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INSERCIÓN INTERNACIONAL DEL URUGUAY

CASA GRANDE
PARTIDO COMUNISTA
COMPROMISO FRENTEAMPLISTA - 711
PARTIDO POR LA VICTORIA DEL PUEBLO
MOVIMIENTO DE PARTICIPACIÓN POPULAR
Sobre la propuesta de flexibilización de la negociación con terceros países en el MERCOSUR y
Decisión 32/00
“La inserción del Uruguay en el mundo será impulsada desde la plataforma MERCOSUR. Por ello se
fomentará una agenda externa común del bloque, consolidando y fortaleciendo las Instituciones
Regionales.
La propuesta programática del Frente Amplio busca desarrollar una política exterior que tenga como
objetivo una proyección internacional de Uruguay priorizando la integración regional para su inserción
en el mundo.
Esta región tiene el potencial de constituirse en uno de los bloques más importantes del sistema
internacional. La construcción de posiciones en el marco de instituciones regionales potencia nuestra
soberanía y nos permite tener una actuación más contundente en los espacios multilaterales y en los
foros globales. Desde la pertenencia a los procesos de integración regional se deberá profundizar el
desarrollo de las relaciones Sur-Sur y a su vez buscar un equilibrio en la construcción de una política
exterior que fomente la consolidación de la integración sin perder de vista la relación con las demás
regiones, desarrollando vínculos con los demás países, cultivando el multilateralismo y el respeto al
derecho internacional que ha caracterizado el accionar del Uruguay en el mundo.”
Frente Amplio - Programa de Gobierno 2015 - 2020

El gobierno uruguayo ha marcado una posición de malestar hacia el estado de situación del
MERCOSUR.
En la primera Cumbre de Presidentes a la que asistió el nuevo equipo conductor de la política
exterior uruguaya, realizada en Brasilia en julio de 2015, se llevó el planteo de “sincerar” al
MERCOSUR. La idea de sinceramiento refiere al reconocimiento de que el bloque regional no ha
alcanzado el desarrollo necesario para potenciar a la economía uruguaya.
Más recientemente, en el marco del Seminario “Reflexiones y Desafíos a 25 años de la firma del
Tratado de Asunción” , desde nuestra Cancillería se manifestó que la integración no es un fin en sí
mismo sino un instrumento comercial, de acuerdo a una visión comercialista de la política exterior.
La política internacional es un área de política pública que sirve como instrumento para la
estrategia de desarrollo país, lo cual abarca la esfera comercial pero también la trasciende.
Como Presidencia Pro-Témpore del bloque, Uruguay ha planteado la necesidad de “flexibilizar”
al MERCOSUR, por la vía de habilitar las negociaciones comerciales unilaterales de sus miembros con
terceros países. Lo que se flexibiliza en este caso es la forma de “negociación en bloque” y se propone
que la misma sea llevada adelante por un negociador, similar a como se da en la Unión Europea. La
presidencia pro témpore del bloque ya no conducirá las negociaciones comerciales.

En el concierto internacional actual, nuestro Canciller ha alertado sobre la pérdida de influencia
de la “Marca MERCOSUR”, es decir, la relevancia que puede llegar a tener el MERCOSUR en un
mundo organizado a partir de grandes bloques.
El escaso desarrollo de la agenda exterior del MERCOSUR no es una novedad. Hoy, el
MERCOSUR no tiene acuerdos comerciales con ninguna potencia relevante en el mundo, y lleva
décadas negociando con la Unión Europea, un acuerdo que será difícil de concretar. De todas formas,
hoy es el principal proceso de negociación en curso, bajo el objetivo de establecer un Acuerdo Unión
Europea – MERCOSUR, algo para lo cual la negociación en bloque es condición necesaria.
Desde el punto de vista comercial, una de las características que vive la región es el escaso
nivel de intercambio intrarregional, es decir, lo que comerciamos entre en el contexto sudamericano.
Este indicador es muy bajo en comparación a otros bloques del mundo. La CEPAL ha venido
profundizando acerca de este elemento, analizandoi como ante un contexto internacional que se
encuentra fuertemente afectado por la caída de los precios de las materias primas, los países
sudamericanos no han encontrado soluciones a nivel regional para enfrentar las turbulencias globales.
Para la región, el 2015 fue el tercer año de caídas consecutivas del valor exportado (“situación
que solo tiene precedentes durante la Gran Depresión de los años treinta” anota la CEPAL). Es real que
el comercio se ha desacelerado en todo el mundo, pero en el caso de nuestra región, se potencian tres
aspectos:
i)

bajo dinamismo económico general con la especialización en bienes primarios de la
canasta exportadora
ii) escasa participación en cadenas de valor globales
iii) cadenas regionales de valor poco desarrolladas y de pocos eslabones
Estas condicionantes están íntimamente ligadas al modelo de desarrollo regional, y no pueden
ser modificadas por la acción unilateral de países aislados.
Es necesario partir del hecho incontrastable de que Uruguay no consume todo lo que produce ni
produce todo lo que consume.
Si observamos la situación del comercio exterior uruguayo, vemos que salvo China, los
principales socios comerciales se encuentran en la región; Brasil, Argentina, Venezuela. El MERCOSUR
es el principal destino de los productos industriales y de media y alta tecnología. Y ello es
particularmente importante si se considera la mano de obra que emplean estos sectores.
La estrategia uruguaya en los últimos años ha sido la de diversificar los mercados, tratando de
colocar la producción nacional en la mayor cantidad de países posible. Esta estrategia de los gobiernos
del Frente Amplio ha dado resultados positivos y ello se puede chequear con los datos estadísticos de
Uruguay XXI, entre otras fuentes.
Es vital para Uruguay conseguir mercados y cuidar aquellos que son receptores de producción
nacional. Nadie niega la necesidad de abrir nuevos mercados. Pero no se pueden plantear a la ligera,
sin un estudio minucioso de qué actores serían beneficiados, qué otros actores se verían perjudicados
en el marco de las negociaciones, y tener una hoja de ruta clara de qué políticas se realizarán, para

paliar los costos. Entre otras cosas, porque nuestros principales compradores también miran los
titulares y escuchan lo que dicen nuestros diplomáticos. En un mundo hiper-globalizado, Uruguay no
puede plantear solamente una parte del problema -conseguir nuevos mercados- sin abordar seriamente
la premisa anterior al comercio, que es la producción: dicho más simple, para conseguir nuevos
mercados hay que cambiar nuestra producción.
Para decirlo más claro aún; de nada vale conseguir mercados si por ello se pierden mercados.
Antes de salir a comerciar por el mundo, tenemos que pensar en qué políticas domésticas se generan
para ampliar la base de los 5 productos que lideran nuestras exportaciones.
Nadie desconoce que existen elementos de estructura productiva (concentrada en productos
primarios o de bajo valor agregado), tamaño del mercado uruguayo (reducido), competitividad
(relativamente más caro que otros competidores) que hacen necesaria una permanente atención y
análisis del contexto regional y global del comercio.
Sin duda que el Mercosur tiene muchos problemas. Los procesos regionales de integración
tienen ventajas y desventajas, así como logros y obstáculos no resueltos. A lo largo de estos 25 años el
MERCOSUR ha avanzado en diversas cuestiones pero se mantienen diversos problemas relacionados
a la concreción de los objetivos del Tratado de Asunción. Pero para contextualizar los problemas,
primero hay que partir del hecho que los países que integran el bloque, han multiplicado por 10 sus
intercambios comerciales; es decir, el comercio intra-zona en el MERCOSUR aumentó
considerablemente desde la creación del bloque.
El comercio al interior del MERCOSUR tiene una fuerte correlación con el ciclo económico:
aumenta durante la fase expansiva y se contrae cuando se deteriora la actividad económica.
Por otro lado, en los flujos comerciales intrabloque, las manufacturas tienen una participación
muy superior a la de los envíos al resto del mundo. No comerciamos entre nosotros sólo productos
primarios como hacemos con los países fuera del bloque.
Como plataforma comercial, el MERCOSUR se ha quedado ahí, lo cual no es poca cosa, pero
tampoco es suficiente. El proceso de integración presenta escasos avances en los temas económicoproductivos, y en general, han prevalecido la unilateralidad en las decisiones o la búsqueda de
soluciones bilaterales.

La Propuesta de Flexibilización
No es la primera vez que Uruguay propone la idea de “flexibilizar el MERCOSUR”. En 2006, el
presidente Tabaré Vázquez solicitó al entonces presidente Lula da Silva, en ejercicio de la Presidencia
ProTémpore, un permiso para negociar unilateralmente acuerdos comerciales con terceros países. Más
tarde en 2012, en el marco de la reanudación de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión
Europea, Uruguay volvió a presentar una propuesta para modificar la norma que habilita a los países
del bloque a negociar de forma individual nuevos acuerdos.
Ahora nuestro país presentó a discusión en el MERCOSUR un proyecto de reformular la
Resolución 32/00. Esta resolución fija los criterios y condiciones por los cuales los países miembros del
MERCOSUR negocian en conjunto los acuerdos de comercio que involucran concesiones arancelarias.

De esa resolución se desprende el objetivo mayor de preservar la Unión Aduanera entre los
países del bloque, lo cual demanda una política comercial exterior común.
Esto es coherente con un documento elaborado en 2014 por Carlos Perez del Castillo, (ex
Subsecretario de Relaciones Exteriores en el segundo gobierno de Julio María Sanguinetti y
actualmente Representante Permanente de Uruguay ante la Unión Europea).
El denominado “Plan A” en el referido documento expresa textualmente “Ajustes a la Decisión
32/00 a fin de permitir negociaciones bilaterales de los pequeños miembros del MERCOSUR con
terceros”. En esta misma linea había presentado propuestas el candidato del Partido Nacional, Luis
Lacalle Pou: “Trabajaremos para hacer del un bloque abierto al mundo. Para avanzar en esta dirección,
asignaremos alta prioridad a las negociaciones entre el y la Unión Europea, y plantearemos la revisión
de la Decisión CMC 32/00, que regula las negociaciones comerciales con terceros”.
Esta estrategia de relanzar a Uruguay a negociaciones en solitario a nivel global, van claramente
contra la vocación mercosuriana y regionalista expresada en el Programa del FA.
Por otra parte, no existe ninguna evidencia de que la adopción de nuevos compromisos en las
materias en que se están demandando en los acuerdos de libre comercio de hoy, sea una necesidad
surgida de nuestros propios intereses, o que se trate de estándares y regulaciones que favorezcan
nuestro desarrollo. Por el contrario, existen fundados argumentos para sostener que se trata de
compromisos que limitarían los márgenes de maniobra para la adopción de políticas públicas, en el
corto o largo plazo, que sí pueden ser muy relevantes para obtener un desarrollo más equilibrado,
sostenible e incluyente.
Otro titular que ha circulado es el de plantear negociaciones “a dos velocidades”. En este terreno
hay que ser cuidadoso; por ejemplo, cuando la Comunidad Andina de Naciones avanzó con una
estrategia de este tipo con la Unión Europea, el resultado final fue la fractura del bloque, puesto que por
un lado Colombia y Perú avanzaron en concretar el Acuerdo con la Unión Europea, mientras que Bolivia
y Ecuador por otro optaron por un camino distinto.
La experiencia de la negociación por separado de Uruguay ya se ha efectivizado, cuando en el
año 2004 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio con México. En aquel momento era la panacea, a
través del mismo Uruguay incrementaría el comercio bilateral en forma exponencial e iría a recibir
inversión extranjera directa como nunca antes.
Pero los números hablan solos: México pasó de ocupar el 5o nuestras exportaciones en el 2004
al 8o, lo que representó el 2,6% del total exportado por Uruguay ese año. Si bien el comercio bilateral
pasó de los 149 millones de dólares en el 2004 a los 516 millones de dólares en el 2014. Hubo un
aumento de los flujos comerciales pero el saldo de la balanza comercial culminó siendo deficitaria para
nuestro país.
Asimismo, sirvió en todo caso para mantener nuestro modelo agropexportador primario en
contraste con el alto valor tecnológico de las importaciones mexicanas. La panacea de que a través de
este TLC se iba a lograr un salto de calidad en las exportaciones no se concretó. Menos aún como
factor de atracción de inversiones. En términos generales la reducción y/o eliminación de aranceles no
asegura un incremento de las exportaciones y menos aún de diversificación de la matriz exportadora.

Las barreras no arancelarias se convierten también en otro obstáculo que dificulta las colocaciones, y
en el caso de México, nunca fue claro la situación generada con las habilitaciones de plantas frigoríficas
y la implementación de la cuota de queso.
Otro Acuerdo a tener en cuenta es el ACE 35 que desde el año 1996, regula la relaciones
económico - comercial entre el MERCOSUR y Chile. El objetivo del convenio es establecer un espacio
económico ampliado, que permita la libre circulación de bienes y servicios en la zona y la creación de un
área de libre comercio. Asimismo, contempla un programa de desgravacion arancelaria que se ha ido
ampliando paulatinamente.En la actualidad, la totalidad de las exportaciones uruguayas, siempre que
cumplan con el respectivo régimen de origen, gozan de una preferencia arancelaria del 100% en el
mercado chileno.
En este marco las ventas uruguayas con destino a Chile pasaron de 44 millones de dólares en
2001 a 117 millones de dólares en 2015. En tanto las importaciones, en igual periodo, pasaron de 67
millones de dólares a 176 millones de dólares.
Al respecto, el comportamiento de la balanza comercial ha sido relativamente favorable a
nuestro país, registrándose saldos negativos tan solo durante los años 2001, 2009, 2013,2014 y 2015.
Chile pasó de ocupar el 11o lugar como socio comercial en el 2002 al lugar 14 en el 2015.
En este marco, los productos exportados a Chile gozan de una baja diversificación. El principal
producto de exportación es la carne bovina, siguiéndole en importancia los productos lácteos y el arroz.
Por su parte, las importaciones desde Chile se concentran en preparaciones alimenticias, abonos
minerales, tomates preparados o conservados, sal y productos del mar. A estas cifra debemos
contextualizarlas considerando también las ventas desde Zona Franca. Las ventas desde Zonas
Francas a este país se basan principalmente en la exportación de productos farmacéuticos y
concentrados de bebidas. Cabe señalar que, las exportaciones procedentes u originarias de zonas
francas uruguayas cuentan con desgravación arancelaria completa en el territorio chileno desde febrero
de 2010.

En conclusión
Se ha debatido bastante sobre la conveniencia o no de celebrar acuerdos de libre comercio en
forma bilateral y, por lo tanto, sin la posibilidad de hacerlo en bloque. Las opiniones a favor de esta
decisión se han fundamentado en la creencia de que el Uruguay podría, rápidamente, lograr un número
importante de acuerdos con países desarrollados y emergentes. Pero como ha venido pasando, no se
demuestra que tales oportunidades existan, ni tampoco se presentan pruebas de las ventajas y
desventajas de estos acuerdos bilaterales, ni se realiza un adecuado análisis de riesgos y
consecuencias.
Para tratar de resumir las preocupaciones acerca de flexibilizar las reglas de integración al
MERCOSUR, anotamos:
Los países desarrollados siempre tendrán más interés de negociar con los grandes del bloque,
que con Uruguay en solitario (salvo que sirvamos de puente a otra estrategia con fines diversos a los
comerciales a secas, y en esto hay que abrir los ojos a la estrategia desarrollada por EUA en el
lanzamiento de mega acuerdos de libre comercio TISA, TPP, etc.).

Es poco probable que nuestro país se encuentre en condiciones de cumplir las normas en los
campos de inversiones, propiedad intelectual, compras gubernamentales y cuidado del medioambiente
que estos acuerdos exigen.
Sin el paraguas del MERCOSUR, al no considerarse las asimetrías, Uruguay será sometido a un
régimen de reciprocidad y no de trato diferenciado. Por otra parte, si nuestros vecinos realizan estos
acuerdos bilaterales, y Uruguay no logra hacerlo, nuestro país puede perder mercados ya ganados en
la región.
Finalmente, se da de bruces contra la política de integración postulada por el Frente Amplio
históricamente (y en el programa vigente). Hay un amplio acuerdo político por detrás de una agenda
que incluya dinamizar el MERCOSUR, insistiendo en una agenda positiva para instrumentar una mayor
efectividad en los objetivos que se plantean.
La estrategía debería pasar por fortalecer alianzas necesarias para ganar poder de negociación.
No por cortarse solo. Una agenda positiva implicaría no amputar al bloque de algunos de sus
principales ejes vertebradores, máxime cuando se pueden realizar acuerdos parciales que no se
encasillan en el formato de TLC clásico (como el suscrito con México) abarcando porcentaje no totales
de la canasta de bienes.
Solamente la integración regional puede consolidar el espacio para la diversificación industrial y
las cadenas de valor en el comercio de bienes. La actual estructura primario exportadora de nuestro
comercio de bienes no resuelve los nudos centrales de nuestra estrategia de desarrollo como sociedad,
por los condicionamientos antes señalados. Por ende, no deberíamos ingresar en “tuneles de una vía”
que reforzarán algunas de esas características a nivel de nuestra estructura productiva.
Por por otro lado, no podemos ver al formato TLC como una panacea que soluciona todos los
problemas, puesto que de hecho, algunas dificultades se derivan directamente de sus componentes,
como la que estamos experimentando con las demandas internacionales en el CIADI (centro de
resolución de controversias del Banco Mundial) donde por ejemplo se está decidiendo una de las
políticas insignia del primer período de gobierno del Frente Amplio como la relacionada al consumo de
tabaco.
Esa agenda proactiva hacia el MERCOSUR podría procurar relanzar el debate sobre política
industrial, tratamiento regional de asimetrías, infraestructura, estándares de protección ambiental y
laboral en sintonía con lo ya acordado en el marco de la Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR.

i

“Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2015”