Anlisis del sector y

Normativa Minera en Bolivia

Serie
Debate Pblico

N 34

Importancia de la minera: Contribucin al PIB, exportaciones, inversiones, renta, empleo

Estructura de la minera en Bolivia: Identificacin de actores
Normativa relacionada al sector minero
Fortalezas y debilidades del marco normativo
Diagnstico del marco normativo que regula la explotacin minera
Propuesta de acciones de informacin, investigacin y anlisis

ndice
1. Resumen Ejecutivo........................................................................ 5
2.


3.

Importancia de la minera en Bolivia:

Contribucin al PIB, exportaciones, inversiones, renta, empleo....... 6
Estructura de la minera en Bolivia:
Identificacin de actores.............................................................. 11
3.1. Normas y polticas................................................................ 12
3.2. Direccin, administracin, supervisin y fiscalizacin............ 13
3.3. Exploracin........................................................................... 13
3.4. Control y Registro................................................................. 13
3.5. Operador/Productor............................................................... 14
3.6. Empresa Privada................................................................... 15
3.7. Cooperativas Mineras........................................................... 16

4. Normativa relacionada al sector minero en Bolivia....................... 17

4.1. Constitucin Poltica del Estado............................................. 17
4.2. Normativa socioambiental..................................................... 20
5. Fortalezas y debilidades del marco normativo relacionado
con el sector minero.................................................................... 23
6.

Diagnstico del marco normativo que regula

la explotacin minera en Bolivia................................................... 25
6.1. Nueva Ley de Minera N 535................................................ 27
6.1.1. Antecedentes..................................................................... 27
6.1.2. Reserva fiscal.................................................................... 28
6.1.3. Funcin econmica social de la minera............................. 30
6.1.4. Inters econmico social.................................................... 30
6.1.5. Participacin de las naciones y pueblos indgenas.............. 31
6.1.6. Fiscalizacin...................................................................... 32
6.1.7. Papel de los municipios y de las gobernaciones................. 33
6.1.8. Investigacin y formacin del talento humano . ................. 33
6.1.9. Actores productivos de la minera...................................... 34
6.1.10. Estructura institucional y empresarial del sector.............. 35
6.1.11. Derecho minero............................................................... 36
6.1.12. Contratos ........................................................................ 37

Acrnimos
AJAM
CEDIB
COMIBOL
CPE

Autoridad Jurisdiccional
Administrativa Minera
Centro de Documentacin e
Informacin de Bolivia
Corporacin Minera de Bolivia

IVA

Constitucin Poltica del Estado

Federacin Nacional de
Cooperativas Mineras
Fondo de Financiamiento
de la Minera
Impuesto Complementario
a la Minera
Impuesto a las Transacciones
Impuesto sobre las
Utilidades de las Empresas
Impuesto al Valor Agregado

LF

Libra Fina

LME

London Metal Exchange

OT

Onza Troy

PIB

Producto Interno Bruto

PND

UMSA

Plan Nacional de Desarrollo

Servicio Nacional de Registro y
Control de Comercializacin de
Minerales y Metales
Servicio Geolgico y
Tcnico de Minas
Universidad Mayor de San Andrs

USD

Dlares de los Estados Unidos

UTO

Universidad Tcnica de Oruro

FENCOMIN
FOFIM
ICM
IT
IUE

SENARECOM
SERGEOTECMIN

7. Propuesta de acciones de informacin,

investigacin y anlisis............................................................... 39

Referencias bibliogrficas............................................................ 40

Director: Juan Carlos Nez

Elaboracin: Hctor Crdova
Edicin: Jorge Jimnez Jemio
Fotografas: Hctor Crdova
Direccin: Edificio Esperanza,
Av. Mcal. Santa Cruz 2150, Casilla 5870
Telefax: (591-2) 2125177 2311074
E-mail: fundajub@entelnet.bo
Casilla: 5870 La Paz-Bolivia
2015

1.

Resumen

Ejecutivo
El aporte del sector minero al Producto
Interno Bruto (PIB), el ao 2012, fue de
7,31%; el ao 2013 descendi a 6,24%
y el ao 2014 a 6,02%. En cuanto a la
exportacin de minerales, stos representan alrededor de 30% del valor total
exportado1.
Asimismo, el aporte de los sectores de
hidrocarburos y minera a los ingresos
pblicos, tanto en el mbito nacional
como subnacional, muestra que el pas
tiene una alta dependencia de la explotacin de sus recursos naturales.
Los tres actores productivos del sector
minero reconocidos por la Constitucin Poltica del Estado (empresas del
Estado, empresas privadas y cooperativas privadas) cumplen papeles diferentes con ms o menos limitaciones.
Las empresas del Estado forman parte
de la Corporacin Minera de Bolivia
(COMIBOL), salvo la Empresa Siderrgica del Mutn, por presin de la regin en
la que se encuentra el yacimiento.
La eficiencia de las operaciones de las
empresas de COMIBOL es variada:

1 En este punto hay una imprecisin desde el

ao 2012, pues se registraron como produccin boliviana varias toneladas de oro cuya
procedencia no est perfectamente identificada. Econmicamente, estas toneladas
representan entre 500 y 1.500 millones de
dlares, que son, aproximadamente 25% de
la exportacin total. Esta situacin distorsiona completamente la serie estadstica.

La empresa minera Colquiri ha demostrado ser ms eficiente que la

empresa privada que la administraba
hasta el ao 2012.
La empresa minera Huanuni, por el
acuerdo que permiti poner fin a la
lucha entre cooperativistas y asalariados, tiene un excesivo nmero de
trabajadores y su costo operativo es
muy alto, lo que econmicamente se
traduce en resultados ineficientes.
La empresa hidrometalrgica de Corocoro, si bien entrega resultados
positivos, no cumple el objetivo con
que fue creada.
La empresa metalrgica Vinto tiene
resultados muy positivos, aunque,
por el estilo burocrtico del pas tiene una deuda alta con la empresa
Huanuni.
La empresa de recursos evaporticos
avanza en la consolidacin de la explotacin del litio del salar de Uyuni
con una gran demora respecto a su
programacin.
El complejo metalrgico de Karachipampa, que comenz sus operaciones durante la gestin 2014, por varios motivos, no tiene una operacin
continua.
Las empresas privadas que operan en
Bolivia realizan inversiones moderadas, ello debido a que sus proyectos
no son de gran envergadura en comparacin con pases vecinos, salvo la

Minera San Cristbal; ello no se debe

precisamente a falta de potencial mineralgico en Bolivia, por el contrario,
el pas cuenta con interesantes reservas de mineral, sino a las contradicciones normativas que existieron hasta
antes de la aprobacin de la ley minera, el ao 2014.
El subsector cooperativo es el que
ms empleos genera; sin embargo,
es el que menos aporta al Estado en
impuestos y regalas. Por el momento,
las empresas contratadas por COMIBOL siguen registrando su produccin como suya, lo que hace que las
exportaciones de la corporacin slo
representen el 10% del global, las de
las empresas privadas 60% y las de
las cooperativas 30%, descartando la
exportacin de oro, cuya procedencia
es dudosa.
El ao 2014 fue promulgada la ley minera despus de un largo tratamiento
que comenz el ao 2007. Siete aos
de incertidumbre y cinco de contradic-

cin entre la ley que estuvo vigente y la

Constitucin Poltica del Estado, promulgada en 2009, determinaron una
crisis en el sector que todava no ha
sido superada.
Precisamente la Constitucin Poltica
del Estado define la lnea poltica del
sector estableciendo directrices para
los operadores, el medioambiente, el
plano econmico y la relacin entre el
sector minero y los otros sectores de la
economa nacional.
La ley minera intenta hacer operativos
los preceptos constitucionales defendiendo intereses subsectoriales y resolviendo contradicciones que, de otra
manera, conduciran a conflictos entre
ellos. Sin embargo, esta nueva norma
tiene tambin algunos puntos dbiles
que se mencionan en este documento.
Esta situacin vivida durante siete aos
ha llevado a que los avasallamientos de
minas sean frecuentes, ahuyentando
todo tipo de iniciativa privada, grande
o pequea, en trminos de inversin.
Asimismo, el sector cooperativo, que
tiene mucha fuerza poltica, pugn por
mayor asignacin de concesiones a la
par de exenciones tributarias que, sin
duda, desincentivaron la competitividad en el sector.
La empresa minera estatal, con limitaciones tcnicas y financieras para
asumir por s misma las operaciones
de grandes yacimientos que posee, se
encontr sumida en la injerencia poltica, lo que le impidi operar como una
empresa ms en el sector.

2.

Importancia

de la minera en Bolivia: Contribucin al PIB,

exportaciones, inversiones, renta y empleo
La minera es un negocio de alto riesgo
debido a la incertidumbre de encontrar
mineral como resultado de la exploracin, por la variacin de los precios de
los metales en el mercado internacional,
por los avasallamientos, por las amenazas de nacionalizacin y por la inseguridad jurdica que hay en el pas en este
sector. Cuando se encara un proyecto
de explotacin del recurso, despus de
haber realizado la exploracin, el riesgo
no termina y el minero debe estar pendiente de los precios internacionales de
los metales, del comportamiento de los
vecinos, de las fechas que ha escogido
el Gobierno para anunciar nacionalizaciones y de que cambien las reglas de
juego de la noche a la maana.
La cadena de produccin de los metales tiene sus particularidades que
se detallan a continuacin para comprender mejor la economa minera. El
proceso comienza con el descubrimiento de ciertas irregularidades en un
terreno, esto indica que en el subsuelo
puede haber un mineral valioso. Paso
seguido, se desarrolla una etapa de
exploracin que puede durar aos y
que slo consume capital, sin reportar
ningn ingreso. En caso de que en esta
fase se confirmase la existencia de un
buen depsito, se planifica la explotacin y el posterior enriquecimiento.

La etapa de extraccin del mineral se

da durante toda la vida de la mina y
su producto es una mezcla de mineral valioso y otros acompaantes, algunos de los cuales tienen un valor
comercial y otros no. Normalmente, el
mineral principal representa entre 1%
y 10% del peso total extrado. La fase
de beneficio o concentracin es ineludible si el minero no quiere pagar costos excesivos de transporte. En sta
se separa, lo ms posible, el mineral
valioso del resto de compuestos y se
lo deja listo para la comercializacin o
para extraer el metal; a este producto
se conoce como concentrado de mineral. Esto ltimo se logra con procesos hidro o pirometalrgicos y el producto es la verdadera materia prima.
A partir de sta comienza la verdadera
industrializacin.
El operador minero que vende concentrados de mineral enfrenta un importante descuento del valor que debera
recibir. Este descuento corresponde
a lo que le costara al comprador extraer el metal desde el concentrado;
o sea, el costo de la ltima etapa de
la cadena. Este descuento depende
del mineral. Para el zinc oscila entre
40 y 50% del valor del metlico; para
el estao, entre 20 y 30%; para el oro,
entre 1 y 2%.

Cuando las plantas de extraccin estn en el extranjero, ste es el valor

que se transfiere. La mayor parte de
los minerales tiene acompaantes valiosos que una buena tecnologa permite recuperar. En muchos casos, los
comercializadores no reconocen estos

acompaantes y se convierten en ganancia pura del fundidor.

Sobre esta estructura se ha determinado una distribucin de los costos,
como se muestra en la siguiente ilustracin:

Ilustracin 1: Distribucin del valor del mineral

8% Costo de Transporte
9% Utilidad para el Operador
11% Parte del Estado
35% Costo de Operacin
37% Costo de Realizacin

Fuente: Elaboracin propia con informacin de empresas estatales y privadas

La parte del Estado corresponde al pago de regalas e impuestos.

Cul es la importancia de la
minera en el pas?
Sin duda, es grande; pero esto no debe
ocultar la realidad de que podra ser
mayor si hubiera un proceso de industrializacin que agregue valor al metal.
Con la exportacin de concentrados de
mineral se obtienen ingresos significativos para el pas; pero la transferencia
de riqueza no renovable al extranjero
con prdida de valor es demasiado
grande como para quedarse inmvil
ante la situacin.
Para ver la importancia actual de la minera, primero habr que destacar que
Bolivia siempre fue un pas minero (lo
que no es bueno) por lo que, durante
mucho tiempo, el pas vivi de la minera. En la poca de la colonia, la plata de
Potos no slo sostuvo la economa local, sino que financi gran parte del desarrollo industrial europeo. Actualmente, la plata vuelve a ser nuestro principal
metal de exportacin, acompaada, de

muy cerca por el zinc y el plomo. La produccin minera estar presente durante
mucho tiempo, el litio, el oro, el hierro y
el indio sern el relevo de los minerales
que vayan agotndose.
Durante estos ltimos 10 aos, la minera se convirti en uno de los sectores
econmicos ms dinmicos del pas,
en el que se comprometieron importantes inversiones y que gener fuentes de
empleo.
El auge de las economas emergentes
y el desarrollo sostenido del mundo
del norte han configurado un escenario tal que los precios de las materias
primas han subido bruscamente desde
el ao 2006, llegando a su pico a mediados de 2011 y, aunque ahora estn
bajando, se mantienen en niveles altos,
con una tendencia a crecer en el largo
plazo, aunque con una volatilidad en el
corto plazo que genera dudas a los inversores.

40

1.600

35

1.400

30

1.200

USD/Onza Troy de Plata

1.800

25

1.000

20

800

15

600

Oro $us/OT

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

0
2005

0
2004

5
2003

200
2002

10

2001

400

2000

USD/Onza Troy de Oro

Ilustracin 2: Comportamiento del precio del oro y plata (USD/Onza Troy)

Plata $us/OT

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Minera y Metalurgia

a partir de datos de la LME y de la revista Metal Bulletin

USD/Libra Fina

Ilustracin 3: Comportamiento del precio de otros minerales extrados

(USD/Libra Fina)
14

1,60

12

1,40
1,20

10

1,00

0,80

0,60

0,40

Estao $us/LF

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

0
2001

0,20
2000

Zinc $us/LF

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Minera y Metalurgia

a partir de datos de la LME y de la revista Metal Bulletin

Como resultado de esta situacin, el

aporte minero a la economa nacional
ha ido en crecimiento y, paralelamente,
ha provocado distorsiones temporales nunca vistas en el pasado. El sector estatal y el empresarial privado no
han generado una cantidad significativa de empleo; pero el sector privado
cooperativo, s.
Resulta difcil determinar cunta gente
trabaja en las cooperativas mineras. En
el Ministerio de Trabajo hay un registro de los/as socios/as cooperativistas

de cada una de estas organizaciones;

pero, en muchos casos, hay empleados/as y peones que no lo son. Por
ejemplo, la investigacin de Ferrufino,
Erstegui y Gavincha2 sobre el Cerro
Rico muestra que, el ao 2010, en el
cerro trabajaron aproximadamente
20.000 personas, 40% de la Poblacin
Econmicamente Activa de la ciudad,
de las cuales una parte son socios
cooperativistas; pero el resto son se-

gundas y terceras (de acuerdo a la

nomenclatura que se usa en el Cerro y
que fue rescatada por la investigacin
del Centro de Documentacin e Informacin de Bolivia (CEDIB), para referirse a los peones y a los peones de
los peones)3. La siguiente ilustracin
muestra la cantidad de personas que
trabajan en el sector minero clasificado en minera estatal, minera mediana,
chica y cooperativizada.

2 Ferrufino R., Erstegui R., Gavincha M. Potos, el Cerro nuestro de cada da. 2011. LABOR, La Paz, Bolivia, pg. 125 y siguientes.

3 Michard J. Cooperativas mineras en Bolivia:

formas de organizacin, produccin y comercializacin. 2008. CEDIB. Cochabamba.

Ilustracin 4: Comportamiento del empleo en el sector minero

140.000

Cantidad de personas

120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0

1990

1992

1994

1996

1998

Cooperativas

2000

2002

Mediana

2004

2006

Chica

2008

2010

2012

2014

Estatal

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Minera y Metalurgia

La cantidad de trabajadores que prestan

servicios en el sector minero slo confirma la importancia del sector en los aspectos econmicos y sociales del pas.
El efecto multiplicador de la minera
tradicional, pese a que es pequeo,
es significativo. Al influjo de la minera
se mueve todo un circuito logstico de
proporciones difcilmente calculables:
transporte, alimentacin, seguridad,
diversin, provisin de insumos, mano
de obra y energa son algunos de los
elementos ms importantes que de-

manda la minera y que son proporcionados por el contexto cercano al yacimiento. El estudio citado de Ferrufino
ha estimado que 50% de la economa
de la ciudad de Potos se mueve en
torno a la minera.

5 millones de dlares ingresan a la

economa local a travs de las remuneraciones que perciben los trabajadores
cada mes.
El aporte de la minera al PIB nacional
es importante y, en las gestiones 2011,
2012 lleg a 9,6% y a 7,3%, respectivamente, como se aprecia en la siguiente ilustracin. En el caso del ao
2011, la contribucin ms alta desde
los aos 80 se debe a los extraordinarios niveles de los precios internacionales de los metales.

En Oruro no se ha hecho un estudio

similar; pero el impacto de la minera
es notorio. Slo si se toma en cuenta a
la empresa minera Huanuni, se puede
observar que el rubro servicios personales asciende a 9 millones de dlares
al mes, lo que significa que cerca de

ILUSTRACIN 5: Aporte del sector minero al PIB nacional (En porcentaje)

12
10
8
6
4
2

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

Asimismo, entre regalas e impuestos,

el sector minero ha aportado, en los ltimos aos, cantidades importantes de

dinero. El ao 2011 se alcanz un nivel

histrico de recaudacin, como se aprecia en la siguiente ilustracin.

Ilustracin 5: Evolucin del pago de impuestos y regalas del sector minero

450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000

Subtotal IUE

Subtotal Regalas

Fuente: Ministerio de Minera y Metalurgia

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

3.

Estructura

de la minera en Bolivia: Identificacin de actores

De acuerdo con la Constitucin Poltica

del Estado (CPE), los actores productivos del sector minero son tres: las empresas del Estado, las empresas privadas y las cooperativas privadas.

Estado
Responsable de las riquezas mineralgicas
Industria minera estatal

Empresa Privada
Industria minera privada conformada por
empresas medianas y pequeas

En el marco institucional boliviano, el

Estado tiene un papel mltiple y, por lo
mismo, est representado por diferentes instituciones:

Sociedades Cooperativas

Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalrgico

Viceministerio de Poltica Minera, Regulacin y Fiscalizacin
Viceministerio de Cooperativas Mineras

Normas y
polticas
Direccin
administracin
superior, control
y fiscalizacin

Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM)

Exploracin

Ministerio
de Minera y
Metalurgia

Servicio Geolgico y Tcnico de Minas (SERGEOMIN)

Control y
Registro
Operador/
Productos
Investigacin

Servicio Nacional de Registro y Control de Comercializacin de

Minerales y Metales (SENARECOM)

Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL)

Centro de Investigaciones Minero Metalrgicas (CIMM)

10

3.1. Normas y polticas

Las principales atribuciones del Viceministerio de Poltica Minera, Regulacin y Fiscalizacin4, en el marco de
las competencias asignadas al nivel
central por la Constitucin Poltica del
Estado y establecidas en el Decreto
29894, son:
a) Formular polticas que permitan el
control estratgico de los recursos
mineralgicos, promoviendo la actividad minera con valor agregado e
industrializacin.
b) Proponer polticas, normas, reglamentos e instructivos para el
desarrollo minero metalrgico, en
coordinacin con entidades pblicas competentes en materia de
inversin, financiamiento, tributos,
comercializacin de minerales, gestin social, gestin ambiental y desarrollo institucional.
c) Controlar la aplicacin de la legislacin y regulaciones vigentes
para el sector, en el mbito de su
competencia.
d) Realizar seguimiento a la gestin de
las empresas e instituciones bajo
tuicin y dependencia, en el mbito
de sus polticas institucionales.
e) Procesar, analizar y difundir informacin estadstica sobre la produccin y exportacin de minerales y
metales, as como otros indicadores
de comportamiento sectorial.
f) Promocionar el potencial minero
del pas y conocer y resolver en
sede administrativa las controversias mineras.
Las principales atribuciones del Viceministerio de Desarrollo Productivo
Minero Metalrgico son las siguientes:

4 D.S. 29894 de estructura organizativa del

rgano Ejecutivo del Estado Plurinacional.
07/02/09.

a) Proponer planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector

minero metalrgico en temas de
geologa, minera, metalurgia no ferrosa, siderurgia y la cadena de recursos evaporticos.
b) Promover la actividad minera planificada, racional, sistematizada y
socialmente participativa en los diferentes sectores de la minera.
c) Promover el desarrollo de la inversin y produccin en el sector minero metalrgico, con proyectos minero metalrgicos estatales, privados,
comunitarios y de economa mixta,
aplicando principios de prevencin y
control ambiental.
d) Precautelar el estricto cumplimiento
de las normas de preservacin del
medio ambiente para la explotacin
minero metalrgica; promover el
incremento de la produccin y productividad, a partir de la innovacin
tecnolgica y aplicacin de economas de escala creciente.
e) Proponer polticas que fomenten la
participacin indgena en los beneficios de la industria minera.
f) Aplicar los procedimientos y reglamentos de consulta y participacin
ciudadana que permitan establecer
acuerdos para la explotacin minera
sostenible.
g) Establecer peridicamente las cotizaciones oficiales de los minerales
para su comercializacin.
Las atribuciones del Viceministerio
de Cooperativas Mineras son las siguientes:
a) Establecer programas y proyectos
de fortalecimiento de las cooperativas mineras, en los mbitos tcnico,
administrativo, de seguridad industrial y salud ocupacional.
b) Incentivar el desarrollo y transformacin productiva, econmica y social
de las cooperativas mineras y mine-

11

ra chica, generando acciones que

permitan introducir mejoras en su
gestin tcnica y administrativa.

3.2. Direccin, administracin,

supervisin y fiscalizacin
De acuerdo con la Ley de Minera, las
principales atribuciones de la autoridad
administrativa jurisdiccional minera son:
a) Administrar el registro minero, catastro y cuadriculado minero, a travs de una direccin especializada.
b) Gestionar los contratos administrativos mineros de las reas mineras
con contratos de arrendamiento con
la Corporacin Minera de Bolivia
(COMIBOL) que corresponde a las
cooperativas mineras de acuerdo al
Pargrafo V del Artculo 61 de la ley
minera.
c) Gestionar la adecuacin a contratos
administrativos mineros respecto de
reas mineras.
d) Gestionar (i) licencias de prospeccin y exploracin, y (ii) nuevos contratos administrativos mineros, en
cada caso sobre reas libres.
e) Suscribir a nombre del Estado los
contratos administrativos mineros.
f) Gestionar las Licencias de Operacin y de Licencias de Comercializacin, otorgarlas y, en su caso,
suspenderlas o revocarlas de acuerdo con la ley minera.
g) Convocar y llevar adelante la consulta previa.
h) aa) Determinar la suspensin temporal de las actividades mineras segn lo establecido en el Artculo 103
de la ley minera.
La AJAM se financia con recursos del
Tesoro General de la Nacin (TGN) y un
porcentaje del pago por la patente minera establecido en el Artculo 238 de
la ley minera, as como donaciones y
otros derechos por tramitacin.

3.3. Exploracin
El SERGEOMIN tiene la misin de
elaborar la carta geolgica nacional;
realizar investigacin cientfica y tecnolgica en los campos de la geologa,
minera e hidrologa, as como en lo relativo al impacto ambiental de las actividades minero-metalrgicas; adems,
coadyuvar al desarrollo de la actividad
minera mediante el apoyo tcnico a
los trmites mineros, el levantamiento
y actualizacin del catastro minero nacional, el manejo del registro minero y el
control del pago de patentes mineras.

3.4. Control y Registro

El SENARECOM est encargado de
regular y controlar las actividades de
comercializacin interna y externa de
minerales y metales; registrar y verificar la informacin de las exportaciones
mineras y de la comercializacin interna de minerales y metales; registrar e
informar sobre los aportes de cooperativas mineras y mineros chicos a las
entidades estatales, de acuerdo con
disposiciones legales; apoyar la elaboracin de estadsticas sobre produccin y comercializacin de minerales y
metales en el territorio nacional.
El SENARECOM, de acuerdo con el Decreto Supremo N 29165, coordina sus
operaciones con los gobiernos departamentales
y municipales donde esta
entidad se establezca.

3.5. Operador/
Productor
La COMIBOL est constituida por varias empresas y proyectos ubicados en varios lugares del
territorio nacional, gran
cantidad de yacimientos
repartidos en los nueve
departamentos, propiedades tangibles e intangi-

12

bles sobre toda la geografa nacional,

una oficina central ubicada en la ciudad de La Paz y algunas oficinas regionales en lugares estratgicos.
Aunque su constitucin es la de una
corporacin, en realidad, sus empresas constitutivas administradas por ella
misma no le aportan econmicamente, en cambio, las que estn operadas
por terceros, s. De esta manera, sus
ingresos estn fuertemente desestructurados hasta el punto en que no puede hablarse de una economa integral.
Mientras sus proyectos se desarrollan,
la COMIBOL aporta lo necesario hasta
lograr su materializacin. En ese momento, adquieren categora de empresas y se desmiembran de la Corporacin y generan su propia economa.
Los ingresos de la COMIBOL provienen de las siguientes fuentes:
Ventas de los minerales producidos en las empresas administradas por ella.
Alquileres de sus yacimientos
arrendados a terceros.
Alquileres de sus empresas a terceros.
Reparticin de utilidades de sus
empresas operadas por terceros.
Alquileres de yacimientos del Estado arrendados a terceros.
Alquileres de sus equipos y maquinarias arrendados a terceros.
Venta de sus equipos y maquinarias
a terceros.
La mayor proporcin corresponde a la
venta de minerales de sus minas, en
segundo lugar est el reparto de utilidades y el alquiler de sus minas. La
venta y alquiler de sus equipos est
casi siempre con pagos en mora y genera costos administrativos muy altos.
El ao 2011 ha concretado un crdito del
Banco Central para ejecutar el proyecto

de industrializacin de los recursos evaporticos del salar de Uyuni, este crdito

ha sido confirmado en octubre de 2015.
Salvando la oscilacin de precios internacionales de los minerales, la situacin econmica de la COMIBOL
no ha variado en las ltimas gestiones.
Ningn contrato significativo nuevo,
ninguna mina nueva, ningn ingenio
nuevo, ningn yacimiento importante recin descubierto. Pero, se podra
mencionar la puesta en marcha de las
plantas de bismuto en Telamayu y de
cobre en Corocoro; aunque el caso de
la primera es muy irregular por diversos factores y el de la segunda, por lo
menos extrao ya que no cumple el
objetivo de su creacin y slo usa el
75% de su capacidad instalada.
La empresa metalrgica Vinto, como
parte de la COMIBOL, ha iniciado las
operaciones de su nuevo y moderno
horno Ausmelt para fundir toda la produccin de concentrados de estao
del pas. La planta de Karachipampa,
despus de muchos problemas y dificultades, est fundiendo concentrados
de plomoplata.
En Huanuni se producen concentrados de alta y baja ley de estao y ha
concluido la construccin de su nuevo
ingenio que podr tratar 3000 toneladas de mineral por da, en Corocoro el
producto es cobre catdico de alta pureza, en Telamayu se produce bismuto
de calidad farmacutica.
En las otras empresas de COMIBOL operadas por privados se tiene: Bolvar con
produccin de complejos de plomo, plata y zinc; en Porco, complejos de plomo,
plata y zinc y en San Vicente, complejos
similares; pero que incluyen cobre. Las
cooperativas que operan minas propias
de COMIBOL producen toda la variedad
de minerales del pas.

La COMIBOL participa en todos los

eslabones de la cadena minero metalrgica; pero no en todos los minerales.
La COMIBOL explora en varios departamentos, destinando montos, considerados por todos, pequeos (4 millones de
dlares el ao 2012). Los resultados de
las exploraciones de los ltimos aos no
han arrojado resultados interesantes en
magnitud. El prospecto ms interesante
de la COMIBOL, en este momento, es el
de Malku Khota, producto de la nacionalizacin del ao 2012.
En cuanto a la minera, las nicas minas
trabajadas por la COMIBOL son las de
Huanuni y Colquiri, en este momento,
de manera irregular se hace minera en
Corocoro. Sus otras minas son operadas por terceros.

3.6. Empresa privada

Existe una amplia gama de operadores de diverso tamao, los hay pequeos, medianos y grandes, aunque,
todava se mantiene la nomenclatura
del siglo pasado que slo habla de mineros chicos y medianos.
La empresa ms grande del pas es
la Minera San Cristbal que opera
un yacimiento que se encuentra a su
nombre, otra empresa con yacimiento
propio es Inti Raymi; Sinchi Wayra
o Illapa, una subsidiaria de Glencore
tiene tambin buenos yacimientos a
su nombre y opera dos de las minas
ms importantes de COMIBOL (Bolvar
y Porco) para esta empresa del Estado, recibiendo como retribucin a este
servicio el 45% de las utilidades obtenidas en la operacin.
Otra empresa que opera para la COMIBOL es Panamerican Silver, a cargo
de San Vicente, y otra es Manquiri,
subsidiaria de Coeur dAlene que opera para la COMIBOL en el Cerro Rico
de Potos.

13

Dentro de este subsector se destaca

que la mayor parte de las ltimas iniciativas que se plasmaron en el pas provienen de Canad y de pases asiticos.
Las empresas Panamerican Silver,
Coeur dAlene, Orvana, Castillian, Apogee y Mineralex son canadienses, as
como la empresa que explor y pretendi explotar el yacimiento de Malku
Khota. Las asiticas son Sumitomo,
Kores, Citic Guoang y varias empresas
chinas que estn asocindose con cooperativas locales. Excepcionalmente,
se tuvo la presencia de una empresa
australiana asociada a una sudafricana
para explotar oro de Amayapampa.
Las empresas privadas tienen a la Cmara Nacional de Minera y a la Asociacin de Mineros Medianos como
entidades que las representan en sus
negociaciones con el Estado; para
acuerdos entre ellas o con cooperativas se mueven independientemente.
No generan un elevado nmero de
empleos; pero aportan con tecnologa y capital. Los impuestos y regalas
los pagan ntegramente y, aunque han
sufrido avasallamientos de parte de
cooperativas, comunidades y otras
personas, continan con sus emprendimientos. Se subraya tambin que
varias entidades que anunciaron su
llegada al pas, por diversos factores,
dieron marcha atrs. Se citan en este
rubro a las empresas que se presentaron a las convocatorias para montar y
poner en funcionamiento las refineras
de zinc; pero despus de la adjudicacin se retiraron.

3.7. Cooperativas mineras

El subsector cooperativo ha crecido
vertiginosamente, tanto en nmero
como en reas de trabajo y en produccin. Por estos factores ha desarrollado una presencia poltica llamativa en

el pas, tiene una fuerte participacin

en el ministerio de minera, tiene un viceministerio especfico, una direccin
general, varios asamblestas, entre senadores y diputados, controla algunas
secretaras de minas en gobernaciones
y los representantes de su federacin
nacional tienen una llegada gil a la
presidencia del Estado. Est presente
en el directorio de COMIBOL, pese a la
prohibicin de la ley minera.
Por distintos mecanismos de presin
han logrado varias concesiones del
Gobierno: reduccin del canon de las
regalas, Impuesto al Valor Agregado
(IVA) cero en sus transacciones,
donaciones de equipos y maquinarias,
contratos de minas en conflicto
(Caracoles, Himalaya, Colquiri), campos
deportivos,
comercializadora
de
minerales, ingenios de concentracin,
colas y desmontes que deba operar
COMIBOL y otras menores que fueron
solicitadas al Estado.

FOFIM es una entidad de financiamiento para las cooperativas que, por

norma de creacin se sustent en un
apoyo econmico de COMIBOL de 8
millones de dlares (parte de la deuda
del subsector a la entidad del Estado
por la transferencia, a diversos ttulos,
de equipos, maquinarias y yacimientos
de su propiedad).

cia ambiental. En este rubro se destaca

que todas las nuevas cooperativas que
deseaban acceder a reas de la reserva
fiscal deban tramitar su licencia ambiental antes de firmar el contrato con
COMIBOL; sin embargo, el viceministro
del subsector inform en octubre 2015
que slo el 15 % de las cooperativas tenan licencia ambiental.

Las cooperativas han recibido un

apoyo permanente del Estado porque,
cuando los precios de los metales en
el mercado internacional estaban muy
bajos, las cooperativas mantuvieron
viva la llama de la minera en todo
el territorio. Para lograrlo, el Estado
les dio apoyo tcnico y econmico
mediante varios programas y proyectos
(APEMIN, COMIBOL).

La evolucin de las cooperativas en

estos ltimos cuatro aos es significativa. El Gobierno les don ingenios
de concentracin de minerales y varios equipos y maquinarias; pero las
cooperativas ms organizadas han
dado pasos gigantes alejndose de
la explotacin artesanal. En este punto son ejemplos notables las cooperativas del sur: Chorolque y nimas
(donde se instal una fundicin para
minerales de plata) que cuentan con
plantas de procesamiento de minerales, financiadas con sus propios recursos.

El nmero de cooperativistas afiliados

al sistema de salud nacional crece permanentemente, as como el nmero de
cooperativas que cuentan con su licen-

14

4.

Normativa

El marco normativo del sector minero

en Bolivia est constituido por los siguientes instrumentos: CPE, Cdigo
Minero y sus reglamentaciones, ley de
la empresa pblica, decreto de estructura del rgano Ejecutivo, ley de IVA
cero para las cooperativas, ley contra
los avasallamientos, decretos de creacin o declaracin de empresas estratgicas, resolucin del Tribunal Constitucional y resoluciones ministeriales
con procedimientos administrativos
del sector.
Este marco normativo establece la
poltica minera del pas redefiniendo

relacionada con el sector

minero en Bolivia
el derecho minero, restableciendo
las competencias productivas del
Estado, anulando las concesiones,
redefiniendo la condicin para mantener la vigencia del derecho, estableciendo la forma de distribuir la
regala y otros detalles que se describirn a continuacin.

4.1. Constitucin Poltica

del Estado
La Constitucin del pas define la poltica minera nacional estableciendo
una serie de elementos en varias categoras. La siguiente tabla resume esta
estructura:

Tabla 2
Categora

Definicin en la Constitucin Poltica del Estado

Es deber del Estado y de la poblacin conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y mantener el equilibrio del medio ambiente.
Las polticas de gestin ambiental son:
Tanto la planificacin como la gestin deben ser participativas, con control social.

Medio ambiente

Deben aplicarse sistemas de evaluacin de impacto ambiental y control de calidad ambiental

El Estado y la sociedad promovern la mitigacin de los efectos nocivos al medio ambiente, y de los pasivos ambientales
que afectan al pas.
Se determina la imprescriptibilidad de los delitos ambientales.
Se deber evitar, minimizar, mitigar, remediar, reparar y resarcir los daos que se ocasionen al medio ambiente.
Debern establecerse las medidas de seguridad necesarias para neutralizar los efectos posibles de los pasivos ambientales.

Investigacin

El Estado desarrollar y promover la investigacin relativa al manejo, conservacin y aprovechamiento de los recursos
naturales.
La explotacin de recursos naturales en determinado territorio estar sujeta a un proceso de consulta a la poblacin afectada respetando sus normas y procedimientos propios.

Aspectos
econmicos

Hay respeto a la iniciativa empresarial y seguridad jurdica.

No se permitir la acumulacin privada de poder econmico en grado tal que ponga en peligro la soberana econmica del
Estado.
Todas las formas de organizacin econmica tienen la obligacin de generar trabajo digno y contribuir a la reduccin de las
desigualdades y a la erradicacin de la pobreza.

15

Categora

Definicin en la Constitucin Poltica del Estado

Se prohbe el monopolio y el oligopolio privado, as como cualquier otra forma de asociacin o acuerdo de personas naturales
o jurdicas privadas, bolivianas o extranjeras, que pretendan el control y la exclusividad en la produccin y comercializacin
de bienes y servicios.
El Estado ejercer la direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa.
Se promover prioritariamente la industrializacin de los recursos naturales renovables y no renovables, en el marco del
respeto y proteccin del medio ambiente, para garantizar la generacin de empleo y de insumos econmicos y sociales para
la poblacin.
Se determina el monopolio estatal de las actividades productivas y comerciales que se consideren imprescindibles en caso de
necesidad pblica.

Aspectos
econmicos

La industrializacin de los recursos naturales ser prioridad en las polticas econmicas, en el marco del respeto y proteccin
del medio ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y sus territorios. La articulacin de la explotacin de los recursos naturales con el aparato productivo interno ser prioritaria en las polticas econmicas
del Estado.
Toda inversin extranjera estar sometida a la jurisdiccin, a las leyes y a las autoridades bolivianas, y nadie podr invocar
situacin de excepcin, ni apelar a reclamaciones diplomticas para obtener un tratamiento ms favorable.
Las relaciones econmicas con estados o empresas extranjeras se realizarn en condiciones de independencia, respeto mutuo
y equidad. No se podr otorgar a Estados o empresas extranjeras condiciones ms beneficiosas que las establecidas para los
bolivianos.
El Estado es independiente en todas las decisiones de poltica econmica interna, y no aceptar imposiciones ni condicionamientos sobre esta poltica por parte de estados, bancos o instituciones financieras bolivianas o extranjeras, entidades
multilaterales ni empresas transnacionales.
Ser responsabilidad del Estado la direccin de la poltica minera y metalrgica, as como el fomento, promocin y control de
la actividad minera.
Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder
al Estado su administracin en funcin del inters colectivo.
Los recursos naturales no metlicos existentes en los salares, salmueras, evaporticos, azufres y otros son de carcter estratgico para el pas.
El Estado reconocer, respetar y otorgar derechos de uso y aprovechamiento sobre los recursos naturales.
El Estado ser responsable de las riquezas mineralgicas que se encuentren en el suelo y subsuelo, cualquiera sea su origen,
y su aplicacin ser regulada por la ley.
Se reconoce como actores productivos a la industria minera estatal, industria minera privada y sociedades cooperativas.
El Estado asumir el control y la direccin sobre la exploracin, explotacin, industrializacin, transporte y comercializacin
de los recursos naturales estratgicos a travs de entidades pblicas, cooperativas o comunitarias, las que podrn, a su vez,
contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas.
El Estado ejercer control y fiscalizacin en toda la cadena productiva minera y sobre las actividades que desarrollen los
titulares de derechos mineros, contratos mineros o derechos preconstituidos.

Recursos
naturales

La gestin y administracin de los recursos naturales se realizar garantizando el control y la participacin social en el diseo
de las polticas sectoriales.
En la gestin y administracin podrn establecerse entidades mixtas, con representacin estatal y de la sociedad, y se precautelar el bienestar colectivo.
El Estado podr suscribir contratos de asociacin con personas jurdicas, bolivianas o extranjeras, para el aprovechamiento de
los recursos naturales, debiendo asegurarse la reinversin de las utilidades econmicas en el pas.
El Estado otorgar derechos mineros en toda la cadena productiva, suscribir contratos mineros con personas individuales y
colectivas previo cumplimiento de las normas establecidas en la ley.
El derecho minero en toda la cadena productiva as como los contratos mineros tienen que cumplir una funcin econmica
social ejercida directamente por sus titulares. El contrato minero obligar a los beneficiarios a desarrollar la actividad minera
para satisfacer el inters econmico social. El incumplimiento de esta obligacin dar lugar a su resolucin inmediata.
El derecho minero que comprende las inversiones y trabajo en la prospeccin, exploracin, explotacin, concentracin, industrializacin o comercializacin de los minerales o metales es de dominio de los titulares. La ley definir los alcances de este
derecho.
Las reas de explotacin minera otorgadas por contrato son intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesin
hereditaria.
En el plazo de un ao desde la eleccin del rgano Ejecutivo y del rgano Legislativo, las concesiones sobre recursos naturales debern adecuarse al nuevo ordenamiento jurdico.

16

Categora

Definicin en la Constitucin Poltica del Estado

La migracin de las concesiones a un nuevo rgimen jurdico en ningn caso supondr desconocimiento de derechos adquiridos.
En el mismo plazo, se dejarn sin efecto las concesiones mineras de minerales metlicos y no metlicos, evaporticos, salares,
azufreras y otros, concedidas en las reservas fiscales del territorio boliviano.
Las concesiones mineras otorgadas a las empresas nacionales y extranjeras con anterioridad a la promulgacin de la presente
Constitucin, en el plazo de un ao, debern adecuarse a sta, a travs de los contratos mineros.

Recursos
naturales

El Estado reconoce y respeta los derechos preconstituidos de las sociedades cooperativas mineras, por su carcter productivo
social.
Las empresas privadas, bolivianas o extranjeras, pagarn impuestos y regalas cuando intervengan en la explotacin de los
recursos naturales, y los cobros a que den lugar no sern reembolsables. Las regalas por el aprovechamiento de los recursos
naturales son un derecho y una compensacin por su explotacin, y se regularn por la Constitucin y la ley.
Las utilidades obtenidas por la explotacin e industrializacin de los recursos naturales sern distribuidas y reinvertidas para
promover la diversificacin econmica en los diferentes niveles territoriales del Estado. La distribucin porcentual de los
beneficios ser sancionada por la ley.

Contratos

El Estado, a travs de sus entidades autrquicas, promover y desarrollar polticas de administracin, prospeccin, exploracin, explotacin, industrializacin, comercializacin, evaluacin e informacin tcnica, geolgica y cientfica de los recursos
naturales no renovables para el desarrollo minero.
El domicilio legal de las empresas mineras se establecer en la jurisdiccin local donde se realice la mayor explotacin
minera.
La industrializacin y comercializacin de los recursos naturales ser prioridad del Estado.

Industrializacin

Los procesos de industrializacin se realizarn con preferencia en el lugar de origen de la produccin y crearn
condiciones que favorezcan la competitividad en el mercado interno e internacional.
Las actividades de exploracin, explotacin, refinacin, industrializacin, transporte y comercializacin de los recursos naturales no renovables tendrn el carcter de necesidad estatal y utilidad pblica.

La Constitucin define la base de lo

que ser la explotacin minera en el
pas. Algunos de los elementos ms
relevantes de este texto son:
La redefinicin del derecho minero es
muy importante. Antes el minero se
consideraba propietario del mineral
cuando lo extraa del yacimiento y
poda hacer con l lo que le pareciese
ms conveniente a sus intereses.
Con la nueva estructura del derecho
minero, el operador no es propietario
del mineral y est limitado a usarlo y
aprovecharlo. Adems, para mantener
vigente este derecho, el operador
est obligado a responder al inters
econmico
social.
Estos
dos
aspectos exigen que la ley minera
aclare los alcances de este derecho y
defina lo que se entiende por inters
econmico social.

A diferencia de lo que ocurre con el

sector petrolero, la Constitucin no
menciona el nombre de la COMIBOL.
De esta situacin se pueden extraer
varias conclusiones, la ms evidente es
que no se pensaba o no se deseaba el
resurgimiento de esta entidad y por eso
se habla de instituciones autrquicas.
Siguiendo esta lnea de anlisis, en general, la Constitucin define cuatro actores en el terreno econmico del pas,
en el caso minero, slo hay tres, quedando al margen la organizacin social
comunitaria. Tambin corresponde
formularse algunas preguntas y sacar
algunas conclusiones. A quin no le
interesa que las comunidades puedan
ser operadoras mineras? Por qu? En
minera es esencial el derecho prioritario que adquiere el que descubre un
yacimiento en un rea sin propietario
del derecho de explotacin. Es eviden-

17

te que se temi que este derecho no

fuere respetado por los propietarios
de los territorios donde se realizara un
proceso prospectivo exitoso; entonces, lo ms seguro era excluir a estos
operadores del medio. Sin embargo,
en la realidad, los avasallamientos y
conflictos por esta causa se sucedieron inevitablemente.
La regala est definida como una compensacin al territorio de donde se extrajo el mineral que es de todos los bolivianos. Esta situacin constitucionaliza
el concepto y, por tanto, hay un
reconocimiento enrgico al derecho de las regiones a beneficiarse prioritariamente con la explotacin de los recursos naturales.
Otro aspecto destacable es que
las operaciones mineras son
consideradas como necesidad
estatal y de utilidad pblica. Estos dos conceptos deben ser
vueltos operativos en la ley minera para evitar conflictos y problemas porque la utilidad pblica
tiene que ser definida con claridad, sobre todo para aquellos
casos en los que pueda haber
enfrentamiento entre las posiciones de dos grupos sociales distintos sobre la explotacin de un
recurso mineral.
Se reitera que las reas otorgadas para realizar actividades
mineras no son transferibles;
pero no as el derecho de uso y
aprovechamiento.
Se prioriza la industrializacin de
los recursos naturales, lo que supone un esfuerzo del Estado por
lograr este objetivo porque es la
nica va de sacar todo el provecho que puede ofrecer la explotacin de recursos naturales no

18

renovables. Tambin, y asociado a este

aspecto, est el fomento a la investigacin, dado que al aplicarse el modelo de
ajuste estructural, el Instituto de investigaciones minero-metalrgicas de Oruro
cerr sus operaciones de generacin y
adaptacin de tecnologa.
Las concesiones desaparecen al haberse modificado el derecho minero y, al
cumplirse el plazo constitucional de un
ao, el Ejecutivo emiti un decreto confirmando el hecho y transformndolas
en autorizaciones temporales. Esta fue
una salida evidente a la imposibilidad de
contar con los marcos normativos necesarios que exiga la Constitucin. La
prueba de este ltimo punto es que la ley
minera, tres aos despus, todava tiene
dificultades para su aprobacin.

4.2. Normativa
socioambiental
En lo que se refiere al medioambiente, las normas nacionales han evolucionado drsticamente en los ltimos
aos y, adems de la ley, se cuenta
con procedimientos y otros elementos que se han constituido en obligatorios para los operadores mineros.
En cuanto a lo social, la Constitucin ha marcado una lnea de relacionamiento del minero con su
entorno que parte de un proceso
de consulta y culmina con el cumplimiento de las responsabilidades
econmicas y sociales bajo un control social especfico.
No hay todava normas que hagan
operativa la Constitucin en este
rubro y las leyes y decretos tendrn
que reflejar lo que se establece en
esta norma mayor. Uno de los puntos ms importantes de este captulo es la consulta a que tiene derecho
la comunidad donde se desea efectuar actividades mineras. En esto es

clara la posicin del Estado al afirmar que esta consulta no es vinculante sobre si se hace o no minera
en un determinado lugar. El Estado
se reserva el derecho de decidir sobre este aspecto. Lo que se consulta
es sobre temas laborales, medioambientales, de provisin de insumos,
de compartir beneficios y otros que
ataen a las partes.
La compensacin regalitaria reflejada
en la Ley 535 es un salto fundamental
en el reconocimiento de las necesidades de las regiones mineras. En el
pasado, ha sido escaso, si no nulo,
el cambio sostenible hacia mejores
condiciones de vida en las zonas mineras, por el influjo de esta actividad

extractivista. Lo que establece esta

norma es que 100% de la regala va
al departamento de donde se extrajo
el mineral y de este monto, 15% va
al municipio donde est asentada la
actividad.
La Ley 367 contra los avasallamientos tipifica el delito de usurpacin de
derechos como un delito penal. Su
intencin es frenar esta prctica que
se volvi muy frecuente en los aos
20102012.
La Ley 403 de reversin de las reas
improductivas tiene la finalidad de
evitar que buenos yacimientos estn
improductivos.

Tabla 3: Tabla pago de regala de los principales minerales

MINERAL

PRECIO

ALCUOTA %

Oro

P >700 USD/OT
P<700 USD/OT

7%
4%

Zinc

P >0,94 USD/LF
P<0,94 USD/LF

5%
1%

Plata

P >8 USD/OT
P<8 USD/OT

6%
3%

Plomo

P >5 USD/LF
P<5 USD/LF

5%
1%

Segn el Cdigo Minero, la minera se

rige por el Rgimen General de Impuestos, paga el Impuesto a las Transacciones (IT), el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) y otros.
Entre impuestos y regalas, el Estado toma para s hasta 11% del valor
del mineral vendido. La parte del minero depende del mineral porque hay
metales, como el zinc, en los que los
compradores aplican descuentos que
pueden llegar a representar 50% del
valor del metlico u otros en los que
este descuento significa 20%.

Adicionalmente se considera la relacin

que existe entre los operadores mineros
y los compradores locales de mineral. En
esta operacin, el minero debe emitir una
factura que genera un crdito fiscal (salvo en el caso de las cooperativas) que lo
recupera cuando el Estado le devuelve
el monto en forma de certificados de devolucin de impuestos, CEDEIM5 como
producto de la exportacin del mineral.
La aplicacin de esta norma no es lo suficientemente gil y los mineros se consideran permanentemente perjudicados.
5

D.S. 25465 del 23/08/99

19

5.

Fortalezas y debilidades

del marco normativo

relacionado al sector minero
La normativa minera ha cubierto, prcticamente, todos los aspectos y escenarios que podran presentarse en el
sector; sin embargo, esto no significa
que haya coherencia total y una sola
lnea de tratamiento para todos.
En el aspecto impositivo, hay una
desestructuracin en el sector minero
provocada por un trato fuertemente
diferenciado entre las empresas y las
cooperativas. Las cooperativas que
cumplieron un rol notable en la poca de los bajos precios de los metales continan con un rgimen de entidades sin fines de lucro cuando es
evidente que perciben utilidades significativas por el nivel de precios del
mercado internacional.

20

Los tipos de contratos y lo que debe

percibir el Estado por la explotacin
minera no tiene un respaldo tcnico
y se pone en riesgo la actividad del
sector. Los precios altos disimulan
las ineficiencias y las irregularidades
que se producen durante las operaciones extractivas y si se regula durante esta poca, sin percibir lo que
podra ocurrir cuando bajen los precios, se puede poner en peligro la
continuidad minera.

6.

Diagnstico

del marco normativo que regula

la explotacin minera en Bolivia
Actualmente, el marco normativo del
sector minero est estructurado en
varias leyes, decretos, resoluciones
ministeriales, y resoluciones de
directorios.
Se cubre todo el abanico de actividades que se ejecutan en la cadena minerometalrgica; pero la relacin de
la minera con el contexto, sobre todo
indgena, no incluye el punto de vista
de los pueblos originarios. Inclusive
en la elaboracin del proyecto de ley
que fue presentado en julio de 2013, la
comisin estuvo conformada slo por
representantes de los operadores mineros. Tambin se destaca que cuando
se realiz el primer taller participativo,

del 7 al 10 de junio de 2010, fueron invitadas las organizaciones campesinas

y originarias. Participaron slo el primer da; pero se reservaron el derecho
de observar el proyecto cuando estuviese terminado.
En otra ocasin, en febrero de 2011,
las organizaciones originarias tuvieron
un taller al que invitaron a participar al
Viceministro de Desarrollo Productivo
Minero Metalrgico. En esa oportunidad mostraron su preocupacin sobre
temas ambientales, el uso del agua, el
derecho a la consulta y otros factores
que tienen que ver con su visin de desarrollo.

Hay aspectos que han sido normados

en el nivel macro; pero que todava esperan las reglamentaciones correspondientes para ser operativos. Tal el caso
de la consulta previa, o el caso del IVA
cero para las cooperativas.
Hablando sobre el fondo del tema, la
pregunta evaluativa es el marco normativo permite al Estado lograr sus objetivos en el sector minero? Entonces
surge la pregunta preliminar obligatoria: cules son esos objetivos?
El Plan Nacional de Desarrollo establece los siguientes aspectos para el
sector minero: El Estado descolonizado controla el excedente econmico
para el desarrollo ampliado de la vida
humana, esto implica que asume el rol
productor y distribuidor de la riqueza
nacional, al mismo tiempo que cumple con su papel director de la actividad econmica. El Estado recupera las
funciones, las atribuciones y las competencias que el neoliberalismo le cercen
progresivamente hasta
convertirlo en un aparato subsidiario.
As, el Estado restablece sus funciones econmicas en la produccin,
en las infraestructuras,
en la comercializacin
y en el financiamiento
generando la construccin de un nuevo sector pblico y una nueva
empresa pblica con
gestin transparente y
sustentable. La generacin de rentas estatales
de los sectores estratgicos de hidrocarburos,
minera, energa elctrica y ambiental contribuir a la acumulacin

22

interna como soporte del desarrollo de

los sectores generadores de empleo e
ingresos, en concordancia con la construccin de un pas digno, soberano y
productivo.
Al interior de este sector estratgico
estn los dos pilares para financiar el
desarrollo: los hidrocarburos y la minera. Ambos sectores corresponden
a la actividad extractiva basada en
recursos no renovables, que, por lo
tanto, generan una renta por su aprovechamiento, tanto para continuar su
exploracin y explotacin como fundamentalmente para su industrializacin. Estos generadores de excedentes son altamente rentables, razn por
la cual atraen al capital extranjero, por
lo que es necesaria una poltica de tratamiento a la inversin extranjera que
otorgue seguridad jurdica, reglas sobre su aporte al Estado y la sociedad.
Sin embargo, tanto los hidrocarburos
como la minera son intensivos en capital, requieren grandes inversiones a
largo plazo, tecnologa y mano de obra
especializada, por el momento, tienen
pocos encadenamientos con el resto
del aparato productivo nacional. Por
estas razones el pas requiere, por un
lado, de alianzas estratgicas con el
sector privado nacional e internacional,
como con otros pases y, por otro lado,
criterios de desempeo para generar
circuitos virtuosos entre el Estado y las
empresas transnacionales.
En ese marco, el sector minero se ha
propuesto contribuir a la generacin
de excedentes mediante el cambio
del patrn primario exportador con un
nuevo modelo que, por un lado, contribuya a la industrializacin de la actividad minera con agregacin de valor y,
por otro -con un nuevo rol del Estado
donde participe directamente en proyectos estratgicos, promueva la acti-

vidad productiva de las organizaciones

sociales y comunitarias-, garantice el
desarrollo de la iniciativa privada, y
realice un mejor uso y destino del excedente econmico.
Pese a esta poltica, clara y concreta, ha fracasado la alianza con la Jindal, de la misma manera parte de los
contratos con Glencore; se fue South
American Silver y est liquidndose el
contrato con Kores.
En lo que se refiere a la reestructuracin del marco jurdico para favorecer
la industrializacin, esto tampoco se
ha logrado porque, pese a grandes
esfuerzos, todava hay normas que
rigen el funcionamiento de un Estado
pequeo y al margen de lo productivo. Leyes como la 1178 estn hechas
para un formato de Estado que est en
contracorriente con la produccin y la
industrializacin en manos estatales.
En cuanto al marco tributario, ste no
funciona con agilidad. El problema de
los CEDEIMs, entre Huanuni y Vinto
es muy serio y se intent resolverlo
haciendo que la Empresa metalrgica
Vinto fuese parte de la COMIBOL, de
esa manera los movimientos de concentrados seran internos; pero se dio
una oposicin tcnica aduciendo violacin de algunas normas. Finalmente,
la Ley de Minera logr la unificacin;
pero todava hay cuentas pendientes.
De la misma manera, el sector minero
sufre porque el precio base en el mercado internacional no es el de los concentrados, sino de los metales y, recin
desde este punto se considera que se
aade valor, por tanto, concentrar el
mineral no aade valor al producto, ni
siquiera fundirlo para obtener el metal.
Por esto, en varios foros, se plantea la
necesidad de definir el IVA 0 en toda la
cadena minero metalrgica.

Otro aspecto que es muy discutido en

esta lnea es que la produccin que hacen
operadores contratados por COMIBOL
sea atribuida a los operadores, siendo
que la duea del yacimiento, de las
instalaciones y de todos los otros
factores es la COMIBOL. Normalmente
se compara esta situacin con la de
una panadera que contrata operadores
para hacer el pan y en las estadsticas
apareciera que la produccin es de
estos operadores y no de la panadera.
El Gobierno emiti las leyes 367 y 403
contra los avasallamientos y de reversin de reas improductivas con la intencin de evitar la violacin de los derechos de los operadores y para poner
a disposicin de cooperativas y mineros chicos reas que estaran abandonadas o en proceso de engorde por
parte de empresarios ms grandes.
En sntesis, todava falta mucho por
hacer en la estructura normativa para
hacer viable lo que peda el PND a la
minera.

6.1. Nueva Ley de Minera N 535

6.1.1. Antecedentes
La ley minera fue una demanda de los
actores del sector, prcticamente desde el da de inicio del Gobierno, el ao
2006. Esto por el cambio radical en
el contexto que rodea las actividades
mineras desde la fecha de emisin del
cdigo 1777. El neoliberalismo imperante en ese momento descart la participacin del Estado en la produccin
y explotacin de metales y minerales,
y pretenda saltar por encima de principios constitucionales para transferir
riquezas estatales a privados.
La Constitucin Poltica del Estado,
vigente cuando se promulg el cdigo
1777, estableca la prohibicin de entregar a privados, a cualquier ttulo, los

23

yacimientos y bienes de la COMIBOL

registrados en los documentos de la
nacionalizacin del ao 1952. Adicionalmente, determinaba que los minerales eran de propiedad del Estado. Estos aspectos fueron un obstculo para
concretar las exigencias neoliberales;
por eso, y violando la constitucin, el
cdigo minero incorpor artculos que
permitan transferir los depsitos minerales, hipotecarlos o heredarlos.
En el caso de la COMIBOL, sus yacimientos fueron transferidos de manera sutil, mediante contratos de arrendamiento, de riesgo compartido y de
servicio. Los ms grandes, mediante acuerdos de riesgo compartido y
arriendo y los ms pequeos, arriendo.
Se afirmaba que no haba una transferencia verdadera; pero la realidad
contradice esta aseveracin, ya que la
produccin minera de las minas de la
COMIBOL, operadas por privadas, era
y es registrada a nombre de esas privadas y no de la corporacin.
El ao 2006, el Gobierno haba determinado restituir a la COMIBOL sus
competencias productivas y, simultneamente, la demanda de reas de trabajo creci vertiginosamente al influjo
de la subida de los precios internacionales de los metales. Estos factores
pusieron en obsolescencia al cdigo
minero 1777 y promovieron la elaboracin de una nueva norma.
Los mineros chicos y las cooperativas
prepararon, rpidamente, sus propuestas que fueron analizadas por el ejecutivo y, a partir de ellas y de la nueva lnea
poltica, se prepar un primer borrador
oficial de la ley minera el ao 2007. ste
fue rechazado sin anlisis por el subsector cooperativo y mostr una primera
discrepancia entre las posiciones cooperativas y la poltica minera del cambio.
La construccin de una nueva Cons-

titucin fren la elaboracin de una

nueva ley minera. Slo despus de su
promulgacin, a comienzos de 2009,
habilit nuevamente las ansias de contar con un nuevo cdigo.
El ao 2010 marca un hito en la nueva
ley. El Ministerio de Minera convoc a
todos los actores involucrados, directa
e indirectamente, en el sector minero
(Federaciones de Cooperativas mineras, Federacin de mineros, Cmara de
minera, asociacin de mineros medianos, COMIBOL, Superintendencia de
minas, Sergeotecmin, SENARECOM,
Universidades, Prefecturas, CONAMAQ,
CSUTCB) para que, en un taller de 4 das
presenten sus planteamientos.
El taller se llev a cabo en junio de
2010. Todos asistieron. Las organizaciones campesinas y originarias slo
participaron el primer da. En este
evento, no se plantearon discusiones.
Se decidi que se recogieran todos
los insumos para que una comisin
pequea redacte el proyecto de ley y,
recin con el texto elaborado, se analicen las discrepancias.

El anlisis revisa los

puntos centrales de
la ley que pueden
determinar el
comportamiento,
no slo del sector,
sino del camino del
desarrollo local.

El presente anlisis revisa los puntos

centrales de la ley que pueden determinar el comportamiento, no slo del
sector, sino del camino del desarrollo
local. Se estudia el tema de reserva
fiscal, la funcin econmica social, la
relacin de la minera con las comunidades, las regalas, los contratos y lo
relacionado con talento humano, investigacin e industrializacin.

6.1.2. Reserva fiscal

La declaratoria de reserva fiscal de un
determinado territorio cierra ste a intereses privados y permite al Estado
realizar trabajos en l que le ayuden a
sustentar decisiones sobre su administracin. En minera, esto quiere decir que
el Estado prev encontrar depsitos mi-

24

nerales interesantes en l, que convendra explotarlos sin intermediarios.

El Decreto 29117 fue emitido para que
la COMIBOL pudiese determinar reas
de trabajo que le permitieren realizar
operaciones mineras directamente.
Esto podra parecer extrao, dado
que, desde su creacin, la corporacin
fue dotada de amplios espacios con
reservas minerales abundantes que
estaban bajo administracin de las
empresas de los barones del estao.
Durante los 30 aos que dur la
historia de COMIBOL, los yacimientos
mencionados no fueron agotados,
aunque s intensivamente explotados.
Desde el comienzo del siglo 20, la minera organizada, alimentada extensamente con capitales chilenos, explor
y explot grandes reas del territorio
nacional. Se descubrieron yacimientos
ricos de varios minerales, estao, zinc,
plomo, plata, cobre, bismuto, antimonio,
wlfram. Al ser recuperados para el estado boliviano, la mayor parte de los depsitos minerales haban perdido lo ms
rico de su estructura; pero todava albergaban grandes cantidades de mineral.
Al cerrarse las operaciones de la
COMIBOL, buena parte de estos
yacimientos estaban cercanos a
su agotamiento. Para el estilo de
trabajo de la corporacin o de una
empresa grande, muchos ya eran
antieconmicos, aunque podran
haber sido explotados por operadores
con tcnicas ms artesanales. Pero
tambin haba minas que tenan un
buen nivel de reservas y una vida til
de varios aos.
El proceso de privatizacin de
COMIBOL hizo que se entregaran
los grandes yacimientos a empresas
privadas grandes y los casi agotados,
a cooperativas de ex trabajadores.

De esta manera, cuando la COMIBOL

recuper su competencia productiva, se
encontr sin yacimientos donde operar.
El Gobierno, entonces, declar reserva
fiscal a todo el territorio nacional para
dar oportunidad a la corporacin de
encontrar reas de trabajo interesantes;
sin embargo, la medida no fue efectiva
porque el plazo otorgado era muy corto.
Seis meses es un periodo pequeo en
minera para encontrar un yacimiento
interesante. Normalmente, los trabajos
de exploracin van por fases y pueden
durar 10 aos o ms.
En funcin de una poltica minera, el Estado, como administrador de la riqueza
mineral, tiene la obligacin de determinar la presencia o no de yacimientos en
ciertos espacios de su territorio, no hacerlo pone en riesgo la sostenibilidad del
empleo, de la economa y del desarrollo.
Para hacerlo sin presiones, la declaratoria de reserva fiscal es fundamental.
La ley minera levanta la declaratoria de
reserva fiscal de todo el territorio sin
condicionar esta decisin a un plan de
desarrollo nacional y sectorial6. Esto
tiene varias connotaciones: la primera
y ms compleja, es que el Estado cede
al sector privado su potestad de decidir dnde, cundo y con qu minerales hacer minera; la segunda es que el
Estado corre el riesgo de que buenos
yacimientos sean encontrados por privados y, por tanto, su explotacin rinda
menos beneficios que cuando los explota por s mismo.
Esta ley establece, ms adelante, que
el Gobierno puede decretar que un determinado territorio se convierta en reserva fiscal; pero slo por cinco aos.
Esto muestra una clara tendencia liberal, pues intereses privados son antepuestos a los intereses de Estado.
6 Ley 535, art. 16, Pargrafo V

6.1.3. Funcin econmica

social de la minera
Un punto importante de la ley minera
es la definicin de la funcin econmica y social de la minera7. La norma
determina que un operador minero
cumple esta funcin con el desarrollo
de las actividades mineras, precautelando su sostenibilidad y generando
empleo digno. Este punto es importante porque la Constitucin Poltica
del Estado condiciona la vigencia de
los derechos mineros al cumplimiento
de esta funcin.
Lo estipulado en la ley simplifica significativamente la responsabilidad del
minero porque no se le pide eficiencia, respeto a los dueos del territorio,
reconocer que el mineral es de todo
el pueblo y que las utilidades que reporta la explotacin deben ser, sobre
todo, para todo el pueblo y que el
operador no debe aprovecharlas para
su beneficio personal.
El punto de la eficiencia es particularmente importante porque al hacer
aceptable una operacin en la que se
gana cinco cuando se poda ganar 10,
se provoca un dao econmico al Estado y, adems, se perjudica a otros
operadores mineros que podran haber

7 Ley 535, art. 17

25

explotado ese yacimiento con mejores

resultados. La eficiencia est directamente relacionada con un trmino propio del sector que es la recuperacin,
es decir, cunto de mineral extrado del
subsuelo es recuperado para su comercializacin y cunto es descartado
en las colas y desmontes. Si la recuperacin es baja, se est desperdiciando
mineral valioso y la mina es desaprovechada. Por eso, en la definicin de
la funcin social se siente la falta de la
exigencia de una buena recuperacin.
En el aspecto social tambin queda corta la definicin porque slo se
enfoca la misma desde el punto de
vista del operador minero y no as del
entorno y de las comunidades que
ansan un desarrollo a partir de la explotacin de estos recursos. Es cierto
que el minero paga unas regalas por
la extraccin de la riqueza; pero es
evidente que stas son insuficientes
para colmar las expectativas locales y
que las limitaciones del Estado deben
ser absorbidas, parcialmente, por los
operadores mineros para asegurar la
buena relacin y la sostenibilidad de
las actividades mineras.
La misma Constitucin establece que
el minero debe acortar las brechas entre las comunidades y las entidades
mineras compartiendo algunos aspec-

tos que aporta la operacin minera:

electricidad, agua potable, internet, telefona mvil, atencin de salud, educacin, entretenimiento. Todos stos
deberan ser obligatoriamente compartidos para no ahondar las diferencias y
no provocar reacciones contrarias a la
operacin minera de parte de los dueos del territorio donde se encuentra la
mina. Por eso, la definicin de la funcin resulta pequea.
En el aspecto econmico, la minera
tiene un efecto multiplicador que debe
reflejarse en el contexto cercano. Es
decir, el operador minero debe utilizar
y aprovechar al mximo las capacidades del medio en que se encuentra la
operacin: mano de obra local, insumos locales, produccin local (comida,
herramientas, equipos).
En resumen, la funcin econmica social
debera estar ligada a una evaluacin de
calidad, calidad entendida en trminos
de eficiencia, pertinencia y relevancia de
la operacin minera, desde los puntos
de vista del operador, de la comunidad
y del Estado.

26

6.1.4. Inters econmico social

En la Constitucin Poltica del Estado
se condiciona la realizacin de las actividades mineras a la satisfaccin del
inters econmico social8. Una obligacin de la ley minera es definir este inters porque si la ejecucin de las operaciones mineras est condicionada a
esta satisfaccin, lo menos que puede
esperarse es que el operador minero
y el pueblo en general tengan clara la
definicin de esta satisfaccin.
El artculo 18 de la Ley 535 dice que
este inters se cumple9 (no satisface)
con el pago de la patente minera y la
ejecucin continua de las actividades
mineras. Nuevamente, la ley se queda
corta porque simplifica radicalmente la
responsabilidad del operador minero.
La determinacin de la Constitucin
es amplia y ambigua porque, en pri-

8 Constitucin Poltica del Estado: V. El contrato minero obligar a los beneficiarios a desarrollar la actividad minera para satisfacer el
inters econmico social. El incumplimiento
de esta obligacin dar lugar a su resolucin
inmediata.
9 Ley 535, art.18, art. 144

mer trmino, no indica quin ser el

beneficiario de ese inters econmico
social ni dice cun fuerte tiene que ser
el incumplimiento para que se d la
resolucin del contrato. Estos detalles
tienen que ser precisados en la ley.
Lo que se encuentra en la norma es
que se cumple este aspecto; pero de
una manera muy simple, de modo que
el inters econmico social del pueblo
boliviano queda satisfecho con el pago
de las patentes y con que el operador
trabaje la mina de manera continua segn su plan de trabajo.
Nuevamente, la norma no toma en
cuenta la posicin del pueblo ni, especficamente, de las comunidades
afectadas. El inters econmico social
de las comunidades, difcilmente, podra ser satisfecho con el pago de las
patentes mineras o con la realizacin
de las operaciones mineras sin condiciones. El respeto ambiental, el respeto
a las culturas, usos y costumbres de
las comunidades, el compartir bienestar, el no disminuir la disponibilidad de
agua potable para la gente y las actividades agropecuarias son parte de las
exigencias con las que los operadores
mineros se encuentran cuando hacen
minera en Bolivia.
Todo esto podra resumirse en que se
satisfar el inters econmico social si
se logra o promueve el desarrollo local. Una lectura del artculo 370 de la
Constitucin y del captulo referido a la
explotacin de los recursos naturales
lleva a pensar que el espritu con el que
se determin esas condiciones para
las operaciones mineras estaba orientado a lograr el desarrollo local y no el
beneficio de pocas personas.

6.1.5. Participacin de las

naciones y pueblos indgenas
La Constitucin Poltica del Estado establece10 que las naciones indgenas
y los pueblos indgena originario
campesinos deban gozar de los beneficios de la explotacin de los recursos
minerales en sus territorios y participar
en la gestin de la explotacin de esos
recursos naturales11. La ley minera
debe hacer operativa esta participacin y establecer los mecanismos para
que las comunidades puedan gozar de
los beneficios. Para esto la norma establece dos puntos: la distribucin de
las regalas y la consulta previa.
La ley dice que el mecanismo que se
determina para que las naciones y
pueblos indgenas gocen de los beneficios de la explotacin de los recursos
naturales es la regala12. Esta regala
se distribuye entre la gobernacin y el
municipio en el que se realizan las operaciones mineras en la proporcin 85
15; la gobernacin es la encargada de
hacer llegar a las organizaciones indgenas originarias y campesinas la parte
de regala que les ayudara a financiar
su desarrollo13. En el caso de los minerales que se explotan en Bolivia, por el
zinc, el plomo y el estao se paga una
regala de 5% del valor bruto de venta.
Es decir, 4,25% del valor del metal se
queda en la gobernacin y ste debe
ser distribuido entre varios rubros. De
stos uno es el de desarrollo de las comunidades. En sntesis, el tamao de la
torta que toca a los indgenas originarios campesinos parece ser pequeo.
La ley tambin menciona que la compensacin, que podra surgir como
producto de la negociacin durante la

10 Constitucin Poltica del Estado, art. 351, art. 352.

11 Ley 535, art.19

consulta previa, es parte del beneficio

que establece la Constitucin. Tanto la
regala como esta compensacin no se
ajustan a la definicin de beneficio en el
sentido econmico. La regala, constitucionalmente, es una compensacin por
la explotacin de los recursos naturales
no renovables. Entonces, la norma no
estara cumpliendo el mandato constitucional de que los pueblos y naciones
indgenas originarios y campesinos gocen del beneficio de la explotacin.
El beneficio de una operacin minera es
la utilidad y la forma en que el Estado participa de sta es mediante el impuesto
(37,5% segn las normas vigentes); pero
la ley minera dice que Las Naciones y
Pueblos Indgena Originario Campesinos gozan del derecho a la participacin
en los beneficios de la explotacin de
los recursos minerales en sus territorios,
conforme al rgimen regalitario minero.
Esto muestra que las naciones y pueblos
mencionados no participan del beneficio
o utilidad de la explotacin.
Por otra parte, en lo que se refiere a la
obligacin constitucional de hacer participar a los propietarios de los territorios afectados en la gestin y administracin de los recursos naturales. La
gestin y administracin de los recursos naturales se realizar garantizando
el control y la participacin social en
el diseo de las polticas sectoriales,
la ley establece que esto se logra mediante el proceso de consulta previa.
Sin embargo, la Constitucin determina que la consulta previa corresponde
slo a la explotacin de minerales en
un territorio y no a la definicin de polticas sectoriales; adems, la Constitucin exige que la consulta previa sea
a la poblacin afectada14 de donde se
pretende realizar operaciones mineras
y no slo si fueran indgenas, origina-

12 Ley 535, art. 19

14 Constitucin Poltica del Estado, art. 352.

13 Ley 535, art. 229

27

La gestin y
administracin
de los recursos
naturales
se realizar
garantizando
el control y la
participacin social
en el diseo de las
polticas sectoriales

rios o campesinos, mientras que la ley

instruye aplicar este proceso slo en
caso de naciones y pueblos indgenas,
originarios o campesinos15.

mandato es el Viceministerio de Poltica Minera, Regulacin y Fiscalizacin,

sobre la base de los planes de trabajo
de los operadores.19

Por otra parte, cuando la consulta

se realiza a poblaciones indgenas,
originarias o campesinas se la debe
realizar respetando sus usos y costumbres y, para garantizar que esto
sea as, el Tribunal Supremo Electoral
debe supervisarla; pero la Ley 535 no
menciona, en ningn momento, esta
participacin establecida por ley16
desde sus principios17.

Esta disposicin legal es importante

para que se cumplan los compromisos
asumidos por los operadores; sin embargo, el costo en desplazamientos y
en mano de obra puede ser muy elevado. Si el nmero de contratos administrativos puede llegar a 10.000, y si las
visitas deben realizarse anualmente, se
tendran que hacer 30 desplazamientos diarios y un equipo debera evaluar
los informes a esta velocidad. Parece,
entonces, una tarea gigantesca difcil
de cumplir sin acudir a presupuestos
significativamente superiores a los actuales de ese viceministerio.

La ley minera determina que la consulta previa sea convocada y dirigida

por la AJAM y que los acuerdos a los
que se lleguen en ella sean vinculantes
para los firmantes18, incluido el Estado.
Lo normal en los procesos de consulta
ya realizados es que las comunidades
planteen requerimiento de desarrollo
que incluyen aspectos de inversin pblica, salud, educacin, riego, comunicaciones y otros. Puede la AJAM asumir compromisos en nombre de varios
sectores del Estado? En caso positivo,
podr hacerlos cumplir?
Resulta evidente que la entidad que
debera convocar y dirigir la consulta
es el Ministerio de Planificacin del
Desarrollo por ser la nica instancia
del Estado con potestades multisectoriales y subnacionales en temas de
desarrollo.

6.1.7. Papel de los municipios

y de las gobernaciones
Las gobernaciones pretendan constituir empresas estatales mineras; pero
la ley les prohbe cualquier tipo de participacin (directa o indirecta) en los
diferentes eslabones de la cadena minero metalrgica20. Las gobernaciones
slo pueden intervenir en las etapas de
industrializacin posteriores a la obtencin de los metales21.

La ley minera determina un proceso de

fiscalizacin mediante revisiones peridicas a todas las operaciones mineras. El encargado de llevar a cabo este

Las regalas, como compensacin a la

extraccin de recursos no renovables
de un territorio, son depositadas directamente en las cuentas de las gobernaciones22 y de los municipios en
los que se desarrollan las operaciones
mineras. Las gobernaciones tienen la
obligacin de administrar esos recursos de manera tal que una parte sirva
para financiar el desarrollo de las comunidades indgenas, originarias y/o
campesinas.

15 Ley 535, art. 207

19 Ley 535, art. 22, Pargrafo VI

16 Ley 018. Art. 6, art. 23

20 Ley 535, art. 23, Pargrafo I

17 Ley 018, art. 4

21 Ley 535, art. 23, Pargrafo II

18 Ley 535, art. 208, Pargrafos l, II

22 Ley 535, art. 23, Pargrafo III, IV

6.1.6. Fiscalizacin

28

6.1.8. Investigacin y
formacin del talento
humano
Desde el ao 1985, la cantidad de
estudiantes de las carreras de minas,
metalurgia y geologa disminuy ostensiblemente y, en el caso de la universidad de Siglo XX, esto oblig a cerrar
la oferta en el sector. Esta disminucin
tuvo sus consecuencias 20 aos ms
tarde, cuando el Estado precis de
personal calificado para poner en marcha sus proyectos de desarrollo minerometalrgicos.
Lo que hasta el ao 1985 era una de las
principales ventajas del pas, 20 aos
despus fue su ms grande debilidad.
Las minas privadas acudieron a personal extranjero y el sector minero del
Estado, donde el profesional es el peor
remunerado de todos los sectores, no
puede acceder a profesionales de prestigio porque no puede competir con las
empresas privadas en este aspecto.
Por otra parte, debido al extraordinario
crecimiento de la cantidad de personas que trabajan en el sector minero, la

capacidad de autoformacin tpica del

sector, ha colapsado y hay muchos/as
trabajadores/as nuevos/as que ignoran
aspectos elementales de seguridad industrial o proteccin ambiental u otros
ligados especficamente al trabajo tcnico del sector.
Este problema fue abordado el ao
2010 por el Ministerio de Minera y Metalurgia con la FENCOMIN y la FSTMB
para que el programa de EMPLEOMIN
inserte en sus planes la Escuela de Minera. Las mayores dificultades de ese
proyecto fueron la sostenibilidad y el
cumplimiento de la normativa del sector educativo.
La ley propone que el Estado y los
actores promuevan la capacitacin23
y, ms tarde, proyecta la creacin del
CEIMM con competencias de investigacin y capacitacin24, y financiado
con recursos que provengan de la venta de servicios, un porcentaje de las recaudaciones por licencias de funciona-

miento y de comercializacin y apoyo

de la cooperacin internacional.25
La ley minera, con la creacin de este
centro, pone fin al proyecto de la escuela minera y allana muchas dificultades de sta. Sin embargo, el problema
de la sostenibilidad no est dilucidado
porque no se establece el origen de los
recursos que permitirn el funcionamiento del centro de capacitacin.
Esta medida, salvadas las cuestiones
tcnicas, es importante para resolver
grandes problemas de la nueva minera debidas a la carencia de personal
calificado.
En cuanto a la investigacin, es esencial que en la reglamentacin de la ley
se establezcan niveles de coordinacin, a partir del Ministerio, entre el
CEIMM, el CIMM26 y las universidades
especializadas para no dilapidar recursos y hacer trabajos convergentes.
25 Ley 535, art. 83
26 CIMM es el Centro de Investigaciones
Minero Metalrgicas de COMIBOL, con sede
en Oruro.

23 Ley 535, art. 21

24 Ley 535. Art. 84

29

El financiamiento para las investigaciones parece ser insuficiente para responder al desafo que tiene el pas al
frente. Sera interesante que el centro
pudiera acceder a recursos concursables en funcin de las necesidades
nacionales.

das. Hasta antes de esta ley, la minera chica estaba clasificada junto a las
cooperativas para constituir el subsector de la pequea minera; la empresa
privada era reconocida como minera
mediana y la gran minera corresponda al Estado.

6.1.9. Actores productivos de

la minera

Este cambio afectar al seguimiento

estadstico del sector; pero, por otra
parte, refleja mejor la nueva realidad
del sector minero en Bolivia.

La ley reconoce como actores productivos del sector minero al Estado, a las
empresas privadas, a las cooperativas
(privadas) y a las asociaciones que pudieren conformarse entre ellos27.
En este punto es destacable la reclasificacin que se hace de los operadores
mineros, pues la minera chica ahora
aparece unida a las empresas priva-

En cuanto a las asociaciones entre

actores, la ley, despus de varias negociaciones, ha dejado en claro la prohibicin a las cooperativas de unirse
a empresas privadas para mejorar su
rendimiento sin perder su naturaleza
jurdica.28

27 Ley 535, art. 31, 32, 33, 34, 35

28 Ley 535, art. 151

Esta prohibicin es un cambio respecto al anterior cdigo minero que permita a las cooperativas asociarse con
privados para mejorar sus ingresos,
sin perder su naturaleza. Esa situacin
fue observada por las autoridades de
gobierno, y abrieron expedientes de
investigacin en contra de autoridades
del Estado que habran propiciado ese
tipo de acuerdos, sin tomar en cuenta
que la Ley 1777 los autorizaba29.
Este controvertido punto de la ley defiende los intereses del Estado que
haban sido puestos en riesgo por la
anterior normativa.

29 Ley 1777, art. 21

6.1.10. Estructura institucional y empresarial del sector

Nivel de Definicin de
Polticas, Fiscalizacin y
Supervisin Generales
Ministerio de Minera y
Metalurgia.
- Elaborar y aprobar el Plan
Estratgico de Desarrollo del
Sector Minero Metalrgico
- Ejercer tuicin sobre la
AJAM y entidades pblicas
del sector minero.
- Requerir informacin
tcnica y legal a las
entidades privadas y actores
productivos no estatales.
- Controlar y fiscalizar las
actividades mineras y
cumplimiento de Planes
de Trabajo y Desarrollo,
y Planes de Trabajo
e Inversin, segn
corresponda.
- Verificar el inicio y continuidad de actividades mineras.

Nivel de Empresas
Pblicas Mineras
Corporacin Minera
de Bolivia - COMIBOL
y empresas filiales y
subsidiarias; Empresa
Siderrgica del Mutn
(ESM)

Nivel de Administracin Superior,

Fiscalizacin y Control de las
Actividades Mineras y Registro
Minero
Autoridad Jurisdiccional Administrativa
Minera - AJAM
- Administrar el Registro Minero,
Catastro y Cuadriculado Minero, a
travs de una direccin especializada.
- Recibir y procesar las solicitudes de
adecuacin de las Autorizaciones
Transitorias Especiales - ATEs , a
contratos administrativos mineros.
- Recibir y procesar las solicitudes para
contratos administrativos mineros
de las reas mineras con contratos
de arrendamiento con la Corporacin Minera de Bolivia COMIBOL ,
que corresponde a las cooperativas
mineras de acuerdo al Pargrafo I del
Artculo 63 de la presente Ley.
- Recibir y procesar las solicitudes
de registro de los derechos de la
Corporacin Minera de Bolivia COMIBOL en reas y parajes de la

30

Nivel de Entidades de
Servicios, Investigacin
y Control
Servicio Geolgico
Minero SERGEOMIN;
Centro de
Investigaciones Minero
Metalrgicas CEIMM;
Servicio Nacional de
Registro y Control de
la comercializacin de
minerales y Metales SENARECOM

Nivel de Entidades
de Fomento
Fondo de Apoyo a
la Reactivacin de
la Minera Chica
FAREMIN; Fondo
de Financiamiento
para la Minera
Cooperativa FOFIM

La ley minera determina el papel de la

COMIBOL como entidad corporativa;
pero no define una poltica de priorizacin para las actividades estatales. Esto
significa que, tanto el subsector cooperativo como el empresarial, se sienten
en competencia con el Estado. Esta actitud muestra la posicin neoliberal de la
norma que no coincide con el discurso
gubernamental de explotar los recursos
minerales para generar excedentes30
para financiar el desarrollo nacional.
Un punto notable de la norma, es la
posibilidad que se otorga a la COMIBOL
de buscar financiamiento en las bolsas
de valores31. Esto puede abrir una
nueva era en la posicin internacional
de la COMIBOL.
Cuando se declar a la empresa minera
Huanuni como estratgica se defini
que el presidente del directorio sera
el Ministro de Minera. Este hecho fue
negativo para la gestin de la empresa
dependiente de COMIBOL porque,
de facto, se descart la posibilidad
de control por parte de las instancias
naturales de COMIBOL (Presidencia
y Directorio) al hacer que el Ministro
participe en las decisiones operativas y
estratgicas de la empresa.
Algo parecido puede ocurrir con la
estructura de la corporacin porque la
norma determina que sea el Presidente
del Estado el que designe a los gerentes
de las empresas que son parte de la
COMIBOL. Esto, por ejemplo, impedir
que la Presidencia de COMIBOL pueda
despedir a un gerente ineficiente. Se
vislumbran complicaciones como
consecuencia de estas disposiciones.
La instancia que debe realizar la exploracin de minerales en el pas es

el SERGEOMIN. En este punto no se

observa un cambio de enfoque de la
minera, parece que la administracin
del sector ser igual que con el cdigo
anterior32.
Por otra parte, la entidad encargada
de controlar el movimiento comercial
de minerales y metales en el pas es el
SENARECOM. Recibe financiamiento
del Estado; pero tambin se sustenta
en los aportes que hacen los operadores mineros.
Para apoyar el desarrollo de la minera
chica o cooperativa se dispone de dos
entes: FAREMIN y FOFIM; el primero
presta asistencia tcnica y econmica a la minera pequea y el otro a las
cooperativas.

6.1.11. Derecho minero

La Constitucin Poltica del Estado
utiliza varios trminos fundamentales
para referirse a la explotacin de los
recursos naturales no renovables. Lamentablemente, la Ley 535 no los recoge ni los define para clarificar la poltica minera nacional. Estos trminos
complejos son: carcter estratgico,
inters pblico, inters colectivo,
derecho de uso y aprovechamiento,
necesidad estatal, utilidad pblica,
funcin econmica social, inters
econmico social.
El hecho de que los minerales tengan
un carcter estratgico les otorga
ciertos privilegios, prioridades y franquicias de los que otros recursos no
gozan. Cules son estas ventajas?
En primer trmino, que las decisiones
sobre su explotacin, comercializacin, uso y aprovechamiento deben
corresponder a los niveles ms altos
de administracin del Estado y que,
por tanto, ningn particular podra

30 Ley 535, art. 61, Pargrafo II

31 Ley 535, art. 61, Pargrafo IV

32 Ley 535, art. 80, incisos c y d

31

La funcin econmica social tiene

implicaciones complejas en el tema
minero porque la minera, por el desarrollo
tecnolgico, no es una actividad que
genere empleo; pero s excedentes; por
tanto, su principal aporte es financiar el
desarrollo local y nacional de la mejor
manera posible, es decir, respetando
el medioambiente, valorando el trabajo
de las personas, obteniendo el mayor
ingreso posible para que sea distribuido
entre todos los bolivianos.
atribuirse la competencia de decidir si se hace o no minera en cierto lugar o con ciertos minerales. En
segundo trmino, que la operativizacin de aquellas decisiones debe estar acompaada de una celeridad en
trmites y gestiones que permita su
ejecucin en tiempos muy cortos. En
tercer trmino, aquellas decisiones
deben estar arropadas por los presupuestos suficientes y adecuados que
viabilicen su ejecucin.
Al indicarse que la explotacin de los
minerales responde al inters pblico,
se afirma que, en caso de confrontacin
con cualquier inters privado, sta
tendr prioridad y preferencia. De la
misma manera, si esta explotacin
es de inters colectivo, entonces, en
caso de controversia con intereses
individuales, tiene preferencia.
El derecho de uso y aprovechamiento
se contrapone al derecho propietario
que otorgaba antes la concesin.
Ahora los minerales no son de quien
los extrae de la tierra sino del pueblo
boliviano. Si embrago, el Estado, en
su papel de administrador de esta
riqueza, puede otorgar derechos de
uso y aprovechamiento sobre estos
minerales a operadores pblicos o
privados.

Este derecho es muy claro, el dueo

del derecho no es dueo del mineral,
por tanto, no lo puede comercializar
como suyo. El hacerlo implica un delito
de estelionato. El Estado, como administrador de la riqueza, tampoco puede otorgar a un particular el derecho
de vender el mineral. Slo el pueblo
boliviano puede delegar ese derecho.
Lo lgico, como consecuencia de esa
disposicin constitucional, es que el
operador minero, luego de extrado el
mineral, lo entregue a la empresa del
Estado para que sta lo administre.
Por el hecho de haberlo extrado, el
operador debe recibir una recompensa econmica.

Por tanto, la funcin econmica social,

adems de ejecutar determinadas acciones, debe cumplir ciertos factores
de calidad (eficiencia, pertinencia y relevancia). Dicho de manera no formal,
el operador minero no puede no recuperar lo mximo posible de cada yacimiento, con la menor contaminacin
ambiental, el mnimo impacto negativo
a la vida del contexto en el que trabaja
y el mximo beneficio para el pueblo
boliviano, dueo del recurso mineral.

6.1.12. Contratos

Si la explotacin de los recursos minerales es de necesidad estatal, esto implica

que nadie puede interponerse a la decisin del Estado de extraer un mineral.

La Constitucin Poltica del Estado

ha redefinido la forma de relacionamiento del Estado con los operadores
mineros. Hasta antes de la puesta en
vigencia de esta norma, el Estado conceda a la empresa o cooperativa solicitante un rea de trabajo de donde
poda extraer el mineral y utilizarlo a su
conveniencia como si fuera suyo. Este
amplio poder del que gozaba el operador fue recortado por el Tribunal Constitucional anulando las transferencias,
hipotecas, herencias de las reas de
trabajo concedidas.

Si una actividad es de utilidad pblica,

adems de las ventajas del carcter
estratgico mencionadas arriba, goza
del privilegio de proteccin del Estado
y de la subordinacin de disposiciones
para su cumplimiento exitoso.

Posteriormente, la Constitucin fue

ms lejos y sustituy ese derecho por
otro de uso y aprovechamiento que
es otorgado mediante la firma de un
contrato que tiene condiciones para
su vigencia.

En este sentido, es evidente el mensaje constitucional de que nadie puede enriquecerse con los minerales
bolivianos.

32

Los contratos (administrativos) entre el

Estado y los operadores son firmados
por la Autoridad Jurisdiccional o por
COMIBOL. En el primer caso, se trata de contratos administrativos y, en el
segundo, de asociacin. Para la firma
del contrato se debe presentar un plan
de trabajo, cuyo cumplimiento se vuelve condicin de vigencia del derecho.
La COMIBOL slo puede firmar contratos (de asociacin) en reas propias y, en todos los casos, la distribucin de utilidades debe asignar a
la empresa estatal, por lo menos, el
55% de stas. Dependiendo del metal
que se vaya a explotar, la calidad del
yacimiento y los precios internacionales, esta clusula puede ser muy dura
o muy blanda.
Con el fin de fomentar la exploracin
del territorio, se establece que el Estado puede firmar contratos de exploracin con empresas especializadas
que arriesguen un capital para llevar a
cabo la operacin. La inversin de esta
etapa puede ser recuperada durante la
explotacin incluyndola como parte
del costo operativo.

ciales (ATE) no pasarn a la Asamblea

Legislativa porque se trata de respetar
derechos preconstituidos.
Sin embargo, la misma CPE da el camino para decidir qu contratos deben
pasar y cules no por la Asamblea.
Lo que corresponde es identificar qu
contratos sobre recursos naturales
son de inters pblico y qu contratos
no lo son. Se haba sugerido a la comisin que redact la ley minera que
elaborase una estructura que permita
identificar contratos de inters pblico,
rpidamente. En el caso minero, seran
de inters pblico todos los contratos
que tengan que ver con metales estratgicos y aquellos en los que la utilidad
es muy grande o aquellos que cubren
grandes extensiones de territorio.
El segundo caso. Despus de un
conflicto en el que fallecieron dos
personas, las cooperativas aceptaron no desvirtuar su naturaleza con
alianzas temporales con empresas
privadas. Estas alianzas permiten
mejorar rendimientos y utilidades de

En este punto se analizan tres elementos de las normas relacionados con

los contratos: 1) Qu contratos deben
pasar a conocimiento de la Asamblea
Legislativa, 2) la prohibicin a las cooperativas de firmar contratos con empresas y 3) la exigencia de 55% de las
utilidades para COMIBOL.
El primer caso. La CPE establece que
todos los contratos de inters pblico
sobre recursos naturales y reas estratgicas, y firmados por el rgano
Ejecutivo, deben ser aprobados por la
Asamblea Legislativa. La Ley 535 establece que los contratos administrativos
que corresponden a la adecuacin de
las Autorizaciones Transitorias Espe-

33

la operacin minera; pero el estilo de

trabajo deja de ser cooperativo y las
ganancias sobrepasan lo que correspondera a una explotacin cooperativa, por tanto, el Estado quedara
perjudicado al no percibir impuestos
adecuadamente. Sin embargo, esta
situacin pone en relieve el hecho de
que algunas cooperativas estn explotando yacimientos que corresponderan a otro tipo de operador y que,
por tanto, se estara provocando un
perjuicio econmico al Estado.
El tercer caso. Es lgico y constitucional que el Estado obtenga la mayor
parte de los excedentes por la explotacin de sus recursos no renovables;
pero, cuando los precios de los metales estn bajos en el mercado internacional, esta distribucin de utilidades
5545 puede poner en riesgo la estabilidad de la operacin. En esos casos,
debera quedar claro que al Estado no
le interesa la continuidad de esas actividades y que si la rentabilidad no es
interesante deberan paralizarse las
operaciones.

7.

Propuesta

de acciones de informacin,
investigacin y anlisis
El diagnstico realizado revela la enorme importancia del sector minero para
la economa, as por ejemplo, su contribucin a las exportaciones, el ao
2012, fue de 32% del total, detrs del
sector de hidrocarburos, principal rubro que concentra el 50%, el mismo
ao. Por otra parte, se constata que las
participaciones del Estado en la renta
minera son bajas, principalmente en
las instancias locales, y se desconoce
el destino de esa renta.
En este sentido, resulta de suma importancia que desde instituciones de
sociedad civil se realice un permanente monitoreo y vigilancia al comportamiento del sector minero basado en las
siguientes lneas de accin:
Investigacin y produccin de
conocimiento mediante la generacin de evidencia escrita de la
situacin de la minera en Bolivia
considerando la cadena de valor
del sector minero.
Difusin y generacin de opinin
pblica respecto a las problemticas del sector minero, mediante

34

la elaboracin de documentos,
generacin de espacios de debate
pblico con los distintos actores
involucrados.
Incidencia poltica, ya sea desde el
mbito nacional o subnacional, focalizada en tres mbitos:
- Diseo normativo para el sector
minero.
- Diseo de polticas pblicas orientadas a priorizar el mercado interno a fin de desarrollar procesos de
industrializacin de los minerales.
- Marco institucional, fortalecimiento de la gobernanza del sector
minero.
Monitoreo, incidencia, capacitacin,
control social y transparencia en la
cadena de toma de decisiones en
las diferentes actividades relacionadas con el sector minero.
Articulacin a nivel nacional y regional con organizaciones que trabajen
en el sector minero y promover una
articulacin regional a fin de generar
espacios de debate en torno a este
tema. La Red Latinoamericana de
Industrias Extractivas (RLIE) es un
espacio apropiado.

Referencias

bibliogrficas
- Constitucin Poltica del Estado. Gaceta Oficial de Bolivia. La Paz 2009.
- Ferrufino R., Erstegui R., Gavincha M. Potos, el Cerro nuestro de cada da. 2011.
LABOR, La Paz, Bolivia
- Plan Nacional de Desarrollo:
http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/documentos/plan.pdf. Consultado el
20/08/2013
- Michard J. Cooperativas mineras en Bolivia: formas de organizacin, produccin y
comercializacin. 2008. CEDIB. Cochabamba
- Leyes 535, 3720, 3787.

Esta

publicacin se realiz con papel reciclado

www.jubileobolivia.org.bo