You are on page 1of 43

Por una Constitucin

para la Paz
Hacia la Asamblea Nacional
Constituyente

Constituyentes por la Paz


con Justicia Social
Equipo Nacional Dinamizador
Bogot, octubre de 2015

Por una Constitucin


para la Paz
Hacia la Asamblea Nacional
Constituiyente

Constituyentes por la Paz


con Justicia Social
Equipo Nacional Dinamizador
Bogot, octubre de 2015

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Contenido
Presentacin

Las Constituyentes por la Paz con Justicia Social


El punto 6 del acuerdo general: breve cronologa de un debate
El balance necesario de la Constitucin del 91

I. La Constitucin del 91 a debate

19

Antecedentes de reforma constitucional de 1991


La convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, ANC
Los actores formalmente no polticos en la constitucin de 1991
Las mesas de trabajo y las comisiones preparatorias
La sptima papeleta
Los grupos insurgentes y su posicin frente a la ANC
Partidos polticos y movimientos sociales de oposicin
Las fuerzas militares, un tema eludido
Las Reformas a la Constitucin
Las reformas
Sostenibilidad fiscal
Un balance preliminar de la Constitucin de 1991

II. El Tiempo de la poltica

59

Asamblea Constituyente y negociacin poltica


La necesidad de una Asamblea Constituyente
La inviabilidad de una ruta jurdica para la convocatoria de ANC
Estamos ante una crisis de Estado?
Por la consolidacin de un amplio proceso constituyente
Elementos preliminares para una propuesta de convocatoria
Aprender de la experiencia internacional
Lecciones para Colombia
Sobre la composicin de la Asamblea Constituyente
Algunas consideraciones sobre un eventual temario
Ir ms all de la Asamblea Constituyente

Fuentes y Bibliografa

77
5

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Presentacin
Las Constituyentes por la Paz
con Justicia Social

l tiempo que otros espacios de participacin y construccin


que se estn llevando a cabo en el pas, tales como la Cumbre
Agraria, tnica y Popular; las mesas de interlocucin de acuerdo,
MIA; los congresos temticos impulsados por el Congreso de los
Pueblos, entre ellos el congreso de paz y el congreso de tierras, desde
los cuales tambin se han gestado propuestas y rutas para la solucin
del conflicto social y armado y el logro de la paz con justicia social y
ambiental, el movimiento social y popular ha venido desarrollando
entre 2012 y 2015 el proceso de Constituyentes por la Paz con Justicia
Social.
El proceso de las Constituyentes por la Paz con Justicia Social como
propuesta y como una de las rutas hacia la Asamblea Nacional
Constituyente, ANC, naci en el Encuentro Nacional de comunidades
campesinas, afrodescendientes e indgenas por la tierra y la paz de
Colombia, realizado en Barrancabermeja del 12 al 14 de Agosto de 2011
donde nos congregamos ms de 30 mil colombianos pertenecientes
a 700 organizaciones sociales con la consigna central de El dilogo
es la ruta. En ese momento nuestras exigencias principales eran el
inicio de los dilogos entre las insurgencias y el gobierno colombiano,
y nuestro nimo la amplia participacin de la sociedad colombiana
en la construccin de la paz con justicia social y la solucin poltica
del conflicto armado. Hasta el momento se han realizado 65
Constituyentes en el pas que abarcan 18 de los 32 departamentos del
pas y dos internacionales, una realizada por colombianos exiliados en
el Estado Amazonas, en Venezuela, y otra en el pas Vasco, en Espaa.
El Proceso de Constituyentes por La Paz con Justicia Social ha
7

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

sido un escenario que se ha venido gestando con las comunidades,


construyendo su propuesta desde las regiones y con miras a aportar
a los cambios estructurales que requiere el pas. Las Constituyentes
por la Paz se han desarrollado como ejercicios de soberana popular,
su propsito ha sido la construccin de mandatos populares en la
ruta de una Asamblea Nacional Constituyente. Estos MANDATOS
POPULARES han recogido las iniciativas y propuestas legislativas
planteadas por las comunidades campesinas, indgenas,
afrocolombianas y sectores populares participantes en el proceso,
tales MANDATOS exigen la solucin poltica del conflicto social y
armado y la necesidad imperiosa de una apertura democrtica, de la
paz con justicia social, de garantas para el acceso efectivo al deporte,
el arte y la cultura como derechos de la ciudadana, y de una reforma
agraria integral.

de la poblacin a travs de misiones de trabajo en construccin de


infraestructura para las zonas rurales y la defensa de la soberana nacional.

Los ejercicios constituyentes realizados han sostenido que la


culminacin de la confrontacin armada debe ir acompaado de la
reduccin del pie de fuerza y el gasto militar. El destino de ese dinero
debe ser la inversin social, y la funcin del Ejrcito ha de ser enfocada
a la proteccin de las fronteras y a la defensa de la soberana. Los
militares por su parte, obstinados opositores a los procesos de paz y a
todo intento de ampliacin de la comunidad poltica, deben entender
el significado de una sociedad democrtica, deben renunciar a su
ideologa antisubversiva, reconocer los crmenes cometidos, romper
los vnculos con la criminalidad, renunciar a una parte de su poder y
a su autonoma.
Se han exigido medidas como la de eliminar el servicio militar
obligatorio, el desmonte del Escuadrn Mvil Antidisturbios
(ESMAD), la consulta previa a comunidades indgenas, campesinas
y afrodescendientes para la instalacin de bases militares en sus
territorios, la suspensin de la ayuda militar y de las bases militares
de los Estados Unidos en Colombia. Igualmente la eliminacin del
Fuero Penal Militar y la eliminacin inmediata de la actual doctrina
militar y en consecuencia, la creacin de una nueva doctrina en donde
se ordenar que las Fuerzas Militares estn al servicio de las necesidades
8

En otro orden, se han planteado la exigencia de garantas plenas por


parte del Estado para desarrollar el derecho a libre asociacin de
la poblacin civil, y en ese sentido el cese de las estigmatizaciones,
persecuciones y sealamientos contra la poblacin por parte de
la Fuerza Pblica, as como la garanta al derecho a la protesta
especificando la no agresin a los participantes por parte de la Fuerza
Pblica y limitando el accionar de la polica en caso de disturbios.
En fin, en la ruta hacia una ANC, el Proceso de Constituyentes por la
Paz ha avanzado en una propuesta de temario y legislacin popular de
cara a un eventual escenario constituyente. Este es tal vez uno de sus
mayores logros y aportes en el recorrido trazado hasta ahora. Se trata,
claro est, de una contribucin parcial y seguramente incompleta que
espera ser convergente con otras iniciativas y propuestas que se han
venido construyendo desde el movimiento social y popular, porque la
definicin del temario de una ANC debe ser construida por todos los
sectores y no compete a una sola de sus expresiones.
Son esas aspiraciones de paz con justicia social, de cambios estructurales
para el pas, las que sitan en el horizonte de las organizaciones
sociales y el movimiento popular la necesidad de una ANC. Desde los
ejercicios de Constituyentes por la Paz se ha dicho con claridad, que
solo si se consigue hacer reformas estructurales al modelo poltico,
social y econmico se podr garantizar que la violencia no se vuelva
a reproducir.
El Proceso de Constituyentes ha expresado que la solucin poltica al
conflicto social y armado implica no solo el cese de la confrontacin
armada entre el Estado y la guerrilla, sino que la transformacin
real hacia la paz est ineludiblemente ligada a las fuerzas sociales
y polticas que pugnan por la salida poltica, presentes o no en las
Constituyentes. La negociacin entre las insurgencias y el Estado
es central en la procura de cambios polticos fundamentales para la
9

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

construccin de una paz estable y duradera; esta abrir escenarios de


posibilidad, establecer condiciones ms favorables al movimiento
social y materializar algunos avances. (Las FFAA por ejemplo, ya
no tendran pretexto para la persecucin a la oposicin poltica y la
criminalizacin de la protesta social).

escenario constituyente favorable a los intereses populares y de la


nacin.

Las conversaciones en La Habana son un paso necesario para la


solucin poltica pero son insuficientes para el logro de la paz con
justicia social y ambiental, pues esa tarea corresponde a todos los
sectores sociales. Los acuerdos polticos entre la insurgencia y el Estado
no agotan la tarea de la construccin de la paz, solo representan un
escenario facilitador en el camino hacia ella. No se trata de desconocer
que el proceso de negociaciones de La Habana ha abierto la ruta de la
ANC, ni pretendemos desconocer la necesidad de una refrendacin de
los acuerdos que cumplan una funcin jurdica, poltica y la de seguro
o garanta, pero la propuesta de ANC no debe ser considerada como
un simple mecanismo de refrendacin de los acuerdos, se trata de
escenarios y momentos complementarios. La propuesta de ANC no se
reduce a una reivindicacin de la insurgencia y por tanto la negociacin
poltica en la Habana no subordina otras rutas e iniciativas.
A los ejercicios de soberana popular concretados en las Constituyentes
por la Paz los agencia el convencimiento de que la propuesta en materia
de convocatoria, miembros y temario de una ANC es un proceso de
potenciamiento organizativo por parte de todos los sectores sociales
y polticos amigos de la paz con justicia social. Aqu simplemente
adelantamos algunas propuestas, pero la apuesta proyecta la
convocatoria final como un producto de discusiones y consensos en
donde converjan todas esas iniciativas y propuestas.
No obstante, el Proceso Constituyente necesita profundizar en su
articulacin con otros movimientos, organizaciones, iniciativas y
acciones hacia la consolidacin de un movimiento amplio por la
paz con justicia social con vocacin constituyente. Ese es finalmente
otro de los escollos a superar en la ruta que nos trazamos, el de la
construccin de una relacin de fuerza suficiente para garantizar un
10

Reiteramos finalmente que la ruta hacia una ANC no se debe entender


como un acto nico sino como un proceso, este puede usar diversas
herramientas y tener distintos actos y momentos. Tenemos preguntas
por resolver y obstculos por superar, la ruta tampoco es evidente, esto
es bueno porque est abierta a la construccin de todos. Tenemos la
conviccin de que es vlido, legtimo y posible, insistir y empearnos
en el propsito de construir el pas que queremos.

El punto 6 del acuerdo general: breve cronologa


de un debate
A partir de los ltimos acontecimientos en relacin a la refrendacin
e implementacin de los Acuerdos de la Habana en especial
con la reciente radicacin del proyecto de acto legislativo para la
implementacin del Acuerdo de Paz1 podra llegarse a la conclusin
de que el debate sobre dicho tema apenas comienza2. Contrariamente
a esa idea, consideramos que el debate comenz hace ms de dos aos
y que la radicacin de dicho proyecto cierra un primer ciclo y da inicio
a uno nuevo, decisivo, si se piensa que de la efectiva implementacin
de los acuerdos depender que puedan allanar un real escenario de fin
de la confrontacin y garantas de no repeticin. Un seguimiento a los
eventos ms importantes de ese primer ciclo podra arrojar luces sobre
las implicaciones polticas del debate que se desarrollar durante los
prximos meses.
Los primeros debates en relacin al punto 6 del Acuerdo General para
la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera3
firmado el 26 de agosto de 2012, se inscribieron en el marco
de la Ctedra Debates de la Universidad Nacional sobre el Proceso de Paz
1.El proyecto fue radicado el 15 de septiembre de 2015 y puede ser ledo en el siguiente enlace: http://
centromemoria.gov.co/ wp-content/uploads/2015/09/proyecto-acto-legislativo-paz-2015.pdf
2.Vase, por ejemplo, Comienza el debate sobre la refrendacin de los acuerdos de la Habana, en: http://
centromemoria.gov.co/conversatorio-la-refrendacion-de-los-dialogos-de-la-habana/
3. https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/AcuerdoGeneralTerminacionConflicto.pdf

11

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

organizada por el Centro de Pensamiento y Seguimiento de los Dilogos


de Paz de la misma universidad. la Ctedra Debates de la Universidad
Nacional sobre el Proceso de Paz organizada por el Centro de Pensamiento
y Seguimiento de los Dilogos de Paz4 de la misma universidad. El da
11 de abril de 2013, distintos acadmicos5 se reunieron para analizar
las implicaciones de los diferentes mecanismos de refrendacin.
Tales intervenciones estuvieron dirigidas, sobretodo, a destacar la
importancia de la refrendacin como mecanismo de legitimacin y
de legitimidad del Acuerdo Final y, de manera general, del proceso de
paz entre el gobierno y las FARC-EP.

se haba convenido que lo relativo a los seis puntos de la agenda sera


definido de manera consensuada entre ambas partes9. De igual forma,
se trataba de un mecanismo muy diferente a la ANC, mecanismo que
haba sido, hasta entonces, la condicin sine qua non de refrendacin e
implementacin de los acuerdos planteada por las FARC-EP.

Cuatro meses despus el 22 de agosto de 2013 el gobierno radic el


Proyecto de ley estatutaria nmero 63 de 2013 por medio de la cual se
regulan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasin de
un acuerdo final para la terminacin del conflicto armado. En la exposicin
de motivos de dicho proyecto6 se deca que el proceso de paz avanzaba
de manera decidida y que se haca necesario abrir el camino para que,
llegado el momento, el Gobierno pudiera implementar los acuerdos,
no sin antes haber efectivamente firmado un Acuerdo Final y que
ste hubiese sido refrendado. El objetivo era someter al pueblo no
solamente la adopcin o no de un Acuerdo Final, sino tambin las
eventuales reformas constitucionales que surgieran de dicho Acuerdo.
As, de manera simultnea, y a travs de un nico mecanismo, se
refrendara el Acuerdo Final y se implementara su contenido. Un
ao y medio despus, el 26 de diciembre de 2014, el Congreso de la
Repblica sancion la ley 1745 de 20147.
Pocos das despus de haber sido radicado el proyecto de ley
estatutaria, las FARC-EP a travs de varios comunicados8 en los que
criticaron la iniciativa del gobierno pues desde el inicio del proceso
4.Sesin 2: Cmo legitimar los acuerdos de paz? Mecanismos de refrendacin. Los videos de dicha sesin
pueden verse en el siguiente enlace: http://www.debates.unal.edu.co
5.Rodolfo Arango, Sergio de Zubira, lvaro Leyva Durn, Ricardo Snchez, Vctor Moncayo, Rodrigo Uprimny,
Eduardo Cifuentes, Camilo Gonzlez Posso, Francisco Leal Buitrago y Jairo Estrada. Adems de los siguientes
moderadores: Carlos Mario Perea, Luis Humberto Hernndez y Carlos Medina Gallego. 6. http://www.imprenta.
gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=18&p_numero=63&p_consec=37377
7.
http://wp.presidencia.gov.co/sitios/normativa/leyes/Documents/LEY%201745%20DEL%2026%20DE%20
DICIEMBRE%20DE%202014.pdf
8. Sobre Ley Referendo y Las FARC-EP reafirman la bilateralidad de los acuerdos. Vase tambin el
Comunicado de Timolen Jimnez sobre el asunto, difundido el 25 de agosto de 2013, tres das despus de haber
sido radicado el proyecto de ley.

12

A pesar de ser mecanismos diferentes, tanto el referendo como la


ANC estaban siendo pensados como mecanismos de refrendacin e
implementacin de los acuerdos. Es decir, ambos procesos estaban
indiscutiblemente ligados y tanto el gobierno como las FARC-EP
parecan coincidir en este aspecto: en la necesidad de encontrar un
mecanismo nico para ambos procesos.
La postura gubernamental frente al tema de la refrendacin de los
acuerdos y sus mecanismos se fue transformando a comienzos de 2015
a partir de las declaraciones del Fiscal Eduardo Montealegre quien
dijo que desde el punto de vista legal o constitucional no era necesaria
la refrendacin pues la ley 410 o Ley de orden pblico renovada
por el Congreso a finales de 2014 le dara todas las facultades al
Presidente para tomar las decisiones necesarias en un proceso de
paz10. Dichas declaraciones dieron inicio a un interesante debate en
el cual intervinieron los ms diversos actores polticos, casi todos
pronuncindose a favor de la refrendacin pero, algunos de ellos,
mostrando la necesidad de pensar en mecanismos de refrendacin
diferentes al referendo propuesto por el gobierno y a la ANC
propuesta por las FARC-EP.
En febrero El Espectador public un artculo de Rodrigo Uprimny,
quien invitaba a pensar la refrendacin de la paz no como un acto
nico, sino como un proceso, que puede usar diversas herramientas y
tener distintos actos y momentos. Y podemos entonces discutir cules
9.Se trata de una propuesta unilateral que el gobierno nacional puso a consideracin del Congreso por fuera del
espritu y la letra del Acuerdo de La Habana en Las FARC-EP reafirman la bilateralidad de los acuerdos, 19
de septiembre de 2013. Vase tambin la carta dirigida a la magistrada ponente doctora Mara Victoria Calle por
parte de la delegacin de paz de las FARC-EP: Ref.: PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO. 63 DE 2013/
SENADO NO. 73 DE 2013/CMARA, POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN LAS REGLAS PARA EL
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASIN DE UN ACUERDO FINAL
PARA LA TERMINACIN DEL CONFLICTO ARMADO. Posicin de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia-Ejrcito del Pueblo, FARC-EP, frente a lacitada ley
10. El Tiempo, Acuerdos con guerrilla no necesitan refrendacin, pero s legitimidad, 20 de enero de 2015.

13

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

son esas herramientas y cmo articularlas secuencialmente en la mejor


forma posible. No ser nada fcil encontrar esa frmula secuencial,
11
pero pensar la refrendacin como un proceso facilita la bsqueda.

y popular colombiano as como entre sus ms importantes sectores


polticos. En efecto, el Foro reuni dirigentes sociales de diferentes
sectores, profesores universitarios y representantes a la Cmara.
Participaron igualmente voceros polticos del movimiento Progresistas,
el Congreso de los Pueblos, Unin Patritica y Marcha Patritica. Los
principales aportes y conclusiones de dicho Foro han sido recogidos
extensamente en el presente documento de propuesta.

En marzo presenciamos el escndalo de la Corte Constitucional, el


cual trajo sobre la mesa nuevamenteel debate sobre la ANC. Las
frmulas que algunos actores plantearon para salir de la crisis de la
justicia iban desde una convocatoria a una Asamblea Constituyente
para la reconstruccin moral de la Repblica12, en el caso de las
FARC-EP13, hasta la renuncia colectiva de los magistrados, como lo
propuso la Revista Semana. Al mismo tiempo, el uribismo, que alguna
vez haba planteado una Constituyente limitada para reformar la
justicia14, en ese momento afirm que sera el Congreso el llamado a
reformarla15.
Con la convocatoria al Foro Dialoguemos sobre la Asamblea
Nacional Constituyente, realizado entre el 18 y 19 de junio, el
proceso de Constituyentes por la Paz quiso generar un espacio de
encuentro y discusin para conocer distintas posturas acerca del debate
constituyente, la crisis de la Constitucin de 1991 y las posibles rutas
hacia la Asamblea Nacional Constituyente, as mismo ganar mayor
claridad acerca de los alcances, carcter y viabilidad para una propuesta
de Asamblea Nacional Constituyente en el momento actual.16 En este
escenario pudimos constatar la amplia aceptacin que tendra una
eventual ANC entre los principales sectores del movimiento social
11.El Espectador, La refrendacin como proceso, 8 de febrero de 2015.
12.Semana, Las FARC se aferran a una Constituyente, 24 de marzo de 2015.
13En un artculo de Semana, esa es una de las propuestas planteadas pero es en seguida considerada como inviable
debido a la polarizacin del pas en relacin a esa propuesta y porque ella sera aprovechada por las FARC-EP
para cambiarle la columna vertebral al Estado de derecho. Semana, El primer paso, la renuncia de todos los
magistrados, 21 de marzo de 2015.
14.El Espectador. Uribe cuestiona a los que se oponen a una Asamblea Constituyente, 25 de julio de 2012.
15.Semana, El uribismo se baja de la propuesta de la Constituyente, 24 de marzo de 2015.
16. Ella volvi a ser lanzada en el evento del pasado 16 de septiembre en el Centro de Memoria, Paz y Reconciliacin.
El artculo se llamara Mecanismo especial de refrendacin de un acuerdo final para la terminacin del conflicto
armado para combinar en un mismo da la consulta popular y el referendo que actualmente no pueden ser
combinados: El pueblo podr, en el mismo da, votar un acuerdo de paz que le sea sometido en consulta y votar
un referendo para aprobar o improbar las reformas constitucionales necesarias para implementar el acuerdo. Este
referendo podr prever que las reformas sean votadas en bloque. Igualmente podr prever que se establezca un
mecanismo jurdico especial para la aprobacin de las reformas jurdicas necesarias para implementar el acuerdo.
La convocacin para la refrendacin se har por medio de una ley de iniciativa gubernamental que seguir el trmite
constitucional de las leyes convocatorias y convocantes a un referendo constitucional. La consulta popular y el
referendo se entendern aprobados si obtiene la mayora de los votos vlidos y esta mayora supera el 15% del censo
electoral.

14

A lo largo de este ao hemos visto cmo la refrendacin y la


implementacin de los acuerdos empezaron a ser efectivamente dos
y no uno. El proyecto de acto legislativo para la implementacin del
Acuerdo de Paz, radicado el pasado 15 de septiembre mostr que
estamos entrando en un nuevo ciclo que algunos ya denominan como
la recta final y que el gobierno y las FARC-EP tendrn que ponerse
de acuerdo en un mecanismo de refrendacin, el cual, como parecen
demostrar los ltimos acontecimientos, no ser una ANC.
Al da siguiente de la radicacin del proyecto, el 16 de septiembre
de 2015, el Centro de Memoria, Paz y Reconciliacin organiz un
conversatorio sobre la refrendacin. All, Rodrigo Uprimny, Ivn
Cepeda, Antonio Madariaga y Camilo Gonzlez Posso, analizaron
las diferentes implicaciones del proyecto gubernamental. Uprimny
destac que la comisin especial legislativa propuesta por el gobierno
entrara a funcionar una vez refrendados los acuerdos, sin embargo,
el mecanismo de refrendacin todava no ha sido establecido17. Segn
Uprimny, los tres elementos ms poderosos del mecanismo seran: el
fast track, las plenarias no podran modificar el acuerdo; la inversin
del mecanismo de mayora, invertira la capacidad de decisin de las
plenarias, stas debern tener mayora absoluta para rechazarlo y no
17. Rodrigo Uprimny retom su propuesta de un mecanismo para la convocatoria del referendo, presentada
inicialmente el 19 de marzo de 2015, en el marco del evento Refrendar la paz: retos polticos y jurdicos en la
Universidad de los Andes. El artculo se llamara Mecanismo especial de refrendacin de un acuerdo final para la
terminacin del conflicto armado para combinar en un mismo da la consulta popular y el referendo que actualmente
no pueden ser combinados: El pueblo podr, en el mismo da, votar un acuerdo de paz que le sea sometido en
consulta y votar un referendo para aprobar o improbar las reformas constitucionales necesarias para implementar
el acuerdo. Este referendo podr prever que las reformas sean votadas en bloque. Igualmente podr prever que se
establezca un mecanismo jurdico especial para la aprobacin de las reformas jurdicas necesarias para implementar el
acuerdo. La convocacin para la refrendacin se har por medio de una ley de iniciativa gubernamental que seguir el
trmite constitucional de las leyes convocatorias y convocantes a un referendo constitucional. La consulta popular y el
referendo se entendern aprobados si obtiene la mayora de los votos vlidos y esta mayora supera el 15% del censo
electoral. Esta propuesta de referendo no ha sido debatida no en los medios ni en el mbito acadmico.

15

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

para aprobarlo; y el poder aprobar las reformas constitucionales en


sesiones extraordinarias.

inmediata. Esperar a que los acuerdos sean ratificados e implementados


en una eventual ANC convocada dentro de los actuales marcos
legislativos puede no ser un buen camino.

Cepeda tambin hizo referencia a la importancia de la seguridad


poltica, legal y jurdica de los acuerdos. Seal la importancia que
en el acuerdo queden listos los eventuales decretos, leyes y reformas
constitucionales y que lo nico que haga el Congreso sea aprobarlos.
Afirm inclusive de que el acuerdo en materia de justicia, haga parte
del bloque de constitucionalidad para que no sea sometido a posteriores
reformas. Con el proyecto actual de Acto Legislativo hay una alta
probabilidad de que los acuerdos sean reformados por el Congreso; es
importante que se incluya a la insurgencia, tanto a las FARC-EP como
al ELN; y no debe descartarse la posibilidad de una papeleta en las
prximas elecciones del 25 de octubre.
Dado que segn el punto 6 del Acuerdo General la refrendacin seria
definida dentro de la implementacin de los acuerdos Gonzles Posso
observ que sera necesario modificar el procedimiento para que el
Congreso slo pueda pronunciarse por el s o por el no del paquete
de los acuerdos. Es decir, el Congreso aprobara los acuerdos a travs
de un mecanismo rpido y dentro del paquete estara establecido el
mecanismo de refrendacin. Si no existe una figura, se har necesario
inventarla.

16

Sin embargo, dejar abierta la posibilidad de una Asamblea limitada


en los mismos acuerdos, para que sta sea convocada posteriormente,
una vez aclimatada la paz, puede ser una opcin que las FARC-EP, y
el resto de los colombianos, tendremos que analizar detenidamente.

El balance necesario de la Constitucin del 91


Cualquier propuesta de Asamblea Constituyente pasa por el balance
de la Constitucin de 1991. Es necesario, en esa direccin, reconocer
sus logros y avances, entre ellos los especialistas citan por ejemplo
su inscripcin, al menos parcial, en el liberalismo filosfico, la
separacin iglesia-estado, la promulgacin de libertades individuales,
reconocimiento de derechos de las nuevas ciudadanas, la creacin
de la Corte Constitucional, la incorporacin de mecanismos de
exigibilidad de derechos como la tutela, los derechos de minoras, la
descentralizacin administrativa y la sancin de diversos mecanismos
de participacin ciudadana.

As pues distintos sectores polticos y acadmicos concuerdan en que


la ANC no puede ser usada para ratificar los acuerdos y que sta,
en el caso de convocarse por va legislativa, slo tendr un temario
limitado y pactado: los desacuerdos del acuerdo y las deudas de la
Constitucin de 1991. Sera, en ese caso, una Asamblea Constitucional
y no una Asamblea Constituyente. En todo caso es de vital importancia
garantizar que los acuerdos no sean modificados en el Congreso.

En esta propuesta el proceso de Constituyentes por la Paz no pretende


negar dichos avances, en particular lo que se conocen como la carta de
derechos. Estos elementos no estn en discusin y una propuesta de
nuevo pas no tendra por qu afectarlos sino, antes bien, desarrollarlos
y profundizarlos. No se quiere retroceder en lo que se ha alcanzado
mediante la lucha tenaz de los distintos sectores sociales. Por lo dems,
la carta de derechos est protegida por tratados internacionales que la
propuesta de ANC no puede desconocer.

La experiencia comparada ha demostrado que dejar la implementacin


de los acuerdos para mucho despus de la refrendacin de los mismos
no parece ser una buena idea. Los acuerdos tendrn que ser objeto de
un proceso de refrendacin e implementacin legal y constitucional

No obstante, son ostensibles los problemas, lmites y fracasos del


marco constitucional ofrecido por la carta de 1991. No fue ciertamente
la constitucin de la paz como se la quiso presentar. Ha sido, adems,
abundantemente ilustrada la contradiccin entre los avances -la
17

Por una constitucin para la paz

sancin de mecanismos de participacin o el reconocimiento de


derechos, p.ej.- y el modelo econmico instaurado. Por otra parte,
el desarrollo legislativo de la Constitucin revers el componente de
derechos sociales consagrados y las reglas electorales no cambiaron
en lo fundamental. La carta de 1991 no toc asuntos centrales que
siguen hoy al orden del da como el tema aplazado de las FFAA y las
relaciones civiles - militares, la reorganizacin territorial, entre otros,
ambos directamente implicados en los Acuerdos de la Habana pero sin
poder haber sido abordados.
El solo hecho de las numerosas reformas constitucionales el
magistrado Armando Novoa ha contabilizado 42 hasta ahora (solo
la reforma de Equilibrio de Poderes modific 30 artculos de la
constitucin del 91)- ha provocado que al da de hoy pueda decirse
que no tenemos una sola constitucin sino tantas constituciones como
reformas ha tenido.
En suma, la Constitucin actual, en tanto pacto social y reglas de
juego establecidas en funcin de unos determinados intereses no
permite la transformacin de la realidad social, no representa, ni las
expectativas del movimiento social y las organizaciones populares,
ni las necesidades del conjunto de la nacin. No obstante hay que
aprender las lecciones del proceso constituyente entre 1990 y 1991, y
precisar lo que distingue el escenario actual de la coyuntura 90/91, por
ejemplo en lo que se refiere al contexto de la negociacin poltica y el
ambiente de Paz.

18

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

I. La Constitucin del 91 a debate


Este apartado presenta una discusin sobre la Constitucin de 1991,
buscando establecer el contexto poltico y social en el cual fue elaborada,
realizar un balance general sobre sus antecedentes en materia de
reforma constitucional, as como su desarrollo, sus avances y, como
hemos venido presenciando en los ltimos aos, sus retrocesos.

n un amplio sector crtico de la Constitucin de 1991 prevalece


una lectura de la misma y sus antecedentes como una
imposicin del gran capital y de los sectores en el poder. Se
trata de una visin que aunque es efectiva, descuenta la reconstitucin
de las transacciones, pactos, acuerdos y arreglos que se establecieron
en ese entonces18. Desde esta perspectiva se entienden las reformas
constitucionales previas como el inicio de la introduccin del modelo
neoliberal cuya profundizacin sera llevada a cabo por el gobierno de
Gaviria y tendra a la Constitucin de 1991 como su principal vehculo.
Dicha Constitucin no fue solamente resultado de la introduccin del
neoliberalismo en Colombia, fue tambin un acuerdo, un pacto entre
las lites, para substituir la institucionalidad de aquel momento por
otra que lograra superar la crisis poltica de aquel periodo.
En el camino de complejizar el sentido histrico de este punto de
vista, proponemos una lectura que considere el contexto no slo
econmico sino tambin poltico de aquel entonces. En ese sentido la
experiencia del Frente Nacional, FN, es determinante19. A pesar que
oficialmente se acab en 1974 en trminos constitucionales el acuerdo
bipartidista sigui cerrando las posibilidades de participacin poltica

18. Esa es la visin da Carolina Jimnez (2008) quien a travs de expresiones como bajo el ropaje, esconda,
cooptar, nos hace pensar en la Constitucin del 91 como una conspiracin del Gran Capital. Se trata de una lectura
aunque relevante, incompleta, porque no toma en cuenta el papel de las relaciones de fuerza, tanto institucionales
como de oposicin, que hicieron parte del proceso. No obstante su trabajo ha resultado valioso para la elaboracin de
esta segunda parte del documento.
19. Respecto al rgimen del Frente Nacional los estudiosos todava no han llegado a un consenso sobre su
caracterizacin: fue un rgimen democrtico o autoritario? Ver por ejemplo Caballero Argez C. et al. (2012).

21

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

a aquellas fuerzas y partidos diferentes al Liberal y Conservador20. El


Frente Nacional excluy toda forma de participacin democrtica,
consagrando como norma constitucional el bipartidismo.

pas ligada al cerramiento poltico que exclua la participacin de


las nuevas fuerzas polticas y sociales que surgan en ese entonces,
llev a que los paros cvicos nacionales fueran una expresin del
descontento de la poblacin colombiana22 y, ms importante an, llev
a que los grupos guerrilleros fueran vistos como opciones legtimas
de cuestionamiento del poder estatal de clase. Eso sin mencionar
a los partidos polticos quienes haban pasado por un proceso de
despolitizacin, desideologizacin y clientelizacin sin precedentes.

La experiencia frentenacionalista es importante para caracterizar la


crisis a partir de la cual surgi la Constitucin del 91. La necesidad
de reformar la Constitucin de 1886 era una necesidad anterior
al inicio del dilogo con las guerrillas durante la dcada de los 80.
Esta Constitucin tambin fue parte de un proceso, un proceso por
ampliar la participacin poltica que haba sido bloqueada con el pacto
del FN y que el propio Estado reconoca como una de las causas del
conflicto en ese entonces, quizs una de las principales. Pero esa crisis
tambin era causada por las movilizaciones populares y la actividad
guerrillera que llevaron al gobierno de Turbay a instituir el Estatuto de
Seguridad y al gobierno siguiente, a negociar. Es decir haba una crisis
de ingobernabilidad pero tambin, en una relacin dialctica, haba
una grande movilizacin popular que agudizaba la crisis. Es decir,
consideramos el actual momento como un proceso constituyente, pero
nos cuesta reconocer la Constitucin del 91 como resultado de un
proceso y s como una imposicin.
Es claro que un mecanismo originado por las prcticas y relaciones
socio-econmicas de la Colombia de los aos 50, treinta aos despus
resultaba francamente cuestionables. Era necesario adecuar las
instituciones a la Colombia de los aos 80 que en treinta aos haba
pasado de ser un pas predominantemente rural a un pas esencialmente
urbano21, periodo en el que la violencia sustrajo a la mano de obra de los
campos hacia las ciudades. El crecimiento demogrfico y econmico,
la creciente urbanizacin, el aumento en el nivel de la educacin de los
colombianos necesitaba de otras instituciones polticas.
Esa acelerada transformacin de las realidades socioeconmicas del
20. En efecto, la penltima norma de la reforma de 1957 ordena que en adelante las reformas constitucionales solo
podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la Constitucin (artculo 13 del Decreto
Legislativo 0247 de 1957). La reforma constitucional de 1968 desmont tan slo parcialmente la frmula del FN, pues
dispona, a partir del 7 de agosto de 1978, una participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al
del Presidente de la Repblica. Valencia Villa (2010, 189).
21. Mientras que en 1951 el 61.1% de la poblacin se ubicaba en zonas consideradas como rurales, para 1980 esta
proporcin haba descendido al 33.1% (Santamara, 1984).

22

Es decir, era evidente la contradiccin entre el acelerado proceso de


transformacin socioeconmica y la inmovilidad del rgimen poltico
institucional.23 Y era evidente tambin la grave crisis poltica y de
legitimidad que enfrentaba el rgimen poltico. En esa clave explicativa
debe ser entendida la apertura democrtica o tentativa de reforma del
sistema poltico del gobierno de Betancur ante el fracaso del proyecto
de represin militar generalizada en el gobierno de Turbay.24
Es de anotar que mientras se celebraban las conversaciones entre
la guerrilla de las FARC y el gobierno de Belisario Betancur esta
insurgencia propuso en 1984 una serie de reformas en materia poltica,
agraria, urbana y de la Constitucin de 1886 que anticiparon en algunos
sentidos los debates que se retomarn en la coyuntura constituyente
entre 1990 y 1991. Entre sus iniciativas tambin estuvo el levantamiento
del estado de sitio, permanente en el pas desde 1946.25 A continuacin
resumimos los principales elementos del documento de 18 puntos.
Reforma Poltica: bajo este tem se propuso una reforma electoral para
los partidos y movimientos polticos que tuvieran ms de un milln
de votos (significativamente alto para una poblacin total de 30.8
millones de habitantes); acceso por ley de las mayoras a las minoras,
vicepresidencia de corporaciones pblicas; la eleccin popular de
alcaldes y gobernadores, as como la descentralizacin de la gestin
22.Entre 1979 y 1989 hubo 128 paros cvicos regionales y locales. (Ibd., p. 41).
23. Santamara (1984, 34).
24. Turbay expidi el Decreto 1923 de 1978, mejor conocido como el Estatuto de Seguridad. Cmara de
Representantes (2015), as como la Ley 37 de 1981 de amnista con la cual pretendi generar desmovilizaciones
insurgentes. Cmara de Representantes (2015).
25. Carta Abierta al Congreso de la Repblica, 20 de julio de 1984. Arenas (1990, 124-130).

23

Por una constitucin para la paz

pblica, y pleno ejercicio de libertades sindicales.


Reforma Poltico Militar: este punto contemplaba la terminacin de la
injerencia norteamericana sobre los asuntos internos bajo el esquema
de Seguridad Nacional; el desmonte de los grupos paramilitares
y de los escuadrones militares privados como el MAS (Muerte a
Secuestradores) o el Comit de Pro Limpieza del Magdalena Medio,
entre otros; reduccin del presupuesto militar, democratizacin de las
fuerzas armadas oficiales y el nombramiento de Ministro de Defensa
de carcter civil, un cargo que hasta entonces detentaban militares en
ejercicio.
Reforma Econmica: contemplaba elevar al municipio a la categora
de clula principal de la nacin, con presupuesto del 30% proveniente
de los impuestos y rentas nacionales, con incidencia especial de los
Consejos y Asambleas Departamentales; Derogatoria del IVA;
reduccin del Impuesto Patrimonial, Predial y sobre la Renta en
beneficio para los propietarios con patrimonio no mayor a dos
millones de pesos (de 1984); nacionalizacin de empresas extranjeras,
de la Banca Nacional, el sistema financiero, la Federacin Nacional de
Cafeteros y el transporte; rebaja en un 40% de las tarifas de servicios
pblicos para las personas de menores ingresos; y elevacin de salarios.
Reforma Rural: entrega de tierra gratuita a los campesinos sin
propiedad; confiscacin de latifundios. Constitucin de Comits
veredales para la Reforma Agraria. Lucha conjunta con movimientos
polticos y masas, por la solucin a los problemas del campo, aplicando
el Programa Agrario de las FARC del 20 de julio de 1964.
Reforma Social: reforma en el sistema de educacin con participacin
de estudiantes en el gobierno y direccin de las universidades y colegios;
gratuidad en la educacin de personas de bajos ingresos; estatizacin
total de la educacin, reduciendo el presupuesto de guerra.
Reforma de la Justicia: diferenciacin de la justicia civil y la militar,
para que los civiles solamente puedan ser juzgadas por civiles, y los
24

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

militares por la justicia castrense cuando fuera por actos del servicio
activo.
Reforma de la Constitucin de 1886: una Constitucin moderna y
democrtica, conforme a los cambios sucedidos en 100 aos de vida
de la nacin. Importante mencionar, que en ese momento, se habl
de una reforma profunda de la Constitucin de 1886 si bien no se
mencion explcitamente una Asamblea Constituyente.
Hubo tambin otras iniciativas en su momento, como las de los
movimientos sociales y populares de oposicin, que sin embargo
fueron acalladas en la mecnica burocrtica del gobierno nacional
y la arquitectura jurdica que finalmente imper en el diseo de la
conformacin, temario, mesas de trabajo, articulado y la Carta de
1991 durante la Asamblea Nacional Constituyente.

Antecedentes de reforma constitucional de 1991


Desde el gobierno de Lpez Michelsen (1974-1978) se haba intentado
reformar la Constitucin para convocar una Constituyente que
reformara la Carta de 1886 en materia poltico administrativa (rgimen
departamental y municipal; y justicia: Consejo de Estado, Ministerio
Pblico, y jurisdiccin Constitucional).26 No obstante, esta reforma fue
declarada inexequible por parte de la Corte Suprema de Justicia en
sentencia del 5 de mayo de 1978.27 En el factor econmico, orient una
poltica de ajuste econmico al pago de la deuda internacional.28
El gobierno de Turbay (1978-1982), en el tema de reforma
constitucional, profiri el Acto Legislativo 1 de 1979 por medio del
cual podramos decir, que se sustitua parcialmente la Constitucin
de 1886 en tanto que sus 65 artculos, contenan disposiciones en
materia fiscal, presupuestal, poltica, administrativa, judicial (cre,
26. Cmara de Representantes (2015).
27. Colombiainfo (2015).
28. Urrutia (2002).

25

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

entre otros, el Consejo Superior de la Judicatura).29 Sus polticas


econmicas impulsaron medidas para favorecer el capital privado
nacional e internacional extractivista del cual fueron concreciones
sombras, la apertura de las minas El Cerrejn y Cerromatoso.30
Salvo el Estatuto de Seguridad que estara vigente inclusive durante la
expedicin del Cdigo Penal de 1980, y hasta la Constitucin de 1991,
esta reforma fue declarada inexequible por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, mediante sentencia del 3 de noviembre de 1981.31

pacto fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Tras las


anteriores derrotas, finalmente el ejecutivo decidi acudir al Congreso
mediante una reforma constitucional de 181 artculos denominada:
Democracia participativa y justicia social .34

Durante el gobierno de Betancur (1982-1986), las fuerzas polticas


reinantes llevaron a cabo la ya mencionada apertura democrtica y
se firmaron los acuerdos de tregua con las FARC, el M-19, el EPL y la
ADO en marzo y agosto de 1984. Se expidi el Acto Legislativo 1 de
1986 por medio del cual se reform el artculo 171 de la Constitucin
de 1886 y se dispuso la eleccin popular de alcaldes y gobernadores.32
En la administracin de Virgilio Barco (1986-1990) reiniciaron las
conversaciones de paz con el M-19 despus de los frustrados intentos
de tregua durante el gobierno de Betancur. Segn reconstruye Jimnez,
hubo tres momentos en los que Barco quiso reformar la Constitucin
de 1886, de los cuales slo el ltimo fue exitoso.33
La primera vez que Barco quiso reformar la Carta de 1886 sin poder
lograrlo, fue en 1987 a proposicin de los ministros Fernando Cepeda
y Csar Gaviria, con el fin de hacer coincidir las elecciones al Congreso
de 1988 con un plebiscito que derogara el artculo 13 del Plebiscito de
1957. La segunda vez, fue conocido como el Pacto de la Casa de
Nario, en el que las fuerzas polticas representativas de los partidos
polticos tradicionales (Misael Pastrana del Conservadurismo y Barco
por el Liberalismo) se reunieron para discutir el posible temario de
una gran reforma constitucional, sin embargo, ese mismo ao dicho
29. Cmara de Representantes (2015).
30. Presidencia de la Repblica (2015).
31. Colombiainfo (2015).
32. Bajo la Carta de 1886, el Presidente nombraba a los gobernadores y estos a su vez a los alcaldes. Alcalda de
Bogot (2015).
33. Aqu es donde aparecen figuras claves del proceso de 1991 como Csar Gaviria, quien se desempe como
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico (de agosto de 1986 a mayo de 1987), ministro encargado de Justicia (de mayo
de 1987 a febrero de 1988) y ministro de Gobierno (de mayo de 1987 a febrero de 1988). Jimnez (2006).

26

Tenemos hasta aqu, entre los antecedentes a la convocatoria a


una Asamblea Constituyente, un pas polticamente excluyente
y hegemonizado por el monopolio de dos fuerzas polticas en un
cerrado control del poder estatal, as como econmicamente sometido
a las polticas de ajuste del Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial. En palabras de Llano ngel, un Estado tutelado en todos
los rdenes.35

La convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, ANC


As, la nica alternativa pareca ser una ANC. Sin embargo, queremos
destacar que la forma jurdica empleada para apelar a la convocatoria de
la ANC no fue ordinaria jurdicamente hablando, pues su fundamento
normativo fue la declaratoria de estado de sitio, o de excepcin,
mediante el Decreto 927 de 1990.36 El discurso sobre la participacin
democrtica ciudadana contenido en este decreto tena el propsito de
dotar de legitimidad poltica las medidas adoptadas desde el ejecutivo,
tendientes a permitir a la Registradura Nacional contabilizar los votos
emitidos en las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990 y
decidir si se convocaba por soberana popular a una ANC.
Como lo expres en una entrevista Humberto de la Calle, la
autoconvocatoria expres la necesidad de vencer la barrera del
artculo 13 del Plebiscito de 1957 de tal suerte que se pudiera reformar
la Constitucin por medio del voto popular directo sin necesidad de
acudir al Congreso. E gobierno encomend a un grupo de estudiantes
34. Jimnez (2006, 138). El gobierno Barco decidi retirar la reforma para no ceder ante la presin ejercida por
algunos de los congresistas que queran introducir la prohibicin de la extradicin.34. Llano (2011).
35. un Estado tutelado en todos los rdenes: poltica y militarmente por los Estados Unidos de Norteamrica;
econmica y socialmente por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y en el campo de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas y la
Corte Penal Internacional. Llano (2011).
36. Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden pblico. Cmara de Representantes
(2015).

27

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

militantes de partidos polticos e intelectuales37 para que revisaran


formas jurdicas que permitiesen realizar dicho conjunto de reformas,
manipulando e instrumentalizando no solo el pesimismo de los y las
jvenes por la frustracin que gener en ellos la oleada de violencia
desatada contra los candidatos presidenciales y dems personas
asesinadas en aquellos aos, sino la necesidad de salir de aquella crisis
de legitimidad del sistema poltico38. Estos son algunos de los orgenes
poco difundidos del movimiento Sptima Papeleta.

(Conservadores, liberales del gobierno y el M-19), para acordar


el reglamento, temario, nmero de delegados, fecha de elecciones
y dems aspectos metodolgicas de realizacin de la Asamblea
Constitucional, el cual fue denominado un Acuerdo poltico sobre la
asamblea constitucional del 2 de agosto de 1990, el cual fue aprobado
sin mayores cambios por parte de los partidos consultados41, pero
que no fue igualmente consultada con cualquier otra fuerza poltica
alternativa.

Existen en este escenario tres momentos que permiten inferir que


el proceso Constituyente de 1991 fue diseado por el gobierno de
tal forma que las mximas prometidas por el discurso democrtico
y participativo de Virgilio Barco39 con las cuales se legitim la
ANC, se encausarn de tal modo que orientarn la consolidacin
del proyecto econmico que deba reformar la Constitucin para el
beneficio de los intereses de quienes estaban al frente del gobierno
desde administraciones anteriores a 1991.

Y el tercer momento est entre la publicacin final del acuerdo suscrito,


nombrado finalmente desarrollo del acuerdo poltico, del 23 de
agosto de 1990. Este acuerdo, sumado a lo propuesto en julio, fue la
base desde la cual se profiri el Decreto 1923 de 1990, por medio del
cual se reglament tal como lo dispuso el gobierno, las reglas, mximos
y mnimos de la eleccin de delegados a la Asamblea Constitucional
que se llevara a cabo el 9 de diciembre de 1990. La Corte Suprema de
Justicia, al hacer el examen de constitucionalidad del Decreto 1923 de
1990, lo declar inexequible y acto seguido, rechaz el lmite que se le
quera imponer a la soberana popular de la Asamblea, declarando que
deba ser Constituyente.

En primer lugar, luego de ser elegido Presidente Csar Gaviria en


mayo, el 22 de julio de 1990 envi una carta para acordar las bases de
la asamblea constitucional a lvaro Gmez Hurtado (Movimiento de
Salvacin Nacional), lvaro Villegas Moreno (Partido Conservador)
y Antonio Navarro Wolff (M-19) en la cual los invitaba a buscar una
convergencia de opiniones entre las fuerzas polticas sobre los puntos
fundamentales para poner en marcha la asamblea Constitucional, ms
no constituyente, que segn sus planes debera ser realizada mediante
referndum y no votacin directa con eleccin de delegados.40
En segundo lugar, tenemos otra carta, enviada el 28 de julio a
los representantes de las fuerzas polticas anteriormente referidas
37. Este grupo que trabaj con el gobierno Barco para impulsar las reformas constitucionales que terminaron en la
Constituyente, pas luego a conformar el gabinete del presidente Csar Gaviria.
38. Haban sido asesinados tres candidatos a la presidencia de la Repblica de izquierda (Jaime Pardo, Bernardo
Jaramillo y Carlos Pizarro) y uno del Partido Liberal (Luis Carlos Galn). Jimnez (2006, 141)
39. En resumen sus objetivos fueron: 1. Estimular y facilitar la participacin de los ciudadanos en la toma de
decisiones que los afectan; 2. Asegurar el respeto de la dignidad y de los derechos (civiles, polticos, econmicos,
sociales y culturales) de todas las personas por igual; 3. Asegurar que no haya poder sin responsabilidad, y 4. Hacer
ms eficiente el Estado. Jimnez (2006, 139).
40. Jimnez (2006, 142)

28

Los tres eventos que citamos integran claramente un conjunto de


acciones por parte de las fuerzas polticas y econmicas dominantes,
guiadas con el propsito de construir una constitucin acorde a las
instancias econmicas que en un marco de apertura geo econmica
global, y de los cambios polticos del orden mundial en el que las fuerzas
del mercado haban desestructurado los modelos polticos alternativos
al capitalismo, esperaban obtener las utilidades de un nuevo acuerdo
estatal proclive a sus intenciones.

Los actores formalmente no polticos en la Constitucin de 1991


Dentro de esta convergencia de movimientos sociales y ciudadanos
con vocacin poltica se presenta igualmente la influencia de grupos,
41. Jimnez (2006, 143).

29

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

o asociaciones ilegales, que se convirtieron en un actor no oficial pero


muy significativo a la hora del impulso por la convocatoria de la ANC,
en la discusin del articulado de la que ser la nueva constitucin y
finalmente en la posterior refrendacin popular.

papel opaca y debilita la legitimidad de la constitucin. Este actor


desarroll como su principal actividad econmica la produccin y
exportacin de cocana a los Estados Unidos y secundariamente a
pases de Europa. Su bien a una organizacin criminal no la anima
un proyecto de lucha con el propsito de toma del control del Estado,
pero dado la extrema realidad del pas y la inusitada fuerza real que
adquirieron estos grupos a causa del poder econmico de su negocio,
as como la fragilidad del estado, los narcotraficantes se convirtieron
en actores polticos, en connivencia con actores sociales legales.

Un primer actor formalmente no poltico en la configuracin de la


constituyente fueron las comunidades protestantes y evanglicas.
Bajo la impronta de la constitucin de 1886 el Estado colombiano
era confesional, declaraba como oficial la religin catlica. Una de
las muchas prerrogativas que gozaba era el monopolio de la fe. Tal
privilegi lo ejerci de manera irrestricta desde los primeros aos de
la Regeneracin pero fue atenuando con el tiempo y con medidas de
gobiernos ms liberales, pero para 1991 segua existiendo una fuerte
presencia de la religin catlica en el espacio pblico, interviniendo
y afectando en sus derechos a las dems comunidades religiosas. El
contexto de dbil o ausente libertad religiosa citado motiv a las
confesiones diferentes para movilizarse, con su distintiva disciplina,
en pro de buscar y reivindicar la libertad religiosa y el recogimiento
jurdico en pie de igualdad de sus comunidades y prcticas. Estas
comunidades a travs de su movilizacin obtuvieron la eleccin de
dos representantes a la ANC.
La participacin de este actor formalmente no poltico en la
configuracin de la constitucin poltica materializ un derecho,
hasta ese momento indito en el historia del pas. Su aporte puede
calificarse como positivo y vindicativo al configurar un derecho que
ha trasformado profundamente el sentir espiritual y religioso de los
colombianos. La conquista de las comunidades religiosas diferentes
a la catlica impuso la secularizacin del estado, el reconocimiento
de las dems formaciones religiosas en un marco de igualdad, y la
no injerencia de determinadas visiones religiosas en la esfera de las
decisiones pblicas.
El crimen organizado fue otro actor formalmente no poltico involucrado
en la estructuracin de la constitucin, su participacin y la influencia
que tuvo hasta ahora est siendo desvelada, por cuanto reconocer tal
30

Esta inicial convivencia entre polticos y narcotraficantes llegara a su


fin cuando el gobierno nacional opt por el modelo de guerra contra
las drogas y algunas cabezas visibles de las redes de narcotrfico
pasaron a ser formalmente perseguidos por el aparato estatal. La
presin para su persecucin y captura provena de los Estados Unidos
que por medio de la extradicin se aseguraba que los responsables
de la introduccin de drogas en aquel pas pagasen por sus delitos, y
repatriasen los capitales fugados por la actividad ilegal.
Fue entonces la extradicin, en la dcada de los aos ochenta en el
pas, el instrumento jurdico con el cual se pretenda disuadir a los
grandes cabecillas y estructuras del narcotrfico para que abandonaran
el negocio. Ante esta posicin las estructuras criminales desataron una
de las mayores violencias que ha vivido el pas. Al conflicto poltico y
social se le agregaba uno nuevo, la guerra del narcotrfico.
Los narcotraficantes vieron en el impulso de una ANC la oportunidad
para cerrarle la puerta a la temida extradicin y para aplacar la
persecucin por parte de las autoridades que ya se tornaba irresistible.
Era claro que los Estados Unidos no estaban dispuestos a ceder en el
tema de la extradicin de nacionales para ser castigados en su sistema
penal. Los carteles del narcotrfico apoyaron la movilizacin y peticin
de convocatoria a una ANC con la pretensin principal de eliminar la
extradicin de nacionales y llegar a acuerdos con las autoridades para
su sometimiento a la justica. El apoyo decidido de estas estructuras
criminales fue entonces, junto con la escasa oposicin del Estado a su
31

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

acrecentado poder, el que condujo a que tanto el Estado como estas


mafias buscaran una salida pacifica al enfrentamiento que tenan.
Una vez aprobada la nueva constitucin, y por ende la prohibicin de
extradicin de nacionales, se entreg a las autoridades Pablo Escobar
Gaviria, quien bajo sus propias condiciones se recluy en la crcel que
se conoci como la catedral.

del gobierno eran los encargados de estudiar las propuestas recogidas


de las Mesas de Trabajo y presentar una serie de recomendaciones
al gobierno, mediante diez subcomisiones de trabajo, de acuerdo al
declogo de ejes temticos diseados por el gobierno.

Esta situacin plantea al menos otra perspectiva para plantear el


problema de la legitimidad poltica de la constitucin. Es acaso
absolutamente valido que este tipo de actores participen en la
confeccin de la carta de navegacin de un Estado? O por el contrario
dicha participacin y sus medios oscuros vician rotundamente aquel
proceso poltico y le quita la legitimidad poltica que tanto buscaba?
Estas preguntas son ineludibles. Es un hecho que estos actores
influyeron en la aparicin de la ANC y en la expedicin de una nueva
constitucin para el pas en 1991.

Las mesas de trabajo y las comisiones preparatorias


A pesar del impulso de la Corte Suprema a la Constituyente el pacto
estaba hecho y el destino de lo que sera la ANC estaba designado
desde antes de su existencia por el papel hegemnico con que las
lites polticas tradicionales del pas cooptaron y apropiaron los
espacios principales de la conformacin de la Asamblea a travs del
control de las Mesas de Trabajo y las Comisiones Preparatorias. En
las primeras se convocaron a la mayor cantidad de sectores sociales
y populares para que discutieran temas de inters nacional, regional,
local, tnico, cultural, gremial, social, etc. En ellas se podan presentar
proyectos de reforma, articulado entre otros cambios anhelados
por la sociedad, los cuales seran presentados y sistematizados a las
Comisiones Preparatorias.42 Este segundo rgano, compuesto por
lites intelectuales de los partidos polticos tradicionales, y tecncratas
42. Comisin Primera: principios, derechos y reforma constitucional; Comisin Segunda: autonoma regional;
Comisin Tercera: reformas al Gobierno y al Congreso; Comisin Cuarta: administracin de Justicia y Ministerio
Pblico; y Comisin Quinta: temas econmicos, sociales y ecolgicos.

32

Las mesas de trabajo fueron organizadas por las alcaldas,


gobernaciones, intendencias, comisaras y por los consejos de
rehabilitacin (en coordinacin con la Secretara de Integracin
popular). Tambin por los cabildos indgenas (en coordinacin con
la Divisin de Asuntos indgenas del Ministerio de Gobierno); por
las universidades y las fuerzas sociales (en coordinacin con un
comit especial nombrado por el gobierno). Por su parte, cada una
de las diez comisiones preparatorias, se subdivida en subcomisiones
organizadas directamente por el gobierno nacional, en coordinacin
con el Secretario Ejecutivo. De esta manera, las propuestas surgidas
de las mesas de trabajo fueron organizadas por estas Comisiones y
subcomisiones, asegurando el gobierno mediante sus miembros en
stos rganos, la direccin ideolgica y material de lo que sera la futura
ANC.43 Las Mesas de Trabajo nicamente orientaban discusiones y
propuestas ms no eran vinculantes para las Comisiones, el gobierno
tom de ellas lo que quiso y desech lo que no le era conveniente, en
suma las comisiones fueron abiertamente dominadas por los intereses
de las elites en el gobierno como de sus vinculantes en las formas
clientelares de cada partido en el territorio procurando la exclusin de
las dems fuerzas sociales.

La sptima papeleta
El papel desempeado por los universitarios en todo este proceso
tiene divergencias de interpretacin. Hay quienes plantean para ellos
un papel impulsor de la reforma a la Constitucin sosteniendo que el
sector estudiantil fue protagnico en la serie de eventos que culminaron
con la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
43. Jimnez (2006, 144-145).

33

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

En particular se otorga un excesivo protagonismo a los estudiantes


de las universidades privadas, planteando que para ellos una serie de
hechos de violencia poltica como la toma del Palacio de Justicia en
1985; el asesinato de Lus Carlos Galn Sarmiento, el 18 de agosto
de 1989; el asesinato de tres candidatos presidenciales de izquierda
(Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro); adems del
clima de excesiva corrupcin del Estado, eran hechos que urgan por
una profunda reforma al estado de cosas existentes.

fuera constitucional y llevada a cabo por el Congreso no revelaba


mayores dificultades, como tampoco el bajo nmero de delegados,
ellos enfatizaron adems en las relaciones con sectores gremiales y
polticos; para los del MEC el asunto del carcter constituyente fue
primordial, as como el de un nmero amplio de delegados con
circunscripciones especiales.45 Finalmente las propuestas de los
estudiantes de la Universidad Nacional y de algunas universidades
privadas, que diferan en los fines y contenidos de la Asamblea Nacional
Constituyente, no fueron tenidas en cuenta por no ser concordantes
con el proyecto neoliberal del sector de universidades privadas, estas
propuestas.46

La Corte Suprema de Justicia, por su parte, aport a la construccin


de este imaginario apologtico en torno al movimiento estudiantil
expresndolo en los siguientes trminos: La Constitucin de 1991, es
un proceso cuyo origen est inmerso en los ltimos cuarenta aos de la
historia del pas. Su ltima etapa encuentra como expresin la sptima
papeleta y culmina con la convocatoria de una Asamblea Nacional
Constituyente.44
Esta perspectiva desconoce el complejo proceso de fuerzas e intereses
que, como hemos sealado anteriormente, vena fraguando una
reestructuracin del estado colombiano funcional al mundo financiero
global y a la necesidad de reforma del rgimen poltico. El proceso
de la Sptima Papeleta se revela por lo tanto como una red densa
de estrategias retoricas en el mbito de la publicidad poltica, que se
propuso establecer la legitimidad de la ANC en los sectores mayoritarios
de las clases medias a travs del discurso joven y renovador originado
en la movilizacin de los sectores estudiantiles, sin que la sociedad
entera pudiera entender el conjunto de relaciones estratgicas y de
intereses que desde haca varios gobiernos se vena fabricando, y cuya
llegada histrica fue la convocatoria de la ANC.
Efectivamente, los estudiantes de universidades privadas se agruparon
en el movimiento Todava Podemos Salvar a Colombia (TPSC), y
los de universidades pblicas junto a los de algunas privadas que se les
unieron se congregaron alrededor del Movimiento Estudiantil por la
Constituyente (MEC). Para los primeros, el asunto de que la asamblea
44. Auto 003 de 3 de marzo de 1992, Corte Constitucional, 2015.

34

Tras varios intentos frustrados de conformar mesas de trabajo,


convocatorias de firmas para un plebiscito e intentonas de unidad de
expresiones estudiantiles, un grupo de universitarios, liderados por
Fernando Carrillo,47 quien promovi la idea de coincidir las elecciones
de marzo de 1990, con el depsito de una papeleta adicional en las
urnas, y que indagara al pueblo por la conformacin de una Asamblea
Nacional Constituyente. Esta iniciativa se llam inicialmente voto
por Colombia, pero desde su presentacin pblica en El Tiempo por
parte de Carrillo como Sptima Papeleta, se acogi este nombre.48
El 11 de marzo se llev a cabo la jornada electoral para depositar
las papeletas, las cuales fueron escrutadas por los impulsores de las
universidades privadas. Dos das despus, anunciaron un aproximado
de dos millones de votos emitidos.

Los grupos insurgentes y su posicin frente a la ANC


A la que se celebrara por algunos sectores de opinin como la
constitucin para la paz se le atraves, desde el momento mismo
de su gestacin, una guerra que no haba acabado. Al momento de
la constituyente solo algunas guerrillas se haban desmovilizado. El
45. Quintero (2002, 130-132).
46. Quintero (2002).
47. Profesor de la Universidad de los Andes y Javeriana. Fue adems, el nico miembro por el movimiento
universitario delegado a la Asamblea Nacional Constituyente.
48. Quintero (2002, 130).

35

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

proceso de paz precedente, exitoso por otra parte, se haba dado solo
con algunas guerrillas y no con el conjunto de las fuerzas insurgentes.
El hecho que el 9 de diciembre de 1990, en momentos en que se
elega la Asamblea Nacional Constituyente, las Fuerzas Militares
atacaran el campamento de las FARC en Casa Verde, le recordaba
al pas que la guerra continuaba pese a las esperanzas que haba
desatado la expectativa de una nueva constitucin. Por lo dems, las
organizaciones insurgentes que optaron por la paz lo hicieron en parte
antes de la aprobacin de la Constitucin o durante el proceso de su
convocatoria o adopcin.

las mismas, manteniendo con ello no solo la orientacin de la Doctrina


de Seguridad Nacional sino el discurso jurdico precedente.50 De este
modo, la instalacin de la constituyente abri el espacio a los sectores
militares para manifestar no solo sus prevenciones respecto de los
alcances que pudieran tener las deliberaciones, sino para denunciar
las prcticas judiciales que segn ellos los perseguan. Se referan a las
decisiones de la Corte de 1987 que ellos resintieron y calificaron como
sndrome de la procuradura por aquel entonces.

Esta situacin explica que la ANC, y la Constitucin que surgi de


aquella, lograran un reconocimiento parcial, solo por parte de algunos
sectores de la insurgencia pues supuso su desmovilizacin y reinsercin
en la vida civil. Este logro es destacable y supone un hito a la hora
de evaluar la constitucin como un acto de legitimacin poltica y de
pacificacin de la sociedad.
El Movimiento 19 de abril, M-19, result en ser uno de los tres
movimientos polticos ms representativos y con ms influencia a la
hora de confeccionar la carta poltica. Cuando decidieron acudir a un
proceso de paz y terminar con la lucha armada pretenda que el mismo
terminara con la expedicin de una nueva constitucin que en cierta
forma contemplara sus objetivos de lucha. Para ello se organizaron
en un partido poltico conocido como Alianza M-19 el cual result
definitivo a la hora de concretar los contenidos de la constitucin.49 La
situacin de las FARC-EP y el ELN no result homloga al caso del
M-19. El proyecto poltico que se plante en la ANC no responda a sus
propuestas y aspiraciones polticas. La ausencia de las dos insurgencias
en este pacto poltico supuso una primera fractura de entrada para la
Constitucin Poltica de 1991.
Este hecho era por lo dems claro para los militares quienes mantuvieron
su visin segn la cual, las guerrillas eran las principales responsables
de la violencia y las medidas para combatirlas deberan seguir siendo
49. http://www.elespectador.com/noticias/politica/m-19-paz-y-constitucion-articulo-281174

36

De acuerdo al ministro de defensa durante la constituyente, general


Oscar Botero, la idea de cambiar el rgimen disciplinario y judicial
de la fuerza pblica provena de la subversin, que haba logrado
avances en su estrategia poltica ante los rganos judiciales.51 Y fue
precisamente la constatacin de la continuacin de la guerra lo que
permiti mantener entre la mayora de los constituyentes el criterio
sobre la necesidad de mantener el papel de las Fuerzas Armadas.

Partidos polticos y movimientos sociales de oposicin


La pretensin inicial del Constituyente primario de hacer de la
Asamblea Nacional Constituyente un proceso participativo e
incluyente se fue diluyendo en las negociaciones entre las elites
polticas, principalmente la representada por Cesar Gaviria y el Partido
Liberal, que a la postre, termin definiendo el temario de la Asamblea
sin contar con la oposicin de las otras dos fuerzas predominantes
en la Asamblea, la Alianza Democrtica M-19 y el Movimiento de
Salvacin Nacional, y excluyendo del debate inicial y de la definicin
del temario a los movimientos sociales y populares de oposicin.52
Si bien se pretendi por parte del gobierno legitimar el proceso
mediante la realizacin de distintas mesas de trabajo convocando a
la sociedad civil a discutir el declogo propuesto inicialmente por el
50. Cabarcas (2011, 27-28).
51. Entrevista a Oscar Botero Restrepo, en Revista de las Fuerzas Armadas, vol. XLVI, nm. 138, enero-marzo, 1991,
Citado por Cabarcas (2011, 31).
52. Jimnez, M. (2008).

37

Por una constitucin para la paz

mismo Estado para definir el contenido de la nueva Constitucin,


ste no sufri ninguna modificacin de fondo y las ms de 100.596
propuestas en materia del contenido de la Constitucin que se dieron
desde las organizaciones sociales,53 si bien fueron sistematizadas en las
distintas mesas de trabajo no fueron utilizadas ni tenidas en cuenta en
las comisiones encargadas de elaborar el texto constitucional vigente.
As lo denunci al gobierno Aida Abella, una de los dos nicos
miembros de la constituyente por la Unin Patritica.54
Respecto al mencionado carcter excluyente de la ANC denunciado
por los sectores polticos de oposicin que fueron apartados de las
definiciones ms importantes en la elaboracin del texto constitucional
final, podemos destacar la declaracin hecha por la representante de
la UP quien al referirse al llamado Pacto de la Casa de Nario,
realizado das antes de la culminacin de la ANC por las tres
fuerzas mayoritarias, en el que se tomaron importantes definiciones
sobre el sentido ideolgico y material que estaba formando la nueva
Constitucin, denunci:
En los acuerdos que se han desarrollado en la casa de Nario
fuimos marginados todos los partidos, no solamente los
minoritarios en la representacin sino los que en mucho tiempo
hemos sostenido una posicin ideolgica bien distinta de las que
se mueven en el territorio colombiano. Cremos naturalmente
que haba necesidad, que haba que llegar a hacer una serie
de consensos y de acuerdos sobre puntos fundamentales pero
hemos tenido tambin la ingrata sorpresa de que hay algunos
temas que importan en esta asamblea mientras que hay otros
que poco importan o no importan nada a la inmensa mayora de
los que hacen parte de la ANC, y hemos asistido a mirar cmo,

53. Entre los temas ms reiterados que eran inters de la ciudadana se cuentan los referidos a la paz, los derechos
humanos, la democracia participativa, la participacin de la comunidad, la educacin, las reformas al congreso de la
repblica y al sistema electoral, los partidos polticos, la soberana popular, la ciudadana, los derechos polticos y la
responsabilidad poltica. Jimnez M. (2008).
54. De Aida Abella se conoce, entre otras, su propuesta para un Estatuto del Trabajo cuyo articulado actualizaba
a Colombia respecto de los convenios internacionales del trabajo como parte de los derechos constitucionales, y
estableca garantas para la asociacin sindical y los derechos de la clase trabajadora. Tal iniciativa fue una de las
archivadas por el gobierno

38

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

dentro de muchas comisiones, dentro de algunas conclusiones


que ha tomado la ANC, se ha tratado de afianzar la revancha
social contra los sectores sociales [...]
[E]l pacto poltico del viernes le ha dado unas potencialidades
en el presidente que casi nos encontramos al borde de un fhrer,
por eso creemos que se hace necesario que en este debate
poltico que estamos llevando a cabo, tendremos que mirar las
responsabilidades que les caben polticamente a los sectores que
han suscrito un pacto que trata de conformar un nuevo Frente
Nacional, no con los dos partidos sino con tres. Han cambiado
los colores un poco pero continan con un mismo esquema, con
unos mismos mtodos y con una tragedia que lleva a nuestros
pueblos a cerrarle los espacios polticos a otros sectores de la
sociedad colombiana ()
[E]ncontramos que ha sido un pacto donde las fuerzas
mayoritarias, trataron de avasallar a las fuerzas minoritarias que
estamos dentro de la ANC; parecera que hoy la Constitucin
Nacional estuviera acordada por los tres grupos que han firmado
el pacto, que no tendramos nada que hacer quienes no estuvimos
en una noche de desvelo que los llev a cometer ese error ()
[S]i seguimos con las aplanadoras de las mayoras definitivamente
la democracia no se abrir paso y seguiremos en un pas en el
que las contradicciones necesariamente se seguirn presentando
con la forma e intensidad que estamos acostumbrados los
colombianos.55
Las fuerzas militares, un tema eludido
Entre muchos sectores polticos y de opinin se cre la expectativa
de la constituyente como una oportunidad de disear un nuevo
marco jurdico que permitiera superar la violencia en el pas, y en ese
sentido superar la crisis poltica no resuelta que heredaba el rgimen
bipartidista del Frente Nacional. En el caso de las Fuerzas Armadas,

(2008, 106-107).
tanto 55.
susJimnez
concepciones
doctrinarias como las tcticas deban cambiar

39

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

para acomodarse a una nueva situacin de vigencia plena de la


democracia como la que se supona traera la nueva carta poltica.
Sin embargo, las decisiones finalmente tomadas por la constituyente
en materia de la fuerza pblica no fueron permeadas por estas
previsiones.56
En contra del diagnstico claramente formulado no solo por la Unin
Patritica sino por muchos acadmicos en el sentido de la oportunidad
que representaba una nueva constitucin para superar el Frente
Nacional en lo que haca a sus efectos en la relacin entre el poder
civil y el militar, la Carta del 91 mantuvo el statu quo frente al tema
de la fuerza pblica.57 En balance posterior un especialista en el tema
de las fuerzas armadas confirmaba esta certidumbre, El gran debate
nacional sobre los problemas de seguridad y la defensa nacional, sobre
los mecanismos de definicin y conduccin del orden pblico, fueron
eludidos tanto por el gobierno como por la asamblea constituyente58.

en ambos se mantuvieron los preceptos de la constitucin de 1886, y


su postura se present en alianza con el Partido Liberal.

As pues el captulo sobre la fuerza pblica no fue afectado por las


reformas de la constituyente como si lo fueron otros campos. Al
respecto es elocuente que la mayor novedad adoptada, la prohibicin
del juzgamiento de civiles por parte de los militares, ya haba sido
avalada por la Corte Suprema de Justicia desde 198759. Los proyectos
de Constitucin tanto del gobierno, como los de las principales fuerzas
polticas participantes el Partido Liberal, la Alianza Democrtica,
el Movimiento de Salvacin Nacional y el Partido Conservadorreprodujeron en el tema de la fuerza pblica el texto de la Constitucin
de 1886. Tanto el Gobierno como la AD M-1960 presentaron proyectos
de reforma constitucional similares sobre el tema de la fuerza pblica,
56. Analistas posteriores han coincidido en sealar que la asamblea no trajo cambios sustanciales y que su trabajo en
el captulo de la Fuerza Pblica de Fuerzas Armadas se concentr en la reorganizacin y actualizacin del lenguaje
de los textos correspondientes. Cfr. Armas contra la guerra: de la constitucin del 91 a la democracia del siglo XXI.
Memorias de Encuentros regionales de colombianos por la constitucin y la paz, Citado por Cabarcas (2011, 41).
57. En la constitucin comprenden el captulo de la Fuerza Pblica el servicio militar obligatorio, la integracin de la
fuerza pblica, la organizacin de la polica, el carcter no deliberante de la fuerza pblica, el fuero militar, el porte
de armas y el del servicio militar obligatorio, pero la Constituyente de 1991 trat este ltimo tema en una comisin
aparte.
58. Eduardo Pizarro, La fuerza pblica en el nuevo pas, en Poltica colombiana, vol. 2, nm. 1, 1992. Citado por
Cabarcas (2011, 40).
59. Cabarcas (2011, 47).
60. Siguiendo la lnea del Gobierno, la AD-M19 opt colectivamente por no modificar el captulo sobre fuerza
pblica de la Constitucin de 1886. Esta posicin, que en vsperas de la constituyente no era esperada, termin por
determinar el rumbo que tom este captulo, Cabarcas (2011, 48).

40

Entre las diversas razones por las que el captulo sobre la fuerza pblica
no fue sustancialmente modificado respecto de la versin consagrada
por la constitucin de 1986 est la renuncia polticamente consciente
de no hacerlo por parte de sectores mayoritarios en la composicin de
la constituyente, y por tanto definitivos, como fue el caso del M-19. Al
respecto Antonio Navarro defenda que la constituyente no deba tocar
los temas del manejo del orden pblico, ya que esta era competencia
del poder ejecutivo que deba y poda seguir manejando.61
Dado este pacto de continuidad y silencio, temas como los vnculos de
la fuerza pblica con el paramilitarismo, que haban sido denunciados
por la Procuradura y por los que ya se haban abierto investigaciones;
la impunidad de la justicia penal militar; la ampliacin de facultades
y autonoma en el manejo del orden publico concedidos bajo aos de
estado de sitio, no fueron considerados en la redaccin de la nueva
Carta; tampoco se dio cabida a la discusin en torno a la Doctrina
de Seguridad Nacional y la concepcin contrainsurgente como ejes
vertebrales de la poltica de seguridad del estado.62
Entre tanto, la nica de las propuestas de la Unin Patritica,
organizacin poltica que si plante la necesidad de reformas
sustanciales al captulo de la fuerza pblica, fue la que se recogi en
el artculo 222 de la nueva constitucin mediante el que se introdujo
la enseanza de los fundamentos de la democracia y de los derechos
humanos en todas las etapas de la formacin de los miembros de las
fuerzas armadas.
An los intentos posteriores por reformar la fuerza pblica en el nuevo
61. La Asamblea tiene, tericamente, un gran poder pero no debe emplearlo a propsito de todos los problemas del
pas. Lo mejor que puede hacer la constituyente, y lo ha venido haciendo, es ayudar a encontrar soluciones sin meterse
directamente a manejar los problemas de orden pblico, ya que estos son de la rbita del ejecutivo y l debe y puede
seguir manejndolos. Antonio Navarro, Un mandato de paz en la constituyente, en Anlisis poltico, nm. 12, 93,
Citado por Cabarcas (2011, 32).
62. Cabarcas (2011, 4-8).

41

Por una constitucin para la paz

marco constitucional se vieron burlados. La Corte Constitucional


desarroll jurisprudencia sobre los lmites del fuero militar y la
obediencia debida, entre otros, pero las instancias de aplicacin de las
definiciones de las Altas Cortes siguieron privilegiando el antiguo
discurso jurdico lo que llev a que durante gran parte de la dcada
de los noventa se mantuviera la prctica, por parte de los juzgados
penales municipales, de enviar los expedientes contra militares a los
juzgados de instruccin penal militar. Y por su parte,
los juzgados militares y el Tribunal Superior Militar tambin
siguieron aplicando el fuero de manera amplia, cobijando
todo tipo de delitos comunes y haciendo caso omiso al criterio
fundacional que la Corte haba establecido para decidir sobre
la aplicacin del fuero. El Consejo Superior de la Judicatura,
rgano encargado de dirimir los conflictos de competencia
entre ambas jurisdicciones, tampoco se apropi decididamente
del precedente constitucional. De manera ambigua y abstracta
defini los elementos del fuero, permitiendo que conductas
como la colaboracin con el paramilitarismo se entendieran
como acto propio del servicio.63

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Las Reformas a la Constitucin


El proyecto poltico y social que se gestado con la Constitucin de 1991
lo configur desde antes de nacer una marcada orientacin econmica
precisa: un modelo econmico basado en la apertura y liberalizacin
de la economa, aupado y controlado por el FMI y el Banco Mundial.
Luego de la expedicin de la Carta sobrevinieron una serie de reformas
que condujeron rpidamente al desmonte de las garantas y derechos
sociales para ponerlos en funcin del mercado capitalista, generando
la serie de rupturas y situaciones poltico-jurdicas, que en nuestra
opinin anunciaban lo que luego han sido sealados como los lmites
estructurales de aquel pacto constitucional, a costa de las promesas de
garantas de derechos que dispuso originalmente.
As las cosas, con el propsito de ver las transformaciones que desde
1991 que se han hecho a lo que fue este pacto tan accidentado, las ms
de 40 reformas que se le han hecho a la Constitucin al da de hoy,
hacemos un recorrido, esperando dimensionar los cambios puntuales
que se le han infringido a la Carta y sus consecuencias en el uso, goce,
acceso y disfrute de los derechos.

Las reformas
Dependiendo desde dnde se le mire, si en el mero aspecto formal,
las reformas Constitucionales mediante Actos Legislativos del
Presidente o mediante el Congreso; o bien en su sentido integral, por
las afectaciones que unas disposiciones constitucionales tienen sobre
otras en tanto es la Constitucin un sistema normativo complejo
e integrado por la totalidad de sus partes, algunas publicaciones de
prensa hablan de 26 reformas a la Carta, desde 1991, hasta el ao
2008.64 Publicaciones del ao 2011 hablaron de 29, de las cuales al
menos 13 se dieron durante el gobierno de lvaro Uribe, incluyendo
la reeleccin de su presidencia.65

63. Cabarcas (2011, 8-9).

42

64. Paredes (2008).


65. Novoa (2011).

43

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Resulta difcil establecer en realidad qu tanto de la Constitucin


fue modificada, o sustituida con el Acto Legislativo 2 de 2004, por
medio del cual se reform la Carta de 1991 para permitir la reeleccin
presidencial. No se trata aqu de un asunto de ideologa poltica, sino de
los efectos que sobre las relaciones de poder tienen las modificaciones
de la medula estructural jurdico poltica de una Constitucin. Esto es
as porque, segn el diseo original de 1991, cada presidente se habra
de ternar con la mitad de los miembros de altas corporaciones judiciales
que venan del gobierno anterior, y a mitad de su mandato, podra
incidir en la postulacin de la otra mitad, que podra ser del equipo de
candidatos que al ejecutivo y el legislativo les parecen pertinentes para
el cargo (los Magistrados son elegidos para periodos de 8 aos).

En el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), se establecieron


restricciones al monto del crecimiento del sistema general de
participaciones destinado para gastos generales en las entidades
territoriales. Tambin se reconoci la jurisdiccin de la Corte Penal
Internacional introduciendo una modificacin al artculo 94 de la
Constitucin para incorporar al derecho interno el Estatuto de Roma
y se ampli el perodo de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales
y ediles a 4 aos.

Pero al igual que con los miembros de la Junta Directiva del Banco de
la Repblica, quienes son nombrados por el Presidente de la Repblica
para perodos prorrogables de cuatro aos, reemplazados dos de
ellos, cada cuatro aos, segn el artculo 372, al ser reelegido
el Presidente sencillamente gobernar con los magistrados, miembros
de la Junta Directiva del Banco de la Repblica y dems altos cargos
que eran ternados a mitad del periodo presidencial, desequilibrando
la balanza de contrapesos y funciones pblicas concentrndolas en el
ejecutivo. Las repercusiones se irradian sobre todo el cuerpo jurdico,
dogmtico y material de la Constitucin, as como sobre las leyes y
los derechos expedidos desde entonces. Este desbalance tuvo sobre
el Estado un efecto estructural nefasto pues intensific la tradicin
presidencialista colombiana.
Una breve sntesis, todava incompleta, de las numerosas reformas
y algunos de sus efectos en la vida social y poltica del pas puede
comenzarse en el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998). En el
ao de 1995 se modificaron los criterios para la distribucin de los
recursos que la Nacin transfiere a las entidades territoriales. Otra
de las reformas en este gobierno dispuso que los tribunales militares
estuvieran integrados por militares en servicio activo o en retiro.
En 1997, se restableci la extradicin de nacionales por delitos
cometidos en el exterior, sin carcter retroactivo desde la fecha de su
promulgacin.66
66. Paredes (2008).

44

Durante los dos periodos de gobierno de lvaro Uribe (2002-2006 y


2006-2010), se reformaron las funciones de la Fiscala para ajustarse al
sistema penal acusatorio. En el ao 2003, impuls la Reforma Poltica
que incorpor listas nicas, umbral, voto preferente, cifra repartidora
y prohibicin de la doble militancia. Se le quit independencia
poltica al Consejo Nacional Electoral al decidir que sus miembros los
nombrara el Congreso y no el Consejo de Estado como inicialmente
fue. Se establecieron restricciones a ciertos derechos fundamentales,
as como funciones judiciales a las Fuerzas Militares para enfrentar
el terrorismo. Dicha reforma fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional, que encontr vicios en el procedimiento de su votacin
en la Cmara de Representantes.
En el 2004, el mismo gobierno impuls un Referendo para imponer la
prdida de derechos polticos a quienes hubieran sido condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado, el gancho era la aprobacin
de la reeleccin presidencial inmediata. En el ao 2005, se reform el
rgimen pensional para incluir a casi toda la poblacin bajo el esquema
privado de administracin de fondos de pensiones, incrementando la
edad para dicho beneficio social. Le siguieron los regmenes especiales
que cobijan a los integrantes de la Fuerza Pblica (militares y policas)
y el Presidente de la Repblica, en un enftico desmonte de derechos
laborales y deterioro de condiciones para las personas en su seguridad
social.
En el ao 2007 se modific, por tercera vez, el rgimen de transferencias
de los departamentos, distritos y municipios. Estas modificaciones
45

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

tendan a restringir la autonoma administrativa y controlar el gasto


de las regiones mediante el condicionamiento y la reduccin de su
presupuesto. Durante el mismo gobierno se modific el derecho a la
seguridad social y con la aprobacin de la reeleccin presidencial, se
debilit el sistema de pesos y balances entre las ramas y rganos del
poder pblico.67

centro; y finalmente, el incidente de sostenibilidad fiscal, permiti al


gobierno ponerle un dique al reconocimiento de los derechos de la
poblacin, sometindola a las directrices del crecimiento econmico y
la reduccin de la inversin social.

Armando Novoa distingue al menos cuatro momentos o grupos de


reformas que se dieron durante el periodo Uribe. En el primer grupo de
reformas encontramos el fortalecimiento de la justicia penal militar; las
segundas afectaron al ordenamiento territorial y la descentralizacin
poltico administrativa con la que la Constitucin de 1991 quiso limitar
el excesivo poder central, reducindose las competencias y recursos de
las regiones. De este tipo de reformas se cuentan tres actos legislativos
del gobierno Uribe, y que condensan una tercera parte de las mismas.
Luego vienen las reformas entre el ao 2003 y 2009, con las cuales se
restringieron los derechos de la oposicin y se entreg a las mayoras
partidistas la facultad para integrar el Consejo Nacional Electoral. Y,
por razn de la crisis de la parapoltica, en el 2009 se aprob una reforma
que haca responsables a los partidos y los obligaba a la transparencia
y la rendicin de cuentas mediante el rgimen de reemplazos por las
detenciones de los congresistas, pero sta solo operara para futuras
investigaciones iniciadas con posterioridad a su aprobacin.
Para cuando se cumplieron los 20 aos de la Constitucin de
1991, en el ao 2011, se sumaron cuatro reformas adicionales a las
mencionadas, tres de ellas de origen gubernamental.68 La televisin
pas a ser desregulada por el Estado69 favoreciendo ostensiblemente los
intereses privados; las reformas al Sistema General de Participaciones
concentraron el capital y las rentas de la nacin extradas de las regiones,
dejando la inversin social en la mecnica burocrtica de localidades67. La sentencia C-141 de 2010 puso freno a la pretensin de una segunda reeleccin presidencial de Uribe.
Universidad de los Andes (2011).
68. [L]a que suprime la Comisin Nacional de Televisin, la que modifica la regulacin sobre la explotacin de
los recursos naturales no renovables (regalas) y la que establece el criterio de la sostenibilidad fiscal. Otra, que
flexibiliza el rgimen de prdida de la investidura para la votacin de reformas a la Constitucin, fue presentada por
varios congresistas. Universidad de los Andes (2011, 20-23).
69. Mediante Acto Legislativo 2 de 2011.

46

Estas reformas han dado lugar a que la Corte hiciera un llamado de


alerta sobre los efectos desastrosos del conflicto armado y el abandono
de la poltica pblica en material social para hacerle frente, dando lugar
a que fuera declarado el Estado de Cosas Inconstitucionales, que son
exhortos mediante los cuales las Cortes instan al gobierno nacional,
en un mandato que supone imperativo cumplimiento, para que adopte
medidas urgentes e inmediatas que conjuren la situacin de violacin
generalizada de derechos.
Sin embargo, uno de los tantos efectos que tuvo sobre las Cortes la
reeleccin presidencial y las dems reformas que han concentrado
poderes en el ejecutivo, ha sido el condicionamiento de la actividad
judicial de las Altas Cortes en materia de exigencias al Presidente y el
Congreso para que cumplan con sus deberes funcionales en materia
de derechos reconocidos por la Constitucin, mediante la imposicin
de la regla de Sostenibilidad Fiscal, elevada a rango constitucional,70
por encima del Estado de Cosas Inconstitucionales, que permita
inclusive a los jueces de menor jerarqua proferir decisiones de
contenido econmico con efectos sociales, como la orden de cubrir
tratamientos de salud a las EPS, aunque no estuvieran cubiertos por
el seguro mdico, as como establecer altas indemnizaciones en contra
del Estado por negligencia, fallas del servicio o daos causados por su
inoperancia a las personas.
Esta situacin configur lo que podramos denominar el cierre o el
lmite de las posibilidades que caban dentro de la Constitucin para
poder acceder, gozar y disfrutar de los derechos que la Carta haba
prometido. Con la regla de sostenibilidad fiscal el Estado se desentendi
de garantizar la realizacin de derechos, esto es, se minimiz en la social
70. Acto Legislativo 03 del primero de julio del ao 2011 se modific la Constitucin Poltica introduciendo la regla
de sostenibilidad fiscal, como lo comentaremos ms adelante.

47

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

y se maximiz en la seguridad, formula correspondiente al modelo


poltico del consenso de Washington y las directivas neoliberales
globales.

Cabe resaltar que en los elementos estudiados para determinar las


principales problemticas de estas poblaciones la Corte recogi las
respuestas que haban dado en un principio las autoridades estatales
para negar los derechos de estas poblaciones, como tambin las
pretensiones de stas. Se concluy que el principal eje de violacin a
los derechos constitucionales era la falta de apropiacin presupuestal
de las entidades estatales que, aunque existiera la Ley 387 de 199772 y
un programa de accin, no tenan suficientes partidas para resolver las
solicitudes de estas personas.

La regla de sostenibilidad fiscal


La Constitucin Poltica de 1991 estableci una serie de acciones
jurdicas que garantizaran los derechos que ella promulg. Estas
fueron la accin de tutela, la accin de cumplimiento, la accin
popular, la accin de grupo y el Hbeas Corpus. Con la Accin de
Tutela cualquier persona poda reclamar del Estado una proteccin
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. Es decir,
una accin jurdica con la cual la Rama Judicial se encargaba de que
estas prerrogativas reconocidas en la Constitucin fuesen una realidad
material y no una simple metfora normativa.
En la organizacin de la Rama Judicial a la Corte Constitucional, como
encargada de confiar la guarda de la integridad de la Constitucin,
se le encarg entre otras tareas la funcin de revisar las decisiones
judiciales relacionadas con la accin de tutela de los derechos
constitucionales segn el artculo 241 de la Constitucin. En ejercicio
de dicha competencia, el 22 de enero del ao 2004 la Corte expidi la
Sentencia de Revisin de Tutela T-025 de 2004 del Magistrado Ponente
Manuel Jos Cepeda Espinosa, resolviendo el expediente T-653010.
En dicho expediente se acumularon 108 acciones de tutela interpuestas
por 1150 ncleos familiares, todos pertenecientes a la poblacin
desplazada, con un promedio de 4 personas por ncleo, y compuestas
principalmente por mujeres cabezas de familia, personas de la tercera
edad y menores, as como algunos indgenas. La Corte encontr que
se presentaba una violacin masiva a los derechos constitucionales de
las poblaciones desplazadas forzosamente en el territorio nacional y
declar que haba un estado de cosas inconstitucionales en Colombia
con respecto al fenmeno del desplazamiento forzado.71
71. Los criterios para determinar si exista tal situacin fueron: (i) la vulneracin masiva y generalizada de varios
derechos constitucionales que afecta a un nmero significativo de personas; (ii) la prolongada omisin de las
autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopcin de prcticas
inconstitucionales, como la incorporacin de la accin de tutela como parte del procedimiento para garantizar
el derecho conculcado; (iv) la no expedicin de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias
para evitar la vulneracin de los derechos. (v) la existencia de un problema social cuya solucin compromete la
intervencin de varias entidades, requiere la adopcin de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un
nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por
el mismo problema acudieran a la accin de tutela para obtener la proteccin de sus derechos, se producira una mayor
congestin judicial. Corte Constitucional (2004).

48

La Corte reforz esta decisin mediante la aplicacin del concepto


jurisprudencial denominado clusula de erradicacin de las injusticias
presentes, respecto a su obligacin internacional de garantizar
una satisfaccin progresiva de los derechos econmicos, sociales y
culturales bsicos de la poblacin porque, como reconoci la Corte,
en Colombia ha ocurrido una disminucin de la intervencin estatal y
de ejercicio del Estado Social de Derecho a causa de la reduccin de
su presupuesto.93
Siguiendo esta lnea argumentativa, la Corte Constitucional declar en
varias ocasiones el estado de cosas inconstitucionales, entre ellas, la
Sentencia SU-559 de 1997 a razn de una omisin de incluir docentes
cotizantes al fondo prestacional del Magisterio; la sentencia T-068
de 1998 cuando la Caja Nacional de Prevencin Social (CAJANAL)
estaba retardada en el reconocimiento y pago de pensiones
de vejez; la Sentencia T-153 de 1998 que trataba la problemtica
carcelaria del pas; la Sentencia T-590 de 1998 sobre defensores de
Derechos Humanos del sistema carcelario y cmo sus efectos se
extendan a todos los defensores de Derechos Humanos del pas; y la
72. Por la cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin,
consolidacin y esta estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la violencia en la Repblica de
Colombia.
73. Por la va de la insuficiente apropiacin presupuestal y de la omisin en la correccin de las principales falencias
de la capacidad institucional, el avance progresivo en la satisfaccin de los derechos de la poblacin desplazada no
slo se ha retrasado, sino que se ha ido deteriorando con el paso del tiempo en algunos aspectos. Dicho retroceso
es, prima facie, contrario al mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los
desplazados. Por eso, el primer deber de las autoridades competentes es evitar dicho retroceso prctico en los aspectos
del nivel de proteccin de los derechos de todos los desplazados donde ste se ha presentado, as dicho retroceso sea
resultado de la evolucin del problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcionarios responsables.
Corte Constitucional (2004).

49

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Sentencia SU 259 de 1998 declarada por la falta de convocatoria para


la eleccin de notarios pblicos en propiedad.

con las limitaciones estructurales del contexto colombiano,77 y una


vez ms, el pueblo colombiano sufre una derrota en un escenario de
mnimas garantas constitucionales en el cual ya se haban ganado
algunas conquistas.

Sin embargo, frente a esta victoria constitucional para garantizar


materialmente los derechos constitucionales del pueblo colombiano,
el Acto Legislativo 03 del primero de julio del ao 2011 modific la
Constitucin Poltica e introdujo la regla de Sostenibilidad Fiscal,
modificando los artculos 334, 339 y 346 de la Constitucin.74 Este
principio de sostenibilidad fiscal impone un lmite imperativo para
todas las Ramas y rganos del Poder Pblico, incluyendo el Plan
Nacional de Desarrollo, el Plan de Inversiones Pblicas, el presupuesto
de rentas y la ley de apropiaciones.
Tal principio de sostenibilidad fiscal entra en choque con la Rama del
Poder Judicial, encargada de hacer prevalecer y cumplir el imperio
de la ley y la Constitucin, ya que cualquier sentencia que se declare
siguiendo todos los procedimientos y respetando todos los derechos
exigidos por la ley, podr serle iniciado un Incidente de Impacto Fiscal
de trmite obligatorio por parte del Procurador General de la Nacin
o uno de los Ministro del Gobierno; posibilitando diferir, modular
e inclusive modificar los efectos de la decisin judicial.75 En suma,
mediante esta norma constitucional se retorn al modelo liberal del
Estado de Derecho reduciendo este a una simple funcin simblica,
es decir, a un documento programtico sin poder vinculante,76
donde a las poblaciones marginales, como las que fueron forzosamente
desplazadas, se les niega con un tecnicismo econmico la proteccin
y garanta de sus derechos.
As, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (PIDESC), que es el Tratado de derechos humanos
obligante para el Estado Colombiano, entra en conflicto directo
74. Alcalda de Bogot (2011).
75. De este modo, se desconocen elementos definitorios del Estado social de derecho, en particular los principios de
separacin de poderes, autonoma o independencia judicial y no regresividad en materia de derechos humanos ()
porque la intervencin de otro rgano del Estado, sin carcter judicial, pretende reabrir, sin la presencia de los titulares
de derechos afectados, un asunto ya decidido autnomamente por los jueces siguiendo los principios del debido
proceso. (Arango, sf, 70).
76. Correa R. (2014, 364).

50

Un balance preliminar de la Constitucin de 1991


En sus primeras 29 reformas se vieron modificados 49 artculos de la
Constitucin de 1991. Las reformas se pueden agrupar de la siguiente
manera: 1. Aquellas que devolvieron privilegios a la clase poltica y a
sectores del poder tales como las referidas a las suplencias del congreso
y conformacin de tribunales militares por miembros de la fuerza
pblica, activos o en retiro. 2. Reformas de ordenamiento territorial y la
descentralizacin como las que tienen que ver con el traslado de poder
y recursos a las entidades territoriales. 3 Reformas polticas: a) en 2003
se establecieron las listas nicas, se modific la distribucin de curules
por la cifra repartidora y el umbral, se implement el voto preferente, la
restriccin en los derechos de la oposicin y se entreg a las mayoras
partidistas la facultad para integrar el consejo nacional electoral. b) en
2009 se oblig a los partidos a adoptar medidas de transparencia y a
la rendicin de cuentas, el rgimen de reemplazos por las detenciones
a los congresistas, que solo operaba para las investigaciones iniciadas
con posteridad a su aprobacin, y se fortaleci la figura de mocin de
censura, no obstante que ninguno de los intentos para su aplicacin
ha prosperado. Durante la presidencia de lvaro Uribe (2002 2010)
se aprobaron trece reformas y durante ese periodo se ampli el poder
presidencial en los territorios y se restringi la descentralizacin fiscal.
Se modific el derecho a la seguridad social y se aprob la reeleccin
presidencial.78
Muchos autores comparten la opinin de que en general la Constitucin
de 1991 es bien intencionada, que intent enfrentar defectos de
la poltica y la sociedad colombiana como la exclusin social, la
77. Correa (2014, 365).
78. Novoa (2011).

51

Por una constitucin para la paz

intolerancia, las limitaciones de la participacin poltica, la desigualdad


social y las violaciones de los derechos humanos. Consideran que
mediante la Carta de 1991, se busc instituir un orden constitucional
que controlara la arbitrariedad estatal, que renovara y reforzara la
legitimidad de la democracia y la credibilidad ciudadana en el sistema
de representacin poltica, que favoreciera la participacin de nuevas
fuerzas polticas, que le diera al Estado la capacidad de enfrentar los
desafos de la guerrilla y la violencia, y asimismo que reforzara las
necesidades sociales y econmicas de la poblacin.
Igualmente hay consenso en la opinin que la intencin de crear un
Estado social de derecho multitnico y pluricultural presente en la
Constitucin de 1991 era la de encontrar una frmula poltica para
desarrollar una sociedad ms pluralista, participativa y menos arbitraria
e injusta. Esto ha beneficiado a minoras muy importantes, como es el
caso de las comunidades indgenas y afrodescendientes que se apoyan
en la Constitucin y lo hacen con grandes diferencias en funcin de
sus propios niveles de organizacin y capacidad de movilizacin.
Sin embargo, a pesar del reconocimiento constitucional de la nacin
como pluritnica y multicultural, la institucionalidad para los pueblos
indgenas y las comunidades negras ha sido considerada como bastante
precaria, plantea una atencin fragmentada y desarticulada, y est
lejos de concebirse desde la proteccin y garanta de sus derechos. Se
requiere de una institucionalidad que disee polticas pblicas para
grupos tnicos desde un enfoque de derechos, previa consulta con los
pueblos.79
En cuanto a su caracterstica descentralizadora muchos analistas
consideran que fue positiva en cuanto busc la tendencia al
reconocimiento de las regiones colombianas, mediante la ratificacin
de la eleccin popular de alcaldes y la decisin de ampliarla a la
eleccin popular de gobernadores, as como con la aprobacin de un
rgimen de transferencias para los municipios y para los gastos en
educacin y salud.80
79. Taborda y Londoo (2011).
80. Velsquez (2001).

52

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

No obstante la descentralizacin entr en crisis con la corrupcin y la


infiltracin por parte de los intereses del narco paramilitarismo en los
poderes pblicos locales y departamentales, que abri la puerta para
que los sectores polticos ms reaccionarios pudieran nombrar a dedo
alcaldes y gobernadores. Los polticos regionales aprovecharon la
autonoma local financiada con recursos centrales sin responsabilidad
fiscal complementaria para crear nuevos feudos y apoderarse, con el
apoyo de estructuras paramilitares y funcionarios corruptos, del botn
de las regalas y las transferencias.81
Respecto a la participacin poltica ciudadana se ha resaltado la
intencin de la Constitucin de 1991 de ampliarla, lo cual se vio reflejado
en la construccin de una democracia participativa, a travs de la cual
se afinaron los derechos ms tradicionales alrededor del ejercicio del
sufragio y la creacin de instrumentos nuevos de participacin como
son las figuras del plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato.82
Pero si bien fue visto como un acierto el establecimiento de mltiples
mecanismos de participacin ciudadana, estos se han visto limitados
por su reglamentacin, ya que la misma Constitucin es demasiado
rgida en los requisitos para sus usos.83 Y se considera que aquella
reforma para hacer estos requisitos ms flexibles parece imposible ya
que la clase poltica del pas que est en el Congreso no lo permitira.
Igualmente se menciona entre los autores que uno de los mayores
aciertos de la carta constitucional fue haberle dado a los ciudadanos
mecanismos que les permitieran tener instrumentos para la defensa de
sus intereses como lo son la accin de tutela y las acciones populares,
que han resultado eficaces para amparar de manera inmediata y
sumaria, a travs de decisiones judiciales, los derechos fundamentales
violados o amenazados por la accin u omisin de las autoridades.84
La Carta que hoy rige a los colombianos es presentada desde algunos
81. Melo (2011).
82. Medina (2011).
83. Velsquez (2014).
84. Hernndez (2001).

53

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

sectores formadores de opinin como una aliada, y a diferencia de su


antecesora, como una Constitucin cercana a la gente porque se acude
a ella por parte de los ms dbiles cuando se necesitan instrumentos
de proteccin.85

ilegales, que estimule la participacin de los sectores excluidos y


que establezca mecanismos democrticos de acceso a los medios de
comunicacin.

De igual forma, se asegura que uno de los ms significativos aciertos de


la Constitucin fue el reconocimiento de los derechos fundamentales
como la base del ordenamiento constitucional y la creacin de la Corte
Constitucional, ya que su compromiso, su independencia y sus fallos
a favor de la defensa de las libertades civiles y de la tutela, han sido
importantes contribuciones a la democracia y a los derechos humanos.
De igual forma, se asegura que uno de los ms significativos aciertos de
la Constitucin fue el reconocimiento de los derechos fundamentales
como la base del ordenamiento constitucional y la creacin de la Corte
Constitucional, ya que su compromiso, su independencia y sus fallos
a favor de la defensa de las libertades civiles y de la tutela, han sido
importantes contribuciones a la democracia y a los derechos humanos.
Pero por otra parte los lmites y problemas de la Carta del 91 no han
dejado de ser observados por los estudiosos del tema. En cuanto a la
reforma poltica realizada por la constituyente se opina, que si bien
tena como finalidad acabar con el bipartidismo, se equivoc al facilitar
la fragmentacin de la vida poltica del pas y facilitar la infiltracin
de los poderes ilegales en los partidos y movimientos polticos. Segn
David Roll esto se debi entre otras cosas a que no se aprob en la
constituyente de 1991 la reglamentacin referente a la organizacin
interna de los partidos polticos y la obligatoriedad de la democracia
al interior de los mismos. Esto llev a que los partidos tradicionales
se fragmentaran hasta convertirse en colectividades expendedoras de
avales y que las nuevas fuerzas polticas que aparecieron no duraron
en el panorama poltico.86 Se considera urgente una reforma que
estimule la formacin de fuertes partidos polticos, el establecimiento
de sanciones para los polticos aliados con las mafias y los poderes
85. Revista Semana, Cambi Colombia?, 2 de julio de 2011.
86. Roll (2002).

54

Otra de las principales falencias que se han identificado en la


Constitucin de 1991 es que no realiz una sustancial reforma
econmica y social. Un ejemplo de ello es que no se hizo una reforma
agraria que sirviera para contener la expansin de los cultivos de uso
ilcito. En efecto, la Constitucin de 1991 no se constituy en el pacto
histrico de paz tan esperado por la Nacin tal como se prometi
en su momento. Se crea que la Constitucin del 91, mediante la
jubilacin de la vieja clase poltica desbloqueara al sistema,
permitira la incorporacin de nuevas voces y el acceso a los puestos
de decisin de los excluidos de siempre, pues era ah donde resida el
espritu pacificador de la nueva Carta.87
En materia econmica se ha mantenido la opinin que la Constitucin
fue demasiado mercadocntrica. La Constitucin misma alberg una
contradiccin fundamental entre una orientacin social-demcrata en
materia de derechos sociales y un horizonte privatizador y neoliberal
en el campo de las polticas econmicas.88 Lo ordenado por la
Constitucin de 1991, la garanta universal y de calidad de derechos
como la salud, la educacin, la vivienda y el trabajo es todava una
meta lejana. Y lo es, en buena medida, porque el modelo econmico,
adoptado tambin por la misma Constitucin, favoreci la idea de que
estos bienes sociales pueden tener una reparticin equitativa a travs
de los mercados.89
Respecto al modelo econmico de la constitucin de 1991 hay
opiniones que dicen que el mercado no tendra que ser contradictorio
con la idea de justicia social a que hace referencia el Estado social de
derecho. Este argumento propone que en la Constitucin de 1991 se
estableci una economa social de mercado, que reconoce la economa
87. Gutirrez-Sann (2011).
88. Medina (2011)
89. Observatorio de territorios tnicos y campesinos. (2012).

55

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

de mercado bajo los principios reguladores de control estatal de


monopolios, polticas redistributivas de ingresos, reglamentacin del
trabajo con condiciones salariales dignas, derecho a la sindicalizacin,
y manejo de costos externos. El problema est en que las polticas
pblicas implementadas despus de 1991 han ido en contrava del
Estado social de derecho y del modelo econmico que de all se deriva
(la flexibilizacin laboral producto de la ley 50 de 1990, la reforma a la
salud y a la seguridad social de la ley 100 de 1993, el sistema tributario
regresivo de la ley 49 de 1990).90

que adelantan sus actores militares bajo la paradjica vigencia de una


Constitucin que puso a la defensa de los derechos humanos como
una de sus primeras prioridades. La violencia paramilitar y mafiosa
tampoco desapareci ni sus estructuras colapsaron sino que mutaron,
como lo muestra la expansin reciente de las bandas criminales y la
reorganizacin militar del proyecto de derechas que se ha denominado
por algunos como neo paramilitarismo.93

Tambin se ha criticado a la Carta Constitucional por su carcter


excesivamente garantista de los derechos individuales. Buena parte de
los analistas consideran que la Constitucin no tom adecuadamente
en cuenta las restricciones de recursos que limitan la capacidad de
un Estado y una sociedad en desarrollo como la colombiana para
garantizar ambiciosos derechos econmicos y sociales a todos sus
ciudadanos.91
Se puede citar finalmente, como otro lmite del acuerdo constitucional
del 91, la falta de una reforma a las fuerzas armadas y de polica con
el fin que stas se pusieran al servicio de los derechos humanos, de la
seguridad ciudadana y de los derechos de la gente. La Constitucin
de 1991 no hizo cambios sustanciales a lo que la Carta de 1886
estableci en materias militares y en lo que se refiere a la seguridad. La
preocupacin de los constituyentes por la violencia no se expres en
una reflexin sobre las instituciones responsables de enfrentarla. Uno
de los factores que limitaron una reforma en este aspecto fue el temor
del gobierno y de los constituyentes a despertar susceptibilidades entre
las fuerzas armadas.92
Medfilo Medina considera que el nulo avance en esta materia se
explica en parte por las dificultades del conflicto armado interno.
La falta de dicha reforma ha acentuado el carcter de la guerra sucia
90. Sandoval (2011).
91. Perry (2011).
92.Leal Buitrago (2011).

56

Si bien el temario y gran parte del articulado en la Carta de 1991 fue


adoptada a iniciativa del gobierno, lo cierto es que las conquistas
sociales y populares plasmadas en el texto constitucional son el
resultado de muchos esfuerzos sumados desde la heterogeneidad
que caracteriza la izquierda y el campo popular en Colombia: desde
sus sectores ms radicales como la guerrilla de las FARC, hasta los
movimientos sociales y populares expresados en los partidos polticos
de oposicin como la Unin Patritica y los estudiantes universitarios
de carcter mixto representados en la Universidad Nacional de
Colombia y las universidades privadas que se unieron en el Movimiento
Estudiantil por la Constituyente, MEC. Los derechos all consagrados
no fueron concesiones del poder sino verdaderas conquistas del pueblo
colombiano, mediante la lucha organizada y la movilizacin.
A pesar de la escasa atencin que merecieron las iniciativas de
la Unin Patritica, derechos y garantas como los derechos de
asociacin sindical, de reunin, expresin; derechos que establecan
el pluralismo ideolgico y la oposicin poltica; la descentralizacin
poltica y administrativa frente al poder ejecutivo, fueron sus aportes a
la historia constitucional del pas.
Ello nos permite comprender las razones de quienes lamentando la
continuacin de la guerra y el desmonte de los derechos de la Carta,
desean que stos permanezcan y se profundicen en todo cambio que vaya
a introducirse a raz de la propuesta de una Asamblea Constituyente.
La cuestin va ms por el camino de plantear que los derechos son
productos culturales resultado de luchas sociales. Conquistas como los
93. Medina (2011).

57

Por una constitucin para la paz

resguardos y territorios indgenas y afrodescendientes; las acciones de


tutela, de grupo y populares para la defensa de derechos fundamentales
deben ser, no solo clusulas irrenunciables de cara a los cambios de la
Constitucin, sino que como derechos y garantas deben reforzarse,
ampliarse, dar cabida a nuevas y mejores formas de reconocimiento
hacia las comunidades campesinas, indgenas, afrodescendientes,
sus vnculos histricos, sus relaciones sociales de produccin y sus
particularidades culturales.
La carta constitucional promulgada en 1991 enfrenta dificultades
severas frente al paradigma econmico que la agencia. A pesar de los
resultados sociales en la ganancia derechos polticos, de participacin
y de diversidad, es innegable que fue tambin el producto de alianzas
estratgicas de sectores de los sectores econmicos y polticos
dominantes, quienes se han encargado hasta ahora de conducirla en
su beneficio, a pesar de su retrica pluricultural y democrtica. Esta
certeza la evidencia histricamente el hecho que uno de los periodos de
mayor violencia e intolerancia contra los sectores sociales y polticos
crticos del Estado ocurriera precisamente despus de formulada dicha
Constitucin.

58

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

II. El Tiempo de la poltica

a discusin que analistas, medios masivos y dirigentes polticos


ha puesto en el debate, y que pareciera ser para algunos la nica
que debiera orientar la discusin sobre la Constitucin del
91, seala como los temas prioritarios el de la reforma la justicia y la
reforma poltica (que abarca temas como el Estatuto de la oposicin,
el rgimen electoral, el ejercicio de derechos, el acceso a medios,
etc.). Otra entrada en esta discusin es la que seala los lmites de la
Constitucin misma, a causa del desarrollo legislativo que ha tenido
y el consecuente desmantelamiento de conquistas alcanzadas a lo
largo del siglo XX y por el caos institucional que le han impuesto las
incontables reformas que ha sufrido.
Las dos perspectivas para plantear la discusin de los lmites y
fracasos de la constitucin nos parecen vlidas pero insuficientes
cuando se trata de argumentar las razones de porqu es necesaria una
asamblea nacional constituyente. Lo decimos porque el Proceso de
Constituyentes por la Paz ha sealado en otra direccin. Los temas
recogidos en sus mandatos, en sus principios e iniciativas legislativas
dirigen nuestra mirada a los silencios y olvidos del pacto constitucional
de 1991. Ah radica la enorme potencia de la movilizacin de los
trabajadores y trabajadoras y el conjunto de los sectores populares en
torno a los ejercicios de legislacin popular que se han adelantado en
las Constituyentes y en otros espacios impulsados por el movimiento
social y popular. Son ellos los que sufren las consecuencias de la
concentracin de la tierra, del conflicto armado, de los efectos de la
gran minera, as como de la exclusin poltica, la marginacin social
y la explotacin econmica. Es decir, sus exigencias han apuntado al
centro del modelo poltico, econmico y social vigente.
Y entre los temas olvidados o silenciados en 1991, los mandatos
constituyentes han planteado por ejemplo el de la fuerza pblica. En
61

Por una constitucin para la paz

tanto la negociacin poltica del conflicto supondra el monopolio de


la Fuerza por parte del estado, los colombianos tenemos el derecho a
incidir en la definicin de la nueva poltica de seguridad y defensa, en
la doctrina, funciones y papel de las Fuerzas Armadas, en la relacin
entre civiles y militares.

Asamblea Constituyente y negociacin poltica


La presentacin para el debate pblico de la presente propuesta Hacia
la Asamblea Nacional Constituyente se hace con la aspiracin que sea
enriquecida y consensuada por parte del conjunto del movimiento
social y poltico que defiende la necesidad de allanar condiciones
efectivas para una paz estable, duradera, con justicia social y ambiental
y con garantas de no repeticin de nuevos ciclos de conflicto armado
y violencia poltica, es la necesidad de inscribir el proceso de paz en
el marco de una dinmica poltica ms amplia, una lgica que vaya
ms all del escenario de los acuerdos polticos con las insurgencias.
Entre otras razones porque el debate meditico sobre el tema de la
refrendacin ha hecho que la ANC sea vista simplemente como un
mecanismo de refrendacin, despojndola de cualquier intencin
transformadora.
En tanto el camino hacia una ANC demanda un proceso de acumulacin
poltica y social, la propuesta aqu formulada debe diferenciarse de
los mecanismos de refrendacin de los Acuerdos de la Habana. Los
Acuerdos de la Habana ofrecern un marco de garantas polticas pero
la ANC busca definir un nuevo modelo de pas, unas nuevas reglas
de juego, un nuevo pacto social. Las mesas de negociacin deben
desbordar las constituidas con las insurgencias, para abarcar todo
el pas, interpelar todos los sectores e involucrar a la mayora de la
poblacin posible. En ese sentido la ANC no debe ser una condicin
sino una consecuencia de los Acuerdos y la negociacin poltica. Los
Acuerdos son parar la guerra, la ANC es la construccin de la Paz.
62

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

La necesidad de una Asamblea Constituyente


La convocatoria a una ANC es inexorable y las condiciones sociales,
econmicas y polticas la reclaman hoy. Para iniciar es evidente el
fracaso del modelo econmico aperturista y privatizador; para seguir,
la crisis de legalidad, de legitimidad y de constitucionalidad que acusa
el rgimen poltico configura condiciones favorables al llamado a un
proceso constituyente, o ms simplemente, la necesidad apremiante de
realizar una efectiva separacin de los poderes pblicos. El pas registra
el descuadernamiento institucional resultado de la convergencia
de la crisis institucional, la crisis econmica, las contradicciones al
interior de las elites y la inviabilidad del rgimen poltico sin constituir
una crisis del rgimen poltico como tal. No obstante, las dimensiones
de esa crisis deben establecerse.
Por otra parte para abordar las tareas y retos que el pos acuerdo dejar
al pas es necesario un nuevo pacto social pues el ordenamiento actual
no ofrece las condiciones para abordar satisfactoriamente dichas
tareas y retos. No se puede perder de vista que se trata de resolver las
condiciones que provocaron el conflicto armado para garantizar su no
repeticin. Habr, no obstante, que precisar con base en los acuerdos
suscritos y el Acuerdo final qu materia de sus contenidos son objeto
de reforma constitucional, de desarrollo legal y aun de decretos
reglamentarios.

La inviabilidad de una ruta jurdica para la


convocatoria de ANC
En el ordenamiento jurdico actual la ruta legal no es viable. No es
posible superar los obstculos concretos que la Constitucin del 91
leg para dificultar la posibilidad de ser cambiada o sustituida. No
puede esperarse que el Congreso expida la ley convocante, que la
Corte Constitucional la apruebe y que luego se cumpla el requisito
63

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

del umbral de participacin exigido. Pero tampoco puede esperarse


una reforma poltica por parte del Congreso. Tampoco puede perderse
de vista el renovado pacto entre las elites para continuar en el poder,
ni dejarse de considerar que esas mismas elites mantienen un amplio
margen de maniobra poltica, no solo en el Congreso.

una situacin de ingobernabilidad? No obstante que la actual situacin


puede calificarse de crtica en varios sentidos no se asemeja a la crisis
de finales de los aos 80 en Colombia94. Y esa lectura es fundamental
para determinar los pasos a seguir en direccin de la unidad del
movimiento social y popular.

La paz que ofrecen y a la que estn dispuestos el gobierno nacional,


el establecimiento y el conjunto de las clases dominantes es una paz
para que nada cambie. Por el contrario, la propuesta de un modelo
de pas por construir que est contenida en el llamado de una
Asamblea Constituyente debe enfatizar en la agenda, por siempre
aplazada, que ha sido reivindicada por el conjunto del movimiento
social en Colombia, as como las propuestas de pas impulsadas por
las organizaciones polticas comprometidas en el logro de la paz con
justicia social y ambiental.

Es importante no dejarnos llevar por lo que queremos ver. Si bien es


cierto que hay una grave situacin de pobreza, desigualdad, crisis de
las instituciones, etc., no hay una crisis de gobernabilidad y, lo que es
ms importante, el actual rgimen poltico puede seguir gobernando
en los marcos definidos por la constitucin del 91, a lo sumo seguir
reformando la Carta. En las condiciones actuales las lites pueden
seguir gobernando.

La alternativa a la maraa jurdica es la instancia poltica a la que debe


apelar el movimiento social, fuerte y organizado en demanda de una
Constitucin para la Paz. El ejercicio constituyente podr retomar los
temas silenciados en la Constitucin del 91 como el de la fuerza pblica,
la reforma agraria integral o el ordenamiento territorial. Tambin los
temas y materias de reforma constitucional a que ha sido sometida la
Carta en los ltimos 24 aos; pero desde el punto de vista que defiende
la presente propuesta sern los mandatos populares y ejercicios
constituyentes emanados del movimiento social y popular que recogen
todos los temas pendientes, y una agenda aplazada de exigencias que
cuestionan el centro del modelo poltico, econmico y social vigente,
los que definan las propuestas de pas con las que concurriremos a la
cita de la prxima Asamblea Nacional Constituyente.

Estamos ante una crisis de Estado?


Un punto que puede constituir divergencia es el de la correlacin
de fuerzas y las diferentes lecturas sobre las dimensiones de la crisis
actual. Es una crisis de Estado? Es una crisis institucional? Existe
64

La lectura que se haga del momento actual es importante para


reconocer que, en trminos de correlacin de fuerzas, hoy sera muy
difcil imponer una nueva constitucin favorable a los intereses del
conjunto de los trabajadores y los sectores populares. Pero eso no
significa que el movimiento popular, como lo ha venido haciendo, no
pueda continuar consolidando un proceso constituyente y pensando
en los caminos para llegar a una ANC.
Es decir, la correlacin de fuerzas es parte del proceso y por lo tanto
puede ser construida. La presente propuesta Hacia la Asamblea
Nacional Constituyente parte de reconocer que en este momento no
existe una relacin de fuerzas favorable para la convocatoria a una
Asamblea Nacional de carcter constituyente y que por tanto no es
viable la consigna de Asamblea ya!
Es el proceso constituyente el que debe desembocar en una Asamblea
Nacional Constituyente.
94. Haciendo referencia a la crisis de finales de los aos 80, Armando Novoa recordaba: Las lites del gobierno haban
perdido su repertorio para hacerle frente a las manifestaciones de violencia que estaban tan en boga en ese momento:
Pablo Escobar desarrollaba su famosa operacin pistola contra la polica en la ciudad de Medelln; haba puesto unas
bombas descomunales en la ciudad de Bogot; haba prcticamente destruido el edificio del DAS en Paloquemao;
haba puesto una bomba en el Centro Comercial de la 93; se haban muerto cuatro candidatos presidenciales y los
instrumentos que tradicionalmente se utilizaban para hacerle frente a esos fenmenos de la criminalidad organizada
no se podan enfrentar con la figura y el repertorio del Estado de Sitio, con las facultades que el artculo 121 de
la Constitucin le daba al gobierno nacional [] Haba una crisis de legitimidad de las instituciones [] Las
instituciones de la Constitucin del 86 y del Frente Nacional se encontraban agotadas [] Fue una verdadera crisis
de Estado. Armando Novoa, Intervencin en el Foro Dialoguemos sobre la Asamblea Nacional Constituyente,
Centro de Memoria, Paz y Reconciliacin, Bogot, 18 y 19 de junio de 2015.

65

Por una constitucin para la paz

Por la consolidacin de un amplio proceso


constituyente
La construccin de una relacin de fuerzas favorable al campo popular
implica desatar el movimiento social a travs de la movilizacin, la
construccin del proceso constituyente desde las bases y un despliegue
de educacin poltica en torno a la necesidad y conveniencia de la
ANC. Pero tambin pasa por lograr unidad al interior del movimiento
social y popular, sin plantearse convergencias absolutas sino acciones
de unidad. La convocatoria de la ANC debe ser producto de acuerdos
polticos y efecto de un proceso constituyente desatado.
El logro exitoso de los desafos enumerados pasa en primer lugar por
el problema de la articulacin de los diferentes sectores que conforman
el movimiento social y popular, es decir por el tema de la unidad. Si
bien no hay ninguna postura o pronunciamiento que no haga nfasis
en el problema de la unidad de las diferentes fuerzas sociales que han
venido y siguen trabajando por la construccin de la Paz con justicia
social y ambiental en Colombia, encontrar el camino para lograrla es
indispensable no solamente en la actual coyuntura, como apoyo a los
procesos de negociacin poltica entre las insurgencias y el gobierno
nacional, sino como un paso necesario en el camino de una paz
efectivamente estable y duradera.
Unidad en primer lugar entre el movimiento campesino, indgena
y afrodescendiente. Algunos sectores del movimiento indgena
por ejemplo, se muestran reticentes a una propuesta de asamblea
constituyente, no porque ellos sean de entrada indiferentes a cualquier
cambio constitucional, sino porque es poco lo que se ha andado desde
que salieron de la minora de edad y adquirieron su ciudadana
constitucional.95 Los indgenas en general mantienen una relacin
diferente con los seres humanos y con la naturaleza que el capitalismo
95. Para ampliar este planteamiento remitimos a la intervencin de Juvenal Arrieta, de la Organizacin Nacional
Indgena de Colombia, en el Foro Dialoguemos sobre la Asamblea Nacional Constituyente, Centro de Memoria,
Paz y Reconciliacin, Bogot, 18 y 19 de junio de 2015.

66

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

en muchos aos de dominacin no ha podido erradicar. En la


construccin de una propuesta que construya hegemona popular no
es slo importante querer transformar las instituciones, tambin es
importante pensar en clave de valores culturales.
Un gran desafo es que la convocatoria a una ANC y todo lo que
ella implica en trminos polticos debe ser una aspiracin popular y
nacional. El gran reto, mucho ms difcil, es convencer a la gente del
comn que ese cambio que proponen las organizaciones sociales y
populares les sirve a sus intereses. En ese sentido se hace necesario
crear estrategias de difusin y comunicacin de nuestras propuestas.
En lo inmediato habr que preparar desde ya un balance de los 25 aos
de la constitucin del 91 para que los colombianos sepamos lo que ella
contiene, lo que se ha reformado y en lo que se ha retrocedido.
En un mbito ms estratgico, no debe perderse de vista que los jvenes
de este pas son el fundamento de la potencia plebeya emancipadora96
que el proceso constituyente debe desatar. Al revisarse la composicin
etaria del censo electoral se puede determinar que un nmero que
oscila entre el 40 al 50% del censo electoral, y en ocasiones ms, son
jvenes entre los dieciocho, 18, y los treinta y cinco, 35, aos de edad.97
Este sector constituye el grueso de la poblacin que no se manifiesta
polticamente por diversos motivos, entre los que encontramos la
exclusin social y educativa, el sistema poltico y sus diseos, las
condiciones econmicas, la falta de credibilidad en el sistema, entre
otras causas.

Elementos preliminares para una propuesta de


convocatoria

96. El trmino es usado para referirse al poder de los movimientos sociales y populares en la construccin de referentes
econmicos y polticos alternativos en Amrica Latina (Garca Linera, 2009).
97. Para estos efectos empleamos un proyector de poblacin del DANE que discrimina en cada municipio y ciudad
de Colombia la poblacin por rangos de edad. Tomamos un municipio al azar y luego las grandes ciudades al ao
2015. En ambos casos, la poblacin entre los 18 y los 35 aos de edad es cercana a la mitad de la poblacin, de donde
hay dos conclusiones: la primera, que cerca de la mitad de la poblacin Colombiana est en este rango etario (factor
cuantitativo); pero en segundo lugar, esta poblacin es joven (factor cualitativo) (DANE, 2011).

67

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Es ciertamente prematuro avanzar desde ya en aspectos como la


definicin del nmero de delegados o la composicin de la Asamblea
Constituyente. Aqu simplemente queremos presentar algunos criterios
muy preliminares en direccin al procedimiento de su convocatoria
que ayuden a plantearnos el tema y a disear distintas posibilidades.

Nacional Electoral Boliviano registr cerca de cuatro millones de


votos (3.713.345),100 con lo cual el nmero de votos necesarios para
llegar a un escao en la Asamblea Nacional Constituyente Boliviana
fue proporcionalmente menor o semejante al exigido en Ecuador.
Lecciones para Colombia

Aprender de la experiencia internacional


El caso de la experiencia constituyente en Ecuador configura una
muestra bastante significativa de amplitud democrtica a pesar de
algunas fallas menores como la desactualizacin del censo electoral y
la proporcin de escaos en algunas zonas. Su poblacin en 2008 era de
aproximadamente catorce millones y medio de personas (14.473.000),
eligindose 130 delegados con un total de 7.929.605 votos emitidos.
Proporcionalmente, cada delegado o delegada, represent cerca de
sesenta mil personas (60.996). Sin embargo, el diseo constitucional
para esta constituyente se encarg de que las provincias pequeas como
Galpagos obtuvieran escaos con 7.863 electores, y las provincias
orientales tambin obtuvieron representacin con cifras muy bajas:
Pastaza, 26.616; Napo, 30.909 y Orellana, 36.936 electores por escao.
En el caso boliviano del ao 2006 su representatividad fue an ms
amplia. Con aproximadamente nueve millones y medio de habitantes en
el ao 2006, tuvo doscientos cincuenta y cinco delegados a la Asamblea
Nacional Constituyente.98 El sistema de eleccin de delegados se dio
conforme a la divisin territorial del pas en 70 circunscripciones. Se
eligieron tres miembros por cada una de ellas, lo que hace un total de
210. Los 45 miembros restantes se eligieron a nivel departamental, all
cada uno de los nueve departamentos estuvo representado por cinco
miembros.99
Proporcionalmente, cada delegado o delegada a la Asamblea
Constituyente represent a cerca de treinta y siete mil personas (36.969),
pero teniendo en cuenta el potencial de sufragantes habilitados para
votar en las elecciones de 2007 (5.202.614), de los cuales el Consejo
98. Instituto Nacional de Estadstica (2015).
99. Misin de Observacin Electoral Unin Europea (2009, 9).

68

Sin ser lo nico relevante en el tema de la participacin hay que tener en


cuenta que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en Colombia
cont con setenta delegados para una poblacin de 34.8 millones
de habitantes, lo cual nos arroja que cada constituyente represent
proporcionalmente a casi quinientos mil personas (497.579). Una
relacin bastante estrecha an a pesar de las delegaturas especiales
para las circunscripciones especiales, que en el caso de los grupos
armados desmovilizados distintos al M-19 solo fueron cuatro: dos
representantes del Ejrcito Popular de Liberacin, con voz y voto; un
representante del Partido Revolucionario de los Trabajadores y otro
del Quintn Lame, ambos con voz pero sin voto.
A la luz de los ejemplos de Ecuador y Bolivia, naciones que con mucha
menos poblacin que la nuestra tuvieron una mayor participacin
cuantitativa y cualitativa en sus respectivas Asambleas Constituyentes,
en el caso de Colombia ni el reducido nmero de 1991, 70 delegados,
ni mucho menos la propuesta que en su momento hiciera el senador
Juan Carlos Vlez de 50 delegados, ni tampoco la de la insurgencia de
las FARC, 141 delegados, parecen recoger una muestra significativa
que garantice una participacin diferencial . Cualquiera sea la cifra
que propongamos ellas debern ser garanta de emancipacin respecto
al tradicional sometimiento a las mismas reglas aplicables al sistema
de partidos polticos como actualmente se encuentra en la ley y la
Constitucin. La cifra acordada deber tener en perspectiva la de
superar la histrica marginalidad poltica de los sectores sociales y
populares. La participacin en la de 1991 no solo fue numricamente
escasa sino cualitativamente excluyente, en ella no estuvieron las
FARC ni el ELN, pero tampoco la inmensa mayora de campesinos y
campesinas del pas.101
100. Misin de Observacin Electoral Unin Europea (2009, 12).
101. En el texto constitucional los campesinos solamente se mencionan una vez en el artculo 64 y en el artculo
transitorio 57. En la prctica el Censo de 2005 no reconoce la existencia de campesinos y campesinas como s lo hizo
con los indgenas y afrodescendientes.

69

Por una constitucin para la paz

Sobre la composicin de la Asamblea Constituyente


La construccin de una propuesta en este tema seguramente deber
asegurar un nmero de delegados que no queden sometidos a la
infranqueable lucha de los partidos polticos y el sistema electoral,
para que dispongan de asientos diferenciales en la ANC de forma
que se garantice la participacin de comunidades cultural, tnica
y ancestralmente diferenciadas como los campesinos, indgenas y
afrodescendientes, en atencin a su composicin proporcional respecto
del conjunto de la sociedad.
De ah en adelante los sectores polticos y sociales comprometidos en
la construccin de una Paz sostenible debern desatar su imaginacin
para proponer y definir otros sectores que tendran representacin
diferencial mediante cupos definidos en atencin a otras particularidades
de tipo territorial o social de la vida nacional, as como para definir
una propuesta de nmero de escaos correspondiente.
Debern plantearse por ejemplo circunscripciones territoriales o
especiales, pensamos aqu en los territorios insulares o los territorios
que abarcan las selvas del pas. Pero tambin deberemos considerar
la participacin de las vctimas del conflicto armado interno. Por
supuesto, como consecuencia de firma de acuerdos de paz, tendr
que preverse la circunscripcin especial para las insurgencias que
garantice su efectiva inclusin en el juego poltico de cara a lograr
superar las causas que dieron origen y continuidad al conflicto armado
colombiano.
No obstante la necesidad de prever los casos en que haya necesidad
de circunscripciones nacionales especiales, los partidos polticos
tendrn en todo caso derecho a sus propios delegados, sin perder
de vista la participacin de otros sectores como el sindical, el
femenino, los estudiantes, los viviendistas, los transportadores, o los
artistas. Los movimientos de derechos humanos, los movimientos
cvicos y regionales, o el ambientalista no tendran acaso que verse
70

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

representados en el diseo de pas? Cmo garantizar representacin


de los objetores de conciencia o de los movimientos que trabajan por
la no discriminacin por opciones sexuales?
Tampoco se deber dejar sin consideracin que la forma de integracin
de la ANC sea proporcional a la poblacin existente, en particular en
su sector rural, de manera que se asegure el porcentaje correspondiente
a las comunidades de campesinos, afrodescendientes e indgenas que
all viven. La primera dificultad con que nos encontramos deriva de
un hecho poco controvertido: oficialmente no existen los campesinos
como categora social en las instituciones del Estado y la mayor
parte de sus polticas pblicas. No existe ningn tipo de censo de la
poblacin campesina, a pesar de ser est un pas cuyo territorio es
mayoritariamente rural.102

Algunas consideraciones sobre un eventual temario


Adems de la mnima reflexin adelantada acerca de la conformacin
cuantitativa y cualitativa de una eventual ANC, quisiramos dejar
sentadas algunas consideraciones acerca del temario del ejercicio
constituyente que proyectamos, en el entendido que sera muy
prematuro establecer un temario definitivo pues los temas tendrn
que ser acordados con el conjunto del movimiento social y popular
colombiano, para lo cual ser necesario convocar a las ms variadas
organizaciones sociales para que la propuesta sea cada vez ms
representativa.
Sin embargo, debemos ir trabajando hacia la construccin de
unos puntos mnimos que sern complementados a medida que se
sistematicen los ejes programticos de los sectores que se uniran
en una sola propuesta y se pueda as consolidar un amplio proceso
constituyente. Como fue dicho anteriormente, creemos que la alianza
102. Segn las Naciones Unidas el 75,5% de los municipios colombianos son rurales, en ellos vive el 31,6% de la
poblacin (no el 25%, segn el Censo de 2005), representando el 94,4% del territorio. Programa de las Naciones
Unidas para el desarrollo, 2011-2012.

71

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

entre el campesinado, los indgenas y el movimiento afrodescendiente


es fundamental. Hay que construir confianza con esos sectores sobre
el hecho de que los derechos otorgados con la Constitucin del 91 no
se vern afectados, al contrario, el objetivo deber ser su ampliacin.
Lo mismo suceder con la Carta de derechos del Ttulo II y los
mecanismos de participacin del artculo 103 constitucional. As
como el repertorio de mecanismos de proteccin de tales derechos, los
mecanismos de proteccin general y especfica: la accin de tutela, la
accin de cumplimiento y las acciones populares.

a este respecto? Cules fueron los 100 puntos mnimos propuestos por
las FARC? Qu han propuesto las poblaciones rurales en el marco
del proceso de Constituyentes por la Paz? Los que han mandatado
las Constituyentes sobre el Problema Agrario y Desarrollo rural
sealan un camino en la conformacin de una propuesta nacional?
De la misma manera se debe estudiar lo que dice el Plan Nacional de
Desarrollo del gobierno Santos, acaso este permitir el cumplimiento
de lo que hasta ahora ha sido acordado?

En la construccin de un eventual temario es importante no perder


de vista la observacin formulada por varios analistas en el sentido
que lo que ha sido pactado hasta ahora entre el Gobierno y las FARC
no requiere de cambios constitucionales. Las medidas acordadas en
la agenda de negociacin se pueden formalizar por la va legal, tanto
en lo que se refiere a la poltica de desarrollo agrario integral, a la
participacin poltica, como a la solucin al problema de las drogas
ilcitas. El reto es transformar esas disposiciones legales en normas
constitucionales.
De la misma manera, el proceso de Constituyentes por la Paz a lo largo
de los ltimos tres aos ha venido sancionando una serie de mandatos
e iniciativas legislativas que han sido sistematizadas y constituyen
un aporte a la agenda comn que esta por ser recogida e igualmente
sistematizada. Igual situacin se presenta con los pliegos de la Cumbre
Agraria.103
Algunos de sus temarios coinciden con la agenda desarrollada en la
Habana pero la rebasan, como en el caso del punto Hacia un Nuevo
Campo Colombiano: Reforma Rural Integral.
En ese sentido es de vital importancia entender lo que se ha pactado
hasta ahora en la Habana en relacin al agro. Cules son las salvedades
103. Vase el Pliego de exigencias de la Cumbre Agraria: Mandatos para el buen vivir, por la reforma agraria
estructural, la soberana, le democracia con justicia social, aprobado el 17 de marzo de 2015 por los sectores
indgenas, afrodescendientes, campesinos y populares.

72

Puesto que las salvedades pendientes son lo que las FARC quisieran
discutir en el marco de una ANC es importante citarlas:104 1. Latifundio
y delimitacin de la propiedad; 2. Freno a la extranjerizacin del
territorio; 3. Extraccin minero-energtica y conflictos de uso de la
tierra; 4. Regulacin de la explotacin del territorio para la generacin
de agro-combustibles; 5. Revisin y renegociacin de los Tratados
de Libre Comercio contra la economa; 6. Ajustes al Ordenamiento
Territorial; 7. Financiacin de la poltica de Desarrollo Rural y Agrario
Integral;105 8. Cuantificacin del Fondo de Tierras; 9. Creacin del
Consejo Nacional de la Tierra y el Territorio; 10. Definiciones sobre el
derecho real de superficie.
Como se puede observar estas salvedades implican reformas
constitucionales. Ellas pueden ser el punto inicial en la construccin
de una plataforma que visibilice al sector rural y que constituya al
campesino como sujeto poltico. Todo eso sin desconocer las conquistas
de las poblaciones indgenas y afrodescendientes. De la misma forma
habr que analizar lo planteado por el gobierno en relacin a la llamada
paz territorial, pues ella determinar la manera de implementacin
de lo acordado, es decir la manera como el Estado pretende hacer
presencia en los territorios ms afectados por el conflicto armado.

104. Estas son las 28 salvedades [10 del primer punto, 14 del segundo y 4 del tercero] que de acuerdo a lo convenido
por las partes, sern debatidas cuando estn agotados los seis puntos de la Agenda General y estas puedan arribar
a la armonizacin de los temas que yacen en el congelador. De mantenerse el disenso, en alguno de los 28 temas
antes de la firma del acuerdo final, existe la propuesta de las FARC que sea el soberano quien lo decida, en el marco
de una Asamblea Nacional Constituyente. Vase: Los puntos pendientes de la negociacin de paz, Las2orillas,
24 de septiembre de 2014.
105. Entre otras cosas se establece que los territorios campesinos contarn con recursos de origen constitucional.

73

Por una constitucin para la paz

De igual modo ocurre con los temas de Participacin poltica (reforma


poltica, reforma electoral y participacin social) y solucin al
problema de las drogas ilcitas. Las salvedades acumuladas implican la
necesidad de reformas constitucionales. En lo que hace al punto sobre
la Participacin poltica: Apertura Democrtica para la Construccin
de la Paz, las salvedades son:106
1. Reestructuracin democrtica del Estado y la reforma
poltica en funcin de la expansin democrtica. En
esta encontramos tambin la necesidad de una reforma
militar,107 una reforma econmica y la reforma a la rama
judicial.
2. Revisin, reforma y democratizacin del sistema poltico
electoral. Es decir, la reforma electoral. En este punto
encontramos tambin la creacin de circunscripciones
especiales para los campesinos.
3. Revisin y reforma de mecanismos de participacin
ciudadana (ley 134 de 1994) en lo concerniente a la
eliminacin de restricciones y limitaciones y al mayor
reconocimiento de la iniciativa popular.
4. Proscripcin del tratamiento militar a la movilizacin
y la protesta.
5. Eleccin popular de los organismos de control de
la Procuradura y la Contralora; Fiscala General
y la Defensora del Pueblo, con base en propuestas
programticas.
6. Participacin ciudadana en la definicin de polticas
de inters nacional, tales como las relaciones exteriores,
la seguridad y defensa nacional o la administracin de
justicia.

106. Se menciona solamente la primera frase de cada una de las salvedades. El resto puede encontrarse en: Los
puntos pendientes de la negociacin de paz, Las2orillas, 24 de septiembre de 2014.
107. Sobre esta reforma cabe destacar que ella es imprescindible en un escenario de post conflicto. Como sealamos
arriba la ANC de 1991 no tom ninguna decisin al respecto y mantuvo el statu quo frente al tema de la fuerza
pblica. Cf. Cabarcas Maci, G. (2011).

74

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

7. Democratizacin del acceso al espacio radioelctrico,


la informacin y la comunicacin, que impida la
monopolizacin de los medios masivos de comunicacin.
8. Ordenamiento territorial y estmulo a la participacin
de las regiones, los entes territoriales y los territorios.
9. Participacin y control social y popular en el proceso
de la poltica pblica y de la planeacin y, en especial, de
la poltica econmica, en los niveles nacional, regional,
departamental y municipal.
10. Participacin social y popular en los organismos
del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social,
CONPES, del Consejo Superior de Poltica Fiscal,
CONFIS, y de la Junta Directiva del Banco de la
Repblica.
11. Democratizacin y garantas de participacin,
reordenamiento territorial y descentralizacin para la
justicia social urbana.
12. Reconocimiento de derechos polticos que garanticen
la participacin poltica y social de comunidades
campesinas, indgenas y afro descendientes, as como de
otros sectores sociales excluidos, extendiendo la consulta
previa y estableciendo del Poder Popular.
13. Participacin social y popular en procesos de
integracin de Nuestra Amrica, especialmente en la
CELAC y la UNASUR.
14. Control social y popular y veedura ciudadana sobre
los tratados y acuerdos suscritos por el Estado colombiano,
que incluya la denuncia de tratados y convenios suscritos
por el Estado colombiano.
Y en cuanto al acuerdo en el tema de Solucin al problema de
las Drogas Ilcitas, las salvedades no son menos importantes si se
considera que toca la poltica criminal y el sistema de salud pblica: 1.
75

Por una constitucin para la paz

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Nueva poltica criminal;108 2. Suspensin inmediata de las aspersiones


areas con glifosato y reparacin integral de sus vctimas; 3. Frente al
punto 4.2: Reconociendo la importancia de lo acordado en este subpunto, las FARC-EP consideran necesario concretar el compromiso de
transformacin estructural del sistema de salud pblica, que permita
encuadrar el desarrollo del programa y de los planes; 4. Frente al punto
4.3: realizacin de una Conferencia Nacional sobre poltica soberana
de lucha contra las drogas.

una propuesta alternativa de pas. Es decir una nueva constitucin no


solamente para modificar las instituciones y poder llevar a cabo las
transformaciones estructurales que el pueblo colombiano necesita,
sino tambin para poder llegar a ser una alternativa real de poder.

Ir ms all de la Asamblea Constituyente


En el ltimo apartado solo hemos hecho relacin a aquellos temas que
requeriran de una nueva constitucin derivados de las conversaciones
de Paz en la Habana. Las tareas del movimiento social y popular en
torno al proceso constituyente van ms all puesto que el proceso
constituyente no se agota en la Asamblea Nacional Constituyente que
proponemos. A pesar de que el texto constitucional sea importante
para introducir las normas que permitirn un cambio estructural y la
consolidacin de la paz en Colombia, tambin es claro que una nueva
constitucin no ser la panacea. Es decir, una nueva constitucin no
traer inmediatamente las transformaciones que el pueblo colombiano
necesita, ni mucho menos traer el socialismo. Una nueva constitucin
es un paso ms hacia un proyecto estratgico que deber ser construido
con el conjunto de las agrupaciones que conforman el campo popular
y la izquierda colombiana.
El Equipo de Constituyentes por la Paz, adems de desligar la ANC
del tema de la refrendacin y de insistir que la agenda social no se
reduce a la agenda de la Habana, concuerda con lo sealado por varios
comentaristas en el sentido de que hay que pensar tambin en un proceso
post constituyente, lo que en resumidas cuentas significa definir un
horizonte, pensar en un proyecto estratgico de ms largo plazo que
logre consolidar la paz con justicia social y ambiental en Colombia:
108. Parte del punto dice: Las FARC-EP insisten en la conformacin de la Comisin para el diseo de una poltica
nacional antidrogas democrtica y participativa, con grupos de trabajo de acadmicos y expertos que formule los
lineamientos generales para esa nueva poltica criminal del Estado en esta materia.

76

77

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

Fuentes y Bibliografa
ACNUR. (19 de Junio de 2013). Un nuevo informe de ACNUR destaca
que el desplazamiento forzado es el mayor de los ltimos 18 aos.
Alcalda de Bogot. (2015). Acto Legislativo 1 de 1986.
Arango, R. (s.f.). Sustitucin del Estado Social de Derecho por un
Estado Fiscal. (G. y. Facultad de Finanzas, Ed.) Revista Zero.
Arenas, J. (1990). Paz. Amigos y Enemigos. Bogot: La Oveja Negra.
Caballero Argez C., Pachn Buitrago, M.; Posada Carb, E.
(Comp.). Cincuenta aos de regreso a la democracia. Nuevas miradas a la
relevancia histrica del Frente Nacional. Bogot: Universidad de los
Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo: Ediciones
Uniandes, 2012.
Banco de la Repblica. (2015). Miembros de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991.
Banco de la Repblica. (2015). Poblacin colombiana.
Cabarcas Maci, Gina. Militares, poltica y derecho. Sobre los silencios de
la constituyente de 1991, Universidad de los Andes, 2011.
Cmara de Representantes. (2015). Acto Legislativo 1 de 1979.
Cmara de Representantes. (2015). Acto Legislativo 2 de 1977.
Cmara de Representantes. (2015). Decreto 927 de 1990.
Cmara de Representantes. (2015). Decreto legislativo 1923 de 1978.
Cmara de Representantes. (2015). Ley 37 de 1981.
Cmara de Representantes. (24 de Mayo de 1990). Sentencia 59 de
1990.
Colombiainfo. (2015). Dos Reformas Fallidas.
Correa R, J. P. (2014). La precariedad de los derechos sociales de la

79

Por una constitucin para la paz

poblacin desplazada en un contexto de sostenibilidad fiscal. Analecta


Poltica, 4 nmero (7).
Corte Constitucional. (22 de Enero de 2004). Sentencia T-025.
Corte Constitucional. (9 de Diciembre de 2003). Sentencia 1200.
Corte Constitucional. (9 de Julio de 2003). Sentencia C-551.
Corte Constitucional. (26 de Febrero de 2010). Sentencia C-141.
DANE. (21 de Julio de 2011). Visor: Proyecciones de poblacin total por
sexo y grupos de edad de 0 hasta 80 y ms aos (2005 - 2020).
DANE. (13 de Mayo de 2015). Poblacin de hoy.
Datosmacro.com. (2013). Crece la poblacin en Ecuador en 254.000
personas.
El Pas. (31 de Agosto de 2013). Mecnica Poltica.
Garca Linera, A. (2009). La potencia plebeya: Accin colectiva e
identidades indgenas, obreras y populares en Bolivia. Bogot: Siglo del
Hombre.
Gutirrez-Sann, F. La Constitucin de 1991 como pacto de paz:
discutiendo las anomalas, Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2011,
13,(1).
Hernndez, Andrs, J. Colombia Internacional 79, Septiembre a
Diciembre de 2003.
Hernndez, J. G. (Julio de 2001) Diez aos de renovacin
democrtica. Revista Foro, N 41, Julio.
Instituto Nacional de Estadstica. (2015). Bolivia: poblacin total
proyectada, por rea y sexo, segn aos terminados en 0 y 5, 2000-2030.
Jimeno, R. Pacto de lites para una negociacin sostenible: Plan
Colombia II, El Espectador, 14 de junio de 2015.
Jimnez, A. C. (Septiembre de 2006). Momentos, escenarios y sujetos de
la Produccin Constituyente.
Jimnez M, A. C. (2008). Tercer escenario: La Asamblea Nacional
Constituyente, discusin poltica concertada. En A. C. Jimnez M,
Democracia y neoliberalismo. Divergencias y convergencias en la construccin

80

Hacia la Asamblea Nacional Constituyente

de la Carta Poltica colombiana de 1991. La Carreta Editores.


Leal Buitrago, F. (2011) La seguridad en la Constitucin de 1991.
Revista Foro, Constitucin 20 aos: el camino recorrido, N 74-75.
Lpez, T. Los puntos pendientes de la negociacin de paz,
Las2orillas, 24 de septiembre de 2014.
Llano ngel, H. (2011). La Carta del 91: un consenso constitucional
ficticio? Criterio Jurdico, 1(5). Tomado de (http://hdl.handle.
net/11522/2299).
Medina, M. (2011). 2011: 20 aos de una Constitucin, 200 aos de
constitucionalismo republicano, Razn Pblica, 19 de diciembre.
Mesa Cuadros, G. (2013). Derechos ambientales en perspectiva
de integralidad (Tercera edicin). Bogot: Instituto Unidad de
Investigaciones Gerardo Molina- UNIJUS.
Misin de Observacin Electoral Unin Europea. (Septiembre
de 2006). Elecciones a la Asamblea Constituyente y Referndum sobre las
Autonomas Departamentales.
Misin de Observacin Electoral Unin Europea. (26 de Abril de
2009). Ecuador Informe Final Elecciones Presidenciales y para la Asamblea
Nacional.
Novoa, A. (17 de Junio de 2011). En 20 aos de la Constitucin se han
hecho 29 reformas.
Observatorio de territorios tnicos y campesinos (2012). Editorial: 20
aos de la Constitucin Poltica de 1991: Cmo van las cosas?
Organizacin de Estados Americanos. (26 de Marzo de 2007).
Informe de la Misin de Observacin Electoral Bolivia Elecciones Asamblea
Constituyente y Referendo Vinculante.
Orlando Melo, J. (2011) xitos y debilidades de la Constitucin de
1991, Razn Pblica, 23 de mayo.
Paredes, C. (8 de Julio de 2008). Las 26 Reformas a la Constitucin
de 1991.
Perry, G. (2011). La Constitucin de 1991 y el Desarrollo Econmico
Y Social. Foro Econmico. Un Blog de economa bastante racional.
Presidencia de la Repblica. (2015). Julio Csar Turbay Ayala.

81

Por una constitucin para la paz

Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo. (2011-2012).


Hechos de Paz.
Quintero Ramrez, O. A. (2002). Sociologa e Historia del
movimiento estudiantil por la Asamblea Constituyente de 1991.
Revista Colombiana de Sociologa, VII (1), 126-151.
Rodrguez R, David. (20 de Noviembre de 2013). Entre memoria e
historia: relatos sobre la Asamblea Nacional Constituyente, una mirada de
larga duracin. Pensamiento Jurdico; nm. 38.
Roll, D. (2002) Democratizacin y partidos polticos. Una omisin
del constituyente del 91. Pensamiento Jurdico, Constitucin del 91, N
15.
Sandoval, M. J. (2011). La economa de la Constitucin Poltica y la
poltica econmica neoliberal: 20 aos de contradiccin. Revista Foro,
Constitucin 20 aos: el camino recorrido, N 74-75.
Santamara, R. y Silva; Gabriel. Proceso poltico en Colombia: del
Frente Nacional a la Apertura Democrtica. Bogot, Colombia: Fondo
Editorial CEREC, 1984
Taborda Ocampo, F.; Londoo, S. (Septiembre de 2011). Algunos
retos de los grupos tnicos en los 20 aos de la constitucin. Revista
Foro, Constitucin 20 aos: el camino recorrido, N 74-75.
Universidad de los Andes. (11 de Junio de 2011). Constitucin de 1991:
Logros y Pendientes.
Urrutia, M. (10 de Abril de 2002). Una visin alternativa: la poltica
monetaria y cambiaria en la ltima dcada. Borradores de economa,
Subgerencia de Estudios Econmicos, No. 207.
Valencia Villa, H. (2010) Cartas de batalla: una crtica del
constitucionalismo colombiano. Bogot: Panamericana Editorial.
Velsquez, F. (julio de 2001). Ordenamiento territorial y
descentralizacin: un paso adelante, dos atrs. Revista Foro, N 41.
Velsquez F. (2014). Dos dcadas de participacin ciudadana en
Colombia: la ley 134 de 1994 al banquillo. Razn Pblica, 23 de
febrero.
Wilde, A. (1982) La quiebra de la democracia en Colombia:
conversaciones de caballeros. Bogot: Ediciones Tercer Mundo.

82

Constituyentes por la Paz


con Justicia Social
Equipo Nacional Dinamizador
Bogot, octubre de 2015