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JURISPRUDENCIA

ADMINISTRATIVA

LA PRESENTACIN DE DOCUMENTOS EXIGIDOS


EN LAS BASES COMO CRITERIO APLICABLE EN EL
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO
Luiggi V. SANTY CABRERA(*)

En el presente artculo el autor realiza un anlisis con relacin a la Resolucin N12182015-TCE-S2. Para ello, precisa las caractersticas bsicas del contrato y los supuestos
necesarios para su perfeccionamiento. Asimismo, seala que dentro de los criterios utilizados por el Tribunal, el principio de razonabilidad adquiere importancia porque implica
que la sancin mantenga la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que debe tutelar a fin de que los denunciados respondan a loracionalmente necesario
para el cumplimiento de sus finalidades.

 RESOLUCIN
RESOLUCIN N 1218-2015-TCE-S2

Lima, 13 de mayo de 2015


VISTO en sesin de fecha 13 de mayo de 2015 de
la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del
Estado, el Expediente N 3941/2014.TC, sobre el
procedimiento administrativo sancionador instaurado contra el seor Alcibiades Mestanza Ramrez, por su presunta responsabilidad en la no suscripcin injustificada del contrato derivado de la

(*)

Adjudicacin Directa Pblica por Subasta Inversa


Presencial N 004-2013-MPCHJ/CE Primera Convocatoria; y, atendiendo a los siguientes:
I. ANTECEDENTES

1.Segn el cronograma del proceso, el 17 de octubre de 2013, la Municipalidad Provincial de Chucuito - Juli, en lo sucesivo, la Entidad, convoc la
Adjudicacin Directa Pblica por Subasta Inversa
Presencial N 004-2013-MPCHJ/CE Primera Convocatoria, para la adquisicin de alimentos para el
PCA y PANTBC, con un valor referencial ascendente a S/. 239,855.26 (doscientos treinta y nueve

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con mencin summa cum laude mediante sustentacin
de tesis. Magster en Derecho y Administracin Pblica, con especialidad en Derecho, Procesos Contenciosos Pblicos y Contratacin Pblica en la Facultad de Derecho, Economa y Gestin de la Universidad de Orleans (Francia). Estudios de especializacin en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de La Sorbona de Pars (Universidad Pars 1 Panten-Sorbona), en el
Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo y en la Asociacin Francesa para la Investigacin en Derecho Administrativo de Pars (Francia). Estudios de especializacin en Contrataciones Pblicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean
Moulin Lyon III (Francia). Especialista en Derecho Pblico, y consultor en temas de Derecho Civil, Derecho Administrativo y
Contrataciones Pblicas.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

TEMA RELEVANTE

273

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

El Tribunal
del OSCE dice:
El perfeccionamiento del contrato
no solo se concreta con la suscripcin del documento que lo contiene, sino que va de la mano con
la realizacin de los actos que
preceden al perfeccionamiento
del mismo, como es la presentacin de los documentos exigidos
en las bases, toda vez que dicho
accionar constituye un requisito
indispensable o de vital importancia para concretar y viabilizar el
perfeccionamiento de la relacin
contractual.

mil ochocientos cincuenta y cinco


con 26/100 nuevos soles), en lo sucesivo, el proceso de seleccin.
Dicho proceso de seleccin fue convocado bajo el mbito de aplicacin de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobado por el Decreto
Legislativo N 1017, y modificado
por la Ley N 29873, en lo sucesivo
la Ley; y su reglamento, aprobado por
el Decreto Supremo N 184-2008-EF,
y modificado por el Decreto Supremo
N 138-2012-EF, en lo sucesivo, el
Reglamento.
2. El 24 de octubre de 2013, se
llev a cabo la presentacin de
propuestas, puja y otorgamiento de
la buena pro, para el tem N 3 del
proceso de seleccin; otorgndose la
misma a favor del seor Alcibiades
Mestanza Ramrez, en lo sucesivo,
el Adjudicatario, por el monto de
su propuesta econmica equivalente
a S/. 28,800.00 (veintiocho mil
ochocientos con 00/100 nuevos
soles); en tanto que el consentimiento
de la buena pro se produjo en la
misma fecha.

274

3. Mediante Formulario de Aplicacin de Sancin presentado el 15


de diciembre de 2014 en la Oficina
Desconcentrada del OSCE ubicada
en la ciudad de Puno, y recibido
el 17 de diciembre de 2014 en la
Mesa de Partes del Tribunal de
Contrataciones del Estado, en lo
sucesivo, el Tribunal, la Entidad
comunic que el Adjudicatario habra
incurrido en la infraccin de no
suscribir injustificadamente el contrato;
adjuntando para dicho efecto el
Informe Legal N 014-2013-MPCHJ/
OAJ del 23 de diciembre de 2013 , en
el cual expres que el Adjudicatario
no ha presentado la documentacin
requerida para la firma del contrato
derivado del proceso de seleccin,
dentro del plazo legal establecido en
el artculo 148 del Reglamento.
Asimismo, en dicho informe legal, la
Entidad agreg que el Adjudicatario
no haba alegado ni presentado justificacin alguna ante su omisin, por
lo que, correspondera sancionarlo
por haber incurrido en la infraccin
tipificada en el literal a) del numeral
51.1 del artculo 51 de la Ley.
4. Con decreto del 29 de diciembre de
2014, se dispuso admitir a trmite la
solicitud de aplicacin de sancin, e
iniciar el procedimiento administrativo
sancionador contra el Adjudicatario;
por su supuesta responsabilidad en
la comisin de la infraccin prevista
en el literal a) del numeral 51.1
artculo 51 de la Ley; otorgndosele
un plazo de diez (10) das hbiles
para que presente sus descargos,
bajo apercibimiento de resolver el
procedimiento con la documentacin
obrante en el expediente.
5. Con decreto del 13 de febrero de
2015, vista la razn de la Secretara
del Tribunal en la que da cuenta
de que el Adjudicatario no present
sus descargos, a pesar de haber sido
debidamente notificado el 22 de

enero de 2015, mediante Cdula de


Notificacin N 2092/2015.TC, se hizo
efectivo el apercibimiento decretado
de resolver con la documentacin
obrante en el expediente; y se remiti
este a la Segunda Sala del Tribunal
para que resuelva.
II. FUNDAMENTACIN
Naturaleza de la infraccin

6. El presente procedimiento administrativo sancionador est referido


a la presunta responsabilidad del
Adjudicatario, al no suscribir injustificadamente el contrato, supuesto de
hecho contemplado como infraccin
administrativa en el literal a) del
numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley.
7. La infraccin tipificada en el literal
a) del numeral 51.1 del artculo
51 de la Ley, establece entre otros
supuestos, que se impondr sancin
administrativa a los proveedores,
participantes, postores y contratistas
que no suscriban injustificadamente
el contrato.
8. Al respecto, la infraccin contemplada en la normativa precitada
establece como supuesto de hecho
indispensable para su configuracin,
la materializacin de dos hechos en
la realidad:
i) que el postor no suscriba el contrato pese a haber obtenido la buena
pro del respectivo proceso de seleccin, y ii) que dicha actitud no
encuentre justificacin.
9. Sobre el particular, cabe traer a
colacin lo establecido en el artculo
137 del Reglamento, segn el cual
una vez que la buena pro ha quedado
consentida, o administrativamente
firme, tanto la Entidad como el postor estn obligados a suscribir el contrato respectivo.
Del mismo modo, dicha disposicin
legal aade que en caso de que el o

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

los postores ganadores de la buena


pro se nieguen a suscribir el contrato,
sern pasibles de sancin, salvo
imposibilidad fsica o jurdica sobrevenida al otorgamiento de la buena
pro que no le es atribuible, declarada
por el Tribunal.
10. En ese sentido, el numeral 1 del
artculo 148 del Reglamento establece que dentro de los siete (7) das
hbiles siguientes al consentimiento
de la buena pro, sin mediar citacin
alguna, el postor ganador deber presentar a la Entidad la documentacin
para la suscripcin del contrato prevista en las Bases. Asimismo, dentro
de los tres (3) das hbiles siguientes a la presentacin de dicha documentacin, deber concurrir ante la
Entidad para suscribir el contrato, lo
cual tambin se encuentra sealado
en el numeral 2.5.1 de la Seccin
General de las bases del proceso de
seleccin.
11. Las acotadas disposiciones, en
concordancia con lo prescrito en el
artculo 141 del Reglamento, obligan al postor beneficiado con la
buena pro a presentar la documentacin requerida por las bases, a fin
de viabilizar la suscripcin del contrato, siendo en estricto, responsabilidad del postor adjudicatario que
la documentacin se encuentre conforme a lo dispuesto en tales bases y
de acuerdo a las exigencias establecidas por las normas antes glosadas.
12. Ahora bien, respecto de la modalidad de subasta inversa presencial,
es preciso sealar lo dispuesto en el
artculo 95 del Reglamento, el cual
prescribe que para otorgar la buena
pro, el Comit Especial verificar
que por lo menos haya dos (2) propuestas vlidas, caso contrario el
proceso se declarar desierto.
Sobre el particular, dicho artculo del
Reglamento agrega que se entender

que la buena pro ha quedado consentida el da de su otorgamiento, si


otorgada la buena pro del proceso o
del tem, de ser el caso, ningn postor hubiera dejado constar en el acta
su intencin de impugnar el proceso.
13. En tal sentido, sobre la base del
referido marco normativo, es menester remitirse puntualmente a la infraccin en cuya virtud se ha dispuesto el
presente procedimiento administrativo sancionador, a fin de determinar
los alcances de la misma.
Configuracin de la causal de la
infraccin.
14. En el presente caso, corresponde
determinar, de forma previa, el plazo
con el que contaba el Adjudicatario
para la presentacin de los documentos para la suscripcin del contrato.
15. De la revisin de los antecedentes administrativos remitidos por la
Entidad y del SEACE, se aprecia
que el otorgamiento de la buena pro
del proceso de seleccin a favor del
Adjudicatario y, asimismo, el consentimiento de la misma tuvieron
lugar el 24 de octubre de 2013, en
acto pblico, siendo publicado en
la misma fecha en el SEACE, al no
haberse dejado constancia en el acta
de otorgamiento de la buena pro, la
intencin de algn postor de impugnar la decisin del Comit Especial, conforme lo establecido en el
artculo 95 del Reglamento y en el
numeral 2.3.8 de la Seccin General
de las bases del proceso de seleccin.
16. En virtud de ello, es preciso sealar que el plazo que tuvo el Adjudicatario para presentar la documentacin ante la Entidad, para la
suscripcin del contrato, de acuerdo
con lo establecido en el numeral 1
del artculo 148 del Reglamento,
venci el 5 de noviembre de 2013,
siendo que el contrato derivado del

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

El Tribunal
del OSCE dice:
Pese al incorrecto cmputo de los
plazos legales para el perfeccionamiento del contrato derivado del
proceso de seleccin por parte de
los funcionarios de la Entidad, s
se habra configurado la infraccin
materia de anlisis, ya que el Adjudicatario no present la documentacin requerida en las bases del
proceso de seleccin, a fin de proceder con la suscripcin del contrato, dentro del plazo legal establecido en el Reglamento, por lo
que corresponde efectuar el examen sustancial del caso, a fin
de determinar si hubo o no una
causa justificante que pueda eximir al Adjudicatario de la imposicin de sancin.

proceso de seleccin debi haberse


suscrito el 8 de noviembre de 2013;
sin embargo, el Adjudicatario no
cumpli con presentar la documentacin para la firma del contrato derivado del proceso de seleccin.
De lo anterior, podemos advertir que
los funcionarios de la Entidad realizaron un cmputo incorrecto de
los plazos establecidos en el Reglamento, en relacin con la presentacin de la documentacin para la
firma del contrato, derivado del proceso de seleccin y la suscripcin del
mismo, toda vez que aquellos sealaron el da 4 de noviembre de 2013
como fecha mxima para la presentacin de la documentacin para
la firma del contrato, por parte del
Adjudicatario; y, asimismo, indicaron que el plazo para la suscripcin de dicho contrato venci el 7 de
mismo mes y ao, conforme puede
apreciarse del Informe Legal N 0142013-MPCHJ/OAJ del 23 de diciembre de 2013. En atencin a ello, este

275

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

El Tribunal
del OSCE dice:
Una vez consentida la buena pro
de un proceso de seleccin, por
disposicin de la Ley y el Reglamento, todo adjudicatario tiene la
obligacin de cumplir con presentar la documentacin exigida para
la suscripcin del contrato, pues
de lo contrario, al materializar el
incumplimiento de su obligacin,
puede generarle la aplicacin de
las sanciones correspondientes,
salvo situaciones de excepcin
debidamente justificadas.

Colegiado exhorta a los funcionarios


de la Entidad actuar con mayor diligencia, en estricto cumplimiento de
los lineamientos establecidos en la
Ley y el Reglamento, a fin de que no
se reitere el error que se cometi en
el proceso de seleccin.
17. Cabe destacar tambin que el
perfeccionamiento del contrato no
solo se concreta con la suscripcin
del documento que lo contiene, sino
que va de la mano con la realizacin
de los actos que preceden al perfeccionamiento del mismo, como es
la presentacin de los documentos
exigidos en las bases, toda vez que
dicho accionar constituye un requisito indispensable o de vital importancia para concretar y viabilizar el
perfeccionamiento de la relacin
contractual.
Por lo tanto, una vez consentida la
buena pro de un proceso de seleccin, por disposicin de la Ley y el
Reglamento, todo adjudicatario tiene
la obligacin de cumplir con presentar la documentacin exigida para el
perfeccionamiento del contrato, pues
de lo contrario, al materializarse el
incumplimiento de su obligacin,

276

puede generarle la aplicacin de las


sanciones correspondientes, salvo
situaciones de excepcin debidamente justificadas.
18. De lo expuesto, este Colegiado
considera que, pese al incorrecto
cmputo de los plazos legales para
el perfeccionamiento del contrato
derivado del proceso de seleccin
por parte de los funcionarios de la
Entidad, s se habra configurado la
infraccin materia de anlisis, ya que
el Adjudicatario no present la documentacin requerida en las bases del
proceso de seleccin, a fin de proceder con la suscripcin del contrato,
dentro del plazo legal establecido en
el Reglamento, por lo que corresponde efectuar el examen sustancial
del caso, a fin de determinar si hubo
o no una causa justificante que pueda
eximir al Adjudicatario de la imposicin de sancin.
Causal justificante de la infraccin

19. Al respecto, es necesario precisar que es obligacin de las personas


naturales y jurdicas que participan
en los procesos de seleccin conocer de antemano las reglas y procedimientos establecidos en la normativa en contratacin pblica, durante
el desarrollo del proceso de seleccin
y la etapa de ejecucin contractual;
por ello, todo proveedor se encuentra
obligado a conocer las condiciones,
requisitos y plazos para la suscripcin del contrato, y, por ende, obrar
con la diligencia debida para cumplir
con tales exigencias.
Por lo tanto, una vez consentida la
buena pro de un proceso de seleccin, por disposicin de la Ley y
el Reglamento, todo adjudicatario
tiene la obligacin de cumplir con
presentar la documentacin exigida para la suscripcin del contrato,
pues de lo contrario, al materializar el incumplimiento de su obligacin, puede generarle la aplicacin

de las sanciones correspondientes,


salvo situaciones de excepcin debidamente justificadas.
20. Sobre el particular, de los antecedentes del presente caso, puede
apreciarse que el Adjudicatario no
ha cumplido con presentar sus descargos, por tanto, puede afirmarse
que no se desprende la existencia de
informacin y/o documentacin que
exima de responsabilidad al Adjudicatario, por lo que perdi automticamente la buena pro y, en consecuencia, esta fue adjudicada a favor
del segundo postor en el orden de
prelacin.
21. Por los fundamentos expuestos,
este Tribunal considera que ha quedado acreditada la responsabilidad
del Adjudicatario en la comisin de
la infraccin prevista en el literal a)
del numeral 51.1 del artculo 51 de
la Ley en consecuencia, corresponde
imponerle una sancin de inhabilitacin en sus derechos de participar en
procesos de seleccin y contratar con
el Estado.
Graduacin de la sancin

22. Ahora bien, respecto de la infraccin cometida por el Adjudicatario,


el numeral 51.2 del artculo 51 de la
Ley ha previsto una sancin administrativa de inhabilitacin temporal para ser postor o contratista del
Estado, por un periodo no menor de
seis (6) meses ni mayor de tres (3)
aos, conforme a los criterios para
la determinacin gradual de la sancin previstos en el artculo 245 del
Reglamento.
23. En tal sentido, y a efectos de
graduar la sancin a imponerse,
se deben considerar los siguientes
criterios de graduacin:
a) Naturaleza de la infraccin: es
importante tomar en consideracin la conducta del Adjudicatario,

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

pues desde el momento que


se otorg la buena pro en su
favor; y qued consentida, este
se encuentra obligado a perfeccionar el contrato, presentando
la documentacin necesaria, a
fin de cumplir con el compromiso declarado en su propuesta
tcnica.
b) Dao causado: se debe tener en
consideracin que la consecuencia de no perfeccionar injustificadamente el contrato origin
un evidente retraso en el cumplimiento de las metas y objetivos
planificados con antelacin por la
Entidad, quien dilat la satisfaccin de su necesidad en cuanto al
objeto de la contratacin.
c) Reiterancia: debe tomarse en
cuenta que el Adjudicatario ha
sido sancionado por la misma
infraccin en oportunidades anteriores por este Tribunal, con sancin de inhabilitacin en sus
derechos de participar en procesos de seleccin y contratar
con el Estado, mediante Resoluciones N 1831-2014-TC-S1 y
N 651-2015-TC-S3 del 17 de
julio de 2014 y 24 de marzo de
2015, respectivamente.
d) Conducta procesal del infractor:
el Adjudicatario no se aperson
al presente procedimiento y, asimismo, no present descargos
ante las imputaciones formuladas
en su contra.
24.Resulta importante traer a
colacin el principio de razonabilidad,
consagrado en el numeral 1.4 del
artculo IV del Ttulo Preliminar
de LPAG, por medio del cual, las

decisiones de la autoridad administrativa que impongan sanciones


o establezcan restricciones a los
administrados deben adaptarse dentro
de los lmites de la facultad atribuida
y manteniendo debida proporcin
entre los medios a emplear y los
fines pblicos que deba tutelar, a fin
de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfaccin de su
cometido.
25.Por ltimo, cabe mencionar que
la comisin de la infraccin tipificada en el literal a) del numeral 51.1
del artculo 51 de la Ley, por parte
del Adjudicatario, cuya responsabilidad ha quedado acreditada, tuvo
lugar el 8 de noviembre de 2013.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la vocal Violeta Lucero Ferreyra Coral y la intervencin de los vocales Ana Teresa
Revilla Vergara y Juan Vargas de
Zela; atendiendo a lo dispuesto en
la Resolucin N 129-2015-OSCE/
PRE del 5 de mayo de 2015, publicada el 6 de mayo de 2015, en el diario oficial El Peruano, en ejercicio
de las facultades conferidas en el
artculo 51 y 63 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por
Decreto Legislativo N 1017, y su
reglamento, aprobado por Decreto
Supremo N 184-2008-EF y sus respectivas modificatorias, as como
los artculos 18 y 19 del Reglamento de Organizacin y Funciones
del OSCE, aprobado por Resolucin Ministerial N 789-2011-EF/10
y sus modificatorias; a lo dispuesto
mediante Memorando N 001-2014/
PRE, analizados los antecedentes, y
luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad LA
SALA RESUELVE:

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

El Tribunal de OSCE
dice:
Se debe tener en consideracin
que la consecuencia de no perfeccionar injustificadamente el contrato origin un evidente retraso
en el cumplimiento de las metas
y objetivos planificados con antelacin por la Entidad.

1. SANCIONAR al seor Alcibiades Mestanza Ramrez, con RUC


N 10803372344, por el periodo
de siete (7) meses con inhabilitacin temporal en sus derechos de
participar en procesos de seleccin y contratar con el Estado, por
la comisin de la infraccin prevista en el literal a) del numeral
51.1 del artculo 51 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada por el Decreto Legislativo
N 1017, y modificada por la Ley
N 29873, la cual entrar en
vigencia a partir del sexto da
hbil siguiente de notificada la
presente resolucin, por los fundamentos expuestos.
2. Disponer que, una vez que la presente resolucin haya quedado
administrativamente firme, la
Secretara del Tribunal comunique la sancin al Registro Nacional de Proveedores a travs del
Sistema Informtico del Tribunal.
Regstrese, comunquese y publquese.
SS. REVILLA VERGARA, FERREYRA
CORAL, VARGAS DE ZELA.

277

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

INTRODUCCIN

El consentimiento contractual es el
comn acuerdo de las partes sobre
la celebracin del contrato, que contiene su reglamentacin y se proyecta
sobre todos los elementos que lo
integran. Al ser el contrato un negocio bilateral, requiere para su perfeccin plena coincidencia de las voluntades de los sujetos intervinientes1.
La doctrina suele distinguir tres fases
o momentos principales en la vida de
un contrato, que son la generacin,
la perfeccin y la consumacin. La
fase de generacin o de gestacin
comprende los preliminares o el proceso interno de formacin del contrato. Se trata de un periodo preparatorio, que da como resultado una
serie de actos, de los cuales surge el
consentimiento contractual. La llamada fase de perfeccin viene determinada por el cruce o encuentro de
voluntades de las partes y constituye,
por tanto, el nacimiento del contrato a la vida jurdica. Por ltimo,
la fase de consumacin comprende
el periodo de cumplimiento del fin
para el cual el contrato ha sido celebrado o, lo que es lo mismo, la realizacin o efectividad de las prestaciones derivadas de tal contrato.
Asimismo, la tercera fase de todo
proceso de contratacin pblica
la constituye la fase de ejecucin

1
2
3
4

contractual, que se caracteriza por


ser la fase en la cual los contratistas estn obligados a cumplir cabalmente con lo ofrecido en su propuesta y en cualquier manifestacin
formal documentada que hayan aportado adicionalmente en el curso del
proceso de seleccin o en la formalizacin del contrato. Dentro de las
actuaciones que se pueden dar en
esta fase, tenemos las siguientes:
i) perfeccionamiento del contrato;
ii) nulidad del contrato; iii) subcontratacin; iv) cesin de derechos y de
posicin contractual; v) ampliaciones de plazo; vi) adicionales al contrato; vii) aplicacin de penalidades;
viii) conformidad; ix) pago.
I. EL PERFECCIONAMIENTO DEL
CONTRATO

Un contrato es de Derecho Pblico


porque al menos una de las partes es
una persona pblica, y porque el rgimen normativo aplicable depende
del Derecho Pblico, lo que significa
que tienen una autonoma en cuanto
al Cdigo Civil2. Sin embargo, por
aquellas disposiciones normativas
que no se encuentren en la norma de
contrataciones del Estado, de forma
supletoria se aplicarn las reglas contenidas en el Cdigo Civil.
Una vez delimitado el mbito de
aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, es necesario precisar

la naturaleza, caractersticas y finalidad de los contratos que celebran las


entidades en el marco de esta norma.
Para tal efecto, en primer lugar,
resulta relevante considerar lo sealado por el Tribunal Constitucional
respecto del carcter de la contratacin pblica: La contratacin estatal
tiene un cariz singular que lo diferencia de cualquier acuerdo de voluntades entre particulares, ya que al estar
comprometidos recursos y finalidades pblicas, resulta necesaria una
especial regulacin que permita una
adecuada transparencia en las operaciones3. Adems, debe considerarse lo sealado por la doctrina: En
el mbito contractual, la idea de lo
pblico se vincula, por una parte, con
el Estado como sujeto contratante,
pero, fundamentalmente, su principal conexin es con el inters general o bien comn que persiguen, de
manera relevante e inmediata, los
rganos estatales al ejercer la funcin administrativa4.
De esta manera, tanto el Tribunal Constitucional como la doctrina reconocen el carcter particular de las contrataciones que llevan
a cabo las entidades para satisfacer
sus necesidades, las que, adems
de determinar la erogacin de fondos pblicos, se encuentran vinculadas con el ejercicio de la funcin
administrativa y la satisfaccin del

VALPUESTA FERNNDEZ, M. Teora general del contrato: en el Derecho Civil, Derecho de Obligaciones y contratos. Tirand lo Blanch,
Valencia, 2001, pp. 232-233.
RICHER, Laurent. Droit des contrats administratifs. 8 dition, ditions Lextenso L.G.D.J, Pars, 2012, p. 28.
Expediente N 020-2003-AI/TC, f.j. 11.
CASSAGNE, Juan Carlos. El contrato administrativo. 2 edicin, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p.13.

278

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

inters general o inters pblico que


esta persigue. Todo esto determina
que a los contratos que celebran las
entidades con los particulares se les
apliquen, en primer orden, las normas del Derecho Pblico, y solo de
manera subsidiaria o supletoria, las
normas del Derecho Privado, lo que
da lugar a una categora tpica del
Derecho Administrativo, el contrato
administrativo.
A fin de enriquecer el presente trabajo a travs de la doctrina, sealaremos los aportes ms importantes en
relacin a los contratos administrativos. As pues, Christophe Guettier
seala que los contratos administrativos son aquellos dotados de
una naturaleza propia del derecho
pblico5; asimismo, Yves Gaudemet,
precisa que el contrato administrativo es normalmente un contrato
concluido por una persona pblica;
es decir, la presencia de una persona pblica en el contrato, y se
convierte en la primera condicin
necesaria para que un contrato sea
calificado como administrativo6;
adems, Manuel Mara Diez7 seala
que el contrato administrativo es
un acuerdo de voluntades entre un
rgano del Estado y un particular que genera efectos jurdicos en
materia administrativa, razn por la
cual el rgano del Estado debe haber
actuado en ejercicio de su funcin
administrativa 8. Asimismo, Juan
Carlos Cassagne indica que en el
contrato administrativo, a diferencia

5
6
7
8
9
10
11
12

de los contratos regidos por el derecho privado, la Administracin procura la satisfaccin de un inters
pblico relevante, de realizacin
inmediata o directa, que se incorpora
al fin u objeto del acuerdo, proyectndose en su rgimen sustantivo (ius
variandi, interpretacin, equilibrio
financiero, etctera.)9.
Una vez tratada la naturaleza de
los contratos administrativos, qu
podemos decir en cuanto al perfeccionamiento del contrato? Pues, en
relacin al perfeccionamiento del
contrato en el mbito de contrataciones del Estado, dicho contrato es
de carcter solemne, pues el contrato estatal requiere de la configuracin de una serie de requisitos para
su perfeccionamiento: () El perfeccionamiento est caracterizado
porque su configuracin como fuente
obligacional se opera a partir del
momento en que las partes capaces
y competentes acuerdan su voluntad
exenta de vicios, sobre el objeto y
causa lcitos, consagrando las estipulaciones que la ley contractual exige
o los ordenamientos civil, comercial o especial permiten y reduciendo
a escrito tal consenso sobre aquellos aspectos, con la consonancia de
haberse obtenido la reserva presupuestal correspondiente ()10.
Asimismo, el perfeccionamiento de
un contrato estatal requiere fundamentalmente de tres requisitos: i) el
acuerdo de voluntades de las partes

En qu consiste
El consentimiento contractual es
el comn acuerdo de las partes
sobre la celebracin del contrato,
que contiene su reglamentacin y
se proyecta sobre todos los elementos que lo integran. Al ser
el contrato un negocio bilateral,
requiere para su perfeccin plena
coincidencia de las voluntades de
los sujetos intervinientes.

contratante y contratista; ii) la elaboracin de un contrato escrito sobre


la misma; y iii) la existencia de una
reserva presupuestal11.
Ahora bien, en nuestro sistema de
contrataciones del Estado, las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado que regulan las
fases de actos preparatorios y ejecucin contractual deben observar para
su desarrollo los requisitos, condiciones y dems formalidades previstos en dicha normativa.
Para tal efecto, se debe tener en
cuenta que todo procedimiento de
contratacin se desarrolla en tres (3)
fases12:
a) Fase de programacin y actos
preparatorios, que comprende:
i) previsin en el Plan Anual de
Contrataciones;

GUETTIER , Christophe. Droit des contrats administratifs. 3 dition, ditions PUF, Pars, 2011, p. 1.
GAUDEMET, Yves. Droit administratif. 20 edicin, ditions Lextenso L.G.D.J, Pars, 2012, p. 339.
Opinin N 078-2012/DTN.
MARA DIEZ, Manuel. Derecho Administrativo. Tomo III, 2 edicin, Editorial Plus Ultra, 1979, Buenos Aires, p. 33.
MARA DIEZ, Manuel. Ob. cit., p. 21.
CASTRO CUENCA, Carlos Guillermo y GARCA LPEZ, Luisa Fernanda. La contratacin estatal: Teora general, perspectiva comparada y
regulacin internacional. Universidad del Rosario, Bogot, 2010.
RICO PUERTA, L.A. Teora general y prctica de la contratacin estatal. Leyer, Bogot, 2007, p. 449.
Opinin N 084-2014/DTN.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

279

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

Comentario
relevante del autor
Tanto el Tribunal Constitucional
como la doctrina reconocen el
carcter particular de las contrataciones que llevan a cabo las
entidades para satisfacer sus
necesidades, las que, adems de
determinar la erogacin de fondos
pblicos, se encuentran vinculadas con el ejercicio de la funcin
administrativa y la satisfaccin del
inters general o inters pblico
que esta persigue.

ii) definicin del requerimiento;


iii) realizacin de un estudio de
posibilidades que ofrece el
mercado a fin de determinar el
valor referencial;
iv) certificacin presupuestal;
v) aprobacin del expediente de
contratacin; entre otros.
b) Fase de seleccin, que se desarrolla en las siguientes etapas
principales:
i) convocatoria;
ii) registro de participantes;
iii) formulacin y absolucin de
consultas;
iv) formulacin y absolucin de
observaciones;
v) integracin de bases;

13
14
15
16
17

vi) presentacin de propuestas;


vii) calificacin y evaluacin de
propuestas;
viii) otorgamiento de la buena
pro, hasta antes de la suscripcin del contrato.
c) Fase de ejecucin contractual,
que se inicia con la suscripcin
del contrato y concluye con el
pago por las prestaciones ejecutadas al contratista.
Asimismo, la realizacin de la etapa
del proceso de seleccin, la cual se
inicia con la convocatoria del proceso y culmina con el perfeccionamiento del contrato13, oportunidad en
la cual tambin se inicia la etapa de
ejecucin contractual14.
Ahora bien, en relacin al perfeccionamiento del contrato administrativo
y el inicio de la ejecucin contractual,
Cassagne seala: Como regla general, el contrato se perfecciona con el
acuerdo o fusin de voluntades, aunque esta regla va a tener una aplicacin en el derecho administrativo
que, por lo comn, acota el margen
de libertad formal de los contratantes,
no solo en el proceso de seleccin,
sino en el perfeccionamiento del vnculo contractual (). La cuestin
cobra trascendencia en la medida en
que como ya vimos, hasta ocurrir
el perfeccionamiento del contrato,
la Administracin puede dejar sin
efecto el proceso de seleccin, sin
perjuicio de la responsabilidad precontractual que se le pudiera llegar a
imputar en el supuesto de revocacin

por ilegitimidad. Recin a partir del


perfeccionamiento del acuerdo de
voluntades es que nacen propiamente
los derechos y obligaciones del contrato y de la Administracin y, por
ende, la responsabilidad contractual
en caso de incumplimiento15.
Ahora bien, una vez perfeccionado
el contrato, las bases integradas,
la oferta ganadora y los documentos derivados del proceso de seleccin que establezcan obligaciones
para las partes, surge la relacin jurdica patrimonial, en virtud de la cual
el contratista se encuentra obligado
a ejecutar determinada prestacin a
favor de la entidad que puede consistir en la entrega o suministro de
bienes, la prestacin de un servicio
o la ejecucin de una obra y esta, a
su vez, se obliga, principalmente, a
pagar la respectiva contraprestacin
al contratista16. Asimismo, el contrato se perfecciona con la suscripcin del documento que lo contiene.
Tratndose de procesos de adjudicaciones de menor cuanta, distintas a
las convocadas para la ejecucin y
consultora de obras, el contrato se
podr perfeccionar con la recepcin
de la orden de compra o de servicio17.
Como se ha sealado previamente,
una vez que se ha otorgado la buena
pro, tanto la entidad como el ganador de la buena pro estn obligados a formalizar la relacin contractual. En este punto cabe reflexionar
acerca de lo siguiente: Qu actos
se deben desplegar a fin de gestionar el perfeccionamiento del contrato? Debemos tener presente que

De acuerdo con el artculo 22 del Reglamento, el proceso de seleccin culmina, normalmente, con la celebracin del contrato, salvo que medie
alguna de las circunstancias sealadas en sus numerales 2), 3) o 4).
Opinin N 076-2014/DTN, Opinin N 124-2012/DTN.
CASSAGNE, Juan Carlos. Ob. cit., p. 111.
Opinin N 024-2013/DTN.
Resolucin N 1177-2011-TC-S4.

280

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

este se perfecciona con la suscripcin del documento que lo contiene.


Sin embargo, tambin hay que considerar que cuando se trata de adjudicaciones de menor cuanta, distintas
a las convocadas para la ejecucin y
consultora de obras, el Reglamento
permite que el contrato se perfeccione con la recepcin de la orden de
compra o de servicio.
Adems, el perfeccionamiento
implica el nacimiento y existencia
del contrato, a partir del cual se van
a generar derechos y obligaciones
para las partes que lo suscriben. Por
ello, resulta importante que las partes que lo firman se encuentren debidamente acreditadas y cuenten con
la representacin respectiva. As, el
postor beneficiado con la buena pro
deber acreditar un representante
con poder vigente, el funcionario
que suscribe deber tener atribuciones expresas, contenidas estas en el
correspondiente documento de gestin (ROF, MOF, entre otros) o, en
su defecto, mediante la delegacin
de facultades que le otorgue el titular de la entidad.
En el presente caso, por medio de la
Resolucin N 1218-2015-TCE-S2,
materia de comentario, el Tribunal
de Contrataciones del Estado precis
un aspecto importante en relacin
al perfeccionamiento del contrato
al sealar que el perfeccionamiento
del contrato no solo se concreta con
la suscripcin del documento que lo
contiene, sino que va de la mano con
la realizacin de los actos que preceden al perfeccionamiento del mismo,
como es la presentacin de los documentos exigidos en las bases, toda

18
19

vez que dicho accionar constituye


un requisito indispensable o de vital
importancia para concretar y viabilizar el perfeccionamiento de la relacin contractual. Sin embargo, en el
incumplimiento de las normas que
rigen los actos precedentes al perfeccionamiento del contrato, el Tribunal de Contrataciones impondr la sancin correspondiente al
adjudicatario18.
II. EL DERECHO SANCIONADOR
ADMINISTRATIVO EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO

El procedimiento sancionador, en
general, establece una serie de pautas mnimas comunes para que las
entidades administrativas con competencia para la aplicacin de sanciones a los administrados la ejerzan de
manera previsible y no arbitraria19.
Es as que el derecho sancionador
administrativo, como parte del derecho sancionador general, est sujeto
a reglas especficas y predeterminadas que protegen al administrado de
un accionar arbitrario, de modo tal
que solo se sancionen las conductas realmente lesivas para el ordenamiento pblico. Las reglas y parmetros del procedimiento sancionador
regulados en Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, son de aplicacin supletoria a
otros procedimientos administrativos sancionadores regulados en normas especiales.
Asimismo, las sanciones administrativas en el mbito del rgimen de
contratacin estatal, y de conformidad con el artculo 51 de la Ley, se
diferencian entre sanciones inhabilitantes (temporales y definitivas) y

Comentario
relevante del autor
En relacin al perfeccionamiento
del contrato en el mbito de contrataciones del Estado, dicho contrato
es de carcter solemne, pues el
contrato estatal requiere de la configuracin de una serie de requisitos para su perfeccionamiento.

econmicas. Las primeras se aplican a los expertos independientes y


proveedores, participantes, postores y contratistas; mientras que las
segundas son propias de las entidades, por infraccin de la legislacin
de la materia, y a los rbitros, por no
remisin oportuna de laudo.
En el presente caso, en la Resolucin
N 1218-2015-TCE-S2, el Tribunal
de Contrataciones del Estado precis que el presente procedimiento
administrativo sancionador est referido a la presunta responsabilidad del
Adjudicatario, al no suscribir injustificadamente el contrato, supuesto
de hecho contemplado como infraccin administrativa en el literal a)
del numeral 51.1 del artculo 51 de
la Ley. Pues, la infraccin tipificada
en el literal a) del numeral 51.1 del
artculo 51 de la Ley establece, entre
otros supuestos, que se impondr
sancin administrativa a los proveedores, participantes, postores y contratistas que no suscriban injustificadamente el contrato.
Al respecto, la infraccin contemplada en la normativa precitada
establece como supuesto de hecho

Tambin vid. Resolucin N 2098-2014-TC-S4, Resolucin N 2076-2014-TC-S4.


Resolucin N 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f.j. 16.

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

281

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

Comentario
relevante del autor
Una vez perfeccionado el contrato,
las bases integradas, la oferta
ganadora y los documentos derivados del proceso de seleccin que
establezcan obligaciones para las
partes, surge la relacin jurdica
patrimonial, en virtud de la cual el
contratista se encuentra obligado
a ejecutar determinada prestacin
a favor de la entidad.

indispensable para su configuracin


la materializacin de dos hechos en
la realidad: i) que el postor no suscriba el contrato pese a haber obtenido la buena pro del respectivo proceso de seleccin; y ii) que dicha
actitud no encuentre justificacin.
Bajo el anlisis de la Resolucin
N 1218-2015-TCE-S2, se debe precisar lo establecido en el artculo 137
del Reglamento, segn el cual una
vez que la buena pro ha quedado consentida o administrativamente firme,
tanto la Entidad como el postor estn
obligados a suscribir el contrato respectivo. Del mismo modo, dicha disposicin legal aade que en caso de
que el o los postores ganadores de la
buena pro se nieguen a suscribir el
contrato, sern pasibles de sancin,
salvo imposibilidad fsica o jurdica sobrevenida al otorgamiento de
la buena pro que no le es atribuible,
declarada por el Tribunal.
Es as que, el numeral 1 del artculo
148 del Reglamento establece que

20
21

dentro de los siete (7) das hbiles siguientes al consentimiento de


la buena pro, sin mediar citacin
alguna, el postor ganador deber presentar a la Entidad la documentacin
para la suscripcin del contrato prevista en las bases. Asimismo, dentro
de los tres (3) das hbiles siguientes a la presentacin de dicha documentacin, deber concurrir ante la
Entidad para suscribir el contrato.
Lo anteriormente dicho, en concordancia con lo prescrito en el artculo
141 del Reglamento, obliga al postor beneficiado con la buena pro a
presentar la documentacin requerida por las bases, a fin de viabilizar
la suscripcin del contrato, y es, en
estricto, responsabilidad del postor
adjudicatario que la documentacin
se encuentre conforme a lo dispuesto
en tales bases y de acuerdo a las exigencias establecidas por las normas
antes glosadas.
III. LA APLICACIN DEL PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD

En el presente comentario anticipamos la siguiente interrogante:


Cmo opera el principio de razonabilidad en la graduacin de la sancin administrativa? El citado principio, de acuerdo al numeral 1.4 del
artculo IV de la Ley N 27444, se
refiere a que las entidades, cuando
ejerzan la potestad administrativa
sancionadora, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y mantener la debida proporcin entre los medios a emplear y los
fines pblicos que debe tutelar, a fin
de que estos respondan a lo racionalmente necesario para el cumplimiento de sus finalidades.

La definicin del principio de razonabilidad contenida en la Ley del


Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, ha sido considerada por algunos autores como adecuada. As, la referida ley resalta
la importancia de los lmites de la
facultad que tiene la administracin
al ejercer su labor punitiva. Morn
Urbina considera que dicha facultad
debe ser producida de manera legtima, justa y proporcional20. Ochoa
Cardich califica en general, la definicin legal como tcnicamente
correcta 21. Estas aproximaciones
resaltan la importancia de la observancia del principio de razonabilidad
en los procedimientos administrativos disciplinarios, cuyo cometido es
determinar la existencia de responsabilidad funcional y la aplicacin de
la consecuente sancin. Esta labor
punitiva que el Estado ejerce a travs de las autoridades de control en
el sistema de justicia y el ejercicio de
esta atribucin se encuentran garantizados con el respeto del derecho
al debido proceso que corresponde
a todo presunto responsable que se
encuentre sometido a un sistema de
control.
En el presente caso, el Tribunal tuvo
que determinar, de forma previa, el
plazo con el que contaba el adjudicatario para la presentacin de los
documentos para la suscripcin del
contrato. Conforme a la revisin
de los antecedentes administrativos
remitidos por la entidad y el Seace,
se apreci que el otorgamiento de
la buena pro del proceso de seleccin a favor del adjudicatario y el
consentimiento de la misma tuvieron lugar el 24 de octubre de 2013,

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9 edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 70.
OCHO CARDICH, Csar. Los principios generales del procedimiento administrativo. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444. 2 Parte. Ara Editores, Lima, 2003, p. 643.

282

ANLISIS Y CRTICA JURISPRUDENCIAL

en acto pblico, y fueron publicados en la misma fecha en el Seace,


al no haberse dejado constancia de
la buena pro en el acta de otorgamiento, la intencin de algn postor
de impugnar la decisin del Comit
Especial, conforme lo establecido en
el artculo 95 del Reglamento y en el
numeral 2.3.8 de la Seccin General
de las bases del proceso de seleccin.
Con relacin a ello, el Tribunal
seal que el plazo que tuvo el adjudicatario para presentar la documentacin ante la entidad para la suscripcin del contrato, de acuerdo con lo
establecido en el numeral 1 del artculo 148 del Reglamento, venci el 5
de noviembre de 2013. Por lo tanto,
el contrato derivado del proceso de
seleccin debi haberse suscrito el 8
de noviembre de 2013; no obstante,
el adjudicatario no cumpli con presentar la documentacin para la
firma del contrato derivado del proceso de seleccin.
El Tribunal deja establecido que el
perfeccionamiento del contrato no
solo se concreta con la suscripcin
del documento que lo contiene, sino
que va de la mano con la realizacin
de los actos que preceden al perfeccionamiento del mismo, como es
la presentacin de los documentos
exigidos en las bases, toda vez que
dicho accionar constituye un requisito indispensable o de vital importancia para concretar y viabilizar el
perfeccionamiento de la relacin
contractual.
En consecuencia, una vez consentida la buena pro de un proceso de
seleccin, por disposicin de la Ley
y el Reglamento, todo adjudicatario
tiene la obligacin de cumplir con
presentar la documentacin exigida
para el perfeccionamiento del contrato, pues, de lo contrario, al materializarse el incumplimiento de su

obligacin, puede generarle la aplicacin de las sanciones correspondientes, salvo situaciones de excepcin debidamente justificadas.
Ahora bien, surge la siguiente interrogante: cul es la justificacin
que sustenta la causal de la infraccin? Al respecto, es necesario precisar que es obligacin de las personas
naturales y jurdicas que participan
en los procesos de seleccin conocer de antemano las reglas y procedimientos establecidos en la normativa de contratacin pblica durante
el desarrollo del proceso de seleccin
y la etapa de ejecucin contractual;
por ello, todo proveedor se encuentra
obligado a conocer las condiciones,
requisitos y plazos para la suscripcin del contrato, y, por ende, obrar
con la diligencia debida para cumplir
con tales exigencias.
Una vez descrito esto, cmo aplicamos el principio de razonabilidad
en las contrataciones del Estado?
Respecto de la infraccin cometida
por el adjudicatario, el numeral 51.2
del artculo 51 de la Ley ha previsto
una sancin administrativa de inhabilitacin temporal para ser postor o
contratista del Estado, por un periodo
no menor de seis (6) meses ni mayor
de tres (3) aos, conforme a los criterios para la determinacin gradual
de la sancin previstos en el artculo
245 del Reglamento.
En tal sentido, y a efectos de graduar
la sancin a imponerse, el Tribunal
consider los siguientes criterios de
graduacin:
a) Naturaleza de la infraccin:
es importante tomar en consideracin la conducta del adjudicatario, pues desde el momento
que se otorg la buena pro en
su favor y qued consentida,
este se encuentra obligado a

DILOGO CON LA JURISPRUDENCIA N 202

En qu consiste
El perfeccionamiento implica el
nacimiento y existencia del contrato, a partir del cual se van a
generar derechos y obligaciones
para las partes que lo suscriben.
Por ello, resulta importante que las
partes que lo firman se encuentren debidamente acreditadas.
perfeccionar el contrato, presentando la documentacin necesaria, a fin de cumplir con el
compromiso declarado en su propuesta tcnica.
b) Dao causado: se debe tener en
consideracin que a consecuencia
de no perfeccionar injustificadamente el contrato, se origin
un evidente retraso en el cumplimiento de las metas y objetivos
planificados con antelacin por la
entidad, quien dilat la satisfaccin de su necesidad en cuanto al
objeto de la contratacin.
c) Reiteracin: el Tribunal tuvo en
cuenta que el adjudicatario haba
sido sancionado por la misma
infraccin en oportunidades anteriores por este Tribunal, con sancin de inhabilitacin en sus
derechos de participar en procesos de seleccin y contratar con
el Estado, mediante Resoluciones N 1831-2014-TC-S1 y N
651-2015-TC-S3 del 17 de julio
de 2014 y 24 de marzo de 2015,
respectivamente.
d) Conducta procesal del infractor: el adjudicatario no se aperson al presente procedimiento y,
asimismo, no present descargos
ante las imputaciones formuladas
en su contra.

283

J URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

Conforme a los antecedentes del presente caso, el adjudicatario no cumpli con presentar sus descargos, por
tanto, el Tribunal afirm que no se
desprendi la existencia de informacin y/o documentacin que exima
de responsabilidad al adjudicatario,

por lo que perdi automticamente la


buena pro y, en consecuencia, esta fue
adjudicada a favor del segundo postor
en el orden de prelacin. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal consider que qued acreditada la responsabilidad del Adjudicatario en la

comisin de la infraccin prevista en


el literal a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley; y que corresponda
imponerle una sancin de inhabilitacin en sus derechos de participar en
procesos de seleccin y contratar con
el Estado.

Crnicas jurisprudenciales
Entidades pblicas no pueden interponer
recursos en los procesos administrativos
sancionadores

i bien las entidades pblicas estn obligadas a poner en conocimiento del Tribunal de Contrataciones los hechos que
puedan dar lugar a la aplicacin de sanciones de inhabilitacin
a proveedores, participantes, postores, contratistas y expertos
independientes, ellas no pueden interponer recursos pues no
son parte del procedimiento administrativo sancionador que
pudiera iniciarse a consecuencia de su peticin, habida cuenta
que, en dicho procedimiento no existe derechos o intereses
de la entidad que puedan verse afectados (Exp. N 0794/2010TC. Dilogo con la Jurisprudencia N 156 - setiembre 2011.
Entre corchetes).

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