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Dynamiques

et ingalits
territoriales
ENJEUX

Comme dans la plupart des conomies dveloppes, la dcennie passe a t marque en France par
un dynamisme important des mtropoles, qui concentrent lactivit haute valeur ajoute et les populations qualifies. Ce dynamisme est un atout pour le pays.
Mais les ingalits entre territoires se sont accentues diffrents niveaux :
- contrecoup de la dsindustrialisation, la moiti nord-est du pays connat une volution dfavorable ;
- les ressorts de croissance font dfaut dans beaucoup de villes moyennes et de territoires ruraux ;
- le dveloppement des mtropoles saccompagne de fortes ingalits en leur sein.
Les politiques publiques ont permis jusquici dattnuer les ingalits de revenus grce la protection
sociale et un surcrot de dpenses vers certains territoires (zones rurales, DOM). Toutefois, elles nont pas
russi amliorer durablement la capacit des rgions en crise profiter de la croissance et crer des
emplois. Les carts de chmage sont trs persistants. Sur le plan de lgalit des chances et de laccs aux
services, les carts ne se rsorbent plus.
Les rcentes rformes territoriales (loi MAPTAM et loi NOTRe notamment) induisent des changements
majeurs dans lorganisation des territoires. Ces changements auront des effets positifs sils saccompagnent dune clarification des objectifs de la politique territoriale, dune dfinition plus prcise des comptences des acteurs et dun renforcement des politiques sectorielles de ltat dans les territoires en difficult.
Il sagit donc de sappuyer sur les mtropoles pour constituer des moteurs de croissance profitant
lensemble des territoires.
1

volution de la population en emploi de 15 64 ans par aire urbaine de rsidence, de 2008 2013

> 2,8
0 < < 2,8
-2,4 < < 0
-5,4 < < -2,4
< -5,4
Lecture : Les aires urbaines en vert fonc ont
vu leur population en emploi augmenter de plus
de 2,8 % entre 2008 et 2013.
Les quinze plus grandes aires urbaines
sont signales par un contour plus pais.
SOURCE : Insee, recensements de la population,
2008 et 2013, calcul France Stratgie

francestrategie1727.fr

JUILLET 2016

constat

1. OCDE (2013), Regions at


a Glance. Seule lOCDE
calcule le PIB des grandes
aires urbaines, en
multipliant le PIB par
habitant rgional et le
nombre dhabitants de
laire urbaine.
2. Toutes filires
confondues pour lanne
2013 (atlas rgional de
lESR de 2015).
3. Hsieh C.-T. et Moretti E.
(2015), Why Do Cities
Matter? Local Growth and
Aggregate Growth, NBER
Working Paper, No. 21154,
avril.
4. Davezies L. et Estbe P.
(2015), Les nouveaux
territoires de la croissance :
vers un retournement
historique de la gographie
conomique ? , rapport
dtude, Observatoire de
lconomie et des
institutions locales,
novembre.
5. Bouba-Olga O.
et Grossetti M. (2015), La
mtropolisation, horizon
indpassable de la
croissance conomique ? ,
Revue de lOFCE, 117-144.
6. Thisse J.-F. et Proost S.
(2015), Skilled cities,
regional disparities and
efficient transport. The
state of the art and a
research agenda.
7. Ce gain serait de 3 %
lorsque lon double la
densit de lemploi par
km2 selon Thisse J.-F. et
Proost S., ibid.
8. Combes P-P., Duranton
G., Gobillon L., Puga D. et
Roux S. (2012), The
productivity advantages of
large cities: distinguishing
agglomeration from firm
selection, Econometrica,
80(6), p. 2543-2594,
novembre.
9. La diffrence est de 25 %
entre la zone de Paris et
celle du Morvan selon
Combes P-P., Gobillon L. et
Lafourcade M. (2015),
Gains de productivit
statiques et dapprentissage induits par les
phnomnes dagglomration au sein du Grand
Paris , document de
travail, Cepremap.

Constat n 1 : La France sinscrit


dans le mouvement mondial
de mtropolisation

sent plus de 70 % des crations nettes demplois


privs entre 2007 et 2014[4].

Des grandes mtropoles particulirement


dynamiques

Les villes ont toujours bnfici de ce que les conomistes


appellent les conomies dagglomration , cest--dire
lintrt pour les individus tre proches les uns des
autres (mutualisation de certains cots, diversit des opportunits sur le march du travail, circulation de linformation). La mtropolisation, cest--dire la concentration
accrue de la dynamique dans les plus grandes villes, sexplique par leurs atouts dans une conomie aujourdhui
plus axe sur linnovation et la connaissance.

Comme dans la plupart des pays dvelopps, les grandes


aires urbaines franaises concentrent une part importante de lactivit. Les quinze aires urbaines de plus
de 500 000 habitants que compte la France rassemblent
aujourdhui 40 % de la population et 55 % de la masse
salariale (Tableau 1 ). Elles reprsentent aussi plus de
50 % de lactivit conomique et le PIB par habitant
est en moyenne 50 % plus lev dans les mtropoles
que dans le reste du pays[1]. Le PIB de la mtropole
parisienne reprsente lui seul environ un tiers du PIB
franais total. Les grandes villes concentrent aussi les
activits denseignement suprieur et de recherche ;
deux tiers des tudiants franais y vivent[2].
Depuis une quinzaine dannes, le phnomne de mtropolisation de lconomie sacclre dans la plupart
des pays du monde. Chang-Tai Hsieh et Enrico Moretti[3]
montrent quaux tats-Unis la moiti de la croissance
rcente du PIB amricain est due la croissance des
grandes mtropoles, dans le sud du pays en particulier.
La France nchappe pas ce mouvement mondial : les
quinze plus grandes aires urbaines auraient concentr
75 % de la croissance entre 2000 et 2010, chiffre bien
au-dessus de la moyenne calcule par lOCDE (60 %).
Dynamique conomique et march du travail tant
intimement lis, sans surprise, la population active a
cr nettement plus sur la priode rcente dans les
quinze plus grandes aires urbaines franaises particulirement celles situes dans le sud du pays que
sur le reste du territoire, et les mtropoles ont repr-

Grce des atouts dimportance dans la nouvelle conomie de la connaissance

En premier lieu, lcart de performance entre petites


et grandes agglomrations se justifie par des effets de
structure en termes de population active et dactivit[5].
Les grandes aires urbaines disposent dune population plus diplme et ont un monopole sur certaines
activits de service haute valeur ajoute, ce qui
renforce leur attractivit pour les populations qualifies. Thisse et Proost[6] rappellent que les ingalits
spatiales refltent de plus en plus les diffrences dans
la distribution spatiale du capital humain .
Mais la distribution des qualifications ne suffit pas
expliquer les performances productives des grandes
villes. La russite des mtropoles provient aussi de
purs effets de rendements, associs aux externalits
positives de connaissance et de circulation de linformation permises par la densit urbaine. La littrature conomique met en vidence un gain de productivit li la densit[7]. Au total, la diffrence de productivit entre les villes les plus denses et les moins
denses serait denviron 10 %[8], ce qui contribue au fait
qu poste donn les salaires puissent varier fortement
entre zones demploi[9].

Poids des aires urbaines selon leur taille dans le total national (en %)

Aires urbaines

Part dans la
population totale

Part dans
la population
de 60 ans et plus

Part dans
la population
des diplms
du suprieur
de 25 55 ans

Part dans la population


vivant en dessous du
seuil de pauvret

Part dans
les salaires verss

Paris

18,8

14,6

25,4

20,2

30,7

de 500 000 habitants et +

20,7

23,4

26,9

22,5

24,5

de 100 000 500 000


habitants

27,1

26,7

22,4

22,5

22,1

de 20 000 100 000


habitants

21

19,2

9,5

19,1

16,3

12,4

16,2

15,8

15,7

6,4

100

100

100

100

100

Reste du territoire
Total

NOTE : Ce travail a bnfici dune aide de ltat gre par lAgence nationale de la recherche au titre du Programme dinvestissements davenir
portant la rfrence ANR-10-EQPX-17 (Centre daccs scuris aux donnes CASD).
SOURCE : Insee, DADS 2011, Enqute emploi 2012, recensement 2012

Effet de structure de la population et rendement de


densit urbaine sont en ralit complmentaires et
sentretiennent lun lautre. Ils profitent avant tout aux
populations qualifies se concentrant dans les mtropoles[10] et favorisent les mtropoles dans la comptition entre territoires. Nanmoins, si les gains dagglomration sont avrs, la seule concentration ne suffit
pas engendrer la performance. Parmi les grandes aires
urbaines, certaines ont connu une augmentation rapide
de lemploi entre 2007 et 2012 (Rennes, Nantes, Bordeaux, Toulouse, Lyon), tandis que dautres voyaient
lemploi baisser (Douai-Lens, Rouen, Strasbourg, Nice,
Toulon). Les facteurs de la russite dune mtropole
sont multiples et complexes : spcialisation initiale,
tendue des champs dactivit (notamment dans les
fonctions tertiaires dites suprieures[11]), concurrence
avec dautres villes locales, prsence de clusters et de
ples de comptences, ou encore gouvernance locale[12].

Et malgr certains effets ngatifs


La concentration de la population na toutefois pas
que des effets positifs. Ainsi, la densit de population
entrane des effets de congestion : problmes de transports, de pollution ou de scurit, prix de limmobilier
levs[13]. Ces cots supplmentaires se rpercutent
sur les prix et les salaires locaux. Ainsi en le-de-France,
les prix sont suprieurs de 9 % ceux du reste du pays,
principalement du fait du cot du logement[14].
Les mtropoles sont aussi les lieux o les ingalits de
revenus sont plus importantes (voir Graphique 1 ),
essentiellement en leur centre. Le taux de pauvret
nest pas particulirement plus lev dans les grandes
mtropoles [15], mais celles-ci concentrent une part
importante des populations pauvres du fait de leur
poids dmographique : sur les 4.8 millions de personnes
vivant dans les quartiers prioritaires de la ville, environ 45% rsident dans les units urbaines de Paris,
Lyon, Marseille et Lille. La pauvret dans les grandes
mtropoles est aggrave par un niveau gnral des prix
plus lev que dans le reste du territoire.
1

Ingalits de revenus
selon les agglomrations*

Constat n 2 : La dsindustrialisation
a amorc une dynamique de
divergence rgionale
Un dcrochage du Nord-Est
par rapport au Sud-Ouest
La dynamique territoriale de ces trente dernires annes
et celle qu'on peut anticiper pour les dix ans venir ne
se rsument pas au seul fait mtropolitain. Des dynamiques rgionales de fond sont luvre. Si certaines
rgions ont vu leur situation relative samliorer significativement la Corse et les dpartements doutre-mer
ont vu leur PIB par habitant se rapprocher de la moyenne
nationale entre 2000 et 2015 , les rgions du nord-est
dcrochent par rapport au reste du pays[16].
Lconomie franaise sest fortement dsindustrialise depuis une trentaine dannes. La part de lindustrie dans la valeur ajoute totale a baiss fortement
dans toutes les rgions. Contrairement une ide
reue, cest lle-de-France (et avant tout Paris et sa
couronne) qui a vu le poids relatif de lindustrie dcliner le plus fortement. Mais cette mutation na pas eu les
mmes consquences sur tout le territoire. La rgion
le-de-France sest roriente massivement vers les
services haute valeur ajoute ; dautres rgions, comme
la rgion Rhne-Alpes, ont russi galement leur reconversion, tout en conservant un poids relativement lev
lindustrie. En revanche, la dsindustrialisation rapide
des rgions du nord et de lest sest accompagne dun
dclin conomique significatif, en particulier dans celles
o le poids de lindustrie tait lev, comme les Hautsde-France, la Bourgogne-Franche-Comt, le Grand-Est
et le Centre-Val de Loire.
Ce phnomne se traduit depuis quinze ans par un
dcrochage relatif continu en termes de PIB par habitant des rgions du nord-est par rapport celles du
sud-ouest de la France (Graphique 2 ). Le PIB par habitant du Sud-Est tait suprieur de 3,5 % celui du
Nord-Est en 2000, il lui est en 2013 suprieur de 9,5 %.
La croissance de lactivit est dautant plus faible au
Nord-Est que la dynamique dmographique y est dfavorable, contrairement ce quon observe dans les
territoires de la faade atlantique et mditerranenne.
2

volution du PIB par habitant relatif


dans les rgions du nord-est et du sud-ouest
(100 = moyenne pour la province)

104
103

102
100
99
98

97
96
95

* Rapport interdcile selon la taille de laire urbaine en 2012


Note de lecture : Paris, la moyenne des 10 % des revenus fiscaux les plus levs
sont plus de sept fois suprieurs la moyenne des 10 % des revenus fiscaux
les plus bas, tandis que la moyenne des 10 % de revenus disponibles
les plus hauts nest que 4,5 fois suprieure celle des 10 % les plus bas.
SOURCE : Insee, base Filosofi

Rgion Nord-Est

20
13

20
12

Rgion Sud-Ouest

Rgion Nord-Est : Grand-Est ; Bourgogne-Franche-Comt ;


Centre-Val de Loire ; Hauts-de-France ; Normandie
Rgion Sud-Ouest : Nouvelle-Aquitaine ;
Auvergne-Rhne-Alpes ; Bretagne ; Corse ; Occitanie ;
Pays-de-la-Loire ; Provence-Alpes-Cte d'Azur
SOURCE : Insee, calcul France Stratgie

20
11

20
10

20
09

20
08

20
07

20
06

20
05

20
04

Revenus disponibles

94

20
03

Revenus fiscaux

de 100 500 000 de 20 100 000

20
02

>500 000

20
01

Paris

20
00

11. Ces fonctions


regroupent en particulier
les services aux entreprises
dans les domaines des
services financiers,
logistiques, de l'information et de la communication, de l'ingnierie, etc. ;
le tertiaire directionnel et
de rgulation (contrle et
rglementation des
systmes politiques et
administratifs,
conomiques, sociaux) ; les
secteurs de la formation,
des prestations
intellectuelles, de la culture
et des loisirs.
12. Lain F. (2016,
paratre), Mtiers et
dynamique des territoires
mtropolitains et non
mtropolitains , La note
danalyse, France Stratgie.
13. Combes P-P., Duranton
G. et Gobillon L. (2012),
The Costs of Agglomeration: Land Prices in French
Cities , Working Paper
9240, CEPR, dcembre.
14. Insee (2016), En 2015,
les prix en rgion
parisienne dpassent de 9 %
ceux de la province , Insee
Premire.
15. Taux de pauvret :
14,5 % dans laire urbaine
de Paris et dans les grandes
aires urbaines, soit le taux
observ au niveau national
(source : Filosofi, 2012).

101
4

10. Diamond R. (2015), The


determinants and welfare
implications of US workers
diverging location choices
by skill: 1980-2000,
Stanford University, memo.

16. Ces carts restent


limits par rapport nos
grands voisins de lUnion
europenne : lItalie,
lEspagne ou lAllemagne
sont marques du fait de
leur histoire par des
diffrences rgionales
beaucoup plus importantes
entre des grands ensembles
rgionaux.

18. Haut Conseil du


financement de la
protection sociale (2015),
Rapport sur limpact de
la protection sociale et de
son financement sur la
distribution territoriale
des revenus .
19. Dfinition Insee : La
dfinition de ce concept
s'appuie la fois sur la
qualification de l'emploi,
dfini partir de la
catgorie sociale, et de la
localisation plus
spcifique des fonctions
dans les aires urbaines.
Parmi les quinze
fonctions, cinq sont plus
spcifiquement prsentes
dans les grandes aires
urbaines : conceptionrecherche, prestations
intellectuelles, commerce
inter-entreprises, gestion,
culture-loisirs. Voir aussi
Lain F. (2016, paratre),
Mtiers et dynamique
des territoires mtropolitains et non mtropolitains , op. cit.
20.Indice construit partir
de cinquante indicateurs
autours de trois thmes :
1) les besoins humains
fondamentaux (nutrition
et soins mdicaux de base,
eau et assainissement,
logement et scurit) ;
2) les facteurs de bien-tre
(accs la connaissance,
linformation et la
communication, sant,
durabilit de lcosystme) ;
3) les opportunits (les
droits individuels, la
libert et les choix
individuels, la tolrance et
linclusion, accs
lducation avance).
21. Le coefficient de
corrlation des taux de
chmage dpartementaux
entre les deux dates est de
0,84. Sur la mme priode,
ce coefficient est de 0,55
pour les cinquante tats
des tats-Unis (source :
Bureau of Labor
Statistics).
22. Dherbcourt C. (2015),
La gographie de
lascension sociale , La
note danalyse, n 36,
France Stratgie,
novembre.
23. Haut Conseil du
financement de la
protection sociale
(2015), op.cit.

Un dcrochage qui nest pas quconomique


Les performances rgionales en termes dindicateurs
de dveloppement, donc intgrant des dimensions
non conomiques telles que la sant ou lducation,
recoupent en grande partie les ingalits conomiques,
tout au moins aux extrmes. Lindice synthtique de
dveloppement humain (IDH 2 valu par lInsee) en
2009 tait le plus faible dans le Nord-Pas-de-Calais, la
Picardie, la Champagne-Ardenne et la Corse ; il tait le
plus lev en le-de-France, Midi-Pyrnes et RhneAlpes. De mme, le nouvel indice europen de progrs
social[20] place la Corse, les DOM et les Hauts-de-France en
bas du classement ; les rgions du sud et de louest sont
toutes mieux classes que celles du nord et de lest, et
lle-de-France est en tte.

Constat n 3 :
Des carts persistantS
dopportunits individuelles
entre territoires
carts relatifs de taux de chmage
Entre 2000 et 2015, on observe une inertie trs forte
des taux de chmage entre dpartements (Graphique 3 ),
avec un niveau particulirement lev dans les Hautsde-France et sur la faade mditerranenne[21]. Aucune
tendance la rduction de ces carts nest observable :
le chmage de masse, qui tait une nouveaut pour
certains territoires dans les annes 1990, sest transform au fil des dcennies en situation normale .
Dans les DOM, le taux de chmage reste un niveau trs
lev (24,1 % en 2014), mme si lcart au taux de
France mtropolitaine sest rduit de deux points
depuis le dbut des annes 2000.

Ingalits dascension sociale


La probabilit de connatre une promotion sociale
varie fortement selon le dpartement de naissance[22].
Un enfant douvrier a une chance sur quatre doccuper
une position qualifie sil est n en Picardie, mais prs
de quatre chances sur dix sil est n en le-de-France
ou en Bretagne. Ces carts sexpliquent par des taux
daccs lenseignement suprieur pouvant varier
du simple au double dun territoire un autre. Malgr
la massification de lenseignement suprieur, aucune
convergence na t observe sur ce point au cours des
vingt-cinq dernires annes.

Taux de chmage dpartemental en 2000


et 2015 (hors DOM)
16

Taux de chmage dpartemental en 2015

17. Insee, projection


Omphale.

Le vieillissement de la population se fera galement


sentir de faon ingale sur le territoire. Pour la moiti
des dpartements, le rapport entre les plus gs et les
personnes en ge de travailler devrait augmenter de
plus de 25 points entre 2006 et 2040[17], et les territoires peu denses devraient tre les plus touchs ainsi
que certains dpartements doutre-mer[18]. Ces tendances
dmographiques, associes aux diffrentes compositions
en mtiers et en emploi, confrent aux rgions aujourdhui les plus dynamiques un avantage comparatif
sur celles en dclin, peu structures autour de lconomie prsentielle (tourisme, retraits) et comptant moins
de fonctions mtropolitaines[19] fort potentiel de
croissance.

14

12

10

10

12

14

16

Taux de chmage dpartemental en 2000


SOURCE : Insee, taux de chmage localiss

CONSTAT N 4 : DES POLITIQUES


TERRITORIALES AUX OBJECTIFS mal
DFINIS ET PEU COHRENTS
Le systme redistributif et la rpartition de
lemploi public rduisent significativement
les carts territoriaux
Le systme de protection sociale franais a des effets
importants sur la rduction des ingalits entre territoires, mme sil na pas de vocation territoriale
puisquil opre des transferts entre individus quel
que soit lendroit o ils se trouvent. En effet, les transferts jouent un rle fondamental pour redistribuer
les revenus entre les territoires car les emplois qui
engendrent des ressources pour les rgimes de protection sociale ne sont pas forcment localiss aux
mmes endroits que les bnficiaires des prestations[23].
Aprs redistribution, le revenu disponible brut des
mnages dle-de-France est 20 % au-dessus de la
moyenne franaise, alors que le PIB par habitant est
60 % au-dessus de la moyenne. Au total, lingalit de
revenu disponible est beaucoup moins marque que
lingalit de PIB par habitant (Graphique 4 ).
PIB et Revenu disponible brut par habitant
selon les rgions en 2013 (100 = moyenne France)

180
160
140

RDB

PIB hab

120
100
80
60
40
20
0

le-de-France
SOURCE : Insee

Nord-Est

Sud-Ouest

DOM

Jusquici la redistribution a permis de limiter les ingalits entre territoires. Depuis dix ans, le revenu disponible brut des mnages na pas eu tendance diverger selon les territoires, notamment entre le nord-est
et le sud-ouest du pays. Lavantage relatif des rgions
du sud-ouest par rapport celles du nord-est, de lordre
de 4 %, ne sest pas creus significativement (mme si les
Hauts-de-France restent plus pauvres que le reste des
rgions de lhexagone). Lcart entre lle-de-France et
le reste du territoire sest par ailleurs lgrement rduit.
En outre, cette redistribution permet de gnrer du
dynamisme conomique, car certains territoires
dominante rsidentielle bnficient des dpenses de
consommation des populations quils attirent notamment les retraits[24]. Ce sont essentiellement les territoires du sud du pays.
Lemploi public constitue aussi un levier important de
redistribution des ressources. On observe notamment
que le poids relatif de ces emplois est plus important
dans les rgions moins dynamiques. Cela est la fois
d un moindre niveau demploi dans le priv dans
ces rgions et une volont de maintien des services
publics dans lensemble des territoires.

Des dpenses en ducation et en formation


qui compensent peu les carts entre territoires
Les dpenses publiques dducation et de formation
varient peu en fonction des caractristiques des territoires. Les rseaux dducation prioritaires (REP) disposent de moyens financiers plus importants, mais
les classes ne contiennent que deux lves de moins
que la moyenne, ce qui est insuffisant pour compenser
les carts de rsultats scolaires[28]. lchelle rgionale,
la dpense dducation par lve est de 25 % suprieure la moyenne dans les DOM, soit peu prs
autant que dans le Limousin. Dans certaines rgions
dfavorises comme le Nord-Pas-de-Calais, la dpense
par tte dans lenseignement primaire est mme infrieure la moyenne[29].
En ce qui concerne la formation professionnelle des
chmeurs, l encore, de faon paradoxale la dpense
par tte est significativement infrieure dans les rgions
o les taux de chmage sont les plus levs (Carte 2 ).
2

Dpense moyenne de formation


par chmeur en 2012

Mais la politique territoriale


manque de vision densemble
Par le jeu des transferts sociaux et de l'emploi public, la
dpense publique joue donc un rle de prquation entre
territoires. En revanche, les politiques territoriales proprement parler ne semblent pas rpondre des finalits
claires[25]. Depuis trente ans, les dispositifs daide aux
territoires se sont multiplis et certains dentre eux se chevauchent, voire mme apparaissent contradictoires[26].
Par ailleurs, la multiplication des dispositifs et des
acteurs rend trs difficiles la lisibilit et lvaluation
de certaines politiques. La Cour des comptes pointe
en particulier le cas de la politique de la ville[27]. Faute
de systme dinformation unifi sur les dpenses de
droit commun dans ces quartiers (les dpenses hors
politique de la ville), il est impossible de savoir si la
politique de la ville apporte effectivement des ressources suprieures la moyenne sur ces territoires.

Un avenir favorable aux mtropoles


Le phnomne de mtropolisation devrait se poursuivre dans la prochaine dcennie, les effets de congestion restant pour linstant moins puissants que les
gains dagglomration. Les Nations unies prvoient que
la population urbaine[30] reprsentera prs de 83 %
de la population franaise en 2030 alors quelle nen
reprsentait que 76 % en 2000 et 80 % aujourdhui[31].
En revanche la densit des villes semble diminuer en
France comme dans le reste du monde, les espaces
urbains croissant plus vite que leur population. Les
zones proximit des grandes villes mais hors couronnes priurbaines semblent aussi bnficier dune
croissance dmographique relativement forte en France

25. Claudy Lebreton


(2016), Une nouvelle
ambition territoriale
pour la France en
Europe, Mission sur
lAmnagement du
territoire : refonder les
relations entre tat et
collectivits territoriales,
mars.
26. Cour des comptes
(2013), Lorganisation
territoriale de ltat,
rapport public
thmatique, juillet.
27. Cour des comptes
(2016), La politique de la
ville : un cadre rnov,
des priorits prciser,
rapport public annuel,
fvrier.

Min = 2487 Max = 2487

Min = 1437 Max = 1672

Min = 2081 Max = 2112

Min = 1155 Max = 1383

Min = 1704 Max = 1923


SOURCE : Rapport sur les dpenses de formation professionnelle continue,
janvier 2015, Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation
professionnelle (CNEFOP)

Quels enjeux lhorizon 2027 ?


La prochaine dcennie verra la mtropolisation se
poursuivre, et les politiques territoriales devront rpondre
un certain nombre de dfis dans le contexte dun cadre
institutionnel renouvel.

24. Davezies L. et
Talandier L. (2014),
L'mergence de
systmes productivorsidentiels. Territoires
productifs-territoires
rsidentiels : quelles
interactions ? ,
Alternatives
conomiques, n 342,
janvier.

et ce phnomne dexpansion nest pas sans consquences sur lenvironnement, sur laccs aux services
publics et sur les rendements dagglomration apparemment associs la densit.
En termes demploi, les grandes mtropoles de plus
de 500 000 habitants bnficient dune structure en
emplois fort potentiel de croissance[32]. Ainsi le groupe
de prospective europen ESPON[33] anticipe-t-il dans
son scnario de rfrence un renforcement des aires
mtropolitaines coupl un effet national sur la
structure de lconomie, savoir un poids renforc
des capitales et de leur hinterland dans la production
des richesses .

Une fragilisation accrue


des villes moyennes et des zones rurales
linverse, les aires urbaines de moins de 100 000
habitants et les zones en dehors des grandes aires
urbaines sont globalement positionnes sur des secteurs

28. Voir Piketty T. et


Valdenaire M. (2006),
L'impact de la taille des
classes sur la russite
scolaire dans les coles,
collges et lyces
franais - Estimations
partir du panel primaire
1997 et du panel
secondaire 1995 ,
ministre de lducation
nationale.
29. Source : Direction de
lvaluation, de la
prospective et de la
performance (DEPP)
(2014), Gographie de
lcole 2014, juin.
30. Cette population
urbaine est dfinie au
sens de laire urbaine.
La prise en compte de la
population rsidant dans
les espaces priurbains
accrot encore ces
estimations.
31. Nations unies (2015),
World Urbanization
Prospects .
32. Ibid.
33. ESPON ET2050
(2014), Vision and
scenarios for the
European territory
towards 2050 .

dactivit qui sont en perte de vitesse[34] et cela pourrait


acclrer leur dcrochage conomique.
La baisse de la population dans les territoires les plus
loigns des villes risque daccrotre certaines difficults, notamment dans laccs aux services dintrt
gnral. Les temps daccs aux services dusage courant[35]
diffrent aujourdhui principalement selon la densit
de population locale et sont rduits dans les grandes
agglomrations et plus longs dans les zones rurales.
Laccs aux services de sant est galement dpendant
de la densit locale. Les endroits o laccs aux services
de soins de proximit[36] est suprieur vingt minutes
sont toutes des zones rurales peu denses lest de la
rgion parisienne et dans le Sud-Est[37].
Dans les dix ans venir, ces difficults daccessibilit
risquent de saccrotre du fait du vieillissement de la
population dans certains territoires, notamment ruraux.
En mme temps, elles concerneront une population plus
restreinte. Diverses actions sur lesquelles les pouvoirs
publics se sont engags pourraient amliorer la situation : optimisation de la localisation des services dintrt gnral, mutualisation des accs, dveloppement des
technologies numriques au service dune nouvelle
accessibilit.

DES DFIS NOUVEAUX


POUR LES TERRITOIRES
Un nouveau contexte institutionnel

34. Ibid.
35. Ces services sont
constitus dun ensemble
de vingt-huit commerces
et services dusage
courant, dits de la
gamme intermdiaire ,
qui comprennent le
supermarch,
la librairie-papeterie,
le magasin de vtements,
le collge, lopticienlunetier, le contrle
technique automobile, etc.
36. Incluant mdecins
gnralistes, infirmiers
libraux, chirurgiensdentistes, masseurskinsithrapeutes et
pharmacies.
37. Au sein de ces services
de sant, la densit des
mdecins gnralistes
(nombre de mdecins par
habitant) est quant elle
plus importante dans les
villes de taille moyenne et
dans les rgions forte
dominante rsidentielle.
38. Entretien avec Jean
Jouzel et Antoine
Bonduelle dans :
Commissariat gnral
lgalit des territoires
(CGET) (2015), Ladaptation des territoires au
changement climatique,
novembre.

Plusieurs rformes territoriales rcentes (la loi MAPTAM


Modernisation de l'action publique territoriale et
affirmation des mtropoles de janvier 2014, la loi
relative la dlimitation des rgions de janvier 2015,
la loi NOTRe Nouvelle Organisation territoriale de
la Rpublique daot 2015) induisent des changements organisationnels profonds tels que le renforcement du rle des rgions en matire de dveloppement
conomique au travers de transferts de comptence
depuis les dpartements, lorganisation des intercommunalits, qui passeront de 5 000 15 000 habitants,
autour de bassins de vie ou encore la cration des
mtropoles, dont celle du Grand Paris.
L'affirmation des mtropoles et la redfinition de la
carte rgionale vont permettre la plupart des rgions
de s'appuyer sur un ple urbain dynamique. En mme
temps, les rgions vont pouvoir jouer un rle nouveau
d'impulsion et de coordination sur leur territoire.

Ces changements vont se traduire rapidement par des


volutions institutionnelles, mais ils mettront certainement du temps avant dtre totalement oprationnels,
ne serait-ce que parce quun certain nombre de ngociations sont encore en cours (Pacte tat-mtropoles par
exemple). Ils devront permettre de rpondre aux enjeux
lis la mtropolisation mais galement au changement climatique, ainsi qu la transition technologique
provoque par lconomie numrique.

Quels enjeux territoriaux


lis au changement climatique ?
Les territoires devront contribuer la lutte contre le
rchauffement climatique. Ils devront anticiper des
effets htrognes au niveau local (acidification des
ocans et monte des eaux sur le littoral, baisse de
lenneigement en montagne, manque de ressources en
eau dans certaines zones, lots de chaleur en zones urbanises, cas spcifique des DOM qui seront particulirement
touchs). Les diffrents chelons territoriaux intgrent
dj ces enjeux travers le Plan national dadaptation
au changement climatique (PNACC), les Schmas rgionaux climat air nergie (SRCAE) et les Plans climat nergie
territoriaux (PCET). Mais ces stratgies sont insuffisamment coordonnes, au point que les objectifs aux
chelons infrieurs sont parfois incompatibles avec
ceux des chelons suprieurs[38], et les prospectives sur
les impacts sont sujettes de nombreuses incertitudes.

Comment faire du numrique un facteur


de rapprochement entre les territoires ?
Dans le domaine de laccs et de lutilisation des
nouvelles technologies numrique en particulier ,
les ingalits entre les catgories dindividus et les
territoires restent difficiles compenser. Certes, un
effort consquent est ralis dans laccs aux quipements et aux infrastructures. Notre pays a engag le
plan France trs haut dbit visant la couverture de la
totalit du territoire en trs haut dbit dici 2022, pour
un investissement total estim 20 milliards deuros.
Mais les questions dinfrastructure ne sont pas lunique
dimension du problme : celles lies lusage et
linnovation numrique doivent tre davantage prises
en compte. Le numrique a un rle important jouer
dans lobjectif de rduction des ingalits entre les
territoires, que ce soit travers le dsenclavement des
zones peu denses ou le dsengorgement des mtropoles grce par exemple au dveloppement du
tltravail, de la tlmdecine ou son apport dans le
transport la demande , ou travers le dveloppement
conomique que ces technologies peuvent gnrer.

Les questions pour le dbat


Malgr les innovations institutionnelles rcentes, un
ensemble de questions se posent quant l'orientation
des politiques territoriales.

CLARIFIER LES OBJECTIFS


DE LA POLITIQUE TERRITORIALE
Lempilement des dispositifs et la multiplication des
acteurs publics rendent de plus en plus complexes la
lisibilit et lvaluation de la politique territoriale. Une
rflexion sur les finalits densemble de cette politique
parat donc ncessaire. Plusieurs types dobjectifs
peuvent cet gard tre envisags.

Concentrer linvestissement public


dans les zones les plus productives ?
La politique traditionnelle damnagement du territoire
a longtemps vis redynamiser par linvestissement
les territoires en dclin. Or, les volutions conomiques rcentes amnent repenser cette orientation. Dans une perspective de recherche defficacit
de linvestissement public, lexistence deffets positifs
de la densit sur la cration de richesse inciterait en
effet investir davantage de ressources publiques
dans les grandes mtropoles ou leur pourtour, pour
dvelopper les infrastructures, la recherche et linnovation, tout en luttant contre les effets de congestion.

En particulier, dans ce schma, il faudra veiller ce que


Paris puisse jouer pleinement le rle de ville-monde de
premier plan au sein de lUnion europenne 27. Une
telle politique augmenterait la comptitivit de lconomie franaise et assurerait des recettes fiscales supplmentaires, qui bnficieraient in fine aux territoires dfavoriss par le systme de protection sociale
notamment.

Faut-il au contraire conserver une approche fonde sur


une notion dgalit de service ? Et, dans ce cas, favoriser la mobilit gographique des individus vers les
zones favorises sur le plan de la russite ducative ou
du niveau de sant ?

Dans un contexte de raret budgtaire, un choix dallocation gographique des investissements publics
est ncessaire. Une solution de compromis pourrait
consister concentrer linvestissement sur les mtropoles, mais aussi soutenir les territoires risquant le
plus de dcrocher dfinitivement, tout en investissant moins dans les territoires intermdiaires.

Dans le cadre des rformes territoriales, les rgions et


ltat doivent-ils dterminer conjointement les politiques publiques locales (notamment sur lemploi et
lducation), ou doit-on aller vers un rattachement de
certaines de ces comptences aux seules rgions ? Ce
mouvement pourrait-il slargir dautres politiques
nationales (police, environnement) ? Faut-il aller vers
une dcentralisation la carte ?

On peut penser notamment limiter certains investissements au rendement particulirement faible. Par
exemple, dans les villes moyennes o les taux de
vacance de logements sont levs, doit-on inciter la
construction de nouveaux logements, notamment de
logements sociaux[39] ?

Linvestissement pour le dveloppement conomique


des territoires doit-il tre organis par ltat ou par
les rgions elles-mmes ? La deuxime solution impliquerait-elle une forme de prquation entre rgions
pour viter le creusement des ingalits territoriales ?

Les politiques dinvestissements publics (Programme


dinvestissements davenir, Ples de comptitivit) font
lobjet dune vive comptition entre collectivits dsireuses de les attirer. Doit-on, en cohrence avec la logique
d'efficacit qui vient d'tre expose, continuer viser
uniquement lexcellence des projets, ou doit-on plutt
prendre en compte la dimension territoriale lorsque
lon dtermine la localisation de ces investissements ?

Quelle offre de service public


garantir sur lensemble du territoire ?
Certains territoires sont enclavs ou ont peu accs
aux services publics (sant, culture) du fait de leur faible
densit, notamment les zones rurales ou priurbaines.
Cela est rendu plus complexe par la multiplication des
acteurs chargs de fournir ces services. Aujourdhui
aucune rgle ne dtermine avec prcision quel est le
panier de services publics garanti sur tout le territoire[40], mme si la mise en place de comits interministriels devrait contribuer dvelopper une vision
plus globale[41].
Doit-on fixer un panier de services minimaux garanti
par ltat sur tout le territoire ? Au-del de ce panier,
peut-on imaginer une forme de subsidiarit permettant certains territoires daccrotre loffre de service
condition quils en assument la responsabilit fiscale
vis--vis des habitants concerns ? Doit-on fixer un
objectif opposable dgal accs aux services minimaux,
prenant en compte les carts daccessibilit ?

Au-del de loffre de services publics, faut-il


promouvoir lgalit des chances des individus sur le territoire ?
Un certain nombre de politiques visent aujourdhui
donner plus de ressources aux individus des territoires dfavoriss. Or, jusquici cette intention n'a pas
abouti une augmentation significative des moyens.
Faut-il se fixer un objectif dgalit des chances des
individus entre territoires, sachant que cela implique
de fortes rallocations de ressources des territoires
favoriss vers les territoires dfavoriss ? Par exemple,
rallouer les dpenses dducation en fonction inverse
des performances scolaires locales ?

LES RFORMES TERRITORIALES : VERS


UNE CLARIFICATION DES COMPTENCES ?

Comment viter des objectifs contradictoires entre


les diffrents chelons ? Faut-il dfinir une hirarchisation des objectifs selon les chelons ? Par exemple,
comment mieux articuler les politiques environnementales entre elles et avec les autres politiques territoriales ?
Si davantage de comptences sont attribues aux collectivits locales, comment sassurer que laccs lingnierie territoriale soit suffisant tous les niveaux ?
Faut-il envisager une certaine mutualisation de ces
services ?

Quels instruments additionnels


pour la politique territoriale ?
Un besoin de dvelopper
de nouveaux services publics ?
Si l'analyse qui prcde est juste, les concentrations
des activits et des ressources devront s'accentuer au
cours de la dcennie venir. Cela pose la question des
investissements qu'il faudra mobiliser pour atteindre
les objectifs publics.
Les services de transport devront sadapter au phnomne de mtropolisation et ltalement urbain pour
rduire la congestion. ce titre, diffrentes questions
peuvent se poser : les transports la demande ou lincitation au covoiturage peuvent-ils se substituer la
construction de lignes de transport coteuses et peu
utilises (voies ferres notamment) et sont-ils cohrents avec les objectifs environnementaux ?
Les problmes de congestion et dloignement dune
partie de la population peuvent aussi conduire dvelopper laccs certains services distance ou crer
de nouveaux instruments pour maintenir un niveau
de service minimal. Quel dveloppement de la e-sant
et de le-ducation est possible ? Les services de sant
peuvent-ils passer par de nouvelles exprimentations de
contractualisation avec les professions de sant (engagement sinstaller dans un territoire contre financement
des tudes) ? Quels services publics peuvent tre dmatrialiss ? Le dveloppement de lusage du numrique
implique un accompagnement des personnes matrisant

39. Ceci implique une


drogation lobjectif de
25 % de logement social
par commune.
40. Il en existe pour
certains services publics :
le nombre de bureaux de
poste est fix par la loi
n2010-123 du 9 fvrier
2010 relative lentreprise
publique La Poste et aux
activits postales.
41. Comit interministriel
la ruralit et Comit
interministriel lgalit
et la citoyennet
(2015-2016).

Auteurs :
Clment Dherbcourt
Boris Le Hir

peu les nouvelles technologies. Cet accompagnement


doit-il tre renforc dans les territoires enclavs ?

Lever les freins la mobilit gographique ?


Dans la mesure o certaines ingalits territoriales
seront toujours difficiles rduire, ne faut-il pas plutt
se tourner vers des instruments visant lever les freins
la mobilit des individus ?
ce titre, investir dans la dcongestion des mtropoles
prsente le double avantage den amliorer la productivit et den favoriser laccs. Un cofinancement rgionmtropole peut-il tre mis en uvre sur cette question
spcifique ? Faut-il favoriser le tltravail ?
42. Rapport de lObservatoire des finances locales,
Les finances des
collectivits locales en
2015 .
43. Mansouri-Guiliani N.
(2015), Promouvoir une
culture de lvaluation des
politiques publiques,
rapport du Conseil
conomique, social et
environnemental (CESE).

Directeur de la publication :
Jean Pisani-Ferry,
commissaire gnral
Directeur de la rdaction :
Fabrice Lenglart,
commissaire gnral adjoint
Secrtaire de rdaction :
Valrie Senn
Impression :
France Stratgie
Dpt lgal :
juillet 2016
N ISSN 1760-5733
Contact presse :
Jean-Michel Roull,
directeur du service
dition-Communicationvnements,
01 42 75 61 37,
jean-michel.roulle@
strategie.gouv.fr
Joris Aubrespin,
charg des relations presse
01 42 75 60 27
06 20 78 57 18
joris.aubrespin@
strategie.gouv.fr
France Stratgie
18, rue de Martignac
75700 Paris SP 07
01 42 75 60 00

En vue dclairer
les choix collectifs
par des travaux dtude
et de prospective,
France Stratgie a engag
le projet 17/27 visant
analyser les enjeux
de la dcennie qui suivra
la prochaine lection
prsidentielle. Des
documents thmatiques
produits par les experts
de France Stratgie sont
publis sur un site web
spcifique qui accueille
aussi des contributions
dexperts et dacteurs de
la socit civile. Aucun
des documents publis
dans ce cadre na
vocation reflter la
position du gouvernement.

Les mobilits gographiques sont coteuses et peuvent


avoir des effets dfavorables (perte de rseau, isolement).
Les mobilits, tudiantes notamment, peuvent-elles tre
mieux accompagnes (construction de rsidences inclusives, bourses prenant mieux en compte les cots lis
lloignement du domicile familial) ?

Aller vers une plus grande autonomie


fiscale des collectivits locales ?
Actuellement, les dotations globales de fonctionnement attribues par ltat aux collectivits locales
reprsentent environ 20 % des recettes de fonctionnement des dpartements et des communes, ou groupements de communes, et environ 25 % des recettes des
rgions. Le ratio dautonomie financire est de lordre
de deux tiers et est en progression sur la priode 20082013 pour les communes et les tablissements publics
de coopration intercommunale (EPCI) et pour les
dpartements, alors quil nest que lgrement suprieur
0,5 et dcrot sur la mme priode pour les rgions[42].
Si lon souhaite donner plus dautonomie aux rgions

et aux groupements communaux, la question dune


marge de manuvre plus importante sur la fiscalit
doit tre pose ces chelons. linverse, une rgulation de la concurrence fiscale pourrait servir dinstrument de correction des ingalits territoriales.

Amliorer lvaluation
des politiques territoriales
Promouvoir la culture de lvaluation est un enjeu
dautant plus important que sa diffusion est encore
largement insuffisante en France[43]. Dans certains cas,
les politiques locales ne sont pas valuables du fait de
labsence dobjectif clair ou de moyen den observer
la mise en uvre.
Systmatiser les valuations indpendantes et garantir
leur transparence impliquerait davoir dabord une vision
intgre de tous les investissements publics au niveau
local. Or, la dcentralisation ne sest pas accompagne
jusquici dun effort quivalent de documentation des
bases de donnes locales. Les budgets oprationnels
publics ne sont pas systmatiquement rgionaliss et ne
permettent pas davoir une vision consolide des investissements raliss par les diffrents acteurs publics sur
un mme territoire. Les PIB lchelle infrargionale,
les flux entre territoires ou encore les donnes sur le cot
de la vie local sont autant dinformations qui ne sont pas
disponibles et qui limitent les possibilits dvaluation
des politiques territoriales. Cet enjeu de connaissance
est un pralable indispensable lidentification par
les acteurs des territoires de sous-investissement public.
Quels moyens statistiques faut-il dvelopper pour
accompagner la dcentralisation, avec quels accs
aux donnes ? Quels outils dvaluation des politiques
territoriales mettre en place ?

La croissance mondiale
dune dcennie lautre

Tirer parti de la
rvolution numrique

Quelles priorits ducatives ?

Dynamiques
et ingalits territoriales

Nouvelles formes du travail


et de la protection des actifs

Jeunesse, vieillissement :
quelles politiques ?

Europe : sortir
de lambigut constructive ?

Dette, dficit, dpense :


perspectives pour les finances publiques

Comptitivit :
que reste-t-il faire ?

Climat : comment
agir maintenant ?

Quels leviers
pour lemploi ?

Modle de dveloppement
et rpartition du revenu

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