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CINCIA DAS FINANAS E

DIREITO FINANCEIRO
* Finanas pblicas: Estado Democrtico de Direito
Responsabilidade fiscal

I) Noes introdutrias/gerais
II) Oramento Pblico
III) Execuo Oramentria
IV) Receitas e despesas pblicas
A) Conceito
B) Classificao
C) Controle e limites
V) Dvida pblica
VI) Transparncia fiscal
I) Noes introdutrias/gerais de direito financeiro
1. Atividade financeira do Estado
1.1 Necessidades pblicas
1.2 Funo do Estado
1.3 Conceito de atividade financeira do Estado
2.Natureza do fenmeno financeiro
2.1 Teoria do consumo
2.2 Teoria da circulao
2.3 Teoria reprodutiva
2.4 Teoria da utilidade relativa
2.5 Teoria do sistema ou controle de preos
2.6 Teoria do cooperativismo
2.7 Teoria da repartio do custo/encargo pblico
3. Direito financeiro
3.1 Conceito
3.2 Cincia das finanas
3.3 Competncia (sob o ponto de vista legislativo)
3.4 Veculos normativos
4. Responsabilidade fiscal
4.1 Inspiraes
4.2 Fundamentos
4.3 Mecanismos
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1.1 Necessidades pblicas: o ser humano um sujeito de necessidades, sendo o nico
animal a optar por coisas distintas a partir dos seus anseios e desejos, e no somente atravs do
seu instinto. Ele necessita desde coisas mais bsicas dormir, comer at coisas mais
complexas- soluo de mobilidade, vestimenta, meios de obteno de renda. Tais necessidades
podem ser individuais, comuns ou coletivas.

a) Necessidades individuais: so aquelas que podem ser satisfeitas e cujo objeto pode ser
obtido isoladamente pelo indivduo. Dessa forma, a pessoa consegue resolver a necessidade dela
sozinha, sem que isso implique a resoluo dos problemas alheios. Exemplo de necessidade
individual a necessidade de alimento.
b) Necessidades comuns: so aquelas que podem ser satisfeitas isoladamente e cujo
objeto at pode ser obtido isoladamente tambm, porm mais inteligente que se obtenha em
conjunto; mais razovel que se opte por uma soluo conjunta, mas trata-se de uma opo da
coletividade. So exemplos de necessidades comuns os servios pblicos tarifados, em geral,
como o esgotamento, a distribuio de gua e de energia.
c) Necessidades coletivas: so aquelas que devem ser satisfeitas e cujo objeto deve ser
obtido em conjunto, no havendo meios para fracionar entre os indivduos essa sua satisfao e
a obteno do seu objeto; no possvel individualizar onde comea a necessidade de um
indivduo e onde termina a do outro. Essas necessidades seguem a lgica de que ou todos
conseguem supri-las ou todos no conseguem. So exemplos os direitos difusos, em geral, como
a segurana pblica e a tutela do meio ambiente.
As necessidades comuns e as coletivas compem as necessidades pblicas, ou seja, as
necessidades humanas que devem ser atendidas coletivamente. Necessidade pblica , portanto,
tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrncia de uma deciso poltica, inserida
em norma jurdica. A enumerao das necessidades pblicas uma opo poltica de certo
organismo social, em determinada conjuntura. No caso do Brasil, tal enumerao est registrada
na Constituio Federal.
1.2 Funo do Estado: as atribuies coletivas (necessidades pblicas) costumam exigir um
organismo especfico que, representando a coletividade, possa satisfaz-las. Esse organismo o
Estado, o agente das necessidades pblicas. Assim, o fim institucional do Estado justamente a
satisfao das necessidades pblicas. Percebe-se, portanto, que no basta o registro de tais
necessidades na Constituio Federal, faz-se necessria ao do Estado, visando satisfao
delas. O Estado, por sua vez, age de trs modos:
a) de modo direito: quando constri estruturas e capacita pessoas, agindo, portanto, de
forma direta e ativa para satisfao das necessidades pblicas, atravs da polcia, do exrcito, da
construo de presdios, dos programas de socializao, por exemplo.
b) de modo omissivo: quando o Estado no age de forma que prejudique os direitos dos
indivduos (trata-se da garantia negativa das liberdades), ou seja, o Estado no afeta/interfere
nas aes de terceiros.
c) pela promoo de polticas pblicas: tais polticas visam indiretamente a
promover/assegurar a satisfao das necessidades pblicas, dos direitos.
Para que o Estado possa realizar seu fim de satisfao das necessidades pblicas, ele carece de
meios imediatos e mediatos. Os meios imediatos so os recursos humanos e materiais. Para
aquisio dos meios imediatos o Estado necessita de meios mediatos. Os meios mediatos
referem-se ao padro universal de troca pelo qual se mede a unidade de riqueza que cada coisa
vale, isto , referem-se ao dinheiro. Nesse sentido, entende-se que, mesmo mediatamente, o
Estado precisa de dinheiro (e, portanto, de uma organizao financeira) para realizar seus
deveres institucionais, para satisfazer as necessidades pblicas.
1.3 Conceito de atividade financeira do Estado: a atividade administrativa que o Estado
desenvolve para a arrecadao/obteno (receita), o gerenciamento (gesto administrao dos
recursos e do patrimnio do Estado) e o dispndio (despesa a aplicao dos recursos no
pagamento das verbas autorizadas no oramento anual) de recursos pblicos, dos quais necessita
para realizar as atividades que lhe foram atribudas pela sociedade, atravs do Direito, e, assim,
para a concreta realizao das necessidades pblicas. Logo, a atividade financeira do Estado
administrativa por envolver a gesto do recurso pblico. Portanto, trata-se de uma atividade
regulada pelo regime jurdico administrativo (nos termos dos princpios da legalidade,
moralidade, publicidade, eficincia, razoabilidade, impessoalidade etc), ou seja, que se submete
administrao pblica. * As necessidades imputadas ao Estado normalmente so ilimitadas,
porm os recursos financeiros so limitados.

2.NATUREZA DO FENMENO FINANCEIRO ( o que legitima o Estado): inmeras


teorias surgiram para explicar o fenmeno financeiro, para explicar o que d legitimidade ao
Estado para realizao de suas funes.
2.1 Teoria do consumo: defendida por Adam Smith e afirma que o Estado um
consumidor da riqueza social e a destri (de modo justificvel) para garantir o mnimo
indispensvel vida social, s necessidades pblicas. O Estado , portanto, encarado como um
mal necessrio e, por isso, deve ser mantido no seu grau mnimo. Esta , todavia, uma viso
limitativa do fenmeno financeiro, pois no haveria grande expanso das necessidades pblicas.
2.2 Teoria da circulao: defendida por Bastiat e se baseia no retorno social, na
redistribuio de riqueza. Para essa teoria, o Estado, muito embora consuma riqueza, promove
um equacionamento dela na sociedade, de acordo com as necessidades sociais mais relevantes,
garantindo um mnimo de distribuio social (equacionamento social).
2.3 Teoria reprodutiva: tratada como uma resposta s outras teorias. Afirma que o Estado
no apenas gasta a riqueza privada, mas tambm realiza um tipo especfico de atividade que
gera uma espcie de riqueza social material e imaterial, sob a forma de civilizao,
amplificando a prpria atividade econmica. Assim, o gasto pblico retornado em forma de
civilizao (melhores condies de infraestrutura, solues de logstica de transporte).
2.4 Teoria de utilidade relativa: conforme essa teoria, a riqueza s vai melhorar a vida de
uma pessoa at certo ponto. Ultrapassado este ponto, a riqueza excedente seria mais bem
empregada se destinada ao Estado, que promoveria o bem da coletividade (o que significaria
tambm o bem do antigo possuidor da riqueza). a teoria das solues coletivas.
2.5 Teoria do sistema ou controle de preos: tal teoria equipara o Estado a uma empresa,
que prestaria servios s pessoas, em troca de remunerao, ou seja, o Estado exerceria uma
funo de prestador de servios, cobrando preos pblicos como se fosse uma empresa em sua
atividade econmica normal. Portanto, o Estado existe para que os servios mais importantes
sejam realizados de forma socialmente mais adequada. Essa teoria s explica a questo dos
servios pblicos no gratuitos, o que, de qualquer modo, importante para a distino entre
preos pblicos (valor menor do que o valor de mercado que o cidado paga pelos servios
estatais) e preos econmicos.
2.6 Teoria do cooperativismo: o Estado seria um clube, uma grande cooperativa, estrutura
coletiva de servios benficos a todos. Nessa cooperativa, todos contribuem para que o Estado
atue em nome de todos. Atualmente essa teoria invivel nas sociedades complexas, j que
incompleta( pressupe que todos pagam o mesmo valor).
2.7 Teoria do custo/encargo pblico: defendida por Gaston Jze (traduzido por Baleeiro)
e a mais aceita. Conforme essa teoria, o custo da coisa pblica que atua pelo coletivo deve ser
repartido pela coletividade que compe o Estado. Essa repartio dos custos deve ser feita do
modo mais conveniente possvel, proporcionalmente capacidade contributiva de cada membro
da coletividade. Representa, nesse sentido, uma redistribuio de renda (dentro de determinados
limites), que se d por imposio do Estado. Ou seja, o fenmeno financeiro marcado pela sua
impositividade, visto que no configura uma faculdade do indivduo. Tal teoria no nega as
anteriores, apenas absorve parte delas, completando-as; por isso, a teoria mais aceita sobre a
natureza do fenmeno financeiro. As premissas da teoria do custo pblico so:
a) O modo pelo qual o Estado vai pagar os encargos que lhe incumbem vai atender
convenincia, ao interesse pblico, e capacidade contributiva de cada ente federado.
b) No nega o fenmeno financeiro como fenmeno de redistribuio de renda dentro de
determinados limites.

c) O fenmeno financeiro marcado pela impositividade, no sendo, pois, uma mera


faculdade.
3. DIREITO FINANCEIRO (ramo do direito pblico; estudo da atividade financeira do Estado
quando encampada pela norma jurdica)
* A principal consequncia do surgimento do Estado de Direito a existncia de normas
jurdicas (diretrizes compulsrias, padres de comportamento) que regulam/limitam as
atividades do Estado. Dessa forma, a atividade financeira do Estado, tambm, passa a ser
previamente delimitada.
3.1 Conceito: direito financeiro a disciplina jurdica da atividade financeira do Estado, que
elenca um conjunto de padres, procedimentos, para impor ao gestor pblico o modo atravs do
qual ele dever controlar o fenmeno financeiro. Entende-se, assim, que sempre prevalecer o
marco legal (o direito financeiro) padro institucionalizado de acordo com o interesse pblico
-, diante da autonomia da vontade do gestor/administrador.
3.2 Cincia das finanas: uma disciplina auxiliar, complementar, que envolve o estudo
da atividade financeira do Estado, mas no a partir da perspectiva jurdica, e sim sob uma
perspectiva sociolgica, poltica e econmica. O ponto de discusso no mais ou menos
importante, apenas diferente, sendo menos utilizado na rea jurdica. Os subsdios obtidos a
partir de tais perspectivas so at importantes para compreender conceitos de direito financeiro,
para a anlise jurdica, mas no a englobam. No se pode valer de argumentos pertencentes
puramente cincia das finanas para explicar fatos jurdicos, que devem ser analisados a partir
da tica dogmtica da legislao. Por exemplo, pertinente cincia das finanas uma
discusso sobre se realmente melhor (para a sociedade e para as empresas) a tributao sobre a
folha de salrios das empresas. Segundo Aliomar Baleeiro, cincia das finanas a disciplina
que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e dispndio
do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a cargo do Estado, ou de outras pessoas
de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.
Essa definio confirma o carter de atividade pr-normativa da cincia das finanas,
pertencente ao mundo da economia, que analisa fenmenos sociais, econmicos e estatsticos
para encontrar elementos para a estrutura da poltica financeira do Estado. Nesse sentido, tal
cincia se foca, principalmente na atividade fiscal, aquela desempenhada com o propsito de
obter recursos para o custeio das atividades estatais. A partir dessa cincia, o direito encontra
meios para estudar o fenmeno financeiro.
DIREITO FINANCEIRO
- Cincia normativa
- Cincia valorativa
- Cincia coercitiva

CINCIA DAS FINANAS


- Cincia no normativa
- Cincia pura, especulativa
- Cincia no coercitiva

3.3 Competncia (sob o ponto de vista legislativo): trata-se de uma competncia concorrente
(art. 24, I, CF), ou seja, todos os entes federados podem legislar sobre direito financeiro, embora
no de forma indiscriminada. A prpria Constituio Federal determina em que mbito cada
ente federado pode atuar: Unio, cabem as normas gerais; aos Estados, as normas
suplementares complementares e suplementares supletivas; e aos Municpios, as normas
suplementares complementares.
a) Unio: competncia da Unio editar normas gerais sobre direito financeiro (art. 24,
1, CF), ou seja, fixar os parmetros e institutos fundamentais da matria para que as leis
especificas neles se baseiem, em tese. Essas normas vm se fortalecendo muito, no Brasil. Temse dado a elas uma superioridade muito significativa, no sentido de se entend-las como normas

globais/totais (aquelas que so ilimitadas e no admitem leis complementares, pois no


necessitam). O STF, inclusive, compreende as normas gerais de direito financeiro como
disciplina plena do instituto. Em funo disso, a complementao se tornou basicamente
residual. Cabe destacar ainda que, embora o artigo 24 da Constituio no exija, o direito
financeiro, por fora de disposio especfica, determina que as normas gerais de tal matria
sejam editadas por lei complementar pela Unio (arts. 163 + 165, 9, CF).
b) Estados e Distrito Federal: competncia dos Estados e do Distrito Federal editar
normas suplementares complementares sobre direito financeiro (art. 24, 2, CF), ou seja,
complementar, conforme suas especificidades, as normas gerais, no que couber. Alm disso,
cabe a eles tambm editar normas suplementares supletivas, de contedo geral, para suprir casos
de ausncia de norma geral federal. Quando uma norma complementar/supletiva colide com
uma norma geral posterior a ela, perde sua eficcia e, se essa norma geral for revogada, os
efeitos da norma complementar/supletiva voltam a viger. Atualmente, tais normas de
competncia dos Estados e do Distrito Federal restringem-se a regular o que foi esquecido pelas
normas gerais.
c) Municpios: competncia dos Municpios editar normas suplementares
complementares sobre direito financeiro, no que tange aos interesses locais (art. 30, II, CF).
Essas normas suplementares possuem, hoje, papel secundrio no mbito do direito financeiro.
3.4 Veculos normativos
a) Constituio Federal de 1988: a fonte suprema do direito financeiro, que estrutura a
atividade financeira do Estado, sob o ponto de vista jurdico. A parte da Constituio Federal
que trata com mais detalhes as questes financeiras est entre os artigos 163 e 169, embora no
seja essa parte o nico ponto da Constituio relevante para a construo do direito financeiro.
b) Leis complementares: so instrumentos das normas gerais de direito financeiro. As
duas leis complementares mais importantes so a Lei 4320/64 e a Lei complementar 101/00.
b.1 Lei 4320/64: tambm chamada de lei geral do oramento e trata mais
especificamente do oramento e da execuo oramentria. Essa lei foi editada em 1964,
quando ainda no se exigia que as normas gerais sobre direito financeiro fossem editadas na
forma de lei complementar. Nesse sentido, ela sofreu, posteriormente, recepo com mudana
de status, configurando lei formalmente ordinria, porm materialmente complementar. Essa
recepo com mudana de status obviamente s foi possvel porque, na poca em que a lei foi
editada, ela observou o processo ento previsto pela Constituio (processo de lei ordinria),
sendo vlida at surgir a exigncia do processo adotado para lei complementar. Hoje, essa lei
(geral do oramento) s pode ser modificada por lei complementar.
b.2 Lei complementar 101/00: conhecida como lei de responsabilidade fiscal.
c) Leis ordinrias
d) Resolues do Senado: atos normativos (com hierarquia de lei) editados somente com
a participao do Senado, no exerccio de sua competncia privativa (art. 52, CF).
e) Portarias federais: atos normativos infralegais editados pela Secretaria do Tesouro
Nacional e pela Secretaria de Oramentos e Finanas. Apesar de infralegais, eles possuem,
atualmente, grande importncia para a organizao oramentria e contbil (dos entes
federativos) das receitas e despesas (art. 50, 2, LRF).
4. RESPONSABILIDADE FISCAL: no existe significado sinttico para tal termo, a ser, ento,
tautologicamente, uma fiscalizao responsvel. um conjunto de posturas que devem ser
adotadas na gesto dos recursos pblicos, de forma que esta seja ponderada e responsvel. Essa
expresso a tentativa de traduo do termo accountability, que significa, basicamente, o
dever de prestar contas, de gerir de modo transparente, justificado.
4.1 Inspiraes
a) Externas
a.1 Estados Unidos: apresentam um modelo de responsabilidade fiscal voltado para a
ideia de equilbrio, de que no se pode gastar mais do que se tem. Deve haver sempre uma

compensao: se h uma pretenso de gastar mais, necessrio mostrar que se vai ganhar mais
tambm ou que se vai gastar menos com alguma outra coisa. Dessa forma, o gasto pblico deve
se manter em equilbrio dinmico com a receita.
a.2 Unio Europeia: impe limites de gasto (metas fiscais) para os pases que a
integram, havendo, portanto, um controle dos poderes, com a previso de multas para quem
descumprir as metas, visando a impedir o desequilbrio sistmico e os dficits. No Brasil, essa
influncia vista nas penalidades tambm aplicadas aos entes federados que gastam mais do
que permitido; penalidades essas aplicadas a partir de um sistema de fiscalizao, que cobra a
prestao de contas.
a.3 Nova Zelndia: apresenta avanados instrumentos de transparncia.
b) Internas: conforme a ideia de risco moral, caso se permita que cada ente federado aja
do modo que queira, ser necessrio socorr-lo futuramente, o que, progressivamente, vai
desgastando a imagem da Federao, conduzindo-a ao descrdito. H, nesse sentido, um
consenso de que se deve prevenir para no ter que remediar.
4.2 Fundamentos: necessidade de equilbrio, previsibilidade e transparncia.
a) Equilbrio: preciso equilibrar as receitas e as despesas para evitar o endividamento.
b) Previsibilidade: preciso um estudo dos impactos e anlise dos recursos, no sentido de
avaliar as consequncias dos atos antes de realiz-los.
c) Transparncia: preciso que os cidados possam fiscalizar se o gestor pblico est
agindo conforme a lei ou no, pois este est gerindo coisa daqueles. Cabe ressaltar, inclusive, o
paradigma de transparncia eletrnica, que reflete a possibilidade de todos acompanharem o que
est sendo feito com seu dinheiro. Portanto, necessrio que o gestor pblico preste contas do
que vai gastar, e o contribuinte deve ter o acesso a essa prestao.
4.3 Mecanismos
a) Lei complementar 101/00 ou Lei de Responsabilidade Fiscal
b) Lei 10020/00 Lei de crimes financeiros

II) Oramento pblico


1. Introduo
1.1 Noo
1.2 Setor pblico
1.3 Evoluo histrica
2. Conceito
3. Natureza
3.1 Natureza formal
3.2 Natureza material
4. Classificao
4.1 Oramento neutro
4.2 Oramento estratgia
4.3 Oramento programa
4.4 Oramento base zero ou Oramento desempenho gastos justificados
5. Eficcia do oramento
6. Controle judicial
7. Princpios oramentrios
7.1 Princpio da universalidade (arts. 165, 5 + 167, II, CF)
7.2 Princpio da exclusividade (art. 165, 8, CF)

7.3 Princpio da periodicidade


7.4 Princpio da unidade
7.5 Princpio da programao (art. 165, 2, 4, 7, CF e art. 166, 4, CF)
7.6 Princpio da legalidade (art. 167, V, VI, VII, IX, CF)
7.7 Princpio da transparncia
a) Clareza
b) Fidelidade
c) Especialidade
d) Publicidade
7.8 Princpio do equilbrio
7.9 Princpio da economicidade ou Princpio do custo benefcio
7.10 Princpio da afetao constitucional
a) Educao (art. 212, CF)
b) Sade (art. 198, 2, 3, CF + art. 77, ADCT)
8. Processo legislativo oramentrio ( arts. 61 67 + 166, CF)
8.1 Iniciativa (art. 165, caput, CF)
8.2 Comisso de oramento (art. 166, 1, CF)
8.3 Emendas parlamentares (art. 166, 3 - 4, CF)
8.4 Mensagem modificativa (art. 166, 5, CF)
8.5 Votao
9. Plano plurianual
9.1 Durao
9.2 Funo
9.3 Elementos (art. 165, 1, CF)
10. Lei de diretrizes oramentrias
10.1 Durao
10.2 Funo
10.3 Elementos
a) Constituio Federal de 1988 art. 165, 2 + art. 169, 1, II, CF)
b) Lei de responsabilidade fiscal arts. 4, 5, 14, 16, 25
b.1 Anexos: art. 4, 1 - 4, LRF
11. Lei oramentria annual
11.1 Durao
11.2 Funo
11.3 Elementos (art. 165, 5, CF)
a) Oramento fiscal
b) Oramento de investimento
c) Oramento de seguridade social
1. INTRODUO: a partir do oramento pblico que se desenvolvem os demais aspectos do
direito financeiro, sendo aquele o esqueleto deste.
1.1 Noo: oramento pode ser entendido como um quadro, uma previso, uma estimativa
em relao a despesas e receitas. Trata-se, portanto, do planejamento da conduo de suas
finanas, atravs da organizao e aprovao de plano financeiro.
1.2 Setor pblico: o oramento do setor pblico, do Estado, o quadro das receitas e das
despesas pblicas.

1.3 Evoluo histrica: A ideia simples de oramento pblico antiga, no que se refere a
esse quadro sem nenhum poder impositivo com relao ao gestor, assemelhando-se a um
oramento privado. Isso porque o oramento, antes, era apenas um auxlio para o trato das
receitas e despesas, sem obrigar o gestor. Tanto no direito romano, como na Idade Mdia, no
havia propriamente um controle oramentrio, porm j se fazia intuitiva a necessidade de
abastecimento do errio para arcar com os devaneios dos soberanos. Os autores, como Ren
Storm e Maurice Duverger, definiam oramento, inicialmente, como ato contendo a aprovao
prvia das receitas e das despesas pblicas. No Brasil, Jos Afonso da Silva defendia que o
oramento era uma pea de previso das receitas e autorizao das despesas pblicas,
classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administrao e da
populao, nem dos objetivos econmico-sociais a atingir com sua execuo. Aliomar
Baleeiro, por sua vez, afirma sobre o oramento que, sob certo ponto de vista, um quadro de
tcnica contbil para coordenar comparativamente despesas e receitas pblicas, de sorte que o
Estado possa imprimir ordem e mtodo na administrao. O oramento, portanto, no
continha quaisquer obrigaes, resumindo-se a mera pea de fico, uma lei para no ser
cumprida. Ele vai deixando, aos poucos, de apresentar funo meramente
instrumental/indicativa e passando a adquirir carter impositivo, a partir da ascenso da
Repblica de Direito. Ou seja, o oramento pblico passa a ser uma autorizao. Como observa
Baleeiro, nasceu a concepo do oramento moderno, graas ao qual os representantes dos
contribuintes condicionavam sua aprovao ao emprego dos fundos aos fins que mais
interessam ao povo representado. Essa evoluo para um oramento com compromissos
ocorre a partir da introduo do oramento participativo, do entendimento de que se fazia
necessrio consultar a populao para aprovar um oramento, sendo, pois, imprescindvel
submeter os gastos prvia aprovao da Assembleia. Isso remete Revoluo Francesa.
Assim, a participao popular refletiria decises tomadas na sociedade, que seriam alocadas
nas decises formalizadas pelo governante. Com a dinmica do Estado Republicano, percebese, que essa consulta no podia ocorrer a cada proposta de medida econmica; seria mais prtico
elaborar um plano geral de receitas e despesas, referente a determinado perodo de tempo, e a,
ento, submeter esse plano (oramento) aprovao do povo, por meio de seus representantes.
S aps tal aprovao seriam autorizados os gastos. Nesse sentido, entende-se, hoje, que o
gestor deve agir conforme a lei e, ainda, que depende de uma autorizao especfica para
realizar sua funo, em certa conjuntura. O oramento pblico no facultativo, a ideia
mxima de legalidade administrativa, s existe atividade financeira do Estado se houver
oramento. O oramento tambm visto, atualmente, como um espelho da vida do Estado
(Deodato), que deve expressar as opes polticas do governo operante (oramento programa) e
realizar as funcionalidades constitucionais, componho o quadro orgnico das finanas pblicas.
Ele tornou-se, nesse sentido, um poderoso instrumento de interveno na economia e na
sociedade, passando a ser um programa de governo, no qual, porm, deve-se identificar a
pretenso de cumprimento, no sentido de que a pea oramentria h de ser real. Alm disso,
cabe ressaltar, no contexto do constitucionalismo atual, que a ordem financeira deve ter em
vista a defesa dos direitos humanos e a procura da justia material, a qual s se efetiva atravs
da otimizao dos direitos sociais, por meio de prestaes estatais (na via do oramento ou dos
servios pblicos). O oramento revela-se to significante que nenhuma ao estatal prescinde
dele para se efetivar.
2. CONCEITO: oramento pblico um ato legislativo, uma autorizao do Legislativo, pela
qual se tem a aprovao de determinado modelo de gesto financeira a ser aplicado pelo
Executivo, em determinado perodo de tempo.
2.1 Ato legislativo: o oramento pblico exige aprovao prvia do Legislativo para
comear a ser executado. Essa aprovao prvia um condicionante, mas no significa que o
gestor no ser fiscalizado, apenas porque seu projeto foi aprovado; o ato legislativo no uma
homologao.

2.2 Pelo Legislativo para o Executivo: o oramento autorizado previamente PELO


Legislativo, que corporifica a populao. Quem recebe essa autorizao para arrecadar receita e
realizar despesa, porm, o gestor pblico, que funo executiva. Logo, o oramento um ato
legislativo de autorizao prvia direcionada PARA o Executivo, que vai execut-lo.
* melhor usar o termo funo do que Poder para tratar do Executivo e do Legislativo.
Isso porque, em 99% dos casos, quem d autorizao ao oramento o Poder Legislativo e s
ele. Existe, porm, uma nica exceo, que est no art. 167, 3, CF. Trata-se da possibilidade
de haver um gasto urgente e imprevisvel, quando possvel que a autorizao de despesa se d
por crdito extraordinrio, o qual pode ser editado/baixado por medida provisria, ou seja, por
meio do Poder Executivo, em exerccio, contudo, de funo legislativa.
* A autorizao, por sua vez, dada para todo poder ou rgo autnomo para arrecadar e
gastar no exerccio de sua funo executiva. Essa est concentrada no Poder Executivo, para o
qual, portanto, majoritariamente dada a autorizao. Quem realiza a maior parte dos gastos,
portanto, o Poder Executivo.
2.3 Modelo de gesto financeira: quadro de descrio de receitas e despesas pblicas. Em
relao s receitas, o oramento traz apenas uma previso, uma estimativa (um nmero que
pode ou no se realizar), no sendo condicionante. Por isso, no que tange receita, o oramento
brasileiro estimativo. Contudo isso j foi diferente, j que, antes, o oramento, em relao s
receitas, era autorizativo, ou seja, s era cobrada anualmente uma receita se, a cada ano, esta
fosse autorizada. Hoje, basta uma lei determinando a cobrana de tal receita que todo ano podese cobrar. Em relao s despesas, o oramento realiza uma fixao (indica quais despesas esto
dentro do marco legal) e possui funo condicionante. Destarte, o oramento, no que se refere
despesa, muito mais rigoroso, autorizativo (art. 167, II, CF). * Cabe ressaltar que existe ainda
um tipo de oramento impositivo, que vincula o gestor de modo pleno ao oramento, obrigandoo a arrecadar e gastar tudo o que o oramento impe. No oramento autorizativo, se se gastar
menos do que o previsto, no h grandes problemas, j no impositivo, h. O oramento
impositivo, ento, faz com que seja feito o que est escrito.
2.4 Periodicidade do oramento: o oramento sempre funcionar em determinado perodo
de tempo, pois a proposta de receitas e despesas no pode ser estabelecida em carter definitivo,
devendo haver um marco temporal. Em funo disso, o oramento pblico funciona dentro de
ciclos oramentrios, perodos dentro dos quais o oramento se realiza. Esses ciclos,
determinados pelas doutrinas, so:
a) Ciclo de elaborao: o perodo durante o qual o oramento feito. O oramento
pblico no pode ser indefinidamente discutido, devendo estar pronto antes da data prevista
para comear a valer para que o gestor pblico possa gastar. Ou seja, quando acabar o
oramento passado, o outro deve estar pronto pra autorizar gastos (j que, no Brasil, oramento,
em relao s despesas, autorizativo).
b) Ciclo de execuo: o perodo no qual o oramento de cada ente federado estar
valendo, sendo executado. Esse o ciclo mais importante.
c) Ciclo de controle: o perodo referente prestao e julgamento de contas. Quem
julga o relatrio de prestao um rgo legislativo de controle, seja o tribunal legislativo de
cada local, seja o tribunal de contas.
3. NATUREZA
3.1 Natureza formal: uma vez que o oramento um ato legislativo, a forma adotada para
ele a forma de expresso do Legislativo. Logo, o oramento lei, em sentido estrito, produto
de processo legislativo, em que discutida e editada. Essa lei oramentria que veicula o
oramento uma lei ordinria. importante lembrar que apenas as normas gerais do direito
financeiro como um todo so editadas via lei complementar, pois so abstratas, padres,
modelos de como deve ser feito o oramento em si. J esse oramento, especfico de um ente

federado em determinado ano, editado via lei ordinria, a qual possui vigncia delimitada (o
que normalmente no ocorre com as leis complementares, que pressupem uma nova lei
complementar para revogar a antiga), conforme a vigncia do oramento que regula. Cabe
ressaltar tambm que h uma exceo para a forma de lei ordinria adotada pelo oramento
stricto sensu: o crdito extraordinrio, que o nico caso em que cabe medida provisria no
processo oramentrio, justificada por tratar de situaes absolutamente imprevisveis e
urgentes, que demandam solues emergenciais e cleres, no admitindo protelaes ou
solues burocrticas.
3.2 Natureza material: o contedo da lei oramentria no nem geral, nem abstrato, como
o de uma lei propriamente dita; sua natureza material de ato concreto e especfico. como se
a lei oramentria se esgotasse na sua primeira utilizao, considerando que cada autorizao de
gasto presente nela, por exemplo, s vai valer uma vez, durante seu perodo de vigncia.
Percebe-se, assim, que, embora adote forma de lei, o contedo da lei oramentria se aproxima
muito mais de um ato administrativo. Por isso, Eli Lopes afirma que o oramento
formalmente lei e materialmente ato administrativo. O oramento adota a forma legal apenas
pela ideia de constituir uma norma emanada de representantes do povo, uma vez que trata da
gesto do dinheiro do povo.
4. CLASSIFICAO/ETAPAS DA EVOLUO HISTRICA DA IDEIA DE ORAMENTO
4.1 Oramento neutro: o oramento mera pea contbil, uma formalidade necessria e
descomprometida com planos de governo. O gestor pblico elabora o oramento s para
cumprir essa etapa legal da organizao do Estado, sem se preocupar em vincular os gastos a
uma postura ideolgica ou a uma viso estrutural.
4.2 Oramento estratgia: uma transio entre o oramento neutro e o oramento
programa. No oramento estratgia, comeam a ser traadas metas de governo, identificando-se
os gastos no s por serem objeto, mas por sua finalidade. Ainda no se realiza, todavia,
nenhum controle.
4.3 Oramento programa: o padro adotado atualmente, em que o oramento est
vinculado a um modelo de ao estatal definido pela Constituio. Ou seja, ao analisar o
oramento, v-se um modelo de Estado, as prioridades daquela gesto. Ele passa a ser integrado
ao conjunto de aes que se espera do Estado, configurando um instrumento no s do modelo
de Estado, como tambm da ao governamental. Trata-se, assim, de um instrumento para que
se alcance a pauta de valores, que, no nosso caso, estabelecida pela Constituio, ou seja, para
ligar o discurso ao. Essa necessidade de vincular o oramento s metas de governo muito
importante, mas tambm muito complexa. Existe mobilidade para o gestor ou a Constituio j
define tudo o que ele deve fazer? O que se sabe que no basta o Estado dizer que vai investir
em educao e sade, por exemplo; preciso um reflexo, uma previso oramentria. Caso
contrrio, d-se uma constitucionalizao simblica. A concretizao de direitos depende de
atividades materiais, de recursos para implementar determinada poltica pblica. Assim, o
oramento deve ser o espelho do Estado daquele perodo. Deve haver um meio-termo entre at
onde o Judicirio deve exigir que as normas programticas sejam concretizadas (ou seja, at
onde o gestor deve somente cumprir o disposto na Constituio) e at onde o gestor tem
margem para optar por prioridades daquela gesto. At que ponto, entretanto, se podem impor
alteraes por vias judiciais de predisposies constitucionais?
4.4 Oramento base zero ou Oramento desempenho gastos justificados: o oramento
zero est dentro da ideia de oramento programa. Ele busca a proibio de desperdcios na
elaborao de oramentos. Assim, todas as autorizaes de gastos que l vo constar precisam
ser devidamente justificadas como necessrias; quando cada rgo, secretaria ou ministrio

unidades oramentrias , por exemplo, for pedir autorizao para seus gastos, eles devem
justifica-los plenamente.
5. EFICCIA DO ORAMENTO qual a fora jurdica/impositiva do oramento? A eficcia
do oramento distinta para as receitas e as despesas.
5.1 Em relao s receitas, o oramento estimativo, no apresentando, portanto, grande
eficcia jurdica, no sendo vinculante. Ele apenas traz uma suposio fundamentada de quanto
ser arrecadado pelo Estado, naquele perodo. Por ser uma mera estimativa, no h problemas
em as receitas virem a ser efetivamente maiores ou menores do que o previsto, na medida em
que dependem da ao de terceiros.
5.2 Em relao s despesas, o oramento autorizativo, condicionante e especfico. Ou seja,
o gestor s pode gastar o que ele foi, por uma dotao oramentria, autorizado a gastar e deve
identificar o montante dos gastos e o objeto a que se destina. Ainda que o poder pblico possua
dinheiro e seja necessrio o gasto, esse deve ser autorizado. A eficcia jurdica do oramento, no
que tange s despesas, , portanto, muito maior do que no que tange s receitas. Nosso
oramento hoje, porm, no impositivo, no obriga o gestor a gastar tudo o que ele determina,
mas tudo o que o gestor gastar tem que ser permitido por ele (autorizar o gasto, porm, no
significa ter recursos no caixa pblico, quando da efetivao da despesa). Quando no forem
realizadas todas as despesas pr-determinadas, o gestor deve demonstrar efetivamente que no
havia dinheiro para realizar o que faltou, justificando razoavelmente a no realizao dos gastos
previstos.
* Oramento diferente de caixa pblico: oramento uma PREVISO, enquanto conta
(caixa) uma EFETIVAO.
6. CONTROLE JUDICIAL: pode se dar pela via difusa/concreta ou pela via
concentrada/abstrata.
6.1 O controle difuso realizado de modo incidental, inspirado nos Estados Unidos, e
muito comum na tutela do direito sade.
6.2 O controle concentrado reservado ao STF e analisa o ato normativo em tese,
resolvendo com eficcia geral. Os tipos de controle concentrado admissveis, em face do
oramento so:
a) ADPF: quando a lei oramentria infringir um preceito fundamental.
* Cabe a ADPF diante de qualquer ato do Poder Pblico, normativo ou no, que viole um
preceito fundamental (objeto, portanto, muito mais abrangente exige apenas que haja
descumprimento, independendo de o ato ser anterior Constituio, ser municipal, federal ou
estadual, revogado ou no).
b) ADIN/ADC: no cabem frente lei municipal, pois se trata de instncia do Supremo
Tribunal Federal. Historicamente, o STF no admitia ADIN e ADC, em face do oramento
(concreto/especfico), pois elas s podiam ser ajuizadas contra ato normativo (genrico). Em
2008, no julgamento da ADIN, e medida cautelar 4048 do Distrito Federal, realizou-se uma
votao, uma nova anlise sobre o cabimento de ADIN/ADC frente lei oramentria.
Concluiu-se que cabia ADIN/ADC para qualquer ato com fora de lei, pois o que havia antes
era uma restrio indevida ao texto constitucional.
* O objeto do controle de constitucionalidade realizado pela ADIN lei estadual ou
federal e o do controle realizado pela ADC somente lei federal.

7. PRINCPIOS ORAMENTRIOS: princpio so regras mais fortes que resultam do todo


sistematizado do ordenamento jurdico e que dirigem a sociedade em determinado momento
histrico. Princpios oramentrios, por sua vez, so caractersticas especficas de tais leis,
que as diferenciam dos demais atos governamentais. Os autores divergem, todavia, com relao
a quais e quantos so esses princpios. Trataremos dos que so especificamente oramentrios
ou se mostram, de alguma forma, especiais para o oramento. Dentre estes, os dois mais
importantes so os dois primeiros, que definem a estrutura do oramento, sendo
complementares um ao outro. Alm disso, o princpio da programao merece uma especial
ateno, devido ao modelo oramentrio adotado pelo Brasil.
7.1 Princpio da universalidade (arts. 165, 5 + 167, II, CF): o oramento deve ser
universal, em relao quilo que ele deve tratar (receitas e despesas). Isso significa que todas as
receitas e despesas devem estar previstas na lei oramentria, identificando-se a uma relao
com o princpio da transparncia. A abrangncia dessa universalidade, contudo, varia, conforme
se est tratando das receitas (com relao s quais o princpio apenas uma indicao de como
deve ser elaborado o oramento) ou das despesas.
a) O princpio tem menos fora sobre a receita, no apresentando efeito condicionante e
exigindo somente que todas as re,ceitas existentes no momento da elaborao do oramento
sejam declaradas, o que no implica obrigatoriedade de que s se arrecade aquilo ou no mnimo
aquilo.
b) O princpio mais rigoroso, no que tange s despesas, apresentando efeito
condicionante. Tem-se, assim, a autorizao ou fixao das despesas. Se no houver previso no
oramento, a despesa no pode ser realizada. (Exemplo: o precatrio o pagamento das
decises judiciais tambm depende da autorizao de despesa). Logo, qualquer pagamento feito
pelo Estado demanda autorizao prvia do oramento. Ele no pode, porm, engessar o gestor
a ponto de impedi-lo de vir a fazer gastos necessrios. Nesse sentido, possvel que se altere o
oramento para contemplar novos gastos, atravs de novas leis, que passam pelo mesmo
processo legislativo das leis oramentrias e trazem, ento, essas novas autorizaes de gastos,
os crditos adicionais. Ou seja, crditos adicionais so autorizaes de despesas pblicas no
computadas ou insuficientemente dotadas no oramento. Muitos autores classificam os crditos
adicionais como uma exceo ao princpio da universalidade, mas Caymmi os enxerga como um
reforo a tal principio, na medida em que se exige que eles sejam editados como novas leis,
compreendendo uma autorizao adicional, ou seja, at para novos gastos precisa-se de
autorizao legal, que passa pelo mesmo processo legislativo do oramento. Esse crdito
adicional pode ser suplementar, especial ou extraordinrio.
b.1 Crdito adicional suplementar: um reforo de autorizao de gasto j presente no
oramento (novo gasto com objeto velho)
b.2 Crdito adicional especial (art. 40 e art. 41, II, LGO): uma autorizao para um
novo gasto (o objeto de gasto completamente novo).
b.3 Crdito adicional extraordinrio: compreende as despesas urgentes e imprevisveis,
previstas no artigo 167, 3 da Constituio Federal.
* H apenas uma exceo ao princpio da universalidade, a qual compreende os tributos
que podem ser cobrados de um ano a outro, mesmo no constando na lei oramentria, uma
vez que podem ser previstos aps a aprovao e sano da lei prpria. o que afirma a Smula
66 do STF: legtima a cobrana do tributo que houver sido aumentado aps o oramento, mas
antes do incio do respectivo exerccio financeiro. Isso se justifica em funo de o tributo
sujeitar-se ao princpio da anterioridade, conforme o qual basta que o tributo tenha sido
institudo ou aumentado no exerccio anterior para que possa ser cobrado no ano seguinte.
Dessa forma, o tributo no depende de previso na pea oramentria.
* Principal conquista do Estado oramentrio: carter autorizativo do oramento, em
relao s despesas.
7.2 Princpio da exclusividade (art. 165, 8, CF): um princpio de origem americana, o
qual determina que apenas receitas e despesas podem constar no oramento. Tal princpio

define, portanto, o que no pode estar no oramento, isto , define que no se permitir no
oramento matria estranha ao seu contedo adequado. Cabe ao oramento somente prever
receitas e autorizar/fixar despesas. No cabe, por exemplo, lei oramentria disciplinar a
remunerao de pessoal, apenas autorizar gastos gerais na rea. No funo do oramento
tambm criar ou extinguir fontes de receitas, mas apenas prever quanto aquelas fontes existentes
vo gerar. Esse princpio evita, portanto, as caudas oramentrias, que eram dispositivos no
relacionados com o contedo do oramento (como mudana de nome de um logradouro, por
exemplo) frequentemente inseridos nos projetos de lei oramentria como forma de facilitar
sua aprovao, na poca da Repblica Velha (quando o Presidente s podia sancionar ou vetar
totalmente os projetos de lei aprovados pelos Legislativo). O Executivo pressionava a
elaborao do oramento pelo Legislativo para poder dispor de verbas e realizar as aes que
lhe competiam. O Legislativo, ento, inseria nas leis oramentrias esses dispositivos
impertinentes (caudas oramentrias) que lhe favoreciam, aproveitando-se da pressa do
Executivo, que logo aceitaria. Assim, o princpio da exclusividade impede a existncia de
brechas para desvio de finalidade no oramento. Esse princpio especfico da Lei
Oramentria Anual (oramento de execuo propriamente dito), que deve obedec-lo. O
princpio possui duas excees, que se referem a autorizaes legais (por lei comum ou pela Lei
Oramentria Anual), as quais podem constar ou no na Lei Oramentria Anual.
a) Autorizao legal pelo crdito suplementar
b) Autorizao legal para contratao de operaes de crdito (para que o Estado possa
fazer um emprstimo): isso costuma ocorrer nos incios de ano (quando normalmente o
governo no tem caixa suficiente para as despesas imediatas), na forma de antecipao de
receita, ou seja, um financiamento obtido pelo governo, perante bancos comuns, com a
finalidade de suprir os gastos iniciais.
7.3 Princpio da periodicidade: a periodicidade consequncia lgica da ideia de
oramento, no se podendo cogitar a ideia de oramento sem aplicar um modelo de gesto por
determinado perodo. O oramento deve funcionar, portanto, dentro de certo horizonte temporal.
por isso que se pode dizer que o oramento se desenvolve em ciclos oramentrios (perodos
de tempo dentro dos quais deve funcionar o oramento). Existem trs ciclos: elaborao,
execuo e controle.
a) Ciclo de elaborao: perodo de tempo no qual vai ser elaborada (pelo Executivo) e
aprovada (pelo Legislativo) a proposta de oramento. , portanto, o processo legislativo em
sentido lato, incluindo a elaborao pelo Executivo.
b) Ciclo de execuo: perodo de tempo em que o oramento ser aplicado, executado.
D-se especial relevncia para o exerccio financeiro (unidade bsica, padro, do ciclo de
execuo). O exerccio financeiro corresponde ao ano-calendrio (art. 34, Lei Geral do
Oramento, Lei 4320/64). Em funo da durao anual do exerccio financeiro, alguns autores
definem como sinnimo de periodicidade a ideia de anualidade. Caymmi, porm, discorda, pois
existem leis oramentrias que so apenas peridicas, no anuais.
c) Ciclo de controle: perodo de tempo que ocorre aps a execuo da lei oramentria e
que se refere prestao de contas (controle mais global, a posteriori). O controle tambm
ocorre antes (controle prvio) e concomitante com a execuo do oramento, porm o controle
mais rigoroso e formal ocorre posterior execuo (prestao final).
7.4 Princpio da unidade: pode ter duas acepes:
a) Unidade formal: necessidade de o oramento estar concentrado em um nico
documento, de modo a garantir a transparncia e facilitar sua execuo. Esse princpio no
seguido no Brasil, visto que adotamos como documentos oramentrios o Plano Plurianual, a
Lei de diretrizes oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
b) Unidade material: necessidade de o oramento voltar-se a uma nica orientao,
estando as trs leis oramentrias em harmonia, representando um oramento unidirecionado,
marcado pela complementariedade entre as leis, o que remonta exatamente ao princpio de
programao.

7.5 Princpio da programao (art. 165, 2, 4, 7, CF e art. 166, 4, CF): possui dois
aspectos fundamentais:
a) Necessidade de harmonia e complementariedade entre o Plano Plurianual, a Lei de
diretrizes oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Uma lei no pode ser elaborada de modo
desvinculado das outras. Funciona como uma escala ascendente, as etapas so complementares.
CF/88
P.P.A.
L.D.O.

Etapas da programao
oramentria
L.O.A.
Receitas

Despesas

b) O oramento deve ser um instrumento de concretizao constitucional, sustentado pela


pauta de valores eleita pela Constituio Federal como base para o Estado. Assim, o principio da
programao est na base do oramento-programa, que exige a identificao da funcionalidade,
do porqu de cada gasto. Nesse sentido, o oramento indicar, nesta ordem:
b.1 A funo do gasto tambm indicado no Plano Plurianual (cada rea de atuao, por
exemplo, cultura, lazer, segurana)
b.2 A subfuno, no Plano Plurianual (por exemplo, na rea de sade, pode-se indicar
a subfuno de medicina preventiva)
b.3 O programa de ao ao qual est vinculado o gasto, na Lei de Diretrizes
Oramentrias (por exemplo, se se trata de um projeto ao pontual , atividade ao
continuada ou operao especial no gera retorno direto/imediato).
b.4 O objeto de gasto, na Lei Oramentria Anual (objetivo de tornar o oramento um
espelho do Estado).
7.6 Princpio da legalidade (art. 167, V, VI, VII, IX, CF): no exclusivo da matria
oramentria, todo o direito se aplica dele. Em matria de oramento, h uma espcie de
superlegalidade. At o oramento concreto, especfico de cada exerccio, deve ser editado por
lei, e no por contrato.
7.7 Princpio da transparncia: deriva da ideia de Estado Democrtico de Direito, no
havendo dispositivo constitucional especfico sobre esse princpio. Entende-se simplesmente
que o gestor da coisa pblica deve provar que est se comportando bem. O gestor no precisa
somente administrar os recursos pblicos bem, mas deve tambm provar COMO administra
esses recursos. * Art. 165. Cabe destacar alguns subprincpios, aspectos da transparncia:
a) Clareza: o modo de redao do oramento e dos demonstrativos de execuo
oramentria deve ser claro, traduzido para uma linguagem acessvel, visto que o oramento
muito tcnico. Trata-se da inteligibilidade do oramento, que deve poder ser compreendido pela
populao, que a ele tem acesso.
b) Fidelidade: necessidade de que o gasto realizado corresponda ao gasto previsto. Isso
permite, atravs do oramento, identificar os gastos pblicos.
c) Especialidade: no pode haver uma dotao oramentria global/genrica, mas sim
uma identificao precisa no oramento das receitas e, sobretudo, das despesas.
d) Publicidade: o principal aspecto da transparncia, que implica tornar pblico,
divulgar os dados sobre o oramento e a execuo oramentaria, admitindo o acesso da
populao a esses dados.
7.8 Princpio do equilbrio: no est expresso na Constituio, implcito. Esse princpio
determina uma adequada proporo entre receitas e despesas. At hoje se questiona, todavia, a
ideia de esse oramento equilibrado ser sempre o mais adequado, em qualquer conjuntura
social, poltica e econmica. H, nesse sentido, a proposta de um equilbrio dinmico, fluido,

que admite uma margem de alterao, conforme a conjuntura. A opo adotada, atualmente,
porm, por um equilbrio mais rgido, guiado pela responsabilidade fiscal.
7.9 Princpio da economicidade ou Princpio do custo benefcio: um reflexo no direito
financeiro do princpio administrativo da eficincia (artigo 37, CF). Traz a ideia de que se deve
dar a melhor alocao possvel aos recursos pblicos, para que se alcance o mximo de
eficincia/utilidade no oramento pblico. Os gastos com publicidade institucional, por
exemplo, devem obedecer a uma proporo.
7.10 Princpio da afetao constitucional: esse princpio vendido como soluo para os
problemas do Estado, mas acaba gerando mais problemas do que solucionando-os. Trata-se da
previso de reas de aplicao de recursos fixas, quais sejam a educao e a sade, s quais se
destina um percentual das autorizaes oramentrias de despesa (advindo de uma parte das
receitas arrecadadas no ano), no se especificando a subfuno a ser desempenhada por esse
percentual em cada rea. Cabe ressaltar que no se trata de um oramento fixo, como existe em
alguns pases, onde h autorizaes de gastos que no so analisadas e reavaliadas a cada
oramento (exemplo: remunerao de pessoal), no se admitindo a opo poltica de realizar ou
no o gasto. O que existe no Brasil so gastos indiscutveis e despesas fixas, que, mesmo assim,
devem ser previstos no oramento anual. Afetados os supramencionados percentuais, o que
sobra do oramento dos estados e municpios muito pouco para despesas de investimento,
voltadas a realizar o dito oramento programa (oramento como instrumento de poltica
pblica). J na Unio se sobra mais para investimentos, por isso estados e municpios recorrem
verba federal para seus investimentos. Assim, pode-se verificar uma espcie de retorno ao
antigo regime de caudas oramentrias, na medida em que o que deveria ser desenvolvido
atravs de polticas pblicas, passa a ser fruto de oportunidades momentneas, ao sabor de
acontecimentos fteis, volveis e eleitoreiros. Como consequncia, o Estado passa a no dispor
da massa de dinheiro arrecadado, acabando por frustrar seus objetivos traados, em funo da
inexistncia de disponibilidade (financeira) para agir. Alm disso, outros problemas do
princpio da afetao constitucional so o fato de amarrar muito o oramento e de aumentar o
ndice de irregularidades (desvios de verbas) nas reas a que destinada a afetao, uma vez
que o gestor realiza despesas, sem critrios, apenas para alcanar o percentual.
a) Educao (art. 212, CF): no mnimo 18% da receita da Unio e 25% da receita dos
Estados e Municpios so destinados educao.
b) Sade (art. 198, 2, 3, CF + art. 77, ADCT): lei complementar dever estabelecer
os percentuais.
8. PROCESSO LEGISLATIVO ORAMENTRIO ( arts. 61 67 + 166, CF): sob o ponto de
vista formal, o oramento lei (com exceo do crdito extraordinrio), no sentido de ato
editado pelo Legislativo, para submeter o modelo de gesto ao povo, ainda que por meio de seus
representantes. At as leis de crdito adicional devem passar pelo mesmo processo legislativo de
lei ordinria. Alm dessas regras, existem disposies especficas, concentradas, sobretudo, no
artigo 166.
8.1 Iniciativa (art. 165, caput + art. 84, XXIII, CF): cada poder ou rgo autnomo
dividido em unidades oramentrias, com autonomia para elaborarem suas propostas, conforme
suas necessidades, e, ento, remet-las ao Executivo para que ele consolide tais propostas
parciais (podendo alter-las, caso sejam contrrias lei) em um oramento do ente pblico. A
iniciativa, portanto, do chefe do Poder Executivo, que remete para o Legislativo a proposta
oramentria (art. 22, Lei 4320), na qual consta uma mensagem de encaminhamento (em que o
Presidente revela como fez, o que estima), um projeto de lei oramentria com o ato
oramentrio propriamente dito e tabelas explicativas. Existem prazos para a remessa do projeto
(art. 35, 2, ADCT). O prazo para remessa do Plano Plurianual (feito a cada quatro anos) 31
de Agosto do primeiro ano de mandato; o da Lei de diretrizes oramentrias 15 de Abril; e o
da Lei Oramentria Anual 31 de Agosto. Esses prazos, porm, so fixados em carter

supletivo, podendo os Estados e Municpios alter-los, atravs da Constituio Estadual e da Lei


Orgnica Municipal. Se o Presidente da Repblica no remeter o projeto oramentrio no
prazo fixado, sem embargo de sua responsabilidade, o problema resolvido pelo disposto no
art. 32 da Lei 4320/64: Se no receber proposta oramentria no prazo fixado nas
Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como
proposta a Lei de Oramento vigente. Ou seja, considera-se repetido o projeto anterior.
Pressupondo respeito aos prazos, o projeto, unificado, remetido para a Casa Legislativa, onde
tem papel importante a comisso de oramento.
8.2 Comisso de oramento (art. 166, 1, CF): existem diversos tipos de comisso. A
comisso de oramento uma comisso parlamentar, permanente, de controle e temtica (cujo
tema o planejamento oramentrio pblico). No caso da Unio, a comisso mista, formada
conjuntamente por deputados e senadores. As atribuies fundamentais da comisso de
oramento so:
a) Emitir um parecer prvio sobre os projetos de lei oramentria.
b) Emitir um parecer prvio sobre o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas sobre
as contas do chefe do Executivo.
c) Realizar fiscalizao oramentria de forma mais direta, na medida em que as
comisses so especializaes/ncleos do Legislativo, o qual titular do controle externo.
8.3 Emendas parlamentares (art. 166, 3 - 4, CF): so possibilidades de os
parlamentares fazerem modificaes nos projetos oramentrios originrios (cabe Comisso
emitir parecer e ao Plenrio, apreciar e deliberar). o nico caso de lei proposta pelo chefe do
Executivo que admite emenda pelo Legislativo para aumento de gasto, uma vez que, pela tese
geral, isso no seria possvel. A maioria das emendas parlamentares vai justamente propor novas
autorizaes de gasto para serem adicionadas ao oramento. Os requisitos para aprovao
dessas emendas so:
a) Compatibilidade com as outras leis oramentrias, em observncia ao princpio da
programao do oramento e ao princpio da unidade material, conforme os quais todas as leis
que tratem do oramento devem apresentar um sentido conjunto, a mesma diretriz. Assim, se as
leis oramentrias devem ser harmnicas entre si, uma possvel emenda tambm deve estar de
acordo com as demais leis.
b) Contedo
b.1 Emenda formal: no altera o contedo da lei oramentria, apenas corrige erros e
omisses da sua redao. A nica condicionante da emenda formal a compatibilidade.
b.2 Emenda material: vai implicar aumento de despesa e, para isso, alm da
compatibilidade, deve indicar os recursos que iro financiar esse novo gasto, em respeito ao
principio do equilbrio. A nica possibilidade de novo recurso que a emenda pode indicar, nesse
sentido, a anulao de outra despesa. Ou seja, far-se-ia a troca de uma despesa prevista pelo
Executivo por uma outra despesa proposta pelo Legislativo, legitimado por representar uma
consulta ao povo. H ainda certas vedaes, pois existem determinadas despesas cuja previso
no pode ser retirada do projeto original para colocao de uma despesa proposta pelo
Legislativo. Essas despesas compreendem:
Despesa com pessoal (com servidores).
Despesas com servios da dvida, isto , com valores que o Estado se obrigou a pagar por uma
operao de crdito (so, essencialmente, os juros).
Despesas com as transferncias constitucionais tributrias, ou seja, valores que um ente
federado transfere para outro por imposio/determinao expressa na Constituio. Exemplos:
parte do IPVA arrecado pelo Estado que deve ser transferida para o Municpio no qual o carro
circula; parcela da receita da Unio que transferida para o fundo de participao do Estado;
parcela da receita do Estado que transferida para o fundo de participao dos Municpios.
8.4 Mensagem modificativa (art. 166, 5, CF): possibilidade de o Poder Executivo alterar
um pedao do projeto, dentro de um prazo (o incio da votao na comisso de oramento
daquele pedao que se deseja alterar), enviando uma mensagem ao Congresso Nacional.

8.5 Votao: a votao tem por finalidade aprovar ou rejeitar a lei oramentria (em tese, se
for rejeitada, o Executivo deve fazer tudo de novo) e feita, no caso da Unio, em sesso
conjunta de deputados e senadores, sendo a contagem, porm, realizada separadamente,
exigindo-se, para aprovao qurum de maioria simples em cada Casa. No caso da Lei de
Diretrizes Oramentrias, o prazo para votao o final do primeiro perodo legislativo (30 de
junho). Os prazos para o Plano Plurianual e para a Lei Oramentria Anual correspondem ao
fim da sesso legislativa. Assim, teoricamente, o prazo seria 22 de Dezembro, mas ele pode ser
prorrogado, pois a sesso s se encerra quando aprovadas tais leis. Se houver omisso do
Parlamento, ou seja, se no se aprovar a Lei Oramentria anual em seu prazo, tem-se duas
situaes possveis:
a) Caso esteja previsto na Lei de Diretrizes Oramentarias referente a este exerccio
financeiro, autorizam-se gastos de 1/12 do oramento, por ms, at ser aprovada a Lei
Oramentria Anual.
b) Caso a Lei de Diretrizes Oramentrias nada preveja, pode-se, nesses casos de
omisso, decretar a ausncia de oramento como situao de calamidade, em tese, e autorizar
gastos via crdito extraordinrio.
* Lei Oramentria Anual: oramento que baseia a execuo oramentria do dia-a-dia; o
oramento stricto senso.
9. PLANO PLURIANUAL
9.1 Durao: quadrienal, ou seja, dura 4 anos, 4 exerccios financeiros, apresentando,
portanto, uma durao mais longa, mais ampla (planejamento de longo prazo). Ele vai do
segundo ano de mandato de cada chefe do Executivo at o primeiro ano da gesto seguinte.
9.2 Funo: possibilitar uma viso mais abrangente, embora menos detalhada, do
oramento, atravs da fixao das diretrizes de longo prazo, sobretudo em relao aos
investimentos pblicos (como obras pblicas, aquisio de bens, constituio de empresas pelo
Poder Pblico) e s polticas pblicas permanentes (educao, segurana pblica, sade). Estas
ltimas, entretanto, acabam tendo um planejamento especfico, no sendo to necessria a
determinao de diretrizes abstratas sobre elas.
9.3 Elementos (art. 165, 1, CF): cabe ao Plano Plurianual traar as diretrizes, metas e
objetivos relativos s despesas de capital (nome tcnico de despesas de investimento pblico,
como aquelas destinadas construo de pontes e abertura de vias de locomoo urbanas) e
aos programas de durao continuada (sade, educao, segurana, urbanizao). O
mapeamento pelo Plano Plurianual condicionante para o incio de obras de investimento de
longo prazo (ou seja, obras que tenham previso de durar mais de um ano). Ou seja, nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade (art. 167, 1, CF).
* O Plano Plurianual admite alterao durante o perodo de sua vigncia, desde que haja uma
mudana nas circunstncias econmicas e sociais do Estado, revelando o carter dinmico de
tal lei, que objetiva se adaptar aos rumos do pas.
10. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS: realiza uma intermediao entre a lei mais
genrica e a mais especfica, configurando, portanto, uma etapa preparatria, de detalhamento
do oramento de longo prazo para que ele possa vir a ser aplicado efetivamente, no curto prazo.
A lei de diretrizes oramentrias deve estar pronta antes do oramento, uma vez que serve de
base para ele.

10.1 Durao: a maior parte da doutrina entende que tem durao de um ano, mas h quem
entenda que a lei de diretrizes oramentrias dura um ano e meio, pois ela vale do meio do ano
em que elaborada at o final do ano seguinte, considerando-se que ela influencia a elaborao
do oramento subsequente a sua elaborao tambm.
10.2 Funo: com a Constituio Federal de 1988, a lei de diretrizes oramentrias
funcionava apenas como uma orientao para a elaborao do oramento anual vindouro. A lei
complementar nmero 101, de responsabilidade fiscal, de 2000, todavia, ampliou muito o papel
dela, que passou a ser uma lei de orientao de poltica financeira geral do ente que a elabora.
Passou-se a exigir que a lei de diretrizes oramentrias tratasse do equilbrio entre receitas e
despesas (art. 4. I, a).
10.3 Elementos
a) Constituio Federal de 1988 art. 165, 2 + art. 169, 1, II, CF: os elementos da Lei
de diretrizes oramentrias referidos na Constituio relacionam-se funo clssica que a
Constituio determina para a lei de diretrizes oramentrias, qual seja a de orientar o prximo
oramento.
b) Lei de responsabilidade fiscal arts. 4, 5, 14, 16, 25: os elementos da Lei de
diretrizes oramentrias determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal relacionam-se
funo determinada por esta para aquela, qual seja a de orientar a poltica financeira, no geral.
b.1 Anexos: art. 4, 1 - 4, LRF: o propsito desses anexos balizar o
comportamento do agente pblico, no sentido de obriga-lo a se justificar, quando deixar de
atender s finalidades traadas na lei oramentria.
b.2 Anexo de metas fiscais (art. 4, 1): estudo da evoluo dos indicativos de receita,
despesa e endividamento; estudo sobre o comportamento, a variao desses indicadores. Ou
seja, deve fixar as receitas e despesas, resultados nominal (diferena de todas as receitas e
despesas) e primrio (diferena entre receitas e despesas, excludos juros e o principal da
dvida, tanto pagos como recebidos) e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se
referirem e para os dois seguintes (art. 4, 1). O anexo de metas fiscais importante para que
as metas que devem ser alcanadas pelo ente estatal sejam definitivamente estabelecidas, como
a Constituio exige da Lei de diretrizes oramentrias. O anexo ainda deve conter uma
avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, com dados objetivos (nmeros,
estatsticas, etc) que possam fundamentar qualquer anlise.
b.3 Anexo de riscos fiscais (art. 4, 3): estudo de despesas necessrias (passivos
contingentes) que possam surgir no ano seguinte, gastos que tm algum risco de surgir. * Todas
as unidades federadas devem ter.
* O que acontece se o Presidente no encaminhar o projeto de lei de diretrizes oramentrias?
Pode-se efetuar atualizao na lei do exerccio anterior, cujo texto seria ento, promulgado
pelo Congresso, sem prejuzo da instaurao de processo por crime de responsabilidade. Outra
situao complicada ocorrer quando da apreciao do projeto de oramento anual. Como no
foram institudos parmetros pela lei de diretrizes oramentrias, haver necessidade de
autorizao legislativa especfica para cada despesa.
11. LEI ORAMENTRIA ANUAL: chamada de oramento de execuo (oramento stricto
sensu) porque traz as dotaes oramentrias, as receitas e despesas propriamente ditas, sendo,
do ponto de vista operacional, a mais importante das leis oramentrias. Apesar disso, o Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm possuem eficcia jurdica, exercendo
papel condicionante sobre a Lei Oramentria Anual.
11.1 Durao: apresenta durao de um exerccio financeiro, ou durao anual.
11.2 Funo: a funo da Lei Oramentria Anual ser o oramento stricto sensu, o
oramento de execuo, diretamente operacional, que condicionante para as despesas (tem

uma preocupao mais pragmtica de autorizao/orientao de gastos) e parmetro para as


receitas. Est ligada ao princpio da universalidade, que age to somente sobre essa lei.
11.3 Elementos (art. 165, 5, CF)
a) Oramento fiscal: o mais importante dos oramentos que compem a Lei
Oramentria Anual e traz as despesas e receitas de um ente federativo em carter mais amplo,
consagrando o princpio da universalidade. Vai englobar, ento:
a.1 O oramento de cada ente federativo dentro dos quais h poderes e rgos com
autonomia financeira.
a.2 O oramento das autarquias e fundaes pblicas pessoas jurdicas de direito
pblico distintas dos entes federados parciais, mas ligadas a um deles, de modo que seus
oramentos sero inseridos no oramento dos respectivos entes.
a.3 O oramento das empresas estatais dependentes (art. 2, III, LRF) entende-se por
empresa estatal a pessoa jurdica de direito privado, cujo capital social advm majoritria ou
totalmente do Estado, que, por isso, detm o controle sobre ela. Exemplo de empresa pblica a
Caixa Econmica Federal. Cabe destacar que empresa pblica diferente de sociedade de
economia mista, como, por exemplo, a Petrobrs e a Embasa. Logo, toda empresa estatal
controlada pelo Estado, porm algumas sero dependentes e outras no dependentes. A
Constituio no distingue muito bem empresa controlada no dependente de empresa
controlada dependente (art. 2, III, Lei de Responsabilidade Fiscal). Entende-se que a empresa
dependente aquela que se submete s regras de responsabilidade fiscal, sendo alvo de controle
financeiro mais rgido, uma vez que recebem dinheiro de graa do ente pblico. Ou seja, o
dinheiro que recebem no se trata de um investimento, em que h uma perspectiva de retorno
econmico direto, como, por exemplo, quando o Estado d dinheiro para a empresa para
comprar aes dela. Entretanto, se a empresa for no dependente possuir alguns limites, sem
submeter-se a todas regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.
b) Oramento de investimento: dinheiro aplicado pelos entes nas empresas estatais no
dependentes, ou seja, nas empresas controladas, no como subsdio ou como forma de sustento
da empresa, mas sim para garantir pedao do aumento do capital social sobre ela ou comprar
aes (aumento da participao acionria). * A maioria das empresas estaduais e municipais
dependente!
c) Oramento de seguridade social: um conjunto integrado de aes relacionado
sade, previdncia (garantir o trabalho efetivamente contra os meios de insegurana no
trabalho) e assistncia (o Estado dando de graa para os reconhecidamente carentes). Essa
separao foi uma tentativa de conferir maior transparncia ao oramento e tornar mais rgido o
controle sobre o dinheiro destinado seguridade. Isso, porm, no acontece, j que comprovar a
destinao de recursos no fcil (Exemplo: CPMF).

III) Execuo oramentria


1. Conceito
2. Execuo de receitas
2.1 Previso
2.2 Lanamento
2.3 Arrecadao
2.4 Recolhimento
a) Unidade de caixa/ de tesouraria/ de conta
3. Execuo de despesas
3.1 Autorizao legal
3.1.1 Dotao oramentria
a) Unidade oramentria
b) Especificidade
c) Oramento bruto

3.2.2 Crditos adicionais


a) Requisitos
b) Espcies
b.1) Suplementar
b.2) Especial
b.3) Extraordinrio
1. CONCEITO: uma perspectiva dinmica da atividade financeira do Estado, que compreende
trs aspectos complementares: executar as receitas, executar as despesas e analisar o perodo de
tempo no qual se d essa execuo. Cabe ressaltar que estamos falando substancialmente da Lei
Oramentria Anual (as demais leis oramentrias funcionam a partir do condicionamento que
impem Lei Oramentria Anual).
2. EXECUO DE RECEITAS: as receitas so meramente oradas, estimadas, previstas,
projetadas, mas, apesar disso, sua previso no intil, pois permite o alcance do equilbrio
oramentrio, na medida em que vai embasar a autorizao de despesas. Serve tambm de
parmetro para a execuo da receita, para saber se a receita real corresponde estimada pelas
metas de governo. * As receitas no so fixadas ou condicionadas pelo oramento porque
demandam vontade de terceiros para se efetivarem.
2.1 Previso: comporta duas etapas a previso anual, na Lei Oramentria Anual, e a
previso bimestral, nas metas de arrecadao. A estimativa de receitas deve obedecer aos mais
objetivos requisitos possveis, configurando um prognstico (no uma adivinhao) to prximo
quanto possvel da realidade. A previso deve constar de:
a) Mtodos de clculo e estatsticos reconhecidos (aceitos e utilizados usualmente), para
que algum possa contest-la, se necessrio.
b) Ponderao sobre os fatores que podem provocar variaes na receita, como flutuaes
na legislao, variaes econmicas e questes conjunturais da regio.
Feita a previso anual, aos poucos, deve-se elaborar a previso bimestral (parmetro para apurar
a meta de receita).
2.2 Lanamento: o ato que confere receita exigibilidade e liquidez, formalizando as
operaes jurdicas de crdito e tornando possvel a cobrana coercitiva das receitas.
Atualmente, so poucas as receitas pblicas que ainda demandam lanamento, compreendendo,
geralmente, as receitas que possuem prazos para serem arrecadadas. Assim, o IPTU e o IPVA,
por exemplo, exigem lanamento. J os preos pblicos/tarifas no.
2.3 Arrecadao: pode ser espontnea (sem necessidade de medida coercitiva de cobrana)
ou compulsria e, normalmente, feita junto ao arrecadador, que concede ao contribuinte um
comprovante de quitao. Hoje, os agentes arrecadadores de receitas pblicas so os bancos,
que conferem comprovantes autenticao mecnica.
2.4 Recolhimento: uma espcie de segundo momento da arrecadao, quando o agente
arrecadador repassa o valor arrecadado ao ente pblico. No caso atual, d-se o recolhimento
quando o banco transfere o valor arrecadado para o caixa pblico, que uma conta bancria.
Princpio da unidade de caixa/ de tesouraria/ de conta: o recolhimento deve obedecer a esse
princpio, conforme o qual todos os recursos pblicos de um ente federado devem ser
depositados em conta nica, possuindo cada ente a sua. Esses recursos pblicos so, na verdade,
a sobra de dinheiro, a disponibilidade de caixa, os recursos disponveis. So excees a esse
princpio:
Os fundos pblicos (arts. 71 a 74, Lei 4320) afetaes de recursos a fins especficos, que,
justamente por serem afetados a esse fim, exigem conta separada.

As contas especficas: recursos afetados educao e sade ou a convnios, para se evitarem


desvios e serem controlados melhormente (em decorrncia dos muitos repasses envolvidos),
devem ser mantidos em contas separadas.
* A disponibilidade de caixa a manuteno de uma nica conta. Onde deve ficar essa conta
nica? Isso previsto nos artigos 164, 3, CF/88 e 43, LRF. A sistemtica :
- O depsito da disponibilidade de caixa (vinculado, gerenciado) da Unio deve ficar no
Banco Central embora seja mais movimentado pelo Banco do Brasil.
- No caso dos demais entes (Estados, Distrito Federal e Municpios), o depsito da
disponibilidade de caixa deve ficar numa Instituio Financeira Oficial estatal banco
controlado pelo poder pblico (Banco Pblico, Caixa Federal, Banco do Brasil). Hoje, trata-se
ou da Caixa Econmica ou do Banco do Brasil, pois a maioria dos bancos estaduais foi
privatizada e absorvida por bancos privados. Nessa operao, o BANEB e outros bancos
estaduais se comprometeram a permanecer com o depsito do caixa do Estado por um tempo
para tornar o negcio de sua venda mais lucrativo, dando credibilidade ao banco. Isso,
entretanto, em muitos casos (embora no no do BANEB), foi considerado inconstitucional pelo
STF. Cabe ressaltar que essa obrigatoriedade de depsito em instituio financeira oficial referese to-somente conta nica, o que no significa que os entes pblicos no possam pagar os
servidores e terceiros em bancos privados, pois, nesta relao, os clientes dos bancos privados
so os servidores e terceiros, no os entes federados.
3. EXECUO DE DESPESAS: como as receitas so meramente oradas, o oramento no
condicionante. Mas, como em relao s despesas, a fora normativa condicionante do
oramento muito maior, conforme o princpio da universalidade (art. 167, II, CF), o estudo da
execuo das despesas vai analisar como se d a autorizao legal e que procedimentos vo ser
utilizados para efetivao das despesas.
3.1 Autorizao legal: A autorizao legal imprescindvel e condicionante para execuo
de despesas. Essa autorizao ou estar na LOA (maioria dos casos) ou ser dada por crdito
adicional (durante o exerccio financeiro execuo da LOA, consegue-se autorizao para
novos gastos).
a) Dotao oramentria: um dispositivo do oramento que pode estar tanto na LOA
quanto nos crditos adicionais, que trazem uma autorizao de despesa, uma autorizao para
que se aplique determinado montante limitado (art. 167, VII, CF) em determinado objeto de
despesa. Ato normativo autorizando que se gaste um valor de recursos pblicos para algum fim.
Assim, o oramento no garante o dinheiro para o gasto (isso depende da receita), apenas
autoriza.
Os entes federados so muito grandes e complexos, compem-se de muitos rgos e
subrgos. invivel uma dotao oramentria para um ente. Isso se faz por unidades
oramentrias.
a.1 Unidade oramentria: cada subdiviso do ente pblico (rgos titulares de
dotao oramentria) que contemplada com dotaes destinadas a ela; como vai ser dividido,
depende da organizao administrativa de cada ente federado, no h padres pr-definidos. A
ideia que cada centro de despesa seja qualificado com uma dotao oramentria. A afetao
do oramento de acordo com cada unidade oramentria.
a.2 Especificidade/especificao: cada dotao oramentria deve indicar de modo
claro e especfico qual o objeto da despesa. Na prtica, isso significa que se deve fazer a
identificao, na dotao oramentria, do elemento da despesa (elemento mais
individualizador; o elemento a individualizao no maior grau possvel do objeto). O grau de
detalhamento necessrio dado por um ato normativo federal. O outro lado da moeda a
proibio de dotao oramentria que no tenha objeto especfico, at para que haja
transparncia. Tem-se, primeiro, a proibio do crdito ilimitado e, segundo, a proibio do
crdito impreciso, sem elemento. Esse princpio da especificidade resulta na vedao de dotao
global (feita para atender indistintamente os gastos daquela unidade federada). Existem casos
excepcionais onde se admite dotao global:

- Dotaes para programas especiais de trabalho para os quais no possvel o


detalhamento antecipado (ao pblica que no momento de sua previso no oramento no se
pode precisar quais elementos de gasto esto envolvidos; ex: afetados por sigilo - segurana).
- Reserva de contingncia (anexo de riscos fiscais): no pode ser especificada
porque uma dotao para gastos que ainda no so previsveis, por sua prpria natureza
reserva- no h como detalhar antecipadamente. Quando possvel delimitar os elementos de
gasto, trata-se de um gasto esperado, no contingencial.
a.3 Oramento bruto: a dotao oramentria constar no oramento pelo seu valor
bruto (no lquido). Tem importncia maior para a contabilidade pblica do que para efeitos
jurdicos por evitar a contabilizao em duplicidade de uma receita ou de uma despesa.
b) Crditos adicionais: mecanismo encontrado para dar alguma flexibilidade ao
oramento, sem abrir mo da legalidade. Assim, os crditos adicionais, em certa medida,
quebram a rigidez do oramento, mas, em compensao, submetem-se a uma autorizao legal,
pelo mesmo processo legislativo das leis oramentrias regulares, no sendo uma exceo ao
princpio da universalidade. Trata-se de uma possibilidade de se obter novas autorizaes de
gastos durante a execuo oramentria excepcionalmente e de modo pontual; so novas
dotaes oramentria aprovadas durante o exerccio financeiro.
b.1 Requisitos para abertura/realizao de um crdito adicional (arts. 42 e 43, LGO):
- Autorizao legal (a medida provisria tambm precisa de autorizao legal,
embora no precise de PRVIA autorizao)
- Abertura por decreto executivo (ato legislativo infralegal) instituindo na prtica a
abertura do crdito adicional carter procedimental/legal
- Indicao da fonte de financiamento que responder pela nova despesa (parece
aqui bem clara a ideia de equilbrio oramentrio). So possveis fontes:
Supervit financeiro do exerccio anterior: a sobra do exerccio anterior, o
saldo positivo que permite comear o outro exerccio com dinheiro, moeda do exerccio
anterior. Seria uma espcie de nova receita e tambm segue a ideia de equilbrio.
Excesso de arrecadao: quando se arrecada mais do que o previsto. ,
nesse sentido, a sobra do exerccio atual. Contudo, esse excesso no precisa estar em caixa,
visto que se pode ter executado mais do que o previsto.
Resultantes de anulao total ou parcial de outra dotao oramentria ( a
fonte mais comum)
Produto de operaes de crdito (valor a ser obtido como emprstimo)
b.2 Espcies (art. 41, LGO + 167, 3, CF)
b.2.1 Suplementar: o crdito adicional realizado para reforo de dotao
oramentria. Autoriza um novo montante para um objeto de despesa que j havia sido previsto
no oramento. Na verdade, uma nova dotao oramentria, s que para o mesmo objeto, at
porque no se pode enxertar dinheiro a mais numa dotao oramentria. O termo reforo,
portanto, deve ser entendido com reservas. Apenas o crdito adicional suplementar admite uma
autorizao pr-aprovada pela LOA, justamente porque ele suplementar (a LOA j acha que
aquele objeto pode vir a necessitar de mais dinheiro; o fato de a LOA j autorizar no inclui
dispensa dos outros requisitos). No necessariamente todo gasto da LOA autorizar crdito
suplementar e, quando autorizar, ser em uma proporo exata. * A Constituio s autoriza a
autorizar.
b.2.2 Especial: o crdito adicional realizado para novo objeto de gasto (se
distingue do suplementar justamente pelo objeto). uma nova dotao oramentria que
contempla um novo objeto de gasto. o mais raro e trata de gasto que no foi pensado, no
urgente e nem suplementa nada, mas no pode esperar o ano seguinte. Deve ser sempre
autorizado por lei especfica, no cabendo essa autorizao LOA. Normalmente se deixa para
o exerccio seguinte.
b.2.3 Extraordinrio: trata de gastos urgentes e imprevisveis (art. 167, 3)
ligado as circunstncias, sendo que o STF tem exigido a concomitncia desses requisitos. Por
haver necessidade imediata de autorizao de gasto imprevisvel, admite-se medida provisria
(nico caso que usa medida provisria no direito financeiro). No caso de Estados e Municpios,
que no possuem medida provisria , faz-se o credito adicional extraordinrio atravs de

decreto, seguido da remessa do projeto de lei com urgncia Casa Legislativa. O STF tem sido
rigoroso com a aprovao de crdito extraordinrio. A ADIN 4048/DF ficou famosa quanto ao
crdito extraordinrio, admitindo inconstitucionalidade deste por tratar de um caso que no era
urgente e imprevisvel.
3.2 Procedimento de despesa: h uma sequncia de atos, previstos em lei (art. 58-65, LGO).
preciso haver a necessidade de um maior rigor/observncia desta sequncia de atos, para
evitar que haja desvios pblicos. Alguns autores, como Ricardo Lobo Torres, defendem a
existncia de quatro fases no procedimento de despesa (pois eles dividem a fase de pagamento
em duas). Contudo, indiscutivelmente, tem-se trs fases: empenho, liquidao e pagamento. Os
autores entendem que a programao que elabora a despesa e que se deve garantir o controle
da regularidade da despesa. Essas fases so muito importantes para garantir a impessoalidade e
o bom uso do dinheiro pblico, os procedimentos no so burocrticos, so necessrios.
3.2.1 Empenho: o ato inicial. Realiza a despesa propriamente dita. A definio legal do
empenho se encontra no art. 58, LGO.
Exigvel
Ato + autoridade + obrigao de pegar
No exigvel
O empenho no deixa de ser uma manifestao da vontade da Administrao Pblica,
logo, trata-se de um ato. A autoridade competente o Ordenador de Despesa, que seria um
rgo/ncleo, mas quem pede a despesa o gestor da Unidade Oramentria.
A lei diz que o empenho cria (no sentido de dar origem; equivocado dizer que se cria)
obrigao de pagamento (d impresso que o Estado passa a ter uma obrigao de pagar).
um dever jurdico que imposto ao Estado de realizar uma prestao de diversas
naturezas ao credor. S so obrigados aqueles que tm valor pecunirio. Tudo que no seja
quantia em dinheiro no cabe ao empenho.
Na hora do empenho, a obrigao pode ser exigvel a despesa se conclui no momento
ou no exigvel a despesa no vai ser concluda naquele momento, podendo ocorrer por
termos ou condies.
Exemplo: Um municpio, no qual a aposentadoria aos seus servidores dada pelo INSS,
tem seu vencimento dado por lei. H uma obrigao de pagar o tributo/contribuio Unio.
O empenho no cria nem extingue a obrigao de pagar. A obrigao de pagar ocorre
independentemente do empenho.
Tem funo de controle oramentrio financeiro, de ordem formal. A lei diz que o
empenho cria condies concretizao de pagar.
3.2.1.1. Conceito: empenho a vinculao de uma despesa propriamente dita e a
dotao oramentria autorizada, verificando se h mesmo a autorizao legal. O empenho faz
ligao e identificao e, mais importante, faz o bloqueio da dotao.
3.2.1.2. Funo: bloquear a dotao oramentaria, garantindo a vinculao daquela
dotao ou de parte dela a uma despesa. O empenho visa a impedir que no se gaste alm da
dotao, gastar mais do que h no oramento. Trata-se de uma funo mais formal, garante a
regularidade formal do oramento. Se garante o pagamento formal da despesa. Assim, qualquer
novo gasto no pode utilizar verba empenhada Na maioria dos caos, se exige a nota de
empenho, em que se diz qual dotao faz o empenho, quanto se bloqueia da dotao, e quanto
sobrou da dotao, para se ter uma base em futuras dotaes, sendo, dessa forma, documentado.
Em notas de pequenas despesas, se dispensa a expedio da NOTA DO EMPENHO, embora o
EMPENHO no possa ser dispensado.
3.2.1.3 Espcies
a) Regular/ordinrio: o mais comum; utilizado para todas as contrataes e obras
de entrega imediata.
b) Por estimativa: usado, normalmente, para aquelas despesas certas quanto a sua
existncia, mas no quanto ao seu montante, embora exista uma mdia. H, ento, uma
estimativa, por exemplo, nas contas de agua, luz, h uma mdia. Se empenha cota de valor dessa

despesa mdia durante o ano: se se gastar mais, se empenha mais o valor; se se gasta menos,
cancela o empenho para a dotao e faz um novo empenho com a nova mdia. Empenho por
estimativa se diz quando despesas so certas, porm inlquidas.
c) Global: caracterstico nos pagamentos parcelados objeto nico, mas se paga
parcelado. Exemplo: obras pblicas. Faz o empenho global do valor total, e vai liquidando ms
a ms.
3.2.2. Liquidao: tem funo de garantir que o estado est pagando aquilo que realmente
ele deve, para quem deve e quando ele deve. muito importante para se controlar a
substancia/material da despesa, evitar fraudes. Verificar quem o credor, se mesmo aquela
pessoa, qual o montante exato e qual o motivo da despesa.
Quem, quando, por que atravs de documentos, relatrios, que se verifica elementos
que autorizam o pagamento para garantir a regularidade material do gasto.
3.2.3 Pagamento: a concluso, execuo propriamente dita da despesa. Existem dois
atos que o formalizam: ordem de pagamento dada por autoridade; e depois ocorre o pagamento
efetivo com a liberao de recursos para execuo (normalmente a partir de instituies
financeiras executor do pagamento- credenciadas pelo Estado) a entrega da quantia ao
credor. A ordem de pagamento de competncia da autoridade. O pagamento a execuo da
despesa, a exemplo de um banco que coloca dinheiro na conta de servidores por pagamento de
salrio. Tudo isso necessrio para gerar impessoalidade da administrao e o bom uso do
dinheiro pblico.
3.3. Modos especiais de execuo: por caractersticas prprias justificam alteraes nas
execues, sendo estas aparentes.
3.3.1 Suprimento de fundos: o regime de adiantamento. usado para despesas mais
informais, urgentes, sigilosas; despesas que impedem a formalizao da despesa. H o empenho,
a liquidao e o pagamento do adiantamento. O adiantamento a entrega do dinheiro, que sai
do caixa pblico, ao servidor pblico. O servidor vai realizar a despesa propriamente dita, em
nome do Estado (tem-se a fase oramentaria e a de prestao de contas) e, aps, fara a prestao
de contas. A discriminao no Estado o dinheiro que saiu para adiantamento, que pode vim de
dotao especfica, ou caixa para pequenas despesas.*
3.3.1.2. Prestao de contas: o que complementa o suprimento dos fundos. Se o
servidor no presta contas, pode-se caracterizar como crime, pode gerar consequncias civis,
administrativas e penais.
3.3.1.3 Vedaes: so situaes no permitidas o servidor no qualificado a receber
o adiantamento ou suprimento de fundo; servidores em alcance (receberam adiantamento antes
e no se prestou contas ou estas foram rejeitadas, ou prestou contas de forma incorreta*);
aqueles que tm dois adiantamentos e esto afastados (no caso da Unio especificamente, mas
os outros entes se oscilam similarmente).
3.3.2 Dirias: as dirias so valores entregues ao servidor pblico para cobrir os gastos
que ele tem para se locomover para um local no exerccio de sua funo. Um professor que
precisa cumprir uma funo fora do seu ambiente de trabalho deve receber dirias. o custo
adicional de subsistncia por estar em local diferente do que se vive; compreende, portanto, a
cobertura de despesas (inerentes, sempre arcadas pelo servidor quando tem que se locomover)
que o servidor pblico tenha quando se deslocar por exigncia do servio e em carter eventual
e transitrio. Teoricamente, deve suprir transporte, alimentao e repouso. Em alguns casos,
muito comum com os militares, quando j lhe dado alimentao e repouso, a diria reduzida
at a metade, ou nem existe (pois ela no uma gratificao). Se no for necessria pernoite,
tambm reduz-se a diria metade.
Para receber a diria, o servidor precisa sair do seu domicilio. Usualmente, no se paga
diria dentro de regio metropolitana, salvo se for necessria pernoite. Isso porque o motivo da
diria deve ser a necessidade do servidor. Existem situaes especiais, como o afastamento para
melhoramento (ir para outra cidade fazer uma ps, uma capacitao, uma palestra). Mas nestes
casos, deve-se analisar o caso concreto para verificar se o aperfeioamento est ligado,
realmente necessrio par ao servio ou desenvolvido em paralelo a ele.
No se aplica a uma transferncia (deslocamento em definitivo), pois a muda-se o
domicilio e desloca-se o custo de vida para l.

As dirias so, portanto, despesas com pessoal (verba de titularidade do servidor). A


diria est indenizando o suposto custo que ele vai ter se deslocando; os gastos que ele faz so
em nome prprio; ele no presta contas. O servidor s precisa devolver o valor da diria se ele
no efetuar o deslocamento.
3.3.2.1. Conceito: empenho, liquidado e pago antes de chegar ao servidor. O
dinheiro do servidor, de modo que este o gasta como achar melhor. A diria no um
adiantamento, o servidor recebe a diria porque tem uma funo desempenhar. No tem
prestao de contas. O Estado se preocupa apenas se o servidor est cumprindo seu dever.
3.3.2.2. Concesso: deve ser feita pela autoridade administrativa qual est
subordinado o servidor. Entende-se, atualmente, que deve haver uma deciso fundamentada.
3.3.2.3. Pagamento: em regra, prvio (o servidor receber o dinheiro antes de viajar).
Conforme uma lei da Unio, se o perodo que o servidor for passar fora de seu domiclio for
menor que 15 dias, o pagamento deve ser prvio e integral; se o perodo for maior do que 15
dias, o pagamento deve ser realizado de 15 em 15 dias. Cabe destacar que so verbas de
natureza indenizatria.
4. PERODO DE EXECUO: a noo de oramento cclico essencial para a prpria ideia de
oramento, considerando que estamos falando prioritariamente da LOA.
4.1 Exerccio financeiro (art. 165, 9, I, CF + art. 34, LGO): o perodo base da execuo
oramentria. um perodo de tempo no qual se compreendem os ciclos; perodo padro da
organizao da vida financeira como um todo, pois vincula uma srie de institutos jurdicos, no
s pblicos. O exerccio financeiro deve ser definido por lei complementar, j que a
Constituio no traz um conceito expresso. A Lei Complementar que define o exerccio
financeiro o art. 34 da LGO, o qual nos diz que o exerccio financeiro o ano civil (perodo
corrido de 365 dias). A questo : comea e acaba quando? A definio legal, nesse quesito,
um pouco imprecisa. A interpretao mais correta a de que ano civil corresponde ao ano
calendrio (ano civil que vai de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro).
Cabe aqui um questionamento: como podem ser feitas modificaes no exerccio financeiro?
a) Requisito formal: Lei Complementar (embora tambm possa se realizar a partir de
Emendas Constitucionais).
b) Requisito material (hoje no tem importncia prtica, pois os institutos e instituies
funcionam muito bem da forma que esto, no havendo motivo para alteraes): no est
expresso na Constituio que o exerccio financeiro deve ser anual, porm boa parte da doutrina
defende que implicitamente a Constituio sinaliza que o exerccio ser anual, como, por
exemplo, com a previso da LOA e do planejamento anual da Administrao Pblica. Isso
verdade, mas no podemos ignorar que o legislador constituinte usa uma linguagem no
cientfica; talvez no haja uma inteno. Caymmi acha que est implcito na Constituio que o
exerccio financeiro deve ser anual, mas no que ele deve se iniciar em primeiro de Janeiro e
terminar em 31 de Dezembro.
4.2 Regime de execuo (art. 35, LGO): o regime de registro das receitas e despesas.
como se voc pretende estruturar, registrar nos demonstrativos, a que datas vo estar vinculadas
as receitas e despesas.
um regime misto (caso nico; gera problemas de execuo oramentria no tempo; no
mbito privado, o contrrio). Ou seja, h um registro para as receitas e outro para as despesas,
para alm de um registro de caixa, de movimento/fluxo financeiro, que, em certa medida, um
espelho da execuo oramentria. H, ento, dois registros paralelos: o de caixa e o de
execuo. No vai ser a mesma coisa, pois o movimento do oramento diferente do
movimento de dinheiro.
Em relao s receitas, so registradas no momento em que so arrecadadas ( o que se
chama de registro de caixa, no regime privado; no interessa quando surgiu o dbito). Sob esse
ponto de vista, o registro de receita vai coincidir com o registro de caixa (isso o normal).
No entanto, as despesas pblicas so registradas na data do empenho, pois isso garante que
exista a dotao oramentria. um regime de competncias. Ento, o registro de caixa no vai
coincidir, normalmente, com o registro de despesa (registro oramentrio). Quando se empenha

e paga tudo no mesmo oramento, no h problemas. Mas, se, em 31 de Dezembro, houver


empenhos pendentes, eles devem ser cancelados e deve-se fazer um novo empenho vinculando
um novo gasto ao exerccio financeiro seguinte. Isso envolve muita burocracia. Existe, por isso,
um instituto que permite que determinadas despesas, j empenhadas, mas no concludas,
continuem valendo no oramento seguinte. Esse instituto o instituto dos restos a pagar.
4.3. Restos a pagar (art. 36, LGO): o resduo do oramento anterior que ficou para se
pagar no exerccio seguinte. So despesas empenhadas em um exerccio, mas no pagas at o
fim dele (leia-se 31 de Dezembro), que podem, ento, ser inscritas no oramento seguinte e
continuar sobrevivendo. Esse instituto, porm, pensado para pequenas despesas, que deviam
ser pagas rapidamente.
Trata-se, portanto, de resduos financeiros fantasmas do exerccio anterior, que compem a
dvida flutuante (dbitos de curto prazo e que no fazem parte da execuo oramentria, posto
que integram a execuo oramentria anterior, o que no significa que essas despesas no tm
autorizao, mas apenas que elas no tm autorizao naquela execuo).
Seu pagamento constitui despesas extraoramentrias (existem receitas e despesas que
constituem apenas registros de caixa).
Os restos a pagar tm uma sobrevida de um ano, podendo ser pagos, assim, em at um ano.
Do contrrio, tais despesas so canceladas.
4.3.1. Conceito despesas empenhadas no pagas at 31 de dezembro: so despesas
empenhadas, mas no pagas. So resduos financeiros que so vinculados ao exerccio anterior,
pagos no exerccio seguinte, sendo consideradas despesas extraoramentrias, dividas
flutuantes.
a) Resduos financeiros
b) Despesa extraoramentria
c) Dvida flutuante
4.3.2. Classificao
a) Processados: aqueles onde j ocorreu, j se encerrou a liquidao da despesa (os
restos a pagar s so classificados como processados aps a concluso da liquidao).
b) No-processados: s houve o empenho. Existe uma outra subcategoria em que
houve o empenho e se INICIOU a liquidao. Normalmente, so canceladas.
4.3.3. Inscrio (decreto 93872/1986): apenas da Unio, no obrigatrio para os
outros entes federados. Como a Unio divide os gastos empenhados e no pagos que sero
inscritos como restos a pagar e os que sero cancelados? Ela defende que todos os empenhos
ainda no pagos, mas j processados, devem ser inscritos. Entretanto, nem todos os no
processados sero inscritos. Existem quatro casos em que sero:
a) Quando ainda estiver no prazo para cumprimento do empenho, porque s pode
pagar em data posterior; quando no houver nenhum adimplemento pelo contratante, contratado
e credor.
b) Ainda no concluda a liquidao, est em processo de liquidao.
c) Empenho no liquidado, mas h interesse da Unio no cumprimento do objeto da
despesa. um critrio subjetivo.
d) Ainda no liquidado, mas vinculado a compromissos assumidos pelo Poder Pblico
previamente.
* No caso dos municpios, os critrios costumam ser os mesmo.
* Os restos a pagar devem servir prioritariamente para cobrir apenas os gastos iniciais.
4.3.4. Limites: trazem a ideia de que os restos a pagar s possam somar, no mximo,
determinado montante pequeno, para que se pague em curto prazo. E no como ocorre hoje, que
os restos a pagar servem para arrastar dividas absurdas bola de neve.
a) Geral (art. 1, 1, LRF + art. 359-B e 359-F,CP)
Art. 1. 1. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com

pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,


inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Uma das funes da Responsabilidade Fiscal fixar um limite para os restos a pagar. Isso seria
feito pelo art. 41, mas ele foi vetado, sob o argumento de que seria feito outro. Hoje, ento, no
h nenhum ato especifico que limite expressamente o total de restos a pagar.
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar, de despesa que no
tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: Pena deteno,
de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o
cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. Normas penais em branco, porque
dependiam de complemento pelo artigo 41, que foi vetado.
O mximo que se tem de controle dos restos a pagar atualmente a anlise com
razoabilidade realizada pelo Tribunal de Contas, um critrio subjetivo. Portanto, um limite
geral, baseado em critrios objetivos e fixos, hoje no existe.
b) ltimos dois quadrimestres (art. 42, LRF): o que a LRF traz um limite para os
ltimos dois quadrimestres, quando o gestor, para assumir novas obrigaes, tem que se
enquadrar em uma de duas opes:
b.1 As obrigaes se encerram no mesmo exerccio financeiro; no deixa nada
pendente para o exerccio seguinte.
b.2 Se deixar, precisa deixar tambm disponibilidade de caixa para cumprir as
obrigaes Caso contrrio, o gestor sofre multa, improbidade, e uma srie de sanes civis,
penais- um crime financeiro.
Isso, indiretamente, visa a impedir que ele, nos ltimos 8 meses de mandato, crie
despesas que fiquem a pagar para o prximo gestor.
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que
haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
4.3.5 Extino: ou eles so pagos (quitados) ou so cancelados. O pagamento constitui
uma despesa extraoramentria, registrada no caixa, mas no naquele oramento. O
cancelamento mais uma questo de ordem formal oramentaria; no significa que a despesa
no vai ser paga, mas sim que, para pagar, vai ter que empenhar de novo, em nova dotao,
novo oramento.
- Determinao administrativa (ato do gestor): durante o exerccio, descobre-se um
defeito, vicio da despesa.
- Passagem do tempo: normalmente, os entes trabalham com o prazo de durao de
um exerccio financeiro para os restos a pagar.
a) Pagamento*
b) Cancelamento
4.4. Despesas de exerccios anteriores (D.E.A.) art. 37, LGO: so dotaes do oramento
vigente (daquele ano), mas que servem para o pagamento de despesas pretritas (que deviam ter
sido pagas em exerccios anteriores); pode ser uma despesa nunca empenhada. Isso diferente
de precatrio (em funo de deciso judicial). Os restos a pagar e as despesas de exerccios
anteriores so mecanismos utilizados para a mesma coisa.

RESTOS A PAGAR

DESPESAS DE
EXERCCIOS
ANTERIORES

ORIGEM
Anterior

Anterior

ORAMENTO
Vinculado ao
exerccio anterior (no
qual ocorreu o
empenho)
Pertence ao
oramento atual,
ainda que a obrigao
de pagar venha de

CAIXA
Atual

Atual

antes.

IV) Receitas e despesas pblicas


1. Receitas pblicas
1.1 Conceito
1.1.1 Conceito contbil
1.1.2 Conceito legal
1.2 Classificaes
1.2.1 Originrias X Derivadas
1.2.2 In natura X Servios X Monetrio
1.2.3 Geral X De aplicao especial
1.2.4 Prprias X Transferidas
1.2.5 Fiscal X Extrafiscal
2. Despesas pblicas
2.1 Conceito
2.2 Classificaes
2.2.1 Interna X Externa
2.2.2 De governo X De exerccio
2.2.3 Fixa X Varivel
2.2.4 Adequada
2.2.5 Compatvel
2.2.6 Irrelevante
3. Classificaes para receitas e despesas
3.1 Federal X Estadual X Municipal
3.2 Ordinrias X Extraordinrias
3.3 Oramentrias X Extraoramentrias
3.4 Intraoramentrias
3.5 Efetivas X No-efetivas
3.6 Categorias econmicas
4. Classificao funcional-programtica

Normati
Oramen

4.1 Fundamento normativo (arts. 11-13, LGO + Portaria 163/2001)


4.2 Critrio > Categoria econmica > Correntes X De capital
4.3 Receitas > Categoria econmica > Fonte > Espcie > Rubrica > Alnea > Detalhamento
4.3.1 Correntes
4.3.1.1 Tributrias > Tributo (art. 3, CTN)
a) Impostos (art. 145, I, CF + 16, CTN)
b) Taxas (art. 145, II, CF + 77-80, CTN)
c) Contribuies de melhoria (art. 145, III, CF + 81-82, CF)
4.3.1.2 Contribuies (art. 149 + 149-A + a177, 4 + 195+ 212, 5 + 239 + 240,
CTN)
4.3.1.3 Patrimoniais
4.3.1.4 Econmicas
4.3.1.5Transferncias
4.3.1.6 Outras (receitas correntes)
4.3.2
4.3.2.1 Operaes de crdito
a) Operao de crdito direta

b) Dvida indireta
c) Emprstimos
4.3.2.2 Alienao de bens e direitos
4.3.2.3 Amortizao de emprstimos
4.3.2.4 Transferncias de capital
4.3.2.5 Supervit
5. Responsabilidade fiscal
5.1 Plena explorao da base de tributos
5.2 Receita corrente lquida
5.3 Limitao de empenho
5.3.1 Mecanismos
5.3.2 Vedaes
5.4 Renncia de receita
5.4.1 Conceito
5.4.2 Requisitos
5.5 Gerao de despesa
5.5.1 Conceito
5.5.2 Requisitos
5.6 Despesa obrigatria de carter continuado
5.6.1 Conceito
5.6.2 Requisitos
5.7 Despesas com pessoal
5.7.1 Conceito
5.7.2 Requisitos
5.8 Limite de gastos com pessoal
5.8.1 Mecanismo
5.8.2 Limite prudencial
5.8.3 Excesso de gastos
5.8.4 Prazo de retorno
5.8.5 Sanes institucionais
5.9 Despesas com seguridade social
5.9.1 Conceito
5.9.2 Requisitos
6. Transferncias
6.1 Constitucionais
6.1.1 Espcies
6.1.2 Natureza
6.2 Legais
6.3 Voluntrias
6.3.1 Conceito
6.3.2 Requisitos
6.3.3 Vedaes
1. RECEITAS PBLICAS
1.1 Conceito: partindo principalmente de Alberto Deodato, poderamos conceituar receita
como o complexo de capital (na ideia de montante de recursos, quantidade de dinheiro) afetado
ao Estado para custeio dos fins que so impostos a esse Estado. Falamos complexo de capital
(complexo do capital social, da quantidade de riqueza da sociedade) porque se quer passar a
ideia de que a receita pblica a parcela da riqueza social que aferida ao Estado para que ele
realize seus fins institucionais; a quantidade de riqueza que aquela sociedade entende que deve
ficar nas mos do Estado para custear seus fins.

A ideia chave justamente que a definio de receita pblica um ato poltico. Essa
quantidade pode ir de tudo (regime 100% socialista) at um percentual muito pequeno (Estado
mnimo). Inevitavelmente, porm, nenhuma sociedade consegue se organizar sem a existncia
do Estado e este no consegue existir sem um mnimo de riqueza conferido a ele.
Modos que essa parcela da riqueza social pode chegar ao Estado: ou o Estado pega essa
riqueza atravs de impostos, ou ele j tem a prpria riqueza (estado feudal terras) ou ele se
endivida (cria um passivo, pede emprestado para obter receita). Existe uma certa distino entre
o conceito contbil e o legal de receita.
1.1.1 Conceito contbil (ou tcnico-doutrinrio) de receita: engloba os ingressos (receita
s pode ser o recurso que entra; hoje, esse recurso que ingressa nos cofres pblicos s pode ser
em dinheiro, antes podia ser em servio ou in natura) que sejam definitivos e efetivos.
Definitivos porque so os que se incorporam de modo definitivo ao patrimnio publico, no
precisam ser devolvidos, pertencem restritivamente ao Estado. Efetivos porque so os que
realmente aumentam o patrimnio publico. Essa observao importante porque nem todo
ingresso aumenta o patrimnio pblico, alguns possuem uma contrapartida passiva, que anula o
efeito patrimonial do ingresso (ex: dinheiro que o Estado recebe em funo da venda de um
imvel pblico; valor que o Estado recebe em funo de um emprstimo). Por essa teoria mais
tcnica, mais correta, os ingressos no efetivos no so receitas. Exemplo de receita, conforme o
conceito contbil: o aluguel de imvel pblico receita efetiva e definitiva.
1.1.2 Conceito legal de receita - arts. 3, 57, LGO (conceito dogmtico; ainda que no o
achemos o melhor, o escolhido pelo direito posto e, dentro de suas consideraes, deve ser o
observado): tambm engloba os ingressos (em qualquer conceito, a receita representar um
ingresso). Conforme o conceito legal, receita todo e qualquer ingresso de recursos nos cofres
pblicos (embora possa haver receita efetiva ou extraoramentria; os ingressos no efetivos
recebem a qualificao de receita, como mera transio econmica). uma viso que no a
mais correta, j que, mesmo um valor que tenha que ser restitudo, ser receita, nesse ponto de
vista.
1.2 Classificaes
1.2.1 Originrias X Derivadas (A MAIS IMPORTANTE): essa classificao advm da
doutrina alem e divide as receitas pelo modo de obteno.
As receitas originrias so tambm chamadas de receita de economia privada ou de
direito privado. Elas tm essa denominao porque para obt-las o Estado age de modo
semelhante a uma pessoa de direito privado, uma pessoa comum em busca de recursos (o
Estado atua pela mesma lgica dos entes privados, por isso o nome). bvio que ele nunca vai
agir exatamente igual a um particular (ele tem que licitar, tem que realizar um processo, etc),
mas o comportamento anlogo. Nesses casos, o Estado ou explora economicamente o seu
patrimnio (exemplo: foro de marinha; royalties do petrleo receita patrimonial indenizatria;
tarifa de concesso de uso de boxes na Ceasa) ou ele exerce atividade econmica em troca de
remunerao ainda que em regime de monoplio (cobrana de preos pblicos, como, por
exemplo, com o elevador Lacerda - quando o prprio Estado que cobra).
J as receitas derivadas so ditas receitas de economia pblica ou de direito pblico.
Atravs delas o Estado atua de um modo que s ele Estado pode atuar, atua se valendo de sua
condio de Estado. O que lhe confere essa condio exatamente o poder de se impor como
Estado, a violncia legtima (ele se vale dela para impor esse modo de obteno de recursos aos
particulares). Nesses casos, o Estado no atua na produo da riqueza, ele apenas retira essa
riqueza de um outro lugar, das mos da receita privada. As pessoas do porque faz parte dos
poderes do Estado o poder se impor atravs da violncia legitima. Ningum pode obter receita
derivada no setor privado. A doutrina indica quatro modalidades fundamentais de receitas
derivadas: a expropriao, o confisco, a multa e o tributo. Todas elas se baseiam no poder de
imprio, na violncia estatal, no demandando nenhum tipo de concordncia por parte do
particular que vai sofrer a retirada compulsria de receita. Expropriao e Confisco: retirada
compulsria de bens do particular em favor do Estado (doao compulsria ao Estado).
Expropriao: o ato atinge um bem particular. Confisco: envolve o patrimnio particular como
um todo. Eles no podem ser confundidos com desapropriao, que ocorre quando o Estado

compulsoriamente transmite um bem privado para sua propriedade, mas ele tem a obrigao
indenizar (venda compulsria para o Estado). Multas: receitas punitivas. Tributos: receitas
contributivas. A diferena, do ponto de vista operacional, entre multas e tributos que, no caso
das multas, voc obrigado a pagar em funo da prtica de um ilcito (ultrapassar o sinal
vermelho, por exemplo); j o tributo a imposio a voc de um dever de pagar uma quantia ao
Estado apenas porque h uma previso legal de que voc deve pagar naquela hiptese e uma
justificativa zettica (tributo como dever de contribuir para o todo social e para manuteno da
sociedade), voc paga por cometer algo lcito.
Nas primeiras organizaes sociais (Grcia, Roma), as receitas originrias eram mais
importantes do que as receitas derivadas (o Estado era o titular direto das riquezas). A partir da
Era Moderna (formao dos Estados absolutos), houve uma concentrao maior da riqueza no
setor privado (o Estado cada vez tinha menos a posse direta das riquezas), obrigando o Estado a
recorrer invaso do patrimnio privado por meio de receitas derivadas.
Atualmente, as receitas derivadas prevalecem sobre as originrias. Dentro das receitas
derivadas, tem-se que, no Estado moderno, a expropriao e o confisco, quando admitidos, s o
so em situaes excepcionais (normalmente, o Estado no pode expropriar e confiscar bens).
Ento, o Estado moderno se sustenta de multas e tributos. Como multa resultante de um ilcito,
no se pode supor que o Estado vai se manter a partir da ilicitude. Portanto, a base do sustento
do Estado o tributo (tributo = base da receita pblica tributria).
1.2.2 In natura X Servios X Monetrio (classificao quanto ao modo de prestao;
discrimina qual o capital que entregue ao Estado por meio das receitas): as receitas in natura
so as que se realizam pela entrega de bens ao Estado. Elas praticamente no existem,
atualmente, porque elas so caractersticas ou de sociedades muito pouco complexas ou de
Estados onde h planificao da economia, como em regimes feudais, sociedades agrrias, no
Egito antigo.
As receitas em servio so aquelas em que o sujeito presta servio ao Estado em
pagamento, ele disponibiliza o seu esforo, a sua fora produtiva, em favor do Estado; ele
trabalha para o Estado como pagamento pela receita que deve. A maioria dos autores, hoje, diz
que no Brasil, no h receita em servio (os casos de mesrios, jurados e outros representariam
uma previso legal de colaborao do particular com o Estado; Pedro Caymmi tem dvidas
quanto a isso, porque, apesar de no estar previsto como uma forma de obter receita, acaba
sendo, na prtica). Era caracterstica dos regimes de servido coletiva.
O que hoje permanece a receita monetria ou receita em dinheiro. Inclusive, no caso dos
tributos, o art. 3 do CTN deixa bem claro que a prestao deve ser em dinheiro. Na verdade, o
direito brasileiro deixa bem claro que tributo (portanto, praticamente toda receita) no Brasil s
pode ser em dinheiro.
1.2.3 Geral X De aplicao especial (distino pelo modo de utilizao do valor
arrecadado): a receita geral aquela que pode ser usada para a realizao de qualquer gasto,
aquela que no tem predestinao especifica (no tem uso predefinido, ou seja, o recurso
arrecadado pode ser gasto com qualquer dotao oramentria).
As receitas de aplicao especial so pr-afetadas a uma despesa especfica. Ou seja,
aquele valor auferido, aquela receita, no pode ser usado para qualquer coisa, para custear
qualquer gasto previsto em dotao oramentria.
Existem alguns tributos (tributos finalsticos) cujo valor que arrecadam tem
necessariamente que ser destinado a uma despesa. So eles: as contribuies e os emprstimos
compulsrios. Contribuies so tributos que o Estado cobra e o valor arrecadado tem que servir
para um fim pr-definido (exemplo: previdncia, contribuio para iluminao pblica). O
emprstimo compulsrio o valor que tem que ser usado para um fim predefinido e tem que ser
devolvido aps certo tempo (confisco da poupana na poca de Collor). Existem algumas outras
hipteses, como os recursos afetados a fundos pblicos (o dinheiro precisa necessariamente ser
usado para aquilo) e as transferncias vinculadas (so valores transferidos de um ente federado
para o outro com destinao especfica ex.: transferncia para o FUNDEB, transferncias do
SUS).
1.2.4 Prprias X Transferidas (se define por quem o titular de obteno da riqueza; que
ente pblico adquire aquela riqueza): as receitas prprias so aquelas que o prprio ente

arrecada (seja cobrando tributo, multa, de modo originrio, derivado); ele capta os recursos de
modo direto.
As receitas transferidas so aquelas em que um ente pblico arrecada o valor, mas
transfere para que os outros entes pblicos utilizem-no. Elas so muito comuns no Brasil,
porque temos um federalismo desajustado. Como a Unio que arrecada a maior parte das
receitas, ela acaba transferindo para os demais entes. o caso do PAC, um programa federal,
que, em quase sua totalidade, realizado mediante transferncia (a Unio no executa
diretamente a maioria das obras do PAC). H trs tipos de transferncias: constitucionais
(processo legislativo), legais e voluntrias. Transferncias constitucionais so aquelas em que
um ente transfere para o outro por imposio da Constituio, no uma opo do ente federado
(so as reparties constitucionais de tributos; porcentagem do IPVA transferida pelos estados
para os municpios, por exemplo). Transferncias legais so determinadas por lei; uma lei
federal cria a obrigao para a Unio de transferir recursos para um ente (caso do FUNDEB).
Transferncias voluntrias so derivadas de acordo ou convnio administrativo; quando um
ente pblico assina um acordo com outro, normalmente envolvendo a obrigao de realizar
determinado fim, e o outro ente transfere a ela o dinheiro, via transferncia voluntria, para
realizar esse fim. Sofrem uma srie de condicionamentos (avalia-se se no cobra todos os seus
impostos, se est acima do limite de endividamento, casos em que no pode receber uma
transferncia voluntria).
1.2.5 Fiscal X Extrafiscal (distino pela finalidade da receita): receitas fiscais constituem
a grande maioria; o objetivo primordial (bvio que toda receita interfere de um modo ou de
outro na vida das pessoas) simplesmente arrecadar, conseguir dinheiro para financiar o Estado;
no h uma inteno por trs disso, ao menos no de modo direto. Ou seja, uma receita
normal, capital para custear a atividade do Estado.
J a receita extrafiscal aquela que, muito embora arrecade (no deixa de ter a
caracterstica de arrecadar recursos para o caixa pblico), sua finalidade primordial um efeito
regulatrio ou indutor de comportamento. o uso daquela receita no preponderantemente para
financiar a administrao pblica; a funo principal servir como meio indireto de
direcionamento de comportamento. Temos exemplos bem claros no campo dos tributos, por
exemplo, o imposto territorial rural. A Constituio diz que o valor do ITR deve variar pelo uso
ou no uso adequado do imvel (cumprimento ou no da funo social). No se trata s de
tributos; a tarifa de gua pode variar para no onerar pessoas mais carentes, por exemplo.
Alterao do IOF objetivo de fazer com que no ficasse to atrativo comprar fora. Aumento de
alquotas de produtos importados fazer com que voc no opte por compr-los, favorecendo a
indstria nacional.Os bancos so obrigados a depositar dinheiro no BACEN para que haja uma
maior ou menor liquidez de crdito no mercado, aqui a inteno PRIMORDIAL no obter
recursos.
Ideia de at onde pode ir a extrafiscalidade: questo do IPTU no tempo (pode chegar o
IPTU a ficar mais caro que o imvel?). O tributo em si mesmo no pode ser sano, mas pode
ser usado com efeito de sano.
Essa classificao quanto finalidade da receita ainda abrange, em muitos livros, uma
terceira categoria, chamada de receita parafiscal. A parafiscalidade a cobrana de receitas
pblicas, a arrecadao, a serem usadas no para financiar o ente federado, mas para financiar
terceiros (contribuies para o SESC e o SENAC). Surgiu com a ideia do Estado Social, ideia
de criar novas estruturas paralelas ao Estado para realizar os fins sociais que o Estado deveria
realizar. Alguns autores classificam a contribuio previdenciria para o INSS como
parafiscalidade, embora o INSS tambm seja uma autarquia, um ente pblico.
2. DESPESAS PBLICAS
2.1 Conceito: um conceito complementar ao de receita, tendo em vista que receita e
despesa so os dois aspectos da atividade financeira. Despesa a atividade do Estado de aplicar
o dinheiro para a concepo dos fins; a aplicao (gasto, injeo, utilizao) de determinada
quantia (montante) em determinado objeto (coisa), a partir de uma autorizao legal (trao
caracterstico da universalidade do oramento).
2.2 Classificaes (listagem no exaustiva)

2.2.1 Interna X Externa (varia em funo do local de realizao da despesa): despesa


interna o gasto pblico dentro do prprio pas, no que se chama de mercado interno. Sendo a
despesa realizada dentro do prprio pas, ela realizada na moeda nacional, j que proibido,
no Brasil, a realizao de contratos em moeda estrangeira (o Estado o motor de sua
economia- por razes econmicas, vai privilegiar os gastos dentro do prprio pas).
No entanto, vai haver situaes em que o Estado realizar despesas fora do mercado
interno. Sero despesas externas, realizadas em moeda estrangeira (via operao de cmbio),
como o pagamento de uma dvida internacional, por exemplo, ou a compra de um equipamento,
para uma universidade pblica, produzido fora do pas. Trata-se das relaes de consumo que o
Estado mantm fora do pas.
O trao caracterstico se realizado em moeda nacional ou no. Ontologicamente, a
ideia que o Estado concentre suas despesas no mercado interno; que ele faa suas compras,
contrate pessoa em mercado interno. A maior utilidade a questo da remessa de divisas e
cmbio de moeda.
2.2.2 De governo tpica para realizar o fim pblico X De exerccio para manter a
mquina em funcionamento ou arrecadar o dinheiro (se liga muito ao objetivo da despesa,
relacionando-se com a cincia das finanas): a despesa de governo aquela ligada a realizao
dos fins institucionais do Estado (compra de veculos para manter segurana, por exemplo), a
despesa que ele realiza para cumprir de modo concreto as finalidades para as quais ele foi criado
(o Estado no existe para si prprio, existe para realizar seu fim).
A despesa de exerccio o custo burocrtico do estado, uma espcie de despesa
intermediria; o que chamamos de gasto instrumental, gasto do Estado para manter a dinmica
administrativa (custo com a maquina de arrecadao tributria pagamento de auditor fiscal,
aparelhamento da justia federal, por exemplo; gastos com administrao tributria so o
principal exemplo; todas as despesas burocrticas, sem vinculao direta com a realizao do
fim pblico).
2.2.3 Fixa X Varivel (natureza da despesa): despesa fixa a despesa constante, a
despesa que no se altera de um perodo para o outro, como, por exemplo, os gastos com
pessoal, que so uma despesa fixa, pois no h o que se fazer, no se pode reduzir vencimentos.
As contas de consumo (pagamento de luz, telefone...) tambm so exemplo pode-se at mudar
o valor, mas sempre vai haver uma quantia a ser destinada.
Despesa varivel aquela que mutvel, que depende de uma opo de gesto, como a
construo de uma obra pblica, a aquisio de um imvel, o lanamento de um projeto de
vacinao. So despesas pontuais, que no necessariamente so iguais de um exerccio para o
outro. uma opo do gestor, em cada perodo, realizar ou no.
H diferena entre despesa fixa e oramento fixo! Na verdade, no Brasil, em algumas
Constituies anteriores, como a de 1934, existiam despesas que no precisavam ser includas
no oramento anual, porque elas j so fixas; um pedao do gasto pblico no precisava ser
aprovado pelo oramento; eram as despesas mais ou menos imutveis, constantes. Hoje no
Brasil, no existe oramento fixo; mesmo a despesa fixa tem que constar no oramento anual e
deve ser autorizada pelo Parlamento. Despesa fixa um conceito doutrinrio, mas a tcnica do
oramento parcialmente fixo no existe hoje no Brasil. Todo e qualquer gasto, ainda que seja
constante, precisa ser includo no oramento anual.
2.2.4 Adequada/Compatvel/Irrelevante (16, LRF)- aplicados na tcnica da lei de
responsabilidades de controle das despesas; na disciplina dessas limitaes, a LRF cria algumas
qualificaes da despesa para facilitar esse controle. Essas classificaes no so opostas, so
trs conceitos distintos que qualificam as despesas.
A despesa adequada aquela que est de acordo com a lei oramentria anual; aquela
que corresponde a uma dotao oramentria vigente. Isso significa que existe uma dotao
oramentria na LOA autorizando aquela despesa. Se no existir, ela inadequada, porque no
tem essa dotao.
A despesa compatvel compatvel em relao s outras duas leis oramentrias, o PPA e
a LDO. Isso significa obedecer ao principio da programao, em que as leis devem guardar
harmonia e complementariedade entre si. Ento, as despesas sero compatveis se no

contrariarem as metas, prioridades e parmetros traados pelo PPA e pela LDO. * Veremos que,
para criar novas despesas, elas devem ser adequadas e compatveis.
Despesa irrelevante aquela que, por suas caractersticas, no gera impacto no equilbrio
e na programao oramentria e financeira, sendo irrelevante para o planejamento
oramentrio financeiro. A criao da despesa irrelevante muito mais simples; o Estado pode
criar livremente. Quem diz o que e o que no despesa irrelevante? A LRF s diz que isso
deve ser definido pela LDO. Ento, o conceito de despesa irrelevante para cada ente federado
vai ser disposto pela LDO. Isso conveniente porque uma possibilidade que a LRF deu de se
adequar a ideia de despesa irrelevante realidade de cada ente. Ou seja, o que irrelevante para
a Unio, que muito ampla, pode no ser para um pequeno municpio. O que irrelevante para
o municpio de So Paulo no necessariamente irrelevante para Salvador. Por outro lado, isso
ruim porque se d certa margem de flexibilidade, na medida em que o gestor tem interesse em
criar uma despesa irrelevante, porque mais fcil. A LDO vai definir isso, mas de maneira
razovel; no pode ser qualquer nmero.
3. CLASSIFICAES PARA RECEITAS E DESPESAS (mais importantes; a maioria tem base
normativa)
3.1 Federal X Estadual X Distrital X Municipal: Unio; Estado; Municpio; Distrito.
Receitas transferidas podem ser encaradas de dois modos. Por exemplo, a Unio transfere
dinheiro para um Municpio a titulo de FUNDEB; para a Unio, trata-se de uma despesa federal
por transferncia; para o Municpio, trata-se de uma receita municipal transferida. Ento, a
transferncia ao mesmo tempo uma despesa federal e uma receita municipal, porque
referente tanto Unio quanto ao Municpio.
3.2 Ordinrias X Extraordinrias: se liga a dois critrios, periodicidade da receita ou da
despesa e expectativa na realizao daquela receita ou daquela despesa. As ordinrias so
constantes (fontes usuais de receita e gastos usuais, com o IPTU, o foro de marinha, a compra
de suprimento de informtica, pagamento de pessoal), quanto periodicidade, e so,
consequentemente, esperadas (no so uma surpresa), quanto expectativa.
As extraordinrias so pontuais quanto periodicidade e, muitas vezes, inesperadas quanto
expectativa. s vezes no so nem inesperadas; as despesas que so mais inesperadas; as
receitas exigem um movimento seu para a obteno. O que mais caracteriza tanto a receita
quanto a despesa extraordinria serem pontuais (receitas decorrentes de emprstimos); so
aquelas que no ocorrem usualmente (isso no ontolgico, contingente); imprevisvel porque
no continuada.
Com relao s despesas, normalmente so fora do padro, inesperadas. Muitos autores a
relacionam ao crdito extraordinrio. Isso porque essa despesa normalmente no tem uma fonte
de financiamento programada no oramento, ento, muitas vezes, se liga ao credito
extraordinrio, crdito para despesas inesperadas e urgentes, que pode ser aberto por medida
provisria. Alguns autores falam de despesas especiais, aquelas que no so objeto de uma
dotao oramentria especfica; especiais no sentido de que no so esmiuadas por elementos,
no indicam o objeto especifico de gasto (precatrio, criao de rgo publico). A diferena
que a especial se caracteriza por no ter uma dotao especifica, mas o padro so as despesas
ordinrias.
3.3 Oramentrias X Extraoramentrias (3, nico + 57 + 103, LGO): diviso
contraditria por ir de encontro ao princpio da universalidade.
Restos a pagar entrada ou sada do cofre pblico que no constitui propriamente receita
ou despesa. Esses gastos ou receitas, que no so registrados na execuo oramentaria, so
qualificados como extraoramentrios.
O que seriam as receitas/despesas oramentrias? So aquelas previstas no oramento, na
LOA ou em lei de crditos adicionais, e, o mais importante, com registro na execuo
oramentria (uma receita, mesmo que no seja estimada no oramento, no significa que no
pode ser arrecadada deve ter natureza de receita oramentria e ser registrada na execuo; no
caso da despesa, mais difcil- a universalidade mais rigorosa para a despesa). Possuem
previso no oramento e so contabilizadas, registradas na execuo oramentria.

Em algumas situaes, vai ter ingressos e sadas que no correspondem a previses


oramentarias. Em grande parte, so ingressos meramente financeiros, no definitivos (cauo
prestada em negcio pblico, por exemplo), no ingressam na execuo oramentria. Valores
que muito embora ingressem no caixa publico, no tem natureza de receita oramentaria. So
apenas movimento de caixa (ingressos e sadas financeiras; ingressos e sadas de recursos no
caixa pblico, mas sem registro, ou seja, sem contrapartida oramentria). Normalmente, as
receitas extraoramentrias so ingressos precrios, a garantia prestada no contrato
administrativo (dinheiro que ainda no pertence ao ente publico), a operao de credito por
antecipao de receita (suprir insuficincias de caixa; no ligada a uma dotao, a um gasto
oramentrio especifico; dvida de curto prazo). So apenas ingressos que no se ligam a um
movimento oramentrio; no h realizao de um pedao do oramento. A despesa
extraoramentria a contrapartida da receita; so sadas de recurso que tambm no se ligam a
uma previso oramentria. Exemplos: devoluo dos emprstimos de curto prazo, pagamento
dos restos a pagar ( a quitao de algo autorizado pelo oramento anterior; aquilo no se liga
execuo daquele oramento), devoluo da cauo (da garantia), valores de terceiros que
transitam pelo caixa pblico, valores que entraram por engano. Importa destacar que so
situaes excepcionais, visto que, se no fossem, destruiriam a ideia de oramento.
3.4 Intraoramentrias (portaria 338/06 - as portarias funcionam como norma de
uniformizao): receita ou despesa intraoramentria um movimento dentro do mesmo
oramento. Exemplo: da Unio para uma autarquia federal, para uma empresa pblica federal.
Movimento de recursos (transferncia) de um ente pblico para rgo fundo ou entidade
integrante do mesmo oramento, na mesma esfera do governo (pleonasmo). Exemplo:
transferncia de recursos da Unio para o INSS, da Unio para o IBGE. So as transferncias de
recursos para as empresas estatais dependentes. Receitas e despesas intraoramentrias s so
assim qualificadas quando se trata da mesma esfera de governo; no confundir transferncias
pblicas com movimentos intraoramentrios.
3.5 Efetivas X No-efetivas (portaria 340/2006): leva em conta a existncia ou no
existncia de alterao patrimonial. Se a receita aumenta o patrimnio pblico, ela efetiva. Se
a receita no aumenta o patrimnio pblico, ela no efetiva. Se o gasto/despesa diminui o
patrimnio, ela efetiva.
Ou seja, nas receitas e despesas efetivas, existe alterao patrimonial aumenta ou diminui,
por isso elas so chamadas receitas ou despesas por fato modificativo, porque elas efetivamente
alteram o patrimnio do ente pblico. Por exemplo, quando voc paga o imposto de renda, a
Unio altera o patrimnio que ela tinha. A maioria dos impostos despesa efetiva. A maior parte
das receitas correntes, padro, continuadas so efetivas (pagamento do aluguel de um imvel
pblico, pagamento do royaltie de petrleo para um estado ou municpio). A despesa efetiva
a que efetivamente diminui o patrimnio; ao realizar a despesa, o Estado fica com menos
dinheiro, menos riqueza do que ele tinha antes. Exemplo: pagamento de servidores, compra de
bens de consumo (papel, gasolina, comida, merenda escolar, remdio), pagamento de servios
correntes (segurana, vigilncia), pagamento de conta de luz, gua, telefone.
As receitas e despesas no efetivas, muito embora paream somar ou diminuir o patrimnio
pblico, elas no alteram o montante total do patrimnio; apenas se altera o tipo de receita que o
ente possui. Por isso, elas so ditas receitas ou despesas por fato permutativo, apenas mudam o
modo, mas no a quantidade de receita. Exemplo: compra de um imvel por um ente pblico (o
Estado paga 100 mil, mas adquire 100 mil de imvel). O montante do patrimnio pblico
continua igual. Aquisio de emprstimo: entra dinheiro em caixa, mas se cria um passivo (a
obrigao de devolver, a dvida); os juros da dvida so despesa efetiva e, inclusive, corrente,
mas o principal da dvida no efetivo.
Em regra, as receitas e despesas correntes so efetivas (cobrana da divida ativa receita
corrente no efetiva uma das excees). Salvo algumas excees, as receitas e despesas de
capital so no efetivas.
* Essas classificaes j possuem aplicabilidade dogmtica mais direta
3.6 Categorias econmicas ( a mais importante, porque utilizada pelo oramento; a
base da elaborao, execuo do oramento, da execuo da contabilidade pblica, dos
relatrios de demonstrao da execuo): classifica-se pelo tipo de efeito econmico que aquela

receita, aquela despesa possui, o modelo econmico, o perfil sobre o aspecto econmico
daquela receita ou despesa.
3.6.1 Receitas e despesas correntes: so aquelas regulares, cotidianas. No caso da receita
corrente, aquela de arrecadao padronizada, portanto so receitas constantes e esperadas. No
caso da despesa, tem-se um dado adicional. A despesa corrente no contribui para a formao do
capital pblico; um gasto sem retorno patrimonial. Pagamento ao servidor, aquisio de
material de consumo- dinheiro gasto sem retorno pela perspectiva patrimonial. So
normalmente continuadas e efetivas. Ligam-se aos gastos e receitas esperados; arrecadar o que o
Estado precisa para se manter e gastar o que ele precisa para se manter.
3.6.2 Receitas e despesas de capital: so, em regra, pontuais, espordicas e no efetivas,
muito embora existam excees. Em relao s despesas de capital, elas contribuem para a
formao ou aumento do patrimnio pblico. Exemplo: aquisio de um imvel pelo Estado;
pontual, no efetiva e contribui para a formao do patrimnio (muito embora voc gaste o
dinheiro, o estado passa a ter um imvel). Exemplo: construo de uma obra pblica despesa
pontual, no efetiva (voc gasta e adquire um retorno do patrimnio pblico), melhoria da
infraestrutura pblica (retorno que melhora o Estado). Ligam-se ideia de investimento,
formao e alienao da infraestrutura pblica; a receita de capital derivada de um processo
patrimonial.
4. CLASSIFICAO FUNCIONAL-PROGRAMTICA

Normati
Oramen

Trata-se de um modo de identificao de receitas e despesas, sendo normativa (com base


constitucional) para o modo de organizar o oramento pblico. Tem um padro legal, segue
critrios estabelecidos.
4.1 Fundamento normativo (arts. 11-13, LGO + Portaria 163/2001): o art. 11 da LGO e a
Portaria 163/01 determinam o modo como o oramento feito. A portaria 163/01 um ato
infralegal , sendo base da organizao do oramento. assegurado pelos artigos 67 e 50, 2 da
LRF. O art. 30, 2, LRF diz que, enquanto no existe o conselho de tica fiscal, quem vai criar
as normas a serem seguidas a Unio. Ela (Unio) possui um manual que colabora com a
criao de normas. A tendncia que a lei complementar delega que a portaria dite as normas
(na ideia de Gilmar Mendes, trata-se de uma padronizao).
A Unio cria o manual e nenhum dos outros entes vai contra tal criao. A portaria 163/01
uma portaria interministerial, baixada conjuntamente por STN (Secretaria do Tesouro Nacional)
e SOF (Secretaria do Oramento e Finanas). Ela um ato federal.
O que prevalece a portaria, quanto ao critrio de classificar a despesa e a receita.
4.2 Critrio > Categoria econmica > Correntes X De capital: o critrio da categoria
econmica, pelo qual so divididas as receitas e despesas pelo efeito econmico (de capital e
corrente). As correntes so, em regra, efetivas, regulares e as de capital so, em regra, noefetivas e extraordinrias.
4.3 Receitas > Categoria econmica > Fonte > Espcie > Rubrica > Alnea >
Detalhamento: A classificao da receita parte da categoria econmica, a indicar a fonte, depois
a espcie, depois a rubrica, depois a alnea e depois pode-se fazer o detalhamento. Cada receita
desdobrada nestas categorias.
No nosso modelo capitalista de direito, a maior fonte da receita tributria o tributo. Por
isso, o estudo da receita tributria denota muitos detalhes e muita importncia. A normatizao
dos tributos muito importante (esses detalhes sero analisados em Direito Tributrio).
4.3.1 Correntes: so aquelas, em regra, ordinrias, permanentes, efetivas, que modificam
o patrimnio do ente pblico.
Prestao pecuniria
4.3.1.1 Tributrias > Tributo (art. 3, CTN)
Fato ilcito > Fato
Legalidade > Estado de

Prestao pecuniria

As receitas correntes tributrias se baseiam na cobrana do tributo ( uma receita


imposta ao indivduo pelo Estado; uma receita derivada, de sujeio do indivduo ao poder do
Estado; um dever para a entidade pblica dado pelo indivduo).
Tem-se no art. 3 do CTN o conceito legal de tributo. Os elementos encontrados no
artigo so:
- Prestao pecuniria: aquilo que se est obrigado a dar ao terceiro, neste caso, o
Estado.
- Dinheiro: o objeto do tributo tem que ter valor pecunirio/dinheiro. No Brasil,
apoiado na lei, o tributo s pode ser arrecadado em dinheiro.
- Fato lcito: surge a parti de um fato gerador, da obrigao tributria, so fatos
lcitos, regulares. uma norma que, normalmente, para ser cumprida, precisa denotar uma
obrigao. Tem difcil aceitao social.
- Legalidade: tem que ser baseado em lei, com autorizao legal, sendo esta
condicionada ao Estado de Direito, com normas gerais estabelecidas. previsto no art. 150, I,
CF.
O tributo, como base do Estado, no assume uma nica forma. Ele admite a
identificao dentro do campo do tributo de espcies tributrias. quase pacifico que existem
cinco tipos/espcies de tributos:
a) Impostos (art. 145, I, CF + 16, CTN)
b) Taxas (art. 145, II, CF + 77-80, CTN)
c) Contribuies de melhoria (art. 145, III, CF + 81-82, CF)
d) Contribuies (art. 149 + 149-A + a177, 4 + 195+ 212, 5 + 239 + 240, CTN)
e) Emprstimo compulsrio
No entanto, na hora da classificao, s se qualifica como tributos as trs primeiras
categorias: impostos, taxas e contribuies de melhorias.
As contribuies e os emprstimos compulsrios so classificados em outras
categorias. As contribuies iro constituir uma fonte prpria e os emprstimos compulsrios
so classificados como receita de capital por operao de crdito.
Isso ocorre na classificao tributria. Isso no muda a origem das receitas.
a) Impostos (art. 145, I, CF + 16, CTN): so o tipo mais famoso de tributo. s
vezes, classificam impostos e tributos como sinnimos. caracterizado como fato gerador, uma
conduta privada, um comportamento, conduta do particular, sem a necessidade da participao
do Estado. Exemplo: ser proprietrio de um terreno > pagar IPTU. A receita obtida pelos
impostos (art. 167, IV, CF) obedece ao princpio da no-afetao. O valor arrecadado atravs
dos impostos no destinado a algo. So receitas no carimbadas.
b) Taxas (art. 145, II, CF + 77-80, CTN): tm como fato gerador uma conduta
estatal ligada ao contribuinte. A cobrana em funo do comportamento do Estado em relao
ao contribuinte. Ela pode ser ligada ao servio (taxa de lixo), ao poder de polcia (polcia). O
valor que se paga para ajuizar uma ao uma taxa sobre o servio jurisdicional. A receita
obtida pode ser vinculada a um fim ou no; depende da lei do ente pblico. Pode-se afetar ou
no; a CF no obriga, depende de lei especfica para dizer se vincula ou no. H uma exceo
(art. 98, 2, CF), que a taxa jurisdicional, a qual vinculada. H quem diga que
aconselhvel a taxa ser vinculada a cada diretriz que a taxa traz (taxa de lixo melhorias no
recolhimento do lixo).
c) Contribuies de melhoria (art. 145, III, CF + 81-82, CF): esto previstas nos
artigos 145, III e 81-82 da CF. o fato gerador uma obra pblica, no basta o Estado fazer a
obra, preciso que haja uma valorizao imobiliria. Exemplo: a construo de uma obra na
Manoel Dias ou a construo nos rios da Avenida Centenrio ou Garibaldi. H quem diga que
um tributo indesejvel. No tem fim determinado. A receita de incio livre, dependendo de lei
especfica. Pode ser comparada ao que acontece com a receita das taxas.
4.3.1.2 Contribuies (art. 149 + 149-A + a177, 4 + 195+ 212, 5 + 239 + 240,
CTN): durante muito tempo se discutiu se so tributos ou no. Alguns autores, como Edvaldo
Brito, acreditam que no so ( a viso minoritria). Soa tributos finalsticos ou de validao
finalstica: se caracterizam pela destinao das receitas, sendo, necessariamente, vinculadas a

um fim especfico. No uma receita livre. Devem-se seguir as finalidades previstas com
autorizao constitucional, criadas em lei especfica.
H cinco espcies:
a) Sociais: fins sociais (salrio educao revertido a funo de educao)
b) CIDE (Contribuies de Interveno no Domnio Econmico): CIDE royalties
uma remessa para o exterior para o royaltie; financia uma interveno do
Estado na economia.
c) Corporativas: interesse de categorias profissionais econmicas (contribuio ao
CREMEB, ao CREA, para custear o rgo profissional).
d) Seguridade social: financiamento social (contribuio previdenciria,
contribuio para custeio de acidentes de trabalho)
e) Iluminao pblica: cobrado na conta de luz.
A maioria dessas contribuies federal; apenas a de iluminao pblica do
municpio.
4.3.1.3 Patrimoniais: tanto essas quanto as econmicas so receitas originrias, ou
seja, so receitas obtidas a partir de uma atuao do Estado como agente econmico, atuao do
Estado na economia de modo anlogo a um particular. normal que as receitas pblicas
patrimoniais e econmicas sejam de pequeno montante, porque nossa economia se concentra em
receitas privadas; em alguns estados e municpios, chega-se a ter receita patrimonial de
relevncia, em funo dos royalties. As receitas patrimoniais derivam do patrimnio publico, da
explorao econmica do patrimnio pblico pelo Estado, o Estado usa os bens pblicos para
que, com esse uso (aplicao), obtenha recursos, receita. A receita patrimonial pode se dar de
dois modos, a depender do tipo de bem pblico vinculado obteno da receita. Se se trata de
um bem imvel, uma receita patrimonial imobiliria; se se trata de um bem mvel, uma
receita patrimonial mobiliria :
a) Imobilirias DL 9760/46 e art. 20, 1, CF: so muito mais presentes e
expressivas do que as mobiliarias. A maior parte das receitas patrimoniais do Estado
imobilirias. Que tipo de receita pode ser obtida a partir de um imvel pblico?
O aluguel, por exemplo; obter renda pelo pagamento do aluguel de um imvel que
no est sendo usado para algum fim pblico. O arrendamento tambm uma forma de
explorao patrimonial dos imveis pblicos.
H tambm a concesso ou permisso de uso de bem pblico, que so figuras
jurdicas bem parecidas com o aluguel ou arrendamento, configurando-se quando o Estado cede
o uso de um bem pblico em troca de remunerao; o uso dos boxes da Ceasa, por exemplo,
feito por concesso.
H ainda a cesso de espao pblico para evento e outras formas peculiares: foro e
o laudmio de marinha (dos titulares de domnio til sobre terreno de marinha) o objetivo de
se permitir a ocupao de reas reais sem necessidade de alienao, no que tange aos terrenos
pblicos, permitir a urbanizao de reas federais. Isso se baseia no DL 9760/46, que s vale
para a Unio; pela Constituio, os terrenos de marinha so de propriedade da Unio e, por isso,
no podem ser alienados, mesmo que o presidente queira. Mas, na maioria das cidades
litorneas, uma larga faixa de terra constitui terreno de marinha e essas reas so todas da
Unio, apesar de haver construes l. O que acontece que a Unio proprietria do imvel (o
terreno e o que acede ao terreno), mas ela vende/aliena o domnio til, sobre o qual vm a se
agregar o prdios. A diferena que no domnio til ( o mais amplo dos direitos reais sobre a
coisa alheia) o titular permanece obrigado a pagar todo ano o foro para a Unio e, quando vende
o domnio til, paga para a Unio um percentual sobre o valor da venda, que o laudmio.
Outra receita imobiliria a zona azul: valor cobrado pelo municpio para que se
estacione o carro em vias pblicas. Para a maioria da doutrina, zona azul receita patrimonial
(cesso provisria de espao pblico para ser usado como estacionamento; uso privativo
anormal de um bem pblico de uso comum, por prazo temporrio). No entanto, a maior parte
dos municpios trata a zona azul como prestao de servio de vigilncia, o que a caracterizaria
como uma receita econmica de servio; dai at surgindo discusses quanto responsabilidade
civil do municpio por danos ocorridos ao veculo ali estacionado. Porm, na verdade, ali o que
prevalece a cesso de um espao pblico para uso privativo.

Outra espcie de receita imobiliria so os royalties, cujo termo tcnico, na


verdade, compensao financeira modo de, com dinheiro, compensar a perda do uso dos
recursos naturais pelos entes privados. Ou seja, quando ocorre a explorao de recursos naturais
(petrleo, potencial hidreltrico) no territrio do ente publico, os particulares devem pagar um
valor ao ente onde est localizado o recurso natural como uma forma de compensar o ente pelo
uso de seus recursos. Royalties, portanto, so o percentual do ganho que deve ser
obrigatoriamente entregue ao ente publico e o clculo do valor feito por um percentual da
explorao econmica. Os royalties, ento, no so um tributo, no se submetem aos princpios
tributrios. O STF j disse que uma receita patrimonial indenizatria; uma indenizao paga
aos entes pblicos pela explorao de recursos naturais em seu territrio.
H uma discusso quanto a possvel arrecadao de royalties pela explorao da
camada pr-sal, no sentido de se se pode dividir essa receita. Acontece que a receita deve ser
paga Unio; ento, sob o ponto de vista jurdico, possvel a alterao da partilha do valor da
compensao financeira de outro modo que no o que vale hoje; pode-se discutir se justo, do
ponto de vista socioeconmico.
b) Mobilirias: aquelas devidas em funo de bens mveis que o Estado possua. So
muito raras. Exemplo: dividendos que o Estado possua por aes participao acionria- que
possuam em alguma empresa, no necessariamente estatal controlada; receita obtida a partir da
cesso do uso de uma patente cujo titular um ente pblico.
4.3.1.4 Econmicas podem ser atividades agropecurias, industriais, servios: elas
tambm so originrias; partem do exerccio de uma atividade econmica pelo poder pblico.
Na redao da lei 4320, essa atividade exercida pelo poder publico pode ser de trs
modalidades: atividades agropecurias, industriais e de servio.
Hoje em dia, a receita econmica que ainda subsiste a receita econmica de servios.
No mais concebvel a atuao direta do Estado em atividade agropecuria ou industrial;
quando o faz, atravs de uma empresa, como a Petrobrs ou o Banco do Brasil. Ento, a maior
parte das receitas econmicas no so pblicas stricto sensu, derivando de entes privados
controlados. A receita econmica de servios o que se chama de preos pblicos, quando o
Estado presta um servio e em funo dele cobra uma remunerao. Acontece que, quando
algum tem sua disposio um servio pblico, pode ter tambm, em contrapartida, que pagar
uma taxa. Quando o servio vai ser taxa e quando vai ser preo? Quando o servio pblico
levar ao pagamento de taxa ou preo?
Taxas de servios

Preos Pblicos

Receitas derivadas TRIBUTRIAS

Receitas originrias econmicas de servio

Regime tributrio (porque so tributos, se


submetem a um regime mais rigoroso; s
podem ser criadas e aumentadas por lei; no
podem ter efeito de confisco; a lei que cria a
taxa s pode valer no ano depois de sua
edio, etc)

Regime administrativo (embora exista certo


rigor em sua disciplina, no nada to
rigoroso quanto a taxa; admite-se alterao
por ato infralegal; por exemplo, tarifa de
nibus tem valor determinado por uma
portaria editada pelo prefeito; o valor de
telefonia determinado por contrato)

Regime baseado na lei (paga-se a taxa porque


a lei obriga a pagar; exemplo servio de
coleta de lixo um servio de uso
compulsrio)

Regime baseado no contrato (exemplo


fornecimento de gua deve existir um
contrato ativo para se pagar o valor da gua,
para ser obrigado a pagar)

Paga-se pelo uso efetivo ou potencial (vai


depender da taxa; em algumas taxas s se
paga se utilizar, como por exemplo as taxas

S se paga pelo uso efetivo (a ideia que s


se pague de modo proporcional ao uso, o que
gerou enorme discusso em relao a tarifa de

judicirias; taxa de lixo potencial)

esgoto, posto que um valor estimado a partir


do consumo de gua, no havendo
mensurao exata de quanto se utiliza o
servio de esgoto; muita gente alegava que a
tarifa de esgoto era inconstitucional do modo
como estava estipulada, mas o STJ j
derrubou isso)

CRITRIO BASEADO NA SMULA 545/STF em relao opo pelo uso do servio

Servio compulsrio (querendo usar os


servios, no h nenhuma outra opo alm
do Estado; exemplo o Judicirio)

Servio facultativo (possibilidade de escolher


se vai ou no usar aquele servio pblico; a
legislao no determina o monoplio do
Estado, permite que outros agentes prestem
aquele mesmo servio, havendo um regime de
concorrncia, que d aos cidados outras
opes)

* Existem tambm servios pblicos


gratuitos, como a educao, e, logo, no so
nem taxa nem preo.
Em relao aos preos, h uma subdiviso, que so as tarifas. Durante muito tempo
usou-se esses termos como sinnimos, mas, de 1995 para c, com o processo de privatizao do
Estado, o termo tarifa se descolou da identidade de significado com o preo e passou a ser uma
subespcie de preo. Hoje, esse conceito aplicado quando o servio no prestado
diretamente pelo poder pblico, mas por uma concessionria ou permissionria do servio
pblico. o caso hoje da luz, gua, telefonia; so servios pblicos, mas so prestados de modo
indireto, por meio de concesso ou permisso. Na maioria dos casos, essa tarifa perde o carter
de receita pblica (j que quem vai arrecadar um ente privado), mantendo a terminologia
tarifa, entretanto. * Se o Estado delega a tarifa uma autarquia, ela permanece sendo preo
pblico. * Para Pedro Caymmi, pedgio preo.
4.3.1.5 Transferncias correntes: valores transferidos/repassados por um ente pblico
para outro ente pblico. So aquelas transferncias de recurso de um ente federado para outro,
onde os recursos sero aplicados em despesas correntes; no existe obrigatoriedade do uso
daquele valor para determinado investimento, para uma despesa de capital. Ento, a
transferncia corrente quando o uso do valor transferido se refere ao custeio de gastos
normais, ordinrios, que no se ligam a investimentos ou obras.
4.3.1.6 Outras (receitas correntes): principais tipos receita decorrente da cobrana de
multas e a receita decorrente da cobrana da dvida ativa. As receitas decorrentes da cobrana de
multa so receitas derivadas punitivas, em que o sujeito paga por ter feito algo de errado. *As
multas tributrias (multa pelo atraso no pagamento do tributo, pela no declarao do tributo,
etc) so receita tributria, porque elas adquirem natureza de tributo. As que estamos tratando
aqui so as multas no vinculadas a tributos!
a)* Dvida ativa (art. 39, Lei 4320/64) conceito, funo, espcies tipo
importante de receita corrente. todo crdito pblico (todo valor devido ao Estado, todo dbito
que tenha por credor o Estado) vencido (no pago), portanto, exigvel. Para fazer a cobrana,
regista-se o crdito no campo especfico chamado dvida ativa. A funo desse registro na dvida

ativa , portanto, permitir a cobrana desse valor, dar exequibilidade quele crdito. Por
exemplo, venceu o IPTU e voc no pagou; o municpio manda uma carta de cobrana e depois
uma carta ameaando. O fato que o crdito pblico, por si s, no permite que o muncipio
autoexecute o dbito; ele precisa ir para o Judicirio, para este obrigar o cidado a pagar. O
atalho para o Poder Pblico a dvida ativa, que permite que ele entre direto com o processo de
execuo (no precisa entrar em juzo para o juiz determinar que o outro lhe deve), que j vai
para a cobrana; no precisa primeiro convencer o juiz de que o valor devido.
A lei 4320 estabelece dois tipos de divida ativa: a tributria e a no tributria. A
tributria relativa aos tributos e encargos tributrios; receitas originariamente tributrias. A no
tributria o resto (receita patrimonial, de servio, at contratos com o Estado que no sejam
cumpridos, multa aplicada pelo Tribunal de Contas, etc).
4.3.2 De capital: so mais raras, de menor participao na receita pblica, at porque so,
em regra, extraordinrias (pontuais) e no efetivas (no alteram o patrimnio pblico).
4.3.2.1 Operaes de crdito: quando o Estado pega dinheiro emprestado; de capital
por excelncia extraordinria e no efetiva, porque entra o dinheiro do emprstimo, mas
surge o passivo de que se tem que devolver. Elas podem ter trs origens fundamentais:
a) Operao de crdito direta: emprstimo (o Estado pega dinheiro emprestado com
uma instituio financeira); a chamada dvida direta.
b) Dvida indireta: resultante da emisso de ttulos da dvida pblica (letras
hipotecrias do tesouro, ttulos da dvida agrria; como se o Estado emitisse os ttulos de
capitalizao dos bancos e cada um deles fosse um emprstimo). a chamada dvida
pulverizada (ao invs de pegar o dinheiro com uma nica instituio em uma s operao, ele
capta de vrias pessoas). Eles podem ser negociados no mercado at o resgate.
c) Emprstimos compulsrios (art. 148, CF): na verdade, possuem natureza jurdica
de tributos, apenas por uma questo de classificao oramentria, so alocados como receita de
capital por operao de crdito; mas no so emprstimos, porque estes tm natureza contratual
e o emprstimo compulsrio tem natureza compulsria.
4.3.2.2 Alienao de bens e direitos: quando o Estado vende seu patrimnio para obter
receita. uma receita no efetiva, porque o Estado, muito embora receba o dinheiro, ele perde o
patrimnio, em bens e direitos. O processo de privatizao da Vale, por exemplo, gerou uma
receita de capital por alienao de bens. Se voc explora economicamente um bem, mas o
mantm na esfera de propriedade do Estado, trata-se de receita corrente patrimonial; se se vende
o imvel para um particular, uma receita de capital por alienao de bens.
4.3.2.3 Amortizao de emprstimos: o Estado emprestou dinheiro a algum e algum
est pagando de volta o capital; o pagamento do principal da dvida por quem deve ao Estado.
Na verdade, algo muito raro. Hoje, o emprstimo feito por empresas controladas.
4.3.2.4 Transferncias de capital: valor repassado de um ente pblico para o outro,
assim como as transferncias correntes, para gastos de capital; para se realizar um investimento,
uma obra pblica, a compra de um bem.
4.3.2.5 Supervit oramentrio (art. 11, 3, LGO): a sobra oramentria, o excesso
de receita que acaba valendo para financiar novas despesas. No uma receita stricto sensu,
pois no um dinheiro que entra; o resultado do que j entrou: a apurao/constatao de
que se tem dinheiro sobrando. mais uma consequncia da execuo oramentria.
Tecnicamente falando, ele sequer fonte de receita propriamente dita.
4.4 Despesas (arts. 12-13, LGO + portaria 163/2001) em funo de uma delegao da LRF,
o que prevalece a lei federal, ela quem diz prioritariamente como se classificam as despesas
do oramento, inclusive se houver um conflito entre lei e portaria, para efeito de classificao
do oramento, permanece o posicionamento da portaria (ainda que o critrio legal continue
vlido para algumas coisas). O critrio bsico de classificao o mesmo das receitas: categoria
econmica. Ento, tanto as receitas quanto as despesas so classificadas por categoria
econmica em correntes e de capital. A partir, o desdobramento do critrio bsico de
classificao distinto para receitas e despesas. Hoje em dia, a classificao oramentria da
despesa no responde apenas aos artigos 12 e 13 da LGO, obedece prioritariamente portaria
163, que exerce papel de lei complementar, por uma delegao da prpria lei complementar (art.

50, 2, LRF). algo estranho e questionado por muitos, mas todos aceitam e ningum reclama
em larga escala.
4.4.1 Categorias econmicas grupos de natureza modalidade de aplicao elemento
de despesa
4.4.1.1 Categorias econmicas: no caso das despesas, subdividem-se as categorias
econmicas em grupos de natureza, depois se identifica a modalidade de aplicao e depois o
elemento de despesa. A classificao legal oramentaria da despesa tem por critrios bsicos a
identificao da categoria econmica, pelo grupo de natureza, pela modalidade de aplicao e
pelo elemento da despesa (caractersticas que determinam a despesa). Cada categoria econmica
se subdivide em trs grupos de natureza de despesa.
a) Despesas correntes: aquelas que no contribuem para a ampliao do patrimnio
ou dos recursos do ente pblico; so despesas, portanto, sem fins de formao patrimonial;
gastos sem perspectiva de retorno; no contribuem para a formao dos recursos pblicos; so,
em regra, ordinrias, efetivas (uma vez gasto aquele dinheiro aquilo implica em efetiva
diminuio do patrimnio pblico), comuns, continuadas, em carter repetitivo, de trato
sucessivo.
a.1) pessoal/encargos sociais (18, LRF) se refere aos gastos com pessoal; o
art. 18 nos d um conceito bem amplo do que seja despesa com pessoal; ento tudo que for
relacionado com despesa com pessoal despesa corrente e entra no grupo de despesa com
pessoal(despesa com ativo, inativo, civil, militar, funcionrio pblico, funcionrios temporrios,
funcionrios efetivos, penso, aposentadoria). Tudo que se relaciona a despesas com pessoais e
os encargos relacionados a ele, por exemplo, pagamento do FGTS. No caso de terceirizao da
mo-de-obra (contratao de pessoas jurdicas para prestar servios que envolvem alocao de
mo de obra em setores pblicos), tecnicamente falando no despesa com pessoal pois o
empregado no do poder publico. Na verdade, ele contratou uma pessoa jurdica para prestar
um servio e essa pessoa jurdica que contrata o pessoal. O problema com o volume que isso
alcanou e com a clara caracterizao dessas empresas como empresas interpostas (na maior
parte das vezes, h uma relao direta do contratado com o poder pblico), existe um
movimento do tribunal de contas e do Ministrio Pblico para alocar esses gastos como
despesas com pessoal (porque a despesa com pessoal tem um limite mximo; para efeito de
caracterizao do montante total de gasto com o pessoal e proteger o caixa pblico). uma
questo mais complexa do que a classificao da despesa; uma questo de desvio de
finalidade.
a.2) juros/encargos da dvida pblica os pagamentos de tudo que o Estado
obrigado a pagar em funo de ter pego dinheiro emprestado, tanto o juros propriamente dito (o
fruto civil do capital; o valor que voc paga ao banco porque est usando o dinheiro do banco)
quanto os encargos da dvida, que so outros pagamentos muito parecidos com o juros, como,
por exemplo, a taxa de permanncia, a comisso de cobrana, taxa de abertura de crdito (uma
coisa que o banco inventa para cobrar mais juros com outro nome) - qualquer outro valor
relacionado a manuteno da dvida. Esses pagamentos so pagamentos que no tem nada a ver
com a devoluo do capital que foi emprestado, a dvida continua a mesma ou ate aumentou. O
pagamento de juros e encargos no significa o pagamento do principal da dvida (est-se
pagando o acessrio). importante perceber isso porque se voc paga de volta o dinheiro que
voc pegou emprestado (o principal), vai ser uma despesa de capital por amortizao de
emprstimo.
a.3) outras despesas correntes tudo que no seja nem pessoal nem juros e
encargos da divida, por exemplo os custos com a reforma ou manuteno de uma repartio
pblica, conta de agua, luz, telefone, aquisio de material de consumo, despesas de
manuteno (pintura), servios de reforma. Entra nessa categoria a aquisio de material de
consumo * existe uma instruo do conselho federal de contabilidade disciplinado o que
bem de consumo e o que material permanente. O critrio bsico que est no art. 15 da lei 4320
(LGO) a durao do bem; se o bem dura menos que 2 anos, considerado material de
consumo (papel, gasolina, tinta de impressora), qualquer bem que se deprecie (perder
completamente sua utilidade e valor) num perodo de at 2 anos; material permanente aquele
que dura mais de 2 anos. A aquisio de material permanente vai ser despesa de capital (ou

investimento ou inverso financeira), mas a aquisio de material de consumo vai ser despesa
corrente.
b) Despesas de capital: so, em regra, extraordinrias e no efetivas, muito embora
exista o gasto do dinheiro, isso vai reverter em algum ganho patrimonial, portanto, no alteram
o patrimnio pblico. Exemplo; compra de um imvel gasta-se 200 mil e recebe-se um imvel
que vale 200 mil; o patrimnio continua o mesmo. So as que contribuem para a formao do
patrimnio pblico.
b.1) investimentos a distino entre investimento e inverso financeira est no
art. 12 da LGO e no nos interessa em larga escala hoje; uma distino com utilidade muito
mais para a contabilidade pblica do que para institutos jurdicos. Tanto como outros se
enquadram na ideia que temos de investimento (gastos que buscam um retorno, o crescimento
ou melhoria de um patrimnio). A distino seria que o investimento um gasto de capital com
um objeto novo, enquanto a inverso financeira busca a formao ou incremento de patrimnio
pela mudana de um gasto anteriormente existente (caso do imvel voc gastava alugando um
imvel, deixa de gastar e compra). Os dois so gastos no efetivos, que do alguma espcie de
retorno patrimonial direto para o ente pblico. A ideia de ambos a ideia do gasto de capital
propriamente dito, que busca formar patrimnio ou melhorar as condies para a efetivao do
servio pblico.
b.2) inverses financeiras: so gastos de capital que buscam retorno financeiro
pela mudana de gasto previamente existente, do objeto de gasto (ex: Estado aluga casa, mas
depois a compra).
b.3) amortizao de emprstimos: quando voc, em relao a uma dvida
pblica, paga o principal, devolve, total ou parcialmente, o valor que pagou emprestado. de
capital, porque voc gasta para pagar, mas livra-se do dbito, do passivo, enquanto no
pagamento de juros e encargos, voc paga e continua na mesma situao em que estava.
* Reserva de contingncia (5, LRF + portaria 163/2001): alm dos seis grupos
vinculados s categorias econmicas, tem-se a reserva de contingncia. outro grupo de
natureza, que no nem corrente nem de capital, um grupo a parte, que no se vincula a
nenhuma das duas categorias. a reserva que deve ser feita para suprir necessidades
inesperadas de gastos; suprir a necessidade de custeio do passivo contingente. estruturada pela
LDO; a LRF diz que cabe LDO estabelecer a forma de utilizao e o montante da reserva de
contingncia. A LDO faz isso a partir do clculo que ela fez no anexo de riscos fiscais. Uma vez
disciplinada como deve ser a reserva de contingencia pela LDO, ela criada, prevista na prpria
LOA. Na LOA, vai ter uma dotao global -no identifica de modo expresso o objeto de gasto
(a reserva de contingncia uma exceo a necessidade de dotao especifica) e a instituio
da reserva de contingncia deve ser por um percentual da receita corrente lquida ( a soma das
receitas do ente publico nos ltimos 12 meses; art. 2, IV, LRF). No nem corrente nem de
capital, porque ainda no se sabe para que vai ser utilizada; o objeto do gasto ainda vai ser
determinado.
4.4.1.2 Modalidade de aplicao: identificado o grupo de natureza da categoria
econmica da despesa, deve-se identificar a modalidade de aplicao, que constitui a
informao gerencial. No integra a classificao da despesa; apenas uma informao
gerencial complementar para orientar o modo de realizao da despesa. Ela indica quem vai
fazer o gasto, quem ir efetivamente gastar o dinheiro, realizar a despesa. Por isso, ela no tem a
ver com a natureza da despesa, mas com o modo de realizao da despesa. A despesa no muda
de natureza em funo da modalidade de aplicao, vai mudar apenas quem o agente que vai
efetuar a despesa.
a) Direta mais comum; o prprio titular da despesa, a prpria unidade
oramentria quem realiza a despesa. Autorizao para que a secretaria de sade compre um
medicamento, por exemplo.
b) Transferncia existem situaes onde o gasto ser feito no por aquela unidade
oramentria, mas sim por transferncia, que pode ser para outra esfera de governo (a Unio
tem a previso daquela despesa, mas vai transferir, via convnio, para ao municpio realizar o
gasto; obras do PAC, por exemplo), pode ser entre rgos, para outra entidade pblica ou para
uma entidade privada.

b.1) esfera de governo constitucionais, legais e voluntrias.


b.2) rgo dentro do prprio ente pblico; transferncias intraoramentrias.
b.3) entidade pblica exemplo da unio para o INSS, do municpio para a
SUCON
b.4) entidade privada so chamadas de subvenes e esto previstas no art. 12,
3, LGO. So os subsdios, o financiamento, o custeio de entidades privadas pelo Estado.
Valores transmitidos para ONGs, OCIPS, entidades de auxlio. Essas subvenes podem ser
subvenes sociais ou econmicas. A diferena que as sociais so para gastos com fins sociais
(educao, sade) e so a totalidade das subvenes, atualmente relao do Estado com o
terceiro setor. As econmicas seriam repasses do poder pblico para empresas, entidades com
fins lucrativos. Isso no ocorre hoje em dia, pela questo da livre iniciativa e pelas regras de
comrcio internacional, que probem o Estado de custear de modo direto os agentes
econmicos. Hoje, quando o Estado faz isso de modo disfarado (juridicamente no existe
subveno econmica), dando um emprstimo pelo BNDES, fornecendo terreno de graa.
4.4.1.3 Elemento de despesa objeto do gasto (anexo II, portaria 163/2001) o
objeto do gasto propriamente dito, o que voc est comprando. A prpria portaria j traz uma
lista dos possveis objetos de despesa. Exemplos: contribuies previdencirias, juros da dvida
pblica, transferncias intragovernamentais, gastos com civis.
4.4.2 * O art. 12 da lei 4320, na verdade, no fala em grupos de natureza de despesas. Na
hora de subclassificar a partir das categorias econmicas, no divide despesas corrente e de
capital em grupos de natureza. Ele divide em subcategorias econmicas. As subcategorias
econmicas continuam valendo, mas no so utilizadas no oramento, hoje, porque a
classificao a ser usada no oramento hoje determinada pela portaria 163. Ento, para definir
como ser feito o oramento, deve-se obedecer portaria 163. Mas essa classificao continua
valendo e, inclusive, alguns relatrios pblicos a utilizam. A portaria 163 mudou porque o
grande objetivo o controle dos gastos com pessoal e dos gastos com dvidas. Quem vai
identificar se o gasto por transferncia, ou no, a modalidade de aplicao, na classificao
da portaria. Essa categoria mais adequada aos objetivos da LRF, serve melhor par ao controle
dos gastos com pessoal e dvida.
5. RESPONSABILIDADE FISCAL: representa um novo paradigma para as finanas pblicas.
Ela vem da ideia de accountability, de se ser responsvel pelo que se faz com as coisas de
terceiros. Temos um trip fundamental de valores que sustentam o paradigma de
responsabilidade fiscal: equilbrio, previsibilidade e transparncia (em conjunto, nos do uma
ideia de gesto responsvel). No Brasil, a implantao desse paradigma se deu entre 1998 e
2000, de modo mais genrico, e, principalmente, pela criao da LRF (LC 101/00). Essa lei de
responsabilidade traz diversos mecanismos, instrumentos que visam a garantir esse paradigma.
Iremos analisar quais so esses instrumentos com relao s receitas e s despesas.
quais so esses instrumentos com relao s receitas e s despesas.
5.1 Plena explorao da base de tributos (art. 11, LRF): um instrumento que busca
obrigar os entes federados a arrecadarem, no maior grau possvel, suas receitas prprias, os
recursos que eles podem obter com sua prpria atividade (lembrando que os entes podem ter
receitas prprias ou transferidas). A ideia fundamental evitar ou reduzir ao mximo a
dependncia de um ente federado em relao ao outro; forar um ente a tentar obter a maior
quantidade possvel de receitas prprias e, com isso, fazer com que ele dependa menos das
transferncias, alcanando maior autonomia administrativa.
Ento, necessrio ter-se instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos que
integrem a competncia daquele ente federado, em funo de uma atribuio da Constituio
Federal (para garantir, em ultima anlise, a autonomia federativa, garantir um mnimo de
sustentabilidade).
O objetivo do dispositivo favorecer a arrecadao de receitas prprias, mas o artigo no
fala de todas as receitas, fala apenas dos tributos, porque a receita, hoje, por excelncia,
corresponde aos tributos (contribuio de iluminao pblica, taxa de lixo, PVA, ICMS, taxas
de fiscalizao estadual, contribuies previdencirias dos servidores estaduais).

A Constituio d competncia ao ente para que ele cobre, arrecade aquela receita; mas a
Constituio s d o poder, preciso que o ente faa sua parte. A que vem a LRF exigindo
que o ente realize os atos necessrios a efetivamente obter os recursos que lhes so
determinados pela Constituio (cobrar um ato politicamente ruim, no uma medida popular,
e, por isso, em muitos Municpios, os prefeitos no cobram).
Nesse sentido, entre os trs atos necessrios plena explorao da base de tributos, tm-se:
Instituio criao por lei, j que os tributos obedecem lei (exerccio da competncia
pelo ente pblico).
Previso a previso oramentria; o oramento deve prever determinadas receitas;
incluir no oramento anual a estimativa de receita daquele tributo. Por qu? Quando inclui
estimativa, aquilo vira uma meta de arrecadao e passa-se a ter um controle sobre a
regularidade do servio de efetiva cobrana, controlar se o ente pblico est realmente buscando
arrecadar daquela fonte.
Arrecadao efetiva adoo de medidas concretas, tanto judiciais (cobrana via judicial)
quanto administrativa, que levem a pessoa a pagar, combatam o inadimplemento (realizao de
leiles, por exemplo; programas de refinanciamento muita gente defende que tambm), que
busquem fazer com que o recurso entre nos cofres pblicos. claro que h uma margem
subjetiva na determinao do que ou no arrecadao efetiva.
A plena explorao da base de tributos um principio geral de responsabilidade fiscal. No
existe na lei de responsabilidade uma sano especfica atrelada ao descumprimento desse
princpio, isso vai ser analisado no bojo da prestao de contas, na anlise global da boa ou m
gesto financeira. Isso em relao aos tributos (cobranas compulsrias em dinheiro criadas
pelo Estado; imposto uma espcie de tributo) em geral.
5.1.1 Impostos (art. 11, nico, LRF): em relao aos impostos, estabelece-se sano
direta. Ou seja, a no efetiva instituio, previso e arrecadao dos impostos acarreta uma
consequncia direta e objetiva, que a vedao ao recebimento de transferncias voluntrias
(fruto de um acordo administrativo convnio, na maior parte dos casos entre os entes
federados). Isso um problema enorme, sobretudo para o Municpio, pois, se ele j no est
arrecadando a receita prpria e ainda no pode fazer convnio, ele no vai ter dinheiro para
nada.
5.2 Receita corrente lquida (art. 2, IV, LRF): um mecanismo intermedirio, no em si
mesmo um ato de controle, um instrumento. Na verdade, um parmetro de controle, ela serve
como base para uma srie de outras coisas. Receita corrente lquida (a definio tcnica do
artigo no essencial para que entendamos) a soma da receita dos ltimos doze meses, ou
seja, daquele ms e dos onze anteriores, deduzidas algumas coisas, especficas para cada ente
(valores que voc arrecada mas transfere para terceiros; exemplo valor do IPVA que o estado
transfere para os municpios). No entram transferncia de capital, receitas de capital.
Exemplo: quando voc vai medir o quanto o ente pblico pode gastar com pessoal, mede-se
um percentual da receita corrente lquida, no um valor absoluto. um parmetro de equilbrio.
No importa exatamente quanto, em termos absolutos, voc gasta com pessoal, mas sim a
proporo entre o que voc gasta daquilo com o que voc ganha, o quanto isso representa, se
aquela dvida compromete sua sade financeira ou no. A importncia da ideia de receita
corrente lquida justamente ser uma medida de equilbrio
*A reserva de contingncia tambm vai ser estruturada a partir de um percentual da receita
corrente liquida.
5.3 Limitao de empenho (art. 9, LRF): baseado no direito americano, num instituto
americano chamado de sequestration. Tambm um instrumento vinculado ideia de equilbrio.
Trata-se de limitar a quantidade que pode ser empenhada; o contingenciamento de despesa.
Quando se realiza? Existem outras possibilidades, mas vamos analisar quando as metas
previstas no anexo de metas fiscais ficarem comprometidas, se voc est arrecadando menos do
que voc sups que iria arrecadar. Como funciona? Se voc verificar que est comprometendo
as metas de resultado, voc vai limitar os gastos para reequilibrar. Que gastos sofrero
limitaes primeiro e em que medida? Isso deve vir previsto na LDO.
Refere-se receita, mas tambm despesa. tambm um instrumento ligado preservao
do equilbrio na execuo do oramento pblico.

5.3.1 Mecanismos > LDO


5.3.2 Vedaes (art. 9, 2, LRF): a limitao no pode atingir obrigaes legais,
obrigaes constitucionais, servios da dvida e despesas que j foram ressalvadas na LDO (at
porque ela vai determinar o mecanismo). Exemplo: pagamento de salrio de servidor,
transferncias constitucionais (50% do IPVA que o estado tem que transferir para o municpio,
por exemplo).
5.4 Renncia de receita (art. 14, LRF): ocasies onde o Estado (ente pblico) abre mo de
determinada receita. Quando a lei fala em renncia de receita, ela esta falando em renncia de
receita tributaria; toda a disciplina da renncia de receita se refere a receita tributria. Na
verdade, a renncia de receita tem um elemento interessante pelo seguinte: o paradigma de
responsabilidade tem obsesso pelo equilbrio e a renncia de receita (passar a arrecadar menos
do que eu arrecadava) tratada pela LRF do mesmo modo que a criao de uma despesa. Isso
porque, do ponto de vista da manuteno do equilbrio, os efeitos so os mesmos. Inclusive,
alguns doutrinadores se referem a um termo que qualifica renncia de receita como gasto fiscal;
um gasto pelo no ingresso; ideia de que no arrecadar o mesmo que gastar. Ento, para abrir
mo de dinheiro voc precisa cumprir os mesmo requisitos indicados para gastar mais dinheiro.
Ento, a renncia de receita tratada de modo semelhante ao aumento de despesa.
5.4.1 Conceito (art. 14, 1 e 3, LRF): qualquer benefcio fiscal/tributrio diferenciado
(sob qualquer forma iseno, anistia, remisso), que vai implicar no favorecimento de algum.
Perdo de uma dvida, de uma multa tributria, concesso de um crdito que possibilite reduo
na hora de pagar o tributo, tudo tratado como renncia de receita.
Situaes de exceo: reduo de alquotas dos impostos regulatrios. Impostos
regulatrios so quatro impostos federais nos quais o presidente pode reduzir ou aumentar a
alquota sem necessidade de lei. So impostos usados pela Unio para regular a economia (153,
1). Esses quatro impostos so o IPI, importao, exportao e o chamado IOF (imposto sobre
crdito, cmbio, seguro e valores).
A outra exceo so os chamados crditos antieconmicos, que so valores devidos ao
Estado nos quais o custo de cobrana maior do que o valor do crdito. O custo que o Estado
vai ter para cobrar aquilo, mandar uma carta, iniciar uma ao judicial vai ser maior do que o
que ele vai obter com o crdito.
5.4.2 Requisitos (art. 14, caput, I-II e 2, LRF): para fazer a renncia de receita, o Estado
precisa elaborar e apresentar uma estimativa do impacto oramentrio-financeiro daquela
renncia. Um relatrio que tenta projetar qual ser o impacto daquela renncia no
equilbrio/execuo oramentria. Esse relatrio feito para o exerccio corrente e tambm para
os dois exerccios seguintes. Quase todos os atos de responsabilidade fiscal vinculados a uma
despesa exigem previamente esse relatrio. Esse relatrio bem ligado ao principio da
previsibilidade; gnese de um comportamento responsvel, a calculabilidade (saber o que vai
acontecer para s ento decidir se o custo X benefcio bom, se a medida vivel). Tem que ser
uma estimativa, um relatrio elaborado de acordo com uma metodologia objetiva e partindo de
dados (documento consistente, estatisticamente fundado). Obviamente, esse relatrio deve ser
apresentado antes, demonstrando quais sero os efeitos.
Observncia do que previu a LDO em relao quela renncia. A LDO daquele ano pode
trazer outros requisitos, condies adicionais para a renncia de receitas.
Requisito alternativo, ou seja, voc tem que realizar uma de duas opes (no precisa
cumprir os dois cumulativamente):
a)Comprovar que aquela renncia j foi considerada, no afeta a estimativa de receita
da LOA e as metas do anexo de metas fiscais da LDO; mostrar que voc j se planejou para
abrir mo daquele dinheiro, no comprometendo o planejamento j feito; j obedece
previsibilidade e no altera o equilbrio. preciso cuidado com essa demonstrao, porque so
nmeros altamente manipulveis.
b)Se voc no consegue demonstrar que a renncia foi considerada na estimativa de
receita, ela deve estar acompanhada de medida de compensao por, pelo menos, o exerccio
corrente e os dois seguintes. Ou seja, voc dever acompanhar a criao da renncia de receita
com a edio de medidas de compensao que devem valer pelo menos para aquele exerccio e
os dois seguintes. Essa ideia tambm muito influenciada pelo direito americano (pay as you go

gnese da ideia de equilbrio; voc tem que compensar o desequilbrio que voc causa com a
renncia). Quais so as medidas de compensao? As medidas de compensao se do pelo
aumento de outra receita tributria. Para realizar uma renncia, ter-se- que colocar outra receita
tributria no lugar: cria-se um novo tributo, aumenta-se um tributo j existente, etc. Art. 14, 2
- no caso da adoo de medidas de compensao, a renncia s comea a valer quando comea
a medida de compensao.
Resumindo: A renncia de receita no pode levar ao desequilbrio oramentrio
financeiro.
5.5 Gerao de despesa (16, LRF): deve respeitar o equilbrio, a previsibilidade e a
transparncia. Ento, a gerao de novos gastos deve ser feita por um meio sistematicamente
transparente de modo calculado, para que no se afete o equilbrio. O primeiro mecanismo de
controle que a lei traz bem genrico, que se refere a basicamente tudo, que o controle para a
gerao de despesa, o controle para qualquer aumento de despesa. Ele prev que se exige o
preenchimento de certos requisitos para gerao de despesa, em geral.
5.5.1 Conceito: qualquer criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental
que gere aumento de despesa, com exceo das despesas irrelevantes. Isso significa que, nestes
casos, o aumento de gasto decorrente da despesa irrelevante no precisa passar pelo
cumprimento desses requisitos (art. 16, 3, LRF). A ideia de despesa irrelevante justamente
que no tem impacto oramentrio, que no tem potencial de afetar o equilbrio do oramento e,
portanto, sua criao irrelevante, do ponto de vista da responsabilidade fiscal. Quem define a
despesa irrelevante a LDO de cada ente federado em cada exerccio, em bases razoveis.
5.5.2 Requisitos: a gerao desse aumento de despesa deve obedecer a alguns requisitos
(at certo ponto, de carter formal) que esto no prprio art. 16, LRF. O art. 15 diz que a
despesa gerada sem a observncia do disposto no art. 16 irregular, lesiva e no-autorizada, o
que significa que o gestor que criou essa despesa passvel de punio, embora a despesa no
seja anulada.
a) Estimativa do impacto oramentrio-financeiro: elaborao prvia; uma projeo do
impacto oramentrio-financeiro no exerccio atual e nos dois exerccios seguintes. Liga-se
muito noo de previsibilidade oramentaria. A estimativa tem que ser fundamentada, baseada
em mtodos objetivos, seguindo uma metodologia de clculo razovel, lgica. A ideia que seja
um estudo estatstico e ela a base de tudo. Aps esse estudo, deve-se demonstrar a adequao e
a compatibilidade da nova despesa.
b) Adequao: LOA; aquela que tem uma dotao oramentria correspondente,
existente, suficiente. Isso teve que ser previsto na lei, pois as pessoas criavam uma despesa
como desculpa para abrir crdito extraordinrio.
c) Compatibilidade: em relao LDO e ao PPA. a obedincia da nova despesa
programao oramentria.
5.6 Despesa obrigatria de carter continuado (17, LRF): segundo instrumento,
relacionado a uma despesa um pouco mais perigosa para o equilbrio oramentrio.
5.6.1 Conceito: uma despesa corrente (no entram despesas de capital), que
implantada por um ato normativo (lei ou regulamento, normalmente) e que tem carter
continuado (ser realizada por, pelo menos, dois exerccios), incluindo-se a a prorrogao de
despesa. O art. 17 diz que a prorrogao de uma despesa que implique num prazo superior a
dois exerccios equivale criao de despesa obrigatria de carter continuado, de modo a
evitar que as pessoas tentem burlar o artigo. Para essa despesa no se tornar um fator de
desequilbrio, os requisitos so mais rigorosos.
a) Corrente
b)Ato normativo
c) Dois ou mais exerccios
5.6.2 Requisitos (critrios mais concretos, rigorosos): o no cumprimento desses
requisitos faz com que a despesa criada seja irregular, lesiva e no-autorizada.
a) Estimativa do impacto oramentrio-financeiro: naquele exerccio e nos dois
seguintes.

b) Demonstrao da origem dos recursos para custeio: um requisito meio abstrato da


lei. No diz especificamente que deve haver uma fonte de financiamento ou se preciso
afetao de uma receita.
c) Em relao ao exerccio atual, exige-se respeito s metas fiscais: comprovao de
que a despesa aumentada ou criada no comprometer as metas fiscais (previstas no anexo de
metas fiscais da LDO). Esse novo gasto no pode impedir o alcance dessas metas.
d) Em relao aos exerccios seguintes, exigem-se medidas de compensao pelo
aumento permanente de receita (tributria) ou pela reduo permanente de despesa (art. 17, 3,
LRF). Novamente, nesse ponto a lei um tanto genrica, no indicando que tipo de despesa
deve ser reduzida. Ento, aqui os requisitos j so mais rigorosas, exigindo-se medida mais
concreta de compensao, de garantia de que a nova despesa no afetar o equilbrio
oramentrio.
5.7 Despesas com pessoal: no s se controla, como se prope um limite mximo relacional;
a ideia que no se gaste com o pessoal uma grande parte da receita pblica; um limite
proporcional. O controle ser extremamente rigoroso. As duas maiores preocupaes da LRF
so em relao a gasto com pessoal e a dvida pblica. Que tipos de controle so aplicveis na
regulao das despesas com pessoal?
5.7.1 Conceito (18, LRF): extremamente amplo, feito de modo a abranger todas as
variantes sobre as quais pode aparecer um gasto com pessoal. tudo que possa significar gasto
com pessoal, de modo direto e indireto (exemplo: FGTS).
5.7.2 Requisitos (21, LRF): A partir da preocupao muito maior da LRF com o controle
da despesa com pessoal, que requisitos devem ser cumpridos para que se possa aumentar o
gasto com pessoal de modo legtimo? Em caso de no cumprimento dos requisitos, a despesa
ser nula de pleno direito; a despesa pode ser suprimida, portanto, e os efeitos que ela teve
devem ser anulados de modo retroativo. Os requisitos so cumulativos; todos os requisitos da
gerao de despesa e da despesa obrigatria de carter continuado devem ser observados pelas
despesas com pessoal. O controle maior porque: o vencimento irredutvel, ento deve-se
condicionar bastante a criao, por que, quando criado, se incorpora imediatamente como um
passivo para o poder pblico.
a) 16, LRF
b) 17, LRF
c) 169, 1, CF: exige a prvia existncia de dotao oramentria suficiente e
autorizao na LDO.
d) 37, XIII, CF: no cabe a indexao ou vinculao automtica do salrio do servidor
a alguma outra grandeza (a um salrio mnimo, a um ndice de inflao, etc.), no cabe o gatilho
(reajuste automtico). O vencimento do servidor fixado por lei e s pode ter modificao
nesse vencimento por fora de lei.
e) Art. 21, nico: requisito temporal nos ltimos 180 dias de mandato, o chefe de
poder ou rgo no pode conceder nenhum aumento de gasto com pessoal. No caso dos chefes
do Poder executivo, esse limite j regulado pela legislao eleitoral.
5.8 Limite de gastos com pessoal: assim, muitas vezes ela no s controla a criao de
novos gastos, como tambm restringe a quantidade total de gastos; percentual mximo de gastos
que podem ser tidos com pessoal. Qual o mecanismo para fixar esse limite?
5.8.1 Mecanismo
a) % receita corrente lquida: o limite fixado por um percentual da receita corrente
liquida; no um limite em valores absolutos. Ento, sempre uma proporo entre a receita,
nos ltimos 12 meses, e a despesa com pessoal nos ltimos 12 meses tambm; faz-se um
comparativo para ver que percentual da receita corrente lquida est sendo destinado a despesas
com pessoal. O ente pblico pode descumprir o limite no s porque gastou mais com pessoal,
mas tambm porque a receita caiu. Logo, a ideia de sade financeira arrecadar um montante
que lhe permite gastar aquele outro determinado montante com pessoal.
b) Avaliao quadrimestral: a proporo medida a cada 4 meses.
* Existem excluses: gastos que, muito embora sejam gastos com pessoal, no so
levados em conta na hora de apurar o limite, apurar essa proporo. Isso est no art. 19, 1,
LRF. Normalmente, so despesas voltadas a reduo com o gasto com o pessoal ou despesas

que independem da vontade do poder pblico ou ainda despesas que so financiadas por
recursos prprios (caso dos inativos), recursos diretamente afetados a essas despesas (exemplo
pagamento de indenizao a funcionrios demitidos).
Esse limite estruturado em dois nveis:
c) Geral (19, I-III, LRF): do ente federado. No caso da Unio, 50% da receita corrente
lquida pode ser comprometida com despesas com pessoal. No caso dos Estados, Municpios e
do Distrito Federal, 60% da receita corrente lquida pode se destinar a gastos com pessoal.
d) Poder/rgo autnomo (20, LRF): subdiviso do limite geral por poder ou rgos
autnomo de cada nvel federativo. Essa subdiviso surgiu como uma reivindicao do
Executivo para que se controlassem tambm os gastos do Legislativo e do Judicirio, de modo a
no condicionar somente ele.
5.8.2 Limite prudencial (22, nico, LRF): quando o ente est consumindo 95% DO
SEU LIMITE, ou seja, ele est quase estourando o limite mximo de gasto com pessoal.
Quando o ente pblico entra no limite prudencial, comeam a valer/a serem aplicveis as
chamadas medidas preventivas, que so constitudas por vedaes ou medidas de bloqueio (atos
que o ente pblico fica proibido de realizar se ele estiver no limite prudencial). Essas medidas
esto todas listadas no art. 22, nico.
5.8.3 Excesso de gastos (23, LRF + 169, 3-7, CF): quando o ente ultrapassa o limite
mximo de gasto com pessoal. Nesses casos, a CF fixa quatro categorias de medidas que devem
ser adotadas para esse controle:
a) Manuteno das medidas preventivas;
b) Reduo em 20% (PELO MENOS) ou mais DOS GASTOS (no do nmero de
cargos) com cargos em comisso (cargos que podem ser ocupados por qualquer um na
administrao pblica, no exigindo concursos para ingresso; cargos de livre nomeao e
exonerao; so normalmente os cargos de chefia, direo e assessoramento) e funes de
confiana (usualmente ocupada por quem j servidor; uma chefia ocupada por um
servidor). O STF no julgamento da ADIN 2238 disse que a reduo dos gastos por reduo de
vencimentos ou jornadas, mesmo para cargos de comisso, no era possvel.
c) Exonerao dos servidores no estveis (que no esto afetados). H duas
categorias bsicas: servidor em estgio probatrio e servidores temporrios (sem vnculo
permanente com a administrao).
d) Exonerao dos servidores estveis: algo extremamente radical, que representa a
quebra da estabilidade do servidor (essa estabilidade, na verdade, no para o servidor, para
que ele possa melhor desempenhar o servio pblico). Por siso, cercada de uma srie de
condicionantes: ela s adotada se ainda for necessria a reduo de gastos com servidores,
aps as medidas anteriores; o servidor que for exonerado desse jeito tem direito a uma
indenizao de um ms de remunerao por ano de servio (remunerao bruta no
vencimento base; deve-se considerar o ms que ele recebeu mais); o cargo que o servidor
ocupava deve ser extinto e tem que ficar extinto por pelo menos 4 anos, etc.
5.8.4 Prazo de retorno (art. 23, caput + 4 + 65 +66, LRF): uma vez constatado que o
ente pblico est acima do seu limite mximo do que poderia gastar com pessoal, a partir da
aberto um prazo para que ele adote as medidas de reduo. Se esse prazo escoar e ele no
conseguir voltar para dentro do limite, passa a sofrer sanes institucionais. O prazo padro, nos
caos gerais, de 02 quadrimestres, cortar 1/3 do excesso no primeiro quadrimestre, ou seja o
poder pblico tem duas medies, oito meses, para conseguir cortar excessos de gatos com
pessoal. No tem simplesmente dois quadrimestres sendo obrigado a cortar 1/3 dos excessos,
pelo menos, no primeiro quadrimestre, ao final da primeira medio. H tambm prazos
distintos, em casos excepcionais: art. 23,4, LRF; 65; 66.
Art. 23, 4: Se o excesso for constatado no primeiro quadrimestre do ltimo ano de
mandato, as sanes so aplicveis de imediato, sem prazo.
Art. 65: Caso de ocorrncia de situao excepcional: calamidade pblica, estado de
defesa ou estado de sitio. O prazo suspenso (no continuara correndo), pois na vigncia dessas
situaes no se pode exigir do ente publico que aja normalmente.
Art. 66: Em caso de crescimento baixo (inferior a 1%) ou negativo (decrscimo) do
PIB, o prazo duplicado, passando a ser de quatro quadrimestres. Para esse efeito, pode ser do

PIB nacional ou regional. Para que se caracterize esse crescimento baixo ou negativo, a situao
tem que perdurar, por no mnimo quatro trimestres (a aferio do PIB feita trimestralmente).
Admitindo-se que o rgo passou o limite e passou prazo, sem cortar, o ente passa a
sofrer as sanes institucionais (porque so endereadas ao ente federado).
5.8.5 Sanes institucionais (23, 3, LRF)
a) Proibio ao recebimento de transferncias voluntrias: aquelas de convnio, que
no so impostas nem pela Constituio nem pela lei; aquelas que servem para a realizao de
investimentos pblicos; linhas de financiamento que os entes federados maiores disponibilizam
para os demais.
Em relao a essa sano, o art. 25 excepciona da aplicao da sano alguns tipos de
transferncias voluntrias: transferncias para educao, sade e assistncia social. Nesses
casos, mesmo que o ente esteja acima do limite de gastos com pessoal, ele pode receber
transferncias voluntrias, em funo da importncia dessas reas. Valdecir Pascoal at traz uma
referncia a um julgamento do Tribunal de Contas da Unio em que, julgando uma ao
especfica do Rio de Janeiro, expandiu esse artigo para englobar tambm a rea de segurana.
Isso, contudo, no tem efeito normativo, foi uma deciso especfica para aquele caso; no
sequer um ato administrativo.
b) Obteno de garantia direta ou indireta de outro ente: a prestao de garantia est
disciplinada no artigo 40 da LRF. Isso significa um ente federado, normalmente a Unio,
aparecer como garantidor de um emprstimo a ser realizado entre dois entes federados; para
Estados e municpios pegarem um emprstimo no exterior, por exemplo, os organismos
internacionais exigem a garantia da Unio. A LRF diz que, se o ente pblico estiver acima do
limite de gastos com pessoal, no tem a possibilidade de obter essa garantia, inviabilizando
alguns tipos de emprstimos. Isso vai recair na terceira sano.
c) Operao de crdito: enquanto estiver acima do limite de gastos com pessoal,
passado o prazo, o ente pblico no pode se endividar, no pode realizar operaes de crdito
(pegar dinheiro emprestado, comprar a prazo, lanar ttulos da dvida pblica no mercado, etc).
Existem duas excees previstas no prprio art. 23, 3, III: operao de refinanciamento da
dvida imobiliria (comprar os ttulos da dvida pblica pagando com novos ttulos; trocar os
ttulos que voc emitiu no mercado para obter novos; isso no aumenta o endividamento
pblico, por isso permitido); operaes de crdito que visem a reduo do gasto com pessoal
(usar o dinheiro que pegou emprestado numa atividade que busque a reduo do gasto com
pessoal).
Em relao a essas sanes, o STF tem trilhado uma jurisprudncia que vem suavizando a
aplicao delas. Quando no h um descumprimento do limite global, mas do limite parcial por
um determinado rgo autnomo, a sano institucional continua sendo para o ente federado
como um todo, todavia.
Em alguns casos, o STF entendeu que se um poder ou rgo autnomo descumpre o seu
limite parcial isso no pode implicar aplicao das sanes para os outros poderes ou rgos
autnomos do mesmo ente federado, alegando a ideia da autonomia e da separao de poderes.
Isso enfraquece muito a sano institucional. Existem alguns acrdos mais antigos do Supremo
que negavam, mas isso vem sendo abandonado.
5.9 Despesas com seguridade social (24, LRF): qualquer aumento de despesa decorrente de
benefcios ou servio de sade, previdncia e assistncia social.
5.9.1 Conceito (24, 2) benefcio/servio
5.9.2 Requisitos (24, caput + 1, LRF): talvez o principal papel seja dizer os casos de
despesa com seguridade em que no necessria medida de compensao para os exerccios
seguintes.
a) 195, 5, LRF: preciso existir uma fonte de custeio (ele no pode ser criado para
depois se descobrir como vai cobrir a despesa criada).
b) 17, LRF: Requisitos para a despesa obrigatria de carter continuado
Em alguns casos as medidas de compensao no so necessrias; casos apenas de
ampliao do quadro do servio ou benefcio.

6. TRANSFERNCIAS: so movimentos de recursos de um ente federado para outro ente


federado (existem tambm as transferncias para o setor privado subveno , as
intraoramentrias, etc, mas as que nos interessam so essas de um ente para outro). Se formos
classificar, essas transferncias sempre representaro receita ou despesa, a depender do
oramento que se tome como referncia.
6.1 Constitucionais (157-162, CF/88): esto previstas, impostas na Constituio; elas esto
fora da esfera de disponibilidade do ente federado. O Congresso Nacional no pode editar uma
lei extinguindo uma transferncia constitucional; no h margem de opo, isso j vem na
prpria repartio de receitas da Constituio. Isso se integra no federalismo fiscal. Funcionam
como repartio de receitas tributrias. Essa repartio envolve quase que exclusivamente a
receita de impostos. No texto original, s tinha transferncia de recursos relacionados a imposto;
por emenda, foi criada a nica exceo, em que a transferncia envolve recursos relacionados
contribuio de interveno no domnio econmico sobre combustveis (CIDE), prevista no
artigo 159, III, CF. Ento, hoje, o nico tributo, que tem sua receita objeto de transferncia
constitucional, que no imposto, a CIDE-combustveis. Como se d a transferncia?
6.1.1 Espcies: Existem dois ou trs tipos? Tem-se a transferncia direta e a indireta,
sendo que, para alguns, a transferncia direta se desdobra em transferncia direta por reteno e
transferncia direta por repasse. A transferncia indireta se d por meio dos fundos de
participao. Na transferncia direta (o que a caracteriza o fato de o ente participar
diretamente em uma arrecadao especifica), o ente federado que recebe os recursos participa de
um percentual especifico do tributo arrecadado; o que fica para ele do tributo um percentual
vinculado ao que foi arrecadado; direta no sentido de que ele tem uma proporo direta da
arrecadao especifica; a participao medida por um percentual da arrecadao. Para alguns,
alm dessa participao direta por repasse, existem casos onde o prprio destinatrio da receita
(o que recebe) retm o valor do tributo e fica para ele; o tributo sequer chega a ser remetido para
o ente competente. a situao prevista nos artigos 157, I e 158, I. So os casos do imposto de
renda retido na fonte por estados e municpios; o valor do imposto de renda que esses entes
arrecadam retido por eles, no chega Unio. Na verdade, isso no uma transferncia; o que
se tem que um pedao do imposto de renda, que um tributo federal, fica na titularidade dos
estados e municpios. No existe um movimento de recursos; quem retm so os estados e os
municpios e o valor fica com eles.
Na transferncia indireta, a participao de quem recebe os recursos no tem uma ligao
direta com o tributo arrecadado, pois esses valores so primeiramente vinculados a um fundo de
arrecadao, a partir do qual o valor vai ser repartido para vrias pessoas. O mais famoso desses
fundos o fundo de participao dos municpios e o fundo de participao dos estados. Como
funcionam? No caso do fundo de participao do municpio, 22,5% do que a unio arrecada
com o imposto de renda e o IPI, ela joga no fundo de participao do municpio, que vai
distribuir esse dinheiro para todos os municpios do Brasil. O critrio de diviso o nmero de
habitantes do municpio, no tendo nada a ver com a contribuio de cada um (a distribuio
no direta). H tambm o fundo de participao dos municpios no ICMS. No caso do IPVA,
o veiculo que tem licena naquele muncipio, a aquele municpio recebe. No caso do fundo, um
municpio que gere pouca renda, mas que tenha grande contingente populacional, vai receber
mais que um municpio que tenha menos gente, mas tenha contribudo mais para a arrecadao
do imposto de renda e do IPI.
6.1.2 Natureza (160, CF/88) quase originria de recurso do ente originrio que tem direito
transferncia: as transferncias constitucionais so, em regra, incondicionadas (art. 160, CF),
ou seja, elas esto fora da esfera de disponibilidade do ente que vai transferir; ele obrigado a
fazer a transferncia, ele no tem opo. * Estar acima dos gastos com pessoal no um
obstculo ao recebimento das transferncias constitucionais. Existem, porm, no art. 60,
nico, casos em que possvel o condicionamento da entrega desses recursos em duas
hipteses: se o ente destinatrio dos recursos estiver devendo ao ente transferidor (Regis
Oliveira e Pedro Caymmi entendem que seria admissvel a Unio reter os recursos da
transferncia para quitao dos dbitos, muito embora ela no costume fazer isso, hoje,
preferindo fazer um acordo com o municpio, que concorda com a reteno); se o ente
destinatrio no estiver cumprindo o percentual mnimo de aplicao de recursos na sade (d-

se uma reteno sem aplicao do recurso a Unio no aplica o recurso na sade , fazendo
parecer apenas uma medida coercitiva).
6.2 Legais: esto previstas na lei, que estipula as condies e requisitos da transferncia.
Aqui, ela criada pelo ente federado. Exemplo: FUNDEB, transferncias do SUS.
6.3 Voluntrias (15, LRF): decorrem de um ato voluntrio. Ela no imposta nem pela
constituio nem pela lei, decorrendo de um acordo de vontades administrativas entre dois entes
da federao; decorre de cooperao, auxlio ou assistncia financeira. Pode-se dizer que ela no
instituda pela Constituio, no obrigatria, mas demanda a existncia de um termo, ajuste
ou convnio (a transferncia voluntria viabilizada pelo convnio, que vai estipular que um
ente vai transferir um valor para que o outro realize alguma coisa) entre os entes federados. Ou
seja, demanda a existncia de um contrato administrativo entre o ente transferidor e o
destinatrio, de um ato especfico criador daquela situao jurdica de transferncia. A lei
meramente autoriza (diz que possvel), no ordena.
6.3.1 Conceito: uma transferncia vinculada a acordo de vontades, algum tipo de
convnio, onde se estipula um destino para aqueles recursos a ser dado pelo ente destinatrio,
que se obriga a dar aquele destino, e o compromisso do ente transferidor, que se obriga a dar o
dinheiro.
6.3.2 Requisitos: so condicionadas (o dinheiro continua sendo do ente que transferiu; se
o ente destinatrio no usar corretamente o recurso, a devoluo obrigatria, adicionando-se,
inclusive, capitalizao). O art. 25 da LRF estabelece uma srie de requisitos e a LDO do ente
transferidor pode estabelecer requisitos adicionais.
6.3.3 Vedaes (25, 3, LRF): a LRF aplica muito como sano institucional a proibio
ao recebimento de transferncia voluntria. Em funo da utilizao dessa vedao a
transferncias voluntrias como sano, o art. 25 excepciona dessas sanes as transferncias
voluntrias voltadas para trs reas que se considera essenciais: educao, sade e assistncia
social. Todos os casos em que a LRF cria como sano para um ente federado a proibio de
receber transferncias voluntrias no se incluem nessa proibio as transferncias das reas de
educao, sade e assistncia social.