You are on page 1of 178

Situacin

Actual
de las Leyes
Cooperativas
en
Amrica Latina

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Juan Diego Pacheco, Director ACI Amricas


Jrgen Schwettmann, Director Programa COOPREFORM/OIT
Hagen Henry, Especialista en Marcos Legales cooperativos, COOPREFORM/OIT
Roxana Snchez
Rolando Barrantes
Coordinadores tcnicos
Ronald Alvarez
Coordinador General
Boris Valverde
Diseador Grfico
Especialistas invitados por pas:
Argentina:
Dante Cracogna
Brasil:
Guilherme Krueger y Roberto Olivella
Colombia:
Belisario Guarn
Chile:
Mnica Reyes
Costa Rica:
Roxana Snchez y Rolando Barrantes
Ecuador:
Carlos Naranjo Mena
El Salvador:
Ricardo Domnguez
Mxico:
Beatriz Orozco Barba
Paraguay:
Gregorio Poletti
Per:
Alonso Morales Acosta
Uruguay:
Sieguer Rippe
Venezuela:
Alberto Garca Muller
Febrero 1999

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS. HECHO EL DEPSITO DE LEY.


ADVERTENCIA:
De conformidad con la Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos es prohibida la reproduccin, transmisin, grabacin,
filmacin total o parcial del contenido de esta publicacin mediante la aplicacin de cualquier sistema de reproduccin, incluyendo el fotocopiado. La violacin a esta ley por parte de cualquier persona fsica o jurdica ser sancionada penalmente.
ALIANZA COOPERATIVA INTERNACIONAL.
TELFONO: (00506-296-0981). FAX: (00506- 231-5842). APDO POSTAL: 8 6310 1000. San Jos costa Rica. INTERNET: www.alianzaaci.or.cr E mail: alianza@sol.racsa.co.cr

Indice
Introduccin
SINTESIS DE LOS TRABAJOS PRESENTADOS AL TALLER MARCOS LEGALES.
Dra. Roxana Snchez Boza
PERSPECTIVAS DE LA REFORMA DE LA LEY DE COOPERATIVAS A VEINTICINCO AOS DE SU SANCION
Argentina, Dante Cracogna
O Regime tributrio das cooperativas de trabalho:
Guilherme krueger, Roberto Olivella, Jefferson Guizan
SITUACION Y DIAGNOSTICO DE LA LEGISLACION COOPERATIVA COLOMBIANA
Dr. Belisario Guarin
FUNDAMENTOS, OBJETIVOS Y PRINCIPALES CONTENIDOS DEL PROYECTO DE REFORMAS A LA LEY GENERAL
DE COOPERATIVAS CHILENA
CARLOS E. RUBIO ESTAY, Monica Reyes Ruiz
Perspectivas del Derecho Cooperativos Costarricense
Dra. Roxana Snchez
VISION GENERAL SOBRE EL MARCO JURIDICO DEL COOPERATIVISMO ECUATORIANO
Carlos Naranjo Mena
NORMATIVACOOPERATIVA DE DERECHO SUSTANTIVO Y DERECHO PROCESAL
BEATRIZ OROZCO BARBA
REFORMAS A MARCOS LEGALES EN COOPERATIVISMO
Dr. Gregorio R. S. Poletti Figari

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

"REALIDAD Y PROPUESTA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO DEL COOPERATIVISMO EN UNA ECONOMIA DE


MERCADO.- EL CASO PERUANO"
Alonso Morales Acosta
LA EMPRESA COOPERATIVA EN URUGUAY: Alcance y lmites de la normativa legal
Dr. Siegbert Rippe
Sntesis de la Normativa Aplicable a las Cooperativas de Venezuela
Alberto Garca Muller

Introduccin
La Alianza Cooperativa Internacional, Oficina para las
Amricas y el programa COOPREFORM de la OIT organizaron en el mes de julio de 1998, un encuentro de
expertos en Marcos Legales cooperativos, con el objeto de obtener un diagnstico de la situacin de las leyes cooperativas en una serie de pases seleccionados
de la regin latinoamericana. El encuentro llevado a
cabo en forma de taller, logr recopilar informacin
muy valiosa sobre el tema. Participaron los especialistas ms connotados de Argentina, Brasil, Colombia,
Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.

quienes hicieron los aportes intelectuales que se resumen en el presente informe. En especial desea manifestar una muestra de gratitud a la Dra. Roxana Snchez Boza y al Lic. Rolando Barrantes, quienes actuaron, adems de especialistas, como coordinadores tcnicos del evento.

El presente informe, que recopila las presentaciones


de los especialistas, se ha organizado mediante un sntesis de las ponencias, en una primera parte, y se han
incorporado las presentaciones completas a fin de que
las personas interesadas en la temtica, dispongan de
toda la informacin que se logr generar.

Juan Diego Pacheco


Director ACI Amricas

La Alianza Cooperativa Internacional, Oficina para las


Amricas, desea agradecer al programa COOPREFORM
de la OIT, por el patrocinio tcnico y econmico que
hizo posible la realizacin de esta importante actividad.
Asimismo expresa su gratitud para todos los pespecialistas que participaron como invitados especiales,

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

SINTESIS DE LOS TRABAJOS PRESENTADOS


AL TALLER MARCOS LEGALES.
Dra. Roxana Snchez Boza
En el encuentro de expertos en Derecho Cooperativo
organizado por la Organizacin internacional de Trabajo y la Alianza Cooperativa internacional, direccin regional para Amrica, se tuvo la participacin de catorce
expertos. Cada persona rindi un informe de la situacin del cooperativismo en su propio pas, desde la ptica de la normativa que ampara las situaciones jurdicas
que surgen de la actividad de los entes cooperativos y
previa seleccin de los aspectos de mayor importancia,
segn el punto de vista de cada participante.
En este documento hemos incluido cada uno de los
informes presentados, de tal modo que con el fin de
facilitar su lectura y para tener una idea general de la
situacin de la normativa que ampara el cooperativismo latinoamericano, hemos considerado pertinente
incluir en esta introduccin los aspectos ms sobresalientes de cada presentacin.
Hemos elegido el orden alfabtico para la exposicin
de las ideas ms atractivas y destacadas de cada informe:

ARGENTINA:
El informe fue presentado por el Dr. Dante Cracogna,
bajo el nombre:
PERSPECTIVAS DE LA REFORMA DE LA
LEY DE COOPERATIVAS A VEINTICINCO AOS DE SU SANCION.
El entorno econmico y social del pas ha llevado a la
propuesta de reforma de la ley N.20.337, en Argenti-

na y para ello han venido funcionando dos comisiones, la ltima nombrada por el gobierno en el ao
1996. El Poder Ejecutivo dict el decreto 420/96 en
virtud del cual se dispuso la creacin del Instituto Nacional de Accin Cooperativa y Mutual sobre la base
del Instituto Nacional de Accin Cooperativa y del Instituto Nacional de Accin Mutual, cuya disolucin dispona el aludido decreto.
Este tambin encomendaba al presidente del nuevo
organismo elevar al Poder Ejecutivo, dentro de un plazo determinado, un proyecto de modificacin de la legislacin en materia de cooperativas y mutuales.
Es en el tema de la capitalizacin donde se dan las
propuestas de modificacin legal
El proyecto de reforma desdobla el captulo V de la
Ley 20.337 referido al capital, organizndolo en tres
secciones, a saber: a) capital cooperativo; b) capital accionario y c) otras fuentes de financiamiento. Aqu se
encuentran las novedades ms importantes -y controversiales- de la reforma.
En cuanto al capital accionario se autoriza que las cooperativas cuenten con capital accionario, siempre que
lo prevea el estatuto y lo resuelva la asamblea por mayora de dos tercios.
Adems se preven otras fuentes de financiamiento, a
travs de tres disposiciones. Por la primera de ellas se
autoriza que el estatuto prevea la emisin de ttulos de
deuda cooperativa para posibilitar la captacin de ahorro. En tales casos el estatuto establecer las condicio-

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

nes respectivas. Estos ttulos pueden ser suscriptos


por asociados o terceros y vienen a sumarse al rgimen de obligaciones negociables vigente (Ley 23.576
y modificatorias) y al que tienen tambin acceso las
cooperativas, abriendo as una nueva posibilidad de financiamiento.
Finalmente cabe llamar la atencin sobre las COOPERATIVAS SIMPLIFICADAS, como aquellas pequeas cooperativas con reducido nmero de asociados y limitado
volumen de operaciones para las cuales resultan excesivos los requisitos comunes en cuanto a libros contables
y composicin de los rganos sociales. Para ellas se prev un rgimen simplificado de contabilidad y menores
exigencias en la integracin de sus rganos.
En opinin del expositor : "La proyectada reforma introduce importantes innovaciones en respuesta a las
necesidades que plantea el crecimiento empresarial
de las cooperativas en una economa abierta y competitiva. En ese sentido la reforma apunta a flexibilizar
las disposiciones de la ley vigente, despojndola de rigideces y adecundola al nuevo contexto en el que deben desenvolverse las cooperativas y para lo cual requieren contar con herramientas idneas. "

BRASIL:
A cargo del Lic. Guilherme Krueger estuvo la ponencia
denominada:
LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO EN
LOS PROCESOS DE TERCERIZACION:
LIMITES LEGALES Y SUS IMPLICACIONES OPERATIVAS EN BRASIL.
El expositor se refiere a un problema especfico dentro de las cooperativas de trabajo brasileas, surgido

c o o p r e f o r m

por la falta de delimitacin legal del contrato de servicios por cooperativas de trabajo en los procesos de
tercerizacin.
De un lado la cooperativa de trabajo es vista como instrumento de generacin de trabajo y como medio para el establecimiento de una relacin de capital y trabajo ms flexible, que abre la posibilidad de ejercer la
autogestin y la solidaridad en un momento crucial
para los trabajadores. Por otro lado, se levanta la acusacin contra las cooperativas de trabajo porque dan
un espacio que precariza las relaciones de trabajo dentro de los procesos de tercerizacin,dejando al trabajador sin la proteccin de la legislacin laboral.
El factor desencadenante fue la promulgacin de la
Ley federal 8.949/94 que tiene un prrafo unico n. 442
que estableci el vnculo laboral entre el asociado de
la coopertiva de trabajo y el contratista de servicios.
Al final de su trabajo el autor presenta varias medidas
tendientes a prevenir o disminuir los riesgos de trabajo, o bien el nacimiento de demandas conexas a esos
riesgos. Tales medidas aconseja que sean tomadas segn la conveniencia y contexto de la cooperativa. Entre esas propuestas encontramos:
la garanta contractualmente asumida de mantener un nivel de remuneracin igual al tipo de trabajo que se ofrece en el mercado, unido a los
complementos salariales que sean de uso comn
reforma de los estatutos de las cooperativas para incluir normas que protejan ese tipo de contratacin
evitar la renuncia de los empleados y recontratacin en las mismas actividades que desempeaban
cuando estaban empleados.

COLOMBIA:
El informe fue presentado por el Dr. Belisario Guarn,
bajo la denominacin:

"SITUACION Y DIAGNOSTICO DE
LA LEGISLACION COOPERATIVA
COLOMBIANA"
La ponencia del Dr. Guarin ofrece un diagnstico general de la legislacin cooperativa colombiana, promulgada en 1989, con apoyo del Congreso que dio
atribuciones especiales al Presidente de la Repblica
para reformar la citada legislacin, crear una superintendencia de cooperativas y organizar un instituto de
financiamiento y desarrollo del cooperativismo se expidieron los decretos con fuerza de ley 1587, 1598 y
1630 de 1963, que hicieron posible respectivamente la
citada reforma y la creacin de los referidos entes.
La legislacin colombiana es pionera en Latinoamrica en cuanto ofreci el amparo de la ley cooperativa a
las entidades de la economa solidaria, que funcionan
desde mitad del siglo pasado en Colombia.
Cabe resaltar se sustrae de la legislacin laboral ordinaria las relaciones de trabajo de los asociados de las
cooperativas de trabajo, para que ste se convenga por
medio de reglamentos de trabajo interno, compensaciones y seguridad social, adoptados por los rganos
de administracin de la cooperativa. Y se ofrece un tratamiento tributario preferencial, por medio del tratamiento tributario preferencial, segn el estatuto tributario colombiano se establece que las cooperativas estn sometidas a un tratamiento tributario especial, que
les permite no ser sujetos del impuesto de renta, si demuestran que sus excedentes los han aplicado conforme a la ley cooperativa.

Con la reforma aprobada, la creacin de la Superintendencia y el apoyo financiero que prest Financiacoop al movimiento cooperativo colombiano, ste se
desarrolla significativamente incorpora nuevos sujetos
de la accin cooperativa, como los profesionales universitarios, pequeos industriales y comerciantes y
agricultores medios, todo lo cual contribuye a un notorio crecimiento empresarial de las cooperativas y a la
generacin de nuevas instituciones financieras de grado superior e instituciones aseguradoras de naturaleza cooperativa.
Nos indica el ponente: " Despus de ms de veinte
aos de vigencia del Decreto Ley 1598, es el mismo
movimiento cooperativo que presiona una reforma a
la legislacin, con el fin de actualizarla, para permitir
un mayor dinamismo y amplitud empresarial, modificar su rgimen econmico; obtener un reconocimiento del sistema financiero cooperativo, consagrando la
posibilidad de crear bancos cooperativos y todo tipo
de instituciones financieras de naturaleza cooperativa;
establecer un rgimen propio de trabajo para las cooperativas de trabajo asociado, configurar jurdicamente el sector cooperativo colombiano, determinar con
mayor claridad las relaciones de la cooperativas con el
Estado, norma sta que se adopta como Ley 79 de
1988 y que actualmente rige a las cooperativas con ligeras y puntuales modificaciones que se le han introducido en los diez aos que lleva de vigencia."
Precooperativas, Decreto Ley 1133 de 1989
Asociaciones mutualistas, Decreto Ley 1480 de
1989
Fondos de Empleados, Decreto Ley 1481 de 1989

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Administraciones de servicios pblicos cooperativos, Decreto Ley 1482 de 1989.


De igual manera esta ley establece la transformacin
del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo de la Economa Solidaria, con funciones nicamente de direccin
y coordinacin de la poltica del Estado, para la promocin, planeacin, proteccin, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de economa solidaria, dando cumplimiento a las disposiciones
establecidas en la Constitucin Poltica y a que hemos
hecho referencia.
La nueva ley que est prxima a sancionarse, regula
nuevamente la actividad financiera de las cooperativas, estableciendo una divisin entre cooperativas financieras y de ahorro y crdito, identificando a las primeras como aquellas que pueden operar con asociados y terceros, que tienen un portafolio de servicios financieros muy amplio, que quedan reconocidas como
establecimientos de crdito y su normatividad se vincula al estatuto financiero, quedando en consecuencia
sometidas a la inspeccin y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y requiriendo para su constitucin
un aporte social considerable.
Por su parte las cooperativas de ahorro y crdito tienen limitadas sus operaciones a la captacin de ahorro
y colocacin de crditos entre los asociados quedan
bajo el control de la nueva Superintendencia de Entidades de la Economa Solidaria.

10

c o o p r e f or m

CHILE:
La ponencia fue presentada por los Lic. Carlos E. Rubio Estay y Licda. Mnica Reyes Ruiz, bajo la denominacin:

"FUNDAMENTOS, OBJETIVOS Y
PRINCIPALES CONTENIDOS DEL PROYECTO DE REFORMAS A LA LEY GENERAL DE COOPERATIVAS CHILENA."
Los ponentes fundamentan en tres perodos la historia del Derecho Cooperativo chileno que inicia en el
ao 1918 hasta el presente.
En la dcada de los noventa se dan diversas iniciativas
de reforma, a partir del ao 1990, cuyo origen est
tanto en la Confederacin general de cooperativas de
Chile como en el Ministerio de Economa.
Las mencionadas iniciativas legales representan un interesante trabajo de anlisis de la situacin jurdica de
las cooperativas y reflejan las dificultades que se deben solucionar para el buen funcionamiento de las
cooperativas. Muchas de las barreras identificadas encuentran su origen en medidas dictadas destinadas a
proteger tales organizaciones.
De acuerdo con los expositores el marco legal debe
ofrecer la posibilidad de: "...la reinsercin de las cooperativas en el actual contexto y la adopcin, libremente, de estrategias y conceptos empresariales para
progresar econmicamente y brindar progreso a sus
miembros y a la comunidad que constituye su entorno, sobre la base de las potencialidades de stos y
aprovechando, al igual que el resto de las empresas si
as lo desean, las oportunidades y estmulos que las actuales condiciones plantean."

Con el proyecto de reforma en Chile se pretende concentrar en la Ley General de cooperativas toda la legislacin
dispersa en diversos cuerpos normativos. Y en el contenido concreto de la normativa de cooperativas se buscan
aplicar varias medidas a la membresa, a la constitucin
del capital as como la necesidad de establecer un capital
mnimo inicial para cierto tipo de cooperativas.
La propuesta tambin busca conservar algunos beneficios de la ley actual como es la posibilidad de distribucin a prorrota de las cuotas de capital de los socios, de
los remanentes no distribuidos. As como la eliminacin
del lmite al inters pagado al capital. Tambin se contempla la participacin o creacin de otras entidades,
incluso de distinta naturaleza jurdica de la cooperativa.
Las relaciones entre el Estado y el Sector cooperativo
sern modificadas y transformadas con el objetivo de
lograr el reconocimiento, por parte del Estado de mayores espacios de libertad para las actividades econmicas que desarrollan las cooperativas.
El proyecto de reforma da un excelente espacio a la bsqueda de soluciones jurdicas de los conflictos surgidos
en la vida de las cooperativas, tanto en instancias de carcter jurisdiccional como el aprovechamiento de otras
vas de resolucin de conflictos, como es el arbitraje.
Para las cooperativas en donde el pblico deposite su
f pblica se proponen medidas de fiscalizacin, control y supervigilancia, entre otras. las cooperativas de
ahorro y crdito de cierto tamao, cooperativas abiertas de vivienda o cuyos ttulos valores puedan ser adquiridos por el pblico.
Asimismo, se mantiene la exencin de pago de renta
sobre excedentes que generen las operaciones con sus
propios socios.

COSTA RICA:
ponencia presentada por la Dra. Roxana Snchez Boza denominada:
"PERSPECTIVAS DEL DERECHO
COOPERATIVO COSTARRICENSE".
La legislacin cooperativa costarricense ha seguido las
pautas generales de la legislacin latinoamericana, en
cuanto a la presencia otorgada al Estado, a travs de
un ente estatal especializado que las promueve, apoya
y las supervisa, por los beneficios que se haban establecido para impulsar su desarrollo.
Beneficios generalmente de tipo fiscal daban una posicin privilegiada a los miembros de las cooperativas, de
acuerdo con la legislacin especial dada en l Ley de Asociaciones Cooperativas de 1968. Sin embargo, mucha
de esa normativa fiscal se empez a hacer de difcil aplicacin por las trabas que se establecieron en el Ministerio de Hacienda, cuando los funcionarios deban realizar la calificacin correspondiente. Ese panorama se
define totalmente, en 1992, cuando se promulga la Ley
que deroga todas las exenciones fiscales existentes en el
ordenamiento jurdico, salvo algunas excepciones, de
las cuales las cooperativas no participaron.
El ambiente del sector de economa social, del cual
participan las cooperativas, tambin fue modificado
por la incorporacin de las Sociedades Annimas Laborales, Ley N. 7407 de 1994, que participan de la misma normativa formal de las existentes en Espaa, pero que surgen para dar sustento a la poltica de privatizacin de las empresas y actividades econmicas del
Estado, impulsando que trabajadores de sus entidades
las constituyan una vez que renuncien y realicen un
contrato de servicios para asegurar su existencia. Estas
entidades se les da una organizacin ms gil, pues solo se necesita una base de cuatro socios, se inscriben

11

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

en el Registro Mercantil del Registro Nacional, previo


visto bueno del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y sobre todo se les reconoce ciertos incentivos fiscales.
Desde hace varios aos nuestra legislacin cooperativa est en revisin pero no ha sido posible su modificacin total o parcial por la influencia de los sucesos
polticos, en primer instancia en el mbito nacional y
recientemente dentro del mismo Movimiento Cooperativo. En este ltimo a raz de los cambios en la direccin de cpula se han venido presentando propuestas
que de aprobarse afectaran notoriamente la situacin
econmica de las cooperativas, porque van dirigidas a
la privatizacin y eliminacin de la exclusividad de la
disposicin de los fondos del INFOCOOP, para trasladarlos a un ente integrado adems de cooperativas
por otras organizaciones del Sector de la economa social de nuestro pas. Sobre esto ltimo es importante
mencionar que nuestro Movimiento Cooperativo, a
travs de su mximo rgano de representacin y defensa ha definido claramente su posicin en 1995 proponiendo la creacin del INDECOOP, como ente contralor de los fondos a que nos referimos. Nos referiremos a algunas situaciones que han dado lugar a importantes cambios en el desarrollo de los entes cooperativos, en los ltimos seis aos.
El cooperativismo costarricense est urgido de una reforma legislativa que le defina mejor sus linderos, para obtener un mayor respeto de su autonoma de conformidad con la naturaleza propia de los entes cooperativos. Costa Rica tiene normas constitucionales que
reconocen el valor superior a ley de los tratados internacionales y de mi parte considero que nicamente podemos dar la proteccin requerida por el Movimiento
cooperativo nacional as como el internacional, por medio de la incorporacin de una norma supranacional,

12

c o o p r e f o r m

incorporada en las legislaciones nacionales y que tenga


como objetivo la definicin precisa de la naturaleza socioeconmica de los entes cooperativos.
Caso contrario, cada vez que se den diferentes corrientes econmicas o se adopten diferentes polticas sociales, como hemos visto con la influencia del Tratado de
Basilea o la adopcin de posiciones polticas en el
campo de vivienda, los entes cooperativos quedarn a
la deriva de esas decisiones metacooperativas.
Sin lugar a dudas, urge que las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos u otro organismo
supranacional que surja adopte, algo ms que la recomendacin 127 de la Organizacin internacional del
Trabajo, ese algo ms es sin duda la promulgacin de
un tratado internacional que pueda ser incorporado a
las legislaciones nacionales. Con ello, esta gran idea
de establecer marcos legales como facilitadores del
cooperativismo latinoamericano, al menos en el mbito de la Direccin regional de la Alianza Cooperativa
Internacional para Amrica, ofrecer la garanta de
permanencia y respeto de los Movimientos cooperativos de cada pas del continente americano.

ECUADOR:
la ponencia presentada por el Lic.Carlos Naranjo Mena denominada:
" Visin general sobre el marco jurdico del cooperativismo ecuatoriano."
En el Ecuador, la legislacin no ha estado nunca en el
mismo nivel de desarrollo del cooperativismo, ms
an, desde sus inicios, el cooperativismo, preexisti a
la ley, pues, sta, en 1937, vino a regular las organizaciones que, bajo principios y normas filosficas cooperativas, haban surgido desde 1919.
La realidad de este fenmeno no ha variado, pues, actualmente, el cooperativismo se ha desarrollado ms
all de las previsiones legales, superando, holgadamente, no solo las normas que, se han tornado obsoletas, cuando no han sido rectificadas por otras leyes,
sino la capacidad de control estatal.
En el Ecuador, la falta de una poltica de Estado frente
al cooperativismo, ha llevado a que, el marco jurdico
dentro del cual ha desarrollado su actividades, responda a la posicin ideolgica o, a las presiones que reciben sus gobernantes, en un determinado momento y
como esa posicin, o presin, ha impulsado el movimiento, el marco jurdico del cooperativismo, ha sido
tambin, escasamente promotor o francamente limitante para su desarrollo.
Las nicas reformas a la ley mencionada, se dieron
tambin en una Dictadura Militar, en 1979, y no respondieron a un afn de desarrollo del movimiento en
general, sino a un inters particular de brindar mejores posibilidades operacionales al cooperativismo de
ahorro y crdito.

Ecuador entonces, ha pasado por las etapas del Estado fomentador, paternalista, indiferente y limitante
que, han llevado a la elaboracin de varios proyectos
de reformas y nuevas leyes, inclusive, uno que ha sido
presentado en estos das al Congreso Nacional, pero
que, no han respondido a un criterio unitario, ni a
reuniones del movimiento, sino a buena voluntad, interesada o no, de algn poltico o sector individualizado del cooperativismo.

MARCO JURIDICO
DEL COOPERATIVISMO
En trminos generales, se encuentra que, las normas
de fomento o apoyo al sistema, son, en su mayora,
meramente declarativas, ya porque carecen de normas
legales o reglamentarias que las desarrollen, ya porque la poltica administrativa del aparato gubernamental, no ha hecho el mnimo esfuerzo por llevarlas a
ejecucin o ya porque la actividad cooperativa, no se
ha efectuado en los volmenes que permitan su aprovechamiento.
Otro grupo de normas y, paradjicamente, ajenas al
movimiento, son marcadamente obstaculizantes o limitantes a su desarrollo, claramente discriminatorias,
o evidentemente restrictivas.
Un aspecto que se menciona con especial inters, es el
de la normatividad que regula la integracin andina,
por la importancia que ella tiene en la poca que vivimos y que, al manifestarse escasamente favorable al desarrollo del movimiento, considero, no puede ser soslayada, bajo pena de el trabajo se torne incompleto.
En todo caso, las varias normas favorables para el desarrollo del movimiento, son tratadas tangencialmen-

13

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

te, quizs porque el espritu del trabajo es buscar la toma de conciencia de lo que debe ser cambiado.
El autor divide las normas en obsoletas, y ofrece como
ejemplo el hecho de que la base doctrinaria radica, como es natural, en los Principios del Cooperativismo y
que, desde la promulgacin de nuestra ley, dichos
Principios, han sido modificados en dos ocasiones por
la ACI, esto es, en 1966 y 1995, sin embargo, el Reglamento de la Ley de Cooperativas Ecuatoriana, an
conserva como reguladores de las cooperativas, los
principios de ......... 1937 ! !
En normas inaplicadas o inoficiosas dictadas por legisladores con poderes dictatoriales pero con excelentes
intenciones al dictar la Ley de 1966, an vigentee pero meramente declarativas. El autor en el texto ofrece
mltiples ejemplos.
Tambin se encuentran normas prohibitivas, imperativas e intromisivas. Donde bsicamente a travs de la Ley
de Cooperativas Ecuatoriana, se cre la nueva categora denominada INTROMISIVA, pues, nuestra ley, no solo contiene 26 artculos prohibitivos, bajo la amenaza
de sanciones ; no solo que contiene 42 artculos imperativos que hablan de "obligatoriamente, las cooperativas....." o, "las cooperativas, harn, dirn, comprarn,
cumplirn, etc...;" no solo que tiene apenas 15 artculos
permisivos, que dejan en libertad a las cooperativas para hacer o no hacer, sino que, consagra una grave injerencia en la administracin de las cooperativas, por parte del organismo de control estatal, al extremo de convertirlo en co-administrador, esto es en juez y parte, as
por ejemplo : el art. 15 faculta a la Direccin de Cooperativas, a vetar el ingreso de socios a las cooperativas,
supuestamente, cuando no cumplan ciertos requisitos
legales, cuando las cooperativas, dentro de su autonoma deben escoger sus socios libremente ; el Art.56,

14

c o o p r e f o r m

manda obtener autorizacin de la Direccin, para emitir los Certificados de Aportacin, los cuales, inclusive,
deben ser suscritos por el Director, conjuntamente
con Presidente y Gerente de la Cooperativa.
Finalmente, el Lic. Naranjo encuentra algo positivo en
la legislacin ecuatoriana en el campo cooperativo, como es su estructura formal, pues, se considera que, la
distribucin del articulado y los ttulos y captulos, bajo los que se halla conformada, responden a una organizacin lgica que merece ser conservada.
Un segundo aspecto importante y beneficioso en la
ley, es la consideracin de las cooperativas, como forma organizacional de promocin humana que conlleva algunas exoneraciones de impuestos, siendo las
ms importantes, pues, varias ya han sido derogadas
por otras leyes, la del impuesto a la renta y de los que
gravan la compraventa de bienes inmuebles.
Sin embargo, en la profundizacin de los contenidos
del ordenamiento jurdico ecuatoriano, nuevamente
se encuentran restricciones, tales como :
una ley excesivamente reglamentaria.
existencia de leyes conexas que las clasifica en leyes de fomento, leyes discrimitadoras, normas restrictivas, normas que desconocen a las cooperativas la condicin de empresa. Acompaadas de reglamentos especiales que desarrollan la legislacin cooperativa, y se alejan de la doctrina y de la
misma legislacin general.
Adems de polticas y actos administrativos, incumplen
la Recomendacin 127 de la OIT, y la Declaracin del
Parlamento Andino de Apoyo a la Ley Marco para Cooperativas de Amrica Latina, suscritas por el Estado
Ecuatoriano.

En los ltimos aos, ha sido particularmente notoria


la discriminacin al cooperativismo de ahorro y crdito, cuando en crisis de liquidez, algunas cooperativas,
acudieron a solicitar prstamos en el Banco Central
del Ecuador, a los que accede fcilmente la Banca Privada en situaciones similares y qu9e, para las cooperativas bajo control de la Superintendencia de Bancos,
est consagrado en el Art.25 de la Ley de Rgimen Monetario, pero increblemente, les fueron negados esos
crditos y, por ello, quebr la 8 de SEPTIEMBRE .
En el contexto del cono sur se encuentra la normativa
andina que tiene como antecedente la Junta del
Acuerdo de Cartagena, la cual por intermedio de su
organismo legislativo, dict la Decisin 292 que reglamenta la constitucin y funcionamiento de las Empresas Multiandinas EMAS constitudas por personas de
los distintos pases del Acuerdo de Cartagena, pero,
resulta que, las EMAS, solamente pueden constituirse
como sociedades annimas, vetada, entonces la formacin de cooperativas Multiandinas.
Con una visin positiva el Lic. Carlos Naranjo concluye su ponencia. El nos ofrece una serie de conceptos
bsicos, sobre las principales instituciones jurdicas
que debe contener una nueva ley de cooperativas del
Ecuador, con la esperanza de que sea analizada y criticada tambin, pero que sirva de estmulo para el dictado de ese tan necesario, nuevo marco jurdico, que
pide a gritos el ciudadano de todos los estamentos sociales y econmicos que mira en la Economa Solidaria, la solucin a sus necesidades, dentro de un marco de equilibrio, entre el neoliberalismo y el comunismo excluyentes y opresores.

EL SALVADOR:
Ponencia presentada por Lic. Ricardo Dominguez denominada:
"Marco legal institucional de las
intermediarias financieras no bancarias
en Centroamrica."
En El Salvador encontramos un nuevo enfoque del desarrollo financiero en el nivel de FEDECACES integrada por una Caja Central, una Aseguradora,un Fondo
de Segoridad, un Centro de Tecnologa y desarrollo financiero y una Supervisora.
En 1994 se da una iniciativa del BID para evaluar y formular un marco legal para Cajas de Crdito rural,en el
ao siguiente se forma comisin de reformas a ley
cooperativa,en el ao 1996 el MAG congela la reforma
de la Ley general asociaciones cooperativas, pero se
inicia propuesta para hacer cooperativas de ahorro y
crdito especializadas en Intermediacin financiera y
se incorpora seguros futuro, con las siguientes caractersticas :
jurdicamente no tienen fines de lucro
captan de socios o terceros y otorgan crdito o favorecen inversiones

MEXICO.
Ponencia presentada por la Licda. Beatriz Orozco
Barda denominada:
Normativa cooperativa de derecho
sustantivo y derecho procesal
La Ley General de Sociedades Cooperativas del 29 de
julio de 1994 es la que rige la vida institucional de las

15

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

cooperativas en Mxico, una legislacin adecuada a las


condiciones sociopolticas y econmicas del pas, concebida y estructurada dentro de la ms pura concepcin del neoliberalismo econmico, y concebida para
la libre competencia.
La Ley de 1994 elimina el control por parte del Estado, siendo la constitucin de la Cooperativa un acto
eminentemente asociativo, como para cualquier otro
tipo de sociedad mercantil. Establece la existencia del
registro ante el Registro Pblico de Comercio, como
requisito para actuar con personalidad jurdica propia
y responsabilidad limitada, como para el resto de las
Sociedades Mercantiles.
La ley establece la limitacin de que este tipo de sociedades solamente podrn constituirla personas fsicas, y
sin embargo sin justificacin ninguna ni en el texto de
la Ley ni en la exposicin de motivos, establece un captulo de categora de Sociedades Cooperativas y habla
de las ordinarias y de las de participacin estatal, esto
implicara tener como asociado al sector pblico, pero
cuando en la normativa interna se define la participacin estatal, se habla de cooperativas que administren,
presten bienes o servicios concesionarios del sector pblico, considerando en este punto que es una falla tcnico-legislativa por la incongruencia entre participacin
estatal y la concesin del servicio pblico.
An cuando se abandona el rgimen de tutela del Estado, cabe destacar que se imponen obligaciones, tanto a la Federacin, como al Estado y los municipios de
participar en los programas de las cooperativas para
fortalecerlas e impulsar su desarrollo imponiendo incluso a la Secretara de Hacienda la constitucin de
fondos de garanta para apoyo a las

16

c o o p r e f o r m

PARAGUAY:
Ponencia presentada por el Dr. Gregorio Poletti denominada:
"El Derecho Cooperativo en el Paraguay
y su perspectiva de desarrollo y consolidacin a partir de la promulgacin de
la Ley N. 438 del 21 de octubre de 1994.
El texto de la Ley N 438/94, De Cooperativas, establece en su primer artculo la finalidad de dicha ley.
Desde la normativa constitucional existe el reconocimiento a la autonoma y en las disposiciones contenidas en el Cdigo Civil, cuando hablan de que las sociedades cooperativas se regirn por su legislacin especial. Reglamentada por el Poder Ejecutivo, el cual ha
dictado el Decreto N 14052, en fecha 3 de julio de
1996, a los efectos de fijar los alcances de las disposiciones contenidas en la misma.
Es de destacar que en cuanto asl rgimen de sanciones
establecidos en la ley, el decreto reglamentario determina la instancia para la interposicin del recurso de
alzada, as como para el ejercicio de la accin contenbcioso administrativa, la que se debe operar conforme
se determina en el respectivo Cdigo Procesal. En
cuanto a las multas impuestas por el Instituto Nacional de Cooperativismo cuando hubiere lugar, el decreto reglamentario establece la ejecutoriedad de la resolucin recaida as como la instancia judicial respectiva,
que en estos casos, lo constituyen los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil y Comercial.
La normativa sobre cooperativas tambin abarcan a las
instituciones creadas dentro del sector cooperativo.
En este sentido la ley contempla tanto a las centrales
o federaciones, regionales, nacionales, departamentales o gremiales, as como a las confederaciones, esta s,

con carcter exclusivamente gremial y en defensa de


intereses comunes, ya que la misma ley reconoce esta
funcin a cada confederacin en toda la repblica.
A la par de las cooperativas existen otros tipos de organizaciones que desarrollan sus actividades principalmente dentro del sector cooperativo, y que estn fuera de la legislacin correspondiente.
Tal el caso de un Centro de Fomento y Capacitacin para el Desarrollo (CEFOCADES) que tuvo que tomar esta denominacin cuando la vigencia de la anterior Ley y
dentro del rgimen dictatorial vigente hasta el 2 de febrero de 1989, por cuanto que a raz de la persecucin
de que eran objeto sus dirigentes que no compartan las
actitudes del rgimen, les impeda desarrollar normalmente sus actividades en los organismos autogestionarios donde estaban insertas las cooperativas.
Otro caso especfico lo constituye la Caja Mutual de
Cooperativistas del Paraguay, que tiene por objeto
prestar asistencia previsional exclusivamente a socios
de diferentes cooperativas, y que se ha constituido como entidad civil excluida de las disposiciones de la Ley
de Cooperativas.
El contexto histrico y social en sentido amplio en que
se ha desarrollado el cooperativismo paraguayo lo
describen las propias palabras dela autor de la ponencia : "Para quienes hemos tenido la ingrata suerte de
estar sojuzgados por un gobierno autoritario por casi
treinta y cinco aos, el concepto de gobierno democrtico y autogestionario ha constituido un estigma
que impidi por mucho tiempo la formacin de cooperativas bajo el principio universal enunciado. Las
cooperativas existentes deban proclamar lealtad y sumisin a las autoridades de turno, por lo cual, resultaban muy cautos y prudentes lo que tenan la osada de

constituir cooperativas imbuidas de estos principios universales. Aun hoy da, como resabios de esta poca negra de la historia, el movimiento cooperativo tiene progresos muy tmidos por cuanto son pocos los lderes autnticos de un movimiento democrtico universal.
La neutralidad en materia poltica, que en la ley actual
se ha convertido en poltica partidaria y movimentista,
por la forma que han adoptado los partidos polticos
actualmente reconocidos en el pas, ha sido la consecuencia de que muchos lderes independientes y democrticos, al no tener el campo propicio para desarrollar sus actividades naturales, se han refugiado en
las cooperativas, que por entonces, eran las nicas organizaciones que permitan la vigencia de valores universales y eternos de libertad y democracia."
Este decreto reglamentario recalca en su primer artculo la plena vigencia del derecho cooperativo al establecer que el estatuto social de las cooperativas constituye la fuente de derechos y obligaciones de los socios con sus respectivas cooperativas. Asi mismo, en
sus diversos artculos ampla y clarifica conceptos establecidos en la ley y determina procedimientos para el
ejercicio de ciertos derechos asi como para el cumplimiento de algunas obligaciones.
Dos tipos especiales de cooperativas, as como otras
especializadas, aparecen con la promulgacin de la
Ley N 438/94. En efecto, la formacin de Bancos Cooperativos queda autorizada con la adhesin de centrales Cooperativas, Cooperativas individuales y personas
fsicas que, aunque la ley no lo requiera especficamente, deben ser socios de alguna cooperativa.
La legislacin especfica aplicable a los bancos cooperativos debe ser en todos los casos las disposiciones de
la Ley Orgnica del Banco Central del Paraguay, La Ley

17

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

General de Bancos y Otras Entidades Financieras y de


conformidad con el autor, por las disposiciones del
derecho cooperativo, conformado por las disposiciones de la Ley De Cooperativas.
Aparte de Bancos Cooperativos, queda garantizada
igualmente la formacin de una banca de segundo piso, es decir, banco de bancos cooperativos.
La formacin de Cooperativas de Seguros tambin
queda garantizada por la ley, la que en la misma establece que la legislacin aplicable es la que se halla
contenida en la de Cooperativas as como en la Ley
General de Seguros, en lo que fuere pertinente.
Dentro del mismo contexto, la Ley abre la posibilidad
de constituir administradora de fondos previsionales,
especialmente si se llega a modificar la ley que establece el seguro obligatorio tanto para los empleados del
sector pblico as como para los empleados del sector
privado, que tienen un rgimen previsional obligatorio y monoplico, que actualmente aguarda la legislacin positiva que desmonopolice el sistema previsional, tal como se halla consagrado en las disposiciones
contenidas en la nueva Constitucin Nacional.
La amplitud de las disposiciones contenidas en este
captulo es sumamente amplia, pues autoriza a constituir cooperativas que realicen actividades regidas por
leyes especiales.
Actualmente no existe ninguna cooperativa de los tipos mencionados en este captulo, a excepcin de la
Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, la que sin
embargo se ha constituido como Entidad Civil sin fines de lucro, regida por las disposiciones contenidas
en el Cdigo Civil.

18

c o o p r e f o r m

PERU:
Ponencia presentada por el Dr. Alonso Morales Acosta,
denominada:
"REALIDAD Y PROPUESTA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO DEL COOPERATIVISMO EN UNA ECONOMIA DE
MERCADO.- EL CASO PERUANO"
El Dr. Morales Acosta ubica su exposicin dentro de
una visin y estrategia para el desarrollo de cooperativas competitivas, dado que el sector cooperativo tiene
un espacio en la economa de mercado; puesto que su
filosofa descansa tambin en la satisfaccin del inters individual a travs del servicio a sus miembros.
Como parte de la visin y estrategia propone:
la adopcin de medidas conducentes a la tecnificacin de la empresa cooperativa, a la profesionalizacin de los rganos directivos, a una supervisin que garantice la autocomposicin privada al
interior de la cooperativa,
as como el logro de una independencia econmica absoluta de las cooperativas respecto del Estado, asumiendo su incorporacin al rgimen tributario general como el costo de la emancipacin y,
ms bien, como un incentivo para mejorar y brindar un servicio eficiente al socio.
Como antecedente nocivo, se considera que la trascendencia pblica de problemas internos de las cooperativas ha sido uno de los grandes males del cooperativismo
peruano, que naturalmente da su imagen. Ello signific una invitacin abierta para que los polticos profesionales puedan usar la Cooperativa como caja de resonancia de sus posiciones frente al Gobierno de turno.

SITUACIN ACTUAL DE LA
LEGISLACION COOPERATIVA PERUANA
Nos indica Morales Acosta que: "La Ley General de
Cooperativas, sigue estableciendo un rgimen sumamente genrico y flexible relativo a la constitucin y
operaciones que las cooperativas de diversos tipos
pueden efectuar. Empero, existe legislacin complementaria que ha ido regulando algunos aspectos de su
constitucin, de sus operaciones, de su supervisin,
de su rgimen tributario, entre otras, con el fin de
equipararlo, de alguna manera, al resto de empresas."
Asimismo, se ha producido legislacin que ha tendido
a desincentivar la permanencia del modelo en ciertas
actividades econmicas.
En este contexto, el autor sita la atencin en los sectores de ahorro y crdito, de trabajo y fomento del empleo, educativo y agrario (con especial nfasis en el
sector agrario azucarero).
De otro lado, la Superintendencia de Banca y Seguros
se ha reservado la facultad de regular las operaciones
de las Cooperativas de Ahorro y Crdito que no operan con el pblico.
En armona con lo sealado, actualmente las Cooperativas de Ahorro y Crdito que no captan recursos del
pblico se encuentran sujetas a un "Reglamento de
Operaciones y Supervisin", anlogo al Reglamento
de Operaciones que existe para los bancos.
Las cooperativas se cien a las operaciones entre sus
socios y todo lo que sea tpica intermediacin financiera puede realizarse slo a travs de sociedades annimas.

Respecto de las cooperativas de trabajo y fomento del


empleo se les ha impuesto forzosamente el rgimen de
ingresos y beneficios propios del trabajo dependiente.
Tambin la tributacin que corresponde a cualquier empresa mercantil y una serie de cargas y limitaciones en su
operatividad legalmente discriminatorios.
Cabe resaltar que el legislador no ingresa al control asociativo, que es donde muchas veces se producen los
problemas de estas cooperativas, sino simplemente al
control externo de la actividad y a los ingresos y beneficios laborales previstos en defensa de los trabajadores
dependientes que no tienen la condicin de titulares de
la empresa mercantil. Vale decir, se impone a la cooperativa un rgimen laboral propio de una empresa mercantil, desnaturalizando as su rgimen interno.
Finalmente, en cuanto a la jurisdiccin laboral la ltima Disposicin Complementaria del D.S. N 002-97-TR,
Texto Unico Ordenado de la Ley del Fomento del Empleo -"Ley de Formacin y Promocin Laboral"-, los Juzgados Especializados de Trabajo y Salas Laborales, conocen "(...) agotada la va interna, las cuestiones litigiosas que se promuevan entre las cooperativas de trabajadores y sus socios trabajadores en las materias asociativos-laborales (...)". Seala adems que "(...) Los conflictos no basados en este vnculo asociativo-laboral y que
sean anlogos a los que puedan surgir entre cualquier
socio y las cooperativas de otras modalidades o tipos siguen sometidos a la jurisdiccin de los Juzgados y Salas
Civiles"., Por afinidad, los asuntos particularmente relacionados con la relacin asociativo laboral sern conocidos por los Juzgados de Trabajo.
Es ms, el uso legislativo del concepto "vnculo asociativo-laboral" significa reconocer la naturaleza distinta
de la relacin socio y cooperativa de trabajo.

19

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

Se propugna por la necesidad de incorporar estatutariamente la adopcin de mecanismos alternos de solucin de conflictos.

URUGUAY:
Informes presentados por Dr. Sieger Rippe denominado:
La Empresa cooperativa en Uruguay.
Alcance y lmites de la normativa legal,
y Dr. Jos Luis Cceres , con su ponencia denominada "El Derecho Cooperativo uruguayo."
Se estima que son tres los aspectos importantes a considerar en la oportunidad: en primer lugar, la legislacin cooperativa misma; luego, los lineamientos bsicos de esa legislacin en lo sustantivo y en lo procesal.

20

c o o p r e f o r m

uniforme, y los negativos efectos que ello produce en


su entendimiento y regulacin global, integral y congruente, las limitaciones que se tienen para la integracin e interpretacin de las disposiciones legales de
acuerdo a las reglas de una disciplina que presenta y
exige soluciones propias, sistemticas e intransferibles, y en definitiva, la prctica imposibilidad de hablar por el momento de un Derecho Cooperativo
cuando lo que existe es en todo caso un Derecho de
las Cooperativas, escasamente articulado y todava tributario del Derecho Comercial en muchos aspectos.
Una cuestin importante a tener en cuenta es el hecho
de que ese Derecho se restringe a las cooperativas formales, a las que se adecuan a las formalidades y requisitos establecidos en las leyes respectivas. Ello plantea
el problema que representan todas aquellas organizaciones informales de la economa que responden a criterios de autoayuda, autogestin y solidaridad social:
que no se cien o que no se pueden ceir a las rigideces de constitucin, funcionamiento y control de las
cooperativas aunque tengan contenidos similares y
que por ello -por ese predominio de la forma sobre la
sustancia tan propia del sistema jurdico institucionalno tienen cabida en la actual legislacin cooperativa.

En este contexto se ha visto la mltiple legislacin cooperativa que regula dicho fenmeno, el reconocimiento
generalizado de los principios que informan el cooperativismo universal -anteriores a la ltima Declaracin de
la Alianza Cooperativa Internacional sobre la Identidad
Cooperativas- y su traduccin en reglas concretas, caractersticas y diferenciales de organizacin y funcionamiento, y la tendencia manifiesta en la reglamentacin
de modalidades relativamente recientes- a actualizar y
modernizar la concepcin y estructuracin de las cooperativas conforme a los avances de un Derecho Cooperativo que busca su espacio propio y especfico en el orden jurdico nacional y que prioriza la estructuraccin y
funcionamiento de la empresa cooperativa.

Todo lo anterior lleva al desajuste entre la realidad socio-econmica de entorno cooperativo y el Derecho
Cooperativo y conduce, por un lado, a la necesidad de
que el derecho la reconozca y se adapte con flexibilidad a ella y, por el otro lado, funcione como herramienta de cambio de esa misma realidad orientndola
hacia superiores grados de desarrollo cooperativo.

Pero tambin se han considerado los problemas y dificultades que plantea la falta de una Ley General de
Cooperativas, la inconsistencia del legislador en el tratamiento de una temtica que es bsicamente nica y

Ello requiere una Ley General de la Cooperacin -ms


que, de pronto, una Ley General de Cooperativasque, por una parte, renueve y reformule la concepcin
misma del cooperativismo y de su principal instru-

mento operativo que es la cooperativa, se enfoque a la


formacin de un sistema cooperativo global, trate el fenmeno cooperativo y la cooperativa como unidad bsica del sistema de manera esencialmente nica, unitaria e integral, construya una disciplina jurdica de perfil
propio -por la materia a la que se aplica, por los contenidos de sta, por los principios que la informan, por
las formas que adopta, por las reglas que la rigen, por
los actos y operaciones que regula, por los mtodos
que utiliza-, modernice la estructura y gestin cooperativa, promueva la integracin y educacin cooperativa y
privilegie el fomento cooperativo por sobre todo criterio de control; y por otra parte, contemple nuevas alternativas jurdicas de organizacin cooperativa o precooperativa igualmente sustentadas en las ideas y contenidos torales de la cooperacin como mecanismo de solucin autogestionaria y solidaria de problemas econmicos y sociales comunes, independientemente de las
formas que asuman y de las formalidades a cumplir.
Tema importante en la integracin y evolucin del Derecho Cooperativo ser el desarrollo de la construccin
jurdica del acto cooperativo como lo fue en su momento la concepcin del acto de comercio para el Derecho Comercial; en este sentido ser imprescindible su
categorizacin precisa y la determinacin de su contenido, alcance y efectos, caso contrario seguir siendo
una mera declaracin legislativa sin consecuencias prcticas relevantes. No ser suficiente definirlo o declarar
que el acto cooperativo es diferente al acto civil o comercial; ser necesario, en cambio, concebirlo y estructurarlo integralmente de manera tal que se constituya
en el centro mismo del Derecho Cooperativo y de ah
extienda su influencia y efectos sobre otras ramas del
derecho como el laboral y el tributario, con el propsito de que establezcan un rgimen especial, un tratamiento preferente que reconozca y tutele los fines de
servicio, no lucrativos que dichos actos implican.

Otros temas significativos para esos propsitos ser el


reajuste normativo a las nuevas definiciones de la
identidad cooperativa, la acentuacin del perfil empresarial de la entidad cooperativa en tanto unidad bsica para la realizacin de los valores y principios cooperativos, y el re -reconocimiento de la cooperativa como forma jurdico-organizacional idnea en la prctica pblica y privada del mercado.
As se podr efectivamente estructurar un autntico y
viviente Derecho Cooperativo, ajustado a las necesidades y demandas de la realidad, flexible a las exigencias
de la dinmica socio-econmica y poltica promotor
del cambio que el desarrollo del cooperativismo en su
conjunto requiere, particularmente en tiempos de
cambios acelerados en esta coyuntura de globalizacin
e integracin regional de las economas nacionales.
El movimiento cooperativo y el Estado han trabajado
conjuntamente en varias oportunidades en la elaboracin de una Ley General de Cooperativas (1974/76 1985/86 -1992/1993, este ltimo, basado en el proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de Amrica Latina). Importa a la consolidacin y desenvolvimiento
del cooperativismo y a la integracin del Derecho
Cooperativo que esos esfuerzos culminen prximamente en la formalizacin del marco jurdico apropiado para ello; circunstancia, no obstante, que se observa, en el actual esquema de la desregulacin estatal,
todava lejana.

21

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

VENEZUELA:
La ponencia estuvo a cargo del Dr. Alberto Garca Mller
quien present su ensayo denominado:
Sntesis de la normativa aplicable a las
cooperativas de Venezuela
Desde el punto de vista histrico la ley cooperativa venezola LGAC de 1975 se encuentra desfasada de la realidad cooperativa actual. En el momento de la presentacin de la ponencia se informa que existe un anteproyecto de Ley orgnica de la Economa Solidaria para sustituir y actualizar la legislacin cooperativa.
En cuanto a las operaciones an no se han introducido modificaciones que permitan a los entes cooperativos invertir o colocar fondos del sector cooperativo,
fuera de ese mismo sector. Se mantiene el lmite de las
operaciones con terceros cuando destina la totalidad
de los excedentes a educacin.

c o o p r e f o r m

CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
DERIVADAS DEL TRABAJO DEL
ENCUENTRO DE EXPERTOS Y
EXPERTAS EN DERECHO
COOPERATIVO.

1- Garantizar que la forma jurdica cooperativa sea


reconocida como apta para desarrollar cualquier
actividad econmica, en igualdad de condiciones
con otros organizaciones, sin discriminacin alguna. Este reconocimiento deber tener una jerarqua constitucional para evitar que el legislador la
desvirtu.
Lo anterior se complementa con la necesidad de
obtener normas supranacionales que protejan la
naturaleza socioeconmica de las cooperativas,
en el mundo.

En cuanto a los ttulos relacionados con el capital cooperativo, la ley venezolana para cooperativas haba
previsto cuatro tipos: de asociacin, de aportacin al
capital inicial, rotativos o de autofinanciacin y de inversin. Los ltimos permiten aportes externos que
son libremente remunerables y transmisibles.

2. Las cooperativas que prestan servicios exclusivamente a sus asociados deberan regirse slo por
las normas de la legislacin cooperativa, en tanto
que los que prestan servicios a terceros deberan
regirse, adems por las disposiciones de la legislacin reguladora de la actividad especfica.

Respecto de la ampliacin de la tipologa a bancos cooperativos y cooperativas de seguros no existe ninguna


normativa particular. Por el momento, la legislacin bancaria general reserva la creacin y funcionamiento de
bancos a sociedades annimas. Y se reenva a una Ley especial nunca dictada, en materia de seguros.

3. La nocin de acto cooperativo, an reconociendo


que existen posiciones doctrinarias y legislativas
que le otorgan un alcance ms amplio, est referido fundamentalmente a los actos que realizan las
cooperativas con sus asociados, en el cumplimiento del objeto social. Lo anterior porque se
trata de actos internos de la cooperativa.

En cuanto al rgimen judicial no existen disposiciones


especiales para la situaciones jurdicas derivadas de las
actuaciones de las cooperativas.

22

4. Las cooperativas deben tener reconocido el derecho a formar parte de entidades de otra naturale-

za jurdica, sin limitaciones, en tanto ello sea conveniente para su objeto social y no desvirtun su
propsito de servicio.
5. Es conveniente que las cooperativas fijen un capital mnimo acorde con sus necesidades, sin perjuicio de las exigencias impuestas para determinadas actividades especficas.
6. Han de preverse medidas orientadas a preservar
el capital mnimo estableciendo lmites a la devolucin de aportaciones o retenciones temporales
o transferencias entre asociados.
7. Es conveniente autorizar la emisin de ttulos
cooperativos para facilitar la captacin de recursos.
8. Las entidades de carcter solidario ( cooperativas,
mutuales, fondos de pensin, asociaciones solidaristas, entre otros) pueden ser admitidas como socias inversoras en las cooperativas.
9. Se recomienda fomentar medios alternativos de
solucin de conflictos en las cooperativas ( mediacin, conciliacin, arbitraje), previo agotamiento
de los mecanismos internos y sin privar del derecho a acudir a las instancias jurisdiccionales.
10. El nacimiento legal de las cooperativas por medio
de la inscripcin de su constitucin y registro debera ser en el Registro comn y evitar que obtener autorizacin gubernamental.
11. La fiscalizacin de las cooperativas que operan slo con sus asociados debera estar a cargo slo de
sus propias organizaciones del movimiento cooperativo, a travs del sistema de autocontrol.

Las cooperativas que operan con terceros deberan estar fiscalizadas por la autoridad correspondiente a la actividad respectiva.
No se considera necesaria la fiscalizacin de la autoridad de aplicacin cuando las cooperativas no
sean beneficiarias de asistencia financiera o exenciones tributarias por parte del Estado.
12. Se recomienda acudir a los mecanismos previstos
por la OMC y por los acuerdos regionales de integracin para evitar y denunciar la discriminacin en contra de las cooperativas.
13. La tributacin que alcance las cooperativas debe
ser exclusivamente la de los impuestos que sean
conformes con la peculiar naturaleza jurdica que
las identifica.
14. Procurar la actualizacin de la Recomendacin
127 de la OIT y su eventual transformacin en
convencin, con el fin de que resulte obligatoria.
Los expertos y las expertas reunidos en el Taller de
Marcos legales en Latinoamrica expresan su agradecimiento por la invitacin de la Organizacin del Trabajo y de la Alianza cooperativa internacional y consideran que el trabajo para lograr establecer los MARCOS
LEGALES en sus pases, apenas comienza, por ello las
instan a realizar otro encuentro donde se pueda profundizar ms la temtica e iniciar la redaccin de las
bases de los Marcos legales.
Asimismo agradecen a la Asociacin costarricense de
Derecho Cooperativo, representada por la Dra. Roxana Snchez Boza y Lic. Rolando Barrantes Muoz el
haber contribuido a delimitar el contenido acadmico
de este taller.

23

a l i a n z a

24

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

PERSPECTIVAS DE LA REFORMA DE LA LEY


DE COOPERATIVAS A VEINTICINCO AOS DE SU SANCION
Argentina
Dante Cracogna

I. Orgenes de la
Ley actual
La Ley de Cooperativas vigente fue sancionada en mayo de 1973 en reemplazo de la anterior Ley sancionada en 1926, es decir casi medio siglo antes. Habida
cuenta del tiempo transcurrido y de los cambios producidos, la necesidad de tal reforma pareca evidente.
No obstante, el factor desencadenante fue la sancin
de la Ley de Sociedades Comerciales en 1972, la cual
vena a introducir modificaciones importantes en el
rgimen de las cooperativas por va de su aplicacin
supletoria.
Para elaborar el respectivo proyecto fue designada una
comisin integrada con dos representantes del ex Instituto Nacional de Accin Cooperativa (INAC) y dos
del propio movimiento cooperativo designados por
cada una de las confederaciones existentes. El resultado, la Ley 20.337, fue un rgimen actualizado y moderno que -pese a algunas crticas iniciales- sirvi adecuadamente para el desarrollo de las cooperativas durante veinticinco aos.

vas con miras a brindar a estas entidades un marco


adecuado a la nueva realidad en la que deben desenvolverse.
De all que en abril de 1994 el ex INAC designara una
comisin integrada por un representante de cada una
de las dos confederaciones, uno de la Asociacin Internacional de Derecho Cooperativo y uno del propio
INAC, a la que encarg el estudio de las eventuales
modificaciones a introducir a la Ley 20.337.
La mencionada comisin elabor un documento sobre
propuestas de reformas que, con sus respectivos fundamentos, fue presentado al INAC a fines de 1994. A partir de all el documento tuvo amplia difusin y debate.
En enero de 1996 el ex INAC dict una nueva resolucin mediante la cual encomend a la misma comisin
la elaboracin de un proyecto de reforma de la Ley
20.337 sobre la base de las propuestas contenidas en
el despacho anterior. En el intern haba tenido lugar
el Congreso de Manchester de la Alianza Cooperativa
Internacional (Septiembre de 1995) que aprob la Declaracin de Identidad Cooperativa, reformulando los
principios universales de la coperacin.

II. El proyecto de reforma


Las nuevas circunstancias econmicas y sociales sobrevinientes en el mundo en general y en la Argentina en
particular despertaron en aos recientes la inquietud
de efectuar una actualizacin de la Ley de Cooperati-

En junio de ese mismo ao 1996, estando la comisin


en pleno desarrollo de su tarea, el Poder Ejecutivo dict el decreto 420/96 en virtud del cual se dispuso la
creacin del Instituto Nacional de Accin Cooperativa
y Mutual sobre la base del Intituto Nacional de Accin

25

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

Cooperativa y del Instituto Nacional de Accin Mutual,


cuya disolucin dispona el aludido decreto.
Este tambin encomendaba al presidente del nuevo
organismo elevar al Poder Ejecutivo, dentro de un plazo determinado, un proyecto de modificacin de la legislacin en materia de cooperativas y mutuales.
La comisin realiz su trabajo a lo largo del ao 1996
y prepar un proyecto que cumpla las pautas previstas en la mencionada resolucin. A fines de ese ao la
tarea estaba concluida pero no se logr consenso acerca de algunos temas, el principal de ellos es el de la
autoridad de aplicacin encargada del registro y la fiscalizacin pblica de las cooperativas: si deba continuar siendo una sola (nacional) para todo el pas como hasta el presente o si, por el contrario, deba ser
una por cada provincia.
De todas maneras, el INACYM, continu trabajando el
proyecto de ley en el mbito del Poder Ejecutivo con
miras a su posterior remisin al Congreso Nacional en
cumplimiento del referido decreto 420/96. En esta fase se halla en los primeros meses de 1998.
El proyecto de reforma de la Ley 20.337 elaborado por
la comisin no consiste en un nuevo rgimen para las
cooperativas sino, simplemente, en una adecuacin
de la normativa vigente mediante la actualizacin de
sus disposiciones relativas a ciertas materias de especial relevancia. Se trata, pues, de una puesta al da sin
alterar la estructura ni la economa general de la mencionada ley.
A continuacin se desarrollan sintticamente los
principales aspectos de la reforma contenida en el
proyecto.

26

c o o p r e f o r m

III. Rgimen patrimonial


El proyecto de reforma desdobla el captulo V de la
Ley 20.337 referido al capital, organizndolo en tres
secciones, a saber: a) capital cooperativo; b) capital accionario y c) otras fuentes de financiamiento. Aqu se
encuentran las novedades ms importantes -y controversiales- de la reforma.

a. Capital cooperativo
La primera seccin mantiene prcticamente sin alteraciones el rgimen vigente del capital tradicional aportado por los asociados en cuotas sociales. Sin embargo, se introducen dos importantes modificaciones.
En primer lugar se establece que el capital que aporten los asociados debe ser proporcional al uso real o
potencial de los servicios, salvo disposicin en contrario del estatuto. La norma actual, en cambio, se limita
a autorizar que el estatuto establezca el capital proporcional (art. 25). El objeto que se persigue consiste en
asegurar que cada cooperativa pueda contar con un
capital adecuado a sus necesidades, formado mediante la contribucin equitativa de todos los asociados.
De cualquier manera, la decisin queda siempre librada a lo que cada cooperativa resuelva establecer en esta materia.
La otra variante que se introduce en esta seccin consiste en autorizar que la cooperativa -por decisin de
su asamblea con mayora especial- suspenda el reembolso de cuotas sociales por un lapso limitado. Ello en
razn de que en determinadas circunstancias la cooperativa podra no estar en condiciones de hacer frente a la devolucin del 5% del capital integrado en cada ejercicio como prev la ley vigente. Se prev que

las cuotas sociales pendientes de reembolso puedan


canjearse por acciones cuando estuviera previsto el capital tratado a continuacin.

b. Capital accionario

La participacin de los accionistas en los rganos de


administracin y control interno solamente se admite
cuando el estatuto la autorice expresamente. En tal supuesto, no podr superar el tercio del total de los integrantes de tales rganos, considerando la totalidad
de las emisiones que se realicen.

En esta seccin se autoriza que las cooperativas cuenten con capital accionario, siempre que lo prevea el estatuto y lo resuelva la asamblea por mayora de dos
tercios. De esta forma, las cooperativas que lo decidan
pueden incorporar capital adicional, distinto del capital cooperativo tradicional. Se trata de un verdadero
capital de riesgo aportado por inversores. Este es un
aspecto fundamental de la reforma que trata de superar las dificultades con que tropiezan las cooperativas
para incrementar su capital a tono con las exigencias
de la hora actual a fin de actuar con posibilidades de
xito en un contexto de gran competencia por los recursos financieros.

Con respecto a la remuneracin del capital acionario


se establece que tendr lugar en la medida que la cooperativa obtuviera excedentes y despus de haber detrado las reservas y los fondos de educacin y capacitacin cooperativas y de estmulo del personal (art.
42, incs. 11, 21 y 31, Ley 20.337). Dicha remuneracin
podr preverse mediante un dividendo fijo o variable
o una participacin porcentual sobre el excedente o
de otra forma que se estime conveniente, dentro de
los lineamientos anteriores. En el caso de no existir
excedentes, o de resultar insuficientes, la asamblea
puede resolver pagar la remuneracin prevista en ejercicios futuros.

La suma de las sucesivas emisiones de capital accionario


que se realicen no puede superar el monto del capital
cooperativo integrado ms las reservas legal y facultativa. Este capital se divide en acciones y los ttulos que las
representan deben ser nominativos, endosables o no.
Se autoriza que las acciones sean suscriptas por los asociados o por terceros, incluso a travs de oferta pblica
conforme con el rgimen legal respectivo.

Las sucesivas series de capital accionario pueden emitirse con caractersticas similares o diferentes, pudiendo as adecuarse a las cambiantes circunstancias econmico financieras de la cooperativa y del mercado de
capitales. No obstante, en caso de liquidacin las acciones siempre tienen preferencia para su reembolso
con relacin a las cuotas sociales, de manera que los
accionistas cuentan con un resguardo adicional para
su inversin.

El estatuto -y la asamblea que resuelva la emisin de


acciones- pueden establecer la participacin de los accionistas en las asambleas generales, en cuyo caso el
total de votos de las acciones no podr ser superior a
un tercio de los asociados presentes. Tambin podr
preverse la realizacin de asambleas especiales de accionistas, sean solamente informativas o bien resolutivas en asuntos de su competencia.

c. Otras fuentes de financiamiento


La tercera seccin de este captulo contiene tres disposiciones. Por la primera de ellas se autoriza que el estatuto prevea la emisin de ttulos de deuda cooperativa para posibilitar la captacin de ahorro. En tales

27

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

casos el estatuto establecer las condiciones respectivas. Estos ttulos pueden ser suscriptos por asociados
o terceros y vienen a sumarse al rgimen de obligaciones negociables vigente (Ley 23.576 y modificatorias)
y al que tienen tambin acceso las cooperativas,
abriendo as una nueva posibilidad de financiamiento.
Asimismo se permite que el estatuto prevea la constitucin de reservas facultativas para distintos propsitos, siempre que ellas sean razonables y respondan a
un prudente administracin. Con esta disposicin se
flexibiliza la rigidez de la actual ley en esta materia,
posibilitndose de esa manera una forma econmica
de financiamiento.
Finalmente, se admite que el estatuto establezca un capital mnimo, con miras a brindar a los terceros que
contratan con la cooperativa una mayor seguridad
frente a la variabilidad del capital que establece la ley.
Cabe notar que la exigencia de un determinado capital mnimo ya est prevista con carcter general -includas las cooperativas- para las empresas que realizan
ciertas actividades como la banca y el seguro.

IV. Organos sociales


La materia relativa a los rganos sociales, tratada en
los captulos VI, VII y VIII de la Ley 20.337, slo tiene
prevista una reforma especfica: la autorizacin para
integrar el consejo de administracin con no asociados hasta un tercio de sus miembros, modificando as
el art. 63. Sin embargo, existen varias otras disposiciones del proyecto que afectan al rgimen de los rganos sociales como consecuencia de las modificaciones
de distintos institutos.

28

c o o p r e f o r m

a. Asamblea
Se propugna autorizar que el estatuto prevea la suspensin del derecho de voto de aquellos asociados
que no hubieran utilizado los servicios de la cooperativa durante el ejercicio econmico. La fundamentacin reside en que la cooperativa se constituye para
prestar servicios a sus asociados, por lo que parece lgico que aqullos que no operan con ella tampoco
tengan derecho a intervenir en las decisiones acerca
de la marcha de la entidad.
Como consecuencia de la autorizacin para la emisin
del llamado "capital accionario", destinado a ser suscripto por los socios inversores, se permite que stos
participen en la asamblea siempre que el estatuto lo
prevea. Tambin podran formar una asamblea especial. En ningn caso pueden representar ms un tercio
de los votos de los asociados presentes en la asamblea.
El estatuto debe establecer, en su caso, las condiciones
de esta participacin.
La eleccin de consejeros y sndicos en las cooperativas de trabajo debe realizarse mediante voto secreto,
con lo cual se acota el desenvolvimiento de la asamblea. Ello as en atencin a las peculiares caractersticas de esta clase de cooperativas, las cuales aconsejan
prever mecanismos adecuados para garantizar el ejercicio de la democracia interna.
Se permite el ingreso a las cooperativas de grado superior (federaciones y confederaciones) de sujetos de
derecho que no sean cooperativas, siempre que sea
conveniente para su objeto social y no desnaturalice
su propsito de servicio. En tal caso el estatuto debe
prever el procedimiento para su admisin y el nmero de votos del conjunto de ellos en la asamblea no
puede superar un tercio del total. A su vez, la suma de

estos votos y los de los socios inversores (si los hubiera) no puede superar el 49% del total. En suma, se trata de permitir su participacin evitando al mismo
tiempo su predominio.
En general, la asamblea cobra una importancia relevante en todas las materias previstas en la reforma
puesto que la adopcin de las diferentes medidas que
ella autoriza se halla supeditada a la aprobacin de dicho rgano, en algunos casos previa reforma del estatuto. En todo caso, la asamblea contina siendo el rgano de gobierno de la cooperativa, el cual designa y
remueve a los integrantes de los otros rganos sociales, cuyo control ltimo ejerce.

b. Consejo de administracin
Los socios inversores pueden participar en el consejo
de administracin hasta en un tercio de sus integrantes. Esta facultad, deferida al estatuto, es correlativa de
los aportes que ellos realizan, cuyo cuidado aconseja
permitir que intervengan en la administracin. No es
aventurado suponer que podra, incluso, convertirse
en una exigencia de los inversores para suscribir capital. En el mismo sentido, la ley actual autoriza que el
Estado o los entes pblicos que se asocien a las cooperativas convengan con ellas la participacin que les
corresponder en el consejo de administracin (art.
19, Ley 20.337).
Por otra parte, siempre que el estatuto lo autorice, un
tercio de los consejeros pueden ser no asociados, aun
cuando la cooperativa no tuviera socios inversores. Esta permisin se entiende til para incorporar a la gestin de las cooperativas a personas cuya capacitacin,
experiencia o relaciones resulten convenientes para
su mejor desempeo, a tono con las exigencias de la

economa actual. Esta es la nica reforma especfica


en materia de rganos sociales.
El proyecto mantiene la exigencia de la pluralidad en la
composicin del rgano de administracin. Sin embargo, admite como excepcin el caso de las llamadas
"cooperativas simplificadas" que son aqullas de reducida dimensin, medida en trminos de cantidad de
asociados y volumen de operaciones. En tales supuestos el rgano de administracin puede ser unipersonal.
En materia de responsabilidad de los consejeros se
propicia la incorporacin de una norma que los haga
pasibles de sanciones de apercibimiento o multa para
los casos de infraccin a la Ley de Cooperativas y disposiciones vigentes en la materia. De esta manera se
suple el silencio existente en el rgimen actual, compaginndolo con la normativa de las sociedades annimas y de las mutuales, pues no parece razonable
que las sanciones deban ser soportadas por las entidades y no por sus autores.

c. Sindicatura
De manera similar a lo que se propicia para el consejo
de administracin, se autoriza que los socios inversores
puedan participar tambin en el rgano de fiscalizacin, hasta un tercio de sus miembros, siempre que el
estatuto lo prevea. En consecuencia, ello podra ocurrir
solamente en el caso de existir sindicatura plural bajo
la forma de "comisin fiscalizadora" (art. 76, Ley
20.337). Los fundamentos son idnticos a los consignados con respecto al consejo de administracin.
En las "cooperativas simplificadas" puede prescindirse
de la sindicatura. Se propugna as una solucin semejante a la prevista para las sociedades annimas "de fa-

29

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

milia", lo cual resulta fcilmente explicable por reducido nmero de asociados que permite el acceso directo de todos ellos a las funciones de control interno.
Tambin con respecto a los sndicos se prev la posibilidad de aplicarles sanciones de apercibimiento o
multa en caso de infraccin a la Ley de Cooperativas y
disposiciones vigentes en la materia, por los mismos
fundamentos expuestos a propsito del consejo de
administracin.

c o o p r e f o r m

c. Objeto social
A efectos de conjurar los efectos limitativos de la actividad cooperativa que provocan las disposiciones de
algunas leyes que circunscriben la realizacin de determinadas actividades a las sociedades comerciales, el
proyecto establece que las cooperativas pueden realizar toda clase de actividades lcitas en pie de igualad
con los dems sujetos de derecho privado y tambin
con los entes estatales en actividades relacionadas con
la prestacin de servicios pblicos.

V. Otros aspectos
d. Fiscalizacin pblica
Adems de los indicados, el proyecto abarca otros aspectos que resulta de inters mencionar, sin agotar
con ello el contenido total de la reforma en estudio.

a. Acto cooperativo
Se precisa el alcance de este instituto, incorporado expresamente por la Ley 20.337 para diferenciar los actos que realizan las cooperativas de los actos de comercio en general. La nueva formulacin del concepto lo acota exclusivamente a los actos que realicen las
cooperativas con sus asociados en el cumplimiento
del objeto social, reduciendo as la amplitud que reviste en el texto vigente.

A efectos de una mayor responsabilidad y autocontrol


de las propias cooperativas, el proyecto prev que la
autoridad de aplicacin podr celebrar con las federaciones y confederaciones convenios para la fiscalizacin de sus asociadas fijando sus alcances y resguardando el poder de superintendencia de aqulla.

e. Cooperativas de trabajo
Habida cuenta de las peculiares caractersticas de esta
clase de cooperativas y de su creciente importancia para paliar el problema del desempleo, se propician algunas normas especficas que contemplan sus singulares requerimientos.

b. Integracin cooperativa
f. Cooperativas simplificadas
Se refuerzan los mecanismos de integracin previstos
en el captulo X de la ley actual mediante una expresa
autorizacin para que las cooperativas celebren toda
clase de contratos de colaboracin empresaria entre s
y con otros sujetos de derecho.

30

El proyecto se hace cargo de la existencia de pequeas


cooperativas con reducido nmero de asociados y limitado volumen de operaciones para las cuales resultan excesivos los requisitos comunes en cuanto a li-

bros contables y composicin de los rganos sociales.


Para ellas se prev un rgimen simplificado de contabilidad y menores exigencias en la integracin de sus
rganos.

VI. Conclusin
La proyectada reforma introduce importantes innovaciones en respuesta a las necesidades que plantea el
crecimiento empresarial de las cooperativas en una
economa abierta y competitiva. En ese sentido la reforma apunta a flexibilizar las disposiciones de la ley
vigente, despojndola de rigideces y adecundola al
nuevo contexto en el que deben desenvolverse las
cooperativas y para lo cual requieren contar con herramientas idneas.
Sin embargo, todas las novedades que el proyecto incorpora se hallan supeditadas a que cada cooperativa
decida su efectiva utilizacin. Es decir que no se imponen con carcter general sino que se colocan a su disposicin para que sean adoptadas en la medida del inters y de la necesidad libremente apreciadas por cada
cooperativa segn sus propias y peculiares circunstancias. De all que en todos lo casos se subordinen a lo
que establezcan los respectivos estatutos y resuelvan
las asambleas, con total respeto de su autonoma democrtica.

31

a l i a n z a

32

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

O Regime tributrio das cooperativas de trabalho:


um estudo de caso sobre a incidncia do imposto municipal sobre servios de qualquer
natureza em face ao ato peculiar do ramo de trabalho do Cooperativismo na Cidade do
Rio de Janeiro
Brasil
Guilherme krueger
Assessor Jurdico da Confederao Brasileira das cooperativas de Trabalho - COOTRABALHO
Vice-Presidente para assuntos jurdicos da
Federao das Cooperativas de Trabalho do Estado do Rio de Janeiro - FETRABALHO/RJ
Roberto Olivella
Vice-Presidente para Desenvolvimento e Projetos da Federao das Cooperativas de Trabalho
do Estado do Rio de Janeiro - FETRABALHO/RJ
Jefferson Guizan
Advogado Tributarista da Federao das Cooperativas de
Trabalho do Estado do Rio de Janeiro - FETRABALHO/RJ
Rio de Janeiro, 09 de junho de 1998

O QUADRO SOCIAL DE INSERO DAS COOPERATIVAS


DE TRABALHO
NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO
Segundo os dados fornecidos pelo IBGE , a distribuio da populao ocupada de 15 anos ou mais no Grande Rio
entre 1991 e 1997 a seguinte:
ANO
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

Funcionrio Pblico
7,98
9,24
9,75
9,90
9,60
9,83
9,62

Empregado formal
50,13
47,50
46,40
45,51
45,04
44,17
43,94

Empregado informal
15,38
16,06
16,36
16,68
16,76
16,90
16,48

Por conta prpria


21,96
22,58
22,79
23,35
23,75
24,07
24,95

empregador
3,68
3,89
3,99
3,85
4,25
4,33
4,26

33

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

Observa-se portanto sensvel diminuio da oferta de


postos de trabalho com carteira assinada. Este fenmeno no passou despercebido pelo Plano
Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, que em 1995
diagnosticou as seguintes tendncias do mercado de
trabalho da cidade:
a terceirizao e informalizao das relaes de
trabalho;
crescente segmentao da sociedade entre aqueles incorporados aos circuitos da modernidade e
aqueles que permanecem margem desse processo;
acelerao do progresso tcnico, o surgimento de
novas formas de organizao do trabalho e intensificao da competio;
a crescente demanda por trabalhadores qualificados;
crescimento do emprego no tercirio superior.
Confirmando a tendncia de surgimento de novas formas expressivas de organizao do trabalho, nos ltimos cinco anos, tm-se observado um crescimento do
nmero de Cooperativas de Trabalho instaladas no Rio
de Janeiro .
COOP. DE TRAB. 1994
TOTAL
118
base
100

1995
142
120

1996
154
131

1997
263
223

Conforme o Anurio da OCB de 1997, o Estado do Rio


de Janeiro a unidade da Federao que concentra o
maior nmero de Cooperativas de Trabalho, detendo
algo em torno de 30% das mesmas no pas.
Portanto, podemos afirmar que o aumento de
Cooperativas de Trabalho instaladas no Estado do Rio

34

c o o p r e f o r m

de Janeiro conseqncia da diminuio da oferta de


empregos regulares (com carteira assinada) no
Estado, em especial no Grande Rio. Cada vez mais
pessoas se do conta das vantagens que estas
Cooperativas podem oferecer. Com a diminuio dos
postos de trabalho com carteira assinada, uma alternativa, fora da informalidade, a busca do trabalho
por conta prpria. a que entram os benefcios da
Cooperativa de Trabalho. Com a associao do trabalhador desempregado com outros em situaes diferentes, tais como aposentados em idade precoce, os
que j se encontravam no mercado de trabalho informal, os que estavam insatisfeitos com as condies de
trabalho oferecidas, obtm ele acesso a oportunidades
que jamais conseguiria sozinho .
O suporte dado pela Cooperativa viabilizado pela
atuao sinrgica, obtida pelo concurso organizado
dos esforos dos associados. Os recursos financeiros
que permitem este suporte so oriundos da contribuio de todos os associados. Cada um d um
pouco, e a soma beneficia a todos. Na Cooperativa de
Trabalho, desaparece a figura do patro para dar lugar
a figura do trabalhador-empresrio. Como resultado,
os trabalhadores conseguem se recolocar no mercado
de trabalho formal, trabalhando por conta prpria e
em condies de competitividade com as Sociedades
de Capital de prestao de servio.
A municipalidade tem levado em considerao estes
aspectos, e vem propondo o fomento do
Cooperativismo de Trabalho como forma de absoro
de contingentes que compem a fora de trabalho no
setor informal, flexibilizao das relaes de trabalho
e nova forma de organizao de trabalho intensificadora da competitividade, e, ao mesmo tempo, correspondente ao aumento de renda dos trabalhadores.

Alm de seu papel de gerao de trabalho e renda, as


Cooperativas de Trabalho surgem como forma de organizao de trabalho nas atividades econmicas com
mo-de-obra intensiva, se prestando a parcerias com as
Sociedades de Capital instaladas na cidade nos processos de terceirizao, de forma que as torne mais competitivas. O resultado desta conjuno a dinamizao
das atividades produtivas formais na cidade.

A
RELAO
NEBULOSA
ENTRE
A
SECRETA R I A
MUNICIPAL DE FAZENDA SMF E AS COOPERATIVAS
DE TRABALHO
Vem a Secretaria Municipal de Fazenda do Municpio
do Rio de Janeiro professando diversas interpretaes
quando faz incidir o Imposto Sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISS) sobre as entradas das
Cooperativas de Trabalho, oriundas das prestaes de
servios que os cooperados prestam, nesta qualidade,
a seus contratantes, tomadores de servios.
Ora o acima aludido ISS incide sobre o total percebido
pela Cooperativa, ora sobre o percentual retido pela
Cooperativa, quando do repasse ao Cooperado dos
valores correspondentes prestao pessoal de
servio, comumente denominado de taxa de administrao, como contrapartida pelo suporte que esta d
ao seu associado na preparao, negociao e execuo dos servios contratados . Ambas as interpretaes constam de pareceres, formulados em consultas feitas Secretaria Municipal de Fazenda (SMF), por
cooperativas que, embora praticando o mesmo fato
gerador, a prestao de servios, tiveram respostas
diferentes.

De acordo com o parecer emitido pela Coordenao


de Consultas e Estudos Tributrios no proc. n
04/376.306/92, elaborado pelo Ilustre Fiscal de
Rendas Sr. Ivan Dalton Asher Asceroff, aprovado pela
Diretora do F/CET-2 em 19.10.92, e solicitado pela
Cooperativa de Motoristas Profissionais Autnomos de
Veculos de Aluguel para Turismo no Estado do Rio de
Janeiro Ltda. - ROYALCOOP, a base de clculo do ISS
incide sobre os valores pagos pelos Cooperados a
Cooperativa, e no sobre o valor do reembolso feito
pela Cooperativa ao Cooperado. Tal entendimento foi
baseado nos arts. 3, parg 4, do Dec. n 10.514/91 e
33 da Lei Municipal n 691/84, com redao dada
pela Lei Municipal n 1.513/89 e Resoluo do SMF n
812/90 . Entretanto, em outro parecer elaborado pelo
mesmo Fiscal de Rendas, no proc. 04/379/345/94,
datado de 31.08.94, solicitado pela Cooperativa de
Trabalho Instituto Victus de Responsabilidade
Limitada, a concluso diversa, determinando que a
base de clculo do ISS o valor do servio constante
na Nota Fiscal emitida pela Cooperativa contra o
tomador do servio, ou seja, os valores pagos pelos
Cooperados a Cooperativa, somado ao valor do reembolso feito pela Cooperativa ao Cooperado.
Portanto, fcil depreender que as Cooperativas de
Trabalho ficam perplexas quanto ao pagamento deste
tributo. Algumas cooperativas j sofreram autuaes
da SMF, por suposta sonegao do ISS, simplesmente
porque louvaram-se nos elementos fornecidos por
consultas como as acima mencionadas.
Acresce ainda o fato de, no Municpio do Rio de
Janeiro, os prestadores de servios, profissionais
autnomos, quando no-estabelecidos, serem isentos
do recolhimento do ISS. E diversos cooperados, por
serem autnomos e no terem estabelecimento, local
da prestao de seus servios, crem estar includos

35

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

nesta categoria e que a iseno do ISS os alcana.


Entretanto, no tem sido este o entendimento da SMF.
Verifica-se assim estar bastante nebuloso o assunto
ISS, quando o potencial contribuinte for uma cooperativa ou seus associados, os cooperados.

POR TRS DA NEBLINA:


A Posio atual da Coordenao de Estudos
Tributrios da SMF

O posicionamento da Coordenao de Estudos


Tributrios da Secretaria Municipal de Fazenda da
cidade do Rio de Janeiro o seguinte:
Cooperativas de Trabalho que operem sem emisso de Nota Fiscal para o tomador, a base de clculo o que o associado paga cooperativa, que
emitiria ento nota fiscal em favor do associado;
Cooperativas de Trabalho que emitam Nota Fiscal
para o tomador, a base de clculo o valor da
mesma, incluindo custos, taxa de administrao e
o valor dos servios pessoais do associado.
Ambos os entedimentos, embora vigentes, so absolutamente ilegais, pois, em que pese o fato de algumas
Cooperativas de Trabalho operarem com emisso de
Nota Fiscal e outras no, tal situao no implica em
diferena relevante para efeitos de verificao da
existncia do fato gerador do ISS.
Ao enxergar de maneira oposta, a SMF, se deparando
com a emisso de Notas Fiscais por Cooperativas de
Trabalho, toma a nuvem por Juno. Vale lembrar que a
emisso de Nota Fiscal no o fato gerador do ISS,

36

c o o p r e f o r m

mas obrigao acessria por prestao de servio, este


sim, o verdadeiro fato gerador do tributo. Ocorre que,
dependendo natureza do trabalho desenvolvido pelos
associados da Cooperativa, o tomador pessoa fsica,
como no caso de taxistas autnomos, onde este um
passageiro.
Tal situao se inverte, se por exemplo, os associados
da Cooperativa prestam assessoria para um tomador.
Este normalmente uma pessoa jurdica que precisa
portanto de documento hbil para demonstrar a
despesa feita, oriunda da contraprestao contratada.
Por fora do das Portarias ns. 077/76 e 066/86 da
Secretaria da Receita Federal, as Cooperativas de
Trabalho emitem ento Notas Fiscais para estes
tomadores.
A Cooperativa que rene taxistas e a Cooperativa de
rene assessores praticam atos, os chamados atos
cooperativos, que por serem idnticos que implicam
estarem no mesmo ramo do Cooperativismo em qualquer parte do mundo, inclusive por definio legal
existente em vrios pases: as chamadas Cooperativas
de Trabalho. Se praticam atos cooperativos idnticos,
a obrigao tributria dali oriunda, pelo princpio da
equidade, tem de ser igual. A diferenciao feita pela
SMF conseqncia da sua falta de compreenso da
natureza do ato cooperativo, na forma em que ela se
pratica nas Cooperativas de Trabalho. Alis, tal incompreenso se ps a nu, quando opinou pela emisso da
Nota Fiscal, pela prestao de servios da Cooperativa
consulente aos scios (associados), taxistas, contrariando frontalmente o disposto nas citadas Portarias da
Secretaria de Receita Federal, que determinam a emisso das Notas Fiscais pela Cooperativa, diante das
entradas dos valores oriundos de contraprestaes
contratuais dos servios prestados pelos cooperados.

Na verdade, como se demonstrar, a SMF ouviu o galo


cantar, mas no soube ver aonde. Existe realmente
uma diferenciao crucial entre Cooperativas de
Trabalho, no que tange a verificao do estabelecimento da obrigao tributria em tela, mas esta no
pelo fato da Cooperativa emitir ou no uma Nota
Fiscal: esta diferenciao se d, quando a Cooperativa
de Trabalho congrega profissionais autnomos nolocalizados e profissionais autnomos localizados.
Dada a iseno concedida aos profissonais autnomos
no-localizados para ISS desde janeiro de 1990, por
fora da Lei Municipal n 1.513, de 27.12.89 e da
Resoluo SMF n 812, de 15.01.90, a obrigao tributria pertinente somente gerada quando h
prestao de servio tomador por cooperado, profissional autnomo localizado.
H a necessidade de se analisar duas questes conexas
para se verificar a existncia da obrigao tributria em
tela pelas Cooperativas de Trabalho: a prestao de
servio ao tomador e a prestao de servio ao cooperado. Vale dizer: a Cooperativa de Trabalho que
pratica o fato gerador do ISS, quando h a prestao
de servio contratada junto a ela? (1); e o ato cooperativo passvel de tributao de ISS pelo Ru (2)? Por
ora basta adiantar que a SMF peca, quando presume
que a Cooperativa de Trabalho quem presta o
servio ao contratar o mesmo em seu prprio nome e
emitem Nota Fiscal pertinente (A); ou quando afirma
que o ISS incidente sobre o ato cooperativo (B).

OS PRINCPIOS COOPERATIVISTAS CONSTITUCIONAIS E O ATO PECULIAR DAS COOPERATIVAS,


SOB A PERSPECTIVA TRIBUTRIA
Em consonncia com precedentes internacionais , a
Constituio Federal Brasileira, promulgada em 1988,
consagrou princpios e normas de apoio e fomento ao
cooperativismo. Entretanto unnime a opinio dos
juristas ptrios de que o legislador constituinte foi
particularmente infeliz ao dispr sobre o ato cooperativo. Reza o art. 146, III, c da Constituio Federal:
Cabe lei complementar estabelecer normas gerais
em matria tributria, especialmente sobre] adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.
O disposto possui dois erros grosseiros de lgica: o
primeiro se refere ao termo adequado - pois ao determinar o tratamento adequado ao ato cooperativo,
enseja a admisso de que a lei poderia no tratar adequadamente outros tipos de atos jurdicos. O segundo se refere ao complemento praticado pelas
sociedades cooperativas, como se outros tipos de
sociedades pudessem praticar atos cooperativos.
Na verdade, quem acompanhou a Assemblia
Constituinte sabe que esta norma foi um premio de
consolao para a Organizao das Cooperativas
Brasileiras que, apesar de seus esforos, no conseguiu
garantir imunidade tributria ao ato cooperativo.
Porm, seguindo o Princpio Geral de Direito de que
nada na Lei expletivo, e tendo em mente as polmicas anteriores sobre o regime tributrio das cooperativas, podemos considerar que a mens legis contida no
dispositivo :

37

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

alertar o legislador infra-constitucional que as


cooperativas no tm tido um tratamento tributrio adequado, o que dever ser corrigido por
meio de lei complementar;
que, considerando o disposto no art. 174, pargrafo segundo, da prpria constituio, o ato
cooperativos, para fins de elaborao de norma
infra-constitucional, bem como a interpretao da
mesma, deve levar em considerao tratamento
mais benfico do que aquele dado s sociedades
de capital, por meio de bases de clculo ou
alquotas menores, ou mesmo por isenes ou
por normas extrafiscais;
que a natureza do ato cooperativo, no sendo ato
mercantil, e no havendo inteno de explorao
de atividade lucrativa, foge da incidncia de tributos, cujo fato gerador tenha tais caractersticas.
Uma vez que ainda no foi produzida a Lei
Complementar de que trata o citado artigo constitucional , somente a ltima inteligncia por ora
aproveitada para o caso que se estuda. Assim sendo,
h a necessidade de um breve comentrio sobre o
escopo jurdico assumido pelo ato cooperativo para
situ-lo a luz dos demais princpios tributrios constitucionais pertinentes.
Em que pese a Carta Jurdica de San Juan (II
Congresso Continental de Direito Cooperativo, 1976)
autorizar dois conceitos bsicos para o ato cooperativo , a Dogmtica Jurdica, como construda no Brasil,
admite apenas o conceito estrito: os arts. 3, 7, 79,
80, 85, 86, 87, 88 e 111 da Lei Nacional de
Cooperativas (5.764/71) no deixam margem de dvidas. O ato cooperativo o instrumento peculiar das
cooperativas para a consecuo de suas finalidades,
que em ltima anlise ser sempre a prestao de
servios aos associados pela cooperativa (art. 7).

38

c o o p r e f or m

Trata-se portanto, um ato sempre bilateralmente


cooperativo (associado - cooperativa; cooperativa cooperativa; art. 79).
Ocorre que, numa sociedade de mercado e de economia de escala, tendo em vista que a cooperativa existe
para o exerccio de uma atividade econmica em
comum de seus associados (art. 3), tal interesse
jamais se alcanaria sem o envolvimento de um terceiro no-cooperado. Ocorre que este terceiro no
exatamente aquele de que trata os arts. 85, 86,87 e
111. Seria risvel se assim fosse considerado, pois que
os resultados positivos teriam de ser levados conta
do Fundo de Assistncia Tcnica, Educacional e Social
- FATES (art. 87), o que inviabilizaria o alcance do
interesse econmico que motiva algum a ingressar
numa cooperativa. Levando-se em considerao as
prticas cooperativistas, sobre as quais se justape a
legislao pertinente, o aparente impasse lgico da
legislao se desvanece pela compreenso que o ato
cooperativo freqentemente conexo a uma relao
direta entre o terceiro no-associado e o associado.
Neste caso, o ato cooperativo se verifica na relao
associado - cooperativa; sendo esta uma relao de
suporte diretivo, tcnico, disciplinar e assistencial da
cooperativa, com nimo de servio, relao direta
entre o associado e o terceiro, seu cliente ou fornecedor, dependendo do ramo do cooperativismo. Ou
seja, o ato cooperativo, quando praticado neste
mbito, se caracteriza como um dos lados de uma
operao triangular, tendo como arestas o associado,
a cooperativa e o terceiro consumidor ou fornecedor.
Em que a cooperativa suporta o associado, como
unidade econmica autnoma, para que este, pelo
resultado sinrgico do concurso dos esforos coordenados e autogestionrios de todos os associados,
tenha condies negociais e operacionais em face ao

seu fornecedor ou consumidor, pelo menos iguais s


das sociedades de capital.
Dito isto, podemos afirmar que, perante a legislao
brasileira vigente, o ato cooperativo :
a manifestao de vontade que prepara, estabelece,
mantm ou extingue uma relao jurdica entre o
associado e um terceiro, naquilo que for mediado pela
cooperativa, na consecuo de seus objetivos sociais,
que ser, em ltima instncia, uma prestao de
servio sem finalidade lucrativa e de suporte ao associado, para que este logre realizar a atividade
econmica em comum com os demais associados, de
proveito a todos, o que operacionaliza o contrato de
constituio da prpria sociedade cooperativa, dentro
de seus princpios.
Neste sentido, BULGARELLI, seguindo a orientao
doutrinria internacional, conclui:
Decorre assim que da mutualidade (servios comuns)
e da cooperao (colaborao econmica) a cooperativa se apresenta como uma empresa auxiliar, cujo fim
a prestao de servios aos seus associados, sendo o
seu objeto o ramo de atividade escolhida (crdito,
seguro, venda em comum da produo, fornecimento
etc.)
Em termos jurdicos, verifica-se, pois, a existncia de
relaes entre os associados e a cooperativa de duas
naturezas: societrias e negociais. A vantagem do
associado e que decorre do seu status de scio a de
utilizar os servios da cooperativa, obtendo um
proveito ou uma reduo de custos.
A relao triangular acima exposta encoberta, quando em face ao terceiro que se relaciona com seu associado, na qualidade de fornecedor ou cliente, por

fora da mediao feita pela cooperativa, esta assume


a figura de parte da relao contratual de compra ou
venda de bens ou servios. Este fato no desnatura o
ato cooperativo, porquanto, tal como o ato de mercncia, ambos emergem da prtica social, cabendo a
lei reconhecer e regular o ato. Resta entender o
enquadramento jurdico deste verdadeiro ato cooperativo, a saber: a cooperativa, em suporte ao associado,
assume a negociao e a relao contratual, que tem
como objeto o interesse econmico do associado,
como unidade econmica autnoma, em relao
prpria cooperativa. Trata-se de uma substituio
contratual, por analogia substituio processual em
face ao Poder Judicirio ou em procedimentos extrajudiciais, reconhecida pela Constituio Federal (art.
8, III) aos sindicatos. No podemos esquecer que,
em virtude dupla natureza das cooperativas , a cooperativa, tal como o sindicato, expresso da sociedade
civil organizada. A diferena est no fato de uma se
destinar ao alcance de interesses econmicos, o outro
seus interesses classistas.
Esclarecidos os aspectos fundamentais do tratamento
dado pela legislao cooperativa ao ato cooperativo,
devemos examinar a incidncia dos princpios tributrios constitucionais da igualdade (art. 150, II) e da
capacidade contributiva (145, parg. primeiro) sobre
o ato cooperativo, que auxiliam na correta interpretao da aplicao dos princpios de apoio ao cooperativismo (art. 174, parg. segundo) e do adequado
tratamento tributrio ao mesmo (art. 146, II, c).
Podemos afirmar que uma das dimenses de consubstanciao do princpio da igualdade tributria a
observncia da capacidade contributiva do sujeito passivo da relao tributria. No que tange ao ato cooperativo e seu adequado tratamento tributrio, dois
aspectos so fundamentais: a desigualdade entre as

39

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

cooperativas e as sociedades comerciais e a ausncia


de capacidade contributiva das cooperativas.

c o o p r e f o r m

quadro sinttico produzido pela Organizao das


Cooperativas Brasileiras, em 1991:

Quanto a desigualdade entre a cooperativa e a


sociedade mercantil, vale a apresentao do seguinte

SOC. COOPERATIVA
SOC. MERCANTIL
uma sociedade de pessoas

uma sociedade de capital

objetivo principal a prestao de servios associados objetivo principal o lucro


n ilimitado de pessoas, pela livre e voluntria adeso (portas abertas) nmero limitado de acionistas ou quotas
um scio, um voto
uma ao ou quota, um voto
assemblia: quorum baseado no nmero de cooperados
quorum baseado no capital
as quotas no so inalienveis a no-scios as quotas so alienveis a no-scios
remunera operaes
remunera capital

Para apontar a ausncia da capacidade contributiva da


sociedade cooperativa, pela sua receita operacional
oriunda da prtica do ato cooperativo, basta informar
o art. 80 da Lei 5.764/71: trata-se unicamente de
rateio de suas despesas, na proporo da fruio pelos
associados dos servios disponiblizados pela cooperativa. Assim sendo, a cooperativa, quando pratica atos
cooperativos, no aufere renda para si ou qualquer
condio que possa presumir ter capacidade contributiva autnoma, em relao aos seus associados.
Em que pese a ausncia de Lei Complementar a regular todas as dimenses de aplicao dos princpios
constitucionais no estabelecimento do regime tributrio das cooperativas, pelo menos uma decorre
destes diretamente, uma vez que exsurge da natureza
do ato cooperativo, j regulado na Lei 5.764/71. Tratase do ato cooperativo ante a qualidade dos bens e

40

servios, brilhantemente exposto por BECHO , sob


inspirao da j bem desenvolvida doutrina argentina
sobre o tema. Os bens e servios objeto dos atos
cooperativos no possuem valor de cmbio, apenas
valor de uso. Tal fato deve ser necessariamente analisado, quando do exame da hiptese de incidncia
tributria, em face a definio do fato gerador de cada
tributo.
Diante a tudo que foi exposto, podemos dizer que, a
princpio, na operao triangular envolvendo a cooperativa, o seu associado e o terceiro, fornecedor ou
cliente do associado, os valores econmicos envolvidos sempre agregam parcelas referentes a: (1) o operao de compra ou venda de bens ou servios entre o
terceiro e o associado (primeiro lado do tringulo),
mesmo que a cooperativa substitua o associado na
relao contratual que tenha por objeto tal operao,

sendo essa relao contratual (cooperativa - fornecedor ou cliente do associado), o segundo lado do tringulo; (2) o ato cooperativo, posto que se refere ao
valor destinado ao rateio das despesas pelos servios
de suporte disponibilizados pela cooperativa ao seu
associado, na proporo da fruio dos mesmos, e
que por isso mesmo, se vincula operao no terceiro
lado do tringulo; sendo esta parcela, expresso monetria do prprio ato cooperativo, de um lado, como,
de outro lado, tal rateio , ele mesmo, um ato cooperativo.
Este destaque deve ser levado em considerao para o
reconhecimento das hipteses de incidncia tributria, principalmente no que tange na fixao de sua
base de clculo.

O ISS INCIDENTE SOBRE


OS SERVIOS DE ASSOCIADO DE COOPERATIVA
DE TRABALHO, QUE NESTA
Q UALIDADE
PRESTE
A
TOMADOR QUE OS CONTRATE JUNTO COOPERATIVA.

Primeiramente, necessrio observar, que perante a


Dogmtica Jurdica ptria, a relao tomador contratante de servio - associado prestador do servio
no ato cooperativo.
Tambm vale lembrar que a Dogmtica una e indivisvel . Os ramos do Direito so resultado de uma
mera abstrao taxionmica, para fins didticos e de
estudo doutrinrio. Em outras palavras, a autoria de
um ato no pode ser encarado diferentemente, para

efeitos de aplicao de normas, com o nico fim de


atender aos anseios arrecadatrios do Estado. Seno
vejamos: o Decreto 2,172/97, recepcionando o
Decreto 611/92 afirma, em seu art. 6, IV, 4, se tratar de
um trabalhador autnomo o associado de cooperativa
de trabalho, que nesta qualidade preste servios a terceiros. Como tal, segurado obrigatrio da Previdncia
Social pblica. Isso faz dele igualmente um contribuinte obrigatrio para o Instituto Nacional de
Seguridade Social - INSS, atravs da Guia de
Recolhimento do Contribuinte Individual - GRCI.
Ora, o Decreto claro ao definir o associado, ele
mesmo, o prestador aos terceiros contratantes da
cooperativa destes servios que presta. Portanto, no
pode o Estado pretender que o mesmo ato (a
prestao dos servios) tenha sua autoria definida, ora
para a Previdncia Social, o associado; ora para o
Municpio, a cooperativa. Um dos dois entendimentos tem de estar errado, pois se assim no fosse,
seramos obrigados a admitirmos o sistema jurdico
como ilgico.
De qualquer maneira, reconhecer que a Cooperativa a
prestadora de servio que contrata, e no o seu associado, significa dizer que este assume a posio de preposto (agente) daquela. Aceitando-se tal reconhecimento,
implicaria em afirmar a impossibilidade jurdica da
prpria operao, pois estaria o associado prestando
servios cooperativa, de forma subordinada, permanente e mediante remunerao, o que configuraria o
vnculo empregatcio entre o associado e a cooperativa.
O que importaria em se afirmar implicitamente que a
cooperativa de trabalho no pratica ato cooperativo, j
que inverteria a lgica de quem presta servio a quem,
no mbito interno da cooperativa. Tal interpretao no
corresponde realidade e pe a nu a fragilidade do
entendimento da SMF sobre o fato gerador do ISS, nas
operaes praticadas pelas cooperativas de trabalho.

41

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Ocorre que, em que pese o art. 1 do Decreto


Municipal 10.514, de 08.10.91, em consonncia com o
Cdigo Tributrio Nacional e a Constituio Federal
dispor que:

c o o p r e f o r m

Assim que os associados das Cooperativas de


Trabalho, so os prestadores do servio contratado
junto a Cooperativa, como autnomos, conforme dispe o Decreto Federal 2.172/97. So os sujeitos praticantes do fato gerador do Imposto em tela. E estes, se
no estabelecidos ou localizados, esto isentos do
pagamento do tributo.

Assim que a prestao de servio por associado de


Cooperativa de Trabalho, constitui, sim, fato gerador.
Porm, se este associado no possui alvar, nem
inscrio municipal, nem outro documento ou meio
previsto em lei de determinar que seja estabelecido ou
localizado, ele isento do ISS. Por esse motivo no
pode incidir ISS sobre os valores recebidos pela
Cooperativa de Trabalho como fiel depositrio e
repassados aos seus associados naquilo que corresponde contraprestao dos servios pessoais
prestados. Note-se que irrelevante ter a Cooperativa
de Trabalho alvar de licena para estabelecimento ou
inscrio municipal. No a Cooperativa de Trabalho
quem praticou o fato gerador do ISS, muito embora
tenha sido ela parte do contrato, cujo objeto o fato
gerador, nem que a mesma tenha emitido Nota Fiscal
pertinente. Como bem ensina RUY BARBOSA
NOGUEIRA:
para que exista a obrigao , por assim dizer,
necessrio que, semelhana de um espelho, a lei
reflita o retrato da relao de fato. A teremos ento
a realizao dos elementos do fato gerador e s
ento o nascimento da obrigao tributria. Sem o
elemento material como fonte, no poder nascer a
relao jurdica tributria, ainda que exista a prvia
descrio in abstrato, feita pela lei.

Nota-se que a SMF toma laranja por tangerina, quando imagina que o titular obrigao tributria de pagar
o ISS a Cooperativa de Trabalho. Conforme se pode
ler no citado artigo primeiro do Decreto Municipal
10.514/91, no o fato gerador do ISS a contratao
de servios em seu prprio nome, nem a emisso de
Nota Fiscal, mas a prestao de servio por quem
tenha efetivamente feito tal prestao. O contribuinte
a pessoa fsica, profissional autnomo ou empresa,
pessoa jurdica que tenha prestado tal servio, fato
gerador do ISS.

Sequer pode a SMF pretender presumir que o associado da Cooperativa de Trabalho seja localizado, em
funo do alvar, cuja titularidade da Cooperativa.
No h lei que defina tal hiptese, que permita tal presuno. E em matria tributria, isso fatal: o emprego
de analogia no poder na exigncia de tributo no previsto em lei (art. 108, pargrafo primeiro do Cdigo
Tributrio Nacional.). O tributo exigvel de quem
tenha prestado o servio, no caso o associado de
Cooperativa de Trabalho. Se este no estabelecido ou
localizado, conforme previso legal, est isento do ISS.

o Imposto sobre Servio de Qualquer Natureza tem


como fato gerador a prestao, por empresa ou
profissional autnomo, com ou sem estabelecimento
fixo, de servio (....),

este mesmo diploma legal, em seu pargrafo quarto


do art. 31 ressalva:
Esto desobrigados do pagamento do imposto os
profissionais autnomos no estabelecidos ou no
localizados, enquanto vigorar o disposto no art. 33 da
Lei 691/84, com a redao dada pela Lei 1.513/89.

42

Trata-se de uma brecha da lei, verdade. Porm, no


cabe SMF, acreditando na injustia de tal situao,
distorcer a interpretao da lei em seu favor. Dura
Lex, sede Lex, j diziam os romanos.
Portanto, somente ser exigvel o pagamento de ISS
sobre os valores correspondentes a prestao pessoal
dos servios por associado de Cooperativa de
Trabalho, contratado por tomador junto a esta, se o
mesmo associado for localizado ou estabelecido, conforme previso legal.

DA NO INCIDNCIA DO
ISS SOBRE O ATO COOPERATIVO
Walter Tesch, procura sanar um pouco o brutal
desconhecimento reinante sobre as cooperativas de
trabalho, dissertando esclarecidamente que:
no plano nacional a Constituio brasileira nos artigos 5, 21, XXV, pargrafos 2, 3 e 4, 187, IV e 192,
VIII trata das cooperativas. A Lei da Cooperativas
vigente a 5.764 de 16/12/71, esta lei ainda no se
ajustou a nova Constituio, mas a que estabelece as
diretrizes e procedimentos de organizao das cooperativas e da poltica nacional do cooperativismo,
naquilo que no contradiz a Constituio. Portanto,
existe na cooperativa um conjunto de relaes jurdicas que merecem nossa ateno pois so objeto de
constantes polmicas, tais como:
a - Societria.
Expressa na sociedade atravs do estatuto onde esto
inscritos os direitos e deveres do cooperado, a cooperativa uma sociedade de pessoas.

b - Trabalhista.
Expressa no art. 90 da Lei de cooperativas e na Lei
8.949/94. O cooperado dono e no assalariado.
c - Previdenciria. o cooperado um trabalhador
autnomo contribuindo com o INSS. O cooperado
no presta servios a cooperativa, a cooperativa - entidade jurdica - que presta servio a seus associados,
sendo conseqentemente sua mandatria.
d - Tributria.
Se no entram receitas, no h rentabilidade. Se quem
aufere ganho o cooperado, no h fato gerador de
imposto de renda na cooperativa ( art. 45 Lei 8.541/92
Nota - esta lei do imposto de renda promulgada no
final de 1992 pretendia impor a cooperativa uma
reteno de 5 % das transferncias aos cooperados,
em 11.02.93, foi promulgado um ato declaratrio normativo ajustando seu sentido e em 1994, foi determinada a reteno de 1,5 %, podendo esta ser compensada para o cooperado. Estas normas ilustram a forma
como as imposies tributrias ou cerceadoras vo se
impondo segundo a presso de grupos de interesses.
J foram amplamente expostos os pressupostos
doutrinrios do ato cooperativo. Igualmente foram
expostos os atos cooperativos que tipificam a
Cooperativa de Trabalho: a captao de clientela, obtida com a contratao de servios em nome prprio,
oferta pblica ou particular dos servios dos associados a tomadores potenciais, a cobrana e recebimento
de estipndios, o registro, controle e repasse dos valores de contraprestao cobrados e recebidos e a apurao, escriturao e guarda dos lanamentos e documentos fiscais. J foi igualmente exposto que sobre o
valor recebido pela Cooperativa de Trabalho por
prestao de servio escriturado em Nota Fiscal pertinente agregam duas parcelas componentes da
expresso financeira da contraprestao pactuada:

43

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

uma referente ao repasse da Cooperativa ao associado, tributo (IR) e encargos sociais incidentes;
uma parcela relativa ao valor necessrio
manuteno da Cooperativa, como rateio de
despesas da Cooperativa (art. 80 da Lei 5.764/71),
na proporo movimentao financeira que o
associado proporcionou ao prestar o servio,
como contrapartida dos servios que a
Cooperativa lhe prestou (ato cooperativo).
J foi demonstrado que a primeira parcela ora referida
no incidente de tributao de ISS, se o associado
que nesta qualidade presta servio a tomador que contrata tal servio junto a Cooperativa, se, sendo admitido por legislao federal como autnomo, for no
localizado ou estabelecido. Pois se ele que pratica
ato que constitui o fato gerador, ele o contribuinte.
Resta ento Autora demonstrar que a segunda
parcela, referente ao ato cooperativo, no incidente
de ISS.
comum emritos doutrinadores do Cooperativismo,
como a Vice-Reitora da USP, DIVA BENEVIDES PINHO
afirmarem que no h incidncia de tributos sobre o
ato cooperativo:
Relativamente, s operaes entre o cooperado e a
cooperativa, no h iseno fiscal mas, sim, no
incidncia por se tratar de operao interna, ou ato
cooperativo.
Tal opinio esposada por CARLOS ALBERTO RAMOS
SOARES QUEIROZ:
o Ato Cooperativo, ou seja a relao operacional
entre a Cooperativa e os seus Associados-Cooperados,
no tributado. O trabalhador Cooperado, porm
tem responsabilidades tributrias individuais.

44

c o o p r e f o r m

Entretanto, tais afirmativas devem ser aceitas com


reservas. bem verdade que tal entendimento se
origina da doutrina cooperativista internacional,
sendo mesmo exposta claramente em textos legais
estrangeiros, como na VENEZUELA:
en compensacin de la utilidad pblica y social de
las cooperativas, todos los actos jurdicos que conlleven pago de impuesto de papel sellado, estampillas, registro, anotacin de todos los documentos,
todo derecho de arancel judicial, bien sea que se
otorgue por las cooperativas o por terceros a favor de
ellas cuando la ley o la costumbre indique que le corresponde pagar a las entidades cooperativas,
quedaran exentas de pago de impuestos
Este entendimento pode mesmo ser extrado da Lei de
Cooperativas ptria (art. 79 da Lei 5.764/71). Seno
vejamos: ao determinar que o ato cooperativo no
implica operao de mercado , no pargrafo nico do
citado artigo, a mens legis contida univocamente
determina a no incidncia de tributos sobre os atos
cooperativos. Tal entendimento se clarifica plenamente com o disposto no art. 87 do mesmo diploma
legal:
Os resultados das operaes das cooperativas com
no associados, mencionados nos arts. 85 e 86, sero
levados conta do fundo de assistncia tcnica, educacional e social e sero contabilizados em separado, de molde a permitir clculo para incidncia de
tributos (grifo nosso).
Ora, uma das regras basilares da hermenutica jurdica que nada em um texto legal expletivo. Todas
suas disposies possuem significado, de acordo com
a lgica do ordenamento. A parte grifada do caput do
artigo citado determina que os resultados financeiros

dos atos no cooperativos sejam contabilizados em


separado, de molde a permitir clculo para incidncia
de tributos. Tal dispositivo somente tem razo de ser,
se entendemos, a contrario senso, que os atos cooperativos no configuram como fato gerador de tributos. Se assim no fosse, careceria de sentido o comando para contabilidade, em separado dos atos cooperativos, daqueles que no o so, tendo em vista a apurao do quantum devido a ttulo de tributao.
Ocorre que a Lei Cooperativa de natureza ordinria,
e a Constituio Federal exige que Lei que verse sobre
matria tributria lhe seja complementar. Assim
sendo, impostos h que incidem sobre o ato cooperativo. O mais comum o ICMS, que ensejou j diversas manifestaes do Supremo Tribunal Federal no
sentido da constitucionalidade desta incidncia , bem
como do Superior Tribunal de Justia:
TRIBUTRIO. ICM. COOPERATIVAS. INTELIGNCIA
DO DECRETO-LEI 406/68, ART. 6. PARG. 1, INCISO
i, EM FACE DA LEI 5.764/71, ART. 79 E PARGRAFO.
O primeiro diploma legal que definiu como contribuintes do tributo as entidades da espcie, foi mantido, por efeito do princpio da recepo, pela EC
1/69, em face do que dispunha esta, no art. 23, parg.
4. A Lei 5.764/71 (art. 79 e pargrafo), sendo de
carter ordinrio, era insuscetvel no apenas de instituir hiptese de no incidncia do tributo, mas tambm de modificar Lei Complementar, natureza jurdica que foi reconhecida pelo STF ao Decreto-Lei
406/68. Ademais, a partir da EC 18/65, a natureza da
operao deixou de ser relevante para a caracterizao
do fato gerador, dando lugar ao fato fsico da sada da
mercadoria do estabelecimento comercial, industrial
ou produtor. (GRIFO NOSSO)
STJ. ACRDO 4.714, de 15.08.90. Publ. DJ 03.09.90,
p. 8830. Rel. Min. ILMAR GALVO

bem verdade que tal entendimento dos Tribunais


Superiores ptrios enrgicamente contestado por
ilustrssimos doutrinadores tributaristas, como GERALDO ATALIBA, ROQUE CARRAZZA, SOUTO MAIOR
BORGES, PAULO DE BARROS CARVALHO e CLBER
GIARDINO.
Mas para o que se aproveita do entendimento do STJ
em relao ao ISS que este estabeleceu, nesse julgado, um critrio basilar de definio da incidncia de
tributos sobre o ato cooperativo: se a legislao que
defina o fato gerador de tributo levar em considerao
a natureza do ato que constitui tal fato, o ato cooperativo est afastado da incidncia, porque no ato
de mercado, nem compra e venda de produto ou
servio. Se o fato gerador de tributo definido em lei
no levar em considerao a natureza do ato para constitu-lo como tal fato, a incidncia recai sobre o ato
cooperativo.
Assim que toda a polmica entre os julgadores e os
doutrinadores sobre o ICMS incidente sobre o ato
cooperativo, se concentra na interpretao do fato
gerador deste imposto: operao de circulao de
mercadoria.
E o ISS? Bem, qualquer que seja o motivo da noincidncia do ISS sobre o ato Cooperativo, este j foi
admitido exatamente pelo mesmo Tribunal que confirmou a incidncia do ICMS sobre o ato cooperativo,
em outro acordo, proferido trs anos depois negou a
incidncia do ISS sobre o ato cooperativo praticado
por Cooperativa de Trabalho:

45

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

ISS - COOPERATIVA MDICA SEM FINS LUCRATIVOS


No esto obrigados ao recolhimento do ISS as cooperativas, constitudas para prestar servios a seus associados, sem fins lucrativos. (grifo nosso)
STJ. ACRDO 7.659. Deciso de 28.03.93. Publ. em
DJ - 07.06.93, p. 11244. Min. Rel. GARCIA VIEIRA.
Para melhor expormos a argumentao sobre tal
questo, retornamos primeiramente ao ICMS. Como
bem lembrou o emrito tributarista RICARDO LOBO
TORRES:
A jurisprudncia do S.T.F. sustenta o entendimento
de que o ICM no era exigvel por causa das operaes que as cooperativas realizaram como os respectivos associados antes da vigncia do Decreto-Lei
406/68.
Em que pese a preexistncia do ICM ao citado
Decreto-Lei, somente foi exigvel o imposto das cooperativas, aps alterao do seu fato gerador, pelo citado Decreto-Lei de tal forma que a natureza do ato que
promova a sada fsica da mercadoria do estebelecimento do contribuinte no levada em considerao.
Isso explicita o mtodo para verificao da no incidncia do ISS sobre o ato cooperativo praticado pelas
Cooperativas de Trabalho. Pois, em que pese no ter a
Lei de Cooperativas (5.764/71) status para disciplinar
matria tributria, tampouco crvel que os E. Tribunais
ptrios, ao examinar tais questes simplesmente ignorassem dispositivo contido em Lei com plena vigncia,
que disciplina o fato gerador, s que como ato de
natureza prpria, inclusa em matria cvel.
Em que pese o fato de uma Cooperativa de Trabalho
figurar como CONTRATADA nos contratos de

46

c o o p r e f o r m

prestao de servios; estes, nos termos do contrato,


quando so prestados pelos cooperados de seu
quadro social, realizam um ato cooperativo, previsto
no art. 79 da Lei Federal N 5.764/71 (Lei de
Cooperativas). Destarte, o servio feito, no pela
Cooperativa, mas pelo seu associado, que o presta na
condio de autnomo. Cabe Cooperativa,
prestao de servios ao Cooperado, previstos quando
de sua adeso Sociedade. Para cobrir suas despesas,
a Cooperativa cobra uma percentagem dos valores
contratuais de contraprestao dos servios realizados
pelos cooperados a terceiros , a ttulo de taxa de
administrao, ou outra forma, em conformidade
com o art. 80 da Lei de Cooperativas.
Operacionalmente, o pagamento da taxa de administrao realizada pela reteno dos valores mediante
critrios previamente definidos, quando a Cooperativa
realiza o repasse dos valores de contraprestao dos
servios realizados pelo cooperado e pago em conta
da Cooperativa pelo contratante dos servios .
Ilegal a incidncia do ISS sobre a taxa de administrao cobrada aos cooperados, uma vez que, como
ensina tambm RICARDO LOBO TORRES :
a operao em que se inscreve no possui caracterstica indispensvel que participa da noo constitucional de servio, para fins do ISS - a lucratividade,
assim entendida como inteno de obter vantagens
econmicas com a atividade, tal como o entendimento doutrinrio.( grifo nosso)
Ora, como se no bastasse tudo o que j foi exposto
sobre o ato cooperativo, e a evocao do art. 80 da Lei
5.764/71, cominado com os arts. 3, 4, 7 e 79 do
citado diploma legal, para demonstrar o quo o ato
cooperativo se afasta de tal noo do fato gerador do
ISS, a Autora arremata com o ensinamento de FBIO
KONDER COMPARATO:

Esse carter mutualista da organizao cooperativa


faz com que os cooperados assumam, sempre, uma
dupla posio jurdica: eles so, ao mesmo tempo,
scios e destinatrios da atividade societria. Ou melhor, a sua condio de scios atribui-lhes o direito de
se beneficiarem, diretamente, do funcionamento da
sociedade.
Eis porque, nas cooperativas, como salientou
ASCARELLI, impossvel distinguir o objeto social do
fim ou objetivo ltimo da sociedade. Nas sociedades
no mutualistas, ao contrrio, no s esta contraposio existe, como o objeto simples meio ou
instrumento para se alcanar o objetivo, que a produo dos lucros.
Ressalta BERNARDO RIBEIRO DE MORAIS que:
se a lei complementar, escolheu para base imponvel do ISS o preo do servio, seria invalidar a norma
jurdica complementar adotar-se um conceito diferente do preo. Portanto, na hiptese da base de clculo do ISS, a lei ordinria no pode estabelecer um
conceito prprio de preo, especfico, ficando obrigada a adotar o j consagrado pela economia.
Cita o ilustre tributarista o entendimento do E.
Tribunal de Alada de So Paulo que
preo, no conceito econmico fiscal, reflete o total
despendido pelo consumidor para obter o produto do
vendedor.
Acrescenta o ilustre tributarista que:
em qualquer preo existem esses trs elementos:
despesas de custo, correspondendo s sadas de
numerrio ou de valores da empresa para aquisio
de bens (matrias-prima ou servios) necessrios

execuo da sua atividade; demais despesas, seja de


vendas (comisses, embalagens, fretes etc.), de
administrao (aluguis, consumo de luz, conservao, seguro, ordenados etc.) ou tributrias (cargas
fiscais que oneram a atividade da empresa) e
margem de lucro. (grifo nosso).
Ora, a taxa de administrao, como se viu, a
expresso monetria do ato cooperativo, por representar o rateio de despesa feito pelos associados da
Cooperativa de Trabalho (art. 80 da Lei 5.764/71) que
existe para prestar servio, no ao tomador, mas ao
associado, que presta servio quele. Assim, no representa preo, para efeito de caracterizao de base
imponvel do ISS, a taxa de administrao, pois ela
no incorpora margem de lucro. A Cooperativa no
tem finalidade lucrativa (art. 3 da citada Lei). Assim,
eventuais sobras financeiras (Note V. Exa. que cuida a
Lei 5.764/71 de no utilizar o termo lucro) do exerccio devem retornar aos associados, proporcionalmente s suas operaes realizadas com a Cooperativa
no perodo (art. 4, inciso VII); bem como, a Lei das
Cooperativas veda, em caso de superavit no exerccio
civil das mesmas, a distribuio de qualquer espcie
de benefcio s cotas-partes do capital ou estabelecer
vantagens financeiras em favor de seus associados ou
terceiros, excetuando-se os juros at o mximo de
12% ao ano (parg. 3, art. 24).
Em que pese a ausncia de regulamentao fiscal no
mbito municipal, no que tange a questo em tela, tal
no ocorre na esfera da Unio, no que diz respeito aos
tributos e encargos de sua competncia. Faz-se mister
ressaltar que tal legislao regulamentar est integralmente consonante ao entendimento acima exposto.
O art. 168 do Regulamento do Imposto de Renda
(Decreto Federal n 1.041/94) define taxativamente as

47

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

operaes realizadas pelas Cooperativas sobre as quais


incide tal tributao. Uma apreciao das operaes
previstas neste artigo informa que esto excludas da
incidncia exatamente aquelas tipificadas como ato
cooperativo. Esse entendimento confirmado pelo
Parecer Normativo n 38, da Coordenao do Sistema
de Tributao, de 05. 11.1980 e pelos acrdos do 1
Conselho de Contribuintes ns. 103-9.028, 103-9.035.
O ato declaratrio CST 01/93, que regulamenta o artigo 168 do RIR no deixa dvidas:
As Cooperativas de Trabalho devero discriminar,
em suas faturas, as importncias relativas aos
servios pessoais prestados a pessoa jurdica por seus
associados das importncias que corresponderem a
outros custos ou despesas. A alquota de 1,5%
incidir apenas sobre as importncias relativas aos
servios pessoais.(grifo nosso)

c o o p r e f o r m

com no associados, cuja contabilidade realizada em


separado. Este entendimento exposto no Acrdo
CSRF/01-1.734/94 da Quarta Cmara do Primeiro
Conselho de Contribuintes.
Enfim, a incidncia do ISS sobre a taxa de administrao das Cooperativas ilegal, posto que esta taxa,
quando expresso financeira da contrapartida pelos
servios prestados pelas mesmas aos seus cooperados,
se inscreve como ato cooperativo; e sobre os mesmos
no h incidncia desta tributao.
Para a maioria da doutrina, o pressuposto lgico
desta no incidncia decorre do mandamento constitucional de estimular as Cooperativas, na consecuo
do seus objetos sociais, consistente sempre na
prestao de servios aos associados.

CONCLUSO
Outrossim, a legislao parafiscal concorre para o
entendimento de excluso do ato cooperativo da
incidncia de obrigaes fiscais. Em relao ao PIS,
entende a Receita Federal que a cooperativa paga
sobre a Receita Operacional, com alquota de 0,65%,
exclusivamente sobre o faturamento de operao com
no associado, cuja contabilidade realizada em separado. Ou seja, o PIS no incide sobre os atos cooperativos. Coerente a este entendimento se revela a legislao do COFINS, a qual determina que, realizando
atos cooperados, a Cooperativa no possui obrigaes
referentes a esta contribuio. Somente em operaes
com no associado, a Contribuio devida pelas
receitas lquidas (equivalente ao lucro real das empresas com finalidade lucrativa) apuradas nestas.
Igualmente clara a legislao referente
Contribuio Social: esta somente ser devida e incidente sobre o resultado positivo obtido em operaes

48

Ficou assim demonstrado:


a- luz da Lei 5.764/71, a cooperativa existe para
prestar servios a seus associados, s podendo
prest-los a no associados em carter eventual,
pena de descaracterizar seus objetivos sociais;
b- na cooperativa de trabalho, o prestador dos
servios ao tomador o cooperado e no a cooperativa. Esta substitui ao cooperado em algumas
atividades, especialmente administrativas e contratuais, por conta dos servios que presta ao
mesmo;
c- a receita auferida com a prestao dos aludidos
servios dos cooperados e no da cooperativa. A
eles cabe a tributao em funo da receita auferida, como corretamente se faz com o Imposto de
Renda;

d- o cooperado trabalhador autnomo e, no


sendo localizado e no tendo alvar em seu
nome, tem o status de autnomo no-estabelecido ou no localizado;
e- no Municpio do Rio de Janeiro, os trabalhadores
autnomos no-estabelecidos esto isentos do
recolhimento do ISS, no cabendo portanto, luz
da legislao municipal, a incidncia do Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza s
Cooperativas de Trabalho, congregando profissionais autnomos, sobre seus honorrios, coletadas pela cooperativa.
f - o ato cooperativo no possui elemento formador
do preo: a margem de lucratividade, para constituir-se como base imponvel do ISS.
Assim que:
1 - A Cooperativa de Trabalho jamais contribuinte
do ISS, enquanto persistir a atual legislao;
2 - Considerando que o valor pactuado pela
Cooperativa de Trabalho com o tomador do
servio agrega dois elementos, a saber:
a) uma referente ao repasse da Cooperativa ao
associado, tributo (IR) e encargos sociais incidentes;
b) uma parcela relativa ao valor necessrio
manuteno da Cooperativa, como rateio de
despesas da Cooperativa (art. 80 da Lei
5.764/71), na proporo movimentao
financeira que o associado proporcionou ao
prestar o servio, como contrapartida dos
servios que a Cooperativa lhe prestou (ato
cooperativo).

Ento, em relao ao ISS:


2.1. somente ser tributada a parcela referida na
alnea a, se o associado, como autnomo, for
localizado ou estabelecido, conforme previso
legal (Decreto Federal 2.172/97 e Decreto
Municipal 10.514/91);
2.2. no ser tributada a parcela referida na alnea a,
se o cooperado no for autnomo localizado ou
estabelecido, conforme previso legal. Pois
irrelevante o fato da cooperativa ser estabelecida.
No h previso legal que estabelea vnculo
entre o estabelecimento da Cooperativa e a localizao do associado. Cumpre evocar o art. 108,
pargrafo primeiro do Cdigo Tributrio
Nacional, o emprego de analogia no poder na
exigncia de tributo no previsto em lei. Embora
este associado constitua fato gerador, est isento
do pagamento referido imposto por determinao do pargrafo 4, do art. 31 do Decreto
10.514/91;
2.3. a taxa de administrao, ou qualquer outro nome
que se d quitao do que cabe ao associado no
rateio das despesas da Cooperativa, na forma do
art. 80 da Lei 5.764/71, retida pela ou paga
mesma, jamais poder ser agregada base de clculo do referido imposto, enquanto persistir a
vigncia da atual legislao.

49

a l i a n z a

50

c o o p e r a t i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

SITUACION Y DIAGNOSTICO DE LA LEGISLACION


COOPERATIVA COLOMBIANA
Dr. Belisario Guarin

I. INTRODUCCION
La presente ponencia pretende informar de manera
muy breve la situacin y diagnstico de la legislacin
cooperativa colombiana, con el objeto de que los asistentes al taller puedan conocer de manera general el
contenido, alcance y orientacin de las normas que rigen actualmente las cooperativas en Colombia.
En la primera parte se hace una presentacin histrica
del desarrollo de la legislacin cooperativa, para posteriormente referirnos a la consagracin constitucional que se tiene de las formas asociativas y solidarias.
Se presenta tambin la estructura bsica de la ley y los
contenidos concretos que tiene sta, para sealarse en
detalle los aspectos ms sobresalientes de la misma.
La ponencia tambin presenta de manera general el
rgimen disciplinario y la forma como se solucionan
los conflictos internos y se impugnan los actos de los
rganos de administracin. Tambin se hace una rpida relacin de los derechos y exenciones especiales
que el Estado tiene reconocido a las entidades cooperativas y el tratamiento tributario preferencial que
existe para ellas.
Por ltimo se presenta de manera general la forma como la nueva ley que est pendiente de sancin presidencial por estos das, regula la actividad financiera y
crea el fondo de garantas para establecer el seguro de
depsitos.

La ponencia culmina con un breve comentario sobre


la legislacin cooperativa actual y la importancia de
pensar en nuevos marcos y normas legales para el desarrollo del cooperativismo en un mercado abierto y
altamente competitivo
Esperamos que el trabajo adems de permitir una informacin general a los asistentes, entregue algunos
elementos de anlisis que puedan ser tiles a las conclusiones de este valioso taller, al que asistimos con
agrado y con el inters de conocer el estado actual del
desarrollo cooperativo latinoamericano.

II. DESARROLLO
HISTORICO

Mediante la Ley 134 de 1931 el Congreso de la Repblica de Colombia adopt la primera ley general de
cooperativas y en su exposicin de motivos se menciona que para su elaboracin fueron consultadas las legislaciones argentina, chilena, belga e italiana, as como otros proyectos de pioneros del cooperativismo
colombiano, algunos de ellos personajes del clero,
+entusiasmados con la idea de desarrollar las cooperativas como solucin a problemas de consumo, ahorro y crdito y vivienda de los trabajadores asalariados,
poblacin sta que iniciaba su crecimiento como consecuencia del proceso de industrializacin del pas ,
que obligaba a buscar soluciones en estos campos a
una nueva clase asalariada.

51

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Con anterioridad a esta ley las asociaciones de artesanos,


agricultores y en general de sectores populares que se
establecan para organizar socorros mutuos, servicios funerarios de salud, de ahorro y crdito y de comercializacin, se constituan como corporaciones sin nimo de
lucro al amparo del Cdigo Civil, de orientacin napolenica y que permita reconocerle personalidad jurdica a las organizaciones con objetivos que no fueran lucrativos contrarios a la moral, la ley y las buenas costumbres, con amplia libertad contractual, quedando en sus
estatutos que eran aprobados por el gobierno regulado
el funcionamiento de estas entidades.
Las asociaciones mutualistas y los fondos de empleados que operan como cajas de ahorro y prstamos de
los trabajadores asalariados, se continuaron organizando como corporaciones civiles, por estimar que las
normas sobre cooperativas no les permitan el manejo
simple y elemental que venan desarrollando para
operar sus servicios y su administracin.
Se requiri que el Congreso de la Repblica dictara
una nueva ley, la nmero 128 de 1936, que estableca
una serie de medidas de fomento econmico y beneficio tributario, para que se desarrollaran en nmero
importante las organizaciones cooperativas, siendo las
principales organizaciones las que se establecieron en
las principales ciudades del pas para prestar servicios
de ahorro y crdito, consumo, actividad transportadora por parte de transportistas y cooperativas de comercializacin agrcola, como consecuencia de los programas de reformas agrarias tmidas y limitadas.
Treinta aos despus de la primera ley ya exista un
desarrollo relativo del movimiento cooperativo colombiano, con dirigencia propia y vinculado a las organizaciones latinoamericanas que integraban a las cooperativas del continente y preocupado por los desarro-

52

c o o p r e f or m

llos tericos y doctrinarios de la Alianza Cooperativa


Internacional, sin embargo dbil en su estructura empresarial y sin instituciones bancarias y de seguros de
naturaleza cooperativa que apoyaran una mayor consolidacin.
Las anteriores razones llevaron a buscar la modificacin de la ley cooperativa y gracias a unas atribuciones
especiales que recibi del Congreso el Presidente de la
Repblica para reformar la citada legislacin, crear
una superintendencia de cooperativas y organizar un
instituto de financiamiento y desarrollo del cooperativismo se expidieron los decretos con fuerza de ley
1587, 1598 y 1630 de 1963, que hicieron posible respectivamente la citada reforma y la creacin de los referidos entes.
Con la reforma aprobada, la creacin de la Superintendencia y el apoyo financiero que prest Financiacoop al movimiento cooperativo colombiano, ste se
desarrolla significativamente e incorpora nuevos sujetos de la accin cooperativa, como los profesionales
universitarios, pequeos industriales y comerciantes y
agricultores medios, todo lo cual contribuye a un notorio crecimiento empresarial de las cooperativas y a la
generacin de nuevas instituciones financieras de grado superior e instituciones aseguradoras de naturaleza cooperativa.
En el ao de 1981 se transforma la Superintendencia
de Cooperativas en Departamento Administrativo, adquiriendo un status de ministerio tcnico y desarrollando en un solo ente tanto la parte de fomento como la de inspeccin y vigilancia, lo cual a la postre no
fue positivo.
Despus de ms de veinte aos de vigencia del Decreto Ley 1598, es el mismo movimiento cooperativo que

presiona una reforma a la legislacin, con el fin de actualizarla, para permitir un mayor dinamismo y amplitud empresarial, modificar su rgimen econmico;
obtener un reconocimiento del sistema financiero
cooperativo, consagrando la posibilidad de crear bancos cooperativos y todo tipo de instituciones financieras de naturaleza cooperativa; establecer un rgimen
propio de trabajo para las cooperativas de trabajo asociado, configurar jurdicamente el sector cooperativo
colombiano, determinar con mayor claridad las relaciones de la cooperativas con el Estado, norma sta
que se adopta como Ley 79 de 1988 y que actualmente rige a las cooperativas con ligeras y puntuales modificaciones que se le han introducido en los diez aos
que lleva de vigencia.
Dentro de la facultad constitucional que tiene el Presidente de la Repblica de regular las actividades financieras y de trabajo y con el carcter tambin de Decreto Reglamentario de la Ley 79 de 1988, se dictaron los
decretos 1134 de 1989 para regular la actividad financiera de las cooperativas de ahorro y crdito de las secciones de este servicio de las cooperativas multiactivas
e integrales y el 468 de 1990, para regular el funcionamiento del trabajo asociado de naturaleza cooperativa.
Esta ltima ley cooperativa facult expresamente al
Presidente de la Repblica para que en el trmino
de seis meses produjera decretos con fuerza de ley
para regular las otras entidades que siendo de carcter solidario y sin nimo de lucro tenan particularidades propias que no les permita asimilarse por
+completo a esta ley, la cual qued como norma
supletoria y de reenvo para regular los casos no
contemplados expresamente para este tipo especfico de instituciones, que quedaron sometidas a las
siguientes disposiciones legales:

Precooperativas, Decreto Ley 1133 de 1989


Asociaciones mutualistas, Decreto Ley 1480 de
1989
Fondos de Empleados, Decreto Ley 1481 de 1989
Administraciones de servicios pblicos cooperativos, Decreto Ley 1482 de 1989.

III.CONSAGRACION CONSTITUCIONAL DE LAS ENTIDADES ASOCIATIVAS SOLIDARIAS


Con anterioridad a la Constitucin Poltica, aprobada
por la Asamblea Nacional Constituyente el 4 de julio
de 1991, no se haba consagrado ninguna norma de
reconocimiento o fomento de las cooperativas o de
cualquier forma de asociacin mutualista o solidaria
Como fruto del trabajo desarrollado por el movimiento cooperativo y las dems entidades asociativas solidarias y con el apoyo de gran parte de los constituyentes, se introdujeron a la Constitucin las referidas normas, cuya sntesis es la siguientes
El artculo 1 consagr como uno de los principios y
valores fundamentales del estado social de derecho la
solidaridad.
En el artculo 58, inciso 3 se consagra que El Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad.
El artculo 60 establece que Cuando el Estado enajene su participacin en una empresa, tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones y ofrecer a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria.

53

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

En el artculo 64 se establece el deber del Estado de


promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios en forma individual o mediante empresas asociativas, as como una serie de servicios que mejore el ingreso y la calidad de vida de los campesinos.
Por ltimo el artculo 333 estableci que el Estado fortalecer a las organizaciones solidarias y estimular el
desarrollo empresarial.
Algunas de las anteriores consagraciones estatutarias
se vienen desarrollando por medio de leyes y est
prxima a sancionarse una ley que aprob recientemente el Congreso y que desarrolla en su primera
parte los fundamentos y principios de las empresas de
economa solidaria; las caractersticas comunes a ellas;
las prohibiciones que se establecen para mantener su
integridad como tales; los instrumentos de integracin que tienen para conformar un sector solidario de
la economa; la estructura de un Consejo Nacional para crear una instancia de concertacin de las entidades
de la economa solidaria con el Estado y la creacin de
un fondo de fomento de estas empresas con recursos
pblicos y de las entidades afiliadas para otorgar crditos para los proyectos de desarrollo de estas entidades; fomentar las mismas y especialmente en las reas
de produccin y trabajo asociado.
De igual manera esta ley establece la transformacin del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas
en Departamento Administrativo de la Economa Solidaria, con funciones nicamente de direccin y coordinacin de la poltica del Estado, para la promocin, planeacin, proteccin, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de economa solidaria, dando
cumplimiento a las disposiciones establecidas en la
Constitucin Poltica y a que hemos hecho referencia.

54

c o o p r e f o r m

Como consecuencia de lo anterior y para que de manera especializada se ejerza por parte del Estado la
funcin de inspeccin y vigilancia sobre las cooperativas y dems organismos de la economa solidaria, se
crea la Superintendencia de la Economa Solidaria con
contribuciones de las entidades vigiladas para sostener el 50% de su funcionamiento, la cual no vigilar a
las instituciones financieras cooperativas reconocidas
como establecimientos de crdito y bancos cooperativos, cuya vigilancia especial e intervencin queda a
cargo de la Superintendencia Bancaria, cumplindose
s mandatos constitucionales.

IV. ESTRUCTURA BASICA


DE LA LEY COOPERATIVA

La Ley 79 de 1988, desarrolla bsicamente tres grandes aspectos a saber:


La constitucin, registro y rgimen interno de las
cooperativas, que comprende normas sobre asociados; rgimen econmico; funcionamiento de
los rganos de administracin y vigilancia; rgimen de responsabilidad de la cooperativa, de sus
rganos y sus asociados; relaciones de trabajo; labores de educacin cooperativa; reglas especiales
para algunos tipos de cooperativas; fusin, incorporacin y disolucin para liquidacin.
Las entidades de integracin, instituciones auxiliares que conforman, junto con las cooperativas y
precooperativas el sector cooperativo y el sealamiento general de las dems formas asociativas
solidarias que pueden integrarse a este sector.
Las relaciones que tienen las cooperativas con el
Estado en materia de fomento, derechos especiales, acciones de inspeccin y vigilancia y el rgi-

men de sanciones aplicables a las entidades y a los


integrantes de sus rganos de direccin y vigilancia.
El anterior contenido se estructura por medio de ttulos,
correspondindole a cada uno de ellos el desarrollo de
los tres grandes temas anotados, con un ttulo preliminar que se consagr a manera de prembulo y donde se
expresa la voluntad del legislador para adoptar la ley y
un ttulo IV final, dedicado a disposiciones generales y la
vigencia y derogatoria de normas anteriores.

V. ASPECTOS PARTICULARES Y SOBRESALIENTES


DE LA ACTUAL LEGISLACION
Sin pretender agotar todos los puntos y de la manera
ms breve posible sealar a continuacin los aspectos que estimo ms sobresalientes de la ley cooperativa colombiana y que en buena parte fueron la razn
por la cual se reform la norma vigente desde el ao
de 1963 a 1988:
Se consagra el carcter de empresa de las cooperativas obligadas a producir en forma eficiente
bienes y servicios.
Se establece la proyeccin de los servicios de la
Cooperativa a la Comunidad en general.
Se consagran las bases de la presuncin del no
nimo de lucro por parte de las cooperativas.
Se establece el acuerdo cooperativo como el fundamento para la creacin de las cooperativas y el
acto cooperativo para distinguirlo de las actuaciones de la cooperativa con los asociados y diferenciarlos con los actos que pueden realizar con los
terceros.

Se faculta a las cooperativas para formar parte de


sociedades u otro tipo de instituciones de naturaleza diferente y necesarias para realizar o complementar su objeto social.
Se permite la afiliacin de los menores de edad a
las cooperativas por intermedio de sus representantes legales.
Se permite afiliar a las cooperativas a las empresas
que teniendo nimo de lucro, prevalezca en ellas
el trabajo familiar o asociado de sus miembros.
Se establece claramente como funcin administrativa de la asamblea general de asociados la de fijar
las polticas generales de la empresa.
Se faculta implcitamente al Consejo de Administracin en todo lo relacionado con la prestacin
de servicios y el desarrollo del objeto social, salvo
cuando expresamente funciones de este tipo queden asignados a la asamblea o a otro rgano de
administracin.
Se da una amplitud total para que sean los estatutos o los reglamentos de las cooperativas quienes
regulen todo lo relativo a composicin, perodo,
requisitos de nombramiento y convocatoria de los
rganos de administracin y vigilancia de las cooperativas.
Se establece la revalorizacin de los aportes sociales de las cooperativas, como frmula para mantener su poder adquisitivo, eliminando el inters limitado al capital.
Se faculta a las cooperativas para que con cargo al
ejercicio, previa aprobacin de la asamblea incremente las reservas y fondos con fines determinados.
Se establece la posibilidad que las cooperativas en
sus etapas iniciales o en grave situacin econmica puedan convenir voluntariamente con sus trabajadores asociados servicios personales a modo
de colaboracin gratuita y solidaria o convencionalmente retribuida.

55

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

Se sustrae de la legislacin laboral ordinaria las relaciones de trabajo de los asociados de las cooperativas de trabajo, para que ste se convenga por
medio de reglamentos de trabajo interno, compensaciones y seguridad social, adoptados por los
rganos de administracin de la cooperativa.
Se establecen las cooperativas de vivienda de propiedad cooperativa y se dictan normas bsicas para su funcionamiento.
Se definen los contenidos bsicos y los sujetos de
la educacin cooperativa y se incorpora la investigacin, la asistencia tcnica y la promocin del
cooperativismo como complemento de la educacin cooperativa.

VI. DISCIPLINA SOCIAL Y


SOLUCION DE CONFLICTOS
INTERNOS DE LA COOPERATIVA

La Ley 79 de 1988 establece que en el estatuto de toda cooperativa debe consagrarse un rgimen de sanciones, causales y procedimientos para mantener la
disciplina social, lo cual le permite a los rganos de
administracin de la cooperativa ejercer la funcin correccional con respecto a sus miembros, siendo tambin funcin de la junta de vigilancia solicitar la aplicacin de sanciones a los asociados cuando haya lugar
a ello y velar porque el rgano competente se ajuste al
procedimiento establecido para el efecto.
Tambin la ley citada obliga a que el estatuto consagre
los procedimientos para resolver las diferencias o conflictos transigibles entre los asociados o entre stos y
la cooperativa por causa o con ocasin de actos cooperativos, consagrndose por lo general en ellos el

56

c o o p r e f o r m

procedimiento de conciliacin, que segn la ley de


procedimiento judicial colombiana, debe llevarse a cabo en centros especializados autorizados para ello, teniendo la conciliacin efectos de cosa juzgada.
Tambin se establece en los estatutos que si fracasa la
conciliacin las partes quedan en libertad de acudir al
arbitramento o a la justicia ordinaria.
Los actos de la asamblea general y del consejo de administracin pueden ser demandados ante los jueces
civiles municipales, accin de impugnacin, cuando
no se ajusten a la ley o a los estatutos o cuando excedan los lmites del acuerdo cooperativo. El procedimiento ser el abreviado previsto en el Cdigo de Procedimiento Civil Colombiano.

VII. DERECHOS ESPECIALES Y EXENCIONES A FAVOR DE LAS COOPERATIVAS

La ley cooperativa consagra una serie de derechos especiales y exenciones a favor de las cooperativas, cuya
sntesis es la siguiente:
La industria en general y el comercio mayorista
deben vender directamente sus productos a las
cooperativas a precios de mayoristas, agentes o
concesionarios, de acuerdo con las demandas que
stas tengan y la oferta de productos existentes en
el mercado.
El Gobierno Nacional puede autorizacin a las entidades del sector pblico para que maneje e invierta sus recursos en las instituciones financieras
cooperativas.

Toda empresa o entidad pblica o privada est


obligada a deducir o retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que stos adeuden a la cooperativa y si no lo hicieren sern responsables antes
stas por su omisin y quedarn solidariamente
deudores de las sumas dejadas de retener o pagar,
con sus respectivos intereses
Las deducciones a favor de las cooperativas tienen
prelacin sobre cualquier otro descuento por
obligaciones civiles, salvo las judiciales por alimento.
A las cooperativas de consumo no se les puede someter a prcticas comerciales restrictivas.
Los organismos cooperativos tienen prelacin
obligatoria y tratamiento especial en la adjudicacin de contratos con el Estado, siempre que
cumplan con los requisitos legales y se encuentren en iguales o mejores condiciones frente a los
dems proponentes.

VIII. TRATAMIENTO TRIBUTARIO PREFERENCIAL

En el estatuto tributario colombiano se establece que


las cooperativas estn sometidas a un tratamiento tributario especial, que les permite no ser sujetos del impuesto de renta, si demuestran que sus excedentes los
han aplicado conforme a la ley cooperativa, para lo
cual deben someterse a un examen de sus ingresos y
egresos y a una calificacin de la aplicacin de sus excedentes, que lo deben hacer aquellas cooperativas
que tienen un volumen importante de operaciones,
sin perjuicio que las dems sean ocasionalmente examinadas y calificadas.

Si la calificacin no es favorable, al cooperativa deber


pagar el 20% de impuesto de renta por los excedentes
que en su distribucin no se hayan ajustado a la ley
cooperativa.
En materias de impuestos municipales de industria y
comercio, cada municipio es libre para otorgar o no
las exoneraciones o no sujeciones a las cooperativas,
lo cual lo vienen haciendo la gran mayora de entidades territoriales.
Los impuestos municipales sobre vehculos y bienes
inmuebles, no tienen exoneracin a favor de las cooperativas, salvo en lo relacionado a edificios que se dedican exclusivamente a labores educativas.

IX. ACTIVIDAD FINANCIERA COOPERATIVA


Como lo anotamos al comienzo de esta ponencia, la
ley cooperativa vigente consagr de manera general la
facultad que tienen las cooperativas de ahorro y crdito y las instituciones cooperativas de carcter financiero, para desarrollar las referidas actividades.
Con base en el anterior planteamiento legal el estatuto financiero adoptado en el ao de 1993, incluy a
los bancos cooperativos y a los organismos financieros
de grado superior, como parte de las instituciones financieras, sometidas a la inspeccin y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, y regulando su funcionamiento y operaciones, dejando de lado a las cooperativas de ahorro y crdito, que continuaron reguladas
con base en el Decreto 1134 de 1989 y sometidas a la
inspeccin y vigilancia del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

57

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

No obstante lo anterior las cooperativas de ahorro y


crdito y las secciones de ahorro y crdito de las cooperativas multiactivas e integrales, han venido siendo
sujetas a normas sobre regulacin prudencial que les
obliga a mantener una relacin de solvencia entre su
patrimonio tcnico y los activos ponderados por riesgo, con lmites individuales tanto en las operaciones
activas como pasivas y con un rgimen de provisiones
que pretende sin ser tan drstico como el establecido
por la Superintendencia Bancaria proteger la cartera
de estas instituciones.
Igualmente las citadas entidades deben tambin sujetarse a todas las normas sobre lavado de activos, lo
cual los obliga a efectuar reportes sobre operaciones
en dinero en efectivo, transacciones sospechosas, registros especiales de asociados y clientes y cumplir
una serie de disposiciones que eviten que dineros del
narcotrfico y dems actividades ilcitas penetren y se
muevan por el sistema financiero cooperativo de primer grado.
El crecimiento exagerado del sector financiero cooperativo de primer grado, la debilidad del control ejercido por el Estado a travs del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y la falta de haberse
adoptado oportunamente la regulacin prudencial,
determin la aparicin de una crisis en este subsector,
que ha puesto en serios peligros a las ms grandes
cooperativas del pas, afectando de paso a los bancos
cooperativos.
La nueva ley que est prxima a sancionarse, regula
nuevamente la actividad financiera de las cooperativas, estableciendo una divisin entre cooperativas financieras y de ahorro y crdito, identificando a las primeras como aquellas que pueden operar con asociados y terceros, que tienen un portafolio de servicios fi-

58

c o o p r e f o r m

nancieros muy amplio, que quedan reconocidas como


establecimientos de crdito y su normatividad se vincula al estatuto financiero, quedando en consecuencia
sometidas a la inspeccin y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y requiriendo para su constitucin
un aporte social considerable.
Por su parte las cooperativas de ahorro y crdito tienen limitadas sus operaciones a la captacin de ahorro
y colocacin de crditos entre los asociados quedan
bajo el control de la nueva Superintendencia de Entidades de la Economa Solidaria.
Para reforzar los controles y la regulacin prudencial
de estas cooperativas a ambas se les somete a un rgimen de inversin de sus aportes sociales y reservas patrimoniales y se faculta al gobierno para que en seis
meses establezca un fondo de garantas que maneje
un seguro de depsitos, sin perjuicio de aprovechar la
actual infraestructura del fondo de garantas de instituciones financieras.
A partir de esta nueva ley las cooperativas multiactivas
integrales con seccin de ahorro y crdito slo pueden
existir en cooperativas con vnculo cerrado a trabajadores de una misma empresa o cuando los activos de la
seccin no representen un porcentaje importante del
total de activos de la cooperativa (aproximadamente no
ms de una tercera parte), quedando obligadas a especializarse las cooperativas multiactivas o integrales con
seccin de ahorro y crdito que superen dicha participacin, para lo cual podrn escindirse o efectuar una
transferencia o cesin de la totalidad de activos y pasivos de la seccin de ahorro y crdito a otra cooperativa
especializada o crear una o varias instituciones auxiliares del cooperativismo que presten los servicios no financieros de la cooperativa multiactiva o integral, quedando sta especializada en actividad financiera.

X. CONSIDERACIONES
FINALES

Por todo lo expuesto se podr comprender cmo la legislacin cooperativa y las dems normas que tiene el
Estado Colombiano establecidas para la regulacin de
las entidades de la economa solidaria son relativamente completas y han favorecido en buena parte el
desarrollo del cooperativismo y de las dems entidades asociativas basadas en la solidaridad y la ayuda
mutua.
No obstante lo anterior y el hecho que en Colombia se
han podido desarrollar empresas cooperativas en diversos campos de la actividad econmica, la apertura
y la internacionalizacin de la economa dejan al descubierto la debilidad estructural y econmica del movimiento cooperativo y las limitaciones que tienen las
empresas para competir en el mercado y para poder
desarrollar acciones econmicas y sociales de importancia en beneficio de los sectores populares razn
por la cual se hace necesario profundizar en torno a
los modelos organizativos, nacionales e internacionales que debe adoptar el cooperativismo para dinamizarse y mantenerse en este marco tan exigente, establecindose en la ley las posibilidades para ello y
crendose nuevas figuras jurdicas para superar las dificultades de las empresas cooperativas y evitar la quiebra econmica de las mismas, a la vez que permitir la
formacin de cooperativas multinacionales o consorcios cooperativos formados a partir de empresas solidarias de diversos pases.

59

a l i a n z a

60

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

FUNDAMENTOS, OBJETIVOS Y PRINCIPALES CONTENIDOS


DEL PROYECTO DE REFORMAS A LA LEY GENERAL
DE COOPERATIVAS CHILENA

CARLOS E. RUBIO ESTAY


Jefe Departamento Cooperativas
Abogado
Ministerio de Economa, CHILE
Monica Reyes Ruiz
Abogado Depto. Cooperativas

BREVE HISTORIA DEL DERECHO COOPERATIVO EN


CHILE.
En 1918 se present en el Senado la primera mocin
que legislaba sobre la materia, la que en 1924 se convirti en la ley N 4.058. En ella se dieron las primeras
bases que rigieron a las cooperativas y que han constituido en el tiempo, el fundamento de la legislacin
que posteriormente se ha dictado al respecto.
Se pueden determinar tres perodos muy definidos en
cuanto a la legislacin cooperativa en Chile:

riada. Se destaca legislacin referida a cooperativas


agrcolas, adems de las facultades otorgadas al ejecutivo para dictar textos refundidos de la legislacin cooperativa. Entre estos se destaca el D.F. L. N
326, de 1960, que se denomina Ley General de
Cooperativas, la que en su estructura bsica se encuentra an vigente.
3.- Un tercer perodo, que abarca desde 1960 a la fecha. En este perodo se dictan, el Decreto Reglamentario de la Reforma Agraria, R.R.A. N 20, de
1963, que fija el texto refundido y sistematizado del
D.F.L N 326.

1.- El primero, que va desde 1919 hasta 1924, en el


que se inician las conversaciones sobre la necesidad de que se legisle sobre la materia, en especial,
para producir una separacin entre las normas que
regulan las sociedades comerciales regidas por el
Cdigo Civil y el Cdigo de Comercio y las referidas a cooperativas, que buscaban otros objetivos
muy diferentes.

Finalmente, en 1978, se dicta un nuevo texto refundido, que contiene la actual Ley General de Cooperativas, cual es el D.S. del Ministerio de Economa N 502.

2.- El segundo corre entre 1924 y 1960, que se caracteriza por el mayor reconocimiento a esta institucin, traducido en una legislacin abundante y va-

Con fecha 2 de abril de 1990, las organizaciones de integracin cooperativa afiliadas a la Confederacin General de Cooperativas de Chile, CONFECOOP, hicie-

I.- FUNDAMENTOS HISTRICOS DEL


PROYECTO DE REFORMAS A LA LEY
GENERAL DE COOPERATIVAS.

61

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

ron entrega al Sr. Presidente de la Repblica y al Sr. Ministro de Economa, Fomento y Reconstruccin, de un
anteproyecto de ley elaborado con una importante
participacin de las entidades cooperativas, cuya finalidad se orientaba a reemplazar la legislacin aplicable
actualmente a estas entidades. Casi simultneamente,
en el mes de Marzo del mismo ao, se hizo llegar al
Ministerio de Economa, otro proyecto de ley, en este
caso destinado a reemplazar el Decreto-Ley 1.320, que
se aplica a las cooperativas abiertas de vivienda.
Las iniciativas legales sealadas, dan cuenta de un interesante trabajo de anlisis de la situacin jurdica de
las cooperativas y de elaboracin de propuestas al respecto, que indican adems, que la experiencia prctica de funcionamiento indica que las cooperativas, en
el contexto socio-econmico vigente en los ltimos
aos, ha encontrado en el marco jurdico aplicable diversas dificultades que es necesario remediar mediante las consecuentes reformas legales. Igual propsito
se puede encontrar en el documento sobre las Bases
Programticas del Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, en el sentido que contempla
como objetivo en esta materia, la eliminacin de las limitaciones y obstculos de carcter legal, reglamentario y administrativo que perturban el desarrollo de las
cooperativas.
La necesidad de legislar sobre materias cooperativas,
surge de la constatacin fundamental de que el entorno socio-poltico y econmico en que se di lugar la
legislacin cooperativa vigente y las caractersticas culturales de la poblacin que se vi involucrada directa
o indirectamente en estas iniciativas, en la actualidad
son muy diversos.
En efecto, la legislacin actualmente vigente responde
a las circunstancias histricas de los aos 50 y 60.

62

c o o p r e f o r m

Particularmente, los pases del cono sur includo Chile, se encontraban incorporados al plan de la "Alianza
para el Progreso", considerado en la poca como el
mecanismo inductor de un desarrollo econmico y social equilibrado y que consideraba al Estado como el
principal agente de dicho desarrollo. Una de sus directrices principales, seguidas por nuestro pas, llamaba a
"...desarrollar programas cooperativos, evitando los
efectos perjudiciales de la excesiva fluctuacin de los
ingresos de divisas procedentes de las exportaciones
primarias y adoptando las medidas necesarias para facilitar el acceso de las exportaciones latinoamericanas
a los mercados internacionales..".
El Estado entonces, a travs de los ms diversos mecanismos, se transforma en el principal promotor de organizaciones cooperativas, particularmente en los sectores rurales, (fomentando la creacin de cooperativas
agrcolas, de reforma agraria, de campesinos, de pescadores, de electrificacin rural, de distribucin de
agua potable, etc.), y entre la poblacin necesitada de
vivienda de las grandes ciudades, que se vean enfrentadas a un cada vez mayor dficit habitacional, a raz
entre otros, de los efectos de la emigracin del campo
a la ciudad, para lo cual promovi la creacin de cooperativas de vivienda, y en todos los casos, especiales
sistemas de financiamiento, de capacitacin, de asistencia tcnica, etc.
Con distintas motivaciones, pero similares resultados,
la Iglesia Catlica se empe, desde 1950 en adelante,
en la tarea de promocin del sistema entre las comunidades reunidas en torno a las parroquias de las principales ciudades, formando, apoyando y en muchos
casos dirigiendo cooperativas de ahorro y crdito y de
vivienda.

Finalmente, diversos gremios de las empresas pblicas


y privadas ms importantes, infludos por la corriente
de la poca, tambin se comprometen en la misma tarea, dando origen a diversas cooperativas muy importantes en el mbito de la distribucin de bienes de
consumo.
El cooperativismo se transform entonces, en uno de
los instrumentos preferidos por el Estado y otras instituciones de notable influencia en la sociedad, para
avanzar en sus polticas, doctrinas o estrategias de desarrollo, creando adems innumerables organismos,
departamentos, servicios etc., de apoyo, promocin y
asistencia al sistema.
El Estado, por su parte, consagraba adems un marco
jurdico protector del sistema cooperativo, nunca discutido en el parlamento -puesto que se promulg por
la va del los Decretos con Fuerza de Ley- el que destaca por sobre cualquier otro valor de la organizacin
cooperativa, su carcter orgnico, democrtico y representativo y establece ciertos privilegios y preferencias que interesaba preservar conjuntamente con los
caracteres sealados, lo que oblig a contemplar simultneamente, medidas legales y reglamentarias tendientes a impedir la transferencia directa o indirecta
del conjunto de apoyos y preferencias destinadas slo
a las cooperativas, a los otros agentes econmicos que
podan eventualmente interactuar con aquellas.
La drstica transformacin en la estrategia de desarrollo seguida por el pas, se tradujo en el total desaparecimiento de los instrumentos que se dispusieron para
apoyar al sector cooperativo, al igual que el enfoque
ideolgico que determin la forma, el estilo paternalista y la existencia misma de dichos instrumentos.

No obstante, la existencia de un gran nmero de cooperativas actualmente en funcionamiento, (considerando los avatares que ha enfrentado el sector cooperativo en las ltimas dos dcadas), la importancia de
su contribucin al desarrollo econmico y social de
importantes sectores de la poblacin y de relevantes
actividades econmicas; as como las evidentes necesidades de asociatividad de los medianos, pequeos y
micro-productores del campo y las ciudades; y la creacin, hoy espontnea, de nuevas cooperativas o formas de asociacin que conllevan el espritu de la cooperacin, hacen necesario dotar al sector de un nuevo
marco jurdico, que elimine aquellas barreras y limitaciones en que se han transformado las medidas destinadas a proteger a estas organizaciones.
Por otra parte, el marco jurdico aplicable en la actualidad, tiende a normar de modos expresos y tcitos, la
forma en que las personas incorporadas a las cooperativas, y stas mismas en cuanto instituciones, deben vivir y aplicar los principios internacionales de la cooperacin, que la ley reconoce en su artculo 1 a modo
de "caractersticas esenciales". La experiencia prctica
de las cooperativas (sus diversos tipos, ubicaciones,
grupos sociales, etc.), ha demostrado que lo anterior
no ha resultado eficaz, sino que la forma de aplicacin
de los principios y tradiciones cooperativas depende
de la realidad concreta de cada organizacin y no resulta deseable que la ley establezca frmulas unvocas
que no se avienen con dichas condiciones.
Se requiere tambin, un marco jurdico que posibilite
la reinsercin de las cooperativas en el actual contexto y la adopcin, libremente, de estrategias y conceptos empresariales para progresar econmicamente y
brindar progreso a sus miembros y a la comunidad
que constituye su entorno, sobre la base de las potencialidades de estos y aprovechando, al igual que el res-

63

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

to de las empresas, si as lo desean, las oportunidades


y estmulos que las actuales condiciones plantean.
Ante ello, las instancias institucionales chilenas discuten
una completa reformulacin de la legislacin aplicable
a las cooperativas, que comprende bsicamente, los elementos que sealaremos en las pginas siguientes.

II.- OBJETIVOS DE FONDO


DEL PROYECTO.

Como consecuencia de lo expuesto en los prrafos anteriores, el proyecto de ley busca generar un nuevo
marco jurdico para las cooperativas, que:
1 Estimule las iniciativas personales y grupales y el
desarrollo de las potencialidades de la poblacin
interesada en organizarse en cooperativas;
2 Asimile los procedimientos para la constitucin,
reforma de estatutos y disolucin de las cooperativas, a las frmulas generales, que con ciertas similitudes se aplican en la actualidad al resto de las
personas jurdicas;
3 Permita a las cooperativas aprovechar, sin ms limitaciones que la voluntad de sus socios, las
oportunidades que el sistema econmico pueda
ofrecerles, y las medidas de apoyo que otros agentes, como el Estado, las Iglesias, el movimiento
sindical u otros les puedan brindar para su desarrollo;
4 Manteniendo las caractersticas esenciales de la
cooperacin, el proyecto tiende a eliminar disposiciones entrabantes o limitantes, dejando que la

64

c o o p r e f o r m

aplicacin de los principios cooperativos sea llevada


a la prctica por los socios de las entidades, conforme a la realidad especfica de cada organizacin; y,
5 Reconozca adecuadamente el objetivo econmico
de estas organizaciones, consustancial a su existencia, permitiendo que afloren y se utilicen adecuadamente los estmulos de este carcter, factor
esencial para el desarrollo de la empresa de la
cual la cooperativa es su titular.

III.- OBJETIVOS DE FORMA


DEL PROYECTO.
Concentrar en la Ley General de Cooperativas, toda la
legislacin cooperativa dispersa en diversos cuerpos
normativos, lo que implica derogar el D.F.L. N 13, que
regula a las cooperativas campesinas y el D.L. 1.320, sobre cooperativas abiertas de vivienda. Ambas leyes rigen
ciertos aspectos particulares de las entidades sealadas
y en lo general se remiten a la Ley General. Las disposiciones de stas, compatibles con el proyecto, se han incorporado al texto legal que se propone.
Slo queda como texto legal independiente, aun
cuando no autnoma de la Ley General, el D.L. 3.350,
sobre cooperativas especiales, cuyas disposiciones son
incompatibles con aquella y respecto del cual no se
proponen innovaciones.

IV.- PRINCIPALES CONTENIDOS DEL PROYECTO.


La expresin de las fundamentos y objetivos enunciados precedentemente, se encuentra bsicamente en
los siguientes aspectos:

1.- Objeto de las Cooperativas.


Esta materia se encuentra regulada actualmente en el
art. 2 de la Ley General, el que insina que las cooperativas pueden tener por objeto cualquiera actividad
econmica. No obstante, leyes dictadas con posterioridad impiden que bajo la forma jurdica de cooperativa
se puedan desempear diversas actividades cooperativas, como las bancarias y financieras, la administracin
de fondos mutuos y de pensiones, seguros generales y
de vida, distribucin y suministro de agua potable,
cuando el nmero de arranques supera los 500, etc.,
privilegiando en todos estos casos el tipo jurdico sociedad annima abierta.
El articulo 2 que se propone, pretende que el tipo jurdico cooperativa, sea genrico o universal, conforme
a la autonoma de la voluntad de sus miembros, con
excepcin de aquellas actividades actualmente sometidas a regulacin especialisima, que se indican en el
texto del proyecto. Respecto del resto de las actividades, las cooperativas quedan sometidas a la autoridad
del sector, al igual que el resto de las empresas que actan en la misma actividad.
Al igual que en la ley actual, el proyecto persevera en
la idea de la multiactividad para las cooperativas, contemplando el objeto nico respecto de aquellas cooperativas que actan en actividades econmicas que lo
exijan, en atencin a dicha actividad.

2.- CONSTITUCIN, REFORMA DE ESTATUTOS Y DISOLUCIN.


Para la constitucin de una cooperativa, la reforma de
sus estatutos o su disolucin, la ley actual contempla
el sistema de "concesin" de personalidad jurdica, en
virtud del cual es el Estado, mediante un Decreto Su-

premo el que aprueba y autoriza dichos actos, luego de


un procedimiento complejo. Adems, en forma previa a
la constitucin, se exige la aprobacin por parte de la
Subsecretara de Economa, de un estudio socio-econmico, sobre las condiciones, posibilidades financieras y
planes de trabajo que se propone desarrollar.
El proyecto propone reemplazar el actual sistema de
concesin, por uno de registro y publicacin, en virtud del cual la entidad existe, reforma sus estatutos o
se disuelve, por el hecho de publicar en el Diario Oficial un extracto de los instrumentos legales correspondientes, que previamente deben ser registrados o depositados en el Departamento de Cooperativas.
Se propone a su vez, eliminar como regla general, la
aprobacin del estudio socio-econmico, dejndolo
solamente como obligacin previa a la constitucin de
cooperativas de vivienda y de ahorro y crdito.
Desde luego, se dispone que aquellas cooperativas
que tengan por objeto actividades econmicas regidas
especialmente por otras leyes, debern cumplir los requisitos de dichas leyes, para los efectos de su autorizacin y disolucin, bsicamente.
En cuanto al nmero mnimo de socios para constituir
una cooperativa, se propone disminuir la regla general de 20, a 10 personas, sin perjuicio de las excepciones para ciertos tipos de cooperativas, (de trabajo 5,
ahorro y crdito 50 consumo 100, etc.).

3.-FINANCIAMIENTO, PATRIMONIO, REMANENTES Y EXCEDENTES.


El financiamiento de las cooperativas para el cumplimiento de sus objetivos proviene bsicamente del capital que aportan sus socios, de los fondos de reserva

65

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

que la entidad haya constituido e incrementado con


sus remanentes y fondos o recursos que puede obtener de terceros.
Revisaremos resumidamente estos aspectos.

3.1. CAPITAL.
a) La ley actual permite que cada socio sea dueo de
hasta un 10% del capital de la cooperativa; las personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro, de hasta un 50%; y, las de derecho pblico,
ms de dicho lmite.
Considerando que, por una parte se rebaja el nmero
de personas para constituir una cooperativa, de 20 a
10 personas, y que no se vislumbra razn para limitar
los aportes de los socios, toda vez que estas entidades
sufren de descapitalizacin permanente y adems de
que el capital no otorga ningn privilegio o preferencia en la gestin, el proyecto propone aumentar el mximo al 20% del capital.
b) El proyecto propone tambin en esta materia modificar la denominacin de los aportes a capital
que los socios hacen, reemplazando el concepto
"acciones" por el de "cuotas de capital".
Lo anterior, en razn de que la naturaleza jurdica de
dichos aportes es propio de estas entidades e incluso
ms cercana a aquellos que se realizan en las sociedades de personas que los que se efectan en las sociedades de capital.
c) Se establece en el proyecto la necesidad de un capital mnimo inicial para ciertos tipos de cooperativas:
Ahorro y crdito 1.000.- U.F. (aprox. U$ 31.000)=

66

c o o p r e f or m

Abierta de vivienda, 2.000.- y 7.000.- U.F., (aprox.


U$ 62.000 - U$ 217.000, respectivamente), segn
si actan en una o mas de una regin del pas.
Vivienda cerrada, segn estudio socio-econmico.
Cooperativas con objeto regulado por leyes especiales, segn lo que establezcan dichas leyes.
Cooperativa Abierta de vivienda, son aquellas que pueden desarrollar simultneamente ms de un proyecto
o programa habitacional.
Cooperativas cerrada de vivienda, aquella que slo
pueden desarrollar un programa habitacional.
En el resto de los casos, el capital inicial ser determinado por los propios interesados, debiendo encontrarse pagado al momento de la constitucin el 25% y
el saldo en el plazo mximo de tres aos.
d) Aumento de capital. Es de la naturaleza de estas
instituciones, el que el capital de la entidad lo
aportan sus propios socios, y la obligacin de estos de concurrir a la suscripcin y pago de un aumento de capital no se encuentra suficientemente
regulado en la actual ley, sino por la va de las reglas generales. Por esta razn, el proyecto propone que un acuerdo de aumento de capital, que
obligue a los socios a concurrir a su entero, deber adoptarse en junta general extraordinaria con
el voto conforme de los 2/3 de los socios presentes y representados en ella.
e) Las prestaciones a que haya lugar con motivo de la
prdida de la calidad de socio, as como en general los derechos y obligaciones de estos en materias econmicas, durante su permanencia en la
cooperativa, se deja a la regulacin estatutaria. Sin
embargo, se establece el derecho a retiro, que per-

mite el rescate del capital aportado en forma inmediata, cuando la junta de socios adopte acuerdos que modifiquen sustancialmente la institucin o a su funcionamiento, que se sealan especficamente en el proyecto. (arts. 24 y 41 bis).

3.2 REMANENTES Y FONDOS


DE RESERVA.
La ley actual dispone que del remanente de cada ejercicio, (es decir, el saldo favorable del ejercicio econmico), se destine una parte a constituir o incrementar,
segn corresponda, diversos fondos de carcter colectivo. La parte que no se destine a estos fondos, la cooperativa debe distribuirlos, a ttulo de excedentes, entre los socios a prorrata de sus operaciones.
El proyecto, en esta materia ha optado por otorgar un
mayor margen de libertad, en el sentido que mediante
los estatutos de cada entidad o los acuerdos de las juntas generales, se determine por una parte, si existirn reservas colectivas y sus porcentajes o lmites, por otra.
Del mismo modo podrn ser capitalizados los intereses al capital de los socios, que la cooperativa les reconozca, segn se expresar en el prrafo siguiente.
Se mantiene la norma de la ley actual, en el sentido
que los fondos colectivos incrementados por remanentes no distribuidos, que a la liquidacin tengan saldo positivo, deben ser distribuidos entre los socios a
prorrata de sus cuotas de capital, salvo en las cooperativas abiertas de vivienda, en que dichos fondos debern pasar a otras entidades cooperativas, atendiendo
al hecho de que en este caso los referidos fondos son
incrementados normalmente por el aporte de socios
que con toda probabilidad no lo sern en su gran ma-

yora al trmino de la entidad.

3.3. INTERESES AL CAPITAL


DE LOS SOCIOS.
La ley actual, bsicamente en sus arts. 1, 33 y 47, establece que las cooperativas pueden pagar por las acciones que mantengan sus socios en la cooperativa un inters "limitado", cuyo mximo lo fija el Comit Ejecutivo del Banco Central. Agrega adems, en general,
que dichos intereses constituyen un gasto del ejercicio, y en consecuencia se pagan antes de determinar el
remanente del perodo.
El proyecto, en sus arts. 1, 33 y 36, propone eliminar
la expresin "limitado", permitiendo que las cooperativas paguen a sus socios intereses por su capital, en la
forma, monto y condiciones que establezcan sus estatutos. Dispone adems que dichos intereses se paguen
con cargo al remanente de cada ejercicio, por lo cual
se devengarn dependiendo de la existencia de este.
La modificacin persigue disminuir el riesgo para las
cooperativas por las obligaciones que contraen con
sus socios, estimular las aportaciones de capital y desincentivar el retiro de aportes.

4.- ADMINISTRACIN Y CONTROL.


Sobre esta materia el proyecto no introduce modificaciones mayores, no obstante se ha dispuesto un conjunto de mecanismos tendientes a incentivar un control ms cercano de los socios de la administracin e
introducir ciertas flexibilidades para la conformacin
de los organismos superiores, que factibilicen una gestin empresarial ms eficaz.

67

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

Se reduce el voto por poder, de modo que ninguna persona pueda representar en las juntas generales a ms de dos socios. Actualmente se admite que
un socio pueda llegar a representar hasta el 10% de
los socios presentes o representados en la respectiva asamblea. Lo anterior es sin perjuicio que los estatutos de una cooperativa dispongan que la asistencia a Junta sea personal y que no se acepte en
definitiva el voto por poder.
Se reduce el porcentaje mnimo de consejeros elegidos por los socios usuarios, deun 70 a un 60% de
los miembros del consejo de administracin;
Se mantiene la posibilidad de que personas jurdicas,
sin fines de lucro, designen directamente consejeros;
Se establece la posibilidad de que los trabajadores
de la entidad, vinculados a ellaen virtud de una relacin laboral, tambin designen consejeros.
Se establece la posibilidad de que la junta general
designe consejeros a personasque no ostenten la
calidad de socios de la cooperativa;
La misma posibilidad se establece para los miembros de la junta de vigilancia.
Por ltimo, en este tema resulta importante sealar la
modificacin que plantea el art. 44 del proyecto, en el
sentido de aumentar el grado de responsabilidad o diligencia que la ley exige a los consejeros de las cooperativas en el ejercicio de sus cargos como administradores, de culpa grave a culpa leve.

5.- RELACIONES DE LA COOPERATIVA


CON TERCEROS.
Uno de los aspectos centrales en los cuales se reflejan
con mayor claridad las limitaciones establecidas en la
actual ley para las cooperativas, es en las relaciones y
operaciones con terceros y, por lo tanto, es una mate-

68

c o o p r e f o r m

ria en la cual el proyecto incorpora modificaciones importantes, tendientes a eliminarlas. Lo anterior, considerando que de las posibilidades legales que existan
para relacionarse de diversas formas con dichos terceros, depender su incorporacin ms activa al sistema
econmico en el cual stas entidades deben actuar.
Para los efectos de su anlisis, esta materia debe enfocarse desde dos perspectivas:
5.1.-Operaciones de las cooperativas con
terceros (no socios), en actividades propias del giro.
En general, no se establecen limitaciones para que las
cooperativas puedan brindar sus servicios a personas
que no ostenten la calidad de socio, eliminndose en
consecuencia aquellas que la ley dispone respecto de
las cooperativas agrcolas y campesinas.
En la actual Ley General de Cooperativas, queda expresamente prohibido a las cooperativas agrcolas y
campesinas efectuar operaciones con no socios, salvo
aquellos actos y contratos que se celebren con terceros para el cumplimiento de sus finalidades o casos
excepcionales que fueren expresamente autorizados
por la autoridad, en razn de ser necesarios para su
normal desenvolvimiento. El proyecto de modificacin a la Ley, elimina tales prohibiciones.
En todo caso, se mantienen respecto de las cooperativas de ahorro y crdito, (colocaciones slo a sus socios), de vivienda (servicios habitacionales slo a sus socios) y de distribucin de energa elctrica (50% de la
distribucin de energa como mnimo a sus socios, en
zonas en las cuales la entidad no sea concesionaria de
servicio pblico de distribucin de energa elctrica).

Desde luego, tanto las operaciones con no socios como


su producido, se someten al rgimen tributario general.

5.2.- Crear o participar en otras entidades,


incluso de distinta naturaleza jurdica.
Tambin en esta materia el proyecto propone eliminar,
quizs ms radicalmente, las limitaciones y restricciones
actualmente existentes, establecindose en reemplazo
de aqullas, en los arts. 141 al 146, un conjunto de medidas destinadas a que los socios autoricen dichas actividades y se informen adecuadamente de su ejecucin
y de los resultados que arrojan a la entidad.
En efecto, el actual proyecto de Ley, contempla que ser la Junta General de Socios, quien deber aprobar
previamente toda adquisicin, a ttulo oneroso, de
cuotas de capital, acciones o derechos sociales de
cualquiera cooperativa o sociedad, en virtud de la cual
llegue a tener invertido en una de stas a lo menos el
10% de su patrimonio.
Las medidas de auto control que contempla el Proyecto de Reforma a Ley, son:
a.- Las operaciones entre las cooperativas y las personas jurdicas en que las cooperativas inviertan, debern observar condiciones de equidad similares
a las que habitualmente prevalecen en el mercado; en caso contrario, los administradores de las
cooperativas inversionistas y las sociedades o entidades en que las cooperativas inviertan, sern responsables de las prdidas o perjuicios que pudieren causar a la entidad.
b.- Los miembros titulares y suplentes del consejo administracin, junta de vigilancia, comisin liquidadora, inspectores de cuenta, gerente y socios ad-

ministradores de cooperativas que sean propietarias de, a lo menos, el 30% del capital social de
una cooperativa o sociedad, podrn asistir con
derecho a voz a las reuniones de los consejos de
administracin, directorios o administradores de
estas entidades y tendrn adems el derecho de
examinar sus libros y antecedentes.
c.- Las cooperativas constitudas en el extranjero podrn operar en el territorio nacional si observan
los principios cooperativos y requisitos incorporados en la Ley General de Cooperativas, y dems
normativa vigente, respecto al orden pblico y
buenas costumbres.
d.- Adems sern aplicables a las cooperativas extranjeras, cuando proceda, aquellas disposiciones especiales que regulan las actividades propias de
otros tipos de cooperativas.

6.- DESCUENTO POR PLANILLA.


En los arts. 58, 59 y 60 del proyecto, se propone restablecer en cierto modo, el sistema de descuento de
las planillas de los trabajadores, de obligaciones que
estos tengan con cooperativas de vivienda, de ahorro
y crdito y de consumo, de las cuales sean socios, bastando para ello la sola autorizacin del trabajador respecto de cada operacin. La legislacin laboral exige
acuerdo entre trabajador y empleador.
La obligacin del descuento, una vez autorizada por el
socio, se impone al empleador y a los organismos que
pagan pensiones o rentas vitalicias, en conformidad a
la legislacin previsional actual y no podra exceder
del 15% de la remuneracin lquida del socio.

69

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

7.- MODIFICACIN Y TRANSFORMACIN DE LAS RELACIONES ENTRE EL


ESTADO Y EL SECTOR COOPERATIVO Y
MODIFICACIONES AL ORDENAMIENTO
JURDICO EN MATERIA COOPERATIVA.
Por aplicacin de los principios y normas generales
que rigen a la administracin, de las tareas orientadas
a introducir elementos modernizadores en la gestin
pblica, y en consonancia con las tareas que se han
definido para el Ministerio de Economa, se ha determinado que no corresponde que un Departamento de
la Subsecretara asuma tareas directas de fiscalizacin
y control, ms an si se considera que alguna de las
funciones que actualmente cumple el Departamento
de Cooperativas, no corresponden a la labor propia
del ejecutivo.
Ante ello, se ha elaborado una propuesta que incluye
nuevas indicaciones al proyecto de ley que se discute
en el Parlamento, que abordan de manera resuelta la
modificacin y transformacin de las relaciones entre
el Estado y el sector cooperativo y modificaciones al
ordenamiento jurdico a fin de que se reconozca los
mayores espacios de libertad posible para el ejercicio
de las actividades econmicas desarrolladas por las
cooperativas.
En este orden de materias, debemos sealar que:
En conformidad a la legislacin vigente, el poder
ejecutivo del Estado, a travs del Departamento de
Cooperativas de la Subsecretara de Economa, Fomento y Reconstruccin, ostenta un rol tutelar del
sector cooperativo, que si bien pudo haberse justificado hace algunas dcadas, en la actualidad pocas
de dichas funciones son justificables, al menos en
la forma como estn planteadas.

70

c o o p r e f o r m

A travs de los rganos pblicos citados, el Estado tiene a su cargo la autorizacin de existencia de las cooperativas, de sus reformas de estatutos y de sus disoluciones, pudiendo incluso ordenar la disolucin forzada de cooperativas; tiene a su cargo el registro de cooperativas vigentes y disueltas y la supervigilancia y
control de las mismas; adems, en su rol de velar por
la aplicacin de la Ley General de Cooperativas, su reglamento y los estatutos de las cooperativas, debe abocares al conocimiento de mltiples conflictos y controversias que nacen precisamente de la no observancia o
interpretacin de dicha normativa.
De acuerdo a la necesaria modernizacin de las instituciones y funciones que desarrolla la administracin, se hace necesario revisar el ejercicio de las
funciones antes indicadas, de modo de adecuarlas
a las exigencias que la sociedad hace sobre el particular y de permitir una adecuada insercin de las
cooperativas a las relaciones econmicas modernas, sin ms limitaciones que aquellas que afectan
a la generalidad de las empresas.
En este orden de ideas, las nuevas indicaciones que se
discuten actualmente, contemplan las siguientes ideas
matrices:
1.- Se propone que las materias relativas a constitucin, reformas, disolucin de cooperativas y al registro y certificaciones de estos actos y de las cooperativas y sus representantes, sean regidas por
normas similares a aquellas que se aplican en la
actualidad a las sociedades, y por lo tanto se encargan al Registro (Conservador) de Comercio
del lugar del domicilio de la cooperativa, bajo
procedimientos especiales pero bastante similares a aquellos que rigen en la actualidad para las
sociedades en los mismos casos.

Ello implica reformular totalmente el procedimiento


de constitucin de cooperativas, de reformas de estatutos y de su disolucin, adems de los requisitos de
estos actos y de las menciones que deben contener los
instrumentos en los que consten, para dotar de validez a los mismos.
2.- La funcin de aplicacin de la Ley General de
Cooperativas, de su reglamento y de los estatutos
de las cooperativas, que ha dado lugar a asumir la
resolucin de conflictos entre partes y las materias relativas a normalizacin de cooperativas, que
surgen precisamente de sta, se propone que
queden radicadas ntegramente en instancias de
carcter jurisdiccional, para lo cual se ha propuesto un sistema especial de arbitraje que intenta dar
iguales garantas a las partes involucradas en dichas situaciones.
En esta funcin se propone dar un rol relevante a las
Federaciones de Cooperativas y a la Confederacin
General de Cooperativas de Chile, para los efectos de
mantener un registro de rbitros.
3.- En materia de fiscalizacin, control y supervigilancia, se propone establecer una fiscalizacin especial exclusivamente respecto de aquellas cooperativas en las cuales se deposita la fe pblica, es
decir, cooperativas de ahorro y crdito que tienen
ms de 50.000 Unidades de Fomento (aprox. 1.5
millones de dlares), de activos y cooperativas
abiertas de vivienda, (aproximadamente 30 cooperativas activas, con unos 450.000 socios), a cargo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

das, en cuanto a estas operaciones, a la fiscalizacin de


la Superintendencia de Valores y Seguros.
Lo anterior, considerando que reviste particular importancia la fiscalizacin de aquellas cooperativas que
recaudan recursos de una parte importante de la poblacin, en las cuales se ve involucrada la fe pblica,
por cuanto certifican depsitos o ahorros, como las
cooperativas de ahorro y crdito y las abiertas de vivienda, que a nuestro juicio, necesariamente deben tener una fiscalizacin especial que cuente con mecanismos, facultades y metodologas giles y eficientes de
control y revisin.
4.- Finalmente, en cuanto al desarrollo del marco institucional del sector cooperativo, como en relacin a su insercin, cuando corresponda, dentro
de las polticas pblicas, se propone mantener radicadas estas funciones en el Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, a travs de las siguientes atribuciones:
Corresponder en el futuro al Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, en materia cooperativa, el estudio, diseo y promocin de las polticas gubernamentales destinadas a obtener una adecuada insercin de estas entidades en el sistema y actividades
econmicas del pas.
Le corresponder, asimismo, dictar las normas generales sobre administracin, contabilidad e informacin,
que las cooperativas debern adoptar con el objeto de
perfeccionar su funcionamiento.

Las cooperativas que emitan valores o ttulos que pueden ser adquiridos por el pblico, quedaran someti-

71

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

8.- ASPECTOS TRIBUTARIOS.


En esta materia el proyecto presenta slo modificaciones de orden formal, tendientes por una parte, a lograr una plena concordancia de las normas de las ley
de cooperativas con el art. 17 del D.L. 824, de 1974, el
que establece normas especficas para las cooperativas
y sus socios relativas al pago del impuesto a la renta y
global complementario; y por otra, a adecuar la aplicacin de la ley tributaria a las normas que se proponen
sobre distribucin de remanentes y excedentes.
En trminos concretos, la situacin para las cooperativas, queda como sigue:
1 Se mantienen las rebajas tributarias establecidas
en el art. 54 de la Ley General de Cooperativas vigente, respecto de los impuestos contemplados
en el D.L. 3.475, sobre actos y contratos, y de todos los otros impuestos, gravmenes, derechos y
contribuciones existentes en favor del Fisco y de
las municipalidades.
2 No se establece ninguna excepcin o rebaja relacionada con el Impuesto al valor agregado.
3 En cuanto a la ley de impuesto a la renta, la situacin sera la siguiente:
a) Las cooperativas pagaran el impuesto a la
renta, al igual que el resto de las empresas,
por los excedentes que se generen en operaciones con personas que no son socios de
ellas, los que pueden ser distribuidos entre
los socios a prorrata de sus cuotas de capital.
No constituyen renta y en consecuencia se
encuentran libre de este impuesto, los exce-

72

c o o p r e f o r m

dentes que generen las operaciones de sus


propios socios, los que pueden distribuirse en
la misma forma.
b) Los socios cuyas operaciones con la cooperativa formen parte de su giro habitual, debern
contabilizar en el ejercicio respectivo, para los
efectos tributarios, los excedentes y los intereses correspondientes a las cuotas de capital,
que la cooperativa les hubiese reconocido.

Perspectivas del
Derecho Cooperativos Costarricense
Dra. Roxana Snchez

ANTECEDENTES:
La legislacin cooperativa costarricense ha seguido las
pautas generales de la legislacin latinoamericana, en
cuanto a la presencia otorgada al Estado, a travs de
un ente estatal especializado que las promueve, apoya
y las supervisa, por los beneficios que se haban establecido para impulsar su desarrollo.
Beneficios generalmente de tipo fiscal daban una posicin privilegiada a los miembros de las cooperativas, de
acuerdo con la legislacin especial dada en la Ley de
Asociaciones Cooperativas de 1968. Sin embargo, mucha de esa normativa fiscal se empez a hacer de difcil
aplicacin por las trabas que se establecieron en el Ministerio de Hacienda, cuando los funcionarios deban
realizar la calificacin correspondiente. Ese panorama
se define totalmente, en 1992, cuando se promulga la
Ley que deroga todas las exenciones fiscales existentes
en el ordenamiento jurdico, salvo algunas excepciones, de las cuales las cooperativas no participaron.
El ambiente del sector de economa social, del cual
participan las cooperativas, tambin fue modificado
por la incorporacin de las Sociedades Annimas Laborales, Ley N. 7407 de 1994, que participan de la misma normativa formal de las existentes en Espaa, pero que surgen para dar sustento a la poltica de privatizacin de las empresas y actividades econmicas del
Estado, impulsando que trabajadores de sus entidades
las constituyan una vez que renuncien y realicen un

contrato de servicios para asegurar su existencia. Estas


entidades se les da una organizacin ms gil, pues solo se necesita una base de cuatro socios, se inscriben
en el Registro Mercantil del Registro Nacional, previo
visto bueno del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y sobre todo se les reconoce ciertos incentivos fiscales.
Desde hace varios aos nuestra legislacin cooperativa est en revisin pero no ha sido posible su modificacin total o parcial por la influencia de los sucesos
polticos, en primer instancia en el mbito nacional y
recientemente dentro del mismo Movimiento Cooperativo. En este ltimo a raz de los cambios en la direccin de cpula se han venido presentando propuestas
que de aprobarse afectaran notoriamente la situacin
econmica de las cooperativas, porque van dirigidas a
la privatizacin y eliminacin de la exclusividad de la
disposicin de los fondos del INFOCOOP, para trasladarlos a un ente integrado adems de cooperativas
por otras organizaciones del Sector de la economa social de nuestro pas. Sobre esto ltimo es importante
mencionar que nuestro Movimiento Cooperativo, a
travs de su mximo rgano de representacin y defensa ha definido claramente su posicin en 1995 proponiendo la creacin del INDECOOP, como ente contralor de los fondos a que nos referimos. Nos referiremos a algunas situaciones que han dado lugar a importantes cambios en el desarrollo de los entes cooperativos, en los ltimos seis aos.

73

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

1. DESIGUALDADES EN EL
COOPERATIVISMO DE AUTOGESTION O TRABAJO
ASOCIADO
El cooperativismo de autogestin o trabajo asociado
nace a la vida jurdica de nuestro pas, en 1982, cuando se introduce la normativa especial en la ya existente desde 1968 conocida como Ley de asociaciones
cooperativas. Es considerado como un modelo donde
la propiedad social es colectiva y indivisible.
Producto de la influencia de las ideas yugoslavas y como respuesta al desarrollo, en el campo agrario de las
empresas comunitarias campesinas, se da una legislacin cooperativa como una incrustacin que lleva a
grandes desigualdades:
los socios no pueden tener otros bienes fuera de la
cooperativa, caso de tenerlos deben entregarlos a
sta;
-los socios deben contribuir en un 45% de sus ganancias a diferentes reservas creadas por ley;
los cooperativistas no pueden trabajar en otra cooperativa porque deben dar exclusividad a su organizacin,
las cooperativas estn sujetas a un ente denominado Comisin permanente de cooperativas de autogestin, que dicta polticas y vigila su desarrollo;
Ante esa normativa, ms la experiencia de las personas
en ese modelo han propuesto una reforma a la ley
cooperativa que ofrezca relaciones igualitarias y equitativas y coherentes con el modelo cooperativo nacional e internacional.

74

c o o p r e f o r m

2. LAS IMPLICACIONES
DE LA CREACIN DE LA
SUGEF EN LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y
CRDITO ,UNIONES Y
FUSIONES DE BANCOS
COOPERATIVOS
En 1994 dio inicio una nueva etapa para el cooperativismo de ahorro y crdito gracias a la promulgacin de
la Ley de intermediacin financiera de las cooperativas
de ahorro y crdito , impulsada por el Sistema Fedecrdito R.L., que en ese momento aglutinaba el mayor
nmero de cooperativas de ese tipo.
Con la ley mencionada se especializaron las cooperativas de ese sector, nicamente en intermediacin financiera, por un principio de especialidad. Se someti a
ese sector a la Auditora general de entidades financieras, ahora Superintendencia de entidades financieras,
rgano del Banco Central de Costa Rica, sin ninguna
previsin a la especial naturaleza econmico-social de
las cooperativas y se les impuso todo el peso de la una
actividad de intermediacin financiera, controlada por
una innumerable normativa que empez a surgir.
Las consecuencias de ofrecer un mercado financiero
ms seguro en el mbito del cooperativismo han sido:
la reduccin en casi un 25% del sector y la negacin de
acceso a crdito a muchos cooperativista, incluido el
que se lograba para vivienda, como veremos adelante.

3. REFORMAS A LA LEGISLACIN TRIBUTARIA QUE


AFECTAN EL DESARROLLO
ECONMICO SOCIAL DE
LAS COOPERATIVAS
La legislacin cooperativa haba contemplado, fundamentalmente en su artculos 6 y 63 el rgimen de
exenciones y privilegios de los entes cooperativos.
Exenciones tributarias y contratacin preferente con
el Estado en igualdad de condiciones. Con dos normas: la ley derogatoria de todas las exoneraciones de
1992 y la Ley de Justicia tributaria, en 1994 cambia el
panorama de exenciones cooperativas, pues con la
primera se eliminan la mayora de las exoneraciones
que amparaban las cooperativas y con la segunda se
introduce el impuesto de activos, del uno por ciento
sobre el capital de todas las empresas.
En relacin con las cooperativas las medidas concretas
de la Ley de justicia tributaria fueron las siguientes:
1- Se unific la tarifa impositiva para las personas jurdicas y se modific el sistema de tributacin de
los excedentes distribuidos por las cooperativas y
organizaciones similares, fijndose en un 5% hasta un monto de 240.000 colones y en 15% sobre
el exceso de esa sum- se modifica anterior reforma que impona un impuesto nico del 5% sobre
excedentes-.
2-

Se aprob un impuesto del 1% sobre activos fijos


de las empresas que superen los 30 millones de
colones, quedando exentas las cooperativas de
electrificacin rural y las asociaciones civiles que
agremien pequeos productores sin fines de lucro- en el proyecto inicialmente propuesto el lmite mnimo era de 15 millones.

3-

En cuanto las exenciones, entendidas como la dispensa legal de la obligacin tributaria. La ley que
establece la exencin, se establecieron las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los
tributos que comprende, si es total o parcial y, en su
caso, el plazo de su duracin. -art.. 61 a 64. De importancia para nuestro tema es que las pocas exenciones que quedaron a favor de las cooperativas,
quedaron limitadas segn letra del artculo 63:
"Aunque haya disposicin expresa de la ley tributaria, la exencin no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creacin."

4. EL COOPERATIVISMO
DE VIVIENDA
En Costa Rica seguimos el esquema de propiedad romana, incorporada al sistema jurdico romano germnico, e incorporado en el Cdigo Napolen, donde se
garantiza el disfrute y libre disposicin de la propiedad de los bienes, sean muebles o inmuebles.
La propiedad cooperativa sigue el esquema de propiedad tradicional, dividido en dos tipos de propiedad
individual, como son la propiedad colectiva de los socios en el patrimonio de la cooperativa y la propiedad
individual correspondiente a los aportes, intereses y
excedentes como derechos cada socio, al final del perodo fiscal de la cooperativa. No existen cooperativas
de vivienda donde las personas permanezcan ligadas a
la idea cooperativa ni que se organicen cooperativamente para resolver problemas derivados de su convivencia, como sera atencin a la seguridad, mantenimiento de zonas comunes o realizacin de fines comunales, a saber: biblioteca, guardera, establecimiento de venta de productos alimenticios.

75

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

En nuestro pas hay varios entes cooperativos encargados de dotar de vivienda a los cooperativistas. Existen
cooperativas y existen entes cooperativos de segundo
grado, que realizan la funcin de intermediario habitacional. Cuando hablamos de intermediario habitacional, podramos decir que es el ente que obtiene el dinero y hace los contratos de urbanizacin y construccin
de viviendas, as como las escrituras de compra y venta, generalmente con hipoteca en primer grado, y a veces acompaadas de la donacin del bono de vivienda,
cuando se otorga vivienda a los cooperativistas.
De acuerdo con lo anterior, en Costa Rica, generalmente, las personas cooperativistas ingresan al esquema de
propiedad individual, a travs de un trabajo previo que
realizan los entes intermediarios habitacionales. La tarea previa encuentra su origen en la compra, por parte
de una entidad cooperativa, del terreno y la ejecucin
de las obras de urbanizacin y construccin de casas o
apartamentos, los cuales son trasladados por escritura
pblica a cada uno de los socios de las cooperativas
dueas de la entidad cooperativa.
Tambin es posible la compra de una vivienda ya
construida, la cual debe cumplir requisitos de antigedad restringida y estar en buenas condiciones, y
la eliminacin de cualquier otro gravamen anterior a
esa adquisicin.
De conformidad con el tipo de vivienda: en casa individual, en apartamento, en vivienda de inters social,
el rgimen jurdico de la propiedad vara en cuanto a
los derechos y obligaciones de su propietario.
En el primer caso se aplica la normativa comn de
propiedad regulada en el Cdigo Civil, fundamentalmente artculos 264 siguientes y concordantes. En el
segundo caso, los apartamentos entran en el rgimen

76

c o o p r e f o r m

de propiedad horizontal, que es una normativa especial. Y en el tercer caso, adems de aplicar alguna de
las dos posibles regulaciones antes mencionadas, la
propiedad queda sujeta a una serie de limitaciones establecidas para el rgimen de vivienda de inters social, las cuales en nuestro sistema jurdico de pesos y
contrapesos, encuentran tambin un conjunto de beneficios, que se hacen presentes fundamentalmente,
en el momento de adquisicin de la vivienda y durante los siguientes cinco aos, contados a partir de la
compra, art. 4 de Ley de Impuesto sobre bienes inmuebles de 1995.
La propiedad de inters social es otro rgimen de propiedad individual con ciertas limitaciones desde el
momento de su adquisicin. Lo constituye la propiedad de inters social, que tiene caractersticas particulares en cuanto a su disposicin y goce, determinadas
por ley especial.
Por la promulgacin de la Ley del Sistema financiero
nacional para la vivienda nace la vivienda de inters
social. El sistema est conformado por el Banco nacional de la vivienda y las entidades autorizadas y parte
del sistema. Entidades reconocidas para que canalicen los recursos del BANVHI ( Banco hipotecario de
la vivienda) a familias necesitadas de vivienda, dentro
de las cuales se encuentran cooperativas y organismos
cooperativos de segundo y ulterior grado.
El BANVHI financia a las entidades autorizadas para
que stas apoyen la compra de lote y construccin, la
de vivienda existente y la reparacin o ampliacin,
construccin en lote propio, para familias o ncleos
familiares con ingresos menores o iguales a cuatro salarios mnimos de un obrero de la construccin -art.
51 de Ley 7052.

Cuando los interesados gozan del beneficio del Bono


Familiar, el cual es una donacin del Estado, para adquirir o construir vivienda, la propiedad queda sujeta
a varias limitaciones, como son la prohibicin de enajenar antes de cumplir 10 aos, contados a partir de la
adquisicin y la afectacin a patrimonio familiar. En el
primer caso se puede obviar el requisito de los 10
aos si el BANVHI da autorizacin para enajenar.
La afectacin a patrimonio familiar consiste en el destino de la propiedad a habitacin familiar, con la consecuencia que no puede ser vendida, hipotecada o cedida, sin el consentimiento de ambos cnyuges, salvo
en caso de deudas contraidas por la pareja o por la familia para obtener la vivienda.
La proteccin del patrimonio familiar se extiende a la
familia de hecho y puede tener una cabida mxima de
un mil metros si es inmueble urbano, o de diez mil
metros si es inmueble rural, de conformidad con el
Cdigo de Familia -arts. 42 a 47- y es una garanta que
se otorga ms all de la vivienda inters social. Cabe
aclarar que la extensin de las viviendas de inters social siempre es muy reducida, entre 40 y 70 metros.
La afectacin cesa cuando hay acuerdo de ambos cnyuges, por fallecimiento de alguno de ellos, por separacin judicial o divorcio decretados por un tribunal.
Como hemos podido notar, la propiedad de vivienda
cooperativa no difiere del rgimen comn de propiedad existente en Costa Rica. Y con el gobierno iniciado en mayo de 1998, las posibilidades de adquisicin
de vivienda por medio del rgimen de vivienda de inters social se han reducido porque se han dictado polticas restrictivas. Tal situacin ha afectado mucho a
las entidades cooperativas que obtenan la mayora de
sus ingresos de entes estatales.

6. LA INFLUENCIA DE LA
POLTICA NACIONAL EN EL
DESARROLLO DEL COOPERATIVISMO
El cooperativismo costarricense es una atractiva cuota
de votos para los partidos mayoritarios, que al momento son dos. Tradicionalmente esa cuota haba sido
disfrutada por el Partido Liberacin Nacional, sin embargo, en las ltimas elecciones fue muy recortada y la
representacin partidaria nacional est presente en
los diferentes mbitos de la cpula cooperativista.
El mayor problema de la influencia partidista, antes
mencionada, se encuentra en la toma de decisiones de
los entes auxiliares, de tipo estatal, del cooperativismo, porque muchas veces se alejan de los verdaderos
objetivos de su existencia, dirigidos a fortalecer las
cooperativas existentes o el fomento de ms y mejores
organizaciones cooperativas. Muchos recursos econmicos y tcnicos no se han dedicado a cantidad de
cooperativas necesitadas, dentro de las cuales se encuentran las cooperativas de ahorro y crdito y entes
dedicados a la vivienda cooperativa, que han sufrido la
intervencin de la SUGEF, con graves consecuencias
para las personas de carne y hueso que forman el cooperativismo nacional.

7. LA AUTORIDAD DE APLICACIN Y SU TRANSFORMACIN EN ENTE NICAMENTE COOPERATIVO.


Como parte de la influencia de la poltica nacional encontramos el impulso de una reforma para modificar
la naturaleza del Instituto nacional de fomento cooperativo, INFOCOOP, ente pblico estatal, en un ente de

77

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

naturaleza jurdica privada, que se ha denominado


hasta el momento INDECOOP, Instituto nacional de
desarrollo cooperativo.
El inters bsico ha estado en el capital acumulado
por el INFOCOOP a lo largo de 25 aos de existencia,
donde hay grupos dentro del Movimiento cooperativo
muy interesados en disponer del mismo directamente.
Eso promovi una reciente reforma para trasladarlo a
fideicomisos, con lo cual la disponibilidad para cooperativas no partcipes de esos destinos fideicomisarios,
se ha visto muy reducida.

8. JURISPRUDENCIA DE LA
SALA CONSTITUCIONAL Y
OTRAS SALAS DE LA CORTE SUPREMA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA
En primer lugar es importante que nos ubiquemos en
la jerarqua de fuentes que dan base a la interpretacin e integracin de nuestro ordenamiento jurdico
que permiten al juez recrear el Derecho, con la insercin de nuevas normas, su modificacin o la derogatoria, para dar una nueva visin de las situaciones jurdicas bajo su consideracin.
Partimos de la CONSTITUCIN POLTICA vigente,
que en su TITULO XI, CAPITULO NICO norma las
atribuciones y deberes del EL PODER JUDICIAL, en los
artculos del 152 al 157.
En segundo lugar encontramos la LEY DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL N. 7128, de la cual
enunciamos algunos artculos de nuestro inters como son : el artculo primero, que indica cul materia
conoce ; el artculo 13 , el cual nos indica que la jurisprudencia y sus precedentes de la jurisdiccin cons-

78

c o o p r e f o r m

titucional son VINCULANTES ERGA OMNES, salvo para la misma Sala Constitucional ; el artculo 14 nos
ofrece la jerarqua de normas de interpretacin e integracin jurdica en el mbito constitucional.
En tercer lugar encontramos, la LEY ORGANICA DEL
PODER JUDICIAL n. 7333 y sus reformas. En ese cuerpo normativo encontramos algunos artculos de nuestro inters, como es el artculo 5, en donde se define
el rol de los principios generales de Derecho y la jurisprudencia como fuentes con rango de ley, en los casos
ah mencionados. As como el papel de los usos y costumbres como de carcter supletorio del Derecho escrito.
En cuarto lugar, est la LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS N.6756 y sus reformas, que tiene un artculo especfico acerca de los criterios de interpretacin e
integracin jurdica, el artculo 131, para el caso de las
situaciones jurdicas de ndole cooperativa.
Frente a ese grupo de normas, nos encontramos la ausencia de verdaderos tribunales jurisdiccionales que
traten la problemtica del cooperativismo, ausencia
suplida parcialmente a travs de fallos derivados de la
Sala Constitucional y de las Salas civiles de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, dada la especialidad
de la Sala Constitucional, muchas lagunas del ordenamiento jurdico nacional, en el tema de los derechos y
obligaciones surgidas en la actividad cooperativa, han
quedado sin resolver debidamente. Lo anterior deriva
de los vacos dejados por el legislador durante la formacin de leyes cooperativas, desde 1943, ao en que
se da la primera normativa sistemtica para este importante sector socioeconmico de la sociedad costarricense. Ah se introdujo al cooperativismo dentro de
la jurisdiccin laboral, de tipo subordinado, una vez
que se extrae la normativa de las cooperativas en una

ley especial, en 1968, se dejan normas de referencia al


Cdigo de trabajo, que no encuentran asidero real ni
jurdico porque ese cuerpo normativo slo se refiere a
contratos de trabajo individuales, convenciones colectivas, sindicatos y tribunales de trabajo para las relaciones jurdicas surgidas de ese tipo de figuras laborales.
Urge en nuestro pas el establecimiento de tribunales
jurisdiccionales que desarrollen procedimientos especiales para procesos surgidos de los conflictos nacidos
en la economa social. Si bien, el impulso de la justicia
alternativa por medio de la mediacin, conciliacin,
arbitraje entre otros, se presenta como una excelente
oportunidad para el cooperativismo nacional, que nutrido de los Principios cooperativos podra resolver
los problemas jurdicos en menor tiempo y con mejores resultados.

9. REFORMAS A LA LEGISLACION COOPERATIVA


DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS PRINCIPIOS
COOPERATIVOS.
Planteado este panorama general de nuestro Movimiento Cooperativo, con el fin de dar contenido sustantivo a nuestra relacin del panorama del cooperativismo costarricense y siguiente la gua ofrecida por
los Principios cooperativos aprobados en Manchester,
Inglaterra, en 1995, y bajo la consideracin de la doctrina como fuente secundaria de derecho, segn normativa costarricense, les presento un sucinto informe
del trabajo hasta ahora realizado por la comisin legislativa nombrada por el CONACOOP, para reformar
nuestra ley de cooperativas.

Cabe agregar que el trabajo de la comisin indicada se


fundamenta en un trabajo de consulta a la base cooperativa, a travs de la organizacin y acuerdos del VIII
CONGRESO COOPERATIVO de 1994.

9.1 LOS PRINCIPIOS COOPERATIVOS


EN LA PROPUESTA DE REFORMA DE LA
LEY DE COOPERATIVAS.
La comisin de reformas a la ley siguiendo los mandatos del VIII CONGRESO COOPERATIV ha tratado de
dotar a las cooperativas de un marco jurdico propicio
para su desarrollo. De tal forma que la costumbre de
extensas introducciones sobre los principios cooperativos y propsitos de la existencia de las cooperativas,
en los cuales se les carga de mltiples funciones sociales, ha sido eliminando, con el fin de definir claramente la naturaleza de la cooperativa, sin mezclarla
con sociedades mercantiles ni con asociaciones civiles,
que tienen su propio marco jurdico.

9.2. PRIMER PRINCIPIO: ADHESION VOLUNTARIA Y ABIERTA.


En Costa Rica este principio siempre ha sido desarrollado en la legislacin cooperativa siguiendo las pautas de
nuestra forma de ser costarricense, plasmada en la legislacin constitucional de respeto a la igualdad de las personas, sin discriminacin alguna, por lo que no existe
ninguna modificacin de importancia que indicar.

79

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

9.3. SEGUNDO PRINCIPIO: GESTION DEMOCRATICA POR PARTE DE LOS SOCIOS.


Aqu encontramos diversas vas de aplicacin de este
principio:
frente a la legislacin de Sociedades Annimas Laborales que requiere slo cuatro socios para su
constitucin y las pautas seguidas en algunos pases europeos y latinoamericanos, acerca del nmero de socios necesarios para la constitucin de una
cooperativa, se propone disminuir el nmero de
12 - autogestin o trabajo asociado-, de 20 para tradicionales a 5 socios en todas.
En el caso de operar con slo 5 socios se facilita su organizacin social, reduciendo el Consejo de Administracin a una persona y el Comit de Vigilancia a un
fiscal. Se facilita la convocatoria y realizacin de asambleas generales, tomando en cuenta los esquemas de
la legislacin mercantil y la legislacin cooperativa vasca, sin necesidad de cumplir los requisitos si se encuentran presentes todos los socios y ellos se hacen
responsables de tal acto en forma escrita.
Se introducen normas de disciplina social tanto para
directivos como socios, en las cuales el derecho al debido proceso y la defensa estn presentes, y pueden
ser aplicadas las sanciones dentro de plazos que se extinguen por caducidad.

9.4. TERCER PRINCIPIO: PARTICIPACION


ECONOMICA DE LOS SOCIOS
En la legislacin cooperativa actual y en la propuesta
se mantiene la calificacin de una propiedad coopera-

80

c o o p r e f o r m

tiva limitada, esto por la existencia de un patrimonio


cooperativo donde nicamente existe propiedad individual de los socios en sus aportes, los excedentes y
posible inters al capital.
La novedad consiste en la posibilidad de comprometer
el patrimonio cooperativo ya sea por fusin o incorporacin a otros entes cooperativos hasta en 25%, por
medio de acuerdo del Consejo de Administracin, caso que supere tal monto deber ser conocido por
Asamblea general.
En el campo de la distribucin de funciones, la representacin legal se traslada al Consejo de Administracin, el cual lo puede delegar en el gerente, en cuanto a las funciones propias de ste, garantizando la representacin poltica de la cooperativa. Asimismo se
establecen ciertas funciones reservadas para cada rgano de la cooperativa.

9.5. CUARTO PRINCIPIO: AUTONOMIA E


INDEPENDENCIA
Se afirma la naturaleza de ente de Derecho Privado de
las cooperativas determinando que los tribunales civiles y no lo de trabajo, deben revisar las controversias
que surjan en su existencia. Asimismo a la autoridad
de aplicacin se le sustrae algunos controles: autorizacin para operar con terceros, cambio de objeto social, lo cual se deja reservado a los estatutos de cada
entidad cooperativa.

9.6. QUINTO PRINCIPIO: EDUCACION


FORMACION E INFORMACION

9.7. SEXTO PRINCIPIO: COOPERACION


ENTRE COOPERATIVAS

Este es un principio que tiene varias posibilidades de


ejecucin. En Costa Rica, actualmente se ejercita por
medio de los Comits de Educacin y del CENECOOP
R.L., los primeros en el mbito de cada cooperativa y
el segundo como organismo auxiliar cooperativo especializado en educacin y capacitacin cooperativa.
Es de nuestro inters el papel que ha tenido el Comit de Educacin hasta ahora. Ese rol ha sido difcil de
ejecutar en la mayora de los casos, pues como rgano
cuyos miembros se eligen en Asamblea general, muchas veces es difcil integrarlo y cuando se logra luego
se desmembra, o bien, por la falta de claridad de los
miembros del Consejo de Administracin sobre el uso
de la reserva de educacin, los recursos con ese destino no estn a disposicin de tal rgano.

En Costa Rica existen en la ley uniones, federaciones


y organismos cooperativos auxiliares, donde se confunden sus fines y objetivos y la nica diferencia es
que los ltimos pueden constituirse por acuerdo de
dos o ms cooperativas plasmados en el seno del Consejo de Administracin, mientras que los primeros deben existir cinco o ms cooperativas y la decisin est
en el seno de la Asamblea general.

Por esos antecedentes, la propuesta de reforma es simplificar la estructura orgnica de la cooperativa, trasladando la competencia de ese Comit al seno del Consejo de Administracin, responsabilizndolo directamente de una ejecucin planificada y real de la reserva mencionada.
Parte de esa propuesta ha sido desarrollada en el nuevo reglamento emitido por el INFOCOOP, en el ao
1996, en el cual se sustraen los fondos de esa reserva
de cualquier otro destino que no sea educacin.
En cuanto a la informacin se propone que debe existir fundamentalmente como derecho del socio de conocer, bajo las regulaciones pertinentes, el desarrollo
de su organizacin cooperativa, lo cual le permitir tomar decisiones, con ms tiempo, que el ofrecido en
tiempo de convocatoria y realizacin de asambleas
anuales.

La propuesta respeta la existencia de esos organismos


de integracin cooperativa y divide sus funciones, dejando nicamente a los organismos auxiliares la funcin econmica, como instrumento ms viable para
apoyar o complementar el objeto social de las cooperativas y se les exonera de la obligacin de establecer
reservas, salvo la legal.

9.8. STIMO PRINCIPIO: INTERES


POR LA COMUNIDAD.
Este principio siempre ha estado presente en nuestra
legislacin cooperativa, el texto correspondiente tiene una redaccin bsica como la que se transcribe:
"El fondo de bienestar social se destinar a ofrecer
ayuda econmica y programas de la asistencia social a
sus asociados, a los trabajadores de la asociacin y a
los familiares inmediatos de unos y otros. Asimismo
para el financiamiento de programas de proyeccin
social que pueda tener el organismo cooperativo dirigido a la comunidad en la que ejerce su objeto social."
Los fondos de esta reserva se destinan en su mayora
y en la prctica a satisfacer las necesidades de la comunidad donde se desarrolla la cooperativa, dado que
nuestro pas tiene un sistema de seguridad social que

81

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

ofrece servicios de salud bsicos a toda la poblacin,


en algunos casos en forma gratuita y otros a travs de
la contribucin obligatoria de todo asalariado al rgimen de seguridad social del pas, en los rubros de maternidad, incapacidad y vejez as como de pensin.

CONCLUSION GENERAL
El cooperativismo costarricense est urgido de una reforma legislativa que le defina mejor sus linderos, para obtener un mayor respeto de su autonoma de conformidad con la naturaleza propia de los entes cooperativos. Costa Rica tiene normas constitucionales que
reconocen el valor superior a ley de los tratados internacionales y de mi parte considero que nicamente
podemos dar la proteccin requerida por el Movimiento cooperativo nacional as como el internacional, por medio de la incorporacin de una norma supranacional, incorporada en las legislaciones nacionales y que tenga como objetivo la definicin precisa de
la naturaleza socioeconmica de los entes cooperativos.
Caso contrario, cada vez que se den diferentes corrientes econmicas o se adopten diferentes polticas sociales, como hemos visto con la influencia del Tratado de
Basilea o la adopcin de posiciones polticas en el
campo de vivienda, los entes cooperativos quedarn a
la deriva de esas decisiones metacooperativas.
Sin lugar a dudas, urge que las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos u otro organismo
supranacional que surja adopte, algo ms que la recomendacin 127 de la Organizacin internacional del
Trabajo, ese algo ms es sin duda la promulgacin de
un tratado internacional que pueda ser incorporado a
las legislaciones nacionales. Con ello, esta gran idea

82

c o o p r e f o r m

de establecer marcos legales como facilitadores del


cooperativismo latinoamericano, al menos en el mbito de la Direccin regional de la Alianza Cooperativa
Internacional para Amrica, ofrecer la garanta de
permanencia y respeto de los Movimientos cooperativos de cada pas del continente americano.

VISION GENERAL SOBRE EL MARCO JURIDICO


DEL COOPERATIVISMO ECUATORIANO
Carlos Naranjo Mena

INTRODUCCION
Quiero iniciar el presente trabajo, felicitando y agradeciendo a nuestra Regional de la Alianza Cooperativa
Internacional, por la preocupacin sobre un tema
tan importante y tan poco tratado, especialmente,
en esta poca, en que se pone tanto nfasis en el aspecto empresarial y competitivo, olvidndonos que,
ello tambin requiere de un marco jurdico con criterio empresarial y competitivo, pero conservando
lo ms preciado que tiene el cooperativismo : su
identidad doctrinaria.
Estimo necesario recordar el gran esfuerzo que, en este sentido, hiciera, hace algunos aos, la Organizacin
de Cooperativas de Amrica, instrumentalizado en el
Proyecto de Ley Marco para Cooperativas de Amrica
Latina y que, ha servido de mucho, no solo al autor
de este trabajo, para la elaboracin de la propuesta
contenida al final del mismo, sino a varios pases que,
han tenido la oportunidad de actualizar sus legislaciones cooperativas.
Los comentarios aqu esbozados responden, no a un
erudito en el derecho, sino ms bien, a quien, por su
identificacin con la causa cooperativa, se ha dedicado
profesionalmente a ella y transmite, quizs desordenadamente, sus ideas y experiencias, con el inocultable
afn de que, por cualquier va, llegue a los organismos
de decisin gubernamental, llegue a los cooperativis-

tas concientes y sus lderes y, finalmente, llegue a los


organismos cooperativos internacionales, cuya solidaridad se hace necesaria para los ecuatorianos, hoy ms
que nunca, debido a que, es imprescindible e impostergable, la actualizacin de nuestra legislacin cooperativa y la adecuacin de otras normas, para que se
tornen, no en obstculos para el desarrollo del movimiento, sino en soportes del mismo.
El trabajo que se desarrolla en las prximas pginas,
se inicia con un breve enfoque histrico de la legislacin cooperativa, contina con un anlisis de la misma, clasificando sus normas, segn su contribucin
al fomento o a la obstaculizacin del desarrollo del
cooperativismo.
Prosigue con una ligera revisin de normas de otras leyes que, se refieren o inciden en la actividad cooperativa y culmina con una propuesta de lineamientos generales de lo que, debera contener una nueva Ley de
Cooperativas para el Ecuador.
Queda para su benevolente crtica este modesto esfuerzo.

83

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

BREVE
ENFOQUE HISTORICO
En el Ecuador, la legislacin no ha estado nunca en el
mismo nivel de desarrollo del cooperativismo, ms
an, desde sus inicios, el cooperativismo, preexisti a
la ley, pues, sta, en 1937, vino a regular las organizaciones que, bajo principios y normas filosficas cooperativas, haban surgido desde 1919.
La realidad de este fenmeno no ha variado, pues, actualmente, el cooperativismo se ha desarrollado ms
all de las previsiones legales, superando, holgadamente, no solo las normas que, se han tornado obsoletas, cuando no han sido rectificadas por otras leyes,
sino la capacidad de control estatal.
En el Ecuador, la falta de una Poltica de Estado frente
al cooperativismo, ha llevado a que, el marco jurdico
dentro del cual ha desarrollado su actividades, responda a la posicin ideolgica o, a las presiones que reciben sus gobernantes, en un determinado momento y
como esa posicin, o presin, ha sido no impulsadora
del movimiento, el marco jurdico del cooperativismo,
ha sido tambin, escasamente impulsador o francamente limitante para su desarrollo.

84

c o o p r e f o r m

gacin de una nueva Ley de Cooperativas, en septiembre de 1966, respondiendo, esta vez, a la corriente paternalista hacia el cooperativismo, propiciada por los
Estados Unidos, bajo el Programa Alianza para el Progreso, ley que, con sus virtudes y defectos, se mantiene vigente hasta la presente fecha.
Las nicas reformas a la ley mencionada, se dieron
tambin en una Dictadura Militar, en 1979, y no respondieron a un afn de desarrollo del movimiento en
general, sino a un inters particular de brindar mejores posibilidades operacionales al cooperativismo de
ahorro y crdito. (1)
Por lo expuesto, tenemos dos primeras posiciones gubernamentales frente al cooperativismo, una fomentadora inicial y una paternalista posterior, impulsada
por la AID, que financi la organizacin de cooperativas y organismos de integracin que, cuando desapareci la ayuda norteamericana, tambin desaparecieron o se estancaron esas organizaciones, pues, se haban formado cooperativas, pero no cooperativistas.

En una primera fase que, responde, coincidencialmente, a un gobierno dictatorial pero, con una abierta inclinacin a los aspectos sociales, se dicta la primera
Ley de Cooperativas, conjuntamente con el primer Cdigo de Trabajo, la primera Ley de Comunas, el primer
Cdigo de Menores, ratificando la tendencia progresista del gobierno dictatorial del General ALBERTO
ENRIQUEZ GALLO, en 1937.

Una tercera fase de la evolucin del cooperativismo


ecuatoriano, coincide con la de su mayor crecimiento, ubicada entre 1970 y 1982, sin que, en ella se encuentre nada digno de mencionarse en la evolucin
del marco jurdico y, desde 1982, hasta la presente fecha, encontramos una fase ms bien, limitante para el
desarrollo cooperativo, reflejada no precisamente en
normas especficas, sino de otras leyes que rigen la actividad econmica o industrial en general, pero que,
no han tomado en cuenta al cooperativismo, como
forma de organizacin empresarial, con sus propias
caractersticas.

Posteriormente, corresponder a una dictadura civil,


la del Dr. CLEMENTE YEROVI INDABURU, la promul-

Ecuador entonces, ha pasado por las etapas del Estado fomentador, paternalista, indiferente y limitante

que, han llevado a la elaboracin de varios proyectos


de reformas y nuevas leyes, inclusive, uno que ha sido
presentado en estos das al Congreso Nacional, pero
que, no han respondido a un criterio unitario, ni a
reuniones del movimiento, sino a buena voluntad, interesada o no, de algn poltico o sector individualizado del cooperativismo.

MARCO JURIDICO DEL


COOPERATIVISMO
Pretendiendo centralizar el tema, materia del presente
trabajo, se efectuar un intento de diagnstico e interpretacin del marco legal especfico que rige el cooperativismo en el Ecuador, partiendo de un anlisis de su
normatividad, desde la Constitucin , hasta las disposiciones administrativas, caracterizndolas en sus aspectos fomentadores, limitantes o, en otros que, tengan incidencia en el desarrollo del movimiento cooperativo.
En trminos generales, se encuentra que, las normas
de fomento o apoyo al sistema, son, en su mayora,
meramente declarativas, ya porque carecen de normas
legales o reglamentarias que las desarrollen, ya porque la poltica administrativa del aparato gubernamental, no ha hecho el mnimo esfuerzo por llevarlas a
ejecucin o ya porque la actividad cooperativa, no se
ha efectuado en los volmenes que permitan su aprovechamiento.

por la importancia que ella tiene en la poca que vivimos y que, al manifestarse escasamente favorable al desarrollo del movimiento, considero, no puede ser soslayada, bajo pena de el trabajo se torne incompleto.
En todo caso, las varias normas favorables para el desarrollo del movimiento, son tratadas tangencialmente, quizs porque el espritu del trabajo es buscar la toma de conciencia de lo que debe ser cambiado.
Procedo a efectuar el anlisis mencionado, manteniendo la jerarqua de las normas jurdicas.

1.- CONSTITUCION
Los cooperativistas ecuatorianos, nos sentimos orgullosos de que nuestra constitucin, sea una de las primeras y escasas en el mundo que, incorpor normas
especficas que consideran al cooperativismo, como
integrante de un sector determinado de la economa,
distinto del pblico y el privado.
En efecto, el numeral 3 del artculo 61 de nuestra Carta
Magna, cuyo texto estuvo vigente hasta noviembre de
1997, al referirse a los sectores de la economa, deca:
Art.61.- La economa ecuatoriana, funcionar a travs
de cuatro sectores bsicos:

Otro grupo de normas y, paradjicamente, ajenas al


movimiento, son marcadamente obstaculizantes o limitantes a su desarrollo, claramente discriminatorias,
o evidentemente restrictivas.

3. El sector comunitario de autogestin, integrado por


EMPRESAS COOPERATIVAS, comunales o similares,
cuya propiedad y gestin pertenezcan a la comunidad de personas que trabajen permanentemente en
ellas.

Un aspecto que se menciona con especial inters, es el


de la normatividad que regula la integracin andina,

El Estado dictar leyes para la regulacin y desarrollo


de ese sector ......... (2)

85

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Lo que no es motivo de orgullo para los ecuatorianos


es que, a pesar de los 19 aos de vigencia de esa norma constitucional, nunca se han dictado las leyes para
su desarrollo y se ha permitido la caducidad de las
que, existan, al no haber incorporado las necesarias
reformas, es decir, tenemos el tpico caso de una excelente norma constitucional que, no pas de ser meramente declarativa y que, muy a nuestro pesar, ha sido
sustituida por una que ha perdido la fortaleza conceptual que tena la transcrita y que dice:
Art. 61.- De la economa.- La economa ecuatoriana
opera y se desenvuelve con la concurrencia y la coexistencia de los sectores : pblico, privado, mixto y comunitario de autogestin. Todas estas formas de organizacin econmica, podrn complementarse e integrarse con criterios de eficacia, competitividad, transparencia, agilidad, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social, de conformidad con la ley. (3)
En estos ltimos das, ha concluido su trabajo la Asamblea Nacional, designada por el pueblo ecuatoriano,
con el exclusivo objeto de reformar la Constitucin la
misma que, de cumplirse lo previsto, entrara en vigencia, a partir del 10 de agosto, en que, se posesionar el nuevo Presidente de la Repblica, Constitucin
que, en el Ttulo XII, DEL SISTEMA ECONOMICO, retoma algo de la redaccin vigente hasta noviembre de
1997 y, aunque no especifica el Sector de la Economa
Solidaria, como era la aspiracin de los cooperativistas, consagra la calidad de EMPRESA, a las cooperativas y las define como de propiedad y gestin de quienes trabajan en ellas, usan sus servicios o consumen
sus productos, es decir consagra la identidad del socio
con la empresa cooperativa que, es altamente significativo y trascendente para el movimiento cooperativo.

86

c o o p r e f or m

Se mencion en lneas anteriores que, la ley vigente


data de 1966 - (4) -, a ello se aade que, sus 160 artculos, 5 Disposiciones Transitorias y 5 Artculos Finales, se encuentran desarrollados en los 220 artculos
del Reglamento General de la misma.
Blanco de duras crticas en los ltimos aos, acusada
de obsoleta y excesivamente reglamentaria, no deja de
tener el mrito de conservar varias normas favorables
para el desarrollo y control del cooperativismo ecuatoriano y que, en su poca, sirvieron de modelo a leyes
de pases hermanos, pero, lamentablemente, no se
modific con la agilidad con se modificaron los conceptos empresariales cooperativos y con la velocidad a
la que creci el movimiento.
En las siguientes lneas, se pretende caracterizar la Ley
de Cooperativas en sus aspectos ms destacados, desentraando sus cualidades.

2.1.- LO OBSOLETO
La obsolescencia de una norma jurdica, no puede ni
debe medirse por la edad de la norma, sino por su
adaptabilidad a los cambios que impone la modernizacin. Ideal sera concebir una ley no solo duradera,
sino que su contenido, pueda aplicarse sin dificultad,
an transcurridos muchos aos de haber sido dictada,
lamentablemente, el caso de nuestra ley, no es precisamente el mencionado, sino al contrario, su concepcin y normatividad, estn lejos de los vientos de modernizacin que soplan en el cooperativismo.
(4).- Registro Oficial N= 123 de 20 de septiembre de
1966
Como ejemplo de obsolescencia, bastara citar que, su
base doctrinaria radica, como es natural, en los Prin-

2.2.- LO INAPLICADO E INOFICIOSO


cipios del Cooperativismo y que, desde la promulgacin de nuestra ley, dichos Principios, han sido modificados en dos ocasiones por la ACI, esto es, en 1966 y
1995, sinembargo, el Reglamento de la Ley de Cooperativas Ecuatoriana, an conserva como reguladores
de las cooperativas, los principios de 1937! !
Esta desactualizacin doctrinaria, permite que se conserven normas como el pago de un mximo del 6% de
inters a los certificados de aportacin, dentro del esquema del inters limitado al capital, ahuyentando toda posibilidad de inversin en las cooperativas, debido a que, en una simple cuenta de ahorros bancaria,
se perciben intereses de un 20 %.
Conserva una clasificacin de las cooperativas, en funcin de su actividad especfica, lo que la torna, no solo excesivamente minuciosa, sino intil, por decir lo
menos, pues, las divide en cuatro grupos y en 38 clases, definidas en igual nmero de artculos, constantes
en el Reglamento de la misma, con tipos tan veleidosos y que, aunque bienintencionadamente incluidos,
jams se han llegado a constitur, como las vitivincolas, las de inseminacin artificial, las de ensilaje de
productos agrcolas, etc.
Otro ejemplo, es la referencia que traen los Artculos
80 al 85, a Instituciones de Crdito Cooperativo, tales
como los Bancos Populares y las Cajas de Crdito Cooperativo que tampoco han funcionado.
Igualmente, el Art 109., trae una norma que jams se
cumpli y es la supuesta garanta que el Gobierno debera conceder a los crditos internacionales concedidos en favor de las cooperativas y a las importaciones
de maquinarias y productos, supuestamente exonerados de impuestos, que han sido derogados por otras
normas legales.

El legislador, aunque con poderes dictatoriales, tuvo


excelentes intenciones al dictar la Ley de 1966, an vigente, no obstante, presiones de sectores interesados,
simple indiferencia o desconocimiento, no han permitido la aplicacin de las normas que, precisamente,
miran al fomento del cooperativismo, al extremo de
haberlas tornado ociosas, inoficiosas o meramente declarativas, baste para ello, citar ejemplos como :
La lrica y pomposa declaratoria de necesidad nacional
y beneficio pblico que, del cooperativismo, hace el
Art. 102, cuando la prctica ha demostrado que no
existe ningn inters por parte del Estado, hacia el
cooperativismo, como lo comprueban sus actitudes,
en el dictado de leyes, en el control y la ausencia de
fomento del movimiento;
La ya mencionada referencia y definicin de las Instituciones de Crdito Cooperativo, incorporadas en varios artculos , tan en conflicto con las normas bancarias que, la nica entidad de este tipo que se logr
constitur, con su propia ley, el Banco de Cooperativas, termin, por sus malas administraciones, siendo
adquirida por un grupo financiero, que consigui una
ley que lo transform en sociedad annima.
Esta es otra de las paradojas de nuestro cooperativismo, pues, se organiz una cooperativa de ahorro y
crdito, cuyo nico fin , fue adquirir los certificados de
aportacin de las dems cooperativas y luego, en cuestin de meses obtuvieron la ley, mientras el resto del
movimiento, seguimos esperando las reformas, ms
de treinta aos.
Otra norma inoficiosa, es la que determina la integracin del Consejo Cooperativo Nacional, en el Art.90 y,
la eleccin y duracin del Director Nacional de Cooperativas, en el Art. 96, las que jams han sido obser-

87

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

vadas, pues, el Consejo ha estado integrado, por Delegados sin representatividad ni conocimiento del cooperativismo, salvo escasas excepciones, y ha sido convocado solo para nombrar la terna de la que el Ministro de Bienestar escoge el Director Nacional, el mismo
que, ya ha sido predesignado por el Ministro y que el
Consejo, obedientemente, lo incluye en la terna.
Segn la ley, el Director Nacional de Cooperativas, no
es de libre remocin del ejecutivo y dura cuatro aos
en sus funciones, pero, igualmente, esta norma no se
ha cumplido, pues, los directores han ejercido su funcin, mientras se mantena el Ministro que los nombr, al extremo de que, esta inestabilidad ha llevado a
que hayan ejercido la funcin de Director Nacional de
Cooperativas, en los 19 aos de gobiernos democrticos, ms o menos, 45 personas entre titulares y encargados por ms de tres meses.
Existen normas que nunca se cumplieron, tales como
el Art. 102, que ordena al Estado fijar partidas presupuestarias para el fomento del cooperativismo ; el Art
103 que determina que las cooperativas tendrn preferencia en las licitaciones convocadas por el sector
pblico, preferencia en las expropiaciones de tierras y
en las importaciones ; los Arts 105 y 106 que mandan
que los Municipios y Consejos Provinciales fijarn partidas para el fomento del cooperativismo en sus jurisdicciones ; el Art. 107 que seala la obligatoriedad de
la enseanza del cooperativismo en los planteles educacionales ; el Art. 108 que obliga al Banco de Fomento a asignar cupos de crdito para prstamos a las cooperativas ; el Art 109 que, declara que el Estado podr
garantizar los crditos concedidos a las cooperativas
por organizaciones crediticias extranjeras ; el Art. 152
que dice que, el Banco de la Vivienda expropiar tierras para las cooperativas de esta finalidad, y otras tan
lricas que, para un extrao al Ecuador le haran pen-

88

c o o p r e f o r m

sar que existe quizs, hasta una sobreproteccin del


Estado hacia el movimiento.
Deca normas lricas porque, con excepcin de las expropiaciones de tierras en favor de algunas cooperativas agrcolas y de vivienda que, ms han obedecido a
intereses polticos electorales, antes que a una poltica
de estado en busca del desarrollo del cooperativismo,
ninguna se ha cumplido, pues, ni la enseanza obligatoria de cooperativismo en los centros educacionales,
reglamentada con un Acuerdo Ministerial para su aplicacin que, contempla la creacin de cooperativas pilotos en cada provincia, se ha cumplido.

2.3.- LO PROHIBITIVO, IMPERATIVO


E INTROMISIVO
Una de las clasificaciones que hace la doctrina jurdica
clsica sobre las leyes, segn sus caractersticas, es en
imperativas, prohibitivas y permisivas y ello, est recogido en la normativa legal ecuatoriana, sinembargo,
dara la impresin de que, quien concibi la Ley de
Cooperativas Ecuatoriana, cre una nueva categora
denominada INTROMISIVA, pues, nuestra ley, no solo
contiene 26 artculos prohibitivos, bajo la amenaza de
sanciones ; no solo que contiene 42 artculos imperativos que hablan de obligatoriamente, las cooperativas..... o, las cooperativas, harn, dirn, comprarn,
cumplirn, etc...; no solo que tiene apenas 15 artculos permisivos, que dejan en libertad a las cooperativas para hacer o no hacer, sino que, consagra una grave injerencia en la administracin de las cooperativas,
por parte del organismo de control estatal, al extremo
de convertirlo en co-administrador, esto es en juez y
parte, as por ejemplo : el art. 15 faculta a la Direccin
de Cooperativas, a vetar el ingreso de socios a las cooperativas, supuestamente, cuando no cumplan ciertos

requisitos legales, cuando las cooperativas, dentro de


su autonoma deben escoger sus socios libremente ;
el Art.56, manda obtener autorizacin de la Direccin,
para emitir los Certificados de Aportacin, los cuales,
inclusive, deben ser suscritos por el Director, conjuntamente con Presidente y Gerente de la Cooperativa.
La cogestin gubernamental, se profundiza, cuando
los Arts. 94, 125, 135 y 158 mandan, as, imperativamente, que, los planes de trabajo anuales de las cooperativas, de las federaciones de cooperativas, de los
organismos de educacin cooperativa y hasta las condiciones de asociacin y planes de trabajo con cooperativas de otros pases, debern ser aprobados por la
Direccin de Cooperativas.
Tal es la llamada intromisin de las normas legales, en
la administracin de las cooperativas que, no obstante
ser la Direccin, organismo de control y supervisin y
que, aprueba los planes de trabajo, los balances, los
informes y aplica sanciones en caso de desviaciones legales, coparticipa en la decisin para las adquisiciones
que deben efectuar, pues, las cooperativas deben convocar a concursos de precios para las adquisiciones y
contratos que vayan a efectuar y , ese concurso es calificado por una comisin integrada por el Consejo de
Vigilancia y UN DELEGADO de la Direccin de Cooperativas, luego, para las compras y contratos, es necesario el voto del organismo de control. ( 5 ).
Muchos de los artculos mencionados en los acpites
anteriores, es posible que, cuando el cooperativismo
se iniciaba, pudieron haber sido saludables, pero, en
esta poca de libre empresa y competitividad, se han
tornado en un obstculo para su desarrollo.
Sin embargo la ley conserva caractersticas y artculos
positivos y motivadores para el movimiento, por ejem-

plo, su estructura formal, pues, se considera que, la


distribucin del articulado y los ttulos y captulos, bajo los que se halla conformada, responden a una organizacin lgica que merece ser conservada, pues, norma primeramente, la naturaleza jurdica, luego la
constitucin, los derechos y obligaciones de los socios, la estructura y administracin internas, el rgimen econmico, la liquidacin, los organismos de integracin, el control y supervisin, para conclur con
varias disposiciones generales aplicables a todas las
cooperativas, es decir, es adecuadamente ordenada en
su temtica.
Un segundo aspecto importante y beneficioso en la
ley, es la consideracin de las cooperativas, como forma organizacional de promocin humana que conlleva algunas exoneraciones de impuestos, siendo las
ms importantes, pues, varias ya han sido derogadas
por otras leyes, la del impuesto a la renta y de los que
gravan la compraventa de bienes inmuebles.
Conceptos valiosos y muy doctrinarios, se encuentran
en los artculos que definen los excedentes; en la consagracin del derecho a la defensa de los socios ; en
el reavalo de bienes inmuebles, en el no parentesco
de miembros de los consejos, en el patrimonio familiar sobre las viviendas adquiridas a travs de cooperativas y otros artculos.

2.-.5. REGLAMENTARIA
Desde el punto de vista de la tcnica jurdica, es necesario observar que, en muchos aspectos, la ley es excesivamente reglamentaria, como cuando determina el
procedimiento de realizacin de las asambleas generales, sealando desde como debe efectuarse la convocatoria, hasta las mayoras , particulares que, por su natu-

89

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

raleza, son materia de reglamentacin o, cuando especifica el contenido de los certificados de aportacin.

3.- LEYES CONEXAS


Continuando con este trabajo, es necesario referirse a
otras leyes, ajenas a la de cooperativas, pero que inciden sobre ellas, al regular actividades econmicas y
que, en general, se caracterizan por ser meramente
declarativas, pretendiendo fomentar el cooperativismo, cuando no son restrictivas o francamente discriminatorias.

3.1.- FOMENTADORAS
Normas fomentadoras, aunque, meramente declarativas, encontramos en algunos cuerpos legales, tales como la Ley de Minera, la Ley de Desarrollo Pesquero,
en las que, si se considera al cooperativismo, por lo
menos, en su condicin de empresa, sinembargo, por
diversas circunstancias que, van desde la poca predisposicin de las autoridades gubernamentales, hasta la indiferencia de los mismos cooperativistas, esas normas,
no han sido aplicadas en la prctica. Un claro ejemplo
de ello, es la Ley de Desarrollo Agrario que dice : El
aprovechamiento de la tierra, puede hacerse en forma
individual, familiar, COOPERATIVA, asociativa, comunal, autogestionaria o societaria, mientras cumpla su
funcin social. y tambin : El Estado promueve y garantiza el fomento de la produccin agraria mediante el
estmulo de formas asociativas, COOPERATIVAS, comunitarias y empresariales que conlleven una ptima utilizacin de los recursos,... ( 6 )
Otro ejemplo de norma de fomento inaplicada, es el D
S, 1206, recogido en la Ley del Banco Ecuatoriano de

90

c o o p r e f o r m

la Vivienda, que prescribe que, solo las cooperativas


de vivienda, podrn recaudar fondos con este fin, pero que, no solo que no se cumple, sino que, muchas
veces el mismo estado, patrocina abierta o soterradamente, formacin de asociaciones o comits con esta
finalidad.

3.2.- DISCRIMINATORIAS
Otras leyes, contienen normas discriminatorias hacia
el cooperativismo, como por ejemplo, la no consideracin de representantes del movimiento en cuerpos
colegiados que dirigen organismos que fijan las polticas de determinadas actividades, por ejemplo, la Junta Monetaria, el Directorio del Banco de Fomento, el
Directorio de la Corporacin Financiera Nacional, integrados por representantes de las Cmaras de la Industria, Pequea Industria, de Agricultura, de Ganadera, tanto de la costa, como de la sierra y por representantes de los bancos privados, pero no de los organismos de integracin de cooperativas afines con la actividad financiada o promovida por aquellas entidades.
Resulta pattico recordar que, se cre por el Estado, la
Corporacin Nacional de Apoyo a las Unidades Populares Econmicas, con el objeto de promover econmicamente, la economa productiva de los sectores
populares, mediante la concesin de crditos canalizados por entidades financieras, entre las que se incluan las cooperativas de ahorro y crdito y que, en el
Directorio de la citada corporacin, se inclua, un representante por el sistema cooperativo nacional que,
no solo nunca fue incorporado, sino que, ninguna
cooperativa fue intermediaria en la canalizacin de dichos recursos y para la banca privada no era un negocio atractivo, por lo cual, no funcion. ( 8 )

Un claro ejemplo de esta actitud discriminatoria de la


legislacin, lo encontramos en la Ley de Desarrollo
Agrario, (9), cuando conforma el Directorio del INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, con varios miembros, entre otros, un representante de los agricultores
y ganaderos, designado por las Federaciones Nacionales de Cmaras de Agricultura y de Ganaderos del
Ecuador, pero no considera ningn representante de
las Federaciones de Cooperativas Agropecuarias.
Un nuevo ejemplo de norma discriminatoria, es el que
trae la Ley de Instituciones del Sistema Financiero, cuyo primer artculo, somete al control de la Superintendencia de Bancos, solo a cooperativas de ahorro y crdito que hacen intermediacin financiera con el pblico, cualidad que, hasta hoy, no ha sido aclarada y
que, rompiendo la doctrina, amenaza con dividir al
cooperativismo de ahorro y crdito en abierto y cerrado , con intereses aparentemente divergentes. ( 10 )
Esta ltima y peligrosa norma, es la que mayores conflictos y confusiones est ocasionando, no por la naturaleza del organismo de control estatal, pues, ms bien, la
totalidad de cooperativas de ahorro y crdito desean ser
controladas por la Superintendencia de Bancos, sino
por la negativa de esta Autoridad a controlar a todas, y la
aplicacin de conceptos bancarios y de sociedades de
capital en sus decisiones, sobre las pocas que controla,
argumentando obsolescencia de la Ley de Cooperativas.
El hecho cierto es que, hoy existen dos clases de cooperativas de ahorro y crdito, las abiertas, controladas
por la Superintendencia de Bancos, indudablemente,
con un criterio ms tcnico y protector de los ahorros
de los socios, aunque con normas de funcionamiento
ajenas a la doctrina cooperativa ; y, las cerradas, bajo
control del Ministerio de Bienestar Social, con criterio
anticuado, antitcnico y hasta politizado.

Normas discriminatorias, tambin encontramos en la


Ley 006 que, establece el pago del uno y medio por
mil sobre los activos de las cooperativas, como impuestos en favor de las municipalidades, pero, extraamente, exonera solo a las de ahorro y crdito, gravando a las dems clases de cooperativas, con lo cual,
privilegia un sector del cooperativismo y afecta enormemente a otros sectores, especialmente, el de las
cooperativas de vivienda y agrcolas, pues, sus terrenos, son activos y, por tanto, tributan, aunque no estn siquiera pagados en su totalidad ; y, ahuyentan la
adquisicin de vehculos por parte de las cooperativas
de transporte, pues, tambin formaran parte de sus
activos, sujetos a tributos tan altos, cuando no han sido cancelados en su costo que, generalmente, se financia a mediano plazo.
Discriminatorio y, consecuencia de estas normas es,
por ejemplo, el que solo los socios de las cooperativas abiertas, pagan ciertos impuestos a las operaciones crediticias y rendimientos financieros que, en
cambio, no son pagados por las cerradas, pues, las
normas que los imponen, gravan las operaciones solo de las entidades financieras controladas por la Superintendencia de Bancos.

3.3.- RESTRICTIVAS
No es extrao al cooperativismo ecuatoriano, la existencia de normas que restringen su incursin en ciertas actividades econmicas, por ejemplo, hasta hace
tres aos, se encontraba vigente una Ley de Turismo
que, sin considerar el turismo social, ni conocer la
existencia de cooperativas de turismo en casi todos los
pases del mundo, determinaba como forma de organizacin exclusiva de empresas tursticas, denominadas agencias de viajes, la compaa de responsabilidad

91

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

limitada, aspecto que, aunque sin referencia expresa,


por lo menos, ha sido superado en la actual Ley de
Turismo.
Pero el ms novsimo acto del Legislador Ecuatoriano,
contra el cooperativismo, se encuentra en la novsima
Ley General de Seguros, con menos de tres meses de
existencia, en la cual, no solo que se excluye a las cooperativas de seguros de esta actividad, sino que, a la
nica cooperativa de seguros del Ecuador, se le obliga
a que, en seis meses, se transforme en sociedad annima y se deroga el Art 116 de la Ley de Cooperativas
que define, precisamente, las Cooperativas de Seguros. ( 11 )

3.4.- NORMAS QUE DESCONOCEN A


LAS COOPERATIVAS LA CONDICION
DE EMPRESA
Con caractersticas discriminatorias y restrictivas hacia
el cooperativismo, se incluyen algunas normas legales
que, incluso, llegan a desconocer la calidad de empresa que tienen las cooperativas, no solo por definicin
doctrinaria y legal, sino, en el caso ecuatoriano, por
definicin constitucional, vigente, por lo menos, hasta
noviembre de 1997, tal es el caso de la Ley de Desarrollo Agrario, contemplada en su Art. 19 inciso 2, que dice : El Estado promueve y garantiza el fomento de la
produccin agraria mediante el estmulo de formas
asociativas COOPERATIVAS, comunitarias y EMPRESARIALES, ....... ; y, especialmente, el de la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, en la que, se diferencia a
la cooperativa de las empresas y se las trata como formas organizacionales diferentes y ajenas a ellas. Vale la
pena transcribir estos desaguisados jurdicos:

92

c o o p r e f o r m

Art.- 140.- Las compaas, EMPRESAS O COOPERATIVAS de transporte terrestre y los propietarios de vehculos....contratarn un seguro....Art.- 144.- Para la constitucin de EMPRESAS, COOPERATIVAS y dems formas
asociativas de transporte masivo....Art.-145.- El Consejo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre, a travs del Reglamento, regular el ingreso de choferes profesionales que deseen ingresar en COOPERATIVAS O
EMPRESAS de transporte terrestre. ( 12).

4.- REGLAMENTOS
Los Reglamentos Especiales que desarrollan la legislacin cooperativa, tambin se alejan de la doctrina y de
la misma legislacin general, como ocurre, en los siguientes casos :
a.- El Reglamento de Auditoras y Fiscalizaciones para
Cooperativas bajo control del Ministerio de Bienestar
Social ( 13 ), que, no solo es confuso e incompleto, al
no determinar los procedimientos, sino que, trae una
norma, segn la cual, los informes de Auditora, conteniendo GLOSAS, sern remitidos al Juez de lo Penal,
para que se inicie el proceso respectivo, sin considerar
que, las glosas, por su propia naturaleza, son susceptibles de justificacin y, en el evento de que ello no
ocurriere, generan responsabilidad civil, pero, en ningn caso, penal.
b.- El Reglamento de Concursos de Precios para Cooperativas bajo el control del Ministerio de Bienestar
Social en el que, se mantienen normas, como la obligatoriedad de seguir convocando indefinidamente a
concursos, cuando no hayan interesados, coartando
la posibilidad de libre contratacin que cualquier empresa tiene.

c.- El Reglamento para cooperativas bajo control de la


Superintendencia de Bancos, que se promulg recin,
el 22 de marzo de 1998 ( 14 ), confirma, primero, la
divisin en el cooperativismo de ahorro y crdito que
se hace patente hasta en las normas que lo rigen,
pues, ntese que hay reglamentos, para las cooperativas bajo control del Ministerio de Bienestar Social y
otros reglamentos para las cooperativas bajo control
de la Superintendencia de Bancos y, segundo, contiene, ( adems de varias normas positivas para el control
de las cooperativas que, bueno es reconocerlo, si existen en dicho reglamento ), verdaderos sacrilegios doctrinarios y jurdicos, dada la naturaleza de las cooperativas como empresas autogestionadas democrticamente y donde se fusionan la calidad de socio, administrador y usuario de los servicios.
En el citado reglamento, se incluyen disposiciones
que, prcticamente, convierten al Consejo de Vigilancia en un organismo inoperante y dependiente de
aquellos a quienes debe controlar ; se dota de facultades casi omnmodas al Gerente, al extremo de que solo informa al Consejo de Administracin, los prstamos por l concedidos que excedan cierto monto ;
designa y preside la Comisin de Crdito, no de entre
socios, sino de entre los empleados de la cooperativa
; es Secretario de la Asamblea General, del Consejo de
Administracin y del Consejo de Vigilancia y tiene atribuciones, hasta para convocar a asamblea general de
elecciones ; y, sinembargo, no tiene la calidad de
mandatario, sino de empleado amparado en el Cdigo
de Trabajo.
Este reglamento, permite que, quince personas constituyan una cooperativa de ahorro y crdito, cumpliendo
requisitos de capital inalcanzables para los grupos econmicamente medios y bajos, que son los que buscan
el cooperativismo como alternativa financiera ; y, ms

an, permite que esas quince personas, organizadas,


supuestamente, en una cooperativa, capten recursos de
quienes no tiene la calidad de socios de la misma, violando la Ley que define a las cooperativas, como empresas autogestionadas por sus socios, es decir, se disfraza
a una sociedad annima, bajo la denominacin de cooperativa ; y, para completar su abuso, violando la misma Ley de Instituciones del Sistema Financiero, somete
a las cooperativas, no a su propia ley, sino, a la de Instituciones del Sistema Financiero, que regula la actividad
de los Bancos y Financieras, tpicamente capitalistas
que, deben constituirse como sociedades annimas,
aplicando a las cooperativas, normas completamente
extraas a su filosofa y naturaleza jurdica.

5.- POLITICAS Y NORMAS


ADMINISTRATIVAS
El complemento final del marco jurdico de las cooperativas, est dado por disposiciones administrativas
dictadas por el Ejecutivo que, sumando al control disperso, politizado y no tecnificado, ha ejercido su derecho constitucional al veto de leyes, impidiendo, por
ejemplo, la rehabilitacin de la Cooperativa de Ahorro
y Crdito San Francisco de Ass y vetando la Ley de
Creacin de la Superintendencia de Cooperativas, en
la que tanta fe puso el movimiento cooperativo, para
que se unifique y tecnifique su control.
Estas polticas y actos administrativos, incumplen la
Recomendacin 127 de la OIT, y la Declaracin del
Parlamento Andino de Apoyo a la Ley Marco para Cooperativas de Amrica Latina, suscritas por el Estado
Ecuatoriano.
En los ltimos aos, ha sido particularmente notoria
la discriminacin al cooperativismo de ahorro y crdi-

93

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

to, cuando en crisis de liquidez, algunas cooperativas,


acudieron a solicitar prstamos en el Banco Central
del Ecuador, a los que accede fcilmente la Banca Privada en situaciones similares y qu9e, para las cooperativas bajo control de la Superintendencia de Bancos,
est consagrado en el Art.25 de la Ley de Rgimen Monetario, pero increblemente, les fueron negados esos
crditos y, por ello, quebr la 8 de SEPTIEMBRE .
Para concluir con esta primera parte, relacionada con
el anlisis del marco legal del cooperativismo ecuatoriano, es necesario destacar la sempiterna poltica del
ejecutivo de mantener una absoluta inestabilidad en la
Direccin Nacional de Cooperativas, del Ministerio de
Bienestar Social pues, no obstante que la Ley de Cooperativas, determina que, el Director Nacional de Cooperativas, durar 4 aos en sus funciones y NO SERA
DE LIBRE REMOCION DEL EJECUTIVO, se lo ha cambiado con tanta liberalidad que, se contabilizan, desde
el retorno a la democracia, en 1979, nada menos que
45 directores nacionales de cooperativas, sin contar
los encargados de esta funcin, por menos de tres meses, con un promedio de duracin de 5 meses en el
cargo, imposible para ejecutar y quizs ni programar,
cualquier plan de desarrollo del movimiento.
Finalmente, creo es importante recordar que, desde
hace varios aos el cooperativismo ecuatoriano, tiene
tres organismos de control estatal, el Ministerio de
Agricultura, para las cooperativas agrcolas ; la Superintendencia de Bancos, para las cooperativas de ahorro y crdito que hacen intermediacin financiera
con el pblico y, la Direccin Nacional de Cooperativas del Ministerio de Bienestar Social, para el resto de
cooperativas.
Este es, en sntesis, el marco jurdico y administrativo,
o mejor, la poltica del Estado Ecuatoriano, hacia el

94

c o o p r e f o r m

cooperativismo que lo ha regido en los ltimos veinte


aos y que, no ha encontrado reclamos frontales o
resistencia, sino mas bien, una deprimente resignacin del movimiento cooperativo, por las razones que
se anotan en lneas posteriores y que, de alguna manera, se reflejan en la falta de defensa del movimiento en
los organismos de integracin andina que, es materia
del siguiente subtema.

6.- NORMATIVA ANDINA


La Junta del Acuerdo de Cartagena, por intermedio de
su organismo legislativo, dict la Decisin 292 que reglamenta la constitucin y funcionamiento de las Empresas Multiandinas EMAS constitudas por personas
de los distintos pases del Acuerdo de Cartagena, pero, resulta que, las EMAS, solamente pueden constituirse como sociedades annimas, vetada, entonces la
formacin de cooperativas Multiandinas. ( 15 ).
De la discriminacin a las cooperativas, en los foros de
autoridades andinas, fue testigo el autor de este trabajo, en las varias sesiones de discusin de las reformas
a la Decisin 289, actual 398, que regula el transporte
de pasajeros por carretera en la subregin, en las que,
mucho cost impedir que se margine a las cooperativas de transporte en la prestacin de ese tipo de servicio que, se pretendi dejarlo solo para compaas
annimas.

7.- CAUSAS
Este inadecuado marco legal, no ha sido un instrumento para que, el cooperativismo pueda desarrollarse en toda su potencialidad, sino un obstculo que,
particularmente, lo miro, no como causa, sino ms

bien como consecuencia delas deficiencias que acusa


el cooperativismo ecuatoriano que, las resumo en las
siguientes :
Falta de conciencia cooperativista que, identifique al
socio, como propietario de su empresa y no como un
cliente, aspecto notorio, en las cooperativas de ahorro
y crdito numerosas.
Escasa capacitacin empresarial de los dirigentes cooperativos que, recurren a profesionales especializados,
pero carentes de formacin doctrinaria.
Dbil integracin cooperativa, pues, no obstante su
edad, el movimiento, no ha sido capaz de constituir siquiera la Confederacin de Cooperativas, prevista en
la Ley y, las federaciones existentes, miran a los intereses del subsector al que corresponden, pero no se ha
creado un verdadero movimiento.
Manipulacin poltica, consecuencia de la falta de integracin, sobre todo en sectores numerosos, como el
de vivienda o el agrcola que, han sido utilizados por
todas las corrientes polticas, de la extrema derecha a
la extrema izquierda, en funcin de sus intereses electorales.
Limitado acceso a los medios de comunicacin que
implica una escasa difusin de los logros o experiencias positivas con el desconocimiento, por parte de la
opinin ciudadana, de la capacidad de ejecutoria del
cooperativismo.

CONCLUSIONES
De las lneas anteriores, puede colegirse que, el marco
jurdico dentro del cual debe desenvolverse el cooperativismo ecuatoriano, es obsoleto, discriminatorio y limi-

tante, salvando muy pocas normas que, deben conservarse, especialmente, por los conceptos doctrinarios
que encierran, ms an, en estos tiempos de globalizacin, modernizacin y competitividad que, a no dudarlo, desatarn una verdadera carnicera empresarial que,
igualmente, sin duda alguna, ser un campo frtil, para
el desarrollo de la Economa Solidaria, como alternativa humanista para el desarrollo humano.
Enfocadas que han sido las caractersticas de la normatividad jurdica que rige el cooperativismo en el Ecuador, resta ratificar lo expresado en la introduccin, esto es, que los criterios vertidos, responden a una opinin estrictamente personal, por la cual, el autor asume la total responsabilidad y que, quizs no est sealado todo lo positivo, pero si lo ms destacable.
En segundo lugar, como consecuencia de este breve
anlisis, ratificar los conceptos inicialmente vertidos,
sobre la obsolescencia del marco jurdico, la falta de
difusin de la doctrina cooperativista y el desinters
estatal para promover esta alternativa socioeconmica
y la urgente necesidad de que, los cooperativistas
ecuatorianos, tomen conciencia de su papel transformador y orientador de la economa.
Sin embargo, no creo que la tarea de un comentador
o activista de una corriente en cualquier campo humano, concluye criticando lo negativo, sino proponiendo
alternativas de solucin y, hacia all mira la ltima parte de este trabajo, donde, se propone una serie de
conceptos bsicos, sobre las principales instituciones
jurdicas que debe contener una nueva ley de cooperativas del Ecuador, con la esperanza de que sea analizada y criticada tambin, pero que sirva de estmulo
para el dictado de ese tan necesario, nuevo marco jurdico, que pide a gritos el ciudadano de todos los estamentos sociales y econmicos que mira en la Econo-

95

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

ma Solidaria, la solucin a sus necesidades, dentro de


un marco de equilibrio, entre el neoliberalismo y el
comunismo excluyentes y opresores.

BASES PARA UN
MARCO JURIDICO

c o o p r e f o r m

cin de las Cooperativas de Amrica "OCA" que, se resumen en los siguientes puntos bsicos que, deben ser
considerados en la elaboracin de una nueva ley de
cooperativas.

NUEVO

Parafraseando aquello de que, donde existe una necesidad, nace una cooperativa , podra decirse :
donde existe unidad cooperativa, nace una ley acorde a su necesidad y, este es el caso ecuatoriano. Existe plena conciencia de la necesidad de una nueva ley,
y se han efectuado algunos intentos por obtenerla, sinembargo, ninguno de ellos, han sido consecuencia
de un consenso del movimiento, obtenido mediante
reuniones o talleres, por lo menos de las federaciones,
sino ms bien de alguien con particulares intereses
asistenciales o polticos, pero, en todo caso, lo importante es impulsar aunque sea un mal proyecto, bajo la
aplicacin de que, lo perfecto, es enemigo de lo bueno, antes que no tenerlo y, en el afn de que, los interesados consideren algunos lineamientos generales
que debe contener una ley de cooperativas, me permito exponerlos a continuacin.

1. NATURALEZA JURIDICA
Las Cooperativas son EMPRESAS con personera jurdica de naturaleza privada, de inters social, fundadas
en la solidaridad, autogestionadas democrticamente,
por sus socios que tienen la calidad de trabajadores,
usuarios o consumidores de la misma cooperativa y
que se organizan, para realizar actividades econmicas, sin fin de lucro, con el propsito de satisfacer necesidades individuales y colectivas de sus asociados.
Con este concepto se identifica a la Cooperativa como
una EMPRESA SUIGENERIS, diferente de las asociaciones y sociedades y que, no obstante forma parte del
grupo de las personas jurdicas privadas, tiene un fin
y un inters social que, no se puede confundir con
empresas lucrativas propias del derecho mercantil, ni
con asociaciones gremiales o de beneficencia.

2. CARACTERISTICAS
L I N E A M I E N TOS GENERALES PARA UNA NUEVA LEY
DE COOPERATIVAS
DEL
ECUADOR
El presente trabajo busca tomar los conceptos modernos de la Doctrina Cooperativa, aprobados por la
Alianza Cooperativa Internacional, ACI, y los Congresos de Derecho Cooperativo, que permitieron la elaboracin de la Ley Marco para Cooperativas de Amrica, aprobados por la Asamblea General de la Organiza-

96

La definicin de la Cooperativa, sumada a sus caractersticas, en cuanto a la propiedad, administracin y beneficiarios de sus actividades, que debern constar en
la ley, permitirn una mayor precisin jurdica de la
naturaleza de estas entidades y su diferenciacin de
otras formas empresariales.
Parte de las caractersticas de las Cooperativas, son los
llamados PRINCIPIOS COOPERATIVOS, que recoge el
Reglamento General de la Ley de Cooperativas actual,

pero que estn siendo superados, al extremo que la ACI,


hoy habla de VALORES, de suerte que, es fundamental,
incorporar stos en la nueva ley, con el sentido y alcance aprobados por la ACI, en su ltimo Congreso, con lo
cual, las cooperativas adquieren plena identidad.

3. ACTO COOPERATIVO
Existe consenso internacional en el sentido que, las
operaciones que se realizan entre una Cooperativa y
sus socios o entre Cooperativas, en cumplimiento del
objetivo social, constituyen ACTOS COOPERATIVOS,
que tienen caractersticas y fines diferentes a los que
realizan el Estado (actos pblicos), los comerciantes
(actos de comercio) y los ciudadanos (actos civiles).
Incorporar el acto cooperativo en la ley, permite que
las operaciones que stas realizan, con sus socios, o
entre ellas, no sean juzgadas conforme a normas que
rigen otras actividades empresariales, pblicas o privadas y que, las normas del Derecho Pblico, Comercial
o Civil, sean aplicadas, solo a falta de disposiciones de
la propia Ley de Cooperativas y de los valores y principios cooperativos.

4. AFILIACION DE OTRAS
FORMAS EMPRESARIALES
Es conveniente la afiliacin de otras formas empresariales, inclusive, con fin de lucro, en calidad de socios
de las Cooperativas, que no es sino legalizar algo que,
de hecho se ha venido haciendo, especialmente en el
sector de ahorro y crdito, pues, lo importante es que
el socio, sea persona natural o jurdica, est en capacidad de recibir el servicio de la Cooperativa. Quizs,
podra restringirse a microempresas o empresas fami-

liares, lo que permitira un mejor desarrollo de las


operaciones de la Cooperativa, extendiendo sus servicios a numerosos grupos humanos organizados con fines productivos.

5. CLASIFICACION
DE LAS COOPERATIVAS
La actual Ley, es exageradamente minuciosa en la clasificacin de las Cooperativas, considera algunas que
jams se han formado y ello ocurre, porque se clasifica en funcin de la actividad de las Cooperativas, de
donde se torna necesario, adoptar un sistema de clasificacin que mire el vnculo del socio con la Cooperativa, esto es, Cooperativas de trabajadores, consumidores o usuarios, dejando a discrecin de los cooperativistas las actividades y su eventual integracin, tal como ocurre con las sociedades mercantiles.

6. ASOCIACION CON PERSONAS


DE OTRA NATURALEZA JURIDICA
Siguiendo la Ley Marco para Cooperativas de Amrica
Latina, adoptada por la OCA, participo del criterio de
que la nueva ley, permita la asociacin de las Cooperativas con personas jurdicas de otra naturaleza, aunque persigan fin de lucro, siempre y cuando, sea conveniente para el desarrollo de las Cooperativas y el
cumplimiento de su objeto social y no se transfieran
las excenciones tributarias, pues, esto permitir una
mayor competitividad de las Cooperativas, con el
aporte de capital y tcnicas modernas y, por ejemplo,
competir en el Pacto Andino, pues, la Decisin 292 del
Acuerdo de Cartagena, consagra que las EMAS, deben
ser nicamente sociedades annimas.

97

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

7. CONSTITUCION JURIDICA
Debe simplificarse el procedimiento de constitucin
jurdica, por parte del organismo de registro y control
estatal y fijarse mayores responsabilidades, incluso en
el campo penal, para los promotores de Cooperativas,
adems de crearse normas especiales para el funcionamiento de las llamadas Precooperativas.

8. REGIMEN DE RESPONSABILIDADES
Frente a los abusos y actos de corrupcin que, histricamente, han ocurrido en varias Cooperativas, imputables a sus Dirigentes ; y, en los organismos de control estatal, por causa de malos funcionarios, considero fundamental la fijacin de un rgimen de responsabilidades administrativas, civiles y penales que incluya
a cuantos tengan que ver con la actividad cooperativa,
desde la dirigencia, la administracin, la simple asociacin, hasta los auditores y funcionarios pblicos, que
deban emitir criterios o aplicar sanciones.

c o o p r e f o r m

vas y no por el Cdigo de Trabajo, por no existir


intereses opuestos entre trabajador y patrono
que, son la misma persona.
b. El caso en que las Cooperativas, como empresas,
contratan trabajadores ajenos a ellas, y que se rige
por el Cdigo de Trabajo, pues, existe una relacin laboral absoluta.
c. El caso donde un socio de la Cooperativa trabaja
en la misma, sin que sea una condicin para ser
tal, como en las de servicios o de ahorro y crdito, que debe regirse por normas especiales, limitando los derechos laborales, por tratarse de una
relacin suigneris, debido a que la Cooperativa
es una sociedad de personas, pero concediendo
derechos adicionales a los de los socios que no
trabajan en la Cooperativa.

10. NORMAS DE ADMINISTRACION


EMPRESARIAL

La primera y mas visible consecuencia del Acto Cooperativo, se refleja en la relacin laboral suigneris que
genera, pues, en las Cooperativas se dan las siguientes
vinculaciones laborales que deben ser adecuadamente
reguladas por la ley:

Las Cooperativas, con pocas excepciones, no se han


desarrollado empresarialmente y son acusadas de ineficientes lo que, entre otras razones, obedece al concepto que de ellas se nos imbuy, convencindonos
que la bsqueda de eficiencia empresarial, era bsqueda de lucro y atentaba al espritu cooperativista, falsedad que llev a convertirnos en simples asociaciones y
no en empresas.

a. El caso de las Cooperativas de produccin, segn


nuestra actual ley, o de trabajo asociado, segn
otras legislaciones y en las que, el requisito para
ser socio, es el de trabajar en la Cooperativa, donde existe acto cooperativo en plenitud, es decir,
donde la relacin se rige por la ley de Cooperati-

La nueva ley, debe contemplar la sujecin de las empresas cooperativas a las tcnicas administrativas, sin
permitir que se confundan las funciones de vigilancia
o de evaluacin, propias del Consejo de Vigilancia y de
la Asamblea General, con las de administracin o ejecucin, propias del Consejo de Administracin o de la

9. REGIMEN LABORAL COOPERATIVO

98

Gerencia, de suerte que: la Asamblea General fije los


objetivos generales y evale los resultados de la gestin; el Consejo de Administracin, planifique; el Gerente ejecute y administre ; y, el Consejo de Vigilancia
inspeccione o controle, pero sin injerencia en la administracin o sin convertirse en co-administrador.
Deben crearse las auditoras internas, en ciertos casos
de Cooperativas cuyo desarrollo lo amerite, y externas, peridicamente, en todas las Cooperativas, por
intermedio de las facultades universitarias, en aplicacin de la Ley de Pasantas en el Sector Empresarial.

que se prevea en la ley, un sistema financiero propio


de las Cooperativas, con una Caja Central o Banco
Cooperativo que, no solo provea la liquidez y el crdito que las Cooperativas requieran, sino que garantice los aportes y ahorros de los asociados a ellas, Banco que, estara sujeto al rgimen de las Instituciones
Financieras, en cuanto a su organizacin y control, pero dentro del marco de su naturaleza, basada en la solidaridad econmica de sus accionistas que seran las
Cooperativas.

13. DE LA INTEGRACION COOPERATIVA


11. REGIMEN ECONOMICO
De acuerdo con los criterios empresariales sealados
en el numeral anterior, deben crearse mecanismos
que permitan conservar el poder adquisitivo de los
aportes, tales como la revalorizacin de activos (prevista, pero falta de claridad en la ley actual) ; la reajustibilidad de los certificados de aportacin, en funcin
de la inflacin; el pago de dividendos en condiciones
que hagan atractiva la inversin en las cooperativas ;
la emisin de obligaciones como lo hacen las compaas ; la integracin de un fondo de educacin propio
de las Cooperativas, con ingresos, no susceptibles de
distribucin entre los socios, como los generados en
actividades eventuales u ocasionales, no propias del
objeto social de la Cooperativa o en transacciones
mercantiles con personas ajenas a la Cooperativa.

12. DEL SISTEMA FINANCIERO


COOPERATIVO
El potencial econmico de las Cooperativas, no debe
solo ir hacia la banca privada, de ah, la necesidad de

La integracin, no debe mirar solo a la representacin,


sino tambin al aspecto empresarial, mediante la posibilidad de asociacin, con fines de participacin empresarial; las decisiones y las aportaciones en los organismos de segundo grado, deben tomarse y efectuarse
con el voto y aportes calificados de aquellas cooperativas que, su importancia y nmero de socios lo demande y, los organismos de integracin de tercer grado, deben ser apoyos al Estado en el control, as en auditoras, asesora tcnica, educacin, arbitraje en solucin de conflictos, intervenciones y liquidaciones, con
organismos de integracin especializados.

14. DE LAS RELACIONES


CON EL ESTADO
El Estado ecuatoriano, debe limitar sus relaciones con
las Cooperativas, al registro de su constitucin, al
mantenimiento de estadsticas y al juzgamiento de sus
operaciones, eliminando la injerencia o coadministracin que contempla la ley actual y dejando mas a la autonoma de las Cooperativas y la capacidad de sus administradores el desarrollo empresarial de las mismas.

99

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

En este sentido, debe determinarse mayor agilidad en


el proceso de constitucin, si es posible, obtenindose la personera jurdica, con una simple escritura pblica, ante un Notario.
Conjuntamente con la simplificacin del proceso de
constitucin, debe fijarse mayor responsabilidad para
los promotores de Cooperativas, con el fin de evitar
los perjuicios que hasta hoy se han causado con la formacin de seudo cooperativas y, adicionalmente, en
relacin con el control estatal, se podran sealar mecanismos de control concurrente, esto es, un control
especializado y de un organismo estatal especializado,
para las operaciones y actividades propias del objeto
social de las cooperativas, y otro, para las relaciones
ente los socios y la Cooperativa y el funcionamiento
de su aparato de administracin interno.
Lo mencionado, no es nada novedoso, pues, actualmente, ocurre ello, con las cooperativas de transporte
y, por meses ms seguir ocurriendo con la Cooperativa de Seguros.
En este mismo tema debe incluirse la creacin del Instituto de Desarrollo Cooperativo, Superintendencia
de Cooperativas o Secretara de Desarrollo Cooperativo, es decir del organismo de control estatal, sin importar su nombre, pero si, que rena las caractersticas que le permitan convertirse en un verdadero reestructurador del movimiento, que no pueden ser otras
que: autonoma administrativa y financiera, tecnificacin de sus recursos humanos, autofinanciamiento y
capacidad coercitiva

100

c o o p r e f o r m

15. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA


Es lamentable, la exagerada intromisin que hoy existe, por parte de los organismos de control gubernamental en la administracin de las Cooperativas, desdiciendo no solo la autonoma consagrada en la ley, sino la verdadera naturaleza del control, lo que sumado
a la necesidad de no contemplar en la ley aspectos reglamentarios, ni en los reglamentos las minuciosidades propias de la administracin interna, lleva a concluir en que sera adecuado dejar mayor libertad para
que las Cooperativas contemplen en sus propios estatutos los mecanismos de su funcionamiento interno y
que, los estatutos no puedan, ni deban ser objetados
por el organismo de control, salvo el caso en que violen normas legales o doctrinarias propias de la naturaleza de la Cooperativa.

16. ARBITRAJE COOPERATIVO


La infinidad de conflictos que ocurren al interior de
las cooperativas, han convertido a la Direccin del ramo, en una verdadera comisara y ello, hace necesario
incorporar en la nueva ley, el arbitraje, como forma de
solucin de conflictos, creando Centros de Arbitraje,
conforme lo previsto en la ley de la materia, pero, dependientes de los organismos de integracin de tercer
grado.
Concluyo el presente trabajo que queda sometido a su
tolerancia y fraternidad que, me permitir rectificar en
l, lo que fuere innecesario o inadecuado.

NORMATIVACOOPERATIVA DE DERECHO SUSTANTIVO


Y DERECHO PROCESAL
Mxico

BEATRIZ OROZCO BARBA


MXICO, SU SISTEMA
COOPERATIVO

Para hablar del Sistema Cooperativo Mexicano, es necesario hacer una revisin de sus antecedentes y herencia histrica legal, que es lo que le da la presencia
actual en el entorno socioeconmico.
Hablar de la cooperativa y de su historia, es a mi juicio
hablar de la historia del hombre, el cooperativismo se
encuentra como forma de vida y de supervivencia en
todas las pocas de la historia del hombre, an cuando no estaba sistematizado y reglamentado; as lo encontramos en la poca primitiva, en que el hombre se
asocia para la cacera de los grandes mamferos, o para defenderse del ataque de otros grupos, o para emprender acciones de conquista, de ah lo vemos evolucionar a sociedades ms complejas, hasta llegar a la civilizacin romana, con los collegia officun teniorum,
agrupaciones que tenan como objetivo prestar ayuda
econmica a sus miembros. De ah trasciende a la
Edad Media, donde encontramos el espritu cooperativo en los gremios, universidades y cofradas de tipo
religioso.
Es lgico suponer que los antecedentes que se citan,
son los ms remotos antecedentes del cooperativismo.
La cooperativa moderna y sus bases fueron sentadas
en el siglo XIX con su antecedente ingls de la Equitable Pioneers de Rochdale.

PRINCIPIO DEL COOPERATIVISMO UNIVERSAL


Considero fundamental para el estudio que
se hace, presentar de una manera sencilla los principios del cooperativismo, para que esto nos resuelva
las cuestiones: Es el sistema cooperativo mexicano un
verdadero cooperativismo? Es su sistema legal anticuado?, o por el contrario, Es la legislacin mexicana
un precursor del cambio en la etapa de globalizacin
econmica que actualmente se vive?
Los principios cooperativos de Rochdale, 1894, enunciados en nmero de ocho sancionaban:
1.- Control democrtico (un voto por persona)
2.- Libre adhesin (ingreso y retiro voluntario)
3.- Limitacin del inters del capital.
4.- Retorno de excedentes.
5.- Vengas al contado.
6.- Venta de mercancas de buena clase.
7.- Educacin econmica y cooperativa.
8.- Neutralidad poltica y religiosa.
Es as mismo importante citar los principios cooperativos de la escuela de Nimes, pues junto con los anteriores de Rochdale establecen la plataforma de principios cooperativos que posteriormente y en los diferentes Congresos de la Alianza Cooperativa Internacional, han establecido las bases del cooperativismo
moderno; principios que se enumeran como sigue:

101

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

1. Sociedades abiertas a todos, sin exclusin por


causas profesionales, polticas o religiosas.
2. Derecho de voto para todos los socios y un solo
voto para cada miembro.
3. Acciones de valor econmico reducido, y a pagarse en pequeos plazos.
4. Venta al precio corriente del mercado.
5. Venta al contado.
6. Venta al pblico (incluso a los no socios).
7. Reparto del excedente entre los socios a prorrata
de sus compras.
8. Importancia de la produccin como fin ltimo de
la sociedad de consumo.
9. Constitucin de un fondo colectivo en vista de la
propaganda y de la educacin.
La aportacin ms significativa del siglo XX, que reinterpreta el espritu primitivo de los pioneros, se encuentra en los Principios Cooperativos aprobados en
el Congreso de Viena del A.C.I. de 1966, que se enuncian:
I.- La filiacin a una Cooperativa deber ser voluntaria, al alcance de todas las personas que puedan
utilizar sus servicios y que estn de acuerdo para
asumir las responsabilidades inherentes a la calidad de miembro; en la Cooperativa no deben darse restricciones que no son naturales ni ninguna
discriminacin social, poltica, religiosa o racial.
II.- Las Sociedades del cooperativismo son organizaciones democrticas. Sus asuntos debern ser administrados por las personas elegidas o nombradas, segn el procedimiento adoptado por los
miembros de las asociaciones primarias, debern
tener los mismos derechos de voto (un miembro:
un voto) y de participaciones en las decisiones
concernientes a su sociedad.

102

c o o p r e f o r m

III.- Si se paga un inters al capital social, su tarifa deber ser estrictamente limitada.
IV.- Los excedentes o las economas eventuales resultantes de las operaciones de una sociedad, pertenecen a los miembros de esa sociedad y debern
repartirse de forma que se evite que uno de entre
ellos gane a expensas de los otros. Segn la decisin de los miembros, este reparto puede hacerse
como sigue:
a) Dedicando una suma al desarrollo de los negocios de la cooperativa.
b) Dedicando una suma a los servicios colectivos.
c) Procediendo entre los miembros a un reparto
proporcional a sus transacciones con la sociedad.
V.- Todas las sociedades del cooperativismo debern
constituir un fondo para impartir la enseanza de
los principios y de los mtodos de cooperacin en
el plano econmico y democrtico, a sus miembros, a sus dirigentes, a sus empleados y al gran
pblico.
VI.- Para poder servir mejor a los intereses de los
miembros y de la colectividad, cada una de las organizaciones del cooperativismo deber en todas
las formas posibles, colaborar activamente con las
dems cooperativas a escala local, nacional e internacional.

N O R M ATIVIDAD
COOPERATIVA EN MXICO

COOPERATIVISMO
EN MXICO.

El primer antecedente de reglamentacin jurdica que


se conoce en Mxico data del ao de 1889, fecha en
que se promulg el Cdigo de Comercio an en vigor
en nuestro pas, moderna legislacin en su poca, que
en materia mercantil preparaba la entrada del Mxico
reformista y liberal al siglo XX, legislacin con una
marcada influencia en la Legislacin napolenica y
por consiguiente un texto muy amplio, buscando
acorde a su poca ms un casuismo que el enunciado
general, est codificacin al correr de los aos pese a
su vigencia, ha sido modificada y reformada, razn por
la cual la versin actual de este Cdigo se contrae nicamente a la definicin del acto de comercio, el carcter subjetivo y objetivo del comerciante, actos de comercio y normatividad procesal para juicios mercantiles, incluyendo el arbitraje nacional e internacional.

Definir el cooperativismo en Mxico, slo es posible


hacerlo dentro del marco histrico econmico. Como
antecedente se seal que la estructura legal nace de
una legislacin marcadamente liberal y su concepto
de asociacin obedece fundamentalmente al concepto
pionero de defensa.

Esto significa que el resto de las actividades, ttulos y


personas se desincorporan del tronco comn sustituyndose por leyes especficas reglamentarias para cada
actividad, as la reglamentacin de las cooperativas
que exista en el Cdigo de Comercio en 22 artculos
y que fundamentalmente transcriban en un texto hbrido las normas de los pioneros de Rochdale y las reglas de la escuela de Nimes, fue sustituida por la Ley
de Sociedades Cooperativas del 21 de enero de 1927,
la cual fue derogada a su vez por la Ley del 12 de mayo de 1933 y su reglamento de esa misma fecha, sin
que esta legislacin tuviera una larga vida, pues fue
sustituida por la Ley General de Sociedades Cooperativas del 11 de enero de 1938 y su reglamento del 16
de junio del mismo ao, legislacin que tuvo una larga an cuando no fructfera existencia, pues sta fue
derogada en fecha reciente por la Ley General de Sociedades Cooperativas del 29 de julio de 1994.

El principio de solidaridad, que implicaba la necesidad de cambio en las condiciones de vida de los asalariados de la revolucin industrial de la Europa del siglo XIX, se trajo a Mxico; un pas con una economa
esclavista de produccin primaria, agrcola, extractiva
(minera y petrolera), en el cual su concepto de mejor
calidad de vida estaba unido a la necesidad de la tenencia de la tierra, como nico elemento de bienestar
y satisfaccin, no fue desde luego entendido el esquema del cooperativismo consumista de Rochdale, porque no haba que consumir ms que alimentos que
eran producidos en el campo y para el propietario de
la tierra, el resto era suntuario y de importacin. De
cualquier forma este esquema cooperativo no pudo
dar frutos, pues su vigencia social fue de tan slo 20
aos, pues en 1910 el pas se vio envuelto en el conflicto revolucionario, del que no sali sino hasta 1929.
De la solidaridad que preservaba la libertad individual
de la que hablaba el primitivo texto de la Ley de Comercio, pasamos a la primera poca de la revolucin
triunfante, la legislacin de 1927 y 1933.
An cuando fundamentalmente se conserva el espritu de autonoma y democracia interna de la organizacin cooperativa y el espritu de servicio en la definicin del objetivo de consumo al servicio de los cooperativistas, se nota ya un fuerte tinte radical en lo poltico como es la presencia del Estado en la autorizacin

103

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

para el funcionamiento de las cooperativas, lo que es


consecuencia de las influencias totalitarias del estado
comunista de la Unin Sovitica, no porque el rgimen
poltico mexicano quisiera llegar al comunismo, sino
por la ventaja de control poltico de las organizaciones
del sector civil. Se destaca que tambin se perfila como un instrumento ms de la lucha de clases, por la
orientacin que se le da como instrumento social de la
clase trabajadora, respaldando en las corrientes sindicales cromistas (CROM), sindicalismo auspiciado por
el gobierno de Plutarco Elas Calles, al amparo de las
grandes centrales obreras norteamericanas.
El conflicto interno de la poltica nacional se defini a
favor de un rgimen populista de tipo social, que encabeza el General Lzaro Crdenas, a quien le toca
asumir el poder una vez pacificado el pas en la gestin presidencial de Emilio Portes Gil.
La accin del gobierno cardenista fue plural para el
tiempo de su gestin, pues intent actualizar al pas
del rezago histrico de casi un siglo, por lo que se dio
a la tarea de impulsar el desarrollo econmico sustentado en la participacin ciudadana, o sea produccin
sustentada en el uso intensivo de la mano de obra y
sus excedentes en todas las reas del quehacer productivo. As vemos que se impulsa el reparto agrario,
la industrializacin del pas con base en la Expropiacin Petrolera, impulso a la electrificacin, desarrollo
de vas de comunicacin y apoyo a la educacin. Lo
anterior permiti el crecimiento de la base proletaria
y marc las lneas de conducta para la modernizacin
del pas. Junto con lo anterior se dio a la tarea a modernizar y actualizar el sistema jurdico del pas, y as
expide el 11 de enero de 1938 la Ley General de Sociedades Cooperativas, y su Reglamento del 16 de junio del mismo ao.

104

c o o p r e f o r m

Esta legislacin es notable por su carcter eminentemente clasista, o sea que estaba exclusivamente concebida para la clase trabajadora, como puede apreciarse
en el prrafo primero del primer artculo de la Ley y
que seala que son Sociedades Cooperativas aqullas
que renen las siguientes condiciones: estar integradas
por individuos de la clase trabajadora que aporten a la
sociedad su trabajo personal, cuando se trate de cooperativas de productores; o se aprovisionen a travs de
la sociedad o utilicen los servicios que sta distribuye,
cuando se trate de cooperativas de consumidores.
Indudablemente que estas cooperativas as concebidas
tenan un inters poltico, que era el de controlar el
voto y la accin poltica de la clase trabajadora ms
que la tendencia comunista que en alguna ocasin se
le imput al rgimen cardenista, tan es as que el propio artculo segundo de esta Ley estableca la clusula
de control poltico por parte del rgimen, al sancionar
que slo sern Sociedades Cooperativas las que estn
autorizadas y registradas, en ese entonces en la desaparecida Secretara de Economa Nacional. Se mencion en los antecedentes de este trabajo que esta Ley
es la que mayor vigencia ha tenido, pues fue derogada
en el ao de 1994, sustituida por la nueva Ley actualmente en vigor. Algunas modificaciones sin importancia se hicieron, entre ellas la dependencia del Gobierno encargado del control, as vemos como pas a la
Secretara de Industria y Comercio y posteriormente a
la del Trabajo y Previsin Social.
Esta Ley se caracteriza por introducir el concepto de
utilidad en la fraccin VIII del artculo Primero, cuando habla de repartir los rendimientos a prorrata, an
cuando en forma contradictoria la fraccin VI de ese
mismo artculo dice que no debe de perseguir fines de
lucro. Tambin esta Ley admite la participacin de extranjeros, exceptuado en las actividades de administra-

cin o direccin. Prohiban la contratacin de trabajadores a sueldo para el cumplimiento de los objetivos,
an cuando en sus ltimas fechas se modific admitiendo la contratacin de trabajadores altamente calificados
para el control administrativo y fiscal de la sociedad.
Como resulta evidente, la normatividad y concepcin
de la Sociedad Cooperativa dentro de las limitaciones
enunciadas, an cuando la clase trabajadora como esperaba el legislador del 38 creci en forma geomtrica a la produccin; el sistema cooperativo oficial no
despert gran inters por las limitaciones en l contenidas, limitaciones de las que nunca se ocup el Gobierno de modificar o eliminar para impulsar el cooperativismo. La situacin anterior propici que el autntico movimiento cooperativista recurriera a una ficcin de la Ley al ampararse ilegalmente en la figura de
las Asociaciones Civiles, como vino funcionando hasta
la derogacin de esta Ley en comento, en que ha empezado a reestructurar su sistema legal para cambiar
de Asociacin Civil a Sociedad Cooperativa.

cebida y estructurada dentro de la ms pura concepcin del neoliberalismo econmico, y concebida para
la libre competencia.
Sin establecer ninguna definicin o perfil de carcter
ideolgico sanciona nicamente que es una forma de
organizacin social de personas fsicas con base en intereses comunes y en los principios de solidaridad, esfuerzo propio de ayuda mutua, con el propsito de satisfacer necesidades individuales y colectivas, mediante la realizacin de actividades econmicas de produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios.
Rompiendo con esto con el esquema tradicional de la
corriente ideolgica del cooperativismo, an cuando
lo soslaya cuando habla de los principios de solidaridad. Esta Ley elimina el control por parte del Estado,
siendo la constitucin de la Cooperativa un acto eminentemente asociativo, como para cualquier otro tipo
de sociedad mercantil, estableciendo la existencia del
registro ante el Registro Pblico de Comercio, como
requisito para actuar con personalidad jurdica propia
y responsabilidad limitada, como para el resto de las
Sociedades Mercantiles.

LEGISLACIN ACTUAL
Actualmente las Sociedades Cooperativas, como en
sus orgenes estn conceptuadas por la Ley como Sociedades Mercantiles, atendiendo fundamentalmente
a la clase de actividad que desarrollan, ya sea en la produccin o en el consumo, por tener el carcter de intermediarias, su actividad es mercantil, al amparo del
artculo 75 del Cdigo de Comercio, y por consiguiente son sujetos del Derecho Mercantil.
La Ley General de Sociedades Cooperativas del 29 de
julio de 1994 es la que rige la vida institucional de las
cooperativas en Mxico, una legislacin adecuada a las
condiciones sociopolticas y econmicas del pas, con-

En su definicin que ya se relacion, establece la limitacin de que este tipo de sociedades solamente podrn constituirla personas fsicas, y sin embargo sin
justificacin ninguna ni en el texto de la Ley ni en la
exposicin de motivos, establece un captulo de categora de Sociedades Cooperativas y habla de las ordinarias y de las de participacin estatal, esto implicara
tener como asociado al sector pblico, pero cuando
en el artculo 30 se define la participacin estatal, se
habla de cooperativas que administren, presten bienes
o servicios concesionados del sector pblico, considerando en este punto que es una falla tcnico-legislativa por la incongruencia entre participacin estatal y la
concesin del servicio pblico.

105

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Es interesante destacar que en esta Ley an cuando se


abandona el rgimen de tutela del Estado, se imponen
obligaciones, tanto a la Federacin, como al Estado y
los municipios de participar en los programas de las
cooperativas para fortalecerlas e impulsar su desarrollo imponiendo incluso a la Secretara de Hacienda la
constitucin de fondos de garanta para apoyo a las sociedades cooperativas en su acceso al crdito.

CONCLUSIONES
En la acelerada y muy apretada exposicin del devenir
histrico del cooperativismo tanto en sus orgenes en
la Inglaterra del siglo XIX, como hasta la ltima Legislacin de nuestro pas, se ha destacado la importancia
del cooperativismo como motor de desarrollo social y
econmico de cualquier pas del mundo, y como en
forma lamentable en nuestro pas no ha tenido el desarrollo que le permita convertirse en puntal para el
crecimiento econmico del pas ayudando a combatir
los nudos de la economa como son: el desempleo, la
depresin del ahorro pblico, la escasez de vivienda y
el deterioro ecolgico.
La Legislacin actual sin ser lo ortodoxa que el cooperativismo clsico quisiera, y con las fallas tcnico-legales de su concepcin, abre un espacio de renovacin
al movimiento cooperativo nacional para incidir favorablemente en el mbito social, en contraposicin no
ya en contra de la explotacin del trabajador por el capitalista, sino en contra de la empresa transnacional
del capitalismo salvaje desatado por el neoliberalismo
econmico imperante.

Pues es incuestionable que slo el trabajo en comn

106

c o o p r e f or m

sustentado en una fuerte educacin solidaria nacida


de un autntico movimiento cooperativista podr reducir el impacto del deterioro econmico de las deprimidas economas del sector emergente o marginado
de los pases anteriormente conocidos como del tercer mundo.
Por lo anterior, se recomienda un estudio y valoracin
de la nueva Ley General de Sociedades Cooperativas
vigente en Mxico.

REFORMAS A MARCOS LEGALES EN COOPERATIVISMO


Paraguay

Dr. Gregorio R. S. Poletti Figari


Asesor de la Cooperativa YVAPOVO Limitada

La primera mencin que hace alguna disposicin legal


vigente en el Paraguay, en cuanto a las sociedades cooperativas se refiere, la tenemos en el Cdigo de Comercio, adoptado por Ley de la Repblica del Paraguay en
fecha 5 de octubre de 1903, cuando la misma dispone
que se tiene por Ley de la Repblica el Cdigo de Comercio sancionado por el Congreso de la Nacin Argentina el 5 de octubre de 1889, con las leyes adicionales y
modificaciones que le han sido introducidas posteriormente y que se contiene en la edicin de dicho Cdigo,
hecha por don Flix Lajoune, en Buenos Aires, el corriente ao de mil novecientos tres, tal como reza textualmente el artculo 1 de la mencionada ley.
En efecto, en el Libro Segundo del Cdigo de Comercio, bajo el ttulo DE LOS CONTRATOS DE COMERCIO, dentro del Ttulo Primero DE LOS CONTRATOS Y DE LAS OBLIGACIONES COMERCIALES EN GENERAL, en el Captulo VI, De las sociedades cooperativas, se determinan en tres artculos las condiciones para la organizacin y el funcionamiento de las sociedades cooperativas, las que por imperio del artculo 392 debern adoptar para su constitucin alguna
de las formas establecidas en los captulos anteriores,
es decir, figuras de sociedades comerciales tales como,
Sociedades Colectivas, Sociedades Annimas, Sociedades en Comandita y Sociedades de Capital e Industria,
con las modificaciones que se establecen en estos tres
artculos del Cdigo de Comercio.
Ya en esa oportunidad se determina que estas sociedades deben acompaar su firma o denominacin social
con el aditamento de Sociedad Cooperativa, limitada o

ilimitada, segn fuere. Por el siguiente artculo se establece la necesidad de determinar las condiciones de
admisin, cese y exclusin de socios, as como el mnimun del capital social y la manera de constituirlo.
Finalmente, por el tercer artculo que trata todo el tema, se determina la calidad de nominales de las acciones, en todos los casos, as como la limitacin a un voto en las asambleas a cada socio, cualquiera sea el nmero de acciones que posean.
Como se ve, en sus inicios las sociedades cooperativas
se hallaban incluidas expresamente entre las Compaas o Sociedades comerciales, sin ninguna mencin a
la actividad social que hoy constituye el fundamento
de su existencia.
En un contexto mas amplio, el 18 de julio de 1942 se
dicta el Decreto Ley N 13.635, por el cual se determinan con mayor amplitud las condiciones de fundacin, organizacin y funcionamiento de las sociedades
cooperativas, pero siempre dentro de una dependencia exclusiva del Poder Ejecutivo, con muchas limitaciones pero con mas amplia posibilidad de expansin.
El 12 de enero de 1972, por Ley N 349, se promulga
la nueva ley conocida como De Cooperativas, en la
que se la un nuevo enfoque a esta institucin, la que
pasa a ser reglada en lneas generales por disposiciones basadas en el Cdigo Civil, la que se est dando a
las Cooperativas la calidad de persona jurdica, atento a las disposiciones del Ttulo I, Seccin I, Libro Primero, del Cdigo Civil vigente en esa fecha.

107

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

La Constitucin Nacional sancionada el 25 de agosto


de 1967 en su Captulo VI De la reforma agraria, establece el su artculo 128, Esta Constitucin consagra
la reforma agraria como uno de los factores fundamentales para lograr el bienestar rural, que consiste
en incorporacin efectiva de la poblacin campesina
al desarrollo econmico y social de la Nacin. A este
efecto se adoptarn sistemas justos de distribucin,
propiedad y tenencia de la tierra, se organizar el crdito y la asistencia social ; se fomentar la creacin de
cooperativas y de otras asociaciones similares ;....
El 23 de diciembre de 1985, por Ley N 1183 queda
promulgado el nuevo Cdigo Civil Paraguayo en donde finalmente se reconoce a las cooperativas su autonoma relativa en cuanto a las otras formas de asociaciones
al quedar establecida con absoluta y meridiana claridad
en la mencin que hace el artculo 91 que, son personas jurdicas, en su inciso j), las cooperativas, aunque
con la todava vigente limitacin del artculo 93 del
mismo Cdigo cuando dice que : Comenzar la existencia de las personas jurdicas previstas en los incisos
c), e), f), h) y j) del Artculo 91, desde que su funcionamiento haya sido autorizada por la Ley o por el Poder
Ejecutivo., condicin esta que ya estaba prevista en la
Ley de Cooperativas vigente en esa poca.
No obstante, el artculo 1013 del mencionado Cdigo
Civil establece en su ltima parte : Las sociedades cooperativas se regirn por su legislacin especial, la que
desde luego estaba dada por la Ley N 349 del ao 1972.
Liberado el pas el 3 de febrero de 1989 de una larga
opresin, el 20 de junio de 1992 la Convencin Nacional Constituyente sanciona una nueva Constitucin
Nacional, la que en el Captulo referido a los Derechos
Econmicos y de la Reforma Agraria establece en su
artculo 113 : El Estado fomentar la empresa coope-

108

c o o p r e f o r m

rativa y otras formas asociativas de produccin de bienes y de servicios, basados en la solidaridad y la rentabilidad social, a las cuales garantizar su libre organizacin y su autonoma. Los principios del cooperativismo,
como instrumento del desarrollo econmico nacional,
sern difundidos a travs del sistema educativo.
Reconocida por fin la autonoma de la organizacin
cooperativa, luego de un Congreso Nacional de Cooperativistas en la que tuvieron destacada participacin casi
todos aquellos lderes del movimiento cooperativo as
como estudiosos del tema, se presenta al Congreso Nacional un anteproyecto de ley, el cual, luego de un amplio debate y prolongado estudio finalmente queda
aprobado, promulgndose el 21 de octubre de 1994, la
vigente Ley N 438 De Cooperativas, en donde por primera vez se hace mencin especfica al DERECHO COOPERATIVO, que se halla legislado especficamente en esta Ley, la que cumple cabalmente la disposicin ya enunciada anteriormente en cuanto a la disposicin contenida en el artculo 1013 del Cdigo Civil.
No obstante, en muchas actividades y disposiciones
especficas, la legislacin se remite finalmente a lo que
estable el Cdigo Civil, el Cdigo Laboral y el ordenamiento jurdico legal a que se refiere cuando establece que los actos cooperativos quedan sometidos a la
Ley N 438/94 y subsidiaramente al Derecho Comn.
En las disposiciones generales, al establecer la finalidad de la ley, queda establecida que la misma est dictada para regular la constitucin, organizacin y funcionamiento no solo de la Cooperativas sino lo que la
misma ley denomina el Sector Cooperativo, envolviendo por tanto a las empresas cooperativas de primer,
segundo y tercer grado, es decir, en forma individual
as como las diversas formas de asociaciones o grupos
de cooperativas.

Lo que la Constitucin Nacional enuncia en su artculo 113, garantizando la libre organizacin y la autonoma de las cooperativas, integra la norma positiva
cuando la ley reconoce esta circunstancia en forma especfica e inclusive facultando con amplitud la autonoma consagrada al establecer que las disposiciones que
dicten en el ejercicio del derecho cooperativo constituyen normas positivas a las que habrn de ajustarse.
En este sentido, la creacin del organismo rector por
parte del Estado garantiza el ejercicio de la autonoma
sin los excesos de una liberalidad que podra disociar
a las cooperativas de sus principios fundamentales.

ta y cinco aos, el concepto de gobierno democrtico


y autogestionario ha constituido un estigma que impidi por mucho tiempo la formacin de cooperativas
bajo el principio universal enunciado. Las cooperativas existentes deban proclamar lealtad y sumisin a
las autoridades de turno, por lo cual, resultaban muy
cautos y prudentes lo que tenan la osada de constituir cooperativas imbuidas de estos principios universales. Aun hoy da, como resabios de esta poca negra
de la historia, el movimiento cooperativo tiene progresos muy tmidos por cuanto son pocos los lderes autnticos de un movimiento democrtico universal.

La ley determina la naturaleza de las cooperativas dentro de una amplia definicin en cuanto a sus componentes, el objetivo y el propsito, siendo muy importante el carcter de esta unidad cuando taxativamente
dice que la cooperativa es la asociacin voluntaria de
personas, recalcando el carcter de voluntaria ya que
ello deviene de un principio fundamental del cooperativismo, as como de quienes la integran al decir de
personas, incluyendo en la misma tanto a las personas fsicas as como a las personas jurdicas, las que
tambin integran las cooperativas bajo el cumplimiento de requisitos que ya se hallan establecidos tanto en
la misma ley as como en las disposiciones que dicte el
organismo rector. El siguiente punto importante de la
naturaleza de las cooperativas est dado por la condicin y el motivo de esa asociacin al decir que con el
esfuerzo propio y la ayuda mutua, elementos esenciales de la asociacin, se ha de organizar una empresa
econmica y social, conceptos indisolubles, sin fines
de lucro que para nosotros significa por principio, sin
lucro econmico, con el objetivo final de llegar a la satisfaccin de las necesidades individuales y colectivas.

La neutralidad en materia poltica, que en la ley actual


se ha convertido en poltica partidaria y movimentista,
por la forma que han adoptado los partidos polticos
actualmente reconocidos en el pas, ha sido la consecuencia de que muchos lderes independientes y democrticos, al no tener el campo propicio para desarrollar sus actividades naturales, se han refugiado en
las cooperativas, que por entonces, eran las nicas organizaciones que permitan la vigencia de valores universales y eternos de libertad y democracia.

Para quienes hemos tenido la ingrata suerte de estar


sojuzgados por un gobierno autoritario por casi trein-

Hemos de acotar en esta breve resea que con posterioridad de la promulgacin de la Ley De Cooperativas el Poder Ejecutivo ha dictado el Decreto N
14052, en fecha 3 de julio de 1996, en la necesidad de
reglamentar la Ley, a los efectos de fijar los alcances de
las disposiciones contenidas en la misma.
Este decreto reglamentario recalca en su primer artculo la plena vigencia del derecho cooperativo al establecer que el estatuto social de las cooperativas constituye la fuente de derechos y obligaciones de los socios con sus respectivas cooperativas. Asi mismo, en
sus diversos artculos ampla y clarifica conceptos establecidos en la ley y determina procedimientos para el

109

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

ejercicio de ciertos derechos asi como para el cumplimiento de algunas obligaciones.


Es de destacar que en cuanto asl rgimen de sanciones
establecidos en la ley, el decreto reglamentario determina la instancia para la interposicin del recurso de
alzada, as como para el ejercicio de la accin contenbcioso administrativa, la que se debe operar conforme
se determina en el respectivo Cdigo Procesal. En
cuanto a las multas impuestas por el Instituto Nacional de Cooperativismo cuando hubiere lugar, el decreto reglamentario establece la ejecutoriedad de la resolucin recaida as como la instancia judicial respectiva,
que en estos casos, lo constituyen los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil y Comercial.

DEL REGIMEN LEGAL


LAS COOPERATIVAS

DE

Esquema de la Ley N 438/94

Finalidad de la Ley.
El texto de la Ley N 438/94, De Cooperativas, establece en su primer artculo la finalidad de dicha ley. En
ese contexto la legislacin resulta para nosotros clara
y terminante. La autonoma consagrada por la Constitucin Nacional en su artculo 113, as como las disposiciones contenidas en el Cdigo Civil, en su artculo
1013, se hallan plenamente vigentes cuando hablan de
que las sociedades cooperativas se regirn por su legislacin especial.
Estas disposiciones no se remiten slo a las cooperativas individualmente sino que abarcan a las institucio-

110

c o o p r e f o r m

nes creadas dentro del sector cooperativo. En este


sentido la ley abarca tanto a las centrales o federaciones, regionales, nacionales, departamentales o gremiales, as como a las confederaciones, esta s, con carcter exclusivamente gremial y en defensa de intereses
comunes, ya que la misma ley reconoce esta funcin a
cada confederacin en toda la repblica.
Ahora bien, existen otros tipos de organizaciones que
sin constituirse en cooperativas, desarrollan sus actividades principalmente dentro del sector cooperativo,
sin que por ello queden insertos dentro de lo que la
legislacin establece.
Tal el caso de un Centro de Fomento y Capacitacin para el Desarrollo (CEFOCADES) que tuvo que tomar esta denominacin cuando la vigencia de la anterior Ley y
dentro del rgimen dictatorial vigente hasta el 2 de febrero de 1989, por cuanto que a raz de la persecucin
de que eran objeto sus dirigentes que no compartan las
actitudes del rgimen, les impeda desarrollar normalmente sus activides en los organismos autogestionarios
donde estaban insertas las cooperativas.
Otro caso especfico lo constituye la Caja Mutual de
Cooperativistas del Paraguay, que tiene por objeto
prestar asistencia previsional exclusivamente a socios
de diferentes cooperativas, y que se ha constituido como entidad civil excluida de las disposiciones de la Ley
de Cooperativas.
Estas dos ltimas entidades, como lo hemos dicho, se
hallan excluidas de las disposiciones de la ley, por su forma de organizacin y los fines que persiguen. Pero si
bien su organizacin y funcionamiento se rigen exclusivamente por las disposiciones del Cdigo Civil, el campo en que desempean sus actividades se circunscribe
casi exclusivamente dentro del sector cooperativo.

Esta ambivalencia jurdica se explica por cuanto que,


tanto Cefocades como la Caja Mutual, tienen actividades
que podran limitarse por las exigencias de la Ley De
Cooperativas, lo que antes que facilitar sus labores, las
podran limitar en perjuicio de sus fines y objetivos.
Autonoma.
La libre organizacin y la autonoma que consagra el
artculo 113 de la Constitucin Nacional, as como la
disposicin contenida en la ltima parte del artculo
1013 del Cdigo Civil de que las sociedades cooperativas se regirn por su legislacin especial, se cumplen
con esta disposicin de la Ley De Cooperativas. Inclusive, las disposiciones complementarias o ampliatorias
que el organismo rector dicte constituyen normas que
se agregan a la ley original.

Carcter que deben reunir.


En cuanto a las caractersticas que deben reunir estas
organizaciones, la legislacin determina la cantidad mnima y mxima de sus asociados, el plazo de duracin
de la sociedad, el tipo y los lmites del capital cooperativo, la forma de ejercer el derecho de voto y el destino
de las reservas sociales o lo que en nuestra legislacin
la hemos denominado como el capital irreparable.
Estas caractersticas muy importantes de nuestra legislacin la distingue de las formas organizativas que se
determinan para los dems tipos de sociedades civiles
o comerciales tanto en el Cdigo Civil as como en la
Ley del Comerciante. Es por dems importante la definicin que est dando la misma ley, por cuanto que
esta disposicin reconoce principios universales que
incorpora de una manera particular a nuestra legislacin positiva.

Naturaleza.
En la ley se determina lo que constituye la empresa cooperativa, indicndose la condicin esencial de la forma
asociativa, el objetivo y el propsito que las mismas han
de cumplir, lo cual constituye una evidencia mas de la
autonoma de que gozan y del carcter legal que adquieren desde el momento mismo de su organizacin.

Principios a que deben ceirse.


Los principios universales del cooperativismo se incorporan en forma de disposicin legal a travs de esta disposicin legal a la que deben ceirse las cooperativas en su constitucin, organizacin y funcionamiento, por lo cual, cualquiera sea el mbito legal en
que deban desenvolverse habr de tener en cuenta el
carcter de la organizacin.

Personalidad Jurdica.
Si bien por las anteriores disposiciones legales enunciadas en nuestra exposicin histrica, la personalidad
jurdica de las cooperativas ha sido reconocida y por
tanto han adquirido siempre el carcter de personas
jurdicas de derecho privado, en la disposicin actual
se agrega el principal aditamento de que constituyen
personas jurdicas privadas DE INTERES SOCIAL, lo
cual le da el carcter principal de su importancia dentro de la sociedad.
Tambin es importante destacar que al igual que otras
formas asociativas, la personalidad jurdica de las cooperativas es totalmente independiente de la personalidad de sus miembros.

111

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Rgimen Legal.

Constitucin y reconocimiento.

La ley determina con absoluta claridad la autonoma


consagrada en la Carta Magna al determinarse en este artculo el principio de que las cooperativas habrn de regirse por las disposiciones contenidas en sus estatutos y
por las normas generales del Derecho Cooperativo, que
para nosotros, est constituido en su totalidad por las
disposiciones contenidas en la Ley De Cooperativas.

En la Ley De Cooperativas se establecen las normas generales a que deben someterse las personas que han
de constituir una cooperativa as como las formalidad
a que se han de someter. En este sentido las disposiciones que contienen los artculos de la ley no difieren
substancialmente de las que se exigan en las normas
legales anteriores. La constitucin en instrumento privado suscrito por la totalidad de los que han de constituir la nueva sociedad es tambin una caracterstica
de la organizacin cooperativa, ya que otros tipos de
sociedades en nuestra legislacin positiva, requiere
generalmente de instrumento pblico, salvo algunas
formas asociativas de comercio con capacidad limitada, as como las organizaciones civiles sin fines de lucro y las de capacidad limitada, tal como las asociaciones con capacidad restringida, legisladas todas ellas en
el Cdigo Civil vigente.

El mismo artculo determina que subsidiaramente se


le aplicarn las normas del derecho comn, haciendo
especial incapi en el hecho de que fueren compatibles con su naturaleza. Esto es muy importante por
cuanto que supletoriamente se aplican en variados casos y, muy especialmente, en el derecho procesal, las
normas contenidas en el Cdigo Civil, la Ley del Comerciante, el Cdigo Laboral, la Ley de Organizacin
Administrativa, el Cdigo Electoral, el Cdigo Penal y
los Cdigos procesales respectivos, segn fuere el motivo de la accin.

Acto Cooperativo.
Este artculo tambin constituye una importante novedad en nuestra legislacin ya que define lo que constituye el acto cooperativo, esencial para determinar sobre
la procedencia de las acciones que se han de ejercer.
Define el primer acto cooperativo y determina los dems actos que especficamente constituye este hecho.
Ahora bien, la enunciacin que hace esta disposicin
no podra limitarse a los tres actos que se consideran
cooperativos y que se determinan en este artculo.
Consideramos que si algn otro acto rene los enunciados establecidos en su definicin inicial, tambin
ellos constituyen actos cooperativos.

112

La notificacin previa al Instituto Nacional de Cooperativismo, que es el organismo rector al que la misma
ley lo denomina igualmente como el de Autoridad de
Aplicacin, es tambin condicin fundamental para
obtener el reconocimiento de la cooperativa en la estacin oportuna.

Del Estatuto Social.


La ley determina los elementos mnimos que debe
contener el Estatuto el cual habr de regir el funcionamiento de la cooperativa, sin que la enunciacin
contenida en la misma sea limitante. Puede contener
las clusulas que se consideren necesarias, siempre y
cuando cumplan los requisitos de constituir parte de
un acto cooperativo y que las mismas de ajusten a las
normas positivas vigentes.

Personera Legal.
La condicin que habilita a la cooperativa a actuar como persona jurdica de derecho privado de inters social con todos los beneficios que ella otorga, est dada
por su reconocimiento por el Instituto Nacional de
Cooperativismo y la inscripcin de la entidad en el Registro de Cooperativas.
Esta novedad est contenida en la actual Ley, ya que las
disposiciones anteriores obligaban a quienes queran
constituir una cooperativa a solicitar su reconocimiento
por el Poder Ejecutivo de la Nacin, el que se pronunciaba por medio de un Decreto que aprobaba sus estatutos
y autorizaba su funcionamiento, obligndole recin despus de este acto administrativo por dems engorroso y
lento, a su inscripcin en el Registro Cooperativo.

Esta disposicin constituye un acierto legal por cuanto que mal podra drsele la personera cooperativa
cuando subsiste la incertidumbre en cuanto a la naturaleza de la persona que habr de crearse.
Otra disposicin muy importante que legisla igualmente la ley vigente est dado por el reconocimiento
a las cooperativas constituidas legalmente en el extranjero y principalmente, que observen los principios
cooperativos establecidos en nuestra Ley. La novedad
principal esta dada por el hecho de posibilitar su inscripcin en el Registro Cooperativo para poder as
operar libremente, siempre y cuando en el pas de origen las cooperativas paraguayas tengan el mismo tratamiento.

De los Socios.
El requisito de la publicidad est dado por el acto de
inscripcin en el Registro mencionado, aparte de las
publicaciones de reconocimiento y posteriormente, si
fuere necesario, de la modificacin de sus estatutos,
en uno o mas peridicos de gran circulacin, tal como
lo ha determinado con posterioridad la Autoridad de
Aplicacin.
Es importante destacar que la ley determina la validez
de los actos realizados en la etapa de formacin, ya sea
que estas se realicen antes del reconocimiento as como cuando laos mismos se realicen con posterioridad
al acto formal de reconocimiento.
En cuanto a la disposicin aplicable a las precooperativas la misma ley determina que en esta etapa estas
organizaciones quedan reguladas por las disposiciones del Cdigo Civil, en sus artculos 102 al 117, que
regula el funcionamiento de las instituciones de bien
pblico sin fines de lucro.

La ley determina los requisitos que deben reunir las


personas fsicas para ser socias de la cooperativa. As
mismo lo que requiere una persona jurdica, la que se
debe adecuar a lo que determina el organismo rector
en cada caso particular.
Una novedad importante la constituye el hecho de
que los organismos de gobierno local como las Municipalidades, las Gobernaciones que constituyen la representacin del Gobierno en cada Departamento en
que se divide el pas y dems entidades del Sector Pblico, es decir aquellas entidades autrquicas tales como las empresas pblicas que prestan servicios de
energa elctrica, agua potable, alcantarillado sanitario, comunicaciones telefnicas, etc., pueden asociarse a las cooperativas, principalmente, para prestar servicios especficos a la comunidad.

113

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

En este caso particular la relacin principal estar dada


por la legislacin cooperativa. Nuestro concepto es que
la relacin jurdica habr de realizarse bajo el manto del
Derecho Cooperativo, pero en caso de disputas o discrepancias, la relacin judicial podr ser tratada tanto
en el mbito del Derecho Comn, es decir, las justicia
civil y comercial, o bajo circunstancias determinadas,
dentro de las disposiciones del Derecho Administrativo,
mxime cuando que existe en la justicia un Tribunal de
Cuentas, que en su Primera Sala tiene la atencin exclusiva de los juicios contencioso-administrativos.
Las entidades del Sector Pblico, segn los actos que
realizan, solo pueden actuar como actores o demandados en esta instancia judicial, por lo cual, dentro del
criterio jurdico existente en el pas, estos casos han
de ser estudiados en la instancia ya enunciada.

El Rgimen Patrimonial.
En este captulo la ley determina todo lo referente a la
formacin del patrimonio, la integracin del Capital, el
tratamiento as como distribucin de excedentes o enjugamiento de prdidas y el rgimen contable. La capacidad de emitir bonos de inversin y el revalo del activo
fijo tambin se halla legislado en este captulo.
Aqu es importante considerar la rama del derecho a
ser aplicable en cada uno de los casos, ya que si bien
el derecho cooperativo rige los actos de las cooperativas, no dejan de ser aplicables las disposiciones del
Derecho Comercial, como norma supletoria, as como
las disposiciones contenidas en la Ley General de Bancos y de Entidades Financieras para el caso de emisin
de bonos, y el Derecho Tributario en cuanto hace a la
facultad de revalo de activo fijo, y otras actividades
que hacen a la relacin con el fisco.

114

c o o p r e f o r m

Los Organos de Gobierno.


La ley determina cuales son los rganos que han de dirigir, administrar y controlar el funcionamiento de las
cooperativas. En este sentido es importante destacar
que las Asambleas, el Consejo de Administracin, la
Junta de Vigilancia, el Comit Ejecutivo, si fuere necesario, y los Comits Auxiliares, constituyen en ese orden los organismos que gobiernan cada cual en su
rea a la cooperativa.
Por imperio de la Constitucin Nacional, al estar las
cooperativas comprendidas entre las organizaciones
intermedias establecidas por el artculo 119 de la Carta Magna, el sufragio para la eleccin de las autoridades que deben su mandato a la consulta popular, deben adecuar el sistema de eleccin a lo establecido en
la Ley Electoral. No obstante, los principios cooperativos, tal como un socio un voto, tienen preeminencia
sobre lo que se determina en la ley especial.

De la integracin.
La integracin cooperativa bajo la formas de centrales,
federaciones y confederaciones se hallan legisladas en
la Ley, por lo cual todos los actos se hallan determinados por el Derecho Cooperativo en la misma forma que
la fundacin y organizacin de una cooperativa.

Del trmino de duracin.


Tanto la disolucin y la liquidacin de las cooperativas
se hallan legisladas en la Ley De Cooperativas, por lo
cual todos sus actos se hallan bajo el imperio del derecho cooperativo.

De las clases o tipos de cooperativas.


Un punto que es importante destacar es que anteriormente las cooperativas deban tener un objetivo especfico y eran, generalmente, las de produccin agrcola ganadera y las de ahorro y crdito. Para desarrollar
otras actividesdes ajenas a su fin especfico deban
contar en cada caso con la autorizacin de la Direccin General de Cooperativismo. Actualmente la ley
establece la posibilidad de que las cooperativas se conviertan en multiactivas, es decir, que pueden desempear diversas clases de actividades, que es la forma que
han tomado las diferentes cooperativas, las que fortalecen un departamento que es dentro del cual establecen su actividad principal.

Bancos y Seguros Cooperativos.


Dos tipos especiales de cooperativas, as como otras
especializadas, aparecen con la promulgacin de la
Ley N 438/94. En efecto, la formacin de Bancos Cooperativos queda autorizada con la adhesin de centrales Cooperativas, Cooperativas individuales y personas
fsicas que, aunque la ley no lo requiera especficamente, deben ser socios de alguna cooperativa.
La legislacin especfica aplicable a los bancos cooperativos debe ser en todos los casos las disposiciones de
la Ley Orgnica del Banco Central del Paraguay, La Ley
General de Bancos y Otras Entidades Financieras y,
agregamos nosotros, las disposiciones del derecho
cooperativo, conformado por las disposiciones de la
Ley De Cooperativas.
Aparte de Bancos Cooperativos, queda garantizada
igualmente la formacin de una banca de segundo piso, es decir, banco de bancos cooperativos.

La formacin de Cooperativas de Seguros tambin


queda garantizada por la ley, la que en la misma establece que la legislacin aplicable es la que se halla
contenida en la de Cooperativas as como en la Ley
General de Seguros, en lo que fuere pertinente.
Dentro del mismo contexto, la Ley abre la posibilidad
de constituir administradora de fondos previsionales,
especialmente si se llega a modificar la ley que establece el seguro obligatorio tanto para los empleados del
sector pblico as como para los empleados del sector
privado, que tienen un rgimen previsional obligatorio y monoplico, que actualmente aguarda la legislacin positiva que desmonopolice el sistema previsional, tal como se halla consagrado en las disposiciones
contenidas en la nueva Constitucin Nacional.
La amplitud de las disposiciones contenidas en este
captulo es sumamente amplia, pues autoriza a constituir cooperativas que realicen actividades regidas por
leyes especiales.
Queremos hacer notar que actualmente no existe ninguna cooperativa de los tipos mencionados en este captulo, a excepcin de la Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, la que sin embargo se ha constituido
como Entidad Civil sin fines de lucro, regida por las
disposiciones contenidas en el Cdigo Civil.

Educacin Cooperativa.
Aunque no es materia de ninguna legislacin especial,
es interesante hacer notar que la ley establece la necesidad de incorporar progresivamente la enseanza del
cooperativismo tanto en los niveles primarios as como en los niveles secundarios de la enseanza. Esto es
relativo, aun cuando hace algunos aos la Facultad de

115

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Derecho de la Universidad Nacional de Asuncin estudi la posibilidad de crear la Escuela de Cooperativismo, en reemplazo de la Escuela de Notariado, sin que
esta inquietud llegara a concretarse.

c o o p r e f o r m

tambin se hallan regidos por el derecho administrativo. No olvidemos que cualquier reclamacin que habr de hacerse contra instituciones estatales deben ser
atendidas exclusivamente por el Tribunal de Cuentas,
I Sala, encargada de atender los asuntos contencioso
administrativo, so pena de absoluta nulidad.

Fomento del Cooperativismo.


Una medida especial que fue y es actualmente una caracterstica del movimiento cooperativo es el hecho de
la concesin de ciertas exenciones tributarias que en
varias oportunidades existi la posibilidad de suspender, segn cual fue el criterio impositivo del momento.
Actualmente est especficamente legislada la exencin
de los impuestos que gravan la constitucin, reconocimiento y registro de las cooperativas, el impuesto a los
actos y documentos que graven los actos de los socios
con su respectiva cooperativa, el impuesto al valor agregado, el impuesto a la renta sobre los excedentes, aranceles aduaneros, etc., los cuales se hallan fijados en la
legislacin tributaria que en este aspecto tambin afecta a las cooperativas, aun cuando hemos de reconocer
que gran parte de la carga impositiva que rigen las otras
actividades mercantiles o civiles exime a las organizaciones cooperativas de su cumplimiento.

El Organismo Rector.
La ley cre el organismo rector del sistema cooperativo nacional dndole la forma de un Instituto Nacional
de Cooperativismo que funciona como organismo especializado del Ministerio de Agricultura y Ganadera,
tal vez porque las primeras cooperativas existentes en
el pas han sido las de produccin agrcola.
Este organismo tiene la amplia funcin que le determina la ley y por la naturaleza de sus funciones sus actos

116

Como punto importante de destacar esta el hecho de


que el Director del Instituto Nacional de Cooperativismo est asistido por un Consejo Asesor que se halla integrado de cinco miembros, cuatro de los cuales son
designados por una asamblea de cooperativistas y el
quinto, en representacin del Ministerio de Educacin
y Culto.

Rgimen disciplinario.
Finalmente hemos de acotar que la ley establece un
captulo especial en donde se hallan determinadas las
causales de sancin, la intervencin y la cancelacin
de la personera, las que pueden ser recurridas administrativa y judicialmente, ante el organismo rector y
ante el referido Tribunal de Cuentas.
Como se puede apreciar en esta apretada sntesis, el
Derecho Cooperativo vigente en el pas se halla estructurado en la nica Ley vigente y para su desarrollo
y acrecentamiento es muy importante contar con la legislacin comparada de tal modo a obtener mejores
resultados y evitar de este modo la sancin de disposiciones que pueden resultar de difcil aplicacin, por
lo que hemos de procurar para nuestro pas recoger la
mejor informacin posible para cumplir este objetivo.

"REALIDAD Y PROPUESTA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO


DEL COOPERATIVISMO EN UNA ECONOMIA DE MERCADO.EL CASO PERUANO"

* Por: Alonso Morales Acosta

INTRODUCCION
En la presente ponencia intento no solo informar cul
es el ordenamiento legal vigente respecto de las Cooperativas y las particularidades que lo caracterizan; sino hacer un diagnstico de su situacin legislativa teniendo en cuenta el rgimen econmico imperante en
el Per y la visin que tienen las autoridades en general del modelo cooperativo.
Ello permite no slo analizar la legislacin, sino propugnar y promover una imagen y rol alternativo de la
Cooperativa en una economa de mercado, en base a
lo cual debe legislarse en el futuro.

I.- EL ORDEN ECONOMICO


CONSTITUCIONAL:
El Per inici en Agosto de 1990 un perodo de reordenamiento de la economa. Se inici una etapa de
cambio, pasando de una economa intervencionista,
con cierto sesgo centralista en las decisiones del Estado (control de precios, subsidios y exoneraciones tributarias, empresas pblicas hasta en cines y hoteles) a
una economa descentralizada, de mercado, basada en
la libre competencia y en consecuencia en la libre formacin de precios (oferta y demanda).
Como se trata de una economa descentralizada, el orden pblico reclama el respeto y solidez de ciertas ins-

tituciones, como son: el respeto a la propiedad privada, a la libertad individual y sus manifestaciones como: la libertad de asociacin y de empresa (libre acceso y salida del mercado, libertad para estructurarla internamente e igualdad ante la ley).
En este contexto, son instrumentos bsicos el contrato ("honrar la palabra dada" o "no defraudar la confianza"), la responsabilidad de la sociedad civil (tanto
en su manifestacin civil como penal), y una Jurisdiccin eficiente en la solucin de conflictos (sea judicial
o mecanismos alternativos como el arbitraje).
En 1993 se aprob una nueva Constitucin Poltica del
Per que, entre otras motivaciones polticas y sociales,
tena por objeto consolidar el modelo econmico referido; sentenciando que: "la iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economa social de mercado" (Artculo
58), se garantiza la libertad de empresa y se vigila la libre competencia (Artculos 59y 61), se reconoce el pluralismo econmico (Artculo 60) pero se reduce el mbito de las empresas pblicas, ya que "slo pueden actuar subsidiariamente por razn de alto inters pblico o
de manifiesta conveniencia nacional" (Artculo 60); se
garantiza la "santidad del contrato" (Artculo 62); se establece la igualdad ante la ley entre diversas clases de empresas: pblicas (cuando estas existen) o no pblicas (Artculo 61); as como entre el inversionista nacional y el
extranjero (Artculo 63), as como la defensa de los consumidores y usuarios (Artculo 65); y la inviolabilidad
del derecho de propiedad privada (Artculo 70).

117

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Es decir, el Per se desplaz hacia un tipo de economa liberal, denominada "social de mercado" (Artculo
58), con el fin de justificar con este matiz su apoyo a
la pequea empresa, a la actividad agraria; su programa de promocin de empleo, salud, educacin y los
servicios pblicos y la infraestructura que desarrolla
con el fin de promover la iniciativa privada.

bilidad que el Estado corrija sus distorsiones a travs


de la tributacin, promocin del empleo, salud y seguridad personales.

Empero, se trata de una economa de mercado y como


tal su enfoque econmico considera que la persona vive para maximizar sus beneficios; competir en mercados, hacer primar sus preferencias, y en general ahorrar sus costos.

La empresa cooperativa se distingue de la empresa


mercantil, por los principios y reglas que caracterizan
a su ente asociativo (la sociedad cooperativa) que se
nutren de los valores y principios del movimiento cooperativo mundial

Naturalmente, el retrato ms aproximado o tpico es el


de una o varias personas organizadas empresarialmente con el nimo de ganar, de lucrar, de hacer empresa
mercantil en su expresin ms ntida": la Sociedad
Annima. Tipo social que objetiviza la condicin de
socio: no importa "quin es, sino que tiene"; ya que el
volumen de la inversin influye en las decisiones, determina la apropiacin de ms o menos ganancias y la
asuncin de un riesgo proporcional a lo aportado.

En ese sentido, el fundamento de la asociacin no es


explotar una empresa para darle una renta al capital; sino explotar la organizacin empresarial para obtener
servicios en favor de los socios. Sea el servicio de vivienda, de empleo, de consumo, de ahorro y crdito, etc.

Se trata de la expresin capitalista de la "democracia econmica" propugnada por el mercado, en la que los consumidores votan diariamente por sus preferencias, determinando con sus compras qu bienes y servicios quedan
en el mercado y, en consecuencia, premiando a las empresas que supieron satisfacer mejor sus demandas.
En buena cuenta, la economa de mercado es constitucionalizada, porque se considera que a travs de la libre competencia se produce una mejor asignacin de
los recursos y bienes en el mercado; logrndose un
mayor bienestar en la poblacin, sin sacrificar los incentivos para que el modelo econmico siga funcionando. Empero, tambin se constitucionaliza la posi-

118

II.- LA EMPRESA
COOPERATIVA:

Empero, indudablemente se trata de obtener un beneficio econmico, en el caso de las cooperativas de trabajo
asociado obteniendo rentas de la organizacin del trabajo; en el caso de las cooperativas de consumidores maximizando la calidad, variedad y volumen del servicio;
sea a travs del servicio de crdito, de la obtencin de
una vivienda o de mayores bienes de consumo.
Es decir, a travs de la cooperativa se obtienen beneficios econmicos; ya sea rentabilizando mejor nuestro
trabajo o nuestro patrimonio. Tambin accediendo a
servicios educativos y culturales inexistentes en el
mercado o inaccesibles por su costo a ciertos grupos
sociales.
Como quiera que la unidad asociativa (la affectio societatis) no se basa en la rentabilidad del capital; las relaciones sociales no se objetivizan en la inversin, si-

no que se subjetivizan a travs de las necesidades de


los socios que las integran.
Por esa razn su estructura asociativa se basa en el
control democrtico (un hombre un voto) en el principio de retorno segn las operaciones realizadas con
la cooperativa, en la asuncin de un riesgo empresarial que ms que la inversin, compromete la existencia de un servicio bsico para los socios.
Desde esta perspectiva, obsrvese que la cooperativa
se puede insertar como un modelo societario personalista en el sistema capitalista; puesto que agrupa a los
clientes o a la fuerza de trabajo natural de las empresas capitalistas; con el objeto de brindarles un servicio
mejor y ms personalizado.
Obviamente, la finalidad as declarada en los estatutos
no las excluye de la competencia; puesto que si las corrientes administrativas modernas levantan los estandartes de "calidad total en el servicio al cliente" o "el
recurso humano es el elemento ms valioso de la empresa"; el socio o potencial socio de una cooperativa,
en ejercicio de su libertad de eleccin, votar por
aquella institucin que le brinde mejores beneficios
(sean estos econmicos o de atencin personal).
Cabe resaltar que el prototipo de "hombre econmico" (de una economa de mercado) no es el tipo ideologizado; sino el pragmtico que elige lo que mejor satisface sus necesidades. En ese orden de ideas, la cooperativa tiene razn de ser en la medida que satisfaga
el inters individual del socio. Es decir, slo si cumple
con su objeto estatutario eficientemente, para que su
prestacin se erija en la mejor opcin.
En conclusin la cooperativa es un modelo que puede
funcionar en una economa competitiva; cuando satis-

faga necesidades no cubiertas por las empresas mercantiles, o cuando ofrezca un mayor beneficio (sea en
valor agregado o servicios), o cuando enfrentndose
directamente a una empresa mercantil ofrezca mayor
calidad y eficiencia en sus servicios.

III.-EL PARADIGMA
DISTORSIONADO DE
LA EMPRESA
COOPERATIVA:
3.1. Las razones.
Son varias las razones por las cuales se distorsiona la
imagen y fines de una cooperativa, atentando contra
su propia estabilidad interna, la confianza e inters de
sus socios y de la autoridad estatal. Algunas de estas
razones pueden resumirse del modo siguiente:

a) Ideologizacin de la cooperativa.- Se pretende


persuadir a sus miembros de la bondad del modelo en s mismo nicamente por sus fines, excluyendo su funcionamiento. Vale decir, se olvida que
si algo no funciona adecuada y eficientemente
simplemente no cumplir con sus fines.
b) Falta de consciencia del entorno econmico.- No se
visualiza ni analiza el mercado y sus retos. No se tiene en cuenta que el mundo est cambiando, que
aunque no se desee habr que competir y que los
clientes son cada vez ms exigentes sea en las condiciones de trabajo (si se trata de trabajadores) o de
condiciones de venta (si se trata de consumidores).
c) La distorsin del concepto "ausencia de lucro".Generalmente escuchamos crticas relacionadas
con la ausencia de lucro de las cooperativas al amparo de las cuales se rechaza el cobro de tasas de

119

a l i a n z a

c o o p e r a t i v a

i n t e r n a c i o n a l

inters tan altas; se propone no incrementar el patrimonio sino distribuir el remanente o, desde
otro punto de vista, se pretende hallar una contradiccin ontolgica al afirmar que si no hay fines
de lucro, porque se brinda beneficios econmicos
a los socios.
Esta ltima crtica es la ms fcil de absolver, pues las
cooperativas brindan beneficios econmicos, por que
ese es su fin, slo que aquellos (los beneficios econmicos) no se materializan en dinero, sino en servicio.
El concepto de lucro, brindado por el derecho mercantil ha estado sesgado fundamentalmente por el beneficio de capital.
Las crticas relacionadas con el patrimonio deben ser
aclaradas en dos planos: el patrimonio del socio y el
patrimonio de la Cooperativa.
En cuanto al patrimonio del socio es una realidad que la
cooperativa (en base a los servicios) produce beneficios
econmicos que redundan en su esfera patrimonial.
En cuanto al patrimonio de la Cooperativa, no cabe
duda que ste es instrumento para beneficiar a los socios; empero tambin es obvio que si este tiene mayor
volumen (el patrimonio), mejores son las condiciones
del servicio. En ese orden de ideas, el incremento del
patrimonio social no atenta contra los fines, sino justamente asegura su cumplimiento.
De otro lado, resulta elemental afirmar que "ausencia
de lucro" tampoco significa que la cooperativa deje de
cubrir sus costos, pues como cualquier empresa debe
hallar su punto de equilibrio. El distanciamiento del
punto de equilibrio debe basarse en ingresos ms que
en gastos, de lo contrario, la existencia de la cooperativa habr sido fugaz y efmera. Adems, si llega a pro-

120

c o o p r e f o r m

ducirse remanente ste finalmente retornar a los socios.


d) Exigencia de privilegios.- En una economa de
mercado la regla es la libertad, por lo cual se establecen marcos generales y flexibles, y lineamientos
bajo las cuales debe desarrollarse la actividad econmica. En este contexto la ley debe ser igual para todos.
No cabe particularismos, ni excepciones ni privilegios;
puesto que ello significara discriminacin ante la ley.
En ese orden de ideas, si una cooperativa desea intervenir en el mercado para brindar un servicio cmodo
y barato a sus socios (clientes) realizando una operacin semejante a la de cualquier empresa mercantil;
simplemente se aplicar a su actividad la legislacin
administrativa, tributaria o laboral pertinente como a
cualquier otra actividad en el mercado.
Los fines a los cuales se dedique la empresa y sus recursos pueden ser muy loables o altrustas, pero por
el hecho de participar en el mercado sus operaciones
debern ser tratadas en igualdad de condiciones.
En este contexto, una institucin que exige beneficios
tributarios para actividades econmicas semejantes a
la de cualquier otro agente econmico, desentona con
la lgica del orden econmico establecido.
Mas an si la autoridad estatal constata, que muchas
veces, la viabilidad de estas empresas reside -justamente- en no afrontar el costo tributario. Se es viable,
no por explotar eficientemente recursos, sino por no
pagar impuestos. Es decir, la ventaja competitiva que
le permite mantenerse en el mercado resulta de un
privilegio frente al otro.

e) Trascendencia Pblica de problemas internos.- Este ha sido uno de los grandes males del cooperativismo peruano, que naturalmente da su imagen. Ello signific una invitacin abierta para que
los polticos profesionales puedan usar la Cooperativa como caja de resonancia de sus posiciones
frente al Gobierno de turno.

3.2. El perfil distorsionado.En este contexto, la Empresa Cooperativa no es comprendida, pues si se trata de su carcter no lucrativo
(que ni sus propios socios entienden bien) se le visualiza como una sociedad anacrnica (que quiere asociar
a gente bien intencionada que no quiere lucrar) o, en
otro extremo, se le mira como un modelo de derecho
pblico (al haber sido instrumentalizada polticamente por gobiernos estatistas) y que conviene privatizar.
En el mejor de los casos, se le ve como una utopa;
porque se cree que mal puede funcionar un modelo
solidario (de gente altrusta y soadora) dentro de una
economa de mercado, cuando en realidad lo nico
concreto es el inters econmico.
Desde esta perspectiva, la consecuencia legislativa es
obvia: no existe preocupacin por promocionar un modelo que simplemente no llega a tener estabilidad y permanencia en su crecimiento; que su xito es aleatorio;
que su toma de decisiones es poco dinmica (dadas las
limitaciones de las personas que conforman sus Consejos) y que, por su carcter "altruista", seguramente debe neutralizar los incentivos suficientes para que los inversionistas, tcnicos y ejecutivos altamente calificados
se interesen por este tipo de institucin.

Interesa pues promover el crecimiento sostenido de


empresas competitivas, flexibles y generadoras de
puestos de trabajo, en la que todos quieran ganar, tanto el capital como el trabajo y que, en base a la competencia generen mayor bienestar para la comunidad.
Bajo este marco van desapareciendo las instituciones
de promocin, asi como las normas administrativas y
tributarias de fomento; ya no se cree que el cooperativismo sea la solucin para contribuir eficientemente al
"desarrollo econmico"; sino por el contrario, simplemente se trata de entidades que pueden coexistir con
sus propios problemas y fines; pero en igualdad de
condiciones con los dems agentes econmicos.
No obstante lo sealado, el mayor o menor grado de intervencionismo estatal, que encontramos en la actual
legislacin peruana, se debe fundamentalmente a la
profunda crisis que pasaron las Cooperativas durante el
proceso de estabilizacin econmica; lo cual oblig a
una supervisin ms rigurosa por parte del Estado.

IV. LA REALIDAD
LEGISLATIVA
La Ley General de Cooperativas, sigue estableciendo un
rgimen sumamente genrico y flexible relativo a la
constitucin y operaciones que las cooperativas de diversos tipos pueden efectuar. Empero, existe legislacin
complementaria que ha ido regulando algunos aspectos de su constitucin, de sus operaciones, de su supervisin, de su rgimen tributario, etc.; con el fin de equipararlo, de alguna manera, al resto de empresas.
Asimismo, se ha producido legislacin que ha tendido
a desincentivar la permanencia del modelo en ciertas
actividades econmicas.

121

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

En este contexto, quisiera situar la atencin en los sectores de ahorro y crdito, de trabajo y fomento del empleo, educativo y agrario (con especial nfasis en el
sector agrario azucarero).
4.1. El sector de Ahorro y Crdito.- Este sector se encuentra regulado naturalmente por la Ley General de
Cooperativas, la Vigsimo Cuarta Disposicin Final y
Complementaria de la Ley de Bancos, la Resolucin
SBS N 190-95 "Reglamento de Operaciones y Supervisin", la Resolucin SBS N 572-97 "Reglamento
aplicable a las Empresas del Sistema Financiero para la
Evaluacin y Clasificacin del deudor y la Exigencia de
Provisiones"; y algunas otras Circulares expedidas por
la Superintendencia de Banca y Seguros -SBS- y la Federacin Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crdito -FENACREP-; as como legislacin complementaria.
Veamos como opera esta normatividad en los aspectos
relativos a constitucin, operaciones, supervisin y tributacin.

4.1.1 Constitucin:
Las cooperativas de ahorro y crdito pueden constituirse libremente. Empero, tanto los Estatutos de constitucin como de reforma, deben pasar previamente a consulta de la Federacin Nacional de Cooperativas de
Ahorro y Crdito del Per -FENACREP-. Esta puede proponer tachas o impugnaciones a su inscripcin, dentro
de 30 das tiles de recibido el expediente.
La finalidad de la norma es que la Federacin pueda
orientar al legislador sobre las normas cooperativas vigentes. Si bien este paso es til en la prctica, resulta
ocioso si es que el registrador conoce perfectamente
las normas que debe aplicar.

122

c o o p r e f o r m

4.1.2. Limitaciones a las operaciones:


En relacin a las Cooperativas de Ahorro y Crdito que
slo operan con sus socios, la Vigsimo Cuarta Disposicin Final y Complementaria de la Ley N 26702, dispone en su inciso 7:
Que slo pueden captar recursos de sus socios
cooperativistas;
Que slo pueden otorgar crditos a sus socios
cooperativistas;
Que no podrn ser autorizadas a captar recursos
del pblico;
Que sus depsitos no se encuentran incluidos
dentro del sistema del Fondo de Seguro de Depsitos.
De otro lado, la Superintendencia de Banca y Seguros
se ha reservado la facultad de regular las operaciones
de las Cooperativas de Ahorro y Crdito que no operan con el pblico.
En armona con lo sealado, actualmente las Cooperativas de Ahorro y Crdito que no captan recursos del
pblico se encuentran sujetas a un "Reglamento de
Operaciones y Supervisin", anlogo al Reglamento
de Operaciones que existe para los bancos.
Debemos sealar que este "Reglamento de Operaciones y Supervisin" fue aprobado mediante la Resolucin SBS N 190-95.
En cuanto a los lmites legales establecidos en el referido Reglamento, podemos sealar las siguientes:

No se establecen frmulas similares a las de los


bancos para tener un mayor volumen de patrimonio efectivo. Por ejemplo, en el caso de los bancos, los denominados "Bonos Subordinados" no
redimibles, son considerados parte del patrimonio efectivo por el ntegro de su valor (Artculo
233 de la Ley N 26702).
La tenencia de acciones y bonos no podr exceder
el 15% del patrimonio efectivo ni deber superar
el plazo de un ao (inciso "b" del Artculo 10)
Cuando se trate de participaciones en otras Cooperativas
o de acciones en sociedades que tengan por objeto brindar servicios a los socios, el lmite no deber exceder del
50% de su patrimonio efectivo, careciendo de aplicacin
el plazo de un ao (inciso "b" del Artculo 10).
El monto total de los crditos que se otorgue a un
socio directa o indirectamente, no podr exceder
el cinco (5) por ciento del patrimonio efectivo de
la Cooperativa (inciso "a" del Artculo 10).
La adquisicin de bienes muebles o inmuebles necesarios para el desarrollo de sus actividades, no
podr exceder en conjunto del 30% del patrimonio efectivo (inciso "c" del Artculo 10).
Los crditos directos y contingentes otorgados a
otra Cooperativa y los depsitos constitudos en
ella, no pueden exceder el 20% del patrimonio
efectivo (inciso "d" del Artculo 10)
El "Reglamento" seala que estos lmites porcentuales
podrn ser modificados por la SBS a solicitud debidamente fundamentada de una Cooperativa, previa
aprobacin de la Asamblea de Socios. La solicitud deber ser presentada a travs de la Fenacrep.

Ahora bien, en relacin a la exigencia de provisiones,


evaluacin y clasificacin del deudor, es preciso sealar que actualmente rigen las disposiciones de la Resolucin SBS N 572-97 "Reglamento aplicable a las Empresas del Sistema Financiero para la Evaluacin y Clasificacin del deudor y la Exigencia de Provisiones".
Este Reglamento, es aplicable a las empresas del Sistema Financiero; y a las Cooperativas de Ahorro y Crdito no autorizadas a captar recursos del pblico. Se establece un tratamiento igual aunque riguroso dado
que se opera con dinero.
En general el rgimen pretende ceir a las cooperativas a operaciones con sus socios y que dirijen sus activos al servicio de crdito, no distrayendolo en operaciones distintas. En lo dems se trata de darles un tratamiento anlogo al de las empresas del sistema financiero, tanto en prohibiciones, limitaciones como en la
aplicacin de las provisiones.
No obstante el tratamiento legislativo similar, se excluye a las cooperativas del "Fondo de Seguro de Depsito", lo cual dara cierta imagen de desconfianza en el
mercado .
Empero, en contrapartida la cooperativa no tiene la
obligacin de efectuar encaje en el Banco Central de
Reserva, lo que le permite un mayor manejo de liquidez

4.1.3. Operaciones con terceros


y distorsin del modelo:
La Ley N 26702 "Ley General del Sistema Financiero
y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros" (que empez a regir el 10
de Diciembre de 1996), contempl "aparentemente"

123

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

la posibilidad que las cooperativas contaran con autorizacin para captar recursos de terceros no socios,
haciendo en este caso intermediacin financiera.
La realidad es que la Ley opt por regular una "cooperativa distorsionada" a la cual habra que adecuarse si
se optaba por solicitar dicha autorizacin.
En efecto, se dispuso que a dicha "cooperativa" no se
le aplican las reglas de la Ley General de Cooperativas
sino de la Ley General de Sociedades, el capital social
estara representado por acciones sociales, (regidas
por el rgimen de sociedades annimas), contaran
con Reserva Legal y no con Reserva Cooperativa, quedando sujetas al control exclusivo de la Superintendencia de Banca y Seguros.
De otro lado, se dispuso la repartibilidad de la "Reserva Cooperativa" si es que alguna ya constituida solicitaba autorizacin para captar recursos del pblico. Esto se ejecutara dndole el tratamiento contable de
una simple Reserva Legal, misma que podra capitalizarse en favor de los socios.
En buena cuenta, se desconfa del modelo cooperativo para captar recursos del pblico. Por eso las dos ltimas leyes del sistema financiero, tanto el D.Leg. 770
(vigente el 01.11.93 al 09.12.96), como la Ley 26702
(vigente desde el 10.12.96), no contemplaron la posibilidad de constituir "Bancos Cooperativos", a diferencia del Decreto Legislativo N 637 (vigente desde el
26.04.91 hasta el 31.10.93) que s los contempl.
De igual manera las cooperativas de ahorro y crdito
que quieran captar recursos del pblico, dejarn de tener naturaleza cooperativa y propiamente actuarn como una sociedad de capitales.

124

c o o p r e f o r m

En conclusin las cooperativas se cien a las operaciones entre sus socios y todo lo que sea tpica intermediacin financiera puede realizarse slo a travs de sociedades annimas.

4.1.4. Rgimen de supervisin:


Tiene propiamente dos esferas, la que corresponde a
la Federacin Nacional de Cooperativas de Ahorro y
Crdito -FENACREP- y la que corresponde a la Superintendencia de Banca y Seguros -SBS-.
La SBS regula las operaciones de las Cooperativas,
puede realizar sus propias inspecciones y adoptar las
medidas necesarias para corregir las deficiencias patrimoniales o administrativas que detecte. Empero, no
acta directamente, sino fundamentalmente a travs
de la Fenacrep.
Para tal efecto la Fenacrep tiene las siguientes facultades:
1.- Recabar informacin;
2.- Efectuar auditoras externas;
3.- Disponer medidas econmicas, financieras y admiistrativas con el fin que alcancen un nivel adecuado de solvencia.
Como puede apreciarse la ley 26702 "Ley General del
Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintenencia de Banca y Seguros" ha reconocido tambin a la Fenacrep algunas de las facultades
que corresponden a la SBS, para facilitar la supervisin directa.

4.1.5 Respecto al rgimen tributario:


Cabe mencionar que las cooperativas se encuentran
inafectas al Impuesto a la Renta por las operaciones
que realizan con sus socios (Artculo 66 inciso 1 de la
Ley General de Cooperativas). En consecuencia, no estaran afectas al Impuesto a los Activos creado por Ley
N 26777, dado que comprende las mismas inafectaciones establecidas para el Impuesto a la Renta.
Es menester precisar, que recientemente el Tribunal
Fiscal ha emitido una Resolucin contradictoria desconociendo la vigencia de la mencionada inafectacin al
Impuesto a la Renta, la cual se encuentra en revisin
ante el Poder Judicial. Naturalmente, el desconocer esta inafectacin estara afectando a las coperativas con
el impuesto a los activos.
En realidad la "Autoridad Tributaria" entiende poco
sobre la naturaleza de una cooperativa o sobre las disquisiciones basadas en el "Acto Cooperativo" (y sus diferencias con el "Acto de Comercio"), pues simplemente quiere aplicar dichos tributos a cualquier agente econmico con presencia en el mercado.

4.2. El Sector de Servicios


Educacionales:
Es menester precisar que este ha sido el sector ms estable, los colegios cooperativos no fueron afectados
dramticamente con la crisis, no han desaparecido,
ms bien han crecido y se han modernizado.

ninguna traba para constituirse, empero, para que sus


centros y programas educativos puedan funcionar se necesita que cumplan los requisitos establecidos por el Ministerio de Educacin ("autorizacin de funcionamiento"), al igual que cualquier otra institucin educativa.
La novedad se present con ocasin de la publicacin
del D.Leg. 882 del 09.11.96, "Ley de Promocin de la
Inversin en la Educacin"; que contempl que las
instituciones educativas particulares podan organizarse jurdicamente bajo cualquiera de las formas previstas en el derecho comn y en el rgimen societario, incluyendo las de asociacin civil, fundacin, cooperativa, empresa individual de responsabilidad limitada y
empresa unipersonal:
"Artculo 4.- Las Instituciones Educativas particulares,
debern organizarse jurdicamente bajo cualquiera de
las formas previstas en el derecho comn y en el rgimen societario, incluyendo las de asociacin civil, fundacin, cooperativa, empresa individual de responsabilidad limitada y empresa unipersonal".
Como puede apreciarse lo realmente nuevo es que un
centro educativo puede ser conducido por una sociedad annima, y no slo por una asociacin civil sin fines de lucro ni una cooperativa de servicios educacionales. Lo cual implica, que se generar una competencia entre instituciones sin fines de lucro e instituciones con finalidad lucrativa; puesto que ambas pueden
terminar atendiendo a los mismos sectores.

4.2.2. Supervisin:
4.2.1. Constitucin y Funcionamiento:
Las cooperativas de servicios educacionales no tienen

Las Cooperativas de Servicios Educacionales y sus centros o Programas Educativos se encuentran sujetos a la
supervisin del Ministerio de Educacin (Art.8 del

125

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

D.Leg. 882). En este aspecto, no existe diferencia con


cualquier entidad promotora de actividades educativas.
Este tipo de cooperativas al igual que las Sociedades
Mercantiles, tambin tienen la obligacin de presentar
sus Estados Financieros a la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (Dcimo Cuarta Disposicin Final del D.Leg. 861 "Ley del Mercado de Valores").

4.2.3. Aspectos tributarios:


Es menester precisar que las instituciones sin fines de
lucro en general se encuentran exoneradas del Impuesto a la Renta hasta el 31.12.2000, mientras que las
entidades con fines de lucro se encuentran afectas al
Impuesto a la Renta. Empero, gozan de un crdito
contra el 100% de dicho impuesto si reinvierten la totalidad de su renta neta (Artculo 13 del D. Leg. 882).
En relacin al Impuesto General a las Ventas -IGV- se
inafecta expresamente la transferencia de bienes y la
prestacin de servicios exclusivamente para sus fines
propios (inc. "g" del Art. 22 del D.Leg. 821, modificado por Art. 22 D.Leg. 882)
En relacin al Impuesto a los Activos, las instituciones
educativas particulares se encuentran exoneradas de
dicho impuesto de conformidad con el Art. 4 del D.S.
036-98-EF "Texto Unico Actualizado de Impuesto Extraordinario a los Activos Netos".
Como puede apreciarse la situacin tributaria de todas
estas entidades es homognea. Se incentiva la reinversin, puesto que no se grava los activos, no se grava la
renta (siempre que las empresas mercantiles las reinviertan) y no se grava con IGV la actividad educativa.

126

c o o p r e f o r m

En conclusin, en este momento el rgimen jurdico


promueve la competencia entre las instituciones no
lucrativas (como las cooperativas de servicios educacionales) y las instituciones con finalidad lucrativa (como las sociedades annimas).

4.3. Las Cooperativas de Trabajadores:


En cuanto a las cooperativas de trabajadores interesa
referirse a aquel sector que segn la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores -CONASEV- represent en 1997 el 51% de la totalidad del sector cooperativo (sin considerar las de ahorro y crdito).
Las Cooperativas de Trabajo y Fomento del Empleo
aparecen como alternativa de empleo en medio de
una gran desocupacin y como alternativa de formalizacin a una gran cantidad de servicios prestados de
modo informal.
Facilit el desarrollo de estas cooperativas la existencia de un rgimen laboral excesivamente rgido (sobre
todo en materia de despido y la administracin de sobrecostos laborales).
Las cooperativas de trabajo y fomento del empleo posibilitaron que las empresas usuarias pudieran subcontratar los servicios, asumiendo total o parcialmente el desarrollo de alguna de las etapas del proceso
productivo de aquellas; para el efecto, las cooperativas
podan destacar a sus socios trabajadores (sin lmite) a
los establecimientos de las empresas usuarias.
El manejo profesional de los gerentes de estas cooperativas, la flexibilidad en la contratacin con las empresas usuarias, la capacitacin del personal, su manejo a travs de economas de escala, la reingeniera de

las empresas y las modernas tendencias administrativas basadas en la subcontratacin ("outsourcing") posibilitaron un crecimiento inusitado entre los aos
1992 a 1996

dores dependientes de la empresa usuaria. Asimismo


mediante D.S. 004-98-TR, se ha exigido a la cooperativa que afiance el pago de los beneficios sociales .

Hacia Julio de 1995, con la dacin de la Ley 26513 que


reformul el D.Leg. 728, se produce una flexibilizacin
del rgimen laboral de la actividad privada, eliminando
el derecho de reposicin dejando, tan solo una indemnizacin por despido arbitrario para el "dependiente".

4.3.1 Constitucin:

En este momento, empieza una campaa muy fuerte


del sector de profesionales de derecho laboral, que
consideraron que ya no habia razn, para buscar la
subcontratacin a travs de cooperativas; sino que deba contratarse directamente a los trabajadores para
que as los reclamos laborales y los derechos colectivos (el conflicto laboral) se produzcan y resuelvan directamente, sin que sean desplazados a la cooperativa.
Esta campaa, sumada al desprestigio de las "services"
(empresas de intermediacin laboral) ms la inefable
existencia de cooperativas de trabajo con problemas
internos (malos dirigentes, administracin irregular y
desordenada, y falta de pago a socios trabajadores) y
la ausencia de un rgano de control cooperativo; gener que la misma ley de flexibilizacin impusiera algunas limitaciones a la actividad de estas cooperativas.
Por ejemplo: se estableci un lmite al destaque a los
socios trabajadores (no podan exceder del 50% de los
trabajadores dependientes de la empresa usuaria)
tambin se estableci que deban gozar de los ingresos
y beneficios laborales mnimos del rgimen laboral de
la actividad privada (lo cual no fue una novedad por
que ya los tenan), pero se exigi que los socios trabajadores destacados deban gozar, al menos de ingresos
y condiciones de trabajo anlogas a la de los trabaja-

Las cooperativas de trabajo y fomento del empleo se


rigen para efecto de su constitucin por las normas generales que rigen a cualquier persona jurdica. Empero, para su funcionamiento, se ha establecido que deben inscribirse en un "Registro de Cooperativas" que
conducir el Ministerio de Trabajo y Promocin Social
(Art. 4 y 10 del D.S. 004-98-TR).
Los requisitos para contar con este registro an no
han sido definidos, pero se descuenta que entre estos
se establecer el relativo a la fianza bancaria para garantizar derechos y beneficios sociales. Exigencia, que
como ya hemos referido es considerado ilegal por las
cooperativas, ya que consagrara un trato discriminatorio al institucionalizar un requisito no exigido para
otras empresas.

4.3.2. Lmites a sus operaciones:


1) Se ha limitado el destaque de los socios trabajadores a los establecimientos de las empresas usuarias en
un nmero que no puede exceder del 50% de trabajadores de la empresa usuaria.
2) Se ha establecido una fianza por un monto equivalente a una planilla mensual de la cooperativa; sin tener en cuenta que muchos derechos y beneficios pueden haber sido pagados por la empresa usuaria, o ya
pagados al socio trabajador.

127

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

3) Se han homologado los derechos y beneficios del


socio trabajador, equiparndolos a los que pueda tener cualquier trabajador de una empresa mercantil; al
sujetar su rgimen al que rige para el trabajador dependiente.

4.3.3. Supervisin:
Las cooperativas de trabajadores se encuentran sujetas
a la supervisin del Ministerio de Trabajo fundamentalmente en lo relativo al pago de ingresos y beneficios
asociativos laborales (Art. 104 del D.S. 001-96-TR).
Se encuentran sujetas tambin a la supervisn de sus
estados financieros por cuenta de la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores -CONASEV(Dcimo Cuarta Disposicin Final del D.Leg. 861 "Ley
del Mercado de Valores").

4.3.4. Tributacin:
En lo que se refiere a tributacin estas cooperativas estn sujetas al rgimen general y no tienen ningn tipo
de exoneracin o inafectacin. Tributan el Impuesto a
la Renta, el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto a los Activos, y sus socios trabajadores tienen a su
cargo los mismos tributos que afectan a los trabajadores dependientes.
Como puede apreciarse, a las cooperativas de trabajo
y fomento del empleo se les ha impuesto forzosamente el rgimen de ingresos y beneficios propios del trabajo dependiente. Tambin la tributacin que corresponde a cualquier empresa mercantil y una serie de
cargas y limitaciones en su operatividad legalmente
discriminatores.

128

c o o p r e f or m

Cabe resaltar que el legislador no ingresa al control asociativo, que es donde muchas veces se producen los
problemas de estas cooperativas, sino simplemente al
control externo de la actividad y a los ingresos y beneficios laborales previstos en defensa de los trabajadores
dependientes que no tienen la condicin de titulares de
la empresa mercantil. Vale decir, se impone a la cooperativa un rgimen laboral propio de una empresa mercantil, desnaturalizando as su rgimen interno.

4.3.4. Jurisdiccin Laboral:


En cuanto a la Jurisdiccin, es menester precisar que
de conformidad con lo dispuesto por la ltima Disposicin Complementaria del D.S. N 002-97-TR, Texto
Unico Ordenado de la Ley del Fomento del Empleo "Ley de Formacin y Promocin Laboral"-, los Juzgados Especializados de Trabajo y Salas Laborales, conocen "(...) agotada la va interna, las cuestiones litigiosas que se promuevan entre las cooperativas de trabajadores y sus socios trabajadores en las materias asociativos-laborales (...)". Seala adems que "(...) Los
conflictos no basados en este vnculo asociativo-laboral y que sean anlogos a los que puedan surgir entre
cualquier socio y las cooperativas de otras modalidades o tipos siguen sometidos a la jurisdiccin de los
Juzgados y Salas Civiles".
Esta es la nica referencia que existe para determinar
que los temas cooperativos se ventilen en un Juzgado
Especializado. En este caso, por afinidad, los asuntos
particularmente relacionados con la relacin asociativo
laboral sern conocidos por los Juzgados de Trabajo.
Es ms, el uso legislativo del concepto "vnculo asociativo-laboral" significa reconocer la naturaleza distinta
de la relacin socio y cooperativa de trabajo.

Esta Jurisdiccin es aplicable a toda clase de cooperativas de trabajadores, no slo a las de Trabajo y Fomento del Empleo, actualmente muy sesgadas por los derechos y beneficios econmicos propios del rgimen
laboral comn.
De otro lado, es menester precisar que el ordenamiento jurdico peruano permite establecer -estatutariamente- la adopcin de mecanismos alternos de solucin de conflictos.
En efecto, conforme al Artculo 12 de la Ley General
de Arbitraje (Ley N 26572), tanto las sociedades mercantiles, sociedades civiles, asociaciones civiles y dems personas jurdicas -incluyendo a las cooperativas
naturalmente-, pueden establecer estatutariamente un
"Arbitraje Obligatorio" para solucionar las controversias que pudieran suscitarse con sus miembros (socios
o asociados), as como las que surjan entre stos respecto de sus derechos; las relativas al cumplimiento
de los estatutos o validez de acuerdos, y para las dems que versen sobre materia relacionada con las correspondientes actividades, fin u objeto social.

rar que cualquier persona natural o jurdica, sea nacional o extranjera, sea sociedad de personas o de capitales, poda conducir la tierra en igualdad de condiciones. Vale decir para ser propietario de la tierra ya no
era necesario trabajarla directamente, sino que poda
conducirla una sociedad de inversionistas.
En este contexto, se consider que la "Reserva Cooperativa" era un escollo para la inversin y no generaba
incentivos suficientes para acumular riqueza en las
empresas que deban desarrollar el agro. De tal manera, que se determin que en caso de cambio de modelo empresarial a una sociedad mercantil, el 50% de la
"Reserva Cooperativa" formara parte de la "Reserva
Legal" de la nueva sociedad, y el otro 50% le sera acreditado al socio en calidad de participaciones o acciones (Primera Disposicin Final del D.Leg. 653, y Artculo 3 del D.L. 25602).
Es decir, se promocionaba el cambio de modelo empresarial, permitiendo la repartibilidad de la "Reserva
Cooperativa" y su distribucin directa (a travs participaciones o acciones liberadas) o de manera indirecta
acreditando un 50% en una "Reseva Legal" repartible
de una sociedad mercantil.

4.4. El Sector Agrario:


En este sector es donde se ha visto con mayor nitidez
una poltica legislativa dirigida a promover un cambio
de modelo empresarial.
En primer lugar cabe resaltar que la normatividad sobre constitucin, funcionamiento, operaciones y supervisin de la actividad agraria es la misma, sea "empresa cooperativa" o "mercantil"

No obstante lo mencionado, quisieramos resaltar que


la promocin por el cambio de modelo no qued ah,
sino que tuvo su faz mas agresiva con la agroindustria,
en particular con las empresas agrarias azucareras. Estas haban pertenecido antes de la reforma agraria a
los hacendados ms solventes del Per (conocidos como los "barones del azcar"), empero bajo el modelo
cooperativo y, sobre todo, por las polticas intervencionistas que controlaban los precios del azcar; el
sector devino en la crisis ms profunda.

La novedad de la "Ley de Promocin a las Inversiones


en el Sector Agrario" (D.Leg. 653) consisti en decla-

129

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

En efecto, los ingenios azucareros trabajaban con maquinarias y equipos obsoletos, contaban con tecnologa antigua, la reinversin haba sido muy escaza, la
disciplina laboral no exista, las deudas laborales eran
cuantiosas (sobre todo a los propios socios trabajadores), no se pagaba a provedores y uno de los principales acreedores era el Estado.
Mediante el D.Leg. 802 se estableci el denominado
"Programa Extraordinario de Regularizacin Tributaria"
-PERTA-, con el fin de producir un saneamiento econmico financiero de las empresas agrarias azucareras.
El mecanismo fundamental consista en que si la
Asamblea General cambiaba de modelo empresarial (a
sociedad annima), poda pagar el 30% de la deuda
tributaria con la entrega de acciones (capitalizando la
deuda) y mientras que el otro 70% quedaba condonado. Ello exiga adems que se capitalice el 50% de los
beneficios sociales.
Como quiera que las otras opciones significaban desembolsos muy grandes, entre 20% (como requisito
para pago fraccionado) y 40% al contado (para cancelar la totalidad de la deuda); simplemente la nica opcin viable fue la del cambio de modelo empresarial.
No aceptarla implicaba la cobranza coactiva y la quiebra definitiva de estas empresas.
El cambio de modelo empresarial posibilitaba que las
acciones se coticen en bolsa, o que se subastase un paquete que permitiera el control de un inversionista nacional o extranjero, que con nuevos capitales pudiera
reflotar las empresas y colocarlas en un nivel realmente competitivo.
Actualmente la totalidad de ingenios azucareros (doce) son conducidos por sociedades annimas y al me-

130

c o o p r e f o r m

nos dos son controladas actualmente por inversionistas nacionales, y tres estn subastando sus acciones a
travs de ofertas internacionales.
Sera mezquino desconocer que en este sector (el
agroindustrial) el modelo de trabajo asociado no funcion; sea por la razn que sea: magnitud, falta de preparacin de los socios trabajadores, su incapacidad para autoimponerse una eficiente disciplina laboral, el
intervencionismo estatal, etc.; el hecho es que con esta salida realmente se extendi una posibilidad de reflotamiento para empresas prcticamente fuera del
mercado.
No obstante, tambin es cierto que las alternativas que
se ofrecieron no dieron ninguna oportunidad a la subsistencia del modelo cooperativo. Ni en el caso de
cooperativas que eran administradas ms eficientemente (vgr. Cooperativa Agraria Azucarera Andahuasi).
El legislador slo estableci una poltica general y escogi al modelo societario que mejor se ajustaba a una
poltica de inversin y mercado: la Sociedad Annima.

V.- VISION Y ESTRATEGIA


PARA EL DESARROLLO DE
COOPERATIVAS COMPETITIVAS:
Si fuera cierto lo que pretende Francis Fukuyama: que
el liberalismo representa el fin de la historia, obviamente el modelo de economa solidaria tendr que
desarrollar un perfil y una estrategia para competir eficientemente con los dems agentes econmicos, manteniendo como sustento el bien comn de sus socios.

No estamos seguros que el liberalismo constituya el


fin de la historia, pero lo cierto es que nuestro tiempo
est marcado por su impronta.
En este contexto, me permito plantear firmemente algunos lineamientos y premisas que pueden formar
parte de una estrategia mayor para crear empresas
cooperativas competitivas:
a) Destacar que la solidaridad de la cooperativa se
basa en la satisfaccin del inters privado de cada
uno de sus miembros.- En efecto, muchas veces se
resalta solo la bandera de la solidaridad, que se
confunde con un carcter absolutamente altruista, distorsionando el mensaje sobre la finalidad de
la cooperativa: la satisfaccin del inters individual del socio en base a la cooperacin.
Hay que destacar que la cooperativa existe para satisfacer ese inters individual y que en esta institucin el
cliente tiene la ventaja de reclamar y de hacer valer su
inters desde adentro, como socio.
Consideramos estratgico en este contexto resaltar
que la base del cooperativismo es la del individuo necesitado, al cual le extienden la mano individuos no
menos interesados, que por un simple principio de reciprocidad esperan la devolucin del servicio. Para organizar esa reciprocidad existe la cooperativa.
b) Incorporacin de terceros no socios a los rganos
directivos: Es una realidad, mercado exige la
adopcin de decisiones en base a experiencias y
criterios debidamente informados, y estos, muchas veces yacen en profesionales, ejecutivos y
tcnicos de primer nivel, de reconocida trayectoria que no desean ser socios de cooperativas. Es
ms, las mismas cooperativas no pueden incorpo-

rar a los rganos directivos por no quebrar el


principio que exige que stos sean socios.
Creo que los sistemas de eleccin deberan admitir la
posibilidad que estos profesionales y tcnicos de primer nivel puedan participar fundamentalmente en el
Consejo de Administracin.
Es ms, ello muchas veces es una necesidad en la medida que el sector se va llenando de reglamentaciones
o complejidades propias del desarrollo de la actividad.
Ejemplo: el sector ahorro y crdito, el sector minero,
el sector turismo, etc.
c) Tecnologa moderna: Es imprescindible que las
cooperativas cuenten con tecnologa moderna y
que la apliquen a sus actividades econmicas:
cooperativas de ahorro y crdito (servicios de cajeros, tarjetas de crdito, atencin por correos
electrnicos); sector agrario (desarrollo de la biotecnologa, riego por goteo en terrenos eriazos, o
el descubrimiento de nuevas variedades de cultivos, etc.); sector trabajo (bancos de datos, planillas electrnicas, administracin del rea de recursos humanos de diversas empresas).
En general el desarrollo del rea de comunicaciones y
de nuevas tcnicas de trabajo y atencin del cliente.
La tecnologa de las empresas mercantiles justamente
les est permitiendo estandarizar sus servicios y generar una economa de escala que les permite ahorrar
costos. A tal punto, que producen bienes y servicios
ms baratos que los que pueden ofrecer las cooperativas, no obstante que sus precios llevan implcita la ganancia del comerciante.

131

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Probablemente las cooperativas tengan que participar


en contratos de licencias de patentes, consorcios o de
riesgo compartido; pero lo fundamental es que participen en el mercado con conocimiento tcnico.

d) Supervisin Estatal: Considero que la supervisin


estatal debe comprender en el caso de las cooperativas dos aspectos fundamentales: una informacin verz para el socio y el funcionamiento de la
cooperativa.
La primera, se manifiesta obligando a que los estados
financieros sean auditados mediante sociedades auditoras de reconocido prestigio inscritas en el "Registro
Unico de Sociedades Auditoras" a cargo de la autoridad estatal correspondiente. Ello permitir advertir al
socio sobre la racionalidad o no de sus estados financieros.
El segundo aspecto consiste en garantizar el funcionamiento mnimo de la cooperativa, a travs de la convocatoria a Asamblea General, por cuenta de la Autoridad de Control, en aquellos casos en que el Consejo
de Administracin no lo hubiese efectuado infringiendo la ley o el estatuto.
Es decir, el control estatal debe garantizar la veracidad
de la informacin, asi como la posibilidad de autocomposicin y normalizacin de la vida asociativa,
convocando a los propios interesados.
e) Rgimen tributario comn: La experiencia profesional nos ha convencido que es muy dificil quebrar el
paradigma de la administracin tributaria sobre los
campos de aplicacin de los impuestos.

132

c o o p r e f o r m

Ello conduce a que las cooperativas sean consideradas


como las "parias" de la tributacin. No tributa Impuesto a los Activos a pesar de su patrimonio, no tributa
Impuesto a la Renta a pesar del supervit anual, no tributa IGV por considerar las operaciones con socios
fuera del mercado.
Esta situacin genera confrontaciones con la Administracin Tributaria, "reparos" de auditores en los
EE.FF., retiscencias de la Banca para estrechar relaciones y la antipata de los agentes econmicos, que aun
en inferioridad de condiciones, igual deben pagar.
En este contexto, creo que es vital aceptar la inclusin
del sector cooperativo en el rgimen general de tributacin.
De este modo gozaremos de las exoneraciones y beneficios tributarios generales que se confieren a cada actividad (por ejemplo: a la educacin).
Es ms, la naturaleza particular de la cooperativa puede permitir que, aun dentro del rgimen general, el
hecho imponible no produzca consecuencias excesivamente onerosas.
Examinemos brevemente cada caso tomando en cuenta los impuestos a la renta, a los activos y el impuesto
general a las ventas.
1.- El Impuesto a la Renta.- Este es el caso tpico. Se
trata de un impuesto a las ganancias de perioricidad anual.
La situacin es sumamente manejable, habr que incrementar los servicios a los socios, para que los gastos se acerquen a los ingresos, reducindose la materia imponible de dicho impuesto.

De esta manera, la elusin del impuesto ser un incentivo para brindar mayores servicios al socio, pues, dinero que no se ha gastado en este fin ser afectado por
los impuestos. De esta manera, se estimular el mejoramiento del servicio, su variedad, su extencin a un
mayor universo de socios, el gasto en programas educativos (haciendo honor a la "Regla de Oro" del Cooperativismo).
En este orden de ideas, se podr pagar mejores intereses a los depsitos en ahorros, elevar los ingresos y beneficios a los socios trabajadores, mejorar las condiciones de trabajo y atencin al socio (como cliente),
etc.
2.- El impuesto a los activos.- En general este es un
impuesto transitorio, que se impuso en momentos de crisis y de estabilizacin econmica financiera y que debe terminar desapareciendo; puesto
que atenta flagrantemente contra la lgica de la
economa de mercado; pues confisca directamen te la propiedad (el patrimonio) y desincentiva la
inversin. En el Per ha ido reducindose paulatinamente.
En 1992, cuando se implant, tena una tasa del 2%
que afectaba los activos netos, luego se redujo a 1,5%
y hoy alcanza al 0.5%. Es un impuesto "ciego" y antitcnico, ya que afecta hasta a las empresas con prdidas; lo cual evidentemente garantiza su desaparicin.
Es ms, el Tribunal Constitucional ha declarado fundadas las acciones de amparo de los que se opusieron al
pago de este impuesto, cuando se presentaba "camuflado" bajo la apariencia de un Impuesto Mnimo a la
Renta.

Cabe tener en cuenta que tcnicamente este es un impuesto que se relaciona con el Impuesto a la Renta
(los contribuyentes son los mismos). De tal manera
que la estrategia que se proponga para aquel (el Impuesto a la Renta), no puede olvidar la repercusin en
el Impuesto a los Activos.
Ahora bien, la repercusin econmica en el sector
cooperativo, puede ser menor, ya que muchas de las
actividades en las cuales estas (las cooperativas) se
ubican, se hayan exoneradas de dicho impuesto; por
ejemplo: servicios educativos y la actividad agraria.
De otro lado las Cooperativas de Trabajo y Fomento
del Empleo ya lo estn pagando.
El problema quizs se presenta con el sector de ahorro y crdito, puesto que la legislacin no le ha dado
la deduccin de la materia imponible en un 50% que
s la ha reconocido a los bancos.
En conclusin, este es un impuesto que va a desaparecer, empero, adoptar una estrategia de pago puede carecer de mayores repercusiones dado que algunas
cooperativas ya lo pagan y otras gozan de las exoneraciones previstas para la actividad que desarrollan.
3.- El Impuesto General a las Ventas.- Este es un impuesto que se va configurando como el ms importante para el fisco. No obstante su carcter indirecto, se le considera equitativo ya que grava directamente el consumo. Es ms su fiscalizacin resulta ms sencilla.
Para los economistas, el servicio de consumo organizado empresarialmente, se debera hallar afecto aun
cuando la naturaleza de la institucin sea mutual o
cooperativa; puesto que consideran que la actuacin

133

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

empresarial configura un agente econmico que presta servicios en el mercado.


En el Per, las cooperativas de consumo optaron por
pagar el Impuesto General a las Ventas -IGV-. Las cooperativas de ahorro y crdito se hallan exoneradas al
igual que los bancos, mutuales y dems instituciones
de crdito.
Con lo expuesto, simplemente propongo una estrategia y reexaminar el tema tributario. El hecho que el
sector cooperativo, no deba nada al Estado va a aliviar
esa animadversin que surge por considerarlo sector
"privilegiado". Adems una situacin desigual tambin
genera tensiones con los agentes econmicos que realizan una actividad semejante a la de la cooperativa.
Un pas en el que hasta las donaciones que vienen del
extranjero para ayuda social tienen que pagar impuestos, resulta muy difcil sostener que el sector cooperativo deba hallarse inmune frente a la actividad econmica de sus competidores (invocando el hecho de
conducir una empresa sin fines de lucro).
Como puede apreciarse, creo que el sector cooperativo tiene un espacio en la economa de mercado; puesto que su filosofa descansa tambin en la satisfaccin
del inters individual a travs del servicio a sus miembros. Empero, nada se lograr si se sigue mirando el
futuro con los ojos del pasado, si no se adoptan medidas conducentes a la tecnificacin de la empresa cooperativa, a la profesionalizacin de los rganos directivos, a una supervisin que garantice la autocomposicin privada al interior de la cooperativa, y finalmente
si no se propugna una independencia econmica absoluta de las cooperativas respecto del Estado, asumiendo su incorporacin al rgimen tributario general como el costo de la emancipacin y, ms bien, co-

134

c o o p r e f o r m

mo un incentivo para mejorar y brindar un servicio eficiente al socio.

LA EMPRESA COOPERATIVA EN URUGUAY


Alcance y lmites de la normativa legal
Dr. Siegbert Rippe

Se estima que son tres los aspectos importantes a


considerar en la oportunidad: en primer lugar, la legislacin cooperativa misma; luego, los lineamientos
bsicos de esa legislacin en lo sustantivo y en lo
procesal; y por ltimo, la evaluacin que ella merece y sus perspectivas.

1. Panorama de la legislacin cooperativa nacional


Las disposiciones legales y reglamentarias que regulan
en lo fundamental el fenmeno cooperativo son las siguientes (1).
- Cooperativas de produccin
Ley 10.761 de 15 de agosto de 1946.
Decreto de 5 de marzo de 1948, reglamentario de
la ley 10.761.
Ley 13.481 de 23 de junio de 1966.
- Cooperativas de consumo
Ley 10.761 de 15 de agosto de 1946.
Decreto de 5 de marzo de 1948, reglamentario de
la ley 10.761.
Ley 14.019 de 7 de setiembre de 1971.
- Cooperativas de vivienda
Ley 13.728 de 17 de diciembre de 1968, con las modificaciones del Decreto Ley 14.666 de 31 de mayo de 1977 y de la Ley
15.851 de 24 de diciembre de 1986.

Decreto 633/969 de 17 de diciembre de 1969, que


da norma sobre su organizacin y funcionamiento.
- Cooperativas de ahorro y crdito
Ley 10.761, arts. 1o. a 9o., 10 inc. 1o. y 14.
Decreto de 5 de marzo de 1948, reglamentario de
la ley 10.761.
Ley 13.988 de 19 de julio de 1971, art. 2o. inc. 3o.
(en la redaccin dada por el art. 1o. del DecretoLey 14.919 de 15 de agosto de 1979), y 6o.
Decreto-Ley 15.332 de 14 de setiembre de 1982,
arts. 28/30 (en la redaccin dada por la Ley 16.327
de 11 de noviembre de 1992), que establecen que
las cooperativas de ahorro y crdito que realicen intermediacin financiera, estn comprendidas en el
rgimen del mismo Decreto-Ley.
- Cooperativas agroindustriales
Decreto-Ley 14.827 de 12 de setiembre de 1978.
Decreto 415/981 de 12 de agosto de 1981 reglamentario del Decreto-Ley 14.827.
- Cooperativas agrarias
Decreto-Ley 15.645 de 9 de octubre de 1984.
Decreto 556/985 de 16 de octubre de 1985, que reglamenta el funcionamiento de las cooperativas
agrarias.
Dicho panorama se complementa con mltiples y variadas disposiciones legales y reglamentarias, de alcance general o puntual, dentro de las cuales interesa sealar a los propsitos del presente trabajo dos leyes
que tienen alcance general: a) la Ley 16.156 de 29 de

135

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

octubre de 1990, que unifica el rgimen de constitucin formal y de goce de la personalidad jurdica de
las cooperativas; y b) la Ley 16.060 de 4 de setiembre
de 1989 que, si bien slo regula las sociedades comerciales en su conjunto, resulta eventualmente aplicable
a las cooperativas en atencin a que el art. 515 de la
misma les extiende su aplicacin en lo no previsto por
sus leyes especiales y en cuando sea compatible.
Es fcil observar en definitiva que no existe una Ley
General de Cooperativas en el pas, que ordene en un
texto nico y congruente la temtica normativa del
cooperativismo y de las entidades cooperativas. Slo
se tienen, con carcter general y excepciones puntuales, leyes y reglamentos acotados, aislados, asistemticos, que regulan modalidades cooperativas especficas
en funcin de su objeto social.
Esto es, la legislacin vigente reconoce seis formas bsicas de cooperativas; y dichas formas se basan en un
nico, concreto hecho, el objeto o actividad econmica que va a realizar la cooperativa, lo que significa tambin limitaciones en cuanto al objeto o actividades a
desarrollar bajo esta forma asociativa.
Las limitaciones derivadas de objetos o actividades legales de texto expreso han incidido en la prctica negocial. P. ej., la actividad de seguro no est explcitamente consagrada como objeto posible de una cooperativa en la legislacin cooperativa formal, por lo que
en ocasin de constituirse una cooperativa de seguros
tuvo que formalizarse como cooperativa de consumo.
Pero ello la inhibi de gozar de ciertas franquicias fiscales propias de las cooperativas de consumo en la
medida que discutido el caso en sede jurisdiccional, el
tribunal entendi que la cooperativa de seguros no se
ajustaba a los trminos y condiciones legales propios
de las cooperativas de consumo. As mismo, no est

136

c o o p r e f o r m

previsto el otorgamiento de garantas o avales por parte de una cooperativa. Sin embargo se admiti la
constitucin de una cooperativa cuyo objeto es la propiedad y gestin de un fondo cooperativo de garantas, pero en el contexto de las cooperativas de produccin y consumo.
En este punto corresponde hacer un parntesis. Hay
actividades que actualmente le estn vedadas a las
cooperativas. P. ej.: a) en materia de seguros, fuera del
caso puntual arriba sealado, no se admiten nuevas
cooperativas que tengan por objeto esa actividad ya
que el sistema slo habilita para ello a las sociedades
annimas; b) las administradoras de fondos de ahorro
previsional deben adoptar necesariamente la forma de
sociedades annimas, sin perjuicio de que stas puedan constituirse o integrarse con cooperativas; c) las
administradoras de fondos de inversin tambin deben constituirse y funcionar como sociedades annimas, sin perjuicio de que se permite integrar las mismas por cooperativas de intermediacin financiera.
Dentro de algunas modalidades cooperativas es posible reconocer variantes de formas o submodalidades
cooperativas, generalmente derivadas de modos diferentes de realizacin de las actividades econmicas.
P.ej.: a) en las cooperativas de produccin se da una
modalidad, a veces llamada cooperativa de trabajo,
tanto en el rea de la produccin de bienes como de
la prestacin de servicios, Ley 13.481, formada por
obreros y empleados con vista al ejercicio en comn
de sus profesiones, tanto en el area de la produccin
de bienes como de la prestacin de servicios; b) en las
cooperativas de vivienda se admiten las Unidades Cooperativas de Usuarios y las Unidades Cooperativas de
Propietarios, los que pueden constituirse mediante el
rgimen de la ayuda mutua o del ahorro previo, y adicionalmente, las Unidades Matrices de Vivienda; c) en

las cooperativas de ahorro y crdito se distinguen las


comnmente llamadas Aabiertas@, que realizan actividades de intermediacin financiera, y las Acerradas@, que no desarrollan ese tipo de actividades, a la
vez que se admite la constitucin de bancos cooperativos, incuso bajo la forma de sociedades annimas.
Esas situaciones aparejan regulaciones, por una parte,
comunes a todas en sus respectivas modalidades y por
otra, normativas especficas segn sus concretas particularidades; todo ello sin perjuicio de que la legislacin en general reconoce tambin con mayor o menor
nivel de amplitud y detalle las organizaciones de segundo y ulteriores grados, tanto a nivel econmico como gremial.
Se puede agregar tambin como otra caracterstica formal del sistema legal cooperativo que, considerando
el tiempo transcurrido entre la legislacin de las primeras modalidades (1946) y de las ms recientes
(1984) -alrededor de cuarenta aos- se producen importantes desfasajes de regulacin.
As:
a) Enfoques diferentes del fenmeno cooperativo,
que provocan tratamientos tambin diferenciales,
aunque el fenmeno en s sea esencialmente el
mismo.
b) Predominio de los principios clsicos, histricamente admitidos por el cooperativismo universal,
y de estructuras sociales tradicionales en las primeras legislaciones, y modalizacin de los principios y tendencia a la organizacin de empresas
cooperativas modernas, en las ltimas; aunque,
en todos los casos, anteriores a la definicin de los
valores y de la reetructuracin de los principios
producidos en Manchaster.

c) Diversos grados de extensin y profundidad de


tratamiento de las modalidades cooperativas, mnima en las primeras leyes, amplia en las ms recientes.
d) Legislacin nicamente aplicable a la modalidad
reglamentada en especfico, sin posibilidad de su
extensin analgica a otras modalidades; salvo los
casos de remisin legal expresa, que prcticamente no est prevista y de eventual, aunque dificultoso forzamiento interpretativo e integrativo.
Por todo ello es posible hablar en el actual estadio de
la legislacin nacional de un Derecho de las Cooperativas ms que de un Derecho Cooperativo, sin perjuicio de reconocer tambin la posibilidad de abstraer de
las soluciones particulares a cada modalidad, principios, formas de organizacin y reglas de operacin
que apuntan a la conformacin de ese Derecho Cooperativo; fundamentalmente con las construcciones
jurdicas que aporta la legislacin cooperativa de vivienda y agraria, que es la que proporciona las concepciones ms propias, modernas e integrales del fenmeno cooperativo y en las que se hace referencias
concretas a los Aprincipios del cooperativismo@ la
primera, y a los Aprincipios generales del derecho y las
doctrinas ms recibidas@ la segunda, como marcos
normativos referenciales que informan los regmenes
de las respectivas modalidades.

2. Lineamientos bsicos
de la legislacin cooperativa
Este tema se desarrollar en base a la consideracin de
tres puntos: los fines, la organizacin y la actividad de
las cooperativas en el derecho nacional.

137

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

2.1. Los fines de la cooperativa


Se ha dicho que la cooperativa se constituye con la finalidad social de satisfacer necesidades bsicas de los asociados, prestando los servicios apropiados para ello. En
consecuencia, sus propsitos no consisten en la obtencin de ganancias para repartirlas entre los asociados sino que se orientan al servicio sin nimo de lucro.
Nuestra legislacin no es totalmente coherente con este concepto y como prueba de ello alcanza con recordar que cuatro de las seis modalidades admitidas: produccin, consumo, ahorro y crdito y agroindustriales, son sociedades comerciales, sociedades lucrativas
por definicin, ya que la participacin de los socios en
las ganancias y su contribucin a las prdidas es la causa misma del contrato de sociedad y elemento esencial
para su existencia. La situacin es distinta en las cooperativas de vivienda y las agrarias, en el primer caso,
porque se les reconoce implcitamente su propia tipicidad y se declara expresamente que su Apropsito no
ser de lucro sino de servicio@, y en el segundo caso,
porque se las denomina simplemente Acoopertativas@, se excluye toda referencia al concepto de sociedad, sea civil o comercial, y se afirma la nocin de Aactos cooperativos@ por oposicin a los actos de comercio.
Advirtase los problemas que plantea la comercialidad
de las cooperativas para la conformacin de un Derecho Cooperativo en nuestro actual sistema jurdico. Si
diversas modalidades cooperativas son sociedades comerciales por expresa disposicin legal, todo problema relacionado con la interpretacin o integracin de
sus normas especficas no podr ser resuelto en base
al orden jurdico cooperativo, como en el caso de las
de vivienda y de las agrarias, sino al societario, esto es,
de acuerdo a los fundamentos, principios y doctrinas

138

c o o p r e f o r m

de la legislacin de las sociedades comerciales en general, y ello implica, p. ej., que las cooperativas de produccin, consumo, ahorro y crdito y agroindustriales son
comerciantes, tienen el estatuto jurdico y las obligaciones propias de stos, sus actos se presumen actos de comercio, quiebran, y se les aplica en general la regulatoria comercial en cuanto no sea incompatible con sus soluciones especiales. Y todo ello no slo importa un obvio desajuste entre los fines de servicio y no lucrativos
de las cooperativas y la orientacin mercantil de la reglamentacin legal, sino que tambin impide la efectiva integracin de un Derecho Cooperativo bajo una concepcin sistemtica, nica, orgnica e indivisible.
No obstante, los fines de las cooperativas, agregado al
hecho de sus particulares formas de organizacin y actuacin, han justificado una cierta poltica de fomento
cooperativo (ver infra), de relevancia relativa en sede
de cooperativas de produccin, consumo, vivienda y
agrarias, sin perjuicio de ciertas ventajas o beneficios
que les son aplicables adicionalmente como pequeas
y medianas empresas (PYMES), en su caso.

2.2. La organizacin de la cooperativa


La cooperativa es en el derecho nacional una forma o
tipo social que como tal tiene su propio perfil que lo
distingue de otras formas o tipos sociales, y al que corresponde ajustarse para constituirse y funcionar como cooperativa. Son parte de este perfil los principios
del cooperativismo universal, reconocidos como tales
por la Alianza Cooperativa Internacional, -aunque anteriores a su versin Manchester- los que la legislacin
uruguaya recoge y traduce en reglas concretas de operacin cooperativa, y a los que se adicionan otras reglas comunes -con ciertos matices- a todas las modalidades, completando el referido perfil.

E AP uertas abiertas@
Es un principio admitido con amplitud por la legislacin cooperativa del pas, aunque ms orientado a recalcar el ingreso y retiro voluntario de los asociados
que el libre ingreso y retiro de stos. Ello, porque si
bien la entrada una cooperativa y su salida de ella es
un derecho producto de una decisin individual, su
ejercicio depende de las disposiciones de los estatutos
sociales; la realizacin de las actividades econmicas
de la entidad, el cumplimiento de sus objetivos, la
subsistencia misma de la empresa social, podran verse comprometido si no se establecieran ciertos lmites
por esa va contractual.
Se observa, sin embargo, que las cooperativas regidas
por la Ley 10.761 (produccin, consumo, ahorro y crdito) tienen una mayor flexibilidad estatutaria para establecer dichas condiciones y lmites; en tanto las leyes relativas a las cooperativas de vivienda, agroindustriales y agrarias plantean una reglamentacin legal
ms detallada y precisa en relacin al funcionamiento
de este principio-regla.
La citada legislacin instrumenta dicho principio-regla
declarando que las cooperativas tendrn capital variable, lo que permite aumentos o reducciones por ingresos y egresos sin necesidad de reformar el contrato social o los estatutos en su caso.

cooperativas agroindustriales, cuyo Decreto-Ley prev


la posibilidad de que los estatutos establezcan un sistema de voto calificado, solucin inconsistente con la
legislacin cooperativa en general y con los principios
esenciales del cooperativismo universal, y para las
cooperativas de consumo de segundo grado, respecto
de las cuales la ley admite el voto ponderado.

3E Distribucin de utilidades en proporcin


al trabajo o a las operaciones
Este principio-regla es comn a todas las modalidades
cooperativas. En las cooperativas de produccin, incluso de produccin agraria, el reparto de los excedentes sociales se realiza en base al trabajo efectuado
por cada miembro de la cooperativa, y en las dems
modalidades, en funcin al monto de operaciones hechas por cada asociado en o con la entidad social. Esta norma presenta matices en las cooperativas de vivienda, en las cuales se distribuyen excedentes a prorrata entre quienes contribuyan a crearlas, y en las
agroindustriales, en las que se seala que se distribuyen proporcionalmente a las actividades mantenidas
con la sociedad.

4E Inters limitado al capital

2E Gestin democrtica

Este principio-regla privilegia igualmente el factorhombre en cuanto restringe la retribucin correspondiente al factor capital.

Es otro principio-regla generalmente admitido por la


legislacin cooperativa que se expresa mediante la frmula de que cada cooperativista tendr solamente un
voto, sea cual fuere el nmero de partes sociales que
posea. Las nicas excepciones se plantean para las

Sin embargo, no est adecuadamente regulado en la


legislacin cooperativa. El decreto de 5 de marzo de
1948, aplicable a las cooperativas reguladas por la Ley
10.751, prev las acciones con inters, suscritos por
los propios socios, planteando dudas sobre la posibi-

139

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

lidad de pagar intereses sobre las partes sociales mismas. Las dems leyes cooperativas no hacen referencia al
punto, por lo que no estara, en principio, prohibido.
Sobre el mismo asunto interesa sealar que en materia de cooperativas de vivienda es preceptivo el reajuste anual de las partes sociales, en tanto que se admite
el reajuste por disposicin de los estatutos en las cooperativas agroindustriales y agrarias.
El inters al capital merecera un mayor tratamiento legislativo, considerando la necesidad de recursos financieros de las cooperativas y en procura de equilibrar la
aplicacin del principio con las exigencias de la realidad econmica.
Los principios-reglas que se han mencionado se complementan en el derecho nacional con otras reglas
operativas que si bien no tienen la categora de principios, son parte de la forma o tipo social Acooperativa@ y apoyan por ende la construccin del citado
perfil jurdico de esas entidades socio-econmicas. Se
destacan entre ellas las siguientes:
a) Capital variable, dividido en partes sociales de
igual valor, nominativas e indivisibles.
b) Responsabilidad limitada, salvo en las cooperativas agroindustriales y agrarias; las primeras admiten tres posibilidades, responsabilidad limitada,
suplementada o ilimitada de sus socios; las segundas prevn dos posibilidades, la responsabilidad
ilimitada o la suplementada.
c) Duracin ilimitada, esto es, no tienen plazo legal
o convencional de duracin.

140

c o o p r e f or m

d) Organizacin interna-tipo, que se constituye normalmente con la Asamblea General, el Consejo de


Administracin o Consejo Directivo y el Organo
Fiscal; a los que se agregan en algunas modalidades cooperativas una Comisin de Fomento Cooperativo, p. ej., en las cooperativas de vivienda, o
un Organo Electoral, p. ej., en las cooperativas
agrarias.
e) Retorno desinteresado del activo neto, que puede
plantearse en dos planos: a) cuando un miembro
de la cooperativa se retira de ella slo recibe el capital aportado, sin perjuicio del reajuste legal o estatutario que en su caso corresponda; y b) cuando
la entidad se disuelve y liquida, a sus miembros
slo se les devuelve, como mximo, las sumas
aportadas con las actualizacin que tambin fueren del caso; el remanente lquido es irrepartible
y se destina a los fines sociales determinados en
los estatutos, aunque para las cooperativas agroindustriales y agrarias se ha previsto como destino
legal el Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca y para el fomento cooperativo agropecuario y
agrario, respectivamente.
f) Intervencin estatal, en las etapas de constitucin,
funcionamiento y disolucin de las cooperativas.
El contralor del Estado, su presencia en la vida de
esas entidades es todava relativamente amplio e
intenso, y de especiales caractersticas: i) se requiere la inscripcin del estatuto en el Registro
Pblico de Comercio; ii) algunas modalidades requieren la autorizacin para funcionar como presupuesto formal para iniciar actividades y para su
constitucin regular, atribucin que corresponde
al Poder Ejecutivo; iii) las autoridades pblicas
competentes varan segn la modalidad del caso:
Economa y Finanzas, para las de ahorro y crdito;

Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente - Banco Hipotecario, para las de vivienda;
Ganadera, Agricultura y Pesca para las agrarias; iv)
las atribuciones de contralor en el funcionamiento
estn relativamente concentradas en la Auditora
Interna de la Nacin, con excepciones generales o
puntuales: agrarias, ahorro y crdito, vivienda.
g) Fomento cooperativo, que se traduce principalmente en exoneraciones fiscales, totales o parciales, sobre todo, en punto a tributos nacionales,
salvo el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto
Especfico Interno, y aportes jubilatorios patronales, lneas crediticias preferentes y apoyos tcnicos
diversos por parte de algunas unidades administrativas especializados. Puede ser considerado
parte de este fomento su posibilidad legal de emitir obligaciones negociables (Ley 16.749 de 30 de
mayo de 1996), asi como la de acceder a los beneficios fiscales y crediticios propios de las PYMES.
Respecto de las PYMES en general corresponde sealar
que ellas constituyen en su conjunto el 15.4% de las unidades econmicas del pas y representan el 41.3% del
personal ocupado, entendindose por pequeas empresas las que ocupan de 5 al 19 personas, sus ventas mximas anuales son del orden de los U$S 180.000 y sus activos mximos se situan en los U$S 50.000, y por medianas empresas las que ocupan de 20 a 99 personas, con
ventas mximas anuales de U$S 5.000.000 y activos mximos de U$S 350.000; criterios de clasificacin que son
distintos a los que a la fecha rigen en el mbito del Mercosur, en tanto es en este mbito de integracin regional
pequea empresa la que ocupa de 21 a 100 personas y
tiene ventas hasta U$S 2.000.000, y mediana empresa la
que ocupa de 101 a 300 personas y tiene ventas hasta
U$S 10.000.000, por lo que parte importante de las cooperativas nacionales, que a nivel de pas se ubican en-

tre las PYMES, a nivel de la regin se ubicaran entre


las microempresas en la medida que a este ltimo nivel se posicionan entre stas las que ocupan hasta 20
personas y tienen ventas de hasta U$S 400.000.
Las cooperativas, en cuanto PYMES, tienen la posibilidad de acceder a crditos blandos de fuente nacional
y del exterior, canalizndose estos ltimos particularmente a travs de la Corporacin Nacional para el Desarrollo, aunque los aspectos operativos del financiamiento suponen la intervencin de las entidades de
intermediacin financiera, entre los que ocupan lugar
primordial la banca cooperativa y cooperativas de ahorro y crdito.
Importa sealar que la promocin, desarrollo y tecnificacin de las PYMES ha sido declarada por Ley
16.201 de 13 de agosto de 1991 de inters nacional y
que en esta materia ocupa un lugar relevante la Direccin Nacional de Artesanas, Pequeas y Medianas Empresas (DINAPYME), creada por la Ley 16.170 de 28 de
diciembre de 1990. Dicha Direccin Nacional es la
responsable de brindar servicios de informacin a las
PYMES, asesoramiento tcnico y financiero y otros servicios de apoyo a las mismas.
Para completar la caracterizacin jurdica de las cooperativas corresponde mencionar dos principios del cooperativismo universal que son medios instrumentales que
apuntan a la consolidacin y desarrollo de las cooperativas en particular y del sistema cooperativo en general:

a) Educacin cooperativa
Es un principio-medio orientado a la formacin de directivos, funcionarios y miembros de la cooperativa con
el propsito de educar para la participacin y colabora-

141

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

cin activa, consciente y voluntaria de todos y cada uno


de ellos, en una entidad, en un sistema basado en la autoayuda, la autogestin y la solidaridad social.
El esquema jurdico nacional es parco en esta materia.
Alguna referencia lejana e indirecta en el decreto de 5
de marzo de 1948, una reglamentacin especfica para las cooperativas de vivienda respecto de las cuales
se prev un rgano social y un fondo especfico para
ese efecto, y una norma para las cooperativas agrarias
en cuanto a la integracin de un fondo para educacin
en el marco de las entidades de segundo grado.

b) Integracin cooperativa
Este segundo principio-medio tiene por objeto promover la integracin horizontal y vertical de las cooperativas, tanto en trminos representativos como econmicos, como un instrumento para su crecimiento y expansin autosostenida, as como para competir apropiadamente en una economa de mercado en que el fenmeno de la combinacin y concentracin de empresas es una realidad de la vida de los negocios de nuestra poca. La Ley 10.751 contiene alguna referencia
puntual a este respecto, fue ms desarrollado en la legislacin correspondiente a las cooperativas de vivienda
y agroindustriales, y se previ, en sus diversas modalidades, contractuales y asociativas, y con mayor grado de
detalle, en el Decreto-Ley de cooperativas agrarias.
Interesa sealar que: i) en el caso de las agroindustriales y agrarias se previ la asociacin con entidades no
cooperativas, no as, en las dems formas cooperativas, no obstante lo cual la prctica administrativa fue
admitiendo dicha posibilidad en aplicacin, entre
otros fundamentos legales, de la remisin genrica a
las soluciones de la Ley de Sociedades Comerciales

142

c o o p r e f o r m

contenida en la Ley 16.060, citada, prctica que permiti la asociacin de algunas cooperativas en el contexto jurdico de las sociedades annimas; y ii) la Ley
16.060 admiti los grupos de inters econmico y los
consorcios, sin referencia a formas jurdicas especficas habilitadas a constituirlas o integrarlas, por lo que
son mecanismos contractuales aplicables a las cooperativas.
Ahora bien.
Si se comparan los aspectos jurdicos de la organizacin cooperativa con los propios de otras organizaciones sociales y en particular con los de las sociedades
comerciales, surgen fcilmente los rasgos distintivos e
intransferibles que la caracterizan, justificando asimismo su especial tratamiento legal.
Los principios-regla son privativos de las cooperativas.
En materia de ingreso B egreso de los miembros las comerciales son en principio de carcter cerrado; en
cuanto al voto y a la distribucin de utilidades sociales
estas sociedades se rigen por el principio del capital,
que mide la participacin de los socios en las decisiones
de la sociedad y en las ganancias y prdidas de sta; y
no existe lmite al inters que ese capital genera, salvo
normas de orden pblico e inters general y las posibilidades econmico-financieras de la sociedad misma.
El capital variable, la duracin ilimitada y el retorno
desinteresado del activo neto son reglas que no operan en las sociedades comerciales, que tienen en general capital fijo y duracin limitada a la vez que su activo neto se reparte en su caso en proporcin al capital
aportado por cada socio. No sucede lo mismo con la
responsabilidad limitada, que tambin rige en ciertas
sociedades comerciales, parcialmente en las comanditas, totalmente en las sociedades de responsabilidad li-

mitada y en las annimas; ni con la organizacin interna, que es similar a las de estas ltimas.
La intervencin estatal es mnima, prcticamente inexistente en la mayora de las sociedades comerciales,
salvo en el caso de las annimas, particularmente, en
su modalidad de Aabiertas@. Ninguna sociedad comercial es controlada por la sola forma o tipo social
adoptado sino y en todo caso por las actividades econmicas que realiza; la cooperativa, en cambio, es
controlada como tal y por el solo hecho de serlo, independientemente de su objeto, an cuando ello se
ha modalizado y relativizado en los ltimos aos.
El fomento y la educacin cooperativa, por su parte,
son reglas especiales de las cooperativas, reconocimiento obvio y necesario a sus fines de servicio y no
lucrativos; en tanto la integracin cooperativa, ms
all de su finalidad social, es en definitiva la expresin
cooperativa de la concentracin empresaria.

2.3. La actividad de la cooperativa.


Las actividades de estas entidades se pueden analizar
desde un triple punto de vista: 1) las de la cooperativa con sus miembros y de stos con la entidad; 2) las
de las cooperativas entre s; y 3) las de la cooperativa
con terceros.
Existe toda una actual tendencia a discernir entre esos actos aquellos que son distintos y caractersticos de la actividad cooperativa con el propsito manifiesto de proponer un tratamiento jurdico diferente que apunte al mismo tiempo a decantar cientficamente el fenmeno cooperativo y a apoyar su autonoma formal y sustancial.
El primer grupo de actividades tiene relacin con la
mutualidad en cuanto elemento fctico y jurdico ca-

racterstico o predominante de la fenomenologa cooperativa. La cooperativa opera esencialmente con sus


asociados, a los que les presta los servicios que se derivan de su actividad econmica y que son en consecuencia los usuarios de ellos.
El concepto de mutualidad, generalmente reconocido
en la legislacin cooperativa, tiene, sin embargo, lmites igualmente previstos en la misma y aconsejados
por las necesidades de subsistencia y viabilidad econmica de la empresa cooperativa y por la conveniencia
de extender sus servicios a otros miembros de la comunidad social en la que se inserta.
As:
a) Las cooperativas regidas por la Ley 10.761 y su decreto reglamentario (especialmente, las de consumo y de ahorro y crdito) pueden prestar servicios cooperativos a los no socios de ellas, en cuanto no rebasen la tercera parte de las operaciones
que realizan anualmente; porcentaje que no incluye las operaciones con los socios de las cooperativas asociadas a ellas.
Los excedentes generados por las operaciones con terceros deben volcarse necesariamente a reservas sociales irrepetibles.
b) Las cooperativas de produccin reguladas por la
Ley 13.481 pueden tener trabajadores no socios en
tanto no superen el 25% del total ocupado en los
primeros cinco aos de actividad y el 20% en los siguientes; admitindose que cualquier cooperativa
puede tener por lo menos dos trabajadores no socios y prohibindose que tengan ms de cincuenta.

143

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Los trabajadores no socios participan de los excedentes sociales en un porcentaje no menor al 40 % de lo


que reciben los trabajadores socios.

tintos a los actos u operaciones civiles y comerciales,


en cuanto los actos realizados en el entorno cooperativo no tienen fines lucrativos sino de servicio.

c) Las cooperativas agroindustriales y las agrarias


tambin admiten la prestacin de servicios cooperativos a no socios en casos fundados; no as las
cooperativas de vivienda.

En consecuencia, los actos de las cooperativas en tanto


no lucrativos, son actos propios de una economa de
servicio mientras que los actos civiles y comerciales persiguen objetivos fundamentalmente lucrativos, por lo
tanto, se corresponden con una economa de mercado.

Obviamente los excedentes sociales derivados de la actividad con terceros, no miembros de la cooperativa
tambin son irrepartibles entre los miembros ya que
ellos no contribuyeron a crearlos.
El segundo grupo de actividades se relaciona con el tema de la integracin cooperativa y la necesidad de
promoverla como mecanismo de consolidacin y desarrollo del sistema cooperativo en su conjunto y para
el mejor cumplimiento de sus objetivos o finalidades.
El tercer grupo de actividades tiene relacin, en parte,
con el problema de la extensin de los servicios cooperativos a los no miembros, y en parte, con la necesidad o conveniencia de realizar operaciones con otros
agentes econmicos que operan en el mercado, pero
que tambin estn motivados por el hecho de que son
un medio para cumplir en definitiva sus propios objetivos y finalidades. Esta parte de sus actividades no tiene en general regulacin cooperativa especial, aunque
algunas modalidades como las agroindustriales y las
agrarias tienen previsiones legales expresas respecto
de la asociacin de esas cooperativas con terceros, como ya se ha destacado oportunamente.
Los actos de las cooperativas se regulan en principio
por las normas del derecho comn segn su naturaleza y en funcin de sus legislaciones correspondientes;
pero se observa que dichos actos son en esencia dis-

144

Esta contradiccin entre la forma y sustancia de los actos civiles y comerciales, por un lado, y los actos cooperativos, por el otro, han llevado a la construccin
del concepto de Aacto cooperativo@ como una nueva categora de actos que justifican una regulatoria
igualmente propia y diferente a la clsica regulacin
civil y comercial.
La doctrina cooperativa, as tambin la legislacin extranjera, est dividida en cuanto al alcance del acto
cooperativo. Una parte ubica como tal a los actos comprendidos en los dos primeros grupos de actividades
mencionados anteriormente, considerando que slo
ellos son realmente distintos, y otra parte, incluye asimismo el tercer grupo de actividades en el entendido
de que los propsitos que se pretenden alcanzar son
en definitiva lo mismos que fundamentan a aqullos.
La legislacin nacional ha previsto el acto cooperativo,
nicamente para las cooperativas agrarias, con una
normativa mnima que incorpora entre los mismos los
considerados en el primero de los grupos de actividades. Ello limita los efectos prcticos de esa legislacin
en cuanto no es posible extender ese concepto jurdico a otras modalidades cooperativas y su mismo escaso desarrollo normativo lo hace cuasi mere declarativo. En el actual estado de la evolucin del derecho del
pas no es posible todava la integracin orgnica de

un sistema jurdico-cooperativo basado en el acto cooperativo.


No obstante, la justicia civil, en una solucin que prcticamente no reconoce antecedentes, ha admitido el
acto cooperativo, aunque en sede de cooperativa agraria, y lo ha privilegiado por sobre el acto de comercio,
por lo pronto, en materia de ttulos valores; caso en el
cual la cooperativa, demandada por diversos socios en
un proceso ejecutivo cambiario, con base en cheques
impagos librados por la entidad, adujo excepciones
causales basadas en el acto cooperativo, tipo de excepciones que estando legalmente excluidas, ingresaron
va falta de legitimacin activa e inhabilidad del ttulo,
siendo receptadas por el tribunal en la oportunidad y
constituyendo, tambin en el marco general de las excepciones cambiarias, una decisin igualmente pionera.

3. Evaluacin y perspectivas de la legislacin cooperativa.


Se han expresado y discutido anteriormente los principales lineamientos de las soluciones legales aplicables al fenmeno cooperativo, contraponindolos a la
real naturaleza y esencia de ste, y se coment en cada caso las identidades y contradicciones entre la teora jurdico-cooperativa y la prctica legislativa de la
entidad cooperativa.
En este contexto se ha visto la mltiple legislacin
cooperativa que regula dicho fenmeno, el reconocimiento generalizado de los principios que informan el
cooperativismo universal -anteriores a la ltima Declaracin de la Alianza Cooperativa Internacional sobre la
Identidad Cooperativas- y su traduccin en reglas concretas, caractersticas y diferenciales de organizacin y

funcionamiento, y la tendencia Bmanifiesta en la reglamentacin de modalidades relativamente recientesa actualizar y modernizar la concepcin y estructuracin de las cooperativas conforme a los avances de un
Derecho Cooperativo que busca su espacio propio y
especfico en el orden jurdico nacional y que prioriza
la estructuraccin y funcionamiento de la empresa
cooperativa.
Pero tambin se han considerado los problemas y dificultades que plantea la falta de una Ley General de
Cooperativas, la inconsistencia del legislador en el tratamiento de una temtica que es bsicamente nica y
uniforme, y los negativos efectos que ello produce en
su entendimiento y regulacin global, integral y congruente, las limitaciones que se tienen para la integracin e interpretacin de las disposiciones legales de
acuerdo a las reglas de una disciplina que presenta y
exige soluciones propias, sistemticas e intransferibles, y en definitiva, la prctica imposibilidad de hablar por el momento de un ADerecho Cooperativo@
cuando lo que existe es en todo caso un ADerecho de
las Cooperativas@, escasamente articulado y todava
tributario del Derecho Comercial en muchos aspectos.
Una cuestin importante a tener en cuenta es el hecho
de que ese Derecho se restringe a las cooperativas formales, a las que se adecuan a las formalidades y requisitos establecidos en las leyes respectivas. Ello plantea
el problema que representan todas aquellas organizaciones informales de la economa que responden a criterios de autoayuda, autogestin y solidaridad social:
que no se cien o que no se pueden ceir a las rigideces de constitucin, funcionamiento y control de las
cooperativas aunque tengan contenidos similares y
que por ello -por ese predominio de la forma sobre la
sustancia tan propia del sistema jurdico institucionalno tienen cabida en la actual legislacin cooperativa.

145

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

Todo lo anterior lleva al desajuste entre la realidad socio-econmica de entorno cooperativo y el Derecho
Cooperativo y conduce, por un lado, a la necesidad de
que el derecho la reconozca y se adapte con flexibilidad a ella y, por el otro lado, funcione como herramienta de cambio de esa misma realidad orientndola
hacia superiores grados de desarrollo cooperativo.
Ello requiere una Ley General de la Cooperacin -ms
que, de pronto, una Ley General de Cooperativasque, por una parte, renueve y reformule la concepcin
misma del cooperativismo y de su principal instrumento operativo que es la cooperativa, se enfoque a la
formacin de un sistema cooperativo global, trate el
fenmeno cooperativo y la cooperativa como unidad
bsica del sistema de manera esencialmente nica,
unitaria e integral, construya una disciplina jurdica de
perfil propio -por la materia a la que se aplica, por los
contenidos de sta, por los principios que la informan, por las formas que adopta, por las reglas que la
rigen, por los actos y operaciones que regula, por los
mtodos que utiliza-, modernice la estructura y gestin cooperativa, promueva la integracin y educacin
cooperativa y privilegie el fomento cooperativo por sobre todo criterio de control; y por otra parte, contemple nuevas alternativas jurdicas de organizacin cooperativa o precooperativa igualmente sustentadas en
las ideas y contenidos torales de la cooperacin como
mecanismo de solucin autogestionaria y solidaria de
problemas econmicos y sociales comunes, independientemente de las formas que asuman y de las formalidades a cumplir.
Tema importante en la integracin y evolucin del Derecho Cooperativo ser el desarrollo de la construccin jurdica del Aacto cooperativo@ como lo fue en
su momento la concepcin del Aacto de comercio@
para el Derecho Comercial; en este sentido ser im-

146

c o o p r e f o r m

prescindible su categorizacin precisa y la determinacin de su contenido, alcance y efectos, caso contrario


seguir siendo una mera declaracin legislativa sin
consecuencias prcticas relevantes. No ser suficiente
definirlo o declarar que el acto cooperativo es diferente al acto civil o comercial; ser necesario, en cambio,
concebirlo y estructurarlo integralmente de manera
tal que se constituya en el centro mismo del Derecho
Cooperativo y de ah extienda su influencia y efectos
sobre otras ramas del derecho como el laboral y el tributario, con el propsito de que establezcan un rgimen especial, un tratamiento preferente que reconozca y tutele los fines de servicio, no lucrativos que dichos actos implican.
Otros temas significativos para esos propsitos ser el
reajuste normativo a las nuevas definiciones de la
identidad cooperativa, la acentuacin del perfil empresarial de la entidad cooperativa en tanto unidad bsica para la realizacin de los valores y principios cooperativos, y el re -reconocimiento de la cooperativa como forma jurdico-organizacional idnea en la prctica pblica y privada del mercado.
As se podr efectivamente estructurar un autntico y
viviente Derecho Cooperativo, ajustado a las necesidades y demandas de la realidad, flexible a las exigencias
de la dinmica socio-econmica y poltica promotor
del cambio que el desarrollo del cooperativismo en su
conjunto requiere, particularmente en tiempos de
cambios acelerados en esta coyuntura de globalizacin
e integracin regional de las economas nacionales.
El movimiento cooperativo y el Estado han trabajado
conjuntamente en varias oportunidades en la elaboracin de una Ley General de Cooperativas (1974/76 1985/86 -1992/1993, este ltimo, basado en el proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de Amrica La-

tina). Importa a la consolidacin y desenvolvimiento


del cooperativismo y a la integracin del Derecho
Cooperativo que esos esfuerzos culminen prximamente en la formalizacin del marco jurdico apropiado para ello; circunstancia, no obstante, que se observa, en el actual esquema de la desregulacin estatal,
todava lejana.

147

a l i a n z a

148

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Sntesis de la Normativa Aplicable a las Cooperativas de Venezuela


Alberto Garca Muller

El presente documento tiene por objetivo hacer un sucinto diagnostico de la normativa aplicable a las cooperativas en Venezuela. Comprende, fundamentalmente, el anlisis de la Ley General de Asociaciones
Cooperativas.
El estudio se descompone en 47 apartes, segn los
conjuntos de institutos jurdicos de naturaleza similar
que regulan las cooperativas en el pas, siguiendo la
metodologa de anlisis del Sistema de Informacin
Jurdica sobre Economa Solidaria en Amrica Latina
(SINJES) desarrollado por el autor por colaboracin
entre la Universidad de los Andes y la Confederacin
Latinoamericana de Cooperativas y Mutuales de Trabajadores (COLACOT).
Al final, se presenta un resumen con especial referencia a los lmites y el fomento de la actividad empresarial de las cooperativas dentro del marco legislativo venezolano.

tanto que no poda emprender operaciones del comercio en general.


En 1939 el Presidente de la Repblica dict un Decreto sobre Fomento y Constitucin de Sociedades Cooperativas, de efmera duracin. El Decreto estableci
un incipiente sistema de financiamiento pblico a las
cooperativas mediante la suscripcin por el Estado de
acciones de las cooperativas, cuyo valor ingresaba a
las reservas de las mismas en la medida en que los socios fueren efectuando sus aportes.
En 1942 se promulg la primera ley verdaderamente
cooperativa. Aunque no estaba adaptada a la realidad
nacional, exoner del pago de impuestos a las cooperativas, atribuy a diversos Despachos Oficiales funciones de registro, vigilancia, sancin, estmulo y proteccin de las cooperativas, y constituy el Fondo Nacional Cooperativo con aportes obligatorios de todas las
cooperativas.

1. Evolucin histrica de la
legislacin cooperativa:

El Reglamento de la Ley del ao 1944 facult a las


cooperativas de crdito para otorgar prstamos a los
agricultores e industriales por cuenta de las entidades pblicas.

1.1. Antecedentes:
la primera ley que regul las cooperativas en Venezuela fue la Ley de Sociedades Cooperativas de 1910, seguida por una pequea reforma en 1917 y su incorporacin al Cdigo de Comercio de 1919. Para estas leyes, la cooperativa era una forma particular de sociedad mercantil de mbito de actividad muy reducido,

Entre 1943 y 1949 se dictaron otros dispositivos normativos, especialmente relativos a Cajas Rurales
Cooperativas (y crditos pblicos a las mismas) y sobre cooperativas agrarias, en cuatro sucesivas leyes
agrarias.

149

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

1.2. La Ley General de Asociaciones


Cooperativas (LGAC):
vigente desde el 16-5-1975, constituy una apresurada
y parcial reforma a la ley de 1966 que estableci el moderno sistema legal del cooperativismo en el pas. La
Ley cuenta con un Reglamento del ao 1979. Adems,
existe un Reglamento (1977) que desarrolla el financiamiento pblico al sector cooperativo.

2. Aspectos
fundamentales de la LGAC:
2.1. mbito:
desde el punto de vista orgnico, la LGAC se aplica a
las cooperativas de primer grado, organismos de integracin , el Consejo Nacional Cooperativo , a la Autoridad pblica de Aplicacin denominada Superintendencia Nacional de Cooperativas (Sunacoop), al sistema de financiamiento pblico al Sector y a los asociados . Se aplica tambin y en forma analgica, a las Cajas de Ahorro (asociaciones de Ahorro y Prstamo de
base cooperativa de vnculo de empresa) que, sin embargo, son mucho ms numerosas e importantes que
las cooperativas .
Desde el punto de vista material, regula las actividades
de los asociados con su cooperativa, de las cooperativas con sus organismos de integracin, as como el fomento y la fiscalizacin del Estado sobre las mismas.
2.2. Caractersticas:
se trata de una ley especial nica para todo el sector
cooperativo con algunas normas para ciertos tipos de
cooperativas, dictada por el Poder Ejecutivo por habilitacin del Poder Legislativo, de duracin permanente, dividida en 15 captulos y 122 artculos.

150

c o o p r e f o r m

2.3. Objetivo:
la ley no contempla cual es su objetivo.
2.4. Sujecin a la Ley:
las cooperativas debieron sujetarse en forma obligatoria a dicha ley en el plazo de 1 ao despus de su publicacin, sin que se hubieren previsto sanciones por
su incumplimiento. Las Cajas de Ahorro, dentro de los
seis meses siguientes a partir de su promulgacin.
2.5. Acto Cooperativo:
no est previsto expresamente en la Ley, aunque de
manera genrica establece que regula al Sector con
ocasin de toda actividad cooperativa de trabajo y de
servicio encaminada a la produccin, distribucin y
consumo cooperativo de bienes y servicios.

3. Principios Generales:
3.1. Recepcin en la Ley:
la LGAC enumera en forma expresa los principios que
tipifican a una entidad como cooperativa, y los considera como vinculantes u obligatorios, conforme a los
sealados por la Alianza Cooperativa Internacional para la fecha de su promulgacin. Enumera los siguientes principios:
3.2. Adhesin:
libertad de ingreso y de renuncia, as como puertas
abiertas de la cooperativa a las personas que hagan
aportes, usen sus servicios, asuman responsabilidad y
cumplan los requisitos de ingreso .
Permite establecer restricciones para el ingreso en razn de los intereses de la cooperativa, por carecer los
aspirantes de condiciones subjetivas para hacerlo, por
ausencia de vnculo comn y por hacerle competencia
perjudicial a la empresa.

4. Fuentes
Prohibe otorgar privilegios a algunos asociados, hacer
discriminaciones entre los mismos y realizar actividades lucrativas, por lo que no permite el ingreso de comerciantes cuando se trate de actividades del objeto
de los mismos, as como prohibe la admisin como
asociados de personas colectivas de lucro.
3.3. Democracia:
declara la igualdad de derechos y deberes de los asociados, de eleccin y de voto (un hombre, un voto) y
de participacin en las actividades y operaciones de la
cooperativa.
3.4. Neutralidad:
poltica, ideolgica y religiosa.
3.5. Destino de resultados:
declara que los excedentes son repartibles entre los
asociados proporcionalmente a su patrocinio, una vez
deducidos determinados porcentajes para fondos irrepartibles, por decisin de asamblea.
3.6. Educacin:
fomentar la educacin para sus asociados.
3.7. Integracin:
no lo contempla de forma expresa, aunque subyace
del contexto.

4.1. Constitucionales:
el artculo 70 de la Constitucin Nacional de 1.961 reconoce a los ciudadanos el derecho de libre asociacin, y el artculo 72 obliga al Estado a fomentar la organizacin de cooperativas y darles proteccin como
instituciones de inters social que tienen por objeto el
mejoramiento de la economa popular.
4.2. Legales:
adems de la LGAC, a las cooperativas y cajas de ahorro se les aplican las leyes nacionales que tengan relacin con su actividad, la Ley de Reforma Agraria, la
Ley de la Corporacin de Desarrollo de la Pequea y
Mediana Industria, as como disposiciones especiales
contenidas en diversas leyes.
4.3. Administrativas:
a) de carcter general, el Reglamento de la Ley General de Asociaciones Cooperativas de 1.979, constante
de 111 artculos, y las disposiciones que dicte el Ejecutivo Nacional ; b) De carcter particular, las decisiones
que, de acuerdo con la Ley, adopten las superintendencia de Cooperativas y de Cajas de Ahorro, por cierto, adscritas a diversos ministerios.

3.8. Mutualidad:
requiere del esfuerzo propio y la ayuda recproca de
los asociados.

4.4. Estatutarias:
la Ley impone un contenido obligatorio a los estatutos, permitiendo que en ellos se establezcan clusulas
facultativas, los que deben ser aprobadas por la Asamblea y ser autorizadas por la superintendencia de cooperativas o la de Cajas de Ahorro, segn fuere el caso.

3.9. Preocupacin por la comunidad:


acta en provecho mediato de la comunidad.

4.5. Reglamentos Internos:


no dispone expresamente.

3.10. Otros:
inters limitado al capital.

4.6. Acuerdos de los rganos internos:


confiere carcter obligatorio para los asociados a los

151

a l i a n z a

c o o p e r a t i v a

i n t e r n a c i o n a l

acuerdos de la asamblea, siempre que estuvieren dentro de las competencias asignadas a la misma y en conformidad con la Ley y el Reglamento. Igual valor le da
a las decisiones del consejo de administracin.
4.7. Decisiones del Sector cooperativo:
no hace referencia a la materia.

c o o p r e f o r m

5.4. Responsabilidad de los Directivos:


determinada por la asamblea: a) personal, por los actos que ejecuten en cumplimiento de las atribuciones
que le son propias a cada uno y por los perjuicios que
ocasionaren a la cooperativa por negligencia grave ;
b) solidaria, por los acuerdos adoptados por el consejo de administracin, sin que se establezcan mecanismos propios para hacerla efectiva.

4.8. Sistema de interpretacin:


establece el orden siguiente de prelacin normativa
de las fuentes: la Ley, su reglamento, los Estatutos, los
principios del Derecho Comn y los principios generales del Derecho. En la Ley de 1942 se establecan los
Principios del Derecho Cooperativo como fuente, inmediatamente despus de los estatutos.

5.5. Responsabilidad de la cooperativa:


ilimitada con todo su patrimonio frente a sus acreedores, pudiendo actuar los mismos contra los asociados
para que cancelen a la cooperativa los aportes que hubieren suscrito, para que ella les pague lo que se les
debiere.

5. La Cooperativa:

6. Personera jurdica

5.1. Concepto:
define a la cooperativa como una asociacin que cumple con los principios que ella enuncia, sin nimo lucrativo, de duracin indeterminada, capital variable y
nmero indeterminado de asociados, que puede realizar slo los actos determinados expresamente en sus
estatutos, una vez autorizados por la Autoridad de
Aplicacin.

6.1. Declaratoria:
la Ley declara en forma expresa que las cooperativas
tienen personera jurdica, la que otorgada por el Estado en el momento de la publicacin de la decisin
administrativa correspondiente. Regula sus atributos
de la forma siguiente:

5.2. Naturaleza jurdica:


declara a las cooperativas como Asociaciones, a las que
considera de utilidad pblica e inters social, con una
nica y exclusiva forma jurdica establecida en la ley.
5.3. Responsabilidad de los miembros:
permite que las cooperativas sean de responsabilidad
limitada de los asociados por las operaciones sociales
hasta por el total de los aportes que hubieren suscrito, o suplementada, por una cantidad adicional determinada en los estatutos.

152

6.2. Denominacin:
debe constar en los documentos constitutivos. Forman
parte de ella el nombre, el rgimen de responsabilidad
adoptado y nmero de registro. Reserva la denominacin a las cooperativas registradas, y prohibe la homonimia respecto de otras cooperativas, sancionndose las
faltas a la misma con multas y clausura de locales.
6.3. Domicilio:
determinado en las normas internas.

6.4. Nacionalidad:
se permite el funcionamiento de cooperativas extranjeras y de organismos cooperativos internacionales de
ayuda y fomento al Sector, siempre que hicieren inscripcin expresa en el Registro Nacional Cooperativo.
6.5. Patrimonio:
compuesto por los aportes de los asociados, de los
fondos y reservas irrepartibles y de las liberalidades recibidas, irrepartibles en curso de operaciones y a la liquidacin, excepto los aportes de los asociados.
6.6. Capacidad:
las cooperativas gozan de capacidad para efectuar actos de administracin, de disposicin y procesales,
aunque restringida a la sola realizacin de las actividades del objeto social autorizadas expresamente por la
Autoridad de Aplicacin.

7.4. Segn la intervencin del Estado:


no lo contempla.
7.5. Segn su rama de actividad:
prev solo las de vivienda, de consumo, de ahorro y
crdito, de prestacin de servicios pblicos y las escolares.

8. Formacin:
8.1. Formas Previas:
no contempla la constitucin de formas simplificadas
e inmediatas de asociacin que evolucionen hasta
constituirse en cooperativas formales.
8.2. Perodo de formacin:
no prev normas sobre la etapa de formacin de la
cooperativa, la responsabilidad de los promotores y
fundadores, ni de fomento y control administrativo de
su actividad.

7. Tipologa
7.1. Sistema:
las cooperativas pueden ser de alguno de los tipos
previstos de manera flexible por la ley, siempre que
fuere autorizado por la Autoridad de Aplicacin.

8.3. Acto constitutivo:


no declara la naturaleza del mismo. Lo circunscribe a
una Asamblea Constitutiva en la que participen al menos siete personas para todo tipo de cooperativas, llevado a 50 si se trata de cooperativas de Ahorro y Crdito.

7.2. Segn la cooperativa:


pueden ser: a) por su grado: de primer, segundo y ulterior grados; b) por su objeto: de produccin o pres tacin de bienes y servicios, de obtencin de bienes y
servicios, y mixtas; c) por el rgimen de responsabilidad : de responsabilidad limitada o de responsabilidad suplementada; y d) por su vnculo geogrfico.

8.4. Documento constitutivo:


Acta de la asamblea de constitucin y constancia de
haberse aprobado los estatutos, de contenido establecido en forma obligatoria en la propia ley, con identificacin de los fundadores y de los directivos designados para registrarla. Permite estampar las huellas digitales de quienes no supieren firmar.

7.3. Segn sus miembros:


por la actividad de los mismos : de productores y de
consumidores.

153

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

9. Registro:
9.1. Concepto:
la ley establece un deficientemente regulado sistema
de Registro centralizado nacionalmente de carcter
administrativo (llevado por la Autoridad de Aplicacin) de carcter constitutivo, en el que constan los
documentos de constitucin. No regula el funcionamiento del Registro, ni se refiere a los principios que
lo regulen.
9.2. Legalizacin:
previo al Registro administrativo se impone la legalizacin de los documentos de constitucin, de naturaleza
formal y dentro de un plazo indeterminado, ante el Juzgado, Notara o Registro pblico del domicilio social.
9.3. Registro Administrativo:
ante la Autoridad de Aplicacin dentro de un plazo determinado, la que analiza : a) si la cooperativa cumple
las condiciones de autorizacin formales, materiales y
de mrito; b) su viabilidad empresarial y social; c) la
no incursin en competencia ruinosa con otra cooperativa de igual objeto y de funcionamiento eficiente.
9.4. Decisin de la Administracin:
dentro de un plazo determinado, la Autoridad de Aplicacin puede decidir: a) autorizar provisionalmente a
la nueva cooperativa si tuviere dudas de su viabilidad,
por un plazo no mayor de 1 ao ; b) negarle la autorizacin si no cumpliere las formalidades requeridas;
o, c) autorizarla a funcionar por medio de su inscripcin en el Registro Nacional de Cooperativas y publicacin en el Diario Oficial del Estado, el que otorga la
personera jurdica y tiene el carcter de instrumento
probatorio de su existencia jurdica.

154

c o o p r e f o r m

9.5. Actividades siguientes:


en la publicacin del Registro se otorga a la nueva cooperativa un plazo determinado para el inicio de sus
operaciones, cuyo incumplimiento acarrea la caducidad de la autorizacin para funcionar.

10. Miembros:
10.1. Concepto:
no define la condicin de miembro o asociado
10.2. Clases de miembros:
no diferencia a los miembros, ni contempla las figuras
de los adherentes o de los que estuvieren en perodo
de prueba.
10.3. Requisitos de admisin
de personas naturales:
a) edad mnima de 16 aos, con autorizacin del representante legal para los menores de dicha edad ; b)
tener el carcter de productor o de consumidor primario segn el objeto de la cooperativa de que se trate, los que define con cierto detalle; c) tener un vnculo comn geogrfico, de empresa o de asociacin ; y
d) prohibicin de doble afiliacin en caso de resultar
perjudicial a la cooperativa de primera afiliacin, que
deja sin efecto la segunda.
10.4. Requisitos de admisin
de personas colectivas:
no tener fines de lucro.
10.5. Admisin:
impone la presentacin de una solicitud de admisin
ante el consejo de administracin el que tiene un plazo indeterminado para resolver discrecionalmente y
en forma expresa sobre la misma. La decisin atribuye

la condicin de miembro y obliga al nuevo asociado a


efectuar los aportes econmicos determinados en los
estatutos.
10.6. Negativa de admisin:
otorga derecho de apelacin ante la asamblea general
ms prxima.
10.7. Admisin obligatoria:
no la permite, al exigirse solicitud expresa de admisin.
10.8. Derecho subjetivo a la admisin:
no est establecido expresamente.
10.9. Admisin irregular:
no contempla expresamente qu efectos puede producir.

11. Deberes y derechos de


los miembros:
11.1. Concepto:
son tratados de manera conjunta y en forma concentrada en el texto legal, de manera enunciativa, remitiendo al Reglamento y a los estatutos la determinacin de otros no contemplados en la ley. Son de ejercicio obligatorio y personal, permitindose solo el de
voto por mandatario (uno solo).
Se establece de forma expresa el principio de igualdad
de los asociados y la prohibicin de privilegios basados en los aportes, la antigedad o el carcter de directivo o de fundador.

11.2. De participacin
en las actividades o servicios:
de trabajar en las actividades productivas de la cooperativa ; de realizar las operaciones del objeto social y
de utilizar los servicios o beneficios de la misma.
11.3. De informacin:
se reconoce de manera expresa a los asociados en forma peridica o cuando lo soliciten, referido a la situacin general de la cooperativa. Slo se obliga al consejo de administracin a informar de sus decisiones al
consejo de vigilancia.
11.4. Sociales:
a) de participacin en general; b) para la eleccin y el
ejercicio de cargos directivos; c) desempeo de comisiones; d) de convocatoria de asamblea, de voto en la
misma y de representacin, defensa y reclamo; e) de
renuncia ; y f) genricos : acatamiento de fuentes,
lealtad, no competencia desleal y no actos daosos.
11.5. Econmicos:
a) de suscribir totalmente el aporte al capital inicial,
pudindose pagar a cuenta el 10% de su valor; b) de
efectuar aportes a los fondos rotatorios y de inversin;
c) de participar en los excedentes, condicionable o limitable parcialmente por decisin de la asamblea; y d)
de ser reintegrado al perder la condicin de asociado
segn lo dispongan los estatutos.
11.6. Prestaciones accesorias:
no las contempla expresamente.

12. Sanciones
a los miembros:
12.1. Suspensin:
en caso de que un asociado incurriese en una causal

155

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

de exclusin y si median circunstancias de gravedad y


urgencia, los consejos de administracin y de vigilancia,
en sesin conjunta, pueden suspenderlo temporalmente en el ejercicio de sus derechos hasta la ms inmediata sesin de la asamblea, para su decisin final.
12.2. Otras sanciones:
se dejan a criterio de los estatutos.
12.3. Conciliacin y arbitraje interno:
corresponde a la Asamblea decidir sobre las reclamaciones de los asociados contra los actos de los rganos
directivos.

13. Prdida de la
condicin de miembro:
13.1. Concepto:
las causales de prdida de la condicin de asociado
son determinadas en la ley y en los estatutos, produciendo el derecho de reintegro de las aportaciones
econmicas del ex asociado. La Ley establece las siguientes:
13.2. Retiro voluntario:
libertad de renuncia, sujeta a las restricciones taxativas
y temporales siguientes : en caso de disolucin, de intervencin legal, de suspensin de pagos, y cuando
los estatutos seales lapsos o condiciones especiales.
13.3. Retiro obligatorio (radicacin):
a) en caso de muerte del asociado, en cuyo caso se extingue su condicin; b) por inactividad durante un
plazo determinado; c) por imposibilidad de efectuar
las operaciones del objeto social.

156

c o o p r e f o r m

13.4. Derecho de receso:


no est contemplado.
13.5. La exclusin:
compete a la asamblea general por: a) la incursin del
asociado en las causales previstas en la ley: incumplimiento de aportes y de desempear cargos o comisiones sin causa justificada ; por mala conducta o por
causar daos a la cooperativa ; y b) por las causales
previstas en los estatutos. Se otorga derecho de apelacin por ante la Autoridad de Aplicacin dentro de un
lapso determinado, por vicios de forma en el procedimiento seguido. No se prev expresamente la apelacin judicial.
13.6. Reintegro:
derecho de reintegro de los haberes econmicos del
asociado que hubiere perdido su condicin, cuyo clculo se remite a los estatutos, deducindose porcentajes determinados para los fondos irrepartibles. No se
toman en cuenta los incrementos patrimoniales que
pudieren haberse experimentado.
El pago de los aportes se hace al ex asociado, a su representante legal o sus legtimos herederos, al momento de la prdida de la condicin o a la fecha del
vencimiento de los ttulos, si fuere el caso, de acuerdo
a la capacidad y estabilidad econmica de la cooperativa y en la forma determinada en los estatutos.
Los excedentes se reintegran despus del cierre del
ejercicio correspondiente, teniendo un plazo determinado para su reclamo, a cuyo vencimiento pasan al
fondo de promocin y educacin cooperativa.

14. Organo deliberante


(Asamblea):
14.1. Aspectos generales:
rgano supremo o de mayor jerarqua de la cooperativa, en el que participan todos los asociados y cuyos
acuerdos obligan a todos si fueren adoptados cumpliendo las formalidades requeridas, ajustndose a su
competencia y en conformidad con las fuentes superiores. Puede ser ordinaria o extraordinaria.
14.2. Competencia:
a) competencias exclusivas o privativas determinadas
taxativamente en la ley ; y b) indicativas, remitidas a
determinacin de los estatutos. No se permite delegar
sus competencias en otros rganos.
14.3. Convocatoria:
la asamblea ordinaria es convocada en la poca determinada en los estatutos (la extraordinaria en cualquier
momento) con anticipacin determinada por la ley,
por el consejo de administracin, el de vigilancia, a solicitud de determinados porcentajes de asociados y
por la Autoridad de Aplicacin en los casos previstos
en la ley.
14.4. Instalacin:
para la validez de sus acuerdos se requiere la constitucin de diferentes quorum porcentuales segn el nmero de asociados de la cooperativa. Si el mismo no
se diere o se rompiere durante su transcurso, se da
una segunda convocatoria, dentro de un plazo determinado, sin que en este caso exista quorum.
14.5. Participacin:
los asociados o su representante, con derecho de voto nico e igualitario, y la Autoridad de Aplicacin,
con voz pero sin voto.

14.6. Votacin:
generalmente por mayora absoluta de votos (mitad
ms uno) salvo calificada para la disolucin. Se prohibe la eleccin de los directivos por planchas.
14.7. Representacin:
admitida una sola representacin por asociado, siempre que el representante fuere el cnyuge u otro asociado no que ejerza cargo directivo.
14.8. Reunin en segundo grado:
por elevado nmero de miembros o su dispersin
geogrfica, integrada por delegados por distritos designados segn lo acuerden los estatutos. No establece ms normas sobre el particular.

15. Consejos:
15.1. Organo directivo
(Consejo de administracin):
rgano colegiado, necesario y permanente, de nmero de integrantes y cargos determinado, designados
por mayora de los asociados. Quorum y mayoras determinadas en la ley.
Atribuciones indicativas de administracin y direccin
de los negocios socioeconmicos, ejecucin de los
planes acordados por la asamblea, ajustndose a las
normas que la misma le fije y de representacin legal,
la que puede delegar para fines determinados.
Puede delegar las funciones ejecutivas en la gerencia y
la contratacin de personal, reservndose expresamente los casos que requieran su aprobacin.
15.2. Organo de vigilancia
(consejo de vigilancia):
definido por la ley, de carcter necesario, permanente

157

a l i a n z a

c o o p e r a t i v a

i n t e r n a c i o n a l

y colegiado, encargado de la fiscalizacin, revisin y


control de la cooperativa y prohibicin de intervenir
en actos de administracin o de gerencia. De nmero
de integrantes y cargos determinado, de ejercicio exclusivo por asociados, no dependientes de la cooperativa y no remunerados, designados por la asamblea.
Atribuciones indelegables de revisin contable, incluidas auditoras; de supervisin del cumplimiento de deberes de los directivos; de convocatoria de asamblea,
de solicitud de sanciones a miembros, asistencia a sesiones del consejo de administracin y de objecin de decisiones del mismo, con el solo efecto de imponer su
reconsideracin o convocar la asamblea para decisin.
15.3. Revisor o auditor fiscal:
no est contemplado.

16. Otros rganos


internos:
16.1. Organo educativo:
no esta previsto expresamente.
16.2. Organo de arbitraje:
no est previsto.
16.3. Secciones autnomas:
no previsto

158

c o o p r e f o r m

17. Los directivos:


17.1. Concepto:
cargos de ejercicio obligatorio salvo causa justificada,
temporal, revocable, remunerable e incompatible con
carcter de dependiente de la cooperativa.
17.2. Requisitos:
tener la condicin de asociado, no ser funcionario de
la Autoridad de Aplicacin ni tener conflicto de intereses con la cooperativa.
17.3. Designacin:
por la asamblea, prohibindose la reeleccin inmediata.
17.4. Vacantes y suplencias:
en caso de vacantes temporales o permanentes son
suplidos por la incorporacin de los suplentes o por
cualquier otro asociado por cooptacin efectuada por
los consejos, sujeto a la ratificacin de la asamblea mas
prxima.
17.5. Sanciones:
destitucin e inhabilitacin para el ejercicio de cargos
directivos en cualquier cooperativa, por decisin de la
asamblea.

16.4. Comit de crdito:


no previsto en la ley.

17.6. Destitucin:
exclusivamente por incursin en dolo, negligencia o
impericia mediante decisin de la asamblea, a solicitud del consejo de vigilancia y bajo su responsabilidad.

16.5. Comits:
reenva a los sealados por el Reglamento y los estatutos, integrados por asociados designados por la asamblea.

17.7. Responsabilidad:
pronunciada por la asamblea: a) personal, por el desempeo del cargo, por violacin de normas, por dolo y culpa; b) solidaria, por los acuerdos adoptados en

sesin del consejo de administracin si hubieren causado daos y perjuicios a la cooperativa, salvo constancia de haber salvado el voto.

18. Personal:
18.1. Organo ejecutivo (Gerencia):
mandatario del consejo de administracin quien lo designa, y empleado de direccin o confianza. Puede ser
individual o colectivo.
Encargado de las funciones ejecutivas por delegacin
del consejo de administracin, de la administracin
directa y de la gestin ordinaria de la cooperativa. No
tiene atribuciones propias o especficamente determinadas en la ley.
18.2. Asalariados:
prohibida en cooperativas de produccin salvo cuando su funcionamiento as lo requiera y por tiempo determinado. No hay previsin en otro tipo de cooperativas.

19. Operaciones:
19.1. Aspectos generales:
la Ley les permite efectuar operaciones a ttulo oneroso siempre que fueren compatibles con los fines de la
cooperativa y estn relacionadas con el objeto social
previsto en los estatutos y autorizados por la Autoridad de Aplicacin.
19.2. Colocaciones e inversiones:
no previsto en la ley.

19.3. Operaciones con terceros:


admitida, siempre que los excedentes que produzcan
pasen al fondo de promocin y educacin cooperativa.
19.4. Operaciones diferentes
a estatutarias:
prohibida.
19.5. transformacin en cooperativa de
empresas en quiebra o cierre:
no previsto.

20. Gestin social:


20.1. Libros:
imple relacin de obligacin de llevarlos, por lo que
se aplican las disposiciones generales del Cdigo de
Comercio. En cuanto a la contabilidad no se menciona ni se prevn sistemas mecanizados.
20.2. Actas de rganos internos:
no dispone.
20.3. Memorias e informes:
exige la presentacin a la asamblea de informes de los
consejos de administracin y de vigilancia.
20.4. Ejercicio socioeconmico:
anual, conforme lo determinen las normas internas.
20.5. Estados financieros:
necesidad de levantar inventario y balance.
20.6. Auditora:
discrecional por decisin del consejo de vigilancia o
de la Autoridad de Aplicacin.

159

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

20.7. Planificacin:
aprobacin obligatoria de plan anual por la asamblea
general.

c o o p r e f o r m

normalmente intransferibles, indivisibles, proporcionales a las operaciones que efecta el asociado, de


igual valor, remunerados con intereses siempre que
estn totalmente cubiertos, representados en ttulos y
reintegrables al perder la condicin.

21. Recursos econmicos:


20.1. Aspectos generales:
los recursos econmicos son variables y estn constituidos por los aportes de los miembros, los fondos y
reservas, as como por las liberalidades recibidas.
20.2. Capital inicial:
la cooperativa tiene un capital inicial mnimo obligatorio determinado por los estatutos, segn el tipo y tamao de la misma, el que debe ser pagado total o parcialmente por los asociados, cancelando al menos el
10% de su valor al momento del ingreso.
20.3. Actualizacin monetaria:
la ley nada dispone sobre el tema.
20.4. Aumento y reduccin:
a) Aumento: mediante incremento del nmero o valor de los certificados de aportacin o emisin de certificados rotativos ; b) reduccin del capital, cuando
la cooperativa tuviere exceso de recursos necesarios
para el normal desarrollo de sus operaciones, mediante acuerdo de la asamblea y aprobacin de la Autoridad de Aplicacin, cancelando los certificados rotativos en estricto orden de antigedad.

160

22.2. Suscripcin:
los asociados deben suscribir su aporte al momento
del ingreso a la cooperativa, quedando obligados a pagar a la misma su totalidad, en los plazos y condiciones fijados por el consejo de administracin. La asamblea dispone el mximo de inversin que pueda tener
cada asociado.
22.3. Pago o integracin:
en dinero, bienes o especie avaluados por acuerdo entre el aportante y el consejo de administracin, o trabajo, siempre que constituya una inversin real y todos
los miembros puedan hacerlo. Pueden pagar su totalidad al momento del ingreso, o al menos el 10% de su
valor en ese momento y el saldo, en los plazos y condiciones que determine el consejo de administracin.
22.4. Financiamiento:
la Ley de Cooperativas no tiene previstas formas de financiar los aportes de los asociados.

22. Aportes:

22.5. Transmisin:
en caso de muerte del asociado, sus herederos tienen
derecho a que se les reintegre el valor de sus aportes
representados en certificados, segn lo dispongan los
estatutos. Lo mismo, en caso de cesin de bienes o de
quiebra del asociado, mediante decisin judicial. Solo
los certificados de inversin son transmisibles.

22.1. Aspectos generales:


los aportes de los miembros forman parte del capital
social. Tienen carcter de obligatorios, nominativos,

22.6. Garanta de operaciones:


la totalidad de los aportes de los miembros estn preferentemente afectados a favor de la cooperativa para

garantizar las obligaciones que los mismos contraigan


con ella. Esta afectacin y preferencia es de origen legal.
22.7. Cuota de ingreso:
no est prevista en la ley.
22.8. Aportes externos:
obligaciones de rendimiento fijo mediante intereses,
representados en ttulos, de plazo determinado, adquiribles por los miembros y terceros, de transmisin
libre, aprobados por la asamblea y autorizacin previa
de la Autoridad de Aplicacin. No est previsto lmite
ni los derechos que otorgan a sus detentadores.

23. Ttulos
representativos:
23.1. Aspectos generales:
los aportes estn representados en ttulos denominados certificados que son nominativos, indivisibles, intransmisibles (salvo los de inversin) y reintegrables a
los miembros a la prdida de su condicin de tal y en
caso de liquidacin, despus de haberse imputado los
fondos y reservas y pagadas las deudas sociales. Son
de igual valor (salvo los rotativos), deben emitirse
cumpliendo formalidades taxativas previstas en la Ley
y son de cuatro clases:
23.2. Para la admisin
(certificados de admisin):
acreditan la condicin de asociado. Son de igual valor
el que es libremente determinado en los estatutos.
Son suscritos al momento del ingreso y pagado al menos el 10% de su monto en ese momento y el saldo,
en los plazos y condiciones fijados por el consejo de
administracin. No devengan intereses.

23.3. Al capital inicial


(certificados de aportacin):
representan la cuota parte de los fondos mnimos requeridos para las operaciones iniciales de la cooperativa. Su monto, que debe ser igual, es fijado en los estatutos de acuerdo al capital necesario para que sea
viable la misma. Pueden ser utilizados posteriormente
para financiar el desarrollo inicial de diversos proyectos. Su suscripcin, pago y remuneracin igual que
los anteriores.
23.4. Aportes adicionales
(certificados rotativos):
destinados al autofinanciamiento directo de las operaciones de la cooperativa. Son de valor desigual porque son proporcionales a las operaciones del asociado
con la cooperativa. Se emiten por el plazo y en las condiciones determinados por la asamblea y pueden ser
pagados con retornos capitalizados. No son remunerados. En caso de reduccin del capital se devuelve su
valor de acuerdo a su fecha de emisin, comenzando
por los de mayor antigedad.
23.5. Para inversiones
(certificados de inversin):
destinados a reforzar los activos sociales, constituyen
una obligacin de plazo fijo adquiribles por los miembros o terceros y libremente transferibles. Son remunerados de forma fija y rescatables en los trminos y
condiciones acordados por la asamblea, previa autorizacin de la Autoridad de Aplicacin.

24. Resultados
del ejercicio:
24.1. Distribucin:
la ley determina la forma de determinar los resultados,
imputando obligatoriamente determinados porcenta-

161

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

jes mnimos a fondos y reservas, incluidos los producidos por operaciones con terceros y por las liberalidades recibidas. El remanente es distribuido entre los
asociados proporcionalmente a su patrocinio, segn
lo acuerde la asamblea.
24.2. Los fondos y las reservas:
forman parte del patrimonio social, por lo que constituyen prenda comn de los acreedores. Su monto es
ilimitado (salvo la reserva legal o de emergencia). Son
aplicadas a los fines especficos para los que se constituyen e irrepartibles an en caso de liquidacin. Tienen origen legal, estatutario o de asamblea, en estos
ltimos dos casos, con aprobacin de la Autoridad de
Aplicacin. Son:
24.3. Reserva legal
(reserva de emergencia):
de constitucin obligatoria con al menos el 10% de los
excedentes netos del ejercicio hasta completar al menos el 25% del total de los recursos econmicos de la
cooperativa. De carcter irrepartible, tiene por finalidad
la cobertura de las eventuales prdidas del ejercicio.
24.4. Prdidas:
las prdidas existentes al cierre del ejercicio, por decisin de la asamblea, pueden ser cubiertas de alguna
de las siguiente formas: a) absorcin total por la reserva de emergencia; b) absorcin parcial por la reserva
y traspaso del saldo para la reserva y los excedentes de
los subsiguientes ejercicios; c) traspaso total a cargo
de los excedentes de los siguientes ejercicios y absorcin parcial de los certificados de aportacin.

162

c o o p r e f o r m

25. Otros fondos:


25.1. Fondo de educacin:
de carcter obligatorio, ilimitado e irrepartible, se
constituye con determinados porcentajes mnimos de
los excedentes (2.5 por mil de los excedentes brutos
+ 5% de los excedentes netos) adems de los producidos por operaciones con terceros y los no reclamados por los asociados dentro del plazo legal. Se destina a financiar las actividades de promocin y educacin cooperativa en la forma que determine la Confederacin Nacional de Cooperativas.
25.2. Fondo para autofinanciacin
(de patrimonio social irrepartible):
de constitucin obligatoria, ilimitado e irrepartible, se
constituye con al menos el 10% de los excedentes netos del ejercicio. Constituye un fondo de propiedad y
uso colectivo, destinado a financiar las operaciones
normales de la cooperativa. Los recursos representados en certificados rotativos son un fondo adicional
de autofinanciamiento, aunque de plazo determinado.
25.3. Fondo de proteccin social:
no previsto expresamente en la ley, aunque puede ser
constituido en los estatutos o por decisin de asamblea, segn el prximo punto.
25.4. Fondos y reservas facultativos:
constituidos por los estatutos o por decisin de la
asamblea, en este ltimo caso con la autorizacin previa de la Autoridad de Aplicacin. Se le imputa el porcentaje de los excedentes que acuerde la misma y son
destinados fines determinados por la misma. No tienen carcter de irrepartibles a menos que as se acuerde al momento de su constitucin.

26. Retornos:
26.1. Concepto:
considerados como un derecho subjetivo de los asociados y acreencia de los mismos, al igual que los
aportes, garantizan las obligaciones que los asociados
asuman con la cooperativa. Tienen origen legal, pero
el modo de su ejercicio depende de lo establecido en
los estatutos y lo acordado en asamblea que aprueba
los estados financieros.
Surge el derecho sobre los mismos a partir del cierre
del ejercicio, siempre que hubiere habido resultados
positivos, deducidos los porcentajes para los fondos y
reservas constituidos y son proporcionales al patrocinio del asociado.
26.2. Procedencia:
solo proceden por los excedentes generados en las
operaciones propias del objeto social y nunca los producidos por operaciones con terceros.

Lo que si est expresamente permitido es que una


cooperativa adquiera una empresa de carcter similar
o no, en cuyo caso debe convertirla en cooperativa o
estructurarla en forma cooperativa, dentro de un plazo determinado, prorrogable por una sola vez con autorizacin de la Autoridad de Aplicacin.
27.2. Reforma de normas internas:
por voluntad de los miembros o por adaptacin a cambios en la legislacin de cooperativas, la reforma debe
ser aprobada en asamblea, legalizados y registrada por
la Autoridad de Aplicacin en un plazo mas breve que
el del procedimiento de constitucin.
La reforma tiene efecto frente a los miembros a partir
de su aprobacin en asamblea. Frente a terceros, desde la publicacin del registro.

26.3. Pago:
en efectivo, en especie, en servicios o en certificados
rotativos a juicio de la asamblea, dentro de un plazo
determinado por la ley, a cuyo vencimiento pasan al
fondo de educacin

27.3. Fusin:
por unin con otra cooperativa no importa del tipo
que fuere, o por incorporacin a otra cooperativa, en
cuyo caso debe disolverse. Es impulsada por decisin
de asamblea de las cooperativas que intervienen en el
procedimiento, el que no est regulado por la ley cooperativa, por lo que se aplican las normas mercantiles
sobre el particular.

27. Transformaciones:

27.4. Escisin:
no est prevista en la ley.

27.1. Conversin:
la ley nada dispone sobre la conversin de una cooperativa en persona colectiva de otra forma jurdica, por
lo que pareciera que, en tal caso, debera liquidarse,
pasando sus fondos irrepartibles al sector cooperativo.
No se prev expresamente la conversin de otra forma
jurdica en cooperativas

28. Extincin:
28.1. Causales de disolucin:
voluntaria, por mayora calificada; por reduccin del
nmero mnimo de asociados, sin determinacin de
plazo; por incorporacin a otra cooperativa; porque
su situacin econmica fuere tal que no permita con-

163

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

tinuar las operaciones; al vencimiento de la intervencin por la Autoridad de Aplicacin si no hubiere sido
posible corregir las irregularidades que la motivaron;
y por cancelacin del registro en caso de contravencin grave de la ley, de los estatutos y de la moral y las
buenas costumbres.
28.2. Rgimen de la disolucin:
prevista en la ley y supletoriamente el derecho comn,
corresponde su impulso a los asociados colectivamente y a la Autoridad de Aplicacin. Abre camino a la liquidacin.
28.3. Clases de liquidacin:
a) amigable, por decisin de la asamblea, la que designa
una comisin liquidadora y establece las pautas de la liquidacin. La comisin elabora el proyecto de liquidacin y lo somete a la aprobacin de la Autoridad de Aplicacin, hecho lo cual, se procede a la misma ; b) compulsiva o judicial, al no acordarla amigablemente la
asamblea en el plazo legal o por decisin de la Autoridad
de Aplicacin, la dirige el Juez local, con la intervencin
de aquella, de los acreedores y de la cooperativa.
28.4. Los liquidadores:
rgano colectivo que asume la gestin social a los solos efectos de la liquidacin segn las normas del derecho comn y, particularmente, a elaborar y ejecutar
el proyecto de liquidacin. En caso de nombramiento
de depositario, se escoge de preferencia una cooperativa u organismo de integracin de la localidad.
28.5. La particin:
adems de los pagos preferenciales por disposicin
del ordenamiento jurdico nacional, primero se pagan
las deudas con terceros y se destinan los fondos irrepartibles y liberalidades al sector cooperativo, antes de
la devolucin de los aportes de los asociados.

164

c o o p r e f o r m

29. Integracin:
29.1. Concepto:
la integracin tiene por finalidad la satisfaccin de necesidades o intereses comunes de las cooperativas a travs de mltiples organismos de integracin. Es regulada por disposiciones especiales de la ley y por las genricas de las cooperativas, por analoga.
La integracin puede darse:
a) por sus objetivos: en educativa, gremial y territorial;
b) por su grado: de primer, segundo y ms grados; c)
por su mbito espacial : en regional y nacional; d) por
organismos: en centros de educacin y Consejo Nacional de Educacin Cooperativa, centrales regionales y
nacional, uniones de fomento, federaciones y Confederacin Nacional de Cooperativas. No estn previstos
otros tipos.
29.2. Relaciones entre unidades
y organismos:
los miembros de los organismos de integracin son
exclusivamente cooperativas de igual o diferente tipo,
en nmero no menor de tres, que los constituyen o se
afilian en forma voluntaria.
29.3. Organizacin y funcionamiento:
segn las disposiciones genricas de la ley en cuanto
fueren aplicables, hacindose reenvo al Reglamento.
29.4. Representantes (delegados):
no hace referencia.
29.5. Atribuciones y funciones:
a) de opinin para la constitucin de nuevas cooperativas y de participacin en caso de irregularidades en
el funcionamiento de las cooperativas; b) de planificacin, coordinacin y; defensa de los intereses del sec-

tor; c) de asesora y asistencia tcnica y d) de conciliacin en caso de conflictos que surjan en el seno de las
cooperativas o entre ellas.

mn de produccin, transformacin, adquisicin, distribucin y comercializacin en beneficio de sus afiliadas.

No tienen funciones de control del funcionamiento de


sus afiliadas, actividad que es reservada a la Autoridad
de Aplicacin de manera absoluta.

30.4. Uniones:
Uniones de Fomento Cooperativo : asociaciones de
tres o ms cooperativas de igual o diferente tipo con
funciones de educacin, asistencia tcnica, fomento y
extensin de cooperativas, y las dems que interesan
al movimiento cooperativo.

30. Organismos
de integracin:
30.1. Centros de educacin:
Centros de Educacin Cooperativa dedicados a actividades de educacin, adiestramiento y capacitacin
prctica cooperativista. Pueden funcionar en colaboracin con las universidades nacionales o adscritos a
ellas.
Los Centros de Educacin Cooperativa integran el
Consejo Nacional de Educacin Cooperativa, entidad
que es el mximo representante y coordinador de las
actividades educativas del movimiento cooperativo,
as como de las labores de investigacin, planificacin
y prctica cooperativa.
30.2. Ligas y asociaciones:
no estn previstas en la ley.
30.3. Centrales:
Centrales Cooperativas Regionales: consideradas como asociaciones de cooperativas de primer grado de
igual o diferente tipo, sin precisarse su nmero mnimo, de mbito regional, con las siguientes atribuciones: las genricas de los organismos de integracin; de
realizar planes educativos; fiscalizar y supervisar las actividades de sus afiliadas; prestarles los servicios que
requieran; de efectuar operaciones econmicas en co-

30.5. Federaciones:
Federaciones Cooperativas: asociaciones de cooperativas de mbito nacional, constituidas por al menos tres
cooperativas de un mismo tipo con finalidad de representacin y defensa de los intereses de sus afiliadas; de
coordinacin, vigilancia, asistencia tcnica y asesora a
las mismas; aprovechamiento en comn de bienes y
servicios y, en general, realizar actividades de conveniencia de sus integrantes y del pas.
30.6. Confederaciones:
una sola, la Confederacin Nacional de Cooperativas
de Venezuela, de mbito nacional, constituida por tres
o ms Federaciones de Cooperativas, con funciones
de coordinacin, orientacin, desarrollo, difusin y
fortalecimiento del movimiento cooperativo nacional;
de representacin y defensa de sus afiliadas; de conciliacin de conflictos entre las mismas.
30.7. Centrales nacionales:
una sola, la Central Cooperativa nacional de Venezuela, que es la integracin de las Centrales Cooperativas
Regionales, sin determinacin de nmero, que cumple a escala nacional los mismos objetivos de ellas, en
cuanto fuere aplicable.

165

a l i a n z a

c o o p e r at i v a

i n t e r n a c i o n a l

30.8. Instituciones auxiliares:


no estn previstas en la ley.

31. Organismo Nacional


Superior:
31.1. Concepto:
Consejo Nacional Cooperativo, entidad de naturaleza
mixta Estado-cooperativas, integrado por el Superintendente Nacional de Cooperativas y 6 representantes de
las Federaciones de Cooperativas, de la Confederacin
Nacional de Cooperativas, del Consejo Nacional de
Educacin Cooperativa y de las centrales sindical y campesina ms representativas, pero no de las Centrales
Cooperativas Regionales, de las Uniones de Fomento
Cooperativo y de la Central Cooperativa Nacional.
31.2. Estructura organizativa:
el mismo Consejo Nacional Cooperativo constituye el
rgano deliberante que sesiona ordinariamente cada 6
meses. Su rgano Ejecutivo es el Superintendente Nacional de Cooperativas quien lo preside y convoca sus
sesiones.
31.3. Atribucione:
en su esencia, es un rgano consultivo del Estado en
materia de cooperativas para la elaboracin de disposiciones legales y programas de desarrollo econmico en
la materia; de asesora de la Autoridad de Aplicacin en
la adopcin de medidas para el control, fomento, desarrollo y educacin cooperativista; para el otorgamiento
de crditos y coordinacin del movimiento cooperativo con otras entidades.

166

c o o p r e f o r m

32. Concentracin:
32.1. Aspectos generales:
la ley no dispone expresamente nada sobre la constitucin de acuerdos, asociaciones o agrupaciones empresariales inter-cooperativas o con entidades de otra
forma jurdica, de carcter temporal o permanente,
con o sin prdida de autonoma, o sobre la constitucin de Grupos de cooperativas u otras formas de concentracin, salvo lo dispuesto en el punto siguiente.
32.2. Adquisicin de entes diferente : las cooperativas
pueden adquirir entes de igual o diferente carcter,
pero deben convertirla o estructurarla en forma cooperativa en un plazo determinado, prorrogable por
una sola vez con autorizacin de la Autoridad de Aplicacin.

33. Proteccin y fomento:


33.1. Derechos:
la ley confiere el carcter de inembargable a los activos
con carcter de patrimonio familiar que los socios posean en la cooperativa, pero no a la propiedad de stas. No les reconoce expresamente el tener representacin en las entidades pblicas, el manejo de subsidios o incentivos, o la asignacin de tierras y edificaciones pblicas.
33.2. Relaciones con el sector privado:
la ley no dispone normas especficas de proteccin a
las cooperativas en relacin al mercado; de instalacin
de cooperativas en las empresas; de conversin de
proveeduras patronales; de retencin y de entrega de
partes del salario por obligaciones de los trabajadores
con cooperativas ; sobre permisos y licencias cooperativas a los trabajadores, ni de depsito y manejo de
sus prestaciones o beneficios sociales.

33.3. Fomento pblico:


obliga a la Administracin Pblica nacional, regional y
local a dar preferencia a las cooperativas, cuando estn en igualdades de condiciones con otras empresas,
en la adquisicin de bienes y servicios, pero no dispone medidas para hacerla efectiva. Les otorga igual preferencia frente a los institutos financieros y crediticios
del Estado.
33.4. Instituto de Fomento y desarrollo:
la ley atribuye el financiamiento pblico al sector cooperativo a una Corporacin pblica autnoma de fomento de la pequea y mediana industria (CORPOINDUSTRIA).

34. Financiamiento:
33.1. Fondo de Financiamiento:
la ley crea un sistema nacional de financiamiento y fo mento cooperativo para atender a la promocin y desarrollo del movimiento cooperativo. El sistema se rige por las normas de la Corporacin pblica. Dispone
de aportes presupuestarios del Estado, de otros fondos pblicos anteriormente asignados al financiamiento cooperativo y de los fondos del antiguo Instituto de
Crdito Cooperativo que extingue, todos los que traspasa a la Corporacin.
Existen otros fondos de financiamiento al sector asociativo previstos en diversas leyes y decretos, todos
ellos de naturaleza eminentemente pblica.
34.1. Entidad financiera:
la propia Corporacin pblica.
34.2. Crditos al sector:
el sistema autoriza a la Corporacin pblica para financiar todo tipo de actividad cooperativa segn los

proyectos, planes y polticas definidos por la Autoridad de Aplicacin.


34.3. Operaciones:
la Corporacin pblica es autorizada para realizar todas las operaciones necesarias para el cumplimiento
de sus objetivos.
34.4. Fondo de garantas:
no hay normas legales sobre el tema.

35. Impuesto sobre


la Renta
35.1. La unidad de base como
sujeto tributario:
la ley general de cooperativas otorga un tratamiento
tributario preferencial a todas las cooperativas por
igual, justificando dicho tratamiento en el carcter de
utilidad pblica e inters social que les reconoce expresamente. La Ley declara expresamente la exencin
del pago de impuestos en cualquier forma en el cual
sea parte una entidad cooperativa.
35.2. Impuesto sobre aportes:
no los contempla.
35.3.Impuesto sobre otras operaciones:
exencin de impuesto por las liberalidades que se
otorgaren a las cooperativas (donaciones, auxilios, herencias y legados).
35.1. Impuesto sobre resultados:
La ley fiscal comn declara la exencin total y permanente del impuesto a la renta de los enriquecimientos
que obtengan las cooperativas, con lo que supera la
exoneracin impositiva que les otorga la LGAC.

167

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

35.2. Sobre retornos a los miembros:


la ley general de cooperativas declara la exencin total del impuesto sobre la renta de los excedentes que
obtengan los asociados de las cooperativas de consumo.

36. Otros impuestos:


36.1. Al valor agregado-ventas:
la ley cooperativa no lo contempla, pero la ley especial
de la materia s.
36.2. A capitales-patrimonio-activos:
no lo contempla.
36.3. Impuestos de Aduana:
no los contempla expresamente, aunque pareciera estar comprendida en la exencin general establecida en
la ley de cooperativas.

36.4. Sobre la propiedad del sector:


no est previsto.
36.5. Sobre transmisiones patrimoniales:
no previsto.
36.6. Sobre sociedades:
no previsto.
36.7. Judiciales y administrativos:
exencin de aranceles judiciales e impuestos municipales, esta ltima de dudosa constitucionalidad por
usurpacin de funciones municipales.

168

c o o p r e f or m

36.8. Condiciones del rgimen fiscal:


la ley cooperativa no contempla condiciones ni sanciones sobre el particular. Sin embargo, la ley fiscal comn exige la inscripcin en los registros fiscales ordinarios y la presentacin anual de estados financieros y
declaracin fiscal a efectos estadsticos.

38. Autoridad
de aplicacin:
38.1. Aspectos generales:
rgano pblico nico y general para todas las cooperativas, adscrito a la Administracin Nacional Centralizada con rango de dependencia ministerial de primer
nivel, dotada de autarqua para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, denominada Superintendencia Nacional de Cooperativas (Sunacoop).
Es el rgano superior del Estado centralizador de la
actividad pblica respecto de las cooperativas, encargado del registro, control, planificacin, promocin y
desarrollo del cooperativismo en el pas. Regulado por
la ley general de cooperativas, ejerce sus competencias sobre todos los organismos cooperativos y la actividad de los mismos, y cuyo ejercicio debe concertarlo con el propio movimiento cooperativo.
Las Cajas de Ahorro estn sujetas a otra Autoridad de
Aplicacin denominada Superintendencia de Cajas de
Ahorro, adscrita a otro Ministerio, que les aplica la Ley
General de Asociaciones Cooperativas de manera discrecional.
37.2. Estructura organizativa:
la Superintendencia de Cooperativas cuenta con un
rgano ejecutivo denominado Superintendente Nacional de Cooperativas, designado por el Presidente

de la Repblica quien ejerce todas las funciones asignadas al ente, para lo cual cuenta con los funcionarios
necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones. Tiene un rgano consultivo, el Consejo Nacional
Cooperativo, analizado en el nmero 31.
37.3. Atribuciones:
a) registro de la constitucin y extincin de cooperativas y organismos de integracin ; b) aprobacin de
sus normas internas constitutivas y modificadoras ; c)
otorgamiento de personera ; d) educacin y fomento
; e) asesora y asistencia tcnica ; f) control, que comprende constatacin de actos y hechos, asistencia a sesiones de los rganos internos de las cooperativas,
examen de su documentacin social y contable, ejecucin de supervisiones y revisiones ; g) autorizacin o
aprobacin para la emisin de ttulos, reduccin de
recursos econmicos, creacin de reservas facultativas, fusin y liquidacin amigable ; h) decisin para la
prrroga de conversin en cooperativa de las empresas adquiridas por las mismas ; en apelacin de exclusin de asociados y para la rehabilitacin de directivos
destituidos ; i) convocatoria de la asamblea a solicitud
de porcentajes de asociados ; en caso de intervencin
legal y por negativa de los directivos de hacerla ; j) interpretacin no vinculante de ley ; y k) imposicin de
sanciones administrativas.

38. Sanciones
administrativas:
38.1. Sujetos:
cooperativas y organismos de integracin registrados,
as como directivos, gerentes y asociados de las mismas, aunque sobre stos nada dispone.

38.2. Causales:
determinadas en forma enunciativa, por incumplimiento de obligaciones y contravencin de prohibiciones de ley, reglamento y las impuestas por la Autoridad de Aplicacin, as como por la violacin de normas internas, siempre y cuando se hubiere efectuado
investigacin previa.
38.3. Procedimiento:
a) la Autoridad de Aplicacin conoce de posibles irregularidades de oficio, por decisin del Juez o por denuncia de los asociados, del consejo de vigilancia o
del organismo de integracin ; b) realiza actuaciones
previas como son la apertura de investigaciones, indicacin de medidas a adoptar en plazos determinados,
exige la presentacin de informes, convoca la asamblea y solicita la participacin del organismo de integracin e, incluso, puede ordenar la suspensin parcial o total de las actividades de la cooperativa, todo
ello antes de aplicar sanciones.
38.4. Sanciones aplicables:
en forma sucesiva, multas a la cooperativa de acuerdo
a su tipo y capacidad econmica, apercibimiento de
intervencin, intervencin y revocatoria de la autorizacin para funcionar la que comporta su disolucin.
38.5. Intervencin:
interposicin temporal de la Autoridad de Aplicacin
en el gobierno interno de la cooperativa con el objeto
de regularizar su funcionamiento. Procede en caso de
subsistir la infraccin (o de reincidencia) pese al agotamiento de la multa mxima a criterio de aquella. Tiene carcter aditivo a la actividad de los rganos internos, la que queda restringida por la necesaria autorizacin de sus actos por parte del interventor.
Ejercida por un interventor (individual o colectivo)
designado por el Superintendente Nacional de Coope-

169

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

rativas por un mximo de 120 das, convoca la asamblea para solicitar la remocin de los directivos y la
adopcin de las medidas que considere necesarias para el cumplimiento de sus cometidos.
38.6. Cancelacin del registro:
la Autoridad de Aplicacin tiene potestad de cancelar
el registro de la cooperativa y subsiguiente liquidacin
judicial o amigable, en los casos siguientes: a) al vencimiento del trmino de la intervencin sin lograrse
regularizar su funcionamiento; b) cuando se hubiere
producido una causal de disolucin y la cooperativa
no hubiere procedido a hacerlo dentro del plazo previsto en la Ley; y c) por contravencin grave de las leyes y los estatutos, o contra las buenas costumbres.
38.7. Recursos administrativos:
no estn previstos en la LGAC, por lo que se aplica la
legislacin ordinaria sobre la materia, en la forma siguiente : a) Recurso Administrativo de Reconsideracin por ante la propia Autoridad de Aplicacin, dentro de los 15 das hbiles siguientes a su decisin, la
que tiene 15 das para decidir. En caso de negativa o
de silencio administrativo a su trmino, cabe ejercer el
recurso siguiente ; b) Recurso Jerrquico o de Alzada,
interpuesto dentro de los 15 das siguientes, ante el
superior jerarca de la Autoridad de Aplicacin (el Ministro respectivo) quien tiene hasta 3 meses para decisin. En caso de negativa o de silencio administrativo
a su trmino, queda expedita la va contencioso-administrativa.

39. Rgimen judicial:


39.1. Contencioso-administrativo:
la ley nada dispone al particular, por lo que se remite
a la legislacin ordinaria sobre la materia. En tal senti-

170

c o o p r e f o r m

do, una vez agotada la va administrativa se puede recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa,
que lo es la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, hasta ahora con sola sede en la capital de la Repblica y con jurisdiccin sobre todo el territorio nacional. De su decisin se puede apelar ante la Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
39.2. Derecho propio-comn:
la ley slo se refiere al Juez de Distrito (Juez local) al
que le otorga competencia en el proceso de liquidacin judicial. En todos los otros casos, hay que atenerse al proceso ordinario por ante el Juez de Primera
Instancia en lo Civil, procedimiento de suyo lento,
costoso y engorroso.
39.3. Materias:
como la ley nada dispone, todas las materias, salvo el
proceso en si de la liquidacin, pueden ser sometidas
a la autoridad judicial ordinaria, sin necesidad de agotar medidas internas de conciliacin o arbitraje.

40. Aspectos penales:


40.1. Aspectos generales:
la ley no tipifica, clasifica ni caracteriza delitos contra
las cooperativas. No determina el tipo de accin, la jurisdiccin, procedimiento, sujetos, legitimacin, penas ni lapsos de prescripcin, por lo que hay que atenerse al derecho penal ordinario.
40.2. Delitos:
nada establece la ley. Solo hay un artculo ininteligible
(113) copiado parcial e incompletamente del artculo
104 de la Ley General de Cooperativas del Per de
1964 que se refiere al delito de fraude fiscal bajo la simulacin de cooperativa.

41. Unidades de Ahorro y


Crdito:
41.1. Aspectos generales:
tienen por objeto fomentar el ahorro, otorgar prstamos a sus asociados y proporcionales una mayor capacitacin econmica y social. Para su constitucin requieren de un nmero especial de asociados (50) que
deben tener un vnculo comn de trabajo, de asociaciones o de residencia.
Las Cajas de Ahorro rigen su funcionamiento particular en base a estas pocas normas, aplicables discrecionalmente por la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
41.2. Servicios:
exclusivamente con sus propios asociados.
41.3. Ahorros:
nada se dispone sobre el particular.
41.4. Prstamos:
exclusivamente a sus asociados, de previsin o de inversin comprobada o dirigida, no pudindose otorgar a largo plazo.

42. Bancos:
La Ley General de Asociaciones Cooperativas nada establece sobre bancos cooperativos. En la Ley General
de Bancos se exige para la constitucin de Bancos que
los mismos tengan la forma jurdica de sociedad annima por acciones, razn por la cual no es posible la
formacin de bancos bajo la forma cooperativa. La Ley
de Reforma Agraria prev genricamente la creacin
de Bancos Cooperativos Rurales.

43. Seguros:
La ley se refiere a las mutuales y cooperativas de seguros y reaseguros que deben ser objeto de ley especial,
nunca dictada. La Ley General de Empresas de Seguros exige la forma de sociedad annima por acciones
para la constitucin de empresas de seguros o reaseguros.

44. Unidades
de produccin:
44.1. Aspectos generales:
tienen por objeto la produccin de bienes o la prestacin de servicios a terceros. Del texto legal se desprende que pueden ser a) de propiedad individual de los
medios de produccin, o b) cooperativas de propiedad comn de sus asociados. En este ltimo caso, no
pueden contratar asalariados sino en forma temporal,
cuando su funcionamiento as lo requiera.
44.2. Organizacin y funcionamiento:
sujeto a sus normas internas de acuerdo a las disposiciones generales de la Ley.
44.3. Los miembros-trabajadores:
estn constituidas exclusivamente por personas naturales que tengan el carcter de productores primarios,
por los cuales entiende la ley a los agricultores y trabajadores en general que realizan su labor directamente
en su cooperativa, en su taller o en su finca. Aunque la
Ley nada dice sobre el particular, no tienen el carcter
de trabajadores subordinados y sus relaciones laborales
se regulan por los estatutos y la ley de cooperativas.

171

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

45. Unidades
de obtencin:
45.1. De consumidores:
tienen por objeto la obtencin de bienes y servicios
para sus asociados y al pblico. Solo se les permite
realizar operaciones al contado. Sin embargo, la ley establece la siguiente diferencia : a) cuando lo hicieren
con sus asociados, pareciere que se tratase de operaciones por las que pueden establecer formas especiales de pago ; b) cuando lo hagan con el pblico, se
trata de ventas por las que deben otorgar un comprobante que exprese el monto de su compra.
45.2. De vivienda:
la ley slo se refiere a las cooperativas de ahorro y crdito para vivienda, que deben ser objeto de leyes especiales, nunca dictadas.
45.3. Educacionales:
previstas las cooperativas escolares que tienen por objeto realizar una labor docente, mediante el desarrollo
de los hbitos de asociacin, solidaridad y ayuda mutua. Se constituyen entre alumnos de cualquier nivel
educativo, por si mismos o con el concurso de sus
profesores.
45.4. Socio-sanitarias:
no estn previstas.

46. Servicios pblicos y


administraciones pblicas:
46.1. Prestacin de servicios pblicos:
la ley prev la constitucin de cooperativas cuyo objeto sea la prestacin de un servicio pblico.

172

c o o p r e f or m

46.2. El servicio pblicos:


prestado por la cooperativa mediante: a) concesin
del derecho de explotacin dado directamente por la
autoridad competente a la cooperativa o, b) por traspaso de los derechos de los beneficiarios de una concesin a la cooperativa, en calidad de aporte, con el
acuerdo del concedente.

46.3. Administraciones Pblicas Cooperativa:


no previstas en la Ley

47. Unidades agrarias:


47.1. Aspectos generales:
en el sector agrario, la LGAC slo prev expresamente
las cooperativas de ahorro y crdito. Sin embargo, la
Ley de Reforma Agraria contempla profusamente a las
cooperativas, de la forma siguiente: a) fomento por todos los medios de su constitucin y proteccin con toda clase de ayudas e incentivos; b) tipos : de crdito,
produccin, adquisicin y uso de maquinaria, consumo y otras similares; c) educacin : cursos de coope rativismo y programas de adiestramiento y proyectos
guas; d) Bancos Cooperativos Rurales propiciados
por el Estado para el crdito agrcola, el ahorro y establecimiento de industrias y artesanas en el campo.
47.2. Miembros:
permite reducir el nmero mnimo de miembros para
su constitucin, segn lo disponga la norma reglamentaria, las que deben estar dedicadas a la agricultura, la cra o a la pesca.
47.3. Recursos econmicos:
nada dispone.

47.4. Operaciones-actividades:
ahorro y prstamos.
47.5. Proteccin del Estado:
la lGAC no refiere, pero si la de Reforma Agraria.

173

a l i a n z a

c o o p e r a t i v a

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Resumen:
Una vez descrito el rgimen jurdico previsto por la Ley General de Asociaciones Cooperativas, pasamos a analizar sumariamente dicha normativa, en cuanto se refiere a sus carencias, limitaciones y potencialidades, por medio de los
cuadros siguientes :
N. Contenido
1 Histrico

Situacin
La LGAC de 1975 est desfasada respecto de la realidad cooperativa actual. Hay un anteproyecto de Ley Orgnica de la Economa
Solidaria que intenta sustituirla y actualizarla.

2 Aspectos generales

La Ley se aplica a las cooperativas y en forma analgica a las Cajas de Ahorro,verdaderas cooperativas de Ahorro y
Crdito de vnculo cerrado.

3 Principios generales

Se ajusta a los principios establecidos por la Alianza Cooperativa Internacional para la fecha de su promulgacin

4 Fuentes

No contempla como fuentes a las decisiones del Sector Cooperativo ni remite expresamente a los principios cooperativos.

5 Naturaleza jurdica

Las considera como Asociaciones cuando se trata de verdaderas sociedades o de cooperativasexclusivamente

6 Personera

Otorgada por el Estado en lugar de ser reconocida por el mismo

7 Tipologa

Cerrada y limitada a las clases previstas en la ley.No se ajusta a los tipos cooperativos existentes en la actualidad

8 Formacin

No contempla las formas previas o preparatorias,ni regula el perodo de promocin.


El nmero mnimo de miembros parece adecuado,pero sin excepciones
Administrativo centralizado,sin garantas de seguridad y publicidad ni normas de regulacin del mismo

9 Registro
10 Miembros

No contempla los adherentes ni el perodo de prueba. Falta precisar normas sobre los miembros personas colectivas,
en especial,otras unidades del sector

11 Deberes y derechos

Muy limitado el derecho de informacin de los miembros,sin determinarse los rganos obligados y s
anciones por su omisin.No considera el deber de realizar operaciones exclusiva o preferentemente con
la cooperativa ni las prestaciones accesorias

12 Sanciones a los miembros No establece normas sobre el particular,por lo que se remite a las disposiciones facultativas
de los estatutos.No prev sistemas giles de conciliacin interna de conflictos

174

13 Prdida de la
condicin de miembro

No prev el derecho de receso de los miembros por alteraciones substanciales del rgimen de la cooperativa ;
congestiona la asamblea con la exclusin de miembros y perturba la vida interna por apelacin administrativa de ella.

14 Asamblea

No establece expresamente su periodicidad.En general,impone un nico y rgido modelo de estructura interna


que impide desarrollos inditos.

15 Consejos

Impone la integracin colectiva de los mismos en todos los casos ;no permite remunerar a los fiscalizadores internos y
les atribuye funciones de fiscalizacin contable,sin exigirles capacidades.Carece del Revisor o contralor interno.

16 Otros rganos

No prev expresamente el rgano de educacin,de conciliacin,las secciones autnomas o el comit de crdito

17 Directivos

No permite su revocacin libre por voluntad mayoritaria y es deficiente el sistema de determinar su responsabilidad

18 Personal

Gerencia:no tiene campo especfico de actuacin ya que depende totalmente del consejo de administracin.
En cuanto a los Asalariados, no participan en la gestin ni en los excedentes

19 Operaciones

Limitadas exclusivamente a las autorizadas expresamente por la Autoridad de Aplicacin. No autoriza expresamente la inversin o
colocacin de fondos en el Sector Cooperativo.Limita las operaciones con terceros al destinar la totalidad de los excedentes a
educacin,y no prev el traspaso a cooperativas de trabajadores de las empresas en cierre.
Libros :no dispone al respecto.Lo mismo en cuanto a las Actas o la contabilidad.No prev periodicidad de auditoras.

20 Gestin social
21 Recursos Econmicos

No impone capital inicial mnimo y permite pagar slo el 10% del suscrito y el saldo a criterio de la direccin.No hay normas que
autoricen la actualizacin de balances.

22 Aportes

De igual valor en el tiempo,desconociendo su prdida de valor por la inflacin o su incremento por los activos sociales.
No prev sistemas de financiamiento de los mismos ni permite su transmisin,ni siquiera entre miembros.No contempla la cuota
de ingreso.Permite aportes externos, deficientemente regulados y sin reales garantas

23 Ttulos

Un sistema complejo constituido por cuatro diferentes :de asociacin,de aportacin al capital inicial,rotativos
o de autofinanciacin y de inversin.Estos ltimos,permiten los aportes externos,los que son libremente remunerables
y transmisibles

24 Resultados

Imputa a la reserva legal el 10% de los excedentes,an en los momentos iniciales de la cooperativa.
Permite la absorcin total de la misma en caso de prdidas.

25 Otros fondos

De Educacin,con el 5% de los excedentes y el de autofinanciacin,de carcter irrepartible,con el 10%.


Permite constituir otros fondos con porcentajes de los excedentes,con autorizacin de la Autoridad de Aplicacin

175

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f or m

26 Retornos

Distribubles solo los provenientes de operaciones propias del objeto social,con autorizacin expresa de la Autoridad de Aplicacin.

27 T ransformaciones

Conversin :no dispone la de otra forma jurdica a cooperativa.No prev la escisin. Regula la reforma de los estatutos
en forma similar a la constitucin

28 Extincin

La permite por decisin unilateral de la Autoridad de Aplicacin y sin intervencin judicial.


No establece lmites a la remuneracin de los liquidadores ni determina expresamente sus atribuciones.

29 Integracin

Esquema mltiple e imperativo.No define los poderes de las afiliadas y las normas de funcionamiento de los organismos
de integracin,los que carecen de competencias reales de control sobre ellas

30 Organismos de integracin Impone los tipos de organismos de integracin que pueden existir (solo lo hacen las Federaciones y
Centrales),sin dejar espacio para formas inditas.No prev las instituciones auxiliares.
31 Organismo Nacional
Superior

Se trata en sustancia de un rgano consultivo del Estado y no un organismo propio del Sector.Adems,participa
en el slo el sistema de federaciones y Confederacin,dejando de lado las centrales regionales y nacional

32 Concentracin

No tiene normas que permitan expresamente asociaciones o agrupaciones temporales o permanentes de cooperativas entre s
i,con entes de naturaleza similar o con fines de lucro,de Grupos cooperativos,ni condiciones que las rijan.

33 Proteccin y fomento

No se les reconoce el derecho de participar en entidades pblicas de planificacin y desarrollo;no hay normas de proteccin a la
propiedad cooperativa ni de manejo de subsidios o incentivos pblicos.No hay disposiciones que regulen sus relaciones
con el sector privado

34 Financiamiento

De origen pblico,manejado por un ente exclusivamente pblico, segn sus propios planes y polticas.
No est previsto un fondo de garantas para el Sec tor.

35 Impuesto sobre la Renta Rgimen de exenciones impositivas a todas las cooperativas por igual,sin determinar condiciones ni sanciones
36 Otros impuestos

Exencin de aranceles judiciales e impuestos municipales,sin determinarse condiciones para su ejercicio y sanciones

37 Autoridad de Aplicacin

Duplicidad de dependencias ministeriales con exageradas atribuciones respecto de las cooperativas y las Cajas de Ahorro,y
sin definirse niveles y estructuras internas

38 Sanciones administrativas a) Carcter enunciativo y discrecional de las sanciones a aplicar.


b) No participacin del Sector en la Intervencin legal ni en el proceso de liquidacin.
c) No contempla recursos administrativos propios,por lo que se aplica el rgimen administrativo general

176

39 Rgimen judicial

d) Contencioso-administrativo :no hay remisin expresa a recursos judiciales contra actos de la


Autoridad de Aplicacin, por lo que se aplica el rgimen general.
b) Derecho propio:no hay disposiciones sobre la materia,por lo que hay que atenerse al derecho procesal general

40 Aspectos penales

a) No se precisa jurisdiccin ni competencia penal, por lo que hay que atenerse al rgimen procesal penal ordinario.
b) No tipifica delitos contra las cooperativas,por lo que se regulan por el derecho penal ordinario

41 Unidades de
Ahorro y Crdito

Limita las operaciones activas y pasivas exclusivamente con sus asociados ;


fija los tipos de prstamos a acordar,e impide los de largo plazo

42 Bancos

No los contempla.Ello hace que se remita a la legislacin bancaria general que los reserva a las Sociedades Annimas

43 Seguros

Reenva a una Ley Especial nunca dictada. Entre tanto,no es posible prestar la actividad de seguros por
estar reservado a las Sociedades Annimas

44 Unidades de Produccin No precisa la naturaleza jurdica,el rgimen laboral aplicable a los asociados-trabajadores ni la
naturaleza de sus remuneraciones.Tampoco su rgimen de previsin social
45 Unidades de Obtencin

De consumidores: impone la realizacin de operaciones slo de contado


De vivienda: no establece normas,salvo las de cooperativas de ahorro y crdito para vivienda,objeto de legislacin
especial nunca dictada
Educacionales :contempla las escolares pero no las de centros educativos.
No prev otras formas.

46 Servicios Pblicos y
Se limita a regular la constitucin de cooperativas que vayan a prestar servicios pblicos.
Administraciones Pblicas No prev las cooperativas de Administraciones Pblicas o las de participacin estatal
47 Unidades Agrarias

La Ley de Reforma Agraria las considera como factor fundamental de la Reforma Agraria :las protege y regula profusamente

177

a l i a n z a

c o o p e r a t i va

i n t e r n a c i o n a l

c o o p r e f o r m

Principales
referencias
bibliogrficas:

MARRERO, Elizabeth, El asalariado cooperativista y la


estructura integrada de participacin, Mrida, Universidad de los Andes, 1987

ARDILES, Francisco, La Empresa Obrera Cooperativa,


Valencia, Universidad de Carabobo, 1979

MARTINEZ TERRERO, Jos, Las cooperativas de Venezuela, Caracas, Centro Gumilla, 1972

CARDOZO, Manuel, Bosquejo histrico de la cooperacin en Venezuela, Caracas, Publicaciones del Centro
de Estudios Cooperativos de Caracas, 1942

MOLINA CAMACHO, Carlos, Curso monogrfico sobre


la Ley General de Asociaciones Cooperativas, Caracas,
Universidad Central de Venezuela, 1968

DALY GUEVARA, Jaime, Derecho Cooperativo, Caracas,


Universidad Central de Venezuela, 1967

OLIVEROS VILLA, Pedro, La posicin jurdica del trabajador asociado en la cooperativa de produccin, Maracaibo, Universidad del Zulia, 1972

ESTELLER, David, Comentarios sobre la reforma de la


Ley General de Asociaciones Cooperativas, Caracas,
1976
GAMBOA, Teresa y MORAN, Gabriela, La gestin cooperativa en Venezuela 1974-1984, Maracaibo, Universidad del Zulia, 1988
GARCIA MULLER, Alberto, Cooperativas : Doctrina,
Legislacin, Jurisprudencia, Mrida-Trujillo, Universidad de los Andes, 1.990
Anteproyecto de Ley Orgnica de la Economa Solidaria, Mrida, Universidad de los Andes, 1996
Sistema de Informacin Jurdica sobre Economa Solidaria, Mrida-Bogot, ULA-COLACOT, 1.998
GUERRERO, Gladys, Las Cajas de Ahorro en Venezuela. Caso Mrida, Mrida, Universidad de los Andes,
1.997

178

PADRON, Paciano, La cooperation dans la reforme


agraire au Venezuela, Pars, 1971
SANTANA, Maigualida, Las cooperativas en Venezuela
(1842 - 1957), Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1992
SOTO, Oscar David, Anlisis econmico y social de las
cooperativas agrarias en Venezuela, Revista de Derecho y Reforma Agraria N. 4, Mrida, Universidad de los
Andes, 1973
TEXIER, Jean Marie, Aspectos de la cooperacin en Venezuela, Informaciones Cooperativas, Ginebra, OIT, 41969
VAN HOUTEN, Hernan, Bosquejo del cooperativismo
agrcola, Caracas, Ministerio de Agricultura y Cra,
1959
VILLALOBOS ACOSTA, Edison, Las cajas de ahorro,
Maracaibo, 1988l