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UNIVERSIDAD

NACIONAL
DE TRUJILLO

DERECHO DEL TRABAJO Y DE


LA SEGURIDAD SOCIAL
11
Administracin del Trabajo e
Inspeccin Laboral
DOCUMENTO REPRODUCIDO CON FINES DE CAPACITACIN PROFESIONAL

CONTENIDO
EL DESEMPEO DE LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO
La modernizacin de la administracin del trabajo:
El caso de los servicios pblicos de empleo
NUEVAS TECNOLOGAS A DISPOSICIN DE LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO Y DE LA
INSPECCIN DEL TRABAJO
La inspeccin del trabajo en una encrucijada
Problemas tradicionales de la inspeccin del trabajo
Problemas tradicionales de la inspeccin del trabajo
Mejora de los medios de accin administrativos y jurdicos
ESTRATEGIA DE LA OIT EN MATERIA DE ADMINISTRACIN Y DE INSPECCIN DEL
TRABAJO
Introduccin
Antecedentes
Objeto y contenido
NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO RELATIVAS A LA ADMINISTRACIN DEL
TRABAJO Y A LA INSPECCIN DEL TRABAJO
Administracin del trabajo
Inspeccin del trabajo
ADMINISTRACIN DEL TRABAJO
Conceptos y terminologa
Orgenes y desarrollo
La administracin del trabajo y la OIT
Sistemas nacionales de administracin del trabajo
ORGANIZACIN DE LOS MINISTERIOS DE TRABAJO
Capacidad institucional de la administracin del trabajo
Disparidades que persisten
Recursos humanos insuficientes
Equipos y gestin de datos
Masa crtica necesaria para lograr repercusiones

NUEVAS CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO


El entorno econmico, social y poltico

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

Consecuencias de la reciente crisis econmica


CAPACIDAD DE FORMULACIN DE POLTICAS DE LOS MINISTERIOS DE TRABAJO
Funcin especfica de los ministerios de trabajo
Un mandato que va cambiando
Funcin estratgica y de coordinacin
Cooperacin con las organizaciones de trabajadores y de empleadores
EL RENDIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO
Modernizacin
Gestin del desempeo
Remuneracin basada en del desempeo profesional
Trabajar con el sector pblico y el sector privado
Algunas lecciones extradas de las iniciativas de modernizacin
MODERNIZAR LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO:
El caso de los servicios pblicos de empleo
Un nuevo entorno con nuevos desafos
Cambios institucionales
Gestin del desempeo de los servicios pblicos de empleo
Externalizacin de la prestacin de servicios
ANEXO:

Examen

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

ADMINISTRACIN DEL TRABAJO E INSPECCIN DEL TRABAJO

El desempeo de la administracin del trabajo


En muchos pases, la capacidad institucional se ha visto debilitada por las reducciones de
personal y las limitaciones de los recursos financieros derivadas de polticas de ajuste
estructural y medidas fiscales previas. Si bien muchas administraciones del trabajo siguen
sufriendo las consecuencias de estas polticas de ajuste, el Informe muestra que la
experiencia no ha sido la misma en todos los pases afectados. De hecho, algunos han
podido superar los efectos negativos de dichas polticas, y han reafirmado su voluntad de
mantener la administracin y la inspeccin del trabajo como uno de los pilares de la buena
gobernanza y del desarrollo econmico.
Si bien la falta de financiacin es un problema capital, tambin habra que centrarse en
optimizar el uso de los recursos existentes y en mejorar la gobernanza general de la
administracin del trabajo. El Informe pone de manifiesto que hay posibilidades de mejora si
se afrontan los problemas que plantean las estructuras de gobernanza inadecuadas, la
gestin inadecuada de los recursos humanos, la escasez de estudios de investigacin,
recopilacin de datos y anlisis o incluso la utilizacin inadecuada de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin (TIC).
Los Estados Miembros estn tratando de mejorar la eficiencia de las administraciones del
trabajo, entre otras cosas en los servicios pblicos de empleo, por ejemplo, mediante la
introduccin de mtodos de gestin modernos para hacer frente a las carencias del modelo
burocrtico tradicional. Estas reformas hacen hincapi en la rendicin de cuentas mediante
la evaluacin del desempeo de las instituciones pblicas.
Otra tendencia que seala el Informe es la descentralizacin y la transferencia de los
servicios de administracin del trabajo a los gobiernos locales. Esta tendencia se explica por
la bsqueda de eficiencia, economas adicionales y mejora de la prestacin de servicios. Sin
embargo, ello no debera mermar la capacidad de la autoridad central para desempear el
papel de coordinacin que prev el Convenio nm. 150.
Para hacer frente a las exigencias y a los cambios en aumento en el mercado laboral, segn
seala el Informe, las administraciones del trabajo deben estudiar medios de colaborar ms
estrechamente con el sector privado. Las alianzas pblico-privadas pueden aportar beneficios
diversos, como, por ejemplo, la mejora de las prestaciones y el acceso a conocimientos

IDECAP | Casos agudos-1

tcnicos de alto nivel y nuevas tecnologas. Sin embargo, tambin requieren un control
peridico y una evaluacin rigurosa de su eficacia y su costo.
La modernizacin de la administracin del trabajo:
El caso de los servicios pblicos de empleo
Los servicios pblicos de empleo (SPE) ilustran de forma ejemplar cmo uno de los primeros
y ms tradicionales componentes de la administracin del trabajo va adaptndose de forma
constante a los cambios del entorno y cmo ha sabido reorganizar sus funciones. El Informe
examina algunas de las importantes transformaciones de estos servicios en lo que respecta
a las estructuras y a las capacidades institucionales, as como a la gestin y a los mtodos
de prestacin de los servicios.
El principal objetivo de estos nuevos dispositivos en los pases industrializados ha sido lograr
una mayor coherencia entre las polticas activas y pasivas de mercado de trabajo y delegar
ms responsabilidades a las instituciones locales. El Informe seala que en los pases en
desarrollo la labor se ha centrado en crear SPE modernos y paliar las carencias de
capacidad.
En un intento de responder a los cambios en las condiciones del mercado de trabajo,
muchos SPE emprendieron una reestructuracin de sus operaciones recurriendo a las nuevas
tecnologas, sobre la base de datos empricos y de perspectivas en materia de polticas con
el fin de mejorar su desempeo. A pesar de las diferencias entre los distintos pases, el
Informe seala que muchas de estas transformaciones comparten caractersticas comunes,
en su mayora en lo que respecta a una evolucin hacia la gestin del desempeo.
Justificar el gasto pblico no es el nico motivo por el cual la evaluacin del desempeo
continuar siendo un objetivo central de los SPE. El Informe explica que la externalizacin
creciente de estos servicios proporciona otro argumento en favor de dicha evaluacin, as
como de una rendicin de cuentas igualmente rigurosa. Los marcos de reglamentacin de la
relacin contractual entre el gobierno y los proveedores divergen significativamente entre los
pases, y no existe un modelo ideal. El Informe describe, no obstante, las diversas ventajas e
inconvenientes de recurrir a proveedores privados para proporcionar SPE, y llega a la
conclusin de que la OIT puede ayudar a los Estados Miembros a comprender los beneficios
y las dificultades que entraa la externalizacin de los SPE.

Nuevas tecnologas a disposicin de la administracin del trabajo y de la inspeccin del


trabajo
La adopcin generalizada de la computadora personal y la extensin de las actividades de las
redes sociales, del uso de Internet y de las comunicaciones mviles durante los ltimos
veinticinco aos han tenido un enorme impacto en la manera en que los gobiernos, y en
particular la administracin y la inspeccin del trabajo, gestionan y prestan sus servicios.
Como seala el Informe, cada una de estas tecnologas puede contribuir a reducir la
distancia entre el pblico y los responsables de la formulacin de polticas, incrementando
as la transparencia de dicha labor. Las nuevas tecnologas tambin permiten acelerar la
prestacin de servicios y ofrecer a los usuarios un acceso a distancia y a la carta. Las TIC
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pueden tambin mejorar los sistemas de gestin interna de los organismos de


administracin del trabajo para tareas como la programacin y la elaboracin de
presupuestos, as como para la gestin de los recursos humanos. Hasta cierto punto, la
tecnologa de la informacin puede incluso compensar el cierre, la reduccin del personal o la
reubicacin de algunos servicios en el terreno. Un aspecto importante es la capacidad de las
TIC para mejorar la gestin y el intercambio de conocimientos y de informacin, en particular
entre la autoridad central y las oficinas descentralizadas.
En los pases en desarrollo, la utilizacin de TIC adaptada al nivel de desarrollo tecnolgico
del pas puede mejorar sustancialmente la comunicacin entre los proveedores de servicios y
los clientes (por ejemplo, mediante telefona mvil). Ahora bien, el Informe seala que el nivel
de utilizacin de las nuevas tecnologas en las administraciones del trabajo sigue siendo muy
distinto segn los pases, y de hecho puede generar otros problemas, como la necesidad
de impartir ms capacitacin al personal, entraar costos adicionales relacionados con el
mantenimiento y la renovacin de los programas y equipos, y plantear dificultades por lo que
respecta a la seguridad de la informacin privada o confidencial.
La inspeccin del trabajo en una encrucijada
La inspeccin del trabajo es un elemento esencial del sistema de administracin del trabajo,
que cumple la funcin fundamental de velar por la aplicacin de la legislacin laboral y
promover su cumplimiento efectivo. Sin embargo, la falta de coordinacin central en algunos
pases dificulta la promocin de este cumplimiento. Segn el Informe, la coordinacin de los
diferentes rganos de inspeccin en el marco del sistema de administracin del trabajo
podra facilitar la adopcin de medidas eficaces en todos los niveles y convertirse en el
primer paso hacia la creacin de un servicio moderno de inspeccin del trabajo.
En ltima instancia, la funcin de hacer cumplir la ley es una responsabilidad gubernamental.
Sin embargo, el Informe muestra que en los ltimos decenios se ha producido un aumento
mayor de las iniciativas de responsabilidad social de las empresas. Existe el riesgo de que
estas iniciativas privadas menoscaben la funcin de la inspeccin pblica creando una
dependencia del control en manos privadas que debilite la capacidad de las inspecciones del
trabajo de cumplir su mandato.
Las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden hacer aportaciones
importantes para mejorar el cumplimiento de la legislacin laboral en el lugar de trabajo, en
particular a travs de actividades de promocin y sensibilizacin entre sus miembros.
Tambin pueden contribuir, en su calidad de interlocutores estratgicos, a definir las
prioridades y las actividades del servicio de inspeccin del trabajo en el marco de una
cooperacin eficaz.
La colaboracin con otras autoridades pblicas como la polica, los servicios de seguridad
social o los organismos fiscales tambin contribuye a mejorar la eficacia de las inspecciones
del trabajo. El Informe destaca varios acuerdos y protocolos firmados, concretamente en
Europa, as como la realizacin de inspecciones conjuntas o combinadas entre diferentes
rganos administrativos, mecanismos que se estn adoptando con rapidez como medio
para optimizar el uso de recursos limitados.
Problemas tradicionales de la inspeccin del trabajo

IDECAP | Casos agudos-1

En noviembre de 2006 se definieron, en un documento del Consejo de Administracin 1


sobre estrategias y prcticas en materia de inspeccin del trabajo, los principales problemas
que afrontan las inspecciones del trabajo. La mayora de ellos son generalizados y
recurrentes. Segn el presente Informe, debera adoptarse un enfoque global para formular
propuestas eficaces, basadas en las mejores prcticas que puedan conducir a la aplicacin
de medidas correctivas.
Las instituciones de inspeccin del trabajo, en particular las de los pases en desarrollo, se
enfrentan a problemas singulares y numerosos para crear y mantener sistemas eficaces de
inspeccin del trabajo. Estas condiciones deficientes pueden contribuir a problemas ticos
que pongan en peligro la integridad y la independencia del personal y menoscaben la
proteccin ofrecida al pblico por parte de las inspecciones del trabajo.
Asegurar el cumplimiento de la ley es particularmente problemtico en la economa informal.
Ciertos tipos de trabajo, como el trabajo domstico, plantean dificultades a los inspectores
en relacin, por ejemplo, con el derecho a la privacidad de los hogares. Los inspectores
tambin se enfrentan al desafo de garantizar el cumplimiento de la legislacin del trabajo
en lugares de trabajo mantenidos ocultos intencionalmente y difciles de detectar (por
ejemplo, en los sectores de la agricultura y la construccin).
El Informe seala adems que la seguridad y la salud en el trabajo y la prevencin de
riesgos constituyen problemas constantes y evolutivos que deberan abordarse a travs de
enfoques generales y sostenibles de conformidad con los principios de seguridad y salud
establecidos en el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 155),
y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006
(nm.187) de la OIT.
La reglamentacin y prevencin del trabajo infantil y del trabajo forzoso constituyen objetivos
prioritarios en muchos pases, especialmente cuando las actividades de los inspectores no
abarcan el sector de la economa informal no reglamentada. Adems, la creciente
participacin de las mujeres en el mercado laboral ha dado lugar a una mayor sensibilizacin
acerca de la necesidad de tratar y eliminar la discriminacin de gnero en lo que respecta a
las condiciones de trabajo, y en particular en materia de remuneracin, as como la
discriminacin por otros motivos (por ejemplo, la raza, el origen nacional o el estado
serolgico respecto del VIH/SIDA. El Informe describe enfoques innovadores y estrategias de
inspeccin del trabajo que combinan los mtodos tradicionales con las nuevas tecnologas
en colaboracin con rganos pblicos y los interlocutores sociales.
Nuevos problemas para la inspeccin del trabajo en un mundo en plena transformacin
Las transformaciones que se han producido en el mundo del trabajo como consecuencia de
las reformas legislativas o de los cambios introducidos en las prcticas empresariales y de
empleo, han obligado a los inspectores a adaptarse a fin de preservar la pertinencia y
eficacia de su labor. Las nuevas tecnologas estn creando nuevos tipos de trabajo, lo que
hace cada vez ms difcil el control de las condiciones de trabajo por medio de los mtodos
tradicionales de inspeccin. Se requieren nuevas competencias de inspeccin y estrategias
de prevencin para responder a la creciente complejidad de los procesos industriales, a los
problemas de SST, as como a las nuevas enfermedades y tensiones fsicas y mentales.
El Informe seala que las nuevas formas de empleo, la subcontratacin y la complejidad de
las cadenas de suministro han dificultado las tareas cotidianas de los inspectores y exigen
enfoques globales, una mejora de la recopilacin de datos y campaas con la participacin
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de los interlocutores sociales, los medios de comunicacin e inspectores especiales.


Durante la crisis econmica mundial, las empresas y los gobiernos adoptaron diversas
estrategias destinadas a modificar las condiciones de trabajo. Como consecuencia, diversos
pases han incluido con carcter prioritario medidas de control de los pagos salariales y de
organizacin del tiempo de trabajo en sus planes nacionales de inspeccin.
El Informe seala que, dadas las nuevas prioridades en pro de una economa
ecolgicamente sostenible, los servicios de inspeccin del trabajo se estn dotando de
nuevos programas y enfoques, por ejemplo en materia de empleos verdes y de vigilancia de
las condiciones medioambientales.
La lucha contra el trabajo no declarado se ha convertido en una preocupacin fundamental
desde el decenio de 1990 y es incluso ms importante en la actualidad en vista de los
efectos de la crisis econmica. Los gobiernos estn adoptando medidas para contrarrestar
este fenmeno, como lo demuestra la eficacia de algunas campaas de inspeccin del
trabajo en sectores especficos. Varios pases han endurecido las sanciones aplicables. En
otros, la existencia de trabajo no declarado ha dado pie a la creacin de estructuras
administrativas concebidas especficamente para combatirlo. En lugar de limitarse a las
inspecciones que realizan los servicios de inspeccin del trabajo, algunos pases han
realizado campaas de promocin para lograr la regularizacin de los trabajadores no
declarados. El Informe llega a la conclusin de que estos mtodos ponen de manifiesto el
potencial para programas alternativos de legalizacin como complemento del incremento de
las medidas de control de la aplicacin.
Mejora de los medios de accin administrativos y jurdicos
La planificacin, la programacin y la presentacin de informes son fundamentales para
proporcionar las bases coherentes y objetivas necesarias para que la inspeccin del trabajo
pueda ajustarse a las condiciones de trabajo existentes y detectar las zonas geogrficas o
sectores donde haya que emprender acciones especficas. El Informe seala, sin embargo,
que los registros administrativos de la mayora de los servicios de inspeccin se recopilan a
escala nacional, sin aplicar criterios uniformes. Adems, slo en contadas ocasiones se
dispone de datos desglosados por sexo. Para mejorar la planificacin y la programacin es
indispensable aplicar una buena estrategia de formacin que permita mejorar
sustancialmente las competencias profesionales de los inspectores. La participacin de los
interlocutores sociales en el nivel macro tambin podra alentar una accin orientada ms
especficamente.
El Informe describe cmo las sanciones constituyen slo uno de los diversos medios
de accin de que disponen los inspectores para promover o imponer el cumplimiento de las
normas establecidas. Las sanciones y las medidas correctivas suponen una contribucin
complementaria a la realizacin del objetivo general de promover el cumplimiento de las
normas cuando se adaptan convenientemente a las normativas y a las condiciones
econmicas del pas de que se trate. Es vital que los servicios de inspeccin establezcan
sanciones y procedimientos adecuados para imponer y recaudar las multas, as como
procedimientos judiciales giles que respeten las debidas garantas procesales. Sin
embargo, suele considerarse que las medidas disuasorias no bastan por s solas y que
debera emplearse ms bien una combinacin adecuada de sanciones y medidas de
prevencin. Las autoevaluaciones y las evaluaciones realizadas con anterioridad a las
actividades de control, al igual que las medidas resultantes de los controles, tambin pueden
contribuir a crear una cultura del cumplimiento.
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ESTRATEGIA DE LA OIT EN MATERIA DE ADMINISTRACIN Y DE INSPECCIN DEL
TRABAJO
El tema de la administracin del trabajo y la inspeccin del trabajo ha ganado una notoriedad
creciente en los ltimos aos, tanto a nivel nacional como internacional. El Informe recuerda
que ello se debe a la creciente importancia de la elaboracin y la aplicacin de polticas
nacionales en materia de trabajo para afrontar los problemas y aprovechar las oportunidades
de la globalizacin y, ms recientemente, en respuesta a las repercusiones de la crisis
econmica mundial.
La OIT siempre ha reconocido la importancia de la administracin y de la inspeccin del
trabajo como pilares esenciales de la buena gobernanza. La Declaracin de 2008 de la OIT
sobre la justicia social para una globalizacin equitativa reafirm la necesidad de fortalecer la
capacidad de la OIT para apoyar los esfuerzos desplegados por sus Miembros a fin de
alcanzar los objetivos de la OIT mediante una legislacin y unas instituciones del trabajo
eficaces y mediante el fortalecimiento de los sistemas de inspeccin del trabajo. El Informe
seala que la creacin del Programa sobre Administracin e Inspeccin del Trabajo de la OIT
(LAB/ADMIN) en abril de 2009 fue el resultado de este nuevo objetivo de mejorar los
sistemas nacionales de administracin y de inspeccin del trabajo.
LAB/ADMIN dirige la labor de la OIT relativa al apoyo tcnico y a los servicios de
asesoramiento en materia de administracin y de inspeccin del trabajo, aprovechando la
experiencia y los conocimientos especializados en el tema de toda la Oficina y
trabajando mediante redes que interconectan los diversos sectores tcnicos y las diversas
regiones para mejorar la asistencia a los mandantes. El Informe expone cmo las tareas de
concepcin y prestacin de asistencia tcnica del Programa estn basadas en evaluaciones
sistemticas de las necesidades de las instituciones y servicios nacionales, apoyadas por
planes de accin nacionales.
Es necesario mejorar constantemente los productos tcnicos y la asistencia tcnica de la OIT
en materia de administracin y de inspeccin del trabajo sobre la base de una evaluacin
independiente de los buenos resultados y prcticas. El Informe seala que la OIT debera
tratar asimismo de subsanar las lagunas en lo que respecta a la investigacin sobre estos
temas, que con la notable excepcin de los servicios pblicos de empleo, no han suscitado
inters entre los investigadores.
Por ltimo, el Informe destaca una serie de alianzas y redes mundiales que estn
contribuyendo al intercambio de experiencias y de prcticas ptimas entre los sistemas
nacionales de administracin y de inspeccin del trabajo. La OIT continuar desempeando,
como lo ha hecho hasta ahora, un papel central reforzando estas plataformas de cooperacin
mediante la promocin de iniciativas internacionales y mecanismos efectivos de
coordinacin.

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

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Introduccin
Antecedentes
1. Desde sus comienzos, la OIT ha considerado una prioridad responder a la necesidad de
disponer de sistemas adecuados de administracin e inspeccin del trabajo. La importancia
de contar con instituciones laborales slidas y eficientes para el desarrollo econmico y
social se reconoce en la Constitucin de la OIT, en la Declaracin de Filadelfia y en la
Declaracin sobre la justicia social para una globalizacin equitativa (Declaracin de 2008), y
ha quedado plasmada en detalle en numerosos convenios, recomendaciones y otros
instrumentos de la OIT.
2.
La conveniencia de contar con unos sistemas eficaces y eficientes de administracin e
inspeccin del trabajo es una de las ideas bsicas del Programa de Trabajo Decente. De
hecho, los objetivos de dicho Programa, como se indica en la Declaracin de 2008, son
inseparables, estn interrelacionados y se refuerzan mutuamente. Los cuatro objetivos
estratgicos del Programa deben apoyarse en un enfoque global e integrado de la
organizacin de los ministerios de trabajo.
3.
La crisis financiera y econmica mundial puso de manifiesto la necesidad de contar con
sistemas adecuados de administracin e inspeccin del trabajo. En el Pacto Mundial para el
Empleo adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en 2009 se hace
referencia al fortalecimiento de la capacidad de las administraciones del trabajo y las
inspecciones del trabajo como un elemento importante de toda accin integradora que tenga
por objeto la proteccin de los trabajadores, la seguridad social, las polticas del mercado

de trabajo y el dilogo social, y seala su importancia capital para responder a la


crisis y promover el desarrollo econmico y social. Por otra parte, en la reunin de la
Conferencia Internacional del Trabajo de 2010, la Comisin para la Discusin Recurrente
sobre el Empleo observ en sus conclusiones que era necesario aumentar la capacidad de
los servicios de inspeccin del trabajo.

IDECAP | Casos agudos-1

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4. Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Administracin de la Oficina Internacional


del Trabajo decidi, en su reunin de junio de 2010, inscribir en el orden del da de la 100.
reunin (2011) de la Conferencia una discusin general sobre administracin del trabajo e
inspeccin del trabajo. Invit asimismo a la Oficina a que preparara un documento en el que
se estableciera la orientacin y las cuestiones que podra abarcar dicha discusin general.

5.
La Comisin de Empleo y Poltica Social del Consejo de Administracin (Comisin ESP)
examin el documento preparado por la Oficina en noviembre de 2010, y se formularon
comentarios acerca del contenido y la estructura del presente Informe. La Comisin destac
la necesidad de centrar el informe en las buenas prcticas con el fin de enriquecer la
discusin de la Conferencia sobre las necesidades de los mandantes y las perspectivas de
asistencia tcnica de la OIT sobre administracin e inspeccin del trabajo.

Objeto y contenido
6.
El presente Informe tiene por objeto ofrecer una visin general de la evolucin reciente,
los problemas actuales y las perspectivas futuras en relacin con los sistemas de
administracin e inspeccin del trabajo, y determinar cules son los mbitos de accin
fundamentales para los gobiernos, los interlocutores sociales y la OIT.
7.
Dado el amplio abanico de instituciones y actividades que la administracin y la
inspeccin del trabajo abarcan, el presente Informe examina determinados mbitos
seleccionados. Tras proporcionar una visin general de las normas internacionales del
trabajo relativas a la administracin y la inspeccin del trabajo, el Informe describe la
evolucin institucional de los sistemas nacionales de administracin del trabajo, prestando
especial atencin a los ministerios de trabajo. Hasta la fecha se han examinado diversos
componentes institucionales de la administracin del trabajo en conexin con otros puntos
del orden del da de la CIT. Sin embargo, el papel transversal de los ministerios de trabajo
como agentes primordiales de la formulacin de polticas dentro de los sistemas de
administracin del trabajo no se ha vuelto a abordar en las reuniones de la CIT desde la
adopcin del Convenio nm. 150 en 1978.
8.
El Informe profundiza asimismo en dos desafos importantes para la administracin
del trabajo que se observan tanto en los pases en desarrollo como en los pases
desarrollados:
a) la capacidad de los ministerios de trabajo para formular y coordinar polticas, y
b) el desempeo de la administracin del trabajo gracias a su capacidad de adaptacin a la
evolucin de las condiciones y en lo que respecta a la modernizacin de la gestin, incluido
el uso de nuevas tecnologas.
9.
El Informe examina a continuacin el papel de la inspeccin del trabajo, que
constituye una de las funciones capitales y uno de los pilares institucionales de la
administracin del trabajo. En primer lugar, se analiza la funcin de coordinacin de la
autoridad central de inspeccin y el desarrollo de la colaboracin en el sistema de inspeccin
del trabajo, tanto a nivel interno como con el exterior. A continuacin se ponen de relieve los
problemas tanto tradicionales como de nueva aparicin a los que se enfrenta la inspeccin
del trabajo en mbitos como la seguridad y la salud, los riesgos medioambientales y
psicosociales, los grupos vulnerables, la relacin de trabajo, los efectos de la reciente crisis
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econmica, el trabajo no declarado y las inspecciones transfronterizas. Despus se


abordan los medios de accin administrativos y jurdicos de que disponen los inspectores del
trabajo para contribuir a mejorar los niveles de cumplimiento de la legislacin del trabajo.
10.
Por ltimo, el Informe examina brevemente la asistencia tcnica prestada por la
OIT en materia de administracin del trabajo e inspeccin del trabajo.

NORMAS INTERNACIONALES DEL TRABAJO RELATIVAS A LA ADMINISTRACIN DEL


TRABAJO Y A LA INSPECCIN DEL TRABAJO
Administracin del trabajo
11.
La administracin del trabajo guarda relacin con prcticamente todas las normas de
la OIT en la medida en que stas requieren la intervencin gubernamental, a menudo, aunque
no de forma exclusiva, a travs de los ministerios de trabajo y/u otras instituciones de la
administracin del trabajo.
12.
El marco general para la administracin del trabajo se proporciona en el Convenio
nm. 150, el cual, junto con la Recomendacin nm. 158, define el cometido, las funciones y
la organizacin de los sistemas nacionales de administracin del trabajo. Ambos
instrumentos estn actualizados, responden a las condiciones socioeconmicas actuales y
son aplicables a todos los Estados Miembros de la OIT, independientemente de su nivel de
desarrollo o del grado de sofisticacin de sus sistemas de administracin del trabajo.
13.
El Convenio nm. 150 establece directrices para promover sistemas eficaces y
coordinados de administracin del trabajo que garanticen una cooperacin adecuada con los
empleadores y los trabajadores en relacin con actividades tratadas con mayor detalle en
otros instrumentos de la OIT. La particularidad de este Convenio es que establece normas
relativas al sistema general de administracin del trabajo, englobando as a los distintos
rganos que se ocupan de las cuestiones relacionadas con la poltica laboral, incluidos sus
aspectos
internacionales, as como la prestacin de servicios y asesoramiento a los
empleadores y los trabajadores.
14.
En el Convenio nm. 150 se define la expresin administracin del trabajo como las
actividades de la administracin pblica en materia de poltica nacional del trabajo. Asimismo
se define la expresin sistema de administracin del trabajo como todos los rganos de la
administracin pblica responsables o encargados de la administracin del trabajo (artculo
1). Una reunin de expertos sobre administracin del trabajo celebrada en 1973 ampli el
significado de la expresin sobre la base de que el concepto de administracin del trabajo
debera interpretarse en su sentido ms amplio y debera cubrir todas las actividades que
llevan a cabo los organismos de la administracin pblica encaminadas a asistir a los
gobiernos en la elaboracin, aplicacin, control y evaluacin de la poltica laboral. Los
expertos prosiguieron diciendo que la administracin del trabajo debera cubrir todo el
sistema de departamentos ministeriales y rganos pblicos que han sido establecidos
mediante leyes o reglamentos nacionales para ocuparse de asuntos laborales, y el marco
institucional para la coordinacin de sus respectivas actividades y para la consulta y
participacin de empleadores y trabajadores, y sus organizaciones representativas, en la
formulacin y desarrollo de la poltica laboral.

IDECAP | Casos agudos-1

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15.
El Convenio nm. 150 determina ciertas funciones que los sistemas de
administracin del trabajo deberan asumir en relacin con la proteccin de los trabajadores,
el empleo, las relaciones laborales y los servicios prestados a los interlocutores sociales. Al
desempear esas funciones, los organismos competentes debern participar en las fases de
preparacin, administracin, coordinacin, control y revisin de la poltica nacional del trabajo
(artculo 6, prrafo 1). La Recomendacin nm. 158 establece disposiciones ms precisas
en las esferas de las normas del trabajo, las relaciones laborales, el empleo y la
investigacin en materia laboral, que podran tener en cuenta los Estados Miembros a la hora
de formular sus polticas.
16.
La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT
seala no obstante que la lista de funciones que figura en el Convenio no es exhaustiva.
Adems de las antes mencionadas, en el Estudio General de 1997 se especifican otras
funciones esenciales de la administracin del trabajo, cuyo desempeo es generalizado en
muchos Estados Miembros. Dichas funciones guardan relacin con mbitos como la
seguridad y salud en el trabajo, la seguridad social, mecanismos para la fijacin de salarios
mnimos y desarrollo de los recursos humanos.
17.
El
principio del tripartismo tambin est consagrado en el Convenio. Por
consiguiente, las diversas funciones de la administracin del trabajo deberan llevarse a cabo
en un espritu de consulta, cooperacin y negociacin con los interlocutores sociales. La
reciente crisis econmica tambin ha demostrado claramente la necesidad de que las
administraciones del trabajo colaboren a travs de un dilogo tripartito para encontrar
respuestas en materia de poltica laboral por medio de un proceso transparente y
participativo.
INSPECCIN DEL TRABAJO
18.
La inspeccin del trabajo es una de las principales funciones de los sistemas de
administracin del trabajo y ha sido objeto de normas internacionales desde la fundacin de
la OIT, adems de contemplarse en el Tratado de Versalles y en la Constitucin de la OIT 5.
Adems de estos documentos constitutivos, con el transcurso de los aos la OIT ha
adoptado numerosos instrumentos relativos a la estructura y el funcionamiento del sistema
de inspeccin del trabajo, ya sea exclusivamente o como elemento importante para la
prevencin y el cumplimiento de la legislacin laboral.
19.
El Convenio sobre la inspeccin del trabajo, 1947 (nm. 81), junto con el Convenio
sobre la inspeccin del trabajo (agricultura), 1969 (nm. 129) y sus Recomendaciones
asociadas proporcionan las bases para todo sistema de inspeccin del trabajo. Los
Convenios nms. 81 y 129 se han clasificado como convenios prioritarios de la OIT, lo que
significa que se alienta a los Estados Miembros a ratificarlos debido a la importancia que
tienen dentro del sistema de normas internacionales del trabajo. Ms recientemente, la
Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa, 2008, hizo
especial hincapi en los instrumentos de la OIT considerados ms importantes desde el
punto de vista de la gobernanza, referentes al tripartismo, a la poltica de empleo y a la
inspeccin del trabajo 8. Estos instrumentos, entre los que se incluyen los Convenios nms.
81 y 129, se denominan ahora convenios de gobernanza. El nfasis puesto en lograr la
ratificacin generalizada y la aplicacin efectiva de estos convenios de gobernanza llev al
Consejo de Administracin de la OIT a aprobar, en su reunin de noviembre de 2009, un plan
de accin para la realizacin de una campaa promocional 9. En el contexto de la reciente
crisis econmica, el Pacto Mundial para el Empleo de la OIT tambin reconoci la pertinencia
IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

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de los instrumentos relativos a la administracin y la inspeccin del trabajo para llevar


adelante una recuperacin sostenible.

20.
El elevado nmero de ratificaciones del Convenio nm. 81 confirma el compromiso
general de los Estados Miembros de la OIT de mantener un sistema nacional de
inspeccin del trabajo y refuerza el importante papel que desempean los inspectores del
trabajo como garantes del cumplimiento de la legislacin laboral y de la proteccin de los
trabajadores. Varios Estados Miembros que an no han ratificado el Convenio estn
avanzando de manera prometedora en este sentido. Otros pases, sin embargo, estn
considerando la posibilidad de ratificar el Convenio nm. 81 pero han solicitado previamente
la asistencia tcnica de la Oficina.
21. El Protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre la inspeccin del trabajo, 1947 (nm.
81) hace extensiva la aplicacin de dicho Convenio a los servicios no comerciales, sector que
abarca todas las categoras de lugares de trabajo que no se consideren industriales o
comerciales. Se calcula que los trabajadores del sector de los servicios no comerciales
representan un porcentaje importante de la fuerza de trabajo actual (entre el 10 y el 50 por
ciento, segn el pas). Sin embargo, hasta la fecha slo 11 de los 141 pases vinculados al
Convenio nm. 81 han ratificado el Protocolo, habindose registrado una sola ratificacin
desde 2000.
22.
En comparacin con la ratificacin generalizada del Convenio nm. 81, se ha
registrado un nmero de ratificaciones mucho menor para el Convenio nm. 129, relativo a
la inspeccin del trabajo en la agricultura, y ello a pesar de que en muchos pases los
trabajadores del sector agrcola representan un gran porcentaje de la fuerza de trabajo. La
Comisin de Expertos subray la necesidad de desarrollar actividades de inspeccin del
trabajo en este sector, haciendo especial nfasis en la proteccin de los jvenes
trabajadores y en la lucha contra el trabajo infantil. Pese a algunas reservas expresadas,
varios pases han tomado medidas efectivas encaminadas a ratificar el Convenio nm. 129.
Algunos Estados Miembros han anunciado la celebracin de consultas, o la posibilidad de
celebrarlas con los interlocutores sociales o las autoridades con miras a la ratificacin. Otros
han manifestado estar dispuestos a reconsiderar la posibilidad de ratificar el Convenio
siempre y cuando reciban asistencia tcnica, se celebren consultas tripartitas, o a reserva de
los resultados de una evaluacin sobre la conformidad de la legislacin nacional con el
Convenio.
23.
Uno de los mbitos tcnicos especficos que ha sido objeto de atencin recurrente en
la elaboracin de normas internacionales del trabajo es la seguridad y salud en el trabajo
(SST). El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 155) es
fundamental para la accin de la OIT en el mbito de la SST, y muchas de sus disposiciones
se complementan y amplan por medio de otros instrumentos de la OIT. Las administraciones
del trabajo tienen una responsabilidad especial en la elaboracin y aplicacin de la
legislacin en materia de SST, as como en la promocin de su cumplimiento, en particular a
travs de sus sistemas de inspeccin del trabajo. En ms de la mitad de los pases
analizados en el Estudio General de 2009, los ministerios de trabajo tenan una funcin
importante, cuando no primordial, en la formulacin y aplicacin de las polticas de seguridad
y salud en el trabajo. En el Convenio nm. 155, que ha sido ratificado por 56 Estados
Miembros, se estipula que el control de la aplicacin de las leyes y de los reglamentos
relativos a la SST deber estar asegurado por un sistema de inspeccin apropiado y
suficiente, el cual, en virtud de la Recomendacin sobre seguridad y salud de los
trabajadores, 1981 (nm. 164), debera inspirarse en las disposiciones de los Convenios
nms. 81 y 129. En el Convenio nm. 155 tambin se subraya la importancia de la
IDECAP | Casos agudos-1

15

utilizacin de un enfoque centrado en una poltica nacional y sistemas integrados de


seguridad y salud en el trabajo, lo cual se reafirma en el Convenio sobre el marco
promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006 (nm. 187). Hasta la fecha, el
Convenio nm. 187 ha sido ratificado por 16 Estados Miembros. En este contexto, debe
mencionarse asimismo la recientemente adoptada Recomendacin sobre el VIH y el sida,
2010 (nm. 200), que hace referencia a la funcin que deberan desempear los servicios de
administracin del trabajo, con inclusin de la inspeccin del trabajo, en la aplicacin de las
directrices previstas en el instrumento.
24.
Los ministerios de trabajo y los servicios de inspeccin se enfrentan a problemas
particulares a la hora de desempear su funcin de protectores y garantes del cumplimiento
de la legislacin debido al incremento de la movilidad de los trabajadores en la economa
globalizada y a la multiplicidad de los acuerdos de trabajo, que pueden encubrir relaciones de
trabajo en detrimento de la proteccin del trabajador. En la recientemente adoptada
Recomendacin sobre la relacin de trabajo, 2006 (nm. 198) se reconocen esas
dificultades y se exhorta a las autoridades competentes a que adopten medidas para
garantizar el cumplimiento y la aplicacin de la legislacin relativa a la relacin de trabajo, por
ejemplo, a travs de los servicios de inspeccin del trabajo, en colaboracin con las
administraciones de la seguridad social y las autoridades fiscales (prrafo 15).

ADMINISTRACIN DEL TRABAJO


Conceptos y terminologa
25.
Tal como se sealara antes, en el Convenio nm. 150 y la Recomendacin nm.
158 se ofrecen directrices sobre el cometido, las funciones y la organizacin de la
administracin del trabajo. Estos dos instrumentos de la OIT representan el nico marco
conceptual internacional reconocido para la administracin del trabajo.

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

16

26.
En el Convenio nm. 150 se establece una distincin entre formulacin de polticas y
marcos institucionales. Si bien la expresin administracin del trabajo designa las
actividades de la administracin pblica en materia de poltica laboral nacional, la expresin
sistema de administracin del trabajo comprende todos los rganos de la administracin
pblica responsables o encargados de la administracin del trabajo (artculo 1).
27. En el Convenio nm. 150 no se pretende definir la nocin de poltica laboral nacional.
A los fines del presente informe, y de conformidad con la amplia interpretacin que la
Comisin de Expertos hace de la administracin del trabajo 1, la expresin poltica laboral
nacional debe entenderse en su sentido ms amplio, es decir, incluyendo todas las
cuestiones relacionadas con el trabajo correspondientes al mandato de la OIT.
Orgenes y desarrollo
28.
Comprender los orgenes de la administracin del trabajo puede servir para definir
mejor los problemas actuales y la perspectiva futura.

29.
La administracin del trabajo como mbito de gobernanza se remonta a la segunda
mitad del siglo XIX. La creacin de los ministerios de trabajo, las inspecciones del trabajo y
los dems componentes de la administracin del trabajo respondi a la necesidad de
abordar lo que por entonces en Europa se entenda como cuestin social, o question
ouvrire, y, en los Estados Unidos de Amrica, como problema laboral. La funcin original
de la administracin del trabajo era de proteccin y regulacin. La idea era regular los
mercados de trabajo mediante una intervencin sistemtica y continua del gobierno, a fin
de mejorar las condiciones de trabajo y preservar el equilibrio entre los intereses de los
empleadores y de los trabajadores. La principal motivacin de los gobiernos era mantener la
paz social y evitar conflictos sociales importantes; gradualmente, fueron creando
instituciones laborales, desde modestas inspecciones del trabajo y oficinas de empleo, hasta
los ministerios de trabajo propiamente dichos.
30.
La administracin del trabajo ha ido adaptndose a los cambios de las circunstancias
y a las nuevas exigencias, y tambin ha evolucionado como reaccin a las dificultades
econmicas y sociales. El hecho ms destacado en su historia, con posterioridad a la
guerra, fue su participacin en la poltica de desarrollo nacional. Dada su mayor participacin
en la poltica de empleo y la proteccin social, la funcin de los ministerios de trabajo pas
de una restringida orientacin original de proteccin, aplicacin y sancin, a una que supona
un mayor protagonismo en el desarrollo econmico del pas. Ello convirti a la administracin
del trabajo en un importante instrumento de gobierno a la hora de formular y aplicar polticas
laborales acordes con los objetivos nacionales de desarrollo, al tiempo que mantena su
orientacin de proteccin.
La administracin del trabajo y la OIT
31.
Desde su fundacin, la OIT y los sistemas de administracin del trabajo han
guardado estrecha relacin, pues los ministerios de trabajo constituyen los principales
interlocutores y asociados de la Organizacin por parte del gobierno. Esta relacin especial
tiene su anclaje en la Constitucin de la OIT.
32.
La OIT est empeada en fortalecer los ministerios de trabajo desde hace mucho
tiempo, y ha influido en la creacin de instituciones laborales en todo el mundo, en
IDECAP | Casos agudos-1

17

particular, a travs de la adopcin de instrumentos internacionales y de diversas


formas de asistencia tcnica.

33.
La Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa
(Declaracin de 2008), no ha hecho sino confirmar ese empeo. En ella se recalca la
necesidad de fortalecer la capacidad de la OIT para ayudar a los Estados Miembros a
conseguir los objetivos de la OIT en el contexto de la globalizacin. Ms concretamente, se
subraya la necesidad de promover el dilogo social y el tripartismo, como los mtodos ms
apropiados para fomentar la eficacia de la legislacin y las instituciones laborales, en
particular respecto del reconocimiento de la relacin de trabajo, la promocin de buenas
relaciones laborales y el establecimiento de sistemas eficaces de inspeccin del trabajo.
34.
Gracias al empeo de la OIT en el aumento de la capacidad de los mandantes, en
particular, de los ministerios de trabajo y los sistemas de administracin del trabajo, en el
ltimo tiempo se han propiciado actividades de asistencia tcnica y cooperacin tcnica
coordinadas a travs del Programa sobre Administracin e Inspeccin del Trabajo
(LAB/ADMIN), puesto en marcha en abril de 2009. Esta cooperacin abarca prcticamente
todas las reas de poltica laboral, incluida la asistencia en la elaboracin de leyes y
polticas, y el aumento de la capacidad institucional.
35.
Una forma especfica de asistencia solicitada por los gobiernos se refiere a los
aspectos institucionales de los ministerios de trabajo y sus organismos. Se realizan
evaluaciones o auditoras de los sistemas de administracin e inspeccin del trabajo, sobre
la base de un anlisis funcional de los mecanismos existentes en relacin con esos
sistemas. Las conclusiones y recomendaciones, cuyo referente son los principios de la OIT y
que tienen en cuenta la prctica internacional comparativa, se presentan a los gobiernos en
forma de memorandos tcnicos de la OIT (vase el recuadro 2.1).

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18

Sistemas nacionales de administracin del trabajo


36.
La configuracin de los sistemas de administracin del trabajo y sus instituciones
vara en funcin de las circunstancias del pas de que se trate. Sin embargo, se observan
algunas similitudes:

Si bien en los sistemas nacionales de administracin del trabajo el eje suele ser el
Ministerio de Trabajo, algunas carteras conexas suelen ser responsabilidad de otros
ministerios, como el Ministerio de Asuntos Sociales o Desarrollo Social, de Recursos
Humanos, de Educacin, de Migracin, del Interior, de Finanzas, de Salud o de Juventud.

Las carteras clave en materia de empleo y trabajo suelen ser de incumbencia de un


nico ministerio. El mandato de la mayora de los ministerios de trabajo, por ejemplo, incluye
una funcin de relaciones laborales, pero en algunos casos, la cartera de empleo est
vinculada con el Ministerio de Economa o de Finanzas.

Los programas de trabajo y empleo suelen combinarse con el de asuntos sociales. Tal
es el caso en ms de la mitad de los Estados Miembros de la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE). En los pases en desarrollo, las competencias en materia de
proteccin social suelen repartirse entre ministerios encargados de los diferentes regmenes
de seguridad social, gestionados por organismos separados, de cuya supervisin se suele
ocupar el Ministerio de Finanzas.

IDECAP | Casos agudos-1

19

De ordinario, las competencias sobre formacin profesional se reparten entre el


Ministerio de Trabajo encargado de la capacitacin relacionada con el empleo y a corto
plazo y el Ministerio de Educacin, que se encarga de la formacin profesional. La
capacitacin ms especializada, como la del rea de salud, agricultura, transporte o servicios
pblicos, puede corresponder al mbito del ministerio competente.

En algunos casos, el Ministerio de Trabajo tiene una responsabilidad general en


materia de servicio pblico, o de migracin laboral, en especial en pases con una proporcin
significativa de trabajadores migrantes.

Cada vez ms, la prestacin de servicios se delega en rganos paraestatales. Ahora


bien, estos organismos gozan de grados muy distintos de autonoma por lo que respecta a
la gestin, la financiacin y la prestacin de servicios.

Por lo general, la funcin de aplicacin de las polticas, y en ocasiones, la de


formulacin de las mismas compete al gobierno local (estatal, regional o provincial), en
especial en pases con estructuras federales o casi federales.

Hay una tendencia cada vez mayor a externalizar la prestacin de los servicios de
administracin del trabajo, no slo a proveedores pblicos, sino tambin a proveedores
privados (tanto a organizaciones sin fines de lucro como a organizaciones con fines de lucro),
mediante diversos arreglos contractuales.
37.
Si bien la formulacin de la poltica laboral es responsabilidad del Estado, a
menudo, su aplicacin suele dejarse en manos de organismos pblicos especializados.
Tal es la tendencia a largo plazo observada en las reas de los servicios pblicos y la
administracin del trabajo. Los organismos relacionados con el trabajo, como los servicios
pblicos de empleo (SPE), las instituciones y fondos de formacin profesional y los rganos
de seguridad y salud en el trabajo (SST), as como los consejos de mediacin, conciliacin y
arbitraje, datan de antiguo, y si estn sujetos a la adecuada regulacin, supervisin y
coordinacin del Ministerio de Trabajo, pueden servir para lograr servicios de calidad ms
eficaces y de ms calidad.
38.
No obstante, se plantean interrogantes sobre si estos organismos en realidad estn
asumiendo competencias del Ministerio de Trabajo, en especial, cuando el ministerio es
deficiente. Ello puede suceder precisamente cuando se adoptan nuevas polticas y el
Ministerio de Trabajo decide encomendar a organismos existentes tareas que superan el
mbito de su mandato original. Por ejemplo, cuando se pide a un fondo de previsin o a una
compaa de seguros de desempleo que administren sistemas de seguridad social ms
amplios, o cuando se delegan cuestiones de SST a algn organismo, sin cerciorarse de que
el ministerio contine desempeando su funcin de formular polticas. Otro riesgo vinculado
con la proliferacin de estos organismos es el debilitamiento de las funciones tcnicas del
Ministerio de Trabajo, debido a que el personal calificado emigra a estos organismos.
39.
En el Convenio nm. 150 no se especifica ninguna estructura particular para los
sistemas de administracin del trabajo, pero se pide que esas funciones y responsabilidades
estn adecuadamente coordinadas (artculo 4). Este requisito no puede interpretarse
exclusivamente en trminos institucionales, pues la integracin de las funciones de poltica
en un rgano no garantiza por s sola la coherencia entre las polticas. En tal sentido, en las
auditoras de la administracin del trabajo que realiza la OIT, con frecuencia se detectan
casos de fuerte departamentalizacin, incluso en un nico ministerio, en virtud de la cual
IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

20

las unidades no se consultan entre s ni comparten la informacin ni los recursos (humanos y


materiales), pese a tener actividades interrelacionadas, sencillamente porque aplican leyes
diferentes, o porque carecen de mecanismos de gestin adecuados.

40.
La correcta coordinacin en los sistemas de administracin del trabajo sigue siendo
un problema, en especial en los Estados federales, donde la formulacin y aplicacin de las
polticas suelen estar descentralizadas, y donde la ley atribuye un conjunto de funciones al
nivel federal, y otro al nivel estatal.
41.
Lograr una coordinacin eficaz se torna ms difcil cuando la descentralizacin se
origina en consideraciones polticas, ms que en una gobernanza pragmtica. Las reformas
deberan tomar en consideracin el nivel de responsabilidad respecto de la formulacin de
las polticas y el nivel hasta el cual la descentralizacin sigue siendo compatible con la
existencia de un mercado de trabajo nico.
42.
En los pases en los que el gobierno federal y los gobiernos locales tienen
responsabilidades por las cuestiones laborales, suele haber un sistema federal de
administracin del trabajo, y un sistema de administracin del trabajo propio de cada
gobierno estatal o provincial (vase el recuadro 2.2). En estos casos, es an ms
necesaria la coordinacin entre los diferentes niveles de la administracin del trabajo.

IDECAP | Casos agudos-1

21

43.
En otros pases, el sistema de administracin del trabajo est descentralizado en
cuanto a funcionamiento, mientras que la formulacin de la poltica laboral y la elaboracin
de la legislacin y la reglamentacin incumben exclusivamente al gobierno central. En tal
sentido, si bien hay una centralizacin de las cuestiones de poltica y la correspondiente
elaboracin de leyes laborales, la aplicacin de las polticas y las leyes, incluida la ejecucin
de las actividades de inspeccin del trabajo, los servicios de empleo y la resolucin de
diferendos incumbe a las diversas administraciones del trabajo locales.
44.
Recientemente, muchos pases de la OCDE han descentralizado diversos aspectos de
la poltica del mercado de trabajo, en un intento de mejorar el destino de las prestaciones y
los derechos y obligaciones anejos, as como de adaptar mejor la prestacin de los servicios
a los mercados y las polticas laborales locales. Concretamente, esta descentralizacin se
refiere a las polticas activas del mercado de trabajo, mientras que la regulacin y
administracin de los regmenes de prestaciones en gran medida sigue centralizada.
45.
Estas iniciativas de descentralizacin muestran un panorama de luces y sombras. Por
un lado, son innegables las ventajas de que los asociados del gobierno local puedan ayudar
a adaptar los programas del mercado de trabajo a las necesidades del lugar. Tambin
pueden ayudar a lograr un consenso y cooperacin, y, por lo que respecta a las polticas
pasivas, a dirigir mejor las prestaciones y los consiguientes derechos y obligaciones. Por otro
lado, si la disparidad entre las polticas se vuelve excesiva, ello puede provocar
desigualdades y, por lo tanto, ser objeto de cuestionamientos.
46.
Adems, el xito de la descentralizacin de la administracin del trabajo, tal como
ocurre con otras reas de la administracin pblica, en gran medida depende de la capacidad
de las autoridades locales para asumir nuevas responsabilidades; esta iniciativa debe ir
acompaada de aumento de la capacidad, tanto en lo atinente al personal, como al
equipamiento de las oficinas locales.

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

22
ORGANIZACIN DE LOS MINISTERIOS DE TRABAJO
47. La estructura y la organizacin interna de un ministerio de trabajo reflejan por s mismas
el mandato y el modelo de aplicacin de las polticas de esa institucin.
48.
Hay tres modelos principales que no se excluyen entre s y que en un mismo pas a
menudo se combinan. Se trata de los siguientes: gestin directa (la mayor parte de las
actividades son competencia del Ministerio de Trabajo y sus departamentos); gestin
indirecta (la gestin se realiza a travs de departamentos descentralizados); y gestin
delegada (el recurso a rganos independientes existentes o nuevos, de los que se ocupa el
Ministerio de Trabajo).
49.
Cualquiera sea el modelo elegido y/o su combinacin, por lo general, un ministerio de
trabajo consta de unidades que pueden agruparse en tres categoras principales:
departamentos tcnicos, servicios de apoyo a la gestin, y servicios administrativos
generales. En el recuadro 2.3 figura un ejemplo de la estructura organizativa clsica.
50.
Los servicios de apoyo a la administracin se ocupan de gestionar los recursos
humanos, materiales y financieros del Ministerio de Trabajo. Su papel dentro de la estructura

IDECAP | Casos agudos-1

23

ministerial es bastante preciso. Sin embargo, la estructura de apoyo a la gestin y las


unidades tcnicas puede variar considerablemente de un ministerio a otro.

51.
Los servicios de apoyo a la gestin son de vital importancia para el funcionamiento
adecuado de un ministerio de trabajo, y habitualmente comprenden las reas de
planificacin, programacin y evaluacin general, asesoramiento jurdico, redaccin de textos
jurdicos y relaciones internacionales, investigacin y estadsticas. Tienen una incidencia
directa en la capacidad del Ministerio de Trabajo para redactar textos legislativos, influir en
los programas legislativos de otros ministerios y contribuir a informar la poltica exterior de un
pas (incluidas las polticas en relacin con la OIT). Tambin son decisivos para apoyar la
labor de las unidades tcnicas, pues facilitan estadsticas, estudios y otros datos necesarios
para la formulacin efectiva de las polticas. Sobre todo, tienen una funcin clave en la
formulacin de las polticas, los planes y los programas del ministerio.
52.
Estos servicios requieren de personal bien instruido y con experiencia, cuyos
conocimientos superen la esfera laboral. Los servicios de apoyo a la gestin sirven a todo el
ministerio, y no a un departamento tcnico determinado; por lo tanto, lo mejor es que se
concentren en amplias unidades centralizadas. En consecuencia, la mayora de los pases no
sitan los servicios de apoyo a las rdenes de los jefes de las unidades tcnicas, sino
directamente a las del personal directivo superior del ministerio (esto es, el Director General,
el Viceministro, el Secretario Principal o un funcionario equivalente).
53.
En la mayora de los ministerios, las unidades tcnicas se encargan de reas
temticas, como relaciones laborales, legislacin laboral, empleo, seguridad social,
inspeccin del trabajo y condiciones de trabajo. Se ocupan de supervisar la
administracin y aplicacin de las polticas y la legislacin laborales, redactar nuevas
polticas y textos de leyes, y prestar asesoramiento e informar sobre su aplicacin. Tambin
suelen ocuparse del anlisis estadstico de datos y de elaborar informes descriptivos del
terreno; crear y mantener bases de datos nacionales; preparar informes anuales, y celebrar
consultas directas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
54.
Una funcin especfica de un ministerio de trabajo es apoyar el dilogo social
interprofesional o intersectorial, promover la negociacin colectiva y mediar entre las partes
en caso de conflicto laboral. De ordinario, el ministerio cuenta con un departamento
especfico a cargo de las relaciones laborales, que presta asistencia en la negociacin
colectiva, la mediacin, etc. Tal como se analiza ms adelante en el presente informe, en
algunos pases, el ministerio tambin presta una amplia gama de servicios tcnicos y
administrativos a diversos rganos involucrados en el dilogo social.
55.
Como se mencionara antes, la funcin original de los ministerios de trabajo era
proteger a los trabajadores, y, por lo tanto, durante muchos aos dieron prioridad a la
regulacin de las condiciones de trabajo (el componente de proteccin). En los ltimos
decenios, el componente de empleo (formular polticas de empleo y polticas pasivas o
activas del mercado de trabajo) ha crecido en trminos de capacidad institucional, proporcin
de los fondos e importancia general. Lo propio ha ocurrido con respecto a la seguridad social.
En la actualidad, en muchos pases, los tres componentes: trabajo, empleo y seguridad
social, se combinan en un nico ministerio, el Ministerio de Trabajo.
Capacidad institucional de la administracin del trabajo
Disparidades que persisten
IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

24
56.
Ninguna administracin del trabajo puede conseguir satisfactoriamente sus objetivos
y lograr suficiente influencia si no cuenta con medios materiales y financieros adecuados, y
con personal debidamente calificado y capacitado, que goce de una posicin que le
garantice independencia de influencias externas. Tal como se desprende de informacin
procedente de diversas fuentes, con inclusin de los estudios y auditoras de la OIT, la
situacin suele ser distinta. Buena parte de los ministerios de trabajo aduce que su
capacidad y sus recursos son desproporcionadamente escasos en relacin con los objetivos
que deben conseguir, pero es en los pases en desarrollo donde la falta de capacidad
institucional es especialmente grave.
57.
Los perfiles presupuestarios de los ministerios de trabajo no son directamente
comparables, pues el presupuesto de cada ministerio por lo general se corresponde con un
mandato concreto que vara de un pas a otro. Adems, la distribucin del gasto total de un
gobierno en temas laborales puede repartirse entre muchos ministerios y organismos.
En su Estudio General de 1997, la Comisin de Expertos lamentaba que la informacin sobre
la aplicacin del artculo 10 facilitada a la OIT por los pases que han ratificado el Convenio
nm. 150 a menudo es imprecisa, y no suele ir acompaada de cifras relativas al personal y
el presupuesto.
58.
Los casos de que se tiene conocimiento revelan que, pese a que en algunos pases el
presupuesto del Ministerio de Trabajo representa una proporcin importante de los
presupuestos del Estado, y a que en los ltimos aos incluso ha aumentado, en otros pases
el presupuesto de este ministerio figura entre los ms reducidos, si se compara con otros
ministerios del gobierno. La disparidad es particularmente notoria si se comparan las
partidas presupuestarias de los ministerios de trabajo de los pases en desarrollo con las de
los pases industrializados.
59.
Preocupa la insistencia con que, en los informes de cooperacin tcnica, las
conclusiones de expertos y las reuniones regionales, se informa de que la capacidad de la
administracin del trabajo en algunos pases o regiones sigue estando al mismo nivel que
tena antao, cuando la cuestin giraba en torno a la escasa presencia poltica y los magros
recursos de los ministerios de trabajo. La introduccin de las polticas de ajuste estructural
en el decenio de 1990, en especial en frica, aunque tambin en Asia y Amrica Latina, fue
acompaada de drsticos recortes del gasto pblico, y en algunos casos, ello perjudic
gravemente la capacidad de las administraciones nacionales del trabajo incluso para prestar
servicios bsicos. Las repercusiones de estos recortes ya se describieron en el Estudio
General de 1997; sin embargo, lamentablemente, hoy en da siguen hacindose sentir en los
sistemas de administracin del trabajo de muchos pases, pese a los esfuerzos realizados
por muchos gobiernos para contrarrestar estos efectos, y a las frecuentes crticas de los
interlocutores sociales.
Recursos humanos insuficientes
60.
La eficacia de la formulacin de polticas y la calidad y cantidad de servicios
prestados en gran medida dependen de la capacidad del personal de la administracin del
trabajo.
61.
Segn diversas fuentes de la OIT, muchos sistemas de administracin del trabajo, en
especial de pases en desarrollo, cuentan con una dotacin de personal nfima, pese a los
denodados esfuerzos desplegados recientemente por varios pases. Adems, hay grandes
IDECAP | Casos agudos-1

25

discrepancias entre las regiones. Por ejemplo, mientras el nmero de empleados de los
servicios pblicos de empleo de Europa puede cifrarse en decenas de miles, hay pases de
frica con una poblacin comparable cuya dotacin de personal puede no superar unos
pocos cientos, y a menudo es muy inferior. En muchos casos, esta grave insuficiencia de
personal es consecuencia de las polticas de ajuste estructural introducidas en los aos
noventa, que supusieron despidos masivos en el sector pblico. Como se explica ms
adelante en el informe, en los servicios de inspeccin del trabajo se registran disparidades
similares.

62.
La mayora de los empleados de la administracin del trabajo son funcionarios de la
administracin pblica, pese a la tendencia, tanto en los pases desarrollados como en los
pases en desarrollo, a aumentar el nmero de trabajadores contratados y trabajadores
temporeros. La contratacin y seleccin de los funcionarios de la administracin del trabajo,
as como los trminos y condiciones de empleo, se rigen sobre todo por los estatutos de la
administracin pblica. Todo el mundo sabe que las carreras prolongadas y estables en la
funcin pblica contribuyen a la profesionalizacin de los inspectores del trabajo, los
funcionarios de empleo y dems especialistas del rea laboral. Aun as, por lo general, las
condiciones de servicio que ofrecen las instituciones de administracin del trabajo no son
atractivas para los trabajadores calificados, y en especial para los tcnicos especialistas
muy calificados, incluso en muchos pases industrializados.

63.
Muchas administraciones del trabajo tambin padecen una elevada rotacin, pues
resulta difcil retener al personal joven y muy calificado. Ello se debe sobre todo a los salarios
bajos y no, una situacin de la que con frecuencia se informa a los funcionarios de la OIT en
las diferentes regiones. Adems, en muchos pases no existe un sistema de planificacin de
la carrera profesional, y hay pocos incentivos para ascender cuando las promociones no se
basan objetivamente en el mrito o la antigedad. A raz de la escasez o la ausencia de
posibilidades de tener una trayectoria profesional, adems de las restricciones de las nuevas

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

26

contrataciones, las administraciones del trabajo estn dotadas de una fuerza de trabajo
frustrada y en proceso de envejecimiento.

64.
En muchos pases, los frecuentes cambios polticos pueden fomentar la inestabilidad
en la cpula de un ministerio de trabajo. Algunos pases estiman que la estabilidad del
personal influye favorablemente en la formulacin de las polticas, y han adoptado una
legislacin que delimita claramente los nombramientos polticos y los nombramientos
administrativos de funcionarios pblicos superiores, o que directamente no permite los
nombramientos polticos. En otros pases, sin embargo, los directivos superiores cambian
cuando cambia el gobierno. Ello puede tener consecuencias adversas en la coherencia y la
continuidad de la poltica.
65.
En general, las administraciones del trabajo imparten formacin a sus propios
empleados, al menos en forma de formacin inicial (vase el recuadro 2.5). No obstante, a
menudo, faltan estrategias nacionales de capacitacin para los funcionarios de la
administracin del trabajo. En consecuencia, la formacin suele impartirse de forma ad hoc y,
en algunos casos, depende de la disponibilidad de financiacin de donantes. La consiguiente
ausencia de un enfoque nacional coherente perjudica el aumento de la capacidad del
personal de la administracin del trabajo.

66.
Para las administraciones del trabajo sera beneficiosa la introduccin de un programa
de formacin exhaustivo que combinara la capacitacin inicial con actividades de repaso y de
perfeccionamiento de los conocimientos y con el acceso a material pedaggico en formato
electrnico y en formato impreso. Es considerable la cantidad de material pedaggico
existente sobre administracin del trabajo, pero suele ocurrir que no llega a quienes podran
aprovecharlo.
67.
La creacin de unidades de capacitacin dentro del sistema de administracin del
trabajo, y de formacin de instructores para determinados funcionarios, tiene el potencial de
sistematizar las actividades de aumento de la capacidad. Estas unidades podrn convertirse
en centros de coordinacin de las actividades grupales de formacin, y de elaboracin y
IDECAP | Casos agudos-1

27

adaptacin de material de autoinstruccin, aprovechando la tecnologa informtica. Algunas


administraciones del trabajo centran mucho la atencin en las actividades de capacitacin
ideadas para promover un comportamiento ms profesional y positivo.

68.
En general, hay importantes diferencias entre los pases: algunas administraciones
del trabajo se benefician de la existencia de instituciones centralizadas de formacin de la
administracin pblica y/o de sus propios institutos de formacin, en tanto que otras
dependen de la cooperacin con rganos externos de formacin o con universidades.

Equipos y gestin de datos


69.
La falta de equipos y de material adecuados sigue siendo un problema, sobre todo,
aunque no exclusivamente, en los pases en desarrollo. No slo afecta la capacidad de la
administracin del trabajo para realizar sus tareas, como las visitas de inspeccin, los
programas de formacin o la colocacin laboral, sino tambin su capacidad de formulacin
de polticas. Por ejemplo, la informacin recabada de forma manual por los funcionarios de
empleo o los inspectores del trabajo, o los datos procedentes de los convenios colectivos
son difciles de reunir, analizar y utilizar para la formulacin de polticas. Incluso cuando la
informacin existe en formato electrnico, si no se cuenta con una red comn de
informacin, no se comparte fcilmente con otras unidades y con la direccin. Del mismo
modo, en muchas ocasiones, la administracin del trabajo no comparte la informacin o no
tiene acceso a bases de datos que mantienen otros rganos pblicos. En algunos casos, ello
puede deberse a problemas tcnicos y/o polticos. Sin embargo, la falta de una base de
datos fiable, actualizada y global, que abarque todos los aspectos del empleo, las
condiciones de trabajo y las relaciones laborales, constituye un problema comn para
muchas administraciones del trabajo.
70.
En consecuencia, las administraciones del trabajo adolecen de informacin
pertinente, fiable y completa para adoptar decisiones. Es preciso resolver este problema,
haciendo un balance de la informacin generada a travs del sistema de administracin del
trabajo y su valor, precisando los vacos de informacin e ideando un sistema de informacin
que se rija por las necesidades de los usuarios, ms que por las del proveedor. La
coordinacin efectiva de los registros administrativos puede mejorar considerablemente la
disponibilidad de informacin y de datos casi sin costo alguno. Mejorar la recoleccin, el
anlisis y la distribucin de informacin representa un rea prioritaria para el desarrollo de la
capacidad en muchos sistemas de administracin del trabajo, en particular, en los que se
van a aplicar mtodos de gestin del desempeo.
71.
Un grave problema del que se da cuenta en muchos casos es la falta de vehculos y
otros medios de transporte para los funcionarios del rea laboral, as como la mala gestin
del transporte, en particular, el reembolso insuficiente de los gastos de movilidad. La falta de
telfonos y el limitado acceso a Internet impiden la comunicacin fluida y la coordinacin
entre el ministerio y las oficinas del terreno, y entre stas y sus clientes. En muchos casos,
los edificios y otras instalaciones de la administracin del trabajo son insuficientes y difciles
IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

28

de acceder, en especial para las personas con discapacidad, los ancianos, o incluso las
personas sin medio de transporte propio. En ocasiones, estas oficinas no renen los
requisitos elementales respecto de las condiciones de trabajo; ello plantea riesgos para la
salud y seguridad del personal, y perjudica la productividad. En otros casos, no se cuenta ni
siquiera con un servicio de recepcin ni de asesoramiento. Sin embargo, algunos pases
han acometido iniciativas sustanciales para mejorar la infraestructura fsica y material
de sus administraciones del trabajo (vase el recuadro 2.6).

Masa crtica necesaria para lograr repercusiones


72.
Estas deficiencias exigen una mejor gestin en todas partes, pero las soluciones
concretas pueden diferir segn la situacin de cada lugar. En muchos pases en desarrollo,
ser difcil mejorar la calidad de la gobernanza sin un aumento cuantitativo de personal y
financiacin, en especial all donde las administraciones del trabajo han sido debilitadas por
un drstico recorte del personal o por enfrentamientos y guerras civiles.
73.
Para ser de utilidad y justificar su existencia, las administraciones del trabajo deben
alcanzar cierta masa crtica en trminos de financiacin y dotacin de personal. Por ejemplo,
incluso si la inspeccin del trabajo o los servicios de empleo estn razonablemente bien
organizados y gestionados, no podrn lograr la necesaria repercusin a escala nacional a
menos que puedan influir en cierta proporcin de las empresas o ayudar a cierta proporcin
de personas que buscan empleo.
IDECAP | Casos agudos-1

29
74.
La desconexin entre las grandes aspiraciones, a menudo expresadas en documentos
jurdicos y polticos, y la modesta realidad, genera frustracin y puede socavar la confianza de
la sociedad en el valor de estos servicios. As pues, se crea un crculo vicioso: el Ministerio
de Trabajo no puede gestionar ms fondos, pues no puede justificarlos con resultados
concretos. Sin lugar a dudas, parte de la solucin reside en una utilizacin ms racional de
los recursos existentes, materiales y humanos. En algunas ocasiones, empero, el crculo
vicioso slo puede romperse mediante un incremento sustancial de fondos que sustenten
objetivos de poltica claramente definidos, realistas y sustentados en datos fcticos.
75.
Por lo general, es el gobierno nacional quien se ocupa de la asignacin de
recursos, sin embargo, las administraciones del trabajo, dirigidas por los ministerios de
trabajo, tienen que esforzarse ms para hacer ver a los polticos y los funcionarios
encargados del presupuesto la valiosa contribucin de la administracin del trabajo a la
economa del pas. Ello exige que las administraciones del trabajo demuestren su
contribucin al desarrollo econmico, en particular a travs de la prevencin o la resolucin
temprana de conflictos laborales, su contribucin a la mayor productividad laboral o a una
reduccin del nmero de accidentes del trabajo, y mediante formacin profesional y
programas de aumento de las calificaciones acordes con las necesidades, as como la
colocacin laboral eficaz. En sntesis, recalcar su orientacin hacia el desarrollo es un punto
de partida para convencer a los responsables de la asignacin de recursos de la funcin
clave de la administracin del trabajo.
NUEVAS CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO
El entorno econmico, social y poltico
76.
La funcin y la estructura de una administracin del trabajo vienen determinadas por
el entorno poltico, social y econmico en el que funciona. Ese entorno ha cambiado
considerablemente a lo largo de los aos, y sigue cambiando debido a la crisis econmica y
financiera.
77.
Los efectos de los acontecimientos econmicos y sociales han sido ampliamente
descritos en numerosos documentos de la OIT, y no hay necesidad de repetir aqu esas
conclusiones. Entre los problemas econmicos y sociales que arrostran las administraciones
del trabajo cabe sealar los siguientes: el elevado y persistente desempleo; la mayor
competencia internacional; y una fuerza de trabajo diversificada, multicultural, ms instruida y
mvil. En muchos pases, el perfil de la fuerza de trabajo est cambiando: la proporcin de
mujeres que trabajan es cada vez mayor, la presencia de la fuerza de trabajo joven disminuye
ms y ms, y la poblacin va envejeciendo. Adems, en muchos pases se hace frente a
desigualdades ms marcadas en materia de ingresos y salarios, y a persistentes
disparidades de gnero. En algunos, tambin hay una elevada prevalencia del VIH/SIDA, la
tuberculosis y el paludismo en la poblacin activa. Adems, proliferan diversas formas
de relacin de empleo, y crece la proporcin de trabajadores en la economa informal.
78.
Estos dos ltimos elementos ponen de manifiesto la urgencia de que las
administraciones del trabajo amplen sus servicios a trabajadores que no tienen un contrato
formal de empleo, pero que tienen derecho a proteccin, de conformidad con lo dispuesto en
el Convenio de la OIT nm. 150; este aspecto se analiza en ms profundidad en la
seccin del presente informe dedicada a la inspeccin del trabajo. En este sentido, la

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

30

Recomendacin de la OIT sobre la relacin de trabajo, 2006 (nm. 198) ofrece orientacin a
las administraciones nacionales del trabajo.

79.
Las reformas democrticas que han tenido lugar en muchos lugares del mundo han
ampliado el mbito de la economa de mercado, y han impulsado a las administraciones del
trabajo a adaptarse en consonancia. Adems, la globalizacin, en especial en forma de
integracin regional y sus efectos directos en el mundo del trabajo (como la libre circulacin
de la mano de obra y la normalizacin de la legislacin laboral) ha creado la necesidad de
armonizar algunos aspectos de la regulacin laboral, y de mejorar la cooperacin
horizontal entre las administraciones nacionales del trabajo.
Consecuencias de la reciente crisis econmica
80.
Desde el punto de vista de la administracin del trabajo, la crisis econmica
mundial representa un importante problema y una oportunidad histrica. Se esperaba que las
administraciones del trabajo no slo pudieran paliar las consecuencias sociales de la crisis,
sino que adems adaptaran las polticas laborales para que en adelante se establecieran
mecanismos regulatorios ms slidos. En consecuencia, la crisis ha brindado la
ocasin de modernizar los mecanismos de prestacin de servicios, y de fortalecer la funcin
de los ministerios de trabajo en la formulacin de las polticas macroeconmicas.
81.
En muchos lugares del mundo, las repercusiones de la crisis en el empleo y en el
nivel de vida han puesto de manifiesto la importancia de los ministerios de trabajo y de otros
componentes de los sistemas nacionales de administracin del trabajo. Adems, el hecho de
que el G-20 reconociera el papel rector de la OIT para acometer la crisis del empleo brinda
la oportunidad de que las administraciones del trabajo y los ministerios de trabajo
desempeen una funcin ms activa en las estructuras de gobierno.
82.
A resultas de la crisis, y dado el aumento del desempleo, las instituciones de
administracin del trabajo necesitaron ms recursos. La mayora de los pases tomaron la
crisis como una oportunidad para ampliar y adaptar los programas sociales vigentes, y para
introducir otros (vase el recuadro 2.7). Las polticas de mercado de trabajo ocupan un lugar
destacado en muchos programas de recuperacin nacional 60; as pues, algunos gobiernos
han aumentado la capacidad de las instituciones de administracin del trabajo, en especial
de los servicios pblicos de empleo, que tienen que prestar servicios eficaces a un nmero
cada vez mayor de personas en busca de empleo. La dotacin de personal de los servicios
pblicos de empleo creci en la mayora de los Estados miembros de la OCDE 61, y tambin
en algunos pases en desarrollo 62. En pases como Australia y Suiza, donde la financiacin
se determina en funcin del nmero de expedientes, los ingresos de los servicios
pblicos de empleo aumentaron automticamente. En algunos pases, la crisis exigi la
adopcin de nuevos programas y la creacin de instituciones que se ocuparan del desempleo
cada vez mayor.
83.
Hay diferentes opiniones sobre la repercusin de la crisis en las tendencias de
poltica subyacentes. No obstante, la crisis sirvi para revisar algunas presunciones que han
informado la poltica econmica a lo largo de los ltimos 30 aos, e impuls un
replanteamiento de estos enfoques, en particular respecto de las instituciones financieras
internacionales. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) reconoci que unas
instituciones del mercado de trabajo fuertes y de calidad pueden efectuar una contribucin
sustancial a los esfuerzos internacionales para generar un crecimiento y un desarrollo
sostenibles, y que las polticas de proteccin social desempean un importante papel de
proteccin a la poblacin, amortiguando las crisis econmicas y mejorando la cohesin
IDECAP | Casos agudos-1

31

social. En particular, se subray la funcin positiva de las prestaciones de desempleo como


estabilizador automtico.

84.
En este contexto, se han elaborado y aplicado a gran escala diversas polticas
laborales innovadoras, en especial las ideadas para salvaguardar los puestos de trabajo
existentes o para proteger mejor a las categoras vulnerables de trabajadores. Entre otras
medidas, se ha previsto la ampliacin de la prestacin del servicio de formacin profesional,
la mejora de la asistencia en la bsqueda de empleo, la reparticin del trabajo y la ejecucin
de diversos programas pblicos de empleo. En las recientes crisis econmicas, se atribuy
considerable atencin a las modalidades de reparticin del trabajo subvencionadas por el
gobierno, que ayudaron mucho a las empresas a adaptar las horas de trabajo a las
fluctuaciones de la demanda, lo que redujo la necesidad de despidos (vase el recuadro
2.8).

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

32

social buscando soluciones consensuadas para mitigar las consecuencias de la crisis. La


negociacin colectiva, en especial all donde ya exista y se promova de modo
sistemtico antes de comenzar la crisis, en muchas empresas permiti encontrar soluciones
alternativas a los despidos.
86.
Habida cuenta de que las medidas en materia de poltica laboral slo constituan
algunos de los componentes de conjuntos ms amplios de medidas de recuperacin, en
muchos pases la funcin rectora en la coordinacin de polticas contra la crisis sigui en
manos del Ministerio de Economa o de Finanzas. No obstante, los ministerios de trabajo
desempearon una funcin clave a la hora de informar las polticas del gobierno, aplicar
medidas de creacin de empleo y proteccin del empleo, ampliar la proteccin social, mejorar
y adaptar la prestacin de los servicios de administracin del trabajo y celebrar consultas con
las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las medidas propuestas a travs
del dilogo social.
87.
Si bien los gobiernos lograron evitar la debacle econmica mediante la
introduccin de medidas urgentes sin precedentes al inicio de la crisis, estas intervenciones
han debilitado mucho las finanzas pblicas. La crisis ha planteado un panorama de
dificultades a largo plazo ligadas a un crecimiento econmico ms lento, ha reducido los
ingresos del gobierno y restringido el gasto pblico. Esta situacin tiene el efecto aadido de
agravar la ya problemtica situacin demogrfica de la mayora de los pases industrializados

IDECAP | Casos agudos-1

33

(el envejecimiento de la poblacin y los crecientes ndices de dependencia). La adopcin de


medidas de austeridad para abordar este desequilibrio fiscal puede incidir en la financiacin
de la administracin del trabajo. Las consecuencias pueden manifestarse en dos formas: a)
recortes de la proteccin social y de la creacin de empleo y dems programas dirigidos por
la administracin del trabajo, y b) menores costos operacionales en trminos de personal y
de salarios 68. Los recortes de personal podran provocar el aumento del volumen de trabajo
en tiempos de mayor demanda de los servicios de la administracin del trabajo 69, empeorar
las condiciones de trabajo de los funcionarios de la administracin del trabajo y hacer peligrar
la eficacia y la calidad de los servicios que presta.
88.
En general, la crisis ha puesto de manifiesto la necesidad de adaptacin. Es
importante que las administraciones del trabajo extraigan lecciones de la crisis reciente y
adapten las polticas y la capacidad institucional, con miras a estar mejor equipadas para
paliar las consecuencias de posibles crisis econmicas futuras. A tal fin, la OIT ha elaborado
un conjunto de directrices de poltica equilibradas, entre ellas, el Pacto Mundial para el
Empleo (junio de 2009), en las que se insta a los gobiernos nacionales a situar las polticas
centradas en el empleo y las oportunidades de trabajo decente en la esencia de las
respuestas a la crisis. Adems, la Iniciativa del Piso de Proteccin Social (abril de 2009),
dirigida de forma conjunta entre la OIT y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS),
promueve las inversiones en una combinacin de justicia social y desarrollo econmico
como forma de abordar mejor los riesgos de la vida.
CAPACIDAD DE FORMULACIN DE POLTICAS DE LOS MINISTERIOS DE TRABAJO
Funcin especfica de los ministerios de trabajo

89.
Un cometido concreto del Ministerio de Trabajo es fomentar una combinacin de
desarrollo social y desarrollo econmico, para lograr un crecimiento equilibrado y sostenible.
Adems de su funcin sectorial u operativa en la formulacin de medidas
especficas de la poltica laboral tiene una funcin horizontal, resultante de su relacin con
el mundo del trabajo, como guardin de la paz social. De hecho, su funcin de promover
relaciones laborales productivas constituye una caracterstica esencial y le confiere una
posicin singular.
90.
Para cumplir este cometido, los ministerios de trabajo deberan tener la capacidad
para poder elaborar, adoptar, ejecutar y evaluar sus propias polticas, pero tambin para
poder promover un marco de poltica centrado en el empleo como parte de todo otro objetivo
gubernamental de poltica ms amplio.
91.
Sin embargo, su verdadera influencia en la formulacin de polticas y su situacin en
la jerarqua de los departamentos del gobierno no pueden darse por sentadas. Como se
explica en diversas fuentes de dentro y fuera de la OIT, el panorama general tiene luces y
sombras: muchos ministerios de trabajo ya son influyentes y visibles, y otros han logrado
mejorar su perfil, adems de sus asignaciones presupuestarias. En muchos pases, sin
embargo, el Ministerio de Trabajo ha visto mermar su influencia, y carece de suficiente
capacidad para desempear sus funciones correctamente.
92.
Las prioridades de los gobiernos, con inclusin del acento puesto en las polticas
laborales, determinan si el Ministerio de Trabajo ocupa un lugar destacado entre los
departamentos del gobierno, as como la medida en que puede influir en las polticas
econmicas ms amplias. Los proyectos de reformas, la adopcin de nuevas leyes laborales,
IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

34

la revisin de los regmenes de pensiones, o la reestructuracin de los rganos de la


administracin del trabajo pueden centrarse, si bien provisionalmente, en temas laborales y
en las instituciones competentes. Otro factor determinante es el poder poltico del
Ministro de Trabajo (su antigedad en el gobierno o su posicin dentro de su partido poltico).
En pases con un gobierno de coalicin, tambin puede ser importante la distribucin de
responsabilidades ministeriales entre los miembros de la coalicin.
Estas consideraciones, sin bien son fundamentales, superan el mbito del presente
Informe.

93.
En las secciones siguientes se abordan tres caractersticas institucionales que
afectan directamente la funcin de formulacin de polticas de los ministerios de trabajo: el
mandato, la funcin estratgica y de coordinacin, y la cooperacin con las organizaciones de
trabajadores y de empleadores.
Un mandato que va cambiando
94. El mandato de un ministerio de trabajo suele basarse en leyes constitucionales y de
otro tipo, y define sus funciones contrastndolas con las de otros departamentos
gubernamentales.
95.
En el ltimo tiempo, muchos ministerios de trabajo han experimentado cambios
importantes en su mandato. Tal como se subray anteriormente, un ministerio de trabajo
constituye el eje del sistema de administracin del trabajo. Sin embargo, por lo general
comparte algunas de las competencias en materia laboral con otros departamentos del
gobierno, o tiene una cartera mltiple. Ello significa que, adems del mandato habitual en
materia laboral y de empleo, un ministerio de trabajo muchas veces se ocupa de otras
carteras, que en ocasiones guardan slo una vaga relacin con los mercados de trabajo. Ello
puede deberse a consideraciones pragmticas. Sin embargo, la combinacin de carteras
muchas veces tiene una repercusin directa en la forma en que se formulan y aplican las
polticas. Por ejemplo, las respectivas funciones del Ministerio de Trabajo, del Interior y de
Relaciones Exteriores en el rea de inmigracin podran determinar que en la entrega de
permisos de trabajo prevalecieran aspectos del mercado laboral, de la seguridad o de la
poltica exterior. La divisin de responsabilidades en materia de formacin profesional entre
un ministerio de trabajo y un ministerio de educacin podra incidir en la orientacin de los
programas de formacin y en su vinculacin con las necesidades del mercado de trabajo.
De manera anloga, la combinacin de los programas de asuntos sociales y de
empleo puede influir en el equilibrio entre las necesidades respecto de la proteccin y
los imperativos en materia de creacin de empleo. La combinacin de los temas laborales
y los aspectos de empleo proporciona evidentes ventajas a la hora de equilibrar las
necesidades en cuanto a condiciones de empleo y mercado de trabajo, por ejemplo, al
formular las polticas de ingresos.
96.
En teora, la coordinacin puede ser ms fcil si las diferentes polticas relacionadas
con el trabajo residen en un nico ministerio. Sin embargo, la experiencia indica que la
integracin institucional no siempre es sinnimo de coordinacin. Incluso dentro de un
mismo ministerio, una fuerte demarcacin entre departamentos puede provocar una falta de
coherencia entre las polticas, a menos que las diferentes unidades persigan objetivos
comunes claramente definidos, y que estn a las rdenes de una direccin eficiente.
97. Recientemente, algunos gobiernos han intentado fusionar su Ministerio de Trabajo (o su
componente de empleo) con el Ministerio de Economa o de Finanzas. Habitualmente, esta
IDECAP | Casos agudos-1

35

medida se justifica en que el crecimiento econmico es el requisito previo de la creacin de


empleo, y que, por lo tanto, es necesario lograr una sinergia entre la poltica econmica y la
poltica de empleo. Las opiniones sobre la idoneidad de este arreglo son divergentes. Es
posible que d lugar a la creacin de un ministerio de economa y empleo ms fuerte e
influyente, pero tambin puede provocar la marginacin de las polticas favorables al empleo.
Estas fusiones pueden, a corto plazo, servir para solucionar ciertas tensiones entre los
ministerios econmicos y los que gastan, y para acelerar la aplicacin de reformas del
mercado de trabajo. A largo plazo, empero, pueden debilitar considerablemente las
posibilidades de que las administraciones del trabajo puedan plantear quejas a nivel
gubernamental sobre las modalidades de los programas de las polticas de empleo, la
regulacin del mercado de trabajo, la calidad de los puestos de trabajo creados o la relacin
entre las polticas de ingresos y la creacin de empleo (por ejemplo, los efectos del salario
mnimo). Tambin difieren las opiniones sobre varias fusiones recientes relacionadas con el
programa de relaciones laborales, al que siempre se ha vinculado a temas laborales y al que
se considera una de las principales competencias del sistema nacional de administracin del
trabajo.

98. En la mayora de los pases, el Ministerio de Finanzas ejerce una importante


influencia en la formulacin y aplicacin de las polticas, en particular, en la poltica laboral.
Esta influencia se refleja en el hecho de que los ministerios de finanzas por lo general
determinan los presupuestos de los departamentos. En muchos pases, las partidas
presupuestarias disponibles para las polticas activas del mercado de trabajo son fruto de la
negociacin entre el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Finanzas. Por lo general, cuanto
ms importantes son las implicaciones financieras de estas polticas, mayor es la influencia
del Ministerio de Finanzas. En algunos pases, como Dinamarca en el decenio de 1990, el
Ministerio de Finanzas desempea una importante funcin en las discusiones sobre las
reformas del mercado laboral. Sin embargo, en ocasiones se ha expresado preocupacin
respecto de la capacidad del Ministerio de Finanzas para analizar e interpretar
adecuadamente el fenmeno del mercado de trabajo.

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

36

99.
Habida cuenta de que los ministerios de trabajo tienen una funcin de proteccin,
adems de econmica, su relacin con otros ministerios de mbito econmico es lgica.
Sin embargo, debido al contacto diario del Ministerio de Trabajo con el mundo del trabajo a
travs de sus oficinas en el terreno, las inspecciones del trabajo, las oficinas de empleo, y a
la interaccin de las mismas con los representantes de los empleadores y de los
trabajadores, ste tiene una perspectiva y una voz singulares dignas de atender.
Funcin estratgica y de coordinacin
100. Las funciones genricas de los ministerios en el proceso de formulacin de
polticas habitualmente incluyen el establecimiento de las prioridades, la planificacin y
formulacin de las polticas y las leyes, la celebracin de consultas interministeriales, la
preparacin de presentaciones al gobierno, la asistencia en el proceso de elaboracin y
aprobacin de leyes en el Parlamento, y la ejecucin, la supervisin y la evaluacin 81. Una
buena formulacin de polticas en el campo de la administracin del trabajo se caracteriza
por dos elementos: la existencia de una visin o una estrategia a largo plazo, y la capacidad
de coordinar.

101. Acontecimientos como los accidentes en minas, los despidos masivos o las huelgas
de alcance nacional atraen la atencin de los medios de comunicacin y permiten hacerse
una idea de las intervenciones cotidianas de las instituciones de administracin del trabajo.
La administracin del trabajo, sin embargo, es mucho ms que el trabajo diario. Las polticas
laborales deben ejecutarse en un marco de perspectivas de mediano o largo plazo. En
realidad, los sistemas sociales de cada pas, e incluso de cada regin, por lo general son
bastante estables a lo largo del tiempo, pues no slo estn arraigados en tradiciones e
instituciones locales, sino que dependen de factores relativamente estables, como la
estructura econmica del pas, la composicin de la fuerza de trabajo, la fortaleza de
los interlocutores sociales, los sistemas de relaciones laborales, y los acontecimientos
demogrficos.
102. Las instituciones de administracin del trabajo deben establecerse para que
perduren. Deben atender a la necesidad de flexibilidad y de capacidad de reaccin, factores
de especial importancia en pocas de crisis econmica y social ; adems, deben
transversalizar la visin estratgica a largo plazo en las diferentes reas de poltica y de
responsabilidades ministeriales. Estas estrategias deben mirar ms all del horizonte de los
ciclos polticos, y propiciar consultas sociales ms amplias, no slo con los actores del
espectro poltico, sino tambin con los interlocutores naturales de la administracin del
trabajo: las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
103. El campo de la poltica laboral es multidisciplinario y multifactico. El mundo del
trabajo concierne prcticamente a todos los ciudadanos, incluidos quienes se preparan para
incorporarse a la fuerza del trabajo y quienes ya se han jubilado. La poltica laboral entraa
derechos, pero tambin obligaciones y sanciones. Hay mltiples ramificaciones entre el
trabajo y otras disciplinas, incluidas las disciplinas tcnicas. As pues, un sistema laboral
ideal exige un equilibrio fundamental entre los diferentes actores, pero tambin coordinacin
entre sus componentes clave: la legislacin laboral, la poltica de empleo, la proteccin
social y las relaciones laborales. Para poder formar parte de la esencia del debate
econmico, los ministerios de trabajo deben ejercer mejor o fortalecer su funcin de
coordinacin de todos los elementos de la poltica laboral nacional, de conformidad con el
Convenio nm. 150 de la OIT.

IDECAP | Casos agudos-1

37

104. No obstante, si el sistema de administracin del trabajo est excesivamente alterado,


al Ministerio de Trabajo no le resultar fcil desempear su funcin de coordinacin. Tal
como sealara la Comisin de Expertos en su Estudio de 1997, pueden plantearse
problemas con muchsimos actores involucrados en la adopcin de decisiones, la
coordinacin y la accin a nivel nacional. Evidentemente, ello plantea el interrogante de cmo
deberan disearse los mecanismos de la administracin del trabajo a fin de que todas sus
partes trabajaran juntas, como un conjunto coherente.

105. Esta coordinacin debe contar con el apoyo de un marco institucional apropiado, que
podra lograrse mediante consejos nacionales econmicos y sociales u rganos similares
87, comisiones de planificacin, o juntas consultivas, en los que est o pudiera estar
representado el Ministerio de Trabajo. Sin embargo, estas instituciones no tendrn mayor
trascendencia si no persiguen un programa poltico global.
106. Es sorprendente que, mientras muchos gobiernos han adoptado polticas nacionales
sobre salud pblica, educacin nacional o desarrollo industrial, rara vez se ha encargado a un
ministerio de trabajo que prepare o presente documentos al gobierno sobre una poltica
laboral nacional global. ltimamente, la OIT ha comenzado a promover la adopcin de esas
polticas globales en los departamentos gubernamentales encargados de asuntos laborales,
segn las cuales se atribuye al Ministerio de Trabajo una funcin de coordinacin y direccin
en los planes nacionales de desarrollo. Las polticas laborales nacionales pueden actuar
como vehculos para fortalecer la funcin de las administraciones del trabajo, tanto en los
pases en desarrollo como en los desarrollados (vase el recuadro 2.10).

Cooperacin con las organizaciones de trabajadores y de empleadores


107. De conformidad con el artculo 5 del Convenio nm. 150, se deben establecer
procedimientos apropiados a las condiciones nacionales para garantizar, dentro del sistema
de administracin del trabajo, la consulta, la cooperacin y la negociacin, la participacin de
los trabajadores y los empleadores y de sus organizaciones, a nivel nacional, regional y local.
Este artculo deja claro que estas disposiciones no quedan a criterio de las autoridades
pblicas. Son muchas las formas en que se pone en prctica esta participacin,
adaptndose a las circunstancias del pas de que se trate.

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

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108. La cooperacin tripartita ofrece posibilidades para poder or la opinin de los


trabajadores y los empleadores, y para que estos puedan participar en la formulacin de
polticas en reas como la elaboracin de leyes laborales, los aspectos operacionales de la
inspeccin del trabajo, la prevencin y solucin de diferendos, los servicios de empleo y la
SST.
109. El dilogo social trasciende el estricto mbito de las cuestiones laborales a travs de
los consejos econmicos y sociales y dems rganos similares; ello supone la participacin
de otros ministerios de gobierno, como los que se ocupan de las finanzas, el desarrollo
econmico, la industria, la agricultura o la educacin. Sin embargo, los ministerios de trabajo
representan en realidad la va ms lgica para las consultas tripartitas.
110. En buen nmero de pases, el Ministerio de Trabajo se encarga de administrar las
secretaras de los rganos nacionales tripartitos. Algunos de estos rganos fueron
concebidos como mecanismos consultivos del Ministerio de Trabajo, y en algunos casos
incluso funcionan como juntas salariales sectoriales, y asesoran al ministro en cuestiones
salariales y de condiciones de empleo en los diversos sectores de la economa. Con
mucha frecuencia, los ministerios de trabajo y sus departamentos tcnicos constituyen los
principales proveedores de documentos para estas reuniones tripartitas. En otros pases, la
relacin entre el Ministerio de Trabajo y los interlocutores sociales est menos
institucionalizada, no obstante lo cual es importante.

111. Los ministerios de trabajo tambin actan promoviendo el dilogo entre los
empleadores y los trabajadores, y su labor no se limita a la simple creacin de marcos
legislativos propicios. Su funcin es la de proporcionar una base objetiva para la negociacin
colectiva entre las partes, facilitando a los interlocutores sociales datos y previsiones
oficiales de precios, salarios, empleo y productividad laboral. En algunos pases, los
funcionarios del ministerio tambin facilitan el proceso de negociacin, presidiendo las
comisiones sectoriales de negociacin. Los ministerios de trabajo tambin pueden
ampliar la cooperacin en el mbito del lugar de trabajo mediante la promocin de rganos a
nivel de la empresa, incluida la creacin de comits de empresa, comits de seguridad y
salud, rganos mixtos de consulta, comits de bienestar y otros rganos ideados para
alentar el dilogo en una empresa. En muchos lugares del mundo, el Ministerio de Trabajo
tambin ayuda a resolver conflictos laborales, facilitando servicios de conciliacin, mediacin
y/o arbitraje, ya sea de forma directa o a travs de organismos especializados.
112. La administracin del trabajo presta una amplia gama de servicios a los trabajadores
y a los empleadores. Al mismo tiempo, la estrecha colaboracin con los interlocutores
sociales permite al Ministerio de Trabajo ir informando al gobierno sobre la forma en que van
cambiando el mercado laboral y la situacin social, para que ste pueda adaptarse a ello y
adoptar medidas correctivas si fuese menester.
113. Los interlocutores sociales siempre han participado, con carcter directivo o
consultivo, en la administracin de organismos del mbito de competencias de los
ministerios de trabajo. Por ejemplo, ello se observa en diversas instituciones de
seguridad social, en especial en el caso del seguro social, financiado en su totalidad o en
gran medida por las contribuciones de los trabajadores y de los empleadores, o en los
regmenes de seguro de desempleo 92. En no pocos pases, los interlocutores sociales
participan en la gestin de los servicios pblicos de empleo, ya sea en las juntas directivas,
como en Austria y Alemania, o bien a ttulo consultivo, como en la Repblica Checa y
Turqua. Tambin suelen estar representados en las juntas de gobierno y rganos directivos

IDECAP | Casos agudos-1

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similares de instituciones de formacin profesional 93, as como en rganos de conciliacin,


mediacin y arbitraje.

114. Una caracterstica de la administracin del trabajo es la relacin privilegiada entre los
ministerios de trabajo y los interlocutores sociales, tanto en trminos de participacin en la
formulacin de las polticas como de las vinculaciones institucionales. Fortalecer esta
relacin es un objetivo clave de las estrategias de la administracin del trabajo, como va
para aumentar su en materia de formulacin de polticas, as como mejorar su posicin y su
influencia.
EL RENDIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO
Modernizacin
115. En el ltimo decenio, y ante el deterioro de la situacin econmica y las restricciones
de los presupuestos nacionales, muchos gobiernos han introducido una serie de medidas
para incrementar la eficacia y el rendimiento del sector pblico. Entre otras cosas, se aspira
a mejorar los controles administrativos, tomando como referente los valores y la tica del
servicio
pblico. Al mismo tiempo, algunas pases han procurado modernizar las
instituciones pblicas recurriendo a mtodos de gestin propios del sector privado.
116. Muchas administraciones pblicas de todo el mundo, pero fundamentalmente de
pases industrializados, han hecho suyos estos mtodos, en su conjunto o parcialmente. En
el campo de la administracin del trabajo, se han realizado escasos anlisis sobre el efecto
de estos mtodos en cuanto al aumento de la eficiencia y la mejora de la formulacin de las
polticas y de la calidad del servicio. Si bien ha habido resultados satisfactorios, tambin ha
habido problemas ocasionados por efectos no deseados de modelos de gestin del sector
privado. Tal como se analiza ms adelante, los servicios pblicos de empleo parecan ser los
ms adecuados para poner a prueba el sistema de cuasi mercados. Otra rea de la
administracin del trabajo en la que se ha introducido la medicin del rendimiento
profesional y otros mtodos modernos de gestin 95 es la seguridad social.
117. El empeo en recortar los gastos e innovar plantea la necesidad de cambios, tanto en
la esfera pblica como en la privada. Es posible que las expectativas de la sociedad respecto
de la funcin del gobierno hayan cambiado con el tiempo, sin embargo, no han mermado. Los
gobiernos estn bajo una continua presin para prestar mejores servicios y aumentar la
transparencia. Los directivos de los rganos pblicos, incluidas las instituciones de la
administracin del trabajo, han asumido nuevas responsabilidades, aunque su mbito de
actuacin y sus herramientas siguen arraigadas en las prcticas y prioridades nacionales. Al
mismo tiempo, los cambios en la gestin del sector pblico muchas veces provocan
controversias. La adopcin de mtodos propios del sector privado pone en entredicho la
compatibilidad de los mtodos de gestin privados con los intereses pblicos. Ello reviste
particular importancia para las instituciones de la administracin del trabajo, que se encargan
de respaldar la justicia social.
Gestin del desempeo
118. En el ltimo tiempo, muchos gobiernos han puesto el acento en mejorar el
desempeo de la administracin pblica. En el caso de la administracin del trabajo, este
objetivo ha cobrado renovada urgencia a consecuencia de la crisis econmica actual y de la
mayor demanda de sus servicios registrada en muchos pases. La gestin del desempeo
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consiste en dar incentivos a los funcionarios, y en especial a los directivos, para que adopten
decisiones y asignen recursos pensando en obtener mejores resultados.

119. Establecer objetivos a largo plazo constituye una primera medida para mejorar la
orientacin estratgica de una organizacin, basndose en los resultados de la misma 98.
Complementan estos objetivos resultados y productos ms concretos, que con frecuencia
guardan relacin con un ciclo presupuestario. Los planes de accin del Ministerio de Trabajo
pueden centrarse en objetivos vinculados con su mandato, as como en la mejora de la
eficacia institucional y la plena aplicacin de la estrategia general del gobierno.
120. En la actualidad, entre las instituciones pblicas est muy extendido el uso de
contratos basados en el logro de resultados, a fin de enlazar los logros de la organizacin y
su personal con los objetivos colectivos e individuales. En las instituciones de administracin
del trabajo, constituyen una herramienta de gestin por objetivos. Si bien estos contratos en
ocasiones se reservan a los cuadros directivos, en muchos pases se utilizan con todas las
categoras de personal (por ejemplo, en Blgica, Brasil, Canad, Pases Bajos, Sudfrica y
Reino Unido), incluidos los funcionarios de empleo (por ejemplo, Lesotho), los asesores de
empleo y los inspectores del trabajo (Kenya). Hay estudios en los que se subrayan algunos
de los riesgos relacionados con los contratos basados en el logro de resultados, en
particular, la dificultad de establecer unidades de produccin y resultados correctos y
mensurables, la tendencia a centrarse en objetivos fciles de obtener, y la manipulacin de
los resultados. Sin embargo, un estudio de la OCDE concluye que los potenciales problemas
no son tantos como para afirmar que la medicin o la gestin del desempeo deberan
descartarse. Ms bien representan un llamado a la prudencia y al pragmatismo.
121. Para que un sistema de gestin del desempeo sea eficaz, debe contar con el
respaldo de un sistema de evaluacin de calidad. En varios pases, la evaluacin del
desempeo est arraigada en la cultura administrativa. Estas prcticas suelen formar parte
de procedimientos internos de funcionamiento, y en ocasiones estn a cargo de asesores
externos, como en el Canad (Qubec). Las evaluaciones se utilizan para diversos fines, en
particular, para determinar reas en las que se deben reducir costos y mejorar las prcticas
de gestin, como en el Reino Unido. Tambin suelen utilizarse para evaluar el desempeo del
personal, ya sea con miras al desarrollo de la carrera profesional, o como base de los
incentivos y el fomento de la productividad (vase el recuadro 2.11). Si bien las evaluaciones
del desempeo profesional ejercen una importante funcin de control, su valor reside en
que se trata de ejercicios objetivos, que proporcionan un panorama preciso y susceptible de
intervencin.

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Remuneracin basada en del desempeo profesional


122. La remuneracin de los empleados gubernamentales siempre se ha basado en la
antigedad, y se ha regulado con arreglo a una escala salarial centralizada y sujeta a
incrementos; las promociones constituan el principal incentivo del desempeo profesional.
123. Las iniciativas para mejorar la gestin del desempeo profesional presuponen una
mayor flexibilidad de gestin al recompensar la consecucin de objetivos colectivos o
individuales. La remuneracin basada en el desempeo se considera un instrumento para
mejorar la motivacin y la rendicin de cuentas de cada trabajador, as como para retener a
miembros del personal muy calificados. Por otro lado, tambin ha sido utilizada como medio
para contener los costos salariales, o para compensar a los empleados pblicos por la
prdida de seguridad en el empleo causada por la introduccin de contratos de duracin
determinada. Gradualmente, las polticas de remuneracin basada en el rendimiento
profesional se han ido extendiendo del personal directivo a otras categoras de personal. No
obstante, tal como se seala en recientes estudios de la OCDE, para los trabajadores no
directivos el porcentaje de la remuneracin bsica vinculada al desempeo en general

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sigue siendo modesto (5 a 10 por ciento), en tanto que para los directivos es ms elevado
(alrededor del 20 por ciento).

124. Cabe sealar que, en muchos pases, incluso los sistemas tradicionales basados en
la antigedad prevean compensaciones, y premiaban con bonos el buen desempeo
profesional. En Francia, por ejemplo, aun antes de la adopcin en agosto de 2001 de la Ley
Orgnica relativa a las Leyes de Finanzas (LOLF), en una reforma del presupuesto con la que
se introdujeron importantes cambios en las finanzas pblicas (artculo 35 de la ley nm. 462294 de 19 de octubre de 1946 sobre la situacin de los funcionarios de la administracin
pblica), se prevea el pago de bonos basados en el rendimiento (prime de rendement). De
manera anloga, el sistema de compensaciones para el personal de la administracin
pblica de los Estados Unidos prev el pago de compensaciones por buen desempeo. En el
Reino Unido, de conformidad con las directrices de la Oficina del Gabinete, todas las
unidades de negociacin de los servicios gubernamentales deben introducir el sistema de
remuneracin basada en el desempeo profesional en el conjunto de medidas de estmulo.
125. Son limitados los datos disponibles sobre la incidencia de los sistemas de
remuneracin basados en el desempeo profesional. Sin embargo, se dispone de mucha
documentacin sobre estos sistemas en la administracin pblica en general, en especial,
en pases muy adelantados en relacin con las reformas de la administracin pblica 109.
En estos estudios se indica un positivo, si bien temporario, aumento de la productividad. Se
sealan las dificultades para hacer funcionar estos sistemas, sobre todo debido a cuestiones
ligadas al control y la medicin del desempeo de cada miembro del personal sobre la base
de indicadores objetivos y cuantitativos. Adems, los costos asociados con la adopcin y la
gestin de estos regmenes suelen ser elevados, y con frecuencia se subestiman. En algunos
estudios se reconoce una incidencia en el establecimiento de objetivos y una mayor calidad
del servicio, pero tambin se indica que el personal estima que la remuneracin basada en el
desempeo profesional no ha aumentado su motivacin, sino que es un sistema que
divide, socava el nimo, provoca envidia e inhibe la cooperacin en el lugar de trabajo. En
los mismos estudios se seala que algunos directivos consideran que la remuneracin
basada en el desempeo merma la cooperacin entre el personal y la direccin. Algunos
autores subrayan el riesgo de subjetividad, e incluso de arbitrariedad, lo cual puede
quitar legitimidad a las instituciones pblicas a los ojos del personal y el pblico.
126. En un estudio de la OCDE se llega a la conclusin de que no se debiera sobreestimar
la importancia y la repercusin de la remuneracin basada en el desempeo profesional. El
xito de estos regmenes se basa en la calidad del proceso de medicin del desempeo,
ms que en el nivel de remuneracin. Ms importante an, la OCDE sugiere que estos
regmenes exigen una cultura de la funcin pblica madura y basada en la confianza, y
recomienda la coordinacin con el personal y los sindicatos al aplicarlos.
127. Los conceptos de gestin del desempeo y remuneracin basada en el rendimiento
se gestaron y aplicaron en pases industrializados que contaban con una administracin
pblica bien arraigada. Algunas de estas prcticas se extendieron rpidamente a pases en
transicin y pases en desarrollo, cuando los gobiernos comenzaron a recurrir a consultoras
privadas y a aplicar mtodos de gestin del sector privado. Sin embargo, los investigadores
parecen coincidir en que, para que esas reformas lleguen a buen puerto, se deben cumplir
una serie de requisitos previos en trminos de buena gestin en general, y de capacidad de
gestin para dirigir los procesos de evaluacin del desempeo, y en que debe haber una
relacin de confianza entre la direccin y los empleados.

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128. El requisito previo fundamental para introducir un rgimen de remuneracin basada


en el rendimiento profesional y otros mtodos de gestin propios del sector privado es la
existencia de un sector pblico que se rija por normas transparentes y acatadas al pie de la
letra. Hay quienes sostienen que en los pases cuyo sistema de administracin pblica no
est suficientemente desarrollado, convendra pensar en reformar los controles
administrativos obsoletos y mejorar las condiciones de empleo, las perspectivas de la
carrera y el avance profesional de los empleados pblicos, ms que en adoptar mtodos
basados en el desempeo profesional. La OCDE tampoco est de acuerdo en que algunos
pases en transicin utilicen mtodos de remuneracin basada en el rendimiento profesional
para determinar una gran parte del salario bsico.
129. Ser preciso realizar ms investigaciones y estudios de casos que evalen las
ventajas de la remuneracin basada en el desempeo profesional en la gestin de la
administracin del trabajo, tanto a nivel de los ministerios de trabajo como de sus
organismos. Se debera prestar especial atencin a los requisitos previos para la introduccin
de este sistema, as como a su repercusin en las relaciones laborales en la administracin
pblica.
Trabajar con el sector pblico y el sector privado
130. Habida cuenta de que la poltica laboral y su administracin exigen un enfoque
transectorial, ser necesaria la colaboracin entre los rganos gubernamentales y las
autoridades pblicas (alianzas pblico-pblicas) en prcticamente todas las reas de la
administracin del trabajo. Esta colaboracin puede tener lugar, por ejemplo, entre el
Ministerio de Trabajo y otros ministerios o departamentos, en el diseo de los programas de
creacin de empleo; entre el Ministerio de Trabajo y las oficinas de estadsticas, en la
recogida de estadsticas fiables del mercado de trabajo; entre la inspeccin general del
trabajo y las inspecciones especializadas (si existieran), mediante la coordinacin de sus
actividades de inspeccin o el intercambio de bases de datos; entre las inspecciones del
trabajo y los rganos judiciales, en el enjuiciamiento de los empleadores que violan la
legislacin laboral; entre el Ministerio de Trabajo y los gobiernos locales, en el rea de obras
pblicas o de proteccin social, o entre el Ministerio de Trabajo o el Ministerio del Interior y el
Ministerio de Relaciones Exteriores, en la regulacin referente a los trabajadores migrantes.
131. Esta interaccin puede ser limitada o amplia, dependiendo del nmero de asociados,
y puede beneficiarse de la mancomunacin o el intercambio de recursos entre dos o ms
partes interesadas, a fin de resolver un conjunto de problemas o idear una estrategia que
ninguna de ellas puede acometer por su cuenta. Esta sinergia entre dos rganos pblicos es
deseable; sin embargo, en la prctica, no es fcil consolidar una relacin cooperativa formal
en el sector pblico si las leyes, la normativa y las relaciones jerrquicas tienden a
predominar sobre las relaciones de cooperacin oficiosas.
132. Un rea en la que siempre se necesita la colaboracin entre la administracin del
trabajo y los rganos pblicos y privados del exterior es la de investigacin y estadsticas. En
el contexto presupuestario actual, se est poniendo el acento en la necesidad de demostrar
la eficacia de los programas y las intervenciones de poltica. El inters se centra en la
formulacin fctica de polticas, basndose en estudios fiables, claros y exhaustivos. Si
bien muchos ministerios cuentan con sus propias unidades de investigacin y rganos
semejantes, para aplicar este enfoque tal vez sea necesario asociarse a organizaciones,
universidades, oficinas de estadstica e institutos de investigacin externos, tanto pblicos
como privados (vase el recuadro 2.12).

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133. Segn se define en el Convenio nm. 150, las actividades de la administracin


pblica en el campo de la poltica laboral nacional competen fundamentalmente al
gobierno. Sin embargo, ello no impide que algunas funciones puedan llevarse a la prctica
en colaboracin con el sector privado (alianzas pblico-privadas).
134. La administracin del trabajo siempre ha adquirido bienes y servicios al sector
privado, recurriendo a contratos comerciales, pero la externalizacin de sus funciones
fundamentales siempre ha quedado limitada a unas pocas reas tcnicas. Por ejemplo, en
muchos pases, la prestacin de formacin profesional se encomienda a empresas y otros
proveedores del sector privado. Lo habitual es que la administracin del trabajo tambin
recurra a servicios privados de consultora para preparar estudios, impartir formacin al
personal o idear sistemas electrnicos de informacin. Ello suele hacerse mediante arreglos
contractuales con fines especficos.
135. Ms recientemente, tambin ha habido una tendencia a poner en manos del sector
privado asuntos que siempre haban sido considerados funciones fundamentales de la
administracin del trabajo, como las relaciones laborales (conciliadores o rbitros privados),
el empleo (proveedores privados de servicios de colocacin, e instituciones de formacin),
los servicios sociales y la asistencia social (vase el recuadro 2.13).

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136. Entablar relaciones contractuales con el sector privado tiene varias ventajas, como la
de acceder a conocimientos especializados de alta calidad o a nuevas tecnologas, sustituir
presupuestos pblicos limitados con recursos privados, lograr una mejor y ms rpida
prestacin de servicios a los clientes, u obtener servicios especializados de gestin para
proyectos complejos y de gran envergadura.
137. Las alianzas pblico-privadas tambin plantean nuevos desafos a las
administraciones del trabajo, pues exigen nuevas calificaciones de gestin y ejecucin, en
particular, para la preparacin, la negociacin y el control de contratos, la fijacin de precios
de los servicios, la redaccin de proyectos, la formulacin de las condiciones, la tramitacin y
ejecucin de los procesos de licitacin y la evaluacin de proyectos.
138. Al externalizar servicios al sector privado, la administracin del trabajo debe poder
hacer un seguimiento y evaluar la produccin y los resultados de esos servicios, adems de
adoptar las correspondientes decisiones, pues la responsabilidad ltima sigue recayendo en
el Estado. Los gobiernos no deberan externalizar de oficio la prestacin de servicios;
deberan hacerlo slo si pueden garantizar los derechos individuales y los derechos jurdicos,
y si pueden mantener su funcin en la formulacin de las polticas y supervisar
correctamente el desempeo de los proveedores pblicos y la calidad de la prestacin de los
servicios.
Algunas lecciones extradas de las iniciativas de modernizacin
139. De las recientes reformas de la administracin del trabajo pueden extraerse algunas
lecciones fundamentales, tal como se examina en estudios de la OIT, auditoras de
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administraciones del trabajo e inspecciones del trabajo, documentos de las Naciones Unidas
y la OCDE y otras fuentes pertinentes.

140. Dado que las sociedades siguen cambiando, la administracin del trabajo contina
adaptndose. Tal como lo pusiera de manifiesto la OIT de 2006, el mundo del trabajo est
experimentando profundos cambios, y las administraciones del trabajo deben reaccionar con
nuevas polticas, nuevos servicios y nuevas formas de aplicar las leyes existentes, inclusive
ms all de la economa formal.
141. Los cambios en las estructuras administrativas y la reasignacin de los recursos son
necesarios; sin embargo, por muchas razones, estos cambios no deberan introducirse a la
ligera, pues las organizaciones establecidas proporcionan la estabilidad y la continuidad
necesarias tanto para lograr la coherencia entre las polticas, como para que los funcionarios
puedan forjar la capacidad, los conocimientos y las relaciones necesarias para abordar
cuestiones complejas de poltica pblica.
142. Contrariamente a la autoproclamada importancia universal preconizada por la nueva
gestin pblica, no existe una nica forma genrica de reformar la administracin pblica. La
existencia del gobierno basado en las normas constituye el requisito previo principal para
emprender reformas de tipo mercantil. Los resultados de las reformas inspiradas en la
nueva gestin pblica en realidad son encontrados, y no debera olvidarse que este
tipo de reformas entraa unos considerables costos de transaccin.
143. Para que la modernizacin y los cambios en la gestin sean positivos, los gobiernos
deberan celebrar consultas con los interlocutores sociales. En el mundo del trabajo, es
crucial equilibrar los puntos de vista divergentes si se desea encontrar soluciones
sostenibles y legtimas. Las administraciones del trabajo deberan aprovechar la experiencia
de los interlocutores sociales y las frecuentes oportunidades para el dilogo social.
144. La funcin de la OIT debera ser ayudar a las administraciones del trabajo para que
aprendan de los logros y los errores mutuos, tomando en consideracin las diferencias entre
pases y regiones que podran influir en la eleccin de los mtodos de reforma.
MODERNIZAR LA ADMINISTRACIN DEL TRABAJO:
El caso de los servicios pblicos de empleo
Un nuevo entorno con nuevos desafos
145. Los servicios pblicos de empleo ejemplifican con singularidad la forma en que uno
de los componentes ms antiguos y ms tradicionales de los sistemas de administracin del
trabajo contina adaptndose a un entorno que cambia, y la forma en que ha ido
reorganizando sus funciones a lo largo de los aos. Adems, gracias a los numerosos
mecanismos internacionales y regionales para el intercambio de informacin, la enseanza
recproca y el establecimiento de parmetros, las prcticas innovadoras ideadas en un pas o
una regin se difunden con rapidez.
146. A partir de la reaparicin del desempleo a gran escala a mediados del decenio de
1970, los servicios pblicos de empleo se han convertido en uno de los principales
instrumentos de los gobiernos para abordar los problemas del mercado laboral; por
consiguiente, han estado sometidos a presin para mejorar la eficiencia de sus servicios.
IDECAP | Casos agudos-1

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Cuando en los aos noventa, a instancias de muchos gobiernos, el gasto pblico se


reorient, pasando de las polticas pasivas a las polticas activas del mercado de trabajo, los
servicios pblicos de empleo adquirieron un papel ms destacado, no slo en la prestacin
de servicios de colocacin, sino en la formulacin y puesta a prueba de programas para
atender a grupos especficos de desempleados, como los desempleados de larga duracin y
los trabajadores jvenes. Debido a las restricciones fiscales, los servicios pblicos de
empleo tuvieron que proseguir su actividad de forma ms sistemtica, evaluar los programas
vigentes y plantearse sustituirlos por otros ms rentables. La reciente crisis econmica
tambin puso a prueba la eficiencia de estos servicios, que quedaron sujetos al escrutinio de
los medios de comunicacin y del pblico en general.

147. Para hacer frente a esas exigencias, la administracin de los servicios de empleo
emprendi importantes transformaciones en trminos de estructuras y capacidades
institucionales, y de mtodos de gestin y prestacin. En la presente seccin del informe, se
examinarn e ilustrarn brevemente algunos de esos cambios con ejemplos de los pases.
148. Las consideraciones precedentes se refieren sobre todo a pases industrializados y a
algunos pases de medianos ingresos; sin embargo, los pases en desarrollo no han
progresado de manera significativa 126. Tal como se explic anteriormente, en muchos de
ellos se carece de capacidad tcnica para prestar servicios de empleo eficaces, as como de
inters y apoyo poltico. A resultas de ello, no se atiende ni registra la oferta de mano de
obra; los servicios pblicos de empleo no se utilizan, o no gozan de la confianza de los
empleadores y los trabajadores. En consecuencia, los gobiernos no pueden beneficiarse del
potencial de estos servicios para el desarrollo y la formalizacin de sus economas. Ese
potencial goza de amplio reconocimiento. La OIT podra abordar esta cuestin en
colaboracin con otros actores de este mbito, como la AMSPE y la OCDE.
Cambios institucionales
149. ltimamente, en los servicios pblicos de empleo de muchos pases se han
cambiado las disposiciones institucionales. En los pases industrializados, la finalidad de
estas nuevas disposiciones es lograr una mejor coordinacin entre las polticas activas y las
polticas pasivas de mercado de trabajo, y delegar ms responsabilidad en los niveles
institucionales locales. En los pases en desarrollo, los esfuerzos se han centrado en crear
servicios pblicos de empleo modernos y colmar los vacos de capacidad. A tal fin, en
algunos se han adoptado nuevas leyes y se han creado nuevas instituciones.

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150. Para lograr una mayor coherencia entre las polticas activas de mercado de trabajo y
las medidas de apoyo a los ingresos, y con miras a proporcionar a quienes buscan empleo y
dems beneficiarios una ventanilla nica, donde los servicios y la informacin sean de ms
fcil acceso, en varios pases se han integrado los servicios de colocacin a la
administracin nacional de prestaciones de desempleo, emulando las reformas de Nueva
Zelandia en 1998, y del Reino Unido en 2002 (vase el recuadro 2.14).

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151. En Francia, la reorganizacin de los servicios pblicos de empleo tuvo lugar en el


marco de la revisin general de las polticas pblicas puesta en marcha en julio de 2007. Ello
dio lugar a que en 2008 se creara una nueva institucin pblica denominada Ple emploi,
que signific la fusin del Organismo Nacional de Empleo (ANPE) y la Asociacin para el
empleo en la industria y el comercio (Assedic).
152. Las iniciativas para lograr una vinculacin ms estrecha entre la poltica de empleo y
la seguridad social han impulsado recientes reformas en Irlanda, como parte de la revisin
general de todo el sistema de administracin del trabajo. Hasta marzo de 2010, las
competencias en materia de poltica de empleo y prestaciones de desempleo incumban a
dos departamentos separados; la poltica laboral y la poltica de empleo, as como la
formacin profesional, eran competencia del Departamento de Empresas, Comercio y Empleo
(actual Departamento de Empresas, Comercio e Innovacin), y las referentes a bienestar
social correspondan al Departamento de Asuntos Sociales y Familiares (actual Departamento
de Proteccin Social). La prestacin de los servicios de empleo y la administracin de las
prestaciones por el momento siguen separadas; de lo primero se encarga la Direccin de
Formacin y Empleo (FS), y de lo segundo, las oficinas locales de bienestar social. FS
sigue ocupndose del aprendizaje, el desarrollo de las competencias, y la formacin de los
trabajadores desempleados.
153. En Alemania, la historia de los servicios pblicos de empleo (Direccin Federal de
Empleo, o Bundesagentur fr Arbeit BA) se remonta a 1927. Las estructuras de los
servicios pblicos de empleo mantuvieron sus principales caractersticas durante aos
(incluida la inclusin sistemtica de los interlocutores sociales en su gobernanza). La
reestructuracin ms significativa tuvo lugar en el decenio de 2000 en el contexto de las
reformas de la Comisin Hartz, encaminadas a modernizar el BA como proveedor de
servicios, al mismo tiempo que se fusionaba la asistencia a los desempleados con la
asistencia social. Como parte de estas reformas institucionales, se trabaj para mejorar los
ndices de atencin de los miembros del personal a los clientes, trasladando a ms

IDECAP | Administracin del Trabajo e Inspeccin Laboral

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miembros del personal a los servicios de colocacin y orientacin. Adems, hubo una amplia
sustitucin de las partidas presupuestarias del Ministerio por un sistema de acuerdos
negociados con objetivos establecidos.
154. Durante dcadas, el Servicio Pblico de Empleo de Austria (Arbeitsmarktservice
AMS) fue una estructura administrada por el Estado, plenamente integrada en el Ministerio
de Trabajo. En 1994, fue sometido a una revisin sustantiva, en virtud de la Ley relativa al
Servicio Pblico de Empleo (AMSG), y el AMS fue separado del Ministerio y reinaugurado
como empresa pblica de servicios. Con la creacin del AMS, toda la estructura de gobierno
de los servicios pblicos de empleo de Austria cambi, dando paso a la introduccin de una
cultura de colaboracin social. A nivel nacional, el AMS est encabezado por una junta de
directores de dos miembros, elegidos por la junta administrativa y confirmados en su cargo
por el Ministerio Federal de Trabajo, Asuntos Sociales y Proteccin del Consumidor. La junta
administrativa tripartita constituye el rgano central de adopcin de decisiones, y tiene
verdaderas facultades en materia de formulacin de polticas. Traduce las directrices del
Ministro en objetivos operacionales, distribuye el presupuesto, y adems puede admitir o
despedir a los miembros de la junta de directores y a todos los directivos subnacionales.

155. El sistema dans ha experimentado cambios fundamentales en los ltimos aos.


Hasta
2009, el servicio pblico de empleo (Arbejdsformidlingen AF) constitua el organismo de
ejecucin del Gobierno en materia de poltica del mercado de trabajo. Conforme al sistema
establecido en 1994, la gestin del mercado de trabajo qued fuertemente descentralizada, y
la responsabilidad por las polticas se atribuy a 14 oficinas regionales de servicios pblicos
de empleo. Desde 2001, todas estas estructuras han sido objeto de cambios graduales.
Desde agosto de 2009, los municipios han asumido totalmente la responsabilidad
econmica por los desempleados (incluidas las prestaciones), si bien cuentan con un
reembolso del Estado. El Gobierno de Dinamarca, pues, ha municipalizado efectivamente el
sistema de gestin del mercado de trabajo en el pas y ha limitado la funcin de los servicios
pblicos de empleo a las de un rgano de control a nivel regional.
156. En la Repblica de Corea se introdujo una reestructuracin fundamental; se cre la
nueva red de servicios de empleo de Centros de Seguridad Laboral en respuesta a la crisis
financiera de 1998. Esta reforma fundi las tres funciones principales de los servicios
pblicos de empleo (intermediacin laboral, administracin de prestaciones de desempleo y
derivacin a programas de mercado de trabajo) en un solo servicio. Los municipios y los
gobiernos locales siguen prestando servicios independientes de empleo a travs de sus
Centros de Informacin Laboral, y reciben apoyo financiero del Ministerio de Trabajo y
Empleo.
157. En 2009 se cre en Camboya el Organismo Nacional de Empleo para conseguir el
funcionamiento eficiente y eficaz de los servicios de empleo, y facilitar la recoleccin y
difusin de informacin sobre el mercado de trabajo. Fue concebido como organismo
especial de ejecucin, y depende de la Junta Nacional de Formacin Profesional; se encarga
de gestionar las oficinas de empleo y de dirigir una serie de iniciativas de aumento de la
capacidad para su personal. En Camboya, las oficinas de empleo regionales proporcionan
un mecanismo efectivo para la prestacin de servicios relativos al mercado de trabajo, en
particular, en relacin con la informacin sobre el mercado de trabajo de cada lugar; los
servicios de bsqueda de empleo y de colocacin; la orientacin y el asesoramiento a
quienes buscan empleo, y la provisin de programas de mercado de trabajo, como la
formacin y la nueva capacitacin para el empleo.

IDECAP | Casos agudos-1

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Gestin del desempeo de los servicios pblicos de empleo


158. Desde el decenio de 1990, la gestin de muchos servicios pblicos de empleo, en
especial en los pases de la OCDE, ha atravesado cambios sustanciales, pues los
formuladores de polticas han procurado mejorar la eficacia de las medidas del mercado de
trabajo. En un esfuerzo por responder al cambio de situacin del mercado de trabajo, muchos
servicios pblicos de empleo emprendieron una reestructuracin de sus actividades,
aprovechando las nuevas tecnologas, los datos empricos y las perspectivas de las polticas
para mejorar el desempeo.
159. Pese a las variaciones entre un pas y otro, este cambio radical en la gestin de los
servicios pblicos de empleo present algunos rasgos comunes (vase el recuadro
2.16), relacionados sobre todo con la descentralizacin de diversos aspectos de las polticas
del mercado de trabajo: un cambio hacia la gestin del desempeo, la gestin de la calidad y
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la mejora de la gestin del manejo de casos; la introduccin de cuasi mercados y una


colaboracin mejorada o fusiones entre los organismos encargados de las prestaciones, los
servicios de empleo y los proveedores de formacin.

160. En la dcada de 1990, varios pases industrializados introdujeron sistemas de


gestin del rendimiento. Estos sistemas se basan en diferentes tipos de indicadores del
desempeo, cuya finalidad es mostrar la relacin entre los recursos asignados a un
programa (insumos), los resultados inmediatos (la produccin) y la repercusin ltima
(resultados) (vase el recuadro 2.17).

161. La utilizacin de indicadores de la produccin vara entre los distintos pases. Algunos
son bastante comunes, por ejemplo, el envo a diversos programas (formacin, provisin
externa u otro apoyo), las entrevistas con los beneficiarios, el registro de las ofertas de
empleo, o la finalizacin de planes individuales. Hay otros menos frecuentes, como los
relativos a la colocacin en trabajos en perodo de prueba (por ejemplo, Estonia,
Eslovenia y Estados Unidos) o a las sanciones. En ocasiones, los indicadores van
acompaados de datos ms detallados sobre la velocidad de prestacin del servicio (Suecia),
la calidad de las vacantes en cuando al nivel de calificaciones (Austria) o su duracin o
focalizacin en grupos especficos de beneficiarios (Francia, Irlanda y Noruega). Estos
indicadores de volumen son tiles para evaluar el alcance de las actividades y la cantidad
de trabajo. Sin embargo, no pueden proporcionar un panorama completo de la calidad de los
servicios prestados. Para hacerlo, algunos pases tambin aplican mediciones de la calidad
del proceso y recaban la opinin de los clientes (los Pases Bajos, Suecia y Estados Unidos).

162. Para medir la repercusin de los servicios pblicos de empleo en la situacin social,
se realiza un rastreo de los indicadores de los resultados. Estos indicadores se refieren a la
tasa general de empleo y de desempleo, y a la tasa de empleo de grupos concretos de
trabajadores; se recurre incluso a indicadores econmicos ms amplios relacionados con el
IDECAP | Casos agudos-1

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desempeo del mercado de trabajo. Sin embargo, pareciera que a los fines de la gestin
est ms extendido el uso de indicadores intermedios de los resultados. stos se centran en
el nmero de personas que se desplazan de los registros de desempleo a alguna forma de
empleo (mediciones de los casos que salen del registro de desempleados). Estas
cifras de salida en ocasiones van acompaadas de informacin cualitativa concreta sobre los
tipos de nuevos contratos (Lituania) y pueden especificar intervenciones, esto es, medidas
de activacin, formacin u otro apoyo (Austria, Blgica, Dinamarca y Hungra) o indicar la
duracin del empleo, lo que permite establecer umbrales (Australia, Francia y Nueva
Zelandia).

163. Otro indicador de los resultados muy difundido es el de la duracin de las


prestaciones (Dinamarca, Estonia, Francia, Lituania y Suecia). En Suiza,por ejemplo, al
evaluar el rendimiento, se da suma importancia a la rapidez del reempleo (vase el recuadro
2.18).

164. Es evidente que la aplicacin de sistemas de gestin del desempeo depende de los
arreglos de gestin de cada pas, as como de la calidad general de la gobernanza. De hecho,
la estructura de gobierno de los servicios de empleo es un importante determinante del
xito de estos sistemas, pues debera poder rastrear los resultados de los programas,
prevenir la manipulacin artificial de las mediciones de los resultados (gaming) y la
discriminacin contra los clientes en situacin desfavorecida (creaming and parking), adems
de proteger los derechos individuales a las prestaciones.
165. Tanto en las economas industrializadas como en las economas en transicin, los
servicios pblicos de empleo aplican el sistema tradicional de gestin basada en
objetivos. Ello permite cierto grado de libertad operativa a los niveles ms bajos de la
administracin. Sin embargo, estos sistemas trabajan de distintas formas, y ello depende de
si se aplican en servicios pblicos de empleo con estructuras sumamente centralizadas
(como en el Japn o el Reino Unido), donde se aplican tcnicas de gestin descendentes y
sofisticados sistemas de directrices y verificaciones, o en estructuras descentralizadas, en
las que las metas locales de rendimiento se establecen a nivel local o se negocian con los
ministerios o los organismos.
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166. En pases con sistemas federales, como Austria, los servicios pblicos de empleo de
nivel local no slo tienen una funcin de ejecucin; tambin tienen un papel limitado en la
formulacin de polticas (vase el recuadro 2.19).

167. En el transcurso de los aos, los sistemas de gestin basada en objetivos han ido
perfeccionndose hasta incluir medidas que prevn la evaluacin estratgica y
exhaustiva de las funciones de los servicios pblicos de empleo.
168. En algunos pases, para analizar e interpretar el desempeo se utiliza una ficha de
puntuacin integral 139. En los Pases Bajos, por ejemplo, estas fichas combinan todos los
indicadores del rendimiento, y se utilizan para calificar a los funcionarios de las oficinas de
empleo locales. En pases como Noruega o Suecia, tambin se utilizan fichas integrales que
combinan mltiples objetivos, en las que se comparan insumos y resultados, y se incluyen
indicadores del desempeo y estmulos a la gestin. En Finlandia, donde en 2004 se
introdujeron reformas en materia de rendimiento y rendicin de cuentas, se aplica un mtodo
similar, en forma de ficha centrada en valores potenciales. En otros pases, como el
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Canad, Dinamarca, Estonia, Irlanda y Repblica Checa, en los informes descriptivos del
desempeo se incorpora informacin cuantitativa y cualitativa. En Australia, para evaluar el
desempeo y la calidad general de los proveedores externos de servicios, se utiliza un
sistema de calificacin mediante estrellas.
169. La justificacin del gasto pblico no es la nica razn por la cual la medicin del
rendimiento continuar siendo un aspecto destacado de los servicios pblicos de empleo en
el futuro. Otra razn por la cual realizar una medicin precisa del desempeo y lograr una
estricta rendicin de cuentas es la creciente participacin de otros actores en las actividades
de los servicios pblicos de empleo, tal como se explica ms adelante.
Externalizacin de la prestacin de servicios
170. Es posible que el cambio ms significativo en el funcionamiento de los servicios
pblicos de empleo haya sido la externalizacin de actividades centrales, as como la
creacin de un cuasi mercado para los servicios de colocacin y otros servicios, mediante
la divisin de los servicios pblicos de empleo entre los poderes pblicos (regulador y
comprador) y el proveedor (pblico o privado).

171. En esta seccin del informe no se analiza la regulacin de las agencias de empleo
privadas, tal como se aborda en el Convenio nm. 181; la atencin se centra slo en la
relacin contractual entre los servicios pblicos de empleo y los proveedores de servicios de
colocacin pblicos o privados.
172. Este mtodo sigue limitndose a algunos pases, a la cabeza de los cuales estn
Australia, Pases Bajos y algunos pases de la OCDE. Sin embargo, la tendencia est
extendindose a las economas en transicin, en especial en Asia (Repblica Democrtica
Popular Lao, Malasia, Pakistn, Sri Lanka y Tailandia).
173. Las razones citadas con ms frecuencia para justificar la introduccin de cuasi
mercados en los servicios de empleo son la competencia, las supuestas ventajas en cuanto
a la eficiencia y la calidad de los servicios, un enfoque ms orientado a la prestacin de un
servicio, y la eleccin por parte del cliente. Tambin se supone que el recurso a proveedores
privados ampla la capacidad de los servicios a corto plazo (en respuesta a la crisis de
empleo actual, por ejemplo) sin aumentar la plantilla ordinaria de personal de los servicios
pblicos de empleo. No obstante, las reformas de amplio alcance de los sistemas pblicos
de Australia y Pases Bajos tambin se concibieron para ahorrar costos, y fueron impulsadas
por la insatisfaccin con el desempeo de los sistemas pblicos.
174. Hay diferencias significativas entre el grado hasta el cual los pases se valen de
proveedores privados, la organizacin de estos regmenes y los sistemas de contratacin y
control.
175. En pases como Alemania y Austria se recurre a proveedores privados para llenar vacos
de funciones. El papel de esos proveedores es marginal, tal como pone de manifiesto su
cuota de mercado. Sin embargo, su mbito de accin est amplindose, pues se est
impulsando el uso de proveedores del sector privado.
176. En Suiza, la decisin de involucrar a los servicios de colocacin privados en la
aplicacin de la legislacin federal sobre los servicios de empleo corre por cuenta de las
oficinas cantonales de empleo. Por lo general, la aplicacin de las polticas activas de
mercado de trabajo queda en manos de proveedores del sector privado, aunque en
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ocasiones tambin de organizaciones pblicas sin fines de lucro. Los proveedores privados
tienden a especializarse en medidas especficas, y de ordinario son las oficinas cantonales
de empleo quienes recurren a ellos, si bien tambin actan por contrato con las oficinas de
seguro de incapacidad y las oficinas municipales de bienestar social.

177. En Australia, desde mediados del decenio de 1990, la prestacin de los servicios de
empleo se realiza fundamentalmente mediante contratos con proveedores privados y
proveedores comunitarios sin fines de lucro, y el Departamento de Empleo y Relaciones
Laborales acta como nico comprador. Si bien el Gobierno de Australia ha subcontratado
la mayora de sus servicios de empleo, es importante sealar que el primer punto de servicio
para quienes buscan empleo en ese pas es el organismo gubernamental (Centrelink). Son
muchos los organismos que prestan servicios, y no un nico proveedor, y todo el desempeo
de los proveedores se controla y evala en funcin de indicadores establecidos.
178. En otros pases, como Dinamarca, Francia, Pases Bajos y Reino Unido, se han
externalizado servicios para los desempleados de larga duracin, aunque los servicios
pblicos de empleo continan prestando asistencia a los desempleados de corta duracin.
179. En el Reino Unido, los servicios pblicos de empleo (Jobcentre Plus JCP) llevan
mucho tiempo haciendo participar a diversas partes interesadas y ONG locales en la
ejecucin de programas del mercado laboral; sin embargo, la presencia de estos actores
privados, en particular de empresas locales, era muy predominante en 15 programas de
Zonas de Empleo establecidos por primera vez en reas econmicamente deprimidas en
2000. Desde la adopcin del Flexible New Deal (FND) en 2008, el servicio JCP se encarga de
quienes buscan empleo durante los primeros 12 meses de desempleo, al cabo de los cuales
los aspirantes a una prestacin de desempleo son derivados al tercer sector o a un
contratista privado. En la misma poca, el sistema de contratacin fue revisado, a resultas
de lo cual, en la actualidad, los contratos se encomiendan a grandes agencias profesionales
de colocacin a nivel regional 145.
180. En Alemania, las licitaciones y los contratos de los servicios pblicos de empleo se
organizan en el nivel regional y los consorcios de servicios de empleo (ARGE) no estn
sujetos a las directrices del Organismo Federal de Empleo en materia de gestin del
desempeo y contratacin.
181. Los marcos de regulacin de la relacin contractual entre el gobierno y los
proveedores varan significativamente de un pas a otro. Tal como puntualiza la OCDE las
prcticas de unos pases no pueden sencillamente introducirse en un entorno econmico y
de mercado de trabajo diferente y en una estructura institucional con un pasado histrico
propio. Para la competencia de mercado, no existe un formato ideal que haya demostrado su
valor en un grupo ms amplio de pases.
182. A este respecto, algunas investigaciones recientes revelan ventajas y desventajas
148. Por ejemplo, en el Reino Unido, donde hasta hace poco las actividades de los
proveedores privados se restringan a zonas geogrficas designadas como Zonas de Empleo,
las evaluaciones revelaron resultados favorables en lo atinente a la colocacin a corto plazo,
en comparacin con las zonas gestionadas por Jobcentre Plus. Por su parte, en Alemania, las
primeras conclusiones de la evaluacin del Programa 2010, publicadas en 2006, revelan que
los resultados relativos a los nuevos arreglos contractuales no fueron los esperados; tambin
se indic que las reformas no llevaban funcionando el tiempo suficiente para extraer
conclusiones definitivas sobre su eficacia. En Australia, donde la prestacin de los
servicios de empleo desde 1998 corre por cuenta de proveedores privados y proveedores
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comunitarios sin fines de lucro, las evaluaciones tempranas constataron que la repercusin
de los servicios clave sobre los resultados en materia de empleo era modesta, aunque tal
vez no era peor que la de los anteriores sistemas pblicos.

183. Un reciente estudio sobre Suecia concluy que los desempleados que utilizaban los
servicios de agencias de colocacin privadas tenan una mayor interaccin personal y, en
general, estaban ms satisfechos con los asistentes especializados de dichas agencias que
con los de los servicios pblicos de empleo. Sin embargo, en el estudio no se haba
constatado ninguna diferencia general entre las agencias privadas y las pblicas en relacin
con las posibilidades de conseguir empleo. Un estudio comparativo sobre los cuasi mercados
en Australia, Dinamarca y Pases Bajos concluy que poco se sabe todava sobre los
resultados y los efectos del cambio a los cuasi mercados en las polticas de empleo. Los
autores tambin sostienen que la externalizacin de esos servicios, que siempre fueron
gubernamentales, no es un mero ejercicio tcnico y administrativo, y que tambin puede
acarrear importantes consecuencias para el contenido de las polticas.
184. Las experiencias de los servicios de empleo privados en pases como Australia o
Pases Bajos merecen una mayor atencin de los investigadores y los formuladores de
polticas. El sistema Australian Job Network (red australiana de empleo) ha logrado buenos
resultados durante el ltimo decenio. Sin embargo, el ejemplo de Australia tambin revela
que el xito de la externalizacin exige cierto nmero de requisitos previos respecto del
control de calidad, concretamente, la existencia de un sistema adecuado para medir el
rendimiento relativo de los diferentes proveedores en cuanto a colocacin, que tenga en
cuenta la variacin del perfil de los clientes, y que no tenga sesgos ni discrimine
seleccionando a los mejores.
185. La OIT est bien situada para ayudar a sus Estados Miembros a entender las ventajas
e inconvenientes de la externalizacin de los servicios pblicos de empleo; puede activar un
intercambio sistemtico de informacin y experiencias comparativas, y prestar un
asesoramiento objetivo sobre la funcin de la supervisin independiente, en especial, si se
tiene en cuenta que los responsables de la formulacin y aplicacin de las polticas tienen un
claro inters en el xito de la externalizacin.

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EXAMEN DEL MODULO

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1.

Dado que las polticas centradas en el empleo deberan ser parte integrante de
los objetivos ms generales de los gobiernos en materia de polticas, cmo se
estructuran, gestionan y coordinan actualmente los sistemas de administracin
del trabajo en general y los ministerios de trabajo en particular? Qu deberan
hacer los gobiernos para mejorar el funcionamiento de los servicios de
administracin y de inspeccin del trabajo, en especial en relacin con los
problemas derivados de la crisis econmica?

2.

Qu papel deberan desempear las organizaciones de trabajadores y de


empleadores para mejorar el funcionamiento de los servicios de administracin y
de inspeccin del trabajo? Cules son los dispositivos institucionales que mejor
posibilitan el desempeo de este papel (por ejemplo, comits tripartitos; grupos
de trabajo mixtos en materia de polticas)?

3.

Dada la importante funcin pblica de los servicios de administracin y de


inspeccin del trabajo, cul debera ser el papel de las iniciativas privadas y de
los proveedores pblicos en relacin con la prestacin de los mismos, en
particular en el caso de los servicios pblicos de empleo y la inspeccin del
trabajo? Qu mecanismos de coordinacin y de buena gobernanza podran
concebirse para garantizar al mismo tiempo la complementariedad?

4.

Cmo pueden los sistemas de inspeccin del trabajo mejorar y equilibrar


al mximo las medidas de prevencin y de control para garantizar el cumplimiento
de la legislacin nacional del trabajo con miras al logro del trabajo decente (por
ejemplo, formacin, prevencin y sanciones)?

5.

Cul es para los gobiernos la mejor forma de garantizar que los servicios de
administracin y de inspeccin del trabajo beneficien universalmente a todos los
trabajadores? Qu medidas pueden resultar eficaces para ampliar dichos
servicios, en particular para abarcar a los trabajadores vulnerables (por
ejemplo, en las cadenas de suministro, las zonas francas de exportacin y las
economas rural e informal)?

6.

Cules deberan ser las prioridades de la OIT en lo que respecta a la


investigacin, la elaboracin de normas, la ratificacin y aplicacin de los
convenios pertinentes de la OIT, las tareas de promocin, la asistencia tcnica y
el asesoramiento en materia de polticas en el mbito de la administracin y la
inspeccin del trabajo?

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