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ARTIGO ESTRATGICO 8 | AGOSTO 2014

Tornando as Cidades
Brasileiras mais Seguras
Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Crdito Daniel Zanini H.

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

indice

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras


Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad............................................................. 3
O Pacto pela Vida e a Reduo de Homicdios em Pernambuco........................................10
Efetividade e Avaliao em Programas de Preveno ao Crime em Minas Gerais........30
Mortes Intencionais na Cidade de So Paulo: Um Novo Enfoque........................................54
Os dilemas da pacificao: Notcias de Guerra e Paz em uma Cidade Maravilhosa.........70

INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras


Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Prefcio
Michele dos Ramos1 e Robert Muggah2
As taxas de violncia interpessoal e organizada atingem nveis epidmicos em diversas regies das
Amricas Central e do Sul, alm da frica Meridional. Apesar do rpido crescimento econmico e
de transformaes sociais e polticas nestas regies, muitos de seus estados e cidades apresentam
as maiores taxas de vitimizao - real e percebida - de todo o mundo. A insegurana pessoal e a
domstica esto estaticamente correlacionadas reduo dos padres de vida, bem como reverso
dos processos de reduo da pobreza e de prestao de servios. De maneira previsvel,registra-se
um declnio da confiana nas instituies pblicas por parte dos cidados nestas regies, alm de
um crescente sentimento de insegurana em seu quotidiano.
Durante dcadas, uma ampla gama de iniciativas para promover a segurana nacional e a ordem
pblica foram concebidas e implementadas na Amrica Latina e na frica Meridional por atores
pblicos e privados. Em grande medida, foram privilegiadas abordagens militaristas e de policiamento
ostensivo, herdadas dos regimes autoritrios e consentidaspelas elites. Por esta razo, a ideia e a
prtica da segurana foram construdas em termos weberianos, entendidas como o dever do Estado,
sendo a lei e a ordem mediadas quase que exclusivamente pelas foras armadas, instituies de
aplicao da lei e seus rgos auxiliares. Os resultados destes esforos foram catastrficos, e incluem
a introduo de legislaes draconianas, o aumento das penas, a superlotao do sistema prisional
em diversos pases e o aumento de diversos ndices de criminalidade, incluindo os homicdios.
Desde o final da dcada de 1990, uma abordagem diferente para a promoo da segurana pblica
emergiu na Amrica Latina, Caribe e em algumas cidades da frica do Sul (Muggah e Szab 2014).
O conceito de segurana cidad, ao invs do foco militarista, prioriza um Estado responsvel e uma
cidadania ativa. Tal abordagem pode ser entendida como uma reao direta aos paradigmas de
segurana nacional que haviam dominado durante os perodos de ditadura militar e do apartheid.
Como um conjunto de discursos e prticas, a segurana cidad enfatiza abordagens preventivas,
de reduo de riscos e de melhoriados fatores de proteo em reas afetadas pela criminalidade,
promovendo modelos voltados para a comunidade, para a participao cidad e privilegiando
intervenes orientadas por dados e pesquisas. Pases como Brasil, Colmbia, Mxico e frica do Sul
so considerados importantes laboratrios de experimentao desta abordagem, protagonizando
resultados bem sucedidos mas tambm importantes desafios a serem superados.

1 Pesquisadora associada do Instituto Igarap.


2 Diretor de pesquisa do Instituto Igarap.

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Todavia, importante ressaltar que a segurana cidad mais facilmente descrita do que definida.
Em termos funcionais, ela inclui uma grande variedade de iniciativas, tais como aes de preveno
primria e secundria da violncia, policiamento de proximidade e comunitrio, a reabilitao de
jovens em situao de risco social eo desenvolvimento de mecanismos de justia inovadores.
Importantes agncias internacionais, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e o Banco Mundial, comearam a apoiar iniciativas de diversos parceiros no nvel federal, estadual e
municipal em diversos pases, passando tambm a adotar e a difundir o lxico associado segurana
cidad. Um mapeamento recente realizado pelo Instituto Igarap identificou aproximadamente
1.350 programas e projetos de seguranacidad em toda a Amrica Latina e no Caribe desde 1998
(Muggah e Aguirre 2013). Outra avaliao de iniciativas semelhantes na frica do Sul j identificou
aproximadamente 60 iniciativas e estima-se que o nmero final seja bem mais elevado. (Muggah
e Wenmann 2011).Contudo, a despeito de sua rpida propagao e do crescente interesse pela
abordagem da segurana cidad entre governos, agncias bilaterais e multilaterais, fundaes e
instituies de pesquisa, ainda h pouca evidncia sobre o impacto destas iniciativas na melhoria da
segurana real e percebida pelos cidados.
Neste contexto, os Dilogos de Segurana Cidad foram lanados em 2014 justamente para avanar
o debate sobre a eficcia destas iniciativas na reduo da violncia e na melhoria da segurana em
tais regies. Com o apoio de parceiros como o International Development Research Centre (IDRC),
African Policing and Civilian Oversight Forum (APCOF), Fundacin Ideas para la Paz (FIP), o Instituto
para la Seguridad y Democracia (INSYDE) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
os Dilogos foram elaborados para promover o intercmbio entre os principais especialistas em
segurana pblica, representantes do setor pblico e tambm do setor privado. Entre 2014 e 2015,
encontros no Rio de Janeiro, Cidade do Mxico, Bogot e na Cidade do Cabo incitaro o debate
domstico e propiciaro o dilogo entre especialistas e representantes de diferentes pases da
Amrica Latina e da frica do Sul. Desta forma, espera-se incentivar a cooperao Sul-Sul e permitir
a identificao, avaliao e exploraodo potencial de reproduo de determinadas experincias
de segurana cidad na regio. Os resultados destes encontros sero apresentados em edies
especiais do Stability: International Journal of Security & Development e dos artigos estratgicos do
Instituto Igarap.

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Segurana Cidad no Brasil


Com mais de 50 mil assassinatos por ano, o Brasil um dos pases mais violentos do planeta.
Ademais, a violncia letal no pas apresentou um preocupante aumento ao longo das ltimas
dcadas: em 1996, a taxa de homicdios nacional foi de 24,8 por 100.000 habitantes e em 2011
atingiu a marca dos 27,1 por 100.000. O pas tambm tem algumas das cidades mais violentas do
mundo, destaque feito a alguns centros urbanos no nordeste que figuram regularmente em rankings
internacionais de violncia (Waiselfiz 2013). Atualmente, cerca de uma em cada dez vtimas de
violncia letal no mundo reside no Brasil (Muggah e Mack 2014). H uma srie de fatores que
contribuem para a espiral de violncia no pas,incluindo a criminalidade associada ao comrcio de
drogas ilcitas, as prticas repressivas em detrimento das aes preventivas e de investigao, as
altas taxas de impunidade e as desigualdades econmicas e sociais estruturais.
A despeito do aumento global da violncia letal no Brasil, sua dinmica espacial e temporal no so
lineares e tampouco homogneas. Na regio sudeste do pas, por exemplo, a taxa de homicdios
diminuiu ao longo da ltima dcada, em parte devido s redues importantes observadas nas
cidades de So Paulo e Rio de Janeiro (Muggah 2013). Todavia, observa-se um aumento exponencial
das taxas de homicdio cerca de 75% em algumas regies - devido deteriorao dos ndices
sobretudo no Par e no Amazonas (Waiselfiz 2013). Da mesma forma, os ndices de violncia
letal tambm aumentaram nas regies sul e centro-oeste do pas, em estados como Paran, Santa
Catarina e Gois. importante ressaltar que os 17 estados que apresentavam as menores taxas
de homicdio em 2001 conheceram um aumento destes ndices: em Alagoas, a taxa de homicdios
passou de 29,3 por 100.000 habitantes em 2001 para 72,2 por 100.000 em 2011 (Waiselfiz 2013).
A grande maioria desta violncia cometida com armas de fogo e atinge sobretudo jovens de baixa
renda do sexo masculino.
A despeito da ausncia de uma coerente estratgia nacional de preveno e reduo da violncia
letal no pas, notam-se muitos esforos subnacionais para reverter esta tendncia de deteriorao
da segurana em algumas regies. Tais esforos se estendem por todo o pas e concentram-se
sobretudo em centros urbanos, tais como Belo Horizonte, Canoas, Recife, Rio de Janeiro e So
Paulo. Neste cenrio, um nmero crescente de estudiosos - que em alguns casos integram o quadro
das secretarias estaduais de segurana pblica e de diversas organizaes no-governamentais comeou a avaliar os resultados e impactos destas iniciativas. No entanto, muitos destes esforos
de avaliao tm sido perseguidos de forma isolada, fato que no chega a ser surpreendente quando
consideradas as propores continentais do pas. Neste sentido, uma maior colaborao poderia
contribuir para o intercmbio de desafios e lies aprendidas. De maneira a contribuir para tais
intercmbios, esta edio especial apresentar as anlises e consideraes de alguns dos principais
especialistas brasileiros em segurana pblica e justia a respeito de importantes iniciativas de
segurana cidad no pas.
O primeiro artigo desta edio centra-se no programa preveno da violncia Pacto pela Vida do
estado de Pernambuco. Como apontam Jos Luiz Ratton, Clarissa Galvo e Michelle Fernandez, este
foi o nico estado do nordeste a protagonizar uma reduo na taxa de homicdios cerca de 26 por

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cento entre 2006 e 2011. Na opinio dos autores, o programa voltado para a reduo da violncia
criminal foi o principal fator que levou reduo de 40 por cento no nmero de homicdios entre
janeiro de 2007 e junho de 2013. Dentre os elementos centrais para o sucesso do programa, os
autores destacam o envolvimento direto do governador do Estado, ressaltando a complexidade do
papel da liderana poltica na perenidade do projeto.
A edio especial, em seguida, volta-se para a avaliao da efetividade das polticas de preveno
da criminalidade adotadas pelo governo de Minas Gerais. Cludio Beato e Andrea Silveira iniciam
seu artigo com a reviso de avaliaes anteriores de polticas de preveno de crime adotadas
pelo governo do estado, detectando uma maior nfase na literatura de avaliao sobre os estudos
que abordam resultados ao invs de processos. Poucas avaliaes consideram os meios pelos
quais as polticas e os programas foram elaborados e executados. Ademais, os autores observam
tambm que, na pressa de adotar estratgias multidimensionais para combater o crime, houve
comparativamente menos ateno ao monitoramento e avaliao de tais iniciativas. Tal cenrio
indicaria, pois, uma grave lacuna na avaliao da eficcia global destas iniciativas, limitando assim
sua disseminao no prprio estado e em outras regies.
No contexto dos debates sobre o milagre de So Paulo relacionado reduo dos ndices de
violncia no estado ao longo da ltima dcada, Melina Risso considera, no terceiro artigo desta
edio, algumas das atividades mais recentes desenvolvidas no estado, destacando as maneiras
pelas quais tais iniciativas podem ter contribudo para a reduo da violncia. Dentre estas, destacamse a importncia da reestruturao da polcia militar, o investimento em sistemas de informao
para facilitar melhorias nas operaes de policiamento, alm da expanso das capacidades do
Departamento de Homicdios e de Proteo Pessoa (DHPP) da polcia civil paulistana e de sua
capacidade de proteger testemunhas. Risso tambm ressalta os dividendos positivos das iniciativas
de controle de armas ede preveno da violncia em So Paulo. Dentre os inmeros desafios ainda
confrontados pelo estado, a autora destaca, por sua vez, o contnuo envolvimento da polcia em
execues extrajudiciais.
No ltimo artigo da edio especial, Robson Rodrigues, ex-comandante das Unidades de Polcia
Pacificadora (UPP) do Rio de Janeiro, oferece algumas reflexes sobre os ltimos cinco anos
da iniciativa, a qual so creditadas redues de mais de 65 por cento na violncia homicida nas
regies beneficiadas pelo programa desde o seu incio em 2009. Dentre as muitas oportunidades
e conquistas do processo de pacificao, o autor identifica uma transio crtica de um modelo
reativo de policiamento repressivo, outrora focado no combate ao trfico de drogas, para um modelo
mais proativo e centrado na reduo da violncia. O autor ressalta, todavia, que o projeto UPP ainda
enfrenta muitos desafios. Segundo Rodrigues, o processo ainda est em evoluo, e no pode ser
entendido como um substituto para um projeto mais amplo de investimento social, econmico e
poltico. Ademais, uma doutrina clara para o projeto faz-se necessria, bem como o aperfeioamento
de mtricas de avaliao e da sistematizao de coleta de dados.
H muitas lies que podem ser extradas a partir das experincias brasileiras, e que poderiam
eventualmente inspirar iniciativas em outros pases da Amrica Latina e da frica Meridional. A
concentrao da insegurana nos espaos urbanos, os efeitos nefastos da guerra contra as drogas

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e as profundas divises sociais e econmicas da populao ecoam muito alm das fronteiras
nacionais brasileiras. Obviamente, especificidades do contexto brasileiro fazem com que a tentao
de generalizar a pertinncia de determinadas polticas para alm das fronteiras no deva ser muito
ambiciosa. Todavia, considerando as lies e os desafios que emergem de prticas inovadoras de
segurana cidad, esta edio especial convida os leitores a refletir criticamente sobre a eficcia
de diferentes iniciativas na reduo da violncia e na melhoria da segurana real e percebida
pelos cidados. Destacando o lugar central da coleta de dados e da produo de informaes,
fundamentais para a elaborao e implementao de polticas de segurana cidad, a publicao
reitera a necessidade imediata de se adotar uma abordagem muito mais abrangente de poltica
pblica de segurana, baseada em diagnsticos precisos, monitoramento e avaliao de processos
e resultados.

Referncias
Moser, C e Winton, A 2002 Violence in the Central American Region: Towards an Integrated
Framework for Violence Reduction, Overseas Development Institute (ODI) Working Paper No. 171.
Londres, Reino Unido: ODI.
Muggah, R 2014 How Citizen Security is Changing Across Latin America and the Caribbean.Sin
Miedos. Disponvel em: <http://blogs.iadb.org/sinmiedos/2014/03/27/how-citizen-security-ischanging-in-latin-america-and-the-caribbean/>
Muggah, R 2013 Brazil: A Laboratory for the Prevention of Urban Violence.Cities Today. Disponvel
em:<http://pt.igarape.org.br/brazil-a-laboratory-for-the-prevention-of-urban-violence/>
Muggah, R e Szab, I 2014 Changes in the Neighborhood: Reviewing Citizen Security Cooperation
in Latin America. Rio de Janeiro, Brasil:Instituto Igarap. Maro. Disponvel em: <http://pt.igarape.
org.br/changes-in-the-neighborhood-reviewing-citizen-security-cooperation-in-latin-america/>
Muggah, R e Mack, D 2014 How to End Brazils Homicide Epidemic. Huffington Post, 7
January. Disponvel em: <http://www.huffingtonpost.com/robert-muggah/how-to-end-brazilshomici_b_4556945.html>
Muggah, R e Aguirre, K 2013 Mapping Citizen Security: Interventions in Latin America. Oslo, Norway:
NOREF. Outubro. Disponvel em: <http://pt.igarape.org.br/mapping-citizen-security/>
Muggah, R e Wenmann, A 2011 Investing in Security: A Global Assessment of Armed Violence
Reduction Initiatives. Paris: OECD. Disponvel em:<http://www.oecd.org/dac/incaf/48927716.pdf>
Organization of American States (OAS) 2012 Citizen Security Report. Washington DC: OAS.
Disponvel em:<http://www.oas.org/dsp/observatorio/database/countries.aspx?lang=en>

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Szab de Carvalho, I, Garzn, J e Muggah, R 2013 Citizen Security rising: new approaches to
addressing drugs, guns and violence in Latin America. Oslo, Norway: NOREF. Disponvel em: <http://
igarape.org.br/wp-content/uploads/2013/07/232_91204_NOREF_Report_Muggah_et_al_web.
pdf>
UNDP 2013 Human Development Report for Latin America: Citizen Security With a Human Face.
New York: UNDP.
UNODC 2013, 2011 Global Homicide Report. Vienna: UNODC.
Waiselfisz, J 2013 Mapa da Violncia 2013. Braslia: Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos.
Disponvel em: <http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2013/mapa2013_homicidios_juventude.
pdf>

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O PACTO PELA VIDA E A


REDUO DE HOMICDIOS
EM PERNAMBUCO
Jos Luiz Ratton, Clarissa Galvo, Michelle Fernandez

Reunio do Comit Gestor do Programa Pacto pela Vida (Recife/PE) em fevereiro de 2011.
Crdito: Mrcio Rodrigues/ASN/SEDSDH-PE

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O Pacto pela Vida e a Reduo de Homicdios


em Pernambuco1
Jos Luiz Ratton2, Clarissa Galvo3, Michelle Fernandez4

Resumo
O Pacto pela Vida (PPV), poltica de segurana pblica implantado no estado de Pernambuco em
2007, identificado como uma poltica pblica exitosa, tendo contribudo de maneira central para uma
notvel reduo no nmero de homicdios em Pernambuco. Este artigo busca discutir e interpretar
os principais aspectos desta poltica, indicando seus avanos e desafios, sobretudo em relao a
maneira pela qual percebida pelas organizaes da sociedade civil.

Introduo
O Brasil um dos pases mais violentos do planeta. Considerando os dados disponibilizados pelo
Sistema de Informaes de Mortalidade do Datasus/Ministrio da Sade relativos s agresses
intencionais que resultaram em falecimento, fcil notar que as taxas de mortes violentas intencionais
variaram de 26 a 29 por 100.000 habitantes entre os anos de 2000 e 2011 (DATASUS 2013).
Pernambuco, uma das 27 unidades federativas do pas e o segundo estado mais populoso do
Nordeste Brasileiro5, apresentou uma taxa mdia de homicdios por 100.000 habitantes de 50,40
durante o perodo compreendido entre 2000 e 2011, segundo os dados do Sistema de Informao
de Mortalidade do Ministrio da Sade (DATASUS 2013). Entre 2000 e 2005, a mdia foi de
54,13 enquanto que entre 2006 e 2011 a mdia da taxa de homicdios foi de 46,67. No perodo
compreendido entre 2007 e 2011 houve em Pernambuco uma reduo de 26,26% nas taxas de
homicdio, com uma reduo mdia de 5,25% ao ano (INFOPOL 2014). Pode-se perceber que houve
reduo em todos os anos da srie em Pernambuco entre 2007 e 2011 (Silveira et al 2013). Se
tomadas as informaes do INFOPOL/SDS, sistema de informaes da Secretaria de Defesa Social
de Pernambuco, que tem cobertura mais ampla que o prprio sistema de sade em Pernambuco

1 Este texto est associado ao projeto de pesquisa apoiado pelo Banco Mundial e pela Open Society Foundations, ainda em curso.
2 Doutor em Sociologia. Professor e Pesquisador do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Coordenador do
Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
3 Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e
Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
4 Doutora em Cincia Poltica. Pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e
do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
5 Pernambuco tem 8.796.032 habitantes, segundo dados do Censo de 2010 (IBGE, 2011).

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(Sauret 2012), a reduo das taxas de homicdio alcanou 39% no perodo 2006-2013, atingindo
uma queda de 60% no Recife, capital do estado (Blogs Dirio de Pernambuco 2013).
No so muitas as experincias exitosas de Polticas Pblicas de Reduo de Homicdios no Brasil
nos ltimos 20 anos (Castro et al. 2004; Beato 2008; Ratton 2013) e poucas so aquelas que
tiveram continuidade. Sob esta perspectiva, o objetivo deste paper descrever a poltica pblica
implementada no estado de Pernambuco, o Pacto pela Vida, apontando suas caractersticas,
resultados e desafios.
O Pacto Pela Vida (PPV) um programa do governo do estado de Pernambuco que tem como
finalidade reduzir a criminalidade e controlar a violncia. A implementao do PPV, que desde 2007
colocou em marcha uma srie de estratgias de represso e preveno do crime com foco na
reduo dos homicdios, foi responsvel pela diminuio de quase 40% dos homicdios no estado
entre janeiro de 2007 e junho de 2013.
Como qualquer poltica pblica (Marques e Pimenta 2013), o grande desafio do Pacto pela Vida
a sua consolidao sustentada. As mudanas significativas introduzidas pelo governador Eduardo
Campos com a construo do programa nos levam a refletir sobre as possibilidades de continuidade e
sustentabilidade do PPV, assim como a necessidade de realizar avaliaes especficas das diferentes
dimenses deste programa. Conhecer o programa fundamental para identificar suas foras e suas
debilidades, e para traar mecanismos que permitam a continuidade e o melhoramento da poltica.
Este texto est dividido em duas partes. Na primeira parte, realiza-se uma descrio cronolgica
do desenvolvimento do Pacto pela Vida em Pernambuco desde 2007 at 2013, com consideraes
analticas. Em um segundo momento, apresenta-se um conjunto de consideraes exploratrias
sobre alguns aspectos do programa presentes na fala de atores envolvidos no processo de elaborao
e execuo do PPV e que foram entrevistados para a presente investigao.6 Finalmente, arriscamos
um ensaio de anlise sociolgica e interpretao poltica dos principais avanos e desafios do Pacto
pela Vida.

6 As entrevistas foram iniciadas na primeira semana do ms de outubro de 2013. Foram realizadas 25 entrevistas (12 com gestores governamentais
e 13 com membros da sociedade civil). Os informantes foram selecionados dentre gestores governamentais de primeiro escalo [secretrios de
estado ou secretrios executivos, policiais em nvel de comando, aqui chamados de gestores pblicos), acadmicos e integrantes de movimentos
sociais e organizaes no-governamentais (aqui nomeados como sociedade civil) que tiveram e/ou ainda tem um papel relevante nos processos
de construo, implementao, monitoramento e controle do Pacto pela Vida. Aps a seleo dos informantes, foi feito um esforo para levantar os
contatos de todos os entrevistados e realizar o agendamento das entrevistas. De modo geral, no notou-se resistncia por parte dos entrevistados.
As entrevistas foram semiestruturadas e o tpico guia utilizado foi construdo em torno de 8 perguntas principais. As perguntas possuem o objetivo
tanto de ouvir a avaliao que os informantes tinham com relao ao Pacto pela Vida, quanto de recuperar as memrias em torno do processo de
construo e de desenvolvimento desta poltica.

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O Pacto Pela Vida: a construo de uma poltica pblica de segurana


O Pacto pela Vida pode ser definido como a poltica pblica de segurana implementada pelo
governo Eduardo Campos. O processo de construo do PPV teve incio no primeiro mandato do
atual governador do estado, em janeiro de 2007.
A deciso ou vontade poltica do Chefe do Executivo de eleger a segurana pblica como prioridade
em sua gesto o primeiro marco que precisa ser destacado quando se pensa em recuperar a
memria desta poltica, sobretudo quando considera-se o fato de que o tema da segurana pblica,
no Brasil, tem sido historicamente negligenciado pelos chefes dos executivos municipais, estaduais
e federal (Sapori 2007). Estes no s evitam associar-se ao assunto, como, em geral, o tratam de
modo simplista, como uma questo que diz respeito apenas polcia.
A deciso poltica do Governador reconhecida por praticamente todos os entrevistados nesta
pesquisa tomada ainda nos primeiros meses de seu mandato, adquiriu rapidamente repercusses
prticas. Exemplos importantes desse momento so a criao da Assessoria Especial para a rea
de Segurana Pblica, a contratao de um pesquisador com experincia na rea de segurana para
ocupar o cargo de assessor e as primeiras reformas institucionais nas polcias (como a modificao
dos critrios de promoo, o que permitiu uma ampliao e uma renovao dos atores nos postos
de comando nas Polcias).
A primeira tarefa da recm-criada Assessoria do Governador para a rea de Segurana Pblica foi
a coordenao do processo de elaborao de dois produtos: um diagnstico sobre a violncia no
estado e, com base nesse diagnstico, um Plano Estadual de Segurana Pblica (PESP-PE 2007).
O referido Plano foi construdo durante os meses de maro e abril de 2007, a partir da sistematizao
dos debates ocorridos no Frum Estadual de Segurana Pblica. O Frum Estadual de Segurana
Pblica foi o espao criado para debate com e escuta da sociedade civil e teve dois momentos: as
cmaras tcnicas e a plenria (Pernambuco 2010).
Foram realizadas 16 cmaras tcnicas, organizadas por temtica (violncia contra mulher, contra
o idoso, contra a criana e o adolescente, poltica de drogas, preveno, valorizao profissional
etc.), nas quais especialistas, acadmicos, militantes da sociedade civil e gestores pblicos federais,
estaduais e municipais debateram questes relevantes para cada rea e a partir dessa discusso
elaboraram projetos de interveno (Macedo 2012).
Mais de uma centena de projetos foi produzida e esse contedo foi organizado em seis linhas
de ao: a) Represso qualificada; b) Aperfeioamento institucional; c) Informao e gesto do
conhecimento; d) Formao e capacitao; e) Preveno social do crime e da violncia e f) Gesto
democrtica (Pernambuco 2010).
A Plenria, que ocorreu no final do ms de abril de 2007, foi presidida pelo Governador e composta
por secretrios de estado e membros da sociedade civil organizada. Os participantes da Plenria
receberam o documento inicial sistematizado, para reviso e sugesto de alteraes. Tal documento

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foi validado na plenria, adquirindo atravs da mesma seu formato final.


O Pacto pela Vida, entendido como uma grande concertao de aes com o objetivo de reduzir a
violncia e em especial os crimes contra a vida, e o Plano Estadual de Segurana Pblica (PESP-PE
2007) foram apresentados sociedade no incio do ms de maio de 2007 (Macedo 2012).
Em seu bojo, foram estabelecidos os principais valores que orientaram a construo da poltica de
segurana (articulao entre segurana pblica e direitos humanos; compatibilizao da represso
qualificada com a preveno especfica do crime e da violncia; transversalidade e integralidade
das aes de segurana pblica; incorporao em todos os nveis da poltica de segurana de
mecanismos de gesto, monitoramento e avaliao; participao e controle social desde a
formulao das estratgias execuo da poltica), a prioridade do combate aos crimes violentos
letais intencionais (CVLI) e a meta de reduzir em 12% ao ano, em Pernambuco, a taxa de CVLI.
Desse modo, foi definido, no estado, um novo paradigma de segurana pblica, que se baseou
na consolidao dos valores descritos acima (que estavam em disputa tanto do ponto de vista
institucional quanto da sociedade); no estabelecimento de prioridades bsicas (como o foco na
reduo dos crimes contra a vida, regulada pela meta de diminuio em 12% ao ano na taxa de CVLI)
e no intenso debate com a sociedade civil.
Em consonncia com esse novo paradigma, j nos primeiros meses de 2007, foram realizadas
operaes integradas das polcias civil e militar com o objetivo de desarticular grupos de extermnio
e grupos criminosos que eram responsveis por um nmero relevante de homicdios no estado
(Ratton 2013).
Alm disso, a Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica, dentro da Secretaria de Defesa Social, foi
fortalecida, assumindo protagonismo na produo de informao de qualidade com a finalidade de
subsidiar a ao da polcia e os mecanismos de monitoramento e gesto da poltica, conferindo
tambm transparncia ao processo. A sociedade pernambucana pode acompanhar os nmeros
relativos violncia no estado pelos Boletins Trimestrais de Conjuntura Criminal.
O momento inicial de consolidao de valores e formulao de uma nova concepo de segurana
um importante marco no desenvolvimento do PPV, o qual tem sido destacado por vrios de nossos
entrevistados, sejam eles gestores governamentais ou membros da sociedade civil organizada.
No segundo semestre de 2007, comeou a ser desenhado o modelo de monitoramento do Pacto
pela Vida, cujo comit gestor passou a funcionar de modo mais sistemtico e regular a partir de
setembro de 2008.
A instaurao dos procedimentos de gesto e monitoramento, e o seu aprimoramento contnuo, sob
a tutela da Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto (SEPLAG), e com participao importante
da Secretaria de Defesa Social (Macedo 2012), um dos elementos mais relevantes para entender os
resultados positivos e o sucesso da poltica pblica de segurana nos dois mandatos do Governador
Eduardo Campos.

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A meta de reduo de 12% ao ano na taxa dos CVLIs converteu-se em um elemento regulador da
gesto do Pacto pela Vida. De certa forma, a meta aponta para o tipo de cidade e sociedade que se
desejava construir em Pernambuco.
importante destacar que a legitimidade da meta tambm era um valor em disputa, no incio de
2007. O estabelecimento da referida meta sofreu resistncia tanto por setores das organizaes
policiais, quanto por setores da sociedade civil pernambucana. Mas, o Governador sustentou essa
ideia e a necessidade de se estabelecer mecanismos que possibilitassem a implementao de um
modelo de gesto por resultados.
Alm disso, no diagnstico do PPV foram identificados gargalos no Sistema de Justia Criminal que
favoreciam a impunidade. Dentro dessa nova concepo de segurana pblica, para garantir o xito
da poltica seria preciso articular melhor as agncias do Sistema de Justia Criminal. Em suma, as
Polcias, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico deveriam se comunicar melhor e de modo regular.
Outro valor que orientou a coordenao do PPV, e que serviu como diretriz para o comit gestor, foi
a defesa do trabalho integrado das polcias. Para que essa integrao fosse possvel, era preciso
desenvolver esse mecanismo de coordenao tanto no nvel central do governo, quanto na Secretaria
de Defesa Social (Macedo 2012).
O Comit Gestor do PPV, como mecanismo de monitoramento da poltica pblica de segurana,
comeou a funcionar de modo regular em 2008 com a coordenao poltica do Governador do
Estado e com a coordenao tcnica do Secretrio de Planejamento. necessrio destacar que
a coordenao, o monitoramento e a gesto do PPV so processuais, no so estticos, mas
dinmicos e tm sofrido modificaes e aperfeioamentos ao longo destes 7 anos.
O fato da SEPLAG estar a frente da coordenao tcnica do comit gestor revela o papel de crebro
do governo que esta secretaria assume na gesto de Eduardo Campos. E indica ainda, em se
tratando da Segurana Pblica, uma concepo de poltica que no restrita polcia, mas envolve
outras secretarias de governo e a articulao com outros poderes. Alm disso, simboliza e refora
o compromisso pessoal do governador com o tema. O Modelo de Gesto do PPV, portanto, traz em
seu bojo uma dimenso de governana elemento de poder e liderana poltica e de gesto.
O Comit Gestor, atualmente, desdobra-se em cinco cmaras tcnicas:
1) Defesa Social;
2) Administrao Prisional;
3) Articulao com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria;
4) Preveno Social e
5) Enfrentamento ao Crack.
Cada uma dessas cmaras rene-se entre segunda e quarta-feira para deliberar questes que sero
tratadas na reunio semanal do comit gestor, que acontece todas as quintas-feiras e, uma vez ao
ms, presidida pelo prprio governador.
A consolidao e a legitimidade poltica do modelo de monitoramento e gesto do PPV, combinada

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capacidade tcnica dos gestores, como j dito, uma das principais causas para o sucesso da
referida poltica. Assim, foram muitos os avanos trazidos pelo Comit Gestor do PPV ao longo
desses anos. Alguns dos mais importantes foram:
1) Criao de uma carreira de gestor estadual e a realizao de concursos para preencher
essas vagas. Os gestores foram distribudos entre as secretarias, ou seja, sua atuao no se
concentrou apenas na SEPLAG.
2) Elaborao de protocolos e procedimentos obrigatrios de ao integrada entre as polcias
e indicadores de resultado semanais, para cada uma das 26 reas integradas de segurana em
Pernambuco.
3) Territorializao do trabalho policial com a incorporao da diviso do estado em reas
integradas pelo ncleo estratgico de gesto da poltica pblica. A definio dos procedimentos
de atuao policial passou a ser realizada de acordo com essa diviso territorial. Tal fato permitiu
a sofisticao do acompanhamento da situao dessas reas ao longo do tempo e do espao.
4) A territorializao trouxe avanos tambm na identificao das configuraes de homicdios,
e, portanto, na identificao das causas das mortes violentas, que no possuem o mesmo
padro em todo estado, variando entre reas integradas. Esse avano qualitativo possibilitou
que as polcias atuassem de maneira mais inteligente e sofisticada no combate aos homicdios.
5) O Fortalecimento do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa, do ponto de vista
dos recursos materiais e humanos, e a criao de equipes de CVLI permitiu o aumento da
capacidade de investigao de CVLIs do estado.
6) Criao de gratificaes e estmulos para os policiais que atingirem a meta nas reas sob sua
responsabilidade. Esse mecanismo valoriza e estimula o profissional e possibilita o controle da
atividade e a substituio de profissionais que no estejam sintonizados com a poltica. Nesse
sentido, os ganhos coletivos se tornam ganhos individuais, facilitando o processo contnuo de
mudana institucional rumo a uma maior profissionalizao das polcias.
7) Promoo da articulao entre as agncias do Sistema de Justia Criminal, por meio de
uma cmara tcnica especfica. O que permitiu o ajuste dos tempos das Polcias com os do
Ministrio Pblico, da Defensoria e do Poder Judicirio.
possvel afirmar, desse modo, que o Comit Gestor promoveu (e promove) uma gesto de polcia
baseada no territrio e na resoluo de problemas. O problema a ser resolvido o crime violento
letal intencional, o objetivo reduzir a taxa de CVLI de Pernambuco em 12% ao ano, por meio da
combinao de estratgias de represso qualificada e preveno social, articulando o Sistema de
Justia Criminal e incorporando outros atores da gesto estadual e da sociedade civil.
importante destacar que a legitimidade desse ncleo estratgico central tem componentes polticos
e tcnicos, vinculados importncia do tema na agenda do Chefe do Executivo e da Secretaria de

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Planejamento na coordenao dos principais projetos do governo.


Os primeiros anos do PPV j trouxeram resultados positivos, mas a despeito disso, conforme j
mencionado, foram anos de debate e disputa em torno dos valores e das estratgias desta poltica.
Assim, a consolidao dessa nova concepo de segurana pblica dentro do governo estadual,
das instituies policiais e das outras agncias do Sistema de Justia Criminal Poder Judicirio,
Ministrio Pblico e Defensoria Pblica , bem como na sociedade civil ocorreu de modo processual
e gradual.
Foi muito importante, nesse sentido, o governo ter aceitado participar das audincias pblicas
convocadas pela Assembleia Legislativa, de debates em universidades e ONGs e, principalmente, ter
assumido a responsabilidade de realizar a I Conferncia Estadual de Segurana Pblica (CESP-PE),
no ano de 2009.
A CESP-PE foi um grande momento de prestao de contas, escuta e dilogo em torno do PPV. A
conferncia estadual foi organizada por uma comisso paritria composta por membros do governo
e da sociedade civil e organizou-se da seguinte forma: 14 conferncias regionais (11 no interior
do estado e 3 na Regio Metropolitana do Recife) e a Conferncia Estadual. Os participantes das
conferncias eram trabalhadores da rea de segurana pblica, gestores governamentais e militantes
de diversas reas da sociedade civil organizada.
Politicamente, esse momento foi estratgico, pois, alm de promover um debate tenso e rico entre
atores que tradicionalmente no conversam entre si, possibilitou do ponto de vista simblico uma
reafirmao do compromisso do Governador com o tema da segurana pblica. Neste sentido,
uma das principais crticas de setores da sociedade civil organizada ao PPV atualmente, de acordo
com nossas entrevistas, diz respeito ao fato destes mecanismos de escuta e dilogo, presentes de
maneira muito forte no primeiro mandato, terem sido interrompidos, pelo menos nesse formato, no
segundo mandato.
Ante o exposto, possvel afirmar que o primeiro mandato do Governo Eduardo Campos, entre os
anos 2007 e 2010, foi o momento da consolidao valorativa da poltica, isto , da consolidao
de uma nova concepo de segurana pblica no estado e da afirmao de um modelo de gesto
integrado da Poltica Pblica de Segurana, sob a liderana do Governador. J o segundo mandato
caracterizado, principalmente, pela institucionalizao do papel da SEPLAG na coordenao do PPV,
processo esse que, como visto, provoca mudanas absolutamente relevantes na conduo e nos
contornos da poltica pblica estadual de segurana.

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Algumas tendncias do PPV


Nesta seo do presente artigo, busca-se identificar e avaliar o desenvolvimento e o desempenho
do PPV, a partir das percepes de atores importantes no processo de construo, implementao
e monitoramento da poltica, tanto no mbito do Governo, quanto da Sociedade Civil. Esta anlise
exploratria baseia-se em vinte e cinco entrevistas em profundidade realizadas com atores-chave,
no segundo semestre de 2013. Portanto, a seguir, sero apresentadas algumas das principais
tendncias na avaliao do PPV identificadas no discurso dos atores entrevistados.

Avaliao do PPV
De modo geral, o PPV considerado uma poltica exitosa o que no implica a ausncia de crticas
e uma iniciativa pioneira no estado de Pernambuco, e no Brasil, tanto pelos gestores quanto pela
sociedade civil.
Muitos dos entrevistados ressaltam que esta , de fato, a primeira experincia de poltica pblica
de segurana do estado de Pernambuco. E esse seria o grande salto qualitativo em comparao s
aes implementadas por governos anteriores neste estado e em outros estados brasileiros.
Uma das grandes novidades trazidas pelo PPV seria, num plano mais macro, o seu desenho
institucional, ou seja, a existncia de aes coordenadas, transversais, planejadas, que possuem
continuidade no tempo e no espao e so monitoradas por meio do estabelecimento de prioridades,
de metas e de mecanismos de gesto.
Eu tenho uma avaliao muito positiva. Assim porque eu fao uma avaliao do
Pacto no contexto do estado de Pernambuco. Ento, eu venho trabalhando muito
com o tema da violncia h muitos anos e acompanhei muito de perto os governos
anteriores quando no havia poltica alguma de segurana, n? Ento, o pacto,
claro, ele tem que ser avaliado nesse contexto. Assim... uma poltica que ela
implementada no estado, que tinha altssimos ndices de violncia e criminalidade,
que no tinha nenhum tipo de iniciativa do governamental, desse tipo n? Que
fosse uma poltica abrangente, que ela tivesse uma concepo clara, que tivesse
objetivo, essa coisa toda nunca existiu aqui no estado. Ento, eu acho que a prpria
iniciativa do pacto, ela em si, ela j positiva, n? E os resul...e o fato dela...dele ter
sido implementado...vamos dizer...mais ou menos tal como foi planejado...assim...
ela ter permanecido no eixo n? com os objetivos que...que foram pensados l...l
no incio e ter obtido resultados n...num...com relao a a criminalidade e a
violncia, faz com que ela seja uma poltica muito positiva...assim...ento eu acho
que...ainda continuo avaliando muito bem o Pacto pela Vida, o que no quer dizer
que ele no tenha problemas
Sociedade Civil

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Pernambuco nunca teve uma poltica de segurana pblica. Na verdade, no


Brasil difcil, com exceo de projetos, no de programas de governo, difcil a
gente ter conhecimento de programas voltados para reduo da criminalidade e
trabalhos em defesa social.
Gestor Pblico
Como pode ser constatado nos trechos de entrevistas apresentados acima, o xito do PPV com
relao sua prioridade, ou seja, reduo dos crimes contra a vida, e meta estabelecida no
questionado. Todos os entrevistados atestaram e reconheceram o sucesso do programa no que
tange reduo da taxa de CVLIs em Pernambuco.
Tanto os membros da sociedade civil, como os gestores pblicos afirmaram que o principal xito do
Pacto pela Vida foi ter chegado a um decrscimo de 40% no nmero de pessoas assassinadas no
estado entre 2007 e 2013.
A reduo dos ndices de violncia e criminalidade. Esse o grande ponto forte
do programa.
Sociedade Civil
Mesmo aqueles setores da sociedade civil que questionam os caminhos prioritrios escolhidos pelo
programa, admitem que a diminuio na taxa de homicdios o maior logro alcanado pelo programa.
Eu no vou questionar os nmeros, n? Reduziu o nmero de homicdios no
estado de Pernambuco e isso inquestionvel. Agora, a um custo que eu no sei
se o custo que a sociedade toda estaria ganhando com isso.
Sociedade Civil

Principais pontos fortes do PPV


Outro elemento interessante a ser analisado a explicao de nossos entrevistados a respeito
dos fatores que possibilitaram a construo de uma poltica pblica exitosa na rea de segurana
em Pernambuco. Os entrevistados so quase unnimes em reconhecer que o marco zero nesse
processo foi a vontade poltica do governador, que chamou para si a questo da segurana pblica
tema controverso e que historicamente vinha sendo evitado pelos chefes do executivo do estado.
No Pacto pela Vida, o chefe do executivo passou a ocupar o mando direto da poltica pblica de
segurana do estado, tomando para si a responsabilidade do programa e cobrando pessoalmente
dos gestores mais efetividade nas aes desempenhadas.

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E eu acredito que a liderana do governador um ponto chave. Ele chamou pra


si a questo da segurana. Ele no delegou pra ningum. Ele no jogou e disse:
isso no problema meu! Isso problema teu. No! Ele disse: isso problema
meu .
Gestor Pblico
evidente que ela [a poltica de diminuio de violncia e criminalidade] no
funcionaria se no tivesse havido essa reestruturao da arquitetura institucional
da segurana, que foi feita no mbito do governo e que essa reestruturao
tambm no teria sido feita, se no houvesse um empenho pessoal do Governador,
ou seja, a famosa vontade poltica n?!
Sociedade Civil

O papel desempenhado pelo governador no desenvolvimento da poltica pblica de segurana


de Pernambuco traz implicaes no plano simblico e prtico. No plano simblico, evidencia um
compromisso com a questo, que se torna prioridade de governo e isso repercute nas instituies
e nas prticas dos atores implicados na seara da segurana pblica. Portanto, a vontade poltica do
governador dispara um conjunto de mudanas no arranjo institucional que conduzem os processos
de formulaes e implementao do PPV. Assim, um dos mais importantes desdobramentos
institucionais da vontade poltica do governador reflete-se no papel desempenhado pela Secretaria
Estadual de Planejamento e Gesto (SEPLAG) no Pacto pela Vida.
Grande parte dos entrevistados aponta a atuao da SEPLAG como fator fundamental para garantir o
sucesso e a sustentabilidade do PPV ao longo dos anos. A SEPLAG o centro da gesto do governo
Eduardo Campos e atua como a secretaria responsvel por coordenar a execuo dos projetos e
aes prioritrios do governo. Desse modo, a Secretaria de Planejamento esteve presente desde
o momento inicial de formulao do PPV, mas assumiu maior protagonismo na coordenao da
poltica, com a instaurao do Comit Gestor, instncia de monitoramento do PPV.
O PPV eu enxergo principalmente como um grande programa de gesto, a
gente sempre vinha da mxima de que quem entendia de segurana era a polcia
e vrias pessoas entidades no-policiais se envolveram na construo desse
programa, e transformar a polcia continua sendo uma pea fundamental, mas
ficou claro que a polcia no tinha um mtodo para agir num estado conflagrado,
como era Pernambuco at 2006 (...) o PPV, apesar de no comeo eu acho que
ele no foi desenhado para o que ele hoje, ele evoluiu bastante. Quando a gente
pensa em 2007, a proposta inicial do PPV, n, aquele documento que tinha 138
projetos e que a gesto talvez fosse um desses projetos e se mostrou que a
gesto era 99% do pacto, tanto que o PPV s comeou a dar algum a partir de
novembro de 2009 que foi quando comeou o comit gestor a se reunir

Gestor Pblico

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O pacto pela vida uma poltica pblica do governo do estado de Pernambuco


que desenvolvida desde o ano de dois mil e sete continuamente aprimorada
e... com o objetivo de prevenir e reduzir a criminalidade. Ento uma poltica
transversal, uma poltica que envolve vrios entes, coordenada pelo poder
executivo, que tem a liderana do nosso governador do estado e a atuao de
vrias secretarias de estados coordenadas pela SEPLAG, entes do executivo, do
legislativo, do judicirio, do ministrio pblico, da defensoria.
Gestor Pblico
A promoo de um paradigma de segurana que rompe com posturas conservadoras de lei e ordem
e com a ideia de que segurana coisa de polcia outro ponto forte do PPV. J no momento de
sua formulao o PPV colocou em dilogo diversos atores dos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, das Polcias e Sociedade Civil e esse momento
de escuta e participao lembrado como um momento de grande importncia para a construo
da poltica.
Se existem queixas relativas a uma interrupo de mecanismos mais diretos de dilogo com a
sociedade civil organizada, muitos entrevistados apontam como ponto fundamental para o sucesso
do programa a permanncia e a radicalizao da articulao entre os poderes Executivo,
Judicirio e Ministrio Pblico. Da mesma forma, a maior integrao entre as duas polcias, civil
e militar, na execuo de suas competncias apontada por atores da sociedade civil e do governo,
principalmente das prprias polcias, como fator primordial para o aumento da eficcia de suas
aes e, consequentemente, para a reduo do nmero de homicdios.
A integrao [das policias] um ponto forte do pacto, n? Essa integrao:
o trabalho conjunto onde todos se juntam e conseguem o objetivo, certo? E o
diagnstico perfeito.
Gestor Pblico
Acho que o maior avano foi dentro das polcias, por incrvel que parea. Eu acho
que avanou muito, porque essa uma estrutura muito complicada.
Sociedade Civil
O processo de integrao das polcias teve importncia central para a implantao das aes do
PPV e para a superao de antigos gargalos que dificultavam o fluxo dos procedimentos no Sistema
de Justia Criminal. Contudo, importante destacar que esse um processo contnuo, que ainda
encontra obstculos por parte da cultura institucional de cada uma das corporaes que, a despeito
do dilogo e do trabalho conjunto, tm disputas com relao a monoplios, recursos e legitimidade
do ponto de vista profissional.

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A integrao das polcias, n? Sem uma polcia querer fazer o servio da outra.
Isso muito importante. Integrar no quer dizer misturar, no quer dizer invadir o
espao, no. (...)E esse modelo que exigia o trabalho conjunto, isso um ponto
muito forte. Ento, integrao, em um primeiro momento das polcias em si e em
um segundo momento a integrao das instituies de segurana e justia como
um todo: o Ministrio pblico e o poder judicirio, defensoria pblica e, por fim, o
sistema penitencirio.
Gestor Pblico

Principais crticas
O reconhecimento do xito do PPV, no o isenta de crticas. Nesse ponto, h uma diferenciao
maior entre as falas de gestores pblicos e da sociedade civil. O olhar dos gestores volta-se mais
para identificao de gargalos e de pontos que podem ser mais bem trabalhados no futuro desde
o ponto de vista dos mecanismos e estratgias de gesto. J a ateno da sociedade civil volta-se
para questes mais valorativas e, especificamente, para o papel que desempenha na evoluo e no
monitoramento da poltica.
Nesse sentido, uma primeira crtica feita de modo recorrente pelos atores da sociedade civil a de
que o papel da represso foi privilegiado em detrimento do papel da preveno nesta poltica
pblica. Tais informantes argumentam que a fatia do oramento destinada s atividades de preveno
efmera comparada verba designada para aes repressivas.
Alm disso, representantes da sociedade civil alegam que as atividades de preveno no so
estruturadas e monitoradas criteriosamente, como feito com as aes repressoras. Afirma-se
que, no mbito da preveno, o modelo de gesto caminha a passos mais lentos e ainda no est
completamente estruturado.
Voc procura informao sobre as aes preventivas do pacto e o que voc
encontra so essas aes isoladas, n? (...) Preveno ela tem que ter o mesmo
tipo de concepo que voc tem pra represso, ela tem que ser integrada,
ela tem que ter meta, voc vai ter que, integrar com outro campo da poltica,
assistncia social, educao, sade. Integra de que maneira? Onde que voc
mede resultado? Voc tem que fazer a mesma coisa para rea de preveno que
voc faz na rea de represso.
Sociedade Civil
Voc pode atacar a violncia numa origem muito anterior a violncia propriamente
dita. Voc pode reduzir o nmero de indivduos motivados, por exemplo, n? E
no foi essa a deciso do governo.
Sociedade Civil

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Para muitos, a razo dessa defasagem estaria na busca por resultados mais imediatos, o que acabaria
por reforar uma concepo policialesca de segurana pblica. De acordo com essa percepo, o
PPV estaria centrado somente na atividade policial e esqueceria das outras facetas do fenmeno da
violncia e da criminalidade, que tem cunho cultural e social, e, dessa forma, estaria reproduzindo
de modo mais sofisticado e com xito o modelo conservador de segurana pblica que procurava
combater.
Eu acho que o Pacto pela Vida tem o mrito de ser um programa pra segurana
pblica num estado que historicamente no tinha esse tipo de programa, mas eu
tenho uma viso sobre o pacto que ele ainda no traz nada de novo na percepo
da violncia, na construo de uma sociedade diferente, mais justa. Ele um
programa policialesco, como outros que aconteceram no mundo inteiro, e que
procura reduzir os homicdios atravs de um monitoramento mais prximo do
aparelho coercitivo do estado.
Sociedade Civil
Por outro lado, gestores do governo argumentam que a preveno na segurana pblica faz parte de
um projeto governamental mais amplo e que esta faceta da segurana pblica, portanto, no est
sendo negligenciada ou prejudicada. Apesar disso, alguns gestores reconhecem que as polticas
de preveno desenvolveram-se mais lentamente que as polticas de represso qualificada. Porm,
estes gestores afirmam que, nos ltimos anos, a preveno vem assumindo um maior protagonismo.
No trecho da entrevista apresentado a seguir, a educao integral aparece como carro chefe do
programa de preveno violncia.
Mas a preveno ele t em uma coisa que eu acho muito mais forte e que o
governador falou algumas vezes, que ningum tem captado, que cientificamente
provado quando se fala em segurana, n? Tem duas coisas comprovadas que
melhoram a segurana. Isso cientificamente [comprovado] fazendo anlise de
regresso: prender, encarceramento e educao integral. Pernambuco hoje
tem o maior programa de educao integral do Brasil. Isso ningum fala. Isso no
t nem na fala da gente do Pacto pela Vida que era para estar. A gente est falando
isso porque est em outro pacto, Pacto pela Educao, que a gente vende de
como se fosse outro programa. E na verdade ele o grande programa de incluso
social educacional, tambm de reduo de criminalidade, por qu? Por que as
escolas de tempo integral e de tempo semi-integral, elas no esto s nas reas
nobre. (...) Ento, o nosso programa de preveno, na verdade, o carro chefe dele
se chama educao integral
Gestor Pblico
A preocupao com o sistema prisional aparece, ainda que de modo diverso, nas falas de gestores
e de membros da sociedade civil. Na viso dos atores da sociedade civil, especialmente dos
militantes na rea dos Direitos Humanos, haveria um encarceramento massivo promovido pelo PPV,
sem uma preocupao com a qualidade dessas prises e com os aspectos estruturais do sistema
penitencirio.

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Dentro do governo, o sistema prisional reconhecido por vezes como um gargalo que ainda
permanece como um desafio a ser enfrentado nos prximos anos. Mas, na viso dos gestores, houve
inteligncia e planejamento nos encarceramentos que se focaram em homicidas e em homicidas
contumazes. O fator de preocupao justamente a necessidade de melhorar a estrutura fsica das
prises e tambm a gesto do sistema carcerrio como um todo.
Um pas dicotmico, n, um pas contraditrio, ento voc tem uma estrutura
poltica sofisticada com um Estado de Direito ausente. Ento a preocupao
do governo de melhorar o sistema prisional, fazer com que o sistema prisional
funcione, que do jeito que ele est hoje ele est funcionando para o crime
organizado, so as relaes que a gente v hoje
Sociedade Civil
Eu no tenho dvida nenhuma de que isso, alis eu acho que uma crtica que
eu fao ao Pacto pela vida do Governo do estado. Ele no avanou no sistema
prisional, n, a gente tem ainda no sistema prisional pernambucano os presos
liderando o trfico de drogas dentro do presdio, liderando ainda o extermnio
dentro do presdio. So presdios que tem superlotao e no foi uma coisa
resolvida dentro do Pacto pela Vida do governo do estado.
Sociedade Civil
No discurso da sociedade civil, a interrupo do dilogo entre governo e sociedade aparece como
uma das mais substantivas debilidades do Pacto pela Vida. A sociedade civil teve participao ativa
no momento de formulao do projeto e de disputa valorativa em torno do mesmo, dando legitimidade
ao PPV. Porm, no segundo momento, sentiu-se alijada do processo, sem ter mecanismos diretos
de participao no monitoramento e na avaliao do projeto.
O principal exemplo da interrupo do dilogo, dado por esses informantes da sociedade civil
organizada a no instaurao do Conselho Estadual de Segurana Pblica que teria sido aprovada
na I Conferncia Estadual de segurana Pblica o ltimo canal de participao mais direta da
sociedade civil organizada.
Optaram por um modelo de dilogo com a sociedade civil e de participao que
excluiu os conselhos, os conselhos e os processos de conferncia. (...) O Pacto
pela vida previa a instalao do Conselho Estadual de Segurana Pblica e previa
a realizao de Conferncias Estaduais de Segurana Pblica a cada trs anos.
Isso no aconteceu. (...) O pacto mudou muito, aquele pacto que foi desenhado l
no incio ele hoje j diferente em termos de linha de ao, da estrutura mesmo
do programa. Ele j outra coisa. Agora ns no temos informao porque voc
no tem acesso, apesar do governo dizer que a reunio das cmaras tcnicas
aberta a qualquer pessoa e tal, no exatamente assim.
Sociedade Civil

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Nas cmaras temticas no existe um mecanismo formal claro de participao


da sociedade civil. O que a gente tinha institudo quando elaborou o pacto era
exatamente isso, esse mecanismo seria o Conselho Estadual de Segurana
Pbica. O conselho no foi instaurado, existe decreto que a gente montou junto
com o governo para que o governo aprovasse, t? E ele no aprovou, isso morreu,
t entendendo? E nunca mais se voltou a essa discusso.
Sociedade Civil
Os gestores pblicos, quando provocados a esse respeito, negam a interrupo desse dilogo.
Afirmam que as reunies do Comit so abertas, que o alto escalo negocia e recebe a sociedade
civil sempre que solicitado e que todo o planejamento de aes governamentais tem levado em
considerao as demandas da populao atravs dos seminrios Todos por Pernambuco.

Principal desafio
A ttulo de concluso, importante perceber que se a vontade poltica do governador um dos
principais pontos fortes identificados no PPV, em ano eleitoral, ela se torna, paradoxalmente, uma
das principais fragilidades da poltica.
Uma das preocupaes apresentadas pelos entrevistados a possvel descontinuidade do programa
com a mudana de governo. o dilema que coloca o Pacto pela Vida no limite entre uma poltica de
governo e uma poltica de Estado. Apesar dos constantes esforos por institucionalizar o programa
vide o papel da SEPLAG, o estabelecimento de protocolos policiais etc. ter a figura do governador
como pilar de sustentao do PPV faz com que uma mudana de governo ameace a continuidade
desta poltica de segurana no estado de Pernambuco.
Muitos dos entrevistados mostraram-se descrentes quanto criao de mecanismos institucionais
capazes de garantir a continuidade da poltica, diante de um governo que no a trate como prioridade
e que no tenha o compromisso e o empenho do chefe do executivo com a questo da segurana
pblica.
Apesar disso, alguns acreditam que o PPV tem capilaridade entre os formadores de opinio e a
sociedade em geral, a ponto de garantir uma presso da populao para a manuteno do programa.

A gente tem que fazer com que esse programa, essa marca, no seja uma
marca de Eduardo Campos, certo? E sim um programa de poltica pblica do
estado de Pernambuco. Ou seja, que ele se mantenha independente da mudana
do governo, independente de quem venha a assumir o cargo de governador do
estado de Pernambuco quando Eduardo Campos no for mais o governador.
Sociedade Civil

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preciso que o prximo governador eleito no tente querer desmontar essa


poltica, que uma poltica muito consistente. Ento assim, a gente vai ter eleio
para o governo do estado e espero que essa poltica seja uma poltica de estado
encarada por todos os candidatos que se apresentarem.
Sociedade Civil
Eu acho que o principal desafio ter essa sustentabilidade, ou seja, ns vamos
ter um novo governo e a um grande desafio que essas bases do pacto pela vida
permaneam no prximo governo. Eu acho que esse o grande desafio do pacto,
ou seja, ele... ele continuar a crescer, esse o grande desafio.
Gestor Pblico
Em suma, possvel perceber que tanto os gestores quanto os membros da sociedade civil fazem
uma avaliao positiva do PPV, enaltecendo o seu pioneirismo ao reconhec-lo como a primeira
poltica pblica de segurana do estado de Pernambuco, que traz em seu bojo uma nova viso de
segurana pblica e que no se reduz ao mbito das polcias e incorpora outros atores relevantes
no processo Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Sociedade Civil, Acadmicos, Gestores etc.
delegando sua coordenao SEPLAG.
Contudo, importante observar tambm que todo este xito s foi possvel devido vontade poltica
do Governador do estado, que teria tomado para si a questo da segurana pblica, elegendo-a
como prioridade de seus dois mandatos. Esse ponto forte, no entanto, parece se converter, em
determinado momento, mais especificamente no final do segundo mandato deste governador, em
uma fragilidade. Com a aproximao das eleies e com a possibilidade de alternncia no poder, o
PPV teria a sua continuidade ameaada.
Entre a sociedade civil impera a opinio de que se o controle social tivesse sido exitoso, o pacto
estaria mais seguro e teria alcanado efetivamente o posto de poltica de estado e no de governo.
Algumas crticas direcionadas ao programa vo nessa direo e afirmam que o programa precisa se
comunicar melhor com a populao em geral, alm de retomar os mecanismos de escuta por meio
das Conferncias de Segurana Pblica e da implementao do Conselho Estadual de Segurana
Pblica.

Concluses
Silveira, Ratton, Monteiro e Menezes (2013) observam que, se examinarmos as dinmicas internas
s regies brasileiras, perceberemos que em 2000, a regio Sudeste puxava as taxas brasileiras
para cima, com uma taxa de homicdios de 36,52 homicdios por 100.000 habitantes, quando a
taxa brasileira era de 26,71 por 100.000. O Nordeste, em 1996, apresentava uma taxa inferior
nacional, com 19,36 por 100.000 habitantes. Contudo, tomando os ltimos nmeros divulgados
pelo DATASUS (2013), que incluem as informaes sobre mortalidade entre 1996 e 2011, notvel
a inverso das posies: a taxa do Sudeste cai para 19,95 enquanto a do Nordeste cai para 36,24.

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Conforme indicamos acima, os dados do DATASUS indicam que no perodo entre 2007 e 2013, o
nico estado da Federao que observou queda consecutiva das taxas de homicdio em todos os
anos foi Pernambuco. Indo mais alm, os dados da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco
(INFOPOL/SDS) apontam para uma reduo de 39% da taxa de crimes violentos intencionais em
Pernambuco e de 60% na cidade do Recife entre janeiro de 2007 e dezembro de 2013 (SDS, 2014).
Se tomarmos os dados do INFOPOL/SDS como referencia, as taxas de Pernambuco e de Recife
esto em torno de 34 e 28/100.000 habitantes, o que constitui reduo significativa e um indicador
robusto de que, no perodo que se inicia em 2007, ano em que se inicia o Pacto pela Vida, tambm
o comeo de uma reduo contnua e consistente da mortalidade violenta em Pernambuco.

Este artigo tentou levantar e discutir algumas das principais mudanas e avanos que, na percepo
de alguns dos principais atores envolvidos com a referida Poltica Pblica podem ter produzido os
efeitos de reduo nas taxas de homicdio no estado.
Para os autores deste artigo, alguns pontos devem ser ressaltados como fundamentais para
a construo e implementao da Poltica Pblica de Segurana de Pernambuco, o PPV-PE: a)
a entrada do tema na agenda poltica como elemento central do governo Eduardo Campos; b) a
capacidade de liderana do Governador do Estado na conduo da Poltica de Segurana (PPV-PE);
c) as mudanas institucionais realizadas no nvel do planejamento estratgico; d) a construo de
um modelo e de uma instncia de gesto transversais e integrados de vrias agncias do executivo
estadual e do Sistema de Justia Criminal; e) a definio de prioridades claras (tanto no nvel polticovalorativo, quanto no nvel prtico: os homicdios como foco da poltica pblica); e) a utilizao de
informao de boa qualidade para a tomada de deciso e resoluo quase-imediata de problemas;
f) o desenvolvimento de um ambiente de colaborao interinstitucional semanal voltado para o
acompanhamento territorial das taxas de crimes violentos e dos protocolos policiais e no-policiais
de interveno em cada rea integrada de segurana; g) os mecanismos de controle externo e
interno da atividade policial dirigidos para as prioridades estabelecidas; h) a reforma incremental das
Polcias atravs de sistema de promoes e de incentivo ao cumprimento das metas; i) o papel ativo
da Corregedoria Integrada de Defesa Social na punio de policiais envolvidos com a produo de
mortes violentas; j) a realizao de operaes policiais integradas dirigidas para o desbaratamento
de redes criminosas de produo de mortes violentas (grupos de extermnio, grupos organizados
que controlavam o atacado e o varejo de drogas ilcitas); l) o apoio dos meios de comunicao a
partir do momento em que h uma percepo evidente de que o PPV-PE produzia efeitos nas reas
mais vulnerveis violncia.
O sucesso objetivo do PPV-PE, evidenciado acima e reconhecido por agncias internacionais como
a ONU (Folha PE 2013) e o BID (Blog do Jamildo 2014), no obscurece o fato de que alguns desafios
permanecem para os prximos anos: a) a reforma do sistema prisional e do sistema de medidas
socioeducativas; b) a manuteno da capacidade de inovao no plano policial; c) o aperfeioamento
dos mecanismos de gesto e sua incorporao pela polcia; d) o desenvolvimento dos sistemas de
informao; e) a transformao dos processos de formao policial; f) a participao mais efetiva
do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio na implementao do PPV-PE: g) o desenvolvimento
de estratgias de preveno da violncia e da criminalidade, tanto no plano da preveno primria,
quanto secundria e terciria (vide Ratton 2012); h) a incorporao dos municpios aos processos

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INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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de preveno social. Deve ser notado que alguns destes desafios esto relacionados e dependem
de eventuais mudanas de orientao no nvel federal ou de mudanas no plano legislativo que
possam forar municpios e governo federal a participarem de forma mais ativa da construo de
programas voltados para a reduo da violncia e do crime.
Concluindo, arriscamos dizer que as estratgias de implementao de polticas pblicas topdown (Pressman e Wildavsky 1973) foram fundamentais para a que a expresso da inteno
governamental de reduzir os homicdios pudesse produzir resultados efetivos (Otoole Jr 1995)
em todo o perodo analisado (2007-2014). A participao e o envolvimento do governador e dos
nveis centrais do governo na construo e implementao do PPV constituem parte significativa
da explicao do sucesso do mesmo, constituindo tambm o principal desafio para a continuidade
e a sustentabilidade de tal Poltica de Segurana Pblica. A predominncia deste tipo de abordagem
predominou no primeiro governo Eduardo Campos (2007-2010) e garantiu a emergncia de novas
formas organizacionais no segundo governo (2011-2014). Este segundo momento caracterizado
pela emergncia, j visualizada no primeiro momento, de dimenses substantivas de interveno
(...), estratgia de implementao mais adaptativa, colocando a negociao, a construo de
acordos, a adaptao e a aprendizagem como instrumentos centrais para preservar o esprito da
interveno, ainda que com reviso de prazos, metas e do prprio planejamento (Berman 1980
apud Costa e Bronzo 2012).
Esto dadas algumas das condies fundamentais para a continuidade do ciclo virtuoso de
inovaes que produziu resultados expressivos nos ltimos oito anos na rea de Segurana Pblica
em Pernambuco. Mas o equilbrio entre a manuteno da capacidade de liderana localizada no
Executivo Estadual e o desenvolvimento permanente de mecanismos de institucionalizao e
adaptao nos nveis intermedirios de implementao do Pacto Pela Vida sero os elementos chave
para o avano das Polticas Pblicas de Segurana no estado nos prximos anos.
Finalmente, uma agenda de investigaes promissora e j iniciada pelos autores deste paper e que
sero tornadas pblicas em 2014, com apoio do Banco Mundial e Open Society Foundations, diz
respeito necessidade de avaliaes de impacto dos programas componentes do Pacto pela Vida e
de avaliaes comparada dos custos do PPV-PE.

Referncias Bibliogrficas
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

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ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

Efetividade e Avaliao em
Programas de Preveno ao
Crime em Minas Gerais
Claudio Beato, Andra Maria Silveira

Evento Na correria com o Fica Vivo!, promovido pelo Ncleo de Preveno Criminalidade do bairro Ribeiro de Abreu (Belo Horizonte/MG).
Crdito SEDS-MG

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Efetividade e Avaliao em Programas de Preveno


ao Crime em Minas Gerais
Claudio Beato1, Andra Maria Silveira2

Resumo
Neste ensaio iremos analisar estudos que avaliaram a efetividade das polticas de preveno
adotadas pelo Governo de Minas Gerais em relao criminalidade. Focaremos mais em trabalhos
de avaliao de resultados do que processos de implementao desses programas e projetos. Tratase, portanto, de artigos com alguma evidncia emprica, que podem ser classificados de acordo com
seu grau de cientificidade. Para uma discusso mais sistemtica, utilizaremos a Escala de Maryland
que classifica as pesquisas de avaliao segundo suas foras e fraquezas metodolgicas em cinco
categorias. Logo a seguir, traaremos um paralelo deste contexto com outros pases. Finalmente,
discutiremos algumas implicaes desta discussoacerca dos programas de preveno.

Introduo
Quando se discutem as polticas sociais e criminalidade, uma combinao de polticas sociais e
programas de preveno ao crime frequentemente proposta visando a manuteno de baixas taxas
de crime. Embora no seja muito clara a associao entre programassociais genricose programas
especficos para o trato da criminalidade, a concepo usual associa este tipo de interveno social
com a reduo de crimes, devido a um senso comum segundo o qual polticas sociais genricas
devem afetar a criminalidade (Welsh e Farrington 2012; Rolim 2006).
Mas quais so os efeitos mais importantes dessas polticas sobre a reduo da criminalidade? Essa
dificuldade de avaliarmos ocorre em parte porque polticas sociais so elaboradas e executadas em
diferentes nveis da administrao pblica (municipal, estadual, federal). No Brasil, por exemplo,
as polcias esto sob o controle dos governos estaduais, mas uma parte significativa das polticas
sociais est sob os auspcios de governos municipais e o governo federal. Os municpios, por sua
vez, tm uma grande capilaridade na execuo de programas voltados para os mais distintos pblicos
como jovens, famlias em situao de risco, jovens em liberdade assistida ou populaes de ruapara
citar apenas alguns grupos que poderiam ser mais diretamente relacionados ao tema da preveno
da violncia (Banco Mundial 2003; Soares 2006). Contudo, o poder de polcia dos municpios
muito limitado e restrito s Guardas Municipais, o que constitui um limite para a configurao de
projetos Weed and Seed que articulam elementos de represso qualificada e preveno social (Banco

1 Professor titular do Departamento de Sociologia na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do Centro de Estudos em
Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP/UFMG).
2 Professora associada do Departamento de Medicina Preventiva e Social da Universidade Federal de Minas Gerais.

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Mundial 2003; Soares 2006; Rigakos 1996; Kelly et al 2005). Neste cenrio, muitos programas desta
natureza, que visam conjugar diferentes estratgias de controle, so oriundos das esferas estaduais
de governo, tais como as Unidades de Polcia Pacificadora (UPP), o Pacto pela Vida ou o Fica Vivo.
Por outro lado, existe um problema conceitual ligado dificuldade em se conceber programas de
policiamento como atividades de preveno. um equvoco comum o tratamento programa de
preveno de uma maneira distinta e separada dos programas ligados ao policiamento. Muitos
dos projetos avaliados so desenvolvidos pelas polcias, ou so projetos nos quais elas tm uma
participao ativa. O IGESP, ou o GEPAR do Fica Vivo, so exemplos bem sucedidos de programas
de preveno envolvendo a polcia. Outros, como o Patrulhamento Ativo, tm todas as condies
de serem um xito, embora nunca tenham sido avaliados de forma mais sistemtica (Beato 2008;
Soares et al 2013).
Outro aspecto a ser considerado diz respeito ao escopo das intervenes, o que afeta diretamente
a possibilidade de efetuarmos avaliaes mais ou menos cientficas. Na literatura latino-americana,
e brasileira em especial, proliferam anlises acerca de projetos de natureza institucional mais ampla
e sistmica (Beato 2012). Assim, via de regra, eles compreendem desde intervenes de natureza
gerencial que busca integrar aes em diferentes nveis, como programas e projetos especficos
voltados para diferentes tipos de pblicos. Envolvem diferentes atores organizacionais que atuam
sob lgica distinta, bem como aes em diferentes nveis de complexidade tais como projetos de
reestruturao e requalificao urbana, ou de reeducao e reintegrao de menores infratores
ou egressos do sistema prisional. No por acaso, as polticas mais conhecidas neste mbito so
patrocinadas por Governos Estaduais que muitas vezes buscam financiamento federal.
Um dos textos mais centrais para a discusso de uma poltica baseada em evidncias o de Lawrence
Sherman (Sherman et al 2002), no qual so arrolados mais de 500 estudos norte americanos e
ingleses para os quais se buscou avaliar a efetividade de programas e projetos de preveno.As
iniciativas so categorizadas segundo sete ambientes institucionais de implementao: a) famlia, b)
as escolas, c) comunidades, d) mercado de trabalho, e) lugares, f) agncia de polcia e, g) cortes
e instituies correcionais. O caso norte americano e ingls abundante em experincias, projetos
e programas voltados especificamente para temticas particulares relacionadas violncia e
criminalidade. Consideram-se projetos e programas bastante especficos e com foco bem delineado,
o que torna a avaliao robusta cientificamente, pois permite estabelecer relaes de causalidade.
Contudo, este foco diminui muito a capacidade de generalizao em direo a uma poltica sistmica.
Na tradio brasileira, por sua vez, a estratgia de poltica institucional que dirige-se no a
programas especficos em ambientes institucionais localizados, mas s grandes linhas e conjuntos
de projetos que compem uma poltica de estado (Beato 2012; Soares 2006). Como resultado,
muitas discusses so de avaliaes de processo, que se referem a como eles foram feitos, mais
do que aos resultados obtidos. Se por um lado, este tipo de estratgia quase inevitvel dado nosso
contexto de urgncias de curto prazo, de limitaes constitucionais e institucionais e da capacidade
cognitiva operante na segurana pblica, por outro lado, isto limita severamente nossa capacidade
de avaliar criticamente quais os componentes e elementos que funcionam mais na preveno (Beato
2012; Silveira 2007).

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Assim, diversos aspectos contribuem para delinear os diferentes estilos de avaliao e implementao
de projetos, polticas e programas. O enfoque multidimensional ainda a tnica no universo das
polticas pblicas de segurana brasileiras. Isto resulta em programas mais caros e sujeitos a
ineficincia. Contudo, existem excees, e iremos discutir aqui algumas delas.

A preveno da criminalidade e violncia no Brasil


A incorporao de elementos de preveno pelo Governo Federal no Brasil inicia-se com a
constituio do Fundo de Segurana Pblica, pelo Ministro Jos Gregory. Mais recentemente, desde
2003, o Governo Federal prope uma Poltica Nacional de Segurana Pblica, que prev na sua
agenda a preveno da violncia e criminalidade como uma das reas de atuao. As aes de
preveno ganharam importncia particularmente com a reformulao da Lei do Fundo Nacional de
Segurana Pblica, que ampliou a possibilidade de financiamento de aes municipais de preveno
criminalidade. Embora as experincias em curso desde ento no tenham sido avaliadas pelo
Ministrio da Justia, foi constitudo um Banco de dados com o objetivo de levantar, sistematizar
e disseminar as experincias dos programas. Em 2005, por meio do documento intitulado Perfil
das Prticas Cadastradas no Observatrio Democrtico de Prticas de Preveno Violncia e
Criminalidade no Brasil, o Ministrio da Justia apresentou as caractersticas bsicas de 168 prticas
de preveno cadastradas no Observatrio at maio de 2005 (MJ 2005).
O trabalho realizado apontou que a Polcia Militar, e o Corpo de Bombeiros so as instituies que
mais promovem aes de preveno violncia e criminalidade, respondendo por 56% do total. A
Polcia Civil responde por 23% e as secretarias estaduais e outras instituies da sociedade civil
respondem por 11 e 10% respectivamente. Os problemas alvos mais citados,principalmente pelas
Polcias, so o trfico e uso de drogas, e a dependncia qumica. Nas secretarias estaduais, na
Polcia civil e em outras instituies, um tero dos projetos diz respeito preveno da criminalidade
juvenil e a promoo do Estatuto da Criana e do Adolescente. As principais dificuldades apontadas
para a realizao dos objetivos dos programas so a falta de articulao, entendendo-se por tal a
contrapropaganda, desconfiana da comunidade, dificuldade de interao, falta de engajamento,
falta de interesse, falta de integrao, falta de participao, receio e resistncia da comunidade. Foi
apontada ainda como dificuldade por dois teros dos programas a escassez de recursos humanos,
fsicos e materiais. Do total, apenas metade dos programas afirma ter passado por algum tipo de
avaliao. Maiores detalhes sobre os tipos de avaliao aos quais os programas se submeteram e
sobre os achados destas avaliaes no foram apresentados (MJ 2005).
A maior parte dos programas est voltada para populaes urbanas. Quanto aos resultados obtidos,
a legitimidade das aes frente ao pblico alvo foi apontada por 28% dos respondentes. Do total
dos programas 34,5% tem pelo menos uma instituio parceira, 32,7% duas ou mais, 19,6% trs ou
mais e 13,1% nenhuma instituio parceira. O nvel de interveno mais comum o da comunidade,
sendo que em 42,9% das vezes os jovens de 12 a 24 anos constituem a populao alvo e 55,4% das
iniciativas trabalham com vtimas e agressores. 32,3% dos programas relataram ter atingido mais
2000 pessoas nos 12 meses que antecederam a pesquisa e 64,9% afirmaram se apoiar em diversos
tipos de interveno. Apenas 7,7% dos programas focalizam fatores de risco (MJ 2005).

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Embora o banco de dados liste apenas 168 iniciativas, profissionais da rea reconhecem a existncia
de nmero superior de programas e projetos de preveno em curso, muitos conduzidos por
Organizaes No Governamentais, Instituies religiosas, e OSCIP(Organizao Social de Interesse
Pblico), a sua maioria tendo como campo de atuao as comunidades e como populao alvo crianas
e jovens. A maior parte dos projetos oferece oficinas de recreao, esporte, profissionalizao,
reforo escolar, cultura e arte. A ideia de ocupao do tempo dos jovens de forma a retir-los das
ruas e oferecer um espao alternativo de socializao prevalente.
No campo das polticas de sade, tem destaque a Portaria No 737/GM (16 de maio de 2001), referente
Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade por Acidentes e Violncias, que estabelece, por
sua vez, as diretrizes e responsabilidades institucionais, nas quais esto contempladas e valorizadas
medidas inerentes promoo da sade e preveno desses eventos, mediante o estabelecimento
de processos de articulao com diferentes segmentos sociais (Brasil 2001). A proposta de poltica
est fundada no conceito constitucional de sade que abrange as questes relativas a estilos de vida
e aos condicionantes sociais, histricos e ambientais nos quais est imersa a sociedade brasileira.
A portaria aponta ainda as diretrizes para a Poltica.
A primeira delas promoo da adoo de comportamentos e de ambientes seguros e saudveis,
atravs de ampla mobilizao da sociedade em geral, e da mdia em particular, para a importncia dos
acidentes e das violncias, bem como o reforo das aes intersetoriais relacionadas ao tema (Brasil
2001). Para isto, sugere estratgias como a dos Municpios Saudveis, Prefeito Amigo da Criana
e Escolas Promotoras de Sade, a divulgao tcnica dos dados sobre acidentes e violncias,
o apoio a seminrios, oficinas de trabalho e estudos, e o estmulo s sociedades cientficas que
produzem revistas especializadas para que promovam discusses e elaborem edies temticas.
O texto legal fala ainda da necessidade de desenvolver a corresponsabilidade do cidado num
sentido amplo, incluindo a participao na reivindicao, nas proposies e no acompanhamento
desta Poltica, e na promoo de ambientes seguros e comportamentos saudveis relacionados
preveno de acidentes e de violncias e de seus fatores de risco, como uso de drogas e lcool,
armas de fogo, a no observncia de regras de segurana e as relaes interpessoais conflituosas.
As medidas nesse sentido consideraro tanto os ambientes domsticos, de lazer, de trabalho e de
trnsito, quanto aqueles em que se desenvolvem os processos de convivncia social (Brasil 2001).
O Ministrio da Sade recomenda ainda que as aes de preveno estejam incorporadas em todos
os programas, planos e projetos de ateno a grupos especficos da populao e a temas de sade.
A segunda diretriz trata do monitoramento de acidentes e violncias incluindo a capacitao e a
mobilizao dos profissionais de sade que atuam em todos os nveis de atendimento do SUS, visto
que, a melhoria da qualidade da informao considerada prioritria.
A terceira diretriz trata da sistematizao, ampliao e consolidao do atendimento pr-hospitalar
de forma a reduzir a mortalidade dos eventos violentos, atravs do estimulo organizao e
implantao de servios de ateno pr-hospitalar, incluindo estabelecimento de normas tcnicas,
padronizao de equipamentos e veculos para transporte de vtimas e formao de recursos
humanos.

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A quarta diretriz, diz respeito assistncia interdisciplinar e intersetorial s vtimas de acidentes


e de violncias atravs da estruturao e organizao da rede de servios do SUS, de forma que
esta possa diagnosticar e tratar de forma adequada. A portaria sugere a disponibilizao de equipe
interdisciplinar que assegure apoio mdico, psicolgico e social necessrio s vtimas e suas
famlias. So recomendados ainda: atendimento especfico para mulheres vtimas de violncia,
atividades voltadas para reeducao de agressores, redes de apoio para o atendimento como abrigos
e unidades que atendam o aborto legal e reabilitao fsica e psicolgica das vtimas de violncia.
Ocioso dizer que embora as atividades de preveno previstas sejam adequadas misso da rea
de sade, e pertinentes tecnicamente, na prtica, as aes preventivas implementadas ainda so
tmidas, com exceo da assistncia pr-hospitalar realizada pelos servios de resgate e SAMU
(Servio de Atendimento Mvel de Urgncia), que funcionam razoavelmente bem (Machado et
al 2011). Os programas de preveno e tratamentos da drogadio so precrios, deixando os
usurios que desejam abandonar o hbito deriva, ou a merc de clnicas e fazendas privadas
ou ligadas a grupos religiosos nem sempre confiveis do ponto de vista tcnico, tico e sanitrio.
Esta situao significa uma lacuna para outros programas de preveno, j que infratores viciados
tm poucas alternativas de tratamento na rede pblica estatal e frequentemente se envolvem em
interaes violentas e criminosas (Silva et al 2009).

Programas de Preveno em Minas Gerais


Um dos levantamentos mais abrangentes do caso mineiro buscou levantar as explicaes dadas
para aqueda dos crimes violentos em Minas Gerais pelos estudiosos mineiros. Segundo Betnia
Peixoto (Peixoto et alii 2011), a maioria das avaliaes realizadas em relao aos diversos textos
de avaliao sobre os xitos da poltica de Minas Gerais, enfatizam a natureza institucional das
intervenes realizadas. O desenvolvimento de mecanismos de gesto foi o principal fator explicativo
para os resultados obtidos. Isto envolveria desde a integrao entre as polticas, at as parcerias
interinstitucionais desenvolvidas em projetos tais como o Fica Vivo, ou o IGESP.
Novamente aqui, vemos como a reiterao da tendncia comum nas polticas pblicas brasileiras,
que seu desenvolvimento em uma perspectiva mais abrangente, sem preocupao com o enfoque
mais especfico dos diversos elementos que compes estas polticas.
Segundo a reviso efetuada, as hipteses consideradas pela literatura foram:
1) Criao da estrutura institucional da Secretaria de Defesa Social e estruturas correlatas. A
inovao institucional empreendida pelo governo de Minas Gerais, que buscou congregar aes
policiais, de preveno e as prises sob uma mesma estrutura organizacional que privilegiasse a
gesto do sistema foi um dos fatores a ser considerado (Sapori2007). Dentre as aes esto a:
a. Gesto Integrada do sistema de Defesa Social
b. Gesto do sistema prisional
c. Preveno social da criminalidade

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2) Mobilizao conjunta de outros atores


a. Interao entre diversos atores pblicos
b. Interao entre atores pblicos e comunidade
3) Processo de metropolizao das estratgias adotadas.
Todo este processo de estruturao de aes foi congregado ao redor de alguns eixos.O Governo de
Minas Gerais, por sua vez, lista cinco aes como programas estruturadores no mbito da Defesa
Social: 1) as aes relativas ao provimento da Infraestrutura de Defesa Social; 2) Gesto Integrada
de Defesa Social; 3) Minas Mais Segura; 4) Aliana pela Vida; e, mais recentemente 5) Aes
relacionadas Copa do Mundo. Vamos tratar aqui dos eixos mais pertinentes nossa discusso.

Infraestrutura
Em relao ao conjunto de aes voltadas para a proviso de uma infraestrutura adequada para a
realizao das polticas pblicas, esto includas desde a construo de prdios e estabelecimentos
prisionais e de atendimentos de adolescentes infratores, at a gesto de frotas de veculos das
polcias. Embora no diretamente concebidas em funo de estratgias de preveno da violncia,
muitos programas tm um impacto direto, pois se relacionam a aes que modernizaram o sistema
prisional e com isso atenuaram o nvel de tenso que poderia gerar um maior grau de reincidncia
no sistema. Neste sentido, uma das experincias mais importantes foi a implantao das APACs
(Associaes de Proteo e Assistncia aos Condenados), uma metodologia que vem sendo
gradativamente adotada em novos centros de internao3 (Muhele 2013).
Curiosamente, embora seja item onipresente em toda pauta de reivindicaes sindicais e corporativas,
jamais tivemos uma avaliao mais consistente do impacto que investimentos neste plano tm
sobre a criminalidade e violncia. certo que melhores condies de trabalho e infraestrutura so
importantes para o exerccio profissional, mas o resultado disto em termos de efetividade ainda
algo a ser demonstrado.

Gesto Integrada de Defesa Social


O segundo conjunto de projetos estruturadores diz respeito Gesto Integrada de Defesa Social,
e compreende aes como a Implantao do Videomonitoramento (Olho Vivo), Unidades Prediais
Integradas (Secretaria de Estado de Defesa Civil SEDS), Academia de Formao do Sistema de
Defesa Social, Fortalecimento da Anlise e Inteligncia de Defesa Social, Implantao do Centro
Integrado de Comando e Controle, Gesto da Poltica de Integrao do Sistema de Defesa Social,
Segurana Rural, Percia Criminal Integrada - Polcia Civil, Delegacia Modelo - Polcia Civil.

3 Trata se de um mtodo de aprisionamento com base em alguns princpios como participao da comunidade, ajuda mtua, trabalho e atividades
voluntrias, religio. Tem direito assistncia jurdica e contam com a participao das prprias famlias. Tem sido crescentemente adotado pelo
Governo do Estado de Minas Gerais.

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36

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Aqui temos algumas avaliaes de aes mais consistentes feitas, em particular a respeito de uma
verso anterior da Integrao do Sistema de Defesa Social, que demonstraram inequivocamente a
efetividade deste tipo de ao (Soares2011).
O modelo Integrao e Gesto de Segurana Pblica (IGESP) compe o eixo central da poltica
de integrao das polcias militar e civil de Minas Gerais, inaugurada em meados de 2005.
Trata-se de modelo de gesto que baseou-se no gerenciamento policial COMPSTAT (Estatstica
Computadorizada) implementado pela polcia de Nova York, no inicio dos anos de 1990, e que foi
adaptado s necessidades locais pelo CRISP/UFMG (Crisp 2008). A especificidade do IGESP est na
interlocuo sistemtica e ao integrada entre as diversas agncias do sistema de defesa social, na
identificao qualificada, por exemplo, de criminosos reincidentes em reas integradas especficas
e problemas que ultrapassam os limites dessas reas e perpassam a cidade, como por exemplo,
o furto e o roubo de carros, o assalto e roubo a transeunte, e o envolvimento de adolescentes em
vrias atividades criminosas. Trata-se de uma experincia de policiamento baseado em evidncias e
orientado para resultados.
Analisando os resultados em 56 cidades onde o modelo foi encontrado, houve uma correlao entre
a introduo do IGESP e a reduo dos crimes nestas localidades. Foi feita uma avaliao de impacto
deste modelo, utilizando de modelos de regresso controlandos pelo perodo de implementao
(Ferreira 2011).
Os resultados mostraram que, na perspectiva mais conservadora, houve uma reduo de 24% nos
crimes contra a propriedade e de 13% nos crimes contra a pessoa. Existe ainda alguma evidncia de
que haveria um efeito retardado nas taxas de homicdio (Ferreira 2011).
Recentemente, rivalidades corporativas terminaram comprometendo os resultados obtidos, fato que
certamente est na origem do crescimento vertiginoso dos crimes violentos observados nos ltimos
trs anos. Diante da deteriorao posterior do programa, no foram efetuadas novas avaliaes
de resultado. Este caso mereceria um estudo mais aprofundado das avaliaes de processos
que identificassem os diversos percalos enfrentados pelo programa, e que levaram a um total
desvirtuamento da concepo original.
Outras aes, como as relacionadas ao videomonitoramento, foram avaliadas em um grau bastante
baixo de cientificidade, limitando-se a comparar temporalmente a subida ou descida de indicadores,
mas sem nenhuma preocupao com a anlise de reas de controle, ou de variveis intervenientes
que poderiam estar interferindo no processo.
As aes de fortalecimento e anlise de inteligncia tambm nunca foram adequadamente avaliadas
em virtude dos problemas de implementao enfrentados nesta rea. O primeiro deles tem a ver com
o Sistema Integrado de Informaes, cuja complexidade exigiria um treinamento muito mais intensivo
dos responsveis pela entrada dos dados, o que parece ter ocorrido de forma muito preliminar. Alm
disso, observa-se uma grande discrepncia na capacidade de anlise dos dados, fato que levou a
uma insuficincia de diagnsticos e relatrios de anlise criminal.

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INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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Uma parcela destas dificuldades tem a ver com a apropriao institucional do sistema, que leva a um
distanciamento de outras organizaes em relao utilizao dos dados(Castro et al 2003; Jornal
O Tempo 2014; Tribuna de Minas 2012). Soma-se a isso, a constatao,crescentemente relatada em
diversos rgos de imprensa e pesquisa, da baixa qualidade dos dados e at mesmo da manipulao
grosseira deles pelos agentes operadores do sistema(Castro et al 2003; Jornal O Tempo 2014;
Tribuna de Minas 2012).
Recentemente, aes como a Implantao do Centro de Comando e Controle financiadas pelo
Governo federal, tem sido objetos de avaliaes sob demanda de Ministrios como o de Esportes
e da Cincia e Tecnologia, num processo que ainda est em curso, e sem nenhum resultado a
apresentar.

Minas Mais Segura


O terceiro conjunto de projetos relaciona-se mais de perto com o que usualmente concebemos como
projetos sociais de preveno. Esto includos o programa Fica Vivo, a implantao dos Centros de
Preveno Criminalidade e a Polcia para a Cidadania.
Uma digresso maior deve ser feita em relao ao Fica Vivo, pois trata-se de uma das experincias
de preveno mais exaustivamente avaliadas na Amrica Latina, seja em monografias, teses e
dissertaes, bem como em relatrios e papers. Isto se deve em parte ao fato de ter sido um
programa que teve sua origem no mbito acadmico,e que posteriormentes e converteu em poltica
pblica (Beato 2005; Andrade Peixoto 2006; Matta & Andrade 2006; Silveira 2007; Peixoto 2008;
Silveira 2008; Silveira 2010).
Fica Vivo
O Fica Vivo um programa dentro da linha do Weeds and Seeds, que incorpora diversos elementos
do CeaseFire de Boston (Braga et al 2001, US Department of Justice 2005, CCDP 2005).Trata-se
de desenhar aes complementares de Represso Qualificada atravs de uma rede de instituies
como as polcias civis e militares, Ministrio Pblico e juzes criminais, e de uma rede de Proteo
Social atravs de atividades educativas, qualificao profissional, e do uso de escolas e apoio ao
empreendedorismo local. O programa dirige-se aos jovens em risco de se envolver com gangues,
bem como queles j envolvidos.
A partir destes contedos, e da sua forma de implementao,o Programa Fica Vivo pode ser definido
como um programa de preveno abrangente (compreensivo), focalizado e comunitrio (Silveira
2007).
O programa abrangente porque fomenta a implementao de projetos e aes voltados para a
reduo de diferentes fatores de risco criminalidade presentes na comunidade, e o fortalecimento
de outros tantos fatores de proteo contra a criminalidade. O programa comunitrio porque as
aes implementadas no apenas esto voltadas para a comunidade e so implementados atravs

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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

da comunidade, mas so tambm fundamentalmente prescritas e realizadas com a comunidade,


que assume assim um papel importante na elaborao dos planos locais de segurana pblica, na
execuo de algumas aes e no monitoramento do programa. Alm disso, ele articula diferentes
atores locais, dentre os quais busca estabelecer parcerias para a implementao de aes de
preveno. O Fica Vivo implementado em diferentes cenrios por diferentes atores, destacandose as escolas, a Polcia, asassociaes comunitrias e outros espaos da comunidade.Os critrios
de elegibilidade definidos pela Secretria Estadual de Defesa Social para receber o programa esto
associados existncia de altas taxas de homicdios na comunidade, sendo a populao alvo do
programa composta por jovens entre 12 e 24 anos (Silveira 2007).
Cabe ressaltar que, embora seja apresentado como um programa de preveno,o Fica Vivo nunca
explicitou os fatores de risco que constituem alvo de suas aes (Silveira 2007). Subentendem-se na
leitura do projeto que financiou junto ao Ministrio da Justia (SEDS 2003) a expanso do Programa
em Belo Horizonte e regio metropolitana a partir de 2003, e em outros documentos escritos pelos
operadores do programa, os seguintes fatores de risco:
Vulnerabilidade social (entendida enquanto precariedade de indicadores tais como taxa de
insero no mercado formal de trabalho, nvel de escolaridade, acesso local a servios essenciais,
taxa de mortalidade, gravidez na adolescncia, padro de acabamento das moradias, etc.);
Presena de grande nmero de grupos jovens sem superviso adequada de adultos e envolvidos
em gangues;
Baixa capacidade da comunidade se exercer controle social e mobilizar recursos externos a ela.
A atualidade do programa reside no apenas no fato de inspirar-se em programas de base comunitria,
implementados em outros locais (Braga et al 2001; US Department of Justice 2005, Community
Capacity Development Office n/d; Morrison n/d), mas tambm no reconhecimento da centralidade
da comunidade local na preveno do crime atravs do controle social informal, da coeso social
e da confiana entre vizinhos, que esto relacionados com nveis mais baixos de violncia e crime
(Banco Mundial 2003; English et al 2002; Sampson et al1997), e tambm na importncia conferida
s atividades de preveno primria e secundria que tem os jovens como alvo (Mihalic et. al 2001;
Mihalic et al 2004). Partindo-se de outra abordagem terica, que v o crime como um fato comum
incrustado nas atividades rotineiras, cuja ocorrncia exige a convergncia de um ator motivado,
um alvo e a ausncia de guardies deste alvo (Cohen eFelson1979), pode-se tambm reafirmar a
importncia da comunidade para a preveno, uma vez que esta tambm se constitui em torno de
atividades rotineiras, tendo como nfase o controle social informal (Souza 2013).
Diversas avaliaes de naturezas distintas foram feitas do programa. Dentre elas, Andrea Silveira
(2007), busca detalhar os diversos componentes processuais presentes no programa. Silveira et
al (2010) realizaram estudo quase experimental com anlise de sries temporais da ocorrncia de
homicdios no aglomerado Morro das Pedras, em Belo Horizonte, Minas Gerais, de 2002 a 2006.
Comparou-se o nmero de homicdios ocorridos nessa localidade com os de outras favelas violentas
e no violentas e outros bairros da cidade, em cada uma das fases do Programa. Para testar a

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INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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hiptese de que a reduo dos homicdios resultou das aes implementadas pelo Programa, foi
elaborado um modelo estatstico baseado em modelos lineares generalizados. Observou-se nos
primeiros seis meses uma reduo de 69% no nmero mdio de homicdios. Nos perodos de refluxo
e retomada parcial do Programa, o efeito de reduo dos homicdios diminui, mas a diferena entre
coeficientes com aquele do perodo inicial no foi estatisticamente significante.
Outro estudo de efetividade de Betnia Peixoto (Peixoto 2008), que fez uso do mtodo de Diferenas
em Diferenas com Pareamento por Escore de Propenso para analisar os setores censitrios
de diferentes favelas onde foi implementado o Programa. Para Diferenas em Diferenas, foram
consideradas duas amostras que no receberam o programa: a cidade como um todo e um grupo
similar de favelas.
Os resultados mostraram que entre 2004 e 2006 o programa reduziu 10.72 homicdios por 100.000
habitantes por semestre na rea piloto, em comparao s outras reas. Os custos com homicdios
evitados variam entre 93 e 113 mil dlares. A taxa de retorno do programa favorvel em praticamente
todos os parmetros utilizados, variando de 4% a 840%. Estes resultados sugerem que o Fico Vivo
apresenta uma relao custo benefcio favorvel. Este tipo de ao em rede terminou inspirando os
programas de integrao do IGESP.

Projetos de outras reas


O mais importante projeto de outra rea em desenvolvimento o Escola Viva e Comunidade Ativa,
que tem sido avaliado de forma criteriosa.
Escola Viva, Comunidade Ativa
Este projeto foi institudo pela Secretaria de Estado da Educao de Minas Gerais com um duplo
objetivo: reduo da violncia e melhoria do rendimento escolar em reas vulnerveis. Foi feita uma
avaliao experimental mas no aleatorizada, tomando dois grupos: o primeiro de 79 escolas que
participaram do projeto e outras 21 que foram tomadas como grupo de controle (Corra 2007).
Trata-se de um projeto inserido num contexto de reformas administrativas de 2a gerao, que
buscaram ir alm das reformas econmicas e fiscais, buscando introduzir elementos de accountability
e promoo do desenvolvimento nas polticas pblicas estaduais. No mbito da educao, buscouse intervir nos municpios com menores ndices de Desenvolvimento Humano (IDH), e com maior
ndices de Vulnerabilidade Social (IVS)4. O projeto foi formalmente institudo em 2003, por meio da
Resoluo SEE/MG n 416/2003. O documento estabeleceu como foco tornar as escolas pblicas
melhor preparadas para atender s necessidades educacionais das crianas e jovens mais afetados

4 O indicador est relacionado ao acesso da populao a cinco dimenses: Ambiental (acesso a moradia de qualidade e saneamento); Cultural
(acesso a escolas); Econmico (aceso ao trabalho e renda); Jurdico (acesso a suporte jurdico); Segurana para sobrevivncia (acesso a servios
de sade, alimentao, segurana e bem estar social).

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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

pelos fenmenos da violncia e da excluso social e proporcionar a tranquilidade e as condies


indispensveis para que se efetive o processo educativo (SEE/MG 2004).
As escolas-alvo do programa foram selecionadas com base nos ndices de vulnerabilidade social
e ocorrncias que afetam a integridade da escola e das pessoas que dela participam (Westin et al
2007; Soares e Andrade 2006).
Para a escolha do grupo de controle utilizaram-se critrios socioeconmicos a partir de estudo feito
pela UFMG sobre as escolas de Belo Horizonte (Soares e Andrade 2006)
Tabela 1: Nmero de escolas por Faixa de Nvel socioeconmico e grupo.
Nvel
socioeconmico

N Escolas no
EVCA

N escolas grupo de controle


segundo proporo de 25%

-0,11 a 0,03
0,04 a 0,18
0,19 a 0,33
Acima de 0,34
TOTAL

16
37
17
9
79

4
8
6
3
19

Fonte: (Correa 2007)

Ao se comparar os resultados entre os dois grupos, identificou-se um crescimento em ambos,


mas notou-se que o crescimento no grupo de controle foi 20,9% menor do que nas outras escolas,
mesmo quando controladas todas as outras variveis de recursos financeiros, tamanho de escola e
desempenho escolar.
Tabela 2: Resultados por tamanho da escola
1999/2000

40

2005/2006

Grupo de
escolas

Mdia/100
alunos

Mdia/100
alunos

Diferena

Projeto
Controle
Total

5,5
4,8
5,3

73
19
92

6,3
6,5
6,3

75
19
94

14,50%
35,40%
18,90%

INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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Esta uma das poucas avaliaes quasi-experimentais feitas em polticas pblicas de segurana.
exceo do Fica Vivo e do IGESP, bem como do Escola Viva e Comunidade Ativa, pouco ou
quase nenhum destes diversos projetos estruturadores foram submetidos a uma avaliao mais
consistente de resultados, limitando-se ao controle de metas de processo em suas respectivas
implementaes.

Utilizando a escala de Maryland para os projetos e programas


Uma forma de organizar mais sistematicamente os programas utilizar a Escala de Maryland
(Sherman et al 2006). Por meio dela, procura-se alocar as avaliaes efetuadas ao longo de uma
escala de 5 nveis descritos logo a seguir:

Nvel 1: Correlao entre um programa de preveno e uma medida de crime em algum ponto do
tempo
Exemplo: reas que tm o projeto de Olho Vivo so menos violentas do que aquelas que no
o possuem.
Existem problemas em relao validade interna, no se podendo estabelecer uma ordem causal.
Pode ser que estas reas sejam habitadas por pessoas que esto mais predispostas a exercer algum
grau de controle do que ocorre nos seus bairros, e isto seja mais decisivo que o programa em si
mesmo
Nvel 2: Medidas do crime antes e depois do programa, sem nenhuma condio comparvel de
controle. Sequncia temporal entre o programa e os resultados de crime observados, ou a presena
de um grupo de controle sem demonstrar a comparabilidade entre eles.
Exemplo: O crime decresceu depois que foram instaladas as cmaras do Olho Vivo. Se
compararmos as reas que tem o Olho Vivo com outras da cidade, vemos que o crime diminuiu.
Existe uma ordem causal, mas no se pode afirmar nada da validade interna. Embora exista uma
crena de que existe um nexo causal entre a implantao do programa e os resultados, outros
fatores no foram controlados como o declnio em outras reas sem o programa, ou mesmo que
outras variveis possam estar operando que tenham contribudo para o declnio (a presena mais
ostensiva de policiais. p.ex.). Alm disso, os termos de comparao no foram explicitados.
Alguns autores consideram que no vale a pena tomarmos os nveis 1 e 2 como evidncias vlidas
(Cook e Campbell1979).

41

42

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Nvel 3: Medidas de crime antes e depois do programa em condies experimentais e comparveis


de controle. O resultado na verdade de um modelo de regresso, no qual controlamos todas as
variveis envolvidas.
Exemplo: O crime decresceu numa rea experimental onde foi instalado o Olho Vivo, mas no
houve decrscimo em reas de controle comparveis.
Uma das avaliaes do IGESP, feita pela PUC RJ, chega neste nvel.
Muitos consideram que este o nvel mnimo aceito para uma avaliao. Ele considera os problemas
de validade interna, incluindo a histria, maturao/tendncias, instrumentao, teste e mortalidade.
Seus principais problemas referem-se aos efeitos da seleo empreendida no modelo, bem como a
regresso mdia devidaa no equivalncia das condies experimentais e de controle.
Nvel 4: Medidas antes e depois do programa em mltiplas unidades experimentais e de controle.
Exemplo: Medidas de crime decrescem se observarmos diversas reas que sejam comparveis
onde existe o Olho Vivo com outras onde o programa no foi testado. Para tal, pode se utilizar
tcnicas de pareamento para fazer comparaes entre reas que recebem o programa e reas
que no recebem.
Apenas uma das avaliaes dos diversos programas, feitas em relao ao Fica Vivo pelo Banco
Mundial, a chega neste nvel de anlise.
Este desenho tem um desenho bem melhor de controle estatstico de influncias estranhas aos
resultados.
Nvel 5: Escolha aleatria das reas onde sero implantados os programas e as reas de controle
Exemplo: Sorteia-se tanto as reas nas quais ser implantado o Olho Vivo, bem como as reas
de controle.
Este o nvel com a mais elevada validao interna.

A tabela a seguir ilustra alguns destes estudos, sem pretender ser exaustiva. Apenas tomamos os
estudos que julgamos mais relevantes para os propsitos deste paper.

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Teses de doutorado
Cruz, M.V

Silveira, Andrea

Sapori, Luis Flavio

2005

2007

2007

Tese DR

Tese DR

Tese DR

UFMG

UFMG

Ed. FGV

UFMG

Policiamento
Comunitrio

Fica vivo

Todo o sistema de
Defesa Social de MG

Fica Vivo

Ttulo

Para administrar
a ordem pblica e
a aplicao da lei:
formas de policiamento
em uma perspectiva
comparada BrasilEstados Unidos Uma
anlise das experincias
de Belo Horizonte MG
e Washington-DC

Avaliao do programa
Fica Vivo no morro das
pedras em Belo
Horizonte

Segurana Pblica
no Brasil: desafios e
perspectivas

Uma contribuio
para preveno da
criminalidade

Objetivo

Pesquisa qualitativa,
estudo comparativo de
casos

Quase- experimento

Autor
Ano
Texto
Instit.
Programa

Tipo

Mtodo
utilizado

Processo e resultado

Processo e resultado

Observao,
entrevistas, anlise
documental

Escala
Maryland

Observao, entrevistas,
anlises descritivas e
modelo regresso

2

Peixoto, Betnia

Quase-experimento


Processo e resultado

Resultado

Observao,
entrevistas, anlises
descritivas

Grupo controle

43

44

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Teses de mestrado
Mrcia Cristina Alves

Carvalho, E. A.

Carvalho, Deborah

Ano

2008

2008

2007

Texto

Dissertao mestrado

Dissertao mestrado

Dissertao mestrado

Instit.

FJP

PUC MG

UFMG

Fica Vivo

Olho Vivo

Escola Viva

Programas de preveno da
criminalidade: dos processos
sociais inovao da Poltica
Pblica. A experincia do Fica
Vivo!

Projeto Olho Vivo, a ris dos


olhos da segurana pblica:
uma anlise geogrfica.

Avaliao de polticas
pblicas para a reduo da
violncia escolar em Minas
Gerais: O caso do Projeto
Escola Viva, Comunidade
Ativa.

Objetivo

compreenderelementos de
programa de preveno

Avaliar impacto Olho Vivo no


hipercentro Belo Horizonte

Avaliao com grupo de


controle do programa

Tipo

Mtodo
utilizado

Processo e resultado

Resultado

Resultado

Entrevistas, sries temporais

Sries temporais

Grupo de controle

Autor

Programa
Ttulo

Escala
Maryland

Relatrio avaliao
Beato Filho

Peixoto, et ali

Ano

2005

2011

Texto

Relatrio

Relatrio

WB

FJP

Fica Vivo

Poltica de Segurana BH

Ttulo

Estudo de caso Fica Vivo

Reviso literatura (83 ttulos) sobre explicaes para MG

Objetivo

Estudo de caso para


implantao do programa

Avaliar as explicaes das razes da queda da criminalidade violenta


em MG, a partir de uma reviso da literatura produzida

Processo

Reviso literatura

Observao, entrevistas,
anlises descritivas

Textos e artigos sobre o tema

Autor

Instit.

Programa

Tipo
Mtodo
utilizado

44

INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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Papers e captulos
Beato Filho, Claudio c.

Andrade, M.V. e Peixoto

Beato F., C/, Silveira, A.,


Leite, K.R., Souza, E.

Soares, Rodrigo e
Viveiros, Igor

Ano

2001

2008

2007

2010

Texto

Captulo Livro

Captulo Livro

Captulo Livro

Paper

Instit.

BID

UFMG

WWC / USA

FJP

Policiamento
comunitrio em BH

Fica Vivo, Bolsa Famlia,


Uer, Paz nas escolas,
Proerd, Apac

Conselhos
comunitrios, Fica Vivo,
IGESP

IGESP

Reiventando a polcia:
a implementao
de um policiamento
comunitrio

Avaliao custo/benefcio
de programas de
criminalidade preveno
e controle da no Brasil

Segurana cidad no
Brasil: experincia
em curso em Belo
Horizonte. Seguridad
Ciudadana em la
Amricas-Proyeto de
Investigatin Activa

Organization and
Information in the
Fight against Crime:
An Evaluation of the
Integration of Police
Forces in the State of
Minas Gerais, Brazil

Objetivo

Avaliar a implementao
do policiamento
comunitrio em
BH, identificando
dificuldades de
implementao

Avaliao de programas
de preveno primria,
secundria e terciria

Descrio de
programas de
Segurana Cidad

Modelagem impacto
IGESP

Tipo

Mtodo
utilizado

Resultado

Resultado

Processo

Resultado

Entrevistas,
questionrios e
observao

Comparao custo/
benefcio de diferentes
tipos de programas

Entrevistas, dados
oficiais, questionrios

Modelo regresso

nsa

Autor

Programa

Ttulo

Escala
Maryland

Concluses
Uma das principais diferenas entre a maneira como se discute a efetividade de aes governamentais
na rea da segurana no Brasil em comparao com os Estados Unidos tem a ver com o fato de
que a urgncia de nossos problemas leva os gestores a adotarem estratgias multidimensionais que
atuam em diversos nveis de interveno. Nossa preferncia por polticas abrangentes, mais do
que por programas e projetos, o queexplica a enorme dificuldade em se desenvolver avaliaes de
resultados bem como de custo benefcio. A consequncia negativa que jamais sabemos exatamente
o que est funcionando ou no.

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46

Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Talvez a mais visvel diferena em relao aos EUA seja a quase total inexistncia de avaliaes dos
inmeros programas existentes na Amrica Latina de preveno. Mesmo os casos mais notveis,
tais como Bogot, Cli, Medelln, ou Diadema no Brasil, foram escassamente avaliados, e ainda de
forma muito preliminar (Beato 2002). A produo acadmica e o registro de experincias em torno
de programas e projetos de preveno criminalidade nos pases desenvolvidos de lngua inglesa,
particularmente Inglaterra e Estados Unidos, no encontra par nos pases em desenvolvimento
particularmente nos pases da Amrica Latina onde esta produo e o registro das experincias em
curso ainda so bastante modestos.
Algumas caractersticas contribuem para este cenrio. A primeira delas diz respeito precariedade
dos sistemas de informao em segurana pblica. No h estudo exploratrio ou reviso de literatura
sobre criminalidade, violncia e polticas de controle na Amrica Latina que no comece ou termine
enfatizando as inmeras deficincias nas bases de informaes sobre criminalidade e violncia. Esta
uma situao grave que compromete seriamente os estudos realizados e as polticas, programas
e projetos de pblicas de segurana desenhados com base neste conhecimento. O desafio que
enfrentamos hoje em estudos criminolgicos na Amrica Latina diz respeito justamente s bases de
informaes necessrias para avanar no alcance das proposies empricas, bem como efetuar
testes de teoria mais sofisticados. Sem este conhecimento no temos ao efetiva e consequente.
As implicaes desta situao para o desenho e avaliao de polticas de segurana so bvias.
Polticas na rea da criminalidade e justia so efetuadas em voo cego, sem instrumentos e com
orientao puramente impressionista. Como consequncia, temos uma situao de incremento
acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da percepo de risco das populaes
nos grandes centros urbanos. O ceticismo e a descrena diante da aparente impossibilidade de
se obter resultados esto naturalizando os fenmenos da criminalidade e violncia, como se
estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana. Podemos dizer,
sem dvida nenhuma, que dentre as diversas causas de crime destaca-se a nossa ignorncia sobre
a matria. (Beato 2012)
No que diz respeito ao impacto especfico de polticas e programas sociais, esta situao ainda mais
obscura, pois a necessidade de tais projetos to urgente que, quaisquer que sejam os resultados
alcanados, independentemente das implicaes para o problema da delinquncia, tais projetos so
considerados como bem sucedidos. No h uma avaliao dos custos destes programas frente aos
resultados alcanados, ou tampouco da efetividade deles. Qual o impacto efetivo deles nas taxas
de violncia e criminalidade? Que aspectos funcionaram melhor? Qual o lapso de tempo necessrio
para que se produzam efeitos? Que tipos de combinaes so necessrios para a produo de
resultados promissores? Como evitar gastos desnecessrios com abordagens inteis, mas bem
intencionadas? A anlise destas questes cada vez mais necessria, dada a frequente escassez
de recursos que os governos nos mais diversos nveis tendem a enfrentar, e o natural interesse em
identificar e reorientar polticas de preveno de crime a partir de decises baseadas em modelos
de custo e benefcio. Em suma, a discusso sobre como gerar dados a respeito de problemas de
segurana, como transform-los em informao, e como traduzir esta informao em conhecimento
que permita uma base de ao slida e passvel de avaliao.

46

INSTITUTO IGARAP | ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

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Outro aspecto importante diz respeito escassez de gestores profissionais especialistas em crime
e de outros tcnicos com expertise para realizao de diagnsticos, implementao, monitoramento
e avaliao de programas desta natureza, o que constitui um entrave. No sistema de educao
superior dos Estados Unidos, a rea de criminal justice uma das que mais formam alunos de
ps-graduao no pas (Bengochea 2004; Silveira 2008; Soares et al 2009). Em contrapartida, na
Amrica Latina contam-se pouqussimos especialistas em criminologia, ou mesmo em avaliao de
polticas pblicas nesta rea. O lastro acadmico de grande parte dos programas de preveno norteamericanos, que contam com colaborao de universidades e centros de pesquisa no apenas na
concepo e execuo dos programas, mas tambm no monitoramento e avaliao dos mesmos,
raro no cenrio latino-americano. Pelo contrrio, afastamento e desconfiana ainda imperam.
No campo especfico da criminologia brasileira, so poucos os centros acadmicos dedicados
rea, e em menor nmero ainda so aqueles que estudam a preveno do crime e realizam pesquisa
emprica sobre preveno. Isto sem falar nos centros dedicados a polticas pblicas capazes de
gerar conhecimento aplicado e voltado para a avaliao e, elaborao de programas e projetos.
Embora existam pesquisadores dedicados ao estudo da violncia de uma forma geral, os estudos
esto pulverizados em vrios campos disciplinares da rea da sade, educao, direito, sociologia,
cincia poltica, antropologia etc., sem uma nfase especfica nos programas de preveno (Minayo
2003; Cano 2006). Isto se reflete em uma produo acadmica modesta e descompromissada
com a implementao de polticas pblicas, ao contrrio do que se observa em grande parte
do cenrio acadmico norte-americano, vide o volume de papers, livros, boletins, relatrios de
pesquisa publicados e sites na Internet que descrevem experincias, disponibilizam manuais para
implementao de programas de preveno e divulgam resultados de avaliao destes programas
apontando uma articulao importante entre a pesquisa acadmica e a formulao e gesto da
poltica pblica.
Componente importante desta dificuldade acadmica o pequeno montante de recursos pblicos
atravs dos rgos governamentais de fomento pesquisa, e agncias encarregadas da execuo
das polticas de segurana pblica, ou instituies privadas destinadas ao financiamento de pesquisas
e encomenda de estudos sobre preveno ao crime e avaliaes.
No caso especfico de Minas Gerais, podemos aduzir ainda outro componente que diz respeito ao
divrcio crescente ao longo dos ltimos anos em relao s universidades e centros de pesquisa
que poderiam estar conduzindo avaliaes acerca das aes. No obstante ser um dos estados em
que esta parceria foi mais aprofundada, as contingncias fiscais, bem como interesses corporativos
levaram a este distanciamento.
Mas um equvoco supor que este problema seja exclusivamente brasileiro. Na apresentao
plenria da reunio da American Society of Criminology, em 1998, o diretor da National Institute
of Justice imagina um mundo hipottico e indesejvel em que a comunidade acadmica estivesse
completamente divorciada dos interesses de natureza prtica das organizaes de justia criminal:

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I suppose we could imagine a world in which the academic community and


the practice community did not communicate, except to criticize each other. We
could imagine a world in which the academic community goes about its research,
maintaining appropriate distance from the nitty-gritty world of practice, publishing
in academic journals, and criticizing the crime policies of the country. In this same
world, we could envision a community of practitioners who go about their business,
doing what they thought best, criticizing the aloofness of academe, and ignoring
the findings of research. Yet we clearly do not want to live in this world we want
to see some interaction between research and practice.
(Travis 1998)
Inadvertidamente, ele terminou traando um vvido retrato da situao existente hoje no Brasil. A
despeito de alguns avanos surgidos ao redor de ONGs e alguns centros de pesquisa que se dedicam
justamente a este tema, os avanos ainda so bastante tmidos. No temos ainda uma agenda
de pesquisas, avaliaes e experimentos envolvendo as polcias e estas entidades. As relaes
entre o mundo acadmico e o universo da implementao das polticas pblicas na rea da justia
constituem um captulo parte, bastante carregado de tenses e conflitos, diferentemente do que
ocorreu em reas como a economia, sade ou educao.
Podemos ainda adicionar outra possibilidade de cenrio, que Minas Gerais compartilha com diversos
outros Estados da Federao, e que diz respeito ao domnio corporativo crescente da segurana
pblica pelas polcias. Existem diversos mecanismos pelos quais este insulamento corporativo se
manifesta e que leva no realizao de avaliaes de efetividade mais consistentes. A primeira e
mais importante diz respeito propriedade corporativa de dados e informaes, justificada por uma
cultura do segredo oriunda do perodo de exceo durante os governos militares (1964-1985)
(Bengochea 2004). Ainda predominante a ideologia da comunidade de informaes que persiste no
interior das polcias, e cujo baixo grau de transparncia serve a alguma verso limitada da doutrina
de segurana nacional, agora aplicada aos problemas de segurana pblica (Nbrega 2010). J
vem se tornando um consenso entre estudiosos do tema que a segurana um dos setores da
administrao pblica que menos se beneficiou do processo de democratizao do pas. Passados
mais de trinta anos, o setor ainda permanece preso a dogmas que impedem a consolidao de maior
grau de cientificidade, transparncia e accountability.
Adiciona-se a este contexto uma restrio de natureza poltica, e que se refere ao fato de que,
considerando-se que a estratgia de implementao foi estabelecidanos nveis mais abrangentes e
sistmicos das polticas pblicas, h o temor de que qualquer avaliao coloque em julgamento as
administraes pblicas como um todo. Na impossibilidade de sabermos o que ocorre no mbito
de programas e projetos especficos, coloca-se, de fato, em questo a poltica como um todo, o
que pode gerar incmodos mais abrangentes. Salienta-se tambm o fato de que esta no uma
caracterstica exclusiva de Minas Gerais, podendo ser observada em todos os poucos Estados da
Federao que conceberam e implementaram polticas de segurana pblica. De qualquer maneira,
Minas Gerais um dos estados onde este tipo de avaliao foi sistematicamente realizada, e onde
foram estabelecidas parcerias pioneiras que forneceram as bases para que este tipo de estratgia
prolifere.

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Mortes Intencionais na
Cidade de So Paulo:
Um Novo Enfoque

Melina Ingrid Risso

Polcia Militar de So Paulo.


Crdito Edson Lopes Jnior/ A2 Fotografia/ Governo do Estado de So Paulo

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Mortes Intencionais na Cidade de So Paulo:


um novo enfoque
Melina Ingrid Risso1

Resumo
O estado de So Paulo observou uma forte queda, mais de 70 por cento, nas taxas de homicdios
na primeira dcada de 2000. Este artigo destaca algumas das aes mais comumente citadas como
tendo contribudo para esta reduo. Na segunda parte, o artigo analisa os homicdios ocorridos na
cidade de So Paulo no ano de 2012 e no primeiro semestre de 2013 com um enfoque naqueles
em que h envolvimento de policiais como autores. A anlise revela que uma em cada cinco mortes
ocorridas na cidade em 2012 foi cometida por um policial. O artigo tambm discute problemas
relacionados classificao dos homicdios que podem gerar distores nas estatsticas.

Introduo
Entre os anos de 2000 e 2010, o estado de So Paulo experimentou uma queda vertiginosa nas
taxas homicdios, passando de 42,2/100 mil habitantes em 2000 para 13,9/100 mil habitantes em
20102. Esta queda posicionou o estado dentre os trs com as menores taxas no pas. Tal reduo na
incidncia de homicdios, alm de acentuada parece ser consistente. Segundo os dados da Secretaria
de Segurana Pblica de So Paulo, as taxas continuaram caindo no Estado, ainda que em menor
volume, durante 2011 e 2013, passando por um pequeno repique em 2012.
Apesar dos resultados, estudos que olhem para o caso de So Paulo tem pouco espao nas
discusses internacionais sobre o tema. Isso pode ser resultado da ausncia de avaliaes
consistentes que possam explicar os fatores que levaram a reduo dos homicdios ou ainda pelo
fato de que a discusso sobre segurana pblica considerada bastante sensvel por polticos
uma vez que a percepo das pessoas sobre a segurana no est relacionada aos indicadores
criminais e sim a um conjunto de fatores de qualidade de vida e experincia individual de cada um
com a violncia. Infelizmente, no Brasil, este debate feito de maneira errtica, geralmente em
momentos de grande comoo nacional como se apenas uma medida legislativa pudesse dar conta
do problema.
O fato que o estado de So Paulo apresenta resultados impressionantes na reduo de homicdios
e qui mais consistentes do que aqueles geralmente celebrados em fruns internacionais,tais como
os das cidades de Bogot, Medelln, Diadema e Rio de Janeiro. lgico que isto no significa

1 Diretora do Instituto Sou da Paz.


2 Dados divulgados no Mapa da Violncia 2012: os novos padres de violncia homicida no Brasil. Disponvel em: http://www.sangari.com/
mapadaviolencia/pdf2012/mapa2012_sp.pdf.

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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

que o problema est resolvido, mas a taxa de homicdios verificada para So Paulo merece ser
comemorada, especialmente quando comparada taxa verificada em outros locais nas Amricas do
Sul e Central. 3
Infelizmente, a ausncia de dados e de estudos que se proponham a analisar os possveis fatores
e polticas que produziram tais resultados so um obstculo. Neste sentido, este estudo tem como
objetivo apresentar algumas aes desenvolvidas no Estado de So Paulo durante as ltimas dcadas
e discutir seus impactos frente reduo dos homicdios. Alm disso, dados sobre questes
que ainda precisam ser melhoradas tambm sero trazidos, tendo em vista que muitos desafios
permanecem e precisam ser trabalhados.
Para tal intento, este artigo est dividido em trs partes. A primeira apresenta o conjunto de aes
desenvolvidas pelo poder pblico e que constantemente so atribudas como fazendo parte do rol
daquelas que contriburam para a reduo dos homicdios. Na segunda parte, ser discutida a questo
das mortes em decorrncia de violncia intencional, com especial destaque para a participao de
policiais como autores, aspecto que consideramos dos mais problemticos atualmente. Ao final, ser
apresentado um breve balano sobre os avanos conquistados e os desafios para a continuidade
da reduo da taxa de homicdios em So Paulo, com recomendaes de aes que ainda precisam
ser desenvolvidas.

Reduo dos homicdios no estado de So Paulo


A dcada de 90 foi marcada por grande aumento da violncia no estado de So Paulo, especialmente
no que tange as taxas de homicdios, que alcanaram seu pico em 1999 (44,1/100 000 habitantes).
Esta dcada tambm foi marcada por eventos chocantes que levaram a uma srie de revises de
prticas institucionais nas polcias, especialmente na polcia militar.
Em 1997 o caso conhecido como Favela Naval, no qual uma reportagem do Jornal Nacional mostrou
um grupo de policiais militares extorquindo, espancando, torturando e humilhando moradores da
citada comunidade localizada em Diadema na regio metropolitana de So Paulo, provocou comoo
e revolta na populao e gerou uma srie de mudanas profundas na Polcia Militar do Estado de So
Paulo. A primeira delas foi a troca do comando geral da polcia neste mesmo ano.
Mudanas estruturais na Polcia Militar
Com a troca de comando, aes e medidas comearam a ser implantadas e uma nova estratgia
para os batalhes, unidades territoriais nas quais se dividem o efetivo da Polcia Militar, passou a
vigorar. Esta nova estratgia baseou-se na trade Polcia Comunitria, Fora Ttica e Coordenadoria
Operacional.

3 O relatrio da UNODC Global StudyonHomicides divulgou dados sobre homicdios em todo o mundo. A taxa mdia mundial em 2010 era de
6,9/100 mil/hab e na Amrica Central de 25/100 mil/hab.

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De forma geral, o eixo compreendido pela Polcia Comunitria previa um novo paradigma de
atuao com a participao da comunidade. A participao neste caso, se dava desde a definio
de prioridades de ao para determinado territrio, passando pela anlise da realidade local, at
a elaborao de projetos conjuntos entre polcia e comunidade (Bittner 2003). Isto significou
uma mudana importante dado que a noo de participao adotada era muito diferente da que
ocorria anteriormente, limitada a realizao de doaes e apoio material para a polcia exercer seu
trabalho. Outro ponto importante foi a participao da sociedade civil atravs de uma comisso de
assessoramento composta por atores como o Ncleo de Estudos da Violncia da USP, Comisso de
Justia e Paz e Coordenadoria dos Conselhos Comunitrios de Segurana.
O incio da implantao das bases de polcia comunitria se deu em 1997 como um projeto piloto em
41 companhias da capital. Esta ao permanece at hoje e conta com mais de 500 bases de polcia
comunitria em todo o estado, entre mveis, fixas e de segurana distritais.
Quanto questo das Coordenadorias Operacionais nos batalhes, foi alocado em cada unidade um
oficial que seria responsvel pelo monitoramento dos ndices criminais e definio de aes para
reduo dos mesmos. A atuao policial passou a ter como base as informaes sobre as ocorrncias,
tendo como foco a reduo dos indicadores criminais. Para esta finalidade, reformulaes internas
para disponibilizar um maior efetivo para as atividades fins e promover uma distribuio mais racional
do mesmo tanto em termos territoriais como por programas de policiamento4 foram realizadas
durante toda a dcada seguinte. O efetivo policial, que at ento estava voltado exclusivamente para
o atendimento de ocorrncias, passou por mudanas e em 2002 foi feita a primeira reengenharia
institucional com o objetivo de distribuir o efetivo com base em critrios tcnicos.
Outra mudana ocorrida neste nterim e que est alm da trade acima apresentada diz respeito
formao do policial. Houve reformulao do currculo com incluso da disciplina de Direitos
Humanos como matria obrigatria e foi adotada a prtica do Tiro Defensivo na Preservao da
Vida - Mtodo Giraldi.
O Mtodo Giraldi alterou a maneira de treinamento do uso da arma de fogo, focando no condicionamento
do policial e utilizao correta do armamento. Esta perspectiva entende que as situaes reais que
exigem a utilizao de uma arma so estressantes e as decises tem que ser tomadas em questo
de segundos. Por este motivo o treinamento prtico com base nas situaes reais essencial e
o policial levado a compreender e se condicionar a utilizar a arma de fogo como ltimo recurso
(Senasp 2013).
Trabalho integrado na segurana pblica
Outro elemento importante que influenciou o aprimoramento das polcias foi a adequao das reas
territoriais entre Polcia Civil e Militar. Como a atividade de polcia no Brasil realizada por instituies
distintas, a compatibilidade de rea de atuao essencial para um resultado mais efetivo. Essa

4 Os programas de policiamento, seis no total, foram criados em 2005.

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compatibilizao permite o trabalho integrado entre as duas instituies, sendo que diferentes
equipes passam a ter responsabilidade sob um mesmo territrio. A equivalncia de responsabilidade
territorial por parte das duas polcias permite um planejamento integrado e compartilhamento de
informaes, j que as atividades das duas polcias so interdependentes.
O investimento em diversos sistemas de informao, entre eles o Infocrim, que permite o
georrefenciamento das ocorrncias criminais no estado de So Paulo tambm se configura entre
as medidas que possibilitaram uma atuao mais inteligente para que os homicdios pudessem
ser reduzidos. H consenso entre os especialistas que informao elemento essencial de uma
atuao efetiva no campo da segurana. Sem dados sobre a localizao dos crimes praticamente
impossvel planejar de maneira eficaz a distribuio do efetivo, por exemplo. Alm disso, as
dinmicas e incidncias criminais so distintas no territrio e aes que possam ter efetividade sobre
determinada conduta precisam ser baseadas em diagnsticos, caso contrrio, alm de dispersar
recursos, o resultado pretendido provavelmente no ser alcanado.
Investigao criminal
Um fator reconhecido entre especialistas como essencial na reduo dos homicdios foi a atuao
do DHPP - Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa. Este departamento da Polcia Civil
responsvel pela investigao dos homicdios da cidade de So Paulo cuja autoria desconhecida.
O DHPP passou por uma reformulao em 1996 e se tornou um departamento de excelncia na
Polcia Civil do estado de So Paulo. Em 2001, lanou o Plano de Combate aos Homicdios, tendo
aumentado em mais de 700 por cento o nmero de homicidas presos, consequncia de investimento
em estratgias como a identificao e priso de homicidas contumazes (Manso 2012). Em 2005, o
DHPP alcanou a marca de 65 por cento de esclarecimento dos casos investigados (Benites 2012).
A delegacia do DHPP dedicada investigao de chacinas, isto , homicdios mltiplos, tambm
teve atuao importantssima. Este tipo de crime, bastante comum no incio da dcada de 2000,
alcanou taxas de esclarecimento de 95 por cento em 2003, demonstrando sua priorizao por parte
dos rgos de investigao, gerando uma queda significativa em sua ocorrncia ao longo da dcada.
Atuao dos municpios
Outro foco de polticas pblicas que tambm apontado como elemento contribuinte para reduo
de homicdios em So Paulo so as polticas de preveno e a maior atuao dos municpios
neste tema. Diversas teorias criminolgicas apontam a ordenao e contexto do territrio como
elemento gerador de violncia (Cullen e Agnew 2011). Polticas que atuem sob estes aspectos so
prioritariamente de responsabilidade dos municpios. Da a importncia da participao deste ente
federado nas aes para reduo de criminalidade.
Apesar da possvel contribuio, as polticas pblicas e programas municipais so menos
documentados, o que torna mais difcil aferir seus impactos. Alm disso, por haver distintas aes
dispersas no conjunto de cidades paulistas e processos de descontinuidade em decorrncia de
mudanas de governo, torna-se ainda mais complicado avaliar o impacto de tais aes. Para que
possa ser demonstrada a contribuio destas aes dentre os fatores que ajudam a explicar a

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queda dos homicdios no estado de So Paulo necessrio que haja uma melhor identificao e
documentao das mesmas.
Controle de armas
Talvez a poltica que tenha sido avaliada de maneira mais consistente como sendo uma das que
efetivamente contriburam na reduo de homicdios em So Paulo a de controle de armas. Estudos
de base economtrica como os desenvolvidos por Gabriel Hartung em 2009 e Daniel Cerqueira em
2010 apontam para a influncia da poltica de controle de armas na reduo dos homicdios em
So Paulo. Obviamente ela no a nica explicao, mas tem forte impacto na reduo ocorrida no
estado. Dados da sade revelam que no incio da dcada 67,5 por cento dos homicdios no estado
eram cometidos com armas de fogo5 e outros estudos demonstravam que parte dos homicdios
era cometida por pessoas que se conheciam e por conflitos interpessoais. Portanto, a hiptese
assumida foi que o controle deste artefato teria impacto na quantidade de homicdios. A arma de
fogo certamente no a causa da violncia, porm, a grande disponibilidade em ambientes como o
brasileiro, fortemente influenciado pela cultura da violncia a torna muito mais letal e da perspectiva
de curto e mdio prazo, o controle e reduo de disponibilidade de armas bastante efetivo. A
reduo da quantidade de armas em circulao foi fruto de diversas aes como: a proibio de
porte de armas para civis e a possibilidade de entrega de armas6 de maneira voluntria cujo destino
era a destruio, ambas possibilitadas pelo Estatuto do Desarmamento; alm do grande volume de
armas apreendidas pelas polcias, principalmente a Militar.
Todos os fatores descritos acima certamente contriburam para a queda de homicdios no estado
de So Paulo. Infelizmente, poucos foram objetos de avaliao de maneira que se tornasse possvel
entender a participao de cada um deles. Mecanismos de avaliao so essenciais para mensurar
a efetividade das polticas pblicas implementadas, assim como tambm so fundamentais
diagnsticos da situao da violncia atual para que se possam desenhar polticas pblicas efetivas.
Passados quinze anos desde o incio das primeiras mudanas estruturais na segurana pblica no
estadoque surtiram efeito, importante compreender as caractersticas atuais dos homicdios no
estado. Elas continuam sendo as mesmas? Qual o perfil dos autores? Afetam o mesmo pblico?
Continuam baseadas em conflitos interpessoais? com este intuito que a terceira parte deste artigo
ser desenvolvida.

5 O percentual parecido com o nacional. Porm, a implementao de uma poltica de controle de armas no pas bastante oscilante apesar da
aprovao da lei n 10.826 22 de dezembro de 2003.
6 Apenas em 2004, primeiro ano da campanha de entrega voluntria de armas, no estado de So Paulo foram entregues mais de 138 mil armas.

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Mortes intencionais na cidade de So Paulo


Para a elaborao deste captulo foram analisados dados coletados a partir dos Boletins de Ocorrncia
(BO) registrados na cidade de So Paulo entre janeiro de 2012e junho de 2013,obtidos com base
na lei de acesso informao7. Os BOs analisados compreendem 89,6 por cento do conjunto de
boletins contabilizados para os casos de homicdios dolososdo perodo e 88,9 por cento das mortes
decorrentes de interveno policial8 para o ano de 2012. As informaes sobre mortes decorrentes
de interveno policial em 2013 foram obtidas a partir dos dados oficiais divulgados pela Secretaria
de Segurana Pblica do Estado de So Paulo e apresentam apenas o total numrico.Apesar de
fazerem parte das mortes intencionais, os BOs de latrocnio no foram analisados, o que representa
6,5 por cento das mortes intencionais na cidade de So Paulo no perodo considerado para efeito
deste estudo.
Tabela1: Mortes intencionais na cidade de So Paulo (vtimas): homicdios dolosos, latrocniose
mortes em confronto com a polcia
Natureza da Ocorrncia

2012

1 sem


2sem

2013

Total

1 sem

Mortes decorrentes de interveno policial

157

194

73

Vtimas de homicdios dolosos

622

875

659

Latrocnio

56

45

TOTAL

835

1114

77
809

424
2156
178
2758

Fonte: SSP/SP

O Boletim de Ocorrncia o primeiro registro elaborado quando da notificao de um crime. Nele


constam informaes como natureza, local e horrio da ocorrncia; descrio de autor, vtima e
testemunhas quando conhecidos; lista e caracterizao de objetos apreendidos e em um campo
aberto, descrio da ocorrncia. Em alguns casos esto descritos tambm os procedimentos
solicitados e realizados pelas autoridades policiais. O BO registrado pelo escrivo de polcia em
uma Delegacia Policial (DP) a partir das informaes narradas a ele, que pode ser feita pela pessoa
que conduziu a ocorrncia ao DP neste caso geralmente um policial, e por outros participantes
da ocorrncia presentes no momento do registro do BO. Esta a fonte inicial de informao. Como
este registro no fruto de investigao, as informaes nele contidas so preliminares e portanto
carecem de cautela ao serem analisadas.

7 A lei n 12.527, mais conhecida como Lei de acesso informao foi promulgada em 18 de novembro de 2011.
8 Estas ocorrncias eram conhecidas como resistncia seguida de morte at janeiro de 2013. A nomenclatura foi alterada pela resoluo SSP-005
de 07/01/2013.

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De qualquer maneira o registro oficial e fornece uma ampla gama de informaes que colaboram
na produo de diagnsticos para a compreenso do fenmeno da violncia, neste caso, das mortes
intencionais. A ateno desta anlise ser dedicada principalmente ao universo de autoria conhecida,
isto , aquelas em que no momento do registro da ocorrncia se conhecia o autor. A definio de
autoria conhecida ou desconhecida tambm consta do BO, e para este estudo considerar-se- a
classificao constante do BO, mesmo quando neste, ao ser analisado, no constassem dados
sobre o autor.
Nos casos dos homicdios dolosos, em 2012 e 2013 nota-se um aumento proporcional dos boletins
que registram autoria conhecida em relao aos estudos da dcada de 90 (Lima, 2000). Isso indica
uma alterao no perfil dos homicdios na cidade de So Paulo alm de apontar que houve uma
queda muito superior nas ocorrncias de homicdios dolosos de autoria desconhecida. Em termos
absolutos, tambm h reduo nos homicdios de autoria conhecida.
Tabela 2: Homicdios registrados na cidade de So Paulo segundo autoria9

1995

2012

2013

Autoria Desconhecida 91% 81% 76%


Autoria Conhecida 9% 19% 24%
Total Absoluto

4277

1220

557

Fonte: SSP/SP.

O conjunto de programas, polticas e aes apresentados no primeiro captulo tiveram efeito importante
na queda dos homicdios na cidade de So Paulo e de acordo com os dados apresentados na tabela
dois, impactaram, sobretudo, os homicdios de autoria desconhecida. Ainda que estes continuem a
representar o maior volume, se observa uma mudana no perfil das ocorrncias. Os dados acima
no consideram as 424 ocorrncias de morte em decorrncia de interveno policial o que tornaria
o percentual de mortes cuja autoria conhecida ainda mais significativo. Isso porque, os casos
classificados como morte em decorrncia de interveno policial partem do princpio que o prprio
Estado reconhece que foi um agente estatal quem provocou a morte. Neste sentido, compreender a
participao da polcia nas mortes na cidade ganha maior relevncia, j que so mortes cometidas
por agentes de segurana pblica e podem refletir o resultado de sua atuao.

9 Os dados de 2013 compreendem apenas o perodo entre janeiro e junho.

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Mortes Decorrentes de Interveno Policial


Desde o incio da divulgao das estatsticas trimestrais pela Secretaria de Segurana Pblica de
So Paulo em 1995, as informaes quantitativas acerca das pessoas mortas em confronto com as
polcias civil e militar so divulgadas de maneira separada. O acesso desagregado desta informao
fundamental para que se possa estabelecer mecanismo de controle externo da atividade policial
possibilitando o acompanhamento de tendncias e flutuaes nestas duas modalidades. Importante
ressaltar que estes dados no so computados para efeito do clculo da taxa de homicdio no
estado, o que requer um controle ainda maior para que no haja distoro nas estatsticas.No ano de
2000, com a publicao da resoluo n 516/00 SSP-SP, os dados sobre confronto com as polcias
passaram a ser disponibilizados tambm desagregados para cada uma das regies de grande
comando das polcias, permitindo identificar a regio geogrfica do estado onde estas ocorrncias
aconteciam.
No entanto, o que se observa desde o incio da divulgao desta informao so alteraes no
entendimento sobre o que deveria ser computado como mortes decorrentes de interveno policial10.
O problema destas mudanas que tanto pode ocasionar diferenas na taxa de homicdios do
estado como pode acarretar uma interpretao equivocada sobre a atuao da polcia. Por exemplo,
se as mortes cometidas por policiais fora de servio so enquadradas como homicdio doloso,
produz aumento da taxa de homicdio, ao passo que se forem enquadradas como morte decorrente
de interveno policial aumenta a taxa de letalidade da polcia.
Antes de iniciar a apresentao e anlise dos dados em si importante contextualizar o ano de 2012
no que diz respeito aos homicdios na cidade de So Paulo. Este foi um ano em que se registrou uma
alta nas taxas de homicdios decorrida principalmente das mortes na capital no segundo semestre.
Em junho e julho de 2012 os jornais paulistas11 noticiaram que a execuo de seis policiais ocorrida
em junho teria sido ordenada por integrantes da faco criminosa denominada Primeiro Comando
da Capital (PCC). No segundo semestre diversos assassinatos mltiplos, mais conhecidos como
chacinas, e mortes de policiais em sua maioria fora de servio, foram noticiadas o que levantou a
suspeita de um possvel confronto entre policiais e criminosos. Para se poder fazer tal afirmao
necessrio que a Polcia Civil investigue e esclarea estes homicdios. Certo que o nmero de
policiais mortos em 2012 cresceu 44 por cento em relao 2011, ano que registrou o menor
nmero de policiais mortos na dcada (ISDP 2013).
Na medida em que os dados permitirem, a anlise ser feita de maneira desagregada pelos
semestres de forma que o contexto apresentado acima possa ser considerado. Como j citado, o
foco deste captulo ser nos casos de autoria conhecida, no qual esto compreendidas ocorrncias
de homicdios dolosos e mortes decorrentes de interveno policial e mais especificamente nas
mortes cometidas por policiais.

10 Mortes decorrentes de interveno policial j foram denominadas mortes em confronto com a polcia e resistncia seguida de morte.
11 Exemplo de notcia pode ser encontrado em: http://acervo.estadao.com.br/pagina/#!/20120626-43351-spo-31-cid-c3-not/busca/policial.

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Mortes Intencionais de Autoria Conhecida


O conjunto de dados que ser objeto de anlise deste captulo est descrito na tabela trs. O
universo de autoria conhecida totaliza 757 ocorrncias e composto por parte dos homicdios
dolosos (49 por cento) e mortes decorrentes de interveno policial (51 por cento). Importante notar
que um volume significativo, pouco mais de 1/3 do total das mortes intencionais, possui autoria
conhecidapermitindo, na maioria das vezes,alm da caracterizao do autor, levantamento de outras
informaes que auxiliam na compreenso das causas e motivaes de determinada ocorrncia.
Tabela 3: Distribuio das mortes intencionais segundo natureza e autoria
Natureza
Homicdios dolosos (ocorrncias)

Autoria

2012

2013

Total

Desconhecida

64,2%

66,8%

65%

Conhecida

5,4%

21,6%

17,2%

Mortes decorrentes de interveno policial

Conhecida

20,4%

11,6%

17,8%

1532

630

2162


Total
Fonte: SSP/SP.

Ao se tomar como universo os casos de autoria conhecida possvel observar uma alterao
significativa quanto classificao denaturezadas ocorrncias. Em 2012, as mortes decorrentes
deinterveno policial representaram 57 por cento do total das ocorrncias de autoria conhecida
enquanto que em 2013 elas caram para apenas 35 por cento. Isso demonstra claramente uma
mudana de padro12 que tanto pode estar associada alterao da atuao da polcia13 como
variao na classificao realizada no momento do registro do BO.
No caso da segunda alternativa, esta no seria a primeira vez em que se modifica o entendimento sobre
o que classificar em cada natureza. Tomando-se em conta os dados divulgados pela Corregedoria
da Polcia Militar do estado de So Paulo, possvel observar uma alterao na classificao das
ocorrncias a partir de setembro de 2008, momento em que se deixou de registrar ocorrncias no
item Pessoas mortas por policiais militares de folga.14 No entanto, por meio dos dados levantados
paraeste estudo, mais precisamente da anlise dos BOs de mortes em decorrncia de interveno
policial em 2012, identificou-se um volume de casos15 com estas caractersticas.

12 O problema da mudana na classificao j foi apontado na seo anterior.


13 O primeiro semestre de 2013 registrou uma forte queda nas mortes decorrentes de interveno policial em nmeros absolutos.
14 A resoluo 516 de dezembro de 2000 estabeleceu os parmetros de classificao e divulgao das mortes em confronto com as polcias.
15 Do total de BOs de mortes decorrentes de interveno policial (312), 25 por cento deles se referiam a casos de policiais fora de servio.

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Importante destacar que so duas fontes de informao distintas, BO e Corregedoria, e, portanto


pode haver diferena entre elas. De qualquer maneira, o entendimento sobre a classificao de uma
ocorrncia deveria ser padronizado pelo menos no que tange a gerao de estatsticas.
O estudo Homicdios na cidade de So Paulo: diagnstico das ocorrncias registradas entre janeiro
de 2012 e junho de 2013 16 publicado pelo Instituto Sou da Paz em dezembro de 2013 apresenta as
principais diferenas das caractersticas e das vtimas dos homicdios dolosos segundo a autoria. No
caso das vtimas cuja autoria conhecida, 27,3 por cento so mulheres contra 7,1 por cento quando
a autoria desconhecida, e as duas principais caractersticas apresentadas nos BOs so discusso e
conflito entre casais. J nos casos de autoria desconhecida, metade dos BOs analisados no possui
qualquer informao a respeito da causa e 22,2 por cento dos casos apresentou caractersticas de
indcios de execuo. O instrumento utilizado nos dois casos tambm difere. Nos casos de autoria
conhecida, a arma branca o principal instrumento (38,9 por cento) seguido de arma de fogo (38,1
por cento). Nos casos de autoria desconhecida mais de 2/3 so cometidos com arma de fogo (Bento
e Rechenberg 2013).
Na anlise dos BOs de autoria conhecida de homicdios dolosos foi possvel identificar o envolvimento
de policiais como autores e a diferena entre os anos de 2012 e 2013 bastante significativa.
Enquanto em 2012 apenas em dez casos, policiais foram identificados como autores (4,4 por cento
do total), apenas no primeiro semestre de 2013 foram 38 casos, representando 28,1 por cento do
total de casos de autoria conhecida do perodo. Vale ressaltar que 79 por cento destes policiais
estavam de folga. Esta alterao no padro muito relevante e leva a uma importante discusso
sobre a qualidade dos dados produzidos e possveis interpretaes realizadas. O fato de haver
muitas mortes cometidas por policiais classificadas como homicdio doloso em 2013 impacta para
cima a taxa de homicdio do ano de 2013, j que para o clculo da taxa so apenas consideradas as
ocorrncias de homicdios. Ao mesmo tempo, a grande comemorao feita no primeiro semestre
de 2013 quanto reduo de mortes decorrentes de interveno policial no se revela totalmente
fidedigna, j que nas mesmas condies de classificao das diversas ocorrncias, a queda teria
sido menor. No desprezvel, porm, o fato de que mesmo considerando condies iguais, houve
reduo de 25 por cento nas mortes decorrentes de interveno policial no primeiro semestre de
2013 em comparao ao mesmo perodo de 2012.
Ao se considerar neste universo tambm os casos de mortes decorrentes de interveno policial,
nota-se uma expressiva participao de policiais como autores de mortes intencionais na cidade
de So Paulo. Dototal de casos de autoria conhecida, policiais foram responsveis por 58,8 por
cento das mortes em 2012 e por 53,1 por cento no primeiro semestre de 2013. Quando analisado
o conjunto de todas as mortes intencionais ocorridas na cidade de So Paulo, vimos que a polcia
respondeu em 2012 por 21 por cento delas, ou seja, uma em cada cinco mortes na cidade foi
cometida por um policial. No primeiro semestre de 2013, observa-se uma participao menor, 17,6
por cento. Apesar da reduo observada em 2013, estes dados revelam um volume absolutamente
inaceitvel e consequentemente, torna-se fundamental compreender em que situaes estas mortes
esto acontecendo.
16 OA ntegra do estudo pode ser obtida em: http://www.soudapaz.org/upload/pdf/conhecimento_homicidios_sp_em_2012_web_isbn.pdf.

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Envolvimento de Policiais nas Mortes Intencionais de Autoria Conhecida


Buscando entender as dinmicas envolvidas nas mortes cometidas por policiais na cidade de So
Paulo, procurou-se identificar as caractersticas das ocorrncias descritas no BOs para que fosse
possvel apresentar novas informaes sistematizadas para o debate. De acordo com as dinmicas
descritas nos BOs, as ocorrncias foram agrupadas em diferentes categorias de maneira a criar
parmetros para a anlise. As mortes cometidas por policiais foram agrupadas em quatro categorias:
Morte decorrente de interveno policial nesta categoria contabilizaram-se os casos de
agentes de segurana pblica em servio.
Resultado de ao policial casos nos quais o policial estava de folgaviu uma ocorrncia
criminal e interviu na ao.
Reao tentativa de crime situaes nas quais o policial estava de folga foi vtima de um
crime como roubo ou tentativa de homicdio e reagiu.
Outros nesta categoria esto enquadrados casos como discusso, reao tentativa de
crime quando o policial estava em servio, porm descaracterizado e aqueles que apresentaram
indcios de execuo.
Dos dados apresentados na tabela quatro podemos depreender algumas concluses. A primeira
que a polcia que atua na cidade de So Paulo utiliza o mais alto grau de uso da fora, isto , o uso
da arma de fogo gerando mortes. Em 2012, 71,1 por cento das mortes cometidas por policiais
possua esta caracterstica, ocorrendo durantea atividade policial. Como exerccio analtico, poderse-ia assumir que as ocorrncias registradas como mortes decorrentes de interveno policial no
primeiro semestre de 2013 foram, em sua totalidade, ocasionadas durante a atividade policial, o
que resultaria em um percentual de 65,8 por cento das mortes intencionais neste perodo.17 No
escopo deste artigo, analisar se a fora letal est sendo utilizada de maneira correta, at em funo
da fonte utilizada para a coleta dos dados. Porm, avaliando a perspectiva do trabalho policial, o
resultado de sua ao gera uma em cada sete mortes intencionais na cidade, efeito que certamente
merece ateno.

17 No primeiro semestre de 2013, 73 ocorrncias foram classificadas como mortes decorrentes de interveno policial.

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Tabela 4 Distribuio das mortes intencionais cometidas por policias segundo caracterstica

2012

Mortes decorrentes de interveno policial


Resultado de ao policial

Reao tentativa de crime


Outros
TOTAL

2013

HD

MDIP

71,1%

1,6%

6,8%

13,5%

N/D

0,6%

18,0%

19,8%

N/D

0,9%

0,9%

0,9%

N/D

322

HD

MDIP
N/D

111

Fonte: SSP/SP

A segunda concluso a consequncia gerada pela reao tentativa de crime. As mortes


provocadas por estas reaes geram quase 20 por cento das mortes ocasionadas por policiais.
Muito se ouve a respeito de que se um criminoso descobre que est lidando com um policial ele
ir mat-lo. preciso, porm, investigar este fenmeno com maior profundidade. O assassinato
decorre pelo simples fato da pessoa ser um policial ou decorre da reao que certamente um policial
ter em uma situao de crime? Para poder responder a esta pergunta ser necessrio investigar em
maior detalhe as dinmicas envolvidas na vitimizao policial considerando diversos tipos de crime
objeto de outro estudo. As ocorrncias classificadas como resultado de ao policial, embora em
menor nmero, tambm preocupam. Ao agir desta maneira o policial coloca em risco a sua vida e
de terceiros. Alm disso, viola todos os procedimentos de uso da fora e no conta com o suporte
institucional que possui quando est em servio.
A terceira observao a ser feita decorre da classificao realizada nos diferentes casos. possvel
constatar que h uma diferena na classificao feita para as ocorrncias de resultado de ao
policial e reao tentativa de crime. Quando uma morte com estas caractersticas foi cometida
em 2012, elas foram classificadas prioritariamente como sendo mortes decorrentes de atividade
policial, embora devessem ter sido classificadas como homicdio doloso. J em 2013, observouse um grande volume de aes com estas caractersticas18 classificadas como homicdio doloso.
Infelizmente no se teve acesso aos BOs de mortes decorridas de interveno policial do primeiro
semestre de 2013 para verificar a alterao na classificao. Porm, possvel fazer esta inferncia
devido ao grande debate pblico que se formou em torno da letalidade policial no segundo semestre
de 2012. Aps a mudana na cpula da Segurana Pblica no estado em novembro de 2012, houve
a edio de uma resoluo determinando que o socorro em caso de homicdios, latrocnios e mortes
decorrentes de interveno policial deveria ser feito apenas pelo servio de sade especializado e
18 Esta afirmao feita com base na leitura dos BOs.

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no mais por policiais. Alm disso, a mesma resoluo estabeleceu que ocorrncias desta natureza
deveriam ser denominadas mortes decorrentes de interveno policial e no mais resistncia
seguida de morte como era usualmente classificado. Esta resoluo parece ter gerado alteraes
nas classificaes que precisaro ser acompanhadas no longo prazo para garantir a sua manuteno.

Concluses
Como foi descrito ao longo deste artigo, em uma dcada o estado de So Paulo conseguiu no
apenas reverter uma tendncia de aumento nos homicdios como promoveu uma queda duradoura
na taxa observada no estado. Ainda hoje, no possvel compreender por completo quais polticas
e programas contriburam em que medida,mas aceitvel afirmar que melhorias nas instituies
policiais tiveram um papel importante para o resultado. Alm disso, fica claro que para alcanar
um resultado efetivo necessrio um amplo leque de polticas que possam atuar sobre os diversos
problemas identificados. Afinal de contas, nunca demais repetir que a violncia um fenmeno
complexo.
No entanto, a taxa do estado continua muito superior mdia mundial e se encontra ainda mais
distante das taxas apresentadas pelo conjunto dos pases desenvolvidos. Neste sentido, alm da
reviso das principais polticas que levaram o estado ao patamar atual, este artigo buscou expor uma
nova perspectiva para a compreenso das mortes intencionais ocorridas na cidade de So Paulo,
local que concentra 31,6 por cento das mortes intencionais do estado, de maneira a contribuir para
a elaborao de polticas pblicas mais assertivas.
A anlise se focou nas mortes intencionais de autoria conhecida ocorridas na cidade de So Paulo.
Em especial foi discutida a participao de policiais como autores, em parte significativa destas
mortes. Outro ponto tratado ao longo do artigo foi a qualidade dos dados produzidos especialmente
no que tange classificao das ocorrncias de acordo com suas caractersticas.
A alta participao de policiais nas mortes intencionais aponta para os grandes desafios ainda
presentes nas instituies policiais paulistas, apesar de todos os avanos observados na dcada de
2000. O paradigma do que ser policial precisa ser alterado e est intimamente associado cultura
institucional das polcias, especialmente a Polcia Militar (Neme 1999). H uma expectativa tanto nas
polcias como na sociedade de que um policial precisa intervir utilizando altos nveis de fora em
qualquer situao criminal, vinte e quatro horas por dia, mesmo quando no est em servio.
Acontece que um policial em servio deve seguir procedimentos e atua dentro de uma estrutura
que o permite agir nas situaes difceis, seja porque possui treinamento e est com equipamentos
adequados seja porque est conectado a um sistema de comunicao que o permite solicitar
suporte, o que aumenta a segurana da ao,a dele e a de outros. Por exemplo, nos programas de
policiamento existentes na Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP), as equipes operacionais
sempre atuam em no mnimo dois policiais. Isso amplia as condies de uma interveno bem
sucedida, uma vez que sempre haver cobertura. Alm disso, o uso da fora letal sempre deve ser
o ltimo recurso do policial.

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Embora este seja o discurso da PMESP, e h de se reconhecer que esforos tm sido empreendidos
neste sentido, os dados demonstram que esta realidade ainda est muito longe de ser verdade.
No possvel em uma sociedade democrtica, e em especial em uma cidade com o nvel de
desenvolvimento que se observa em So Paulo, que a polcia seja responsvel por uma em cada sete
mortes intencionais que acontecem na cidade.
Outra questo que merece ateno a atuao do policial em folga. Quando um policial fora de
servio decide agir por conta prpria ele coloca em risco tanto a sua vida como a de outros. Este
tipo de atitude tem causado um nmero grande de mortes na cidade de So Paulo, inclusive uma alta
taxa de vitimizao policial.19 Infelizmente, atos de herosmo so comemorados tanto na Instituio
como fora dela. H de se debater se o policial fora de servio deveria andar armado.
O segundo pilar identificado como prioritrio a partir das anlises feitas neste artigo a produo de
informao de qualidade. O estado de So Paulo foi pioneiro na divulgao de estatsticas criminais
e este esforo deve ser comemorado. No entanto, este estudo demonstrou que ainda h muito que
fazer no que diz respeito produo da informao. Alteraes na interpretao e classificao de
ocorrncias criminais quando da gerao de dados estatsticos podem induzir anlises equivocadas
dos fenmenos levando a concepo de polticas pblicas ineficazes e ainda prejudicar a qualidade
do indicador e provocar desconfiana.
O BO atualmente funciona como fonte de informao para pelo menos duas finalidades distintas.
Ele a fonte inicial para a investigao do prprio crime. Ademais, ele tambm utilizado para
gerao de dados estatsticos. Portanto, o rol, tipo e qualidade de informaes que deveriam constar
muito superior quela observada atualmente. Em ambos os casos se faz necessrio um grande
investimento na qualificao de pessoale de sistema para a captura dos dados.
Tambm preciso que sejam estabelecidos de parmetros mnimos que devem ser obedecidos por
todos os policiais civis do estado de So Paulo, j que a confecodo BO de responsabilidade desta
instituio alm de padronizar a classificao das diferentes ocorrncias criminais. Obviamente as
aes essenciais para um novo salto na reduo das mortes intencionais na cidade e no estado vo
muito alm das aqui elencadas. Mas estes j seriam seguramente bons primeiros passos.

19 Embora os dados de vitimizao policial no estejam disponveis, informaes divulgadas na imprensa permitem concluir que a reao do policial
a crimes tambm est entre as principais causas morte.

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Referncias bibliogrficas
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janeiro. Disponvel em:http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1213895-dhpp-solucionou-so-295dos-crimes-que-investigou-em-2012-em-sp.shtml.
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registradas entre janeiro de 2012 e junho de 2013 So Paulo, Brasil: ISDP. Disponvel em: http://
www.soudapaz.org/upload/pdf/conhecimento_homicidios_sp_em_2012_web_isbn.pdf.
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Bittner, E 2003 Aspectos do trabalho policial. Traduo: Ana Lusa Amndola Pinheiro So Paulo:
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SENASP 2013 Coleo pensando a segurana pblica volume 2. Braslia, Brasil: SENASP.

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ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

Os dilemas da pacificao:
Notcias de Guerra e Paz em uma Cidade Maravilhosa
Robson Rodrigues

Inaugurao UPP Providncia.


Crdito: Priscila Marotti / SESEG-RJ

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Os dilemas da pacificao:
Notcias de Guerra e Paz em uma Cidade Maravilhosa
Robson Rodrigues1

Resumo
O presente artigo traz algumas reflexes sobre a atuao da polcia carioca em favelas2 pela tica
de quem transitou no campo como gestor policial. Seu intuito de ajudar a pensar os riscos,
oportunidades, erros e acertos das Unidades de Polcia Pacificadora UPPs dentro do processo que
ficou conhecido no Rio de Janeiro como pacificao. Os dados empricos, produzidos a partir de
observaes registradas pelo autor na oportunidade em que coordenou as UPPs3, fazem contraponto
com pesquisas cientficas produzidas sobre o tema.

Introduo
No h no mundo consenso sobre o que as polcias fazem (Monjardet 2003). Suas atividades
variam de contexto para contexto sob os mais diferentes arranjos institucionais. No obstante
essas diferenas, seus problemas se equivalem quando o assunto o uso da fora, j que so
instituies que operam o poder do Estado no mbito interno de seu territrio. Arranjos nos quais
prevalece a preveno geralmente indicam certo avano no processo civilizador (Elias 1994);
quando a represso que predomina, sinal de que algo vai mal na sociedade, na instituio
policial, ou em ambas. Contudo, o desafio da polcia no Estado democrtico continua sendo conjugar
adequadamente coao legtima com preveno. Havendo gerenciamento eficaz numa concepo
moderna de polcia, a legitimidade passa a ser seu maior capital e quanto mais legtima for a polcia
menos necessrio ser o uso da fora fsica, seu principal recurso.
Trata-se da legitimidade num sentido poltico, baseada na persuaso para a construo de consensos
a partir da qual as decises devam considerar os implicados (Arendt 2007; Aguiar 2008). Nesse
sentido, qualquer polcia que se pretenda legtima, tem de estar prxima de seus implicados,
construindo com eles o consenso, mesmo onde no haja unidade. Apenas para fins de anlise,
aqui sero consideradas como aproximao as aes do Estado que busquem essa legitimidade
incluindo a sociedade como partcipe na gesto de uma poltica pblica, ao passo que o afastamento
considerar no somente as aes que excluem a sociedade, mas tambm a inao pela ausncia

1 Coronel policial militar, ex-Chefe do Estado Maior Geral da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro-PMERJ, ex-Coordenador Geral das Unidades
de Polcia Pacificadora-UPP, Pesquisador snior do Instituto Igarap, professor da Universidade Cndido Mendes-UCAM, bacharel em Direito pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro-UERJ e mestre em antropologia pela Univesidade Federal Fluminense-UFF.
2 Comunidades informais, constitudas basicamente por pessoas de baixssima renda.
3 Outros dados podem ainda ser colhidos e confirmados junto CPP, atravs do seu endereo eletrnico comandoupp.pmerj@gmail.com, ou em
sua pgina eletrnica www.coordenadoriaupp.com.br.

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de quaisquer polticas pblicas. No se trata necessariamente de uma proximidade fsica, mas


sobretudo de interesses, numa costura civilizada em que o principal deles a no-violncia, ou seja,
a paz.
A literatura tem mostrado exemplos dessa aproximao horizontal e respeitosa a que me refiro. No
caso da segurana pblica, h a polcia comunitria e suas variantes como a polcia de proximidade
e a polcia orientada para o problema, j analisadas por Skolnick & Bailey em muitos pases (2002).
Tambm podemos encontrar exemplos dessa postura em outros setores polticos. Nesse sentido,
Santos (2005) nos mostra boas prticas de democracia participativa como uma vivel alternativa
democracia representativa ainda hoje hegemnica, ocorrendo em muitos pases, sobretudo nos
perifricos. No Brasil, Santos cita a experincia do Oramento Participativo4 de Belo Horizonte e
Porto Alegre (Santos 2005: 561-592). Por outro lado, polticas pblicas verticalizadas voltadas para
moradores silentes, sem espaos de dilogo ou instncias para participao mais efetiva e resoluo
formal de seus conflitos, o que infelizmente a realidade da maioria das favelas brasileiras, seriam
exemplos desse afastamento deliberado do Estado. Um estudo sociolgico realizado ainda na dcada
de 1970 na favela do Jacarezinho, no Rio de Janeiro (Santos 1977), apontava o mesmo problema,
que, embora antigo, continua se reproduzindo at hoje. Ele nos mostra tambm como moradores
desses espaos deliberadamente afastados pelo Estado acabavam criando informalmente suas
prprias instncias de resoluo de conflitos, seja por no acreditarem nas instituies formais do
Estado, seja por no acreditarem que elas fossem mesmo capazes de resolver problemas de sujeitos
como eles, irregulares, margem da lei desse mesmo Estado. Assim, ao invs de naturalizarem
a crena na igualdade moderna, naturalizavam a desigualdade estrutural promovida por esse
afastamento histrico.
Evidentemente esses so tipos ideais j que a realidade prtica quem nos mostra em que medida
as instituies o realizam. Assim, seja pelo afastamento ou pela aproximao, cada opo depender
de seu contexto. No caso do Rio de Janeiro, complexidades sociopolticas, histricas e econmicas,
que representariam por si s um desafio para qualquer polcia do mundo, nos do pistas de um
afastamento histrico. Desigualdades estruturais, democracia vacilante, belezas geogrficas de
uma Cidade Maravilhosa em contraste com a geografia social da Cidade Partida (Leite 2000)5
, misturando centro e periferia, so alguns desses paradoxos exibidos a qualquer momento e em
qualquer espao de uma cidade dual que j foi capital da Repblica, do Imprio e da Colnia. S para
se ter uma idia, a Gvea, bairro de classe mdia alta da zona sul da cidade, com maior ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) do estado e um dos maiores do pas, encontra-se exatamente ao
lado da Rocinha, considerada a maior favela da Amrica Latina, com IDH dos mais baixos.
Tais contrastes indicam potenciais conflitos que se evidenciam quando acirrados por discursos
baseados no medo e no dio. Portanto, para melhor entender essas opes preciso investigar

4 O Oramento Participativo analisado por Santos um importante exemplo de participao democrtica, surgido primeiramente em Porto Alegre
e depois replicado para outras cidades no Brasil e no exterior. Isto significa que a prpria sociedade quem decide ou inflencia na distribuio dos
recursos, no curso do processo legislativo orentrio.
5 Trata-se, portanto, de uma construo que rene essas diferentes e antagonistas vises do Rio de Janeiro.

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no s as prticas que as materializam, mas tambm as representaes coletivas6 que de algum


modo as orientam. At aqui prevaleceram as crenas de perigo construdas a partir de interaes
em contextos onde o risco fortemente percebido, mesmo que no haja risco real considervel
(Borges 2012). As crenas da favela baseadas no medo de um outro diferente e desconhecido,
sobretudo aps sua consolidao7, acabaram por transform-la no lugar natural da violncia e
da criminalidade, deflagrando consequentemente reaes violentas da sociedade e do Estado em
suas diferentes dimenses: fsica, simblica e estrutural (Souza e Silva 2010). Essa criminalizao
da misria, como a definiu Wacquant (2001), produziu aqui no Brasil a quarta maior populao
carcerria do mundo com significativa representao de negros ou pardos favelados, sem emprego
formal, usurios e acusados por trfico de drogas. Assim tem prevalecido o afastamento, sobretudo
com relao favela enquanto espao de perigo.
Essa tendncia de afastamentos parece dar algum sinal de reverso com as Unidades de Polcia
Pacificadora UPPs, aproximao com dimenses e vontade poltica singulares cujos primeiros
benefcios j so percebidos e mensurados (IBPS, 2009; Cano, 2012; Rodrigues e Siqueira; CESeC,
2010, 2013). H grandes espectativas em torno delas, contudo ainda preocupam casos de violncia,
corrupo policial e conflitos armados que, somados ausncia ou insuficincia de polticas sociais
e ao lento processo de urbanizao j bastante prejudicado em funo desse afastamento histrico,
suscitam incertezas sobre sua continuidade enquanto poltica pblica sustentvel (IBPS 2009;
Machado da Silva 2010; Cano 2012). A questo aqui saber at que ponto essa de fato uma
mudana consistente ou mais uma ao pontual dentro de uma histrica tendncia de afastamentos.

Guerra e paz. Representaes e prticas nas polticas de segurana.


Para se falar de paz no Rio de Janeiro, preciso antes entender a guerra estabelecida aqui nas
ltimas trs dcadas pelo menos. No a do conceito poltico j que o Brasil no se encontra numa
guerra nesse sentido convencional, mas a que imaginamos como se nela estivssemos; ideias
construdas socialmente e que operam prticas, que por sua vez voltam a reforar esse mesmo
imaginrio mantendo assim uma espiral de significados consolidados a partir dos resultados da
disputa entre os vrios interesses em jogo (Bourdieu 2005).
Nesse perodo se estabeleceu no Rio de Janeiro um conflito especfico entre polcia e favela sob o
pretexto de haver nesses espaos uma suposta criminalidade organizada, notadamente o trfico
de drogas. Seus resultados, j conhecemos: pobreza vaticinada pelo descaso do Estado, violncia
crescente com a instalao da guerra de fato, e, ao invs do proposto fim do trfico de drogas, o
seu fortalecimento econmico com aumento do consumo. A reboque vieram ainda o aumento das

6 No sentido de Durkeim (2003), para quem a realidade social compreende ao mesmo tempo representaes e prticas, representaes coletivas
porque, no sendo individuais, dizem respeito a conceitos socialmente construdos e partilhados que habitam o que o referido autor chamou de reino
dos fins e das verdades impessoais que se realiza com a contribuio das vontades e das sensibilidades particulares (p 446).
7 O fenmeno da consolidao da favela analisado por Mariana Cavalcanti (2009) como o resultado de dois processos sociais: (1) a mudana
das polticas de remoo por polticas de urbanizao e (2) a apropriao de seu espao pelo narcotrfico.

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taxas de homicdios e o aumento da violncia e extorso policiais.


Foi durante os anos 1980, com a transio poltica, que a sociedade brasileira se deu conta de muitos
de seus problemas pela maior disponibilidade das estatsticas oficiais. Expresses da poca como
dcada perdida, tempo da carestia, da inflao galopante e tambm da escalada da violncia,
indicavam essa nova percepo. a partir da que a segurana pblica ganha relevncia, no s pela
percepo mais ampliada da violncia, mas tambm pelo aumento real das taxas de criminalidade.
O fim da Guerra Fria no aliviou em nada as tenses entre Estado e sociedade, muito pelo contrrio:
elas aumentaram com a guerra s drogas e a globalizao do crime. O que mudou foi o foco, j
que a represso se voltava agora para o que a mdia construa como a nova ameaa sociedade que
se originava da favela, ou seja, as novas classes perigosas (Coimbra 2001).
Mesmo com a redemocratizao, um vago conceito de segurana pblica se confundia ainda com
segurana nacional. No raro, generais assumiam a segurana pblica nos estados olhando o
problema da criminalidade pela perspectiva ideologizada da segurana nacional. Nesse sentido, a
passagem do general Nilton Cerqueira8 como Secretrio de Segurana Pblica do estado do Rio
de Janeiro foi emblemtica. percepo de que a criminalidade se proliferava pela lenincia de
polticos da esquerda, no caso o ex-governador Leonel Brizola9, Cerqueira respondeu, criando
uma premiao pecuniria para atos de bravura de policiais que se arriscassem no combate
ao crime, logo apelidada de gratificao faroeste por estimular na verdade a morte do inimigo10
(Cano 2003). O resultado foi uma das mais duras e sangrentas represses que o estado vivenciou,
com o consequente aumento das taxas de homicdios e dos polmicos autos de resistncia11. No
por acaso, a gesto de Cerqueira frente da Segurana pblica (1995-1998) rendeu ao estado as
maiores taxas de homicdios da srie histrica. Em 1995 houve o pico de 61,8 homicdios por grupo
de 100 mil habitantes no estado e, em 1997, foi a vez da capital chegar ao pice dos 53,7 homicdios
por 100 mil habitantes12.
provvel que a mdia carregasse nas tintas, exibindo um quadro impregnado por balas perdidas e
armas de guerra, mas o fato que esse quadro se inspirava em uma das realidades mais violentas
do pas. A imagem de traficantes exibindo armas de guerra do alto de seus territrios usurpados do
Estado acuava a sociedade e mostrava a tibieza da polcia diante de um crime organizado cada vez
mais poderoso. A soluo ento foi armar a polcia para a guerra, o que resultou na maior corrida

8 General do Exrcito Brasileiro que na Ditadura Militar, em 1981, j havia comandado a PMERJ e que de 1995 1998 foi Secretrio de Segurana
no Governo Marcelo Alencar.
9 Para uma anlise histrica desse fato, Cf. Anatomia de um erro, na parte I de Buergiman (2011).
10 Foi sintomtico que a gratificao faroeste tenha sido criada na gesto do General Cerqueira. O General havia ganhado fama na Ditadura Militar
por ter, em 1971, ainda como major do Exrcito, na Bahia, planejado e comandado a Operao Pajussara, que matou o ex-capito e desertor do
Exrcito, Carlos Lamarca, ativo integrante da guerrilha armada e principal lder da Vanguarda Popular Revolucionria - VPR. Ver & Silva Filho (1989).
11 Forma administrativa como os homiccios praticados por agentes do Estado no desempenho de suas funes so registrados.
12 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, disponvel em http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.
aspx?vcodigo=MS4 (ltimo acesso em 10 abr 2014).

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armamentista da histria do estado.13 Estavam postas ali as metforas da guerra, construindo


discursos que do sentido a uma guerra de fato, ao que Foucault chamaria de sua prticadiscursiva (Foucault 2007). Nesse contexto, ao mesmo tempo em que o narcotrfico fazia da favela
seu quartel-general, autoridades a transformavam num teatro de operaes, estabelecendo aqui
sua prpria guerra a partir da guerra s drogas, que naquele momento j havia se transformado
em uma cruzada moral de dimenses globais.14
Muitos atos de bravura premiados pela gratificao faroeste, podem ter, na verdade, oficializado
mortes que anteriormente ocorriam na forma de execues extrajudiciais, como as ocorridas em
1993, naquela que foi conhecida como a Chacina de Vigrio Geral, favela da zona norte da cidade
onde 21 moradores foram cruelmente executados. As apuraes apontaram, como motivo do
crime, a quebra de um pacto entre policiais corruptos e traficantes locais que na noite anterior
haviam emboscado uma viatura policial e assassinado todos os seus ocupantes, dentre os quais
o lder do grupo rival. Apesar da incapacidade do sistema de justia criminal julgar e condenar a
totalidade dos envolvidos, surgiam ali pistas que nos ajudam a entender melhor o funcionamento
do submundo do crime, principalmente quando a guerra mantm um mercado criminoso de
extorses. A testemunha-chave, que havia sido informante de ambos os grupos em disputa, foi
pragmtica ao apontar literalmente o esplio de guerra como o incentivo natural para movimentar
seus negcios.
Muitas vezes o afastamento deliberado da favela produz um vcuo no qual surgem formas
alternativas de sobrevivncia social, cujas fronteiras, separando seus campos morais de formalidade/
informalidade e legalidade/ilegalidade, so tnues e flexveis. Nele se misturam atividades de uma
economia subterrnea como a dos mototxis, das vans, da gatonet, do gato de luz, da coleta do
lixo, do baile funk, como tambm as da robauto, do trfico de drogas e de armas. Como atividades
invisibilizadas e no tributadas pelo Estado, so oportunizadas ao criminosa que muitas vezes
as alienam de seus criadores originais, gerando redes de corrupo e violncia que so utilizadas
tanto por criminosos como por policiais clandestinos.
Diante disso e de um modelo policial arcaico, criado num contexto hierrquico e segregacionista,
em que se dificultava a seus integrantes identificarem-se com quem deveriam controlar e reprimir,
muitas favelas tm sido violentamente disputadas, ocupadas e transformadas em fortificaes para
a proteo de negcios ilcitos que se intensificam em funo, inclusive, de uma criminalidade
globalizada para desespero de seus moradores. medida que aumenta o volume das transaes
e do capital finaceiro desses mercados ilcitos, aumentam tambm a corrupo e a violncia para
mant-los.
Nesse ambiente em que trfico e milcia se confundem em seus objetivos, reproduzindo
pragmaticamente uma mesma lgica faccional para fins econmicos, a guerra interessante

13 Em 1994, quando o Exrcito veio em apoio ao estado combater o crime organizado na chamada Operao Rio (Coimbra, 2001), a polcia militar
recebeu emprestado para essa missao seus primeiros fuzis FAL - Fuzil Automtico Leve, que logo se tornariam seu armamento natural.
14 Para uma anlise histrica desse fato, Cf. Anatomia de um erro, na parte I de Buergiman (2011).

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porquanto capaz de manter a invisibilidade ideal para a proliferao desses mercados ilcitos e
violentos ao largo do controle do Estado e diante dos olhos apavorados da sociedade. Nesse sentido,
o modelo policial se adaptou bem ao afastamento histrico promovido pelo Estado e suas polticas
de controle social verticalizadas, onde as comunidades impactadas tm sido meras pacientes.
No obstante essa tendncia para o afastamento, houve pontuais iniciativas de aproximao, porm
todas descontinuadas e praticamente inalteradas diante de uma criminalidade global que cada vez
mais impactava a realidade carioca, sobretudo a das favelas15. Uma das primeiras foi o CIPOC
Centro integrado de Policiamento Comunitrio, que, baseado em programas de policiamento
comunitrio norte-americanos, articulava polticas sociais com segurana pblica na Cidade de
Deus, em um prenncio do que viriam a ser as UPPs. No houve nesse nterim, no entanto, um avano
sistemtico da aproximao como estratgia de preveno violncia e ao crime, nem a necessria
adeso da comunidade poltica para a continuidade dessas aes que paravam praticamente na
polcia. A falta de percepo do novo cenrio global do crime, de adeso poltica e de uma avaliao
crtica dos modelos exgenos importados de contextos diferentes do nosso, portanto, fragilizaram
a aproximao, percebida como ingnua e incapaz de vencer o poderio blico do narcotrfico que,
com a ajuda da mdia, se expandia visivelmente nas favelas.

Contruindo a paz
Quando j no se acreditava em outra maneira de se fazer polcia seno com a guerra, surgia
a primeira UPP e, na medida em que o projeto avanava, passava-se a acreditar mais nessa
possibilidade16. Abria-se assim um espao simblico onde as ideologias repressivas geralmente
vinham se alimentando. possvel que as UPPs ajudem a desconstruir as crenas da favela,
consagrando a aproximao onde antes se construam teatros de operaes. Por isso a pacificao,
mesmo incipiente, precria e provisria em alguns aspectos, mas no em outros, como veremos
adiante, representa uma guinada drstica no percurso da segurana pblica; um movimento
audacioso de aproximao exatamente no local onde a guerra foi naturalizada. A questo saber
se ela ser capaz de se sustentar a longo prazo como uma poltica de aproximao.
O processo de pacificao atualmente em curso no Rio de Janeiro conduzido pela Secretaria de
Estado de Segurana Pblica SESEG17, por meio de um programa para implantao das Unidades

15 Para entender a insensibilidade com relao a esses impactos, inclusive da academia, cf. Zaluar (2000).
16 Apesar dos problemas, algumas pesquisas tm confirmado um aumento das espectativas com relao s UPPs. Cf. em IBPS (2009); MAPEAR
(2010); FGV (2009). Em recente estudo divulgado na mdia o Instituto Data Favela mostra que 75% dos moradores de favelas aprovam as UPPs.
Disponvel em http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-11-04/quase-30-dos-moradores-de-favelas-ja-se-sentiram-discriminados-dizpesquisa, ltimo acesso em 12 abril 2014.
17 A SESEG o rgo da estrutura do poder executivo estadual responsvel por planejar e gerir as polticas pblicas de segurana. Para tanto, esto
sob sua gide as duas polcias que, pela legislao brasileira, dividem a funo de preservao da ordem pblica no mbito do estado. Cabe ento
Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro PMERJ, a polcia ostensiva e a preveno dos delitos, e Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro
PCERJ, a sua investigao.

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de Polcia Pacificadora UPPs em reas dominadas violentamente por grupos armados18. Seu incio
se deu em 2008, com a ocupao pela polcia militar da favela Santa Marta, em Botafogo, na zona
sul carioca. No ano seguinte, foi inaugurada ali aquela que seria a primeira UPP do estado.
Apesar de no ter sido inicialmente batizada como UPP, por no haver ainda a ideia de um programa
como o que h hoje, j havia naquela iniciativa a inteno de a polcia permanecer integrando-se
comunidade local, com postura diferente da adotada at ento.
Para que as ocupaes avanassem, foram fundamentais, dentre outros fatores, a experincia
acumulada em aproximaes anteriores pela prpria Polcia Militar e algum alinhamento em torno
da idia de segurana pblica com cidadania nos diferentes nveis federativos. Foi depois da terceira
inaugurao de UPP na cidade19 e da boa recepo da iniciativa pela sociedade ecoada na mdia
que um plano mais ousado comeou a ser elaborado. Atualmente ele contabiliza 37 UPPs com
9.293 policiais militares em 252 favelas; oito na zona sul, 23 na zona norte, duas na zona oeste,
trs no centro da cidade e uma nica fora da capital do estado, inaugurada recentemente na favela
da Mangueirinha, no municpio de Duque de Caxias, Baixada fluminense.20 A meta da SESEG
chegar at o final de 2014 com pelo menos 40 delas instaladas e 12,5 mil policiais militares, nada
comparado a qualquer outro programa de policiamento do tipo comunitrio21 no mundo.
Embora com institucionalidade ainda precria, a UPP se equivale, na estrutura organizacional da
PMERJ, a uma companhia militar destacada fisicamente de sua sede original que o batalho.
Na parte administrativa apoiada pelo batalho da rea onde estiver localizada, enquanto a parte
operacional cabe Coordenadoria de Polcia Pacificadora, criada no mesmo decreto que deu
os primeiros contornos institucionais UPP.22 O comando operacional local exercido por um
capito, auxiliado por outros oficiais, mas, dependendo do tamanho, do efetivo ou da importncia
estratgica, poder ser de major. Os servios so normalmente executados por jovens soldados,
geralmente vindos direto do curso de formao para a UPP, supervisionados por cabos, sargentos e
eventualmente subtenentes. Suas prticas a distinguem, ou procuram distingui-la, das unidades de
policiamento convencional e das controversas operaes policiais, que nas ltimas dcadas vieram
se consolidado nessas reas de grande vulnerabilidade social. A proposta - ou pelo menos deveria
ser - entrar e permanecer praticando a chamada polcia de proximidade que, em linhas gerais,
utiliza as prprias redes de solidariedade locais para a construo compartilhada de um ambiente
seguro.

18 Conforme estabelece o Decreto Estadual n 42787, de 06 de janeiro de 2011, que estrutura as UPP.
19 Trata-se da UPP do Jardim Batam, inaugurada na zona oeste, em 18 de fevereiro de 2009.
20 Dados disponveis em WWW.upprj.com/index.php/historico , ltimo acesso em 5 de abril de 2014.
21 Policia Comunitria, Policia de Proximidade e Policia Orientada Para o Problema so estratgias, filosofias, ou o que o valha, de princpios muito
parecidos que, em geral, estabelecem a aproximao da polcia com a comunidade para a soluo dos problemas de segurana pblica locais
(Skolnick e Bailey, 2002).
22 A precria normatizao que institui legalmente a UPP composta por dois decretos, o primeiro o 41.650, de 21 de janeiro de 2009, que a
cria de forma lacnica, logo aps a ocupao da favela Santa Marta. O segundo o 42.787, de 06 de janeiro de 2011, bem mais detalhado, que
estabelece inclusive um plano de ocupao dos territrios onde sero instaladas as UPPs.

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O programa apresenta um plano de ocupao dividido em 4 fases distintas, partindo de uma interveno
inicial eminentemente militar, at a implantao da UPP propriamente dita. Aps a interveno ttica
(fase I), h um perodo de estabilizao (fase II), onde se aguarda o melhor momento para a chegada
da UPP (fase III), quando concomitante se realizam, ou deveriam se realizar, o monitoramento e a
avaliao (fase IV). Apesar de todo esse detalhamento sobre os preparativos do ambiente para a
chegada da UPP em suas primeiras fases, o plano em nenhum momento detalha o que ou como
se deva fazer a proximidade. Trata-se, portanto, basicamente de uma ocupao militar, j que
ntida sua maior preocupao com as fases iniciais (I e II) em detrimento das ltimas. Essa lacuna,
que deveria ter sido preenchida pelo Instituto de Segurana Pblica ISP por meio de um Programa
de Polcia Pacificadora, como previa o decreto que estruturou a UPP, encontra-se at hoje aberta.23
Se por um lado uma sofisticada estratgia de comunicao social mantida (Mello 2010) no intuito
de se descontruir a guerra para a conseqente consruo da paz, distinguindo nesse sentido
a UPP de outras iniciativas de aproximao anteriores, por outro, no se verifica o mesmo esforo
noutros aspectos do projeto, tais como sua institucionalidade, a capacitao adequada de seus
integrantes, o investimento em tecnologias digitais de segurana e de informao, revelando certa
negligncia justamente onde a proposta era ser diferente, ou seja, a proximidade.
H, ainda, crticas ao fato de as ocupaes ocorrerem, na maioria, em favelas dominadas pelo trfico
e no pelas milcias. Na verdade, as tticas da pacificao continuam se orientando pelas mesmas
crenas da favela construdas na lgica do combate s drogas, mas pelo menos agora com foco
relativamente regulado com as UPP. Ou seja, a guerra de fato estabelecida demanda, como resposta,
a guerra para a retomada de territrios fortificados.
Assim, a pacificao se apresenta como um processo de aproximao em aberto, cuja construo
depende ainda das prticas dirias de seus atores. Podemos encontrar muitas referncias que as
inspiram, tanto nos discursos, oficiais ou no, quanto nas representaes que povoam o imaginrio
coletivo policial, como veremos adiante.

A paz constatada
No obstante as especificidades locais, pesquisas apontam pontos em comum nas favelas
ocupadas pelas UPPs (Cano 2012; Rodrigues e Siqueira 2012; CESeC 2010, 2012, 2013), dentre
eles, o desaparecimento do trfico ostensivo de drogas, das armas de guerra e das traumticas
incurses policiais, alm de uma drstica diminuio dos tiroteios, das balas perdida, dos homicdios
intencionais, sobretudo os que resultavam de ao policial, alm de um maior controle social sobre a
polcia, a prpria criminalidade local e da maior liberdade de ir e vir dos moradores. Por outro lado,

23 O Artigo 10, do Decreto Estadual 42.787 determinava ao ISP o monitoramento semestral das atividades desenvolvidas pela UPP, em seus aspectos
quantitativos e qualitativos, bem como a elaborao do Programa de Polcia Pacificadora - PPP, onde deveriam constar, dentre outros tpicos,
seus objetivos, conceitos, estratgias, indicadores e metodologia de avaliao.

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aumentam os registros de violncia no letal, como leses corporais, ameaas, rixas, e estupros,
bem como os desacatos e os conflitos intrafamiliares e entre vizinhos.24
Uma explicao razovel para o aumento dos registos de desacato, a percepo por parte do
policial que trabalha em UPP de um controle social maior sobre suas aes (CESeC 2010, 2012).
Sentindo-se, portanto, mais controlados, os policiais passam a registrar como desacato muitos
questionamentos ou conflitos que porventura tenham com moradores, no intuito de se resguardarem
de uma futura ao correicional. No s por isso, mas talvez tambm pela carncia que sentem
de um conhecimento profissional adequado para lidarem com questes surgidas a partir do novo
modelo de atuao, como a perturbao do sossego e o uso conflituoso do espao pblico (CESeC
2013; Cano 2012). O que de um lado positivo, por apontar uma fraqueza do projeto, gerandoassim
a possibilidade de seu aprimoramento, mas, por outro, sinaliza crises de legitimidade com os abusos
policiais e/ou a refrao de alguns moradores autoridade do Estado, o que, em todo o caso,
mereceria maior ateno por parte do gestor. Por isso esses registros vinham sendo monitorados
pela CPP, na falta de outro indicador programtico mais adequado.
Outro dado interessante que as prises por trfico aumentam, mesmo com a diminuio visual
das drogas. As apreenses de armas tambm, sobretudo as de maior calibre e impacto psicolgico,
usadas antes em violentas disputas territoriais. Quanto s apreenses de drogas, se antes elas eram
pontuais, mas em grandes quantidades, agora com a UPP elas passaram a ser mais frequentes,
porm em menores quantidades, surgindo, assim, um padro menos ostensivo e violento do trfico,
que os policiais tm chamado de formiguinha.
O aumento de crimes no letais tem sido geralmente atribudo a uma combinao de fatores, tais
como o afloramento de uma demanda anteriormente reprimida pelo poder criminoso e a substituio
de mecanismos informais por mecanismos formais de resoluo de conflito, com a presena da
polcia e a maior credibilidade nas agncias estatais. O fato que, embora a violncia homicida tenha
diminudo, ainda persistem padres de uma sociabilidade violenta (Machado da Silva 2008 2009),
demandando adequadas abordagens de mediao de conflito para que se promova uma desejvel
mudana nesses padres.
Um fato chama a ateno: o perfil dos envolvidos nessas ocorrncias de violncia no letal, agora
mais registradas, parece coincidir com o das vtimas ou perpetradores da violncia homicida que
prevalecia anteriormente. Normalmente, so jovens, do sexo masculino, negros, com idade variando
entre 18 e 29 anos. O mesmo parece ocorrer quanto aos registros de resistncia, desacato e
desobedincia, que alm de aumentarem, parecem tambm apresentar o mesmo perfil de envolvidos.
Levando-se em conta que a maioria dos policiais de UPP tambm se encontra nessa faixa etria,
pode-se pensar em termos de um conflito geracional masculino especfico entre jovens policiais
e jovens locais. Seria interessante atentar para o que Alba Zaluar vem apontando, quando fala de
um etos da hipermasculinidade, que leva alguns jovens do sexo masculino a se arriscarem no

24 Os dados criminais registrados por UPP podem ser verificados na pgina eletrnica do Intituto de Segurana Pblica ISP, que faz acompanhamento
especfico delas.

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trfico de drogas em busca do reconhecimento por meio da imposio do medo (Zaluar 2009).
Algo semelhante parece ocorrer na formao eminentemente militar dos cadetes da PMERJ, mais
voltada, portanto, para a lgica da guerra (Silva 2011). De uma maneira geral, ambos os casos
apresentam uma socializao viril e violenta na construo social de suas respectivas identidades,
antagonizadas a partir da. De um lado esto os que, em tese, interiorizam o que Max Weber definiu
como a violncia legtima do Estado, e de outro, os que, contrario sensu, interiorizariam a violncia
ilegtima, refutando a dominao racional legal weberiana (Weber 1999).
Evidentemente que essas pistas, embora apontem aspectos importantes da pacificao a ser
consideradas na conduo do projeto, carecem de pesquisas mais elucidativas e abrangentes. O
interessante que, na prtica, a aproximao, em seus mais variados percursos e contextos, gera no
s conflitos, mas tambm um aprendizado importante que merece ser apreendido e sistematizado.

A paz presumida
Na ausncia de um programa de pacificao propriamente dito, com objetivos, conceitos, estratgias
e, principalmente, ferramentas adequadas para seus monitoramento e avaliao, seria razovel
presumi-lo a partir de discursos oficiais, muitas vezes ambguos, algumas pesquisas cientficas
sobre o tema, uma normatizao tmida e um aprendizado dirio baseado na intuio e no improviso
de atores que no dia a dia esto diretamente envolvidos com o projeto.
a partir de discursos oficiais enunciados pelas autoridades e gestores do programa de pacificao,
notadamente Governo, SESEG e agncias policiais, na forma de normatizaes acerca da pacificao,
ou na mdia por meio do trabalho de comunicao social, que se pode perceber uma mudana
radical na retrica da segurana pblica do estado a se considerar as atuaes de combate ao crime
organizado em favelas at h pouco tempo atrs. Ao invs de uma represso dura, destacada nos anos
1990, a polcia passaria agora, com as UPPs, a priorizar a preveno violncia e criminalidade;
a estabelecer - ou restabelecer relaes de confiana com a comunidade; e a construir, de forma
compartilhada, redes comunitrias efetivamente capazes de produzir segurana local.
No entanto, problemas cada vez mais frequentes parecem revelar certo distanciamento do modelo
proposto nesses discursos e o que de fato se pratica nas UPPs. Ressalte-se que, embora a UPP no
tenha sido uma poltica pblica no sentido formal, ela se encontra na prtica em plena contruo,
com cada unidade apresentando distintas realidades, umas mais, outras menos prximas do tipo
ideal apregoado nos discursos oficiais. O que, todavia, no a invalida como poltica at aqui exitosa,
haja vista seus resultados mais interessantes que os de uma insistente e desgastada guerra s
drogas.
A pacificao e a proximidade podem ainda ser presumidas dessas prticas cotidianas em que elas
se materializam, bem como das representaes que as orientam. Mas, seja como for, na aproximao
ou no afastamento, a favela tem sido invariavelmente o palco das aes da polcia, no obstante
as controvrsias conceituais que ela tem suscitado (Ramos e Paiva 2007). A justificativa oficial,
no caso das UPPs, parece apontar para mais uma das representaes da favela: a necessidade de

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reintegr-la ao restante da cidade formal para a interrupo da espiral de violncia que parrece ser
gerada a partir das dinmicas de seu territrio. Evidentemente que, apesar dessas expectativas,
a UPP no vai resolver os problemas da segurana pblica do estado atuando nas favelas, como
alguns poderiam at imaginar. Acreditar nisso insistir numa viso simplista da segurana pblica
que a reduz a um problema emintentemente policial com base nas crenas da favela, deixando
atores fundamentais fora do foco de seus problemas, inclusive os do prprio sistema de justia
criminal. Armas e drogas, por exemplo, necessitam de investigao especfica que no se limita ao
territrio estadual e que extrapola o mandato da polcia militar.

A paz praticada
No incio essa lacuna do programa foi evidentemente salutar porque lhe deu certa plasticidade prtica,
deixando-o aberto construo cotidiana por atores que normalmente no participariam no caso de
uma construo formal, como lideranas locais e policiais. No entanto, hoje, com a ampliao do
programa, ela soa mais como ameaa que como oportunidade para o seu gerenciamento estratgico.
Assim ela tem sido preenchida por um amplo referencial de fazeres que vai do tiro-porrada-ebomba, expresso usada para se referir s operaes policiais baseadas na lgica da guerra, at a
uma cosmtica e nada instrumental polcia boazinha, que v na UPP a oportunidade de melhorar a
imagem da polcia. provvel que os problemas por que passam atualmente as UPPs, sobretudo nos
casos de desvios e uso arbitrrio da fora, tenham a ver com esse possvel descontrole gerencial.
A despeito do sentido que o termo comunidade possa remeter, cada favela apresenta realidades
distintas e mesmo uma nica favela um mosaico de estratificaes internas, fronteiras fsicas
e simblicas, histrias e demandas especficas. Nesse sentido, o processo de pacificao varia
em funo de muitos fatores, mas, sobretudo, da capacidade participativa das lideranas locais,
policiais ou moradores, em entender essa dinmica e com ela construir consensos.
A pacificao descortina novidades para uma corporao que nas ltimas dcadas ficou quase
que exclusivamente focada no narcotrfico. Percepes estigmatizantes impossibilitam ao policial
perceber a gama de relaes e atores que compem as estruturas locais. Muitas vezes, ainda
por esse vis, a presena do trfico moralmente contaminante para aqueles que com ele tm
de conviver. Trata-se de um equvoco a ser corrigido para que as pretenses da proximidade
no sejam prejudicadas. O que se percebe que o policial ainda se concentra prioritariamente no
narcotrfico, apesar das mudanas ocorridas em sua dinmica criminal em funo da UPP. Na maior
parte do tempo, relatam Coordenadoria de Polcia Pacificadora ocorrncias relacionadas a esse
ator25, enquanto as ocorrncias registradas pelas delegacias policiais, carreadas para a base de

25 A Coordenadoria de Polcia Pacificadora (CPP) construiu na poca uma base de dados precria para a anlise das atividades operacionais das
UPPs. Chamava-se Base Permanncia, por se valer dos relatos dos policiais de servio de permanncia em cada unidade para a coleta on line e on
time durante as 24 horas do servio. Dela, pude retirar esses dados preliminares sobre o relato dos policiais acerca de suas atividades e do que mais
lhes chamava a ateno enquanto profissional de polcia.

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dados do Instituto de Segurana Pblica (ISP), mostram um aumento considervel de outros tipos de
conflito que poderiam ser chave para o entendimento desse processo. A maioria deles ainda passa
ao largo do olhar produzido pelas estruturas de um velho paradigma.
Torna-se evidente, portanto, a necessidade de uma capacitao adequada para que o policial
perceba a complexidade desse campo de disputas do qual passa a fazer parte como um dos
atores (Grynzspan 2004). O risco de que, inadvertidamente, ele produza conflitos ao invs de
medi-los segundo os objetivos da pacificao. Dentre esses atores, as ONGs, as empresas, os
projetos sociais, as associaes de moradores, a Regio Administrativa e mais recentemente a
milcia so novidade para o policial, mas o trfico de drogas, um velho conhecido, quem acaba por
atrair mais a sua ateno.

O trfico de drogas
preciso entender que cada um desses atores representa instituies complexas. O trfico de
drogas, por exemplo, tem variada especializao e diviso de trabalho social que carece de melhor
entendimento. Sem isso, provvel que o policial da UPP ainda perceba a favela pelas crenas da
favela, podendo ocorrer, nesses casos, a sub ou superestimao desse mercado ilcito e violento.
Para uma visualizao mais realista, portanto, fundamental tentar compreender de forma mais
sistemtica suas sinmicas, estruturas de lealdade, hierarquias etc.
Nem todos os que o integram, por exemplo, auferem lucros iguais ou o volume de capital que se
imagina em razo da mdia. Quando ela evidencia isso, aumentando o prestgio criminal dos donos
do morro, tambm cerceia indiretamente sua livre circulao na cidade formal. Com as UPPs, a
tendncia que essa mobilidade diminua ainda mais e que traficantes sejam presos ou fujam para
outros abrigos de invisibilidade, menos disponveis por causa da pacificao. Uma leitura adequada
de suas dinmicas e a participao mais efetiva com os demais atores tornariam mais eficaz a UPP
e, consequentemente, a segurana pblica.
Houve casos de traficantes, obrigados a fugir de seus domnios territoriais aps a ocupao, que
tentaram manter, distncia e pelo terror, o controle de suas atividades criminosas. Em alguns
casos, ocorreram atos mais extremos, como tiros e atentados diretos vida de algum desafeto.
Nesse sentido, provvel que em algum momento, mesmo com um trabalho hbil da polcia de
proximidade, possam ocorrer reaes mais violentas por parte de quem sente perder a hegemonia
local. Tais atitudes, aparentemente irrascveis, apontam algum clculo quando ocorrem em UPPs em
que haja um nvel de aproximao mais avanado, sobretudo onde a perda de hegemonia signifique
em paralelo perdas financeiras considerveis.
O risco de no se entender essas dinmicas de forma mais realista que, alm de uma conseqente
insensibilidade comunitria, sejam reproduzidas nesses contextos as velhas estruturas do modelo
anterior. Muitas vezes a reao da polcia, no resistindo tentao de um retorno s velhas prticas,
tende a ser mais emocional, destruindo conquistas j alcanadas pela pacificao. Todavia, quando
o policial se convence de que so as redes de confiana, construdas em cooperao com os

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demais atores, que podem gerar maior tranquilidade a seu ambiente de atuao, ao quebrarem de
maneira mais eficaz a hegemonia criminosa anterior, o risco desse retorno diminui. Evidentemente,
para se chegar a esse estgio do processo, necessrio todo um aprendizado humanizador entre
morador e policial. Assim que as crenas da favela tm sido desconstrudas na prtica. No
entanto, preciso pacincia para se insistir em uma estratgia de reconstruo que normalmente
mais demorada, mas que, a mdio e longo prazos, tende a ser mais consolidvel. Ao contrrio da
represso pura e simples que, apesar de aparentente rpida, costuma destruir essas redes locais em
desfavor da polcia, gerando afastamento e todos os seus problemas correlatos.
importante, portanto, mesmo na ausncia ainda de um programa pedaggico institucional,
estimular a cooperao e o aprendizado prtico entre policial e moradores, visando, dessa maneira,
a desestabilizar gradativamente as estruturas criminais anteriormente presentes.
Muito embora a prtica democrtica de negociao paciente, que busca o consenso em meio as
diferenas, seja ainda estranha a profissionais que estiveram quase sempre em ambientes onde esses
assuntos eram sequer cogitados, preciso insistir nessa estratgia para a consecuo dos objetivos
da pacificao. Tambm importante formar um acervo institucional de conhecimentos sobre tais
relaes e os diferentes interesses em jogo para uma atuao estratgica nesse complexo campo
de lutas que a favela representa. Quando no h essas preocupaes institucionais, aumentam os
riscos de corrupo, com a particularizao predatria dessas informaes obtidas no processo de
proximidade, por parte de policiais clandestinos.
Alguns conflitos violentos entre policiais e criminosos indicam que, mesmo com a UPP, velhas prticas
criminosas parecem ainda ocorrer por por parte de policiais para quem a guerra instrumento
particularizado, mais que um fim em si mesmo. Nesse caso, no a falta de formao especfica ou
de uma leitura adequada das estruturas locais que prejudicam o processo de aproximao, mas, ao
contrrio, o aprendizado particularizado delas para a manuteno de negcios ilcitos que crescem
com a imperfeio dos mecanismos formais de controle. Em algumas UPPs onde esses desvios
puderam ser detectados, era ntida a estagnao, ou mesmo o retrocesso do projeto pelo descrdito
gerado na populao local, ainda que hovesse a priso dos criminosos.
Tanto a guerra emocional, produto do autoritarismo estatal de viso moralista que ope o bem
contra o mal, quanto a guerra racional que visa a auferir lucros clandestinos na comercializao de
mercadorias polticas (Misse 1999), so predatrias e dilapidam vertiginosamente o maior capital
da aproximao, qual seja, a sua legitimidade. importante, que essa ameaa seja constantemente
monitorada. Para isso, necessrio investir em uma correio proativa, de pronta resposta correicional,
para que os objetivos da pacificao sejam melhor e mais rapidamente alcanados. Embora se perceba
um maior controle informal da atividade policial, a falta de tecnologias adequadas e, muitas vezes,
a cultura autoritria e arrogante que acomete boa parte de nossas instituies, inclusive as polcias,
tm prejudicado a pronta resposta institucional. No h um controle sistematizado das atividades
policiais; faltam cmeras, dados e sistemas de informao adequados para o monitoramento da
aproximao predatria e auxlio da aproximao legtima.

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A relao com outros atores


A favela uma categoria que tem sido usada das mais variadas formas, dependendo da posio e
dos interesses dos atores que compem seu campo de disputas. Como se pde ver as estruturas
desse campo, de modo geral, se modificam de favela para favela, mas alguns pontos comuns
permitem observar tendncias importantes para o planejamento da aproximao.
Nesse sentido, tem sido fundamental a interao visando convergncia de interesses junto a
esses atores, apesar do cenrio muitas vezes variar em funo das capacidades individuais e de as
lideranas legtimas entenderem seus papis numa ordem democrtica de pretenses civilizadas.
Atores como a Associao de Moradores, as ONGs, os projetos sociais, as empresas privadas,
a Regio Administrativa, os jovens, dentre outros, esto nas favelas, em posio ora contrria,
ora favorvel em relao a esse novo ator que a UPP. Dependendo da postura e da capacidade
de articulao do policial, esses contatos podem resultar em cooperao ou em conflito. O maior
risco de os policiais eventualmente substiturem o trfico como novos donos do morro, como
percebeu Cano (2012).
A sinergia em um campo to complexo e dinmico quanto esse precisa ser alcanada e mantida
diariamente para se construir consensos diante de suas divergncias e diferenas. A questo saber
at que ponto estas lideranas esto habilitadas dentro dessa ideia.
A formao policial militar, pelo fato de ainda se basear em modelos eminentemente militares e
no em uma formao especificamente policial no sentido moderno (Silva 2011), no prioriza a
capacitao de lideranas individuais para esse cenrio dialgico que a paz requer. Habilidades
como escutar, ouvir e perceber, quase aniquiladas na formao de obedincias disciplinadas como
a militar, so extremamente necessrias e deveriam ser estimuladas no paradigma de proposta
dialgica para a contruo da paz, mas isso no ocorre. Assim, o processo vai depender do talento
e da intuio individual, bem como de lideranas inatas, quando ele j poderia estar sendo conduzido
no s por essas, mas tambm por outras lideranas, aprimoradas e treinadas adequadamente para
esse processo.
Em algumas UPPs, h canais para o dilogo e a legitimao das aes da polcia, em outras apenas
uma aproximao fsica sem a precupao legitimadora (CESeC, 2013; Cano, 2012). Em geral, o
que ocorre, e quando ocorre, uma aproximao intuitiva com os demais atores que tem mantido
o programa com alguma coerncia, mas que, em algumas vezes, pela falta de percepo mais
acurada, acaba sendo mais atabalhoada que eficaz, causando conflitos e estragos desnecessrios
ao processo.
Esse o caso, por exemplo, dos bailes funk e outros projetos culturais postulados por aqueles
jovens atores das favelas pacificadas. Muitas vezes, devido a creas contaminadoras, tais eventos
so vistos como projetos do narcotrfico, deixando de ser utilizados como possvel canal de
aproximao entre a polcia e um grupo que, como vimos, central para a preveno da violncia e,
consequentemente, para o processo de paz.

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Entre os principais fatores que ainda contribuem para esses equvocos estratgicos, destacamse, portanto, a falta de percepo e de proatividade necessrias aproximao em virtude da
carncia de uma capacitao especfica adequada; as velhas estruturas da polcia que ainda
produzem o guerreiro; a resistncia pacificao de jovens policiais que, com seus etos de
hipermasculinidade, so mais receptivos adrenalina proporcionada pelo modelo reativo de polcia
que ao modelo de paz; e o interesse individual pelos benefcios clandestinos que a guerra predatria
pode oferecer.
Para todos esses provveis problemas deveria haver propostas institucionais de soluo, o que,
infelizmente, ainda no ocorre, pelo menos com a velocidade que a pacificao requer. Nesse
sentido, preciso, inclusive, repensar a posio da SESEG em priorizar policiais recm-formados
para as UPPs ao invs de somente os verdadeiramente vocacionados e treinados para a pacificao.
Um projeto pedaggico de capacitao especfica para policiais da UPP foi encomendado pelo CPP
SESEG, que, no entanto, at agora no foi concretizado, da mesma forma como aconteceu com o
Programa de Polcia Pacificadora. poca, ele havia sido pensado como uma soluo emergencial
e provisria para o problema da UPP com relao ao perfil profissional de quem tem de chegar e
trabalhar dentro do conceito de polcia de proximidade, totalmente distinto do que se faz no modelo
convencional da polcia. Isso quer dizer que o curso resolveria o problema da UPP mas no o da
polcia militar como um todo. Por isso a UPP deveria ser o piloto para necessrias as mudanas
da polcia, se se quer realmente levar adiante a pacificao. Mas, pelo visto, essa estratgia de
reformular as polcias foi descartada pela SESEG.
No obstante, a PMERJ vem trabalhando desde 2013 num projeto solo de reformas mais
abrangentes que no trata somente da UPP, mas de toda a polcia, para a implementao da polcia
de proximidade em todo o estado at 201826. Dentre os assuntos tratados por ele, h uma ao
estratgica especfica para mudar todo o sistema de ensino da corporao at 2016, o que, no
entanto, representa um tempo demasiado para um processo que se iniciou l em 2009 e j d sinais
de desgaste, necessitanto portanto de ajustes prementes.
Assim, a formao policial bsica no Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas (CFAP)
continua praticamente a mesma de antes do incio da pacificao, com exceo de um estgio
provisrio de polcia pacificadora, improvisado poca pela CPP para diminuir os impactos de uma
formao guerreira e aclimatar minimamente o policial para o trabalho que normalmente encontra
nesses novos cenrios proporcionados pela UPP.

26 Cf. na reportagem disponvel em http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/rj/2013-05-14/pacificacao-esta-no-centro-da-estrategia-da-policia-militardo-rio-ate-2018.html, ltimo acesso em 12 abril 2014.

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Consideraes finais
A UPP representa a transio de um modelo tradicional de polcia eminentemente reativo para um
modelo moderno, proativo, baseado na preveno da violncia e do crime. No se trata de um
projeto pronto, acabado, mas de um programa em plena construo, que ainda depende muito das
habilidades individuais e lideranas locais, tanto de policiais como de outros atores fundamentais,
o que o deixa inconstante e vulnervel. Apesar disso, muitos benefcios tm sido percebidos. O
principal talvez seja o cessar fogo (Rodrigues e Siqueira, 2012) que a retomada do controle
territorial de favelas altamente conflagradas tem proporcionado com a consequente diminuio da
violncia homicida armada.
Toda mudana implica crises de ruptura nas quais o velho paradigma eventualmente colide com
o novo, o que evidentemente faz parte do processo de transio. No entanto, a falta de um norte
programtico claramente definido gera incertezas, no s para a sociedade como para os prprios
policiais envolvidos. O problema maior ocorre quando, devido ao desconhecimento pela falta de
sistematizao de suas prticas, eventuais crises de percurso sejam interpretadas como uma falha
geral de todo o projeto, principalmente quando no se resiste tentao de corrigi-la por meio das
velhas prticas. Estas produzem exatamente o contrrio do que prope a proximidade, ou seja, o
indesejado afastamento da guerra e todos aqueles seus efeitos predatrios. na penumbra criada
por esse afastamento que geralmente ocorre a violncia, no s a de Estado que sacia espritos
autoritrios e guerreiros, mas sobretudo a clandestina e instrumental, que cria o ambiente ideal onde
viceja toda uma gama de criminalidades subterrneas.
Portanto, ainda h muito que fazer para que a continuidade de uma paz sustentvel seja de fato
assegurada. Sem falar na imensa dvida social produzida por um deliberado afastamento histrico
que precisa ser reduzida o quanto antes para que esses espaos de informalidade sejam enfim
diminudos. Essas so prioridades no apenas da polcia, mas de toda uma sociedade que anseia a
pacificao.
Os fatos constatados em pesquisas quantitativas e qualitativas tm ajudado, mas importante a
construo de indicadores ajustados ao programa para garantir seu bom gerenciamento atravs
de um monitoramento constante e eficaz. No tarefa fcil construir indicadores de aproximao e
preveno, principalmente quando no se tem uma coleta sistematizada de dados e nem sistemas
digitais adequados. Nesse sentido, a SESEG contratou uma consultoria especializada, mas seu
produto precisa ser agilizado e disponibilizado a seus gestores o quanto antes.
importante investir em tecnologias digitais e sociais que dem suporte a pacificao, caso contrrio,
esse ser apenas um projeto de quantidade, mas no de qualidade, ou seja, baseado numa imensa
quantidade de recursos humanos, mas no necessariamente na qualidade e qualificao desses
recursos. Tecnologias de preveno social e de segurana que permitam racionalizar tais recursos;
de informaes para a coleta, sistematizao e anlise dos dados sobre a atividade preventiva que
permitam planejamentos eficazes, com anlises de correlaes entre o que se faz, o que se pretende
alcanar e o que de fato que se alcana com o que se faz, so, portanto, necessidades prementes.
Hoje esses dados no criminais ainda so invisveis para a instituio por vrios fatores, mas

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principalmente por uma estrutura policial inadequada. preciso portanto uma reforma urgente nas
instituies policiais, do contrrio, o risco de se produzir mais do mesmo modelo anterior ainda ser
alto. Para afast-lo, necessrio antes de tudo, afastar as ambigidades dos discursos oficiais,
decidindo-se o que institucionalmente se deseja com o processo de pacificao. Alis, necessrio
se dizer e se entender o que de fato a UPP. O decreto que minimamente estrutura o processo de
pacificao ainda provisrio e precrio, tratando especificamente de uma guerra inicial, que embora
necessria como represso qualificada inicial, no pode ser vista como um fim em si mesmo, seno
como o comeo de uma paz consolidvel ainda que a mdio e longo prazos.
Se no for assim, talvez nem haja a necessidade de uma reforma mais abrangente das polcias, pois
o problema se resolve com mais do mesmo e, nesse caso, a preocupao deixa de ser a qualidade,
para continuar sendo a quantidade; quantidade necessria de policiais para se atingir as metas
do programa, no com a qualificao desses recursos. Tais metas vm sendo razoavelmente
atingidas por uma produo acelerada de policiais, o que, no entanto, gera desgastes institucionais,
operacionais e, principalmente, emocionais para quem tenta conduzir coerentemente a pacificao.
preciso entender, contudo, que a UPP sozinha no resolver os complexos problemas da segurana
pblica, mesmo que algum exagero miditico possa criar essa espectativa. O foco exclusivo na
favela pode ser um sinal de que as antigas representaes estejam sendo reforadas, ofuscando
provavelmente a percepo de grande parte do problema da segurana pblica. preciso considerar
que, com a invaso democrtica dos anos 1990 no s foram libertadas as foras da economia
bandida relativa ao narcotrfico (Napoleoni 2010), mas tambm a toda uma criminalidade silenciosa,
menos visvel e violenta, que provavelmente impacta outros ambientes do Rio de Janeiro que no
somente a favela e que no tem chamado tanto a nossa ateno.
O foco miditico da UPP apresenta esse paradoxo de ocultar criminalidades no violentas, mas
igualmente predatrias, que, inclusive, possibilitam a continuidade do velho conhecido e temido ator
da favela. At mesmo outros atores do prprio sistema de justia criminal acabam sendo encobertos
por essa penumbra, o que exige ainda mais das UPPs.
Se a guerra foi socialmente construda antes mesmo de ela ter existido de fato, hoje, por meio
de uma sofisticada estratgia de comunicao social, se constri a paz. Entretanto, j passa da
hora desta paz se transformar de fato em uma paz efetiva, eficaz e eficiente. Do contrrio, teremos
aqui mais uma ao pontual, com maior envergadura, sofisticao miditica e vontade poltica,
evidentemente, mas apenas mais uma histria de afastamento dentre outras tantas que tm sido
contadas, pois nem s de boa vontade sobrevive uma poltica pblica.

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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad

Ramos, S e Paiva, A 2007 Mdia e Violncia: novas tendncias na cobertura de criminalidade e


segurana no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ.
Rodrigues, A e Siqueira, R 2012 As Unidades de polcia pacificadora e a segurana pblica no Rio
e Janeiro. In: RODRIGUES, Andr e SIQUEIRA, Raza e LISSOVSKY, Maurcio, coords. Unidades de
Polcia Pacificadora: Debates e Reflexes. Comunicaes do ISER, ano 31, n. 67, pp.9-52.
Silva, R R da 2011 Entre a caserna e a rua: o dilema do pato. Uma anlise antropolgica da
instituio policial militar, a partir da Academia de Policia Militar D. Joo VI. Niteri: EDUFF.
Souza e Silva, J 2010 As Unidades de Polcia Pacificadora e os novos desafios para as favelas
cariocas. Seminrio Aspectos Humanos da Favela Carioca. Rio de Janeiro, Laboratrios de Etnografia
Metropolitana (Le Metro)-IFCS-UFRJ, maio de 2010. Disponvel em: <http://observatoriodefavelas.
org.br/wp-content/uploads/2013/06/Aspectos-humanos-das-favelas-cariocas.pdf>
Skolnick, J e Bailey, D 2002 Policiamento Comunitrio. So Paulo: EDUSP.
Wacquant, L 2001 Prises da misria. Rio de Janeiro: Zahar.
Weber, M 1999 Economia e sociedade. Fundamentos da sociologia compreensiva. 2v. Braslia, DF:
Editora Universidade de Braslia.
Zaluar, A 2000 A globalizao do crime e os limites da exlicao local. In: Cidadania e violncia.
VELHO, Gilberto; ALVITO, marcos (orgs), Rio de Janeiro: Editora UFRJ, Editora FGV, 2nd ed, pp 4969.
Zaluar, A 2009 Agresso fsica e gnero na cidade do Rio de Janeiro. Rev. bras. Ci. Soc. [online].
vol.24, n.71, pp. 9-24. ISSN 0102-6909. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v24n71/
v24n71a02.pdf> ltimo acesso: 2 de fevereiro de 2014.

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OUTRAS PUBLICAES DO INSTITUTO IGARAP


ARTIGO ESTRATGICO 7
Changes in the Neighborhood: Reviewing Citizen Security Cooperation in Latin America
Robert Muggah e Ilona Szab
(Maro de 2014)
ARTIGO ESTRATGICO 6
Prevenindo a violncia na Amrica Latina por meio de novas tecnologias
Robert Muggah e Gustavo Diniz
(Janeiro de 2014)
ARTIGO ESTRATGICO 5
Protegendo as Fronteiras: o Brasil e sua estratgia Amrica do Sul como prioridade contra o
crime organizado transnacional
Robert Muggah e Gustavo Diniz
(Outubro de 2013)
ARTIGO ESTRATGICO 4
To Save Succeeding Generations: UN Security Council Reform and the Protection of Civilians
Conor Foley
(Agosto 2013)
ARTIGO ESTRATGICO 3
Momento Oportuno: Reviso da Capacidade Brasileira para Desdobrar Especialistas Civis em
Misses Internacionais
Eduarda Passarelli Hamann
(Janeiro 2013)
ARTIGO ESTRATGICO 2
A Fine Balance: mapping cyber (in)security in Latin America
Gustavo Diniz and Robert Muggah
(Junho 2012)
ARTIGO ESTRATGICO 1
Mecanismos Nacionais de Recrutamento, Preparo e Emprego de Especialistas Civis em Misses
Internacionais
Eduarda Passarelli Hamann
(Maio 2012)

O Instituto Igarap um think-tank dedicado integrao das agendas de segurana e desenvolvimento.


Seu objetivo propor solues alternativas a desafios sociais complexos, atravs de pesquisas,
formao de polticas pblicas e articulao. O Instituto Igarap atualmente trabalha com trs macro
temas: poltica sobre drogas nacional e global, segurana cidad e cooperao internacional. Com
sede no Rio de Janeiro, o Instituto tambm conta com representao em Braslia e So Paulo e com
parcerias e projetos no Brasil, Colmbia, Haiti, Mxico, Guatemala, frica, Estados Unidos e Europa
Ocidental.
Esta edio especial foi preparada no mbito do projeto Dilogos de Segurana Cidad, coordenado
pelo Instituto Igarap em parceria com a Fundacin Ideas para la Paz (Colmbia), o Instituto para
la Seguridad y la Democracia (Mxico) e o African Policing and Civilian Oversight Forum (frica do
Sul), o projeto conta com o apoio do International Development Research Centre (IDRC) e do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Agradecemos, em especial, o apoio do International Development Research Centre (IDRC), que
tornou possvel esta publicao.

Instituto Igarap
Rua Conde de Iraj, 370 3 andar, Botafogo, Rio
de Janeiro RJ Brasil - 22271-020
Tel/Fax: +55 (21) 3496-2114
facebook.com/institutoigarape
twitter.com/institutoigarape
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