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都市規劃是一頗具挑戰性的工作,而有關都市規劃的論述卻又多如牛

毛,往往使初學者望而卻步,不知如何著手。譯者跟隨霍普金斯教授從事

都市規劃研究多年,深知其治學態度嚴謹且對事物現象理解深入,而本書

可謂霍普金斯教授耗費近十一年時間嘔心瀝血之作。筆者從該書於 1990 年

仍是手稿時便有機會再三閱讀,提供意見給霍普金斯教授參考並應用在筆

者課堂上作為教材,故略知此書撰寫完成的艱辛過程。而如今此書原版已

於 2001 年以英文問世,筆者便即感到有義務將其譯成中文發行。本書譯著

的對象以兩岸三地(台灣、香港及大陸)的讀者為主,雖說兩岸三地的政

治及經濟制度有所不同,但是如果從社會科學的基本面觀之,本書所闡述

的規劃邏輯應皆可適用。

大致而言,台灣規劃研究目前已從形而下的實質環境設計脫胎換骨到

形而上的社會科學研究。台灣的規劃思潮不論從 1950 到 1970 年代的摸索

期以至於 1980 至 1990 年代的成長期,到現今的反省期均受到美國學界的

影響甚鉅。沿襲建築設計的傳統,在摸索期中規劃研究的重點在於城市實

質環境的設計,但已開始對社會科學的引入產生興趣,包括大型數學模型

的建立。在成長期階段,由於受到美國學界的影響以及隨著大型數學模型

的式微,台灣規劃界不僅在理論上且在實務上開始大量引入美國社會科學

的研究典範與成果,包括制度經濟學、政治經濟學、批判理論、溝通理性、

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都市發展制定計畫的邏輯

永續發展、全球化、成長管理等等。雖然台灣的研究人口較少,但這段期

間各種規劃研究的主張蓬勃發展,而主管當局因學者的引荐,也推出了相

對應的政策,例如土地管理制度中的開發許可制便是一例。由於由各國所

引入的一些措施因文化風情相異,並未達到預期的成效,加上政治氣氛的

轉變,有些學者開始反思如何針對台灣實質環境獨有的特色進行本土性的

研究,因此進入反省期。然而仍有大多數學者堅持國際路線,因此現階段

的規劃研究呈現兩極化:本土化與國際化。然而不論是本土化與國際化的

規劃研究,在研究方法上至少在學界已從早期的實質環境設計的建築學傳

統轉變為社會科學性的科研性質。至於香港的規劃學界,因受英國的影響,

幾乎全面跟隨西方的腳步在發展。反觀大陸規劃研究的主流自改革開放以

來,似乎仍在環境空間的設計,較少就規劃對社會變遷的影響進行深入的

探討。例如,從「規劃師」雜誌刊登的論壇內容來看,間或有對城市規劃

決策與管理的非實質層面有所探索,但大多數篇幅仍以報導城市開發設計

面為主。而以社會科學為基礎探討規劃內涵的篇幅更少。因此大陸規劃研

究的走向與台灣規劃學界大異其趣。在美國,規劃師所扮演的角色早已脫

離了工程設計師的技術專業,而在政治過程中從事溝通與協調的折衝工作。

筆者深切認為規劃可以是一科學性學門,亦即,可以用科學的方法探

討其內涵,包括都市的空間發展與規劃的邏輯等。例如,我們可以利用系

統學的方法來探討都市空間變遷的因果,以及利用行為學的觀點了解規劃

的邏輯。霍普金斯教授所著的 Urban Development:The Logic of Making

Plans 不但將現代社會科學主流研究納入規劃研究的議程中,更將各種社會

科學研究的成果用來解釋規劃的現象。當然,不同的政治、社會及文化背

景醞釀出不同的規劃研究走向,但基於科學的共通性,筆者相信本書所述

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規劃的基本法則可適用於兩岸三地。

該書共分為十章,霍普金斯教授首先勾劃出各章的撰寫的宗旨,包括

都市發展所遇到的四個 I 問題,計畫與複雜系統之間的關係,計畫產生作

用的形式或機制,計畫效度(effectiveness)如何評估?計畫如何制定以面

對不確定性?為何自願性團體、政府、或其他組織有意願制定計畫?計畫

與法規有何不同?人類制定計畫的能力有何限制?計畫與集體選擇及民眾

參與有何不同?實際觀察到的計畫制定過程與本書所闡述的計畫邏輯是否

一致?最後綜合前面的論述提出改善計畫制定的具體方向。接下來,霍普

金斯教授根據米勒(Miller, 1987)的科學哲學,提出他對規劃現象的解釋、

預測、辯證及規範的邏輯基礎,作為後續各章論述的哲學觀點。重點在於,

該邏輯指出為什麼需要規劃及如何進行規劃。

其次,霍普金斯教授以划獨木舟作為譬喻,說明規劃便如同在湍急的

河川中划獨木舟。並引用這個譬喻說明規劃必須持續進行,必須預測,必

須適時採取行動,且必須考慮相關的行動。此外,規劃無法改變水往下流

的系統基本特性,我們能做的是利用這些基本特性達到我們的目的。霍普

金斯教授接著介紹經濟學及生態學所經常遇到的均衡、預測、最適結果及

動態調整的概念。他指出傳統規劃學者認為同樣的概念可用來解釋都市空

間的演變是值得商榷的,殊不知都市發展與生態系統及經濟系統不同,因

為都市發展具備四個 I 的特性,即相關性(Interdependence)、不可分割性

(Indivisibility)、不 可 逆 性(Irreversibility)及 不 完 全 預 見(Imperfect

Foresight)。相關性指的是城市發展中開發決策是相互影響的;不可分割

性指的是開發量的大小不可能是任意的;不可逆性指的是一旦開發完成後,

要回復原貌,需要龐大的成本;而不完全預見指的是未來是無法完全預知

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的。這四個條件與新古典經濟學的假設不同,因此均衡理論並不適用描述

都市發展過程,而規劃便有其必要。最後,霍普金斯教授以可汗(Cohen

等,1972)的垃圾桶理論為基礎,將規劃者所面對的規劃情境稱之為機會

川流模式。在該模式中,問題、解決方案、規劃者及決策情況如同在河川

中漂流的元素隨機碰撞,而規劃者便利用計畫制定技巧,在這看似混亂的

動態環境中存活下來。

接下來,霍普金斯教授主要說明在實際都市現象中,計畫以各種形式

或 機 制 對 周 遭 環 境 產 生 影 響。他 列 舉 出 五 種 形 式,分 別 為 議 程(ag-

endas)、政策(policies)、願景(visions)、設計(designs)及策略(stra-

tegies)。這五種形式不是計畫的類別,因此一個計畫可以包含一個以上形

式。議程指的是所欲採取行動的表列。政策指的是行事準則。願景則為未

來狀況的描述。設計為行動標的。而策略則為決策樹中的路徑。除此之外,

霍普金斯教授更解釋為什麼都市發展的規劃重點多放在投資與法規,主要

是因為投資與法規均具備四個 I 的特性,而從事規劃也因此會帶來利益。

至於如何評估計畫所產生的效果或效度(effectiveness)?霍普金斯教授認

為須從四個指標來檢視:效果(effect)、淨利益(net benefit)、內在效度

(internal validity)及外在效度(external validity)。效果指的是計畫是否

對決策產生影響;淨利益指的是計畫所帶來的效益扣除其制定的成本;內

在效度則為計畫內容是否具備合理的邏輯;而外在效度乃指計畫所追求的

目標是否合乎倫理的規範。不同計畫形式需要不同指標來檢視其計畫效果。

霍普金斯教授接著更深入闡述五種計畫形式中,策略性計畫的意義,

因為策略最適合用來解決四個 I 的問題。霍普金斯教授認為策略性計畫的

形式可以用決策分析中決策樹的概念加以解釋。他並以土地開發的例子加

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以說明。例如,當考慮基礎設施及住宅兩項投資決策時,開發者可以藉由

個別的決策分別獨立考量,或是建構決策樹以同時考慮兩個決策的相互影

響。假想的數據顯示,當同時考量兩個決策所帶來的淨利益,要比分開獨

立考慮兩個決策的淨利益為大,且其差異表示計畫的價值。這個例子主要

在說明同時考慮相關決策(即狹隘的規劃定義)會帶來利益。利用決策分

析的概念,霍普金斯教授又分別說明策略性計畫針對序列決策及其隱含的

不確定性問題如何處理;序列決策與不可逆性之關係;以及預測在都市發

展決策情況所扮演的角色。這些說明讓讀者能更深入了解都市發展的特性

以及其與計畫制定之間的巧妙關係。除了決策分析之策略性計畫外,霍普

金斯教授更舉出面對不確定性的其他策略,包括韌性(robust)、彈性

(flexible)、多樣(portfolio)與及時(just-in-time)的策略,而這些策略

的運用成功與否,也可以決策分析闡述之。

此外,霍普金斯從類似制度的角度介紹規劃發生的背景,並解釋為何

自願團體(voluntary group)及政府具有誘因來從事規劃。霍普金斯教授舉

一購物中心的開發案,說明業者、開發商、財團及政府間如何因各自的利

益從事規劃。接下來,他便以集體財(collective goods)及集體行動(col-

lective actions)的邏輯,舉有名的囚犯困境(prisoner’s dilemma)為例,說

明為何一般人在沒有干預的情況下,不願合作共同提供集體財。霍普金斯

教授也順便闡述集體行動、法規與計畫間的差異。此外,解決集體財提供

問題也牽涉到資訊不對稱以及價格作為訊號提供的功能,而集體財提供唯

有靠法規執行,而不是計畫訂定。其最終目的是在說明其實計畫作為資訊

的提供也是屬於集體財一種。霍普金斯教授以囚犯困境為基礎,將不同規

模及性質的計畫,就其消費競爭性以及排他性的可行性加以分類為私有財

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(private good)、付費財(toll good)、共用財(common pool good)及集

體財。例如,細部計畫的敷地計畫屬私有財,而區域性污水管線計畫便屬

集體財。由於計畫具集體財性質,使得在有些情況下計畫的投資不足,此

時自願團體或政府便有必要提供規劃的服務。

霍普金斯教授進而深入介紹權利(rights)、法規(regulations)及計

畫(plans)之間的關係。他首先舉例說明權利特性,包括權限(author-

ity),來源(origin),施行(enforcement),排他性(exclusivity),移

轉(transferability),空間範圍(spatial extent)及時間範圍(temporal ex-

tent)。霍普金斯教授接著以寇斯(Coase)定理說明資源分派有效性、集

體財及外部性三個現象之關係。之後,又談到權利分派的公平性問題以及

相關的社會地位象徵。有關權利的探討,更深入討論到美國地權與投票權

的關係,且由於投資的不可移動性,使得資源有效分派經濟目標難以達到。

最後論及訂定法規的誘因。霍普金斯教授根據實証政治理論(positive poli-

tical theory)說明人們為何自願訂定法規自我約束,並藉以解釋與比較美國

現行土地開發法規的規劃,包括分區管制(zoning)、計畫圖(official

maps)、土地細分法規(subdivision regulations)、城市服務地區(urban

service areas)、適 當 公 共 設 施 法 規(adequate public facilities ordinan-

ces)、發展權(development rights)及衝擊費(impact fees)等。霍普金斯

教授對這些法規訂定其背後的邏輯,都有深入的理論性介紹。

最後,霍普金斯教授針對計畫制定與使用作深入的探討。例如,從認

知心理學的角度討論人們制定計畫時所具有的能力與限制。例如,規劃專

業重點之一是假設規劃者能代表其他人的興趣。這個問題若深入思考,牽

涉到價值(values)的形式等倫理與心理層面。針對本然性價值與工具性價

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值,霍普金斯教授都有作深入比較與定義。此外,他對主觀、客觀及相互

主觀(intersubjective)知識與價值的形成與區別也有著墨。接著,有關計

畫制定所需個人認知能力與過程,霍普金斯教授也藉由文獻回顧,提出人

們在解決問題時所遭遇到認知能力上的問題。例如,人們傾向將注意力投

注在問題的陳述或表現,而不在問題本身。這些研究在認知心理學中的決

策領域都有深入探討,而霍普金斯教授將此類研究與計畫制定有關的一些

課題也整理出來。除了個人認知能力外,本書也涉及到團體在解決問題的

認知能力及過程上。此外,霍普金斯教授也將規劃專業知識與角色與律師

及會計師做了一個比較,最後並論及規劃活動組織以及從經濟學組織理論

來論述地方政府規劃功能應如何進行組織。

霍普金斯教授也討論到民眾參與與計畫之間的關係,尤其強調集體選

擇(collective choice)、參與邏輯(the logic of participation)及計畫隱喻。

其重點在於強調偏好整合(aggregation of preference)與社會認知,並說明

團體如何做決策。在集體選擇可能性上,霍普金斯教授介紹愛羅(Arrow)

有名的不可能定理(Impossibility Theorem),並認為雖然社會選擇程序有

如愛羅所提出的不當之處,但集體選擇或決策在實務上仍然是必要的決策

過程。此外,霍普金斯教授更以香檳市為例說明集體選擇和制度設計的原

則,並進而解釋民眾參與邏輯及形式。

本書最後探討的問題在於計畫實際是如何制定的,也就是敘述性地描

述規劃行為(planning behaviors)。霍普金斯教授將規劃的進行拆解為行為

(behaviors)、工作(tasks)、與過程(processes)。行為是人們在制定

及使用計畫時所從事的細微事項;工作指的是完整特定功能或目的行為組

合;而過程乃指工作型態。規劃程序好壞判定的標準則是理性標準。根據

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這些分類,霍普金斯教授針對其他學者所提出的規劃程序作了比較。此外,

就理性部分,霍普金斯教授也就傳統綜合理性與溝通理性之間作了比較。

他認為理性是績效的標準,而不是一過程,使得傳統綜合理性得以與溝通

理性、批判理論(critical theory)以及所觀察到規劃行為做比較。霍普金斯

教授同時也強調分解(decomposition)的重要性,並認為計畫制定在功能

上、組織上、空間上及時間上是可分解的。此外,規劃專業者表達方式(re-

presentation)、民眾參與及專業重要性、規劃者組織角色以及計畫制定診

斷評估等,在計畫制定過程中均扮演重要角色。基於以上的觀察,霍普金

斯教授提出五項改善規劃實務的方向,分別為,制定決策與計畫使用並重;

留意計畫制定機會;劃定計畫適當範疇;著重行動與後果的連結;以及正

式民主體制與直接民眾參與結合等。霍普金斯教授在本書最後說明計畫應

如何使用。他再度重述划獨木舟的譬喻,並用以說明如何應用計畫來尋找

機會,並藉由採取行動來達到目的。霍普金斯教授認為一般規劃者的通病

是忽略了計畫的用處,而將注意力投注在決策情況、課題理解及問題解決

上。本書其餘論述便針對規劃實務改善方法,提出更深入的辯解。

縱觀霍普金斯教授所著 Urban Development:The Logic of Making Plans

一書,涵蓋了有關城市發展規劃之重要課題。該書集結作者數十年都市規

劃教學研究經驗,歷經十餘年撰寫而完成,內容之精采自不在話下。一般

規劃理論學者多抱著某一種理論或概念的典範(paradigm)加以發揮,例

如制度經濟學、最適化及溝通理性等等。霍普金斯教授的書其特色之一是

找不到任何典範依據,而其立論唯一賴以依據的是米勒的科學哲學。該哲

學針對實證主義(positivism)的限制及對事實的扭曲,提出不同而較寬鬆

的科學哲學立論。基於認為規劃可作為科學學門探討對象,霍普金斯教授

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對規劃行為的發生,從敘述性及規範性角度作了詳盡介紹,且最後並提出

改進計畫制定以及利用計畫的具體建議。貫穿全書的宗旨在於,霍普金斯

教授認為都市發展具有四個 I 特性:相關性、不可分割性、不可逆性及不

完全預見,而規劃係考慮相關開發決策關係,進而研擬策略,並會帶來利

益。綜合而言,全書對為何要從事規劃,如何制定計畫,以及如何使用計

畫等有關規劃專業的根本問題,作出詳盡而具說服力的說明。

本書所述論點可作為兩岸三地規劃實務參考,此可由兩個角度切入。

從理論層面上來看,霍普金斯教授所提出的四個 I 觀點賦予規劃專業在理

論上的基石。規劃專業一直被經濟學者批評為對市場的干預。而市場透過

交易自然可以有效分配資源,因此無規劃的必要。而霍普金斯認為個體經

濟學均衡理論的基本假設與都市發展特質不符,因此經濟學者對規劃專業

者的批評不具正當性,也因此城市規劃有其必要性。其次就技術層面而言,

霍普金斯教授直指認知科學在規劃過程中,應可作為規範性程序設計的科

學基礎。計畫畢竟由人來擬定以解決問題,而人們解決問題的能力無外乎

是一種心理上認知過程。無論我們在進行問題界定或方案擬定,都脫離不

了個人專業及生活經驗。而這些經驗表現出來的便是心理狀態。如果我們

能認清在解決問題上的心理限制,便應可設計出有效工具以幫助我們制定

有用的計畫,並進而解決所面對的問題。

筆者浸淫於規劃學門的學習、實作、研究及教學環境達三十年,深知

由於都市發展的複雜性,規劃是一門重要且又有興趣的學科,而坊間相關

書籍多以介紹既定規劃制度或收集相關資料為主,甚少對規劃有一完整、

有系統且深入的探討,往往使得初學者不知如何入手。筆者預期霍普金斯

教授的書將在規劃學術界作出重要貢獻。更重要的是,它為初學者及資深

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都市發展制定計畫的邏輯

研究或從事實務者提供一深入及適切的都市發展規劃解釋。為了讓讀者更

易吸收本書精華,筆者不揣淺陋,於每章之後,將該章主要概念,以兩岸

三地為背景作一闡述,以利閱讀。總之,本書幾乎涵蓋所有都市規劃有關

課題,且立論中肯,邏輯清楚嚴謹,同時著重概念與個案陳述,不失為一

本有關規劃理論的好書。對於規劃專業懷有質疑的學者、專業人士及學生,

本書應可提出較完整的答案以解決疑惑。

本書付梓,首先感謝霍普金斯教授的鼓勵,以及五南出版公司編輯群

的協助。一切謬誤,筆者自當負全部文責。本書翻譯的原則係堅守忠於原

文,因此,建議讀者在閱讀時,採取精讀的方式,仔細品味字裏行間的邏

輯,並輔以每章之後的譯註,方可融會貫通,以體會個中的寓意。讀者若

對本書內容有任何指正,可至台北大學土地與環境規劃研究中心網頁

(http://clep.ntpu.edu.tw)之討論區惠賜高見。

賴世剛 謹誌於

台北

二○○六年

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作者中文版序

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與全世界大部分說中文的人分享有關都市發展規劃概念的機會實在是

一項榮幸。這個機會包括就兩岸三地(大陸、香港及台灣)所衍生的規劃

實務做出某些貢獻,以及進行學術性對話,以學習計畫在特殊情況下如何

運作的基本原則。中國大量都市化所伴隨著的主要都市形態及制度結構改

變,造成了在嶄新情況下使用計畫的挑戰。我們應使用對計畫運作的最佳

了解來面對這些改變,並持續思考正在發生的事情,以使得我們就一般情

況而言對規劃有更多的了解。

在美國,「都市規劃」約略指的是,地方政府針對都市發展及其發展

形態所造成的生態、經濟及社會影響所做的實質發展投資及法規約束。當

以這種方式使用,規劃包括許多影響發展形態的不同機制,例如法規、財

務工具、組織設計及集體選擇。計畫就狹隘的層面來看有它們自己的邏輯。

本書的目標便在於陳述現有對計畫如何運作,以及它們如何與其他型態工

作相關而影響都市發展的邏輯。有關計畫如何運作的釐清會使得對計畫所

能完成的事情有更合理的預期,以及對何時制定計畫,有關哪些面向,為

誰而制定以及如何制定等問題有更謹慎的選擇。

本書內容最初撰寫主要是以北美(North American)讀者為對象,因此

使用的例子幾乎都以美國為主。然而,本書企圖說明這些計畫如何運作及

計畫所能完成事項的原則,應具有足夠的一般性以使得這些原則在其他制

度及文化背景下,在解釋計畫上是有用的。譬如,如果決策是相關的(in-

terdependent)、不可逆的(irreversible)、不可分割的(indivisible)及面

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都市發展制定計畫的邏輯

對不完全預見(imperfect foresight)時,計畫可以是有用的。這個概念應可

應用在組織內及組織間,也因而可應用在相對中央化及去中央化制度下以

投資及法規來約束都市發展。計畫本身不是個人及集體決策。藉由這些原

則,計畫在政府及市場部門可以是有用的,而這些原則也因此應在快速改

變的制度背景中,例如中國,是有用的。於是,解釋中國的規劃將以新的

情況挑戰這些解釋及辯解,並進而導致我們對計畫思考的革新。

北京、香港、上海、台北以及其他許多兩岸的城市正進行大型投資以

改善交通系統。譬如,在台北,「興建、營運及移轉」(Build, Operate, and

Transfer)的個案係由私部門競標以興建一輕軌系統,在一段時間營運後,

然後將它移轉到政府機構。政府界定了一些要求,例如要求該系統連接機

場至市中心某些區位,但也預留一些路線空間讓競標者自行決定以從路線

所影響的不動產投資中獲利。這種方式不但同時考慮土地使用與交通以創

造誘因,同時也從不同的市場及政府部門的觀點來規劃這些關係。諷刺的

是,這個方式除了移轉到公部門的部分沒有規劃外,與美國一百年前所發

生的情況類似。因此,學習是雙向的,美國的規劃者能從台北的規劃者學

習到如何使用興建、營運及移轉方式作為一有意圖的方法來完成一過程,

而該過程卻無意圖地發生在美國 1950 年代公部門接收營運失敗的輕軌捷

運。

在上海及香港,類似捷運及住宅的重大發展也在發生。上海東邊的浦

東地區,其大量住宅發展需要在僅僅十年間以難以想像的速度進行基礎設

施投資。這個現象提供一機會以思考改變的速度及範疇如何影響計畫運作

的方式,以及應如何制定。在本書的用語中,也許計畫的設計面向能在如

此快速及範疇中及上海制度背景下能有效地發揮作用,而策略面向在改變

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緩慢或其他制度背景下較為有效。這個例子點出了本書的企圖,也就是展

開計畫如何運作的解釋,以及在特定情況下如何從事規劃的辯解,並利用

廣泛的情狀以釐正這些解釋與辯解。

這些投資的選擇無疑地是相關的、不可逆的、不可分割的及面對不完

全預見,即如同在美國類似,但或許較不劇烈的例子所顯示。不論逐步制

定小規模及易於逆轉的投資,或是假設未來可根據過去完全加以預測,都

不適合中國現有的情況。規劃具有潛力而形成無比的價值。其隱喻是,花

費巨大資源在規劃上是極可能值得的-即在思考現在如何做時考慮其與未

來行動的關係-因為改善的結果所獲得的潛在報酬將足以彌補規劃的成本。

科學的重要前提是,我們不斷累積知識,一方面挑戰先前的成果以創

造新及更好的解釋,另一方面加入先前成果中新的發現以創造更完整及有

用的解釋。解釋能合理說明為何某些事物相較於其他事物在特殊情況下會

發生。亦即,解釋使得當我們觀察到些微不同的情況時,能作出令人意外

或視為理所當然的反應方式。本書概念的架構意欲貢獻於建立累積這些有

關計畫在何種狀況下如何運作的解釋基礎。這種知識的衍生係部分建構於

多樣的概念及經驗上。因此,從其他地方所發展出來的概念以考慮中華文

化及歷史背景的特殊情況,將同時對科學作為知識的累積以及有關中華文

化傳統中規劃概念的發展有所貢獻。

我萬分感謝賴世剛教授從事本書的翻譯。從他的博士研究開始,而我

作為其博士生指導教授,他便已承諾於一個概念,即我們應從一套一貫的

原則來合理解釋規劃。他認為這些原則應有足夠的一般性以至少在不同的

文化及制度背景中加以測試並調整。我希望本書的翻譯能對這個可能性有

所貢獻,也因此作為他的研究議程。

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原序

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都市規劃被籠統地認為是政府(通常為地方政府)對都市發展過程有

意圖的干預。規劃一詞包含了許多截然不同機制:法規、集體選擇、組織

設計、市場修正、民眾參與及公部門行動。以較狹隘的方式來定義,計畫

具有與其他機制不同的邏輯及功能,卻又與那些機制存在著關係。本書的

目的在於闡述計畫如何發生作用的邏輯,以及計畫如何與都市發展中其他

型態有意圖行動間的關係。將規劃如何發生作用說明清楚,有助於我們對

計畫所能完成的事物有更合理的期待,以及更謹慎地選擇何時、關於何事、

針對誰及如何制定計畫。

長久以來,我便已嘗試釐清就都市發展所制定的計畫如何發揮功能,

以及如何制定那些計畫。我的雙親鼓勵我的興趣,因此我是少數特殊的人,

在初中前便對規劃產生興趣,且甚至大約知道它的內容。我生長在俄亥俄

州湖木市(Lakewood, Ohio)的一個住宅區;該住宅區約略以伊利諾州河

邊市(Riverside, Illinois)的風格建於 1905 年,並有一公共通路穿越我們的

街廓以及由居民委員會共同擁有的遊憩區。在短短數年內,我看到電車走

入歷史,意味著過去搭乘巴士到克里夫蘭(Cleveland)市中心去採購及觀

看棒球賽,或到湖木市中心去上音樂課,被反向開車到郊區的購物中心及

周邊設施所取代。初中時我便撰寫公民課有關愛利夫(Erieview)再發展提

議的文章,並投書反對將我們住宅區一分為二的高速公路興建。

這些概念後來在 1960 年代後期,我分別就讀賓州大學(University of

Pennsylvania)建築、景觀建築及規劃學系時進一步的廣泛成形。作為我的

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博士論文指導教授並在過去二十五年來持續地討論,布里頓‧哈里斯(Brit-

ton Harris)已發展並辯護一論點,即縱使複雜存在,事實上也因為有它存

在,計畫值得去制定。布魯斯‧麥克道格(Bruce MacDougall)、英‧麥克

亞(Ian McHarg)、羅素‧亞克夫(Russell Ackoff)、克勞斯‧克里本道

夫(Klaus Krippendorf)、西摩爾‧曼德龐(Seymour Mandelbaum)、湯

姆‧雷納(Tom Reiner)、安‧斯特隆(Ann Strong)以及賓州大學其他教

師與學生皆影響我的思考。

我評選可能的合作伙伴標準之一為:我們能否達成一正面的相異點以

及探討它的專注意念?過去二十八年來在伊利諾大學香檳校區(University

of Illinois at Urbana-Champaign),我用這個標準進行了與本書有關理念的

重要合作計畫,包括當尼‧布瑞爾(Downey Brill)、彼得‧薛佛(Peter

Schaeffer)、道格‧強斯頓(Doug Johnston)、亞利克斯‧安那斯(Alex

Anas)、凱 倫 ‧ 唐 納 西(Kieran Donaghy)、蓋 瑞 特 ‧ 耐 普(Gerrit

Knaap)及瓦基‧喬治(Varkki George)。伊利諾大學的研究委員會在過去

關鍵時刻,提供小額補助款,使得這些合作計畫都能獲得校外補助費。與

蓋瑞特‧耐普合作十年研究以探討「規劃重要嗎?」的問題,最切合我的

論點。我也與其他同僚在研擬課程與共同教學時討論計畫,包括藍‧修門

(Len Heumann)、安 迪 ‧ 伊 瑟 門(Andy Isserman)、約 翰 ‧ 金(John

Kim)、坎 ‧ 理 爾 登(Ken Rearden)及 路 易 斯 ‧ 魏 特 默 爾(Louis

Wetmore)。艾爾‧葛登伯格(Al Guttenberg)與我進行許多討論,也閱讀

了整本手稿,而克來德‧佛利思特(Clyde Forrest)及丹尼爾‧思耐得

(Daniel Schneider)就他們的專業糾正一些錯誤。迪克‧克樓斯特曼(Dick

Klosterman),瓊‧李曼(Jon Liebman),羅麗莎‧耐得佛布迪克(Zorica

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原序

Nedovic-Budic),羅伯‧歐善斯基(Rob Olshansky),伊麗莎‧斯提爾華

特(Eliza Steelwater)及布魯斯‧威廉斯(Bruce Williams)共同創造了系

上智識氣氛使得我能成長。羅伯‧來利(Bob Riley)首先引進我到伊利諾

大學的景觀建築系,並幫助我充分利用該校的資源。

我課堂上學生及已畢業學生閱讀了不同版本手稿,並深入批判這些概

念。賴世剛(Shih-Kung Lai)對不同版本給予深度批評,並在台灣的台北

大學以該手稿作為大學部試教教材。亞歷山大‧歐提茲(Alexandra Ortiz)

幫我整理涉及不確定性規劃情況的數量範例。一些學生團隊與伊利諾城鎮

進行規劃輔助計畫案,作為本書概念的測試案例。我要感謝泰勒維爾市

(Taylorville)讓我使用最近一個計畫圖,該圖由馬圖‧吉伯哈特(Matt-

hew Gebhardt)、亞立森‧拉夫(Allison Laff)及薩斯亞‧龐努斯瓦米

(Sathya Ponnuswamy)所繪製。保羅‧漢利(Paul Hanley)對污水處理範

例提供有用資訊及回饋。我同時也受益於閱讀愛蜜利‧泰蘭(Emily Talen)

的博士論文。

恩尼斯‧亞歷山大(Ernest Alexander)仔細閱讀了整份手稿,也提供

具體建議以專注、放棄或改善某些論點。艾蘭德出版社(Island Press)編

輯許什‧博爾(Heather Boyer)正確點出形構論點的機會,並使其更易讀。

香檳(Champaign)及俄白那市(Urbana)當地的例子是與拉蘭‧布萊

爾(Lachlan Blair)、艾浦爾‧捷秋斯(April Getchius)、布魯斯‧耐特

(Bruce Knight)、丹尼斯‧須密特(Dennis Schmidt)、麗畢‧泰勒(Lib-

by Tyler)及史帝分‧魏格曼(Steven Wegman)討論整理而得。鳳凰城

(Phoenix)的例子則透過喬衣‧米(Joy Mee)及約翰‧麥克納馬拉(John

McNamara)的簡報及討論整理而得。凱珊得拉‧艾克(Cassandra Eker)

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都市發展制定計畫的邏輯

從鳳凰城社區會議提供議題及影響力的草案。來克辛頓市(Lexington)的

例子則從伊利諾大學完善的圖書館資源收集而得。迪瓊‧當肯(Dijon Dun-

can)繪製最後的圖,使得不同來源資訊能在一頁中有效傳達具體意念。

本書部分內容是我在特里布凡大學(Tribhuvan University)中央地理系

以傅爾布萊特資深學者(Fulbright Senior Scholar)身分教授地理資訊系統

(geographic information system)時所撰寫,解釋一些尼泊爾(Nepal)例

子。我感謝曼哥‧西迪‧曼南達(Mangal Siddhi Manandhar)教授的邀請,

以及蘇達漢‧提瓦利(Sudarshan Tiwari)教授邀請我參與該規劃學程的設

計。唐‧米勒(Don Miller)及提姆‧耐爾吉斯(Tim Nyerges)安排我訪問

華盛頓大學(University of Washington)使得我能從事撰寫,並從 28,000 英

尺降至 14,000 英尺而回到伊利諾州。

我在和內人蘇珊認識之初遭遇划獨木舟不幸之後,花了許多週末在布

克瑞基滑雪俱樂部(Buck Ridge Ski Club)學習淺灘划行技術,解釋了為何

我在第二章中二十五年來用以闡述淺灘划舟的譬喻。蘇珊貼心的意願住在

費 城、俄 白 那、薛 費 爾 德(Sheffield)(英 國)及 加 德 滿 都(Ka-

thmandu),加上她在生活上每一處的創意,讓我能完成此書。她也確保我

們的孩子能在我專注在規劃研究時成長,雖然喬書亞現在的工作是火箭工

程師,而納旦尼爾為心理咨詢師,他們的工作與本書的概念也有關係。我

與同輩家人及其配偶討論有關團體過程、決策、環境政策、法律以及肯塔

基州來克辛頓市(Lexington, Kentucky)例子與概念,充實了本書內容。

在感謝其他人貢獻同時,我並不認定其他人均同意此處我的看法。確

實地,他們之所以被提及,正因為他們正面地對這些概念提出看法。我有

信心認為,每個人將持續對這些意見提出不同看法。這僅僅說明在解釋計

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原序

畫如何運作的部分仍有待努力。我希望本書內容至少能說明清楚持續且正

面不同討論的許多機會。

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目錄

目錄

「都市發展─制定計畫的邏輯」一書對中國快速發展的啟迪 …………… 1
關於「都市發展─制定計畫的邏輯」中文版的一些想法 ………………… 5
譯序 …………………………………………………………………………… 9
作者中文版序 ………………………………………………………………… 21
原序 …………………………………………………………………………… 25

第1章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作? ………… 1

第2章 自然系統中以計畫為基礎的行動 …………………… 21

第3章 計畫如何運作 ………………………………………… 43

第4章 策略、不確定性及預測 ……………………………… 73

第5章 為自願團體與政府及其本身所作的計畫 ………… 103

第6章 權利、法規及計畫 ………………………………… 133

第7章 制定計畫的能力 …………………………………… 175

第8章 集體選擇、參與及計畫 …………………………… 211

第9章 計畫如何被制定 …………………………………… 233

第 10 章 如何使用及制定計畫 ……………………………… 269

譯後記 ……………………………………………………………………… 309


註釋 ………………………………………………………………………… 311
參考書目 …………………………………………………………………… 327
索引 ………………………………………………………………………… 347

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都市發展制定計畫的邏輯

圖列
圖 4-1 基礎設施決策獨立考慮 …………………………………………… 76
圖 4-2 基礎設施及住宅決策同時考慮 …………………………………… 77
圖 4-3 將住宅視為不確定的基礎設施及住宅決策 ……………………… 79
圖 4-4 不確定性下土地與基礎設施開發 ………………………………… 84
圖 5-1 作為集體財的計畫屬性 ………………………………………… 120
圖 9-1 以住宅區別所提出遊憩地區的示意圖 ………………………… 247
圖 10-1 1958 年肯塔基州來克辛頓市衛生下水道策略 ………………… 274
圖 10-2 1963 年肯塔基州來克辛頓市衛生下水道策略 ………………… 275
圖 10-3 1973 年肯塔基州來克辛頓市衛生下水道策略 ………………… 276
圖 10-4 伊利諾州泰勒維爾市整體策略圖 ……………………………… 284
圖 10-5 亞利桑納州鳳凰城市社區規劃會議所擬之草圖 ……………… 298

表列
表 1-1 解釋與辯解的類別 ………………………………………………… 16
表 2-1 四個 I ……………………………………………………………… 33
表 3-1 計畫如何運作 ……………………………………………………… 45
表 4-1 基礎設施及住宅說明 ……………………………………………… 76
表 4-2 土地開發案例資料 ………………………………………………… 85
表 6-1 土地法規及隱含的計畫需求 …………………………………… 159
表 8-1 集體選擇說明 …………………………………………………… 215
表 9-1 規劃過程 ………………………………………………………… 237
表 9-2 程序及溝通理性 ………………………………………………… 239
表 10-1 使用計畫的索引機會 …………………………………………… 283

賽局列
賽局 2-1 獨立賽局…………………………………………………………… 35
賽局 2-2 相依賽局…………………………………………………………… 35
賽局 2-3 相關賽局…………………………………………………………… 35
賽局 5-1 集體財…………………………………………………………… 110
賽局 5-2 告知與未告知的決策…………………………………………… 119

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

第 1 章

都市發展計畫:
為何需要以及如何去作?
逐一制定都市發展決策─將重點放在過程,而不從所
謂的計畫獲益─便是忘記了這個領域存在的原因。

──艾倫‧傑考伯斯(Allan B. Jacobs 2000)


規劃實務與教育筆記

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都市發展制定計畫的邏輯

利諾州香檳市西北方,74 號州際高速公路進入十英哩外的馬荷美特
伊 (Mahomet)小鎮。香檳市、馬荷美特鎮、香檳郡以及私有地主看

中這個走廊都市發展機會。每個單位都知道其所制定的決策,會受其他單

位在何時會做甚麼的影響。一私有地主現在想要在香檳市及馬荷美特鎮之

間開發一筆土地作低密度住宅使用,但這會排擠未來州際高速公路交流道

的興建,以及所連帶的工業及商業使用。如果馬荷美特鎮將它所位於的走

廊端作工業區使用,而香檳市將其所在區位劃作住宅使用,則結果不會兩

全其美。如果開發商能透過談判,將其土地併入香檳市或馬荷美特鎮,市

鎮便將失去談判籌碼。但如果它們同意行政區擴增範圍,使得一開發商僅

能與一個市政府談判,市鎮的談判籌碼便會增加。

所有這些行動者在制定計畫,並試著了解其他人的計畫。香檳市、馬

荷美特鎮以及郡共同雇用一規劃顧問公司(芝加哥建築及規劃顧問公司

(Chicago Associates Architects and Planners))以與三個政府、走廊現有居

民以及該地區的一些開發商合作。該計畫重點是所預期的土地使用一般發

展形態,主要基礎設施潛力,如新的州際高速公路交流道,以及哪些地區

併入哪一市行政區的協議。在這種情況下,由這些單位針對這些都市發展

面向共同規劃,是典型的或令人意外的呢?它是否應以不同方式進行?

本書目的便是要表達一套嚴謹而一貫的解釋,說明我們所觀察到的規

劃是有道理的,以及辯解說明有關何時及如何制定計畫的指引(Prescrip-

tions)。在何種情況下計畫應被制定,由誰制定,以及關於都市發展的哪

些面向?計畫應如何制定?這些基本問題在日常規劃實務中被隱然地回答。

為何馬荷美特走廊計畫由這些參與者在這樣的情況下制定?三個行政

區形成一自願團體來制定一對它們都有利的計畫。如果參與者之一較其他

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

參與者規模夠大,並能支付這個共同活動大部分的成本,則形成這種團體

的阻力及成本便能被克服。香檳市扮演著「領導者」的角色。這種領導者─

跟從者(leader-follower)行為是一種解釋,用以合理說明這些團體何時會

形成。該團體成員同意共同從事規劃,但每個成員有其自己的利益及目的,

並且每一成員維持其自身決策的權限。他們可分享專業規劃服務,因為每

位成員所想要知道的多根據同樣的資訊,且每位成員由此資訊獲益而不會

減損該資訊對其他成員的價值。

為何此計畫僅探討馬荷美特走廊作為其地理範圍?該計畫係針對潛在

都市發展某一塊地區,即一沿著連接兩社區州際高速公路走廊,而該兩社

區正逐漸同時成長。與其針對其中任一行政區的所有範圍,三個行政區的

所有成長區域,或是某功能的所有面向,如交通或給水,該計畫則探討某

一地理區域,而其中一些相關決策即將制定,並對往後決策有策略性影響。

當一組相關決策中的第一個決策將被制定時,尤其是如果這些是重大決策,

如一交流道區位,且往後將很難逆轉,計畫較可能被制定,且也值得去制

定。在這個例子中,主要相關決策都在馬荷美特走廊,且對三個行動者而

言極其重要。這個計畫的範圍有其道理存在,不僅因為它包括了這些相關

決策,而且因為每一行動者已經並持續制定包含其他主要行動者之其他範

疇相關決策的其他計畫。

馬荷美特走廊計畫如何展開?規劃者考慮了農業及都市發展土地容量,

污水基礎設施及交通可行性,現有居住形態,對不同社區財務影響,可用

的法規權限,基礎設施擴充情境以及發展時機與順序問題。專業及市民諮

詢團體有所參與。根據走廊計畫,正式決策由相關政府所制定。許多工作

放在土地使用的最終形態,以及達成邊界協議以敲定哪些地區應併入哪個

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都市發展制定計畫的邏輯

都市。

這些現象並不令人意外。人們的注意力是有限的,且他們將注意力放

在與手邊決策迫切相關的面向。完成這些事項的過程有賴已建立的例行公

事。該計畫所呈現的論點足以支持具有權限的決策者從事選擇,而服務對

象也同意這些選擇。大多數都市發展計畫將重點放在基礎設施與建物的法

規與投資。併入行政區的協議可能是現有可行之最適當且迫切的行動,並

衡量已經過考慮的未來決策。策略上來說,它決定了誰具有法規轄區且誰

提供基礎設施。為了產生利益,計畫應有助於現有與其他行動相關決策之

制定,而該行動在未來由其他人在其他地方採行。

有關計畫的概念

馬荷美特走廊計畫從許多方面來說是日常實務典型的例子。由本書所

發展出針對為何要及如何去制定計畫的解釋,就此例而言是有其道理的。

然而,就傳統有關計畫的概念而言,它卻又不是典型的例子。規劃文獻不

是描述很少發生並影響決策的理想計畫與過程,就是用這些理想計畫與過

程的不可行性去辯稱說,在實際都市發展情況中計畫是沒有用的。市民傾

向視計畫為一完全控制的通盤性解決方式,或是完全控制的個別決策瓦解

者。真正的計畫既大又小,支援私人及公共決策,並且透過資訊,而不是

透過權限,來影響決策。因此計畫如何運作的解釋極其重要,因為它們有

助於規劃者及市民了解計畫何時值得制定。

都市發展計畫最揮之不去的意象是一綜合性計畫─空間上的綜合性,

包括了整個社區或都會地區;功能上的綜合性,探討政府活動所有的面向;

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

以及時間上的綜合性而強調長時期。馬荷美特走廊計畫將重點放在一個地

區,且不是現有任一都市的部分地區。一自願團體雇用規劃服務,其不是

單一轄區,也不是一都會區政府或正式組織。該計畫大幅地忽略了社會服

務、學校區位及與其他參與政府成長地區相關之問題。私人開發商同時為

各自行動制定其他計畫。為解釋這些所觀察到的計畫,我們不能依賴綜合

計畫或無計畫作為理想參考點。這些參考點無法解釋為何計畫被制定,且

不是綜合性的。為解釋所觀察到的,我們需要一套有關計畫是甚麼,它們

如何運作,它們在何種情況下能做甚麼,以及它們如何被制定的明確邏輯。

這個邏輯應能合理地說明馬荷美特走廊計畫,以及明顯地與綜合性理想接

近的計畫,如奧瑞岡州(Oregon)都會區域政府的波特蘭 2040 年計畫

(Portland 2040 Plan)(Metro 2000)。

許多最近的規劃文獻將重點放在互動過程,隱喻著說計畫太簡單及僵

化,而無法在互動過程中發揮作用,以構思在民主治理及都市發展複雜現

象中如何行動。然而在馬荷美特走廊例子中,確有一計畫,雖然該計畫在

許多計畫中是一「小」計畫,而這些計畫由同一或其他單位針對相同或相

關地區、功能及時間水平來制定。然而,相對於一組所關切的特殊相關決

策,它又是一「大」計畫,因為它迎合其被制定的情況。我們不能僅因將

重點放在過程,而將計畫排除在外,因為計畫將決策與其他決策間建立起

關係。互動過程融入了不同範疇的計畫,這些範疇包括由一行動者制定兩

個決策,或由數百行動者制定數百個決策。它也包含了考慮一行動者能完

全控制,或由許多行動者局部控制所有行動的計畫。若互動過程之「理想」

若不包含所隱含的計畫,則在解釋我們所觀察到的現象上,其用處並不較

一綜合計畫理想為佳。同樣的,我們需要一更明確的邏輯來合理解釋具不

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都市發展制定計畫的邏輯

同範疇的所有計畫,而這些計畫在日常規劃實務中實際並合理地被制定。

計畫的解釋應合理說明一市長「研擬策略」─當制定決策時並修訂計畫─

如此地快速,使得計畫並非長期不變而僅被包裝在炫耀的文件中。這些解

釋也應合理說明 1909 年芝加哥計畫(Chicago Plan of 1909),而該計畫被

印製成一優雅的冊子,且影響了許多年的決策。

當被問到我從事何種職業時,我回答說我是一規劃者,人們會說「哦,

我們在這裡當然會用到你。這裡沒有規劃。」或者說,「規劃在這裡沒有

用處。」我已經在許多地方聽到這種反應,包括尼泊爾的加德滿都市(Ka-

thmandu, Nepal)以及華盛頓州的西雅圖市(Seattle, Washington),這兩個

地方已經有許多計畫。市民對計畫能完成的事項有非常高的期待,並對一

計畫定義及其如何運作有著非常模糊的概念。如果他們能想像在當地能有

一更佳的居住環境,他們一定會認為沒有計畫。如果他們認為政府或私人

開發商應以不同的方式開發,那麼當地一定缺少計畫。若推斷人居地(hu-

man settlements)所有問題的解釋是缺乏規劃使然,意味著計畫能解決所有

都市發展的問題。然而,計畫僅能做某些事情,而且即使在這些情況中,

它們的運作也是不完美的。

成功的人居地不僅僅需要規劃。人們通常對計畫所產生結果的期待,

較有可能由民主治理(democratic governance)或法規(regulation)來達

到,即使是這兩者其也僅能完成某些事情,且其運作也不完美。以最簡單

的話來講,計畫提供有關相關決策的資訊,治理制定集體選擇(collective

choices),而法規設定權利(rights)。瞭解這些差異將帶給人們合理的預

期,並同時使用此三種方式來改善人居地。

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

有關計畫的問題

一計畫是甚麼?一計畫擬定一決策,其制定應考慮其他當下及未來的

決策。如果這些決策是(一)相關的(interdependent)、(二)不可分割

的(indivisible)、(三)不可逆的(irreversible)及(四)面對不完全預

見(imperfect foresight)時,計畫是有用的。換言之,如果(一)一現有決

策結果的值取決於其他決策,(二)該決策無法以無限小的步驟來制定,

(三)該決策不能事後不需成本而逆轉,及(四)我們缺少對未來的完全

知識,我們能從計畫制定中獲益。這個狹隘定義界定了與計畫有關的最基

本內涵,並在第二章有詳述。

值得注意的是,這個定義並沒有考慮政府、公部門、法規或權限或控

制範疇。行動者在私部門、自願部門及公部門,以具有一決策的局部權限,

或具有許多決策完整權限之個人或組織的身分來制定計畫。計畫本身不是

有關政府、集體選擇或中央控制的行為。這些其他現象是複雜系統之一部

分,而在該系統中都市發展計畫被制定,這些現象也因此影響了計畫所能

成就的事情,以及如何制定它們。

計畫與複雜系統(complex system)的關係為何?複雜系統不會瓦解計

畫的潛力。它們反而給予計畫能力。計畫效果以及計畫被制定的情況取決

於這些系統的性質。有兩個「自然」(natural)系統的解釋─演化及市場

經濟─通常用來與計畫作比較分析。具相關性、不可分割性、不可逆性及

不完全預見特質的複雜系統,創造了計畫的機會以改善自然系統所造成結

果。主要論點是,當這四個情況出現時,時間上的動態變動瓦解了認為自

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都市發展制定計畫的邏輯

然及市場系統會有可能達到可預測及好結果之主張。然而,改善的可能性

在於假設意圖至少是部分可預測的。信念、態度、價值或偏好必須是可預

測的,否則考慮現有決策並參考未來決策及未來結果是沒有意義的。制定

有用的計畫需要謹慎思考系統的動態行為、可用行動、可預測的意圖及計

畫的潛在效果。第二章探討計畫如何在自然系統中運作。

計畫能做甚麼?計畫可以議程(agendas)、政策(policies)、願景

(visions)、設計(designs)及策略(strategies)等方式來運作。每一種方

式以不同方法影響系統,也因而適合不同特定情況。任何一計畫可以所有

這些方式運作,但是從理論上區別它們,在解釋計畫運作情況上是有幫助

的。策略是都市發展計畫的最基本面向,因為策略直接考慮行動、結果、

意圖以及不確定性。策略最能完整地解決相關性、不可分割性、不可逆性

及不完全預見所造成的困難。設計主要強調結果。願景、議程及政策通常

為策略或設計形式計畫的共同效果。願景、議程及政策也在嚴格計畫定義

之外的情況中發生。也就是說,願景、議程及政策雖為計畫如何運作的面

向,但是它們也是獨立於計畫之外存在的現象。

例如,污水處理廠擴充是一策略問題。該擴充決策與道路區位及容量

決策相關。容量將以大規模增量增加以利用興建與運轉的規模經濟。該決

策一旦興建後是不可逆的,因為處理廠是一大型實質設施,並具有固定區

位與相連接的管線網路。該決策面臨不完全預見,因為它必須在它大部分

容量需求發生前便興建。污水處理廠計畫因而應考慮這些其他相關決策,

以增加該廠與其他決策的組合,產生制定計畫者所期望結果之可能性。

這個計畫最適合被解釋為策略,但也同時具備其他面向。它可具有權

宜時機規則,以連接到污水管線網路便於及時服務某地區所產生之需求。

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

這些規則是該計畫的政策面向。所期望的最終網路能被解釋為該計畫的設

計面向。興建該廠的設施成本可呈現在設施改善措施(Capital Improvements

Program),以作為該計畫的議程面向。為該廠所選擇的容量可作為願景,

以影響社區快速或慢速成長的預期,亦即為該計畫的願景面向。都市發展

計畫通常強調實質設施投資以及法規,因為這些型態的行動較有可能具有

相關性、不可分割性、不可逆性及不完全預見的屬性。第三章解釋計畫如

何運作。

計畫能產生效果嗎?這些有關計畫如何運作的解釋形構出評估計畫效

果的標準。馬荷美特走廊計畫對走廊中都市發展有任何效果嗎?這個計畫

較在沒有計畫發生的狀況下,產生更佳的結果嗎?從誰的角度來判斷該結

果是更佳的?

在伊利諾州俄白那市(Urbana, Illinois),污水收集管線網路是興建於

1970 年,使得它最終將廢水從俄白那市東南方運送到該市東邊一即將新建

的處理廠。在此同時,污水可用馬達經由原網路逆流抽到現有廠址。新增

的廠沒有被興建,且將來也不會被興建。然而,這個計畫仍可認為是成功

的策略,因為它保留當時被認為是好的未來選項,且仍然以已發生的不同

擴充形態來運作。如果計畫被視為面臨不確定性的策略,即使最明顯而可

能的結果沒有發生,該計畫的內在邏輯仍是合理的。

馬荷美特走廊計畫會為香檳市非裔美人或現有低收入戶增加相對的住

宅及就業機會嗎?這個問題也許沒有明確地被提及,但確實不是當時規劃

討論主要重點。計畫應同時就是否滿足倫理接受度及道德承諾的標準而加

以評估。

要評估一計畫是否成功,較具說服力方式是,以一特定模式評估該計

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都市發展制定計畫的邏輯

畫是否按照該模式的邏輯操作,而不僅評估是否或許因計畫而產生了好的

結果。第三章最後一節,說明根據計畫運作方式,就如何判斷計畫是否產

生效果,擬定一套標準。

計畫如何處理不確定性?計畫面對有關住宅、商業及產業設施需求或

需要的不確定性。這些不確定性之發生,是由於有關人口增加、遷移、住

戶規模、零售及製造技術、勞力成本相對優勢、有關世界如何運作的信念

與態度、以及品味或偏好之不確定性使然。在馬荷美特走廊計畫中,計畫

制定者面對有關誰會在哪一個都市中、在何種法規下、為何種目的、在何

時、在何地從事開發的不確定性。還有關於現有及未來在該走廊中,居民

願意居住在何種住宅形態的不確定性。根據該計畫所制定的法規,及擬定

併入行政區的協議,降低了有關併入的不確定性,並改變了其他預期。然

而,仍舊有許多不確定性存在,且該併入行政區協議以及其他行動,仍然

必須考慮這些殘餘的不確定性。計畫處理不確定性。它們無法完全排除不

確定性。

人們通常視計畫為選擇一個未來,並嘗試實現它。然而,計畫可包括

一組所期望的未來(或所期望未來之一分配),一組行動可能的結果,以

及一組可能行動來涵蓋不確定性。預測之進行係作為可能結果之分配,而

不是作為單一結果的預測。行動間的關係能在空間上及時序上加以組織,

以便在制定後來的決策時,考慮先前決策之結果。一計畫便是一時序上決

策的權變(contingent)路徑,其在決策制定過程中,考慮了許多不確定性

以及先前決策的回饋。這個解釋也導致了制定計畫淨利益(net benefit)的

特定標準:有計畫情況下權變序列決策制定之預期價值,減去無計畫情況

下決策制定之預期價值。第四章詳述策略、預測以及作為面臨不確定性策

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

略之計畫價值。

為何自願團體、政府、以及其他組織會制定計畫?計畫其本身不是關

於政府,但是政府確實在制定計畫。我們需要解釋為何政府在特定情況下

會制定計畫。個人、廠商、自願組織、特殊目的公家機關、以及一般目的

政府均採取行動,並因而面對為這些行動制定計畫的選擇。它們面臨有關

是否要制定計畫的決策。即使從個人眼光來看,在某些情況中,個人(或

單一組織)制定一計畫比起共同來制定計畫,不見得更有效率或效果。如

果計畫中的資訊能與其他人分享,通常該計畫對制定的人而言最有用途,

而使得該計畫成為一集體財(collective good)。如同其他集體財一般(如

燈塔、國防或主要道路),如果一個人使用一計畫的資訊不會降低它對其

他人的價值,而且並不能防止其他人使用該計畫,那麼計畫的特殊組織考

慮是需要的,以達到制定計畫投資之適當水準。這些概念提供計畫可能被

制定其制度形式(institutional forms)上的解釋。政府會制定計畫乃是因為

該計畫專注在該政府本身之投資及法規,或是因為該計畫雖然強調其他單

位權限的決策,但卻是一集體財。馬荷美特走廊計畫同時適合這兩種解釋。

第五章解釋集體財,計畫成為集體財的情況,以及政府計畫制定的組織隱

喻。

法規(regulations)與計畫有何不同,同時法規又如何受計畫影響?法

規包括分區管制(zoning)、土地細分法規(subdivision ordinances)、財

產稅(property taxes)、衝擊費(impact fees)以及其他強制性個人間、個

人與政府間、或政府間權利的分派(assignment)與重分派。法規影響所允

許的行動範疇。包括馬荷美特走廊計畫或波特蘭 2040 年計畫等計畫,提供

相關決策與預期結果間關係的資訊,但這些計畫並不直接決定所允許行動

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都市發展制定計畫的邏輯

的範疇。因此法規與計畫不同,而計畫邏輯應能解釋法規如何設定制定計

畫的背景,以及法規如何受計畫影響。

權利(權限(authority))分配以制定決策影響了所從事的選擇,以及

這些選擇是否會導致所期望而恰當的結果。計畫也影響所從事的選擇,但

計畫係透過資訊來影響選擇,而不是透過強制執行。法規之實施依靠社會

規範(social norms),或有時稱之為社會法規(social regulation),以及

政府運用武力的合法獨占性。因此,即使行動者面對特殊案例想要採取不

同作為,法規限制了個人行動。法規,如分區管制,其欲影響都市發展空

間及時間形態,會受到計畫的影響。設想出何種分區項目應用在何地區,

取決於計畫,但正因是分區管制,而不是計畫,改變了擁有者的權利。法

規也能影響誰能制定計畫以及如何制定計畫。第六章解釋權利與法規的邏

輯,有關誰制定計畫的隱喻,以及支援特定型態法規之計畫所需的特性。

人類有哪些能力以制定計畫?人類制定計畫的能力,不論是個人或團

體,受限於認知能力以及影響知識及價值的社會結構。儘管有這些限制,

人們仍然在制定計畫。馬荷美特走廊計畫所聚焦的範疇是有道理的,不僅

是由於它被制定時的情況,也是由於人們制定這種計畫的能力,包括市民

及專業者。這些限制解釋提供了一架構,以進行建立合理指引(prescrip-

tions)來說明更佳,但仍舊是人類能力所及的,制定計畫方式。心理學的

研究解釋了許多分析制定計畫情況下的認知能力面向。社會學的研究解釋

了個人自主以及社會結構間之互動。專業規劃者具有都市發展、計畫使用

以及制定計畫技巧的專門知識,而他們用這種專業知識與雇主一起工作。

第七章考慮認知能力,個人自主與社會結構之關係,專業技能及組織中角

色間如何互動,以解釋專業倫理基礎以及使用專業知識來制定計畫。

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

計 畫 與 集 體 選 擇(collective choice)及 參 與(participation)有 何 不

同,並如何受後兩者影響?集體選擇為一團體其成員具不同利益及偏好,

尋找出一共同決策。雖然計畫會影響集體選擇並受它們影響,這個功能與

計畫功能不同。集體選擇機制尋求兩個原則:(一)透過商議以增加社會

認知能力─思考的量與質,以及(二)代表不同的信念、態度及偏好。愛

羅(Arrow)的不可能定理(impossibility theorem)認為沒有機制可以設計

出來,以整合兩個選擇以上偏好,同時又能滿足民主過程中合理的標準。

然而,所有形式的社區、自願團體以及政府組織每天都在制定這種集體選

擇。為一設施方案發行公債的公投,市議員選舉,針對建設提案所舉行的

住戶會議,一議會會期以討論所提出的建設方案,以及地方議會投票來改

變分區,都是集體選擇的例子。

有幾個解釋能有助於瞭解集體選擇之困難,在實務上是如何解決,以

及如何刻意激發冷淡的民眾參與,以加強認知能力及代表性(representati-

veness)。集體選擇由參與者互動所塑造,表示說它們受歷史的影響,而不

是當下的情狀。市議會會期是重要的,而並不只有投票。集體選擇機制通

常會改變,如肯塔基州來克辛頓市其市及郡政府的整併,或是奧瑞岡州波

特蘭(Portland, Oregon)都會區域政府之創立。所激發的參與(induced

participation)能和集體選擇過程互補,但參與本身並不能化解困難。第八

章解釋計畫與集體選擇有何不同,計畫如何能與集體選擇過程互動,以及

所激發的參與如何能改善集體選擇及計畫。

計畫邏輯能否解釋我們所觀察到的計畫及計畫制定過程?地方政府、

私人開發商、特殊地區、住戶團體、企業團體及其他人與團體,以個人及

自願團體方式從事規劃。他們制定的計畫其範圍可從 1929 年紐約及其環境

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都市發展制定計畫的邏輯

區 域 計 畫(1929 Regional Plan of New York and Its Environs)(Johnson

1996),其涵蓋了四個州的部分地區,到四十英畝的土地細分計畫(sub-

division plan)。如果計畫邏輯有助於解釋這個範圍內所觀察到計畫何時及

如何制定,那麼它便也能提供一有用的基礎,針對制定計畫發展出改善指

引(prescriptions)。所觀察到計畫制定能被部分解釋為在計畫值得之情況下

制定計畫的決策,以及被部分解釋為使用與認知能力及集體選擇可能性一

致的可用方法。程序理性及溝通理性提供了類似的標準,以作為這種計畫

制定行為之解釋與辯解。與計畫結果有關的計畫制定診斷評估,指出了改

善指引的特殊機會。第九章使用先前章節以解釋所觀察到計畫之制定。

在何種情況之下計畫應該制定、由誰制定以及關於都市發展哪些面向?

這些計畫應如何制定?當與所觀察到的計畫制定以及傳統指引比較,制定

計畫邏輯提供了辯解來修正現有指引,以制定更佳計畫,並有效地使用它

們。這些修改後的指引建議下列原則:

‧在影響都市發展日常活動川流中,抓住機會以使用計畫。

‧從決策情況觀點建立計畫視點(views)。

‧當使用計畫時,留意機會以制定將會有用的計畫。

‧制定在地理、功能及組織範疇上有效率的計畫以配合特殊情況。

‧將注意力集中在連結後果(consequences)與相關行動上。

‧使用正式制度及激發參與作為商議(deliberation)與行動的輔助機

制。

第十章根據計畫如何運作及所觀察到計畫制定的解釋來訂出這些指引。

這些指引將會同時改善計畫,並在實務上是可行的。它們將在規劃者及市

民間,就計畫能以及應該完成之事項,提出合理的預期。

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

解釋(Explanation)、預測(Prediction)、辯解
(Justification)及指引(Prescription)

本書的基本前提是,有一制定都市發展計畫的邏輯,該邏輯可用來解

釋我們所觀察到的計畫,以及該邏輯可用來辯解制定計畫的指引。本節簡

單地將這些前提就理論與解釋上的概念加以定位,以提供對這些前提質疑

的讀者作參考。

此處所發展出的邏輯,企圖成為一貫且不斷演變之一套解釋,而不是

根據核心且基礎的概念所建立一完整而一致性之理論。即使它不完全並不

可準確地加以一般化以用於所有情況,它在面對制定計畫之真實世界是有

用的。這一套解釋有些部分已被廣泛地接受,但即使是這些面向卻也很少

被陳述出來。在此處陳述這些解釋能引起向來是隱而不見的異議,並創造

機會以建立更好的解釋。

米勒(Miller 1987, 135)定義理論為解釋:「……任何透過較不能直

接觀察到的現象描述,解釋相對地可觀察到的實證事實(通常是規律或形

態)。」如果這種解釋能用來巧妙地應付這個世界,即使如果其不支持嚴

格的演繹結果,它們也是恰當的。一解釋在不同層次對某事物做合理的說

明,但解釋不必是唯一或相互排斥的。與資源及市場之地理關係或是社會

關係之創立,都能解釋一都市的成長。這兩個解釋並不互相矛盾,但是它

們將注意力放在不同面向。

我們依賴預測去面對這個世界,而通常不直接考慮解釋。當我們在可

觀察的事物中觀察到一改變時,解釋─將可觀察的事物與其他可觀察的事

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都市發展制定計畫的邏輯

物連結起來─有助於讓我們想出哪些其他事物也會跟著改變。解釋因而強

化了可觀察世界的可預測性,以及在可觀察世界中,因改變所造成影響(ef-

fects)的可預測性。如果我們想要以不同的方式而做得更好,解釋具有價

值。

解釋與辯解整理如表 1-1。兩行分別區別計畫實際及應該被制定的情況

與程序。兩列分別區別所觀察到的行為解釋與指引的行為辯解。

表 1-1 解釋與辯解的類別

解釋預測的 在何種情況下,何種類型計畫會被制定? 當人們制定計畫時,何種行為會發生?


辯解指引的 在何種情況下,何種類型計畫應被制定? 為了制定好的計畫,何種行為應進行?

例如,我們想要解釋為何我們經常觀察到市中心計畫以及都市邊緣計

畫,但卻較少見到現有住宅區計畫。計畫為何會在某種情況下,而不是在

其他情況下發生?為何我們常看到規劃者在制定計畫時從事人口預測,但

其除了當作一特殊解決方式辯駁的工具外,卻很少看到他們產生一些方案?

這些問題的答案可解釋為何某些事件在某些情況下會發生。預測之嚴格闡

述應能預測誰會在何時做甚麼事。計畫解釋很少具有這樣的精準度。我們

也許不能預測哪一個市中心地主或商人將在何時對哪些同業提議制定計畫,

但是我們能解釋為什麼這種人較個別住宅區居民較有可能建議並同意制定

計畫。

我們也想要辯解規劃者在已知情況下應如何做。這些辯解具指引性。

如果一州政府規定地方政府制定某特殊範疇計畫,那麼對這些計畫的要求

應根據指引性辯解,以說明為什麼這種範疇對地方政府是有用的。有關制

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

定計畫的指引應就證據(evidence)或論證(argument)來辯解,以說明規

劃者所從事活動會造成較佳計畫或更有效率。

我們能視計 畫制定行為是視當時情 況而定。曼德 龐(Mandelbaum

1979)將這個概念以不同的字眼論述,包括環境(settings)、過程(pro-

cesses)及結果(outcomes)。已知一特殊環境及一特殊規劃過程,會有甚

麼事情發生?本書所採用的方法並不在尋求如曼德龐一般理論(general the-

ory)的標準:「一有效的一般性規劃理論的核心,會允許分析者檢視任何

一組有關過程、環境及結果關係的主張,並準確地預測那些能經得起實證

考驗的主張。」(67)在討論此種「無所不能定律」(covering law)的科

學標準,米勒(Miller 1987, 140)指出「……沒有任何科學曾達到這個標

準。」我所用的方法係根據米勒的觀點,在於強調針對制定計畫某些面向

建立一套一貫性(coherent)解釋─「即某些機制是某些現象最重要特性的

基本肇因。」(140)【註 1】

結論:為何從事規劃以及如何做?

有關計畫的概念通常以理想的形式表達,但卻在解釋或辯解我們日常

經驗所看到廣泛而不同計畫,計畫制定情況,以及計畫制定方法上沒有助

益。人們對計畫有不切實際的期待,部分原因在於他們缺少對計畫是甚麼,

及它們如何運作有清楚的認識。都市發展制定計畫的邏輯在尋求解釋我們

所觀察到的事物,並針對在特殊情況以特定方法從事制定計畫的指引作出

辯解。

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都市發展制定計畫的邏輯

譯註

大致而言,台灣規劃研究目前已從形而下的實質環境設計脫胎換骨到

形而上的社會科學研究。台灣規劃思潮不論從 1950 到 1970 年代的摸索期,

以至於 1980 至 1990 年代的成長期,直到現今的反省期,均受到美國學界

鉅大影響。沿襲建築設計傳統,在摸索期中,規劃研究重點在於都市實質

環境設計,但已開始對社會科學的引入產生興趣,包括大型數學模型建立。

在成長期階段,由於受到美國學界影響以及隨著大型數學模型式微,台灣

規劃界不僅在理論上,且在實務上開始大量引入美國社會科學的研究典範

與成果,包括制度經濟學、政治經濟學、批判理論、溝通理性、永續發展、

全球化、成長管理等等。雖然台灣研究人口較大陸少,但這段期間各種規

劃研究主張蓬勃發展,而主管當局因學者的引荐,也推出了對應政策,例

如土地管理制度中的開發許可制便是一例。由於從各國所引入的一些措施,

因文化風情相異,實並未達到預期成效,加上政治氣氛轉變,有些學者便

開始反思如何針對台灣實質環境獨有特色進行本土性研究,因此進入反省

期。然而仍有大多數學者堅持國際路線,因此現階段規劃研究呈現兩極化:

本土化與國際化。然而不論是本土化與國際化規劃研究,在研究方法上,

至少在學界已從早期實質環境設計的建築學傳統,轉變為社會科學性的科

研性質。反觀大陸規劃研究主流似乎仍在環境空間設計,較少就規劃對社

會變遷影響進行深入探討。例如從「規劃師」雜誌所刊登的論壇內容來看,

間或有對城市規劃決策與管理之非實質層面有所探索,但大多數篇幅仍以

報導城市開發設計面為主。而以社會科學為基礎探討規劃內涵的篇幅更少。

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第 1 章 都市發展計畫:為何需要以及如何去作?

因此大陸規劃研究走向與台灣規劃學界大異其趣。在美國,規劃師所扮演

的角色早已脫離了工程設計師的技術專業,而是在政治過程中從事溝通與

協調的折衝工作。至於香港方面,因歷史因素,規劃研究似多以西方國家

研究成果,尤其是英國,作為發展主軸。

都市發展是一極為複雜現象,可以從許多面向切入,但至今仍無統一

的理論。但是可以確定的是,都市發展過程至少包含兩組相互影響的決策:

設施投資與其間活動。而這些決策在隨之演變的制度結構中展開,形成一

空間複雜體。規劃專業的根本問題在於,為何要從事都市發展規劃以及如

何進行,而本書主旨便在討論這兩個問題。作者主要欲藉由既有社會科學

理論以及實際例子,發展一規劃邏輯,以解釋所觀察到計畫制定的現象,

並提出改善之道。都市發展計畫其規模可大到國土發展,小到一個街廓開

發,且可由任何個人及團體發起。如何描述這些複雜規劃行為、其發生原

因以及其對都市發展的影響,對都市規劃專業者而言,是極為基本的知識。

都市發展計畫制定的探討,其所涵蓋面向極為廣泛,而文獻上對都市發展

議題的探討也有一段歷史。但是對於與計畫制定相關的一些基本問題,至

今不僅探討較少,且無一系統整理。本章開宗明義地說明發展一套規劃邏

輯的重要性,並解釋為何需要以及如何進行都市發展規劃,作為規劃學術

領域以及專業知識理論之基礎。

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Urban Development
Copyright © 2001 Lewis D. Hopkins
Published by arrangement with Island Press
Translation copyright © 2005 by Wu-Nan Book, Inc
All rights reserved under International and Pan-American Copyright
Conventions. No part of this book may be reproduced in any form or by any
means without permission in writing from the publisher: Island Press, Suite 300,
1718 Connecticut Ave., NW, Washington, DC 20009

國家圖書館出版品預行編目資料
都市發展制定計畫的邏輯/路易斯. 霍普金斯(Lewis D.
Hopkins)著;賴世剛譯著. ─ 初版. ─ 臺北市:五南,
2005[民 94]
面; 公分.
參考書目:面
凝煉知識‧品味閱讀 含索引
譯自:Urban development: the logic of making plans
ISBN 957-11-4054-6(平裝)
1. 都市計畫
545.1 94014085

5T04

都市發展制定計劃的邏輯 I S B N 957-11-4054-6

作 者 路易斯‧霍普金斯(Lewis D. Hopkins)
譯 者 賴世剛
責任編輯 陳玉卿
封面設計 麥發強
發 行 人 楊榮川
總 編 輯 王秀珍
出 版 者 五南圖書出版股份有限公司
地 址 台北市大安區(106)和平東路二段 339 號 4 樓
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出版日期 2005 年 12 月初版一刷
定 價 新臺幣 520 元
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