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PROPOSTAS PARA UMA GESTÃO INTEGRADA E PARTICIPATIVA DO
PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO ESTADO DO PARÁ
Marco Antonio Silva Lima 1
RESUMO
O processo de desenvolvimento socioeconômico no estado do Pará enfrenta enormes
desafios de natureza econômica, social e ambiental. Constata-se que, neste estado, as
políticas tradicionais de planejamento econômico, via de regra, não lograram atingir os
resultados desejados. Ao que parece, um dos principais motivos tem sido a visão
unidimensional aplicada nestes programas, ignorando a importância dos contextos
histórico e sociocultural, que geralmente inviabiliza as tentativas baseadas no padrão de
gestão tecnoburocrática. A partir de uma breve revisão de literatura sobre o tema da
Gestão Social e da Governança Territorial, apresenta-se, à guisa de contribuição, cinco
propostas para incorporação aos programas atualmente em desenvolvimento pelo
governo do estado do Pará. São elas: (1) Governança Baseada na Gestão Social; (2)
Governança Multissetorial e Multinível; (3) Papel da Articulação política; (4)
Integração das Estratégias Setoriais; e (5) Polos de Integração Regional. Conclui-se
então que as propostas apresentadas convergem para dois grandes conceitos de gestão
de planos de desenvolvimento: a gestão participativa e a descentralização administrativa
e territorial. Finaliza-se o ensaio propondo-se a discussão crítica desta proposta e a
apresentação de novos estudos e sugestões sobre o Plano Pará Estratégico 2030.
Palavras-chave: Desenvolvimento,
Governança Territorial.

Planejamento

Estratégico.

Gestão

Social.

INTRODUÇÃO
O planejamento e a implementação de políticas de desenvolvimento com enfoque
regional, capazes de promover a elevação do padrão de vida da população de forma
homogênea, assim como a redução das desigualdades entre as diferentes regiões de
países e estados, tem sido um grande desafio para as diversas instâncias de governo em
todos os países em busca do desenvolvimento socioeconômico. Com a finalidade de
contribuir para a elaboração do Plano Pará Estratégico, este texto pretende realizar uma
rápida apresentação de alguns conceitos básicos que perpassam as discussões sobre
desenvolvimento regional e territorial nos dias atuais. Percebe-se claramente que as
tradicionais estratégias de desenvolvimento regional, baseadas no planejamento
centralizado e imposto por mecanismos de comando e controle, do tipo top-down, na
grande maioria dos casos não têm conseguido resolver as complexas questões de caráter
social e ambiental, que demandam abordagens novas e capazes de atender às múltiplas
demandas e dimensões dos processos de desenvolvimento local. Para este objetivo,
realiza-se uma breve discussão de alguns conceitos de desenvolvimento, com lastro em
fundamentos teóricos da Gestão Social e alguns modelos de administração territorial
descentralizada e participativa. Este paper apresenta, além desta rápida introdução, a
apresentação de cinco propostas conceituais, e em sua terceira parte, uma conclusão que
pretende resumir objetivamente a essência destas propostas.
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Administrador, Doutor em Desenvolvimento Socioambiental. Coordenador de Economia Mineral da
Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração – SEICOM.

Figura 1: Gestão Tecnoburocrática x Gestão Social Fonte: Cançado et al. Em função da variedade de atores envolvidos. abrangendo organizações sociais. 2008a. procurando-se equilibrar suas relações. cuja finalidade é a consecução de objetivos coletivos por meio do mutuo entendimento e deliberação consensual. Se estas diferenças não forem abordadas de maneira adequada. empresas etc. poder político. 2013). poder público. estruturada a partir de competências técnicas e dirigida para objetivos prédefinidos. apud CANÇADO et al. os processos de Gestão Social compõem redes com uma diversidade de centros de poder. Diferentemente dos tradicionais processos de planejamento top-down. que são diferentes tanto em relação á sua natureza. o objetivo passa então a ser o resultado de um processo de construção coletiva. um processo de comunicação em que diferentes atores sociais buscam o entendimento por meio de um consenso construído racionalmente.2 DESENVOLVIMENTO 1 Governança Baseada na Gestão Social Segundo Tenório (2005. o principio da isonomia não será respeitado e haverá desequilíbrio na participação no processo decisório. que abordam uma multiplicidade de interesses particulares. Verifica-se então que nos planos de desenvolvimento regional.. formas de organização etc. pode-se considerar que a coordenação das relações entre as redes de atores constitui um elemento critico da gestão dos arranjos institucionais (CANÇADO et al. Desta maneira. 2013) entende-se como Gestão Social um modelo de gerenciamento público baseado na cidadania deliberativa. característicos do modelo de Gestão Tecnoburocrática. (2013). ou seja. envolvendo poder econômico. considerando a necessidade de atender a múltiplos interesses e a diferentes redes de poder. a Gestão Social adota .. Os arranjos institucionais colegiados seriam entidades integradas por agentes autônomos. 2008b. Difere da gestão tradicional baseada na autoridade formal hierárquica. em que o processo gerencial é exercido por meio do controle e tem como objetivo a submissão dos atores a um poder hierarquizado. quanto às suas características.

Além disso. é necessário desenvolver o processo de integração entre o Estado e a sociedade civil. . Figura 2: Governança Multissetorial e Multinível. visando a maximização dos resultados a serem obtidos. de maneira democrática e equilibrada. Fonte: Elaboração do autor (2013). Em relação aos arranjos de cooperação vertical o principal desafio é a baixa interação entre a União. é salutar o estímulo á formação de consórcios intermunicipais que tenham como finalidade e desenvolvimento territorial. onde o gerenciamento é realizado por meio da coordenação de um processo que tem por meta final a autonomia dos agentes. em âmbito sub-regional. necessariamente. Em relação aos municípios. Tradicionalmente. buscar promover a integração de politicas. principalmente na construção de sistemas equilibrados de participação social e à elaboração e implementação de arranjos institucionais que promovam a cooperação horizontal (multissetorial) e horizontal (multinível) (Figura 2). e entre os municípios. trata-se de integrar. compete ao governo a articulação e a integração das ações desenvolvidas em seus diversos órgãos de administração direta e indireta. academia e organizações da sociedade civil) na formulação e implementação de políticas públicas. a implementação de ações estratégicas de desenvolvimento devem. No caso da cooperação horizontal. os diversos atores dos diferentes setores sociais (mercado. Governança Multissetorial e Multinível Segundo o Ministério da Integração (2012). 2. Assim. 2012). de forma coordenada e evitando-se a duplicidade de esforços. a implementação de políticas de desenvolvimento enfrenta grandes desafios em relação à sua governança. No caso das relações entre o governo e a sociedade. órgãos e ações envolvendo os diferentes níveis de governo. os estados e os municípios. de forma participativa.3 um padrão de relacionamento isonômico. o governo federal tem desenvolvido a implementação de politicas públicas em articulação direta com os municípios e sem buscar maior interação com os governos estaduais (Ministério da Integração.

compreende-se que nesta esfera poderá ser observada dimensão de desenvolvimento efetivo gerado pelas atividades da esfera econômica. considera-se que a esfera econômica é um fator determinante para as possibilidades de geração de crescimento econômico. Neste contexto. com a finalidade de obter crescimento continuo do meio circulante. as preocupações com os impactos sociais e ambientais gerados pela atividade produtiva nem sempre são considerados da maneira devida. de maneira a obter uma condição homogênea de melhoria da qualidade de vida. Em função da sua capacidade de geração de receitas financeiras.4 3. Para que possam ser atendidos os objetivos de equidade social. Assim. a exploração dos recursos naturais é vista como uma condição indispensável à produção de bens e serviços capazes de atender às necessidades do mercado consumidor. Neste processo. as demandas são no sentido de se garantir a preservação dos recursos naturais e adequada distribuição da renda. Cooperação localizada . assim como o seu reinvestimento. por vezes acirrada. ocorre em um ambiente caracterizado pela competição. a esfera socioambiental compreende os elementos que incluem os recursos naturais e os componentes sociais indispensáveis para que a esfera econômica possa operar. as quais podem estar situadas ou serem originárias de investimentos de capital proveniente de outras regiões ou países. Dimensão Quantitativa Esfera Econômica Competição Globalizada Esfera Política Dimensão Qualitativa Esfera Social Ambiental Figura 3: Esferas de Articulação Fonte: Elaboração do autor (2013). Nesta esfera. 2001). entendido aqui como uma expansão quantitativa da renda em uma determinada localidade ou região. torna-se necessário também que os objetivos sejam construídos de forma coletiva. entre agentes econômicos de diferentes categorias. Papel da Articulação Política As atividades econômicas desenvolvidas por organizações empresariais ou produtores individuais. o que implica no desenvolvimento de práticas de cooperação capazes de manter uma representação isonômica e equilibrada nos processos decisórios (BECKER. Compreende-se então que a esfera econômica é responsável pelas operações produtivas que ocorrem em condições de competição com outras organizações. via de regra. Por outro lado. A geração de excedentes econômicos que permitam a maximização do capital investido. dependem da capacidade de geração de lucro para a sua sobrevivência e crescimento.

é fundamental que toda a sociedade paraense possa se beneficiar dos projetos e investimentos que ocorrerão. correspondentes à conservação dos recursos naturais e melhoria homogênea da qualidade de vida na sociedade. da Petrobras e Vale) e da logística. valorização dos atributos locais e atividades inovadoras que possam criar oportunidades de crescimento endógeno. compete à esfera política. para isso o Estado deve usar o poder de mediação e de regulação para redistribuir os benefícios de tão importante atividade econômica. o manejo florestal sustentável. as quais necessitam da “mão visível” do Estado para que aconteçam. por meio de práticas cooperativas que garantam e representação equilibrada dos interesses das diferentes redes de agentes (Figura 3). Além de projetos de interesse de grandes grupos econômicos que se concentram nas áreas de mineração (S11D. agricultura familiar. Para cada um dos setores econômicos destacados. os setores produtivos do Pará estão segmentados em três conjuntos a partir de características comuns e tipo de atividade predominante. tais como as obras de infraestrutura do PAC. Em relação às atividades produtivas tradicionais. mas de fraca efetividade. a economia criativa. e Atividades estratégicas para mudança da base produtiva. A mão visível do Estado para fazer as coisas acontecerem é indispensável. há muitas políticas públicas. bem como de . entre outros. os serviços especializados e outras (PARÁ. tais como: pesca artesanal. Atividades produtivas tradicionais. Assim. Integração das Estratégias Setoriais Em linhas gerais. a esfera socioambiental demanda medidas que garantam que os resultados da dinâmica produtiva sejam capazes garantir a conservação dos recursos ambientais e ao mesmo tempo promover uma adequada distribuição da renda gerada pela esfera econômica. referentes à multiplicação de receitas gerada pela atividade produtiva no ambiente competitivo. 4. por meio da articulação institucional dos diferentes agentes componentes das esferas econômica e socioambiental. No caso das atividades produtivas que têm dinâmica própria. garantir que as relações entre as esferas econômica e socioambiental possam se realizar de maneira que os resultados quantitativos. As atividades produtivas que tem dinâmica própria são aquelas consideradas autônomas em relação aos interesses do Estado. por causa da desarticulação e clara definição de foco. possam ser traduzidos em resultados qualitativos. bem como promover sinergias para fortalecer os outros setores. o turismo sustentável. as hidrelétricas. comumente. As atividades estratégicas para mudança da base produtiva são atividades voltadas para agregação de valor dos produtos extrativos. se propõe uma determinada estratégia de desenvolvimento. O Estado precisa fortalecer seus mecanismos de planejamento e de fomento. Neste conjunto se destacam: a bioindústria. entre outros. da Vale). que se caracterizam pelo baixo conteúdo tecnológico e baixa produtividade. de energia (óleo de palma. Quanto às atividades estratégias para a mudança da base produtiva. têm grande índice de informalidade. micro e pequenos negócios ligados ao comércio e serviços. 2013). As atividades produtivas tradicionais são as que normalmente estão associadas à economia de subsistência. Nesse conjunto estão os grandes projetos de interesse federais. Um dos principais problemas desse setor é o baixo nível de capital humano que acaba comprometendo o resultado de outras políticas.5 Neste contexto. quais sejam: Atividades produtivas que tem dinâmica própria. Priorizar o capital humano e ter um bom sistema de coordenação vai promover importantes avanços. pequena mineração de garimpos e minerais sociais que.

Negociação Atividades com Dinâmica Própria Logística Energia Mineração Agronegócio Integração Agricultura Familiar Pesca Artesanal Extrativismo Florestal Comércio e Serviços Atividades Tradicionais Atividades Emergentes e Estratégicas Articulação Indução Economia Criativa Turismo Sustentável Biotecnologia Serviços Ambientais Figura 4: Integração das Estratégias Setoriais Fonte: Elaboração do autor (2013). de nível social e de dinamismo econômico. Polos de Integração Regional A política de integração regional do estado do Pará. a fim de criar as “pontes” com outros setores para promover sinergias. foram definidas 12 Regiões de Integração. 5. tem como objetivo “definir regiões que possam representar espaços com semelhanças de ocupação. e cujos municípios mantenham integração entre si. índices . pretende-se fazer com que o parque empresarial paraense possa promover o desenvolvimento de uma ampla gama de atividades produtivas. buscando obter sinergia e equilíbrio no desenvolvimento das cadeias e arranjos produtivos (Figura 4). Compreende-se que estas estratégias precisam apresentar aspectos de convergência. maximizando a utilização dos recursos e buscando uma participação interativa e harmônica dos diversos segmentos de atividade econômica. Assim. quer física quer economicamente. com a finalidade de definir espaços que possam se integrar de forma a serem partícipes do processo de diminuição de desigualdades regionais”. interdependência econômica. Compete ao poder público atuar como um elemento regulador e orientador das relações entre os diferentes atores. acessibilidade. institucionalizada pelo Decreto nº 1. Desta maneira. 2013). mantendo o foco nos objetivos coletivos definidos por meio de processos de representação democrática e que possam garantir a geração de vantagens competitivas que promovam o crescimento econômico e o desenvolvimento sustentável das diversas regiões do estado do Pará. baseadas nas seguintes características: concentração populacional.066. de maneira que os diferentes setores aqui destacados sejam tratados de forma complementar e integrada. Sua finalidade principal é facilitar a elaboração e a implementação de politicas públicas que atendam às necessidades da realidade de cada território.6 articulação. de 19 de junho de 2008. complementaridade. bem como criar e apoiar os ambientes de inovação necessários (PARÁ.

denominado Polo Santarém. Capanema (RI Rio Caeté). Rio Caeté. O segundo conjunto. Tucuruí (Lago de Tucuruí) e Conceição do Araguaia (Araguaia). O primeiro conjunto. social. Sugere-se então que sejam considerados como subpolos os seguintes municípios: Ipixuna do Pará (RI Rio Capim). Castanhal (RI Guamá). Tocantins e Marajó. Breves (Marajó). não têm se mostrado ferramentas eficazes na busca do desenvolvimento socioeconômico das diferentes regiões do estado do Pará. Altamira (Xingu). Abaetetuba (Tocantins). As atividades de planejamento e implementação do Projeto Pará Estratégico seriam realizadas por meio do levantamento de demandas (diagnóstico) e estabelecimento de objetivos coletivos (prognostico) nos diferentes polos. baseadas no paradigma da gestão tecnoburocrática. Figura 5: Regiões de Integração do Estado do Pará. CONCLUSÃO As práticas tradicionais de planejamento do desenvolvimento socioeconômico. Ao final. Estes modelos não têm dado conta da complexidade dos problemas inerentes aos contextos social e ambiental e. se sugere que as oficinas para a elaboração de diagnóstico e prognóstico para os setores produtivos da economia do estado do Pará. cultural e geográfica. Xingu e Itaituba. Itaituba (Tapajós). formado pelas RIs: Carajás. da diversidade da formação histórica e . considerando-se os aspectos de sua diversidade econômica. Fonte: Pará (2010). por meio da divisão territorial do estado em três grandes conjuntos de RIs. buscando-se garantir a participação de representantes dos diversos setores sociais de cada município-polo e de pelo menos um município de cada RI. compreenderia as seguintes RIs: Metropolitana de Belém. principalmente. 2010) Nesta proposta. O terceiro conjunto comporia o Polo Marabá. Rio Capim. daqui em diante denominado subpolo. com suas atividades concentradas no principal município (Polo) de cada conjunto. denominado Polo Belém. seria integrado pelas RIs: Baixo Amazonas. sejam realizadas de maneira descentralizada.7 de desenvolvimento e acesso à infraestrutura econômica e social (PARÁ. Guamá. pretende-se que o resultado desta atividade seja um Plano Estratégico capaz de contemplar todo o estado do Pará. Lago de Tucuruí e Araguaia (Figura 5).

(2) Governança Multissetorial e Multinível. com o objetivo de trazer uma visão de planejamento estratégico participativo. trata-se aqui apenas de apresentar sugestões para acentuar o caráter democrático e participativo do processo de planejamento estratégico. este processo precisa ser descentralizado. Assim. 7-46.3. que possam dar voz aos diferentes setores e níveis de representação das esferas política. como a bioindústria e a economia criativa.8 sociocultural destas regiões. o que realmente se pretende e contribuir positivamente para a discussão sobre o desenvolvimento do estado. Como tal. as sugestões podem ou não ser acatadas da forma como foram apresentadas. há que se levar a discussão às demais regiões de integração e conceder o espaço necessário para que possam contribuir com a configuração do plano em elaboração. este breve ensaio lista uma série de propostas conceituais que poderiam ser incorporadas à metodologia do Plano. Com a finalidade de integrar ao Plano Pará Estratégico 2030 os modernos conceitos do desenvolvimento local. p. submetem-se as sugestões à discussão crítica. com a finalidade única e exclusiva do aprimoramento do plano e ao fomento da apresentação de novas discussões. O Plano Pará Estratégico 2030 pretende apresentar uma proposta de modelo de desenvolvimento baseado na reestruturação produtiva das atividades econômicas do estado do Pará. Assim. acadêmica e empresarial. 2001. Entende-se aqui que a complexidade das questões envolvidas nestes contextos faz com que a centralização das decisões na esfera política acabem por comprometer a representação da pluralidade de demandas econômicas. como a mineração e a geração de energia. entende-se a criação de mecanismos de governança capazes de garantir a representação equilibrada dos diferentes setores da sociedade no processo de planejamento e implementação das politicas de desenvolvimento. A economia política da regionalização do desenvolvimento contemporâneo: em busca de novos fundamentos teóricometodológicos para entender as diferentes dinâmicas de regionalização do desenvolvimento contemporâneo. articuladas em três grandes setores: o de atividades com dinâmica própria. v. sugestões e contribuições. . (4) Integração das Estratégias Setoriais. de forma a contemplar as demandas dos diferentes espaços geográficos. Evidentemente. In: REDES. Assim. (3) Papel da Articulação política. Por gestão participativa. set.6. Esta abordagem está fundamenta em cinco conceitos: (1) Governança Baseada na Gestão Social. REFERÊNCIAS BECKER. como o extrativismo florestal e a agricultura familiar. e (5) Polos de Integração Regional. baseados na Gestão Social e na Governança Territorial. social. Percebe-se que estas propostas estão lastreadas em dois grandes conceitos de planejamento: a gestão participativa e a descentralização administrativa./dez. e as atividades estratégicas e emergentes. as atividades tradicionais. Por outro lado. os modelos em vigor acabaram por contribuir para aprofundar as divisões e desigualdades sociais e econômicas que mantêm a maior parte da população do estado em situação de pobreza. sociais e ambientais envolvidas. Torna-se necessária então a criação de fóruns ampliados de representação ampliados. n. Santa Cruz do Sul: EDUNISC. Dinizar Fermiano. integrado e descentralizado para o desenvolvimento territorial.

. Gestão social e governança territorial: interseções e especificidades teórico-práticas. Secretaria de Estado de Indústria. Diretoria de Integração Territorial. PARÁ. 2013. Belém. Belém. Atlas de integração regional do estado do Pará. Aírton Cardoso. 2010. TAVARES. PA: SEIR. Texto de apoio para mesa-redonda no VII Encontro nacional de Pesquisadores em Gestão Social – ENAPEGS. DALLABRIDA. PARÁ. Pará estratégico 2030: o desenvolvimento que queremos. 2013. Secretaria de Estado de Integração Regional. Valdir Roque. Belém.9 CANÇADO. Comércio e Mineração. PA: SEICOM. Bruno.