PROF. DR.

RICARDO LODI RIBEIRO

PROFESSOR ADJUNTO DE DIREITO FINANCEIRO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
DIRETOR ELEITO DA FACULDADE DE DIREITO DA UERJ

PARECER

CONSULENTE:

ALESSANDRO LUCCIOLA MOLON

OBJETO:

PEDIDO DE IMPEACHMENT DA PRESIDENTE DILMA ROUSSEFF

ASPECTOS ORAMENTRIOS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO
FALTA DE AMPARO JURDICO DO PEDIDO.

SUMRIO:
I.

II.

A CONSULTA

O INADIMPLEMENTO CONTRATUAL DA UNIO COM OS BANCOS PBLICOS E AS

OPERAES DE CRDITO

III.

IV.

A ABERTURA DE CRDITOS SUPLEMENTARES POR DECRETO

A JURISPRUDNCIA DO TCU, AS MANIFESTAES DO CONGRESSO NACIONAL E

A SEGURANA JURDICA

V.

AS INCONFORMIDADES FINANCEIRAS E

A TIPIFICAO DO CRIME DE RESPONSABILIDADE

VI.

AS CONCLUSES

I. A CONSULTA
1.

Consulta-nos o nobre Deputado Federal Alessandro Lucciola

Molon, lder da bancada do partido REDE SUSTENTABILIDADE na Cmara dos

Deputados, a respeito dos argumentos jurdicos apontados pela deciso do Presidente
da Cmara dos Deputados Eduardo Cunha, no pedido de impeachment da Presidente
da Repblica Dilma Rousseff, formulado pelos juristas Miguel Reale Jnior, Hlio
Bicudo e Janana Paschoal.

2.

Ressalte-se, inicialmente, que este estudo no abordar aspectos

polticos sobre a admissibilidade do pedido, a cargo da Cmara dos Deputados, e

tampouco as abordagens contidas na petio dos requerentes, mas que no foram
acolhidas pelo Presidente da Mesa, como as relativas s alegaes genricas de
envolvimento do Governo em casos de corrupo da Petrobras, apurados pela
Operao Lava Jato, por no revelarem, segundo a prpria deciso que recebeu o
requerimento, qualquer conduta que tenha sido imputada Presidente de Repblica.

3.

Por outro lado, tambm ficam fora da anlise atos que teriam

sido praticados no mandato passado da Presidente da Repblica (2011-2014), que, de

acordo com a deciso do Presidente da Mesa da Cmara, no devem ser, nos termos
do artigo 86, 4 da Constituio Federal1, objeto de anlise pela Cmara dos
Deputados. Assim, todos os fatos apontados pelo Parecer Prvio do Tribunal de
Contas da Unio TCU no Processo TC n 005.335/2015-9, que recomendou a rejeio
das contas de 2014 da Presidncia da Repblica, doravante chamado de Parecer do
TCU, so estranhos ao processo de impeachment aberto pelo Presidente da Mesa.

1 4 O Presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de
suas funes.

4.

Com base nesse corte temporal, o Presidente da Mesa da

Cmara dos Deputados fundamentou a deciso de determinar a abertura do processo

de impeachment em duas razes:
a) a realizao pela Unio de operaes de crditos com bancos pblicos, as chamadas
pedaladas fiscais;
b) a edio de seis decretos no numerados que teriam aberto crditos suplementares
sem autorizao legislativa.

5.

o exame desses dois pontos, que constituram fundamento da

deciso do Deputado Eduardo Cunha, o objeto deste parecer, bem como a sua
influncia sobre a admissibilidade e o julgamento do processo de impeachment por ela
admitido.

II. O INADIMPLEMENTO CONTRATUAL DA UNIO COM OS BANCOS PBLICOS E AS

OPERAES DE CRDITO

6.

As chamadas pedaladas fiscais constituem o apelido dado ao

sistemtico atraso nos repasses de recursos do Tesouro Nacional para que o Banco do
Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES paguem benefcios sociais como o
Bolsa-Famlia, Minha Casa Minha Vida, seguro desemprego, crdito agrcola etc.
Como as instituies financeiras pagam em dia os benefcios, o atraso no repasse dos
recursos pblicos gera contratualmente o pagamento de juros pelo Governo aos bancos
pblicos. De fato, a conduta, que visa a dar certa aura de equilbrio s contas pblicas
em momentos de aperto de caixa, no boa prtica de Finanas Pblicas. Mas est
bem longe de constituir crime de responsabilidade, como a seguir ser demonstrado.

7.

Os defensores da tese de que as pedaladas constituem crime de

responsabilidade alegam que a medida se traduz, na verdade, em operao de crdito

entre a Unio e os bancos federais, o que seria vedado pela Lei Complementar n
3

101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Na verdade, o pedido de

impeachment que foi acolhido pelo Presidente da Cmara dos Deputados parte da
premissa, esposada pelo Parecer do TCU que recomendou a rejeio das contas da
Presidente da Repblica em 2014, de que, em face do adiantamento dos recursos para
pagamento dos benefcios sociais pelos bancos e do atraso no repasse desses pelo
Governo, essas instituies financeiras passariam a deter um ativo contra a Unio. E
que isso equivaleria a uma operao de crdito, vedada pelo artigo 36 da LRF, que
probe a operao de crdito pelo ente estatal junto instituio financeira por ele
controlada.

8.

Inicialmente, cumpre destacar que a norma do artigo 36 da LRF

veio ao mundo jurdico em um contexto histrico dos anos de 1980 e 1990 em que os
governos estaduais sangravam os bancos por eles controlados por meio de operaes
de crdito nunca saldadas e acima de suas capacidades de financiamento, o que acabou
por levar a liquidao de quase todos eles. Deste modo, para evitar que o patrimnio
dos bancos estaduais se esvasse levando a sua destruio, com prejuzo de toda a
sociedade, a LRF proibiu que os bancos pblicos realizassem operaes de crdito
com os governos que os controlam. Porm, preciso definir o que juridicamente
uma operao de crdito, no mbito do contexto normativo em questo, a fim de evitar
que outras relaes jurdicas, que sejam de interesse da sociedade e das instituies
financeiras oficiais, tenham que deixar de ser efetivadas.

9.

Para tanto, o nosso Direito Financeiro positivo estabelece o

conceito de operao de crdito, nos casos em que devedora a pessoa jurdica de

direito pblico, no artigo 29, III da LRF, em definio harmonizada com a do artigo
3 da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal, a quem compete dispor e limitar as
operaes de crdito contradas pelos entes federativos, de acordo com o artigo 52 da
Constituio Federal.

10.

Dispe o artigo 29, III da LRF:

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as
seguintes definies:
4

III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de

mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termos de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

11.

Por sua vez, dispe o artigo 3 da Resoluo do Senado n 43/01:

Art. 3 Constitui operao de crdito, para os efeitos desta Resoluo, os
compromissos assumidos com credores situados no Pas ou no exterior,
em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo,
aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil
e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros.
1 Equiparam-se a operaes de crdito: (Renumerado do pargrafo
nico pela Resoluo n. 19, de 2003)
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Pblico
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito
a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao;
II - assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante
emisso, aceite ou aval de ttulos de crdito;
III - assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios.
2 No se equiparam a operaes de crdito: (Includo pela Resoluo
n. 19, de 2003)
I - assuno de obrigao entre pessoas jurdicas integrantes do mesmo
Estado, Distrito Federal ou Municpio, nos termos da definio constante
do inciso I do art. 2 desta Resoluo; (Includo pela Resoluo n. 19, de
2003)
II - parcelamento de dbitos preexistentes junto a instituies nofinanceiras, desde que no impliquem elevao do montante da dvida
consolidada lquida. (Includo pela Resoluo n. 19, de 2003)

12.

Poder-se-ia tentar inserir as chamadas pedaladas fiscais na

expresso genrica outras operaes assemelhadas. Porm, tal subsuno no seria vlida,
pois o texto legal, embora adotando uma clusula geral, no admite a insero daquilo que no
guarda a natureza de operao de crdito, como destaca Rgis Fernandes de Oliveira2, ao
comentar o artigo 36 da LRF:
Ressalte-se que o que a lei vedou foi operao de crdito. Nada mais.
Logo, no h qualquer impedimento que se renegocie dvida junto ao INSS
ou a dvida do FGTS. A operao de crdito vem definida no inciso III do
2 OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 460.

art. 29 da Lei e no alcana nenhuma transao ou novao que os entes

federados procurem obter. So eles tributrios (contribuies) e no h
qualquer ato negocial. Decorre a obrigatoriedade de seu pagamento de lei
e, pois, no caso de inadimplemento, no ficam os entes federados proibidos
de efetuarem qualquer negociao para repactuarem o dbito. Seria
absurda a soluo contrria, mesmo porque agrediria a prpria noo de
pessoa jurdica na liberdade de seu comportamento. A lei foi bastante
clara ao vetar o endividamento excessivo, que torne invivel o ente federal.

13.

Vale destacar que a lio acima, embora trate de dbitos de natureza

tributria, aplica-se ao caso em questo, uma vez que, a partir de uma interpretao da
expresso operao de crdito que preserva os limites hermenuticos do instituto, exclui das
vedaes do artigo 36 da LRF as situaes que no decorram de um negcio jurdico bilateral
celebrado com a finalidade de instituio financeira entregar, ou por disposio da fazenda
pblica que a controla, recursos financeiros a serem restitudos mediante o pagamento de uma
taxa de juros, mas de dbitos originados da lei, como, no caso em questo, aqueles surgidos
do inadimplemento contratual em uma relao de prestao de servios.

14.

De acordo com as lies de Orlando Gomes3, ao definir os

contornos do contrato que tem como objeto uma operao de crdito:

O uso do crdito est largamente difundido na sociedade moderna.
Proliferam os negcios jurdicos cuja funo econmica consiste
precisamente na obteno de um bem a ser restitudo mais tarde,
transmitido pela confiana depositada no adquirente e pelo interesse de
quem o transfere de retirar uma utilidade econmica dessa transferncia.
O contrato de crdito, por excelncia, o mtuo. Na vida comercial,
sobrelevam os contratos bancrios: o desconto, o depsito, a abertura de
crdito em conta corrente, o financiamento, e tantos outros.
So pressupostos do crdito: 1, o valor dado a crdito h de ser tomado
do patrimnio da pessoa que o concede e transferido ao patrimnio da que
o recebe; 2, o valor dado a crdito h de ser transmitido em plena
propriedade a pessoa que a pessoa que o recebe; 3, o valor dado a crdito
h de consistir em coisa fungvel.

15.

Como se extrai das lies do mestre baiano, a operao de

crdito pressupe a transferncia de propriedade dos recursos da instituio financeira

para o muturio, acarretando o reconhecimento, por parte deste de um passivo.

3 GOMES, Orlando. Contratos. 17 ed. Atualizao e notas de Humberto Theodoro Jnior. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 97.

Quando o muturio da operao de crdito o poder pblico, por envolver o aumento

do endividamento estatal com reflexos no montante da sua dvida pblica, alguns
requisitos devem estar presentes, como a prvia autorizao oramentria, a
necessidade de lei especfica e o controle exercido pela Senado Federal.

16.

Nesse conceito e a esse regramento no podem ser subsumidos

quaisquer montantes constantes no passivo contbil da entidade pblica, como o

nascimento de dbitos com instituies financeiras decorrentes do inadimplemento de
obrigaes contratuais, a partir da ausncia de repasses de recursos para o pagamento
de subvenes sociais pelos bancos pblicos. No se pode confundir operao de
crdito com o surgimento de um crdito em decorrncia de um inadimplemento
contratual, que, obviamente, no sofre as mesmas restries legais. A Unio, como
qualquer outro contratante, deve responder pelo inadimplemento das obrigaes por
ela assumidas com as instituies financeiras que contrata, ainda que seja controladora
dessas entidades. Assim, o mero adiantamento de valores por meio do fluxo de caixa para
suprimento de fundos no mbito na relao contratual entre a Unio e os bancos
pblicos, sem que tenha sido contratada qualquer operao de crdito, no se submete
ao regramento jurdico das operaes de crdito, inclusive no que se refere vedao
do art. 36 da LRF.

17.

Se assim no fosse, no seria possvel Unio contratar

qualquer servio com os bancos pblicos, diante do risco sempre existente de

inadimplemento de qualquer das obrigaes estatais, o que geraria um direito de
crdito que no estaria submetido aos ditames normativos das operaes de crdito.
Estando correto esse raciocnio, a Unio s poderia contratar os seus servios com
bancos privados, o que, decerto, absurdo que demonstra o equvoco do caminho
hermenutico que levou a tal concluso, e que, portanto, no deve ser adotado.

18.

Mesmo que assim no fosse, as pedaladas fiscais no poderiam

ser enquadradas em qualquer das hipteses de crime de responsabilidade do Presidente

da Repblica por violao da lei oramentria, conforme previsto pelo art. 85, VI, da

Constituio Federal. que, como adverte Lus Roberto Barroso 4, os casos de crime
de responsabilidade so expressamente tipificados pela Constituio, no podendo
sofrer ampliao, seja pelo legislador ordinrio, seja pelos aplicadores da norma:
A Constituio, como se constata singelamente, atribuiu ao legislador
infraconstitucional a disciplina substantiva e processual da matria, salvo
naquilo que reservou para si prpria. Assim, por exemplo, no poder a
lei ordinria, ao cuidar do processo, dispor acerca das competncias da
Cmara e do Senado de modo diverso do j feito pelo constituinte. Da
mesma forma, ao tratar das definies dos crimes, no poder incluir
categoria diversa das que se encontram no elenco do art. 85. intuitivo
que seja assim, como captou a pena sempre arguta de Jos Afonso da
Silva, in verbis:
"Todos esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento (art. 85,
pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei n 1.079/50),
respeitados naturalmente as figuras tpicas e os objetos materiais
circunscritos nos incisos do art. 85." 14 (grifos acrescentados).
possvel afirmar, por via de conseqncia, que os crimes de
responsabilidade se submetem, no direito brasileiro, a um regime de
tipologia constitucional estrita, cabendo ao legislador ordinrio tosomente explicitar e minudenciar prticas que se subsumam aos tipos
constitucionais.
(Grifamos)

19.

A partir dessa tipologia constitucional estrita, foroso

reconhecer que, no prevendo a Constituio Federal a possibilidade de crime de

responsabilidade em face da violao da lei de responsabilidade fiscal, mas to
somente da lei de oramento, no h que se falar em crime de responsabilidade pela
violao do artigo 35 da Lei Complementar n 101/00, como pretendem os juristas
denunciantes.

20.

Vale destacar ainda que nem a prpria Lei n 1.079/50, com

redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe adaptou LRF prevendo os
crimes de responsabilidade oramentria, estabeleceu a violao da LC n 101/00
como causa ensejadora de impeachment em seu art. 4, VI, cujas condutas financeiras
sancionadas so esmiuadas exaustivamente no artigo 10. que os fluxos de caixa
entre a Unio e os bancos pblicos, ainda que se traduzissem em operaes de crdito,
o que, vimos, no o caso, no violam propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA),

4 BARROSO, Lus Roberto. Impeachment Crime de Responsabilidade Exonerao do Cargo. Revista de Direito
Administrativo, vol. 212, p. 174, 1998.

que constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do referido dispositivo
sancionador dos crimes de responsabilidade, mas, supostamente, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que com ela no se confunde. Violar a LRF no a
mesma coisa que violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as receitas e
despesas da Unio. aqui que as condutas comissivas e dolosas do Presidente da
Repblica podero ensejar, em tese, o crime de responsabilidade. J a LRF norma
geral de Direito Financeiro que orienta a elaborao, controle e fiscalizao da LOA,
mas que no faz qualquer previso de receitas e despesas e com a lei de normas gerais
no guarda relao de identidade. Sua violao no est constitucional ou legalmente
tipificada como crime de responsabilidade.

21.

Por outro lado, tambm no possvel, como pretenderam os

juristas denunciantes, promover o enquadramento da conduta nos itens 6 a 9 do artigo

10 da Lei n 1.079/505, j que o atraso no repasse dos recursos para pagamento das
subvenes sociais pelos bancos pblicos no se traduz em qualquer das condutas por
eles previstas, como ser demonstrado nos pargrafos abaixo.

22.

O item 6 do referido artigo sanciona a abertura de operao de crdito

em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal ou sem fundamento

5 Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:

6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento
na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)

7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os
efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei;

(Includo

pela Lei n 10.028, de 2000)

8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria,
inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; (Includo pela Lei n 10.028, de
2000);

9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da
Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao
de dvida contrada anteriormente;

((Includo pela Lei n 10.028, de 2000).

na lei oramentria. Vimos que tais operaes, por significarem mero atraso no
repasse desses recursos, no mbito do fluxo de caixa entre entes pblicos, acarretando
inadimplemento contratual, devem ser pagas independentemente de estarem previstas
no oramento ou serem limitadas pelas resolues do Senado Federal. So despesas
cujo desembolso previsto nas leis instituidoras dos programas sociais, alm de serem
previstas na LAO.

O pagamento de juros em decorrncia do inadimplemento

contratual decorre dos contratos aprovados pelo TCU e do ordenamento jurdico civil.
De acordo com tal arcabouo jurdico, no se pode cogitar em operao realizada sem
lastro legal ou senatorial. Ao contrrio, a sua realizao decorre de pagamentos a que
a Unio est legalmente obrigada, o que afasta a possibilidade de aplicao do aludido
dispositivo do artigo 10 da Lei n 1.079/50.

23.

No que se refere ao item 7 do mesmo dispositivo legal, em

consequncia do que foi demonstrado no pargrafo anterior, no h que se cogitar em

providncias a serem tomadas para anular os efeitos das operaes praticadas, que,
como se viu, tm amparo legal.

24.

Quanto ao item 8, cumpre destacar que no houve operao de

crdito por antecipao de receita, nos termos que so definidos no artigo 38 da LRF,
mas a utilizao de contas de suprimento de caixa, como vimos acima.

25.

Tambm no procede o enquadramento, feito pelos juristas

denunciantes, de tais situaes no item 9 do artigo 10 da Lei n 1.079/50, que

estabelece como crime de responsabilidade a abertura de operaes de crdito
praticadas por ente da Federao, incluindo da Administrao Indireta, com outra
entidade federativa, o que matria inteiramente estranha s que foram descritas pelo
Parecer do TCU, pela prpria denncia dos juristas ou pela deciso do Presidente da
Mesa, uma vez que as chamadas pedaladas fiscais envolvem apenas a Unio e as
instituies financeiras por ela controladas, e no Estados e Municpios ou suas
administraes indiretas.

10

26.

Deste modo, foroso reconhecer que nenhuma das condutas

descritas no Parecer do TCU, no requerimento dos juristas ou na deciso do Presidente

da Cmara poderia, em tese, se subsumir no artigo 10 da Lei n 1.079/50.

27.

Por outro lado, mesmo que se pudessem considerar as chamadas

pedaladas fiscais descritas na petio dos requerentes, e analisados pelo Presidente da

Mesa, como sendo, em tese, violao lei oramentria, vale considerar que tais fatos
se circunscreveram ao ano de 2014, ou seja, teriam ocorrido no mandato anterior da
Presidente Dilma Rousseff. Como o Presidente da Cmara dos Deputados decidiu s
acolher as denncias relatadas em 2015, por entender, corretamente, no ser passvel
de responsabilizao do Presidente da Repblica, ex-vi do artigo 86, 4, da
Constituio Federal, os fatos ocorridos antes do incio do exerccio do atual mandato,
o que se deu em 1 de janeiro de 2015, no podem as pedaladas fiscais, descritas no
relatrio do TCU que recomenda a rejeio das contas da Presidncia da Repblica de
2014, ser consideradas como fundamento do pedido de impeachment.

28.

verdade que a petio dos juristas, bem como a deciso do

Presidente da Cmara dos Deputados, mencionam, en passant, que as pedaladas

prosseguiram em 2015.

Mas bvio que meras referncias desprovidas da

identificao de que fatos praticados no presente ano dariam origem a tal concluso,
no tem o condo para dar suporte a qualquer imputao por crime de
responsabilidade, sobretudo porque a deciso do TCU, que fundamentou as concluses
do Presidente da Mesa, no fazem referncias, como no poderia deixar de ser, a
situaes ocorridas em 2015.

29.

Por essas razes, as chamadas pedaladas fiscais no do suporte

jurdico ao pedido de impeachment em exame.

III - A ABERTURA DE CRDITOS SUPLEMENTARES POR DECRETO

11

30.

Alm das pedaladas fiscais, outro ponto que alicera o pedido

de impeachment, e que foi acolhido pelo Presidente da Cmara, diz respeito a quatro
decretos, no numerados, que foram baixados em 27/07/2015 e a dois outros, em
20/08/2015, para abertura de crditos suplementares, supostamente sem a devida
autorizao legal.6

31.

Os crditos suplementares visam a aumentar as dotaes

oramentrias destinadas a determinadas despesas j previstas na LOA, em face da

insuficincia dos valores que foram originalmente contemplados. Tal procedimento
muito corriqueiro na vida da Administrao Pblica, uma vez que o oramento uma
previso relativa ao montante que ser arrecadado e gasto ao longo do ano, o que,
quase sempre, precisa ser revisto luz dos fatos que acontecem durante a execuo
oramentria. Por isso, o Congresso Nacional, por ocasio da elaborao da lei
oramentria anual, j autoriza a abertura de crditos suplementares por decreto do
Presidente da Repblica, podendo estabelecer limites e condies para o exerccio
dessa faculdade.

6 Decreto de 27.7.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor de diversos rgos do Poder Executivo, crdito
suplementar no valor de R$ 29.922.832,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de
27.7.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor de diversos rgos do Poder Executivo, de Encargos Financeiros da
Unio e de Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, crdito suplementar no valor de R$ 36.759.382.520,00, para
reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de 27.7.2015: abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social da Unio, em favor dos Ministrios da Educao, da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Cultura, crdito
suplementar no valor de R$ 1.701.389.028,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de
27.7.2015: abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo, da Defensoria Pblica da Unio, do Ministrio Pblico da Unio e de Transferncias a Estados, Distrito
Federal e Municpios, crdito suplementar no valor de R$ 1.629.519.495,00, para reforo de dotaes constantes da Lei
Oramentria vigente. Decreto de 20.8.2015: abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, da Fazenda e das Cidades e de Encargos Financeiros da Unio, crdito suplementar no valor de R$
55.237.582.569,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Decreto de 20.8.2015: abre ao Oramento
Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios dos Transportes, da Integrao Nacional e das Cidades e das Secretarias de Aviao
Civil e de Portos, crdito suplementar no valor de R$ 1.201.641.285,00, para reforo de dotaes constantes da Lei
Oramentria vigente (apud em SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. Parecer Jurdico Complementar, disponvel em
http://blogdotarso.com/2015/12/06/jurista-pedro-serrano-emite-parecer-contra-o-impeachment-de-dilma/,

Acesso

em

07/12/15.

12

32.

A alegao dos que sustentam a caracterizao da edio de tais

normas como do crime de responsabilidade se baseia no texto do artigo 4 da Lei n

12.952/14, a Lei Oramentria Anual de 2014 (LOA/14), que condicionou a
autorizao para a abertura de crditos suplementares ao atingimento da meta de
supervit primrio estabelecida para o exerccio pela Lei n 12.919/13, a Lei de
Diretrizes Oramentrias de 2014 (LDO/14).

Na viso dos defensores do

impeachment, quando da aprovao dos decretos, a meta do supervit primrio no

vinha sendo atendida.

33.

Quanto a esse argumento, vale destacar, incialmente, a

impropriedade de se falar em limites previstos pela LOA de 2014, no que se refere a

crditos suplementares abertos em relao ao oramento de 2015.

34.

Logo, o que precisa ser verificado se a abertura dos crditos

suplementares em 2015 feriu a lei de oramento em vigor. Esta, a Lei n 13.115/15

(LOA/15), s aprovada em abril de 2015, previu, em seu artigo 4, texto semelhante
ao mesmo artigo da LOA/14, condicionando a abertura de crditos suplementares ao
cumprimento da meta do supervit primrio para 2015, que fora definida pela Lei n
13.080/15 (LDO/15).

35.

Na verdade, o que ocorreu em 2014, e est ocorrendo em 2015,

que as metas de resultado primrio tiveram que ser revistas ao longo do ano, em
razo da frustrao de arrecadao tributria causada pela crise econmica, o que foi
levado a efeito por leis em sentido formal.

36.

Tais alteraes na meta de supervit primrio se devem

caracterstica da lei de diretrizes oramentrias, que deve ser aprovada no ano anterior
ao da execuo oramentria, o que, muitas vezes, reflete um cenrio econmico
diferente daquele presente na execuo do oramento e, quase sempre, imprevisvel
pelo legislador no momento em que ela foi formulada. Essa imprevisibilidade dos
cenrios econmicos futuros, mesmo considerando o lapso temporal de pouco mais de
13

um ano, fruto da sociedade de risco, onde o passado nem sempre suficiente para a
explicao do presente e a previso do futuro7, o que condiciona toda a previso
oramentria possiblidade de ajuste com a realidade, como destaca Ricardo Lobo
Torres8 em relao s dificuldades de previso de metas de supervit primrio diante
da imprevisibilidade que marca os dias atuais:
Um dos grandes desafios desta virada de sculo alcanar a estabilidade
financeira e o equilbrio oramentrio atravs de polticas de longo prazo.
Dois sistemas principais apontam nesse sentido: o americano e o
neozelands.(...)
A recepo do modelo da Nova Zelndia pelo Brasil, atravs da Lei de
Responsabilidade Fiscal, encontrou respaldo na poltica financeira do
governo Fernando Henrique Cardoso, que buscou a eliminao do dficit
primrio, o que no prejudicava o pagamento dos juros para sustentar
artificialmente o real.(...)
Seja como for, o objetivo de alcanar a estabilizao monetria e o
supervit primrio foi alcanado com a LRF. (...)
O que caracteriza o Estado da Sociedade de Riscos a ambivalncia nsita
em suas normas e em suas polticas, que trazem simultaneamente
vantagens e desvantagens papara os cidados. Da perspectiva do direito
j anotou Luhmann que os riscos futuros so imprevisveis e contra eles
as categorias jurdicas de validade ou eficcia comeam a esmaecer. A
LRF no refoge ambivalncia. Exibe, na procura da eliminao dos
riscos fiscais, aspectos de extraordinria relevncia no controle da gesto
oramentria e de rigor no equilbrio das contas pblicas, ao mesmo
tempo em que apresenta fundamentao econmica e poltica de duvidosa
eficcia e de difcil adaptao nossa estrutura constitucional.

37.

Dessa imprevisibilidade que dificulta adequao do

planejamento oramentrio ao nosso sistema constitucional exsurge a possibilidade de

alterao da meta de supervit primrio estabelecida pela lei de diretrizes
oramentrias, como admite Rgis Fernandes de Oliveira9:
No temos dvidas que o Plano Plurianual pode ser alterado a qualquer
tempo, diante de circunstncias novas. Como se destina a viger por quatro
anos, no direito brasileiro, o mundo emprico mvel e, pois, pode sofrer
alteraes que no se destinam a ser rgidas. Mudam os tempos, mudam
as circunstncias, mudam as situaes. (...)
Diga-se o mesmo em relao Lei de Diretrizes Oramentrias. Em
havendo circunstncia imperiosa, no descartamos a possibilidade de
7 Sobre a imprevisibilidade da sociedade de risco, vide: BECK, Ulrich. Sociedade de Risco Rumo a Uma Outra Modernidade.
2 ed. So Paulo: Editora 34, 2011.
8 TORRES, Ricardo Lobo. Vol. V O Oramento na Constituio. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 447-449.
9 OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de Direito Financeiro, p. 362.

14

alteraes que redundem em melhoria para a populao. O fim no a

lei em si mesma ou a lei no um fim em si mesmo. O que vale a
sociedade e, vista de empecilhos que possam surgir, nada mais razovel
que pensar em alterao da lei.
(Grifamos)

38.

Ao longo do ano de 2014 e durante o ano de 2015, notria a

deteriorao da situao econmica nacional, seja por causas internas, como a crise
poltica, ou internacionais, como a reduo do valor de nossas commodities no
mercado externo, o que levou frustrao de arrecadao e justificou a alterao da
meta do supervit primrio determinada pelas LDOs de 2014 e de 2015.

consequncia automtica dessas alteraes legislativas a legitimao da abertura de

crditos suplementares por decreto ao longo do ano, uma vez que a condio prevista
pelo artigo 4 da LOA/15 para tal providncia era o cumprimento da meta primria.
Tendo sido essa cumprida, luz da alterao legislativa levada a efeito na LDO, est
autorizada a abertura de crditos suplementares por decreto, conforme a previso da
LOA.

39.

Deste modo, os limites previstos para a abertura de crditos

suplementares previstos na lei de oramento foram revistos antes do final do exerccio

financeiro. A pergunta a ser feita se antes da aprovao da lei que altera a meta de
resultado primrio j possvel a abertura de crditos suplementares com base nos
novos limites. Num plano ideal, claro que recomendvel aguardar-se a aprovao
pelo Congresso Nacional da lei que altera a meta primria para, s ento, se utilizar da
autorizao nela contida para abertura de crditos suplementares. Porm, foroso
reconhecer os contornos da dinmica adotada pelo prprio legislador ao estabelecer
como condio para a aludida autorizao um evento futuro e incerto, cuja verificao
do seu implemento s pode ser realizada ao final do exerccio em curso. Nesta
hiptese, estamos diante de uma condio resolutria, e no suspensiva.

Caso

contrrio, se fosse necessrio o implemento da condio suspensiva para se considerar

autorizada a abertura de crditos suplementares por decreto, esta no poderia ocorrer
dentro do exerccio em curso, o que inutilizaria a autorizao concedida por ocasio
da promulgao da lei oramentria anual.

15

40.

Porm, sendo a condio resolutria, possvel a abertura de

crditos suplementares por decreto at o seu implemento. Ou seja, at que seja

constatado que no ano em curso no haver cumprimento da meta, o que,
normalmente, s possvel constatar no final do exerccio.

Com a alterao

legislativa da meta, a condio tambm alterada, o que produz efeitos sobre a

verificao quanto ao seu implemento no final do exerccio.

41.

De acordo com o raciocnio que embasa a deciso do Presidente

da Mesa, o retrato parcial revelado pelos relatrios bimestrais de avaliao de receitas

e despesas primrias j pode ser utilizado para identificar o implemento da condio
resolutria se, a partir deles, j se puder verificar o descumprimento da meta, o que j
ensejaria, automaticamente, o cancelamento da autorizao para a abertura de crditos
suplementares por decreto.

42.

Contudo, esse raciocnio no se sustenta, pois tais relatrios,

emitidos de acordo com o art. 165, 3 da Constituio Federal e com o art. 52 da LRF,
no possuem esses poderosos efeitos, uma vez que seu objetivo , em nome do
princpio da transparncia, oferecer uma posio parcial quanto realidade verificada
ao longo de cada bimestre do exerccio financeiro. A sua divulgao, embora j possa
revelar uma potencial situao de dificuldade a ser confirmada no final do exerccio,
estimulando que o Poder Executivo tome as medidas exigidas para resolver o
descompasso entre a previso abstrata de receita e despesa e o que foi efetivamente
realizado, ainda no permite, antes do final do exerccio financeiro, uma concluso
definitiva pela inexistncia de cumprimento da meta.

Somente aps o encerramento

do exerccio financeiro possvel constatar-se se a meta foi cumprida. E no caso

concreto, com a edio da Lei n 13.199/15, certamente a meta ser cumprida. A
propositura do projeto de lei que lhe deu origem, pelo Poder Executivo tem origem na
constatao, por parte deste, e a partir do importante instrumento dos relatrios
bimestrais, de que a previso que fora feita pela LDO no era compatvel com o
desempenho da economia brasileira no primeiro semestre de 2015.

16

43.

A valer o argumento em sentido contrrio, de que os relatrios

bimestrais apontando o descumprimento parcial da meta j ensejariam o implemento

da condio resolutria que cancelaria a autorizao legal para a abertura de crditos
suplementes, retirar-se-iam do Poder Executivo os instrumentos de atuao quando
esses se fazem mais necessrios para debelar os efeitos da crise econmica que, a partir
da frustrao da arrecadao tributria, comprometem a meta do supervit, tornando a
situao financeira e oramentria do pas inadministrvel.

Logicamente, tal

raciocnio deve ser evitado por relevar extrema irresponsabilidade fiscal.

44.

Vale destacar que com a alterao da meta de supervit pela Lei

n 13.199/15 construiu-se uma soluo pelo prprio Parlamento que, ainda dentro do
exerccio, modificou a previso que fora por ele aprovada e, com isso, alterou o limite
da autorizao para a abertura de crditos suplementares por ele tambm concedida.
Com isso, restam convalidadas as aberturas dos crditos suplementares efetivados por
Decreto, a partir da alterao da condio resolutria antes do seu implemento. Como
Instituio competente para autorizar a fixao da meta de supervit, o Congresso
Nacional pode convalidar os atos praticados anteriormente modificao desta, a fim
de adequar nova realidade econmica a condio resolutria, por ele mesmo imposta,
para a abertura de crdito suplementar.

45.

Se assim no fosse, as dificuldades econmicas supervenientes

elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias no poderiam ser enfrentadas pelo

Governo, pois, justamente em um quadro de escassez de recursos, que se mostra
preciso rever as prioridades entre fazer o supervit primrio ou atender as despesas
previstas em outras rubricas oramentrias, que, provavelmente, devero ter que sofrer
uma equalizao, luz da nova situao fiscal. De todo modo, essa uma deciso que
pertence ao Parlamento, e isso foi preservado no caso concreto.

46.

Ao contrrio, a hiptese de condenar a Administrao Pblica

meta de supervit prevista em outro cenrio, sem que o Poder Legislativo possa
apreciar o tema luz da nova realidade, significa subordinar o Estado brasileiro ao
pagamento de juros ao setor financeiro, o que, parece bvio, no uma deciso que
17

possa ser extrada automaticamente do ordenamento jurdico vigente sem a

possibilidade de manifestao do Congresso Nacional para dar uma soluo diferente
para o problema.

47.

Como se v, a alterao da meta primria foi efetivada em 2014,

com a aprovao da Lei n 12.952/14, que modificou a Lei n 12.919/13 (LDO/14), e

tambm em 2015, j que o Congresso Nacional aprovou, no mesmo dia em que o
Presidente da Cmara dos Deputados acolheu o pedido de impeachment, o PLN n
05/15, que deu origem Lei n 13.199, de 03 de dezembro de 2015, que reduziu a meta
do resultado primrio previsto na Lei n 13.080/15 (LDO/15).

48.

Nesse contexto normativo, no h mais que se falar em abertura

de crditos suplementares sem autorizao legal em 2014. Em relao ao exerccio de

2015, aps a promulgao da Lei n 13.199/15, tambm no. Alis, no possvel,
antes do final do exerccio, constatar se os decretos que j abriram crditos
suplementares, extrapolam ou no os limites previstos na autorizao oramentria
para a abertura de crdito suplementar, uma vez que a autorizao para o fazer
subordinada a uma condio resolutria cujo implemento s pode ser auferido no final
do exerccio.

49.

Por fim, cumpre esclarecer que o fato de os decretos no terem

sido numerados juridicamente irrelevante, sendo prtica h muito utilizada em

relao a normas de fins concretos, e no normativos, como as que autorizam a
abertura de crditos suplementares ao oramento.

50.

Deste modo, a edio de decretos, em 2015, para a abertura dos

crditos suplementares foi previamente autorizados pelo artigo 4 da Lei n 13.115/15,

a lei oramentria anual, de acordo com a meta primria prevista pela Lei n 13.080/15
(LDO/15), com redao que lhe foi dada pela Lei n 13.199/15.

No h, portanto,

que se cogitar em abertura de crditos suplementes sem autorizao legal.

18

51.

Logo, no h que se cogitar, como pretenderam os juristas

denunciantes, que a edio de tais decretos possa se subsumir nos itens 2 e 3 do artigo
10 da Lei n 1.079/5010, que sancionam a conduta de exceder ou transportar, sem
autorizao legal, as verbas do oramento, ou a realizao de estorno de verbas nos
casos em que a atuao do Poder Executivo amparada por lei.

IV - A JURISPRUDNCIA DO TCU, AS MANIFESTAES DO CONGRESSO NACIONAL

E A SEGURANA JURDICA

52.

Cumpre ressaltar que o Parecer Prvio do TCU no Processo TC

n 005.335/2015-9, que recomendou a rejeio das contas de 2014 da Presidncia da

Repblica, especialmente em relao aos dois pontos que deram origem ao
acolhimento do pedido de impeachment as pedaladas fiscais e a abertura de crditos
suplementares por decreto -, embora no se refiram a condutas praticadas no atual
mandato presidencial, no podendo, portanto, serem levadas em considerao pelo
Congresso Nacional na apreciao do pedido de impeachment, como reconhece a
prpria deciso do Presidente da Mesa da Cmara que acolheu o requerimento dos
juristas, se reveste de carter tcnico e jurdico, a partir da interpretao dos fatos e de
normas de direito financeiro.

53.

Porm, tais interpretaes so fruto de uma das vises dos

fenmenos sob exame, e, assim como as interpretaes da autoridade policial em

relao ao processo penal, e das autoridades fazendrias no que se refere ao processo
tributrio, podem ser confrontada por outras vises, a comear do prprio Congresso

10 Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:

2 - Exceder ou transportar, sem autorizao legal, as verbas do oramento;

3 - Realizar o estorno de verbas;

19

Nacional, a quem compete a aprovao ou rejeio das contas do Presidente da

Repblica, nos termos do artigo 49, IX, da Constituio Federal.

54.

No que se refere, especificamente, aos dois pontos acima

referidos, o prprio Tribunal de Contas da Unio j adotou interpretao diversa em

outros casos. Diante dos mesmos fatos e do mesmo ordenamento jurdico, adotou
outro entendimento, opinando pela aprovao das contas. Seno vejamos.

55.

Os contratos entre a Unio e os bancos pblicos que preveem clusulas

autorizativas de fluxos de caixa para suprimento de fundos vm sendo aprovados pelo

TCU h mais de catorze anos, sem qualquer observao quanto sua legitimidade.
Durante todo esse perodo, ou seja, desde 2001, o mecanismo vem sendo utilizado pelo
Governo Federal, e tambm por Estados e Municpios, sem que, em qualquer exame
de contas pelo TCU ou qualquer outra corte de contas, tenha se registrado a
inconformidade do procedimento com as normas de direito financeiro. Ao contrrio.
O relatrio do TCU, referente ao Processo n TC 021.643/2014-8, em seu item

396, reconhece que saldos negativos em contas suprimentos no so

caracterizados como operao de crdito, no influenciando no resultado
primrio:
396. O atraso no repasse dos recursos no produziu qualquer impacto
sobre o resultado fiscal, uma vez que os passivos gerados em razo de
referidos atrasos so registrados nas estatsticas fiscais pelo
Departamento Econmico do Bacen, o que significa dizer que as
respectivas variaes primrias deficitrias so adequadamente captadas
quando da apurao do resultado fiscal. Tampouco foi suficiente para,
no entendimento da equipe de auditoria, caracterizar a realizao de
operao de crdito entre a Unio e as instituies financeiras. (grifouse)

56.

No mesmo sentido, o Acrdo n 992/2015-TCU-Plenrio,

no item 26 do voto, chega a reconhecer a impossibilidade de se classificar o

mecanismo como operao de crdito:
Todavia, preciso ressalvar, de fato, que no seria razovel classificar
como operaes de crdito meros atrasos de curtssimo prazo no repasse
20

de recursos do Tesouro, previstos e com condies estipuladas

contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por
intermdio da Caixa Econmica Federal.

57.

(Grifamos).

Como se v, embora as chamadas pedaladas fiscais sejam um

procedimento antigo na gesto oramentria nacional, at 2014 no tinha sido objeto

das preocupaes do TCU. Pelo contrrio. Admitia-se expressamente a prtica.

58.

Em relao aos efeitos retroativos da aprovao da norma que

altera a meta primria, o mesmo fenmeno de alterao da jurisprudncia se

manifestou. Ao longo do ano de 2009, verificou-se a impossibilidade de atingimento
da meta fiscal prevista na LDO, o que exigiu, como em 2014 e 2015, o
encaminhamento de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo para o Congresso
Nacional, e, antes mesmo da sua aprovao pela Lei n 12.053, de 09 de outubro de
2009, o Governo passou a utilizar a nova meta para a elevao dos limites de empenho.
Tal procedimento foi expressamente analisado pelo TCU, tendo sido considerado
legtimo, como se revela, respectivamente s fls. 80 e 82, do Relatrio e Parecer

Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica do Exerccio de 2009:

Em 13/10/2009, o art. 3 da LDO-2009 foi alterado substituindo a
deduo do supervit primrio relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
Pblicos (PPI) pelas despesas realizadas no mbito do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), aumentando o valor passvel de
deduo para R$ 28,5 bilhes.
(...)
Ao fim do segundo bimestre, foi procedida a avaliao completa de todos
os itens de receita e de despesa obrigatrias primrias do Governo
Federal. O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto
de Lei (PLN n 15, de 2009) que propunha reduo da meta para 1,4% do
PIB para o Governo Central e 0,20% do PIB para as Empresas Estatais,
sendo proposta a excluso do grupo Petrobras da apurao do resultado
fiscal do setor pblico. Tais parmetros passaram a ser adotados nas
reavaliaes bimestrais mesmo antes da aprovao do Congresso
Nacional, o que veio a ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao da
Lei n 12.053/2009.
Aps a anlise da realizao e da nova projeo dos itens at o final do
ano, combinada com a alterao das metas fiscais propostas ao
Congresso Nacional pelo Poder Executivo, constatou-se a possibilidade
de ampliao dos limites de empenho e movimentao financeira em R$
9,1 bilhes em relao avaliao anterior, nos termos do 1 do art. 9
da LRF.
(Grifamos)
21

59.

Na concluso do relatrio, s fls. 409, o relator, Ministro

Raimundo Carreiro, considerou corretos os procedimentos adotados pelo Poder

Executivo, no tendo feito sequer ressalvas ou recomendaes a esse respeito:
A anlise conduz concluso de que o Poder Executivo Federal
observou os princpios fundamentais de contabilidade aplicados
administrao pblica, que os balanos demonstram adequadamente as
posies financeira, oramentria e patrimonial da Unio em 31 de
dezembro de 2009, e que foram respeitados os parmetros e limites
definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvando-se, no entanto,
os seguintes aspectos:
(Grifamos)

60.

Registre-se que o mesmo fenmeno aconteceu em 2010, quando a meta

primria prevista na LDO 2010 revelou-se inalcanvel, o que ensejou o

encaminhamento pelo Poder Executivo de projeto de lei que s foi aprovado em
30/12/10, pela Lei n 12.377/10. Com a alterao da meta, foram legitimados os
estornos e a abertura de crditos suplementares a ela subordinadas. O procedimento
tambm foi aprovado pelo TCU , como se verifica no Relatrio e Parecer Prvio sobre
as Contas do Governo da Repblica do Exerccio de 2010, s fls. 73 e 74:
Posteriormente, por intermdio da Lei 12.377/2010, a meta de resultado
fiscal foi reduzida para 3,10% do PIB, sendo 2,15% para os Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social e 0,95% para o Programa de Dispndios
Globais. Foram alteradas, ainda, a meta de resultado nominal para o
perodo, que passou a admitir dficits da ordem de 1,28% do PIB, e a meta
de endividamento lquido, que aumentou de R$ 795,977 bilhes para R$
983,263 bilhes, correspondentes a 27,72% do PIB.
(....)
Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou supervit primrio de
2,14% do PIB, percentual abaixo da meta de 2,15% fixada para o ano de
2010. Em termos absolutos, considerando o PIB de 2010 de R$ 3,675
trilhes divulgado pelo IBGE, a meta de resultado primrio a ser
alcanada seria de R$ 79,011 bilhes. Portanto, o resultado superavitrio
de R$ 78,100 bilhes ficou cerca de R$ 911 milhes abaixo da meta. No
entanto, levando em considerao o art. 3 da Lei de Diretrizes
Oramentrias de 2010 (Lei 12.017/2009), referida diferena pode ser
suprida pela deduo da meta correspondente realizao, no conceito
caixa, das despesas com o PAC.

22

61.

O relator, Ministro Aroldo Cedraz, acolhe o relatrio aprovando

as contas sem qualquer ressalva ou recomendao a esse ponto, como se verifica fl.
477:
A anlise conduz concluso de que o Poder Executivo Federal observou
os princpios fundamentais de contabilidade aplicados
administrao pblica, que os balanos demonstram adequadamente as
posies financeira, oramentria e patrimonial da Unio em 31 de
dezembro de 2010, e que foram respeitados os parmetros e limites
definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvando-se os aspectos
indicados ao longo deste Relatrio.
(Grifamos)

62.

Vale destacar que o Congresso Nacional aprovou as contas dos

exerccios de 2009 e 2010, nos termos do parecer do TCU, ainda que existisse reviso legal da
meta fiscal, o que passou a legitimar a abertura de crditos suplementares por decreto.

63.

J em 2014, em deciso que discrepa da sua prpria jurisprudncia,

no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica

Exerccio 2014, s fls. 180:

No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que
alterou a meta fiscal da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de
se limitar a execuo oramentria e financeira. Isso porque a situao
indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014
impunha, desde ento, a adoo de tal medida, a teor do disposto no art.
9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
..............
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j
incorporavam os efeitos do projeto de lei encaminhado ao Congresso
Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de qualquer fora legal. Essa
situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas
oramentrias vigentes, bem como aos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel com vistas preveno de
riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.

64.

Nota-se a uma mudana de 180 no entendimento do TCU a

respeito de um ponto fulcral no deslinde da questo: a influncia da modificao legal

superveniente da meta primria em relao a prtica de atos vinculados gesto
oramentria, no perodo de tempo entre o encaminhamento do projeto de lei e a sua
aprovao pelo Parlamento. At 2014, admitia-se a prtica com grande tranquilidade,
sem sequer fazer qualquer ressalva ou recomendao quanto ao seu uso, o que deu a
23

todos os destinatrios das normas de direito financeiro no Brasil a certeza de que o

procedimento era aceito pelo TCU. Surpreendentemente, em 2014, o entendimento
mudou diametralmente.

65.

claro que os rgos que analisam e julgam as condutas

oramentrias podem mudar a sua jurisprudncia, recrudescendo a interpretao de

normas e fatos em nome do maior controle das contas pblicas. Tal fenmeno,
denominado virada jurisprudencial, tambm muito comum nos tribunais judiciais.

66.

Porm, os novos critrios jurdicos utilizados na interpretao

dos fatos e das normas devem produzir efeitos para o futuro, a fim de que seja
respeitada a segurana jurdica e a proteo confiana legtima, como - a partir das
lies de Klaus Tipke, Garcia Novoa, Robert Alexy e Hartmut Maurer - destaca
Ricardo Lodi Ribeiro11:
O Estado deve garantir a segurana jurdica do cidado no que concerne
aos efeitos dos atos por ele praticados de acordo com a orientao dada,
no s pelo Poder Executivo, mas tambm pelo Poder Judicirio,
sobretudo em relao jurisprudncia dos Tribunais Superiores. Embora
o efeito da deciso judicial seja, em regra,12 vinculante apenas s partes
no processo, a orientao pretoriana, uma vez estabelecida de forma
constante e consolidada, acaba por se constituir objeto de confiana para
os cidados,13 que passam a adotar a interpretao pretoriana a partir do
precedente.14
Por outro lado, o princpio da proteo da confiana legtima no pode
impedir que a jurisprudncia dos Tribunais evolua de acordo com os novos
fatos sociais e com o desenvolvimento da Cincia do Direito, mas correto
supor, em nome da segurana jurdica, que as grandes rupturas
jurisprudenciais s produzam efeitos para o futuro.15

11 RIBEIRO, Ricardo Lodi. A Segurana Jurdica do Contribuinte Legalidade, No Surpresa e Proteo Confiana Legtima.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 239-240.
12 Salvo os casos decididos no controle concentrado de constitucionalidade, na forma do art. 27 da Lei n 9.868/99, e aqueles a
que o posicionamento do STF se consolidou em smula vinculante, nos termos do art. 103-A, com redao dada pela EC n 45/04.
13 TIPKE, Klaus. La retroactividad en Derecho Tributario, p. 354; GARCIA NOVOA, Csar. La Devolucin de Ingresos
Tributarios Indebidos. Madrid: Marcial Pons, 1993, p. 205.
14 Para Alexy, a fora vinculante do precedente deriva de trs razes: a previsibilidade, a proteo da confiana e o tratamento
igualitrio aos casos semelhantes. (ALEXY, Robert. La Institucionalizacin de la Justicia. Trad. Jos Antonio Seoane, Eduardo
Roberto Sodero e Pablo Rodrguez. Granada: Comares, 2005, p. 85).
15 MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo, p. 81.

24

67.

Como resta incontroverso, as decises do TCU e do Congresso

Nacional, quando da apreciao de contas do Presidente da Repblica, e, mais ainda

da Cmara dos Deputados e do Senado Federal na admissibilidade e no julgamento do
processo de impeachment, devem tambm estar fundamentadas na proteo
confiana legtima, o que, no caso concreto, quando est em jogo o mandato
presidencial, imperioso observar no apenas em razo da segurana jurdica sob o
prisma individual, mas da democracia e do respeito vontade da maioria do eleitorado
que manifestou-se nas eleies.

68.

Tambm, por essas razes ligadas segurana jurdica e

democracia, as chamadas pedaladas fiscais e a aprovao de crditos suplementes de

acordo com a nova meta fiscal, no podem ser utilizadas para a caracterizao do crime
de responsabilidade da Presidente da Repblica.

V AS INCONFORMIDADES

FINANCEIRAS E A

TIPIFICAO

DO

CRIME

DE

RESPONSABILIDADE

69.

Ainda que as concluses do Tribunal de Contas da Unio sobre a

rejeio das contas da Presidncia da Repblica estivessem corretas, o que s se admite

para fins de argumentao, vale destacar que no qualquer inconformidade da
atuao presidencial com a lei de oramento que justifica a caracterizao de crime de
responsabilidade previsto em um dos itens do artigo 10 da Lei n 1.079/50.

Como

leciona Ricardo Lobo Torres16, os princpios ligados ao controle oramentrio devem

ser ponderados com outros que regem a atuao do Presidente da Repblica:
O princpio da ponderao tem subida relevncia na temtica do
oramento, eis que permite que se sopesem todos os outros princpios
jurdicos pertinentes lei de meios, tanto princpios fundantes quanto os
vinculados s ideias de liberdade, justia e segurana jurdica. O
princpio da ponderao conduz escolha dos princpios que devem
prevalecer diante dos interesses sociais em ebulio, tanto no momento da
elaborao do oramento e da alocao de verbas, quando na fase da
gesto discricionria e do prprio controle da execuo oramentria. O
16 TORRES, Ricardo Lobo. Vol. V O Oramento na Constituio. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 202.

25

Estado Oramentrio, alm de Subsidirio, tambm Estado de

Ponderao.

70.

Nessa esteira, certa flexibilidade na execuo da previso

oramentria originalmente concebida, a fim de atender continuidade das polticas

pblicas, notadamente as de carter social dirigidas aos mais pobres em um cenrio de
dificuldade econmica, justificada pelo exerccio da eleio de prioridades atribudas
queles que tem responsabilidade poltica, seja no mbito do Poder Executivo, seja no
Congresso Nacional, como leciona Rgis Fernandes de Oliveira 17:
Importante atribuir aos agentes instrumentos de flexibilidade para que
possam utilizar as verbas pblicas. Podero remanejar dotaes, facilitar
licitaes, alterar despesas, etc. Tudo em vista do fim a ser atingido.
Evidente que tudo estar sujeito a controle hierrquico ou ser de
responsabilidade exclusiva dos agentes encarregados de gerenciar os
recursos afetados ao programa. O que no tem sentido atribuir a
finalidade, efetuar a dotao e restringir a atuao dos agentes. H que
se confiar para que possam gerenciar e bem os recursos disponveis, mas,
ao mesmo tempo, no se pode abrir mo dos mecanismos de controle.

71.

De acordo com tal flexibilidade, legitimo que a Presidente da

Repblica procure alternativas, diante do quadro de dificuldades econmicas, para

resguardar a continuidade dos programas sociais a partir de mecanismos que j haviam
sido utilizados pelas administraes anteriores em procedimentos aprovados pelo
Tribunal de Contas da Unio. Por outro lado, a edio de crditos suplementares
baixados a partir da proposta de reviso a meta primria justificada em face na
necessidade de continuidade das despesas pblicas, ainda que em detrimento da
formao de supervits, o que sempre contou com o beneplcito do TCU e do
Congresso Nacional. No fosse assim, a Lei n 13.199/15 no teria sido aprovada.

72.

Por isso, deve-se evitar a simples subsuno dessas prticas nos

dispositivos que configuram o crime de responsabilidade oramentria, pois os riscos

pela no observncia de tal comportamento sub censura, no ano de 2015 tambm
levariam a um quadro de grave comprometimento das finanas pblicas. Por outro

17 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2015, p. 685.
.

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lado, a configurao do crime de responsabilidade no prescinde do dolo especfico de

violar a lei de oramento, o que, no caso concreto, se esvai em face dos precedentes
do TCU e do Congresso Nacional que admitiam tais prticas.

73.

De outro lado, preciso afastar a caracterizao do crime de

responsabilidade pela tomada de decises para problemas difceis que poderiam

receber de cada um de ns, outro tratamento. Se no houvesse o adiantamento dos
dispndios sociais pelos bancos pblicos possvel supor que seriam inadimplidos?
Se no houvesse a modificao da meta primria, e a realocao de recursos em
rubricas oramentrias a partir da abertura de crditos suplementares, uma srie de
despesas legalmente autorizadas deixariam de ser pagas? No sabemos. Mas as
consequncias dessas medidas so de responsabilidade da Presidente da Repblica,
que, em um juzo que lhe cabe, juntamente com o Congresso Nacional, de forma certa
ou errada do ponto de vista poltico ou econmico, adotou iniciativas para prevenir
esses riscos. Porm, foroso reconhecer que tais medidas encontraram amparo
jurdico em precedentes adotados pelo TCU e pelo Congresso Nacional.

74.

Cumpre ressaltar ainda que a deciso do Presidente da Mesa no

aponta qualquer trao ou indcio de favorecimento pessoal, ou de terceiros, nas

condutas imputadas Presidente da Repblica, o que tambm dificulta sobremaneira
a caracterizao do crime de responsabilidade.

75.

Tais cuidados no exame da admissibilidade e julgamento do

processo de impeachment devem ser tomados para que no se possa, por meio de uma
tecnicalidade contbil comum na gesto pblica nacional, anular a manifestao de
vontade do povo brasileiro nas urnas.

VII.

AS CONCLUSES

76.

Diante de todo o exposto, pode-se concluir que:

27

a) as chamadas pedaladas fiscais, assim entendidas como o atraso do repasse para

o adimplemento dos benefcios sociais pelos bancos pblicos, a partir do fluxo
de caixa para o suprimento de fundos estabelecidos no mbito a relao de
prestao de servios dessas instituies financeiras e a Unio, no se traduzem
em operaes financeiras, no se enquadrando, portanto, na vedao prevista
no artigo 36 da LRF;

b) a violao da LRF no se confunde com a violao da lei oramentria como

permissivo para a abertura do processo de impeachment, no havendo na
Constituio e na Lei n 1.079/50 qualquer previso de crime de
responsabilidade consistente na violao da lei de responsabilidade fiscal;
c) no h no art. 10 da Lei n 1.079/50 a descrio de qualquer conduta a que, em
tese, se pudessem subsumir os fatos narrados no Parecer do TCU, da denncia
dos juristas ou na deciso do Presidente da Cmara dos Deputados;

d) no h possibilidade de processar a Presidente da Repblica por condutas

supostamente praticadas antes do incio do seu mandato, que se iniciou em
01/01/15; por isso, os fatos descritos no Parecer Prvio do TCU no Processo
TC n 005.335/2015.9, que sugeriu a rejeio das contas da Presidncia da
Repblica em 2014, no se prestam para o processamento do processo de
impeachment;

e) a abertura de crditos suplementares foi autorizada pelo artigo 4 da Lei

Oramentria Anual de 2015, com a alterao da meta primria levada a efeito
pela Lei n 13.199/15, no havendo que se falar em abertura de crditos sem
previso legal;

f) os procedimentos imputados Presidente Dilma Rousseff no ano de 2015 so

amparados pela jurisprudncia do TCU estabelecida at 2014, em
posicionamentos aprovados pelo Congresso Nacional;
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g) a modificao dos critrios de interpretao das leis financeiras e dos fatos pelo
TCU e pelo Congresso Nacional devem ter efeitos prospectivos, sob pena de
violar a proteo confiana legtima, a segurana jurdica e a democracia;
h) no qualquer violao lei de oramento que pode ensejar a caracterizao
de crime de responsabilidade, devendo os princpios oramentrios serem
ponderados com outros, como o da continuidade do servio pblico e com a
previso de riscos de bancarrota estatal;

i) no h razes jurdicas para a admissibilidade de processo para a apurao de

crime de responsabilidade da Presidente Dilma Rousseff a partir do pedido
formulado por Miguel Reale Jr., Hlio Bicudo e Janaina Paschoal, e que foi
recebido pelo Presidente da Cmara dos Deputados.

como nos parece.

Rio de Janeiro, 07 de dezembro de 2015.

RICARDO LODI RIBEIRO

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