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REPRESENTACIN INDGENA

E N P O D E R E S L EG I S L AT I VO S
claves desde la experiencia internacional

numero 2

2015

serie ms y mejor democracia

programa de las naciones unidas para el desarrollo

Primera edicin: Agosto de 2015


ISBN: 978-956-7469-62-8
Diseo y diagramacin
Camilo Gonzlez L.
Fotografas de portada
Carlos Vera
Milko Ulloa
Francisca Baeza*
Francisco Ibaez
Toms Latorre
Milko Ulloa
*Fotografas gentileza de la Oficina Regional de Educacin OREALC/UNESCO.
Santiago de Chile. Exposicin De dnde viene uno
Programa de Gobernabilidad Democrtica
Investigador responsable: Marcela Ros. Investigadores del equipo: Valentina Salas, Sofa Sacks y Vicente Silva.
Agradecemos los comentarios de nuestras colegas del PNUD en Chile Mara Eliana Arntz y Daniela Ortega.
Los contenidos de este Informe pueden ser reproducidos en cualquier medio, citando la fuente.
Impreso en Chile

INDICE
i. introduccin

Trayectoria de propuestas para mejorar la representacin indgena


en Chile

Normas internacionales sobre polticas de reconocimiento


indgena y medidas de representacin especial

13

Apoyo y opiniones de la ciudadana sobre la representacin de los


pueblos indgenas

18

ii. mecanismos de representacin indgena en el parlamento

21

Las premisas normativas de los mecanismos de representacin


especial

21

Tipos de mecanismos de representacin especial y experiencias


nacionales

24

a) Cuotas electorales

24

La experiencia de las cuotas nativas en Per

27

b) Escaos reservados

29

La experiencia de escaos reservados en Nueva Zelanda, Bolivia


y Colombia

32

c) Mapas electorales o redistritacin

39

El caso de la redistritacin racial en Estados Unidos y los distritos


indgenas en Mxico

41

d) Umbrales electorales excepcionales

45

iii. aprendizajes para la representacin indgena en chile

48

referencias bibliogrficas

54

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

I. INTRODUCCIN

Despus de ms de dos dcadas desde que se reinstalara un


rgimen democrtico, Chile ha logrado construir una democracia
estable y con altos niveles de eficacia gubernamental, lo que ha
permitido mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
Sin embargo, una visin de conjunto a las tres dimensiones que
sustentan a este tipo de rgimen -representacin y participacin;
Estado y gobernabilidad; y derechos de ciudadana- arroja
avances dispares y debilidades. A diferencia de los logros en
la gestin pblica, si bien se ha producido una expansin de
derechos en lo formal, se mantienen desigualdades estructurales
en su ejercicio para importantes sectores de la sociedad, lo que
redunda en una experiencia desigual de la democracia y los
beneficios que sta ofrece. Esta desigualdad est presente tambin
en materia de representacin y participacin, donde ciertos
grupos e individuos siguen estando excluidos de las instituciones
formales de representacin como el Congreso Nacional (PNUD,
2014). La desigualdad cruza el funcionamiento de todo el sistema
democrtico, haciendo que unos pocos tengan la posibilidad de
representar sus intereses en forma directa, ser reconocidos y
escuchados, participar en procesos de deliberacin y, en ltima
instancia, definir los temas que integran la agenda pblica. Al
mismo tiempo, los intereses y voces de muchos otros permanecen
ausentes en trminos prcticos de las esferas de poder y de las
instituciones representativas, a la vez que encuentran obstculos
importantes para ser escuchados y participar de los procesos
deliberativos en los asuntos pblicos. Esto afecta de manera
particular a quienes pertenecen a los pueblos indgenas.

La desigualdad cruza el
funcionamiento de todo
el sistema democrtico,
haciendo que unos pocos
tengan la posibilidad de
representar sus intereses
en forma directa, ser
reconocidos y escuchados,
participar en procesos de
deliberacin y, en ltima
instancia, definir los temas
que integran la agenda
pblica.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

La ausencia de personas pertenecientes a pueblos indgenas en


instituciones formales de deliberacin y representacin a nivel
nacional, regional y local no es solo un problema normativo
en la realizacin de facto del principio de igualdad que
sustenta la nocin de ciudadana democrtica, sino tambin un
obstculo para enfrentar los problemas y desafos de desarrollo
econmico, social, poltico y cultural de las comunidades,
individuos y pueblos indgenas, y del pas en su conjunto. Es
por ello que a nivel internacional se han venido enfrentando
estas deudas histricas de representacin, aprobando directrices
y recomendaciones normativas para ayudar a los pases a
buscar soluciones adecuadas a sus respectivos contextos.
Pases en distintas regiones del mundo han ido diseando
e implementando mecanismos especiales para promover la
representacin de minoras tnicas o pueblos indgenas en sus
poderes legislativos, as como en otras esferas de sus estructuras
estatales. En Chile, si bien no existen este tipo de mecanismos,
el programa de gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet
seala que durante su perodo de mandato se buscar promover
mejores y ms amplios espacios de participacin poltica, social
y cultural, respetando su autonoma y autodeterminacin y
extendiendo sus derechos polticos (Programa de Gobierno
Michelle Bachelet 2014-2018: 172).

Pases en distintas
regiones del mundo
han ido diseando
e implementando
mecanismos especiales
para promover la
representacin de
minoras tnicas o pueblos
indgenas en sus poderes
legislativos, as como
en otras esferas de sus
estructuras estatales.

Sin duda la presencia en instituciones nacionales legislativas


no resuelve los dficits de representacin indgena de manera
integral, ni tampoco aborda las demandas de autonoma, y
autogestin territorial y poltica impulsadas por los distintos
pueblos y sus organizaciones. En este sentido, este mecanismo
es complementario a otras medidas que buscan asegurar
deliberacin autnoma y/o representacin y participacin en
otras esferas de la administracin del Estado como los gobiernos
regionales y locales; y como los Consejos de Pueblos Indgenas
que fueron sometidos a consulta en el pas entre los meses de
septiembre de 2014 y enero de 2015. Sin embargo, el Congreso
Nacional representa el poder del Estado donde deberan estar
representadas todas las posiciones e identidades presentes
en una determinada sociedad. Es el foro para la deliberacin
poltica sobre las normas, reglas, y polticas pblicas que definen

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

el rumbo de un pas, y por lo mismo un mbito esencial para


que los intereses y representantes de los pueblos indgenas estn
presentes.
Considerando su relevancia, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) se ha propuesto contribuir con
el debate pblico que se ha venido desarrollando en Chile en
esta materia. El documento que aqu se presenta tiene como
objetivo central analizar los distintos mecanismos que se han
utilizado a nivel internacional para promover la representacin
de los pueblos indgenas en los parlamentos nacionales, as
como las propuestas que han sido elaboradas en Chile sobre
la materia. Esto se aborda en la primera seccin, haciendo
referencia a las propuestas que han existido al respecto desde
el sistema poltico chileno, contextualizando la discusin en
que este trabajo pretende insertarse. Luego se indica el marco
normativo que puede sustentar las medidas de representacin
especial para los pueblos indgenas, en base a instrumentos
jurdicos internacionales. En la segunda seccin se describen
los mecanismos de representacin especial reconocidos por la
literatura especializada, junto a su implementacin en distintas
experiencias nacionales de integracin de los pueblos indgenas
al poder legislativo. En la seccin final se reflexiona sobre las
lecciones que pueden recogerse de la experiencia comparada y
sobre la eficacia que podran alcanzar los distintos mecanismos
para la representacin indgena en el Congreso chileno.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

trayectoria de propuestas para mejorar la


representacin indgena en chile
A lo largo de las ltimas dcadas diversos actores polticos y sociales
han planteado la necesidad de disear medidas institucionales
especficas para permitir una adecuada representacin de los
pueblos indgenas en los espacios de deliberacin y representacin
formal en Chile. Estas propuestas han surgido tanto de los propios
pueblos y sus organizaciones, como de representantes polticos y
de partidos polticos.
En el Congreso Nacional se han presentado una serie de proyectos
de reforma constitucional que han planteado medidas al respecto,
los que no han logrado materializarse. En el ao 1999 fue presentado
un proyecto de reforma constitucional para reconocer la existencia
de los pueblos indgenas y otorgarles participacin poltica en
el Estado1. En tal ocasin un grupo de diputados pertenecientes
tanto a la Concertacin como a la Alianza por Chile propuso la
creacin de escaos reservados para representantes de los pueblos
indgenas de acuerdo a su proporcionalidad dentro de la poblacin
nacional, para las dos cmaras. Tambin plantearon junto a ello la
elaboracin de un Registro Electoral Indgena mediante el cual se
pudieran elegir sus representantes.
Despus que dicha propuesta fuera presentada, el gobierno del
Presidente Ricardo Lagos nombr la Comisin Verdad Histrica
y Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas, que entreg en 2003 un
informe especial con un diagnstico histrico sobre la relacin
del Estado de Chile con los pueblos indgenas y un conjunto de
propuestas orientadas a reparar el dao y exclusin, y avanzar
en una integracin basada en el reconocimiento de sus derechos
colectivos. En ese informe la Comisin, compuesta por especialistas
y dirigentes indgenas, hizo una recomendacin respecto al
1 Boletn n 2360-07.

10

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

reconocimiento de los derechos polticos de


los pueblos indgenas que tena como foco su
representacin en el Congreso: se aconsejaba
garantizar su participacin en las instancias en
que se forma la voluntad general de la Nacin,
particularmente la Cmara de Diputados y el
Senado (2008, p. 536). En el mismo documento
se recomend la creacin de un Registro
Electoral indgena de carcter pblico en el
que se pudiera inscribir la poblacin indgena
bajo el criterio de auto-identificacin, y que
pudiese ser acompaada por una reformulacin
de las circunscripciones electorales con el
fin de asegurar la participacin indgena
en las dos cmaras. Estas recomendaciones
dejaban abierta la decisin sobre la cantidad
de parlamentarios que pudieran ser escogidos
dentro de tales circunscripciones especiales.
Por ltimo, la Comisin propona consagrar
constitucionalmente este derecho poltico a
una representacin especial. Sin embargo,
Chile no ha reconocido hasta el momento en su
Constitucin la existencia de Pueblos Indgenas
con una identidad cultural y derechos colectivos
particulares, al contrario de muchos pases en
Latinoamrica (Fuentes, 2013).
En 2007, otro grupo de diputados pertenecientes
a partidos de la Concertacin de Partidos por
la Democracia, present otra iniciativa de
reforma constitucional2 en la que se propona
una reforma al artculo 50, para garantizar la
representacin indgena en el Congreso: se
asegurar a los Pueblos Indgenas que habitan
en el territorio chileno representacin en el
Congreso Nacional de acuerdo a los requisitos
y condiciones que la ley orgnica respectiva
2 Boletn n 5402-07.

establezca. Otra propuesta3 planteada para


reformar la Constitucin con el objetivo de
propiciar la representacin indgena en el
poder legislativo, se present en julio de 2012
por diputados de los principales partidos
del pas, en la que se planteaba que el Estado
deba reconocer y garantizar el ejercicio de los
derechos colectivos de los Pueblos Indgenas,
su representacin poltica y su participacin
efectiva en instancias de decisin respecto a
tales derechos. En este proyecto se defendi
la idea de que, en elecciones simultneas a las
parlamentarias, se eligieran diez diputados y
cuatro senadores representantes de los nueve
pueblos indgenas reconocidos por la Ley
Indgena. Para poder acceder al Congreso
los representantes debieran poder acreditar
su pertenencia a uno de tales pueblos. En el
mismo sentido, en 2013 un grupo de dirigentes
de partidos de centro izquierda (incluyendo
representantes del Partido Demcrata Cristiano,
Partido por la Democracia, Partido Socialista,
Partido Radical Social Demcrata, Partido
Comunista y Partido Izquierda Ciudadana),
autodenominado como Frente Indgena de
Partidos de Oposicin tambin present una
propuesta de escaos reservados no slo a
nivel legislativo nacional, sino tambin para
gobiernos locales y regionales, adems de la
creacin de un Ministerio que se encargara de
los temas indgenas en forma integral.
Por ltimo, en 2014 la Comisin Asesora
Presidencial en Descentralizacin y Desarrollo
Regional nombrada por la Presidenta Michelle
Bachelet, present en su informe final como una
de sus propuestas la idea de declarar la Regin
3 Boletn n 8438-07.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

tabla 1: proyectos de reforma para promover la representacin indgena desde rganos institucionales formales

Nmero de
boletn

N 2360-07

Ao

Propuesta

1999

Creacin de escaos reservados para representantes indgenas segn su proporcionalidad


dentro de la poblacin nacional, en las dos
Cmaras.

Origen Propuesta

Autores

Estado actual

Cmaras de
Diputados

Bustos (PS) Ceroni (PPD)


Elgueta (DC )Garca (RN)
Hernndez (DC) Huenchumilla (DC) Letelier
(PS)Luksic (DC)Ojeda
(DC)Tuma (PPD)

Ingresado, sin
trmite parlamentario

Aguil (PS) Ceroni (PPD)


Encina (PS) Enrquez-Ominami (PS) Escobar (PPD)
Faras (PPD) Leal (PPD)
Monsalve (PS) Valenzuela
(PPD)

Archivado

En tramitacin
(primer
trmite constitucional)

2007

Asegurar representacin indgena en el Congreso Nacional de acuerdo a los requisitos y condiciones que la ley orgnica respectiva establezca.

Cmaras de
Diputados

2008

Declaracin constitucional del deber de preservacin cultural del Estado y derechos colectivos;
creacin de un Consejo de Pueblos Indgenas;
eleccin de representantes especiales a travs
de Registro Electoral Indgena. Proporcin de
representantes en CORE y Concejo Municipal

Comisin de
Verdad Histrica
y Nuevo Trato
con los Pueblos
Indgenas

N 8438-07

2012

Elegir asientos para representantes indgenas en


elecciones paralelas a las parlamentarias. Diez
diputados y cuatro senadores representantes de
los nueve pueblos indgenas reconocidos por la
Ley Indgena, acreditando su pertenencia a tales
pueblos.

Comisin de
Verdad Histrica
y Nuevo Trato
con los Pueblos
Indgenas

Arenas (UDI) Auth (PPD)


Chahn (DC) De Urresti (PS)
Jaramillo (PPD) Meza (PRSD)
Monckeberg (RN) Teillier (PC)
Tuma (PPD) Vargas (PPD)

2013

Creacin de un Ministerio de Pueblos Originarios; creacin de escaos reservados en el parlamento; consejeras regionales y municipales

Frente Indgena
de Partidos de
Oposicin

Representantes de PDC,
PPD, PS, PR, PC e IC

2014

Declarar regin plurinacional y multicultural a


la actual Regin de la Araucana. La regin se
regir por su propio estatuto en materias como
denominacin de la regin y sus autoridades,
reconocimiento de formas de organizacin y
participacin indgenas, aprobacin de un porcentaje de escaos reservados para ciudadanos
indgenas en el CORE, entre otros.

Comisin Asesora
Presidencial en
Descentralizacin
y Desarrollo
Regional

N 5402-07

fuente: Elaboracin propia en base a Biblioteca del Congreso Nacional, Propuesta de la Comisin Asesora Presidencial y actas de partidos polticos.

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

de la Araucana, como regin plurinacional


y multicultural con un estatuto propio en
materias como denominacin de la regin y
sus autoridades, reconocimiento de formas
de organizacin y participacin indgenas,
aprobacin de un porcentaje de escaos
reservados para ciudadanos indgenas en el
Consejo Regional (CORE), entre otras.

Las propuestas para abordar la representacin


de pueblos indgenas por parte de parlamentarios
y dirigentes de partidos polticos han estado
inspiradas tanto en normas y recomendaciones
internacionales, como en las demandas y
propuestas elaboradas desde las propias
organizaciones, movimientos y comunidades
indgenas. Propuestas elaboradas por la
Coordinadora de Organizaciones Mapuche
(COM), el Consejo de Todas las Tierras y el
Partido Wallmapuwen son algunas que han
planteado la representacin en el Congreso
nacional como parte de sus demandas en un
marco ms amplio que buscar resolver temas de
representacin y de autonoma territorial y en la
deliberacin.

Las propuestas mencionadas no han llegado a


materializarse en medidas concretas. Una de las
razones de esto puede encontrarse en que en
ninguno de ellos el Gobierno puso urgencia en
su tramitacin4. Si bien los antecedentes no son
auspiciosos a este respecto, de acuerdo al destino
de las iniciativas mencionadas, la posibilidad de
legislar respecto a la representacin indgena
est cada vez ms presente en el debate pblico,
en especial despus de que fuera aprobada una
reforma al sistema electoral que incluye una
medida de accin afirmativa para mejorar los
niveles de representacin de las mujeres en el
Congreso.
4 No podra argumentarse que la urgencia puesta por el
Ejecutivo sea el nico factor que explique la falta de xito
que han tenido los proyectos en cuestin. Otra propuesta de
reforma constitucional presentada en 2007 y enfocada en el
reconocimiento de la existencia de los pueblos indgenas que
habitan el territorio nacional (Boletn n 5522-07) recibi en
numerosas ocasiones la urgencia tanto en el primer gobierno
de Michelle Bachelet, como en el de Sebastin Piera; pese a
ello, tal proyecto no ha pasado la etapa del Primer trmite
constitucional. A partir de este caso se puede apreciar que la
urgencia entregada por el poder Ejecutivo, si bien es fundamental para dar rapidez al trmite legislativo, no es el nico
factor involucrado en el proceso.

tabla 2: propuestas elaboradas por organizaciones indgenas

Ao

Propuesta

Origen Propuesta

1999

Cupos mapuche en el parlamento chileno, y cupos garantizados para Mapuche y participacin de sus organizaciones en los concejos comunales, gobierno
regional y Consejo Regional

Propuesta de Organizaciones Territoriales Mapuche


al Estado de Chile - Coordinadora de Organizaciones
Mapuche (COM)

2007

6 escaos reservados para diputados indgenas: 1 en la zona norte, 2 en el centro, 3 en el sur, correspondientes 4 de ellos al pueblo mapuche.

Autogobierno, Democratizacin y Participacin


Poltica Mapuche - Partido Wallmapuwen

2008

Derecho a la participacin institucional indgena, a travs de cinco escaos Estatuto de Autogobierno Mapuche - Consejo de
reservados en la Cmara de Diputados
Todas las Tierras

fuente: Elaboracin propia en base a Millaleo (2014) y La Tercera (2009)

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

normas internacionales sobre polticas


de reconocimiento indgena y medidas de
representacin especial
Existe un consenso mayoritario en la sociedad chilena con
respecto a la existencia de una deuda histrica del Estado y de la
sociedad misma con los pueblos indgenas. Esto fue refrendado
por la Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato con los Pueblos
Indgenas, la cual en su informe entregado en 2003, seala lo
anterior, mencionando en particular que dichos pueblos forman
parte indisoluble de la nacionalidad chilena. El desafo de saldar esta
deuda consiste en que tanto a nivel estatal como desde la sociedad
civil existan medidas capaces de integrar grupos culturalmente
diversos en trminos polticos, jurdicos, econmicos y sociales.
Las polticas del reconocimiento (Taylor, 1993) constituyen
una respuesta a tal desafo, por cuanto buscan solucionar una
situacin de subordinacin o de injusticia que ya no puede ser
sostenida debido a los marcos normativos que se han desarrollado
respecto al derecho de ciertos grupos, o bien porque la carencia
de reconocimiento de los mismos ha derivado en un conflicto
poltico y social que debe ser afrontado por los actores implicados.
En el caso de los pueblos indgenas, las polticas de reconocimiento
no aseguran una solucin a sus problemas histricos con el Estado,
pero s pueden constituir un primer paso en la construccin de
canales institucionales para resolver tanto sus demandas como los
conflictos en que se encuentran implicados.
La participacin de los pueblos indgenas en los Parlamentos
requiere, de no poder lograrse por las vas regulares de que disponen
los sistemas electorales, de determinadas formas de reconocimiento
legal que permitan establecer un criterio de representacin especial
para tales pueblos. El reconocimiento que los Estados han hecho
en este sentido ha variado histricamente, y se ha expresado en
medidas distintas: en leyes especficas que reconocen a sus pueblos
indgenas, en el reconocimiento constitucional de la existencia de

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

los pueblos indgenas, de su identidad y cultura,


junto a determinados derechos especficos
orientados a proteger dichos elementos, o bien
en la ratificacin de tratados internacionales
relativos a los derechos colectivos de tales
pueblos (Fuentes, 2013). En el caso de Chile,
la Ley Indgena no contempla un derecho a
la representacin especial en el parlamento,
y tampoco esto aparece en la Constitucin
Poltica.
Cabe destacar que los pueblos indgenas cuentan
con instrumentos jurdicos internacionales que
pueden sustentar las polticas de reconocimiento
de sus derechos en distintas reas; y en Chile,
ha sido particularmente relevante el derecho a
la consulta a los pueblos indgenas. Es en este
contexto en que es relevante la discusin respecto
del establecimiento de una representacin especial
entre los derechos que se han promulgado a nivel
internacional. Los principales instrumentos que
existen actualmente en materia de derechos de
los pueblos indgenas son el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (1989)
y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007).
El primero de ellos fue ratificado en Chile el ao
2008, ante lo que se ha planteado la necesidad
de implementar el mecanismo de consulta
como base para construir acuerdos entre el
Estado y los pueblos indgenas. En cuanto a la
Declaracin de las Naciones Unidas de 2007, sta
reitera la existencia de un derecho a la consulta,
pero tambin a la participacin en la toma de
decisiones que puedan afectar los derechos de la
poblacin indgena.
En Amrica Latina existe adems un precedente
que proviene de la jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos. El caso


Yatama vs. Nicaragua (Sentencia 23 de junio
del 2003) justifica la existencia de un sistema
de representacin especial para los pueblos
indgenas en la vida poltica de un pas, a travs
de instituciones que no sean extraas a sus
costumbres, usos y tradiciones (Campbell, 2007:
511). En esa oportunidad la Corte Interamericana
concluy que El derecho a tener acceso a las
funciones pblicas en condiciones generales de
igualdad protege el acceso a una forma directa
de participacin en el diseo, implementacin,
desarrollo y ejecucin de las directrices polticas
estatales a travs de funciones pblicas. Se
entiende que estas condiciones generales de
igualdad estn referidas tanto al acceso a la
funcin pblica por eleccin popular como por
nombramiento o designacin. (Considerando
200). La sentencia tambin establece que la
representacin debe ser proporcional a la relacin
de la poblacin indgena con la del conjunto
del pas, y as tambin que debe realizarse de
acuerdo a sus propias costumbres y mediante sus
instituciones (Millaleo y Valds, 2014: 6).
Naciones Unidas ha desarrollado una serie
de documentos dedicados especficamente
al estudio y la promocin de parlamentos
integradores que estimulen una mayor
participacin en la formulacin de polticas y
la toma de decisiones de grupos indgenas,
reconociendo que la ausencia de estos sectores
en los parlamentos es una situacin tan
frecuente como compleja (UIP y PNUD, 2010a).
En ese sentido, se ha planteado que las polticas
inclusivas pueden fortalecer la democracia,
mejorar la calidad de la vida poltica, facilitar la
integracin social y prevenir posibles conflictos
(UIP y PNUD, 2010b).

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

Estos objetivos son particularmente relevantes para el caso chileno.


En primera instancia porque es preciso avanzar en medidas que
permitan fortalecer la democracia y la calidad de la poltica en el
pas. La integracin de un sector importante de la sociedad que
actualmente se encuentra fuera de las instancias legislativas puede
ser un aporte en ese sentido. Diversos antecedentes indican que
la ciudadana enjuicia negativamente el rol que llevan a cabo los
parlamentarios en Chile, al tiempo que existen bajos ndices de
confianza y una mala evaluacin desde la opinin pblica del
Congreso, pese a que esta institucin ha sido bien evaluada a nivel
institucional en comparacin a otros parlamentos latinoamericanos
(PNUD, 2014). La opinin mayoritaria de la poblacin, como
presenta el Informe Auditora a la Democracia del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (2014), es que los congresistas
representan antes a sus partidos polticos que a la ciudadana. Esta
brecha entre la ciudadana y el poder legislativo no se expresa
nicamente en la opinin pblica, sino que tambin en la escasa
posibilidad de participacin que tienen ciertos sectores de la
sociedad respecto a otros. En particular, los pueblos indgenas no
cuentan con representantes en el Congreso, y esa situacin ha sido
una constante desde el retorno a la democracia, hace un cuarto de
siglo, a diferencia de otros pases de la regin.
tabla 3: participacin poltica indgena en los rganos legislativos en amrica latina
Pas

Aos

Curules alcanzados por indgenas*


Mujeres

Hombres

(6 pases) entre 2006-2016

Total de
parlamentarios

Representacin
indgena

Representacin femenina
indgena

Mxico

2012-2015

10

500

2,8

0,8

Guatemala

2012-2016

16

158

12,0

1,9

Nicaragua

2006-2009

92

3,3

2,2

Ecuador

2009-2013

124

5,6

1,6

Per

2011-2016

130

6,9

1,5

Bolivia

2009-2015

32

130

31,5

6,9

*Curules alcanzados por indgenas se refiere a representantes que se han auto identificado como indgenas.
fuente: PNUD (2014). Ciudadana poltica: Voz y participacin ciudadana en Amrica Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores. p.84.

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

Por otra parte, en Chile existen barreras de


entrada extremadamente altas para nuevas
organizaciones o tendencias polticas que
aspiran a integrarse al sistema de partidos
(PNUD, 2014: 43), lo que ha dificultado an
ms la participacin poltica de los sectores
indgenas. Las exigencias que establece la Ley
n18.603 Orgnica Constitucional de Partidos
Polticos han provocado que la conformacin
de un partido de base indgena se convierta en
una tarea muy difcil de lograr (INDH, 2013),
con lo que se ha restringido la posibilidad de
acceder al Congreso. La implementacin de
medidas de representacin indgena podra
revertir parcialmente esta situacin, as como
contribuir al acercamiento de la ciudadana con
el Parlamento5.

avanzar en establecer una igualdad efectiva para


todos y todas (PNUD 2014). En Chile existe
efectivamente una desigualdad en el ejercicio
de los derechos polticos, lo que el Informe
Auditora a la Democracia (PNUD, 2014)
ha denominado la otra desigualdad. sta
afecta a diversos sectores de la sociedad que se
encuentran excluidos de la toma de decisiones y
las esferas de poder en el pas, uno de los cuales
es evidentemente la poblacin indgena. Una de
las dimensiones de esa exclusin es su falta de
representacin en el Congreso; pese a que han
tenido lugar candidaturas de origen indgena
para las elecciones parlamentarias desde el
retorno a la democracia, su posibilidad real de
acceder a un escao en el Congreso no se ha
materializado en prcticamente todos los casos.

En segundo lugar, a estos posibles beneficios


de una poltica de representacin indgena se
agrega el de la redistribucin del poder social.
Como ha sugerido Will Kymlicka (2007: 21), las
polticas de reconocimiento y los cambios que
inducen no son simblicos o meros dichos,
sino que tienen el potencial de redistribuir
los recursos econmicos y el poder poltico,
asegurando el acceso de grupos no-dominantes
a las instituciones estatales. La desigualdad
econmica y la falta de reconocimiento
constituyen un crculo vicioso, donde tanto
la una como la otra se potencian entre s
(Fraser 1997), contribuyendo a su mutua
reproduccin y afectando la posibilidad de

La desigualdad socioeconmica tambin se


manifiesta respecto a los sectores indgenas
del pas. En la Medicin del estado de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio de la
poblacin indgena en Chile publicada el ao
2012, documento en que se mide el grado de
avance respecto a dichos Objetivos (orientados
a mejorar la calidad de vida de las poblaciones,
de superar la pobreza y la desigualdad), se
estableci que la poblacin indgena en Chile
muestra peores resultados que la no indgena
en un 42% de los indicadores; tambin el
anlisis arroj que la primera no llegara a la meta
en la mayora de los indicadores asociados a la
educacin, la disponibilidad de agua en zonas
rurales y la participacin de mujeres indgenas
en el parlamento. Estos antecedentes indican
que existen desigualdades importantes a nivel
poltico y econmico entre los sectores indgenas
y no indgenas. Por estas razones una poltica
de representacin especial podra constituir

5 Un estudio basado en la experiencia de los pases de Europa


del Este que pertenecan al bloque sovitico, ha mostrado
que en las democracias en que se han incorporado las
minoras tnicas de forma institucional, la satisfaccin con la
democracia es mayor, as como su estabilidad (Ruiz-Rufino,
2013). Cabra estudiar si la incorporacin de representantes
indgenas al Congreso pudiera tener el mismo efecto.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

un intento por romper el crculo en que ambas


desigualdades se reproducen, posibilitando un
espacio de participacin poltica en la toma de
decisiones relativas tanto al reconocimiento
de sus derechos, como a la redistribucin de
los recursos en la sociedad chilena. Como se
ha expresado en un reciente documento de la
Unin Interparlamentaria y Naciones Unidas
(2014: 19): la adecuada representacin de los
pueblos indgenas en la formulacin de polticas
y la adopcin de decisiones es decisiva para
romper el ciclo de discriminacin y exclusin
que padecen en diferentes pases.
Por ltimo, se puede agregar un tercer
beneficio al establecimiento de una poltica
de representacin especial para los pueblos
indgenas. El reconocimiento del derecho a la
participacin en los rganos del Estado, como
otras medidas relacionadas al reconocimiento,
puede ayudar a generar las condiciones
necesarias para una coexistencia pacfica en los
contextos en que se enmarcan (UIP, 2014: 10). Es
decir que un motivo importante para promover
la participacin poltica de sectores indgenas se
encuentra en que podra significar un paso en
la resolucin de conflictos y en la construccin
de relaciones interculturales que sean fruto del
dilogo. La situacin de conflicto que se vive en
la Regin de la Araucana entre el Estado chileno
y el pueblo mapuche plantea la necesidad de
encontrar los mecanismos adecuados para
propiciar el dilogo, el que puede establecerse
a travs de consultas, pero tambin por medio
de la participacin directa de representantes
indgenas en el aparato estatal. En ese sentido, la
bsqueda de canales institucionales que aporten
al dilogo no es tanto un horizonte normativo
como un problema que se debe gestionar con

sentido de urgencia. El Intendente de la regin


de la Araucana, Francisco Huenchumilla, ha
sostenido que el conflicto que protagoniza el
Estado y el pueblo mapuche es uno de los ms
serios problemas que tiene el Estado chileno6.
Naturalmente, no es posible argumentar que la
inclusin en el parlamento de representantes
indgenas pueda resolver efectivamente problemas
de tal envergadura, pero s es importante enfatizar
que el acceso a representacin colectiva en el
Congreso podra facilitar la participacin en
la toma de decisiones relativas a la proteccin
de los derechos de la poblacin indgena, tanto
individuales como colectivos. Es decir, existe la
posibilidad de abrir un conducto institucional para
el dilogo entre las partes integrantes del conflicto,
con interlocutores cuya representatividad debiera
definirse a travs de un proceso de consulta que
cumpla con los estndares establecidos en el
Convenio 169. Ahora bien, como se mencion
anteriormente, los marcos normativos que
existen en relacin a la participacin poltica de
los sectores indgenas no determinan el diseo
institucional que se debe adoptar para promover
su representacin parlamentaria. Esta es la razn
por la que, de buscar medidas efectivas al respecto,
se debe generar un debate entre los actores
respecto a los mecanismos de representacin
especial que pueden implementarse y a cules
son sus virtudes y defectos. Buscando aportar
informacin para el debate, en la siguiente seccin
se describen los mecanismos de representacin
especial que se han utilizado para los pueblos
indgenas a nivel internacional, as como algunos
casos que permitan apreciar la posible eficacia de
su implementacin.
6 La Tercera, 27/08/14.

17

18

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

apoyo y opiniones de la ciudadana sobre la


representacin de los pueblos indgenas
Ms all del debate normativo y recomendaciones de organismos
internaciones respecto de la necesidad de promover una
representacin efectiva de los pueblos indgenas, es relevante
conocer la opinin que tienen los ciudadanos en Chile sobre la
materia. Diversos estudios de opinin pblica han mostrado que
en trminos generales y de manera constante en el tiempo, existe
un fuerte apoyo para que se avance en medidas que permitan el
reconocimiento y representacin de los pueblos indgenas. De
acuerdo a la Encuesta Auditora a la Democracia 2012 realizada
por el PNUD, el 90% de los encuestados seal que es muy
importante y bastante importante que la Constitucin reconozca
a los pueblos indgenas para mantener sus culturas. Sobre la opinin
grfico 1: importancia atribuida al reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas

Para mantener las culturas indgenas de nuestro pas, qu tan importante cree Ud. que es que
la Constitucin reconozca a los pueblos indgenas?
70 %
60 %

59,36%

50 %
40 %
30,65%

30 %
20 %

8,92%

10 %

1,07%

0%
muy importante

bastante importante

fuente: Encuesta Auditora a la Democracia (2012)

poco importante

nada importante

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

ciudadana frente a la representacin poltica de los pueblos indgenas


en particular, la Encuesta Nacional 2014 de la Universidad Diego
Portales, en una de sus preguntas mide la importancia atribuida
por los encuestados a ciertas reformas polticas en una escala de 1
a 7 (1 nada importante y 7 muy importante). Los encuestados y
encuestadas en promedio asignan una importancia de 4,73 a tener
cupos reservados indgenas en el Congreso Nacional, ubicndose
en el sexto lugar de 9 reformas consultadas, pero no muy lejos en
trminos de importancia asignada de la que obtiene el primer lugar
(Nueva Constitucin con 5,13).
grfico 2: importancia atribuida a varias reformas polticas

7
6
5,13
5

4,91

4,85

4,81
4,75

4,73

4,69

4,61

4,38

4
3
2

El
eg
ir

Nu
ev
a

co
ns
tit
uc

in
i
ten
n
de
nt
es
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Ca
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Co ne
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cio a
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so os
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na va
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H
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l C nta
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on je
sid la
gr fij
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es o
o de
tes el
de ecci
la n
Re in
pu m
bl ed
ica ia
ta
de

fuente: Elaboracin propia en base a Encuesta Nacional UDP (2014)

Por su parte, la Primera Encuesta de Relaciones Interculturales


realizada por el PNUD en 2012 muestra la opinin frente a este
tipo de polticas de poblacin indgena pertenecientes o no
(auto reporte) a los pueblos Mapuche y Aymara y poblacin no
indgena en aquellas regiones del pas donde los pueblos conviven.
Las respuestas muestran que una de las polticas que concita un
apoyo mayoritario (83%) entre indgenas y no indgenas es la que
dice relacin con una ley que garantice algunos parlamentarios
indgenas en el Congreso.

19

20

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

grfico 3: porcentaje de respuestas

los

pueblos

indgenas

deberan

tener

muy de acuerdo y de acuerdo con polticas discutidas sobre temas indgenas

un

reconocimiento constitucional especial

hoy las leyes, por proteger a los indgenas,


perjudican a los no indgenas.

hoy las leyes protegen ms que antes a los


indgenas

los estudiantes indgenas deben contar con


becas de estudio especiales

debiese existir una ley que garantice algunos


parlamentarios indgenas en el congreso

No Aymara

10

20

Aymara

30

40

No Mapuche

50

Mapuche

fuente: Elaboracin propia en base a Primera Encuesta de Relaciones Interculturales (PNUD 2013)

60

70

80

90

100

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

II. MECANISMOS DE
REPRESENTACIN INDGENA EN EL
PARLAMENTO
las premisas normativas de los mecanismos de representacin
especial.
Las medidas electorales que
determinan condiciones
excepcionales para las
personas pertenecientes a
un grupo particular son
una forma de asegurar el
ejercicio del derecho a la
participacin

Los mecanismos de representacin indgena se enmarcan dentro


de lo que se llaman los derechos tnico-polticos de proteccin
externa: aquellos que la ciudadana general acuerda para propiciar
la defensa de un grupo tnico minoritario o subordinado respecto
a las presiones de grupos mayoritarios o dominantes en una
determinada sociedad, as como para asegurar que el grupo tnico
minoritario o subordinado concurra a la formacin de la voluntad
jurdica y poltica del Estado nacional (vila 2007: 696- 7). La
discriminacin positiva surge del reconocimiento de determinados
derechos grupales, entre los que se puede encontrar el derecho a la
participacin poltica en el aparato estatal. El diseo de normativas
orientadas a promover la participacin de pueblos indgenas en
el Congreso no se limita nicamente a la reglamentacin de los
procedimientos electorales sino que puede incluir la modificacin
de las leyes de partidos polticos, as como de la organizacin interna
del poder legislativo, pues estos elementos son determinantes en
la incidencia que los representantes pueden alcanzar dentro de la
toma de decisiones que incumben a los pueblos indgenas7. Si bien
tales factores debieran ser considerados para asegurar la eficacia de
la representacin grupal, es posible situar a las medidas electorales
especiales como un primer elemento a debatir.
7 En este sentido, la UIP y el PNUD han destacado que los procedimientos
parlamentarios de los pases parecen tener mucho menos en cuenta a los grupos
minoritarios/grupos indgenas que las normas electorales de los pases (2010a, p. 9),
situando como una excepcin notable el caso de Eslovenia, en que los representantes
de las dos comunidades nacionales cuentan con un derecho a veto garantizado por la
Constitucin y aplicable a las normativas que les incumban directamente, exigiendo
de ese modo su consentimiento.

21

22

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

Las medidas electorales que determinan


condiciones excepcionales para las personas
pertenecientes a un grupo particular son una
forma de asegurar el ejercicio del derecho a
la participacin; no obstante, es fundamental
reconocer que aunque se trate de un mismo
derecho, los mecanismos en cuestin tienen
premisas normativas diferentes, as como
efectos e incentivos institucionales dismiles,
por lo que en su diseo es crucial que exista
claridad respecto al modo de integracin que se
busca propiciar y al efecto institucional deseado.
La adecuacin de uno u otro mecanismo a un
contexto nacional puede estimarse, antes que
todo, segn el modo de integracin social
que se ha propuesto como objetivo de la
poltica. De acuerdo a la tipologa elaborada
por el intelectual britnico Tariq Modood
(2013), se pueden encontrar distintos modos
de integracin, que responden a horizontes
normativos dismiles. Si la integracin busca
la asimilacin de determinados grupos a la
cultura y las instituciones de la mayora, el
reconocimiento de las diferencias se realizar
con el propsito de acabar con ellas, y de
generar conformidad con las pautas del grupo
dominante. El modo de integracin individual,
en cambio, pretende defender los derechos de
los miembros de un grupo minoritario, pero
considerados como individuos y no como una
minora con derechos especiales. En este caso se
protege la libertad identitaria a nivel privado, al
condenar la discriminacin, pero a nivel pblico
no se establecen prerrogativas particulares para
los miembros de determinadas minoras.
La integracin multicultural, a diferencia de los
dos tipos mencionados anteriormente, reconoce
la realidad social de grupos, no slo de individuos

y organizaciones (Modood 2013: 5). Adems de


proteger contra la discriminacin, las polticas
multiculturales debieran adaptar la esfera pblica
a la presencia de identidades que se encuentran
excluidas, modificando la normativa vigente
para ello de ser necesario, con lo que se buscara
reconfigurar el ejercicio de la ciudadana en
base a la proteccin de derechos individuales
y colectivos de las identidades en cuestin. Se
podra agregar otra forma de integracin que se
distingue de la multicultural: aquella basada en
el interculturalismo, que tiene como propsito
generar un dilogo entre comunidades culturales
distintas con miras a fortalecer la cohesin
social (Meer y Modood 2012). Las polticas
interculturales, en ese sentido, buscan propiciar
las instancias de interaccin que tengan como
consenso ciertos principios y valores comunes a
partir de los que se puedan establecer lazos entre
culturas, o incluso entre naciones que conviven
dentro de un mismo territorio.
Lo anterior indica que las polticas de
representacin especial comportan distintas
premisas normativas pues pueden lograr la
asimilacin, la integracin individual o grupal
de los miembros de un colectivo particular. Estas
distintas orientaciones deben ser priorizadas
por quienes toman decisiones al respecto; no
es slo una discusin tcnica, sino que conlleva
una postura tica y poltica que cabe definir
previamente. Por su parte, tambin cabe reconocer
que tales polticas, al motivar formas distintas
de integracin individual o grupal, tienden a
cambiar los incentivos a nivel institucional, con
lo que no slo afectan la realidad de los sectores
excluidos en cuanto a su relacin intercultural,
sino que tiene consecuencias directas sobre el
modo en que las instituciones, en este caso los

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

Parlamentos nacionales, encuentran incentivos


para funcionar de un modo determinado.
Volviendo a lo anterior, cabe citar un estudio
realizado por la UIP y el PNUD (2010b) en
torno a la diversidad en los parlamentos, en
que se realizaron entrevistas a congresistas de
diferentes pases que representan a pueblos
indgenas, donde se indica lo siguiente: el
debate entre asimilacin e integracin en los
partidos mayoritarios frente a la necesidad de
contar con una representacin independiente
de stos es un tema que se repite a lo largo
de varias entrevistas, en parte porque ello
determina la cuota de poder que puedan tener
dichos parlamentarios. En dicho estudio se
plantea que existen divergencias entre los
entrevistados respecto a este punto (UIP y
PNUD, 2010b: 8), fundamental a la hora de
elaborar los mecanismos en cuestin.
La literatura especializada, en particular de la
ciencia poltica, reconoce como mecanismos
de representacin especial a distintas medidas
que se han adoptado en relacin a distintas
minoras, las que aluden tanto a los pueblos
indgenas, como a sectores inmigrantes, grupos
lingsticos, de identidad de gnero, entre otros.
Las polticas para promover su representacin
en los poderes legislativos varan de acuerdo
a la relevancia poltica que dichas identidades
puedan tener en los casos particulares: en
Amrica Latina y Oceana la representacin
especial se ha enfocado en sectores indgenas,
mientras que en Europa del Este han existido
medidas para asegurar la representacin de
comunidades nacionales distintas, as como
en Blgica y Finlandia ello ocurre en base a
comunidades lingsticas que conviven dentro

del mismo territorio nacional (Krook y OBrien,


2010). Esto quiere decir que existe no slo una
variedad de mecanismos que pueden disearse
con el propsito de aumentar la representacin
de minoras en los parlamentos, sino tambin
una multiplicidad de identidades que pueden
protagonizar tal proceso. As, por ejemplo, los
escaos reservados constituyen un mecanismo
en particular que ha sido utilizado por
comunidades tnicas (Colombia), nacionales
(Bosnia), religiosas (Irn), o bien, geogrficas
(Reino Unido), por lo que al referirse a este
mtodo se puede ejemplificar con distintas
formas de identidad.
Lo anterior no obsta que se puedan presentar
los principales mecanismos que se han utilizado
al respecto de un modo estndar, pero bien nos
sita en un doble registro en su descripcin: por
una parte se pueden definir los mecanismos de
representacin especial de un modo general,
que han sido los implementados en los distintos
casos nacionales para la poblacin indgena,
pero tambin para representar a otras minoras.
Por otra parte, aparece como una segunda
lnea descriptiva el anlisis de las experiencias
nacionales en torno a la representacin indgena,
a partir del cual se puedan encontrar los pros
y contras que ha tenido la implementacin de
los mecanismos en cuestin, as como proponer
aprendizajes para el contexto particular de Chile.
En esa lnea, es importante enfatizar que aunque
existan mecanismos que han sido utilizados
con mayor frecuencia que otros en el plano
internacional, se debe tener en cuenta el marco
social y poltico en que han sido adoptados y
con qu objetivos normativos e institucionales
para saber si ellos pueden ser adoptados
exitosamente en un contexto diferente.

23

24

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

tipos de mecanismos de representacin


especial y experiencias nacionales

En este apartado se describen los mecanismos que la literatura


reconoce respecto a la representacin especial, en la que se enmarca
la representacin parlamentaria de los pueblos indgenas, los que
se han recogido de la experiencia comparada. En primer lugar
se har referencia al mecanismo de las cuotas electorales, luego
a los escaos reservados; en tercer lugar se describir el mtodo
del redistritaje, y finalmente, la modificacin de los umbrales
electorales para favorecer las votaciones de grupos determinados.

a) Cuotas electorales
Las cuotas electorales consisten en el establecimiento de un nmero
mnimo de candidatos con ciertas caractersticas demogrficas
pertenecientes a un grupo tnico, de gnero, religioso, etc.-, que
los partidos polticos deben integrar para las elecciones generales
(Htun, 2004). En el caso de las elecciones parlamentarias, se
determina legalmente que una cantidad de los postulantes al
Congreso debe contar con una caracterstica particular, lo que
regula la accin de los partidos para proponer a sus candidatos
antes que la cantidad de parlamentarios electos (Krook y OBrien,
2010: 260). El objetivo de las polticas de cuotas es la nominacin
de candidatos, se trate de sistemas electorales mayoritarios o bien
proporcionales. En este sentido, correspondera al establecimiento
de listas mixtas en trminos tnicos, de gnero, o segn otro criterio
(Reynolds, 2005). Se trate de uno u otro sistema, la cientista poltica
estadounidense Mala Htun (2004: 441) ha postulado que las cuotas
alteran la forma en que los liderazgos son promovidos dentro
de los partidos polticos, aunque no modifica radicalmente la
estructura general de incentivos que rige el sistema poltico,
as como tampoco afecta necesariamente la conducta de los
votantes, ni las estructuras de poder de los partidos polticos, en
la medida en que alteran bsicamente el proceso de nominacin.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

Las cuotas promueven la integracin de los


miembros de un grupo a los partidos polticos
existentes, situndolos como el canal institucional
por el que debiera dirigirse la representacin.
Por este motivo, las cuotas son un mtodo que
es preferible, en principio, por los partidos
en la medida en que stos pueden controlar
el proceso de nominacin, y ello difcilmente
puede amenazar la posicin que ocupan los
individuos en los cargos de mayor poder. Por
otra parte, con la nominacin pueden imponer
sanciones e incentivos a los candidatos que
integren sus listas, con lo que se pueden regular
los mrgenes de accin de los miembros que
recientemente se integren en tanto representantes
de grupos particulares (Htun y Ossa, 2012). Este
mecanismo podra tender, de acuerdo a lo
expuesto ms arriba, a promover un modo de
integracin de tipo ms bien asimilacionista,
por cuanto busca propiciar la insercin de los
individuos de un grupo determinado al sistema
de representacin de un modo igualitario; se
trata de una accin de clase (Htun, 2004: 451),
es decir, de una poltica que tiende a cancelar la
identidad del grupo al posibilitar su participacin
homognea en la institucionalidad y los partidos
existentes. Las polticas de cuotas propician, por
lo anterior, la igualdad de oportunidades para
competir por un cupo parlamentario.
Segn Htun (2004) las cuotas suelen ocuparse
para beneficiar a grupos que estn presentes en
todos los sectores polticos, es decir, que cruzan los
clivajes que dividen a los partidos. De esta forma,
han sido un mecanismo utilizado con frecuencia
para incorporar a las mujeres a los Parlamentos
de diversos pases, estableciendo que entre un 25
y un 50% de los nominados para las elecciones
debiesen ser de sexo femenino. Desde la dcada
de 1980 este mtodo se ha expandido en las
democracias de todo el mundo, predominando

anteriormente los escaos reservados (Krook y


OBrien, 2010). La extensin de las cuotas por
sexo ha sido interpretada por Mala Htun (2004;
Htun y Ossa, 2010) de la siguiente forma: dado
que existen hombres y mujeres en todos los
partidos, las demandas que puedan levantar
tanto unos como otros atraviesan los clivajes
polticos convencionales. Este escenario hace
ms propicio que se logren aprobar las medidas
de representacin especial para las mujeres, y
las cuotas permiten que dentro de esos mismos
partidos, sin alterar su estructura, se abran
canales de participacin8.
Para el caso de la representacin poltica de los
pueblos indgenas, la evidencia indica que las
cuotas son un mecanismo escasamente utilizado a
nivel mundial (Johnson, 2006). La interpretacin
de Htun (2004) ha buscado precisar la razn
de ello sosteniendo que los grupos tnicos
generalmente buscan participar del poder en
sus propios trminos, pretendiendo mantener
tanto la identidad como la integridad de los
grupos que representan9.
8 Para ilustrar la efectividad de las cuotas de gnero para
aumentar la presencia femenina en los parlamentos, se puede
sealar cmo sta ha variado en los pases latinoamericanos
desde el momento en que han comenzado a implementarse las
cuotas. En Argentina, por ejemplo, el ao 1991 fue aprobada
la ley de cuotas de gnero para las elecciones legislativas; el
porcentaje de mujeres que eran diputadas en ese momento era
del 6%. Tras ocho votaciones legislativas, tal proporcin ascendi
a un 40%, lo que muestra un 37,2% de crecimiento medio entre
elecciones luego de aprobada la ley de cuotas. Ecuador, por su
parte, comenz a utilizar una cuota de gnero en 1997, teniendo
un 4% de representantes mujeres en la Cmara Baja. Luego de
tres elecciones parlamentarias la presencia femenina aument
en ms de cinco veces, llegando a un 25% (Ros et al, 2008:
245). Esto habla de la eficacia que pueden lograr las cuotas para
representar a un grupo como son las mujeres.
9 En Australia se plante la posibilidad de establecer cuotas
indgenas recientemente, a lo que un lder de Tasmania, el
dirigente aborigen Michael Mansell, respondi que sus representantes en el Congreso debieran estar libres para responder
a los intereses de sus comunidades de origen, en lugar de
haber dividido su lealtad con el partido que los puso ah.

25

26

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

tabla 4: pases que utilizan cuotas electorales para asegurar la representacin de mujeres

Tipo de cuota

Cuotas legales o
constitucionales

Cuotas
voluntarias

Nmero de pases

Pases de Amrica Latina y el Caribe

Ejemplos de pases (resto del Mundo)

81

Argentina, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Per,


Ecuador, Colombia, Brasil, Guyana, Honduras,
Honduras, Mxico, Guatemala, Panam, Costa
Rica, Nicaragua, Repblica Dominicana, El
Salvador,

Surfrica, Angola, Togo, Burkina Faso,


Egipto, Libia, Tnez, Espaa, Francia,
Blgica, Polonia, Albania, Azerbaiyn,
Nepal, Kirguistn, Mongolia, Corea del Sur,
Indonesia,

51

Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador,


Mxico, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Uruguay

Canad, Namibia, Botsuana, Mali,


Camern, Islandia, Noruega, Hungra,
Croacia, Turqua, Israel, Filipinas, Tailandia,
Australia.

fuente: Elaboracin propia en base a datos de quotaproject.org [visitado: 05/02/15]

Esto implica que la representacin puede realizarse


por la va de los partidos mayoritarios, como
podra garantizar una poltica de cuotas, pero
tambin existen partidos de base indgena que
podran no resultar beneficiados con tal poltica,
en la medida en que las cuotas no cambiaran
las condiciones en que pueden competir por
los cupos parlamentarios, ni las desigualdades
que pueden afectar el proceso electoral. Las
cuotas, entonces, no incentivan la autonoma
poltica de los sectores representados, sino
su insercin en la dinmica de los partidos
que no necesariamente tienen como foco
la cuestin indgena. Adems, las cuotas no
aseguran la presencia efectiva de los grupos
indgenas en el Congreso, sino que nicamente
en su postulacin, cuestin que pone a las cuotas
en desventaja respecto a otros mecanismos en
trminos de eficacia en este tema.
Aparte de su utilidad en la promocin de
parlamentos ms inclusivos en trminos de
gnero, y a pesar de lo mencionado anteriormente,
las cuotas tienen a su favor el siguiente argumento:
pueden promover y consolidar las alianzas

existentes, evitando la movilizacin tnica y el


fortalecimiento de los conflictos relacionados
a ella (Reynolds, 2006: 27). Este argumento
puede ser vlido por cuanto las cuotas ayudan
a la integracin de correlaciones de fuerza ya
establecidas, lo que es importante en situaciones
en que el conflicto tnico amenaza la estabilidad
institucional de un pas (como ha ocurrido
en los fenmenos de balcanizacin). Pese a
este beneficio, este mecanismo no se encuentra
muy difundido a nivel internacional en cuanto
a la representacin de sectores indgenas en
particular, lo que no permite reconocer si esta
integracin en partidos mayoritarios le puede
entregar un canal institucional efectivo para
encauzar los intereses de los pueblos indgenas.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

la experiencia de las cuotas nativas en per

En Per se han establecido medidas concretas orientadas a integrar


a los sectores indgenas del pas al aparato estatal. En esa lnea se
ha creado una cuota nativa para sus elecciones municipales y
regionales, y si bien no constituye un caso ideal, pues no se refiere
a las candidaturas parlamentarias, s es ilustrativo en cuanto a los
efectos que una poltica de cuotas podra tener en la participacin
poltica de los pueblos indgenas.
Per tiene la particularidad de ser el segundo pas con mayor
poblacin indgena en trminos absolutos dentro de Latinoamrica:
de acuerdo a cifras basadas en la auto-identificacin, en Per hay
7 millones de indgenas (24% de sus habitantes), mientras que en
Mxico (el pas con mayor cantidad de indgenas en la regin)
tal cifra asciende a 16,9 millones y en el Estado Plurinacional de
Bolivia, 6,2 millones de personas se identifican como pertenecientes
a algn pueblo indgena. En trminos relativos, Per es uno de los
tres pases en que ms de un 20% de su poblacin se considera
indgena, junto a Guatemala (41%) y Bolivia (62,2%) (CEPAL,
2014). La alta proporcin de individuos indgenas en la regin
latinoamericana ayuda a entender en parte la relevancia que ha
tenido el componente tnico en la poltica de distintos pases, as
como la urgencia con que se ha avanzado en la promocin de su
participacin dentro del aparato estatal y los mbitos en que se
toman las decisiones relativas a la poblacin indgena.
En Per existe una legislacin de accin afirmativa dentro de los
gobiernos subnacionales para promover la participacin indgena
en el aparato estatal (Daz, 2012). Se ha establecido una cuota
nativa para las elecciones subnacionales desde el ao 2002: la
Ley de Elecciones Municipales (ley 27.734, art. 12) que determina
que un 15% como mnimo- de los candidatos que integren las
listas de votacin por los regidores municipales10 deben ser
representantes de comunidades nativas y pueblos indgenas. Por su
parte, la ley 29.470 (art.10) plantea igualmente una cuota nativa
de un 15% para la eleccin de los miembros del Consejo Regional,
10 El regidor municipal es un cargo anlogo al concejal en Chile: forma parte de
un Concejo Municipal que cuenta con facultades fiscalizadoras y normativas.

27

28

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

aplicndose a las regiones en que existe una alta


presencia indgena11. Ambas leyes plantean una
cuota exclusivamente para las candidaturas de
los miembros de los consejos: la norma no
incluye a los candidatos a la presidencia regional
o alcalda municipal (Villanueva, 2012: 58).
Los individuos que pueden ser elegidos como
representantes debieran poder ser acreditados
como miembros de un pueblo indgena gracias
al jefe o representante de su comunidad, frente a
un juez de paz.
Los resultados que ha tenido esta poltica de
cuotas para el caso peruano son ilustrativos.
Debido a distintos tipos de dificultades, entre
ellos problemas de diseo, los resultados
no han sido los esperados: en los comicios
regionales del ao 2006, de los 312 candidatos
indgenas que se inscribieron en las listas
de votacin, slo 12 resultaron electos, lo
que equivale al 3,85%. En las elecciones
municipales del mismo ao, un 3,11% de los
candidatos de comunidades indgenas logr
convertirse en representante para el Concejo
municipal.
En la eleccin del ao 2010, el 2,76% de los
candidatos de origen indgena para el Consejo
Regional fue escogido, mientras que un 7,26%
11 A esta cuota nativa se han integrado sectores que no se
definen estrictamente como pueblos indgenas. stos son
las comunidades campesinas, que fueron integradas a la
cuota nativa en 2010, y que se definen como organizaciones
con personalidad jurdica que estn integradas por familias
habitantes de determinados territorios, con los que guardan
un vnculo ancestral, social, econmico y cultural (Ley n
24656, de Comunidades Campesinas). En Per la distincin
entre las comunidades nativas y las campesinas no es clara,
por lo que las cuotas han debido integrar a ambos grupos de
manera indistinta. Igualmente se comprende que dentro del
pas las comunidades campesinas se refieren a una fraccin
de la poblacin rural de la sierra, mientras que los sectores
nativos corresponden a los indgenas de la amazona peruana.

result vencedor para la votacin relativa al


Consejo Municipal (Espino, 2012).
Estas cifras indican, antes que todo, una brecha
importante entre el porcentaje propuesto
grfico 4: candidatos de comunidades indgenas inscritos
y electos en el 2006 en per

500
450

450

400

350
312
300

250

200

150

100

50
12 (3,85%)

14 (3,11%)

0
Regional
Inscritos

Municipal/Provincial
Electos

fuente: Espino, H. (2012). En Participacin electoral indgena y


cuota nativa en el Per: aportes para el debate. Per: IDEA.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

legislativamente por la cuota (15%) y la


proporcin de candidatos que efectivamente
han sido electos. Si se profundiza, se
encuentran errores de diseo en la regulacin
e implementacin de las cuotas nativas: en Per
no existe un registro adecuado para determinar
localidades en que se aplica la exigencia de
estas cuotas (Espino, 2012: 74). Por otra parte,
las leyes que establecen las cuotas no regulan
la posicin que los candidatos indgenas deben
ocupar en las listas elaboradas por los partidos,
lo que ha propiciado que, pese a estar presentes
en las listas, no ocupen un lugar prioritario en
ellas y terminen por ver reducida su posibilidad
de ser electos. Otro factor importante a tener en
cuenta en relacin al uso de cuotas nativas en
Per es que se entrecruza con otras dos cuotas
que se aplican a las mismas elecciones: una
para jvenes (20%) y otra para mujeres (30%).
Al no estar tampoco regulada la prioridad de
los candidatos que tienen tales caractersticas
dentro de las listas que integran, tambin se
presenta la misma dificultad para incluirlos en el
parlamento por la va de las cuotas; los partidos
pueden, por su parte, escoger representantes que
sean a la vez mujer, joven y de origen indgena
para incluirlos en su lista, pero sin que ello se
traduzca en su eleccin.
Una alternativa a estas dificultades es que la
misma poblacin indgena forme sus partidos
para competir en las elecciones en cuestin, lo
que evidentemente hara cumplir la exigencia de
la cuota nativa con mayor facilidad. Ahora bien,
y volviendo a un punto tocado anteriormente,
cabe observar que las cuotas tienen el beneficio
de propiciar la entrada de integrantes indgenas
a los partidos convencionales, ms que favorecer
a los partidos de base indgena, cuestin que

ha ocurrido en Per al desincentivar este tipo


de partidos (vila, 2007: 703). Esto puede ser
interpretado como un beneficio de tomarse como
modelo de integracin un enfoque asimilacionista,
pero en tanto la integracin multicultural se
plantea como una forma de participacin que
cuida de la autonoma de los pueblos indgenas,
ello puede aparecer como una nueva barrera para
la participacin poltica de los mismos.
As, el ingreso de la poltica de cuotas en el caso
de Per no ha permitido que la representacin
indgena en instituciones subnacionales sea
cuantitativamente relevante y mayor, lo que
muestra las dificultades que una poltica de este
tipo puede tener en general, a pesar de que este
caso no fija necesariamente las caractersticas
que podra tener un proceso de legislacin
en esta lnea. Debido a que las experiencias
nacionales en el uso de cuotas indgenas son
casi inexistentes, no es fcil evaluar el efecto
de este mecanismo. No obstante, este caso
indica algunas de las dificultades que podran
presentarse en su implementacin.

b) Escaos reservados
Los escaos reservados se refieren al
mecanismo que define un determinado
nmero o porcentaje de sitiales en el Congreso
o legislativo que pueden ser ocupados
nicamente por individuos que cumplen
con un cierto criterio adscriptivo, tal como
la religin, la lengua, la etnia o el gnero del
candidato o candidata (Reynolds, 2007). Al
fijar un porcentaje de escaos legislativos para
miembros de un determinado grupo, se busca
que los candidatos que puedan acceder a ellos
tengan condiciones especiales para su eleccin

29

30

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

como congresistas. Dichos asientos estn


sujetos igualmente a la competencia electoral,
aunque ella suele contar con regulaciones
particulares de acuerdo a las disposiciones
legales respectivas: por ejemplo, las elecciones
de los escaos reservados pueden realizarse
en distritos especialmente creados para la
representacin minoritaria (como ocurre en
India), o con votaciones en un padrn electoral
distinto al nacional (el caso de los maores en
Nueva Zelanda) (Htun, 2004). En cualquier
caso, la creacin de escaos reservados regula
tanto el accionar de los partidos polticos
convencionales que pueden participar o no de
los comicios relativos a los escaos en cuestin-,
como la conducta electoral de la ciudadana.
Para esta ltima se plantea la posibilidad de
votar en una eleccin que tiene distinto alcance
territorial y con candidatos de caractersticas
particulares.
Segn Krook y OBrien (2010), existen dos
tipos de objetivos que se han perseguido con
el establecimiento de escaos reservados: en
primer lugar, se han creado para la proteccin
de determinadas minoras, de su identidad
particular y sus derechos colectivos. En este
caso la manera de justificar la reserva de
determinados cupos se ha basado en que la
opresin en el pasado le ha impedido a un
sector de la poblacin hacerse parte del sistema
poltico institucional, o bien se ha aducido la
existencia de una deuda histrica del Estado
con algn segmento de la sociedad civil, ante
la cual se debiera poder compensar a travs del
ejercicio protegido del derecho a la participacin
poltica. Gracias a ello a este mecanismo tambin
se le ha llamado asientos compensatorios, pues
se ha buscado mediante su implementacin

poder corregir una desproporcionalidad que ha


sentado una deuda para la mayora favorecida
(Reynolds, 2007).
Este primer objetivo de la reserva de escaos
indica la lgica que ha tenido generalmente su
utilizacin, que se relaciona principalmente
al ejercicio de derechos grupales antes que
a una reparticin del poder a nivel general
en la sociedad. En ese sentido, los escaos
reservados buscan garantizar la existencia,
la permanencia en el tiempo de un grupo
en especfico, posibilitando una integracin
legtima a un mbito de deliberacin
pblica respetando su particularidad y
su diferencia. Lo anterior diferencia el
mecanismo de escaos reservados de las
cuotas: como se mencion ms arriba, estas
ltimas buscan tpicamente suprimir una
diferencia que es considerada arbitraria para
avanzar en la igualdad de la participacin
poltica, mientras que la reserva de asientos
busca resguardar esa diferencia antes que
cancelarla (Htun, 2004; Htun y Ossa, 2012).
Otra diferencia importante que tienen con
las cuotas y que permite comprender las
consecuencias que pueden tener los escaos
reservados a nivel poltico, es que este ltimo
mecanismo introduce nuevos incentivos
electorales al conllevar la creacin de un nuevo
distrito nacional o de un padrn distinto
(Htun, 2004).
Por otra parte, permite la participacin en el
Congreso de partidos que no son necesariamente
los tradicionales, facilitando la autonoma
organizativa respecto a las cuotas, que ms bien
promueven la integracin de un sector excluido
a los partidos convencionales. Es importante

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

notar que esta no es una consecuencia necesaria


de la implementacin de escaos reservados,
pues stos pueden ocuparse igualmente por
miembros de cualquier partido poltico en la
medida en que cumplan con determinadas
caractersticas. Ahora bien, en el caso de que
los escaos reservados permitan efectivamente
la inclusin de sectores ajenos a los partidos
tradicionales, ello puede tener un efecto
particular en las relaciones de fuerza que tienen
lugar en el parlamento: si la reparticin se
encuentra dividida entre dos sectores polticos,
la integracin de representantes ajenos a esa
reparticin podra constituir eventualmente
un actor de veto privilegiado -tipping point(Reynolds, 2006), es decir, un grupo que por
encontrarse entre dos coaliciones importantes,
cobra especial relevancia para las decisiones
parlamentarias, pues puede significar que
la balanza se incline para uno u otro sector.
Por esta razn, en la creacin de asientos
compensatorios, si bien en muchos casos
implica un nmero reducido de escaos, slo
se puede estimar su efecto considerando el
equilibrio de las fuerzas polticas dentro del
Parlamento y de qu manera se insertaran los
representantes de los grupos excluidos en ese
escenario particular a cada sistema poltico.
Un segundo propsito que ha orientado la
creacin de escaos reservados es que se
establezca un arreglo institucional para que
grupos de amplia extensin puedan compartir
cuotas de poder. Este es el caso de las sociedades
en que existe el fenmeno del consocionalismo:
cuando la presencia de grupos con extensin
y poder similar no permite que uno de ellos
predomine en trminos polticos, situacin que
se ha experimentado en contextos post-conflicto,

en que se ha debido manejar una divisin


social importante sea en trminos nacionales,
religiosos, entre otros. Este segundo objetivo
de los escaos reservados ha tenido efectos
dismiles en su aplicacin debido a la dificultad
de estabilizar situaciones de antagonismo
social. Se pueden nombrar dos experiencias
significativas en las que la utilizacin de los
escaos reservados a nivel parlamentario ha
tenido consecuencias negativas en trminos
de igualdad poltica y de gobernabilidad. En
los casos de Chipre y de Bosnia Herzegovina
el establecimiento de escaos se ha utilizado
para la distribucin de poder entre naciones de
amplia envergadura que conviven en el mismo
territorio; en el primer caso, la fragmentacin
poltica de griegos y turcos deriv en la divisin
de la isla, mientras que en Bosnia se arregl tras
la Guerra de los Balcanes la reparticin del Poder
Legislativo entre las naciones involucradas,
contribuyendo escasamente a la unidad y la
cohesin social (Ghai, 2003).

31

32

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

la experiencia de escaos reservados en nueva


zelanda, bolivia y colombia

El caso ms conocido en la creacin de escaos reservados para la


proteccin de un grupo indgena, es el de Nueva Zelanda. Debido
a la larga trayectoria que ha tenido dicho pas en la elaboracin de
una poltica de representacin especial para su poblacin maor,
es importante sealar sus caractersticas para obtener aprendizajes
en torno a las variables que deben manejarse a la hora de instaurar
asientos parlamentarios para pueblos indgenas.
En este pas la poblacin maor cuenta con escaos en el Parlamento
nacional desde el ao 1868, en que una negociacin entre los
colonizadores europeos y maores deriv en el establecimiento
de cuatro asientos indgenas de carcter temporal. En la dcada
siguiente se legisl al respecto y se determin la permanencia
indefinida de los asientos para los maores; la definicin del nmero
de cupos (cuatro) no sigui un criterio proporcional, ni tampoco
fue modificado hasta la dcada de 1990, pese a que el Parlamento
haba ampliado su nmero de asientos para descendientes europeos.
En ese sentido, la poltica de representacin indgena neozelandesa
ha ido mutando de acuerdo a los cambios en el sistema electoral en
el pas, aunque con retraso respecto al voto europeo. Esto quiere
decir que, por ser una experiencia pionera en este mbito, se ha
debido ir adaptando a las demandas de los sectores indgenas, lo
que indica que el mecanismo actual es el resultado de constantes
perfeccionamientos.
En esa lnea, se pueden nombrar ciertos cambios en el modo
en que los maores se hicieron parte de las elecciones en Nueva
Zelanda: hasta 1937 el voto por los candidatos de dicha etnia no
era secreto, siendo que para los parlamentarios de origen europeo
lo fue desde 1870. Por otra parte, slo en el ao 1949 comenz
a utilizarse un padrn especial para las votaciones maores,
cuya creacin haba generado una continua resistencia desde
las autoridades neozelandesas que aducan la incapacidad por
analfabetismo, por ejemplo- de la poblacin maor para inscribirse
en un registro electoral. En el ao 1975, como fruto de protestas
y de una revisin del sistema electoral desde los propios actores

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

indgenas, se propuso la Maor Electoral


Option, que consiste en la posibilidad otorgada
a los votantes dentro de Nueva Zelanda de
entrar y salir voluntariamente del padrn
maor, inscripcin que se realiza cuando la
poblacin nacional es censada. Esto permite
recibir cada cinco aos una papeleta en la que
el votante puede optar si continuar sufragando
en las elecciones maores o simplemente pasar
a engrosar el padrn general. Cabe decir que
antes de 1975 los votantes maores no podan
participar de las elecciones referentes a los
candidatos de origen europeo, limite que se ha
tendido a disminuir a travs de las reformas
ms recientes al sistema electoral, as como las
exigencias que deban cumplir los maores para
demostrar su pertenencia a la etnia (si antes se
tena en cuenta la ascendencia, hoy el nico
criterio es la autoidentificacin).
Desde 1993 se ha determinado que el nmero
de asientos para los candidatos maores sea
proporcional a la cantidad de ciudadanos
registrados en su padrn especial, con el
objetivo de ajustar la proporcin de asientos
parlamentarios al peso demogrfico de la
poblacin maor. Cabe destacar que para el caso
neozelands se ha propuesto el tamao del padrn
maor para determinar el nmero de asientos, no
la proporcin de su poblacin a nivel nacional,
lo que constituye tambin un incentivo para que
los ciudadanos maores se registren en el padrn
orientado a su representacin. En vista de que
dicho padrn creci en mayor proporcin que el
existente a nivel nacional desde la dcada 1990, se
ampli inicialmente el nmero a cinco escaos,
y para las ltimas elecciones parlamentarias
-realizadas el 2011 se obtuvieron siete cupos por
esa va, de un total de ciento veinte asientos.

No slo esta situacin ha desembocado en un


aumento de los parlamentarios maores en el
Parlamento neozelands: si en el ao 1996 se
haba doblado la proporcin de congresistas
maores desde el 6% al 12%, en el ao 2008 el
porcentaje asciende a 18 puntos, lo que equivale
a contar con veintids asientos, quince ms
de los que obliga la legislacin referente a los
escaos reservados. Este incremento de la
presencia maor en el Congreso neozelands
se explica porque desde el ao 1993 se instaur
con la Ley Electoral el paso de un sistema
electoral mayoritario en el que la minora de
origen maor no encontraba naturalmente las
condiciones propicias para ser electas- a uno
de tipo proporcional mixto, en que se vota por
un candidato y tambin por un partido. Este
sistema ha tendido a favorecer a los partidos de
base maor, por lo que en definitiva este efecto
ha venido a complementar el aumento de sus
escaos reservados en el Parlamento.
Lo anterior ha provocado crticas a la existencia
de escaos para candidatos maores ya que se
argumenta que las desventajas electorales que
tenan anteriormente se han aminorado con la
introduccin de un sistema proporcional, que
ha pasado a sobre-representar al sector maor en
el Parlamento en relacin a su peso demogrfico
(Joseph, 2008). Los maores corresponden
actualmente al 14,9% de la poblacin
neozelandesa (598.605 personas de acuerdo
al Censo de 2013). Para el ltimo periodo
legislativo en el Parlamento neozelands,
elegido el ao 2011, hubo 21 congresistas
maores, es decir, un 17,5%. Si se presupone que
la representacin grupal debiese justificarse en
un criterio proporcional, la presencia maor a
nivel parlamentario podra interpretarse que se
encuentra sobre-representada en un 2,1%. Las
crticas a los escaos reservados han venido

33

34

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

recientemente desde el Partido Nacionalista,


que en la ltima eleccin general (septiembre
de 2014) result vencedor de la presidencia; por
otra parte, la mayor parte de los escaos maores
fueron obtenidos por el Partido Laborista,
oposicin del primero. Ello indica que, si bien se
han creado partidos maores que han contado
con efectiva presencia parlamentaria, los
partidos convencionales tambin han utilizado
los escaos reservados como una va alternativa
de acceso para sus candidatos.
La experiencia neozelandesa muestra cmo
se ha lidiado con los aspectos centrales en
la formulacin de una poltica de escaos
reservados: se ha definido constantemente y
segn criterios variables la cantidad de asientos;
se ha creado un padrn electoral especial que est
abierto para que la ciudadana pueda cambiarse
al padrn general y viceversa, en el que compiten
tanto los partidos de origen maor como los
convencionales. Los avances que presenta en
este sentido la poltica neozelandesa no deben
ocultar sus problemas, como es el hecho de que
existen actualmente, segn el censo, sectores
tnicos de origen asitico y del pacfico que en
conjunto forman el 16% de la poblacin, los que
no cuentan con la representacin especial que s
tiene el pueblo maor.
Adems de la experiencia de Nueva Zelanda,
en Amrica Latina han tenido lugar distintos
intentos por asegurar la participacin en los
Parlamentos de pueblos indgenas a travs de
escaos reservados. Estos intentos deben ser
enmarcados dentro de la movilizacin poltica
que los sectores indgenas han llevado a cabo
desde la dcada de 1970 en la regin, la que ha
trado la cuestin tnica a la primera lnea en
la agenda poltica de ciertos pases (Van Cott,

2002). El incremento de la organizacin indgena


y de la consecuente accin colectiva ha tenido
como respuesta en algunos casos la apertura
de los Estados a polticas del reconocimiento,
orientadas por el multiculturalismo. Una
de esas polticas ha sido la promocin de la
participacin poltica indgena a travs de los
escaos reservados, la que ha sido implementada
en pases como Bolivia o Colombia.
El caso de Bolivia es de particular inters por
tratarse de un pas en que el componente
tnico tiene un peso fundamental en la poltica
y en las distinciones entre los partidos. Esto,
aparte de las causas histricas que permiten
interpretar tal fenmeno, puede deberse a que
los pueblos indgenas en Bolivia constituyen la
mayor parte de la poblacin: estimaciones de
CEPAL (2014) indican que para el ao 2010 el
62,2% de los bolivianos eran indgena, lo que
equivaldra a 6.216.026 personas12, cantidad que
sita al Estado Plurinacional de Bolivia como
el pas con una mayor proporcin de indgenas
en el continente. Ello viene a contradecir la
conceptualizacin que se hizo en el comienzo
12 Tal proyeccin realizada por CEPAL est basada en los
resultados arrojados por el censo de 2001; sin embargo, la
ltima medicin del censo de 2012 indic que el porcentaje
de poblacin que se identifica como indgena en Bolivia baj
desde el 62% al 41% entre 2001 y 2012. Se ha interpretado
esta diferencia desde un punto de vista poltico, pues la
movilizacin indgena era ms fuerte a principios de la
dcada de los 2000 que a su trmino, en que el gobierno del
MAS ya se encontraba en proceso de institucionalizacin
de la poltica indgena. Otra lectura ms anclada en la
metodologa del censo realizado en 2012, aduce que en
esta ltima medicin no se dio la opcin de mestizo
en la pregunta por la autoidentificacin indgena, lo que
explicara el importante cambio en cuanto a la proporcin
de la poblacin que se reconoce como parte de un pueblo
indgena. Si se toma una u otra medicin, igualmente se trata
de un grupo de gran amplitud poblacional que en cualquier
caso sigue posicionando a Bolivia como el pas en la regin
con mayor poblacin indgena en trminos proporcionales.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

tabla 5: mecanismos constitucionales de inclusin poltica


Estado o
Pas

Promueve la

identidad

Ordena

igualdad de

nacional

acciones

gnero?

plural/

afirmativas?

Participacin
Iniciativa

ciudadana o

popular

control sobre
polticas pblicas?

multicultural?

cargos electivos

abierto?

Referendo o consulta
popular?

Revocacin
de
mandatos?

S, deben ser

S, en el acceso a
Argentina

Cabildo
popular o

No

y partidarios

promovidas
por el

No

No

No

No

No

Congreso

Bolivia

Brasil

No

No

No

S, en asistencia y
seguridad social,
trabajo y salud
Chile

No

No

No

No

No

No

S, en materia constitucional
y municipal

No

S, en el acceso
a niveles
Colombia

decisorios de la

administracin
pblica
S, excluye materia
presupuestaria, tributaria,

S, en el acceso a
Costa Rica

cargos electivos

No

No

No

No

y partidarios

fiscal, monetaria, crediticia,


pensiones, seguridad,

No

emprstitos, contratos o
actos administrativos

Ecuador

El Salvador

No

No

No

No

Guatemala

No

No

No

Honduras

No

No

No

Mxico

No

Nicaragua

S, en favor de
indgenas
S

No
S

S
No
S, en los
programas de salud
No
Se obliga al Estado
a reglamentaria
Municipios deben
promoverla

S
No

S
S, solo en materia de
integracin regional

S
No

No

No

No

No

No
No

Se obliga al Estado a
reglamentarla
S

No
No

S, solo para reformar


Panam

No

No

No

No

la constitucin, asuntos
municipales y tratados del

canal de esclusas
S, excluye defensa nacional,
expropiaciones, elecciones,
Paraguay

No

No

cuestiones tributarias,

No

monetarias, crediticias,
bancarias y RRII
Per
Rep.
Dominicana

No

No

No

No

Si

No

No

No

No

No

S, excluye tributacin

No

Uruguay

No

No

No

Venezuela

fuente: Gargarella y Filippini (2010) en PNUD (2011), El Estado de Ciudadana. Transformaciones, logros y desafos del Estado en Amrica Latina en el siglo XXI.

35

36

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

de este captulo respecto a las medidas de


representacin especial, en que se las situ
dentro de los derechos de proteccin externa
para sectores minoritarios de la poblacin. Cabe
entonces aclarar que para el caso boliviano los
sectores indgenas son mayora, pero aun as en
su sistema electoral se han utilizado polticas
de representacin especial, lo que se ha debido
a la escasa participacin que la poblacin
indgena ha tenido a nivel parlamentario hasta
la dcada de los 2000, situacin que igualmente
la posicionara como una minora, en trminos
simblicos, de participacin en las esferas de
deliberacin pblica. En cualquier caso, el
uso de escaos reservados en un pas de tales
caractersticas constituye una excepcin,
aunque puede entenderse a partir de una
situacin de exclusin poltica.
El contexto en que Bolivia comenz a adoptar
una postura intercultural (o ms precisamente,
plurinacional) frente al tema indgena, estuvo
caracterizado por la movilizacin poltica
de dichos pueblos durante las dcadas de
1970 y 1980, que tuvo como uno de sus
resultados la ratificacin del Convenio 169 de
la OIT. Durante los aos 1990 tuvo lugar la
organizacin del Movimiento Al Socialismo
(MAS), en el que participaron sectores tanto
andinos como amaznicos del movimiento
indgena. Tras el triunfo presidencial del MAS
en 2005 se comenzaron a discutir las vas para
asegurar su representacin en el parlamento,
lo que fue establecido en definitiva en la
Constitucin de 2009: se instauraron siete
escaos reservados para los sectores indgenas
y afro-bolivianos en la Cmara de Diputados
(no as para el Senado). As, la Cmara est
compuesta por 137 miembros, y siete de ellos

uno para cada departamento de los que tienen


los distritos con mayor poblacin indgenase encuentran hoy reservados con criterios
tnicos, y su eleccin se realiza para candidatos
nominados de acuerdo a las costumbres
tradicionales de los pueblos indgenas, aunque
son votados por el departamento completo
(Americas Society, 2012). Esto implica que se
puede optar entre votar por la circunscripcin
uninominal en que se est registrado, o por
la papeleta con los candidatos indgenas, de
extensin departamental (art. 61 de la Ley
Electoral boliviana).
La presencia de representantes indgenas
en el Congreso en el periodo legislativo de
2009-2014 se increment drsticamente: si
en el periodo de 1993-1997, previo al triunfo
del MAS y la promulgacin de la nueva
Constitucin, un 4% de los legisladores de
ambas cmaras se declaraba indgena, en el
presente periodo legislativo (2009-2014) un
25% de los congresistas es indgena (Americas
Society, 2012: 17). Ahora bien, esto no ha
sido resultado nicamente de los escaos
reservados, pues ellos incluyen a siete asientos
slo para la Cmara Baja, mientras que existen
43 representantes indgenas en ambas cmaras.
Es decir, la ampliacin de la presencia indgena
a nivel parlamentario se ha sostenido, ms bien,
en la participacin poltica que tienen ciertos
sectores de esa poblacin en los partidos y por
las elecciones regulares.
Dado lo extensa que es la poblacin indgena
en Bolivia y el poder poltico que ha podido
alcanzar en los ltimos aos, se esperara que
la cantidad de asientos fuera bastante mayor.
Esto implica una situacin paradjica que ha
sido interpretada por Htun y Ossa (2012),

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

como divisiones polticas dentro del mismo


movimiento indgena que han impedido la
ampliacin de los asientos: la Confederacin de
Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), menos
cercano al gobierno que las organizaciones de
carcter andino, propuso que se reservaran 34
asientos para representantes indgenas cuando
se discuti esta poltica el ao 2009. Esto termin
por alejar a esta organizacin del gobierno de Evo
Morales; al mismo tiempo en Bolivia se legisl
con gran eficacia el establecimiento de cuotas
de gnero a raz de las presiones conjuntas de
los movimientos feministas urbanos y rurales
(Htun y Ossa, 2012).
En Colombia la poblacin indgena es de menor
proporcin que en Chile - un 3,4% versus un
11% (CEPAL, 2014) -, aunque se ha avanzado
de manera importante en el reconocimiento de
sus derechos civiles y polticos, con una gran
anticipacin respecto al caso chileno. En 1991 se
aprob el Convenio 169 de la OIT, y ese mismo
ao se incorpor a representantes indgenas en
la elaboracin de la Constitucin colombiana
que rige hasta el da de hoy. El resultado de
ese proceso fue el reconocimiento del carcter
multicultural de la nacin colombiana y del
derecho de participacin en el Congreso a
travs de dos escaos reservados para pueblos
indgenas en el Senado, tambin estableciendo
las condiciones que debieran tener sus
representantes para acceder a estos asientos:
haber ejercido una autoridad tradicional en
su respectiva comunidad o poder certificar
su liderazgo en una organizacin indgena
(art. 171 de la Constitucin) a travs de la Ley
649 de 200113. Este derecho a la participacin
13 Segn lo que dispone dicha ley, en Colombia se ha creado
una circunscripcin especial para la votacin de los asientos
indgenas, que tiene una extensin nacional y en la que se

poltica se tradujo tambin en la asignacin


de un asiento para comunidades indgenas en
la Cmara de Representantes (de diputados),
para cuya ocupacin se debieran cumplir las
exigencias antes mencionadas, las que ahora
son refrendadas por el Ministerio del Interior
y de Justicia. El caso de Colombia constituye
un ejemplo del problema de quin o quines
pueden ser escogidos para ocupar los escaos
reservados, por lo problemtico que puede
resultar la decisin que realice el gobierno
sobre el cumplimiento de tales exigencias; un
caso distinto es el de Bolivia, ya descrito, en el
que los candidatos son nominados segn los
usos y costumbres de los pueblos en cuestin.
Cabe agregar que no se presentan exigencias a
los ciudadanos colombianos para votar por los
representantes indgenas.
La reserva de asientos parlamentarios en
Colombia gener la participacin de trece
representantes en ambas cmaras legislativas
entre 1998 y 2010, de los cuales doce congresistas
han provenido de partidos polticos indgenas
(Americas Society, 2012). En este sentido,
los asientos han contribuido a que la propia
organizacin poltica de los pueblos indgenas
escoge el total de representantes para ambas cmaras. Cuando
los ciudadanos concurren a las urnas para las elecciones
parlamentarias, en su papeleta tienen la opcin de votar por
los candidatos del distrito en que se encuentran inscritos, o
bien por los candidatos indgenas a nivel nacional. Se trata
de un sistema electoral proporcional y se puede votar por un
partido poltico o por un candidato tanto para los asientos
regulares como para los indgenas. La amplia extensin
del distrito indgena (que abarca todo Colombia) es, en la
prctica, un problema para la comunicacin que pueden
tener los congresistas con las comunidades indgenas, pues el
nmero de cupos es de por s bajo, a lo que se suma que estos
deben representar a sectores muy dispersos en el territorio
nacional; esto ha afectado a su vez la rendicin de cuentas
de los congresistas indgenas respecto a sus organizaciones
respectivas (Moreno, 2007).

37

38

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

encuentre un canal para institucionalizar


sus intereses, lo que se acerca al modo de
integracin orientado por el multiculturalismo.
Pese a lo anterior, debe tenerse en cuenta que
en ese mismo lapso de tiempo (entre 1998 y
2010) la representacin indgena en el Congreso
baj desde un 2,3% (6 miembros de 263) a un
1,1% (3 de 268, es decir, nicamente los escaos
reservados para indgenas), lo que indica un
nivel de participacin ms bien bajo.
Como se mencion, en Colombia un 3,4% de sus
habitantes es indgena, lo que muestra una cierta
sub-representacin si se sigue un principio de
representacin especular; esto se ha intentado
revertir como para la eleccin parlamentaria
de 2006- con la inscripcin de candidatos de
partidos indigenistas en las listas elaboradas
por los partidos tradicionales. El problema de
esta medida voluntaria es, en primer lugar, que
no logr obtener asientos para los candidatos
indgenas; en segunda instancia, este tipo de
iniciativas son problemticas en cuanto al nexo
que debieran tener los representantes indgenas
con sus comunidades, pues no se regula la
rendicin de cuentas y la representacin efectiva
de sus intereses si los candidatos resultan electos
por fuera de los escaos reservados (Moreno,
2007).
Sumado al problema de la baja participacin
que ha tenido como efecto la asignacin de
tales asientos, en Colombia se ha presentado
una situacin caracterstica: entre los aos 1998
y 2010, el nmero de propuestas legislativas
que los congresistas indgenas hicieron al
Parlamento, que tuvieran directa relacin con
los pueblos que representan, fue igual a uno
(America Society, 2012). Es decir, en Colombia

los parlamentarios indgenas no han propuesto


normativas que tengan relacin directa y
exclusiva con los sectores que representan
(pueblos indgenas), aunque s han apoyado
proyectos en materia de seguridad social y una
ley anti discriminacin. Considerando que el
nmero de escaos ocupados por indgenas es
muy bajo en Colombia, ha sido fundamental el
apoyo del gobierno a travs de los ministros
o de distintas oficinas- para la introduccin
de proyectos de ley que afectan a los pueblos
indgenas, lo que ha venido a mejorar su
incidencia en el Congreso (Americas Society,
2012: 30).
Para terminar con la descripcin de la
experiencia colombiana, cabe sealar los
elementos en que se obtienen aprendizajes al
respecto: establecieron una circunscripcin
electoral nacional, con un voto alternativo en
que no se exige ser indgena para participar de
la eleccin de los asientos reservados. Por otra
parte, esta poltica ha fomentado que partidos
polticos indgenas compitan electoralmente por
los escaos con lo que se ha cumplido su objetivo:
facilitar la autonoma poltica de los grupos
minoritarios (Htun, 2004: 442). El resultado
de esta poltica, empero, ha sido la obtencin
de escasos asientos en el Parlamento, en parte
porque no se ha establecido una modificacin
a la cantidad de escaos de acuerdo a algn
criterio de proporcionalidad. En ltimo lugar, es
preciso sealar que el caso colombiano muestra
que, aparte de establecerse mecanismos que
posibiliten el acceso de los pueblos indgenas al
Congreso, se debe formular una normativa que
permita que ello se traduzca en una incidencia
concreta en el trmite legislativo y en la toma de
decisiones.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

c) Mapas electorales o redistritacin

se cumple para los casos concretos en que se ha


aplicado la redistritacin.

Un tercer mtodo de representacin grupal


que se ha utilizado independientemente de las
cuotas o los escaos reservados, es el redistritaje
o como se conoce por el concepto en ingls,
gerrymandering afirmativo. Este mecanismo
consiste en la modificacin del mapa electoral,
la conformacin misma de distritos electorales,
con determinados objetivos polticos (Reynolds,
2006: 11). La lgica del redistritaje consiste
bsicamente en que, mediante un trazado
especial de los distritos, algunos de stos tengan
a un grupo minoritario en la poblacin general
con presencia mayoritaria. La intencin de que
en estos distritos sean los candidatos de tales
minoras los que resulten electos descansa,
lgicamente, en el supuesto de que los votantes
privilegiarn la identidad tnica, racial, etc. del
candidato antes que otras caractersticas ms
propiamente polticas, como su trayectoria en
cargos pblicos, su posicionamiento en el eje
izquierda-derecha, entre otros factores.

El uso de este mecanismo, como se mencion,


se hace posible cuando existe una concentracin
geogrfica y cierta unidad tambin a nivel
organizacional. En caso de que los grupos
identitarios, en este caso los pueblos indgenas,
estn dispersos en el territorio nacional o
regional, y fragmentados en su organizacin
poltica, puede ser ms til un mecanismo que
se relacione con un sistema electoral proporcional
(Reynolds, 2006). En cambio, la redistritacin
permite que las minoras sean mayoras en su
distrito, lo que tiene sentido dentro de un sistema
electoral mayoritario. Generalmente este tipo
de sistemas no favorece a los grupos que son
minoras a nivel poblacional, pero en el caso de
que se diseen intencionadamente los distritos
para revertir esta situacin, dentro de un sistema
mayoritario se puede beneficiar particularmente
a los sectores minoritarios que estn excluidos
polticamente (Ghai, 2003).

Otro presupuesto para que el redistritaje sea


efectivo para promover la representacin
legislativa de determinados grupos identitarios,
es que la poblacin perteneciente a ellos tenga
un alto grado de concentracin geogrfica, de
modo que se les pueda integrar en distritos en
que puedan constituir una mayora; tambin
es importante, para asegurar el voto, que exista
una cierta unidad poltica entre sus miembros
(Reynolds, 2006). Tericamente, se ha planteado
que la proporcin ideal que debiese tener el
grupo en cuestin dentro del distrito creado,
debiera ser de un 65% (Sonntleitner, 2013;
Lublin, 2008), aunque este supuesto no siempre

En ese sentido, la modificacin de distritos


especiales puede operar sin haber cambiado
el sistema electoral por ejemplo, su carcter
proporcional o mayoritario- y sin haber
establecido una discriminacin positiva como
podran ser el caso de los escaos reservados
o las cuotas electorales (Reynolds, 2005).
Evidentemente se trata de un mecanismo
afirmativo en el sentido de que resguarda
ciertos derechos de proteccin externa de grupos
minoritarios, pero no establece regulaciones
sobre las caractersticas de los candidatos,
discriminando a determinados individuos para
presentarse a las elecciones parlamentarias. En
principio, aumenta las probabilidades de que un

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

candidato grupal, por ejemplo un miembro de


una comunidad indgena, sea electo, superando
as factores adversos que le impediran resultar
vencedor de otro modo. Al igual que las cuotas,
por tanto, la redistritacin puede aumentar
las posibilidades de logro de la representacin
grupal, pero no la asegura: la ventaja que significa
la sobre-representacin de un grupo determinado
en un distrito determinado puede, en este caso,
no derivar en un mayor grado de nominacin de
candidatos con cierta adscripcin grupal, ni en la
eleccin de los mismos en las votaciones en que
participen.
Como se sostuvo recin, a los grupos tnicos
les puede ir especialmente bien en trminos
de representacin si su locacin espacial
corresponde con los lmites electorales, si pueden
ser movilizados para votar en bloque, y si ellos son
asignados a una circunscripcin competitiva en
la que puedan entregar asientos parlamentarios
para un partido poltico a expensas de otros
(Bird, 2005: 430). Este ltimo punto es
relevante, pues indica que la redistritacin no
cambia necesariamente los actores partidos u
organizaciones- que participan de las elecciones,
as como tampoco regula las caractersticas de
sus candidatos.
Como se ver a continuacin al revisar los casos
de redistritacin en Estados Unidos y en Mxico,
es notable que, aunque pueda ser efectivo para
facilitar la eleccin de representantes de origen
indgena, esto ocurre preferentemente dentro de
los partidos convencionales, los que encuentran
un incentivo para incorporar como candidatos
a miembros de un grupo particular en esos
distritos. En cuanto al modo de integracin que
podra propiciar la redistritacin, no es posible

determinar si se trata de un mecanismo de


asimilacin, pues ello depende de las condiciones
en que los representantes indgenas se hagan
parte de los partidos convencionales, pero s se
puede sealar que no propicia el surgimiento
de sectores polticamente autnomos desde la
poblacin indgena. El uso de la redistritacin
est generalmente sujeto a controversias
(Reynolds et al, 2008: 123), y una de las razones
de ello es que se presta para la utilizacin poltica
de los partidos de mayor envergadura.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

el caso de la redistritacin racial en estados


unidos y los distritos indgenas en mxico

La experiencia comparada en cuanto al gerrymandering plantea


mltiples casos en que su uso ha respondido a distintas urgencias.
Una referencia inmediata, por la amplitud con que se aplica la
redistritacin en el diseo de sus circunscripciones electorales,
es la de Estados Unidos, donde se ha utilizado principalmente
para promover la integracin parlamentaria de la poblacin
afroamericana, latina y tambin la asitico-americana (Reynolds
et al, 2008). Desde la promulgacin de la Ley de Derecho de
Voto (Voting Rights Act) del ao 1965, elaborada en medio
de las movilizaciones por los derechos civiles de la poblacin
afroamericana, en los Estados Unidos se ha planteado la necesidad
de crear distritos que intencionalmente tengan como mayora a un
grupo minoritario a nivel nacional, aunque ello no implique que
la redistritacin racial haya sido motivo, hasta la actualidad, de
amplios debates a nivel poltico y acadmico (Lublin, 2008: 141).
Si inicialmente la bsqueda de igualdad civil a travs del
gerrymandering afirmativo estuvo enfocada en sectores
afroamericanos de la sociedad estadounidense, tal tarea se ha
extendido durante las ltimas dcadas a otras minoras, y en
ese sentido ha sido efectivo para asegurar su presencia en el
Parlamento. Ahora bien, la experiencia estadounidense muestra
que existen efectos no esperados al aplicar el redistaritaje (Lublin,
2008): desde sectores racistas hubo intentos por eliminar los
distritos que pudieran resultar, tras su modificacin, con mayora
afroamericana. Por otra parte, ha ocurrido que en los distritos con
mayora afroamericana los candidatos demcratas tienen mejores
resultados, aunque en las circunscripciones que los rodean se ha
ampliado la eleccin de candidatos republicanos, sector menos
abierto al apoyo de los intereses afroamericanos. Es decir, el
diseo distrital ha tendido a perjudicar al partido que tiene una
relacin ms estrecha con dichos intereses, y al mismo tiempo
ha posibilitado que se estreche el componente racial con la
posicin poltica en el pas.

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42

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

Un caso de redistritacin que ha sido llevado


a cabo para la inclusin indgena en el aparato
estatal y que puede ser til para el caso chileno,
es la experiencia reciente de Mxico. Este pas ha
vivido durante las ltimas dcadas un cambio en
el modelo de integracin de los sectores indgenas
que ha pasado de la asimilacin promovida por
el Estado post-revolucin, hacia una apertura
a las polticas del reconocimiento de derechos
desde finales de 1980 (Sonnleitner, 2013). Sin
embargo, en 1994 tuvo lugar el levantamiento
del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN), cuyas demandas se centraban de
manera importante en la tierra y en la apertura
de nuevas formas de participacin poltica para
el campesinado y los sectores indgenas.
As, en las negociaciones que se sostuvieron
entre el ejrcito zapatista y el gobierno federal
se discuti la posibilidad de instaurar una
poltica de redistritacin, en que la demarcacin
territorial de los distritos uninominales tuviera
en cuenta la ubicacin y la representacin de los
pueblos indgenas14, teniendo como referencia
la mantencin del sistema electoral mayoritario.
Si bien las medidas de redistritacin no llegaron
a establecerse sino hasta los aos 2003-2004, ya
a principios de esa dcada (2001) los partidos
polticos comenzaron a responder a la situacin
denunciada por las movilizaciones indigenistas.
Esto lo hicieron a travs de la determinacin de
cuotas voluntarias dentro de las nominaciones
para procesos eleccionarios: se plante en
los reglamentos internos una preferencia por
candidatos de origen indgena en aquellas
14 Al respecto se pueden consultar los artculos 53 y 116 del
Acuerdo de San Andrs, resultado de las conversaciones en la
Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA), sostenidas entre el ejrcito zapatista y el gobierno federal mexicano

circunscripciones en que la poblacin indgena


sea mayoritaria.
No obstante lo anterior, la medida ms
importante en cuanto a la representacin
poltica de los sectores indgenas en Mxico
es la creacin de 28 distritos con ms de
40% de poblacin indgena, diseados con la
intencin de reducir su sub-representacin
legislativa (Sonnleitner, 2013: 31), realizada en
2004 para la eleccin de diputados y teniendo
como principio la consideracin de los grupos
indgenas en el diseo de las circunscripciones
electorales15. Estas medidas, realizadas por el
Instituto Federal Electoral (IFE) mexicano, han
tenido resultados dispares, que difcilmente
permiten establecer un juicio tajante sobre
su efectividad, aunque igualmente es posible
reconocer sus virtudes y falencias hasta este
punto. La evolucin del nmero de diputados
indgenas indica que desde 1998 hasta el ao
2009 la cantidad de representantes indgenas en
el parlamento aument de manera importante:
para las elecciones de 1991 slo hubo un
diputado en la Cmara, mientras que el 1994
(ao en que comienza la movilizacin zapatista)
ese nmero asciende a cuatro diputados
(Sonnleitner, 2013: 39).
Pero no fue sino hasta la eleccin parlamentaria
de 2006 en que se implementaron por primera
15 En Mxico el poder legislativo es bicameral: la Cmara
de Diputados est integrada por 500 congresistas, de los
cuales 300 se eligen en distritos uninominales en un sistema
mayoritario, mientras que los 200 restantes son escogidos
en distritos plurinominales en un sistema de representacin
proporcional. En el caso del Senado, ste se encuentra
integrado por 128 congresistas, cuya eleccin tambin se basa
en un sistema mayoritario y proporcional al mismo tiempo.
Los distritos cuyo diseo favorece a la poblacin indgena
(hacindola mayoritaria), corresponden a los de carcter
uninominal, con eleccin mayoritaria.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

vez los distritos con mayora indgena- que la representacin


de este sector se ampli drsticamente: en 2006 fueron electos
diecisiete diputados indgenas en los distritos uninominales,
mientras que en los plurinominales slo un representante indgena
result vencedor. Cabe mencionar que en Mxico son los distritos
uninominales una fraccin de ellos, los que cumplen con una
amplia proporcin de poblacin indgena- los que estn sujetos
al gerrymandering, pero en los distritos plurinominales esta
poltica no se ha aplicado, si bien en estos ltimos han sido electos
parlamentarios de origen indgena.
Ahora bien, ese resultado positivo en principio no se repiti
grfico 5: evolucin absoluta del nmero de diputados indgenas en mxico (1998-2009)

20
18

18

17

17

16
14
12

11

10
8

7 7

6
4
2
0

4
3

2 2
1
1988

4
2

2 2

1991

1994

Total diputados

1
1997

2000

2003

Diputados distritos uninominales

2006

2009

Diputados distritos plurinominales

fuente: Sonntleitner (2012)

para la eleccin de 2009: en sta fueron electos once diputados


por los distritos uninominales, y en los plurinominales hubo
seis diputados indgenas electos. Esto indica que, si bien en tal
eleccin se logr obtener diecisiete cupos parlamentarios (de
quinientos), ese nmero est integrado considerablemente por
diputados que competan en circunscripciones que no estuvieron
sujetas al redistritaje, sino que pudieron haberse favorecido por

43

44

r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

la poltica de cuotas voluntarias que tienen los


partidos convencionales. Lo anterior indica
que la utilizacin de 28 distritos electorales
mayoritariamente indgenas en las elecciones de
2006 y 2009 result un mecanismo poco efectivo
para promover la representacin poltica de
las comunidades indgenas en la Cmara
de Diputados (Bez, 2010: 55). Lo anterior
responde a distintos errores en el diseo de la
poltica de redistritacin: al definir la barrera
entre las circunscripciones, no se diferenci
segn los distintos pueblos que se estaban
agrupando; por otra parte, los partidos no estn
obligados a postular a candidatos indgenas
en los distritos en cuestin, aunque ello quede
sujeto a las cuotas voluntarias que establecen
sus reglamentos internos.
La baja eficacia de esta poltica se expresa
principalmente en que la cantidad de
representantes indgenas que llegaron al
parlamento por la va de la redistritacin es
insuficiente, tambin porque no se sigui
el criterio de que la poblacin minoritaria
fuera mayor al 65% en los nuevos distritos
(Sonnleitner, 2013), aunque en las votaciones
de las circunscripciones plurinominales se
haya tendido a compensar el bajo nivel de
participacin en el parlamento de los sectores
indgenas. Si se toma como referencia para
enjuiciar este caso un criterio de representacin
especular, se debe tener en cuenta que la
poblacin indgena en Mxico bordea el 15% de
la poblacin nacional (segn el censo de 2010),
y en las elecciones de 2009 hubo 10 diputados
indgenas escogidos gracias a la redistritacin
de los 500 que integran la Cmara; esto quiere
decir que se obtuvo un 2% de los cupos
parlamentarios por esa va, cifra que se aleja

del peso poblacional que tienen los sectores


indgenas en Mxico.
Por ltimo cabe hacer referencia a un
caso distinto a los anteriores, en que se ha
buscado sobrerepresentar intencionalmente
determinados distritos electorales en lugar de
cambiar el trazado geogrfico de los mismos.
Este mtodo consiste en que, en lugar de que
el nmero de asientos asignados a un grupo
determinado se base estrictamente en la
proporcin que ste ocupa en la poblacin
general, se le entregen una cantidad mayor de
escaos que la que debieran tener por un criterio
proporcional. Una experiencia que ha seguido
esta lnea es la del Reino Unido, pas en que se
ha establecido una sobre-representacin tanto
de Gales como de Escocia en la Cmara de los
Comunes, la Cmara Baja del Poder Legislativo.
Hasta la eleccin legislativa de 2005, Escocia
contaba con 72 representantes en el Parlamento
britnico, es decir, con el 11% de sus escaos;
debido a que su peso demogrfico bordeaba el
8%, se reformaron los distritos de modo que en el
actual periodo parlamentario hay 59 miembros
escoceses (9%), con lo que se ha eliminado
prcticamente la sobre-representacin. Esta
situacin se ha justificado, sin embargo, por
la creacin de un Parlamento propio para
Escocia en 1999, el mismo que aprob llevar
a cabo el referndum independentista en que
recientemente se vot por que el pas siguiera
siendo parte del Reino Unido.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

d) Umbrales electorales excepcionales


Los umbrales electorales corresponden al
nivel mnimo de apoyo que un partido poltico
necesita para obtener representacin en el
parlamento; ste se expresa usualmente en el
porcentaje de la votacin total que obtiene un
partido (Reynolds, 2007). La manipulacin de
estos umbrales es un mecanismo que se utiliza
para la representacin de minoras polticas, en
tanto se proponen condiciones especiales para
que un partido minoritario pueda acceder a las
legislaturas: se baja el umbral electoral que debe
alcanzar para ocupar un lugar en el Congreso. En
general los umbrales se utilizan para promover
la existencia de partidos mayoritarios, con una
amplia base electoral, lo que puede perjudicar
la heterogeneidad de partidos que protagonizan
el escenario poltico. De esta manera, por
ejemplo, existen umbrales relativamente bajos
en Holanda (0,67%) o en Israel16 (2%), lo que
ha posibilitado que partidos pequeos de
base identitaria puedan obtener escaos en
el Parlamento; cuando el umbral es alto, en
cambio, llegar a una legislatura se dificulta para
este tipo de partidos (Reynolds, 2006).
La baja de los umbrales es un mtodo
recurrente en la experiencia comparada para
integrar grupos de distinta ndole, incluyendo
16 Durante el presente ao se ha discutido en Israel sobre
una serie de reformas que forman parte de la Ley de
Gobernabilidad, sometiendo el tema del umbral electoral
al debate pblico. La propuesta del parlamento israel
contempl inicialmente el alza del umbral hasta un 3,25%; el
punto central de esta situacin es que ello excluira, en base a
los resultados legislativos de 2013, a dos de los tres partidos
de base rabe-israel, y dejara al partido restante al borde
del umbral. Esto indica que el umbral electoral puede ser
fundamental en ciertos casos para asegurar la representacin
minoritaria en el Parlamento.

la inclusin de grupos minoritarios en trminos


ideolgicos, y en Europa frecuentemente usado
para la inclusin de minoras nacionales. En
Alemania existe un umbral de un 5% para los
partidos convencionales, mientras que los
partidos que representan minoras nacionales
(y que son reconocidos como tales) estn
exentos de cualquier umbral lo que encuentra
su base normativa en el mandato constitucional
de proteccin a las minoras por parte del
Estado. Esto ha favorecido, por ejemplo, al
partido que representa a la fraccin danesa
residente en territorio alemn. En Dinamarca
se ha determinado, en cambio, que los partidos
representantes de una minora alemana no se
limiten por el umbral del 2%; Polonia hizo igual
medida, aunque su umbral corresponde al 5%.
La modificacin de umbrales electorales ha sido
prcticamente inexistente en la representacin
de sectores indgenas a nivel comparado. En
la Repblica de Mauricio se ha utilizado para
representacin de minoras tnicas, aunque ello
se refiere principalmente a las comunidades
religiosas que representan los candidatos:
se ha determinado que, de los setenta cupos
parlamentarios, ocho estn reservados para
tales minoras, y si no pudieran vencer por
las elecciones regulares podran acceder de
igual manera al Parlamento si son los mejores
perdedores en su distrito. Ahora bien, en
Amrica Latina no se ha ocupado este mtodo
para promover la participacin indgena en
parte debido a que la existencia de umbrales
electorales explcitos es escasa en la regin
(cinco pases cuentan con uno).
Desde el ao 2003, Colombia comenz a utilizar
un umbral electoral explcito en el Senado

45

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

que estableci que los partidos slo podran


acceder a sus cupos si alcanzaban el 2% de las
votaciones nacionales. Esta medida tendi a
reducir drsticamente la cantidad de listas que
se presentaron en las elecciones senatoriales:
si en 1991 hubo un total de 143 listas con
candidaturas, el ao 2006 este nmero se redujo
a 20 (PNUD e IDEA, 2007, 37). En la actualidad
existen 12 partidos registrados legalmente, lo
que contrasta con los 76 que existan antes de
la implementacin de los umbrales; cabe decir
que desde 2009 el umbral explcito se subi al
3%, lo que ha contribuido a reducir el espectro
poltico a un nmero menor de partidos. Sin
embargo, en Colombia los partidos de minoras
tnicas han estado exentos del umbral del 3%
para el Senado, lo que en suma ha evitado su
disolucin.
En efecto, esta excepcionalidad ha impedido
que los cuatro partidos de base indgena de
mayor amplitud electoral dejen de existir, en
parte porque todos ellos tienen a representantes
escogidos en la circunscripcin indgena que
es de carcter nacional, y que se encuentra
apartada de los umbrales que se han planteado
para las elecciones regulares. La experiencia de
Colombia indica entonces que en un sistema
con umbrales para las votaciones del Congreso
en general, puede determinarse que ellos no se
apliquen para ciertos partidos de representacin
grupal, o que, de participar stos en una
eleccin paralela como ocurre en la votacin
por los escaos indgenas en Colombia, en
ella se pueden restar algunas exigencias que
desincentivan la participacin de partidos de
alcance regional o minoritario. Ms all de
esta constatacin, cabe terminar este punto
aclarando que en general no se cuenta con un

nivel suficiente de evidencia internacional que


permita juzgar el uso de umbrales excepcionales
como un mecanismo efectivo para propiciar la
representacin indgena en los parlamentos.
La alusin al caso colombiano indica, ms
bien, que la exencin de los umbrales puede
ser un complemento a otros mecanismos de
representacin especial, como son los escaos
reservados.
Cuadro sinptico
A continuacin se muestra un cuadro con la
sntesis de la descripcin hecha en este apartado
respecto a los mecanismos de representacin
indgena y de las minoras polticas en los
parlamentos en general. Se definen en primer
lugar estos mecanismos, junto con proponer
los pros y contras que conlleva su aplicacin, de
acuerdo a las experiencias que se han analizado
a lo largo del captulo.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

tabla 6: cuadro sinptico de mecanismos de representacin indgena y de minoras polticas en los parlamentos

Mecanismo

Cuotas

Definicin

Establecimiento de un nmero
mnimo de candidatos con ciertas
caractersticas demogrficas
pertenecientes a un grupo tnico,
de gnero, religioso, etc-, que los
partidos polticos deben integrar para
las elecciones generales (Htun, 2004).
Pueden ser voluntarios u obligatorias.

Pros

Permiten introducir la representacin


especial sin modificar profundamente
la dinmica de funcionamiento de los
partidos y sus relaciones de fuerza.
Es til para la inclusin de grupos que
estn presentes en todos los partidos
polticos, sin importar su posicin (como
las mujeres).

Contras
No facilita la creacin de
partidos que representen a grupos
particulares.
Faltan experiencias que permitan
evaluarlas suficientemente para la
inclusin poltica de los pueblos
indgenas.
No aseguran el acceso de los
candidatos minoritarios al
Parlamento, solo su nominacin.
Pueden agudizar prcticas de
clientelismo o cooptacin

Aseguran la presencia del grupo excluido


en el Congreso.

Escaos
reservados

Escaos en el Legislativo que pueden


ser ocupados nicamente por
individuos que cumplen con un cierto
criterio adscriptivo, tal como es la
religin, la lengua, la etnia o el gnero
(Reynolds, 2007).

Al ser el mecanismo ms utilizado para


la representacin indgena, se cuenta con
experiencia comparada al respecto, lo que
permite establecer aprendizajes y defectos.
Fortalece representacin colectiva al
permitir que candidato/as sean elegidos
por las comunidades indgenas, as como
por sus partidos polticos.
Fomenta tanto la creacin de partidos
de base indgena como la apertura de los
partidos convencionales a competir por los
asientos indgenas.

Mapas
electorales o
redistritaje

Modificacin del mapa electoral,


fronteras de distritos electorales para
privilegiar representacin de ciertos
grupos o poblacin (Reynolds, 2006,
p. 11). El objetivo es que, mediante
un trazado especial de los distritos,
algunos de ellos tengan a un grupo
minoritario con presencia mayoritaria.

Se puede utilizar manteniendo el carcter


mayoritario de un sistema electoral, o
combinndolo con uno proporcional.
Puede ser efectivo cuando la poblacin
de un grupo particular se encuentra
concentrada territorialmente

El nmero de escaos puede


ser inmutable a los cambios
poblacionales, o ser insuficiente
para generar una incidencia en el
Congreso.
En casos de conflicto poltico,
pueden aumentar la polarizacin
o el fraccionalismo al interior
de comunidades o grupos que
buscan ser representados

No asegura el triunfo electoral


de los candidatos de los grupos
excluidos: presupone que la
poblacin minoritaria tenga un
voto preferente por los candidatos
que presenten tal condicin.
Puede producir que los distritos
aledaos tengan una posicin
contraria a la de los sectores
minoritarios, permeando su voto.
Solo puede ser usado para
grupos que estn concentrados
territorialmente.
Slo se aplica a los pases que
tienen umbrales electorales

Umbrales
electorales
excepcionales

Modificacin del nivel mnimo de


apoyo que un partido poltico necesita
para obtener representacin en el parlamento; ste se expresa usualmente
en el porcentaje de la votacin total
que obtiene un partido (Reynolds,
2007).

fuente: Elaboracin propia

Facilita la obtencin de un lugar en el


legislativo a partidos minoritarios con baja
votacin.
Ampla la heterogeneidad del espectro
poltico, dando cabida a partidos que
representan a grupos minoritarios en el
electorado.

En lugar de impulsar su creacin,


ya supone la existencia de
partidos polticos minoritarios
que compiten en las elecciones
abiertas.
No hay suficiente evidencia
internacional para evaluar sus
efectos en trminos de grupos
indgenas.

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

III. APRENDIZAJES PARA LA


REPRESENTACIN INDGENA EN
CHILE

El desarrollo de un debate
informado, que tome como
premisa la existencia de
diversos mtodos para
promover la participacin
indgena en el Congreso,
con resultados diversos en
la consecucin de sus fines,
es una condicin necesaria
para la efectividad y la
legitimidad de cualquier
poltica orientada a este
tema. Esto, por supuesto, en
el marco de la obligacin
de someter cualquier
propuesta en esta materia
al debido proceso de
consulta indgena

La revisin de los mecanismos de representacin especial en


los parlamentos realizada en este documento tiene el objetivo
de identificar cules han sido los mecanismos utilizados a nivel
internacional tal y cmo han sido definidos por la literatura
especializada, as como describir los casos donde han sido utilizados
para promover en particular la presencia de representantes de los
pueblos indgenas en los poderes legislativos. A partir de ello es
posible encontrar lecciones que pueden servir de referencia para
informar el debate pblico que se lleva a cabo en Chile, incluyendo
la discusin e identificacin de propuestas y demandas por parte
de las propias comunidades y organizaciones indgenas. Los
aprendizajes de la experiencia internacional pueden ser recogidos
por quienes estn en posicin de tomar las decisiones legislativas
y administrativas respecto al futuro de la representacin de los
pueblos indgenas, pero tambin por las propias dirigencias de
estos ltimos. El desarrollo de un debate informado, que tome
como premisa la existencia de diversos mtodos para promover
la participacin indgena en el Congreso, con resultados diversos
en la consecucin de sus fines, es una condicin necesaria para la
efectividad y la legitimidad de cualquier poltica orientada a este
tema. Esto, por supuesto, en el marco de la obligacin de someter
cualquier propuesta en esta materia al debido proceso de consulta
indgena, en cumplimiento con los estndares establecidos por el
Convenio 169 de la OIT que Chile ratific el ao 2008.

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

Existe la posibilidad de que en dicha consulta se


determine por parte de los pueblos indgenas que
la participacin en el Congreso no corresponde
a un objetivo deseable o prioritario en este
momento de acuerdo a sus propios fines, ante
lo que podra tomar fuerza la idea de avanzar
en mecanismos de participacin indirectos, lo
que podra justificarse en el derecho a la libre
determinacin de los pueblos indgenas17. Este
documento se ha centrado nicamente en los
mtodos que buscan asegurar la participacin
directa en las instancias legislativas de
extensin nacional; ahora bien, de acuerdo
a la experiencia internacional, esa no es la
nica manera de promover la participacin
poltica de los grupos indgenas, pues
existen casos en los que se ha creado una
institucionalidad con funciones legislativas
que opera de modo autnomo y/o paralelo
al Congreso nacional. Esta es una poltica que
se ha desarrollado tpicamente por los pases
escandinavos en relacin a la participacin
del pueblo Saami18: ste tiene una presencia
minoritaria en Finlandia, Noruega, Rusia y
Suecia, y han desarrollado parlamentos Saami.
En el caso del Parlamento Saami noruego, ste
cuenta con funciones de administracin de
fondos destinados a la poblacin indgena,
y tambin cumple la tarea de proponer y
discutir iniciativas legislativas de incumbencia
para el pueblo Saami. En Noruega existe un
17 Establecido en el artculo n3 de la Declaracin de los
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
de 2007.
18 Una descripcin detallada del funcionamiento de los
Parlamentos Saami se puede encontrar en el informe
elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo en conjunto con la Unin Interparlamentaria
respecto a esa experiencia: Los Saami y los parlamentos
nacionales: medios de influencia poltica (2010).

acercamiento importante entre los liderazgos


Saami y los partidos polticos nacionales: estos
ltimos compiten con sus representantes en los
comicios para el Parlamento Saami, cuestin
que en Suecia no ha ocurrido por voluntad
de las dirigencias indgenas de mantenerse al
margen de los distintos poderes del Estado (UIP
y PNUD, 2010c).
En concordancia con ello, cabe aclarar que
la existencia de un medio como este con que
cuentan los pueblos indgenas para participar
de las decisiones que les ataen, as como la
posibilidad de implementarlos eventualmente
para el caso de Chile, no impiden que se
pueda desarrollar una discusin respecto a los
mecanismos de representacin parlamentaria,
pues no son mecanismos antagnicos ni
mutuamente excluyentes. De hecho, la principal
motivacin para que esta discusin se lleve a
cabo efectivamente en el mbito local es que los
derechos de participacin poltica de los pueblos
indgenas que existen en los marcos normativos
internacionales, no determinan una frmula
en particular para hacerlos parte de la toma
de decisiones, la que debiera implementarse
obligatoriamente en distintos contextos. Esta
apertura inicial a que sean los propios pases
los que definan las mejores polticas para la
participacin indgena debe generar tambin
una amplitud respecto a las alternativas que
pueden considerarse al respecto. De esta
forma, sin poder aventurar un juicio tajante
respecto a cul mecanismo es el ptimo, s es
posible proyectar su eficacia de acuerdo a la
particularidad del contexto electoral y poltico
chileno.

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

En primer lugar se puede hacer referencia


a las cuotas electorales, cuya adopcin para
la representacin de grupos indgenas ha
sido escasa en trminos de la experiencia
internacional. Este mecanismo es ampliamente
utilizado para la representacin de mujeres
porque promueve la inclusin de individuos a
todos los partidos polticos en un determinado
sistema poltico, no genera cambios en los
sistemas de nominacin ni tampoco en
los resultados de representacin poltico
ideolgica. Tampoco son un mecanismo
que pueda facilitar la agregacin de intereses
colectivos por parte de pueblos o comunidades
de sus propios representantes. Algo similar
ocurre con el redistritaje que requiere que
la poblacin que se busca representar est
geogrficamente concentrada en localidades
que puedan servir como base para disear
nuevas fronteras de distritos electorales. Este
slo podra ser el caso de alguno de los pueblos
indgenas presentes en Chile pero no de su
totalidad. La poblacin indgena s tiene una
concentracin preferente en zonas del Norte
Grande y en la Araucana, pero, debido a
procesos histricos de migracin interna existe
una gran dispora, especialmente en el pueblo
Mapuche, a lo largo del pas. Los indgenas que
siguen siendo minora en la mayora de distritos
electorales quedaran por tanto privados de
acceder a representacin con este mecanismo.
En un sentido similar, la opcin poco utilizada
a nivel internacional de modificar los umbrales
electorales para los partidos de base indgena,
impide obtener referencias internacionales
para evaluar su efectividad.
Aun cuando todos los mecanismos descritos
en este trabajo presentan insuficiencias

de distinto tipo, cabe concluir que los


escaos reservados es el que cuenta con ms
elementos a su favor en comparacin a las
otras medidas de representacin especial.
Al ser el mecanismo ms utilizado a nivel
internacional para fomentar la representacin
de los pueblos indgenas, cuenta con el valor
de que existen numerosas experiencias en
su utilizacin y, por tanto, con numerosos
aprendizajes respecto a los detalles de su
diseo. En cuanto al modo de integracin que
favorecen los escaos reservados, cabe apuntar
que facilitan la institucionalizacin de partidos
polticos de base indgena, as como una cierta
autonoma en la eleccin de los candidatos a
ocupar los asientos en cuestin por parte de
las comunidades lo que genera un estmulo
para la agregacin de intereses, la deliberacin
autnoma y la representacin colectiva. Ello
aproxima este mecanismo a un modo de
integracin de tipo multicultural o tambin a
uno intercultural.
La instauracin de escaos reservados
para candidatos y candidatas indgenas
constituira un reconocimiento de un derecho
a la participacin de un grupo amplio de la
poblacin que no encuentra vas de acceso
a la representacin parlamentaria en el
funcionamiento regular del sistema electoral.
Un argumento central en este punto, y
que privilegia la reserva de escaos a nivel
parlamentario, es que es el nico mecanismo
que asegura la representacin del grupo en
cuestin, dejando aparte el riesgo de que sus
candidatos no resulten electos por cualquier
motivo. Como se indic al principio de
este documento, todos los proyectos que
se han elaborado en el Congreso chileno

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

han tenido como propuesta la reserva de


escaos parlamentarios para los pueblos
indgenas: ha sido una poltica apoyada por
los distintos partidos, aunque no ha podido
ser materializada. Ms importante an, las
propuestas elaboradas por los propios pueblos
indgenas para asegurar su representacin en
el poder legislativo desde hace ms de una
dcada han propuesto tambin el mecanismo
de escaos reservados.
Es importante tener en consideracin que
si bien estas medidas pueden fomentar la
representacin de los intereses indgenas,
ciertos mecanismos que busquen integrar a
los pueblos indgenas al Congreso Nacional
pueden tener un componente asimilacionista,
en tanto promueven la insercin en la toma
de decisiones que se realiza dentro del Estado.
Pese a ello, y como se planteado antes, algunos
mecanismos de representacin pueden ser ms
asimilacionistas que otros, as como pueden
orientarse en mayor o en menor medida
por un modo de integracin multicultural
dependiendo de su lgica de funcionamiento,
diseo especfico e implementacin en la
prctica.
No por reconocerse las ventajas de los escaos
reservados respecto a los otros mecanismos
descritos en este documento se van a
ignorar sus posibles limitaciones o efectos
negativos. En efecto, existe la posibilidad de
que el nmero de escaos que se destine a
la poblacin indgena sea insuficiente para
poder influir de algn modo en la toma de
decisiones dentro del parlamento, o que no
refleje la proporcin de los sectores indgenas

en la poblacin nacional19. Estas limitaciones


igualmente debieran tenerse en consideracin
para intentar evitar sus consecuencias. De
la misma forma, el efecto de este mecanismo
en el funcionamiento del sistema poltico,
en las dinmicas de representacin de los
pueblos indgenas, as como en las dinmicas
polticas internas de participacin y liderazgo
depender de los detalles del diseo del
mecanismo. Materias como quines y cmo
podrn votar para elegir a representantes que
ocuparn los escaos reservados (si slo los
indgenas o todos los electores), si los electores
indgenas tendrn que optar entre votar por
escaos reservados o por escaos generales,
si los escaos sern asignados por un criterio
puramente numrico de votos y poblacin o
existir alguna definicin por zonas del pas
o que permita que todos los nueve pueblos
existentes en el pas tengan representacin,
son todos temas que pueden generar efectos
importantes y diferentes. Ciertamente uno
de los posibles efectos de la instauracin
de escaos reservados es que permitan la
presencia de representantes indgenas en el
Congreso al mismo tiempo que aumentan
divisiones o fraccionalismo entre distintos
pueblos y comunidades. La experiencia
19 Debido a la carencia de un registro censal que est validado no es posible determinar, sea el mtodo que se utilice, el
peso demogrfico de la poblacin indgena en Chile, o bien
desglosarlo segn distintas unidades territoriales. La encuesta
CASEN del ao 2011 contiene un tem de auto-identificacin
con pueblos indgenas; ahora bien, las categoras incluyen
los nueve pueblos reconocidos por la Ley Indgena, dejando
aparte a otros que podran integrarse dentro de esa categora
para los registros estadsticos nacionales. En ese sentido, el
censo permite acceder de manera ms fiel a la heterogeneidad de grupos indgenas que existen en la poblacin, cuya
proporcin es determinante al asignar cuotas, asientos reservados o modificar los distritos electorales con el propsito de
aumentar la representacin indgena a nivel parlamentario.

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r e p r e s e n ta c i n i n d g e n a e n p o d e r e s l e g i s l at i v o s

comparada permite entender que dependiendo


el tipo de diseo, los escaos reservados
pueden ser un complemento que potencie
la representacin colectiva de los pueblos
manteniendo incentivos para que partidos
polticos tradicionales busquen el apoyo
electoral y presencia de candidatos indgenas
en sus filas, o por el contrario, generar especies
de ghettos electorales que pueden legitimar
una continua exclusin.
Durante el 2014 instituciones acadmicas y
centros de pensamiento han comenzado a
abordar estas preguntas sobre los detalles
tcnicos especficos que una medida de
escaos reservados podra tener en el
contexto chileno. El Instituto de Investigacin
en Ciencias Sociales (ICSO) de la Universidad
Diego Portales, el Centro de Estudios Pblicos
(CEP) y la Fundacin Chile 21 han propuesto
frmulas concretas para el diseo de esta
medida en el pas. La propuesta elaborada por
el CEP (2014), por ejemplo, propone nmero
de escaos en cada una de las cmaras, su
distribucin territorial, tipo de padrn electoral
entre otras materias.
En este escenario de apertura a la discusin, la
participacin poltica de los sectores indgenas
ha estado en la palestra, sin aparecer como un
tema prioritario en la agenda pblica, empero.
Ante dicha apertura este informe busca ser un
insumo para el debate que se pueda llevar a cabo
respecto al tema en cuestin. La representacin
indgena en los poderes legislativos ha sido
impulsada por Estados en distintas regiones
del mundo y en contextos sociopolticos
tambin variados, y las experiencias locales
han entregado modelos y precauciones para el

diseo de polticas de representacin especial.


El contexto de reformas polticas en la Estructura
del Estado, y la elaboracin de una nueva
Constitucin son un escenario privilegiado
para discutir los temas de reconocimiento,
participacin y representacin de los pueblos
indgenas en Chile. La aprobacin de un
mecanismo de cuotas de gnero dentro
de tales reformas muestra una intencin
efectiva por integrar a amplios sectores
de la sociedad que histricamente se han
encontrado sub-representados en los espacios
de deliberacin pblica. En el mismo sentido,
destaca la propuesta emanada de la Comisin
Asesora Presidencial en Descentralizacin
y Desarrollo Regional sobre autonoma
territorial para los pueblos indgenas a nivel
de los gobiernos regionales. Ambos ejemplos
expresan una actitud de apertura en distintos
actores de la poltica nacional de avanzar en
la discusin sobre la representacin indgena.
Es fundamental poder incorporar en las
decisiones que se tomen al respecto los aportes
que puedan entregar, en primer lugar, los
pueblos indgenas en sus perspectivas sobre
la participacin poltica, y en una segunda
instancia, la informacin y las posturas que
otros actores de la sociedad civil puedan
entregar al debate.
La representacin en el Congreso Nacional no es
un mecanismo excluyente o alternativo a otros
mecanismos que buscan asegurar espacios de
participacin y representacin en otras esferas
del Estado, o que reemplace la existencia de
un espacio autnomo de deliberacin. Entre
septiembre de 2014 y enero de 2015 se realiz
en el pas un proceso de consulta donde una de

c l av e s d e s d e l a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l

las dos materias sometidas a deliberacin fue la creacin de los


Consejos de Pueblos Indgenas. Esta medida, que fue aprobada
en esta instancia, tiene un objetivo distinto a la representacin
poltica en el Congreso, el cual es la representacin de los
intereses, necesidades y derechos colectivos de los pueblos
indgenas ante los organismos del Estado y entidades privadas,
constituyendo una instancia de participacin y consulta en todos
los mbitos de la Poltica Pblica (Ministerio de Desarrollo
Social, s.f: 2).
Por otro lado, la representacin en el Congreso tampoco asegura
que los pueblos indgenas puedan incidir en todas las materias
que les ataen; antes bien, existen mltiples dimensiones en la
dinmica legislativa que pueden beneficiarlos o perjudicarlos
en ese sentido, como ha revelado el testimonio de polticos
indgenas que han ocupado legislaturas en distintos pases del
mundo (UIP y PNUD, 2010b). La regulacin de ese tipo de
factores es crucial para condicionar una participacin efectiva,
pero se debe comenzar con un proceso de consulta y deliberacin
que permita reflexionar s y cmo se puede propiciar el acceso
de representantes indgenas al Congreso y en base a qu fines
normativos.

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