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El Tratado de integracin y Complementacin Minera entre Chile y Argentina, suscrito en 1997, y su Protocolo Complementario de 1999, entr en vigor
en 2000. Sus disposiciones dan lugar a un nuevo marco para el desarrollo de
actividades mineras en zonas fronterizas vecinas, y establecen un esquema
especial para el funcionamiento de proyectos mineros que tienen proyecciones en ambos pases. Entre los principios fundamentales de este Tratado, destacan el del trato nacional dentro del mbito de aplicacin para inversionistas
de origen de la otra Parte, la creacin de un rea de operaciones a travs de
la frontera, lo cual requiere de Protocolos Especficos Adicionales, la posibilidad de constituir servidumbres ransnacianales y la posibilidad de acceder
a recursos naturales en el otro pas. El Tratado Minero constituye un instrumento econmico, a! mismo tiempo que crea las bases jurdicas para la minera transfronteriza.
1. Presentacin general
El Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera entre Chile
y Argentina, suscrito el 29 de diciembre de 1997, constituye un caso del
mayor inters en la historia de las relaciones econmicas recientes entre
ambos pases. Analizar su significado y alcance requiere situarlo apropiadamente en este contexto.
El estudio del Tratado comprende adems el de su Protocolo Complementario, adoptado en 19991, y que tuvo por objeto clarificar algunas
de las disposiciones del Tratado y explicitar los mecanismos de funcionamiento del mismo.
La conclusin de su negociacin y su puesta en vigor transcurren en
un perodo de aproximadamente cinco aos, durante el cual, se afinan los
principales rasgos de este instrumento2, y se perfeccionan aspectos que
lo hacen poltica y jurdicamente aceptable en el plano interno, de manera de asegurar la ratificacin.
1 Diario
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Otro punto de vista que fue planteado en el gran debate generado por
la negociacin del Tratado, destacaba que mediante este instrumento se
daba una oportunidad ms amplia para que la minera argentina tuviera
acceso a puertos del Pacfico, otorgando desde ese punto de vista una
ventaja a su consolidacin10. Ciertos aspectos particularmente analizados durante su negociacin y particularmente el debate que se suscit en
Chile despus de la firma del Tratado, poca que va desde fines de 1997
hasta agosto de 1999, tienen que ver con la fuerza de las percepciones
de que dicho acuerdo no haba consagrado un equilibrio entre intereses y
beneficios para ambos pases11, concepto que si bien no era compartido
por sus negociadores, creaba interferencias serias con las posibilidades
de su aprobacin por el Congreso chileno12.
Sin duda que estas ideas se generan y discuten en torno a las grandes
cuestiones relativas a las ventajas para la minera de cada pas que un
Tratado minero reportara y cules eran los puntos crticos para cada
uno de ellas. En este proceso de anlisis, Chile propuso la conclusin de
un Protocolo Complementario en 1999, despus de un intenso intercambio de opiniones con el sector empresarial13 y expertos en minera.
Desde la perspectiva de Chile, pueden sealarse como puntos fundamentales de atraccin a favor de un acuerdo, los temas de que mediante
un texto de nueva generacin que contemplara un rgimen para la minera transfronteriza mejoraran las condiciones para atraer inversiones
mineras que demandan insumes y servicios nacionales, destacando a
modo de ejemplo servicios portuarios, ingeniera, la construccin, generando expectativas en trminos de impacto para el empleo.
El Mensaje enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso14 para la
aprobacin del Tratado en 1999, destacaba que se esperaba que si se
tomaban en cuenta los proyectos existentes a la fecha, se generara una
demanda sustantiva de bienes y servicios en Chile durante la construccin de los complejos mineros de a lo menos USS 1.250.000.000, adems de otros beneficios durante la operacin y vida til de las minas. A
'"Ossandn, M. "La Tentacin de Otra Laguna del Desierto. Tratado Minero abre el Pacfico a Minera
Argentina", El Mercurio, 1 de noviembre de 1998.
""SONAMIpidc 'mayor equidad' para Chile en Tratado Minero con Argentina", La Segunda, 7 de julio
de 1999.
12 Consideraciones relativas a la aclaracin y complemenacin del Tratado de Integracin y Complcmcntacin
Minera entre Chile y Argentina. Sociedad Nacional de Minera, agosto de 1999, indito. Reunin de trabajo, 9
de jub'o de 1999, resumen personal de la autora, indito.
13 La Sociedad Nacional de Minera present al Gobierno un documento elaborado por el jurista F. Orrego
Vicua, sobre "Consideraciones relativas a la aclaracin y complementacin del Tratado de Integracin y
Complemcntacin Minera entre Chile y Argentina" y un proyecto de protocolo complementario. Julio de 1999.
Documentos inditos,
14 Mensaje Presidencial N 5.341, 4 de octubre de 1999, Boletn 2408-10, Congreso Nacional.
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Chile, DATUM SAD69 (La Canoa, Venezuela); Argentina, DATUM Campo Inchauspe.
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centaje en que se admite la participacin de nacionales de pases vecinos, que es de hasta un 40%. La exencin que otorga el Presidente no
confiere privilegios y no implica sustraerse a la jurisdiccin de los tribunales internos.
El concepto de mbito de aplicacin se relaciona por otra parte con a lo
menos, tres temas que se suscitaron en la discusin del Tratado antes de
su entrada en vigor: a) si acaso se entenda que el Tratado derogaba la
legislacin chilena minera o poda ella ser derogada por decisiones de la
Comisin Administradora; b) su relacin con otro concepto que establece
el Tratado, el rea de operaciones (Art. 2, Art. 6, entre otros) asociada a
las facilitaciones fronterizas; y c) su relacin con el concepto que la Constitucin chilena establece, cual es la zona que se determine por una ley
como de importancia para la seguridad nacional (Art. 19, N24, inc.100).
No se han dictado normas en tal sentido, de tal suerte que a la fecha no
existe ninguna zona calificada de esa manera.
Sobre este ltimo punto, cabe sealar que la asimilacin entre "zona
fronteriza" y zonas determinadas de importancia para la seguridad nacional, no es vlida20. Las primeras son aquellas que -por ley- no admiten concesiones mineras, sino que la exploracin, la explotacin o el benecio de los yacimientos situados en ella debe hacerse por el Estado,
por sus empresas, por concesiones administrativas o mediante contratos
especiales de operacin. Nada obsta a que ese rgimen se aplique fuera
de la zona fronteriza, y que los contratos se celebren con nacionales de
pases vecinos o extranjeros en general.
Por otra parte, el mbito de aplicacin del Tratado no constituye un
rea de libre circulacin entre los pases, en la cual rija adems una
suerte de extraterritorialidad aduanera, ambiental, comercial, etc. Tampoco dice relacin con el tema de que se establezcan condiciones o marcos diferentes de los vigentes para el transporte, la utilizacin de los
puertos, entre otros. Este tema resulta de inters por cuanto el mbito es
un referente esencial para determinar las competencias de la Comisin
Administradora del Tratado, rgano cuya naturaleza se examinar ms
adelante. Tiene incidencia tambin en otra situacin que el Tratado regula, cual es la posibilidad de situar en dicho espacio un rea de operaciones, y la localizacin de instalaciones vinculadas a concesiones y plantas
situadas en el territorio de la otra Parte.
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21 Sentencia
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En lo inmediato, las Partes deben adoptar el Reglamento de la Comisin Administradora, para lo cual se contempla un plazo de seis meses
desde la puesta en vigor del Tratado (20-12-2000), fecha en la cual se
constituir dicho rgano.
Su naturaleza, competencia y la relacin con representantes de otros
estamentos y actividades, incluyendo el sector empresarial, fue de gran
inters en el debate de este Tratado. El hecho de que los miembros de la
Comisin Administradora sean por definicin representantes de Ministerios o Secretaras del Poder Ejecutivo central24, implica que ellos responden ante sus Gobiernos y que sus decisiones sern siempre por unanimidad. Est claro asimismo, que la participacin de esos miembros
ser de cargo de la Parte de la cual dependen. Asimismo, es importante
resaltar que la Comisin Administradora puede consultar a representantes del sector privado respecto de materias que se sometan a su estudio,
y dentro de esa lnea, cada Parte puede constituir una comisin asesora
empresarial, formada por representantes de diferentes sectores de la
actividad minera.
Entre las funciones principales de la Comisin Administradora, destacamos tres:
a)
desarrollarlas acciones pertinentes para la celebracin de los Protocolos Adicionales Especficos en los negocios mineros que lo
requieran, "velando por su debida aplicacin". Sern los Estados
quienes adoptarn los Protocolos, lo cual otorga a aqullos el carcter de acuerdos internacionales, simplificados en el caso de
Chile;
b)
participar en la solucin de controversias. En esta materia, la Comisin no ejerce ninguna funcin judicial, sino que estando integrada directamente por representantes de las Partes, su funcin
es esencialmente negociadora y recomendatoria en lo que
correspondiere. Este atributo se discuti extensamente durante el
debate parlamentario e incluso se impugn la constitucionalidad
por vicio de forma del Tratado Minero por este concepto. En su
naturaleza, la disposicin del Art. 18 relativa a solucin de controversias no tiene nada de innovadora. Si despus de analizado el
caso que opone a los dos Estados no se genera acuerdo o no se
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Si bien la Comisin Administradora interviene como rgano de negociacin en la solucin de controversias, el Tratado contempla una variada gama de instrumentos y mecanismos segn el objeto o materia controvertida, y las partes involucradas, destacando expresamente las siguientes:
a) controversias entre las Partes, que pueden ser planteadas -despus de agotada la etapa ante la Comisin Administradora- ante
el Consejo de Complementacin Econmica, conforme al Cap. El
del Segundo Protocolo Adicional del ACE N 16, entre Chile y
Argentina. Se trata nuevamente de un mtodo de negociacin en
un foro especializado, por lo cual el trmino de la controversia slo
se produce con el acuerdo entre partes;
b) controversias entre las Partes relativa a materias tributarias. En
este caso, la Comisin Administradora, por acuerdo de sus miembros, somete a consideracin el asunto controvertido ante las autoridades competentes previstas en el Convenio Bilateral para
Evitar la Doble Tributacin en Materia de Impuestos sobre la Renta,
Ganancia o Beneficio y sobre el Capital y el Patrimonio, de 19762fi
(puesto en vigor en 1986). Este Convenio slo establece que las
23 Memoria
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1986.
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de facilitar la utilizacin dentro del rea de operaciones de bienes provistos por las Partes sin que se aplique el concepto de importacin y exportacin.
b) Materias tributarias:
Se trat de uno de los temas ms difciles de examinar por cuanto en
el caso chileno, se ha mezclado con otros temas de la poltica tributaria
general del pas.
En lo fundamental, el Tratado sigue la regla del respeto a la actual
legislacin tributaria y regula solamente en forma especial situaciones
especficas que se generan por las peculiaridades de la actividad minera
transfronteriza29. Para efectos tributarios, no constituye importacin,
exportacin, admisin o salida temporal, el movimiento de bienes provenientes de fuera del rea de operaciones y que se realice dentro de dicha
rea, gozando dichos bienes de libre circulacin en aqulla. Dejan de
poseer tal derecho si salen del rea con destino al territorio de la otra
Parte.
Por otro lado, las mercancas nacionales o nacionalizadas de una u otra
Parte que ingresen al rea de operaciones o salgan de la misma, no estn
afectas a derechos, impuestos, gravmenes y recargos de orden aduanero
o tributario que pudieran afectar la destinacin aduanera respectiva, siempre que ese ingreso o salida se efecte por el mismo territorio.
Las mercancas extranjeras para ambas Partes que ingresen al rea
o salgan de la misma, se sujetarn a la legislacin tributaria general vigente en una u otra Parte. Igual cosa sucede con las mercancas obtenidas o producidas en el rea de operaciones que se sujetarn a las prescripciones generales de cada Parte en lo que corresponda.
Cumplidas estas exigencias, las mercancas podrn circular libremente
en el rea de operaciones.
En lo relativo a la legislacin aplicable a las rentas o ganancias originadas por ventas o exportacin del mineral extrado del territorio de una
Parte, perteneciente a la persona fsica domiciliada o residente, o a la
persona jurdica constituida o radicada en ella, que desarrolle el negocio
minero en la misma, slo pueden ser sometidas a imposicin por esa
Parte, aun cuando al producirse las transacciones sobre el mineral ste
se encuentre situado en el territorio de la otra Parte, por haberse procesado en ella. Una de las materias a clarificar a este respecto es si ser
necesario constituir una empresa para operar en cada sector territorial
M Of. N 52,5 de mayo de 2000, Servicio de Impuestos Internos a Comisiones Unidas RR. EE. y Minera del
Senado.
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Cada pas aplicar su legislacin nacional en cuanto a la proteccin del medio ambiente, sometindose en Chile al Sistema de
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Por otra parte, el Tratado no impide que Chile adopte normas sobre
cierre o abandono de faenas mineras que no afecten la vigencia de la
regla del trato nacional, materia que se encuentra en estudio.
d) Asuntos Laborales, Seguridad Social y Salud de las Personas:
El Tratado Minero establece un principio general en materia laboral,
segn el cual, se aplica al trabajador la legislacin laboral donde cumple
sus tareas, preste sus servicios o desarrolle efectivamente su actividad.
Si las tareas se desarrollan indistintamente en ambos lados de la frontera, se aplica la ley del lugar de la celebracin del contrato. En caso de
duda, prevalece el principio de la legislacin ms favorable. Entre Chile
y Argentina existe un Convenio Laboral de 197132} cuya incidencia en la
prctica del Tratado Minero debe examinarse, ya que reconoce el derecho de los trabajadores temporales y temporarios, que gozarn de igualdad de derechos que los nacionales. No es mencionado por el Tratado
Minero.
Sobre seguridad social, se aplica por una parte la legislacin nacional
de cada Parte, y en lo que correspondiere, el Convenio sobre Seguridad
Social vigente.
En lo relativo a la salud de las personas, el Tratado Minero igualmente reenva a la legislacin de cada pas, pero agrega que en caso de
30"Ley de Bases Generales del Medio Ambiente", Diario Oficial, N 34.810, 9-03-1994, con modificaciones. Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, Diario Oficial, N 35.731,3 de abril de 1997.
31 Diario Oficial, N 34.540, 14 de abril de 1993.
^Diario Oficial, N 28.264, 31 de mayo de 1972.
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