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PROGRAMA DE

EVALUACIN
DE SISTEMAS
EDUCATIVOS

Fundacin Konrad Adenauer


CLESE
Consorcio Latinoamericano
para la Evaluacin de
Sistemas Educativos
Marzo 2005

CONSORCIO LATINOAMERICANO
para la Evaluacin de Sistemas
Educativos
Documento de Presentacin
del Sistema de Evaluacin

Indicadores, procedimiento y contenidos

Buenos Aires
Marzo 2005

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

Contenidos
1. Presentacin
Acerca De Los Programas De Reforma

Metodologa de Trabajo

10

Aplicacin Del Dispositivo

11

2. Subsistema De Gobierno

15

2.1.

Introduccin

15

2.2.

Definiendo los conceptos centrales

15

Las variables que nos interesan: Instituciones del gobierno educativo y actores

16

Instituciones: Qu son

17

Actores

17

El juego dentro del Poder Ejecutivo (intersectorial)

20

El juego de gobierno / coordinacin dentro de la cartera nacional

21

El juego entre las jurisdicciones (articulacin de niveles de gobierno)

21

El juego entre los poderes de gobierno (Ejecutivos y Congresos)

22

El juego entre actores gubernamentales y no gubernamentales (sindicatos, sociedad civil y organismos


multilaterales de desarrollo)

23

3. Subsistema de Informacin y Evaluacin de la calidad educativa


Introduccin

25
25

Sobre la relevancia de los subsistemas de informacin y evaluacin de la calidad educativa en la


evaluacin de un sistema educativo

25

Algunas tendencias y problemas en los subsistemas de informacin y evaluacin en la regin

26

Principales dimensiones a analizar y evaluar en los subsistemas de informacin y evaluacin de la


calidad educativa

29

4. Subsistema de Financiamiento Educativo

35

Introduccin

35

Las preguntas previas

35

Gasto en educacin

37

Financiamiento pblico de la educacin

37

Recursos tributarios propios

38

Transferencias entre niveles de gobierno

39

Recursos no tributarios

40

Endeudamiento

41

Financiamiento privado de la educacin

41

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Cofinanciamiento de la educacin pblica mediante el pago de una cuota adicional

42

Cofinanciamiento de la educacin pblica mediante el pago de un adicional especfico por algn


servicio adicional

42

Gasto privado directo para alumnos en escuelas pblicas

42

5. Subsistema de Currculum y Prcticas Pedaggicas

43

Introduccin

43

Sistemas e instituciones
Actores y sistema

44

Subsistema de currculo y prcticas pedaggicas

43

Estructura del subsistema

46

Actores

46

Modo de agrupacin

48

-Institucionalidad

48

Flujos

48

Recursos

49

Modos de analizar los recursos del subsistema

50

Normas

51

Modos de analizar las normas del subsistema

52

6. Subsistema de Recursos Humanos

54

Introduccin

54

Reclutamiento

55

Carrera docente y desarrollo profesional

57

Condiciones Laborales

60

Gestin de Recursos Humanos

63

7. Presentacin de las Matrices de anlisis y de la Grilla General

67

7.1. Matriz Subsistema de gobierno

67

Clave de anlisis.

67

1.

67

Anlisis de la ideologa y de los intereses de los actores

Actores

68

7.2. Matriz Subsistema de Informacin y Evaluacin de la calidad educativa

73

Claves de anlisis.

73

7.3. Matriz de anlisis del Subsistema de informacin

74

7.4. Matriz de anlisis del Subsistema de Evaluacin de la calidad educativa

76

7.5. Matriz Subsistema de Financiamiento Educativo

79

Claves de anlisis

79

Matriz de anlisis

80

7.6. -Matriz Subsistema de Currculum y Prcticas Pedaggicas

86

Claves de anlisis

87

Matriz de anlisis

88

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Recursos

88

7.7. Matriz Subsistema de Recursos Humanos

91

Claves de anlisis

91

5.2- Matriz de anlisis

92

7.8. Grilla General

97

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

Presentacin
En el presente documento se detallan las lneas de accin y mtodos de trabajo que se llevarn
adelante para la puesta en marcha del dispositivo de Evaluacin de los Sistemas Educativos.
En la primera parte se observa una presentacin que nos ubica en el contexto de las polticas
educativas de los pases que sern evaluados y se traza una breve resea histrica de las reformas
llevadas adelante en la regin as como algunas conclusiones a esas reformas y acciones realizadas.
As mismo se incluye una descripcin de qu es el Programa de Evaluacin de los sistemas
educativos y se adjunta un grfico explicativo para una idea acabada del mismo.
En la segunda parte se desarrolla toda la explicacin especfica y tcnica de lo que ser la
evaluacin y el alcance que tendr en cada uno de los pases. All se describen cada una de las cinco
dimensiones que sern evaluadas.
En la tercera y ltima parte del trabajo se exponen las Matrices de Anlisis de la evaluacin.
Estos documentos sern utilizados por el equipo tcnico del CEPP quien luego de sus misiones a los
pases y contando con toda la informacin relevada en cada uno de los pases- harn uso de dichas
grillas para llegar a la elaboracin final de la Herramienta de Gestin Poltica.

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1. Introduccin al Programa de Evaluacin de los Sistemas


Educativos
La dcada de los 90 se ha caracterizado por una dinmica importante en los sistemas educativos
de la regin. La mayora de los pases de Latinoamrica han puesto en marcha reformas educativas
audaces y ambiciosas en materia de los cambios que se proponan.
Este hecho resulta significativo, pero mucho ms lo es el aumento en la inversin educativa que
realizaron los pases y la prioridad que las reformas tuvieron en las agendas polticas de los gobiernos.
En muchos casos, los programas formaron parte de las campaas de comunicacin e incluso de las
pujas electorales.
Otro elemento significativo estuvo dado por la notable homogeneidad entre los programas de
reforma que se pusieron en marcha. Con un aparente consenso explcito o no, los programas
encontraron enormes similitudes en el repertorio de reformas que se propusieron. Y eso se derivaba de
objetivos comunes, que explicitaban los documentos de fundamentacin. La mejora de la calidad y
equidad educativa, aparecan como conceptos estelares de las transformaciones que se proponan.
La idea de la equidad, se presentaba como una novedad en la agenda educativa. Probablemente,
su incorporacin como objetivo de los sistemas educativos estaba asociada a los efectos de los
programas socio-econmicos aplicados, a la percepcin de un crecimiento de las desigualdades, que se
transform en una demanda al sistema educativo, asumida por dicho sistema como tarea propia, a
juzgar por los documentos de reforma.
En el caso de la calidad, dado que muchos de los pases de la regin se encontraban cumpliendo
sus objetivos en materia de escolarizacin y ampliacin de la cobertura, pareca lgico avanzar sobre la
agenda cualitativa, proponindose mejoras en ese campo.
Aunque tambin, la incorporacin de la idea de la mejora de los aprendizajes apareci vinculada
con el concepto de economa del conocimiento, con el valor estratgico de los saberes como elemento
de competitividad en la nueva economa, que presionaron la agenda educativa. La idea de mejora de la
calidad educativa, apareca en muchos discursos asociada a los potenciales estratgicos de las
economas nacionales.
Lo cierto es que las reformas definieron una batera de programas que parecan ser los
instrumentos para lograr estos objetivos fundamentales. Y en general, salvo casos excepcionales, los
mismos se pusieron en marcha en forma simultnea con la idea de que ese esquema traduca el modelo
de las reformas sistmicas.
Los contenidos de las reformas se centraron, con distinto nfasis segn los pases, en el cambio
de los contenidos curriculares, la descentralizacin y federalizacin, la generacin de programas
compensatorios, la construccin de dispositivos de evaluacin de la calidad, la generacin o el
mejoramiento de los sistemas de informacin y estadstica, la creacin de dispositivos articulados de
actualizacin de los docentes, la capacitacin de los directores de las escuelas, el cambio de los modelos
de gestin institucional, la incorporacin de tecnologas a las escuelas y el aumento en la provisin de
recursos didcticos, entre otros. Ms all de que existieran otros cambios, los mencionados formaron
parte de la mayora de los programas de reforma que se han llevado adelante.
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Acerca de los Programas de Reforma


Definir el sentido de la poltica o del cambio que deseamos implementar es una tarea sustantiva,
pero apenas implica una declaracin de intenciones. Es fundamental, no confundir las ideas que
pretendemos instalar con una poltica. Una poltica reconoce la definicin de componentes financieros,
polticos e ideolgicos. Traduce ideas en acciones que vinculan actores, relaciones, objetivos e
intereses.
Las definiciones que tomemos acerca del timing de las acciones, la estrategia, las prioridades, la
secuencia, los elementos sobre los que vamos a actuar, el modo de actuar sobre ellos, entre otros
elementos, son centrales en cualquier poltica pblica, en muchos casos, tanto como los contenidos
sustantivos.
Si pensamos en las reformas educativas de los 90, veremos que las mismas hicieron una opcin
por algunos elementos constitutivos de la poltica educativa, priorizndolos sobre otros. Actuaron
mucho ms sobre los elementos ideolgicos que sobre aquellos de carcter poltico y financiero.
Definieron nuevos parmetros conceptuales y de valores, las ideas de la calidad y equidad educativa
aparecieron en el discurso. Pero en muchos casos, resulta difcil comprender el modo en que esos
objetivos se tradujeron en cambios en la organizacin del sistema. Pareciera ms claro aquello que se
quera lograr, que los dispositivos organizacionales buscados para hacerlo.
Un ejemplo claro de dichas reformas fue el de las descentralizaciones. Los objetivos de
mejoramiento que se proponan incluan las reformas de la gestin, una mayor libertad para la toma de
decisiones por parte de los actores y protagonistas del sistema a fin de lograr una estructura ms
horizontal y dejar de lado la histrica verticalidad con que se venan manejando las cosas.
En la mayora de los casos, dichas reformas no fueron acompaadas de dispositivos que
plasmaran esos objetivos de cambio en nuevos modelos de regulacin, de financiamiento, de
participacin en la toma de decisiones, de responsabilidad del conjunto de los actores por los resultados.
En materia de polticas docentes, por ejemplo, se trabaj ms sobre la formacin y actualizacin
que sobre la definicin de un modelo de carrera que estableciera un nuevo eje organizador, nuevos
incentivos y polticas de reforma. En ese contexto, la capacitacin y los cambios en la formacin inicial,
siguen sin mostrar efectos claros sobre los resultados de aprendizaje de los alumnos. Resulta ms
llamativo lo ocurrido en el caso de los directores, donde la prdica ideolgica invitaba al liderazgo, al
protagonismo de la transformacin institucional, a la conquista de grados de autonoma. Pero esa
construccin discursiva no encontr correlato en grados de autonoma, en la transferencia de poder a
estas figuras, o en regulaciones que facilitaran el cambio.
En trminos de polticas de evaluacin, se generaron sistemas nacionales de evaluacin en casi
todos los pases de la regin. Dichos sistemas evitaron trabajar sobre reformas, regulaciones u
ordenamientos de los dispositivos ordinarios con los que contaba el sistema. En cambio, avanzaron
sobre la generacin de un sistema extraordinario, que utilizando evaluadores externos, equipos y
procedimientos ad hoc, aplicaban cantidades de pruebas e informaban pblicamente los resultados. Al
momento, los sistemas de evaluacin no parecen haber cumplido con el objetivo de instalar la cultura de
la evaluacin en las escuelas, y el tipo de dispositivo implementado no parece apropiado para tal
objetivo.

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En sntesis, estos ejemplos se han presentado con el objeto de establecer que las reformas no
avanzaron sobre cambios en la estructura ordinaria de los sistemas, sino que se centraron en polticas
extraordinarias respecto de su relacin con la vida cotidiana del sistema, organizadas en el formato de
programas. Optaron por la generacin de mecanismos alternativos, evitando intervenir sobre las rutinas
organizativas de los sistemas educativos.
En ese marco, las regulaciones, los modos de relacin de los actores, las lgicas del
financiamiento, los modos de acceso, permanencia y promocin en la formacin docente, entre otros, no
sufrieron modificaciones centrales.
Es posible buscar una explicacin a tal tendencia en la idea vigente, a principios de los 90, de la
ineficiencia del estado y su baja capacidad de accin. La idea del estado como una burocracia
obturadora de procesos de modernizacin y cambio, llev a buscar los modos de pasar por encima de
las estructuras burocrticas y llegar directamente a las escuelas. La programitis invadi los
ministerios de educacin de la regin, decenas de programas conformaban los planes de reforma.
En trminos generales, los elementos polticos y financieros que resultan ordenadores de los
sistemas no se han modificado en su esencia, es decir, en su lgica y en los valores de su
implementacin. Los cambios fundamentales aparecen fundamentalmente, en el discurso ideolgico.
En este sentido, planteamos la idea de que es preciso un anlisis de los elementos constitutivos y
organizadores de los sistemas, en la bsqueda de una lgica comn, de cierta articulacin de los
elementos ideolgicos con los elementos polticos y los financieros. Es decir, se trata de establecer
cules son los niveles de coherencia entre los parmetros organizadores de los sistemas, de modo que
los actores puedan encontrar dentro de los sistemas los recursos para plasmar los objetivos propuestos.
Este anlisis adopta una postura relativista en cuanto al contenido de los objetivos propuestos.
En ese sentido, podemos decir que no se trata de evaluar los elementos ideolgicos; el enfoque que se
sostiene aqu puede aceptarlos provisionalmente, ms all de su contenido especfico. Es decir, debemos
dedicar el anlisis a unos sistemas pensados para dar cuenta de unos objetivos determinados por las
gestiones polticas. La posibilidad de evaluar la arquitectura institucional financiera, est condicionada
entonces, a la compatibilidad y pertinencia con los objetivos que se han formulado.
No parece posible evaluar un sistema educativo en sus componentes estructurales, si no es a la
luz de los objetivos que se pretende que el mismo cumpla. La evaluacin, entonces, podr definir la
compatibilidad entre los objetivos y el aparato de polticas que se propone cumplirlos. No se trata de
valorar las normas, prcticas y regulaciones planteadas, eso requerira un proceso de evaluacin de
impacto.
Ms an, ni siquiera podramos afirmar si la relacin entre los objetivos planteados y sus modos
de ser plasmados en el sistema es la ms adecuada. Este dispositivo de evaluacin, slo podr afirmar
que existen instituciones cuyo cometido es el de cumplir con los mencionados objetivos, que dichas
instituciones tienen vigencia y que su influencia sobre la vida cotidiana del sistema, va en la misma
direccin que se postula en los objetivos planteados.
As como hemos planteado el hecho de que los objetivos de poltica no son materia de
evaluacin, debemos referirnos a las propias tradiciones de los sistemas. Existen modos de operacin
propios, elementos histricos y culturales de los sistemas que deben ser considerados en un proceso de
evaluacin. No parece posible pensar en un dispositivo que tenga un alto grado de neutralidad respecto
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del punto de partida del sistema: cualquier evaluacin deber considerar la tradicin y las culturas
propias del sistema.
El dispositivo deber evaluar tambin, si esas instituciones conviven con otras que resultan
contradictorias con los objetivos propuestos, o al menos que se presentan como distractores en la
orientacin del sistema, que dificultan la plasmacin de las intenciones polticas. Un sistema en el que
conviven dispositivos que estimulan la calidad, la equidad, el aumento de la escolarizacin, la seleccin
de los mejores para su continuidad, entre otros objetivos, puede encontrar neutralizadas dichas
direccionalidades de polticas en su superposicin, en la falta de prioridades y en el propio desorden que
generan en su funcionamiento.

Metodologa de Trabajo
Este documento propone una sntesis de las definiciones y metodologas de la herramienta de
evaluacin del sistema educativo que es objeto del presente proyecto.
Entendemos por sistema educativo al conjunto de instituciones y actores (tanto individuales
como colectivos) que participan de la transmisin de saberes y disposiciones certificados como
pblicamente relevantes.
El programa parte del supuesto de que resulta fundamental poner el acento en el anlisis de los
elementos estructurales de los sistemas para comprender su posibilidad de impacto sobre las polticas
que se pretenden implementar. Desde ese supuesto, se propone evaluar la pertinencia de los sistemas
con los objetivos de poltica propuestos en cada caso.
La idea de pensar a los sistemas mismos, como un elemento constitutivo de las estrategias de
poltica, obliga a evaluarlos en funcin de las prcticas que promueven y las que intentan inhibir.
En este sentido, la herramienta de evaluacin pretende plantear un anlisis de los elementos
constitutivos y organizadores del funcionamiento ordinario de los sistemas, en la bsqueda de una
lgica comn, de cierta sinergia, entre los elementos ideolgicos, los polticos y los financieros. Es
decir, cules son los niveles de coherencia entre los tres parmetros organizadores de los sistemas, de
modo que, en un sentido muy general, el propio sistema protagonice el proceso de plasmacin de los
objetivos propuestos.
Se trata de construir una herramienta capaz de leer y analizar los valores e incentivos que la
propia organizacin del sistema presenta, es decir, de qu modo su propia conformacin tensiona sus
objetivos.
Partimos de definiciones que enmarcan nuestro trabajo: la herramienta que estamos
desarrollando es de evaluacin de estructuras y no de polticas; la herramienta parte de los objetivos de
la gestin pero no se limita a ellos; presume la existencia de ciertos objetivos y divide para el anlisis al
sistema educativo en subsistemas, cuyo estudio nos permite encontrar la pertinencia y el sentido del
sistema al cual nos referimos.
Metodolgicamente, se trata esencialmente de un abordaje estructural. Es decir, vamos a revisar
el ordenamiento del sistema como tal, para comprender los modos en que el mismo condiciona las
polticas educativas. A tal efecto, hemos adoptado la decisin de dividir al sistema en subsistemas que
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aparezcan como sub-unidades con cierta autonoma pero fundamentalmente, con la capacidad de dar
cuenta de los valores y lgicas del sistema.
Hemos obviado el anlisis de impacto como metodologa, incluso el trabajo de encuestas en el
interior del sistema, porque hemos pensado el mismo como una herramienta para tomadores de
decisiones. En tal sentido, no podemos hacer del sistema una caja negra, porque es sobre l, que los
actores debern intervenir.
Se han definido cinco subsistemas que aparecen como aquellos que tienen mayor capacidad de
orientar y dirigir el sentido de las polticas. Los mismos no parecen exclusivos de los sistemas
educativos, sino que podemos decir que son comunes a los sistemas pblicos de mano de obra intensiva.
Es decir, aquellos en los que el estado es el productor fundamental del servicio pblico que se presta,
como son tambin los casos de salud o seguridad.
Los subsistemas elegidos son, a nuestro criterio, los que permiten caracterizar e influir en la
orientacin general del sistema educativo. Ellos son: 1) Gobierno, 2) Informacin y Evaluacin de la
calidad educativa, 3) Financiamiento Educativo, 4) Currculum y Prcticas Pedaggicas y 5) Recursos
Humanos
En cada uno de los subsistemas vamos a poner el acento en las normas que los rigen o que se
aplican sobre ellos; observaremos si en la prctica, esas reglas formales se cumplen, o si son
reemplazadas por otras informales. Tambin es importante indagar cules son los actores claves en cada
uno de los componentes de los subsistemas y cules son los recursos, de todo tipo, con que se cuenta.
En sntesis, el dispositivo que se intenta construir se propone evaluar la arquitectura
organizacional de los sistemas, en funcin de los objetivos que se persiguen. La decisin de trabajar en
un dispositivo de estas caractersticas supone una valoracin de los sistemas como una herramienta
fundamental para la instalacin de unos determinados objetivos.

Aplicacin Del Dispositivo


A fin de llevar adelante el Proyecto de Evaluacin de Sistemas Educativos de Latinoamrica,
seis pases han constituido el primer Consorcio Latinoamericano para la Evaluacin de Sistemas
Educativos de la regin.
El CLESE est formado por Chile, Brasil, Argentina, Colombia, Mxico y Costa Rica, cuyos
vice Ministros sern la voz y los representantes de los sistemas educativos de dichos pases. El CLESE
ha sido creado especialmente para la evaluacin de los sistemas educativos de la regin y su base
constitutiva radica en el compromiso asumido por cada uno de los vice Ministros.
El CLESE es representado por el coordinador tcnico, el Lic. Gustavo F. Iaies, del Centro de
Estudios de Polticas Pblicas, centro que ser encargado de la ejecucin, desarrollo y presentacin de
informes y resultados del proyecto.

1. CARTA DE ACEPTACIN

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Se firmar una carta de aceptacin de la aplicacin del dispositivo de Evaluacin de Sistemas


Educativos, entre el Consorcio Latinoamericano para la Evaluacin de Sistemas Educativos
(CLESE) y el Ministerio de Educacin del pas donde se realizar la aplicacin.
2. REQUISITOS

El Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP) seleccionar en consenso con las autoridades
educativas del pas, un Consultor, que trabajar junto al Viceministro de Educacin del pas en la
recoleccin y seleccin de informacin, y en la implementacin general del dispositivo.
3. INFORMACION PREVIA

El proceso se inicia con las siguientes tareas:

Recabar la informacin, documentacin y material en general, demandados por el dispositivo de


evaluacin y la que resulte posible, dentro de la prevista como informacin accesoria.

Elaborar la Agenda, que contendr entrevistas con actores que a nuestro entender son claves
para el conocimiento de la lgica de cada subsistema en particular y del Sistema Educativo en
general. Adems tambin contendr una serie de visitas a diversas instituciones.
4. AGENDA

Entrevistas

Ministro de Educacin y Viceministro de Educacin


Secretarios y Subsecretarios de Educacin del Ministerio
Directores de Areas de inters (Capacitacin, Formacin, Recursos Humanos, Currculum,
Informacin y Evaluacin, Financiamiento, etc.)
Dirigentes gremiales docentes y no docentes
Presidentes de las Comisiones de Educacin del Parlamento
Dirigentes de las Cmaras de Propietarios de Institutos de Enseanza Privada
Ex Ministros de Educacin
Asociaciones de Padres
Instituciones Acadmicas y de investigacin
Funcionarios estaduales/provinciales y municipales (en caso de que el sistema est
descentralizado)
Supervisores, Directores y Docentes de diferentes niveles.

Visitas

Institutos de Formacin
Escuelas de enseanza bsica.

Dicha tarea estar a cargo del Consultor contratado en el pas donde se aplicar el dispositivo y
el plazo de realizacin ser de 45 (cuarenta y cinco) das.

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5. PRESENCIA DEL EQUIPO EVALUADOR EN EL PAS

Luego, con un anlisis de esa informacin ya realizado, se iniciar la etapa de visita de


exploracin y confrontacin de datos al pas donde se aplica el dispositivo.
El equipo habr contado con la informacin con una anticipacin mnima de 20 (veinte) das
antes de partir. Al mismo tiempo deber contar con la agenda de entrevistas y de visitas.
6. IMPLEMENTACIN

Una vez finalizada la visita del equipo, el Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP)
realizar el anlisis del conjunto de la informacin recabada. La misma ser volcada en grillas de
anlisis que sern analizadas estableciendo primeras hiptesis del trabajo.
El equipo del CEPP realizar un segundo viaje al pas donde se aplicar el dispositivo para
confrontar los primeros datos y resultados con el Viceministro de Educacin, con su gabinete y con los
actores crticos que la autoridad educativa determine.
7. ENTREGA DE RESULTADOS

Los resultados se comunicarn a las autoridades del ministerio de Educacin, del pas donde se
aplic, y a aquellas otras personas que dichas autoridades consideren necesario que conozcan la
evaluacin efectuada.
El evento ser un Taller de Trabajo donde adems se presentarn un conjunto de
recomendaciones.
8. CONTINUIDAD

El Equipo del CEPP elaborar un Manual Operativo y capacitar a las personas idneas que
determinen las autoridades educativas de cada pas, a fin de poder seguir aplicando con cierta
periodicidad el dispositivo para obtener datos comparables. El objetivo es que el dispositivo sea de
aplicacin permanente, tanto a nivel nacional como a nivel estadual
La idea de dispositivo permanente permitir detectar las falencias del sistema educativo
evaluado y a partir de esto se podr disear polticas pblicas que las corrijan o modifiquen, pero
siempre desde una visin integral del sistema educativo.

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Finalidad del dispositivo de evaluacin de los sistemas educativos

Detectar la
pertinencia de los
objetivos a
alcanzar frente a
la estructura
actual del
sistema.

Estructura y organizacin del


Sistema Educativo

Objetivos
Planteados

Detectar el logro de
los objetivos
planteados respecto
de la estructura y
organizacin actual
del sistema.

Resultados
obtenidos

De la gestin

educativa

Herramienta gestin poltica


Informe Final sobre los
resultados de la evaluacin del
sistema a fin de crear una
herramienta destinada a
fortalecer las polticas de accin
de los ministros de educacin.

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2. Subsistema De Gobierno
Introduccin
Este texto propone y explica un marco para el anlisis del subsistema de gobierno de los sistemas
educativos. Se divide en cuatro partes: la primera expone las definiciones de las que partimos, la
segunda identifica las variables centrales en nuestro marco analtico, la tercera distingue las
dimensiones principales del gobierno de los sistemas educativos, la cuarta integra los elementos del
marco en una matriz que sirve como herramienta de evaluacin del subsistema de gobierno educativo.

Definiendo los conceptos centrales


Estas definiciones explican el significado que le otorgamos a ciertas palabras clave en el contexto
de este dispositivo de evaluacin. Las exponemos para aclarar la lgica con la que est armado este
dispositivo y facilitar su aplicacin.
Partiendo de la definicin que hemos hecho previamente sobre el sistema educativo, recordamos que es
menester considerarlo, no como una estructura en s misma, sino, como un ncleo que rene y relaciona
actores e instituciones.
Esta definicin incluye a los establecimientos educativos de todos los niveles, a las organizaciones
que inciden en el gobierno de las actividades de los establecimientos educativos y a los actores que se
desempean en esos establecimientos y organizaciones.
La definicin se refiere solamente a los saberes y disposiciones que la autoridad pblica
(tpicamente el Estado) certifica como socialmente relevantes. Certifica quiere decir que regula
formalmente cules son esos saberes y disposiciones, quin puede recibirlos, quin y cmo debe
impartirlos, y cules son los comprobantes vlidos de que un individuo tiene esos saberes y
disposiciones.1
El sistema educativo es una unidad compleja: est compuesto por subsistemas que, a su vez,
incorporan conjuntos menores. La integracin de los subsistemas en un sistema con unidad y capacidad
de reproduccin, puede darse a travs de distintos mecanismos. Uno de ellos es el gobierno.
Entendemos por gobierno a la toma de decisiones obligatorias para las organizaciones e individuos que
componen el sistema. La funcin de gobierno se asigna a ciertas personas y debe desarrollarse de
acuerdo con procedimientos pre-establecidos: el gobierno constituye un subsistema en los sistemas
educativos. Entendemos por subsistema de gobierno del sistema educativo al conjunto de instituciones y
1

Esta definicin no incluye a las organizaciones privadas que certifican saberes y disposiciones (por ejemplo, las
comunidades religiosas que formalizan el procedimiento de ingreso a la comunidad; las asociaciones profesionales o
empresas que formalizan la capacitacin especfica de sus nuevos miembros). Tampoco a las organizaciones que educan sin
certificar; por ejemplo, las familias. Ellas entran en la definicin en la medida, y slo en la medida, en que participan de las
actividades que realizan sus miembros para adquirir los saberes y disposiciones pblicamente certificados (en la medida en
que envan sus chicos a la escuela, ayudan con las tareas, concurren a reuniones, participan de asociaciones de padres,
deciden sobre la continuacin de los estudios de sus miembros, etc).
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actores que estructuran la toma de decisiones obligatorias para las organizaciones e individuos que
componen el sistema.
Puesto que estas decisiones son obligatorias y el cumplimiento de estas obligaciones est
respaldado por una estructura de autoridad, el sistema educativo tiene una dimensin poltica. En la
medida en que las decisiones de gobierno adoptan ciertas regularidades y siguen una orientacin general
determinada por las personas autorizadas para decidir, hay una poltica educativa. El subsistema de
gobierno puede entenderse, entonces, como el mecanismo de produccin de las polticas educativas.
La estructura de autoridad que respalda las decisiones de gobierno en los sistemas educativos es
el Estado. El gobierno de los sistemas educativos constituye una de las funciones de gobierno, en el
sentido corriente de la expresin. En el mismo sentido, la poltica educativa es una de las polticas de
gobierno. Analizar el gobierno educativo requiere tanto reconocer sus rasgos especficos como dar
cuenta de su articulacin con el resto de las funciones de gobierno.
Nuestro marco analtico destaca cinco criterios de diferenciacin dentro del subsistema de
gobierno: la diferencia de atribuciones entre los poderes de gobierno en la determinacin de la poltica
educativa; la diferencia entre las funciones sectoriales de gobierno; la diferencia de atribuciones entre
las autoridades de escala nacional y las autoridades subnacionales (regionales, provinciales,
departamentales, municipales); la diferencia de atribuciones entre los responsables de las reas del
gobierno educativo en la cartera nacional (grado de cohesin o fragmentacin de la conduccin poltica
del sistema educativo); y la diferencia entre los agentes gubernamentales y los actores colectivos que,
aunque no forman parte de la estructura formal de autoridad, inciden sobre el gobierno del sistema
educativo.
Estos cinco criterios de diferenciacin constituyen otros tantos puntos de vista desde los cuales
puede analizarse el gobierno educativo. Cada uno de estos aspectos destaca una dimensin particular
del gobierno educativo. A continuacin proponemos una estrategia de anlisis general del
funcionamiento de cada una de estas dimensiones y la articulacin general entre ellas.
Las variables que nos interesan: Instituciones del gobierno educativo y actores 2
La opcin por una poltica educativa sobre otra es el resultado de los procesos polticos dentro
del sistema educativo. Estos procesos seleccionan los asuntos que ingresan en la agenda del gobierno
educativo (representando las preferencias de ciertos actores y excluyendo las de otros) y determinan el
modo en que se deciden, implementan y evalan las polticas educativas.
La composicin de la agenda del gobierno educativo, las decisiones de gobierno, la
implementacin de esas decisiones y su evaluacin posterior son objeto de disputas de las que
participan distintos actores. Cada uno de esos actores tiene distintos intereses y est dotado de ciertos
recursos de poder. La interaccin entre estos actores est sujeta a reglas. Las variables polticoinstitucionales dan cuenta del marco de distribucin de poder y reglas en que tiene lugar la disputa entre
los actores que inciden sobre el gobierno educativo. Por tanto, la disputa poltica sobre la poltica
educativa debe ser explicada en funcin del sistema de instituciones polticas que organizan el gobierno
educativo y las estrategias de los de actores involucrados, determinadas por sus percepciones, sus
intereses y sus capacidades.
2

Este apartado, as como el siguiente, incorpora argumentos desarrollados en Acua, Carlos H. y Fabin Repetto, Marco de
Anlisis de las Polticas Sociales, BID-CEDI, Diciembre 2001.
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Las instituciones, formales e informales, constituyen la organizacin social del poder poltico:
ofrecen a los distintos sectores afectados por las decisiones del gobierno educativo distintas
probabilidades de resolver sus problemas de accin colectiva y alcanzar la condicin de actor y, a los
actores constituidos, distintas probabilidades de realizar sus intereses.
Las decisiones del gobierno educativo resultan de la interaccin estratgica entre los actores
individuales y colectivos intervinientes. Para comprender/explicar por qu pas lo que pas, es
necesario comprender/explicar por qu los actores hicieron lo que hicieron. Y esta intencionalidad slo
es explicable a partir de la comprensin de la forma en que las instituciones o incentivos influyen sobre
el actor. Una misma estructura institucional puede resultar en comportamientos diversos en funcin de
otros incentivos (instituciones o juegos) en los que el actor puede estar simultneamente envuelto con
sus intereses, recursos e ideologa.
Las instituciones, los actores y la forma en que se articulan para forjar comportamientos, demandan una
atencin especfica.
Instituciones: Qu son

Entendemos a las instituciones como el conjunto de reglas que estructuran los incentivos para el
accionar de los actores. Las instituciones, o reglas, pueden ser formales (definidas como derecho
positivo o regulaciones) o informales (el entendimiento compartido sobre cmo algo funciona cuando
no est cubierto por las reglas formales o cuando las contradice). Las reglas formales no crebles
usualmente estn acompaadas por reglas efectivas informales. Cuando no lo estn, reina el caos o la
anomia. El comportamiento en la vida real rara vez resulta de uno u otro tipo de regla: tiende a reflejar
variantes mezclas causales de institucionalidad formal e informal.
Las instituciones apuntan a resolver tanto problemas de coordinacin como conflictos
distributivos. El alcance de los objetivos de cada uno de los actores que interviene en el gobierno
educativo depende de lo que hagan otros actores. Los actores toman en cuenta las acciones de otros
actores para elaborar sus estrategias. Los intereses y las decisiones de gobierno son afectados por
reglas/instituciones que operan en distintos niveles. La forma en que estas distintas reglas interactan
estructura el conjunto de opciones y probabilidades de xito diferenciales que enfrentan los actores
cuando planifican e implementan estrategias.
Actores

En el gobierno educativo intervienen mltiples actores. La identificacin de los actores vara de


acuerdo con la dimensin del sistema que se est analizando y la etapa de la poltica educativa que se
desee entender.
Definimos a los actores como sujetos individuales o colectivos con capacidad de accin
estratgica, lo que implica la capacidad de identificar intereses, definir objetivos en funcin de los
mismos, disear un curso de accin para alcanzar estos objetivos y contar con relativa autonoma para
implementar dicho curso de accin.
Los actores que inciden en el gobierno educativo no estn circunscriptos al mbito estatal. Los
representantes polticos, tomadores de decisiones y gerentes pblicos tienen una posicin fundamental
en los procesos de diseo, decisin e implementacin de polticas educativas. No obstante, en esos
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procesos intervienen otros actores sociales. En general, stos ltimos son organizaciones que
representan a categoras de individuos en trminos de su rol dentro del sistema educativo (docentes,
padres, alumnos, funcionarios, etc.).
No todos los grupos afectados por una decisin de gobierno educativo se constituyen como
actores. La condicin de actor requiere de la capacidad de elaborar e implementar estrategias. Algunos
grupos, aunque tengan algo en juego en el contenido de una decisin, no alcanzan esa condicin. Por
ejemplo, las familias, como usuarias de los servicios educativos, se ven afectadas por las decisiones del
gobierno del sistema. Sin embargo solo consiguen intervenir directamente en el proceso de formacin
de polticas educativas. si alguna regla autoriza su intervencin o, si las reglas no la autorizan, en caso
en que tengan capacidad de influir sobre los actores autorizados. El ejercicio sostenido de esta
capacidad requiere organizacin. El alcance del status de actor depende del contenido de las reglas y las
capacidades de organizacin que desarrollan los grupos.
Qu nos interesa de los actores para explicar su comportamiento?
El actor y su comportamiento deben ser analizados en funcin de tres elementos: i) sus intereses;
ii) sus recursos: iii) sus ideas/entendimiento.
. Intereses
Para enfrentar la compleja discusin sobre el significado de la categora de inters
proponemos una aproximacin que incorpora diversas dimensiones: a) es necesario incorporar en el
anlisis lo que los actores dicen que son sus intereses, para poder explicar conductas; b) es necesario
incorporar en el anlisis lo que los expertos definen como inters de un grupo o actor social, porque
permite proyectar posibles consecuencias ms all de que estas sean percibidas o no por el propio actor,
y permite explicar conductas de expertos y, a veces, de representantes polticos; c) es necesario
incorporar en el anlisis la consideracin de intereses sociales que no se expresan ni en
comportamientos ni en la emergencia de actores, porque constituye un requisito de la equidad de las
polticas educativas.
. Recursos
Qu hace falta para que un grupo se constituya en un actor del gobierno educativo? La
capacidad de organizarse y desplegar estrategias puede estimarse tomando en cuenta algunos
parmetros. a) la capacidad de negociacin (es decir, la posibilidad de influir en las instancias reales de
formulacin y gestin de las polticas a partir de los recursos polticos y econmicos que se posean); b)
la capacidad para descifrar el contexto (esto es, la posibilidad de acceder a la mayor cantidad y calidad
de informacin esencial durante todo el proceso de la poltica pblica): c) la capacidad de
representacin (en el caso de los actores sociales, esto refiere a la disponibilidad de un liderazgo capaz
de expresar con legitimidad a quienes conforman su "base" de sustentacin; en lo que refiere a los
actores estatales, refiere al respaldo legal y poltico que ampara su accionar administrativo); d) la
capacidad de movilizacin social (posibilidad de presionar a los otros involucrados a travs de la
magnitud del nmero y sus formas de expresin- en ciertos momentos y lugares); y e) la capacidad de
accin colectiva (esto es la posibilidad de conjurar el problema del free-rider).
Los actores estatales estn autorizados legalmente para tomar decisiones en el sistema educativo.
Este recurso los distingue del resto de los actores que intervienen en el sistema y est apoyado en el
monopolio de la violencia legtima que ejerce el Estado. No obstante, es importante destacar que la
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autorizacin legal no implica mayor capacidad de accin colectiva eficaz y eficiente. En primer lugar, la
autorizacin legal muchas veces es ambigua, de modo que la capacidad de un funcionario para tomar
una decisin puede superponerse con la de otro funcionario dentro del mismo sector, en otro sector
dentro de la misma jurisdiccin o en otra jurisdiccin. An cuando la autorizacin legal sea clara, los
equipos de gobierno pueden enfrentar problemas de coordinacin y conflictos de intereses que les
impidan desarrollar estrategias consistentes.
La disputa por la poltica educativa no suele darse entre actores aislados, sino conformados en
alianzas o coaliciones. Ellas permiten que se potencien los recursos que cada actor posee por s mismos.
En la disputa poltica, la capacidad de los grupos para conformarse como actores sustantivos depende de
su capacidad para cultivar los tipos de recursos sealados ms arriba o de aliarse con actores que
disponen de ellos.
. Ideologa (ideas/entendimiento)
Adems de tener ciertos intereses y poseer determinados recursos, los actores intervinientes
disean e implementan sus estrategias guiados por mapas cognitivos. Se trata de aquellas ideas que
ordenan sus prioridades, sensibilizan sobre estados del mundo deseables y promueven ciertos cursos de
accin en detrimento de otros a travs de la provisin de una explicacin sobre cmo funcionan,
podran y deberan funcionar, las relaciones sociales. En este sentido, la poltica educativa est
condicionada por la ideologa de quienes se constituyen en lderes polticos o portavoces de actores
colectivos, as como por la ideologa o sentido comn qu predomina en la sociedad. En este marco
de anlisis la ideologa da cuenta del modelo de pensamiento que, combinando valores, cultura y
(des)conocimiento, lleva al actor a suponer que un comportamiento dado resultar en un estado de cosas
deseable. Sin la comprensin de la ideologa de los actores no se pueden explicar sus comportamientos.
La relacin entre intereses y comportamiento est mediada por la ideologa: los intereses orientan el
comportamiento solamente si son reconocidos en el plano de su ideologa o entendimiento.
Articulando instituciones y actores para explicar comportamientos e impacto

Sintetizando lo expuesto hasta aqu, el anlisis de las decisiones de gobierno educativo debe
considerar:
a) El Marco Institucional en el que tiene lugar la interaccin, detallando:
a. Las reglas formales
b. Las reglas informales
b) Los actores participantes definidos a partir de sus:
a. Intereses
b. Recursos
c. Ideologa
Por dnde empezar? Hemos propuesto algunas distinciones analticas para analizar cada
momento de las polticas educativas. Pero los procesos concretos de gobierno educativo son dinmicos
y tienen cierta integralidad. En trminos de nuestro esquema, el carcter integral de los procesos se
refleja en la multiplicidad de intereses que tiene cada actor. Los actores que inciden sobre el gobierno
educativo juegan distintos juegos pero simultneamente. El proceso de las polticas pblicas puede
representarse como una articulacin de mltiples tableros en la que las acciones de cada jugador en cada
tablero afecta su posicin en el resto de los tableros en los que est jugando. No todos los jugadores
juegan en todos los tableros pero todos los jugadores juegan en ms de uno y, lo que es importante para
nuestra perspectiva, piensan en ms de uno antes de jugar. En otras palabras, las estructuras de
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incentivos que enfrentan los actores son complejas. Para dar cuenta de esta complejidad proponemos
dos procedimientos. Primero, concentrar la atencin en los actores. Segundo, identificar los principales
tableros en los que juega cada actor. El apartado siguiente ofrece algunos elementos para esta
identificacin.
Los espacios de la poltica educativa

Los actores del gobierno educativo actan en diversos espacios polticos. La diferencia entre
estos espacios corresponde con lo que ms arriba hemos llamado criterios de diferenciacin dentro del
subsistema de gobierno. Como hemos anticipado, cada criterio de diferenciacin ofrece un punto de
vista distinto para analizar el gobierno educativo. El primer paso del anlisis es reconocer la
especificidad de cada uno de estos puntos de vista. El siguiente es reconstruir la integridad del
subsistema aplicando el esquema de explicacin propuesto ms arriba.
Relaciones dentro del Poder Ejecutivo (intersectorial)

En teora, los gabinetes de ministros constituyen un sistema de divisin de tareas y


responsabilidades que asiste a los titulares del ejecutivo en el ejercicio de su funcin. En este sentido,
deberan constituir un actor colectivo y no una arena de interaccin parcialmente conflictiva y
parcialmente cooperativa. Sin embargo, en la realidad, los gabinetes enfrentan conflictos de intereses y
problemas de coordinacin. Los responsables mximos del gobierno educativo participan de estos
conflictos y enfrentan estos problemas, tienen este tablero en mente, de modo que es necesario incluirlo
en el anlisis.
Las fuentes de los conflictos de intereses y los problemas de coordinacin son varias. La primera
es la heterogeneidad normativa. Si bien las funciones de los ministerios y secretaras suele estar
establecida en el texto de reglas de segundo nivel, estas reglas suelen estar contenidas en ms de un
documento y su contenido puede ser ambiguo para el tratamiento de algunos asuntos particulares.
La segunda fuente de conflictos y problemas es social. Todos los ministros forman parte del
mismo equipo de gobierno pero cada ministro enfrenta un entorno de actores y demandas distinto. La
atencin eficaz de estas demandas es condicin del xito individual de cada gestin y muchas veces
puede entrar en contradiccin con las prioridades de otros secretarios de estado.
En tercer lugar, el tratamiento de los temas particulares de cada cartera suele estar asociado con
especialides tcnicas especficas. En este sentido, parte del conflicto entre ministerios puede verse
expresado en las diferencias entre los lenguajes tericos de, por ejemplo: los economistas, los abogados
y otros profesionales de las ciencias sociales como los educadores, los socilogos y los antroplogos.
Finalmente, las carteras de gobierno son una fuente de control de recursos financieros y de
acumulacin de poder poltico. As son percibidas por los actores partidarios y la lgica partidaria
organiza su distribucin. Por este motivo, la competencia electoral entre partidos, entre facciones de
partidos o, simplemente, entre personas con aspiraciones polticas frecuentemente conspira contra la
cooperacin entre reas de gobierno. La incidencia de la lgica partidaria es ms pronunciada cuando la
regulacin del empleo de equipos tnicos est dbilmente institucionalizada y sujeta a pocos controles.
Estos problemas de coordinacin pueden registrarse en distintas escalas: tanto en el gobierno
nacional, como en los gobiernos subnacionales. Si las leyes prevn un papel para estos ltimos en el
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gobierno educativo, el juego interministerial debe analizarse tanto a escala nacional como a escala
subnacional.
Adicionalmente, la lgica de conflicto intra-gubernamental puede reproducirse dentro de los
ministerios de educacin entre funcionarios polticos de distinto nivel (ministros, secretarios,
subsecretarios, directores, etc.). Esta lgica tambin puede analizarse tomando en cuenta las fuentes de
conflicto identificadas ms arriba.
Relaciones con el gobierno / coordinacin dentro de la cartera nacional

En este punto, el anlisis del subsistema de gobierno se intersecta con el resto de los subsistemas
que identifica este dispositivo (trayectorias y flujos, financiamiento, recursos humanos, informacin y
evaluacin, y currculum y prcticas pedaggicas). El anlisis del subsistema de gobierno resalta la
dimensin poltica (esto es, las relaciones que dan lugar a decisiones de cumplimiento obligatorio) entre
cada uno de estos subsistemas. Recprocamente, las conclusiones de los anlisis del resto de los
subsistemas, permiten determinar claramente la identidad, los intereses, los recursos y la ideologa de
los actores que participan de esta interaccin as como las reglas que la estructuran.
Las funciones de cada subsistema estn a cargo funcionarios con responsabilidad de conduccin
en la cartera educativa. Interesa determinar cmo se distribuyen las atribuciones entre los funcionarios
responsables de las reas / subsistemas y cmo se coordina la actividad entre todos ellos. Este reparto de
autoridad, responsabilidades y coordinacin hace al grado de cohesin o fragmentacin que potencia o
dificulta el accionar coordinado que caracteriza a una poltica. Es de destacar que la evaluacin de una
poltica determinada necesita combinar la informacin del subsistema de gobierno (contemplado en este
captulo) con aquella relacionada con el grado de cohesin o fragmentacin especfico de cada
subsistema en particular (contemplada en los captulos correspondientes a los otros subsistemas).
Relaciones con las jurisdicciones (articulacin de niveles de gobierno)

Las reglas de ms alto nivel pueden distinguir funciones y atribuciones de las autoridades del
gobierno educativo de acuerdo con la escala territorial de su jurisdiccin. Un modo elemental de
analizar esta diferencia es distinguir entre pases con gobiernos federales y pases con gobiernos
unitarios. En realidad, el federalismo y el unitarismo son casos especiales de la divisin de las
atribuciones de gobierno en distintos niveles. Entre cada uno de estos polos hay importantes diferencias
de grado y, an en pases que, en general, tienen una estructura federal o unitaria, distintos temas de
gobierno se deciden de acuerdo con estructuras ms o menos centralizadas. Para el caso del gobierno
educativo es importante determinar, tomando en cuenta las reglas formales e informales: a) si la
capacidad de decisin est distribuida entre autoridades de distinta escala territorial, b) qu atribuciones
le cabe a cada autoridad, c) qu mecanismos existen para coordinar la actividad entre autoridades de
distinta jurisdiccin; y d) en qu medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias
reales en el entorno social y la eficacia de los sistemas educativos subnacionales y si existen
mecanismos para compensar esas diferencias.
Para identificar los niveles de autoridad puede proponerse la distincin usual entre autoridades
nacionales, autoridades provinciales (estaduales o departamentales son denominaciones equivalentes de
provincial) y autoridades municipales o locales. La cantidad de niveles y la denominacin de cada
nivel pueden variar entre pases. La organizacin legal del gobierno educativo es una buena orientacin

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de primera instancia para identificar los niveles relevantes. No obstante, en el funcionamiento real del
sistema puede operar alguna distincin informal que el anlisis debe estar en condiciones de registrar.
Las responsabilidades y la autoridad de los funcionarios de cada jurisdiccin suele estar
especificada legalmente. Sin embargo, la dinmica real del funcionamiento de los sistemas educativos
puede diferir notablemente respecto de la prescripcin legal. En algunos casos, las decisiones de escala
nacional pueden estar sujetas al veto de coaliciones de gobiernos subnacionales. En otros casos, el
control de recursos clave por parte del gobierno nacional puede transformar en meramente nominal la
autonoma que el texto legal reconoce a los gobiernos subnacionales. Finalmente, en otros casos, la
prescripcin legal no alcanza para aclarar cul es el rol que le toca a cada nivel de gobierno. Esto puede
ocurrir porque la inercia de tradiciones institucionales ms antiguas (ms centralistas o menos
centralistas) pesa ms que el texto de nuevas leyes o simplemente porque el texto de las leyes,
deliberadamente ambiguo, deja librado el control efectivo del sistema a la dinmica de la disputa entre
autoridades de distinto nivel.
La interaccin concreta entre las autoridades de distinta escala puede analizarse de acuerdo con
la lgica de contexto, instituciones y actores propuesta ms arriba. Esta misma lgica permitir explicar
la eficacia relativa de los organismos de coordinacin (consejos federales o regionales) en caso en que
ellos existan. Finalmente, esta interaccin est sujeta a la congruencia entre el sistema de divisin
poltica de atribuciones y la distribucin espacial real de recursos sociales. Cuando las diferencias
polticas coinciden con la distribucin espacial de diferencias sociales (por ejemplo, cuando hay
provincias ricas y provincias pobres, sistemas educativos subnacionales de alta calidad y de baja
calidad) el conflicto de intereses entre jurisdicciones se hace ms pronunciado y, en ausencia de
instituciones fuertes, la coordinacin entre jurisdicciones ms difcil.
Relaciones con los poderes de gobierno (Ejecutivos y Congresos)

Este tablero refiere a la interaccin entre los funcionarios del Poder Ejecutivo (presidente y
ministros) y los legisladores en el gobierno de los sistemas educativos. Como ocurre con el resto de las
polticas llamadas sociales, en los pases latinoamericanos la responsabilidad por el gobierno educativo
ha tendido a concentrarse en los poderes ejecutivos, tanto de escala nacional, como de escala provincial
o local.
Sin embargo, los Congresos participan en las decisiones centrales de la poltica educativa. La
principal intervencin tiene lugar en el proceso presupuestario. La negociacin de los recursos
destinados al gasto educativo est sujeta tanto a la tensin entre oficialismo y oposicin como a la
coordinacin entre las jurisdicciones nacional y subnacionales en la ejecucin del gasto. Otro aspecto a
atender de la labor parlamentaria en materia educativa es la discusin en las comisiones legislativas
especializadas acerca de las leyes que regulan el sector. En estos mbitos intervienen no solamente los
actores partidarios autorizados legalamente sino tambin actores sociales con capacidad de presin y
lobby.
El marco institucional estructurante de la interaccin entre gabinetes y congresos tiene cuatro
elementos formales fundamentales: los poderes legislativos del presidente o gobernador (vetos y
poderes de decreto), la cantidad de cmaras en el congreso, el tamao del sistema partidario y el sistema
electoral. Los poderes legislativos facultan a los titulares del ejecutivo para incidir en el contenido de
las leyes o legislar unilateralmente. La cantidad de partidos que acceden a la representacin
parlamentaria es determinante del tamao de las bancadas que respaldan a los presidentes, gobernadores
y alcaldes, de la fluidez del proceso de toma de decisiones y del carcter ms o menos incluyente o
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consensual de las decisiones que se adopten. La cantidad de cmaras afecta la fluidez de la toma de
decisiones. El sistema electoral determina los incentivos de los legisladores. Estos inciden sobre su
disciplina partidaria y su tendencia a representar intereses territoriales. La interaccin entre ejecutivos y
congresos puede estar sujeta a otras instituciones informales que pueden variar en cada pas y, dentro de
cada pas, en cada regin, provincia, estado o departamento.
El anlisis de la relacin entre ejecutivos y legislativos a escala nacional debe replicarse a escala
subnacional si las reglas del sistema educativo le reconocen un papel determinante a los gobiernos
provinciales o locales.
Relaciones con actores gubernamentales y no gubernamentales (sindicatos, sociedad civil y organismos
multilaterales de desarrollo)

Como hemos dicho ms arriba, en el gobierno educativo inciden otros actores, adems de
quienes estn facultados por la ley para gobernar el sistema. En la medida en que dispongan de
capacidad de accin colectiva, estos actores pueden participar tanto de la estructuracin de las
alternativas de poltica, como del proceso de toma de decisiones, de su financiamiento y del control de
los resultados de su implementacin. Tpicamente estos actores se constituyen a partir de los diversos
pblicos interesados en algn aspecto del funcionamiento del sistema; por ejemplo: las familias cuyos
hijos asisten a los establecimientos, los docentes que prestan servicios en ellos, las empresas (como
empleadores de los los egresados del sistema o proveedores de servicios para sus actividades). En
algunos casos estos actores sociales participan secundariamente en la implementacin de las polticas.
En otros casos, prestan servicios o producen insumos para su ejecucin. Finalmente, en otros
casos, desempean funciones complementarias de los servicios educativos, como en los casos de los
comedores o los servicios comunitarios de apoyo escolar. Estos actores adoptan distintas formas
organizativas e intervienen de distinto modo en distintas etapas del ciclo de las polticas educativas.
Entre ellos destacaremos cuatro: los sindicatos docentes, los organismos multilaterales de desarrollo, las
organizaciones no gubernamentales que desarrollan actividades relacionadas con el sistema educativo y
los actores empresarios.
Nuestra herramienta de anlisis ya incorpora a los sindicatos docentes como actores en la
determinacin de las polticas salariales, las carreras docentes y las condiciones de trabajo, en el
subsistema de recursos humanos. Sin embargo, es necesario reconocer la relevacia de los docentes
organizados como actor colectivo autnomo quienes seguramente constituyen una de las influencias
ms importantes en el gobierno del sistema educativo, ya sea como aliados del mismo o como agentes
con capacidad de veto en la definicin e implementacin de las polticas.
En segundo lugar, es necesario reconocer la incidencia de los organismos multilaterales de
desarrollo sobre el gobierno de los sistemas educativos. No se trata de actores sociales en sentido
estricto, pero puesto que su relacin con las autoridades educativas est sujeta a una lgica de
negociacin semejante a la que organiza la interaccin con los actores sociales, proponemos
considerarlo en este apartado. En algunas circunstancias, particularmente cuando se trata de llevar
adelante reformas de amplio alcance, el papel de estos organismos es fundamental y los incentivos que
se establecen a escala de este tablero se vuelven determinantes del resto del los juegos.
Los diversos intereses de la sociedad civil en relacin con la educacin (por ejemplo, su calidad,
equidad, eficiencia, eficacia, transparencia, etctera) que no se vean cubiertos por el accionar docente
corporativo propio de los sindicatos, podrn encontrar muy variadas formas de organizacin y canales
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de influencia, cuyo impacto deber ser contemplado al analizar la lgica y posibilidades que enfrentan
las polticas educativas.
Los actores empresarios, que pueden ser tanto empresas en particular como asumir diversas
formas de accin colectiva (fundaciones, asociaciones gremiales empresarias) pueden en diversas
coyunturas y en relacin con distintos temas tambin jugar un papel relevante como demandantes,
aliados o actores de veto en el gobierno educativo.
Finalmente, la opinin pblica ha sido constituida como una referencia insoslayable para la
determinacin de todas las polticas. Sus tendencias son tomadas en cuenta por los actores organizados
y los tomadores de decisiones. Por ese motivo proponemos considerarla como un elemento relevante
para el gobierno de los sistemas educativos.

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3. Subsistema de Informacin y Evaluacin de la calidad educativa


Introduccin
En este captulo se presenta el subsistema de informacin y evaluacin de la calidad educativa,
el cual est desarrollado en los siguientes apartados. En el primero de ellos se aborda la relevancia de
este subsistema en un dispositivo que se proponga evaluar un sistema educativo; el segundo, detalla las
principales dimensiones y los componentes que deberan integrar este subsistema y que orientan, en
consecuencia, la informacin a solicitar y, posteriormente, a analizar para evaluar un sistema educativo.
Se presenta adems el contenido de los principales sistemas de informacin en los que estn
participando diferentes pases de Amrica Latina, con el propsito de conocer la diversidad de
informacin que aportan estos estudios y proyectos.
Sobre la relevancia de los subsistemas de informacin y evaluacin de la calidad educativa en la
evaluacin de un sistema educativo

Uno de los primeros aspectos a sealar se relaciona con la complejidad inherente a los sistemas
educativos. Hablar de stos como sistemas complejos implica destacar algunas de las caractersticas a
travs de las cuales esa complejidad se manifiesta (J. Lesourne, A. Michel, Th. Popkewitz, entre otros).
Entre las ms generales, y sin pretensin de agotar la enumeracin, podemos mencionar:
- Su objeto implica transformar seres humanos, diversos, con grados de autonoma diferentes,
con culturas de origen social y familiar tambin diversas. Este objeto se relaciona con la multiplicidad
de intereses en juego y la imprecisin para definir sus finalidades u objetivos, lo cual vuelve difcil la
prescripcin de las tareas que es necesario realizar para dicha formacin.
- La dimensin y escala se han multiplicado en la medida en que se han incrementado las
demandas por la democratizacin y expansin de algunos de sus niveles; asimismo, se ha multiplicado
no slo su dimensin cuantitativa sino la cualidad de las demandas que se le plantean al sistema
(Tedesco).
- Su temporalidad generalmente remite a grandes perodos, tanto para producir cambios en su
estructura y dinmica interna, como para estimar los impactos de la formacin misma.
- La multiplicidad de las organizaciones y actores que estn implicados en el proceso educativo,
supone el reconocimiento de las estructuras formalmente organizadas, a travs de regulaciones y
normas, pero tambin de las relaciones informales que los actores establecen entre ellos.
- La relacin en el interior del sistema educativo como tal y con el sistema social en general
(instituciones y organizaciones gubernamentales, grupos sociales organizados, grupos econmicos, etc.)
implica el reconocimiento de la multiplicidad de intereses y demandas que se ponen en juego para
asegurar su gobernabilidad y para la construccin de polticas educativas con grados razonables de
legitimidad.
Adems, la organizacin y dinmica de los sistemas educativos y de sus niveles no siempre ha
respondido a una previa planificacin. Por el contrario, en general las escuelas que integran los diversos
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niveles (y stos mismos) pre-existen a la organizacin de los sistemas como tales. As los tramos que
cada nivel supone y las orientaciones o especialidades que algunos de stos presentan, se han
desarrollado histricamente con una tradicin propia, generando subculturas diferenciadas para cada
uno de ellos (Gimeno Sacristn, entre otros). Esto explica asimismo, en parte, la existencia de
normativas y regulaciones no siempre articuladas para los distintos niveles, cuando no contradictorias
entre s.
No escapa a este sistema complejo la dificultad que plantea la elaboracin de polticas pblicas
para su gobierno y administracin y, en stas, la relevancia de la informacin para su diseo,
seguimiento, monitoreo y evaluacin, mucho ms cuando los nuevos escenarios requieren miradas
diferenciadas para atender a la diversidad a la que se ha hecho referencia anteriormente.
As en las ltimas dcadas en los ministerios de educacin se ha promovido la conformacin,
generacin o fortalecimiento de sistemas de informacin, los cuales refieren, entre otros, a las llamadas
estadsticas educativas y a la evaluacin de la calidad.
Las principales funciones que se les reconocen a estos sistemas son las siguientes: a) permiten
detectar y volver visibles las principales tendencias, y logros de los sistemas educativos; b) contribuyen
a objetivar la discusin sobre determinadas temticas; c) permiten profundizar la comprensin de los
problemas de los sistemas, subsistemas e instituciones; d) con ello, orientan la seleccin de prioridades
en el diseo de polticas educativas; y e) permiten comunicar en forma sinttica aspectos o parcelas de
un sistema complejo.
En el caso de la evaluacin de la calidad educativa, de por s constituye la definicin de polticas
educativas a partir de los objetivos que caracterizan el sistema nacional de evaluacin, el modo en que
se construye, los actores que convoca, el objeto de su evaluacin, el uso de los resultados, la relacin
con otras definiciones de poltica, etc.
El grado de articulacin entre estos tipos de informacin es una cuestin interesante a analizar,
ya que pueden contribuir a una mirada ms rica hacia los sistemas. Sin embargo, es tambin necesario
sealar que la construccin de informacin sobre la gestin administrativa del sistema educativo
(centralmente vinculado con las condiciones laborales y carrera del personal docente, administrativo y
de maestranza), se ha resuelto ms por la va administrativa, la cual no siempre se articula con el
subsistema de informacin mencionado anteriormente. Por supuesto que ste es uno de los casos en
donde la administracin centralizada o no del sistema educativo (en el gobierno nacional o, por
contraste, en los gobiernos provinciales o estaduales) plantea cuestiones diferentes en trminos de la
produccin de este tipo de informacin.
Algunas tendencias y problemas en los subsistemas de informacin y evaluacin en la regin

Con respecto a los sistemas de informacin pueden destacarse, entre otras cuestiones, los
siguientes aspectos:

La organizacin de un sistema educativo, en trminos de su centralizacin o


descentralizacin, plantea algunas especificidades a tener en cuenta. Sin duda un sistema centralizado
ofrece la ventaja de cierta homogeneidad formal para la construccin de un sistema de informacin
estadstica, en particular para la definicin de variables e indicadores. En el caso de los sistemas
descentralizados, se agrega el desafo de consensuar con los niveles estaduales o provinciales un
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conjunto comn de variables e indicadores para asegurar un marco que permita construir informacin
pertinente en el mbito nacional. Pero los sistemas educativos descentralizados tienden a diferenciarse
(por lo que se producen caractersticas variables entre uno y otro sistema) a lo que se agrega la
especificidad propia de cada regin, por lo que se vuelve necesaria la construccin de informacin
propia, adems de la nacional, para responder a dichas cuestiones o problemticas.

En las ltimas dcadas se han realizado importantes esfuerzos en la construccin de


informacin, en trminos de asegurar su relevancia, sistematicidad y continuidad. Sin embargo, estos
esfuerzos se han puesto ms en el relevamiento de informacin que en el anlisis e interpretacin y su
difusin. Queda abierto en este sentido, un camino importante para mejorar los sistemas de
informacin. No son ajenos a este punto los dos factores siguientes:
Por un lado, la formacin del personal como analistas de informacin requiere un
tiempo y un esfuerzo significativos por el tipo de perfil exigido para esta tarea: con
formacin estadstica, pero tambin conocimiento profundo de los sistemas educativos;
con capacidad de interpretacin y elaboracin, pero tambin de comunicacin a pblicos
no especialistas.
o Por otra parte, los sistemas de informacin si bien son reconocidos como importantes por
muchas autoridades no siempre cuentan con los recursos financieros necesarios para
desarrollar las tareas que se le exigen (de hecho, constituyen una de las reas con
menores recursos en los ministerios de educacin, mucho ms en el caso de las
provincias o estados).
Estos recursos son, bsicamente, un equipamiento suficiente que debe tener el grado de actualizacin
necesario segn los avances informticos, la disponibilidad de software con cierto grado de
sofisticacin (y la formacin de personal para utilizarlo con eficiencia), contar con los recursos
especficos para la difusin de la informacin, etc.
o

Con respecto a los sistemas de evaluacin pueden destacarse, entre otras cuestiones, los
siguientes aspectos:

En las ltimas dcadas ha habido, tambin en este terreno, gran desarrollo de los
llamados sistemas nacionales de evaluacin de la calidad educativa y una progresiva participacin en
estudios regionales e internacionales de evaluacin. Con respecto a los primeros, en primer lugar debe
destacarse la dificultad que plantea la falta de consenso sobre una definicin unvoca de calidad
educativa, que oriente el diseo de estos sistemas. Adems, en la prctica la evaluacin de la calidad del
sistema ha terminado por circunscribirse a la evaluacin de rendimientos de logros acadmicos de los
alumnos en determinados puntos clave de la trayectoria escolar y en algunas reas/disciplinas
curriculares. Sin duda, la evaluacin de los rendimientos es un aspecto central de la calidad pero slo
constituye una de las dimensiones que se integran en este concepto polismico. Falta en consecuencia,
un camino importante a recorrer an para generar verdaderos sistemas de evaluacin de la calidad
educativa.

El otro punto que debe sealarse en relacin con la constitucin de los sistemas de
evaluacin remite a un planteo ms general pero que tiene una resonancia particular en este caso. Se
hace referencia aqu al particular interjuego que se establece entre decisiones de carcter poltico y otras
de carcter tcnico. La particularidad es que en materia de evaluacin las decisiones parecen inscribirse
ms en esta segunda lgica que en la primera. Sin embargo, puede sostenerse que en evaluacin toda
decisin tcnica tiene siempre implicancias polticas (que, en realidad, las deben orientar y no en
sentido inverso), aunque stas deben tambin sostenerse en los argumentos tcnicos que hacen que una
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evaluacin sea vlida y confiable (dos de los requisitos bsicos e imprescindibles a considerar en todo
diseo).

En consonancia con el punto anterior, en la mayora de los casos existe un hiato


importante entre los objetivos explcitos de los sistemas de evaluacin y los efectos reales en las
instituciones y los actores. Si bien la mayora de los sistemas de evaluacin tienen por finalidad general
el mejoramiento de la calidad educativa, las definiciones que luego se han adoptado no se orientan hacia
este propsito. Por otra parte, tambin es necesario sealar que entre la informacin que produce un
sistema de evaluacin y su relacin con el mejoramiento, tienen lugar una serie de mediaciones que
permiten disear e implementar polticas especficas orientadas a tal fin.

Entre las decisiones tcnicas que se adoptaron en algunos pases, la Teora Clsica de los
Tests, que inspir la elaboracin de los instrumentos de evaluacin de los alumnos, presenta serios
lmites a la luz de otros modelos desarrollados en los ltimos aos. Sin embargo, es necesario sealar
que la falta de suficientes recursos humanos con una formacin especfica en el rea de evaluacin,
llev sin duda a tomar decisiones que estn empezando a ser revisadas.

Al igual que con los sistemas de informacin estadstica, en este caso tambin se
presentan dficit en relacin con el anlisis, la interpretacin y la difusin y uso de la informacin
producida. Slo en los ltimos aos se iniciaron esfuerzos particulares orientados a relevar informacin
sobre los llamados factores asociados (que, segn los casos corresponden a variables sociofamiliares
variables extrnsecas del rendimiento en otros a variables sistmicas, institucionales y del aula
variables intrnsecas del rendimiento ).

Con respecto a la reduccin de la evaluacin del sistema a la del rendimiento del logro
acadmico, quedan todava desafos por promover o fortalecer reas o departamentos de evaluacin de
programas y proyectos de poltica educativa implementados por los gobiernos. Si bien hay experiencias
en este sentido (en muchos casos promovidas o exigidos por los organismos internacionales de crdito),
todava no estn suficientemente sistematizadas y formalizadas en el interior de los ministerios.
Sobre las tendencias comunes presentes en los sistemas de informacin en general pueden
destacarse las siguientes cuestiones:

Es necesario realizar fuertes esfuerzos en trminos de la articulacin y


complementariedad de todos los sistemas de informacin. Pueden mencionarse, como ya se ha dicho
anteriormente, por lo menos tres grandes subsistemas de informacin: estadsticas educativas,
evaluacin y gestin administrativa. Reconocer la especificidad de ellos supone destacar que cada uno
de stos tiene objetivos diferentes. Pero, si bien es importante reconocer su especificidad, es necesario
tambin acordar un marco comn para que estn articulados y sean compatibles entre s en, por lo
menos, algunas variables centrales que constituyen el sistema educativo.

La participacin en estudios regionales e internacionales puede contribuir (y de hecho ha


contribuido) a formar recursos humanos en esta rea. A esto se agrega la ventaja del establecimiento de
ciertos indicadores comunes que permiten la comparacin de ciertas tendencias en algunas cuestiones
clave para analizar un sistema educativo. No obstante debe destacarse que los grados de participacin,
as como la posibilidad que brindan en trminos de formacin dependen de las distintas modalidades de
coordinacin de las agencias que tienen a cargo estos estudios.

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Principales dimensiones a analizar y evaluar en los subsistemas de informacin y evaluacin de la


calidad educativa

Resulta importante aclarar como paso previo a una enumeracin sobre el tipo de informacin
que puede resultar importante relevar para evaluar un sistema educativo, que todo sistema de
informacin supone un recorte de una parcela de la realidad que pretende mostrar y explicar. En general
ofrece una representacin sinttica a partir del cual ilumina la parcela que se pretende analizar y sobre
la cual construye modelos (y con esto deja afuera algunos aspectos singulares de dicha realidad).
Contrariamente a lo que sugiere el sentido etimolgico del trmino (del latn datum: lo dado), un dato es
siempre el resultado de una elaboracin de la realidad.
Por otra parte, tambin es necesario resaltar que segn los niveles de la realidad que se pretenda
mirar, algunos indicadores pueden resultar ms pertinentes que otros (algunos pueden, incluso, carecer
de toda relevancia y no ser adecuados para cierto nivel3).
Adems, resulta importante destacar otro aspecto que puede resultar obvio, pero no por ello
puede ser omitido. ste se refiere a la necesidad de no considerar para el anlisis de un sistema
educativo algn indicador por separado o aislado, pues puede conducir a errores de interpretacin
significativos4. Slo una multiplicidad de indicadores puede aproximarnos a una mejor interpretacin de
una situacin o problema.
Previo a avanzar sobre el siguiente punto, que supone comenzar a detallar el contenido de la
informacin, es necesario sealar la importancia de los siguientes aspectos tanto para indagar como para
analizar aquella informacin que se releve sobre el sistema educativo. Se presentan a continuacin, en
consecuencia, algunas preguntas generales, que a la vez que orientan la mirada hacia este subsistema,
ofrecen algunas claves para el anlisis integrado del conjunto de los subsistemas de informacin y
evaluacin y de stos en su relacin con el diseo e implementacin de polticas educativas:
- La informacin construida se presenta a travs de conjuntos articulados, sistemas de
indicadores, o algn otro tipo de organizacin / integracin? El riesgo de tomar parcialmente o
recortar excesivamente la mirada hacia el sistema educativo ha llevado a que se construyeran sistemas
de indicadores para ofrecer informacin relevante y significativa.
- Se articula, complementa y contrasta la informacin de carcter cuantitativo y
cualitativo? En muchas ocasiones para interpretar tendencias o explicar determinadas problemticas, la
importancia de lo cualitativo es ineludible. Para presentar la informacin de manera sinttica y simple,
lo cuantitativo puede resultar ms adecuado, aunque conlleva el riesgo de una incorrecta interpretacin
o de una excesiva simplificacin.
- Se puede construir la informacin de modo diacrnico? Este aspecto permite analizar con
mayor pertinencia los datos sobre un aspecto particular y conduce a la identificacin de tendencias. Se
evita, con ello, el riesgo de quedarse slo con la fotografa actual del sistema educativo.

Por ejemplo, la tasa de escolarizacin para un nivel del sistema o para una determinada etapa de vida de una poblacin slo
puede ser estimada en un nivel de agregacin y nunca para un establecimiento educativo.
4
Un ejemplo muy sencillo puede ser mencionado: en general se tiende a considerar el indicador de sobreedad de los
alumnos (y un aumento en sus valores) como un rasgo negativo de un sistema educativo. Sin embargo, si se analiza
conjuntamente con la tasa de escolarizacin, un aumento en esta ltima podra hacer ascender la sobreedad de los alumnos,
porque indicara que se est incorporando al sistema educativo un grupo de nios o jvenes que no estaban asistiendo a l.
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- Existe informacin comparada regional o internacional? En el caso de estar disponible, la


informacin construida sobre el sistema educativo que puede compararse con otros pases de la regin o
de otros continentes, permite poner en otro contexto los datos relevados (diferente a la perspectiva
diacrnica, pero igualmente valiosa). Ms all de la realidad propia o singularidad de cada pas, una
perspectiva comparada regional o internacional ampla el marco para mirar los sistemas y ofrece
informacin valiosa sobre tendencias presentes en otros pases.
- Qu grado de articulacin puede inferirse entre la produccin y el uso de informacin
en relacin con los ejes centrales de la poltica educativa? Este aspecto pretende focalizar la mirada
no ya en el interior de los subsistemas aqu analizados sino en las relaciones que pueden establecerse
entre stos y las orientaciones de polticas educativas definidas y priorizadas por un gobierno.
Los indicadores de algunos estudios regionales e internacionales

A los efectos de tener una primera aproximacin a informacin que puede estar disponible sobre
algunos pases de Amrica Latina, se presenta continuacin la enumeracin de algunos indicadores que
forman parte de estudios regionales e internacionales en los que participan diferentes pases de la
regin. Como paso previo a indagar sobre las caractersticas del subsistema de informacin se puede
tener una perspectiva comparada de un sistema educativo a partir del anlisis de algunos de los
indicadores ya disponibles.
SIC- MERCOSUR

El Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur permite comparar un conjunto de


indicadores educativos bsicos de los pases miembros y asociados del MERCOSUR.
Pases participantes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay.
Indicadores globales:
Demogrficos y Econmicos
Poblacin total
Razn de masculinidad
Poblacin urbana
ndice de dependencia potencial
Tasa de actividad
Masculina
Femenina
PBIpc (en dlares estadounidenses)
Educativos
Tasa de Analfabetismo (%)
Asistencia escolar (%)
Matrcula total
Matrcula en educacin no comn
Matrcula en educacin comn
Unidades educativas
Personal docente
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Hombres
Mujeres
Indicadores especficos:

1-Contexto demogrfico y socioeconmico de la educacin


Indicador 1. Mercosur. Porcentaje de la poblacin que ha completado niveles de
enseanza seleccionados por edad y sexo segn pases.
2 - Acceso a la educacin y participacin
Indicador 2. Mercosur. Tasa netas de escolarizacin por edad segn pases
Indicadores 3, 4 y 5. Mercosur. Tasas de aprobacin, reprobacin y abandono por nivel
de enseanza segn pases, educacin comn.
Indicador 6. Mercosur. Promedio de alumnos por seccin por nivel de enseanza segn
pases, educacin comn.
Indicador 7. Mercosur. Distribucin porcentual de los alumnos de 15 aos de edad por
cantidad de grados atrasados o adelantados segn pases, educacin comn.
Indicador 8. Mercosur. Gasto en educacin como porcentaje del PBI por origen de los
fondos segn pases (todos los niveles de enseanza).
Indicador 9. Mercosur. Gasto en educacin de fuentes pblicas y privadas como
porcentaje del PBI por nivel de enseanza segn pases.
Indicador 10. Mercosur. Porcentaje del gasto pblico en educacin dentro del gasto
pblico total por nivel de enseanza segn pases.
Indicador 11. Mercosur. Gasto por alumno (en dlares estadounidenses convertidos
usando PPPs) por nivel de enseanza segn pases.
Indicador 12. Mercosur. Alumno por docente por nivel de enseanza segn pases
(clculo basado en docentes a tiempo completo).
Indicador 13. Mercosur. Tasa de sobreedad por nivel de enseanza segn pases,
educacin comn.
Indicador 14. Mercosur. Porcentaje de alumnos de 15 a 17 aos en educacin de adultos.
Indicador 15. Mercosur. Distribucin porcentual de la poblacin de 17 aos por
condicin de escolarizacin y nivel de enseanza segn pases.
2. WEI OCDE (WORD EDUCATION INDICATORS ORGANIZACIN PARA LA
COOPERACIN Y PARA EL DESARROLLO ECONMICO)

Es un sistema de indicadores con gran desarrollo, especialmente en los pases que integran la
OCDE.
Pases participantes (adems de los pases que integran la OCDE): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, Federacin Rusa, Filipinas, India, Indonesia, Jamaica, Jordania, Malasia,
Paraguay, Per, Tailandia, Tnez, Uruguay y Zimbabwe. Israel tiene un estatus de observador
en las actividades que realiza la OCDE sobre la educacin y ha contribuido a los indicadores
financieros de la educacin.
Indicadores5:
5

La informacin disponible en algunos pases de Amrica Latina no permite calcular todos los indicadores en todos los
casos.
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A- Rendimiento de las instituciones educativas y sus efectos en el aprendizaje


Indicador 1-Tasas actuales de graduacin del segundo ciclo de educacin secundaria y logros
educativos de la poblacin adulta.
Indicador 2-Tasas actuales de graduacin y permanencia de la educacin terciaria y logros
educativos de la poblacin adulta.
Indicador 3-Logros educativos de la fuerza laboral y la poblacin adulta.
Indicador 4-Graduados por disciplina o campos de estudio.
Indicador 5-Aptitud para lectura de los jvenes de 15 aos de edad.
Indicador 6-Aptitud para matemticas y ciencias de loas jvenes de 15 aos de edad.
Indicador 7-Variacin en el desempeo estudiantil entre escuelas.
Indicador 8-Conocimiento de civismo y participacin cvica.
Indicador 9-Situacin laboral de los padres y desempeo estudiantil.
Indicador 10-Desempeo en actitud para lectura y lugar de nacimiento e idioma hablado e el
hogar de los jvenes de 15 aos de edad.
Indicador 11-Participacin en la fuerza laboral por nivel de logro educativo.
Indicador 12-Expectativa de aos en la educacin, el empleo y el no empleo entre los 15 y 29
aos de edad.
Indicador 13-El rendimiento de la educacin: tasas privadas y sociales de rendimiento de la
educacin y sus determinantes.
Indicador 14-Los rendimientos de la educacin: vnculos entre el capital humano y el
rendimiento econmico.
B- Inversin de recursos humanos y financiamiento en la educacin
Indicador1-Gasto en educacin por estudiante.
Indicador 2-Gasto en instituciones educativas en relacin con el Producto Bruto Interno.
Indicador 3-Gasto Pblico total en educacin.
Indicador 4-Proporciones relativas de inversin pblica y privada en instituciones educativas.
Indicador 5-Apoyos para los estudiantes y los hogares por medio de subsidios pblicos.
Indicador 6-Gasto en instituciones educativas por categora de servicio y de recurso.
C- Acceso a la educacin, participacin y avance
Indicador 1-Expectativa de escolaridad y tasas de matrcula.
Indicador 2-Ingreso y expectativa de permanencia en la educacin terciaria y participacin en la
educacin secundaria.
Indicador 3-Estudiantes extranjeros en a educacin terciaria.
Indicador 4-Participacin en la educacin continua y la capacitacin entre la poblacin adulta.
Indicador 5-Situacin educativa y laboral de la poblacin joven.
Indicador 6-La situacin de la poblacin joven con bajos niveles educativos.
D- El entorno educativo y la organizacin escolar
Indicador 1-Tiempo total dedicado a la instruccin para estudiantes entre 9 y14 aos de edad.
Indicador 2-Tamao de grupo y proporcin entre estudiantes y personal docente.
Indicador 3-Empleo y disponibilidad de computadoras en la escuela y en el hogar.
Indicador 4-Actitudes y experiencias de hombres y mujeres jvenes en el empleo de la
tecnologa de la informacin.
Indicador 5-Ambiente en el saln de clases y en la escuela.
Indicador 6-Salarios de maestros en las escuelas pblicas de educacin primaria y secundaria.
Indicador 7-Tiempo de enseanza y tiempo de trabajo de los maestros.
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PRIE
El Proyecto Regional de Indicadores Educativos (PRIE) es una iniciativa que surgi de los
acuerdos alcanzados durante la Segunda Cumbre de las Amricas, en la que los jefes de Estado
identificaron a la educacin como primera prioridad regional.
Pases que participaron: 34 pases pertenecientes a las Cumbre de las Amricas y 8 pases ms
del Caribe:
Amrica del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per,
Uruguay, Venezuela.
Amrica Central: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam.
Amrica del Norte: Canad, Estados Unidos de Amrica, Mxico.
Caribe: Anguila, Antigua y Barbuda Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice,
Bermuda, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Islas Caimn, Islas Vrgenes Britnicas, Jamaica,
Montserrat, Repblica Dominicana, San Cristbal y Nieves, Santa Luca, San Vicente y las
Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Turcos y Caicos.
Indicadores:
Contexto
1. 1. Poblacin total, por grupos de edad (en miles).
1. 2. Tasas de crecimiento demogrfico 1990-1995; 1995-2000; 2000-2005.
1. 3. Distribucin de la poblacin segn rea de residencia.
1. 4. ndice de dependencia demogrfica.
1. 5. Demanda potencial por niveles educativos.
1. 6. PIB per capita en dlares PPA.
1. 7. Coeficiente de desigualdad (Coeficiente de Gini).
Acceso, participacin y progreso
2. 1. Obligatoriedad escolar (rangos de edad).
2. 2. Horas en una semana escolar.
2. 3. Tasa bruta de ingreso a primer grado de educacin primaria.
Tasa neta de ingreso a primer grado de educacin primaria.
2. 4. Tasa bruta de matrcula por nivel educativo y sexo.
Tasa neta de matrcula por nivel educativo y sexo.
2. 5. Tasa especfica de escolarizacin por edades simples.
2. 6. Porcentaje de repetidores.

Recursos
3. 1. Alumnos por docente de aula segn nivel educativo.
3. 2. Gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB.
Gasto pblico en educacin como porcentajes del gasto pblico total.
Gasto pblico corriente en educacin como porcentaje del gasto pblico en educacin.
3. 3. Gasto pblico en educacin por niveles educativos.
3. 4. Gasto pblico en educacin por alumno como porcentaje del PIB per capita.
Gasto pblico en educacin por alumno en dlares PPA.
3. 5. Gasto privado en educacin como porcentaje del PIB.
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Gasto total en educacin como porcentaje del PIB.


3. 6. Salario inicial docente (Sector Pblico) por nivel educativo como porcentaje del PIB per
capita.
Salario inicial docente (Sector Pblico) por nivel educativo en dlares PPA.
3. 7. Evolucin del salario del profesor (Sector Pblico) con formacin mnima segn nivel.
Impacto social de la educacin
4. 1. Tasa de analfabetismo adulto.
4. 2. Perfil educativo de la poblacin adulta.
4. 3. Poblacin de 25-29 aos con 10 aos o ms de escolaridad segn rea de residencia.
4. 4. Aos de escolaridad de la poblacin de 25 aos segn nivel de ingreso y desigualdad
educativa.

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4. Subsistema de Financiamiento Educativo


Introduccin
La adecuada caracterizacin del sistema educativo de un determinado pas demanda,
necesariamente, indagar acerca de cunto, cmo y en qu se gastan los recursos que cada sociedad
destina a la educacin, quin toma las decisiones de gastar, cmo se financia, cunto de ese gasto est a
cargo del sector pblico y cules son las caractersticas del gasto en educacin privada.
Debe reconocerse, sin embargo, que la informacin relacionada con el gasto y su financiamiento
no puede ser analizada sin conocer, adems de las definiciones de poltica educativa, ciertos aspectos
estructurales del pas en materia de organizacin poltica, grado de descentralizacin de la provisin de
servicios educativos y desarrollo productivo regional.
En los pases de la regin sobresalen algunos rasgos distintivos que deben ser tenidos en cuenta.
Los diferentes gobiernos han enfrentado serios problemas para alcanzar el financiamiento para sus
actividades. Si bien es cierto que esta restriccin no es nueva y ha estado presente a lo largo de la
historia en casi todos nuestros pases, durante las ltimas dos dcadas ha cobrado mayor protagonismo y
dramatismo.
Por una parte, se deben mencionar los conocidos problemas que presenta la tributacin. Son
pocos los pases que han logrado un grado de solvencia aceptable en sus sistemas tributarios. Sin duda
Brasil es una excepcin en la regin, al mostrar un nivel de presin tributaria sustantivamente superior
al resto de los pases (35,8% del PIB en 2003), no obstante ello, como resultado de serios problemas
macro fiscales de diferente orden, tambin muestra cierta insuficiencia de recursos.
Por otra parte, deben contarse las diferentes presiones para incrementar los gastos ante un
escenario sociopoltico crecientemente conflictivo as como las fuertes restricciones al endeudamiento.
Todo ello sumado, logra conjugar una situacin por dems compleja.
El presente captulo tiene por objeto ofrecer una suerte de gua para evaluar el financiamiento de
un sistema educativo.
Debe notarse que una apropiada evaluacin debe considerar necesariamente la interrelacin
entre el financiamiento y el funcionamiento de las restantes variables que distinguen al sistema
educativo. Lo que aqu se presentar, entonces, es el primer paso de un anlisis que, necesariamente,
deber ser sistmico e integrarse con los restantes captulos.

Las preguntas previas


Antes de abordar el tema especfico, entendemos que existen una serie de rasgos institucionales,
econmicos y financieros que, si bien no son exclusivos del sistema de financiamiento educativo, son
indispensables para comprender cabalmente la informacin financiera que ser evaluada
posteriormente. Por supuesto, se trata de un grupo de temas que son conocidos por el tomador de
decisiones en el sector, sin embargo nos parece importante sealar de manera explcita su importancia.
En primer lugar, convengamos que la estructura del financiamiento de un sistema educativo y su
impacto sobre los diferentes aspectos que se abordarn aqu muestran un elevado grado de dependencia

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de la organizacin institucional de cada pas. Parece obvio que la preocupacin acerca del
financiamiento de la educacin pblica remite inicialmente a la determinacin del nivel de gobierno
encargado de las diferentes funciones del sector.
En Amrica Latina conviven algunos pases de organizacin federal (Argentina, Brasil, Mxico
y Venezuela) con muchos otros unitarios. Adicionalmente, durante las ltimas dcadas se han
generalizado e intensificado importantes procesos de descentralizacin de la provisin pblica de
educacin. Son diversas las motivaciones por las que cada uno de los pases han emprendido este tipo
de reformas. En algunos casos se ha tratado de un proceso que acompaa reformas especficas del
sector, destinadas a mejorar el servicio (Colombia), en otros forman parte de una reforma de raices
predominantemente polticas (Bolivia, Ecuador) y, por ltimo, tambin se dio el caso de un proceso de
descentralizacin destinado a mejorar la situacin financiera del gobierno central (Argentina). Para
completar este intento de tipologa se deben considerar los casos en donde las polticas de
descentralizacin no han alcanzado a la provisin pblica de educacin (Uruguay).
En definitiva, se trata de considerar el tipo de organizacin federal de cada pas, as como el
grado de descentralizacin alcanzado en el gasto educativo para cada uno de los niveles estudiados con
el objeto de conocer cules son las funciones educativas a cargo de cada nivel de gobierno.
En segundo lugar, habida cuenta de los desbalances existentes entre el nivel de
erogaciones y los recursos propios de las jurisdicciones subnacionales de cada pas (tanto en aquellos de
organizacin federal como unitaria) es importante conocer el mecanismo utilizado en cada uno de los
pases para cubrir esos desbalances. Precisamente, esta brecha ha crecido a lo largo del tiempo motivada
por la tendencia generalizada hacia la concentracin de los tributos en manos de la Administracin
Central (IVA y rentas, en especial) y la descentralizacin progresiva de diversas funciones del gasto.
Algunos pases han tratado de introducir transferencias de igualacin al estilo canadiense; otros tienen
esquemas de reparto de impuestos generales y de libre disponibilidad que abarcan la totalidad o parte de
la recaudacin centralizada, y, adicionalmente, existen recursos asignados especficamente a diferentes
finalidades. En resumen, se trata de conocer la modalidad de las transferencias financieras entre niveles
de gobierno.
En tercer lugar, la informacin preliminar bsica para comprender los alcances de la
organizacin federal de cada pas y las capacidades financieras de cada nivel jurisdiccional se completa
con una idea de los desbalances productivos interregional. Para ello, el indicador bsico es la estructura
regional del producto. Esta informacin no est disponible en todos los pases de la regin y, en los que
est, suelen presentarse datos desactualizados o con serios inconvenientes metodolgicos. De todos
modos, cuando la informacin se encuentre disponible es un muy buen punto de partida para especular
sobre el financiamiento de la provisin descentralizada de la educacin. Un indicador sinttico es la
brecha entre los PIB regionales por habitante ms alto y ms bajo de un determinado pas. Ese
indicador, que presenta valores de 1,7 en Canad y 2 en Italia alcanza niveles mucho ms elevados en
nuestra regin. En Mxico el PIB por habitante del DF es 6.2 veces el de Chiapas; en Brasil el del
propio Distrito Federal el 7,2 veces el de Maranhao y, por ltimo, en Argentina el de Santa Cruz
alcanza a ser 8,6 veces el de la Provincia de Formosa.
En cuarto lugar, relacionado con los puntos anteriores, cuando sea necesario contar con
instancias de coordinacin del sistema a lo largo del territorio de cada pas y de financiar las polticas
compensatorias, deber existir alguna institucin que tome a su cargo la coordinacin de las acciones.
Este es otro dato que ayudar a comprender el gasto de la educacin en un determinado pas.

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Gasto en educacin
Si bien los puntos aqu presentados se refieren predominantemente al gasto y
financiamiento pblicos, la evaluacin del financiamiento del sistema educativo tambin requiere de
cierto conocimiento del desarrollo del sector privado proveedor de servicios educativos. An cuando
deba reconocerse que la disponibilidad y calidad de la informacin referida al gasto privado pueda ser
una restriccin importante en algunos pases, es indispensable contar con alguna aproximacin a los
niveles de gasto total en educacin contando con su desagregacin entre pblico y privado.
Con relacin al gasto pblico, es necesario responder tres grupos de preguntas para poder
calificar el margen de maniobra de la poltica educativa. En primer lugar, el monto de gasto pblico por
nivel educativo es el indicador bsico que debe estar acompaado de una caracterizacin del mecanismo
de definicin de ese nivel ao a ao y del grado de autonoma de la autoridad educativa en la
determinacin de esos niveles.
En segundo lugar, la poltica educativa debiera reflejarse en la estructura del gasto
educativo. Para ello, es importante conocer la existencia de alguna norma o institucin que incorpore
alguna restriccin sobre esa estructura y los mecanismos de determinacin de la misma. En definitiva,
debe indagarse acerca del grado de rigidez del gasto educativo y el margen de discrecionalidad de la
autoridad educativa en cada perodo. Asimismo, tambin es importante conocer el grado de autonoma
de las autoridades del rea de Hacienda de cada pas para modificar el nivel o estructura del gasto en
educacin y la modalidad de negociacin entre ambas reas del gabinete.
Por ltimo, se debe considerar la distribucin del gasto educativo por nivel jurisdiccional
as como la existencia de alguna norma o acuerdo que defina el nivel consolidado. En pases con una
gran descentralizacin de la educacin, cabe preguntarse sobre el grado de autonoma de las autoridades
locales en el nivel y estructura. En el extremo, se debe tener alguna idea acerca del margen de maniobra
de los directores de establecimiento en la materia, si es que tienen alguno.
Una vez incorporados al anlisis los diversos aspectos hasta aqu presentados, estaremos
en condiciones de abordar la evaluacin especfica del financiamiento de la educacin en un pas de la
regin. Como se seal ms arriba, las presentes notas se refieren predominantemente al financiamiento
de la provisin pblica de educacin. No obstante, la comprensin global de este tema requiere de la
incorporacin de la problemtica del financiamiento privado. Ello no solo remite al financiamiento
privado de la educacin privada sino, muy importante, al financiamiento privado de la educacin
pblica a travs de sus diferentes modalidades.
A continuacin, partiendo de una clasificacin de la educacin de acuerdo con su financiamiento
y no con el tipo de provisin, se discutirn las diferentes modalidades de financiamiento pblico y
privado. Se aclara, adems que el tema ser abordado en relacin con la educacin bsica, si bien
muchos de los conceptos aqu presentados pueden ser igualmente vlidos para el anlisis de la ecuacin
universitaria y de otros niveles de enseanza.

Financiamiento pblico de la educacin


Dependiendo de las definiciones preliminares acerca de la organizacin de cada pas y de
las funciones que debe llevar a cabo cada nivel de gobierno, el financiamiento pblico de la educacin
bsica descansar sobre el presupuesto del gobierno central (o nacional) de los gobiernos intermedios
(provincias o estados, si existiera) o de los gobiernos locales o municipales.

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Como se dijo, durante los ltimos aos la regin registr una importante cantidad de
reformas tendientes a descentralizar diferentes renglones del gasto social, en especial el educativo. En
algunos casos, estuvieron motivadas por la necesidad de mejorar la eficiencia en el gasto educativo, al
entenderse que al acercar la provisin a la poblacin beneficiaria del servicio se permitira una mayor
relacin entre la oferta de educacin y las necesidades de la poblacin, con un menor costo. En otros
casos, la idea predominante fue la de mejorar la legitimidad del sistema y, simultneamente, apoyar a
las democracias de la regin. Ms all de la pertinencia de la reforma en relacin con esas
motivaciones, lo cierto es que se han generado efectos negativos en materia de equidad que requieren la
presencia compensadora del gobierno central, atendiendo a las diferentes capacidades de
autofinanciacin de los diferentes niveles de gobierno.
Otro tipo de iniciativa de reforma que debe ser tenida en cuenta y sobre la que es
necesario indagar para la evaluacin de cada caso particular se refiere a la posibilidad de incorporar
algn tipo de financiamiento a la demanda. Es importante sealar la reforma chilena consistente en el
establecimiento de una subvencin per capita como instrumento para transferir recursos financieros en
un sistema descentralizado. En este caso, que premia a los establecimientos que logran retener a los
alumnos, es posible que el presupuesto pblico termine subsidiando a la educacin privada. El impacto
sobre la calidad y eficiencia que busca la reforma depender del funcionamiento del propio mercado y
el tipo de regulacin que se fije (as como la particular negociacin salarial presente en cada pas, como
lo demuestra la propia experiencia chilena). En materia de equidad, por su parte, este tipo de
mecanismo demanda un diseo mucho ms cuidadoso y sofisticado de instrumentos para no afectar
negativamente al sistema educativo.
Ciertamente, esas transferencias son un caso lmite y especial de un rubro habitual en los
presupuestos educativos que se refiere a los subsidios y transferencias desde los presupuestos pblicos
hacia la educacin privada. Estas pueden obedecer a diferente tipo de argumentacin entre las que se
cuentan la asistencia a una oferta que complementa y reduce los costos de la pblica, y la subvencin a
algn tipo de culto.
Hechas estas salvedades, a continuacin se presentarn los diferentes rubros que componen el
financiamiento pblico de la educacin. Como se indicar, estos rubros son similares para los diferentes
niveles de gobierno.
Recursos tributarios propios

La fuente bsica de financiamiento de los diferentes gobiernos est constituida por los recursos
tributarios propios de cada nivel. En los distintos pases, la recaudacin tributaria est mayormente
concentrada en los niveles centrales de gobierno. Ello sucede no solo por definicin constitucional de
las potestades a cargo de cada nivel sino tambin por las ventajas derivadas de la administracin
centralizada de las modalidades ms modernas y difundidas de tributacin sobre los consumos,
comercio exterior, rentas y nmina.
Lo anterior ha cobrado mayor significacin a partir de la introduccin y desarrollo de tributacin
sobre las rentas de las empresas y personas fsicas, el desarrollo de la seguridad social centralizada
financiada con impuestos sobre la nmina salarial y, en especial desde fines de los sesenta, el desarrollo
del IVA como mejor solucin a la tributacin sobre los consumos. A modo de ejemplo tngase en
cuenta que en Argentina la imposicin sobre las rentas es provincial y slo justificada en manos del
gobierno central en situaciones de emergencia. Es por ello que desde 1935 (cuando se introdujo este
tipo de tributos) se debe declarar la emergencia cada diez aos como requisito inevitable para justificar

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la prorroga del tributo (restriccin que, convengamos, no fue difcil de sortear a lo largo de los ltimos
setenta aos de historia econmica argentina.
Existe, a su vez, la posibilidad de aumentar el financiamiento de la educacin mediante recursos
que, de manera indirecta, provienen de impuesto. Se trata de los denominados gastos tributarios
consistentes en los impuestos que el estado deja de cobrar por establecerse algn tipo de desgravacin
impositiva cuando el contribuyente destina parte de sus ingresos a realizar donaciones al sistema. Esto
genera un incentivo a contribuir con ms fondos a la educacin, aunque con un costo fiscal que
depender de la modalidad del incentivo y del efecto de estos esquemas sobre la administracin
tributaria.
Toda vez que el financiamiento del gasto pblico en educacin est basado en recursos
tributarios de libre disponibilidad de cada uno de los gobiernos, entonces, las consideraciones sobre
eficiencia, equidad y legitimidad debern responder a la lgica general del propio sistema tributario. El
impacto del financiamiento sobre la eficiencia est definido por la propia decisin de abordar el
financiamiento pblico de la educacin, considerando las ventajas de eficiencia de abordar la provisin
pblica de bienes pblicos (cuando de ello se trate), meritorios o pblicos impuros. En la medida que la
provisin incorpore bienes privados financiados pblicamente deber tomarse en consideracin los
eventuales problemas de eficiencia.
En relacin con la equidad en el financiamiento pblico tributario de libre disponibilidad,
entonces, puede decirse que el impacto estar estrechamente vinculado con la incidencia del propio
sistema tributario. No obstante resulta difcil evaluar la equidad del financiamiento con independencia
de la incidencia de la provisin. Lo mismo puede afirmarse de la legitimidad. Si bien puede decirse algo
sobre la legitimidad de un determinado sistema tributario (incluida la capacidad de administracin del
propio sistema y el control de la evasin), lo ms significativo se relaciona con el propio gasto que ese
sistema financia.
Transferencias entre niveles de gobierno

La combinacin de sistemas tributarios concentrados en manos de los gobiernos centrales


y la tendencia de una cada vez mayor descentralizacin del gasto pblico hacia los gobiernos
subnacionales de los diferentes pases determina diferentes grados de desbalance entre los niveles de
gasto y recursos de cada nivel de gobierno. Ello marca la importancia de los sistemas de transferencias
intergubernamentales destinadas a cubrir esos desbalances y a asegurar el financiamiento de los
gobiernos subnacionales.
En la medida en que esas transferencias entre niveles de gobierno no estn condicionadas
en su utilizacin al sector educativo en general o a alguna de sus funciones de manera especfica, caben,
en principio, las mismas consideraciones que las presentadas en relacin con los recursos tributarios
propios de cada jurisdiccin. No obstante, para medir el impacto de esa modalidad de financiamiento
sobre las diferentes dimensiones aqu contempladas resulta importante conocer los criterios que en cada
pas se utilizan para definir el reparto de fondos entre sus diferentes regiones.
De manera especial, interesa saber si se utiliza algn indicador que directa o indirectamente
pueda estar relacionado con los costos del sistema educativo. En el primero de los casos, la cantidad de
alumnos o poblacin en edad escolar, los resultados de pruebas de evaluacin o las tasas de
alfabetizacin por regin pueden ser algunos ejemplos usuales aunque de utilizacin muy poco
frecuente. En cambio, es usual la utilizacin de indicadores generales (en general censales) que de

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manera indirecta tienen relacin con los costos diferenciales de la provisin de servicios educativos, tal
es el caso de la poblacin o la densidad poblacional.
En cambio, la situacin es muy diferente cuando las transferencias tienen algn tipo de
asignacin prefijada al sistema educativo. Estas transferencias de tipo condicionadas tendrn, en
principio, los efectos relativos al uso preasignado. En general esto ocurre cuando el gobierno que
transfiere los fondos (central en relacin a los subnacionales o intermedio en relacin a los gobiernos
locales) tiene un marcado inters en definir la utilizacin de los recursos en alguna de las funciones
educativas que cumplen con alguna preferencia explcita de su propia poltica educativa. Esto puede
darse tanto para gasto de capital como en determinados adicionales o componentes del pago de la
nmina salarial docente, tiles, material bibliogrfico u otro componente prioritario para los gobiernos
centrales.
Debe mencionarse que en algunas oportunidades pueden existir partidas transferidas para
financiar gastos no necesariamente educativo pero a cargo de las escuelas (por ejemplo, el vaso de leche
para los alumnos provenientes de familias de menores ingresos). En estos casos, de fuerte impacto sobre
la equidad del sistema los efectos sobre la calidad tienen que ver con los propios objetivos de las
transferencias as diseadas.
De manera similar, debe mencionarse la existencia de transferencias a las personas realizadas
con independencia del presupuesto pblico educativo, pero con fuerte impacto sobre el resultado del
sistema. Nos referimos a los programas que brindan recursos a las familias ms pobres condicionadas a
la asistencia efectiva de los nios a las escuelas. Estos programas (al estilo del Programa Oportunidades
en Mxico) tienden un significativo impacto sobre el resultado del sistema, reduciendo el abandono.
En cambio, atendiendo a la ms eficiente utilizacin de las transferencias condicionadas cuando
se trata de funciones que debieran estar entre las preferencias compartidas por los diferentes niveles de
gobierno, es posible introducir asignaciones de recursos en una magnitud que guarde alguna relacin
con los recursos que el propio nivel de gobierno receptor de transferencias asigne a esa misma funcin.
Finalmente, quedan los recursos tributarios que merced a algn instrumento normativo (ley u
otro) tienen asignacin especfica a alguna funcin educativa. A lo expresado ms arriba en relacin con
las transferencias condicionadas, en este caso debe observarse que el impacto sobre la equidad
depender del tipo de tributo que es objeto de esa asignacin. Por ejemplo, en la medida en que exista
alguna asignacin predeterminada de los recursos provenientes de impuestos sobre alguna
manifestacin de la riqueza a la educacin pblica, se podra especular que la porcin de la sociedad
ms pudiente y, en algunos casos, usuaria de la educacin privada, est contribuyendo a aumentar el
presupuesto de la educacin pblica.
No obstante, queda por hacer una importante salvedad. En muchas oportunidades en nuestra
regin se observan asignaciones especficas de tributos que no son el resultado de un diseo financiero
que ayude a cumplir con los objetivos especficos del sistema sino, por el contrario, son el resultado de
una fuerte puja por recursos financieros en una situacin de restriccin presupuestaria aguda. En esos
casos, la asignacin especfica es una solucin subptima que atenta contra el buen manejo
presupuestario del nivel de gobierno correspondiente.
Recursos no tributarios

El financiamiento pblico se completa con una multiplicidad de fuentes adicionales de recursos


provenientes de una gran variedad de recursos no tributarios que, en algunos casos, pueden ser de suma
importancia. Entre stos es necesario distinguir el financiamiento con fondos provenientes de la
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explotacin de recursos naturales a cargo del estado y las regalas por la explotacin de esos recursos no
renovables. En estos casos se debe tener cuidado en evaluar el origen y destino de esos fondos, de tal
manera de conocer cuan transitorio es ese financiamiento y de qu manera son redistribuidos entre las
regiones de un determinado pas que tienen o no propiedad sobre esos recursos.
Toda vez que se cuenten con importantes recursos no tributarios en el financiamiento de la
educacin pblica va a ser importante determinar el origen preciso de esos fondos, dado que bajo esa
denominacin negativa se agrupa una multiplicidad de fuentes. En principio conviene aclarar que en
algunos casos, los recursos no tributarios esconden aquellas fuentes asimilables a los tributos
denominadas de esta manera por alguna restriccin en materia de potestades tributarias de la
jurisdiccin que las cobra. Por otra parte, el caso de las tasas pagadas por los usuarios destinadas a
financiar algn servicio complementario ser analizado junto con el financiamiento privado, ms abajo.
En algunos casos, por su parte, pueden ser significativos los fondos provenientes de donaciones.
En especial, en los pases de menor ingreso por habitante (Centroamrica y Bolivia, por ejemplo) estos
recursos pueden ser muy importantes e implicar un conflicto entre las preferencias del donante y las
manifestadas por las autoridades educativas del propio pas.
Endeudamiento

Por ltimo, debemos incorporar el problema del endeudamiento. En general, este es un problema
de raz macro fiscal que no debiera ser tenido en cuenta para el tipo de evaluacin que aqu se est
ensayando. No obstante, debe reconocerse que bajo algunas circunstancias y como resultado parcial de
la peculiar modalidad de negociacin con los organismos financieros multilaterales, puede existir
financiamiento del Banco Mundial, BID u otro organismo similar destinado a algn programa educativo
en especial.
Cuando ello sucede, bajo circunstancias financieras especiales en donde el acceso al
financiamiento est restringido, es posible que la propia autoridad educativa fomente la adopcin de
este tipo de financiamiento para lograr que los programas de rea tengan prioridad en el presupuesto
sobre otras finalidades. Ello implica, adems de un efecto dudoso sobre la eficiente utilizacin del
instrumento presupuestario, serios impactos sobre la equidad entre el uso de fondos para las diferentes
finalidades y, a su vez, entre las funciones educativas que cuentan con financiamiento de organismos
financieros multilaterales y aquellas que no.
Financiamiento privado de la educacin

La imagen obtenida del financiamiento educativa resulta totalmente incompleta si no se


incorpora la importancia relativa del financiamiento privado. En cada pas la presencia del
financiamiento privado termina de modelar la oferta educativa y, a su vez, condiciona el sendero de
reformas posible. En las ltimas dcadas, el aporte privado se ha visto incrementado, atendiendo a la
expectativa de las familias de que los logros educativos son esenciales para permitir una mayor
movilidad social intergeneracional.
Debemos distinguir aqu al financiamiento privado propiamente dicho, destinado a la oferta
tambin privada de educacin, del financiamiento privado de carcter voluntario, complementario y
dirigido hacia la propia educacin pblica. En el primero de los casos se trata de un financiamiento que
difcilmente participe de los patrones de equidad buscados con la educacin pblica y en donde la
calidad es sumamente diversa en un subsector con elevados grados de fragmentacin.
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En el segundo tipo de financiamiento privado antes mencionado, cuando el gasto de las familias
est destinado a la educacin pblica, se deben distinguir tres modalidades, que generan diferentes
combinaciones de incentivos y efectos sobre las dimensiones aqu tratadas.
Cofinanciamiento de la educacin pblica mediante el pago de una cuota adicional

Para hacer frente a una situacin de insuficiencia de recursos presupuestarios para financiar los
servicios buscados muchas escuelas pblicas utilizan el recurso de solicitar a las familias de sus
alumnos el pago de una cuota adicional para contribuir a financiar los gastos generales de la escuela o,
en ciertos casos, algn rubro en especial (materiales, infraestructura, etc.). Este requerimiento puede
cobrar la figura de pago total o relativamente voluntario, dependiendo de la presin social para hacer
efectivo el pago. En Argentina el pago de una cuota destinada a la cooperadora de la escuela es un
ejemplo de cuota cuasi compulsiva. El efecto de esta modalidad de financiamiento se asemeja bastante a
lo que en la salud se conoce como coseguro y, como en ese caso, puede mejorar la calidad del servicio
pero, claramente, atenta contra la equidad del sistema ya que los recursos son proporcionales a las
capacidades de las familias que habitan en la regin donde se encuentra el establecimiento. En el lmite,
se podran encontrar casos de escuelas pblicas a la que concurren hijos de familias pudientes que se
apropian de la oferta pblica para alcanzar un servicio similar a su demanda de educacin privada.
Cofinanciamiento de la educacin pblica mediante el pago de un adicional especfico por algn servicio
adicional

Este es un caso similar al anterior pero se diferencia por estar destinado a un objeto especfico
del gasto. Para comprender la diferencia entre ambas modalidades, y siguiendo con la analoga con la
economa de la salud, en donde estos fenmenos han sido ms analizados, si la modalidad anterior era
asimilable al coseguro, sta lo es al copago. Los efectos, por su parte, son similares.
Gasto privado directo para alumnos en escuelas pblicas

No debe desconocerse que cada familia realiza pagos de bolsillo destinados a materiales, tiles,
transporte, uniforme, y otros que requieren los alumnos para concurrir a la escuela y que varan
significativamente en relacin con los ingresos de las familias afectando, nuevamente, la equidad. Bajo
esta modalidad, tambin deben considerarse la provisin voluntaria de insumos para la oferta escolar,
bsicamente en comunidades rurales de la regin, mediante la ayuda a la construccin y mantenimiento
de las escuelas, suministro de alimentos, etc.
Finalmente, un caso particular de gasto privado, que incorporamos dentro de esta misma
modalidad, es el que realizan las familias en educacin privada destinada a alumnos de escuelas
pblicas (profesores particulares). El conocimiento de sta y las restantes modalidades, su desarrollo en
cada pas y su importancia cuantitativa es fundamental para conocer cabalmente el funcionamiento de
un sistema educativo y emprender su evaluacin.

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5. Subsistema de Currculum y Prcticas Pedaggicas


Introduccin
Subsistema de currculo y prcticas pedaggicas
Definiremos al subsistema de currculo y prcticas pedaggicas como el conjunto de actores,
normas y recursos del sistema que afectan las prcticas de enseanza y aprendizaje al interior de las
aulas.
De tal modo que, propondremos un anlisis que partir del supuesto que las acciones y
relaciones propiamente dichas entre los maestros y los alumnos no integran el sistema como tal. Lo que
el sistema aporta son los diferentes modos de apoyar, asistir, evaluar, auditar y promover dichas
relaciones y procesos de enseanza y aprendizaje.
Ms all de esa relacin personal y nica que se establece entre el maestro y el alumno, el
sistema puede facilitarla, potenciarla, direccionarla o dificultarla.
Por qu parece importante analizar este subsistema?
Porque nos dar una pauta de la capacidad de traducir las decisiones polticas a la accin
educativa propiamente dicha, dentro de las instituciones. El conjunto de las herramientas sistmicas,
deberan desembocar en las mejores condiciones de contener los procesos de aprendizaje al interior del
aula.
Podremos decir que es mejor aquel sistema cuyo subsistema de currculum y prcticas
pedaggicas encuentra mayor pertinencia con los objetivos propuestos, es decir, cuando logra
acompaar a las instituciones del mejor modo, en relacin con las direcciones de poltica propuestas.
Ms all de los niveles de intervencin que se pretendan, se trata de analizar la capacidad
de traducir objetivos de poltica, a las prcticas cotidianas de las escuelas, dentro de los paradigmas y
las intenciones de las autoridades polticas.
En sntesis, parece relevante analizar este subsistema por ser el vinculado con las tareas de
mayor especificidad de cualquier proceso educativo, comprender el modo en que el sistema apoya las
tareas propiamente dichas de la estrategia educativa. Si partimos de la idea que el proceso educativo
ocurre bsicamente al interior del aula, dentro de una escuela, estaremos hablando del modo en que
dicho sistema facilita o dificulta lo que all ocurre.
La intervencin del sistema sobre esos procesos de enseanza puede darse intencionalmente o
no. La estructura del sistema puede resultar una tarea extra para los maestros y alumnos que reste
tiempo de actividades puramente instruccionales. Al mismo tiempo, puede que aporte gran autonoma,
pero ningn apoyo, es decir, que deje solas a las instituciones sin direccionalidad ni orientacin. La
configuracin del sistema de apoyo a la tarea puramente pedaggica, ser un elemento de anlisis del
trabajo y la influencia de los otros subsistemas sobre el que comprende a las tareas del aula.

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Los sistemas educativos han incorporado a principios de los 90, los objetivos de calidad y
equidad a sus polticas. A la tradicional demanda de escolarizacin, se incorporaron nuevas metas de
carcter cualitativo. Algunos de los pases de la regin, encontraban un grado satisfactorio de cobertura,
como para plantearse una agenda cualitativa, an cuando no abandonaron las metas de escolarizacin.
Al mismo tiempo, las transformaciones sociales obligaban a nuevos modelos de organizacin que
distribuyeran el saber y la inteligencia con mayor horizontalidad. Las estrategias de descentralizacin y
el aumento en los grados de autonoma de las escuelas, fueron puestos en marcha con esos objetivos.
Histricamente, los sistemas haban puesto su prioridad en los objetivos de escolarizacin y de
incorporacin de alumnos. Dichos objetivos, de carcter cuantitativo, se apoyaban en estrategias de
mayor homogeneidad, que permitan modelos en los que los dispositivos estructurales eran ms
importantes que los institucionales.
Estas nuevas demandas obligaron a poner el acento o al menos, aumentar la importancia
otorgada a las instituciones educativas como actores de la poltica educativa, a su capacidad de pensar,
planificar y resolver. La aparicin de objetivos de carcter cualitativo, vinculados al mejoramiento de
los procesos de aprendizaje, a la capacidad de ajustar las estrategias educativas a los contextos de
accin, a la generacin de dispositivos de contencin y retencin en las escuelas, requeran de un
sistema con mayor capacidad institucional.
Ante los nuevos desafos, los objetivos del sistema educativo necesitaban plasmarse en mejoras
en las estrategias de enseanza, en los aprendizajes de los alumnos dentro de las aulas y en el contexto
de sus escuelas. Diremos que un sistema es exitoso, en la medida que logra trasladar los principios
educativos y objetivos que se propone, a sus destinatarios, que son los alumnos.
Eso implica que el aula y la escuela son mbitos que ganan importancia como espacios de la
poltica educativa, como mbito de desarrollo de los dispositivos pedaggicos y los sistemas deben
perfeccionar los mecanismos de accin en ese campo. Aunque dicha afirmacin requiere alguna
reflexin, al menos, algn anlisis cuidadoso respecto de los lmites del sistema. Es el aula parte del
sistema? Es la vida institucional de la escuela parte del sistema? Cul es el margen de autonoma que
tienen los actores en el marco de sus relaciones al interior de un sistema educativo? Cul es el espacio
de intervencin del sistema en el marco de esa relacin entre alumnos, docentes y directivos?

Lo cierto es que los objetivos del sistema hacen necesarias escuelas inteligentes, tal como las
define Perkins6, capaces de desarrollar estrategias contextuadas, de pensarse a s mismas, de ser
gestionadas estratgicamente. En ese sentido, podremos decir que la importancia del subsistema de
currculum y prcticas pedaggicas es relativamente reciente, y probablemente, sea aquel sobre el cual
los sistemas cuentan con menos saber.

Actores y sistema
Sin duda, el sistema como tal, no es capaz de dar cuenta por si mismo, del conjunto de las
prcticas que se producen al interior de los salones de clase, ni de las instituciones educativas.
Debemos diferenciar en este punto, el espacio de los actores directivos, docentes y alumnos y las

David Perkins, La escuela Inteligente, Gedisa, 1995


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relaciones que stos pueden establecer, de aquello que el sistema puede hacer para mejorar o inhibir esa
relacin.
Pensaremos en un mejor sistema educativo cuando ste sea capaz de facilitar, apoyar y
promover procesos de aprendizaje equitativos y de calidad en el interior de las instituciones educativas.
Dicha definicin sigue recuperando un rol central para los actores en interaccin con el sistema como
tal. El sistema aportar mejores o peores contextos para el desarrollo de los procesos de enseanza
ulica e institucional, segn la relatividad de lo bueno y malo a los objetivos propuestos. Y esos
sistemas de apoyo, haran que docentes con competencias similares, encontrarn mayores facilidades
para desarrollar su tarea, en mejores sistemas, es decir, en aquellos que contaran con mejores estrategias
de apoyo.
En ese sentido, parece determinante indagar la lgica del funcionamiento del sub-sistema de
currculum y prcticas pedaggicas, es decir, aquella a travs de la cual, el sistema educativo acta
sobre los procesos pedaggicos al interior de las escuelas y las aulas. La capacidad del sistema de
construir un contexto apropiado para los procesos de enseanza y aprendizaje, parece un aporte
fundamental al mejoramiento de dichos procesos, puede ser un elemento que aporte direccionalidad y
garantice cierta condicin mnima de funcionamiento del conjunto de escuelas como un sistema.
Al mismo tiempo, los actores tienden a buscar los contextos que mejor favorecen la posibilidad
de desarrollar sus competencias personales e individuales7, es as como los docentes-por ejemplo-,
buscan escuelas y equipos con los que se sientan ms cmodos. En este sentido, la relacin entre actores
y sistema parece compleja, y debemos asumir como riesgo, la posibilidad de encontrarnos ante una
frontera poco definida.
La primera pregunta que surge en este contexto es, cul es la tarea del sistema o sus
posibilidades de accin sobre el mejoramiento de esos procesos ulicos? Hasta qu punto, la calidad de
los procesos ulicos depende de la relacin personal entre maestros y alumnos? Cul es el la capacidad
de intervencin que el sistema puede tener en dichos procesos?
Dichos interrogantes remiten a la capacidad que dicho sistema tenga de apoyar, incentivar,
asistir, evaluar, auditar y promover las prcticas cotidianas de enseanza y los aprendizajes que se
desarrollen en las aulas. Favorecer escenarios que aporten, al menos, pisos mnimos y ciertos grados de
articulacin y homogeneidad al sistema, aquello que las escuelas deben tener en comn, ms all de las
diferencias propias de cada institucin.
Nuevamente, el anlisis de este punto depende de la definicin de objetivos, dado que podemos
suponer que el sistema ser mejor, en la medida que influya menos sobre los procesos ulicos e
institucionales, garantizndoles mayor autonoma y libertad. Esta concepcin observa al sistema como
un obturador de prcticas ulicas y maximiza la importancia de la autonoma de los docentes para
organizar dicho proceso. En ese sentido, la pertinencia de la subsistencia debe ser encontrada en su
relacin con los objetivos de la poltica implementada, es decir, en el aporte que el mismo realiza a
dichos objetivos.
Por otra parte, estn aquellos que defienden la capacidad del sistema de direccionar y
garantizar ciertos denominadores comunes del sistema.

Ver Libro Juan Carlos Navarro, Quines son los maestros, ediciones Machi, Buenos Aires, 2.002
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Centralidad en el estado o en las escuelas

Partiendo del objetivo de que el sistema intervenga, participe, oriente y asista las
prcticas ulicas, podemos pensar en dos modelos diferentes que representan verdaderos paradigmas de
organizacin de un sistema educativo.
En primer lugar, aquel que postula la centralidad de las escuelas, es decir, da al sistema el lugar
de una estructura de apoyo y asistencia a la tarea de las instituciones. En este modelo, el sistema debe
evitar volverse pro - activo y actuar mucho ms, de un modo reactivo, en relacin con las demandas de
las instituciones educativas, los directivos, los docentes y los alumnos. Esta concepcin parte de una
idea de sistema que lo visualiza como un gran dispositivo de apoyo de un conjunto de instituciones que
son el verdadero corazn del mismo. Podremos decir que, dentro de esta concepcin, la pertenencia
fundamental de los actores es a las instituciones, ms que al sistema.
En segundo lugar, encontraremos modelos que piensan el sistema en sentido contrario, es decir,
con alta intervencin y capacidad de direccionar los procesos institucionales y ulicos. Estas posiciones
apuestan a una centralidad de la organizacin del sistema, y un acento menor en el espacio de
autonoma de las escuelas. Sin duda, en este caso, la apuesta es a la capacidad central de ordenar un
conjunto de instituciones que podrn tener mayor o menor autonoma. En este caso, la pertenencia
fundamental es al sistema y no a cada una de las instituciones.
Sin duda, el sistema puede tener la capacidad de condicionar en mayor o menor medida los
procesos de enseanza en determinadas direcciones, en tanto cuente con grados de articulacin y
madurez institucional para lograrlo. No parece posible generar las condiciones de direccionamiento del
sistema, sin una masa crtica capaz de hacerlo.
En caso contrario, se vuelve al modelo de un sistema meramente reactivo, pero por default, el
modelo termina siendo el primero, es decir, por la incapacidad de acompaar los procesos
institucionales. En este sentido, la capacidad de influir o no sobre los procesos ulicos es una capacidad
que el sistema debe ser capaz de construir.
Puede ocurrir que el sistema influya sobre los procesos institucionales, an sin pretenderlo. La
propia desarticulacin, la alta burocratizacin, pueden volverse dispositivos que influyan obturando
procesos institucionales, dificultando la capacidad de las escuelas y deteniendo los procesos de
innovacin de las instituciones.
Estructura del subsistema

Intentaremos definir la estructura del subsistema a partir de los componentes que consideramos
centrales en funcin del anlisis evaluativo propuesto. Plantearemos una caracterizacin central en:
Actores, recursos y normas.
Actores

Existen diversos actores que participan de los procesos de enseanza. La caracterizacin o el


tipo de prctica, determinar la implicacin de los actores en dichos procesos.

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Los docentes y alumnos, son actores principales de los procesos de enseanza y aprendizaje.
Los padres y madres, deben ser incluidos dentro de los actores, fundamentalmente, aunque debe
considerarse la participacin del conjunto de la familia. La capacidad de los padres de apoyar la
escolaridad de sus hijos, aparece en las evaluaciones como un condicionante de los resultados de
aprendizaje que se obtienen. En muchos casos, deberemos considerar la capacidad de las escuelas de
convocarlos, especificando claramente los objetivos de la convocatoria a la participacin que se les
formula.
Los directores son actores, fundamentalmente, a partir de la asuncin de que el clima
institucional, las pautas de ordenamiento y la cultura de la misma, son aspectos de fuerte influencia en
los procesos de aprendizaje. Existen instituciones en las que las tareas vinculadas a la gestin de los
procesos de enseanza, son asumidas por los docentes exclusivamente, o donde las tareas de asistencia
social y otras urgencias corren de lugar la responsabilidad principal del directivo que es velar por los
procesos de enseanza y aprendizaje en su institucin. Los directores estn fuertemente condicionados
en su desempeo segn la libertad de accin y toma de decisiones que el sistema les permita, as como
el contexto social de la comunidad en que se encuentra la escuela que gestiona.
Los supervisores pueden ser figuras importantes en la accin del subsistema. Aunque, al igual
que en el caso de los directores, depende mucho de las instituciones y la libertad de accin o de
intervencin que les permitan para su intervencin en el trabajo sobre los procesos de aprendizaje-que
constituye su labor principal y exclusiva-. En muchos casos, sus tareas se limitan a las de orden
administrativo y de gestin general, dejando de lado su verdadera tarea de controladores y supervisores
de la metodologa de enseanza aplicada en las aulas, el desempeo profesional de los docentes y el
impacto de aprendizaje en los alumnos. Los procesos de descentralizacin, han impactado sobre la
claridad de las tareas de los mismos.
En otro nivel, se desempean los funcionarios tcnicos, que intervienen en las reas de
currculum, planeamiento, evaluacin, actualizacin y formacin docente. Los funcionarios nombrados
pueden pertenecer a los gobiernos estatales o federales, de acuerdo a la configuracin que tenga el
sistema.
Por ltimo, mencionaremos a los funcionarios polticos, en los distintos niveles del sistema
educativo, aquellos que establecen o definen direccionalidades generales. Con distinta atencin, pero
sin perderlos de vista, tendremos consideracin sobre los distintos niveles del legislativo y sobre las
otras reas del estado que influyen sobre la poltica educativa.
4.1.1-Modos de analizar a los actores del subsistema.
Los actores pueden adquirir distintos modos de agrupamiento y de articulacin, que influirn
sobre sus modos de intervenir en el sistema. La existencia de equipos al interior de las escuelas, la
configuracin de redes de maestros preocupados por temas especficos, el modo en que se articulan los
funcionarios estatales con los nacionales y la relacin entre los supervisores y las escuelas, son modelos
de configuracin de los actores que tendrn fuerte impacto sobre los procesos de enseanza.
El sistema puede influir sobre esos procesos de articulacin de los actores, por ejemplo con la
existencia de horas institucionales, la definicin de roles claros a los actores, las normas de
planeamiento, las polticas y modelos de la creacin de redes, el incentivo a los proyectos

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institucionales. Estas son herramientas a travs de las cuales los sistemas pueden influir sobre los modos
de configuracin de los actores.
Modo de organizacin

Existen modos de organizacin de los actores dentro del sistema. Muchos sistemas han generado
modelos que tendieron a fomentar diferentes prcticas de organizacin. Los sistemas educativos en su
origen, han construido modelos que se centraban en la verticalidad. Se reflejaba en ellos la idea de un
sistema que tenda a relaciones que encontraban en la verticalidad un mrito y que dicha caracterstica,
era funcional a los objetivos de expansin e incorporacin de matrcula.
De todas formas, el modo de agrupacin de los actores no se rige slo por normas formales y no
se limita a una nica pertenencia. El hecho de que los docentes de secundaria tengan una fuerte
pertenencia al grupo disciplinar en el que se desempean, no implica, adems, que participen de grupos
sindicales o que tengan una pertenencia a su propia institucin.
El tipo de vinculaciones o pertenencias de los actores dentro del sistema, parece un criterio
importante para comprender la lgica de funcionamiento del mismo y los valores vigentes en la
organizacin.
-Institucionalidad

Los actores dentro del sistema educativo construyen su perfil de acuerdo al cumplimiento de
aquellas normativas y polticas que regulan y ordenan el sistema. An en el caso en que los actores
incumplan dichas lneas de trabajo o construyan otras nuevas, de carcter informales, esa caracterstica
habla de la lgica general de funcionamiento del sistema o del sentido de las acciones.
El vnculo de los actores con la norma, el grado y el modo de cumplimiento, la vivencia que los
actores tienen de las mismas, su participacin en la construccin y sus demandadas de cambio, son
caractersticas de los sistemas que requieren ser interpretadas.
Flujos

Los actores se movilizan dentro del sistema, ocupan distintas posiciones, lugares, y esos
cambios o flujos de movimiento, son un modo de leer y pensar al mismo sistema.
Los movimientos y flujos de actores dentro del sistema, responden a normas, pero
tambin a representaciones y valores de los propios actores.
Estos flujos pueden dar cuenta de la tensin de un sistema hacia la integracin, equidad,
calidad. Es preciso pensar la lgica de los movimientos que docentes, alumnos, directivos y
funcionarios tienen dentro del sistema, porque los mismos explican en gran medida, la posibilidad del
sistema de cumplir con sus objetivos.
Dentro del subsistema de currculum y prcticas, analizaremos los modos en que los
alumnos ingresan al sistema, a las escuelas, se promueven dentro de ellas. Es decir, analizaremos los
vnculos entre estrategias pedaggico-administrativas y los modos en que los actores se mueven
dentro del sistema.

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Recursos

Existen distinto tipo de recursos que los sistemas y los actores ponen en juego en sus
intervenciones sobre las prcticas de enseanza y aprendizaje.
Podemos agrupar los recursos en diferentes categoras.

Recursos didcticos: Aquellos materiales que apoyan directamente las tareas de


enseanza, como libros de textos, libros educativos en general, cartillas didcticas, videos, distintos
programas de software educativo, entre otros. Los mismos definen concepciones pedaggicas, traducen
propuestas o ideas acerca del aprendizaje, y se vinculan directamente con las actividades de aprendizaje.
Los recursos didcticos pueden ser un apoyo o complemento de las estrategias docentes, pero tambin
pueden intentar direccionarlos.

Recursos financieros. Se trata de los fondos que el sistema y los actores, aplican al
desarrollo de las tareas de enseanza. Los mismos pueden ser aplicados a los distintos componentes y
pueden ser aportados por distintos actores, tanto pblicos como privados. Al mismo tiempo, la cantidad
de los mismos puede ser materia de definicin o negociacin entre diferentes actores. Salarios,
incentivos, becas, fondos para la mejora de la infraestructura, para la compra de recursos didcticos,
pueden ser ejemplos de recursos financieros aplicados al subsistema de currculum y prcticas. La
dosificacin, los criterios de distribucin, los modos de rendicin de cuentas, son ejemplos de modos a
travs de los cuales, estos recursos condicionan las tareas de enseanza.

Recursos tcnicos. Se trata de especialistas profesionales o personas con saberes


especficos que puedan resultar un aporte para el sistema, y documentos o materiales que concentren
informacin tcnica. Capacitadores, asesores, especialistas en currculo, planeamiento, diseadores de
recursos didcticos, escritores, personal de mantenimiento y limpieza de las escuelas, asesores tcnicos
de planificacin de contenidos y de planeamiento, entre otros, pueden ser recursos tcnicos que se
apliquen al subsistema de currculo y prcticas pedaggicas. Los mismos pueden apoyar la tarea pero el
modo en que lo hacen, y la articulacin que tengan, pueden ser un obturador de las prcticas.

Recursos de infraestructura. Las prcticas de enseanza se ven influidas por las


condiciones de infraestructura en las que se desarrollan las actividades. Las evaluaciones de calidad
educativa muestran una importante correlacin entre las mismas, y los resultados de aprendizaje de los
alumnos. Las condiciones de las aulas, del edificio de la escuela, la existencia de recursos tecnolgicos,
el mobiliario, son algunos de los recursos de infraestructura que pueden influir en los procesos de
enseanza. Al mismo tiempo, el uso, el cuidado o el grado de apropiacin de la infraestructura,
aparecen como recursos importantes.

Recursos organizacionales. Existe una cantidad de recursos que pueden resultar poco
tangibles, pero que tienen una importante influencia sobre los procesos de enseanza y aprendizaje al
interior de las escuelas. El tiempo con el que se cuenta para la tarea, la autonoma para realizarla, el
clima institucional, la confianza y credibilidad en los actores, la comunicacin entre los mismos, la
presencia de los alumnos y docentes, son algunos ejemplos de recursos organizacionales que resultan
importantes e influyentes en los procesos de enseanza.

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Recursos contextuales. Existen una cantidad de elementos, situaciones y escenarios que
influyen sobre los procesos de enseanza al interior de las instituciones, an cuando parecen no
participar directamente de los mismos. El nivel socioeconmico de los alumnos, el capital cultural de
los mismos, el prestigio de la escuela en la comunidad, el clima social existente en el pas y en el
contexto de la misma, los acuerdos de la comunidad cientfica acerca de los contenidos curriculares,
entre otros, son factores que influyen sobre los procesos de enseanza y aprendizaje al interior de las
escuelas. Como los restantes, pueden no ser determinantes de un modo aislado, aunque sin duda
participan de dichos procesos.
Modos de analizar los recursos del subsistema

Ms all de la distincin entre distintos tipos de recursos, es importante establecer la fuente de


los mismos. El hecho de que ellos sean aportados por los estados nacionales o provinciales, que sean
aportados por los padres o alumnos, que tengan el financiamiento de organismos internacionales o el de
organizaciones multilaterales, representa una diferencia importante. La diferencia de fuentes de recursos
puede establecer normativas y regulaciones diversas, grados de continuidad o permanencia de dichos
recursos, capacidad de movilizacin de los actores para ampliarlos, entre otras caractersticas.
Del mismo modo, parece fundamental establecer la regulacin de los mismos, en relacin a
quin los ejerce o quin toma las decisiones acerca de su uso. No es igual la situacin cuando la escuela
puede tomar decisiones de infraestructura, equipamiento, recursos didcticos, que cuando lo hace
alguna instancia central. Desde ya, definir quin es el empleador de los docentes y directivos marca
cambios en los modos de organizacin, trabajo y en la lgica de las pertenencias organizacionales.

Al mismo tiempo, parece interesante observar los recursos que son institucionales, en el
sentido de que slo son utilizados por una institucin y los que son sistmicos, en el sentido que el
mismo recurso es utilizado por el conjunto del sistema. Por ejemplo, los documentos curriculares,
pueden ser sistmicos o pueden tener aspectos de definicin institucional.
El anlisis acerca de la distribucin de los recursos institucionales, es un elemento que
debe ser analizado con especial cuidado cuando se pretende comprender las direccionalidades del
sistema.
Otro aspecto que debe ser considerado es la continuidad de los mismos. Resulta muy
diferente el impacto que pueden tener los recursos extraordinarios, contra el que tienen los recursos
ordinarios del sistema. La posibilidad de que se incluyan en la planificacin, puede permitir un uso
sistemtico, pero al mismo tiempo, puede someterlos a mecanismos institucionales que disminuyan la
dinmica o el impacto de su uso.
Por ltimo, podremos destacar el tipo de regulacin que existe sobre los mismos y la capacidad
de los actores de intervenir o no sobre ellos. Aquellos casos en los que los recursos se encuentran
regulados de un modo muy estructurado y pre-fijado, con baja capacidad de intervencin de los actores,
o que el modo de regulacin no tuvo la participacin de los mismos, encuentra mayor dificultad para ser
comprendido en la lgica institucional y mucho ms entre las pautas generales del sistema.

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Normas

El espacio de las normas y las regulaciones parece fundamental para comprender la


lgica del sub-sistema de currculum y prcticas pedaggicas. Las normas propiamente dichas, sus
modos de construccin, la implementacin de las mismas y el cumplimiento por parte de los actores,
aparecen como elementos de gran significacin para el sistema.
Los sistemas educativos de la regin, parecen contar con grandes dificultades para
garantizar el cumplimiento de las normas en la vida cotidiana de las escuelas, en ese sentido, suelen
superponerse normas formales con otras de prctica o hbito en las actividades cotidianas del sistema.
Parece fundamental establecer que en el marco de las normas incluiremos tanto las formales
como las informales, es decir, aquellas que delimitan la lgica de funcionamiento del sistema, ms all
del grado de formalizacin que tengan.
A los efectos de analizar los dispositivos normativos las dividiremos en:

Normas que regulan las responsabilidades de los profesionales del sistema.

Existen normas que regulan los roles de cada uno de los profesionales que se desempean en el
sistema. En la mayora de los sistemas de la regin, las mismas son de carcter informal, y en ese
sentido, parece interesante observar las relaciones entre las percepciones de los diferentes actores acerca
de las mismas. El caso de los supervisores, puede ofrecer un modelo de tareas con bajo nivel de
definicin normativa; pero esto es ms grave an, el caso de los docentes, entre los cuales slo una
minora considera que su tarea fundamental es la transmisin de conocimientos socialmente vlidos 8.
Incluimos en este grupo a los contratos laborales y las relaciones de dependencia, las misiones y
funciones de cada uno de los perfiles, entre otros.

Normas que regulan el planeamiento, la gestin, evaluacin y acreditacin de los


procesos de enseanza.
Nos referimos dentro de este grupo a las normas que establecen condiciones especficas de los
procesos de enseanza. Las mismas establecen las condiciones del planeamiento de las tareas de
enseanza, las metas y objetivos de dicha tarea, las condiciones y caractersticas de la gestin de los
procesos de enseanza, las normas de evaluacin, acreditacin, el uso y tipo de recursos que deben
disponerse, la articulacin entre el planeamiento general, el de las instituciones y el de cada una de las
aulas, entre otros.

Normas que regulan la gestin de las instituciones.

Tal como afirmamos anteriormente, existen normas de carcter sistmico y otras de carcter
institucional. Las instituciones responden a normas generales de funcionamiento, pero tambin, generan
reglas propias que se vinculan mucho ms con los hbitos cotidianos. Las mismas pueden estar
contempladas dentro de las normas generales, es decir, que las mismas definan espacios de autonoma.
8

Ver encuesta a docentes, IIPE Oficina Buenos Aires, www.iipe-buenosaires.org.ar


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Pero tambin pueden superponerse o contradecir normas generales. El anlisis de las normas formales e
informales de las instituciones, aporta informacin acerca de sus lgicas de organizacin, de las
presiones y demandas a las que las escuelas se ven sometidas.

Normas que regulan las trayectorias de los alumnos.

Un captulo no menor de ese marco normativo, es el de ingreso y egreso de alumnos a las


escuelas. Los sistemas educativos cuentan con definiciones que regulan flujos y trayectorias dentro del
sistema, pero en muchos casos, las escuelas cuentan con dispositivos informales que son los que definen
dichos flujos.
Estas definiciones pueden parecer formales, pero tienen gran capacidad de direccionar al sistema
como dispositivos que potencian la equidad, la calidad, la insercin local de la escuela. Por el contrario,
pueden ser tambin mecanismos discriminadores. Lo cierto es que el sistema puede tomar definiciones
acerca de dichos flujos y trayectorias, pero al mismo tiempo, puede que esos lineamientos se encuentren
atomizados en una sumatoria de decisiones de orden escolar.
En este rubro incluiremos normas como los mecanismos de promocin, de ingreso y las
normas disciplinarias, entre otras.
Modos de analizar las normas del subsistema

El dispositivo normativo, tanto en sus aspectos formales como informales, aparece como
un excelente diagnosticador de la dinmica interna de funcionamiento del sistema. Las pautas generales
establecidas y formalizadas, la re-lectura de los actores, la existencia de normas y los vacos legales, la
superposicin de normas en los distintos niveles de gobierno, la existencia y el conocimiento de las
mismas, son reflejos interesantes de la dinmica de los sistemas educativos.
La regin padece un especial distanciamiento entre normas y prcticas, muchas de las
reformas que se discuten, se encuentran dentro de las normativas vigentes, pero no se trasladan a las
prcticas de los actores. En este sentido, la propia distancia ente normas formales e informales, ser un
dato de gobernabilidad del sistema y de construccin de un sentido colectivo.
El conocimiento de las normas y de sus fundamentos, parece un punto de vista revelador
de la lgica de un sistema, en tanto el mismo permite evaluar la existencia de dispositivos de
comunicacin destinados a informar, capacitar y consensuar acerca de las propias normas.
Otro punto de vista para el anlisis es la cantidad de normas y el hbito de aplicacin de
aplicacin de las mismas. En muchos casos, existen cantidades de normas cuya aplicacin nunca ha
producido efectos sobre el sistema, y en este sentido, aquello que pretende inhibir o estimular termina
teniendo un efecto neutro.
Tambin debemos considerar la cantidad de normas vigentes, la antigedad de las
mismas, y la cantidad de normas sobre un mismo tema. En muchos casos, la cantidad de normas
aparece como un dato de la desarticulacin, o de la baja calidad organizacional del sistema. As se
evidencia la dificultad de construir encuadres simples, ordenados y claros para los actores. Tambin
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permite un anlisis acerca de la dedicacin y atencin que el sistema pone en la definicin de los
encuadres normativos y los parmetros de funcionamiento. En muchos casos, ese resulta un indicador
de la situacin de conflictividad y precariedad de la coyuntura, con la consecuente dificultad de trabajar
sobre el propio sistema. O puede resultar un indicador de la desvalorizacin o la baja importancia que se
le asigna al propio sistema.
Las reformas de la dcada del 90, han producido importantes desajustes entre las normas
y la realidad que vienen a regular, dado que en la mayora de los casos, no se ha trabajado
especficamente sobre ellas. En ese sentido, parece interesante revisar las normas a la luz de la realidad
que se propone regular. En muchos casos, las nuevas normas simplemente delimitan la adhesin a
viejos encuadres, o en el caso de los sistemas descentralizados, los estados adhieren a los encuadres de
la poca de la centralizacin.
Un ltimo elemento que tomaremos en consideracin cuando analicemos el encuadre
normativo, es la legitimidad que tienen las normas entre los actores que deben implementarlas, la
participacin que los mismos han tenido en su construccin y aplicacin y la percepcin respecto del
aporte que dichos encuadres realizan a las actividades cotidianas del sistema.

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6. Subsistema de Recursos Humanos


Introduccin
Importancia de analizar los Recursos Humanos en el Sistema Educativo
La organizacin de los Recursos Humanos en los sistemas educativos de Amrica Latina nunca
tuvo una estrategia en s, y de este modo dio lugar a polticas errticas que, dada ciertas circunstancias y
ciertas necesidades se implementaban de diversas formas.
En general, una vez organizados los sistemas nacionales, hubo una expansin permanente de la
oferta educativa y esto traa la necesidad de volcar rpidamente recursos humanos que no siempre
estaban presentes.
Las escuelas normales adems de ser un instrumento importante en trminos de encuadramiento
formativo de los recursos significaron una respuesta rpida a la creciente demanda de docentes por parte
del sistema educativo.
Lo cierto es que la lgica implcita del desarrollo del sistema educativo en torno a la premisa de
llegar con la educacin a todos los sectores y buscar la universalizacin de la educacin gener que la
estrategia sobre los recursos humanos fuera en la misma lgica, es decir la de pensar ms en la
cobertura de un sistema que se expanda, que en otras consideraciones.
Su organizacin primaria reprodujo la forma organizacional clsica en la segunda mitad del
siglo XIX, es decir piramidal, profundamente jerrquica, en donde tanto el poder de decisin como el
saber se concentraban en los niveles de arriba de la pirmide y descenda hacia la base en donde se
encontraban los maestros quienes no solo reciban un currculo como obligacin a cumplir de sus tareas
escolares sino que incluso en algunos momentos histricos recibieron tambin instrucciones detalladas
acerca de las estrategias pedaggicas y la forma de organizar sus actividades en el aula.
En la escuela secundaria esta forma de organizacin no se encontraba tan presente, al asumir
desde un principio algunos elementos de la vida universitaria, como el de la organizacin por ctedras y
el del docente como titular con cierta autonoma. Sin embargo los rasgos piramidales y jerrquicos en
lo esencial estaban presentes.
Resumiendo: La poltica de recursos humanos en los sistemas educativos signific garantizar la
provisin de maestros que la expansin del sistema requera con una formacin que les permitiera
funcionar en este tipo de organizacin y que a la vez hubieran asumido como propios los valores y los
objetivos del propio sistema.
Pasarn muchas dcadas antes que los docentes puedan despegar de esa formacin que converta
a su trabajo ms en una tarea misional que en el ejercicio profesional que conlleva toda labor docente.
Este proceso de expansin del sistema y su creciente complejidad van haciendo necesario el
desarrollo de un aparato burocrtico que sostenga una estructura organizacional de estas caractersticas,
en donde buena parte de las decisiones se toman en la cpula. De este modo la comunicacin entre las
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distintas partes del sistema se convierte en un incesante ir y venir de pedidos, reclamos y rdenes que
terminan convirtiendo a ciertos sectores del sistema en meros engranajes burocrticos y perdiendo
progresivamente el papel de articuladores pedaggicos del sistema. Tal vez el caso de los supervisores
sea el ms claro en este sentido.
Seguramente la percepcin de los maestros, acerca de que en esa maraa burocrtica se jugaban
sus posibilidades de progresar, termin por hacer muchas veces a esos lugares el centro de la vida
escolar y a la regulacin burocrtica un arma muy poderosa en trminos de funcionamiento del sistema.
En lo sustancial esta forma de organizar los recursos humanos en muchos de nuestros pases no
ha variado. En otros se han producido variaciones importantes, por ejemplo alrededor de quien contrata
y de como se construye el salario, pero en general, la lgica atiende a objetivos en donde los recursos
humanos son un dato pero no son tenidos en cuenta como un actor sobre el que hay que tener una
estrategia en especial.
Esta debilidad aumenta con lo complejo y opaco que se vuelven los sistemas burocrticos que
efectivamente ejecutan las miles de acciones que por da tiene un sistema educativo. En parte por el
tamao del sistema y en parte por los intereses de diversos actores, el estado muestra una cara opaca y
en donde la rutina se ha convertido en el lubricante del conjunto del sistema.
Es tradicional en estos sistemas que nadie pueda explicar por qu ciertas planillas se tienen que
llenar, para qu sirven, quin las ve y de qu forma eso tiene relacin con lo que sucede en las aulas.
A los efectos prcticos de este trabajo hemos decidido trabajar con tres variables:
a)
b)
c)

Reclutamiento
Carrera docente y desarrollo profesional
Gestin de Recursos Humanos

Dentro de estas variables que a nuestro juicio sirven para mirar los aspectos ms importantes del
subsistema de recursos humanos buscaremos identificar los actores, normas, recursos y prcticas que
pueden permitir entender el funcionamiento del conjunto del sistema y sus motivaciones.

Reclutamiento
La formacin inicial docente es la formacin en el campo del saber (formacin disciplinaria) y
en el campo pedaggico (saber un contenido y saber ensearlo).
Las polticas de reclutamiento de los docentes siempre han sido determinadas por la oferta de
formacin y las necesidades de un sistema en expansin.
Mirar el sistema de Formacin Inicial nos permite examinar la estrategia de reclutamiento de los
recursos humanos por parte del sistema educativo y en caso de que exista, qu objetivos tiene esta
estrategia y qu resultados obtiene.
En muchos pases el sistema de Formacin docente termin siendo ms que una estrategia de
poltica educativa, una herramienta de progreso social de algunos sectores sociales que, a travs de la
profesin docente, sostenan una movilidad ascendente.

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As, en numerosos lugares de la regin, los institutos de formacin son hoy una necesidad social
de brindar alternativas a jvenes que salen de la escuela media.
La profesin docente ha perdido capacidad para atraer a los jvenes ms talentosos y constituye
en muchos casos una actividad transitoria en el proceso de bsqueda de otros empleos ms prestigiosos.
La importancia y las dimensiones de este fenmeno no es la misma en todos los pases, pero existe la
coincidencia de la gravedad del problema y la necesidad de enfrentarlo. Estudios nacionales en pases
tan diferentes como Argentina, Per o Pakistn coinciden en sealar la existencia de este problema.1
Los factores que explican este fenmeno son varios. Por un lado, el deterioro salarial sufrido en
las ltimas dcadas. Un informe de la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo) seala que desde
hace algunos aos en diversas regiones del mundo, el descenso relativo de los salarios docentes
produce, como una de las consecuencias ms importantes, disuadir a los mejores candidatos a entrar en
la docencia o permanecer en ella. Pero tambin hay otros factores sociales que actan. Por ejemplo, la
incorporacin de la mujer al conjunto del mercado de trabajo. En el pasado, la docencia era una de las
pocas oportunidades ocupacionales para la mujer, mientras que actualmente el espectro de posibilidades
es mucho ms amplio y la docencia compite con otras opciones profesionalmente ms atractivas y
prestigiosas.
Los incentivos para atraer y mantener a jvenes talentosos en la profesin docente pueden ser
muy variados y dependen de cada contexto cultural, econmico y social. Los especialistas advierten
sobre la necesidad de evitar la adopcin de un enfoque unidimensional en la definicin de los criterios
de reclutamiento y evaluacin. Hay que poner el acento no slo en las calificaciones intelectuales de los
futuros docentes sino en sus caractersticas de personalidad.
Luego de la eleccin de la carrera docente viene la etapa de la formacin inicial propiamente
dicha. El problema ms significativo es la enorme separacin que existe entre la formacin recibida y
las exigencias de un desempeo eficaz e innovador. Los programas de formacin docente inicial suelen
estar muy alejados de los problemas reales que un educador debe resolver en su trabajo, en especial los
problemas planteados con alumnos socialmente desfavorecidos: clases multigrado, clases
multiculturales, desempeo en zonas marginales, aprendizaje de la lectoescritura y el clculo,
resolucin de conflictos, etc.
Hace tiempo que algunos vieron como solucin la de elevar la formacin inicial de los docentes
del nivel secundario al nivel superior y varios pases crearon universidades pedaggicas. Est claro que
esto favorece la profesionalizacin de los docentes, pero la experiencia ha mostrado que no es de
ninguna manera suficiente. El aumento de los aos de estudio para la formacin docente no provoca un
aumento de la calidad de su formacin profesional.
El anlisis de la informacin disponible sobre formacin docente pone de relieve la existencia de
una serie de dicotomas que han jugado un papel importante en los debates y en las decisiones
adoptadas.2

Mara Cristina Davini y Andrea Alliad Los maestros del Siglo XXI. Un estudio sobre el perfil de los estudiantes de
magisterio. Bs. As. . Mio y Dvila. Ed., 1995
2
Rosa Mara Torres, Without the reform of teacher education there will be no reform of education en Prospects VOL
XXVI n 3, september 1996.
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La primera es la que se refiere a la formacin cientfica versus la formacin pedaggica. Un


dominio satisfactorio de la materia a ensear es una condicin necesaria para una enseanza eficaz, de
la misma manera que lo es un dominio satisfactorio de diversas estrategias pedaggicas, que permitan
satisfacer las necesidades de una poblacin escolar cada vez ms diferenciada. Ahora, si esta discusin
se coloca en el marco del objetivo de aprender a aprender, buena parte de la discusin tradicional
cambia de sentido, ya que el dominio que el docente debe tener de su disciplina se refiere a la capacidad
de transmitir no slo las informaciones sino los procesos cognitivos que exige cada disciplina. Es aqu
donde se articula la formacin pedaggica y la formacin cientfica.3
La segunda dicotoma tradicional es la que se estableci entre formacin de competencias
tcnicas y el desarrollo de determinadas caractersticas de personalidad de los docentes. Los procesos de
transformacin educativa permiten articular ambos elementos, en la medida que las caractersticas de
personalidad comienzan a se consideradas no como un agregado externo sino como una componente
fundamental del desempeo tcnico del docente destinado a enfrentar objetivos tales como ensear a
resolver conflictos por vas no violentas, promover la solidaridad, la tolerancia y la comprensin entre
alumnos provenientes de diferentes culturas. Se profundiz el importante rol del docente en la
contribucin a formacin de la personalidad de los alumnos y de su capacidad de elegir libremente entre
las mltiples opciones que permite la vida moderna.
Qu capacidad de seleccin tiene el estado sobre los futuros maestros?, Qu control tiene
sobre la formacin de los recursos humanos? Hay alguna poltica de incentivos? Quines llegan?
Dnde se forman? Estas son algunas de las preguntas de fondo que se deberan responder.

Carrera docente y desarrollo profesional


La carrera profesional es entendida como la serie de regulaciones y prcticas que indican a los
diferentes actores los mecanismos de desarrollo de su profesin y el camino posible para su desempeo.
En nuestra regin, la carrera profesional suele estar establecida en los denominados estatutos que
en general enmarcan no slo la carrera docente, sino tambin las condiciones laborales y otras
regulaciones que hacen al inters de los docentes.
En la carrera docente y desarrollo profesional podemos identificar cuatro problemas
fundamentales: el ingreso a los primeros puestos de trabajo, el individualismo y aislamiento en el cual
los docentes se desempean, la carrera profesional de los docentes y la participacin de los docentes en
las decisiones educativas.4
La transicin de la formacin inicial al desempeo profesional es un momento crucial en el
proceso de construccin de un docente. Los primeros puestos de trabajo tienen una importancia
fundamental en la definicin del estilo de desempeo y en el futuro de la carrera profesional del
docente. Los puestos de entrada al mercado de trabajo docente son los ms difciles desde el punto de
vista del desempeo. Los docentes ms jvenes y menos experimentados encuentran sus primeras
oportunidades de trabajo en escuelas de zonas marginales, donde los recursos disponibles son precarios
y donde la poblacin escolar requiere una atencin pedaggica muy competente. Los incentivos para
3
4

Juan Carlos Tedesco, Profesionalizacin y Capacitacin docente. Bs. As., 2002


Juan Carlos Tedesco, Profesionalizacin y Capacitacin docente Bs. As. , 2002
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desempearse en esos puestos, cuando existen, no son suficientemente atractivos lo cual provoca que
los docentes jvenes traten de abandonarlos rpidamente en bsqueda de condiciones ms favorables de
trabajo.
El segundo problema es el que se refiere al individualismo con el cual el docente realiza su tarea.
El modelo de organizacin del trabajo escolar no estimula la discusin en equipo ni la coresponsabilidad por los resultados y obliga al docente a enfrentar de manera particular la solucin de los
problemas que plantea su actividad. Los diagnsticos sobre este problema coinciden en sealar que
resulta utpico suponer que es posible reunir en una sola persona todas las capacidades que requiere el
trabajo educativo en una institucin, desde las especialidades temticas, las exigencias de trabajo en
determinadas etapas del desarrollo de la personalidad, hasta las capacidades personales para enfrentar
los diferentes aspectos del trabajo institucional: gestin, negociacin, enseanza, evaluacin,
investigacin, etc. Las estrategias de accin, se dirigen, en consecuencia, a superar la idea de docente,
en singular, para comenzar a trabajar sobre el concepto de equipo docente.
Las reformas actuales en la gestin educativa, tendientes a estimular la autonoma de las
escuelas a travs de proyectos por establecimiento intentan, desde este punto de vista, introducir el
trabajo en equipo y la acumulacin de experiencias, como una exigencia del propio diseo institucional
de las escuelas. Una de las posibles lneas de accin para el futuro se basa en la hiptesis del ejercicio
de la docencia como profesionalismo colectivo. Este concepto, an poco desarrollado en sus
aplicaciones prcticas, intenta responder a la naturaleza del trabajo docente que, a diferencia de las
clsicas profesiones liberales, se ejerce siempre en marcos institucionales y slo en casos muy
especiales, en forma individual.
Las perspectivas de carrera profesional dentro de la docencia son por lo general bastante
limitadas. Gran parte de los puestos destinados a satisfacer nuevas funciones dentro de la institucin
escolar, son ocupados por profesionales diferentes a los docentes: psiclogos, mdicos, administradores,
etc. y la promocin profesional del docente est asociada generalmente al abandono de la actividad
especfica en la cual la persona ha demostrado sus mejores competencias. Pero como estas funciones
estn, por lo general vinculadas al desempeo de tareas ms administrativas que de apoyo al proceso de
enseanza-aprendizaje, la promocin significa una prdida de la experiencia acumulada tanto para el
individuo como para la institucin.
En las carreras magisteriales, el sistema educativo no alienta a los mejores docentes a su
continuo perfeccionamiento y superacin. Los ingresantes tienen el mismo trabajo y carga laboral que
docentes con treinta aos de experiencia y slo permiten que el docente ascienda a otros puestos que lo
alejan del aula.5
La estructura actual salarial remunera trabajos bien definidos no previendo mecanismos de
promocin dentro del mismo cargo: el ascenso implica la realizacin de tareas diferentes a las que se
venan desarrollando en un cargo distinto que, a su vez, tiene su correspondiente estructura salarial
vinculada a su especificidad. 6
No se considera la posibilidad de continuar en la carrera dentro de una misma funcin para
alentar la permanencia en sus cargos de los docentes que quieren continuar desarrollando esas tareas sin
tener que aspirar a otros puestos para obtener una mayor remuneracin. En los hechos esto implica que
5
6

Juan Carlos Tedesco Profesionalizacin y Capacitacin docente. Bs. As., 2002


Alejandro Morduchowicz Discusiones de Economa de la Educacin. Ed. Losada, Bs. As., 2004
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la carrera profesional docente no provee oportunidades a quienes quieren alcanzar una distincin
profesional, junto al correspondiente reconocimiento salarial, sin tener que abandonar sus actividades
frente al curso por una posicin administrativa, directiva o de supervisin.
Esto puede verificarse aun cuando el docente quisiera mantenerse frente al aula, donde se siente
ms cmodo y estima que es el trabajo para el que se ha preparado. Claramente, este sera un caso en
que no se beneficia ni el docente ni el sector educativo ni, por lo tanto, la sociedad. Por otra parte, el
modo de acceso a un cargo superior fomenta el credencialismo y la acumulacin de aos. El incentivo
implcito es la obtencin de puntos y en esto, no slo el docente es responsable por el contenido de la
capacitacin y formacin que adquiere sino la propia administracin del sistema que avala y fomenta,
aceptndolos y otorgndoles puntaje, a esos cursos y seminarios que muchas veces tienen dudosa
validez o pertinencia.
Este fenmeno se ha evidenciado fuertemente en los ltimos aos, que ms que estimular un
mejor desarrollo profesional, promueve la necesidad de realizar la mayor cantidad de cursos y carreras
cortas posibles con el fin de acrecentar el puntaje que engrosar sus antecedentes. Estos cursos o
carreras se eligen sin valorar la formacin acadmica que ofrecen y si la misma pondr al docente en
mejores condiciones profesionales para asumir el cargo al que aspira. Se da prioridad en el momento de
la eleccin al curso que otorga ms puntos para poder conseguir el ascenso deseado.
Las recomendaciones en este mbito se dirigen hacia la definicin de un sistema de carrera que
se base en el aprovechamiento de las mejores competencias docentes: tutoras sobre los nuevos
docentes, coordinacin de equipos y la redefinicin de los roles de direccin y supervisin.
Otro tema importante, en la discusin sobre la etapa de desempeo profesional de los docentes,
se refiere a su participacin en las decisiones. Al respecto, es preciso distinguir, al menos dos diferentes
niveles en los cuales se plantea la participacin de los docentes: el nivel macro-educativo, donde se
toman decisiones de carcter poltico general y el nivel micro-educativo, que se refiere a las decisiones
que afectan el funcionamiento del establecimiento escolar.
En el nivel macro-educativo, los acuerdos estn destinados fundamentalmente a garantizar la
continuidad en la aplicacin de las polticas educativas que, como se sabe, trascienden perodos
gubernamentales y expresan, en trminos de sus contenidos, los consensos bsicos de una sociedad en
trminos de valores y de requisitos de cohesin social. En el nivel de las instituciones escolares, la
participacin de los docentes en las decisiones est vinculada al proyecto del establecimiento y a la
relacin con los actores externos a la escuela, particularmente la familia. Si bien ambos niveles estn
relacionados, los problemas que se plantean en cada uno son diferentes y merecen ser analizados por
separado.
El nivel de anlisis de la participacin de los docentes en las decisiones macro-educativas es
fundamentalmente socio-poltico. No existen, al respecto, posibilidades de un anlisis puramente
tcnico, vlido fuera de contextos histricos determinado. Al respecto, en los ltimos aos se ha
avanzado significativamente en el desarrollo de lo que se podra denominar una cultura de acuerdos
educativos, que tiende a otorgar a las estrategias educacionales el carcter de polticas de estado y no
de gobiernos.7

Juan Carlos Tedesco Profesionalizacin y Capacitacin Docente Bs. As. , 2002


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En el nivel micro-educativo, tambin la situacin vara en funcin de factores sociales,


econmicos y culturales. El debate fundamental, sin embargo, es el que se refiere a la participacin de
la familia en las decisiones que se toman desde el punto de vista curricular. Una participacin activa y
amplia de la familia tiende a erosionar la autoridad y la autonoma profesional de los docentes. Un
aislamiento total de la escuela con respecto a la familia provoca dificultades muy serias no slo desde el
punto del proceso de aprendizaje sino del proceso general de socializacin. En este aspecto, las
discusiones pusieron de manifiesto la existencia de una enorme diversidad de situaciones que pueden
explicar diferentes posiciones. Al igual que en el caso de los acuerdos macro-educativos, la discusin de
este tema va mucho ms all de los aspectos tcnicos.

Condiciones Laborales
Las escuelas forman parte de esas organizaciones en las que: a) la antigedad todava es uno de
los principales incentivos, b) los ascensos significan el abandono del trabajo que se vena desarrollando
y, adems, c) se encuentran condicionados a que se produzca el retiro de los que ocupan puestos
superiores en la escala jerrquica8.

Esta estructura salarial se corresponda con un modelo en que se visualizaba que los nicos
responsables por la calidad de la educacin eran los polticos vinculados a la macro administracin del
sector en tanto que a los docentes slo les tocaba la tarea de transmitir un programa curricular
estandarizado. As, el sistema de pagos era acorde a esos roles y los docentes eran remunerados como
cualquier otro trabajador de la economa.
El pago generalizado y homogneo responda a las necesidades y al contexto imperante de la
poca en que fueron diseados, en que para ingresar a un trabajo se requera un conjunto mnimo de
conocimientos y habilidades y luego se incrementaban los salarios con forme a la experiencia
acumulada, reconocida por el pago por antigedad. As la actual escala salarial ha sido funcional a los
objetivos y a la atencin que se prest en el pasado a la organizacin del sistema educativo, en que se
focalizaba ms en los insumos que en los procesos y resultados.
Los nuevos enfoques sobre el tema salarial remiten a la bsqueda de un esquema superador de
los tradicionales mecanismos de remuneracin que, en su mayora, se encuentran en franca retirada por
no encontrarse vinculados a las necesidades organizacionales y a los procesos de trabajo requeridos para
el desarrollo de escuelas eficaces. La reformulacin de la estructura salarial docente consiste en hallar el
medio por el cual se les pague por lo que saben y por lo que hacen. Cada vez es ms frecuente la
utilizacin y aplicacin de conceptos tales como pago por competencias, por conocimiento, por pericia,
por habilidad, por desempeo, etc. En sentido contrario, cada vez se hace ms a un lado la idea y el
propio hecho del pago por antigedad.
Las viejas carreras profesionales y estructuras salariales docentes todava se encuentran vigentes
debido a la dificultad de encontrar mecanismos sustitutos que contengan sus ventajas. Se pueden
sealar: 1- son objetivas y no estn sujetas a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad; 2- el
salario es predecible, ya que desde el ingreso a la carrera se puede conocer lo que se va a percibir en el
futuro; 3- su administracin y comprensin por parte de los docentes es sencilla; 4- reducen y eliminan
la competencia entre docentes, pero no proveen mecanismos que favorezcan la cooperacin entre ellos.
8

Alejandro Morduchowicz. Discusiones de economa de la Educacin. Ed. Losada, 2004


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60

Si las escalas salariales presentan algunos aspectos positivos, sus desventajas no son menores.
Algunas de las ms relevantes se refieren a que docentes mediocres tienen la misma remuneracin que
otros con mejor calificacin, preparacin y compromiso con su trabajo; docentes con ttulos vinculados
a la docencia de mayor graduacin que la magisterial reciben el mismo pago que aquellos que no
continan estudios superiores; docentes con mayor experiencia no son aprovechados ni remunerados en
trabajos ms desafiantes y difciles de llevar a cabo por docentes menos preparados o con menos
antigedad; el rgimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas
en las escuelas y la escala salarial vigente paga igual por diferentes esfuerzos y aptitudes.9
Una de las caractersticas de los sistemas remunerativos es que dentro del mismo cargo, la nica
diferencia en la remuneracin entre los docentes es la antigedad. Este es uno de los conceptos de
mayor gravitacin sobre los costos educativos. En todos los sistemas educativos es reconocida con
incrementos en el sueldo escalonados en el tiempo. La forma de remunerarla ha sido el pago de un
adicional por antigedad. Este componente que paga ms la fidelidad al sector que la experiencia, ha
recibido numerosas crticas pero la dificultad de encontrar un mejor sustituto ha hecho que contine
vigentes en la mayor parte de los sistemas educativos.
El rgimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las
escuelas. En general, los adicionales se pagan por la situacin particular de revista del docente (por
ejemplo, zona, presentismo, atencin del comedor escolar, etc.) y no por caractersticas diferenciales en
su trabajo. As, los adicionales que se pagan en el sector no se vinculan al trabajo educativo
propiamente dicho. La tendencia internacional en las distintas organizaciones (no slo en las
educativas), es vincular los salarios al conocimiento, aptitudes y competencias del personal y a los
objetivos y caractersticas de las instituciones en que se desarrolla el trabajo. En otras palabras se
entiende que una estructura salarial debe corresponderse con los patrones generales de la actividad de
que se trata: en el sector educativo, el corolario es que el salario docente debera estar vinculado,
naturalmente, a las caractersticas del trabajo docente.
La forma de pago vigente hasta ahora estaba diseada para garantizar la estabilidad,
predicibilidad y equidad interna. Las nuevas corrientes intentan promover la adquisicin continua de
competencias y aptitudes, compromiso con la organizacin a la que pertenece el personal y la
prosecucin de derivaciones.10 En la prctica, esto se traduce no slo en que deben ensear sino
asesorar a otros docentes, planificar, participar y ejecutar proyectos educativos institucionales,
desarrollar actividades innovadoras para la implementacin del programa curricular, la evaluacin de
prcticas, la elaboracin de presupuestos, el seguimiento de procesos, llevar adelante y organizar
reuniones, etc. Por otra parte, tampoco se compensa a los docentes que trabajan en escuelas donde las
condiciones laborales son ms desafiantes, ms dificultosas y menos deseables (por ejemplo, poblacin
socioeducativa vulnerable).
Tambin existe una marcada tendencia a la creacin de cargos para cada actividad,
remunerndose puestos y no a las personas y las actividades que desarrollan. Inicialmente el sistema
educativo slo requera del docente su formacin de grado. Luego se fueron identificando nuevas
necesidades y, en lugar de formar y complementar sus conocimientos, se fueron contratando
9

Alejandro Morduchowicz. Discusiones de economa de la Educacin. Ed. Losada, 2004

10

Odden, A y Kelley, C. Paying teachers for what they know and do. New and smart compensation strategies to improve
schools. Cowen Press, California. EE.UU., 1997
CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

61

especialistas de distintas disciplinas para cumplir cada nueva funcin emergente (preceptores,
bibliotecarios, etc.). De este modo se segmenta el trabajo institucional. Cada problema debe ser
atendido por el profesional empleado a esos efectos y, supuestamente deja de ser competencia del
docente frente al aula. Con el tiempo se produjo un gran incremento en la variedad de cargos con su
correspondiente remuneracin. Las organizaciones modernas ya no contratan individuos expertos en
slo un rea sino personas con capacidad de integrarse a equipos de trabajo flexibles que puedan
adaptarse a cambios, y tareas. 11
Otro punto importante en el tema salarial es la gran dispersin que hay entre provincias y
estados. Esto ocurre principalmente en pases federales como Argentina y Brasil, aunque no slo en el
sistema educativo. Por lo tanto, podra pensarse que el tema excede el tratamiento sectorial. Sin
embargo, esto no puede ser as cuando se considera que la mayor parte de los docentes se cien por las
escalas salariales establecidas en el mbito del sector pblico y, la brecha entre provincias y Estados no
se debe a una dispar valoracin de la profesin docente si no a la restriccin presupuestaria que se
impone como criterio dominante en la definicin de los niveles absolutos salariales.12
La realidad que vemos en varios pases latinoamericanos, como por ejemplo Argentina y Per,
es que los adicionales existentes slo contribuyen a distorsionar la pirmide salarial. El intento de
corregir bajos niveles salariales modifica constantemente la valoracin inicial otorgada a cada cargo y
funcin. Esta situacin se encuentra muy marcada por ejemplo en Argentina. Ms all de los
adicionales por tareas particulares de ciertos grupos de docentes, la cantidad de situaciones,
justificativos y conceptos por los que se puede abonar un pago adicional son mltiples y su lmite, en
algunos casos, est dado por la imaginacin de los responsables de la formulacin de la poltica salarial.
La restriccin presupuestaria jug un papel por dems significativo en la distorsin de los
salarios relativos tanto en el interior del gremio docente como con relacin a las dems ocupaciones. En
el intento de recomponer las remuneraciones y ante la escasez de recursos, se fueron creando pagos
adicionales a los salarios que modificaron, en los hechos, la estructura salarial plasmada a travs de los
puntos asignados a cada cargo en los respectivos Estatutos Docentes y normas legales afines y
modificatorias. En efecto, es una prctica comn la percepcin de adicionales en la forma de sumas fijas
iguales para todos los cargos y que exista una parte de los haberes sobre los que no se liquidan cargas
sociales o no se calculan otros tem del salario como por ejemplo la antigedad.
Estas modalidades remunerativas se han ido agregando a una estructura salarial que, ms all de
cmo fue elaborada expres, aunque sea implcitamente, la morfologa que debera tener la pirmide
salarial. Ahora bien, en sentido contrario a esta lnea argumental, podra decirse que las alteraciones que
se introdujeron fcticamente sobre la antigedad, la diferencia salarial entre cargos, etc., estaran
manifestando una nueva forma de valorar esos tems. Sin embargo, debe tenerse presente que esas
modificaciones fueron la salida coyuntural a un problema estructural de escasez de recursos y que, en
consecuencia, no se originaron en la definicin de nuevos parmetros y criterios que orientasen la
reformulacin de las escalas salariales sobre bases tcnicas que las justificaran.13
El rgimen de remuneraciones actual no distingue buenos de malos o mediocres desempeos
docentes. Esta es una de las principales crticas a la estructura de pagos en el sector educativo.
11

Odden, A. Incentives, School Organization and Teachers Compensation. Rewards and Reform: Creating Educational
Incentives that work. S Fuhrman eds. San Francisco, EE.UU., 1996
12
Alejandro Morduchowicz. Financiamiento Educativo. IIPE-UNESCO, 2000
13
Alejandro Morduchowicz. Financiamiento Educativo IIPE-UNESCO, 2000.
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62

Gestin de Recursos Humanos


Sin lugar a duda la gestin de los recursos humanos que integran un sistema educativo se ha
transformado en un punto clave. Por un lado sabemos que en la mayora de los pases el 90% o ms del
gasto en educacin se destina a salarios. Por otro, cualquier toma de decisiones implica tener en claro
distintos niveles de repercusin e impacto que esta tendr, tanto econmicamente, como desde otros
puntos de abordaje.
Un gran desafo que tenemos en Amrica Latina es alcanzar el concepto de gestin democrtica
para una educacin de calidad para todos. Para entender este desafo educativo y administrativo
debemos remitirnos a la dcada del setenta cuando se agota el perodo de reconstruccin econmica de
la posguerra. Se observa una disminucin creciente del ritmo de crecimiento econmico en todo el
mundo. Una de las consecuencias es la reduccin relativa del gasto pblico social. Esa situacin es
especialmente grave en los pases pobres que, a fines de los aos ochenta, comienzan a implantar sus
planes de ajuste econmico para enfrentar la crisis de la deuda externa y de la inflacin interna. Las
presiones crecientes sobre el gasto pblico disminuyen las fronteras del Estado con la consiguiente
tendencia a la privatizacin. La crisis se agrava ante las dificultades por realizar recortes en los servicios
pblicos de educacin, salud y previsin social de una poblacin ya fuertemente presionada por las
medidas de ajuste econmico.14
Para administrar esta crisis estructural, muchos dirigentes, especialmente en el sector pblico,
debido a la filosofa neoliberal dominante, buscan soluciones en Taylor y Emerson, padres de la
eficiencia econmica en la teora administrativa. Durante los aos ochenta se observa una creciente
utilizacin de prcticas neotayloristas en la administracin del Estado y en la gestin de las
instituciones sociales en general. Sin embargo, estudios recientes sobre la gestin de los servicios
pblicos en pases europeos como Gran Bretaa, comprueban que el movimiento neotaylorista no
consigui los resultados esperados, debido a las crecientes restricciones impuestas al gasto pblico
social. Segn dichos estudios, parte del costo tuvo que ser soportado por los empleados pblicos, en
trminos de reduccin de los salarios reales y disminucin de los beneficios.15
En un intento por superar las dificultades asociadas a las prcticas neotayloristas, en la
transicin hacia la dcada del noventa, muchos gobiernos intentan adoptar el enfoque del llamado
gerencialismo con rostro humano en la administracin del Estado. La idea es aplicar en el sector pblico
los mismos conceptos y prcticas utilizadas en el sector privado, en particular el modelo de gestin de
calidad total. Y comienza una profunda discusin ya que no existe una definicin sobre su utilizacin en
las diversas organizaciones sociales en funcin de la variedad de fines, de servicios y de intereses
creados. Obviamente no tienen el mismo objetivo una empresa comercial que un hospital o una escuela.
Son diferentes los intereses de los comerciantes, dirigentes y servidores pblicos.
Pese al nfasis que algunos tericos dan a los aspectos humanos en el modelo de gestin de
calidad total, en su aplicacin prctica existe un reducido espacio para la participacin ciudadana y la
equidad. Los hechos demuestran que en la administracin de los servicios sociales, como los de
educacin, la permanente participacin de los ciudadanos mucho ms que el poder controlador del
14

Benno Sander. Nuevas Tendencias en la Gestin Educativa en www.iacd.oas.org


Christopher Pollit. Qu es calidad de los servicios pblicos? en Pobreza: Un tema impostergable. Ed. Bernardo
Kliksberg. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1993
15

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dirigente de turno, es el requisito indispensable para el logro de elevados niveles de calidad de la


administracin con equidad.16
No buscamos reducir la importancia de la eficiencia y la racionalidad como indicadores de
calidad en la administracin de los servicios educativos. Por el contrario, debido a la importancia
central de la calidad en la gestin de la educacin, la primera preocupacin se relaciona con la
necesidad de definir correctamente la naturaleza de la calidad de educacin y de su proceso
administrativo. Obviamente, por causa de la propia esencia de la educacin, el concepto de calidad total
de los gerentes de la moderna organizacin industrial no puede ser transferido automticamente a la
organizacin y la gestin de la educacin. No se pueden aplicar conceptos e instrumentos de gestin y
evaluacin uniformes, de carcter universal, para realizar el monitoreo de instituciones y actividades tan
heterogneas del punto de vista ideolgico y organizativo.
Esas observaciones, adems del examen de la experiencia peculiar de Amrica Latina en el
sector pblico y en la educacin, sugieren la necesidad de realizar un renovado esfuerzo intelectual y
praxiolgico para compatibilizar los progresos cientficos y tecnolgicos de la administracin moderna
con los requerimientos especficos de la administracin pblica y la gestin educativa. En este contexto
es importante defender la tesis de la especificidad de la administracin de la educacin como campo
terico, ya que de no ser as corremos el riesgo de de descaracterizar la misin de la educacin y el
objetivo primordial de la escuela.
Las condiciones laborales de los recursos humanos del sistema educativo tienen que ver
fundamentalmente con: el lugar y las condiciones en que desarrollan su tarea, el reconocimiento que del
mismo se tiene y los derechos laborales (estabilidad, rgimen de licencias, rgimen jubilatorio, etc.).
En las ltimas dcadas ha cambiado notoriamente la conformacin de las instituciones que
brindan servicios educativos en Amrica Latina. La dcada de los noventa trajo entre sus numerosos
cambios dos cuestiones centrales respecto del tipo de institucin que brinda servicios educativos. Por un
lado desde el estado se avanz en la descentralizacin, transfirindose servicios desde la rbita estatal
nacional al nivel provincial o municipal. Por otra parte, se creci notablemente en la cantidad de
instituciones del sector privado que comenzaron a brindar servicios educativos, ya sea con subvencin
del estado o sin ella.
La descentralizacin y transferencia de los servicios educativos, como por ejemplo, ya sea a las
provincias (caso argentino) o a las municipalidades (caso chileno), produjo numerosos cambios en la
situacin laboral de los docentes y no docentes, directivos y supervisores, que hoy a ms de diez aos
todava algunos no han tenido solucin definitiva.
Por lo general las categoras administrativas de las escuelas en los sistemas educativos de
Latinoamrica se pueden clasificar en:
-Escuelas estatales: ya sean provinciales o estaduales o municipales
-Escuelas privadas: ya sean con subvencin estatal (por alumno o por cargo docente) o sin
subvencin, llamadas escuelas privadas pagadas, donde no reciben nada del gobierno y operan con las
contribuciones de los padres.

16

Benno Sander Nuevas tendencias en la Gestin Educativa.


CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

64

Hay una variante, como es en el caso chileno, que existen escuelas corporativas, que son
establecimientos de enseanza media tcnico-profesional administrados por corporaciones
empresariales con financiamiento fiscal especialmente establecido para ese propsito.
Es importante categorizar las instituciones que brindan servicios educativos y definir su
naturaleza, ya que seguramente implican distintos tipos de relaciones laborales para los actores del
sistema educativo.
El lugar en que desarrollan su tarea los docentes tiene una gran importancia. En Amrica Latina
todava se siguen teniendo graves problemas de infraestructura. Falta de servicios mnimos (Luz, agua
potable, combustible) y condiciones edilicias muy precarias o deterioradas por el paso del tiempo suelen
ser una constante, sobre todo en zonas desfavorables o rurales. Numerosos pases han realizado en la
ltima dcada planes especiales para el mejoramiento de la infraestructura escolar, pero no han
alcanzado todava el resultado esperado. Tambin son notorias las carencias de materiales educativos.
Material didctico especfico, libros, cuadernos, etc. no abundan en las escuelas. A veces en
instituciones educativas se carece de una biblioteca, de una mapoteca o de material necesario para que
el docente pueda desarrollar su tarea. Los reclamos de infraestructura por lo general afectan el normal
desarrollo de las clases, ponen de mal humor y predisposicin a la comunidad educativa y afectan
notablemente las condiciones de educabilidad de una escuela.
La estabilidad del personal docente se considera un aspecto de importancia en el campo de la
educacin por haberse mostrado como un factor fundamental para dar consistencia a la labor educativa
de una institucin, ya que aunque el proyecto educativo de la institucin debiera estar por encima de las
ideas concretas de cada uno de los docentes, la educacin no deja de ser un trabajo en el que, no slo la
experiencia, sino tambin la capacidad de los individuos, juegan un papel importante. Por otra parte, al
ser la educacin una tarea bsicamente de equipo en los institutos, su xito depende tambin de las
relaciones interpersonales que se logren establecer entre todos los profesionales encargados de dicha
tarea. La coherencia y consistencia del modelo educativo que se ofrece y un clima escolar satisfactorio
parecen contribuir a mejorar los resultados conseguidos. Por todas estas razones se considera que la
estabilidad del personal es un factor que contribuye a la calidad de la enseanza, aunque hay que tener
en cuenta que el excesivo inmovilismo del personal de la enseanza puede ser tambin, en algunas
ocasiones, un signo de rigidez y de falta de dinamismo del sistema y, en este sentido, habra que
considerarlo un factor negativo.17
Las causas de la falta de estabilidad del profesorado y de los directores de los institutos pueden
ser muy diversas, y tanto intrnsecas como extrnsecas a la propia institucin. La localizacin
geogrfica, el clima general escolar, la situacin laboral, la poltica de personal, la reestructuracin de
los mapas escolares debido a reformas educativas, los procesos de descentralizacin, etc. pueden ser
ejemplos de ambos tipos de causas.
La situacin de revista del personal docente muchas veces atenta contra la estabilidad del
mismo. Encontramos plantillas docentes donde la mayora de los docentes revisten como suplentes o
interinos y solo una minora lo hace como titular. En el caso de la enseanza privada esto se agudiza ya
que muchas veces se emplea la figura del contratado que lleva a un gran nivel de inestabilidad a la
situacin laboral docente.

17

Estabilidad del Personal Docente. Los indicadores internacionales de la OCDE sobre entorno y procesos escolares. 1998
CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

65

La forma operativa en que la OCDE ha definido la estabilidad del personal docente de los
centros educativos se basa en el porcentaje de profesores y de directores que han estado trabajando en la
institucin al menos 5 aos seguidos. Para considerar que el personal docente de una institucin es
estable se ha establecido como punto de corte el que, al menos el 75%, lleve un mnimo de 5 aos
seguidos trabajando en dicho centro educativo.
Otro punto importante en las condiciones laborales docentes es el Rgimen de Licencias que se
aplica a los docentes. En estos ltimos aos se ha tratado en diversos pases de limitar el ausentismo
docente colocando un adicional por presentismo que en algunos casos no contemplaba algunos
beneficios del rgimen de licencias. Esto generaba contradicciones en la autoridad de aplicacin, ya que
por un lado permita y por el otro limitaba. En otros casos otra forma de limitar el rgimen de licencias
fue la tercerizacin del control de las mismas a manos privadas. Esto llev a serios conflictos de
interpretacin entre el mdico del sistema y el mdico de cabecera del docente generando
enfrentamientos que ponen en duda su efectividad.
Es interesante comparar el rgimen de licencias de los docentes con el del resto de los
trabajadores de los distintos pases. Tambin es importante ver si contemplan las enfermedades
profesionales, por lo general muy presentes como patologa en la docencia pero muy rara vez
contempladas como tales.
En la dcada de los noventa y todava hoy, estn en estudio reformas a los sistemas
previsionales. La seria crisis laboral que afronta el mundo y en especial Latinoamrica ha puesto
verdaderamente en crisis a los sistemas jubilatorios. Esto ha hecho que numerosos pases modifiquen
sus condiciones para el acceso al beneficio jubilatorio, principalmente el aumento de la edad a partir de
la cual el trabajador puede retirarse. En muchos casos se han perdido los regmenes especiales creados
en la dcada del setenta que contemplaban casos particulares como los docentes, fijando condiciones de
retiro con menor edad y menor cantidad de aos de trabajo por ser situaciones laborales ms
desgastantes.
Esto ha tenido serias consecuencias para el sector de la educacin ya que ha aumentado la edad
promedio de la plantilla docente; elev el costo salarial al ser ms los que permanecen en el sistema con
un alto porcentaje de antigedad; permite ver cuerpos docentes cansados, sin motivacin y con poco
espritu innovador en cuanto a metodologa y didctica.
La gestin de los recursos humanos es en general un tema minimizado por los especialistas de
educacin que suelen tomar al estado como una herramienta de por s dada y dcil a las expectativas de
los decisores polticos. Nada ms alejado de la realidad, la burocracia educativa estatal condiciona
muchas de las posibles polticas a llevar adelante. A veces fruto de los intereses de los actores, otras por
la baja calidad de los burcratas o simplemente por la escasa calidad de las instituciones en buena parte
de la regin, lo cierto es que la carencia de informacin y la maraa burocrtico-reglamentaria que
sufren los sistemas educativos hacen que cualquier intencin de cambio naufrague aun antes de llegar a
plasmarse.
Numerosos sistemas educativos no pueden dar cuenta rpidamente y en forma ordenada de
quines son los docentes, si lo saben no pueden unir esa informacin a sus legajos y muchos menos
plantearse alguna estrategia de recursos humanos.
Si es difcil organizar y gestionar esta informacin imaginmonos la informacin que hace a
otros recursos que no son parte de los recursos humanos pero que son importantes en trmino de lo que
sucede en las escuelas como los recursos edilicios o didcticos.
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66

7. ANEXO
Presentacin de las Matrices de anlisis y de la Grilla General
Matriz Subsistema de gobierno
Clave de anlisis.
El anlisis basado en las preguntas contenidas en la matriz (punto 3 ms abajo), debe permitir
estimar cules son las capacidades de gobierno del sistema educativo. Esta estimacin puede resumirse
como respuesta a las siguientes preguntas.
1. Cul es la autonoma del gobierno del sistema educativo respecto de otros actores del
entorno (otros poderes de gobierno, otras carteras del ejecutivo, otros niveles de gobierno,
sindicatos, OMDs, actores de la sociedad civil y empresarios)?
2. Qu grado de control muestra el gobierno del sistema educativo sobre el resto de los
subsistemas y los actores que lo componen (grado de gobernabilidad del sistema)? Cul es
el grado de articulacin que permite operar sobre ellos?
3. Cules son las principales oportunidades y obstculos enfrentados por la poltica
educativa (grados de acompaamiento y oposicin esperables)? Qu relacin tienen con
los objetivos buscados por el sistema?
1. Anlisis de la ideologa y de los intereses de los actores

1.1. Anlisis de la ideologa de los actores: Para caracterizar la ideologa de los actores puede ser
til definir aproximadamente su orientacin en relacin con estos contrastes (la lista de
contrastes se propone solamente a modo de ejemplo):
-

principismo vs. pragmatismo.


universalismo vs. particularismo.
equidad vs. eficiencia.
estatismo vs. privatismo.
nacionalismo vs. cosmopolitismo.
homogeneidad nacional vs. regionalismo

El objetivo es concluir la relacin de la ideologa de los actores con la poltica educativa, estimando su
grado de contradiccin, neutralidad o coincidencia.

1.2. Anlisis de los intereses de los actores:


El objetivo es definir para cada actor relevante su inters prioritario y la relacin del mismo con
la poltica educativa, estimando su grado de contradiccin, neutralidad o coincidencia.

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67

Matriz de anlisis
Subsistema
de gobierno

Actores
1. Quines ocupan los
ministerios del Poder Ejecutivo
(identificar su relacin con
sectores sociales y del sistema
de partidos)?
2. Dado del proceso poltico en
el que se ve inmerso el
gobierno, en qu lugar se
encuentra lo educativo dentro
de sus prioridades?

Relaciones
dentro del
ejecutivo

3. Qu rango tiene la cartera


educativa (Ministerio,
Secretara, otro)?

Reglas formales

Reglas informales

5. Cules son las


8. Existen mecanismos y
atribuciones del Presidente en relaciones informales para la
relacin con los ministerios? coordinacin entre
ministerios? Cules son?
6. Existen relaciones
formales de autoridad entre
Fuentes: informantes clave,
ministerios?
estudios.

Recursos
9. Cul es la participacin
proporcional de cada
ministerio en el presupuesto
total de la administracin
nacional?

7. Existe una instancia de


coordinacin / autoridad interministerial?

10. Cules son las


capacidades tcnicas y de
procesamiento de informacin
de los ministerios relevantes
para la poltica educativa?

Fuentes: constitucin nacional,


leyes orgnicas.

Fuentes: informacin
presupuestaria oficial Estudios.

4. Cules son los intereses e


ideologa de los actores arriba
identificados? (definir de
acuerdo con las indicaciones
propuestas en 1.1 y 1.2)
Fuentes: organigrama ministerial,
informacin de prensa, informes
de especialistas. Presupuesto
educativo en relacin al nacional

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68

Subsistema
de gobierno

Relacin
entre reas
de la cartera
educativa
nacional

Actores

Reglas formales

Reglas informales

11. Segn el Organigrama,


cules son las principales reas
que componen la cartera
educativa?

14. Cules son las


atribuciones y autonoma de
cada rea de la cartera
educativa?

16. Existen mecanismos y


relaciones informales para la
coordinacin entre las reas?
Cules son?

12. Quines son los


principales funcionarios de la
cartera educativa? (identificar
su relacin con sectores
sociales o del sistema de
partidos)

15. Cules son los


mecanismos formales de
coordinacin entre las reas?

17. Cul es la percepcin?

13. Cules son los intereses e


ideologa de los actores arriba
identificados? (definir de
acuerdo con las indicaciones
propuestas en 1.1 y 1.2)

Fuentes: Leyes orgnicas,


reglamentos, informantes clave,
estudios.

Fuentes: informantes clave,


reglamentos, estudios.

Recursos
18. Cul es la participacin
proporcional de cada rea en
el presupuesto educativo
nacional? Cmo es la
evolucin?
19. Cules son las
capacidades tcnicas de cada
rea de la cartera educativa?
20. Cules son las reas ms
ponderadas o demandadas
por los actores externos?
Fuentes: informantes clave,
estudios.

Fuentes: leyes, reglamentos


Informacin de prensa, entrevistas
a informantes clave.

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69

Subsistema
de gobierno

Actores

Reglas formales

Reglas informales

21. El gobierno del sistema


educativo est dividido en
niveles? (nacional, provincial u
otro equivalente)? Qu grado
de autonoma tiene cada uno de
ellos?

26. Cules son las


atribuciones / autonoma de
los niveles subnacionales del
gobierno educativo nacional?

28. Independientemente de lo
previsto por las leyes, De
cunta autonoma disponen
las unidades subancionales de
gobierno educativo?

30. Cun autnomos o


dependientes del
financiamiento pblico
nacional son las
jurisdicciones?

29. Existen mecanismos


informales de coordinacin
entre las jurisdicciones? En
qu casos se han utilizado y
con qu suerte?

31. Cun autnomos o


dependientes de la asistencia
tcnica central son los
distritos?

22. Cuntas jurisdicciones y


qu proporcion de la matrcula
controlan funcionarios
designados por el oficialismo y
por la oposicin?
23. Esa pertenencia es
explicativa de las posiciones
sobre poltica educatva?

Relaciones
entre niveles
de gobierno

27. Existen mecanismos


formales para la coordinacin
de la poltica educativa entre
las jurisdicciones? Existen
mecanismos de sancin y
premio para los casos de
cumplimiento o no?

Fuentes: informantes clave,


Fuentes: Constitucin Nacional, estudios.
Leyes orgnicas.

Recursos

Fuentes: constitucin nacional,


leyes, reglamentos, informacin
presupuestaria y fiscal; estudios.

24. Cul es el grado de


acompaamiento u oposicin a
la poltica educativa, esperables
por parte de las jurisdicciones o
unidades descentralizadas?
Acostrumbran demandar
polticas? Tienen xito?
25. Cules son los intereses e
ideologa de los actores arriba
identificados? (definir de
acuerdo con las indicaciones
propuestas en 1.1 y 1.2)
Fuentes: Leyes, reglamentos,
estadsticas oficiales, estadstica
electoral, informantes clave,
informacin de prensa, estudios.

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

70

Subsistema
de gobierno

Relaciones
entre
ejecutivos y
congresos

Actores

Reglas formales

Reglas informales

32. Cunto apoyo tienen las


iniciativas educativas del
Ejecutivo en la o las Cmaras
que componen el Congreso?
Es eso relevante en la gestin
cotidiana del ejecutivo?

34. Cmo se dividen las


atribuciones entre el Ejecutivo
y la o las Cmaras que
componen el Congreso en la
sancin de leyes relacionadas
con el sistema educativo?

35. Independientemente de las


reglas formales, Hay cierto
predominio de alguno de
estos dos poderes en la
sancin de las leyes que
afectan al sistema educativo?

Fuentes: Constitucin Nacional

36. Quin controla


Fuentes: informacin de
efectivamente la elaboracin y prensa, estudios.
la ejecucin del presupuesto?

33. Cules son los intereses e


ideologa de los actores que
componen el Congreso? (definir
de acuerdo con las indicaciones
propuestas en 1.1 y 1.2)

Recursos
37. Con qu recursos
(econmicos, tcnicos,
materiales, etc) cuentan el
Ejecutivo y el Congreso para
actuar autnomamente y
cumplir sus funciones?

Fuentes: estudios, informantes


clave.

Fuentes: resultados electorales


oficiales, Informacin
parlamentaria, Informacin de
prensa.

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71

Subsistema
de gobierno
Relacin entre
sindicato,
actores
gubernament
ales
leyes no
gubernament
ales
( sociedad
civil y
organismos
multilaterales
de desarrolloOMDs)

Actores

Reglas formales

Reglas informales

38. Cules son las principales


organizaciones que representan
a sectores afectados por las
decisiones del gobierno
educativo? (sindicatos, ONGs,
actores empresarios)

44. Existen mecanismos


formales de concertacin,
consulta o resolucin de
conflictos con sindicatos,
ONGS, OMDS y actores
empresarios para la
39. Cul es el peso de los
elaboracin o la
sindicatos en el debate
implementacin de la poltica
educativo? Cul es el grado de educativa?
adhesin que encuentran en los
docentes?
45. Qu atribuciones legales
tienen los sindicatos en
40. Qu OMDs asisten al pas materia de nombramientos
en la elaboracin e
docentes, capacitacin y
implementacin de la poltica
actualizacin, sistema
educativa?
jubilatorio, etc.?
41. Cul es la tendencia
predominante en la opinin
pblica respecto de la poltica
educativa?

46. Cules son los


principales mecanismos y
acciones a travs de los
cules las organizaciones
sociales inciden sobre la
poltica educativa?
47. Qu capacidad tienen los
sindicatos de condicionar la
poltica educativa? Existen
otros actores con la misma
capacidad? La han aplicado?
Fuentes: informantes clave,
estudios.

Recursos
48. Qu recursos
predominan en el accionar de
cada uno de estos actores en
relacin con la poltica
educativa ?
49. Existen dispositivos de
financiamiento pblico a
algn organismo no
gubernamental?
Fuentes: informacin de prensa,
informantes clave, estudios,
registros oficiales de ONGs y
OMDs

Fuentes: Leyes y reglamentos.

42. Cul es el grado de


acompaamiento u oposicin a
la poltica educativa, esperables
por parte de los sindicatos y el
resto de los actores no
gubernamentales?
43. Cules son los intereses e
ideologa de los actores arriba
identificados? (definir de
acuerdo con las indicaciones
propuestas en 1.1 y 1.2)
Fuentes: informacin de prensa,
estudios.

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72

1.1. Matriz Subsistema de Informacin y Evaluacin de la calidad educativa


Claves de anlisis.
Mltiples pueden ser las claves para analizar los subsistemas a los que refiere este apartado. Se presentan aqu algunas de los posibles ejes
organizadores para su interpretacin, a sabiendas que es en un marco ms amplio en el que dicho anlisis debe contextualizarse. Las claves
propuestas son:
1. Los actores que han participado y participan en la construccin de los subsistemas de informacin y evaluacin.
2. La calidad, confiabilidad, accesibilidad y alcance de la informacin que proveen estos subsistemas para tomar decisiones de
poltica educativa.
3. La articulacin entre los diferentes subsistemas productores de informacin, adems de su especificidad.
4. La coherencia entre los propsitos explcitos de los subsistemas y las principales lneas de accin que promueven.
5. La consistencia y coherencia entre la poltica educativa y la poltica de evaluacin.
6. La relacin entre acciones de evaluacin y mejoramiento de la calidad.
a.
b.
c.
d.

El grado de coherencia entre la evaluacin y el curriculum (si se pretende explcitamente).


El alcance de la interpretacin y explicacin de los resultados de las evaluaciones.
Los resultados de la evaluacin, su difusin y uso en relacin con el mejoramiento.
El desarrollo de otras lneas de evaluacin (principalmente, que permitan fortalecer el mejoramiento de las prcticas).

7. La autonoma de las autoridades educativas para el manejo de la informacin y la evaluacin.

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

73

A continuacin se ofrecen las matrices correspondientes a los subsistemas mencionados planteando las principales dimensiones y las
preguntas para indagar sobre ellas, organizadas sobre los actores relevantes para cada dimensin (cuando corresponde), los aspectos normativos, las
prcticas y los recursos que se ponen en juego para la construccin y desarrollo de esos subsistemas.

1.2. Matriz de anlisis del Subsistema de informacin


Subsistema
Informacin
Construccin del
subsistema /
subsistemas
productores de la
informacin.

actores
1.-Qu actores
intervienen en su
construccin o
contribuyen a su
sostenimiento?
(Gobiernos en
distintos niveles,
niveles jerrquicos del
sistema educativo,
etc.)

preguntas relativas
a normas
3.-Cules son sus
propsitos explcitos?

preguntas relativas a
prcticas

preguntas relativas
a recursos

5.-Cules son las principales 6.-Con qu recursos cuenta


crticas al sistema? De
el rea? (presupuesto)
dnde provienen?
7.-Los recursos son
adecuados y pertinentes para
los propsitos declarados
para el sistema de
informacin?

4.-Qu nivel de
formalizacin han adquirido
los relevamientos que se
realizan? (normativa que lo
regula, periodicidad con la
que se realizan)Qu
continuidad tienen?

2.-Cul es la
intervencin de cada
uno?

Componentes /
indicadores que
integra:
indicadores de
contexto
indicadores de
recursos
indicadores de
procesos
indicadores de
resultados
Estudios o
proyectos de

8.-Sobre cules unidades de


anlisis se releva informacin
y se calculan indicadores?
(sistema educativo nacional,
provincial /estadual,
institucin educativa,
seccin/ao, alumno)

11.-Cmo visualizan los


actores del sistema educativo
a los sistemas productores
de informacin?

12.-Hay suficientes recursos


humanos formados para
sostener, fortalecer o ampliar
el sistema de produccin de
informacin y construccin
de indicadores?

9.-Qu informacin se releva


sobre sistema formal y no
formal, pblico y privado?
10.-Se releva informacin
sobre algunas variables
vinculadas con los alumnos
(sociofamiliares)?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

74

construccin de
indicadores
regionales e
internacionales en
los que participa el
pas1.
Tipo de uso de la
informacin que
promueve o
prioriza.

13.-Quines son los


principales
destinatarios de la
informacin?

14.-Se elaboran informes 15.- Cules son los usuarios


diferenciados para distintos ms
habituales
del
grupos de actores?
subsistema de informacin?
Qu informacin utilizan con
mayor frecuencia? Para
qu?
16.- Utilizan los decisores
polticos
la
informacin
producida?

fuentes

Informantes clave
Documentos oficiales

Documentos oficiales del


Ministerio de Educacin.
Documentos oficiales de otros
ministerios y/o
Institutos Nacionales de
Estadsticas.
Informes PNUD.

Informantes clave.

Informes de gestin.
Presupuesto ejecutado (ltimos
aos disponibles).
Documentos oficiales.
Informantes clave.

Los indicadores de los principales estudios regionales e internacionales se enumeran en el Anexo.

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

75

1.3. Matriz de anlisis del Subsistema de Evaluacin de la calidad educativa


calidad educativa

actores

preguntas relativas a normas

preguntas relativas a prcticas

Construccin del
sistema nacional de
evaluacin.

17.- Qu actores intervienen


en su construccin y
gestin?
(Gobierno / Niveles
jerrquicos del sistema
educativo / Docentes
Especialistas en evaluacin y
en reas / disciplinas
curriculares)

19.- Cules son los propsitos 22.- Qu actores participan en su


explcitos?
reformulacin, ampliacin o
redefinicin?
20.- Existen documentos
oficiales en donde se plantean
23.- Cules son los propsitos que
planes o programas de
los actores reconocen al sistema
evaluacin a mediano plazo?
nacional de evaluacin?

Alumnos
Docentes
Autoridades

28.- Qu evala? (rendimiento


de alumnos, escuelas, docentes,
sistemas provinciales /
estaduales, sistema educativo
nacional / federal, programas de
gobierno, etc.)

preguntas relativas a
recursos
26.-Con qu recursos cuenta
el rea? (presupuesto)
27.- Los recursos son
adecuados y pertinentes para
los propsitos declarados
para el sistema nacional de
evaluacin?

24.-Qu relaciones pueden


21.- Cul es el status jurdico de encontrarse con sistemas de
18.- Qu intenciones y
los dispositivos? Cul es la
evaluacin promovidos por los
capacidades pueden
ubicacin en el organigrama del estados / provincias? (si los hubiera)
detectarse en las autoridades rea de evaluacin?
polticas para definir las
25.- Cules son las principales
lneas de accin de este
crticas y quines las formulan?
subsistema? Qu lmites
encuentran dichas
autoridades en este aspecto?

Niveles y unidades
de anlisis de la
evaluacin
Estudios o
proyectos de
evaluacin
regionales e
internacionales en
los que participa el
pas.

31.- Cul es la periodicidad con


la que se realiza la evaluacin?

29.- Hay suficientes recursos


humanos formados para
fortalecer el sistema nacional
de evaluacin?
30.- El sistema nacional de
evaluacin realiza acciones de
capacitacin vinculadas con
los sistemas provinciales /
estaduales de evaluacin?

32.- Qu alcance tiene (censal o


muestral)?
33.- En qu sector educativo se
realiza la evaluacin (pblico /

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

76

privado)?
34.-La evaluacin se
complementa con informacin de
contexto? (el contexto se
define segn la unidad de
anlisis que se evala)

Tipo y uso de la
informacin que
produce y promueve
para la difusin.

fuentes

35.- Quines son los


principales destinatarios y
usuarios de la informacin
de las evaluaciones?
(autoridades polticas y
equipos tcnicos,
supervisores, directivos,
docentes, padres, etc.)

Informantes clave

36.- Qu tipo de informes se


elaboran? Qu resultados se
comunican?

40.- En qu medida los diferentes


actores reconocen que se logran los
propsitos explcitos del sistema
nacional de evaluacin?

37.- Se han elaborado informes


con finalidades pedaggicas?
38.-Se elaboran informes
nacionales que recontextualizan
los resultados en relacin con
otros indicadores del sistema
educativo nacional? (para los
estudios internacionales o
regionales de evaluacin)

41.- Qu tipo de informacin utilizan


los usuarios con mayor frecuencia?
42.- Qu impacto produce la difusin
de los resultados de los estudios de
evaluacin en el sistema educativo,
en los medios de comunicacin?
43.- Qu relaciones pueden
visualizarse o inferirse entre el uso de
los resultados y el mejoramiento de
las prcticas?

39.- Se utilizan los resultados


para la toma de algn tipo de
decisin administrativa?
Documentos oficiales.
Informantes clave.
Documentos organismos regionales Investigaciones sobre usos de la
y de estudios internacionales.
informacin.

Informes de gestin.
Presupuesto ejecutado (ltimos
aos disponibles).
Documentos oficiales.
Informantes clave.

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77

Articulacin entre subsistemas de informacin y de evaluacin


Qu grado de articulacin se ha previsto para los distintos sistemas productores de informacin? Qu relaciones efectivas existen
con otros sistemas oficiales productores de informacin en el interior del ministerio y con otros organismos?
Qu grado de uso de otras fuentes de informacin existe?
Existen programas destinados a producir informacin articulada y sistemtica en relacin con algunos actores clave del sistema
educativo (legajo docente, legajo de alumnos, etc.)?

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78

1.4. Matriz Subsistema de Financiamiento Educativo


Claves de anlisis
Se desea conocer:
1. Quin y cmo se decide el gasto pblico en educacin, en especial cul es el grado de autonoma y gobernabilidad de la
autoridad educativa, y la toma de decisiones al interior del sistema.
2. Las restricciones estructurales al financiamiento educativo
3. Cunto y en qu gastan las familias y el sector pblico en educacin
4. Cmo se financia el gasto pblico educativo y que relacin tiene el modelo de financiamiento con los objetivos del sistema.
5. En especial, cul es la capacidad de la poltica de gasto y financiamiento educativo para modificar los desequilibrios
regionales.

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79

Matriz de anlisis
Subsistema de
Financiamiento
educativo

escenario
macro

gasto
educativo

temtica y
motivaciones de las
preguntas

actores (y su grado de
autonoma y
compromiso)

fuente de
informacin

normas

recursos

1. Qu tipo de
organizacin poltica tiene
el pas, federal o unitario?

2. Cul es la magnitud
de la disparidad
productiva regional
(estructura regional del
producto) y en
indicadores sectoriales?

Constitucin
Nacional, marco
normativo sectorial,
Cuentas Nacionales,
documentos e
informes con
informacin
estadstica bsica

Nivel de gasto educativo

3. Cunto se gasta en
educacin en trminos
de producto y porcentaje
del presupuesto?

Informe sector4ial

Nivel de gasto privado

4. Gasto privado por nivel Informe sectorial


educativo.

Organizacin
estructura
(restricciones
estructurales)

poltica y
productiva

Nivel de gasto pblico

5. Quin y cmo se decide


el nivel de gasto educativo en
cada nivel jurisdiccional?

6. Cul es la norma
legal que lo define?
Presupuesto?

7. Cunto y en qu
gasta cada nivel de
gobierno en materia
educativa?

Presupuesto, Informe
sectorial

Estructura del gasto


pblico educativo
(Personal, infraestructura,
transferencias a otros
niveles de gobierno, otras
transferencias, bienes y
servicios)

8. Quin decide la
composicin del gasto pblico
educativo por nivel de
gobierno?

10. Existe alguna norma


o regla (incluidos los
convenios con
organismos) que regule la
estructura del gasto?

11.Cul es la estructura
del gasto pblico
educativo por nivel de
gobierno

Idem e informantes
claves

9. Cul es el grado de
rigidez de esa estructura?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

80

Gasto por niveles


jurisdiccionales

gestin del
financiamiento

Financiamiento del
presupuesto pblico:
1.
Recursos
tributarios propios

12. Quin decide la


estructura de cada
presupuesto educativo cada
ao?

3.
Transferencias
intergubernamentales de
carcter general

gestin del
financiamiento

14. Cul es la magnitud Norma sectorial,


del presupuesto pblico
Presupuesto e
en educacin por nivel de informantes claves
gobierno? Cunto del
mismo es destinado a la
educacin bsica?
19. Qu proporcin de
Presupuesto, informe
los gastos de cada nivel
sectorial e
de gobierno son
informantes claves
financiados con recursos
tributarios de libre
disponibilidad?

15. Quin fiscaliza la


asignacin?

17. Existen impuestos


cuya recaudacin est
asignada total o
parcialmente al gasto
educativo? Cules?

20. Qu importancia
tienen en el
financiamiento del
sector?

Normas tributarias e
informantes claves

16. A quin benefician los


eventuales incentivos
tributarios? Quin los
fiscaliza (autoridad tributaria o
educativa)?

18. Existe algn tipo de


incentivo tributario
(desgravacin) que
beneficie al gasto
educativo? Cul?

21. Se dispone de
alguna estimacin de su
costo fiscal? de esos
incentivos?

Normas y estudios
tributarios e
informantes claves

24.Cual es la modalidad
de transferencias
financieras entre niveles
de gobierno?

27.Cul es su
importancia en el
presupuesto de la
jurisdiccin?

25. Cmo se
reglamentan esas
transferencias (sean o no
discrecionales)?

28.Existe algn criterio


compensador de
desequilibrios
regionales?

Constitucin
Nacional,
Presupuesto,
Legislacin de
transferencia de
fondos (ley de
coparticipacin o
similares)

educativo

2. Ejecucin

13. Existe alguna norma


que defina el gasto pblico
consolidado en
educacin?

22.Cul es la
responsabilidad de cada nivel
de gobierno en materia de
gasto educativo?
23.Quin decide las
transferencias
intergubernamentales de libre
disponibilidad, en especial las
discrecionales?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

81

educativo

4. Transferencias
intergubernamentales de
carcter especfico:
no condicionadas

sujetas a resultados

26.Existe en el sistema
general de transferencias
intergubernamentales
criterios de reparto que,
directa o indirectamente,
hagan referencia a la
educacin? Sirven esos
criterios para compensar
diferencias de resultados?

29.Cul es la magnitud
de los recursos
involucrados en esos
criterios?

Idem

30.Quin y cmo se controla 31.Existen transferencias


su asignacin?
intergubernamentales
asignadas
especficamente al
financiamiento del gasto
educativo?

32.Cules y qu
importancia tienen en el
financiamiento del
sector?

Idem e informantes
claves

33.Existen transferencias
que tiendan a premiar o
castigar las jurisdicciones
o las unidades escolares
de acuerdo a su
desempeo? Cmo
funcionan?

Idem e informantes
claves

34.Cun significativas
son?

con contraparte

35.Se exige en algunas


de las transferencias con
asignacin especfica
alguna contraparte por
parte del nivel receptor de
la transferencia (matching
grants)?

Idem e informantes
claves

36.Cmo funcionan y
cul es su magnitud?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

82

Idem e informantes
claves

no educativas a travs
del sistema

37.Existen transferencias
intergubernamentales
asignadas al
financiamiento de
actividades no educativas
pero canalizadas
mediante el sistema
educativo? Cules y de
qu magnitud?

Idem e informantes
claves

no educativa con
condicionalidad sectorial

38.Existen transferencias
intergubernamentales
asignadas al
financiamiento de
actividades no educativas
pero con alguna
condicionalidad propia del
sistema educativo?
Cules y de qu
magnitud? Cmo se
asignan?

gestin del
financiamiento
educativo

5. Recursos no tributarios

39.Cul es la
Presupuesto,
participacin de recursos informes fiscales e
no tributarios en el
informantes claves
financiamiento de cada
nivel de gobierno?
Alguno de ellos es
cobrado por servicios
propios del sector y tiene
asignacin al
financiamiento del
mismo?
40. Quin asigna los
recursos no tributarios?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

83

41.Cul es la
participacin y
modalidad de
recaudacin de recursos
provenientes de
donaciones en el
financiamiento de cada
nivel de gobierno?

6. Donaciones

Idem

42. Existe alguna


porcin destinada al
financiamiento de
actividades educativas?
Qu proporcin y a qu
actividades?
Endeudamiento

43.Quin lleva adelante la


negociacin
con
los
organismos multilaterales de
crdito?

44.Existe alguna norma


o regla que fije lmites al
endeudamiento de los
diferentes niveles de
gobierno?

Gestin del
financiamiento
educativo

Institucin de coordinacin 46.Existe alguna institucin 48.Cul es su status


federal
de
polticas encargada de la coordinacin legal?
educativas
entre niveles jurisdiccionales
de gobierno? Cules son sus
funciones?

45.Existe algn tipo de


endeudamiento con
organismos
multilaterales de crdito
destinado a financiar
actividades educativas?
Cules? Con qu
organismos? Con qu
condicionalidades?

Constitucin,
legislacin,
Documentos de IFIs,
informantes claves

49.Tiene financiamiento
propio?

Constitucin
Nacional, legislacin
sectorial.

47.Quines son los actores


que toman decisiones en
materia de financiamiento
dentro del sistema?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

84

Subsidios a las familias 50.Quin


asigna
con
impacto
indirecto transferencias?
sobre el sector

gestin del
financiamiento
educativo

Subsidios a la educacin
privada
Financiamiento pblico de
demanda

estas 51.Existe en el
presupuesto de algn
nivel de gobierno algn
tipo de erogacin que, si
bien no est destinado a
actividades escolares,
tengan un impacto
indirecto sobre las mismas
(por ej. boleto escolar)?
Cul es su magnitud?
52.Dnde constan los
criterios de asignacin ?
Cul es su magnitud?

Presupuesto e
informes fiscales

53.Cmo se establecen
los montos y estructura
de los subsidios?

Presupuesto,
informes sectoriales e
informantes claves

54.Existe algn
mecanismo de
financiamiento pblico a
travs de la demanda?
Cmo opera?

Legislacin sectorial e
informantes claves

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

85

Financiamiento privado

55.Con qu criterios asignan 57.Cmo se regula el


las familias el gasto privado en financiamiento a la
educacin?
educacin privada?
56.Quin
decide
la 58.Cmo se regula el
asignacin
de
fondos financiamiento de bolsillo
complementarios
a
la a escuelas pblicas?
educacin pblica proveniente
de las familias?

ONGs

61.Existen organizaciones
no
gubernamentales
dedicadas el sector?

59.Cul es el gasto
directo de las familias en
educacin privada
bsica?

Estudio sobre gasto


privado en educacin
(si existiera),
encuestas de gasto
de hogares e
informantes claves

60.Cul es el gasto
privado complementario
de la educacin pblica
en sus diferentes
modalidades: pago de
cuotas voluntarias a la
educacin pblica
(coseguros); pago de
adicionales especficos
(copagos); gasto directo
para alumnos en
educacin pblica en
bienes complementarios
(tiles, transporte,
uniforme, etc.) o en
educacin privada
complementaria?
62.Cunto y en qu
gastan las ONGs
dedicadas a educacin?

Informe especfico (si


existiera) e
informantes claves

Fuentes de informacin
La ltima columna de la matriz incorpora una indicacin sobre las fuentes de informacin. Buena parte de las preguntas de este subsistema
remite a informacin que surge de fuentes pblicas y documentales. En general, las consultas a informantes claves ayudarn a orientar la bsqueda,
cubrir las falencias y, esencialmente, a cumplir con los requerimientos de la columna de Actores.

1.5. -Matriz Subsistema de Currculum y Prcticas Pedaggicas

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86

Claves de anlisis
1. Son claras las metas del Sistema para cada uno de los actores en sus prcticas de enseanza?
2. De qu manera se conectan los mecanismos de planificacin educativa a distintos niveles del sistema? Cules son las escalas a nivel
de las cuales se formula el planeamiento?
3. Cules son los mecanismos de asistencia a los docentes, directivos y supervisores para el mejoramiento de los procesos? Con qu
informacin cuentan los actores para mejorar sus prcticas? Con qu informacin cuenta el sistema para asistirlos?
4. Cmo se evalan los resultados de las estrategias de enseanza? Qu consecuencias tienen? Existen incentivos al mejoramiento
de la calidad y aumento de la equidad en los actores? Quin los evala y asigna?
5. Cul es la lgica general a travs de la cual los alumnos se mueven dentro del sistema?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

87

Matriz de anlisis
Currculum y
prcticas
pedaggicas

Actores

1-Quines tienen responsabilidad en el


proceso de definicin curricular? Cul es la
intervencin de los maestros, supervisores,
directores, funcionarios de distintos niveles?
2-Existen planificaciones de clase,
institucionales, regionales, estatales,
nacionales?Quin construye cada una?
Sobre qu metas se formulan?

Planeamiento

3-Quin valida cada una de las


herramientas de planificacin?Qu
elementos se toman en consideracin para
dicha validacin?
4-Qu vinculacin existe entre los distintos
dispositivos? Cul es la referencia para la
construccin de los mismos?
5-Qu compromiso establecen los actores
con los objetivos y las metas de sus
planificaciones?

Recursos

6-Qu incentivos existen para el


cumplimiento o no de las planificaciones?
7-Cules son los dispositivos de asistencia
tcnica a las planificaciones de los docentes a
nivel escolar, regional, estatal y nacional?
8- Con qu recursos financieros o didcticos
cuentan los actores para implementar sus
planes?

Normas

9-Existe algn documento que regule los


dispositivos de planeamiento? De qu
escala? Se explicitan los objetivos de
cada unos de los actores? Existen metas
definidas? Qu escala tienen?
10-Existen estndares o criterios
orientativos de la planificacin educativa?
Son comunes para todas las escuelas?
Contemplan situaciones diferenciales o
compensatorias?
11-Existen normas que establecen el
compromiso de los actores con los
objetivos y las metas de sus
planificaciones?
12-Existe algn tipo de sancin o
incentivo para quienes no cumplan con las
prescripciones de planificacin?Debe
informarse su no-cumplimiento?
13-Cules son las normas que regulan el
ingreso de los alumnos a las escuelas?
Cmo funcionan estos dispositivos en la
realidad?
14-Cules son las normas de
permanencia y promocin en las
escuelas? Cul es el margen de
definicin institucional de las mismas?

CLESE /Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de Sistemas Educativos

88

15-Qu actores asisten, supervisan y


evalan el proceso de Gestin de la
enseanza?Los actores encargados estn
en conocimiento de sus obligaciones? Cul
es el status de las mismas?

Gestin

16- Cmo se vinculan las prcticas ulicas


con los criterios institucionales? Qu
compromiso asumen los supervisores,
directores y maestros sobre el proceso de
gestin de la enseanza?Deben rendir
cuentas del mismo? Qu compromiso
asumen los alumnos?

18-Con qu asistencia cuenta el maestro en


la gestin de los procesos de enseanza y
aprendizaje?
19-Cules son los recursos didcticos y de
infraestructura mnimos garantizados?Existen
materiales de apoyo en bibliotecas o centros
de documentacin?Existen archivos de
actividades en las escuelas? Quin provee
los tiles, libros, y otros materiales? Quin
los elige?

20-Existe algn documento que


establezca las responsabilidades de los
distintos actores en las gestin de los
procesos de enseanza?
21-Cul es el status administrativo de los
estndares o criterios orientativos de la
gestin de los procesos de enseanza
dados por las autoridades educativas en
los diferentes niveles ?
22- Existe regulaciones sobre materiales
didcticos, tiles escolares y recursos de
uso ulico en general?

17-Qu relacin existe entre los


documentos de planeamiento y la gestin de
la enseanza? Cmo se evalan?

Evaluacin
23-Cules son los dispositivos de
evaluacin al interior de las escuelas? De
cada estado? Del pas?

24-Cul es la informacin que releva cada


uno de ellos? Para qu se utiliza la
informacin producida por cada uno de
ellos? Quin y dnde se archiva? A quin
se comunica los resultados?
25-Qu implicancias tienen los resultados
de las evaluaciones en los dispositivos de
enseanza? Implican algn tipo de
rendicin de cuentas o plan de mejora, por
parte de los actores? Cmo reciben los
actores sus propios resultados?

26-Existen dispositivos estandarizados para


la evaluacin? Qu informacin de los
dispositivos est disponible?
27-Con qu asistencia cuentan los actores
en la gestin de los procesos de
evaluacin?Existen dispositivos de
capacitacin y actualizacin en evaluacin?
28- Existen archivos de instrumentos y
resultados?

29-Cul es la norma que regula los


distintos procesos de evaluacin al interior
de las escuelas?Qu status normativo
tienen los resultados de cada uno de los
dispositivos de evaluacin?
30-Existe alguna norma que regule el
modo en que los resultados de las
evaluaciones se traducen a dispositivos de
enseanza?
31-Cules son los premios y castigos
existentes para los actores por el
cumplimiento o no de las metas? Existe
alguna norma de rendicin de cuentas?

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89

Flujos

32- Cul es la tasa de escolarizacin del


sistema?

40- Existe algn dispositivo de incentivo a la


retencin?

45- Cules son las normas que regulan


el ingreso de los alumnos al sistema?

33- Cul es la tasa de desvo entre


regiones?

41- Cules son los sistemas de informacin


acerca de los flujos de alumnos y docentes
con los que cuenta el sistema?

46- Cules son las normas que regulan


el pasaje de los alumnos dentro del
sistema en cuanto a niveles, instituciones,
actividades?

34-Cul es la eficiencia terminal?


35-Dnde se concentran los principales
picos de fracaso?

42- Existe algn sistema de informacin a


padres para la inscripcin de los alumnos?

47- Cules son las normas que regulan


el ingreso de los alumnos a cada
43- En qu momento de la trayectoria escolar institucin educativa?Quin las
36-Cul es el grado de convergencia entre se produce diferenciacin institucional en la
fija?Tienen diferencias en distintas
nivel socioeconmico y fracaso escolar?
oferta (separacin en itinerarios formativos
unidades administrativas?
diferenciados)?
37-Existen dispositivos propios de las
48- Existen acuerdos de pasaje
instituciones para la inscripcin de alumnos? 44-Con qu recursos cuentan las autoridades automtico entre jurisdicciones?Existe
nacionales y locales para regular los flujos?
algn tipo de equivalencias?
38-Cuentan las instituciones con alumnos
Existen recursos destinados a conformar
que hayan repetido en la misma institucin? bases de datos para la equivalencia,
49- Existe algn tipo de relacin entre
homologacin validez de ttulos? (para el nivel sistemas de evaluacin y egreso de los
39-Cul es el grado de homogeneidad de
secundario superior y terciario)
alumnos en determinados niveles del
las escuelas en cuanto a sus resultados de
sistema educativo?
calidad?

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90

1.6. Matriz Subsistema de Recursos Humanos


Claves de anlisis
1. Qu nivel de gobernabilidad tienen las autoridades sobre el subsistema para producir cambios?
2. Qu capacidad tiene la conduccin educativa de gestionar la informacin del Sistema de Recursos Humanos del Sistema
Educativo?
3. Cmo se conforma la estructura salarial? Es nica o hay diferentes? Existen

incentivos? Quin los determina?

4. Quin controla el ingreso y la movilidad de los Recursos Humanos dentro del Sistema? Quin nombra a los distintos cargos
profesionales (docentes, directivos, supervisores)?
5. Cmo se regula la relacin laboral de los Recursos Humanos? Qu instrumentos y mecanismos existen? Qu tipo de
Norma? (Estatuto, Ley de Educacin, Ley del Empleado Pblico, etc..)
6. El Subsistema de Recursos Humanos esta integrado y articulado?

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5.2- Matriz de anlisis

Recursos
Humanos

reclutamiento

Carrera y
desarrollo
profesional

actores

normas

recursos

1-qu actores participan en


3-est establecido algn
la formacin de los docentes ? requisito para el ingreso a la
profesin docente?
2-cules participan del
ingreso a la profesin?
4-pesan en alguna forma los
resultados de la formacin para la
posterior seleccin de los
fuentes:
profesionales?
informantes claves
informacin general,
8.-existen trayectos
reglamentos, legislacin
diferenciados para formarse y
acceder al cargo de director,
supervisor y maestro?
9.-cmo se establece el lugar de
ingreso o la carrera de los
postulantes?
fuentes:
leyes
reglamentos
informacin general
informantes claves
informacin ministerio

11-existe alguna normativa en


10-qu actores participan en particular (estatuto docente) o un
la regulacin y gestin de la
cuerpo de normativas?es comn
carrera y el desarrollo
para todos los cargos?
profesional?
12-existe algn tipo de

practicas

5-hay planificacin en la
formacin de maestros de
acuerdo a la necesidad de
recursos?
6-existe alguna poltica
explcita de incorporacin de
recursos humanos?

fuentes:
informacin presupuestaria
informacin ministerio
informantes claves

16-existe algn tipo de


estimulo profesional o de
incentivo?

7-existe algn tipo de evaluacin


de los resultados de la formacin
inicial?

fuentes:
informacin general, informantes
claves
informacin ministerio

17-cul es la lgica que adquiere


la carrera en la prctica? qu
valores y lgica la orientan?
fuentes:informantes claves
informacin ministerio

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fuentes:
fuentes:
informantes claves,
informacin general
legislacin,
reglamentos

evaluacin de desempeo
profesional y cunto pesa en la
carrera docente? pesan los
resultados de aprendizaje de los
alumnos?

legislacin,
informantes claves

13-qu peso tiene la


capacitacin y/o investigacin y
cmo es la capacitacin docente?
14-cmo se cambia de cargo y/o
escuela?

carrera y
desarrollo
profesional

15-cules son los valores


orientadores de la carrera docente
(antigedad, excelencia
acadmica, resultados, etc.?
fuentes:
legislacin
reglamentos,
informantes claves
informacin ministerio
informacin general

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93

18-cuntos sindicatos
existen y qu grado de
sindicalizacin hay en el
sistema?

19-el rgimen de licencias es el


mismo para los docentes privados
y estatales? es igual en todas las
unidades del sistema?

23.- quines son los actores


claves para la gestin del
subsistema? quines toman
decisiones?

20-qu porcentaje de
ausentismo hay en la plantilla
docente, cules son las licencias
ms tomadas y cmo se las
controla?

27-qu mecanismos de
concertacin o negociacin existe
con los sindicatos?
25-hay algn tipo de
rgimen de salud especial
para los docentes? quin lo
maneja?

28-cul es el promedio de edad


de los docentes del sistema?

26-con qu recursos cuenta


el sindicato? hay descuentos
obligatorios o son
voluntarios?quin los paga y
quin los cobra?

fuentes:

29- en qu nivel de gestin se


negocian los elementos de la
carrera?

fuentes:

gestin de
recursos
humanos

informacin general,
informantes claves
informacin ministerial,
legislacin,
reglamentos

21-qu rgimen jubilatorio existe


para los docentes? es especial
para ellos? quin lo maneja?
22-cules son los valores que se
premian y que relacin tienen con
los objetivos explcitos de la
poltica?
24-qu tipo de estabilidad tienen
los docentes tanto estatales como
privados? quin es el empleador
de los maestros?
fuentes:

informantes claves

fuentes:
legislacin,
autoridad de aplicacin,
informantes claves

informantes claves, legislacin


informacin ministerial
reglamento

gestin de
recursos
humanos

30-cmo esta el salario


docente ingresarte respecto
del salario testigo que marca
las necesidades bsicas
insatisfechas (nbi)? qu
relacin hay entre el salario
docente, el salario de un
empleado pblico y de uno

32-cmo se compone la
estructura salarial y cmo
aumentan los salarios docentes?
hay algn mecanismo
automtico o hay espacios de
negociacin especficos?
fuentes:

33-qu porcentaje del gasto


pblico educativo se destina a
salarios?
34-existen adicionales en el
sector privado distintos al
sector estatal?

35-existe algn tipo de incentivo


en la prctica por afuera de las
normativas?
fuentes:
informacin general, informantes

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94

privado?

fuentes:

legislacin,
31-cobran el mismo salario
reglamentacin,
los docentes de escuelas
informantes claves
estatales y escuelas privadas? informacin ministerial
cobran lo mismo en todo el
sistema y en todos los estados
o provincias?

legislacin,
informantes claves
informacin ministerial,
reglamentos,
informacin general

claves

fuentes:
informacin general,
informantes claves
informacin ministerial
legislacin
reglamentacin

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36-Qu control tienen los 37-Existe una norma de


directores y supervisores de estandarizacin de la dotacin de
los recursos humanos?
recursos humanos en cada
escuela.?

gestion de
recursos
humanos

Fuentes:
Fuentes:
Informacin general,
informantes claves
Informacin Ministerial,
Legislacin,
reglamentacin

Legislacin,
reglamentacin
Informacin Ministerial,
informacin general, informantes
claves

38-Cuentan las
con sistemas que
alumnos con las
maestros de las
sus legajos?

autoridades 41-Qu calidad y cantidad de


vinculan los informacin
tienen
las
plantas de autoridades?
escuelas y
42- En qu medida acortaron los
plazos y simplificaron los trmites
39-Cmo fue relevada la administrativos?
matrcula escolar y qu
inconsistencia
encontraron 43-Es importante la sobrecarga
con la declarada por las de trmites administrativos en las
autoridades
de
cada escuelas? Se reflej en las altas
establecimiento escolar?
y bajas docentes conforme a la
aplicacin de las POF?
40-Poseen legajo nico de
docentes?
Fuentes:

Fuentes:

Informacin Ministerial

Informantes claves

informantes claves

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1.7. Grilla General

Currculum y Prcticas
--Metas de Calidad y Equidad. Modo de implementacin.
-Gobernabilidad y articulacin sobre los dispositivos de
planeamiento, gestin y evaluacin
-Incentivos del Subsistema.
-Criterios de movimiento de los alumnos dentro del sistema
-Capacidad de los actores de tomar decisiones dentro del
Subsistema

Recursos Humanos
--Gobernabilidad sobre el Sistema de Recursos Humanos.
-Capacidad y posibilidad de accin sobre las
regulaciones laborales.
-Articulacin e integracin del Subsistema
-Valores e incentivos de la carrera profesional de
los maestros

Gobierno
Gobernabilidad general sobre el sistema y sobre cada
subsistema. Articulacin del sistema -Actores con poder de veto
o propuesta dentro del sistema.
-Principales opositores a los objetivos y polticas propuestos.
-Conflictos que conviene enfrentar y evitar.
-Fortalezas y debilidades del Sistema de control.

Informacin y Evaluacin
-Gobernabilidad sobre los sistemas de informacin y
evaluacin.
-Cantidad y calidad de la informacin con que se cuenta
-Usos de la informacin.
-Capacidad institucional para informar.
-Legitimidad de la informacin construida

Financiamiento
-Gobernabilidad sobre el sistema de financiamiento.
-Restricciones fiscales para la toma de decisiones.
-Autonoma de los actores para la toma de decisiones sobre
el financiamiento.
-Valores e incentivos de la estructura de financiamiento.
-Gasto privado y gasto pblico educativo.

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