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Crisis y vigencia de la planificacin

en Amrica Latina
Revalorizacin de la planificacin del desarrollo.- Luis Lira.-Instituto latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES).-rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional S E R I E gestin
pblica.-CEPAL.Santiago de Chile, agosto de 2006

En general se puede afirmar que el accionar de las oficinas nacionales de planificacin se


centr ms en la elaboracin de planes de desarrollo que en aplicar el conocimiento
contenido en stos al proceso decisorio. Las razones para esto son variadas; entre ellas
se pueden mencionar: a) la carencia de profesionales entrenados en las tcnicas de
planificacin, b) la elaboracin de estos planes requiri contar con informacin econmica
global y desagregada por sectores y regiones subnacionales, inexistente o incompleta,
actividad que consumi mucho tiempo y recursos humanos calificados, c) al tener
horizontes temporales quinquenales o sexenales, coincidentes con los perodos de
gobierno, se prest poca atencin a la programacin presupuestaria anual, un tema hasta
hoy de enorme complejidad tcnica, d) la concretizacin de estos planes en programas y
proyectos bien preparados y evaluados coherentes con los objetivos y con las polticas del
plan insume un tiempo y un conocimiento que no estuvo disponible. En un intento por
hacer estos planes indicativos ms imperativos, en muchos pases se los tranform en
leyes de la repblica lo que tampoco produjo los resultados esperados.
En la dcada de los ochenta prevaleci la idea de la denominada crisis de la planificacin
en Amrica Latina y El Caribe. Entre las insuficiencias que dan origen a esta crisis se
cuentan la prevalencia del plan-libro sobre el proceso de planificacin, la excesiva
complejidad de estos planes-libro en desmedro de un enfoque estratgico y las
dificultades de la insercin de la planificacin en el aparato tanto de la poltica como en el
aparato de la administracin pblica. A este ltimo respecto, recurdese que la versin
ms difundida de la separacin de roles de la planificacin, con la administracin y la
poltica.
En el plano argumental, Velsquez, siguiendo a Carlos de Mattos, menciona que la
planificacin, en esta poca, estuvo orientada por tres elementos bsicos que le dieron
concrecin: 1) El voluntarismo utpico, que signific la formulacin y construccin de
planes con marcada insercin de la ideologa del planificador y la identificacin de sta
con planificacin del desarrollo, orientada por la concepcin estructuralista: el planificador
era visto como agente de transformacin y, como consecuencia de ello, tena cierta
autonoma para actuar. Esta concepcin ocultaba la ideologa e intereses de los sectores
dominantes en la elaboracin e implementacin de las estrategias de un proyecto poltico
o Plan Nacional y, por ende, en la orientacin misma del proceso de planificacin, 2) un
reduccionismo economicista, esto es, una visin de la planificacin, que centraba su
atencin en el anlisis y tratamiento de variables econmicas a travs de instrumentos de
poltica econmica. Sin embargo, se dejan fuera del anlisis las particularidades del
proceso poltico -relacionado con los conflictos de inters dentro y fuera de la estructura
estatal de los distintos actores socio-polticos, debido a las orientaciones y efectos de la
toma de decisiones pblicas y 3) por ltimo, la planificacin estuvo marcada por el
formalismo, el cual est referido a los procedimientos y organismos adoptados para
instituir y llevar a cabo el proceso de planificacin. Tal concepcin dio como resultado la
planificacin por etapas, originada en organismos centrales de planificacin, que en el

tiempo se aislaron de otras instancias y oficinas pblicas, a tal extremo que llegaron a
constituir islas en la compleja estructura decisional.
Con el fin de ayudar a resolver la separacin entre planificacin y administracin se crea
en 1972 el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), bajo la
iniciativa de los gobiernos de Mxico, Per y Venezuela. Su creacin fue recomendada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolucin 2802 - XXVI) con la idea de
establecer una entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernizacin de
las administraciones pblicas, un factor estratgico en el proceso de desarrollo econmico
y social.
Estas propuestas e iniciativas no lograron revertir la situacin planteada y en algunos
pases a fines de la dcada de los ochenta, se elimin o se reestructur el aparato
nacional de planificacin, por las razones antes mencionadas, por la reasignacin de las
funciones econmicas a los ministerios de hacienda, de economa y a los bancos
centrales y, principalmente, por la prevalencia en varios pases de modelos neo-liberales.
La crisis de la planificacin en Amrica Latina, no tiene punto de comparacin con la crisis
de sta en las economas centralmente planificadas de la Europa Oriental, en cuyo caso
la discusin se dio en un ambiente de excesiva polarizacin ideolgica y simplificacin en
torno a la dicotoma estado versus mercado o democracia versus totalitarismo.
En este contexto, resulta esclarecedor del debate revisar las razones de la crisis en las
economas centralmente planificadas y cul sera su rol en las economas modernas. Un
trabajo sobre este tema concluye que: a) ... el mercado, se nos presenta hoy da como un
mecanismo caracterstico y bsico de toda vida econmica moderna y no simplemente
como una institucin capitalista. Las condiciones actuales y futuras del desarrollo
productivo, del avance cientfico y tecnolgico, la revolucin en las comunicaciones y en
los patrones de consumo, etc., subrayan la necesidad absoluta de un mecanismo
descentralizado de coordinacin de las decisiones y acciones individuales e
institucionales del proceso de asignacin de recursos escasos que ha mostrado ventajas
insuperables en la capacidad de generar riqueza. En la misma medida que es posible
afirmar lo anterior, se pone de manifiesto la obsolescencia de la idea de la planificacin
del proceso econmico global desde el Estado. La prctica de la planificacin, adems de
exhibir rendimientos extremadamente magros en el mbito econmico ha sido un eficaz
mecanismo de dominacin autoritaria sobre la sociedad en manos de los detentores del
poder del Estado en los <socialismos reales>. Todo lo anterior no desmerece, sin
embargo, el hecho innegable de las imperfecciones del mercado, especialmente en
cuanto a los aspectos distributivos, del medio ambiente y en otros en donde el mercado
no logra dimensionar adecuadamente los costos y beneficios sociales b).... la prctica de
los socialismos reales deja en evidencia que la propiedad estatal de los medios de
produccin no es necesariamente una forma superior, ni mucho menos eficiente, de
control y gestin del proceso econmico.... y c) es necesario concluir que cada vez ms
las diferencias entre los sistemas sociales de los diferentes pases no sern reducibles
principalmente a la oposicin propiedad privada-propiedad social y a mercadoplanificacin. En estas condiciones, las diferencias sern perceptibles en la gradacin de
esos elementos en las estructuras sociales, es decir en la <mixite>, y crecientemente en
la relevancia de ciertas temticas tales como la promocin de la justicia social,
preservacin del medio ambiente, promocin de la participacin, descentralizacin y
poder local.
Si bien la crisis de la planificacin fue un hecho real e indesmentible, tanto en Amrica

Latina como en los pases de economas centralizadas, no es menos cierto que su


abolicin y reemplazo total por el mercado es una decisin errnea.
La crtica generalizada acerca de la excesiva centralizacin de la planificacin, su
excesiva burocratizacin y su carcter elitista y no participativo obedece a una razn muy
simple. En los cincuenta y sesenta el objetivo ms generalizado del sector pblico fue la
construccin nacional (nation-building) a travs de la modernizacin econmica, social
poltica, lo cual no poda lograrse en esa poca a travs del mercado o a travs de la
sociedad civil, como bien lo plantea Bishwapriya Sanyal.
El mercado es extremadamente eficiente en la asignacin de recursos decididos a travs
de un amplio conglomerado de actores individuales que persiguen metas individuales.
Estos actores no necesitan coordinarse con otros, ni llegar a acuerdo ya sea desde el
punto de vista de la demanda o desde la oferta. No obstante ello, el mercado presenta
serias limitaciones en la asignacin intertemporal de recursos escasos y en la
endogenizacin de externalidades negativas, pero su principal limitacin es la
reproduccin de la inequidad. A su vez, los expertos (o planificadores), supuestamente,
toman decisiones basados en la eficiencia tcnica y salvaguardando el inters pblico por
sobre intereses particulares ms reducidos. Pero, segn Metcalf, el paternalismo de este
modelo tecnocrtico ha quedado en evidencia ya que lo que se presenta como un simple
trabajo tcnico en funcin del inters pblico est repleto de juicios de valor y muchas
veces deja fuera los detalles relevantes de la implementacin de los planes, razn por la
que la gestin es defectuosa.

MODELOS DE PLANIFICACION
La planificacin tradicional
Entre las diversas acepciones que se encuentran en la planificacin tradicional se cuentan
una insatisfaccin con el presente; la aplicacin del conocimiento al proceso de toma de
decisiones; una metodologa para formalizar la intervencin pblica con el fin de asegurar
la coherencia, eficacia y eficiencia de las medidas que pretenden corregir el curso de los
eventos de no mediar tal intervencin; una actividad tcnico poltica que permite verificar
el grado en que se estn alcanzado los objetivos inicialmente propuestos as como los
obstculos a su consecucin y la maximizacin de la racionalidad formal y de la
racionalidad sustantiva del proceso de toma de decisiones.
En la planificacin tradicional en su esencia hay una distincin entre el sujeto de la
planificacin (el planificador o la oficina o ministerio) y el objeto de la intervencin. Ello
deriva de la aplicacin del mtodo cientfico positivista al conocimiento que precede y que
preside las acciones. Para tal intervencin, los planificadores u oficinas encargadas del
proceso tienen que diagnosticas la situacin actual y proponer una situacin a futuro que
escape de la situacin tendencial. Su resultado principal es el plan o blue-print.
Con fines analticos es posible, entonces, descomponer el proceso de planificacin segn
esta escuela en dos grandes componentes: 1) la formulacin del Plan y 2) la ejecucin del
Plan.
Cada uno de los componentes y sus correspondientes etapas deben ser considerados
como subprocesos integrantes de un proceso sistmico de exploracin imperfecta del
futuro por parte de los agentes econmicos y las organizaciones econmicas, sociales y
polticas interesadas en que los cambios no ocurran slo por circunstancias fortuitas o

fuera de su mbito de control. Como procesos y subprocesos cada etapa requiere


insumos y genera productos que se retroalimentan permanentemente

La planificacin situacional
La planificacin situacional es el nombre dado (por el ex funcionario de ILPES) Carlos
Matus a una temprana reformulacin de la planificacin que en su versin tradicional all
desde los 60s y hasta a inicios de los 80s era catalogada como normativa, restringida a
los actores gubernamentales, formalista y muy centrada en la etapa de diseo y poco en
la etapa de ejecucin.
Las ideas principales de su crtica a la tradicional planificacin del desarrollo se
encuentran en su libro Estrategia y Plan publicado en 1972 en el que analiza con amplitud
los problemas que suscita tanto la introduccin como el funcionamiento de la planificacin
en Amrica Latina.
En este contexto, segn Matus, en la planificacin normativa el primer postulado deriva de
la creencia en la objetividad del conocimiento y en el positivismo como su metodologa de
anlisis cientfico en contraposicin con la subjetividad del conocimiento y en la necesidad
de recurrir a metodologas de investigacin participativa en la planificacin situacional. La
planificacin normativa, supone como antes se mencionara, un sujeto que planifica un
objeto. El sujeto es el Estado y el objeto es la realidad econmica-social. El sujeto y el
objeto planificado son independientes y el primero puede controlar al segundo. A su vez,
el segundo postulado seala, que en tanto, que la planificacin normativa realiza
diagnsticos que son nicos, con un solo concepto del tiempo y una verdad nica y
absoluta la planificacin situacional explica situacionalmente.
Comprender la realidad encontrndose en ella es la forma de conocer del hombre de
accin. Es justamente este clculo situacional el que permite al hombre de accin
comprender la realidad.
Permite tambin considerar que el conocimiento que precede a la accin es diferente del
momento en que la preside ya que un mismo actor acta distinto en diferentes
situaciones.

La planificacin estratgica
La planificacin estratgica tiene su origen tanto en la administracin del desarrollo como
en las escuelas de negocios.
As, segn sus seguidores Los administradores de nivel superior generalmente invierten
ms tiempo en la planificacin que los administradores de nivel bajo. Los administradores
de nivel inferior se encuentran altamente implicados en las operaciones diarias de la
organizacin y, por lo tanto, tienen menos tiempo para contribuir a la planificacin que la
alta direccin.
Los administradores de nivel medio usualmente invierten ms tiempo en la planeacin
que los administradores de nivel inferior, pero menos que los administradores de nivel
superior. El tipo de planificacin realizada por los administradores tambin cambia a
medida que stos ascienden en la organizacin. Tpicamente, los administradores de nivel
inferior planean a corto plazo; los administradores de nivel medio planean a un plazo un
tanto ms prolongado; y los administradores de nivel superior planean a un plazo ms
prolongado... 30 Si bien, el CLAD se crea en 1972 como antes se mencionara con el
objeto de modernizar las administraciones pblicas, el anlisis de su actuacin escapa a
estas notas.
En relacin con las escuelas de negocios, la planificacin estratgica o management

estratgico como antes se mencionara- es una escuela que proviene principalmente del
mundo privado. En estas escuelas, se sostiene que el entorno constituye a la
organizacin y a su vez la organizacin genera entorno. Postula que ninguna organizacin
tiene objeto sino tiene una misin orientada hacia el entorno. De hecho, en el momento en
que una organizacin deja de satisfacer necesidades del entorno empieza a desaparecer
del ambiente competititivo.

La planificacin prospectiva
Postula que el nico espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es el
futuro. Ello porque, segn sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria, el presente
a la accin y el futuro a la voluntad y a la imaginacin.
No hay un solo futuro, sino varios. Quizs sta sea la afirmacin fundamental de la
planificacin prospectiva o simplemente prospectiva. Esta afirmacin tiene una
fundamentacin conceptual que la separa tajantemente del positivismo, rector de la
tradicional planificacin del desarrollo y de la planificacin basada slo en mtodos
probabilsticos, cuestin que clarifica Martnez de la siguiente forma: Detrs de la
aceptacin de una multiplicidad de futuros existe una evolucin terica y metodolgica
importante dentro de este campo. Hasta la dcada de los sesenta y aun en los setenta,
en los estudios sobre el futuro todava se adverta cierta esperanza cientificista de poder
elaborar una narrativa nica sobre el porvenir que predijera el curso necesario que
tomaran los sucesos venideros. Eran investigaciones cuyo bagaje intelectual y tcnico se
enmarcaba en una lgica de prediccin, similar a la naturaleza del saber cientfico regido
por leyes... Hacia la dcada de los sesenta, estos supuestos comenzaron a ser
cuestionados. La "rebelin" se inici en dos frentes geogrficos distintos, al parecer sin
conexin inicial entre ellos, pero que lograron una convergencia de perspectivas a finales
de los setenta y en la dcada posterior. Uno de estos frentes se ubic en Francia, con el
empuje inicial de Gastn Berger, Bertrand de Jouvenel y Pierre Mass. El otro frente de
combate al estilo determinista de hacer estudios de futuro, defensor de una versin
objetivista y unidimensional del futuro, fue creado por Herman Kahn y colaboradores en
Estados Unidos, al amparo de un think tank que, entre otras actividades, brindaba
insumos intelectuales al departamento de defensa de ese pas, el Instituto Hudson. A
Kahn no le interesaba definir si una guerra de este tipo sucedera o no, y cundo, sino qu
pasara si ocurriera... Pensaba que la "mejor manera de prevenir un guerra nuclear era
pensar seriamente y a detalle sobre lo que sucedera si esa guerra tena lugar. A cada una
de esas posibilidades de ocurrencia, a esas situaciones diferenciadas que podran surgir
una vez desatado el ataque, le llam "escenario".
As, la prospectiva se relaciona directamente con una forma de pensamiento, el
pensamiento estratgico que es un pensamiento que supera al pensamiento cientfico, no
excluyndolo, sino integrndolo. El pensamiento estratgico tiene como objetivo buscar la
capacidad de anticipacin de los acontecimientos, visualizar un destino y construirlo, y
alcanzar el futuro que se considera ms conveniente para una persona, sociedad,
empresa o Nacin.... Es por ello que es intuitivo y est muy ligado al arte.
Construir un futuro y no slo anticiparlo, define la esencia de la prospectiva desde sus
orgenes. Es as como Pierre Mass, uno de los creadores de la disciplina en Francia,
quien en 1962 siendo Comisario del Plan, cre un grupo de prospectiva cuyo objetivo era
estudiar bajo el prisma de los hechos portadores de futuro, lo que ser til conocer desde
ahora de la Francia de 1985. En el prefacio de este trabajo, Mass define el enfoque

prospectivo adoptado: se trata de extraer del mbito de lo posible algunas figuras del
futuro: que sean simultneamente inteligibles para el espritu y tiles para la accin. Estas
figuras son una mezcla de lo probable y lo deseable, Se trata no tanto de adivinar
aventureramente lo primero sino ms bien de preparar eficazmente lo segundo. Por ello,
tal como lo reafirma Michel Godet, uno de los exponentes franceses ms conocidos en la
actualidad, la buena previsin no es la que se realiza, sino la que conduce a la accin.
Para entender cabalmente el sentido de la prospectiva, es necesario segn Medina, uno
de los autores latinoamericanos ms conocidos en la actualidad, reconocer la enorme
variedad del campo de los futuros. No existe un solo enfoque o mtodo estndar. Los
estudios del futuro son una familia de enfoques... Las diferencias ms importantes entre
los enfoques involucran tres grandes dimensiones: el contexto poltico-institucional en el
cual se inscribe el proceso o ejercicio a realizar, los temas o contenidos a tratar, y la
secuencia de mtodos y herramientas a utilizar. Cuando se disea una intervencin o
estudio de largo plazo no se cuenta con una receta predeterminada vlida para todos los
contextos histricos y culturales. Se afrontan una serie de elementos pragmticos,
semnticos y sintcticos que se combinan en circunstancias nicas, conforme a las
exigencias particulares de cada contexto.... no es sta una disciplina monoltica que
aborda aspectos especficos de la realidad sino una multi-disciplina que estudia, compara
y relaciona diferentes campos del conocimiento, del mismo modo que lo hacen los
estudios del medio ambiente, los estudios de gnero o las ciencias de la administracin.
La justificacin de la aparicin y de su uso en el mbito pblico latinoamericano es
planteada por el mismo Medina en los siguientes trminos Interrogarse sobre el largo
plazo es una de las reflexiones ms importantes y pertinentes que pueda realizar la
regin. Ms an en un momento histrico tan significativo como es el comienzo de un
nuevo milenio, en el cual se abren posibilidades, se mira hacia atrs para evaluar lo hecho
y tambin hacia adelante para delinear algunos ejes estructurantes del prximo siglo.
Preguntarse por el largo plazo es importante, porque este es un continente que se ha
caracterizado por su mirada cortoplacista (ms bien microplacista), la escasa existencia
de oficinas de planificacin de largo plazo en los ministerios afines, una bajsima
pertenencia a las organizaciones internacionales de futuristas, y la prdida progresiva de
su libertad y capacidad de maniobra para construir su propio futuro deseado.
Segn este mismo autor, en esta poca de cambios tan acelerados, que ms bien es un
cambio de poca, aumenta la complejidad y la indeterminacin producindose no slo un
aumento de la incertidumbre sino que se entra de lleno en el plano de la ambigedad,
tipificada por incertidumbre no estructurada, eventos indeterminados y con situaciones
futuras marcadas por acciones y reacciones caracterizadas por la creatividad, la
innovacin y la sorpresa abrindose nuevos espacios de trabajo para la intervencin
socio-gubernamental si es que en consonancia con esto ltimo, se desarrollan nuevas
capacidades, se producen cambios mentales y si se adopta un nuevo estilo decisorio.
PREGUNTAS PARA DISCUSIN
1.- Cul es el diagnstico de la planificacin en el Per?- Sustentar
2.- Cules son los modelos de planificacin que han primado en el Per?Sealar alternativas para fortalecer la planificacin en el Per.