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LA AGENDA
TICA PENDIENTE
DE AMRICA
LATINA

C O M P I L A D O R:
BERNARDO
KLIKSBERG

VISTANOS PARA MS LIBROS:

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LA AGENDA TICA PENDIENTE


DE AMRICA LATINA

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SECCIN DE OBRAS DE POLTICA Y DERECHO

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LA AGENDA TICA PENDIENTE


DE AMRICA LATINA
Amartya Sen
Carlos Mesa
Daniel Filmus
Jos Antonio Ocampo
Rebeca Grynspan
Mirta Roses
Alicia Kirchner
Tarso Genro
Carmelo ngulo
Martn Hopenhayn

intei^Anrarlcsn
D6V6lopniMit B3itk

Gloria Bonder
Sturla Stalsett
Fernando Montes
Joan Prats I Ctala
Czar Busatto
Jos Molinas
Orlando Reos
Michel Azcueta
Fran^ois Vallaeys

FONDO DE CULTURA ECONMICA

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BERNARDO KLIKSBERG
(COMPILADOR)

Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores


y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID.
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1300 New York Avenue NW
Washington DC 20577
Estados Unidos de Amrica
Tel.: (202) 623-1753
Fax: (202) 623-1709
1-877-782-7432
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La agenda tica pendiente de Amrica Latina


D. R. 2005, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
D. R. 2005, FONDO DE CULTURA ECONMICA DE ARGENTINA, S.A.
El Salvador 5665; 1414 Buenos Aires
e-mail: fondo@fce.com.ar/www.fce.com.ar
Av. Picacho Ajusco 227; 14200 Mxico D.F.
ISBN: 950-557-650-1
Fotocopiar libros est penado por la ley.
Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin o digital, en
forma idntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin la
autorizacin expresa de la editorial.
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Hecho el depsito que marca la ley 11.723.

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Primera edicin en espaol, 2005

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PRESENTACIONES

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Los nuevos desafos ticos*

Montevideo ser, a travs de esta importante reunin, la sede de la gran discusin tica que se ha abierto en Amrica Latina. Esta tierra uruguaya tiene todos
los mritos para serlo. Una preocupacin profunda por los valores morales, por
la educacin, por los derechos humanos, por el perfil humano de la sociedad
fue la impronta del Uruguay ante el mundo durante el ltimo siglo. Por ello
acog con gran entusiasmo el pedido de las instituciones que establecieron el
Nodo Uruguay de capital social y tica, de que nuestra Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo organice con ellas este Encuentro Internacional en el Uruguay. Y no nos equivocamos, como lo indican la entrega
con que las instituciones uruguayas, la Iniciativa y nuestra Representacin en
el Uruguay han organizado esta magna reunin, as como la repercusin que
ha tenido en los medios y en el pas todo.
Debo confesarles que todava estamos admirados en el BID del impacto que
la Iniciativa de tica y Desarrollo que concebimos con nuestro amigo el Primer
Ministro de Noruega, Kjell Magne Bondevick, y cuya direccin encomendamos a Bernardo Kliksberg, ha tenido en la regin. En apenas un ao y medio la
Iniciativa, que cuenta con el inapreciable apoyo del Gobierno de Noruega, ha
congregado en ocho encuentros internacionales a 20 mil lderes de todos los
sectores de la regin, ha puesto en marcha con mltiples organizaciones redes
de trabajo conjunto sobre campos cruciales, entrenado a numerosos especialistas del BID y otros organismos internacionales para la aplicacin de estas dimensiones en el diseo de proyectos, impulsado una red de universidades para
promover la enseanza de estos temas, apoyado el voluntariado de la regin y
*

Palabras pronunciadas en la inauguracin del Encuentro Internacional "La Agenda tica


Pendiente de Amrica Latina", realizado en Montevideo el 18-19 de diciembre de 2003. El encuentro fue organizado por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo, y la
Divisin de Estado y Sociedad Civil (wU) del BID junto con la Universidad Mayor de la Repblica,
la Universidad Catlica, la Asociacin de Instituciones no Gubernamentales y el CLAEH.
" Presidente del BID.
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Enrique V. Iglesias

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

construido un espacio en Internet que, con ms de 500 mil ingresos en los


ltimos seis meses, se ha convertido en el primero del mundo en estas temticas.
Amrica Latina nos est diciendo que quiere que haya una discusin tica
profunda, seria, intensa, que no quiere postergar ms. Lo dice en encuestas
como el Latinbarmetro, que testimonian que ste es un continente que definitivamente ha optado por la democracia, que no aceptar otra cosa, pero que
quiere una democracia de calidad, con pleno apego a la tica.
Qu nos puede aportar discutir sobre tica y capital social? Ante todo, implica cambiar el marco de los debates convencionales de Amrica Latina, amplindolo y enriquecindolo. Incorporar las dimensiones ticas del desarrollo y
aspectos como los que resalta la idea de capital social, la confianza, la capacidad
de asociatividad, la conciencia cvica, nos permite salir de una visin economicista
unidimensional, para pensar en trminos de un modelo de desarrollo integrado. Esto es, un modelo que, al mismo tiempo que preserva la estabilidad, el
progreso tecnolgico, la competitividad que son imprescindibles, promueve
la educacin, la salud, el apoyo a la pequea y mediana empresa, el acceso al
crdito, la democratizacin de las oportunidades; vela por el medio ambiente;
fortalece la cultura, y se orienta por parmetros ticos. Un modelo integrado
buscar permanentemente la consistencia con los valores ticos. Su Santidad el
papa Juan Pablo II ha llamado la atencin sobre la necesidad de que la tica
oriente la economa, ha enfatizado incluso que la globalizacin deba tener un
cdigo tico y ha lanzado una exhortacin que no puede ser desoda diciendo:
"Invito a los economistas y profesionales financieros, as como a los lderes
polticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prcticas econmicas y las
polticas vinculadas tengan como meta el bien en cada persona y de la totalidad
de la persona".
Por otra parte, hoy sabemos que la calidad tica de una sociedad influye
fuertemente en su desempeo econmico. Ya lo haba anticipado Adam Smith
cuando en sus trabajos enfatizaba el papel de factores como la confianza y la
transparencia que consideraba claves para que los mercados pudieran rendir sus
beneficios. Lo desarroll a fondo el Nobel Amartya Sen en su obra On ethics
and economicsy en sus investigaciones al indicar que los valores ticos de sectores claves de una sociedad, como los empresarios y los profesionales, forman
parte de sus activos productivos si son positivos, o de sus pasivos si son negativos. Se evidencia a diario cuando se observa cmo la corrupcin pblica o la
corrupcin corporativa minan la confianza y daan severamente la economa.
Tambin es visible en los ejemplos contrarios, como el que ofrecen los pases
nrdicos Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia, por ejemplo, donde

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sus altos estndares ticos, integrados a su cultura, los han convertido en lderes
en transparencia, y han influido significativamente en sus importantes logros
econmicos y tecnolgicos.
Hemos aprendido, asimismo, que hay dimensiones de la tica que pueden
ser decisivas para la marcha de una sociedad, como la honestidad, la solidaridad
y el sentimiento de preocupacin del uno por el otro. Hoy en esta Amrica
Latina con tantas posibilidades y avances, pero al mismo tiempo con niveles de
pobreza e inequidad inadmisibles, necesitamos potenciar esa solidaridad, que
nos puede aportar en lo cotidiano, y ser un firme cimiento para construir sociedades de inclusin social universal y democratizacin de oportunidades.
En definitiva, la tica se plasma en comportamientos cotidianos, en la asuncin de responsabilidades por parte de todos los actores sociales. Necesitamos,
en Amrica Latina, reforzar esas responsabilidades. Son temas claves para nuestra regin la responsabilidad social que les compete a las polticas pblicas, la
responsabilidad social de la empresa privada, las responsabilidades de la sociedad civil, el voluntariado, la responsabilidad de las universidades, la responsabilidad de los medios. En todos los campos debemos avanzar hacia niveles superiores de compromiso y asuncin de responsabilidades ticas.
Ello no se obtiene mgicamente; est vinculado a un gran trabajo, continuo
y paciente que hay que hacer en el campo educativo. Se ha demostrado en los
Estados Unidos, una sociedad con alto grado de voluntariado, que quienes han
tenido una educacin fuerte en valores y prcticas comunitarias en sus aos de
formacin bsica tienen mucho mayor propensin al trabajo voluntario en sus
aos adultos. Una lnea maestra de trabajo de nuestra Iniciativa Interamericana
de tica y Desarrollo es cmo fortalecer la educacin en tica y desarrollo y el
capital social en las universidades de la regin, y particularmente en carreras
estratgicas para el desarrollo, como las econmicas, gerenciales, contables, entre otras. La red interuniversitaria, que se est organizando con la iniciativa del
BID para llevar adelante este esfuerzo, puede tener un gran papel. Tambin puede ser muy relevante la idea de impulsar, a travs de ella, el voluntariado universitario que, en carreras como las mencionadas, puede ayudar con sus conocimientos de gestin a pequeas y medianas empresas, municipios carenciados y
grupos desfavorecidos.
Hemos visto en experiencias concretas el rol estratgico que puede jugar la
tica y la movilizacin del capital social complementando las polticas pblicas.
As, algunos de los proyectos ms exitosos de lucha contra la criminalidad juvenil son los que han surgido de esfuerzos combinados de los municipios, las
iglesias y diversos sectores de la comunidad para crear oportunidades de capacitacin, cultura, deporte y trabajo para los jvenes excluidos.

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LOS NUEVOS DESAFOS TICOS

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienes


materiales pero son muy ricas en capital social, cultural, valores, que si se potencian pueden dar resultados de excepcin, como ha sucedido entre otros con
experiencias internacionalmente premiadas, como Villa El Salvador de Per y
las escuelas EDUCO de campesinos pobres de El Salvador, y como ha sucedido
con las experiencias del BID en favelas en Ro de Janeiro.
Amrica Latina intuye hoy que en el vaco de una discusin tica importante estuvieron algunas de las causas de problemas como la corrupcin, la acentuacin de inequidades y exclusiones, las discriminaciones y otros semejantes
que han afectado profundamente a amplios sectores de la poblacin. Exige que
una tica basada en la equidad, la solidaridad, la generosidad, la proteccin de
la familia, de los nios, de los ancianos, de los discapacitados, la superacin de
las discriminaciones de la poblacin indgena y de los afroamericanos, debe
orientar los rumbos de los esfuerzos por el desarrollo. Tiene sed de tica.
La movilizacin de esa tica colectiva puede ser el cimiento para forjar grandes
concertaciones entre Estado, empresa privada y sociedad civil que no permitan
estos niveles intolerables de exclusin e inequidad en un continente de tantas
potencialidades.
Espero que este Encuentro tan representativo pueda contribuir significativamente a esta demanda colectiva por tica que no puede postergarse ms.

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Kjell Magne Bondevik*"

Seor Presidente Lula da Silva, excelencias, damas y caballeros:


No tienen idea del placer que representa para m estar hoy con ustedes en
esta hermosa ciudad de Belo Horizonte, cuyo horizonte, en efecto hermoso, a
mi juicio, servir de inspiracin a la conferencia que nos congrega en el da de
hoy. Deseo expresar mi gratitud al Gobernador de Minas Gerais, a la Federacin de Industrias del Estado de Minas Gerais y al BID, por haber organizado
este acontecimiento. Espero que esta conferencia contribuya a lograr algo que
creo necesario: un horizonte ms amplio y luminoso en relacin con la poltica
pblica nacional e internacional, la gobernanza empresarial y el dilogo social.

INTRODUCCIN: BRASIL
sta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Para
los cientos de millones de personas de todas partes del mundo que aman el
ftbol, no hay pas como el Brasil. Me cuento entre las numerossimas personas
a quienes impresiona profundamente la destreza con que los brasileos han
practicado siempre ese juego maravilloso. Pocos han logrado, como los jugadores brasileos, combinar la habilidad tcnica con el ritmo y la pasin. Hay algo
mgico en los nombres de Pel, Scrates, Jnior y Ronaldo. Presenciando muchos partidos en mi pas de origen, Noruega, me he preguntado: "por qu
nuestros jugadores no pueden jugar un poco ms como estos brasileos?". Me

* Palabras inaugurales del Primer Ministro de Noruega Kjell Magne Bondevik en la Conferencia Internacional sobre las "Dimensiones ticas del Desarrollo", realizada en Belo Horizonte
el 3-4 de julio de 2003, organizada por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y
Desarrollo y la Divisin de Estado y Sociedad Civil (atl) del BID y el Gobierno de Noruega junto
con la Federaco das Industrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) y la Gobernacin del Estado.
** Primer Ministro de Noruega.
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tica, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega*

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

temo que se sigue siendo un sueo distante, pero hay esperanzas de lograrlo,
pues me consta que los brasileos inspiran a muchos jugadores noruegos.
Pero, en los ltimos tiempos, no son slo los jugadores de ftbol y los aficionados a ese deporte quienes acuden al Brasil en procura de inspiracin. Personas de todas partes del mundo perciben que algo nuevo est en marcha en este
pas. Perciben que, por fin, existe la determinacin poltica de hacer de la lucha
contra la pobreza y la injusticia social el objetivo fundamental de la poltica
pblica. El Presidente Lula da Silva, el ms votado de los presidentes democrticamente electos del mundo, ha puesto en marcha un ambicioso programa de
lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin social, que est siendo
seguido con gran inters en todo el mundo. Quizs ha llegado la hora del cambio en el Brasil. Y si as sucede en el Brasil, por qu no en otras partes del
mundo? El Presidente Lula tiene ante s un enorme desafo, pero si l y su
gobierno logran combinar en el campo de la poltica econmica y social la
destreza tcnica con el ritmo y la pasin que los jugadores brasileos despliegan
en el campo de ftbol, no cabe duda de que el Presidente Lula ser una profunda fuente de inspiracin mucho ms all de las fronteras brasileas. l nos
infunde la esperanza de que el mundo no se rija exclusivamente por intereses
econmicos, sino tambin por valores humanos y principios ticos, y de que los
valores humanos y la tica pueden convertirse en una fuente de movilizacin
poltica y contribuir al cambio social. Por lo tanto, es ms que oportuno que
esta conferencia sobre tica y desarrollo tenga lugar en el Brasil.

INTRODUCCIN: TICA Y DESARROLLO


Soy un telogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana noruega. Esto suele causar sorpresa. No es usual que un clrigo se convierta en poltico.
Creo, sin embargo, que la teologa puede representar una rica y poderosa fuente
de inspiracin a los efectos de la elaboracin de polticas responsables. Mi formacin en teologa me ha ayudado a considerar las opciones de polticas en el
contexto de los valores y la tica cristianos. Estoy persuadido de que los valores
y la tica estn directamente vinculados con el arte de la elaboracin de una
poltica pblica responsable.
La poltica pblica entraa arduas opciones, pero adems implica la formulacin de juicios de valor. Todo el proceso de elaboracin de polticas se basa en
juicios de valor, que deben ser objeto de fiscalizacin y debate pblicos. sa era
mi opinin cuando asum el cargo de Primer Ministro de Noruega, hace seis
aos, y establec una Comisin de Valores Humanos con el propsito de invitar

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a toda la poblacin a reflexionar sobre preguntas como stas: cmo se define


una buena vida? En qu valores queremos que se base nuestra sociedad? Cmo
podemos lograr que todos los actores sociales contribuyan a suscitar un futuro
beneficioso para todos nosotros?
A mi juicio, tres conjuntos de valores fundamentales revisten especial importancia y deberan orientarnos e inspirar nuestros esfuerzos encaminados a
promover el desarrollo y combatir la pobreza.
El primero es el respeto de la vida y de la dignidad humanas; en l deben
basarse nuestros esfuerzos tendientes a proteger y promover los derechos humanos. El segundo es el de la ordenacin, en que deben basarse nuestros esfuerzos
encaminados a salvaguardar el medio ambiente y hacer posible una gestin
bien concebida de los recursos. El tercero es el de la compasin y la solidaridad,
que debe servir de base a nuestros esfuerzos tendientes a promover la justicia, el
desarrollo econmico y social, en el plano nacional y en la esfera internacional.
Debemos recordar las palabras de Martin Luther King: "Una injusticia, doquiera se cometa, es una amenaza para la justicia en todas partes".
Mi iniciativa se inspir en la conviccin de que existen valores comunes a
partir de los cuales podemos avanzar. Prcticamente todos los pases han suscrito la Declaracin de los Derechos Humanos, que se basa en el respeto de la
dignidad humana. Mi iniciativa ha inspirado acontecimientos que explican el
porqu de mi presencia aqu en el da de hoy. La Comisin fue un tema de
debate en Oslo, en 1998, cuando cuve la satisfaccin de conocer al Presidente
del BID, Enrique Iglesias. Ambos, adems, conversamos largamente sobre la
necesidad de dar an mayor preponderancia a la tica y a los valores humanos
entre los objetivos de poltica pblica en la esfera internacional, incluida Amrica Latina. Poco despus, el BID, con el respaldo de Noruega, estableci la Iniciativa de tica y Desarrollo.
Ha sido con gran admiracin para con el equipo del BID, y quiz con una
pizca de orgullo, que he tomado nota de los resultados alcanzados por esa iniciativa hasta la fecha. Algunos formulaban la advertencia de que el tema de la
tica y el desarrollo no puede despertar mucho inters. El elevado nmero de
asistentes a esta reunin del da de hoy demuestra lo contrario. Adems, me
consta que foros similares realizados en otros pases latinoamericanos han atrado a millares de participantes. El realizado en Chile, hace apenas un mes, por
ejemplo, reuni a ms de 5 mil personas, muchas de ellas jvenes, de todas
partes de Amrica Latina. Es un buen augurio para el futuro. Bernardo Kliksberg,
el diestro y entusiasta coordinador general de la iniciativa y coorganizador de
esta conferencia, acaba de decirme que el sitio virtual de la iniciativa en Internet
cuenta con ms de 100 mil usuarios activos, la mayor parte de ellos en Amrica

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TICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO...

LA AG ENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado nmero de usuarios representan una amplia gama de categoras sociales: autoridades polticas, acadmicos y estudiantes, activistas, personas vinculadas con instituciones religiosas,
empresarios, sindicalistas. Finalmente, en lo que constituye quiz su atributo
ms notable, la iniciativa ya ha suscitado, en el propio BID y en algunos pases
latinoamericanos, iniciativas y reformas de polticas, lo que constituye un cuantioso retorno por una inversin inicial de muy modestas proporciones.
Qu sucede? A qu se debe que esta iniciativa haya despertado tan amplio
inters? Suele decirse que el mundo actual tiene sed de valores ticos, y es preciso
conocer el porqu. Deseara examinar tres importantes respuestas a ese respecto.

A QU OBEDECE LA DEMANDA DE TICA?

La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentes


injusticias a escala mundial y local.
Aproximadamente el 23% de la poblacin del mundo sigue viviendo en la
extrema pobreza, con menos de un dlar por da; el 20% ms rico de la poblacin mundial obtiene el 83% del ingreso del mundo, y en los aos noventa la
desigualdad en la distribucin del ingreso entre los diferentes pases se hizo
cada vez ms pronunciada. Al mismo tiempo, los pobres corren mayor riesgo
que las dems personas de padecer crisis, enfermedades y violencia. Por ejemplo, el 95% de las personas con VIH/SIDA viven en pases en desarrollo. Slo el
10% del total de los recursos mundiales dedicados a investigaciones mdicas y
sanitarias se destina a aliviar el 90% de la carga mundial de enfermedades.
Pocas dudas caben de que los pobres, la mayor parte de los cuales son mujeres,
figuran entre las principales vctimas de las recientes crisis econmicas experimentadas por Amrica Latina y otras regiones, y de que son mayora entre las
vctimas de los desastres naturales. Naturalmente, la reaccin frente a esos hechos no puede limitarse a describirlos como un fenmeno ineluctable. Se trata
de graves injusticias cuya eliminacin debe convertirse en un objetivo bsico de
la poltica pblica a nivel nacional e internacional. Se trata de desafos que es
preciso superar y que pueden superarse si se cuenta con determinacin y capacidad polticas suficientes.
La segunda respuesta es que las viejas soluciones basadas en conocimientos
cientficos y modelos aparentemente gratuitos no han suscitado una solucin
duradera a apremiantes problemas, lo que quiz se hace sentir con especial intensidad en Amrica Latina. Actualmente se admite, en amplias esferas, que el
experimento neoliberal realizado en Amrica Latina no ha tenido ms que un

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xito parcial: no ha permitido dar respuesta al desafo ms elemental que tiene


ante s cualquier gobierno: lograr mejores condiciones de vida para toda la poblacin del pas. Aunque en los ltimos quince aos se ha registrado en Amrica Latina cierto crecimiento econmico, ello no ha dado lugar an a mejores
condiciones de vida para la mayor parte de la poblacin de la regin. Pese a que
el 70% de los pases de esta ltima son pases de ingreso medio, alrededor de un
tercio de la poblacin vive en la pobreza, y los niveles de pobreza no se estn
reduciendo. Por lo tanto, es necesario centrar la atencin en valores distintos
del crecimiento econmico, que lo complementen. Se trata de un reto que
tanto Brasil como el BID han tomado en serio.
La tercera respuesta es que en la actualidad admitimos que no basta contar
con instituciones y normas jurdicas nacionales e internacionales bien concebidas y eficientes, si es que hemos de combatir la pobreza y lograr un desarrollo
sostenible. No podemos ni queremos regularlo todo. Tanto las personas como
los agentes econmicos son responsables de su propio comportamiento y de su
relacin con la comunidad. Libertad entraa responsabilidad. El enfoque clsico, que hace hincapi en la sancin de leyes y reglamentos, debe ser complementado con medidas voluntarias y con una ms viva conciencia tica, aunadas
a nuevas modalidades de colaboracin y formacin de asociaciones entre el
gobierno, el sector privado y la sociedad civil.
Cmo podemos entonces movilizar a los diversos protagonistas para que
hagan frente a los nuevos desafos? A mi juicio, una conferencia como sta
puede constituir un instrumento muy til a esos efectos, en la medida en que
sea seguida por otros tipos de medidas.

MOTIVACIN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS


A lo largo de estos dos das ustedes analizarn la responsabilidad tica del gobierno, de la sociedad civil y de las empresas.
En primer lugar, los gobiernos deben cumplir un papel decisivo en la labor
tendiente a hacer frente a la injusticia y a la exclusin. Slo puede enfrentarse la
pobreza a escala mundial modificando las estructuras internacionales de la deuda, el comercio y la inversin, a travs del suministro de asistencia para el desarrollo y la reforma de la poltica pblica nacional. Todas las medidas deben
aplicarse simultneamente. Los pases ricos deben dispensar ms y mejor asistencia. Los pases en desarrollo deben mejorar sus programas y la gobernanza.
Un desafo especial, para los pases de Amrica Latina, es el referente a la brecha
entre ricos y pobres que existe en la mayora de ellos. Es preciso enfrentar ese

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problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. El


crecimiento econmico y el "efecto de filtracin" no bastarn para sacar de la
pobreza a los pobres de este continente. Son importantes las polticas. El xito
de nuestra lucha contra la pobreza y el hambre depende de que todos en ambos hemisferios- actuemos mejor.
Adems, los gobiernos deben cumplir el papel que les corresponde como
legisladores y como promotores y defensores de derechos humanos bsicos.
Esta aseveracin vale tanto para los derechos polticos y civiles como para los
derechos econmicos y sociales. Aunque es esencial que se adopten medidas
voluntarias, debemos recordar que en la mayora de los pases desarrollados,
incluido mi propio pas, las mejoras de las prcticas empresariales referentes a la
gestin del medio ambiente, la gestin de los recursos humanos y los derechos
de los trabajadores se lograron originalmente a travs de la legislacin. Esta
realidad sigue presente en muchos lugares. En otros trminos, el papel del gobierno reviste fundamental importancia.
Una tercera funcin que debe cumplir el gobierno consiste en crear mbitos
de dilogo. En Noruega, el gobierno estableci en 1998 un foro consultivo para
debatir el tema de las medidas que deberan adoptar las empresas noruegas frente
a los desafos referentes a los derechos humanos en el exterior. En l participan
representantes del sector privado, la sociedad civil, los sindicatos, el sector pblico
y las entidades acadmicas, y el foro inspir ulteriormente el Pacto Mundial. No
obstante, para que el dilogo sea fructfero debe existir confianza mutua entre las
partes, lo que slo puede lograrse cuando el sector pblico y las empresas privadas
estn resueltos a actuar en forma transparente. Adems, el dilogo debe ser seguido por la accin. Slo puede crearse confianza si las personas creen que sus opiniones son escuchadas y tenidas en cuenta.
En cuarto lugar, el gobierno debe ser un modelo de conducta en cuanto
a adecuada gestin de los recursos humanos y adopcin de polticas ambientales bien concebidas, y debe poseer antecedentes satisfactorios en cuanto
a lucha contra la corrupcin y el fraude e inversiones ticas. En especial,
debe dar buenos ejemplos en materia de transparencia. En la esfera de las
inversiones, mi gobierno ha encargado la realizacin de un informe sobre la
manera de hacer gravitar las consideraciones ticas en la gestin del Fondo
Noruego del Petrleo.
Finalmente, el gobierno debe asumir seriamente su amplia responsabilidad
social, y hacer participar a otros protagonistas en sus programas de fomento de
un desarrollo sostenible y equitativo. El programa brasileo Hambre Cero, de
erradicacin de la pobreza, es un ejemplo elocuente de los mecanismos a travs
de los cuales un gobierno puede hacer participar al sector privado y a otros

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protagonistas, como los pueblos indgenas y otros grupos vulnerables, en los


esfuerzos tendientes a alcanzar objetivos comunes. El sector privado debera
aprovechar vidamente esas posibilidades de contribuir al objetivo comn. Otros
gobiernos deberan emular el magnfico ejemplo del gobierno brasileo.
La idea de que las empresas tienen una responsabilidad que no se limita a
obtener ganancias, suministrar empleo y pagar tributos, fue establecida por la
comunidad internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Ro de Janeiro en 1992. Diez
aos ms tarde fue reafirmada en la Conferencia sobre la Financiacin para el
Desarrollo, en Monterrey, Mxico, y una vez ms en Johannesburgo en ese
mismo ao. El concepto de responsabilidad social de las empresas gana terreno
en todas partes del mundo. En la lista de la UNCTAD sobre las cien mayores
economas del mundo figuran 71 pases y 29 compaas. El poder seguir desplazndose de las oficinas pblicas a las salas de los directorios de las compaas
privadas, con el consiguiente incremento de la importancia y pertinencia de la
responsabilidad social de las empresas, muchas de las cuales ejercen gran influencia en la sociedad y sobre las autoridades locales y nacionales, en especial
cuando las estructuras estatales son dbiles. Esa influencia debe ser acompaada por una responsabilidad de idnticas proporciones.
En todo el mundo se ha puesto en marcha una serie de iniciativas tendientes
a hacer que las empresas asuman su responsabilidad cvica velando por sus empleados, por la comunidad y por el medio ambiente. Ustedes los brasileos han
cumplido un papel de vanguardia en la promocin de una comunidad empresarial socialmente responsable, al establecer el Novo Mercado, una bolsa de
valores reservada exclusivamente a las empresas cuya gobernanza institucional
es sumamente satisfactoria, as como versiones locales del Pacto Mundial.
No obstante, aunque la idea de la responsabilidad social de las empresas est
ganando terreno, an se est muy lejos de lograr el respaldo de la mayor parte
de las empresas del mundo. La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones
Unidas tiene 600 compaas miembros. El debate sobre la responsabilidad social de las empresas se centra principalmente en las grandes sociedades multinacionales, pero es importante incluir a las empresas de pequea y mediana escala, que en definitiva son mayora entre las compaas del mundo.
Para que la responsabilidad social de las empresas suscite un efecto duradero
en aras de un desarrollo sostenible tenemos que lograr que ms empresas se
identifiquen con este objetivo. Hacer participar a las empresas en la labor encaminada a un desarrollo sostenible no es solamente un tema de inters de las
compaas, sino que compromete la responsabilidad de los gobiernos, de la
sociedad civil y de los sindicatos de trabajadores.

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La sociedad civil tiene un importante papel que cumplir. Pocas dudas caben
de que sin su persistente crtica y presin la idea de la responsabilidad social de
las empresas no gozara de una aceptacin tan amplia como la que actualmente
se le dispensa. No obstante, tambin es evidente que la responsabilidad de la
sociedad civil no se limita a la formulacin de crticas. La sociedad civil debe
contribuir, adems, a encontrar soluciones a travs de un dilogo que fomente
la confianza entre las partes y promueva la consecucin de un conjunto de
objetivos encaminado a abordar desafios sociales fundamentales. Necesitamos
una sociedad civil responsable en la misma medida en que necesitamos empresas responsables.
Una de las ms importantes funciones de la sociedad civil consiste en contribuir a la creacin de valores comunes y confianza entre los pueblos. A este
respecto, la Iglesia se encuentra en una posicin especialmente slida, pues
ninguna otra institucin posee tanta capacidad como ella para unir a las personas en torno a un conjunto de valores comunes. En varios pases latinoamericanos la Iglesia Catlica es, a la vez, uno de los ms importantes portavoces de los pobres y una institucin que goza de la confianza de personas pertenecientes a todos los niveles sociales. El debate sobre el desarrollo debera
centrarse en los valores cristianos del amor, el respeto y la solidaridad. Deberamos aprovechar el ejemplo de la Iglesia y promover la inclusin social, en
lugar de la exclusin. Debemos procurar un dilogo con todos los protagonistas sociales y hacer frente a la injusticia.

EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS

El gobierno noruego ve con satisfaccin la renovada importancia que la sociedad civil y el sector privado dan a la tica, a los valores humanos y al papel de los
esfuerzos voluntarios. No obstante, al tratar de alcanzar juntos este objetivo
debemos evitar dos posibles inconvenientes.
Primero, nunca debemos dejar que el debate referente a la tica y a la responsabilidad social gire en torno al concepto de beneficencia. La responsabilidad social implica respeto por el derecho de las personas a vivir dignamente;
est vinculada con los derechos humanos, las normas laborales y la salvaguardia
del medio ambiente. Como seal el Ministro Extraordinario de Seguridad
Alimentaria y Programa Hambre Cero de su pas, Jos Graziano, el modelo de
la filantropa, de la beneficencia, es inadecuado, pues conduce invariablemente
a la exclusin social. Tenemos que hallar mecanismos de lucha contra la pobreza que adems promuevan la inclusin social.

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Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar el


infortunio de las personas vulnerables. Jams debemos olvidar que todas nuestras instituciones, las estructuras econmicas que decidimos respaldar, y la propia globalizacin, llevan en su seno, implcitamente, ciertos valores. El logro de
un mejor futuro no slo depende de que las empresas, la sociedad civil y los
gobiernos asuman seriamente su propia responsabilidad social, sino tambin de
la realizacin de esfuerzos concertados encaminados a hacer de los valores ticos la mdula de nuestras instituciones y modalidades de interaccin mundiales. Debemos reconocer el hecho de que la globalizacin misma no es neutra en
cuanto a valores.
Tengo la conviccin de que debemos dotarnos de mayor capacidad a nivel
internacional para realizar y mantener un dilogo mundial significativo sobre la
dimensin tica de la elaboracin de polticas. Necesitamos un escenario en
que podamos realizar un debate de ideas serio, que contribuya a crear otros
escenarios de negociacin y adopcin de decisiones de alcance mundial. Dos
iniciativas en curso, muy diferentes entre s, son, a mi juicio, sumamente
promisorias a ese respecto.
La primera es la que ha congregado a todos los aqu presentes: la Iniciativa
de tica y Desarrollo. Ello reviste especial inters porque demuestra que a amplios sectores de toda Amrica Latina les preocupa profundamente la relacin
entre tica y poltica pblica. A este respecto es necesario aprender algunas enseanzas importantes cuya aplicacin no se limita a este gran continente. Confo en que esta iniciativa suscite claras medidas de poltica pblica en mbitos
decisivos de la labor tendiente a erradicar la pobreza.
La otra iniciativa es la referente a la Comisin Mundial sobre la Dimensin
Social de la Globalizacin, encabezada por los Presidentes de Finlandia y Tanzania
y de la que forman parte la Sra. Ruth Cardoso, ex Primera Dama del Brasil; el
Premio Nobel Joseph Stiglitz, y el influyente economista peruano Dr. Hernando
de Soto. La Comisin se encarga de abordar la cuestin de hacer de la globalizacin un proceso ms inclusivo.
La Comisin ha tomado como punto de partida los convenios y principios
bsicos de la O1T sobre normas laborales y derechos sociales en una economa
globalizada. Espero que logre formular ideas y recomendaciones claras, realistas
y persuasivas sobre la manera como la globalizacin pueda convertirse en un
proceso ms justo e inclusivo.
En muchos aspectos, la OIT se encuentra en condiciones singularmente apropiadas para promover esta importante labor y colaborar en la etapa de seguimiento. Es el nico organismo de las Naciones Unidas que desde su creacin se
ha basado en una estructura tripartita, integrada por los gobiernos, el sector de

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TICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO...

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, que


deberamos aprender a utilizar ms eficazmente en la esfera de la poltica pblica internacional. Reforzando los lazos entre la OIT, los dems organismos de las
Naciones Unidas y los bancos multilaterales de desarrollo encontraremos mecanismos ms eficaces para crear hbitos de consulta con una amplia gama de
entidades en el proceso de adopcin de decisiones.
Si ahora examinamos en forma paralela esas dos iniciativas la Comisin
Mundial y la Iniciativa de tica en el Desarrollo, podra ser til organizar un
dilogo sobre temas precisos entre representantes de ambas para analizar mecanismos que les permitan aprovechar sus perspectivas y experiencia respectivas.
El objetivo supremo debera consistir en crear impulso para que el avance no se
detenga una vez que llegue a su fin la labor de la Comisin o se agote el financiamiento proporcionado por donantes a la Iniciativa de tica del BID.
Es importante que las iniciativas referentes a la dimensin social no se encierren en s mismas, sino que se relacionen con los procesos de poltica pblica "de
la vida real", vitales para nuestras sociedades y para nuestra poblacin. Consideremos, por ejemplo, las negociaciones referentes a un rea de Libre Comercio de
las Amricas, o las que se realizan en la OMC, que afectarn a la vida de ms de mil
millones de personas. Es importante debatir y analizar continuamente los valores
bsicos implcitos en esos procesos. Uno de los grandes desafos ticos con los que
se ven confrontados los gobiernos en nuestra poca consiste en crear un vnculo
entre las preocupaciones de la poblacin y los procesos mundiales y regionales.
La pobreza y la injusticia que vemos en todo el mundo difieren pronunciadamente de nuestras concepciones polticas y de los valores ticos bsicos con
los que estamos identificados. Es preciso actuar en la esfera poltica!
En materia de poltica interna, cada gobierno debe dar prioridad a la justicia
social: a la lucha contra la pobreza y el hambre; a la promocin del desarrollo!
Los pases en desarrollo deben mejorar sus polticas y sus gobiernos!
En la esfera de la poltica internacional, los pases ricos deben:
dar acceso ms expedito a sus mercados;
incrementar las inversiones en los pases en desarrollo;
acelerar el proceso de reduccin de la deuda;
mejorar e incrementar la asistencia para el desarrollo.
Mi pas, Noruega, realizar una activa contribucin. Nos hemos comprometido a hacer ms y mejor! Estamos deseosos de colaborar en forma ms estrecha
con el Brasil en esta tarea. Concertar alianzas para avanzar es la va que conduce a resultados prcticos!

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Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangible a crear un horizonte ms luminoso, una nueva y mejor aurora para los
pobres, los excluidos, los vulnerables, aqu en el Brasil, en Amrica Latina y en
todo el mundo. Confo en que podamos realizar importantes avances haciendo
gravitar valores y principios ticos en la poltica pblica y en el debate pblico.
Debemos dejar de aceptar el credo establecido de que esas consideraciones "blandas" son propias de las iglesias, y no de los parlamentos, las municipalidades o
las instituciones internacionales. Todos debemos hacer lo ms que podamos
para cambiar esta realidad, ya que, para citar a un joven filsofo noruego, Henrik
Syse, hijo de un ex Primer Ministro de Noruega: "Hay otros valores, adems de
los que se negocian en la bolsa de valores".
Damas y caballeros: gracias por haberme invitado a hacer uso de la palabra
en la maana de hoy. Tienen ante s una gran tarea que realizar en estos dos
das. Confen en que su aporte puede ser decisivo! Atrvanse a ser visionarios!
Atrvanse a dar a conocer con franqueza sus pensamientos e ideas referentes a
los problemas de sus comunidades, de sus estados o provincias, de sus pases,
del continente al que pertenecen, o del mundo en general.
Les deseo una conferencia exitosa y productiva. Seguir de cerca el desarrollo de la Iniciativa de tica y Desarrollo en los prximos meses y aos. Gracias
por su atencin.

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TICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO...

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Pgina en blanco a propsito

Ricardo L. Santiago*

El BID, desde su creacin, hace ya 45 aos, ha estado siempre buscando la mejor


forma de responder a las necesidades y demandas de los pases y de sus gobiernos, que son los dueos del Banco. En esta bsqueda para hallar la mejor respuesta, la institucin ha ido ajustndose al cambio de las realidades e incorporando a la misin institucional dimensiones que hace algunas dcadas no eran
tomadas en cuenta como parte del desarrollo econmico y social, que es el
objetivo esencial del Banco. Hoy encontramos que es necesario poner en la
base de nuestro trabajo los valores que contribuirn a que el desarrollo sea sostenible e incluyente, y que necesitamos aportar enfoques ms amplios a algunos
de los problemas que debemos atender.
Uno de los propsitos de este libro es poner a disposicin del lector algunas
reflexiones que reflejan las preocupaciones de acadmicos, dirigentes polticos y
sociales, especialistas del BID y otras instituciones multilaterales acerca de las
dimensiones ticas en la tarea de propender al desarrollo. Tales preocupaciones
se toman en cuenta en las diversas actividades de la Institucin y muy especialmente en muchas de nuestras operaciones en los pases. Al mismo tiempo, queremos tambin acompaar el esfuerzo que nuestros pases estn haciendo hoy
para enriquecer las instituciones democrticas, con instrumentos que fortalecen el Estado y la participacin ciudadana. Esta tarea est llevando a redescubrir la tica y a reencontrar su valor como recurso para mejorar las gestiones de
los gobiernos, atender los problemas de crecimiento, reduccin de la pobreza y
exclusin social, y mejor la distribucin.
Este libro sirve tambin para compartir con sus lectores algunas de las importantes experiencias que se han llevado a cabo en aos recientes a travs de
reuniones internacionales, seminarios y talleres de trabajo sobre el tema de Etica y Capital Social en el Desarrollo. En todo el continente americano, y en
particular en los pases de la Regin 1 del Banco (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay), estos encuentros han servido para advertir la enor" Gerente, Departamento Regional de Operaciones 1 del BID.
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Prlogo. La construccin de una visin integrada del desarrollo

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

me ansiedad del pblico acerca de la discusin de estos temas. Las varias reuniones que se han llevado a cabo contaron con la asistencia de varios miles de
personas, incluidos estudiantes, profesionales, dirigentes sociales, polticos y
religiosos, periodistas, y simples ciudadanos que han recibido la iniciativa del
BID con inters y hasta con pasin. Tal como ha dicho el Presidente Enrique
Iglesias, en Amrica Latina y el Caribe existe una "sed de tica". Sucesivas
circunstancias y eventos polticos de muchos de nuestros pases han permitido
advertir que la construccin de instituciones democrticas requiere de dirigentes e individuos comprometidos con valores ticos. De otra manera, pueden
continuar sucedindose frustraciones que podran llegar aun a poner en peligro
la continuidad democrtica y representativa de nuestros gobiernos.
Finalmente, esta publicacin podr servir para instalar en el debate pblico
sobre polticas de desarrollo muchos de los temas que plantean los autores de
las diversas contribuciones. La mayor parte de nuestras preocupaciones en la
prctica diaria del Banco tiene como objetivo mejorar la efectividad en el desarrollo de nuestras acciones. Los valores ticos, incluidos temas como la solidaridad, la honestidad o la equidad, son aspectos centrales en tal sentido. Quisiramos que el libro sirva para hacer comprender mejor las dimensiones y valores
que estamos tratando de incorporar a nuestro trabajo. Tambin pensamos que
los temas aqu planteados sern una contribucin importante al pensamiento y
al trabajo de los dirigentes pblicos de Amrica Latina que estn formulando
polticas, reformando sistemas de gestin pblica o de justicia, educando a nuestros jvenes, o actuando como ciudadanos en el ejercicio de sus derechos de
participar, de ser escuchados y de ser atendidos en sus demandas por un desarrollo pleno e incluyente.

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Introduccin. Por qu la tica?

Una pregunta recorre la Amrica Latina en esperanzador proceso de democratizacin, y suena con fuerza creciente en manos de una ciudadana cada vez ms
participativa; cules son las causas de que un continente con tantas riquezas
potenciales, y con realizaciones tan significativas, tenga los altsimos niveles de
exclusin social que lo caracterizan? Consultados en encuestas de opinin los
latinoamericanos resienten fuertemente los niveles de pobreza y desocupacin,
y la falta de acceso a bienes pblicos bsicos de amplios sectores: nueve de cada
diez cuestionan severamente los altos niveles de inequidad que traban el progreso de la regin. Sostienen que creen firmemente en el sistema democrtico,
pero que quieren una democracia de mayor calidad, que d respuestas a temas
tan prioritarios.
La preocupacin de la ciudadana est fundada en hechos reales. El 44% de
la poblacin de la regin est por debajo de la lnea de la pobreza, y casi la mitad
de esa cifra en indigencia. Se estima que hay 58 millones de jvenes pobres, 21
millones de ellos en pobreza extrema. Pese a los notables avances, hay un 50%
de desercin en la escuela primaria, lo que determina un ndice de escolaridad
para toda la regin que escasamente supera los 6 aos de edad. Ello tiene severas consecuencias, ya que se estima que una persona con menos de 11 aos de
escolaridad difcilmente pueda aspirar a salir de la pobreza. La tasa de desempleo de los jvenes duplica dos veces y media la elevada tasa de desempleo
general. Asimismo, a pesar de los significativos avances en salud, 71 de cada mil
nios mueren antes de cumplir 5 aos de edad, frente a cuatro en los pases
nrdicos. En un continente pleno en capacidades de produccin de alimentos,
el hambre sigue siendo un tema de gran relevancia. Padecen hambre el 27% de
los nios en Bolivia, el 26% en Ecuador, el 25% en Per, y aun en un pas
como la Argentina, quinta potencia alimentaria del planeta, a fines de 2002, el
20% de los nios del Gran Buenos Aires estaba desnutrido.
* Coordinador General de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo
(BID-Noruega).
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Bernardo Kliksberg*

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

La situacin de las minoras es an ms aflgeme que los promedios. Un


30% de la poblacin de la regin es de origen afroamericano. De ella, un 92%
vive en la pobreza y un 35% es analfabeta. Diene (enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas, 2004) seala que "en Amrica Latina y el
Caribe hay un mapa de pobreza, marginalidad e invisibilidad de comunidades
afrodescendientes discriminadas". Igual de difcil es la situacin de los pueblos
indgenas. Se estima que viven en la regin 40 millones de indgenas, y la cifra
de pobreza no es menor al 80%. Segn los datos de Unicef (2004), en Mxico,
80% de los indgenas son pobres frente a 18% de no indgenas. En Panam,
95% son pobres frente a 37% de no indgenas. Las mismas inequidades se dan
en otros pases. La pobreza tiene fuerte impacto en la mortalidad infantil indgena. En tres de los pases con mayor presencia indgenaSolivia, Guatemala y
Per alcanza cifras elevadas: 99 de cada 1.000 nios no alcanzan los 5 aos de
edad en Bolivia, 79 en Guatemala y 68 en Per (Banco Mundial, 2004). El
sesgo tnico es tambin muy intenso en educacin. En Guatemala, los nios
indgenas tienen una tasa de repeticin del 90%. En Bolivia, un nio de lengua
indgena tiene el doble de posibilidades de repetir que uno de habla hispana.
El contraste entre posibilidades de la regin y sus realidades de exclusin social
tiene, segn un amplio nmero de estudios recientes, una de sus causas centrales
en las disparidades que la han convertido en el continente ms desigual del orbe.
Segn datos del Banco Mundial (2004), el 10% de ms ingresos tiene el 48% de
la renta nacional, y el 10% ms pobre el 1,6%. Destaca que estas enormes disparidades "minan el proceso de desarrollo en s". Un exhaustivo estudio de CEPAL,
IPEA y PNUD (2003) sobre los impactos regresivos de la desigualdad en la regin
concluye: "Los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza realizados ltimamente en Amrica Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medida
porque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad".
Una ciudadana cada vez ms activa est reclamando una discusin ms
activa y profunda sobre las causas de esta "pobreza en medio de la riqueza potencial" y sobre las posibles soluciones. Y ha ubicado en el centro de esa discusin a la tica.
Ya en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas haba aprobado
una declaracin que estableca el derecho de los seres humanos al desarrollo.
Hoy, vastos sectores de Amrica Latina reclaman ese derecho, y lo consideran
ante todo una cuestin tica. Como lo ha sealado repetidamente el Presidente
del BID, Enrique Iglesias, "los niveles de pobreza y desigualdad de Amrica Latina son ticamente intolerables".
En el proceso de avances democrticos continuos que est experimentando
el continente, sociedades civiles cada vez ms articuladas han posicionado en la

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agenda pblica grandes temas ticos, entre ellos la preocupacin por el impacto
de la pobreza sobre la familia, la difcil situacin de la infancia, la consideracin de
la salud y la educacin como inversiones prioritarias, la apertura de oportunidades para los jvenes, la proteccin de las edades mayores, la situacin de las
minoras indgenas y afroamericanas, la discriminacin de gnero, la proteccin de la mujer.
La opinin pblica reclama unnimemente terminar con todas las formas
de corrupcin y avanzar hacia la plena transparencia, pero su agenda tica va
cada vez ms lejos. A ese tema bsico, se suman todos los antes mencionados, y
muchos otros del mismo tipo. En el imaginario colectivo crece la visin de que
una sociedad que sea capaz de poner en primer lugar las prioridades ticas,
fortificar sus posibilidades de construir una economa pujante, estable, dinmica y sostenible. Se percibe que valores como la equidad, y el desarrollo del
capital humano y el capital social son bases firmes para que esta economa sea
factible.
Esta obra aparece en el marco de este nuevo debate que denuncia las graves
contradicciones ticas presentes, y que al mismo tiempo demanda a todos los
actores sociales gobiernos, empresas, sociedad civil, sindicatos, universidades
y otros- elevar sus estndares de exigencia tica y asumir compromisos concretos de responsabilidad social.
La Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo creada por
el BID y el Gobierno de Noruega, por inspiracin de Enrique Iglesias y el Primer
Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, y la Regin 1 del BID que conducen
Ricardo Santiago (Gerente) y Luisa Rains (Subgerente), a travs de su Divisin
de Estado y Sociedad Civil dirigida por Orlando Reos, organizaron en forma
conjunta con Gobiernos e instituciones de la regin, diversos encuentros sobre
cuestiones claves de la agenda tica pendiente donde se generaron los trabajos
aqu presentados. Realizados en diversas ciudades de la regin, entre ellas Santiago de Chile, Buenos Aires, La Paz, Asuncin, Belo Horizonte y Montevideo,
los encuentros atrajeron la participacin de miles de representantes de organizaciones pblicas, empresas privadas, ONG, iglesias, sindicatos, universidades y
otros sectores.
Los trabajos han sido agrupados en tres grandes reas. A las introducciones
del Presidente del BID Enrique Iglesias, del Primer Ministro Noruego Kjell Magne
Bondevik, de Ricardo Santiago Gerente de la Regin 1 y del compilador,
sigue una primera parte con reflexiones de fondo sobre las interrelaciones entre
tica y Economa en el mundo contemporneo, un tema crucial limitadamente
abordado. All se presentan aportes del Premio Nobel de Economa Amartya
Sen; del catedrtico de la Universidad de Oslo, Sturla Stalsett; y del Padre Fer-

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INTRODUCCIN. POR QU LA TICA?

LA AGENDA TICA PENDIENTE DE AMRICA LATINA

nando Montes, Rector de la Universidad Catlica Padre Hurtado de Chile, que


enfocan diversos ngulos de la gran agenda a desarrollar en materia de vnculos
entre la tica y los modelos econmicos.
La segunda parte est dedicada a algunos de los principales dilemas ticos
que enfrenta Amrica Latina y recorre diversas dimensiones de estos ltimos. El
compilador analiza el impacto de la pobreza sobre la familia; Jos Antonio
Ocampo, ex Secretario General de la CEPAL y actual Subsecretario General para
Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, examina las interacciones entre economa y democracia en la regin. Rebeca Grynspan, ex
Vicepresidenta de Costa Rica y Directora de la CEPAL en Mxico, indaga sobre
la desigualdad en las oportunidades en el continente; Mirta Roses, Directora
General de la Organizacin Panamericana de la Salud, pone en foco las desigualdades de gnero en el campo de la salud. Daniel Filmus, Ministro de Educacin de la Argentina, analiza los desafos en educacin; Joan Prats I Ctala,
Director del Instituto de Gobernabilidad de Catalua, reflexiona sobre la tica
y la poltica, y el actual Presidente de Solivia, Carlos Mesa, realiza anotaciones
sobre la lucha contra la corrupcin.
La ltima parte de la obra tiene una finalidad directamente aplicada. Procura
mostrar algunas experiencias donde se est procurando responder a la demanda
tica, a travs del desarrollo de polticas y proyectos innovadores, que estn obteniendo significativos resultados. Las "prcticas ejemplares" que se incluyen cubren una amplia gama. Los primeros trabajos tienen que ver con la responsabilidad tica de las polticas pblicas. Alicia Kirchner, Ministro de Desarrollo Social
de la Argentina, donde se est desenvolviendo una vigorosa poltica social orientada por fuertes bases ticas, plantea elementos centrales de esta ltima; Czar
Busatto, Presidente de la Comisin de Responsabilidad Social de las Polticas
Pblicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul del Brasil,
explica un pionero proyecto legislativo de responsabilidad social de las polticas
pblicas. Varias experiencias de participacin de la ciudadana ligadas a las exigencias ticas de la sociedad son presentadas por Carmelo ngulo, ex Representante del PNUD en la Argentina y actual Embajador de Espaa en ese pas, y la
participacin de los ciudadanos en la lucha contra la corrupcin es examinada
por Orlando Reos, jefe de la Divisin de Estado y Sociedad Civil de la Regin 1
del BID. Asimismo, se incluyen algunas de las bases conceptuales del mundialmente reconocido presupuesto participativo de Porto Alegre en el Brasil, formuladas por uno de sus creadores Tarso Genro, ex Alcalde de Porto Alegre y actual
Ministro de Educacin de dicho pas.
Qu pasa cuando se desarrolla sistemticamente el capital social de las comunidades pobres? Michel Azcueta, ex Alcalde de Villa el Salvador del Per

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municipio reiteradamente premiado mundialmente por sus logros-, analiza


enseanzas de la experiencia tiles para la lucha contra la pobreza, y Jos Molinos,
Director del Instituto de Desarrollo del Paraguay, refiere los resultados obtenidos en el Municipio de Carapegu de ese pas. Proyectos e ideas de alto nfasis
tico son presentados en trabajos sobre las relaciones entre voluntariado y dos
sectores fundamentales: los jvenes y las mujeres. Martn Hopenhayn, experto
de la CEPAL, explica la importancia del trabajo voluntario para los valores de los
jvenes actuales; y Gloria Bonder, Directora del Programa Regional de Formacin en Gnero y Polticas Pblicas, incursiona sobre la relacin entre mujeres
y voluntariado. Finalmente, se incluye un trabajo sobre cmo llevar la enseanza de la tica a la Universidad, producto de Francois Vallaeys, catedrtico de la
Universidad Catlica del Per que ha desarrollado amplios proyectos en este
terreno.
En su conjunto la obra intenta contribuir a enriquecer una discusin que
amplios sectores de la ciudadana latinoamericana exigen a diario: el debate
tico postergado. La ciudadana intuye que de l pueden derivar propuestas
muy concretas para dar respuesta efectiva al gran interrogante de por qu tanta
exclusin social en una tierra de tan inmensas posibilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Banco Mundial (2004), Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe. Ruptura con la


historia?, Washington DC, Banco Mundial.
CEPAL, IPEA, PNUD (2003), Meetingthe millennium poverty reduction targets in Latn America
and the Caribbean, Santiago de Chile.
Diene, Doudu (2004), Enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas
para los derechos humanos. Disertacin en "Jornadas de sensibilizacin sobre la
esclavitud y su impacto social en la sociedad actual", Panam.
Unicef (2004), Igualdad con dignidad: hacia nuevas formas de actuacin con la niez
indgena en Amrica Latina.

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INTRODUCCIN. POR QU LA TICA?

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TICA Y ECONOMA
EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

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PARTE I

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Amartya Sen*

I. Es maravilloso para nosotros reunimos en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el Da de la tica y el Desarrollo. Centrarse en la importancia de
la tica para el desarrollo es, de hecho, un movimiento innovador, sin precedentes en la historia de las organizaciones internacionales financieras. Es particularmente asertivo que estas acciones en el BID estn lideradas por el propio presidente Enrique Iglesias, puesto que ya ha trabajado tanto en busca de una
visin amplia del desarrollo. El BID ha sido, bajo su orientacin, un actor pionero en ensanchar el alcance del pensamiento y la prctica del desarrollo.
Tambin es maravilloso que estemos juntos con el embajador noruego Knut
Vollebaek. Como lder poltico en Noruega, ha estado muy vinculado con asuntos
relacionados con el desarrollo durante largo tiempo; y el pas que representa se
encuentra en el primer lugar entre todos los pases del mundo en cuanto a hacer
lo mximo posible por ayudar en los esfuerzos mundiales de desarrollo.
Nuestro anfitrin en el BID, la Iniciativa Interamericana en Capital Social,
tica y Desarrollo, que est dirigida con notable energa y visin por mi amigo
Bernardo Kliksberg, ha tenido ya en un corto perodo de tiempo mucho
xito al colocar firmemente los asuntos ticos en la agenda del desarrollo. Los
trabajos de la Iniciativa son ampliamente discutidos y extensamente admirados; las reuniones regionales que organiza o promueve son tremendamente bien
atendidas; y tengo entendido que el nmero de visitas a su pgina webha. empezado a competir con la pgina web de Jennifer Lpez. Adems, he odo personalmente de un gran nmero de economistas y comentadores sociales de una
gran variedad de pases acerca de su profundo inters en el trabajo de la Iniciativa de Etica. De hecho, la Iniciativa ha llevado a muchas personas a pensar
sobre la tica para el desarrollo, y a considerar caminos y medios para avanzar
en el uso del pensamiento tico y el comportamiento normativo en la causa del
progreso econmico, social y poltico. Adems de su impacto en el anlisis po* Premio Nobel de Economa.
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Reanalizando la relacin entre tica y desarrollo

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

lrico y las decisiones prcticas, iniciativas como sta han hecho mucho, en aos
recientes, por ampliar el horizonte intelectual de economistas y otros cientficos
sociales, algunos de los cuales tienden a presumir que el duro trabajo del desarrollo demanda solamente cuidado y prudencia, y no ideales, compromisos o
moral.
II. Dados estos logros, y las promesas de logros futuros que uno puede ver ms
adelante, podemos preguntarnos: por qu preocuparse? Necesitamos discutir
los problemas y las dificultades de la tica para el desarrollo en encuentros como
ste, en lugar de simplemente aplaudir el xito que ya ha sido conseguido? No
es el Da de tica y Desarrollo una ocasin de celebracin, ms que un da para
tener arduas discusiones sobre "Reanalizando la relacin entre tica y desarrollo" (el ttulo de mi conferencia)?
A pesar de los alcances evidentes, reanalizar es importante por, al menos,
tres razones distintas. Primero, existe el caso del "escrutinio disciplinario", que
contiene todas las proposiciones serias para una reexaminacin persistente. El
progreso del conocimiento y la comprensin se pueden beneficiar en gran parte
de la revisin de asuntos complejos, ms que de tomar los saberes ya establecidos como perfectos e inmejorables. La necesidad por continuar el escrutinio es
un punto tan obvio que no me demorar ms en ello.
La segunda razn podemos llamarla el caso del "escrutinio interdisciplinario"- se refiere a la dependencia de la tica para el desarrollo en la comprensin
cientfica en otras disciplinas, tales como: la economa, la poltica, la sociologa,
la psicologa o la jurisprudencia. Tenemos que ver cmo podemos tomar nota
de los nuevos resultados y refrescar la comprensin de los campos vecinos. Para
dar simplemente un ejemplo (uno puede pensar en muchos otros), trabajos
recientes en teora de juegos -tanto experimentales como analticos- han trado
a la luz el rol y el alcance de la formacin evolutiva de valores, y hay mucho por
decir en la investigacin de las implicaciones de esos descubrimientos en el tipo
de trabajo que hace la Iniciativa de Etica. El mundo del conocimiento no permanece estacionario, y existe un buen ejemplo para permanecer en alerta sobre
las implicaciones del nuevo y creciente conocimiento y la comprensin en las
disciplinas en las cuales la tica del desarrollo est presente.
Una tercera razn -que debo llamar "aplicacin y extensin" hace referencia no tanto a conservar la formacin intelectual a travs del escrutinio disciplinario e interdisciplinario, sino a ir por delante de lo que ha sido ya establecido,
a proposiciones ms profundas, tratando particularmente con usos, aplicaciones y extensiones. Es importante investigar las implicaciones posiblemente
bastante complejas de la comprensin bsica de que la tica puede tener una

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fuerte influencia en el comportamiento y la prctica (en operaciones de negocios, en la conducta familiar, en la utilidad social, en los movimientos polticos). Cmo puede ser utilizada esta aproximacin general para hacer del mundo un lugar mejor? Y, en particular, cmo debemos pensar acerca de las instituciones sociales y su conveniencia a la luz de nuestro enfoque?
Las conexiones institucionales conllevan variedad de preocupaciones. Ni la
naturaleza de nuestros valores, ni sus impactos, pueden ser independientes de
las instituciones que nos rodean. Por ejemplo, los valores socializadores de las
personas pueden ser formados ms fcilmente, y ser trasformados en polticas
de forma ms plena, si el sistema es democrtico y responde a las opiniones y
prioridades de los ciudadanos. En este sentido, la fuerza de la conexin valorativa
de la tica con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos
elementos para probar esos enlaces de forma ms profunda.
Adems, algunos de nuestros valores ataen a los mritos y "demritos" de las
instituciones por s mismas, en trminos de su proceso de imparcialidad. El caso de
la democracia, por ejemplo, depende no slo de que la democracia pueda lograrlo
instrumentalmente (por ejemplo, al prevenir desastres como la hambruna, reducir
la corrupcin, fomentar la contabilidad pblica), sino tambin de la comprensin
de que la democracia por s misma es un valor muy importante. Las dimensiones
intrnseca e instrumental de instituciones como la democracia tienen que ser vistas
de manera conjunta. Ms an, mientras buscamos formas y medios de mejorar el
alcance de la democracia (como debemos), tenemos que asegurarnos de que esas
formas y medios no minen la razn fundacional por la cual la democracia es valorada: respetar la voz y las preocupaciones de las personas.
El enlace interno entre los distintos asuntos institucionales est bien destacado en la discusin sobre el papel del Estado en el libro de Bernardo Kliksberg,
Towards an Intelligent State:
Es necesario desarrollar una nueva visin del Estado, un Estado que contribuya
a resolver problemas en los que la poltica pblica pueda jugar un papel esencial
y no pueda ser fcilmente sustituido; un Estado que tenga la capacidad de pensamiento inteligente, de accin innovadora, de descentralizacin, de flexibilidad, y que persiga hacer las cosas. Al mismo tiempo, este Estado debe estar
realmente codirigido por los ciudadanos; este Estado debe basarse en los ciudadanos e integrarse con la sociedad civil para promover esfuerzos de desarrollo.
Kliksberg est dirigiendo la atencin aqu a la necesidad de prestar una atencin simultnea a: 1) el papel y la efectividad de la institucin en cuestin, en
este caso el Estado (cmo hacerlo ms funcional de forma eficiente, as como

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TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

ms inteligente), y 2) las formas institucionales deseables, en particular, la necesidad de que el Estado sea participativo y democrtico (debe ser "codirigido",
como Kliksberg indica, por los ciudadanos). Pueden implicar diferentes tipos
de valores, pero tienen que ser dirigidas conjuntamente.
III. Pero qu ocurre con el ltimo asunto que Kliksberg seala: la necesidad de
"basarse en la ciudadana" y de "integrarse con la sociedad civil"? La importancia de la idea de ciudadana y sus implicaciones de participacin demandan un
mayor anlisis del que se encuentra en la literatura. Dira que existe una considerable necesidad de reanal izar en este punto. En el resto de mi breve charla,
discutir por qu un escrutinio de las demandas de la ciudadana puede ser
particularmente necesario en este momento. Para concretar, ilustrar mis puntos en trminos de un problema especfico de tica para el desarrollo, a saber, las
formas y los medios de lograr desarrollo sostenible -un asunto actual que est
bajo considerable revisin ahora mismo.
La necesidad de ampliar los instrumentos para el desarrollo sostenible es
ciertamente fuerte; la tica y una ciudadana participativa son claramente importantes en esta ampliacin. Pero la tica no slo tiene una importancia instrumental puede cambiar lo que valoramos-. Percibir a una persona como
ciudadano es tener una visin especial de la humanidad, y es as como deja de
ser percibida como una criatura egosta; tenemos que ver y entender a las personas como seres racionales, que piensan, valoran, deciden y actan.
La idea del desarrollo sostenible fue perseguida en el poderoso y pionero
trabajo del Dr. Gro Brundtland (anteriormente Primer Ministro de Noruega y,
ms tarde, Director General de la Organizacin Mundial de la Salud, OMS) en
1980. El trabajo de Brundtland defina el desarrollo sostenible como el requerimiento para encontrar "las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de futuras generaciones para encontrar sus propias necesidades". El concepto de sostenibilidad de Brundtland ha sido redefinido ms a fondo y elegantemente extendido por Robert Solow (uno de los economistas lderes en el
mundo contemporneo), en una monografa llamada "Un paso casi prctico
hacia la sostenibilidad", publicada hace poco ms de una dcada. La formulacin de Solow considera la sostenibilidad como el requerimiento de que la prxima generacin debe ser dejada con "aquello que sea necesario para lograr un
nivel de vida, al menos, tan bueno como el nuestro, y para cuidar de la siguiente
generacin de forma similar".
No hay duda de que el enfoque de Brundtland y Solow ha contribuido
tremendamente a la tica del desarrollo, en general, y a la tica del medio ambiente, en particular. Pero es completamente aceptable? Yo discutir que no es

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del todo adecuado si vemos a las personas como ciudadanos. Por qu no? El
enfoque de Brundtland y Solow considera a las personas como pacientes cuyas
necesidades tienen que ser satisfechas y cuyos niveles de vida deben ser preservados, pero debemos ver a las personas tambin como agentes racionales cuyos
juicios, valores y libertades son importantes por s mismos. No es lo mismo
tener niveles de vida sostenibles que sostener las libertades de las personas, lo
que ellos valoran y tienen razones para considerar importante. Nuestra razn
para valorar oportunidades particulares no siempre descansa, necesariamente,
en la contribucin de esas oportunidades a nuestros niveles de vida.
IV. Consideramos nuestro sentido de la responsabilidad en cuanto al futuro de
otras especies no meramente porque la presencia de esas especies mejora nuestros niveles de vida. Por ejemplo, una persona puede juzgar que debemos hacer
lo que podamos por asegurar la preservacin de algunas especies animales amenazadas, por ejemplo una especie rara de ave. No habra contradiccin si esa
persona dijera: "Nuestros niveles de vida no se veran afectados en gran medida
o por completo por la presencia o la ausencia de ese pjaro, pero creo fuertemente que no debemos dejar que este pjaro se extinga, por razones que no
tienen mucho que ver con los niveles de vida".
Gautama Buda us una analoga para hacer una distincin similar hace 125
aos. Seal en Sutta Nipata que, ya que somos enormemente ms poderosos
que las otras especies, tenemos una responsabilidad hacia esas otras especies,
que enlaza con esta asimetra de poder. Buda continu ilustrando ese punto a
travs de una analoga con la responsabilidad de la madre hacia su hijo, no
porque dio luz al nio (no nos referimos a esa conexin en esta discusin, hay
sitio para ella en otras partes), sino porque la madre puede hacer cosas para
influir en la vida de su hijo, positiva o negativamente, que el nio por s mismo
no puede hacer. La razn para cuidar de los hijos, en este razonamiento, no es
nuestro nivel de vida (aunque eso tambin se ver afectado casi con certeza),
pero debemos admitir la responsabilidad precisamente por nuestro poder. Podemos tener muchas razones a favor de nuestros esfuerzos conservadores no
todos los cuales son esfuerzos en nuestras vidas y algunos de los cuales estimulan nuestro sentido de valores y de responsabilidad tica fiduciaria.
V. Existe un asunto ms profundo implicado en nuestro papel como ciudadanos o como agentes, e implica el valor de la participacin en s misma. La
libertad de participacin se encuentra entre las oportunidades que tenemos
razones para valorar, y es central para la ciudadana. Si las deliberaciones
participativas fueran a obstaculizarse o debilitarse, entonces se estara perdien-

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TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

do algo de valor. Por ejemplo, el reciente debilitamiento en las regulaciones y


requerimientos medioambientales de los Estados Unidos, que ha sucedido con
pocas oportunidades para la discusin pblica, no slo amenaza el futuro (como
ha sido ampliamente y correctamente- sealado), sino que tambin mina la
libertad de participacin de los ciudadanos estadounidense. Mientras esto pasa,
cuando en 2001 el presidente George W. Bush abandon abruptamente el acuerdo medioambiental al que se haba llegado en Kyoto (el llamado "Protocolo de
Kyoto"), una encuesta de opinin de la CNN y del Time (publicada en Time, el 9
de abril de 2001) indicaba que una extensa mayora del pblico estadounidense
tena una visin diferente de la del presidente. Y apenas hubo una tentativa
seria de tomar nota de la opinin pblica al hacer poltica, o dirigir a los ciudadanos haca discusiones interactivas con los polticos.
En vez de mejorar y ampliar la discusin pblica sobre el medioambiente,
los Estados Unidos han retrocedido en este tema durante los ltimos aos. Para
tomar otro ejemplo, el famoso asunto confidencial del vicepresidente Cheney,
el "comit de la industria energtica", que pretenda examinar las pautas de la
industria en los Estados Unidos, ha mostrado poco inters en la comunicacin
pblica. De hecho, Cheney ha sido bastante reticente a revelar incluso cules
fueron realmente los miembros de esa fuerza de trabajo. stos y otros casos de
distanciamiento de las decisiones de la deliberacin pblica ilustran la extensin del retroceso del gobierno en buscar la participacin pblica en temas
medioambientales de vital importancia. Los crticos temen, con razn, que todo
esto pueda ser muy perjudicial para el futuro; pero a ello debemos aadir el
reconocimiento de que la desaprobacin de la oportunidad de una participacin informada es en s misma una prdida significativa de la libertad contempornea, y esta prdida ya est ocurriendo en el presente. El mantenimiento de
la participacin est fallando.
VI. De esta forma, la ciudadana tiene relevancia por varias razones diferentes.
Puede ayudar a los individuos a comportarse de forma ms responsable. Puede
proveer razones para un comportamiento "respetuoso del medioambiente" y,
generalmente, ms tico. Pero, yendo mucho ms lejos, la idea de ciudadana
saca a la luz la necesidad de considerar a las personas como agentes racionales,
no meramente como seres cuyas necesidades tienen que ser satisfechas o cuyos
niveles de vida deben ser preservados. Adems, identifica la importancia de la
participacin pblica, no simplemente por su efectividad social, sino tambin
por el valor de ese proceso en s mismo.
La relacin entre tica y desarrollo implica diferentes tipos de valores y preocupaciones. Al emprender el reanlisis que los organizadores del Da de tica

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y Desarrollo han solicitado, tenemos que ir ms all de los asuntos ms obvios,


hacia los ms complejos, que hacen mayor justicia a los seres humanos como
agentes racionales y como ciudadanos interactivos. Tenemos que tomar nota
no slo de la importancia de la efectividad, sino adems del significado del
poder inherente y de la ciudadana en s mismos. stas no son preocupaciones
intiles.

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Pgina en blanco a propsito

Sturla I. Stalsetf

I. INTRODUCCIN: DOS DIMENSIONES DE "LO TICO"


Existe hoy un inters fuerte y renovado en cuestiones ticas. Los desafos, dilemas, deficiencias e injusticias del mundo globalizado nos rodean por todas partes. El programa "tica y Desarrollo" del Banco Interamericano de Desarrollo
es una muestra de tal inters, al mismo tiempo que lo promueve y profundiza.
La respuesta a este programa ha sido impresionante, lo que muestra la necesidad y relevancia de poner el tema tico en relacin con las grandes transformaciones latinoamericanas y globales.
Antes de empezar, agradezco la invitacin a formar parte en la junta de
asesores de la iniciativa "tica y Desarrollo del BID", y a contribuir en esta gran
conferencia sobre los nuevos desafos ticos del Estado, la empresa y la sociedad
civil. Estoy muy contento, y considero que es muy oportuno que este importante evento se realice aqu, en el Brasil, una nacin que bajo el liderazgo de su
nuevo presidente Luiz Inacio Lula da Silva se est convirtiendo en un signo de
esperanza para millones de personas que, en este continente y en otros, estn
buscando un desarrollo econmico y humano ms tico, ms justo.
El tema que me han adjudicado en particular es, simplemente, el tema de la
tica y la globalizacin.1 Aunque lo voy a desarrollar en un nivel bastante general, espero que mis aportes puedan funcionar como plataforma o marco de
referencia tica al tratamiento de los desafos ms concretos polticos y econmicos que ocupan esta conferencia.
Hay, por cierto, varias concepciones y sentidos de "lo tico". Para nuestros
propsitos, creo que sera til distinguir entre "tica" como la bsqueda de la
actitud cor recta, la buena conducta del ser humano, por un lado, y "tica" como
* Profesor asociado y director del Programa de Investigacin: Religin in a globalisedage
[RIGA], Facultad de Teologa, Universidad de Oslo, Noruega.
1
Entre muchos libros recientes sobre tica y globalizacin, menciono los de Singer (2002) y
Senz (2002).
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Vulnerabilidad, dignidad y justicia:


valores ticos fundamentales en un mundo globalizado

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

la buena vida o la buena sociedad, por otro lado. Dicho de manera simple, la
diferencia radica en si se pone mayor nfasis en cmo se camina o en hacia dnde
se va. En la primera concepcin de la tica hay un nfasis en la calidad ticomoral
de los procedimientos. Se enfoca si la manera en que se realiza tal o cual operacin o actividad es "buena", es decir, si se la lleva a cabo con rectitud, buenas
intenciones, honestidad, transparencia, etc. sta es tica de profesin, muchas
veces con un fuerte carcter individualista. Sin duda, esta dimensin de la tica
tiene hoy gran relevancia en Amrica Latina y el resto del mundo. Los temas de
la corrupcin, crisis de confianza, mal uso del poder, malversacin de fondos
pblicos, favoritismos, impunidad, etc., estn vigentes y debemos enfrentarlos
con urgencia. En el mundo de hoy se necesitan personas, mujeres y hombres,
de gran estatura moral, en quienes se pueda confiar. Gente que siga las reglas
del juego.
Sin embargo, esto no es suficiente. Porque poco ayuda que se camine correctamente hacia una meta errnea; no sirve para nada seguir las reglas si stas
son malas. Es fundamental, por lo tanto, llegar a otra dimensin ms profunda
de lo tico. sta comprende la calidad tica fundamental de las metas, y la
sustancia y legitimidad de las reglas. La pregunta es: qu es la vida buena para
el ser humano? Qu es, en fin, la sociedad buena? Esta concepcin de la tica
como bsqueda de la vida buena puede parecer superficial. Pero no es la misma
pregunta que se nos responde tan simplsticamente en los comerciales. Esta pregunta por la vida buena en un sentido tico-moral tiene races profundas en la
tradicin aristotlica, tanto como en la tradicin judeocristiana. Es importante
aadir algo que, en nuestro tiempo, le da un acento crtico explcito: qu es la
buena vida para todos y todas en la comunidad y, en particular, para aquellas
personas que por algunas razones han sido excluidas? De ah la pregunta por el
bien comn y el derecho del marginalizado, que no tiene por qu estar en
contradiccin con el anhelo y derecho individual de vivir en plenitud y con
dignidad.
Lo que quiero proponer en esta ponencia corresponde sobre todo a esta
segunda dimensin tica. Con el propsito de acercarme a la problemtica de la
vida buena y la sociedad buena desde la perspectiva de los valores que las caracterizan, quiero proponer tres valores ticos fundamentales en el mundo globalizado. Estos valores son la vulnerabilidad, la dignidad y la justicia. Puede sorprender que proponga la vulnerabilidad como un valor tico; por esa razn, voy
a comenzar con l. Adems, puesto que se trata de un concepto no slo fundamental sino tambin ambiguo o dialctico, me parece fructfero utilizarlo como
punto de partida al tratar de definir lo que se quiere decir con "un mundo
globalizado".

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

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Qu entendemos aqu por "globalizacin"? Entre la gran multitud de definiciones que hoy se presentan,2 quisiera proponer una perspectiva parcial, pero creo
yo iluminadora y til para la reflexin tica.3 Los orgenes histricos de la
globalizacin los encontramos en la conciencia de la posibilidad del acceso a
todo el mundo, es decir, en el reconocimiento de la Tierra como un todo que es
accesible y est a disposicin para (algunos de) los seres humanos. Obviamente,
el ao 1492 es sumamente significativo en este sentido,4 as como el descubrimiento de que la tierra es redonda y la Revolucin Industrial con su divisin del
trabajo y explotacin a escala mundial. Sin embargo, globalizacin en sentido
propio, sobre todo, se refiere a la situacin actual, en la que esta disponibilidad
o accesibilidad al todo les corresponde a las compaas transnacionales, el capitalismo global y el mercado ilimitado.
Ahora bien, propongo que la globalizacin en el sentido crtico se refiere al
lado negativo o a los lmites de esa accesibilidad y disponibilidad global que,
aunque violentamente presentes ya en el proceso de la conquista del siglo xv, se
presentan de manera ms sistemtica desde el siglo pasado. Esto es, la conciencia de que el mundo como un todo es vulnerable, y de que esta vulnerabilidad es
compartida entre todos los habitantes de la Tierra. En el plano geopoltico y
militar, esto se expresa en la sobre-capacidad de destruccin mutua y total del
balance del terror en la edad nuclear.5 En el plano ecolgico, esta vulnerabilidad global se muestra por primera vez en el informe del Club de Roma, Limits
to Growth, de 1972, cuando se advierte que el crecimiento tiene lmites, que se
acerca el momento en que el mundo ya no tolera ms la contaminacin humana, y luego en el Informe de la Comisin Brundtland (Our Common Future,
1987), el Protocolo de Kyoto de 1997,6 y las Conferencias en Ro de Janeiro
1992 y Johanesburgo 2002 sobre el ambiente y el desarrollo.7 En las ltimas
dcadas, el sentido de una vulnerabilidad global y mutua ha crecido a causa de
las crisis financieras de Mxico, Asia y Argentina, y las epidemias como la del
2

Vanse, por ejemplo, Held y McGrew (2000) y Held, Goldblatt y McGrew (2000).
Esta perspectiva se inspira en el trabajo crtico analtico sobre globalizacin, tica y teologa
realizado en el Departamento Ecumnico de Investigaciones (DEI), en San Jos de Costa Rica.
Vase en particular los trabajos de Franz Hinkelammert (1996-1999), Germn Gutirrez (1998)
yElsaTamez(1991).
4
Vase Dussel (1992 y 1998), Hinkelammert (1999).
' Vase la doctrina de la destruccin mutua asegurada, Mutuully Aaured Destruction, MAD.
6
http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm.
7
Vase, por ejemplo, http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/rio.declaration.1992.html.
3

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II. GLOBALIZACIN: VULNERABILIDAD COMPARTIDA PERO ASIMTRICA

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

viH-sida y, ahora, el SARS. Por ltimo, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y su respuesta en la guerra contra el terrorismo representan la
culminacin de este proceso de globalizacin en el sentido de vulnerabilidad
global compartida.
Es importante notar que aunque esta vulnerabilidad sea compartida, en el
sentido de que nadie en principio puede evadirla (por ejemplo, el fenmeno del
calentamiento global como resultado de la contaminacin), a la vez es claramente asimtrica. No afecta a todos por igual, de igual manera o en el mismo
grado. Al contrario, un resultado innegable de la globalizacin es la polarizacin econmica y la exclusin social.8 En la globalizacin hay "muchos perdedores y pocos ganadores", como bien ha demostrado el Dr. Bernardo Kliksberg,
coordinador de la iniciativa de tica y Desarrollo en el BID y organizador de este
evento.9 Si la globalizacin representa "un mundo de oportunidades", stas de
hecho son oportunidades exclusivas para una lite mundial. 10 Paradjicamente, parece ser un aspecto constitutivo del proceso de globalizacin actual que en
el mismo movimiento en que acaparan el todo, las fuerzas globalizadoras expulsan Cada vez ms gente. Hay un mundo creciente "afuera", un mundo que
sobra, un mundo que para el sistema parece ser desechable. Globalizacin tambin es el "crecimiento paradjico de un mundo afuera del globo".11 La
marginacin y exclusin, que aqu llamo la asimetra de la vulnerabilidad compartida, nos lleva a las cuestiones de poder y de justicia, que son cuestiones ticas
fundamentales. Dicho de otro modo, al hablar de la tica frente a la globalizacin
me refiero a la conciencia sobre esta vulnerabilidad compartida pero asimtrica, y
a la voluntad de asumir la responsabilidad y actuar frente a esta asimetra destructiva.
El momento tico ocurre cuando se reconoce esta vulnerabilidad asimtrica, y se
la asume como tarea personal y colectiva. tica es vulnerabilidad reconocida y
asumida.
8

Vase, por ejemplo, Bauman (1998).


9 "El mundo tiende a dividirse cada vez ms entre ganadores y perdedores. Estos ltimos
superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones gana
menos de dos dlares diarios, y otros 1.500 millones, menos de un dlar diario. Son pobres. Su
nmero creci en relacin con 1980. Las distancias sociales aumentan. Las diferencias de ingresos entre el 20% de la poblacin que vive en los pases ms ricos y el 20% que vive en los ms
pobres era de 30 a 1 en 1960, pas a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya haba llegado a 74 a 1"
(Kliksberg, 2000).
10
Recientemente el Gobierno de Noruega present un Libro Rojo sobre la globalizacin
llamado Un mundo de oportunidades. La edad de la globalizacin y sus desafos (En verden av
muligheter globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, 2003), en el cual, segn mi opinin,
se presenta una visin demasiado armnica de la globalizacin.
n
Senz(2002),p. 3.

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

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La globalizacin es, en este sentido, una crisis. Muchos la ven, por ejemplo
Franz Hinkelammert, como una crisis de la civilizacin:
Esta crisis de la civilizacin se refiere a toda la modernidad surgida desde el siglo
xvr y construida sobre la eficiencia en trminos de relaciones medio-fin aisladas
y parcializadas. Hoy tenemos que supeditar esta eficiencia a otra, que es la eficiencia de la sostenibilidad de la vida humana en una naturaleza sostcnible.12
La palabra "crisis" quiere decir 'juicio y oportunidad de cambio'. Cules son
los conceptos o valores ticos que nos muestran por dnde hay que buscar las
soluciones a esta crisis mundial? Cules son las calidades que caracterizarn
una globalizacin alternativa, una sociedad global realmente humana?
Aunque parezca paradjico, quiero continuar aqu con el concepto de vulnerabilidad. Normalmente, por "vulnerabilidad" se entiende una debilidad, una
fragilidad. Y hay razones para ello, porque vulnerabilidad significa la posibilidad de ser herido. Pero nadie quiere ser herido. Por lo tanto, el otro lado de la
vulnerabilidad es el derecho a la proteccin y la necesidad de seguridad en sentido amplio.
Pero eso no es todo. Cuando se entiende exclusivamente as, la bsqueda de la
eliminacin de la vulnerabilidad humana lleva a una preocupacin excesiva por la
seguridad, que puede tener consecuencias deshumanizantes. Esto es as porque la
vulnerabilidad, en un sentido profundo, es una caracterstica humana indeleble y
constituyente. Ser humano es ser vulnerable. Un ser invulnerable sera un ser
inhumano. Sin vulnerabilidad humana, no hay ser humano. La vulnerabilidad es
una condicin antropolgica fundamental y, por lo tanto, imborrable. Este presupuesto antropolgico tiene consecuencias ticas. Porque la vulnerabilidad humana tambin significa apertura hacia el Otro.13 Es el fundamento de la sensibilidad, de la compasin y de la comunidad. Sin vulnerabilidad humana, o ms
bien, sin el reconocimiento de la vulnerabilidad propia, no habra condiciones
para reconocer la vulnerabilidad del otro y la demanda tica que presenta. Sin
vulnerabilidad, no hay reconocimiento del desafo tico.14
Es por eso que el sueo de la invulnerabilidad, tan central en el proyecto
moderno, tan deseado por los imperios histricos y actuales, es finalmente un
12
13
14

Hnkelammert(1999),p. 15.
Lvinas (1972), pp. 102-106.
Lagstrup (1989 [1956]).

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III. VULNERABILIDAD COMO VALOR ANTROPOLGICO Y TICO

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

sueo inmoral. Es inmoral porque es deshumanizante. La preocupacin excesiva por la seguridad est paradigmticamente expresada en las construcciones de
muros: el muro de Berln, el nuevo muro que construyen en Israel para encerrar
a los palestinos, los millones de muros para proteger las propiedades privadas
en Amrica Latina de la violencia de la calle,15 los "muros" de control de la
frontera entre el mundo rico y el mundo pobre, y hasta el proyecto de construir
"muros" antimisiles en el espacio.16 Pero esta actividad enrgica para "asegurarse", paradjicamente, conlleva mayor inseguridad siempre y cuando sea un intento de olvidar o eliminar la vulnerabilidad humana compartida. Por el contrario, la bsqueda de seguridad legtima, que implica el derecho a la proteccin, no es un intento de reducir o remover la vulnerabilidad expresada como
interdependencia fundamental, sino que procura precisamente las condiciones
para que el ser humano pueda vivir y desarrollarse como ser vulnerable, abierto a
los otros. Esta vida en fragilidad y plenitud es lo que puede expresarse con el
segundo concepto tico fundamental frente a la globalizacin: la dignidad.

IV. DIGNIDAD HUMANA: REQUERIMIENTO MNIMO


Y CRITERIO DE JUICIO DE UN PROCESO DE DESARROLLO

En su importante libro Development asFreedom, Amartya Sen argumenta que la


libertad debe ser vista como el objetivo primario tanto como el principal medio
del desarrollo. 17 Se redefine el concepto de pobreza ("poverty as capability
deprivation"),18y nos recuerda un aspecto bsico que fue importante para Adam
Smith en su obra clsica Wealth ofNations, pero que ha sido olvidado por muchos de sus autoproclamados seguidores en la actualidad. Es el significado de la
autoestima y autorrespeto de los actores econmicos, o mejor dicho, de los
pobres.19 Quiero relacionar esto con la importancia tica del concepto de dignidad humana frente a la globalizacin.
15
La seguridad privada es quiz el negocio ms lucrativo en Amrica Latina hoy. No es
porque s que se habla de una "paramilitarizacin" del continente (Stlsett, 2002).
16
En su impactante discurso en Davos, en enero de 2003, el Presidente Lula tambin hizo
referencia a tales muros: muros que separan a los que comen de los hambrientos, a los que tienen
trabajo de los desempleados, a los que tienen una vivienda digna de los que viven en la calle o en
las miserables favelas, a los que tienen acceso a la educacin de los analfabetos... Vase: World
Economic Forum Annual Meeting 2003, Discurso del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, 26
de enero de 2003.
17
Sen (1999), Sen (2001).
18
Sen (1999), pp. 87-110.
'9 Sen (1999), pp. 71,88, 136.

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La pobreza, obviamente, tiene mucho que ver con la privacin de recursos


econmicos bsicos. Sen subraya que lo importante no es la privacin de los
recursos en s, sino la privacin de capacidades para hacer realidad meras; en
otras palabras, realizar la libertad personal en el desarrollo de sus capacidades y
deseos. Dentro de esto, quizs lo ms determinante sea la privacin del sentido
de valor personal, el honor, el respeto pblico. Porque all radica el fundamento
interno y personal para hacer uso de las capacidades presentes (o para poder
soportar y sobrevivir a pesar de la ausencia de estas capacidades). Adam Smith
hablaba de la importancia primordial de poder"'appear inpublic withoutshame",
presentarse pblicamente sin vergenza. Sen lo usa para mostrar que la pobreza
no puede medirse simplemente con cifras o estndares mnimos, aplicables
universalmente. Hasta cierto punto, la pobreza es un fenmeno tambin interpersonal y social. Este aspecto me parece sumamente importante al tratar el
tema del desarrollo y la tica.20
Este aspecto de la pobreza -la privacin del respeto social o pblico, la pobreza como sentido de vergenza es relativo, personal y contextual. No se
puede medir de manera precisa y generalizable. Pero no por eso es menos importante, porque corresponde a un fenmeno humano reconocido universalmente que se expresa con el trmino "dignidad". La dignidad est ntimamente
ligada a la vulnerabilidad humana. Podramos decir que la dignidad es la fuerza
intrnseca de la vulnerabilidad, es su carcter inviolable.
Esta dignidad humana es, en mi opinin, tanto el presupuesto para cualquier
proceso de desarrollo como su propia meta. La dignidad es, en otras palabras, un
requerimiento mnimo y un criterio de juicio de un proceso de desarrollo. El gran
profeta y lder espiritual Monseor Romero, de El Salvador, deca que la vida es lo
mnimo, pero que a la vez es el mximo don de Dios. Algo parecido se puede
decir sobre la dignidad en el proceso de desarrollo. Es un mnimo y un mximo;
es un requerimiento y es la meta. Puede haber crecimiento econmico, pero si en
este proceso no se respeta ni se fortalece la dignidad de las personas humanas, no
representa un desarrollo verdadero. La sociedad buena en el sentido tico es una
sociedad en la cual todos los seres humanos que la integran reconocen, respetan y
realizan mutuamente su dignidad humana.21
20 Vase tambin la obra clsica de John Rawls: A Theory ofjustce (1971), pp. 440-446,
donde el autor discute las bases sociales del autorrespeto, y cmo las instituciones y polticas
pueden determinarlas. Sen (1999), p. 327, n. 51.
21
Este aporte, aunque parecido al aporte de Amartya Sen en el libro mencionado, se distingue de aqul al dar prioridad conceptual a la dignidad en lugar de la libertad. No creo que sean
alternativas excluyentes. Al contrario, dignidad y libertad estn profundamente relacionadas; se
presuponen y se potencian mutuamente. No obstante, el enfoque de la libertad, con todos sus

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

La dignidad depende de factores externos y factores internos. Sus factores


externos son el reconocimiento, el respeto, y las condiciones concretas -culturales, materiales, econmicas, polticas, etc. Para tomar un ejemplo cercano:
asegurar las condiciones para que todos y todas en el Brasil puedan comer sus
tres comidas al da implica cubrir necesidades humanas bsicas. Pero ms que
todo, se trata de respetar y conservar la dignidad humana. Se trata asimismo del
acceso a un empleo sustentable22 o a un pedazo de tierra que se pueda cultivar.
La lucha poltica contra el desempleo y a favor de una reforma agraria que d
una distribucin ms justa de la tierra es, ante todo, parte de lo que podramos
llamar una "poltica de dignidad".
La misma importancia tienen los factores internos de la dignidad: la dignidad humana surge del autorrespeto, de la autoestima, de la autoafirmacin
de la persona. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de amarse a s mismo, pero no como egosmo. Estamos, como Amartya Sen, lejos de afirmar el
mal uso de la sentencia famosa de Smith acerca del carnicero, el cervecero y el
panadero para promover el egosmo como la virtud econmica por excelenmritos excelentemente elaborados por Sen, tambin tiene algunas limitaciones, como ha mostrado claramente el fracasado modelo neoliberal. Sealo algunas de ellas en forma de preguntas:
1) Es libertad realmente una meta, un fin en s (vase Aristteles, La tica nicomqueza, libro 1,
parte 7), o ms bien, un medio, una capacidad para realizar algo?; 2) La capacidad de evitar el
hambre, la muerte prematura por enfermedades curables, as como el acceso a la educacin o al
trabajo son adecuadamente definidos como libertades en s (vase Sen, 1999, pp. 35 y ss.)? No
deben definirse, acaso, como condiciones para hacer uso de su libertad?; 3) Soy realmente libre
frente a la vulnerabilidad-dignidad del Otro? Esto lleva a una discusin profunda del carcter
"esencial" de la libertad, en el que sera fructfero, en mi opinin, nutrirse del pensamiento sobre
la libertad que presentan autores tan diversos corno, por ejemplo, Martn Lutero, Emmanuel
Lvinas y Enrique Dussel. En breve, se podra decir que la libertad del yo en cierto sentido se
restringe con la presencia del Otro, pero a la vez que la libertad verdadera es estar ligado a ese
Otro y poder responder a su llamamiento, poder servirle. En relacin con la tesis de Sen, me
parece necesario investigar ms a fondo qu consecuencias tendra para el proceso de desarrollo
esta limitacin de la libertad propia por la defensa o promocin de la libertad de la otra persona.
22
Vase la importante observacin de Bernardo Kliksberg referente al aumento del desempleo como tema tico: "El Premio Nobel de economa Roben Solow critica acerbamente el razonamiento economicista al respecto. Dice Solow que los economistas convencionales suponen
que si el desempleo es alto, los desocupados buscarn cada vez ms activamente trabajo, y bajarn
sus aspiraciones salariales, y ello producir un equilibrio entre oferta y demanda. La realidad es
distinta. Las investigaciones muestran que cuando el desempleo se prolonga, la persona se deteriora psicolgicamente, su autoestima sufre, su familia es muy afectada, y en lugar de buscar
trabajo, tiende a retirarse del mercado laboral porque no puede tolerar nuevos rechazos. Incluso,
se retrae socialmente, porque tiene "vergenza". Este proceso es muy visible actualmente en Amrica
Latina en las clases medias en descenso. Estn abandonando sus pertenencias sociales, porque se
sienten inferiorizadas. Estos sufrimientos humanos son otro tema tico" (Kliksberg, 2001).

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cia.23 El amor a s mismo lo entendemos como en el mandamiento bblico


"Ama a tu prjimo como a ti mismo" (Levtico 19:18, San Mateo 19:19,
par.), que est presente, de forma anloga, en casi todas las grandes religiones.
Aqu encontramos una autorreflexin, una interdependencia profunda, expresada en la pequea palabra "como" ("como a ti mismo"), que conforma el
ncleo de la dignidad humana y que nos relaciona a cada uno. La vida buena,
la vida en plenitud entendida ticamente, depende de esta interrelacionalidad
entre lo interno (amarse a s mismo) y lo externo (amar a su prjimo). 24
Cuando digo que los factores internos de la dignidad son tan importantes
como los externos, no quiero despolitizar el concepto. Lo que quiero subrayar
es que la dignidad humana puede estar presente a pesar de la falta de un reconocimiento explcito externo de ella; esto es lo que le da su enorme importancia
como fuerza de supervivencia y resistencia en situaciones de marginacin y
opresin. La fuerza de hacer frente a las dificultades, de resistir, recuperarse y
seguir adelante (lo que en ingls se expresa con las palabras "doping'j "resilience")
es al mismo tiempo fundamento y efecto de la vulnerabilidad: dignidad humana. Es ms originario y va ms all de lo poltico, sin que en ningn momento
quite la importancia de lo poltico. Al contrario, la afirmacin de dignidad
propia lleva a demandas polticas fundamentales. Ser por eso que, por ejemplo, el movimiento zapatista ha tenido un impacto tan grande y ha ganado
tantos simpatizantes en el mundo, pues se trata de una manifestacin poltica
de la dignidad de los excluidos?25 Ser por eso que los "sin tierra" se encuentran hoy entre los actores sociales ms importantes del Brasil, y con repercusiones significativas en toda la regin? Ser por eso que se hace cada vez ms
urgente y prioritario la tarea de promover el papel protagonista de la mujer en
procesos comunitarios de desarrollo? No es por acaso que las luchas de las mujeres latinoamericanas, desde las madres y abuelas en la Argentina y las viudas
en Guatemala hasta las lderes comunitarias en tantos pases..., son reconocidas
23
"No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamos
nuestra comida, sino de la consideracin que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no a
su sentido humanitario sino a su amor por s mismos" (Adam Smith, An inquiry into the nature
and causes ofthe Wealth ofNations, 1776, nueva edicin, Londres, 1910, citado por Amartya Sen
[2001]).
24 Esta interdependencia se puede expresar de varias maneras. En frica del Sur es comn
hacer referencias al concepto de ubuntu, que subraya el carcter comunitario de la identidad de
cada individuo: "Yo soy en cuanto t eres". En la misma lgica, tambin ligado a la interpretacin que E. Lvinas hace de la prohibicin del asesinato ("No matars a tu prjimo porque t lo
eres"), Franz Hmkelammert ha desarrollado la tesis "asesinato es suicidio".
25
El Premio Nobel de Literatura, Jos Saramago, expres despus de un viaje a Chiapas que
los zapatistas haban dado al mundo "una leccin en dignidad".

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

mundialmente como admirables ejemplos de cmo hacer de su vulnerabilidad


y dignidad una fuerza de resistencia y nueva vida.
En resumen, la capacidad humana de verse, aun en circunstancias adversas,
como persona completa, integral y con valor intrnseco es un valor fundamental en e) mundo actual globalizado. Por lo tanto, el fortalecimiento de esta
capacidad, expresado como dignidad humana, debe ser visto como un requerimiento mnimo y un criterio de juicio tico del proceso de desarrollo.

V. JUSTICIA: DEMANDA PRIORITARIA Y HORIZONTE LTIMO


DEL DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Vulnerabilidad, dignidad y justicia. Al proponer que la vulnerabilidad sea reconocida como un valor tico por ser un factor antropolgico y tico constituyente, y al decir que la dignidad humana no depende de la actitud o accin poltica
del Estado o de los partidos, ni de la sociedad civil o de las compaas privadas,
es importante al mismo tiempo mantener con fuerza que esto no reduce el
significado del tercer valor tico fundamental: la justicia. Hemos definido la
globalizacin como la conciencia de la vulnerabilidad compartida y asimtrica.
Aunque en cierto sentido esta asimetra relacional siempre se mantendr por
tratarse de mltiples relaciones unilaterales e incompatibles,26 el carcter sistemtico y acumulado de esta asimetra crea conciencia de la ausencia de justicia
en el mundo globalizado, y se convierte en la demanda de aqulla. De igual
manera, "la irrupcin de la dignidad de las vctimas"27, a pesar y en contra de
las injusticias, es a la vez una expresin de protesta y demanda de justicia.28
Qu significa la justicia en un mundo globalizado? Qu forma tomar la
justicia? Como en el caso de la libertad o de la equidad, el concepto de justicia
puede entenderse de varias maneras, divergentes entre s y hasta incompatibles.
Volvamos ahora brevemente a mi distincin inicial de las dos dimensiones de lo
tico tica como buen comportamiento, buen proceso, o tica como buena
meta o buen resultado. Algo parecido podemos decir sobre la justicia. Justicia
puede ser simplemente que se cumplan las leyes, que se sigan las reglas del
juego. Esto en s -repito, en Amrica Latina y en el mundo, es sumamente
26

L,0gstrup subraya que la demanda tica que surge de la interdependencia siempre es unilateral (L0gs:rup, 1989 [1956]).
27
Vase el significado de "la irrupcin de los pobres" en la obra del telogo de la liberacin
Gustavo Gutirrez (Gutirrez, 1982).
28
Para Rawls el autorrespeto es quizs el bien ms importante de rodos en la elaboracin de
una teora de la justicia (Sen, 1999, p. 136, vase nota arriba).

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importante. Y a la vez, hay que ir ms all. Inspirado por el concepto teolgico


de "justificacin", creo que se debe ver a la justicia tambin como inclusin
radical frente a leyes jurdicas y econmicas que excluyen y deshumanizan. 29
La ley es necesaria. La corrupcin y la impunidad frente a la ley tienen
efectos desastrosos en la sociedad. La comunidad se construye por medio de
leyes cuando stas son consideradas justas y, por lo tanto, respetadas. Hasta
cierto punto, la aplicacin de la justicia en el mundo se expresa en las leyes y su
cumplimiento. No obstante, es una verdad cristiana y humana muy profunda
que la ley debe servir a la vida humana, y no al revs. Porque una ley puede
llegar a convertirse en una ley que mata, a pesar de que su intencin sea buena
o su fundamento sea legtimo. En ese momento, la obediencia de la ley se impone por encima de las necesidades bsicas de la vida humana: el derecho a la
vida digna de todas las personas de la comunidad.
Como reconocern, esta reflexin se inspira en la crtica de la vigencia
soteriolgica y tica de la ley que encontramos en los evangelios y en las espitlas
de Pablo. El sbado fue instituido pralos seres humanos, no al revs, dice Jess
(San Marco 2:27, par.). La ley mata, dice Pablo (Romanos 3; Calatas 3; 1
Corintios 15:56). "Justificacin" quiere decir restitucin de la vida, vida en
dignidad y en plenitud, en contra de la ley que mata.
Cuando en el mundo globalizado se imponen leyes polticas, jurdicas y econmicas que llevan a la exclusin creciente de seres humanos, esto es una seal de
que la ley no sirve a su propsito principal: el propsito de servir a la vida humana, de proteger a. la persona vulnerable como un ser frgil y digno. Las leyes ms
peligrosas son las que se establecen como leyes "naturales", por lo tanto, leyes
eternas e inmutables. El clculo medio-fin, la ley de la eficiencia y la rentabilidad,
son leyes consideradas casi naturales y eternas en el sistema de la global izacin.
Urge, por tanto, subordinar estas leyes a la lgica de la vida humana.
Aqu encontramos, en mi opinin, el carcter inmoral del neoliberalismo
que ha reinado en Amrica Latina y en casi todo el mundo durante ms de una
dcada. Este sistema da prioridad absoluta a la propiedad y al contrato, aun al
costo de tantas vidas humanas.30 Ahora notamos con satisfaccin que cada vez
ms gente incluso lderes polticos, hombres de negocios y economistas- ve
que as no se puede seguir. Un sistema que da prioridad a "leyes" econmicas
sobre la vida humana no es econmicamente sostenible, ni ticamente legtimo.
29
Esta interpretacin y aplicacin del concepto teolgico de "justificacin" en un contexto
de globalizacin se inspira en las contribuciones originales y renovadoras de Elsa Tamez (1991,

1993) y Franz Hinkelammert (1996, 1999)


30
Vase Myhrvold-Hanssen, 2002.

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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

Pero todava falta mucho para que esta realizacin en el nivel de conciencia y la
teora se convierta en realidades polticas.
Tambin desde esta perspectiva, tenemos que ver la necesidad tica de cancelar las deudas impagables e injustas de los pases pobres del planeta. La obligacin
de los pueblos pobres y sufridos de pagar deudas sobre las que no han tenido
influencia poltica y de las que no han recibido beneficios, tiene que ceder frente
a la obligacin de brindar alimentacin, salud y educacin a nuevas generaciones
en estos pases. La deuda externa no puede ni debe hacerse eterna.
La justicia va ms all del simple cumplimiento de las reglas y los contratos.
La justicia sirve a la vida. Por lo tanto, tiene aspectos materiales, no slo formales. Para la gente que vive al margen del sistema, para aquellos que no reciben
ninguna de las supuestas bendiciones de la globalizacin, la justicia quiere decir
techo, tierra, trabajo, alimentacin, educacin, salud.
Otra vez estamos ante un mnimo que es un mximo, ante un fundamento
que tambin es un horizonte ltimo. Es verdad que la justicia no puede esperar,
no se puede posponer. Y a la vez, es verdad que vivimos en un mundo en el que la
justicia completa, la vida en plenitud y la dignidad para todos y todas, siguen
siendo una esperanza ms que una realidad presente. Tenemos que vivir en esta
tensin, siempre buscando los pasos primeros, los actos que -aunque parezcan
insignificantes se pueden dar ahora con el fin de un da llegar a la meta. En este
sentido, las dos dimensiones de la tica con que empec esta ponencia no se
contradicen; ms bien, se ve una interrelacin ntima entre tica como proceso y
tica como realizacin de la vida buena y la sociedad global buena.
Para terminar quisiera decir que, en mi opinin, vulnerabilidad, dignidad y
justicia son valores ticos indispensables en la tarea de construir un mundo ms
humano: La vulnerabilidad, por ser misteriosamente, en medio de lo frgil y
lo dbil un factor antropolgico y tico constituyente. La dignidad, por ser la
fuerza que surge de la vulnerabilidad, y que desafa a cualquier sistema poltico,
econmico y social que no respete, proteja y promueva la persona humana tal
como es. La justicia, porque ms all del necesario respeto de los contratos y las
leyes, requiere una inclusin radical y una defensa incansable de la vida humana: la vida en plenitud, la vida para todos y todas.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

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Fernando Montes S. J.'

Provengo de un pequeo pas que, desde los aos ochenta, ha aplicado ortodoxamente los postulados de una economa de mercado abierto. Los sacrificios
iniciales fueron no pequeos, pero los xitos fueron tambin considerables.
Alto crecimiento, baja inflacin, finanzas pblicas ordenadas, decrecimiento
del nmero de pobres, en los primeros aos aumento del empleo, etctera. Sin
embargo, pasados quince aos, aunque nadie quiere perder lo alcanzado, se
constata un creciente descontento y un malestar que abarca no slo el campo
econmico.
Aunque hemos recuperado la democracia, en muchos aspectos estamos ante
un pas ms desarticulado, con menos ciudadanos y ms consumidores. Hay
una pena que se extiende. Existe el sentimiento de que pasamos de un perodo
militar, donde las fuerzas armadas no estuvieron bajo el control poltico civil, a
algo analgico: un grupo de economistas que en cierto modo estn por encima
del sentir y control ciudadano.
En este contexto quisiramos reanalizar las relaciones entre tica y economa.
Proceder en dos partes. En la primera, constatar ciertos deslizamientos, o cierta
evolucin en las relaciones entre tica y economa; en la segunda, me referir a
ciertos desafos particulares en la actual coyuntura que vive nuestro pas.

I. DESLIZAMIENTOS o EVOLUCIN DE LAS RELACIONES


ENTRE TICA Y ECONOMA

El desarrollo de las relaciones entre tica y economa no ha sido lineal ni fcil.


Toda descripcin somera de una evolucin comporta necesariamente elementos de simplificacin. Sealar cuatro "deslizamientos" o lneas de progresin.

* Rector de la Universidad Alberto Hurtado de Chile.


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Etica de la economa

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

a) De Adam Smith a Amartya Sen.


Redescubrimiento de la economa como ciencia social
\. La economa nace merodeando el campo de la reflexin erica. De hecho,
Adam Smirh fue ante rodo un moralista. El conjunto de su obra, en particular La teora de los sentimientos morales, lo atestigua.
2. Una ve?, constituida la economa como ciencia, tuvo la tentacin de concebirse cada vez ms como ciencia exacta. Us ms y ms las formalizaciones y
modelos predicrivos matemticos y se deslig de la consideracin moral. La
persistencia, complejidad y novedad de los problemas, el progreso en la epistemologa de las ciencias y otros factores han contribuido a pensar que el
desarrollo no puede limitarse a lo puramente econmico ni depender exclusivamente de la economa. Se ha llegado a hablar de desarrollo del capital
social y, por ende, de desarrollo humano. Testigo de esta evolucin es el indio
Amartya Sen, Premio Nobel de Economa, que habla del desarrollo como
libertad. La tica pasa a ocupar un lugar de privilegio en la bsqueda de soluciones econmicas. Los economistas se hacen ms suspicaces frente a la "mano
invisible", que parece ser desigual en el modo de repartir sus golpes o restablecer los equilibrios. En otras palabras, ha habido un paulatino retorno a los
factores ticos.

b) De la administracin a la economa
1. Por la inmediatez de los problemas y sus consecuencias prcticas, se desarroll fuertemente un pensamiento moral ligado a la empresa y a la administracin. Ese pensamiento tuvo, por lo general, una lgica utilitarista y pragmtica, aunque no exclusivamente. Lo tico (no robar, no mentir, cumplir los
compromisos) es presentado como buen negocio, como algo rentable a largo
plazo.
2. De esa visin ms ligada a los negocios, se ha ido pasando paulatinamente a
la necesidad de una reflexin etica en torno a la economa misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones globales que se romn. La economa
pareca en deuda con la moral, pues prcticamente slo trataba el problema
de la equidad relacionado con la distribucin. Hoy vemos que todas las decisiones econmicas tienen consecuencias inmediatas en la conducta humana,
en la organizacin social y en la cultura.

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TICA DE LA ECONOMA

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1. Muy frecuentemente se busc en la tica una justificacin o una aprobacin


desde el punto de vista de la vida social. Por ejemplo, debi justificarse el
lucro o el prstamo a inters. Es famosa la defensa del relativo "egosmo" del
carnicero y el panadero en un texto frecuentemente citado de Adarn Smith.
2. En un mundo que ha perdido sus metarrelatos, se ha visto la necesidad de ir
al fondo de las cosas discutiendo el destino mismo de la economa y su ubicacin en el conjunto. Ella se ha ido abriendo a una interrogacin total y de
fondo, sobre todo al situarla en el conjunto del proyecto humano. Para
qu?Por qu y cmo? Qu consecuencias tiene no slo econmicas sino
para toda la vida social y humana?

d) De los valores econmicamente relevantes a. la, responsabilidad social


1. Tal vez hacindose eco de las consideraciones de Weber en la Etica protestante
y el espritu del capitalismo, se ha reflexionado en los "valores que contribuyen
al desarrollo econmico". Se estudi cmo fomentar el espritu de trabajo
bien hecho, la honradez, la verdad, la austeridad y el espritu de ahorro, as
como la capacidad de riesgo, porque eso tena directa insidencia en el desarrollo econmico. ltimamente se ha insistido en la confianza (Peyrefitte).
se es un avance desde el punto de vista tico porque lleva a comprender el
factor humano de la economa, que no es slo un problema monetario o de
produccin.
2. Desde esa consideracin centrada en los valores se ha abierto otra perspectiva
para reanalizar la relacin entre tica y economa: tomar conciencia de las
hondas consecuencias que tienen las teoras y decisiones econmicas en la
vida y desarrollo de las personas y las sociedades. Las decisiones no son neutras como podra pretender un cierto tipo de ciencia. Cada decisin influye
en la vida y en la muerte de hombres, mujeres y nios; y marcan los movimientos sociales y sus organizaciones.

II. ALGUNOS DESAFOS PARTICULARES


Precisamente desde la perspectivas de las consecuencias que se siguen de las
diferentes opciones econmicas, sealar cinco puntos que se presentan como
desafos.

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c) De la justificacin al sentido

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TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

El conocimiento humano, por objetivo que sea, est fuertemente influido por
la perspectiva desde el cual se hace. El lugar social colorea la eleccin de los
temas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, interviene en los acentos. Si esto
es verdad en cualquier parte de la tierra, lo es an ms en Amrica Latina, porque
se trata de sociedades profundamente segmentadas. Los profesionales generalmente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo.
La situacin se agrava porque normalmente se tiene como referencia principal el mundo acadmico de sociedades desarrolladas. Los acadmicos repiten lo
aprendido en Chicago, con los matices propios de esa escuela, usando mtodos
y mediaciones americanas, y pensando publicar en revistas de referato que avalan
la validez acadmica.
La ciencia tiene algo de universal, y no se trata de fomentar un nacionalismo
estrecho; pero una ciencia aplicada, una ciencia social como es la economa, es
necesariamente deudora de su entorno.
Permtanme una analoga con lo sucedido con la Teologa de la Liberacin,
que surgi en los aos sesenta en Amrica Latina. Por 500 aos haba habido
facultades teolgicas en el continente y, curiosamente, eran muy pocas las cosas
relevantes que se haban producido en nuestras tierras. Poseamos un pensamiento reflejo, repetidor de textos y doctrinas europeas.
En los aos sesenta, un grupo de telogos cambia el interlocutor, porque ya no
sern ms las universidades europeas, y cambia el lugar mismo de reflexin. Ya no
sern los temas clasicos discutidos en Europa, sino los problemas propios de los ms
pobres de Amrica Latina. Se reflexiona con rigor, desde comunidades de base y se
habla con ellas. Al comienzo, el rechazo del mundo acadmico fue general. Se criticaba el mtodo, la eleccin de los temas, los presupuestos filosficos. Poco a poco,
sin embargo, el tema se fue imponiendo; se percibi un aire fresco, verdadero y
renovador. Se cambi la jerga. Gustavo Gutirrez fue recibiendo doctorado Honoris Causa tras doctorado en reconocimiento y respeto por su trabajo.
Otro ejemplo. En mi patria, ante la grave situacin de la vivienda, un sacerdote convoc a algunos arquitectos para planear casas elementales que resolvieran, al menos transitoriamente, el problema. Los arquitectos profesionales, formados en nuestras universidades, fueron incapaces. Un joven, sin estudios de
arquitectura, sobre un papel cuadriculado de aritmtica propuso un modelo
que ha dado alivio a miles y miles de familias jvenes y a los ms pobres, que no
tenan siquiera lo ms mnimo en trminos de privacidad y vida familiar. Faltaba alguien que hiciera arquitectura desde otro ngulo, con ojos nuevos y creatividad... aunque con pocos medios.

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a) La perspectiva, desde donde se hace economa

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En Chile, los economistas conocen a los pobres fundamentalmente por las


estadsticas. En las universidades se estudian casos importados y los jvenes no
conocen la realidad de su pueblo. Estn ms familiarizados con lo que pasa en
Miami que con las poblaciones ms pobres de su ciudad. No deja de ser significativo el vuelco dado por Yunus, con su banco de los pobres, que desde
Bangladesh rompi todas las certezas de banqueros y tericos clsicos.
En la Universidad Catlica se public un libro de artculos sobre la pobreza
en Chile, destinado a nosotros, y todos esos artculos estn escritos en ingls.
En nuestro Banco Central se hacen regularmente seminarios entre los investigadores del lugar, y tambin se hacen en ingls. Esto es anecdtico, pero es
grave porque denota un grupo herodiano... es decir, vueltos a la cabeza del
imperio y no hacia aquellos a quienes se debe servir. Una relacin fructfera
entre tica y economa supone necesariamente cuestionar el punto de partida y
el punto de referencia de esta ciencia.
Una experiencia interesante, llevada a cabo en Chile, es el programa de viviendas populares (Un Techo para Chile), que agrupa estudiantes de todas las
universidades que sienten el vaco en la formacin recibida y quieren conocer y
servir a los ms necesitados de su pueblo. Eso ha influido en su modo de estudiar y de producir acadmicamente.

b) Economistas vs. polticos. La necesidad de interdisciplinctnedad


Es un hecho que poco a poco la economa ha ido convirtindose en el tema central
cuando se habla de desarrollo. Si hoy todos reconocen que el desarrollo humano no
se limita a lo econmico, en la prctica el tema econmico sigue siendo central. Esto
ha significado que los economistas y los empresarios han tomado el relevo de los
polticos en las decisiones ms importantes. Ellos deciden las inversiones, asignan
los sacrificios, determinan los ritmos, etctera. Los polticos, con menos ciencia en
la materia, pierden ante los empresarios y economistas su autoridad.
En otras palabras, en la actualidad vemos que se desarticula el sistema poltico.
Los polticos pierden estima y autoridad. Hagan las promesas que hagan, a la
hora de llegar al poder, deben seguir los dictados de los economistas, que reconocen pocas posibilidades de movimiento. Esto puede tener consecuencias fatales,
como el desinters en la poltica, la falta de participacin de los jvenes... lo cual
puede llevar a aventuras antidemocrticas o populistas. La centralidad de lo econmico ha llevado tambin a una desarticulacin de los sistemas sociales de participacin. Las organizaciones populares se disgregaron. De ciudadano se ha
pasado a consumidor.

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TICA DE LA ECONOMA

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

En suma, puesto que las consecuencias de las decisiones econmicas tienen


repercusiones sociales y polticas, es necesaria una reformulacin tica.

c) Una economa que no nos quite el carcter de ser sujetos de la historia


Cinco preguntas que vienen del siglo xix
El Renacimiento signific un sueo de la centralidad del ser humano en el
universo. Eso lleg a formularse en el Siglo de las Luces y en la Revolucin
francesa en una gran confianza en la razn y la libertad.
Surgieron, sin embargo, en el siglo xix preguntas que cuestionaron a fondo
las certezas culturales de la centralidad del sujeto libre y razonable. Marx nos
llen de dudas, porque nos condicion fuertemente a los sistemas productivos
y a las clases sociales. La libertad, ciertamente, era algo que deba obtenerse a
largo plazo, porque estaba limitada por sus alineaciones.
Por otra parte, Freud nos hizo descubrir que nuestra libertad estaba inmersa
en un mundo inconsciente de pulsiones y traumas desconocidos que nos arrebatan la libertad y la condicionan. Por su parte, Darwin nos quit la pretendida
diferencia esencial del hombre con los otros seres, pues nos hizo ser parte de una
cadena de vivientes que, pasando de las clulas primordiales, lleg hasta la conciencia. Este planteo es hoy an ms radical, porque se estudia la evolucin de la
materia y se nos inserta en un proceso que va de los elementos minerales a la vida
y la conciencia. Para consolarnos, se nos dice que somos polvo de estrellas... pero,
en definitiva, slo polvo. Nietzsche lleva todas esas preguntas al plano moral y nos
interroga en esas circunstancias sobre las fuentes de la moralidad.
Es interesante que la "hubris", el orgullo humano nacido en el Renacimiento, es fuertemente cuestionado; el sujeto parece perder su autonoma, y su libertad es puesta en entredicho.
Touraine nos recuerda que la modernidad naci sobre dos pilares: la razn y
la libertad, pero que, por la concepcin reinante en la ciencia, la razn aplast a
la libertad. El hombre fue sometido a un destino impuesto por las leyes de la
naturaleza que se extendieron a las ciencias sociales y polticas. Se establecieron
regmenes que parecan imponer la fuerza de la razn ordenadora en la sociedad
destruyendo al individuo.
En esa lnea se inserta parte de la economa clsica, y eso entra en crisis. Hay que
repensar el rol de la libertad y el factor humano. Hay que reintroducir la tica para que
las leyes econmicas no sean concebidas como algo inexorable, sino como una oportunidad para que el hombre sea sujeto de la historia, libre y responsable de los dems.

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La crisis de un constructivismo voluntarista, que crey que se poda conducir la economa de manera arbitraria, y el reconocimiento de que hay ciertas
leyes y principios que se deben respetar hicieron creer que el hombre deba
bajar la cabeza y someterse a esas leyes. Es un desafo llegar a un equilibrio a fin
de desarrollar su libertad y su responsabilidad.

d) La economa dentro de un cambio cultural


Sabemos que la cultura es lo que nos permite vivir humanamente, lo que nos
permite ordenar nuestro mundo, tener parmetros para ubicarnos, lo que ordena nuestros valores y fija nuestros fines jerarquizando los medios.
Somos cada vez ms conscientes de que la economa se entiende dentro de
una cultura y que ella influye a su vez en la cultura. El verdadero desarrollo est
ligado a un desarrollo cultural. Una invasin cultural puede paralogizar y dejar
a las vctimas en estado de anomia, de autismo cultural. Parte de eso les pas a
nuestros grupos tnicos a la hora de la invasin hispnica. Un cambio de cultura rompi el alma de muchos pueblos.
Quisiera sealar dos elementos de la cultura en referencia al problema de la
tica y la economa: el problema de los fines y medios, y el problema del individualismo y las redes de trasmisin de la cultura.
1. Fines y medios
Israel introdujo en nuestra cultura la nocin de progreso y de fin. Ante el mito del
eterno retorno (Eliade) de los pueblo antiguos, Israel rompi ese crculo infernal. Se
puso en marcha tras una esperanza: la tierra prometida. Esa tierra orden la marcha,
permiti elegir los medios y fijar los plazos. Cuando se nubla el fin, erramos sin
destino. Un ser sin fin pierde la libertad. Si llegamos a un aeropuerto sin saber
nuestro destino, todos los vuelos pierden su sentido para nosotros. Fcilmente quedamos sin sentido y sin esperanza, o convertimos en fines los medios que son slo
medios. Hacer de un medio un fin es hacerse esclavo. Vivimos en una sociedad rica
en medios y carente de fines por los cuales valga la pena vivir y sacrificarse.
2. Individuo vs. persona
Nuestra cultura ha insistido en el individuo ms que en la persona. El concepto
de persona recalca la idea de que somos un centro de relaciones; en cambio, la
nocin de individuo acenta la divisin, la diferencia. Al insitir en el individuo,

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TICA DE LA ECONOMA

TICA Y ECONOMA EN EL MUNDO CONTEMPORNEO

el autoconomiciento, la autorrealizacin, la competencia, se convierten en valores importantes en desmedro del servicio, la solidaridad, la divisin complementaria del trabajo y, sobre todo, el sacrificio por los dems.
Fcilmente se quiebra el sentido social, el sentido de pertenencia, de responsabilidad social. Hay problemas para el sacrificio y para soportar la frustracin.
En parte eso se debe a un debilitamiento del rol del padre, cuya funcin
psicolgica es abrirnos a un mundo ms ancho que la relacin madre-hijo. El
padre nos inserta en un mundo ms amplio: el mundo social. Ese mundo supone aceptar una cultura recibida de los mayores, los derechos de otros, etctera.
El padre nos limita y a la vez nos abre a un mundo ms amplio. Hoy se insiste
en nuestros derechos, en los derechos del nios... pero no se nos educa en nuestros deberes.
Se ha roto la figura del padre y con eso la red de transmisin de valores.
Como dice Albert Camus en su novela El primer hombre, ahora todos estamos
condenados a inventar nuestro mundo, y eso es terrible porque nos condena a
la soledad. As se distorsiona la nocin de libertad, que se convierte en autoafirmacin ms que en solidaridad y responsabilidad; convierte la nocin de amor
en autocomplacencia y hedonismo.
sta es una cuestin interesante, y la economa tiene mucho que decir al
respecto, porque responde a necesidades humanas y crea nuevas necesidades.

e) Gmtuidad
No quisiera terminar esta exposicin sin referirme a algo que no es fcil ligar
con la economa, pero que es altamente esencial para la humanidad. Me refiero
a la gratuidad. Es algo en lo que los pueblos latinoamericanos podemos aportar.
Desde nuestra pobreza, nuestro sentido de acogida, nuestro gusto por la fiesta,
podemos decir algo acerca del verdadero desarrollo humano.
Lo ms humano no se compra ni se vende, tiene valor pero no tiene precio.
La amistad, una sonrisa, la felicidad, el amor... la misma muerte, se reciben y se
dan. La poesa es una dimensin humana que tambin est en el reino de lo
gratuito. Cuando Miguel Hernndez estaba preso en las crceles de Espaa, le
escriba a su hijo "tu risa me hace libre... crcel me quita". No es fcil que un
economista entienda esa lgica, que es esencial para la vida del hombre en esta
tierra y para su desarrollo. Vengo de una tierra que ha obtenido dos premios
Nobel de Literatura por su poesa, y no podemos dejar que se cercene esta
dimensin. Neruda le peda al aire que no se dejara encajonar, que no se vendiera, que correteara haciendo fiesta. Paradjicamente, eso no puede ser ajeno

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al pensar econmico. El Evangelio tiene en sus inicios una mxima sabia: "No
slo de pan vive el hombre". Dicho de otro modo, necesitamos alimentarnos de
panes confeccionados con trigos ms sutiles. En esa lnea podemos aportar algo,
porque nuestro mundo por ser pobre es ms potico y ms gratuito.
El mismo Neruda, al visitar Machu Pichu, y al ver las maravillas hechas por
el ser humano y contemplar los xitos de la empresa productiva, le pregunta a
las ruinas:
Aire en el aire... y el hombre dnde estaba?
Piedra en la piedra... y el hombre dnde estaba?...
Piedra en la piedra y en la base harapos?...
Y suplica a esos restos de piedras milenarias "devulveme al esclavo que enterraste".
Hay ah una intuicin: el rechazo de un progreso que pueda esclavizarnos.
Pienso, con Amartya Sen que tica y economa se relacionan porque finalmente en ellas se juega la libertad del ser humano. Y esa libertad humana es rica
en novedades, en recursos... en sencillez y gratuidad. En otras palabras, no podemos descuidar de producir en abundancia el pan que compartimos, para que
en ninguna mesa de nuestro continente l escasee. Pero debemos saber que ese
pan se amasa no slo con trigo sino con lgrimas, con dignidad, con esperanzas
y con libertad. Ah se expresa el alma de la parte nuestra de Amrica.

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DILEMAS TICOS
DE AMRICA LATINA

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PARTE II

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Bernardo Kliksberg

I. UNA AGUDA Y SILENC1OSA DISCRIMINACI6N

La aspiracion a una sociedad entre cuyos pilares cste la superacion de las discriminaciones se halla en las entranas del "sueno latinoamericano". Recorre toda
la historia del continente, tiene profundas representaciones a nivel nacional en
casi codos los paises, y es objeto actualmente de continuas luchas. En estos
ticmpos, cuando con grandes sacrificios los pueblos ban logrado hacer avanzar
procesos genuinos de democratizaci6n, se suceden los esfuerzos para denunciar
las discriminaciones de toda indole, y bregar por su superacion.
Sin embargo, no bastan los suefios para cambiar las duras realidades de la
region. La recorren graves tendencias hacia la pauperization y la polarizaci6n
social, que estan despertando fuerte preocupacion canto dentro de los paises, como
a nivel internacional, y que son el contexto propicio para la acentuacion de discriminaciones. Asi, las desigualdades extremas en el acceso a oportunidades socioeconomicas mantienen y agudizan dramas, tales como la miseria en que viven las
comunidades indigenas, la marginacion en algunos paises de la poblacion de color, la inferiorizacion de la mujer, sobre todo de la mujer pobre en diversas areas,
la marginacion de los discapacitados y de las personas mayores de edad. De todo
ello surge una sociedad con fuertes fracturas, que generan exclusion, tension social y, con frecuencia, ideologias intolerantes racionalizadoras escas ultimas.
Deseamos focalizar en este trabajo un aspecto de las discriminaciones que
recorren la realidad de la region y que deberian ser objeto de muchisima mas
atencion. Se trabaja cada vez mas sobre las inequidades que la caracterizan en
pianos como el acceso al trabajo, la distribution de ingresos, las oportunidades
educativas, el acceso a la atencion de salud, pero son limitados los analisis sobre
que esta pasando en una cuestion vital: las posibilidades que tienen los diversos
estratos sociales en cuanto a la conformation de una unidad familiar solida y
estable. Las cifras indican que existen grandes diferencias, que alii se esta produciendo un silencioso drama de vastas proporciones.
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Un tema etico central: el impacto


de la pobreza sobre la familia en America Latina

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Independientemente de su voluntad, numerosas parejas jvenes no tienen las


oportunidades reales para conformar o mantener una familia. Muchas familias
son destruidas ante el embate de la pobreza y la desigualdad, otras se degradan, y
otras no llegan siquiera a constituirse. Hay una grosera discriminacin en este
campo, que es reforzada por la falta de polticas pblicas activas que hagan hincapi en la proteccin de la unidad familiar. Todo ello afecta visceralmente a la
visin de una sociedad pluralista y diversa. El derecho elemental a la formacin y
al desarrollo de una familia debera ser uno de sus pilares.
En este trabajo se desea sobre todo estimular la investigacin, la reflexin y
el intercambio sobre esta temtica. Para ello, en un primer momento, se plantean algunos elementos sobre los roles claves que juega la familia en las sociedades actuales, y en el mismo proceso de desarrollo. En segundo trmino, se refieren algunos datos sobre los agudos problemas sociales que sufre la regin y que
caracteriza el contexto en el que viven las familias. En tercer trmino, se examinan ciertos impactos de este contexto sobre la unidad familiar. Finalmente, se
efecta una reflexin de conjunto.

II. EL REDESCUBRIMIENTO DE LA FAMILIA

A inicios del siglo xxi existe una creciente revalorizacin del rol de la familia en
la sociedad. Desde la perspectiva espiritual, la familia apareci siempre como la
unidad bsica del gnero humano. Las grandes cosmovisiones religiosas destacaron que su peso en lo moral y afectivo era decisivo para la vida humana. En
los ltimos aos, se han sumado a esa perspectiva fundamental conclusiones de
investigaciones de las ciencias sociales que indican que la unidad familiar realiza, adems, aportaciones de gran valor en campos muy concretos. Entre otros
aspectos, las investigaciones destacan el papel de la familia en el rendimiento
educativo, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en las formas de pensar,
en la salud y en la prevencin de la criminalidad.
La calidad de las escuelas tiene un fuerte peso en el rendimiento educativo. El
curriculum, la capacitacin de los docentes, los textos escolares, los otros materiales de apoyo utilizados, la infraestructura escolar, influyen en todos los aspectos de
los procesos de aprendizaje. Pero hay otros factores incidentes, segn refieren las
investigaciones. Segn concluye un informe de la CEPAL (1997), el 60% de las
diferencias en los desempeos estaran vinculadas al clima educacional del hogar,
a su nivel socioeconmico, a la infraestructura de vivienda (hacinadas y no
hacinadas) y al tipo de familia. Aspectos bsicos de la estructura de la familia
tendran, por tanto, fuerte influencia en los resultados educativos. Entre ellos,

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figuran elementos como el grado de organicidad del ncleo familiar, el capital


cultural que traen consigo los padres, su nivel de dedicacin para acompaar los
estudios de los hijos, as como su apoyo y estmulo permanente a estos ltimos.
Mltiples estudios corroboran esta tendencia y el papel clave de la fortaleza
del ncleo familiar. La Secretara de Salud y Servicios Humanos de los Estados
Unidos realiz un estudio con 60.000 nios. Wilson (1994) informa sobre sus
conclusiones:
En todos los niveles de ingreso, salvo el muy alto (ms de 50.000 dlares al
ao), en el caso de los dos sexos y para los blancos, negros e hispanos por igual,
los nios que vivan con una madre divorciada o que nunca se haba casado,
estaban claramente peor que los pertenecientes a familias que vivan con los dos
progenitores. En comparacin con los nios que vivan con sus dos padres biolgicos, los nios de familia con un solo progenitor eran dos veces ms propensos 3 ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionales
o de conducta y a tener dificultades con sus compaeros. Tambin eran mucho
ms proclives a tener una conducta antisocial.
Las caractersticas de la familia tienen asimismo influencia sobre otro tipo de
educacin, la emocional. Hay un significativo inters actualmente en el tema de
la denominada "inteligencia emocional". Segn indican las investigaciones de
Goleman (1995), y otras, el buen desempeo y el xito de las personas, en su vida
productiva, no se hallan ligados slo a su cociente intelectual, sino que tienen
estrecha relacin con sus calidades emocionales. Entre los componentes de este
orden particular de inteligencia, se hallan el autodominio, la persistencia, la capacidad de automotivacin, la facilidad para establecer relaciones interpersonales
sanas y para interactuar en grupos, y otros semejantes. Segn se ha verificado, con
frecuencia personas de elevada inteligencia emocional tienen mejores resultados
que otras con cociente intelectual mayor, pero reducidas calidades en ese orden.
La familia tiene un gran peso en la conformacin y desarrollo de la inteligencia
emocional. Los nios perciben en las relaciones entre sus padres, y de estos limos
con los nios mismos, modos de vincularse con lo emocional que van a incidir
sobre sus propios estilos de comportamiento. Destaca Goleman: "La vida en familia es nuestra primera escuela para el aprendizaje emocional".
Otro aspecto en que la familia, con su dinmica, va moldeando perfiles de
comportamiento en los nios es el que se produce en el campo de "las formas de
pensar". Naum Kliksberg (1999) seala, al respecto, que el nio se vincula con
sus padres y hermanos a travs de tres modalidades bsicas: de aceptacin pasiva,
de imposicin autoritaria y de dilogo democrtico. En los hogares tiende a predominar alguno de estos modelos de interaccin. Resalta el investigador que si el

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UN TEMA TICO CENTRAL...

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predominante es el de aceptacin pasiva, se genera una forma de pensar "sometida" que acepta argumentos y posiciones, sin inquirir mayormente sobre sus fundamentos. Si la interaccin usual es la autoritaria, se desarrolla una forma de
pensar orientada a imponer el propio pensamiento al otro, y slo centrada en las
coerciones necesarias para lograr ese objetivo. Si, en cambio, el modelo de interaccin es "dialogal democrtico", la forma de pensar que se desenvuelve es crtica, se sabe escuchar al otro, se trata de entenderlo y de explicarse.
En el campo de la salud, Katzman (1997) seala, resumiendo estudios efectuados en el Uruguay, que los nios extramatrimoniales tienen una tasa de
mortalidad infantil mucho mayor, y que los nios que no viven con sus dos
padres tienen mayores daos en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz.
Una preocupacin central de nuestro tiempo es el aumento de la criminalidad
en diversos pases. La familia aparece, a la luz de las investigaciones al respecto,
como uno de los recursos fundamentales con que cuenta la sociedad para prevenir la criminalidad. Los valores inculcados a los nios en la familia en esta materia, en los aos tempranos, y los ejemplos de conducta observados van a incidir
considerablemente sobre sus decisiones y conductas futuras. Un estudio realizado
en los Estados Unidos (Dafoe Whitehead, 1993) identific que, al examinar la
situacin familiar de los jvenes en centros de detencin juvenil en el pas, se
verificaba que ms del 70% provenan de familias con padre ausente.
En resumen, la familia, junto a sus histricas y decisivas funciones afectivas
y morales, exaltadas en religiones como la cristiana y la juda, entre otras, cumple funciones esenciales para el bienestar colectivo.
A partir de esa visin, existe, en diversos pases desarrollados, un activo movimiento de creacin de condiciones favorables para el buen desenvolvimiento y el
fortalecimiento de la familia. Las polticas pblicas de los pases de la Comunidad
Econmica Europea brindan, entre otros aspectos: garantas plenas de atencin
mdica adecuada para las madres durante el embarazo, el parto y el perodo posterior, amplios permisos remunerados por maternidad que van desde tres meses en
Portugal hasta 28 semanas en Dinamarca, subvenciones a las familias con hijos,
deducciones fiscales. Diversos pases, como los nrdicos, han establecido amplios
servicios de apoyo a la familia, como las guarderas, y servicios de ayuda domiciliaria
a ancianos e incapacitados.
La necesidad de fortalecer la institucin familiar y apoyarla de modo concreto
tiene mltiples defensores. Reflejando muchas opiniones similares, un estudio
espaol (Caballo, 1990) plantea que "la familia es una fuente importante de
creacin de capital humano. Por una parte, ofrece servicios de salud en forma de
cuidado de enfermos y nios que tendran un elevado coste si tuvieran que ser
provistos por el mercado o el sector pblico. Por ocra, es en ella donde tiene lugar

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la primera educacin que recibe un nio, que es adems la que tiene una rentabilidad ms elevada". Ante ello se pregunta:
En la prctica, el sector pblico est financiando gran parte de los gastos en
educacin en la mayora de los pases? La otra pregunta inmediata es: entonces,
por qu slo una parte de la educacin, la impartida en escuelas pblicas o
privadas? Si este tipo de educacin es subvencionada, no hay razn alguna para
que no se subvencione tambin la educacin impartida en la casa.
Otro trabajo (Navarro, 1999) reclama: "la universalizacin (en Espaa) de los
servicios de ayuda a la familia", y demuestra su factibilidad en trminos de
costos econmicos.
Frente a esta revalorizacin internacional del rol de la familia, y la verificacin de sus enormes potencialidades de aporte a la sociedad, qu sucede en los
hechos en Amrica Latina? Cul es el contexto socioeconmico actual y cmo
afecta a las familias concretas de la regin?

III. LOS AGUDOS INTERROGANTES SOCIALES

La evolucin de la situacin social de la regin ha generado fuerte alarma en


amplios sectores. Diversos organismos internacionales, entre ellos las Naciones
Unidas y el BID, han llamado la atencin sobre los inquietantes dficits sociales.
La Iglesia, a travs de sus mximas autoridades, ha hecho repetidos llamamientos a dar la mxima prioridad a las graves dificultades que experimentan extensos grupos de la poblacin. La ciudadana ha indicado, por diversas vas, que
considera que sus problemas de mayor gravedad se hallan en el rea social.
Segn el Panorama Social de la CEPAL (2001), la poblacin ubicada por debajo de la lnea de la pobreza representaba el 41% de la poblacin total de la
regin en 1980, cifra muy elevada en relacin con los promedios del mundo
desarrollado y de los pases de desarrollo medio. Portugal, el pas con ms pobreza de la Unin Europea, tiene un 22% de la poblacin pobre. La cifra empeor en las dos ltimas dcadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano
pas a significar en 2002 el 44% de una poblacin mucho mayor.
Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en
toda la regin con muy pocas excepciones. En Centroamrica, son pobres el 75%
de los guatemaltecos, el 73% de los hondurenos, el 68% de los nicaragenses y el
55% de los salvadoreos. Es pobre el 53% de la poblacin peruana, ms del 70% de
la ecuatoriana, y el 63% de la boliviana. En Mxico, es pobre actualmente el 51,7%

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UN TEMA TICO CENTRAL...

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de la poblacin y en el Brasil se estima que 44 millones de personas estn en extrema


pobreza con un ingreso de menos de un dlar diario (Proyecto Fome Zero, 2004).
La Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la regin. Un pas que
tena a inicios de los aos sesenta porcentajes menores al 10% en pobreza, lleg a
fines de 2002 a un 58% de la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza.
CUADRO 1. Evolucin de la pobreza en Amrica Latina,
2000-2002 (porcentaje de la poblacin)

Ao

Indigencia

Pobreza

2000
2001
2002

17,8%
18,6%
20,10%

42,1%
43,0%
44,0%

Nota: de 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.

La regin presenta elevados niveles de desocupacin e informalidad que son


una causa central de la evolucin de la pobreza. La tasa de desempleo promedio
subi del siguiente modo:
CUADRO 2. Amrica Latina. Crecimiento y desempleo, 1980-2003
Perodo

1981-1990
1991-1997
1998-2003

Jasa de desempleo urbano

8,4%
8,8%
10,4%

Fuente: CEPAL. Informes anuales.

A esas altas tasas se suma el ascenso del porcentaje de la mano de obra activa
que trabaja en la economa informal, constituida en tramos importantes por
ocupaciones inestables, sin base econmica slida, de reducida productividad,
bajos ingresos, y por la ausencia de toda proteccin social. La informalizacin
implica, segn subraya Tokman (1998), un proceso de descenso de la calidad
de los trabajos existentes. En 1980 trabajaba, en la economa informal, el 40,6%
de la mano de obra no agrcola ocupada; hoy representa el 59%. A ello se agrega
la precarizacin: hay un nmero creciente de trabajadores sin contrato o bajo
contratos temporales. Alrededor del 35% de los asalariados est en esas condiciones en la Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el Per.
Uno de los puntos de preocupacin central, con mltiples consecuencias, es
que las serias dificultades ocupacionales son aun de mayor envergadura en los
grupos jvenes. As lo indica el cuadro siguiente:

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UN TEMA TICO CENTRAL...

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Pas
Argentina

Grupo de edad

15-19
15-24
10-19
20-19
15-17
18-24
15-19
20-24
12-17
18-24
12-24
15-24
15-24
10-24
12-19
20-24
15-24
15-19
20-24
14-24
14-24
15-24

Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Honduras
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela

1990 1995 2000

46,6
30,1
5,0
5,4
11,0
9,3
15,8
10,1
21,0
16,6
13,5
15,3
13,3
10,2
13,1
9,9
31,9
10,8
7,8
11,2
25,5
19,9

21,7
15,2
133
9,5
15,9
12,0
10,4
13,5
18,6
10,7
7,0
18,4
14,1
15,4
26,6
18,0

39,5

17,8
14,7
26,1
20,1
44,7
34,8
10,9
17,4
14,3
5,4
4,1
32,6

17,1
31,7
25,3

Puente: HNUD, 2004.

Como se observa, el desempleo entre los jvenes viene creciendo fuertemente


en todos los pases. Ello crea un foco de conflicto muy serio.
Desempleo, subempleo y pobreza se ligan estrechamente. Llevan a carencias
de todo orden en la vida cotidiana. Una de sus expresiones ms extremas es la
presencia, en diversos pases, de cuadros alarmantes de desnutricin. Las cifras
de desnutricin son elevadas en toda la regin como puede apreciarse en el
siguiente cuadro:
CUADRO 4. Desnutricin infantil
' Pas

Argentina
Bolivia
Brasil

ltimo ao

1995/1996
1998
1996

12,4
26,8
10,5
(contina)

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CUADRO 3. Amrica Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales)

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DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Amrica Latina

Ultimo ao

1999
2000
1996
1998
1998
1999
1996
1999
1998
1997
1990
2000
1996
1992/93
2000

1,9
13,5
6,1
26,4
23,3
26,4
38,9
17,7
24,9
18,2
13,9
25,4
10,7
9,5
12,8
18,9

Fuente: clculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutricin para la Salud y el


Desarrollo, 2002. PNUD, 2004.

Un informe de la Organizacin Panamericana de la Salud y la CEPAL (1998)


destacaba sobre el problema: "Se observa en casi todos los pases de la regin un
incremento en enfermedades no transmisibles crnicas asociadas con la alimentacin y la nutricin".
La desnutricin y otros aspectos de la pobreza llevan a fuertes retrasos en los
nios pobres, que van a afectar toda su existencia. Estudios de Unicef (1992)
identificaron retrasos en el desarrollo psicomotor de una muestra de nios pobres a partir de los 18 meses de edad. A los 5 aos, la mitad de los nios de la
muestra examinada presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, 40% en
su desarrollo general y 30% en su evolucin visual y motora.

IV. LA REGIN MS DESIGUAL DEL PLANETA

Junto a la pobreza, la situacin social de Amrica Latina se singulariza por acentuadas inequidades. La regin se ha convertido, segn indican las cifras, en el
continente de mayor polarizacin social del mundo. El Informe de Progreso
Econmico y Social del BID (1998/1999) proporciona las siguientes cifras al
respecto:

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CUADRO 4. (Continuacin)
Pas
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador

UN TEMA TICO CENTRAL...

77

Como se observa, en Amrica Latina el 5% ms rico de la poblacin recibe el


25% del ingreso. La proporcin supera a lo que recibe el 5% ms rico en las
otras reas del mundo. A su vez, es la regin donde el 30% ms pobre de la
poblacin recibe el menor porcentaje del ingreso (7,6%) en relacin con todos
los otros continentes, como puede apreciarse en la siguiente figura del BID:
FIGURA 2. Ingreso que recibe el 30% ms pobre (porcentaje del ingreso total)

Fuente: figuras 1 y 2: BID-IPES, 1998.

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FIGURA 1. Ingreso que recibe el 5% ms rico (porcentaje del ingreso total)

Medida asimismo en trminos del coeficiente de Gini, que da cuenta del nivel
de desigualdad en la distribucin del ingreso de una sociedad, Amrica Latina
presenta el peor coeficiente de Gini, a nivel mundial, como puede apreciarse a
continuacin:
CUADRO 5. Inequidad comparada (medida con el coeficiente de Gini)
Pases ms desarrollados, en trminos de equidad
(Suecia, Dinamarca, Pases Bajos, otros)

0,25 a 0,30

Pases desarrollados

0,30

Promedio universal

0,40

Amrica Latina

0,57

Cuanto ms bajo es el coeficiente de Gini, mejor es la distribucin del ingreso


en una sociedad. El de Amrica Latina supera ampliamente a los de los pases
ms equitativos, y es significativamente ms elevado que la media mundial.
Pueden observarse cifras comparativas nacionales en el siguiente cuadro:
CUADRO 6. Indicadores de desigualdad
para algunos de los pases de Amrica Latina, Estados Unidos e Italia

Coeficiente
de Gini
Brasil (2001)

Guatemala (2000)
Colombia (1999)
Chile (2000)
Mxico (2000)
Argentina (2000)
Jamaica (1999)
Rep. Dominicana (1997)
Costa Rica (2000)
Uruguay (2000)
Estados Unidos (1997)
Italia (1998)

59,0
58,3
57,6
57,1
54,6
52,2
52,0
49,7
46,5
44,6
40,8
36,0

Porcentaje
Relacin entre
Porcentaje del
del 20%
los ingresos del
10% superior
inferior en el
dcimo decil
en el ingreso total ingreso total y el primer decil

47,2%
46,8%
46,5%
47,0%
43,1%
38,9%
40,1%
38,6%
34,8%
33,5%
30,5%
27,4%

2,6%
2,4%
2,7%
3,4%
3,1%
3,1%
3,4%
4,0%
4,2%
4,8%
5,2%
6,0%

54,4
63,3
57,8
40,6
45,0
39,1
36,5
28,4
25,1
18,9
16,9
14,4

Fuente: Banco Mundial, 2004.

Las acentuadas disparidades sociales de la regin tienen impactos regresivos en


mltiples reas: reducen la capacidad de ahorro nacional, limitan el mercado
interno, afectan a la productividad, causan diversos efectos negativos sobre el

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DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

78

79

sistema educativo, perjudican la salud pblica, potencian la pobreza, favorecen


la exclusin social, erosionan el clima de confianza interno, y debilitan la gobernabilidad democrtica.
Inequidad y pobreza interaccionan estrechamente. El empeoramiento de la
incquidad ha operado como un factor de gran peso en el aumento de la pobreza
en la regin. As lo indican, entre otros estudios, los realizados por Birdsall y
Londoo (1997). Los investigadores han reconstruido cul sera la curva de
pobreza de Amrica Latina si la desigualdad hubiera seguido en los aos ochenta en los mismos niveles que presentaba a los inicios de la dcada de 1970, que
eran elevados, pero que se acentuaron despus. Las conclusiones son las que
aparecen en el siguiente grfico:
FIGURA 3. El impacto de la desigualdad sobre la pobreza
en Amrica Latina, 1970-1995

Fuente: Birdall y Londoo, 1997.

La lnea slida del cuadro indica la evolucin de la pobreza en millones de pobres


entre 1970 y 1995. La lnea quebrada es una simulacin economtrica que indica
cul hubiera sido esa evolucin si se hubiera mantenido la estructura de distribucin de ingresos de inicios de los aos setenta. La pobreza hubiera sido en ese caso,
segn estiman, la mitad de la que efectivamente fue. Hay un "exceso de pobreza", de
importantes dimensiones, causado por el aumento de la desigualdad.
La pobreza y la inequidad tienen expresiones agudas en los indicadores de
mortalidad materna e infantil. La cifra promedio de nios que fallecen antes de
cumplir 5 aos de edad es, en la regin, de 71 de cada 1.000. Supera a la de
regin de Asia Oriental y el Pacfico, que es de 57,1. Hay fuertes diferencias

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UN TEMA TICO CENTRAL...

entre los pases (la tasa asciende en Hait a 140,6 y en Bolivia a 99,1), y tambin
son acentuadas las disparidades entre los diversos niveles sociales, como puede
observarse:
CUADRO 7. Tasa de mortalidad de menores de 5 aos

Pas /regin
Bolivia
Brasil
Colombia
Repblica Dominicana
Guatemala
Hait
Nicaragua
Paraguay
Per
Amrica Latina y el Caribe
Asia Oriental, Pacfico
Asia Central
Oriente Medio, frica del Norte
Asia del Sur
frica Subsahariana
Totalpases

Tasa de mortalidad de menores de 5 aos (en miles)


2
4
Promedio
3
5

146,5
98,9
52,1
89,9
89,1
163,3
68,8
57,2
110,0
97,3
84,0
82,5
140,6
144,2
191,7
148,3

114,9
56,0
37,1
73,0
102,9
150,1
66,6
50,0
76,2
80,8
62,9
64,5
117,8
152,6
190,9
140,8

104,0
39,2
30,7
60,1
82,0
137,1
52,5
59,0
48,0
68,1
53,7
69,8
92,2
136,1
174,3
126,8

47,8
26,7
34,9
37,3
60,7
130,6
48,5
39,4
44,1
52,2
41,1
57,5
80,1
110,8
156,6
110,0

32,0
33,3
23,6
26,6
37,9
105,6
29,7
20,1
22,1
38,8
27,1
40,2
50,4
71,7
112,4
77,4

99,1
56,7

37,4
61,0
79,2
140,6
56,0
46,6
68,4
71,7
57,1
64,9
100,3
126,6
168,4
124,2

Fuente: Banco Mundial, 2004.

En Bolivia, en el 20% ms rico de la poblacin, mueren 32 de cada 1000 nios


antes de cumplir cinco aos; en el 20% ms pobre la cifra se quintuplica: 146,5
por mil. Esta gravsima realidad tiene un sesgo tnico muy concreto, pues la
ms afectada es la poblacin indgena. Lo mismo sucede en Per, donde la
mortalidad infantil antes de los 5 aos del 20% ms pobre quintuplica a la del
20% ms rico, 111 vs. 22.2, y en el Brasil la triplica: 98,9 vs. 33,3.
Las cifras de desnutricin infantil crnica muestran asimismo importantes
disparidades por etnias, residencia urbana o rural, y estratos de ingresos. Vase
el siguiente cuadro correspondiente a la regin andina:

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80

CUADRO 8. Prevalencia del retraso del crecimiento infantil (%), por pas,
lugar de residencia, etnicidad, regin y status socioeconmico, en cuatro pases andinos
Pas
Lugar de residencia1
Ciudades grandes
Ciudades pequeas
Pueblos
rea rural
Etnicidttd
Poblacin no indgena
Poblacin indgena
Regin
Alciplano
Otras regiones
Deciles de SES3
1 (menor)

3
4
5
6
7
8
9
10 (mayor)
ndice de concentracin^
Total pases

Colombia

Ecuador

Per

Bolivia

12,7
10,9
14,0
19,3

20,7
22,4
28,2
.35,2

13,2
20,1
27,2
40,8

18,5
20,3
22,4
37,2

24,2
58,2

22,5
47,0

23,7
50,5

33,3
22,2

38,5
18,2

31,2
23,9

38,5
51,8
30,6
27,6
17,9
24,4
19,0
19,1
15,8
11,9
-0,223
26,5

49,6
46,8
39,6
32,5
23,4
19,9
18,3
12,8
12,6

42,2
39,9
38,7
32,8
31,8
25,0
22,7
18,2
13,5

...2

26,8
24,1
17,1
14,9
16,3
15,2
11,0

11,7
6,3
5,4
-0,221
14,9

5,2

9,7

-0,311
26,1

-0,223
26,9

1
Segn encuestas del DHS (Banco Mundial, 2004) (Colombia, Per, y Bolivia), las ciudades
grandes incluyen capitales nacionales y ciudades de ms de 1 milln de habitantes, y las ciudades
pequeas van de 50.000 a 1 milln de habitantes. Segn encuestas de I.SMS (Ecuador), las ciudades pequeas tienen entre 5.000 y 1 milln de habitantes.
2
El smbolo (...) indica que la informacin no est disponible.
3
Deciles de SES son tomados para nios, y no corresponden a los deciles de la poblacin,
debido a las diferencias socioeconmicas en fertilidad
4
El ndice de concentracin mide la desigualdad social respecto del retraso en el crecimiento.
El ndice de concentracin es una generalizacin del coeficiente de Gini, y oscila entre -1 y 0.
Los valores cercanos a 1 indican mayor desigualdad social.
Fuente: Larrea y Freir, 2002.

Las tasas de desnutricin infantil en la regin andina son altas; superan en


Bolivia, Ecuador y Per el 21%, pero muestran asimismo claros gradientes eco-

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81

UN TEMA TICO CENTRAL...

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

nmicos. En general, en los pases andinos las tasas de desnutricin crnica son
tres veces mayores en los deciles ms pobres que en los ms ricos. As, por
ejemplo, en el 10% ms rico de Ecuador, slo el 11% de los nios presenta
problemas de desnutricin, mientras que en el 10% ms pobre la cifra casi se
cuadruplica y en la poblacin indgena la cifra llega al 58%.
La mortalidad materna se cobra numerosas vctimas en la regin. Segn
denunci la OPS (2004), 23.000 mujeres mueren en Amrica Latina y el Caribe
durante el embarazo o el parto, en la gran mayora de los casos por "causas
evitables que son prevenidas en forma rutinaria en los pases desarrollados". El
riesgo de fallecer por dar a luz es en Amrica Latina de 1/160 frente a los I/
4.000 en Europa occidental, esto es, 25 veces mayor. Mientras que en los Estados Unidos mueren anualmente 17 madres por cada 100.000 nios nacidos
vivos, en Hait son 600 y en Colombia 100.
Entre las causales bsicas, estas cifras estn vinculadas con la inexistencia de
asistencia mdica institucionalizada. El 24% de las madres no tienen asistencia
mdica durante el embarazo, y una tercera parte no tiene atencin mdica en el
momento del parto. Las cifras muestran altos sesgos segn los gradientes econmicos como puede observarse en el Cuadro 9.
En el 20% ms rico de la poblacin, las cifras de asistencia institucionalizada
superan el 90%, tanto en la atencin durante el embarazo como en el parto. En
el 20% ms pobre los dficit son agudsimos. En Solivia, el 60% carece de
atencin prenatal; y el 80%, de asistencia mdica durante el parto. En el Brasil,
casi un tercio del quintil ms pobre carece de atencin institucionalizada en
ambos casos. En Per, en el 20% ms pobre, un 60% no tiene atencin durante
el embarazo y un 86% no la tiene durante el parto.
La inequidad muestra tambin significativas expresiones en dos reas claves
para la infancia: una cobertura completa de vacunacin y la prevalcncia de
diarreas. Como puede apreciarse a continuacin, el 20% ms pobre de la regin tiene pronunciados problemas en ambos campos frente al 20% ms rico.
En materia de cobertura completa de vacunas, mientras el 56% del quintil ms
rico cuenta con ella, en el ms pobre el porcentaje es un 17% menor: 39%. La
prevalencia de diarreas en los nios duplica en el 20% ms pobre al 20% ms
rico en pases como Brasil, Bolivia y Per.

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82

95,9
99,9

96,9
95,4
99,2
72,2

93,4
89,8
99,0

87,7
81,1
98,2

67,5
62,3
96,1

Brasil
Colombia
Repblica Dominicana

71,1

64,8

Todos los pases

80,6

0,13

75,7
70,8
91,0

95,3

97,8
98,4

92,3

60,7
86,0
79,8
58,8

0,04

92,8
38,5

99,7
82,2
58,6

17,7
46,2
52,5

49,3
82,1
84,0

59,2
66,2
51,6

32,9
42,1

24,6
31,2

37,7

95,1

0,25

0,26

0,46

0,36

0,22
60,8
98,6

21,9
8,1

21,7

92,3

53,0

80,6

0,20
94,3
93,4
68,4

0,31

56,4
65,8

96,6
72,9

58,4

85,6

75,1

48,0

90,3

0,19

64,6

0,18

69,0
49,9

66,0

0,21
46,3

0,42

0,02

0,09

0,07

0,28

C7*

98,1
87,9

91,5
78,2

62,8

34,8

84,5
31,1
47,4

16,1

87,7
97,7

98,1

56,7

Promedio

98,9

97,9
98,6
87,9

37,3

97,3

95,7
92,8

67,7

11,7
41,2
5,3

0,10

0,30
93,6

12,8
0,32

0,05

82,7

30,5

0,08

0,11

13,7
40,2

41,2

32,9
0,17

0,07

0,07

24,0

9,3

96,9

88,6

0,01
0,19
0,14

88,7
85,2

44,8

60,6

71,6

19,8

0,09

0,08

0,17

CI*

Tasas de partos asistidos


por personas mdicamente entrenadas

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* ndice de concentracin.
Fuente: Banco Mundial, 2004.

74,9

69,5

55,0

frica Subsahariana

84,2

34,6
70,9

43,0

28,8

23,2

16,8
61,1

Sur de Asia

35,2

73,0
49,3

33,4

21,1

13,7

Medio Oriente,

86,9
96,3

frica del Norte

81,9

86,8

84,7

78,2

Asia Central

96,2

93,3

86,9

80,7

64,9

Asia Oriental, Pacfico

76,0

57,5

67,3

95,6

89,7
91,4

80,6

72,3

96,0

87,7

79,1

64,8

37,3

Per
Amrica Latina y el Caribe

83,9

98,5

94,8

69,5

81,5

96,0

89,0

85,6

79,5

Paraguay

86,9

80,9

67,0

Nicaragua

52,5
67,7

72,3

60,0

Hait

91,0

49,3

41,1

34,6
44,3

Guatemala

90,0

98,3

82,5

65,1
85,6

83,7

95,3
98,1

88,6

70,4

57,8

38,8

Bolivia

5 Promedio

Pas I regin

Tasas de cuidados bsicos prenatales


por personas mdicamente entrenadas

CUADRO 9. Cuidados bsicos prenatales y partos asistidos

47,2
35,3
75,3
36,4
63,5
53,2
60,3

66,9
30,2
43,0
20,1
74,6
30,8
63,8
47,6
56,8
67,9

53,8
28,0
41,2
18,8
61,0
20,2
55,3
39,6
48,3
64,2

Colombia
Repblica Dominicana
Guaremala
Hait
Nicaragua
Paraguay
Amrica Latina y el Caribe
Asia Oriental, Pacfico
Asia Central

41,6
44,4
50,3

42,0
45,8

29,8
33,6
38,3

Sur de Asia
Todos los pases

0,05

50,7

0,17
0,14

0,17

42,0
47,3

64,4
66,9
66,6

49,8
53,1
57,2

0,17

61,0

70,9

0,04

0,09
0,08
59,3

0,04

49,4

0,18

63,0

34,2

81,1

72,9
77,4

56,5

66,0

53,0

72,6

0,17

30,2

44,1
73,1

0,00

42,6

42,5

0,12

0,07
0,06

73,2

75,7

64,6

56,0

71,7

40,7

85,7

37,9

38,3

38,7

65,5

51,7

74,1

42,6

70,6

25,5
72,5

73,8

30,6

83,1

33,4

cr*
0,08

24,5
21,2

17,0

21,0

10,5
19,0

19,7

21,4

9,8

16,1

30,9

22,8

17,9

18,3
18,4

1
21,8

23,3
19,6

20,3
14,4

15,6

9,9

20,3
17,8

8,5

19,1

22,5

14,3

19,1

9,9
15,0

17,5

18,6

9,2

14,2

14,0

27,1

23,3
24,4

17,8

21,5

16,8

19,8

12,7

20,5

16,4

12,9

6,3

18,5

22,6

15,3

17,2

16,7

14,9
22,3
18,9

14,8

18,7

9,3
15,8

17,0

17,9

8,1

14,0

27,4

20,9

15,7

18,2

14,7
12,4

13,7

8,6
14,6

10,9

8,7
4,6
9,3

20,4

16,0

10,1

-0,05

-0,05

-0,04

-0,06

-0,02

-0,08

-0,09

-0,11

-0,11

-0,07

-0,04

-0,06

-0,08

-0,09

-0,16
10,0

-0,07
13,1

7,4

CI*

11,7 . 19,2

15,7

14,1

7,4

14,4

31,6

17,7

14,1

14,9

9,3

17,9

Aparicin de casos de diarrea (%)


5 Promedio
4
3

2
19,8

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* ndice de concentracin.
Fuente: Banco Mundial, 2004a.

Norte de frica
frica Subsahariana

62,5

71,8

53,3
31,4

Medio Oriente,

Per

42,2

84,9
68,2
46,9

21,0

24,9
74,0

56,6

Bolivia
Brasil

Cobertura de inmunizacin
4
5 Promedio
3

1
21,8

Pas 1 regin

CUADRO 10. Cubertura completa de inmunizacin y aparicin de casos de diarrea

85

Ante estos datos, cabe interrogarse acerca del impacto de la pobreza y la inequidad
sobre una institucin fundamental del tejido social: la familia.

V. ALGUNOS IMPACTOS DE LA SITUACIN SOCIAL


SOBRE LA FAMILIA LATINOAMERICANA

La familia es un mbito determinante de los grados de crecimiento, realizacin,


equilibrio, salud y plenitud efectiva, que las personas pueden alcanzar. Aspectos
centrales del progreso y bienestar de la sociedad y de sus miembros dependen
de las condiciones en que operan las estructuras familiares.
El deterioro de parmetros socioeconmicos bsicos de la vida cotidiana de
amplios sectores de la poblacin de la regin est incidiendo, de manera silenciosa, en un proceso de reestructuracin de numerosas familias. Surge as el
perfil de una familia desarticulada en aspectos importantes, inestable, significativamente debilitada.
Ese tipo de familia difcilmente pueda cumplir las funciones potenciales de
la unidad familiar, caracterizadas en una seccin anterior. Ello hace que el reducto ltimo con que cuenta la sociedad para hacer frente a las crisis sociales no
pueda, a causa de su debilidad, cumplir el rol que debera desempear. Entre las
principales expresiones de los procesos en curso, respecto de las familias, se
hallan las que se presentan someramente a continuacin.

a) Mujeres solas jefas de hogar


Un nmero creciente de unidades familiares tiene slo uno de los progenitores
al frente, en la inmensa mayora de los casos, la madre. La correlacin entre esta
situacin y la pobreza es muy estrecha. Un gran porcentaje de las mujeres jefas
de hogar pertenecen a estratos humildes de la poblacin. Un estudio BID-CEPALPNUD (1995) describe as la situacin:
La casi totalidad de los pases de Amrica Latina tienen porcentajes de hogares
con jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fenmeno conocido como "la feminizacin de la pobreza". Los estudios de la
CEPAL dejan en evidencia la mayor pobreza relativa -muchas veces la indigencia- de los hogares a cargo de una mujer.

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DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

Las consecuencias de pertenecer a una familia donde el progenitor masculino se


halla ausente son muy considerables. Adems de lo que significan afectivamente,
los padres aportan a los hijos activos fundamentales para la vida. En una investigacin pionera sobre el tema, Katzman (1997) reconstruye el cuadro resultante. Seala lo siguiente acerca del rol del padre:
La presencia del padre es clave para proveer o reforzar ciertos activos de los
nios: i) como modelo forjador de identidades, especialmente para los varones;
ii) como agente de contencin, de creacin de hbitos de disciplina y transmisor de experiencias de vida; iii) como soporte material, ya que la falta del aporte
del padre reduce considerablemente los ingresos del hogar, particularmente porque las mujeres ganan entre un 20% y un 50% menos que los hombres, y iv)
como capital social, en la medida en que la ausencia del padre implica la prdida
de una linca de contacto con las redes masculinas, tanto en el mundo del trabajo
como en el de la poltica; adems, al cortarse el nexo con las redes de parientes
que podra aportar el padre, disminuyen significativamente los vnculos familiares potenciales.
La ausencia del padre va a significar la inexistencia de todos estos activos. Las
consecuencias pueden ser muy concretas. Afecta al rendimiento educacional,
debido al empobrecimiento del clima socioeducativo del hogar; pesa fuertemente sobre el desarrollo de la inteligencia emocional; golpea la salud; crea
condiciones propicias para sensaciones de inferiorizacin, aislamiento, resentimiento, agresividad; resta una fuente fundamental de orientacin en aspectos
morales. En una investigacin sobre menores internados en el Instituto Nacional del Menor, en el Uruguay, Katzman encuentra que slo uno de cada tres
formaba parte de una familia normal cuando se haban producido los hechos
que condujeron a su internacin. La cifra, como seala, es sugerentemente similar a la que arroja el estudio sobre centros de detencin juvenil en los Estados
Unidos. El 63,8% de los nios internados en el Uruguay viva con su madre, un
30,8% con un padrastro o madrastra, y el 5,4% sin sus padres.
Las fuertes desventajas relativas de los nios criados en hogares de este tipo
se agudizan, como marca el investigador, en las condiciones de los mercados de
trabajo modernos, que exigen un nivel de preparacin cada vez mayor y, por lo
tanto, procesos educativos cada vez ms extensos. Contar con una familia integrada, que apoye emocional y prcticamente ese esfuerzo prolongado, es estratgico para poder llevarlo a cabo. Los nios y jvenes de familias desarticuladas
carecen de este capital social clave.

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b) Efectos de la familia incompleta sobre los hijos

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Una proporcin creciente de hombres jvenes de los estratos humildes se resisten a constituir hogares estables. Ello va a aumentar las tasas de familias irregulares e inestables (concubinatos). Esta tendencia parece fuertemente influida
por el crecimiento de la pobreza, la desocupacin y la informalidad en la regin. En muchos de estos casos, el joven no ve la posibilidad de encontrar un
empleo estable que le permita cumplir el rol de proveedor principal de los ingresos del hogar, que se espera de l. Por otra parte, un porcentaje significativo
de la poblacin ocupada gana salarios mnimos que se hallan por debajo de los
ingresos que se necesitaran para solventar los gastos bsicos de una familia,
aunque se cuente con el aporte femenino. La situacin general, como lo indican las encuestas, muestra adems un gran temor por la inestabilidad que caracteriza al mercado de trabajo. A todo ello se suman dificultades objetivas, como
las severas restricciones para acceder a una vivienda. En estas condiciones, el
joven no se ve a s mismo en rol de esposo y padre de una familia estable, y
percibe que le ser casi imposible afrontar las obligaciones que ello supone.
Un conflicto similar parece ser uno de los precipitantes del abandono de
hogar de jvenes de las zonas urbanas pobres. Katzman (1992) sugiere que la
aparente "irresponsabilidad" con que actan estara influida por la sensacin de
que estn perdiendo legitimidad en su rol de esposos y padres, al no poder
cumplir con la obligacin de aportar buena parte de los ingresos del hogar.
Sienten daada su autoestima en el mbito externo, por la dificultad de encontrar insercin laboral estable, y en el familiar, porque no estn actuando segn
lo que se espera de su rol. A ello se suma un creciente nivel de expectativas de
consumo en los hijos de hogares humildes, en lo que influye el mensaje de los
medios masivos de comunicacin. El joven cnyuge se siente as muy exigido,
impotente para poder enfrentar las demandas, y desacreditado. En psicologa
social se plantea que, en estas situaciones altamente opresivas, las personas tienden a enfrentarlas hasta las ltimas consecuencias, o a producir lo que se denominan conductas de "fuga".

d) Nacimientos ilegtimos
Un claro sntoma de erosin de la unidad familiar lo da el aumento del nmero
de hijos ilegtimos. La renuencia a formar familia estimula el crecimiento de la
tasa de nacimientos de este orden. Los estudios de Katzman sobre el Uruguay
muestran la siguiente tendencia:

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c) La renuencia a formar y mantener familias

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DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

Aos

Tasa de hijos ilegtimos (%)

1975
1984
1993

20,9
23,8
34,5

Fuente: Katzman, 1997.

Como se observa, en slo 18 aos el nmero de hijos ilegtimos en Montevideo


aument en un 65%. La ilegitimidad tiene ms alto nivel de presentacin en las
madres ms jvenes, pero es alta en todas las edades.

e) Madres precoces
Otra cuestin que merece atencin es el significativo aumento en la regin del
nmero de madres adolescentes. En la gran mayora de los casos, la maternidad
en la adolescencia no forma familias integradas, pues suele quedar sola la madre
con los hijos. Es, asimismo, una causa importante del crecimiento de nios
ilegtimos antes referido y constituye, de por s, una fuente de familias extremadamente dbiles.
Segn las cifras disponibles, la maternidad en la adolescencia se halla estrechamente asociada a la pobreza. En los centros urbanos, en el 25% ms pobre
de la poblacin, el 32% de los nacimientos son de madres adolescentes, y en las
zonas rurales, el 40%. En el 25% siguiente, en cuanto al nivel de ingresos, las cifras
son: 20% en los centros urbanos y 32% en las reas rurales. En total, el 80% de
los casos de maternidad adolescente urbana, de la regin, estn concentrados
en el 50% ms pobre de la poblacin, mientras que el 25% ms rico slo tiene
un 9% de los casos. En las zonas rurales, las cifras son: 70% de los casos en el
50% ms pobre, y 12% en el 25% ms rico. Aun dentro de los sectores pobres,
se observa que cuanto mayor es el nivel de pobreza, ms alta es la tasa de maternidad adolescente.
La fuerte correlacin entre pobreza y maternidad adolescente permite inferir que los aumentos en la pobreza, como los que se estn produciendo en la
regin, actuarn de estmulos para este tipo de maternidad y, por tanto, para la
generacin de familias muy dbiles.
Una variable central en este proceso es un componente de la pobreza: las
carencias educativas. En los centros urbanos de la regin, el porcentaje de madres adolescentes entre las jvenes urbanas con menos de seis aos de educa-

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CUADRO 11. Tasa de hijos ilegtimos, Montevideo, Uruguay, 1975, 1984y 1993

89

cin es del 40%, es decir que supera a los promedios nacionales del 32%. En el
grupo que tiene de seis a nueve aos de estudio, el porcentaje de casos de maternidad adolescente desciende al 30%. En las jvenes con 10 a 12 aos de estudio, baja al 15% y, en las que tienen 13 o ms aos de estudio, es inferior al
10%.
La situacin que subyace tras el embarazo adolescente en los sectores
desfavorecidos configura un "crculo perverso regresivo". La pobreza y la
inequidad impactan severamente a dichos sectores en materia educativa. Con
limitada escolaridad recurdese que la escolaridad promedio de toda Amrica
Latina es de slo 5,2 aos, y la de los sectores pobres considerablemente menor, se dan condiciones que facilitan el embarazo adolescente. A su vez, la
maternidad en la adolescencia va a conducir a que estas jvenes dejen sus estudios. Las cifras indican que las madres pobres adolescentes tienen entre 25 y
30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenido
embarazo adolescente. Al tener menor nivel educativo e hijos a cargo, las madres adolescentes vern reducidas sus posibilidades de obtener trabajos e ingresos, con lo que se consolida y profundiza la situacin de pobreza.

f ) Violencia domstica
En la regin tiene gran amplitud el fenmeno de la violencia domstica. Segn
estiman Buvinic, Morrison y Schifter (1999), entre 30 y 50% de las mujeres
latinoamericanas -segn el pas en que vivan- sufren de violencia psicolgica
en sus hogares; y entre 10 y 35%, de violencia fsica.
Adems de su inhumanidad bsica y de sus mltiples repercusiones sobre la
mujer, la violencia domstica causa daos graves a la estructura familiar y tiene
repercusiones de todo tipo en los hijos. Un estudio realizado por el BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son
tres veces ms propensos a asistir a consultas mdicas y son hospitalizados con
mayor frecuencia. El 63% de ellos repite aos escolares y abandona la escuela,
en promedio, a los 9 aos de edad. Los de hogares sin violencia permanecen, en
promedio, hasta los 12 aos en la escuela.
Por otra parte, la violencia domstica es a su vez un modelo de referencia
con posibilidades de ser reproducido por los hijos, lo que llevar tambin a que
constituyan familias con serias deficiencias. Diversos estudios, entre ellos el de
Strauss (1980), indican que la tasa de conductas de este orden, en hijos que han
visto en sus hogares este comportamiento, supera ampliamente a las observables en hijos de familias sin violencia.

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DILEMAS TICOS DE AM ERICA I ATINA

Si bien el fenmeno es de gran complejidad y depende de por numerosas


variables, la pobreza aparece claramente como un factor de riesgo clave. Segn
refiere Buvinic (1997), en Chile por ejemplo, los casos de violencia fsica son
cinco veces ms frecuentes en los grupos de bajos ingresos, y la violencia fsica
grave es siete veces ms comn en ellos, relaciones que se verifican tambin en
otros pases.
Las realidades cotidianas de desocupacin, subocupacin e informalidad,
antes mencionadas, y otros procesos de deterioro econmico, tensan al mximo
las relaciones intrafamiliares y crean ambientes propicios a este fenmeno, que
es fatal para la integridad de la familia.

g) Incapacidad e la familia de proporcionar una infancia normal


La pobreza y la inequidad colocan a numerosas familias en serias dificultades
para poder dar a sus hijos la infancia que desearan y que les correspondera.
Ante la presin de las carencias, se abre un cmulo de situaciones que afectan
duramente a los nios, crean todo orden de conflictos en la unidad familiar e
impiden que la familia cumpla muchas de sus funciones.
Una de las expresiones principales de la problemtica que se plantea es la
figura del nio que trabaja desde edades tempranas, lo que obedece, en muchsimos casos, a razones esencialmente econmicas. El nio es enviado a
trabajar, o se procura trabajos, para poder realizar algn aporte al hogar
carenciado del que proviene y poder subsistir personalmente. Como lo ha
sealado reiteradamente la OIT, la situacin del nio trabajador es muy dura
y contradice los convenios internacionales vigentes de proteccin del nio,
as como los objetivos bsicos de cualquier sociedad. Los nios que trabajan
padecen largas jornadas, graves riesgos de accidentes de trabajo, ninguna proteccin social y magras remuneraciones. Asimismo, implica en muchos casos
el retraso escolar o, directamente, la desercin del sistema educacional. Ello
lo colocar en condiciones de inferioridad para ingresar al mercado de trabajo
en el futuro. Segn la OIT, 22 millones de nios menores de 14 aos trabajan
en la regin.
La vinculacin entre pobreza y trabajo infantil es muy estrecha. En el Brasil,
se estima que el 54% de los nios menores de 17 aos que trabaja, proviene de
hogares con renta per cpita menor al salario mnimo.

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Existe en la regin una poblacin creciente de nios que viven en las calles de
muchas urbes. Se los puede encontrar en Ro de Janeiro, Sao Paulo, Bogot,
Mxico, Tegucigalpa, y muchas otras ciudades, sobreviviendo en condiciones
cruentas. Buscan cada da el sustento para vivir. Estn expuestos a todo tipo de
peligros. Se han encarnizado con ellos grupos de exterminio, y se ha estimado
que no menos de tres nios de la calle son asesinados diariamente en ciudades
del Brasil, entre otros pases. No se ha logrado cuantificar su nmero preciso,
pero pareciera que tiende a aumentar significativamente. El papa Juan Pablo II,
que ha denunciado permanentemente esta situacin inhumana, los describi
sealando que son "nios abandonados, explotados, enfermos".
La presencia y el aumento de los nios de la calle tienen que ver con mltiples factores, pero claramente estar denotando una quiebra profunda de la estructura bsica de contencin, la familia. Los procesos de erosin de la familia,
de desarticulacin de la misma, de constitucin de familias precarias, y las tensiones extremas que la pauperizacin genera en interior de la familia, minan
silenciosamente la capacidad de las familias de mantener en su seno a estos
nios. Es una situacin de frontera que est indicando la gravedad del silencioso debilitamiento de muchas unidades familiares de la regin.
Cuestiones como el aumento de mujeres solas jefas de hogar, la renuencia de
hombres jvenes a formar familias, los nacimientos ilegtimos, madres precoces, violencia domstica, incapacidad de las familias de proporcionar una infancia normal, nios de la calle, son parte de este cuadro de debilitamiento. Deben
ser priorizadas en las polticas pblicas y por toda la sociedad, y se les deben
buscar soluciones urgentes.

VI. UNA REFLEXIN DE CONJUNTO

Se puede enfrentar el conjunto de problemas identificados? No es admisible ninguna declaracin de impotencia al respecto; Amrica Latina tiene enormes recursos
potenciales de carcter econmico y una historia plena en valores como para encarar problemas de este orden. Cuenta actualmente, asimismo, con un logro de gigantescas proporciones, la democratizacin de la regin. Este desafo tiene que ser prioridad para las democracias establecidas en toda la regin, con tantos esfuerzos y
luchas de la poblacin. Es lo que se espera de un sistema democrtico.
Amartya Sen (1981) ha identificado cmo las grandes hambrunas masivas
de este siglo se han producido bajo regmenes dictatoriales. En cambio, en la

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h) Los nios de la calle

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democracia, la presin de la opinin pblica, de los medios, de diversas expresiones de la sociedad organizada, obliga a los poderes pblicos a prevenirlas.
Los Estados y las sociedades latinoamericanas deben proponerse amplios pactos sociales para fortalecer la familia.
Las polticas pblicas en la regin deben tomar debida nota de la trascendencia de los roles que juega la familia y actuar en consonancia. En el discurso pblico usual en Amrica Latina se hace continua referencia a la familia, pero en la
realidad no hay un registro en trminos de polticas pblicas. Son limitados los
esfuerzos para montar polticas orgnicas de proteccin y fortalecimiento a la
unidad familiar, agobiada por el avance de la pobreza y la inequidad. Existen
numerosas polticas sectoriales, hacia las mujeres, los nios, los jvenes, pero pocos intentos para armar una poltica vigorosa hacia la unidad que los enmarca a
todos y que va a incidir a fondo en la situacin de cada uno: la familia.
La poltica social debera estar fuertemente enfocada hacia esta unidad decisiva. Es necesario dar apoyo concreto a la constitucin de familias en los sectores
desfavorecidos, proteger detalladamente los diversos pasos de la maternidad, respaldar las sobreexigencias que se presentan a las familias con problemas econmicos en los trances fundamentales de su existencia, darles apoyo para erradicar el
trabajo infantil y para que sus nios puedan dedicarse a la escuela, desarrollar una
red de servicios de apoyo a las mismas (guarderas, apoyos para ancianos y discapacitados, etc.), extender las oportunidades de desarrollo cultural y de recreacin
familiar. Ello exige polticas explcitas, contar con instrumentos organizacionales
para su ejecucin, asignacin de recursos, alianzas entre el sector pblico y sectores de la sociedad civil que pueden contribuir a estos objetivos.
El peso de la pobreza y la inequidad sobre los sectores humildes de Amrica
Latina est creando "situaciones sin salida" que es imprescindible enfrentar, a
travs de polticas como las referidas y otras que aborden los planos trascendentales del empleo, la produccin y diversos aspectos econmicos. Es inadmisible
que puedan seguir operando "crculos de hierro" como el que capta un informe
sobre la familia de la CEPAL (1997b). Este informe seala que "segn el pas,
entre el 72 y el 96% de las familias en situacin de indigencia o pobreza tienen
padres con menos de 9 aos de instruccin". Ello significa que la pobreza lleva
en la regin a una educacin limitada, que a su vez conduce a formar familias
cuyos hijos tendrn una escolaridad reducida, lo que influir en mantener destinos familiares de pobreza intergeneracionalmente.
Se podr argir que no existen recursos para llevar adelante polticas de
familia innovadoras. Es necesario, desde ya, hacer todo lo posible para que los pases
crezcan, mejoren su productividad y competitividad, y se amplen los recursos,
pero al mismo tiempo se hace imprescindible no perder de vista las prioridades

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finales del desarrollo y se debe procurar protegerlas. Sociedades ms pobres que


otras tienen, sin embargo, mejores resultados en trminos de familia, porque en
sus polticas pblicas y sus asignaciones presupuestarias han dado efectivo apoyo a las madres, los nios y las unidades familiares. Asimismo, se deben ampliar
los recursos convocando ampliamente a toda la sociedad a participar activamente en las polticas de respaldo a la familia. Diversas sociedades avanzadas
del mundo cuentan, en este campo, con importantes aportes de la sociedad
civil y del trabajo voluntario.
Al fortalecer la familia se mejora el capital humano de la sociedad, palanca
del crecimiento econmico y el desarrollo social, y base de la estabilidad democrtica. Pero incluso, ms all de ello, actuar en esta direccin no es slo mejorar un medio, sino que hace al fin ltimo de toda sociedad democrtica. La
familia es una base fundamental para mltiples reas de actividad, pero es sobre
todo un fin en s mismo. Fortalecerla es dar paso efectivo a las posibilidades de
desarrollo de las potencialidades del ser humano, es dignificarlo, es ampliar sus
oportunidades, es hacer crecer su libertad real.
Cada hora que transcurre en esta Amrica Latina, afectada por los problemas sociales descriptos sin que haya polticas efectivas en campos como ste,
significar ms familias destruidas o que no llegarn a formarse, madres adolescentes, nios desertando de la escuela, jvenes excluidos. La tica, en primer
lugar, la propuesta de la democracia y el ideario histrico de la regin exigen
sumar esfuerzos y actuar con urgencia para evitarlo.

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Economa y democracia*

La brecha que existe entre las expectativas que gener la extensin de los regmenes democrticos en la regin y la satisfaccin con sus resultados es considerable. Segn Latinobarmetro, mientras que en 2002 el 57% de la poblacin
consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, slo el 33% se
senta satisfecho con su funcionamiento. Es poco verosmil que el descrdito de
la democracia en nuestra regin corresponda a una preferencia por regmenes
dictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de pases latinoamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gente
quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran
esta forma de gobierno.
Una frustracin similar se expresa en el terreno econmico. Las expectativas
que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los
procesos econmicos han quedado insatisfechas en gran parte de la regin. El
* Ex Secretario General de la Clil'AL, acta! Subsecretario General para Asuntos Econmicos
y Sociales de las Naciones Unidas.
** Documento presentado en el Encuentro Internacional "Movilizando el Capital Social y el
Voluntariado de Amrica Latina", realizado en Santiago de Chile, el 22-23 de mayo de 2003,
organizado por el mi) y el Gobierno de Chile. Preparado originalmente para el proyecto del PNUD
sobre Democracia en Amrica Latina. Utiliza ampliamente documentos institucionales de la
CFPAL, donde se han recogido los aportes del autor, y en la Seccin I.C un documento elaborado
por la chi'AL para el Comit Ejecutivo de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas
(Naciones Unidas, 2001). En los ltimos aos me he beneficiado enormemente en el anlisis de
estos temas de las discusiones con algunos colegas, en particular con Eugenio Lahera, Manuel
Marfn, Ernesto Ottone y Juan Carlos Ramrez, algunas de cuyas contribuciones se recogen en
los documentos de la CKPAL y Naciones Unidas ya mencionados. Tambin me he beneficiado a lo
largo de muchos aos de mltiples discusiones con mi amigo Carlos Vicente de Roux. Agradezco
a Eugenio Lahera y a Mara Angela Parra su colaboracin en la elaboracin de este ensayo, as
como los comentarios detallados de Reynaldo Bajraj, Carlos Vicente de Roux y Arturo O'Connell
y de los participantes en un taller realizado por el PNUD y la ciil'AL, bajo la coordinacin de Dante
Caputo, donde se discuti una versin anterior de este ensayo. Por supuesto, la responsabilidad
por el conjunto es exclusivamente personal.
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Jos Antonio Ocmpo"

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crecimiento del comercio internacional y de la inversin extranjera directa refleja una internacionalizacin relativamente exitosa de importantes sectores de
nuestras economas. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflacin
han sido exitosos en la mayor parte de los pases. Pese a estos avances, los ritmos
de crecimiento econmico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza se
mantienen altos.
En efecto, el ritmo de crecimiento econmico de Amrica Latina desde 1990
ha alcanzado slo un 2,6% anual, la mitad del logrado durante la etapa de
industrializacin liderada por el Estado entre los aos cincuenta y setenta (5,5%).
Aun entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeo del nuevo
"estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3,7% anual) fue muy inferior a la
que caracteriz a Amrica Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte,
aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho perodo, lo hizo a
un ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superaba
ya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza segua siendo superior
a la de entonces en tres puntos porcentuales. Adems, desde 1998, tanto el
crecimiento econmico como la tendencia a la reduccin de la pobreza se detuvieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la "media dcada
perdida".
Esta doble frustracin explica la insatisfaccin que se ha venido extendiendo en la regin, tanto con los resultados de la democracia como de las reformas
de mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la regin, ambas estn,
adems, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta si
se preferira un sistema autoritario sobre uno democrtico si diera mejores resultados en el terreno econmico, una ligera mayora de los encuestados responde que s (51%). Por otra parte, aunque la mayora de la poblacin latinoamericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfaccin con los resultados de las reformas econmicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones
(29%); ste es, por lo dems, un reflejo del rechazo a las decisiones polticas que
condujeron a dichos procesos.
La relacin entre la insatisfaccin con la democracia y con las reformas econmicas responde en Amrica Latina a un hecho real: la nueva oleada de democratizacin, que se inici a mediados de los aos ochenta, asumi las reformas
econmicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda.
Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histrico en la
historia de la democracia latinoamericana (vase, por ejemplo, Domnguez y
Purcell, 1999). Posiblemente Amrica Latina sea, con Europa central, la regin
del mundo en desarrollo donde se combina en forma ms clara el avance en
materia de democracia representativa con liberalizacin de los mercados.

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La tensin entre democracia y desarrollo econmico puede estar llegando a


un punto de inflexin. Este ensayo espera contribuir al anlisis de cmo superar
esta tensin. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relaciones
conceptuales entre economa y democracia. La segunda considera sucintamente algunas relaciones entre globalizacin y democracia. La tercera y cuarta miran a las instituciones y polticas nacionales e internacionales que pueden contribuir a potenciar una mejor relacin entre economa y democracia y, por el
lado negativo, algunas que la deterioran.

I. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACIN


ENTRE ECONOMA Y DEMOCRACIA
1. Democracia es extensin de ciudadana
El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho ms que rgimen
democrtico, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control
mutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayoras y los derechos de las
minoras que caracterizan a los regmenes democrticos (O'Donnell, 2002).
Democracia es la extensin del concepto de la igualdad jurdica y, por ende, de
los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadana civil,
poltica y social.
Este concepto fuerte de democracia se identifica, as, con una visin moderna y amplia de ciudadana, que va ms all de los derechos polticos. Identifica,
en particular, a la democracia como la extensin efectiva de los derechos humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, que garantizan la
autonoma individual frente al poder del Estado y la participacin en las decisiones pblicas, y la de los derechos econmicos, sociales y culturales, que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin (CEPAl,
2000a).
Esta visin paralela de democracia y de ciudadana resalta, asimismo, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos,
que han sido, por lo dems, el producto de un largo proceso histrico. Si bien
los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales
se rigen por estatutos jurdicos diversos en cuanto a su carcter, exigibilidad y
mecanismos de proteccin, todos forman parte de los derechos fundamentales
de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internacionales correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de los
derechos econmicos, sociales y culturales -e incluso de los derechos civiles,

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an de limitada aplicacin en la regin, los derechos polticos, tan difcilmente alcanzados en muchos pases latinoamericanos, tienden a perder sentido para
los sectores con menores recursos.
El reconocimiento de la igualdad jurdica de las personas es quizs el avance
ms trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capitalismo moderno, que exiga reconocer a quienes transan en el mercado como
iguales ante la ley. En el pensamiento econmico, este concepto ha tenido un
renacimiento contemporneo en la literatura institucionalista, que ha hecho
hincapi en el buen funcionamiento de los sistemas jurdicos, incluida la igualdad ante la ley, as como en el respeto a los derechos de propiedad, como elementos esenciales para la reduccin de los costos de transaccin y, por ende,
para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990).
Sin embargo, una extensa literatura histrica, tanto de carcter poltico como
econmico, ha enfatizado la tensin que tambin existe entre igualdad social y
derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan tambin
la desigualdad en la distribucin de la riqueza y el ingreso que genera el propio
funcionamiento de los mercados. De ah se deriva la persistente ambivalencia
histrica de la relacin entre pensamiento liberal y democracia (vase, por ejemplo, Bobbio, 1989).
La superacin, siempre incompleta, de la tensin entre los principios de
igualdad y de proteccin de la propiedad slo ha sido posible a travs de la
ciudadana poltica, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciudadana social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmente
a medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida y
generada por las fuerzas del mercado, pero tambin a regulaciones econmicas
que buscan afectar directamente a la relacin entre el funcionamiento de los
mercados y la distribucin del ingreso. La extensin de ciudadana social ha
significado, por lo tanto, la expansin del papel regulador y redistributivo del
Estado, que ha sido visualizado por algunas corrientes econmicas como una
restriccin a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de
"distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, uno
de los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensamiento econmico.
Como corolario, estas intervenciones del Estado o, en el caso opuesto, su
desmonte- deben ser analizadas no slo en funcin de los efectos sobre el funcionamiento de los mercados sino tambin de los beneficios que generan -o de su
prdida- (Atkinson, 1999). En ltima instancia, deben ser analizadas en trminos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas del
mercado y de los beneficios que derivan de una mayor igualdad y cohesin social.

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Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribucin del ingreso sobre el crecimiento econmico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig,
Arias y Rigolini, 2001), as como la visin de la cohesin social y la estabilidad
poltica como fuentes de competitividad internacional en una era global.
En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la superacin de la tensin entre los principios mencionados es particularmente compleja. En primer trmino, la garanta de una efectiva igualdad de oportunidades
resulta de por s ms difcil, ya que las personas que estn en situacin de desventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combinacin de ellas. De all que igualar las oportunidades requiera intcgralidad y un
tratamiento diferenciado (accin positiva) para quienes son distintos o estn en
situaciones dismiles.
Adems, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efecto, el mrito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales
y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida
en que la sociedad no ofreci oportunidades adecuadas a un amplio contingente de la poblacin en etapas tempranas de su vida, produjo prdidas que son en
gran medida irreparables, por ejemplo, en el caso de aquellas personas que experimentaron desnutricin en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaron
los niveles mnimos de educacin necesarios para una buena insercin productiva. De all la necesidad de contar con polticas que compensen la desigualdad
de trayectorias y no slo de oportunidades.
En esta visin de democracia y ciudadana, la equidad social es vista, por lo
tanto, como un objetivo en s mismo, como la verdadera expresin de los propsitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio bsico
de cohesin social. La defensa de los derechos econmicos, sociales y culturales,
y su redefinicin gradual hacia formas ms complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo econmico y social. Ms an, dado el
avance en materia de derechos polticos durante las ltimas dcadas, Amrica
Latina est en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadana
social, como requisito mismo para el avance de la democracia poltica (CEPALHDH, 1997).
Si bien la visin de estos derechos como un todo indivisible es objeto de
amplio consenso, su indivisibilidad es mucho ms compleja cuando se pasa al
plano de su aplicacin. Garantizar el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violacin de los
derechos civiles y polticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cumplimiento del "derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su
familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora

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continua de las condiciones de existencia" (art. 11 del Pacto Internacional de


Derechos Econmicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno econmico, ya que se trata de la generacin de una masa de recursos suficientes y
de su adecuada asignacin.
Como es evidente, la sola declaracin poltica de reconocimiento de estos
derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentacin
debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como
veremos, con el "Pacto fiscal" imperante en cada sociedad, para as evitar que se
traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconmicos que
afecten, por otras vas, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger.
Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas
que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo.
Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por
ende, como lo han recogido los debates sobre derechos econmicos y sociales,
lo mximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el
establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar
en estas reas, considerando su nivel de desarrollo.
Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de
todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la
sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000).
Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la produccin (en
la medida de las capacidades) y/o a la reproduccin, cumplir las obligaciones
tributarias y participar en la esfera pblica.
El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de este
ensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporneas del desarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollo
como libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recientemente el Banco Mundial. Corresponde, adems, al concepto de desarrollo
integral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, ms recientemente
en CEPAL (2000a). Esta visin busca explotar las sinergias entre los distintos
aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la bsqueda
de estos mltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va ms all de la
bsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: "Esta visin integral del
desarrollo va ms all de la complementariedad entre las polticas sociales, econmicas, ambientales y el ordenamiento democrtico, entre capital humano,
bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadana: debe interpretarse como el
sentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, vol. I, p. 41).
Las consecuencias de esta perspectiva son ms profundas de lo que la mayora de los economistas estn dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957),

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significa fundamentalmente que el sistema econmico debe estar subordinado


a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporneas, este principio
puede verse como una respuesta a las fuerzas centrfugas que caracterizan actualmente al mbito privado. Efectivamente, en muchos pases en desarrollo (e
industrializados), la poblacin viene perdiendo el sentido de pertenencia a la
sociedad, de identificacin con propsitos colectivos y de desarrollo de lazos de
solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia
de fomentar esos lazos, con el fin de "crear sociedad", es decir, una conciencia
ms difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del conjunto de la organizacin social. En este sentido, los derechos humanos, en su
doble dimensin, configuran un verdadero marco tico para las polticas econmicas y sociales y el ordenamiento poltico.

2. Democracia es diversidad
El segundo concepto esencial para el anlisis de la relacin entre economa y
democracia se puede formular de manera simple: la democracia implica diversidad. En efecto, la ciudadana no tiene sentido cuando los ciudadanos carecen
de opciones entre las cuales elegir. Afortunadamente, la historia indica que aun
las economas de mercado se caracterizan por su diversidad, por diferentes "variedades de capitalismo", para utilizar la expresin de Albert (1992) y Rodrik
(1999).
En efecto, aun detrs de la tendencia al fortalecimiento de las relaciones de
mercado, el mundo moderno sigue mostrando variedades en las mezclas entre
Estado y mercado, as como en las formas de accionar del Estado. En los pases
industrializados, siguen existiendo nfodelos diversos, que abarcan desde el Estado de Bienestar limitado de los Estados Unidos hasta los ms elaborados Estados de Bienestar del continente europeo. En nuestra regin, existen formas
diversas a travs de las cuales se han expresado dichas tendencias en las ltimas
dcadas. Existen, por ejemplo, pases que destinan al gasto social entre el 4 y el
6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan ms del 20%.
Existen modelos de privatizacin radical de empresas estatales y otros donde
este proceso ha sido muy limitado. Y existen distintos modelos de reestructuracin de la seguridad social, con muy diversos componentes de solidaridad y
diferentes mezclas de participacin pblica y privada.
Esta visin tiene, adems, sustento conceptual en la idea segn la cual el
desarrollo institucional posee dos caractersticas esenciales: aun si las funciones
bsicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adoptan es

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variable; y una de las explicaciones bsicas de ello es que todo desarrollo institucional implica un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a trayectorias
diferentes (Rodrik, 2001). Para expresarlo en otros trminos, esto implica que
e! desarrollo institucional ("capital institucional"), as como la construccin de
mecanismos de cohesin social ("capital social") y la formacin de capital humano y capacidad tecnolgica ("capital conocimiento"), son procesos esencialmente endgenos.
Es interesante notar que la idea segn la cual el desarrollo institucional y la
cohesin social son procesos esencialmente endgenos ha sido reconocida, en
las concepciones ms recientes de la cooperacin para el desarrollo, en las que se
hace hincapi en que su eficacia depende del "sentido de pertenencia" (ownership)
de las polticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisito
esencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las polticas de los organismos financieros internacionales. Sin embargo, la contradiccin entre este principio y el funcionamiento de la condicionalidad internacional es todava objeto
de mucha controversia (vase la seccin IV.2).
En contra de esta visin milita el "fetichismo de las reformas" que se ha
implantado en la comunidad internacional: el fundamcntalismo de mercado,
una de cuyas expresiones y, ciertamente, no la ms radical- fue el "Consenso
de Washington". Detrs de sta subyace la idea de que existe un modelo nico
de desarrollo, aplicable a todos los pases en todas las circunstancias, y una
visin de la "economa de mercado" como antagnica del intervencionismo
estatal. Los organismos de Bretton Woods impulsaron esta visin a partir de los
aos ochenta a travs de la "condicionalidad estructural". En los ltimos aos,
esta visin se ha venido moderando, gracias al reconocimiento del desarrollo
institucional y, por ende, del Estado como elementos complementarios del
mercado. Pero aun as, el enfoque de estos organismos ha mantenido un sesgo
hacia limitar la accin del Estado.
Una de las expresiones de esta visin revisionistaque Rodrik ha denominado el "Consenso de Washington ampliado"- es la idea de "generaciones de
reformas". En efecto, se dice que para superar los problemas que han experimentado las economas en desarrollo con los procesos de liberalizacin se necesita complementar la primera generacin de reformas con una segunda y, quizs ms adelante, una tercera. Las fronteras entre las "generaciones" de reformas
se han desperfilado progresivamente. Incluso las primeras, asociadas a la liberalizacin de la economa y a la disciplina macroeconmica, se han prestado a
distintas interpretaciones y sobre su contenido existen diferencias de nfasis y
amplias polmicas. La "segunda" generacin de reformas tiene tantos significados como interpretaciones posibles de lo que es un desarrollo institucional ade-

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cuado, foco de atencin de quienes la propugnan. La necesidad de mejorar los


resultados de las reformas en trminos de equidad puede presentarse como un
llamado a una "tercera" generacin de reformas, que site este objetivo en el
centro de la agenda de polticas.
Pero sta no parece la manera ms apropiada de plantear la necesidad de
cambio. El concepto de "generaciones" de reformas lleva implcita la visin de
procesos lineales y universales, en que los logros de etapas anteriores permanecen
inmodificables como cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisos
del edificio. Sin embargo, esta afirmacin resulta inapropiada cuando como es el
caso la fragilidad de algunos de los cimientos da lugar a problemas que luego
se trata de resolver en etapas posteriores. ste es, por ejemplo, el caso en el cual
la liberalizacin da lugar a mayores niveles de inestabilidad macrocconmica, a
la destruccin de encadenamientos productivos y tecnolgicos que no son sustituidos por otros de nuevo corte, o a crecientes dualismos en las estructuras
productivas. En este caso, ser necesario, ms bien, "reformar las reformas"
(French-Davis, 1999; CF.PAL, 2000a).
La misma confusin terminolgica afecta a la dea de que es necesario "consolidar" las reformas. Hay un sustrato mnimo en torno del cual existe un cierto
grado de consenso (aunque tambin voces discordantes): consolidacin de los
logros en materia macroeconmica, sobre todo con respecto a la solidez fiscal y
a la reduccin de la inflacin, a la apertura a las oportunidades que ofrece la
economa internacional, a la mayor participacin del sector privado en el desarrollo y a la necesidad de contar con Estados ms eficientes. Pero de inmediato
surgen discrepancias profundas en cuanto al contenido de estos trminos. De
hecho, no hay un solo modelo de manejo macroeconmico que garantice los
resultados sealados, ni una nica forma de integrarse a la economa internacional, o de combinar los esfuerzos de los sectores pblico y privado. Estas
diferencias se reflejan, por lo dems, como ya lo hemos sealado, en el desarrollo de los pases industrializados y de la regin, en el que la diversidad de soluciones a los temas propuestos en este consenso mnimo pasan a ser ms importantes que la inalcanzable homogeneidad del nuevo "modelo de desarrollo".
En realidad, la idea de que debe existir una especie de patrn, estilo o modelo nico de desarrollo, aplicable a todos los pases, no slo es ahistrica, sino
nociva y contraria a la democracia. El apoyo a la democracia est ligado al
reconocimiento de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemas
de la gente. En definitiva, conceptos como el de "generaciones de reformas" o
incluso el de "economa de mercado" pueden generar ms confusin que claridad, e impiden reconocer la diversidad como un objetivo explcito y deseable.

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3. La democracia y las reglas macroeconmicas claras y fuertes


son complementarias
La valoracin positiva de la diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre
experiencias concretas. En no pocas ocasiones, han existido polticas que terminan destruyendo los fundamentos sobre los cuales funcionan los sistemas econmicos, es decir, cayendo en el "populismo econmico", para emplear el concepto sugerido hace algunos aos por Dornbusch y Edwards (1989).
Aunque este concepto no se ha empleado con gran precisin en los debates
contemporneos, suele utilizarse -y as, por lo tanto, lo emplearemos aqu
para referirse a prcticas macroeconmicas que tienden a generar prosperidades
transitorias pero que, debido a la insostenibilidad de los niveles de gasto pblico o privado que promueven, conducen inexorablemente a la crisis. Tambin
ha sido utilizado para hacer alusin a polticas que buscan redistribuir el ingreso mediante formas de regulacin econmica que distorsionan severamente el
funcionamiento de los mercados, pero en tal sentido es difcil diferenciarlo del
intervencionismo estatal en un sentido ms amplio.
Este concepto ha sido criticado, con razn, por su imprecisin y la falta de
relacin clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia poltica, que se refiere a formas particulares de movilizacin de masas basada en
promesas de bienestar social. En efecto, el "populismo econmico", tal como
fue definido en el prrafo anterior, ha sido practicado en no pocos casos por
regmenes polticos no populistas, incluso dictatoriales, y hasta por regmenes econmicos aparentemente muy ortodoxos. Esto es cierto, como veremos, en pases que han utilizado los perodos de euforia en los mercados
internacionales de capitales para llevar a cabo procesos de liberalizacin financiera acelerados, acompaados de sobrcvaluacin y otros desequilibrios
macroeconmicos, que terminan desencadenando primero expansiones aceleradas del gasto pblico y privado y, posteriormente, fuertes crisis macroeconmicas. Por eso, quizs sera mejor referirse a estas formas de comportamiento macroeconmico como "facilismo" macroeconmico ms que como
"populismo".1
El corolario ms importante de este ambiguo concepto es, sin embargo, que
el avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconmicas claras y fuertes no deben verse como antagnicos, sino como complementarios.
Existen varias razones para esto y la forma de hacerlo es promoviendo soluciones democrticas y no sustituyendo los acuerdos democrticos por arreglos de
1

sre es el trmino que propuso Arturo O'Connell en las discusiones del proyecto.

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otra naturaleza, en particular por el excesivo peso otorgado a intervenciones de


corte tecnocrtico (vase, al respecto, la seccin III.2).
La razn ms importante es que, para que la poltica pblica sea eficaz y
sostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas por
las autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido ua de las principales
causas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseo de
poltica, como ocurri en los aos ochenta y en las crisis ms recientes en Amrica Latina.
Por otra parte, la historia regional indica que todas las formas de inestabilidad macroeconmica son costosas en trminos sociales. Los efectos regresivos
de la inflacin y, especialmente, de una inflacin alta han sido constatados
ampliamente en el pasado. Tambin lo han sido los efectos de los desrdenes
cambiarlos, ya que la fuga de capitales garantiza una cobertura adecuada de los
intereses de los sectores poderosos, al tiempo que los ajustes posteriores del tipo
de cambio, agudizados por la fuga de capitales, elevan la carga del servicio de la
deuda externa y redistribuyen dicha carga sobre otros sectores sociales.
La "dcada perdida" de los aos ochenta y los fuertes vaivenes macroeconmicos de los noventa han permitido constatar que la inestabilidad real -es decir, los ciclos econmicos acentuados tambin tiene costos sociales elevados.
Las recesiones provocan una desorganizacin de los servicios gubernamentales;
una prdida permanente del capital humano de los descmpleados o subempleados, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en trminos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando se
reintegran al mundo laboral; una rpida elevacin del desempleo y la pobreza,
en tanto que la recuperacin econmica posterior rara vez conlleva un restablecimiento de los niveles de empleo y pobreza prevalecientes antes del ajuste, o
dicho restablecimiento se da en forma ms lenta que el deterioro precedente,
por lo cual la inestabilidad del crecimiento crea una especie de histresis en el
empleo y la pobreza; y, en condiciones crticas, las crisis generan desercin escolar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus estudios.
Las crisis conllevan tambin una gran prdida de recursos econmicos, entre otros una prdida irreversible de activos empresariales, tanto tangibles como
intangibles, que puede tener efectos prolongados. En trminos ms amplios, la
inestabilidad real, tanto como la inflacin, afectan al proceso de ahorro e inversin y, en particular, promueven estrategias rnicroeconmicas "defensivas" que
castigan la inversin en activos fijos y tecnologa, y privilegian la utilizacin de
oportunidades coyunturales y de estrategias de reestructuracin empresarial
orientadas a racionalizar lo existente, ms que a desarrollar nuevas actividades.

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Por este motivo, existe una asociacin negativa entre crecimiento de largo plazo
y la amplitud del ciclo econmico (Loayza, Fajnzylber y Caldern, 2002).
Ambos factores, inestabilidad real y lento crecimiento econmico, tienen
efectos distributivos adversos, que se reflejan, en particular, en el comportamiento de las empresas pequeas. Un ambiente de crecimiento es esencial para
que florezcan estas empresas, que por el contrario son castigadas severamente
por la inestabilidad real, en especial, aunque no nicamente, por el acceso inestable al crdito. Un crecimiento lento e inestable puede acentuar, por lo tanto,
el dualismo (o heterogeneidad estructural) que caracteriza las estructuras productivas de los pases en desarrollo. Esto fue lo que sucedi en Amrica Latina
en los aos noventa: ia regin gener ms empresas de "clase mundial", capaces
de integrarse exitosamente a la economa global, pero al mismo tiempo aumentaron las actividades de baja productividad, que originaron el grueso del empleo de mala calidad en la regin durante los aos noventa.
La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias para
lograr las metas del desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribucin del
ingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabilidad econmica de corto plazo, la agenda de polticas tendr un horizonte temporal ms largo. En cambio, durante los episodios de recesin, desempleo, inflacin creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende a
desaparecer, y la recuperacin del control macroeconmico se convierte en el
nico y ms urgente objetivo de la poltica econmica. Un contexto caracterizado por la estabilidad y la coherencia de las polticas ofrece, por lo tanto, un
mayor grado de predectibilidad y alarga el horizonte temporal para la adopcin
de decisiones de individuos, empresas y autoridades y, por ende, facilitan el
buen funcionamiento de la democracia.
Sin embargo, la estabilidad y la consistencia son coherencia necesarias pero
no suficientes para un mejor desempeo social en un contexto democrtico. En
general, son condiciones necesarias para todo conjunto de metas estructurales,
muchas de las cuales pueden no tener una dimensin social evidente. Por ejemplo, puede darse el caso de que la meta estructural considerada como primordial y de mayor prioridad por las autoridades sea reducir el tamao del Estado
y ampliar el mbito del sector privado, incluso a costa de sacrificar la poltica
social. Por lo tanto, el conflicto no se plantea entre poltica social, por una
parte, y estabilidad y coherencia macroeconmicas por otra, sino entre sta y
otras prioridades de largo plazo.
Por lo dems, la baja inflacin y las cuentas fiscales equilibradas son componentes de la estabilidad y la consistencia, pero no son sinnimos (CEPAL, 2000a,
vol. III, cap. 1; Ocampo, 2001). sta es una consideracin importante, ya que

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la mayor parte de las medidas macroeconmicas se han concentrado en estos


dos aspectos. Entre otros ejemplos, en la antesala de sus respectivas crisis de los
aos noventa, Mxico y las economas del Sudeste Asitico presentaban un
equilibrio o un excedente fiscal y bajas tasas de inflacin, al tiempo que exhiban atrasos cambanos y dficit insostenibles en cuenta corriente. En otros
casos, en los que la inflacin y la poltica fiscal tambin estaban controladas, el
problema ms grave fue la alta concentracin de deuda pblica y/o externa en
el corto plazo.
Es interesante observar que, en la mayora de estos casos, el supervit fiscal
coexista con excesos de gasto interno, reflejado en los desequilibrios de cuenta
corriente, que implicaban la presencia de significativos dficit del sector privado.
Si los gobiernos hubieran aprovechado las holguras contenidas en el excedente
del sector pblico para financiar nuevos programas sociales, el desequilibrio macroeconmico general habra sido an peor. En ese sentido, el exceso de gasto
privado produce un efecto de desplazamiento ("crowding-out") de\ gasto pblico,
tan claro como el efecto opuesto resaltado por la literatura econmica ortodoxa.
Como se sabe bien, en ausencia de desequilibrios fiscales, los dficit crecientes en
cuenta corriente constituyen la contrapartida de dficit privados y del ingreso
masivo de financiamiento externo dirigido a este sector, que pueden transformarse en fuentes de desequilibrio macroeconmico tanto o ms agudas que las provenientes de dficit pblicos, en particular cuando estn acompaados de una regulacin deficiente de los mercados financieros internos y terminan, por ende, en
crisis financieras nacionales (Marfn, 2001). Como lo ensean ya varias experiencias de este tipo, la brusca suspensin del financiamiento externo genera difciles
procesos de ajuste, con consecuencias negativas para los grupos ms vulnerables.
Esto implica, por lo dems, que el control de la inflacin y de los desequilibrios
fiscales no son siempre suficientes para garantizar el equilibrio macroeconmico.
Todo esto resalta la importancia de lograr mayores niveles de estabilidad
macroeconmica, en un sentido amplio del trmino, que incluye no slo control fiscal y bajos niveles de inflacin, sino tambin estabilidad del crecimiento
econmico y de las cuentas externas. Indica que lograr estabilidad de precios o
un crecimiento rpido con rezago cambiarlo resulta costoso a la larga, al igual
que con polticas procclicas que agudizan los efectos de los ciclos financieros
internacionales sobre las economas; o una aplicacin demasiado estrecha de los
objetivos de estabilizacin de precios, que ignore otras dimensiones de estabilidad y los costos de transicin que pueden generar las polticas antiinflacionarias.
Las frmulas para hacerlo son diversas y, adems, en la medida en que las distintas dimensiones de la estabilidad no son necesariamente complementarias,
no deben ignorar las mltiples disyuntivas que enfrentan las autoridades.

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La tensin entre los principios de igualdad y de proteccin de la propiedad ha


adquirido dimensiones nuevas en la fase actual de la globalizacin. La "nivelacin del campo de juego" (homogeneizacin normativa) que ha trado la globalizacin ha significado un renovado impulso a la defensa de los derechos de
propiedad y, ms especficamente, a la extensin de las reglas de juego del mundo industrializado. Ello se ha expresado en la suscripcin de mltiples tratados
de proteccin a la inversin, as como la generalizacin de las reglas de proteccin a la propiedad intelectual.
En un mundo en que las oportunidades de desarrollo estn desigualmente
distribuidas, esta homogeneizacin de las reglas del juego ha estado acompaada de tensiones distributivas crecientes. En efecto, durante el ltimo cuarto del
siglo XX la desigualdad internacional, medida por la dispersin del ingreso por
habitante de los distintos pases del mundo, aument y estuvo acompaada por
un aumento en la variabilidad de dichos ingresos (CEPAL, 2002). Existe, adems,
evidencia amplia de un aumento en la desigualdad de la distribucin del ingreso en el interior de los pases, tanto en el mundo desarrollado como en el mundo en desarrollo (uNCTAD, 1997; PNUD, 1999; Gomia, 1999; Bourguinon y
Morrison, 2002). De acuerdo con una de las estimaciones existentes, el 57% de
la poblacin mundial vive en pases cuya distribucin del ingreso se ha deteriorado, frente a slo un 16% en aquellos en que ha mejorado, mientras que en los
dems no se observa una tendencia definida (Cornia, 1999).
Las explicaciones alternativas de estas tendencias siguen siendo objeto de un
agitado debate. Una de las explicaciones de dichas tendencias es el aumento de
los diferenciales de ingreso en funcin del grado de calificacin de la mano de
obra, que es un fenmeno virtualmente universal. Otra es la asimetra creciente
que existe entre la movilidad internacional de algunos factores de produccin
(el capital y la mano de obra altamente calificada) y las restricciones a la movilidad de otros (mano de obra poco calificada), que genera fuerzas distributivas
en contra de los ltimos (Rodrik, 1997). El debilitamiento de las instituciones
de proteccin social e incluso la creciente dificultad de los gobiernos para proporcionar instrumentos eficaces de proteccin social constituyen una tercera
explicacin.
Esto ltimo resulta paradjico, ya que la actual fase de globalizacin es un
fenmeno multidimensional, que ha incluido tambin la extensin gradual de
principios ticos comunes, entre los que se destacan las declaraciones de derechos humanos y los principios consagrados en las cumbres de las Naciones
Unidas. Estos procesos se arraigan en una trayectoria de luchas de la sociedad

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II. UNAS BREVES NOTAS SOBRE GLOBALIZACIN Y DEiMOCRACIA

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civil internacional por los derechos humanos, la equidad social, la igualdad de


gnero, la proteccin del medio ambiente y, ms recientemente, la globalizacin de la solidaridad y el derecho a ser diferente.
Estas dimensiones de la globalizacin han sido favorables para la extensin
mundial de los regmenes democrticos y de una visin amplia de ciudadana.
Sin embargo, la coincidencia de este proceso con la libcraizacin de las fuerzas
del mercado ha generado tensiones, sin que se haya creado los mecanismos para
atenuarlas. La razn bsica de ello es que el proceso de globalizacin, al tiempo
que ha promovido la democracia, ha erosionado la capacidad de accin de los
gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulacin econmica. Ha retenido en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de
mantener la cohesin social, pero con menos mrgenes de accin para hacerlo.
Ms an, como resultado de la homogenizacin normativa y del peso creciente
de la condicionalidad estructural, los espacios para la diversidad que exige la
democracia se han venido reduciendo.
Como se ha hecho evidente en las controversias recientes sobre la inestabilidad financiera internacional, estos dilemas slo se resuelven, en ltima instancia, fortaleciendo una gobernabilidad global. Pero en sta y otras materias, las
tendencias democrticas del mundo actual son virtualmente nulas. No hay, en
efecto, procesos en curso que estn abriendo espacios para que las decisiones
econmicas de carcter global tengan algn contenido democrtico. Ms an,
independientemente de su contenido democrtico, no existen ni siquiera fuerzas favorables a la creacin de espacios ms amplios de gobernabilidad econmica internacional.
La ausencia de una verdadera internacionalizacin de la poltica es, en tal
sentido, la principal paradoja que caracteriza al actual proceso de globalizacin.
En otras palabras, la acentuacin simultnea de las fuerzas democrticas y de las
tensiones distributivas no ha estado acompaada de un fortalecimiento efectivo de instancias polticas que permitan reducir la tensin entre ambas. Existen,
en efecto, espacios incipientes de ciudadana global, que toman la forma particular de luchas de la sociedad civil internacional, pero su capacidad para transformar la realidad sigue dependiendo de su incidencia en los procesos polticos
nacionales.
Esto tiene implicaciones profundas para el ordenamiento internacional.
Implica, en primer lugar, que es necesario crear espacios democrticos de carcter global. Sin embargo, este proceso ser necesariamente lento. Por ello, y en
tanto las expresiones de la ciudadana poltica sigan siendo esencialmente nacionales, implica que hoy el fomento de la democracia como valor universal
slo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representacin

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y participacin determinen las estrategias de desarrollo econmico y social, y


ejerzan una mediacin eficaz de las tensiones propias del proceso de globalizacin.
Esto significa, a su vez, que el ordenamiento internacional debe ser respetuoso de la
diversidad, dentro de los lmites de la interdependencia. Tambin implica que
una funcin esencial de los organismos internacionales es apoyar las estrategias
nacionales que contribuyan a reducir, por la va de la ciudadana poltica, las
profundas tensiones que existen hoy entre el principio de igualdad y el funcionamiento de los mercados globalizados.

III. INSTITUCIONES NACIONALES


1. Mercado, Estado y sociedad
El anlisis precedente indica en forma categrica que es necesario encontrar un
nuevo equilibrio entre el mercado y el inters pblico que permita hacer frente
a las poderosas fuerzas centrfugas de los mercados globalizados. La definicin
de "inters pblico" nos remite, a su vez, a las discusiones clsicas sobre las
funciones del Estado o, en trminos del debate contemporneo, al desarrollo
institucional. 2 Existen muchas taxonomas posibles pero, para los propsitos de
este ensayo, podemos utilizar una muy simple, que permite clasificar las funciones/instituciones pblicas relevantes para el anlisis de la relacin entre economa y poltica en dos grandes agrupaciones: las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados y las que garantizan la coherencia entre dicho funcionamiento y la cohesin (o integracin) social.
Las primeras pueden clasificarse, a su vez, en cuatro conjuntos de funciones,
ciertamente interrelacionadas: a) las orientadas a reducir los costos de las transacciones entre agentes econmicos (informacin, negociacin, vigilancia y
control) a travs de la clara asignacin de derechos de propiedad (en un sentido
genrico, y no slo de propiedad privada), y de instituciones judiciales para
dirimir la violacin de dichos derechos o posibles colisiones de intereses; b) el
manejo de los bienes y espacios comunes (commons), el suministro adecuado de
bienes pblicos (en el sentido econmico del trmino, es decir, de bienes cuyo
consumo es no rival y no excluyente) y de bienes que generan externalidades
positivas; por el lado negativo, estas funciones se relacionan, a su vez, con la
prevencin de males pblicos y la reduccin de la produccin de bienes que
2
Vanse, al respecto, los textos ya clsicos de Musgrave (1959) y Atkinson y Stiglitz (1980),
as como el ensayo ms reciente de Rodrik (2001).

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generan extern al (lacles negativas; c) el manejo directo o la regulacin de mercados no competitivos, ya sea por la presencia de economas de escala o de problemas de informacin, incluida la ausencia de informacin sobre el futuro, que
implica que los mercados que involucran una dimensin intertemporal son
esencialmente imperfectos; y d) la bsqueda de resultados macroeconmicos
adecuados, tanto evitando el desequilibrio macroeconmico de corto plazo (la
recesin y el desempleo, as como la inflacin y desequilibrios insostenibles de
la balanza de pagos) como suministrando condiciones apropiadas para un crecimiento de largo plazo (incentivos y financiamiento de la innovacin tecnolgica, la acumulacin de capital humano y la inversin, y superacin de las fallas
de coordinacin entre las decisiones complementarias de inversin). Expresando estas ideas en trminos de desarrollo institucional, podemos hablar de la
necesidad de instituciones creadoras de mercado, proveedoras de bienes pblicos (en un sentido genrico, que incluye los bienes comunes y aquellos con
airas cxternalidades), de regulacin microeconmica y de regulacin macroeconmica.
Las funciones mencionadas incluyen elementos de poltica social. As, el capital humano es un bien sujeto a altas externalidades que es, adems, crtico para el
crecimiento econmico. La regulacin de los mercados laborales es igualmente
uno de los elementos centrales de la regulacin microeconmica y puede contribuir a una buena regulacin macroeconmica. Sin embargo, los mejores resultados del funcionamiento de los mercados pueden dar lugar a muy diferentes resultados distributivos. El concepto de "ptimo de Pareto" de la economa de bienestar es la expresin ms concreta de la forma como un resultado eficiente desde el
punto de vista de los mercados es coherente con distintas combinaciones de distribucin de sus beneficios. Este concepto es, por lo tanto, insuficiente cuando se
trata de analizar las relaciones entre economa, sociedad y poltica o, como se ha
expresado anteriormente, a las funciones/instituciones que interrelacionan el funcionamiento de los mercados con la cohesin social.
Las funciones de este segundo conjunto de instituciones es amplia, pero
quizs genricamente podemos referirnos a tres, tambin estrechamente interrelacionadas: a) las distributivas, que buscan garantizar una estructura deseable de propiedad de activos, de distribucin del ingreso, de provisin de servicios sociales y de funcionamiento de los mercados (particularmente de mercados de factores de produccin) que garanticen estos resultados; b) las de manejo
de los conflictos generados por el funcionamiento de los mercados y de conformacin de acuerdos para administrarlos y, eventualmente, superarlos; y c) las
de participacin en los procesos decisorios, no slo los que ataen a los resultados distributivos del funcionamiento de los mercados sino tambin en aquellos

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que desarrolle la sociedad para el funcionamiento mismo de los mercados. Esto


ltimo es esencial, como tambin lo sealamos en relacin con las funciones
distributivas, ya que el propio funcionamiento de los mercados da lugar a distintos resultados distributivos y no es posible, en general, lograr los resultados
distributivos deseables sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. En
este contexto, vale la pena recordar con Sen (1999) que el ejercicio de la ciudadana poltica y de los canales especficos que proporciona la democracia no
slo es un derecho, que contribuye como tal al bienestar de las personas, sino
tambin el medio ms efectivo para garantizar que los objetivos sociales del
desarrollo estn adecuadamente representados en las decisiones pblicas.
En el marco de derechos ciudadanos que sirve como elemento articulador
de este ensayo, los resultados sociales deseables pueden definirse como unos
mnimos que la sociedad debe garantizar a todos sus ciudadanos, que desde el
marco de ciudadana son sus derechos econmicos y sociales, y desde el marco
de la economa del bienestar son "bienes de valor social" (merit goods] ? La determinacin de cules son estos bienes supone la definicin de autnticas preferencias sociales, que por lo tanto van ms all de las preferencias individuales que
sirven de partida a todo el anlisis de la economa de bienestar. De hecho, tal
definicin tiende a hacerse a travs de procesos polticos y expresarse en normas
constitucionales y legales. En pocas recientes, las cartas polticas de Brasil, Colombia y Venezuela son expresiones concretas de ello y, en tal sentido, la definicin de los "bienes de valor social" son elementos esenciales de los pactos sociales que las instituciones polticas han definido explcitamente.
Como es obvio, este concepto est estrechamente relacionado con la discusin sobre derechos en la primera seccin de este ensayo. All sealamos que el
concepto de derechos implica la igualdad de oportunidades, modificada para
incluir a aquellos para quienes la sociedad ms justa ha llegado tarde, y tambin
a aquellos que no alcanzan estndares mnimos de bienestar. Estos ltimos calificativos implican que las desigualdades de origen no deben ser confirmadas
por la sociedad, sino modificadas con acciones positivas. Adems, como la posibilidad de acceso de toda la poblacin y la definicin misma de los bienes de
valor social como de los derechos- se amplan con el tiempo, los logros en
distintos perodos histricos deben interpretarse respecto de las potencialidades
que entonces existen. Implica, adems, que hacer realidad dicho acceso, apenas
sea posible, es una exigencia tica.
3 sta es la traduccin alternativa de concepto de "merit goods" o "merit wants" de Musgrave
(1959) que hizo CKPAL (2000a) en sustitucin de "bienes meritorios", que no capta en forma
precisa el sentido de la expresin inglesa.

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Las funciones bsicas de las polticas pblicas se relacionan, por lo tanto,


con cmo garantizar el buen funcionamiento de los mercados y la coherencia
entre dicho funcionamiento y la cohesin social, incluidos la definicin y el
suministro de los bienes de valor social. Sin embargo, en este sentido amplio,
las "polticas pblicas" deben ser entendidas como toda forma de accin organizada en favor de objetivos de inters comn, ms que exclusivamente como
acciones estatales. En este sentido, el mbito de "lo pblico" debe concebirse
como el punto de encuentro de los intereses colectivos ms que como un sinnimo de las actividades del Estado.
Aunque el liderazgo natural recae necesariamente sobre el Estado, el cumplimiento de estas funciones debe tener en cuenta no slo las "fallas del mercado", que dan lugar a dichas funciones, sino tambin las "fallas del gobierno" (y
de otras formas de accin colectiva). Estas ltimas incluyen los problemas de
representacin o de agencia, la introduccin de racionalidades no econmicas
ni sociales (burocrticas o clientelistas) en el funcionamiento de las instituciones, el reflejo en su operacin de intereses econmicos y sociales dominantes (es
decir, de problemas de economa poltica), las oportunidades que genera la intervencin del Estado para la captura de rentas y los problemas de informacin
que afectan igualmente alas acciones gubernamentales. 4 En un contexto caracterizado por la crisis del Estado, donde estas fallas han llegado a ser protuberantes,
es necesario, por lo tanto, no slo buscar mejorar el funcionamiento de los
aparatos estatales, sino tambin abrir nuevos espacios para la participacin de la
sociedad civil.
Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia de crear una institucionalidad fuerte -una alta densidad institucional-, con participacin activa de mltiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadana -es decir,
una alta densidad democrtica. Abre espacios tanto a instituciones estatales
como de la sociedad civil y, en uno y otro caso, tanto a instituciones locales como
nacionales y supranacionales, como reflejo de la profunda reestructuracin de
los espacios de lo pblico que ha tenido lugar en las ltimas dcadas. Significa,
en otras palabras, que todos los sectores de la sociedad deben participar ms
activamente en las instituciones pblicas democrticas, pero tambin desarrollar mltiples instituciones propias, que fortalezcan las relaciones de solidaridad
y responsabilidad social, que consoliden una cultura de convivencia y desarrollo colectivo.
4 stos son los temas preferidos de la nueva literatura institucional en relacin con el funcionamiento de los gobiernos, pero tienen una larga tradicin en la literatura sobre eleccin pblica.
Sobre los nuevos enfoques institucionales, vanse los textos recogidos en Saiegh yTommasi (1998).

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Estas reflexiones nos llevan a otra que se relaciona directamente con el concepto
de democracia como diversidad: no es posible una democracia efectiva sin que los
ternas de organizacin econmica y social sean parte de su agenda. Sustraerle
dichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos fundamentales.
Este concepto choca, sin embargo, con algunas de las ideas ms difundidas
en el pensamiento econmico contemporneo, que puede denominarse con
razn como "ideologa tecnocrtica". Tras este concepto subyace una visin
profundamente pesimista de la democracia, en la que se la visualiza como un
sistema de competencia por la concesin de privilegios del Estado, de "bsqueda de rentas", para utilizar el trmino ms conocido. Frente a esta racionalidad
slo cabra desarrollar instituciones econmicas aisladas de la democracia e incluso protegidas contra ella. Tambin subyace una tendencia oligrquica intrnseca en un sentido muy platnico del trmino, como "gobierno de los sabios" que comparten, de una u otra manera, todas las escuelas de pensamiento
econmico, y que otorga al conocimiento y al grupo elitista que lo controla (la
tecnocracia) el papel central en la adopcin de decisiones econmicas.''
Sin descartar la importancia de instancias tcnicas slidas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio, adems, de reconocer el trasfondo cientfico del anlisis econmico, la verdad es que este ltimo est siempre permeado
de ideologa, que divide a la economa en escuelas de pensamiento antagnicas.
Por este motivo, la economa debe estar sujeta a la poltica y, en particular, a
procesos polticos democrticos, porque sta es la manera en que la sociedad
dirime sus controversias ideolgicas.
Este tipo de razonamiento tiene tres implicaciones bsicas. La primera es
que es difcil pensar en buenas democracias sin partidos polticos slidos que
ofrezcan a la ciudadana opciones alternativas de ordenamiento econmico y
social. Sin esta competencia ideolgica, la poltica se vuelve, en el peor de los
casos, clientelismo puro, y en el mejor, competencia electoral entre potenciales
"gerentes pblicos". No ser que las tendencias que experimenta la poltica en
uno y otro sentido, y su incapacidad de convocar a la gente, estn asociadas a la
sustraccin de contenidos bsicos de la poltica? Revertir esta tendencia, cargando, por lo tanto, de mayor contenido a la democracia, es esencial para tener
una poltica que responda ms a las necesidades del desarrollo.
Para lograr estos resultados, es necesario garantizar el pluralismo en el debate acadmico y crear mecanismos que transformen estos debates tcnicos en
5

Algunas de estas ideas se analizan en forma ms extensa en Ocampo (1992).

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2. Democracia, debate pblico y tecnocracia

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debates sociales. De ah se deriva la importancia de facilitar la interaccin entre


los grupos acadmicos y las distintas organizaciones sociales y de difundir los
debates correspondientes a travs de los medios masivos de comunicacin.
La tercera implicacin es que el fortalecimiento de las instancias tecnocrticas
y las autoridades econmicas autnomas debe estar acompaado de un control
poltico apropiado. Un elemento esencial es el fortalecimiento de la capacidad de
las instancias de control poltico pata hacerlo con propiedad. En esta perspectiva,
la prioridad es la conformacin de cuadros tcnicos de apoyo a los parlamentos, a
los partidos polticos, a los sindicatos y organizaciones populares y a las organizaciones empresariales, sin lo cual no puede haber una interlocucin apropiada con
los sectores tcnicos de los gobiernos. sta es una de las prioridades de la agenda
democrtica a la que se ha prestado poca atencin.
Las contribuciones de la reciente literatura sobre "economa de la poltica"
pueden ayudar a entender ms cmo las instituciones polticas coadyuvan al
cumplimiento de estos principios, colaborando con a mejorar la relacin entre los debates ideolgicos, los programas polticos, los procesos decisorios y
las polticas pblicas (vase, sobre este ltimo tema, la seccin III.6). F.n tal
sentido, dichos anlisis permite entender las virtudes y lmites de las instituciones desarrolladas para superar las principales "fallas del gobierno", garantizando, en particular, la primaca de los intereses generales vs. los especficos,
y de los intereses de los electores sobre los de los elegidos, as como la capacidad efectiva de traducir las preferencias en decisiones y polticas pblicas. El
anlisis del funcionamiento de los partidos, de las instituciones electorales,
de las reglas para expresin de los intereses especficos (lobbying), de los contrapesos institucionales, y de las reglas que definen la relacin entre poderes y
los procesos decisorios son algunos de los temas crticos en tal sentido (Persson
y Tabellini, 2002). Sobre este tema y, en particular, sobre su relacin con las
polticas econmicas en Amrica Latina, queda mucho por investigar (vase,
al respecto, BID, 2000, cap. 4).

3. El desarrollo de marcos integrados de poltica econmica y social


Como se desprende del anlisis sobre las funciones/instituciones pblicas, el
cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin
incidir sobre el funcionamiento de los mercados. Expresado en trminos de
una economa en desarrollo, la bsqueda de mayores niveles de bienestar para
la poblacin exige un crecimiento econmico dinmico, pero ste resulta insuficiente cuando los patrones de desarrollo econmico generan tendencias

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distributivas desfavorables, como una y otra vez lo ha reiterado la experiencia


latinoamericana. En estas condiciones, la poltica social, por acertada que sea,
no puede corregir estas tendencias adversas.
En tal sentido, la experiencia internacional y nuestra propia historia, indican
que el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres factores bsicos:
a) una poltica social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusin; b) un crecimiento econmico estable que genere un volumen
adecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de las
pequeas empresas; y c) una reduccin del dualismo (o heterogeneidad estructural) de los sectores productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades econmicas y entre distintos agentes productivos. Estos dos ltimos elementos pertenecen al mbito de la poltica y los procesos econmicos.
Esto indica claramente que ser imposible avanzar en el desarrollo social si los
objetivos sociales no se colocan en el centro de la poltica econmica.
Ms an, cada vez es ms evidente que slo mediante una estrategia de este
tipo ser posible consolidar el desarrollo econmico. En efecto, el mundo no ha
conocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de desigualdad
de ingresos y segmentacin social que caracterizan a la mayora de los pases latinoamericanos. La desigualdad social puede convertirse, de hecho, en una verdadera trampa al desarrollo, en la medida en que la marginalizacin de grupos amplios de la poblacin de los frutos del desarrollo econmico reduce la acumulacin de capital de las pequeas empresas, rurales y urbanas, y limita la acumulacin
de capital humano.
Ciertas caractersticas del mundo contemporneo afianzan an ms esta visin. En efecto, la experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frgiles e inestables. Para competir en la
sociedad de conocimiento, es fundamental la produccin eficiente, la innovacin de procesos, el diseo y diferenciacin de productos, y el desarrollo de
servicios de apoyo ptimos. Para todo ello es esencial contar con un capital
humano calificado, capaz de adaptarse de manera flexible a los cambios caractersticos del mundo de hoy. Por ltimo, pero no menos importante, el logro de
consensos sociales estables es ms complejo en sociedades desiguales. La desigualdad genera riesgos polticos para la actividad productiva y presiones
redistributivas que reducen la predictibilidad de la poltica fiscal y, ms en general, de las decisiones gubernamentales. Para expresarlo en trminos del debate
sobre estabilidad macroeconmica y tal como, por lo dems, lo ensea extensamente la historia latinoamericana, las sociedades desiguales son un campo
frtil para experimentos populistas, que poco contribuyen a lograr los objetivos
de igualdad social, al tiempo que entraban el desarrollo econmico.

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Para alcanzar estos objetivos, la poltica social debe estar orientada fundamentalmente hacia los determinantes de la distribucin del ingreso: educacin,
empleo, distribucin de la riqueza y dependencia demogrfica, as como a sus
dimensiones tnicas y de gnero. Estos factores son la clave de la transmisin
ntergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Romper estos encadenamientos es, por lo tanto, la clave de una estrategia social exitosa (CEPAL, 2000a y
2000b).
A su vez, la poltica social debe guiarse por cuatro principios bsicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. En los ltimos aos se ha producido
una gran confusin con respecto a este tema, ya que los instrumentos focalizacin,
criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralizacin,
participacin del sector privado, y no los principios, han guiado las reformas
del sector social. Ms an, los principios rectores de las reformas hacen hincapi
en el papel esencial de la poltica social como instrumento de cohesin social. Por
lo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los principios
sealados. As, la focalizacin debe considerarse un instrumento para lograr
que los servicios bsicos tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad. Los criterios de equivalencia no deberan entrar en
contradiccin con el principio de solidaridad. Aplicados en forma adecuada,
son un instrumento que contribuye a la eficiencia, al igual que la descentralizacin y la participacin del sector privado.
El excesivo nfasis instrumental que ha caracterizado a las reformas sociales
puede haber afectado tambin a su capacidad de convocatoria poltica. Amrica
Latina haba desarrollado en su etapa de industrializacin lidcrada por el Estado y en unos pocos pases, particularmente del Cono Sur, desde antes unos
"Estados de bienestar segmentados", que se caracterizaban por su incapacidad
para cubrir a toda la poblacin y, como se vino a demostrar con el tiempo, su
insostcnibilidad financiera. Esta estrategia de desarrollo social encarnaba privilegios aunque ciertamente ms limitados que aquellos que tenan desde antes
y continuaron teniendo los sectores ms ricos de la poblacin- y contribua de
esta manera a generar nuevas formas de desigualdad en sociedades de por s
inequitativas.
La racionalizacin de estos sistemas, la descentralizacin y participacin de
agentes privados que caracteriz a las reformas, as como la inclusin de criterios de focalizacin del gasto social en los sectores ms pobres de la poblacin
constituy un avance. Sin embargo, la capacidad de convocatoria de la ciudadana en torno a este "Estado focalizador", para ponerle un nombre, ha resultado limitada, entre otras cosas porque no ofrece lo mnimo que la sociedad espera del Estado: una propuesta para el conjunto de la sociedad y no slo para

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algunas de sus partes. Su efecto sobre la distribucin del ingreso es posiblemente ms limitada que las estrategias universales que han caracterizado a los Estados de Bienestar ms desarrollados (Palme, 2000) o, en la propia Amrica Latina, las polticas sociales ms universales de Costa Rica, Cuba y Uruguay, los tres
pases latinoamericanos con mejor distribucin del ingreso. Adems, algunos
de sus instrumentos no han sido inmunes a las "fallas del gobierno": los subsidios a la demanda han sido apropiables por el clientelismo, y la participacin
privada en la oferta de servicios sociales se ha convertido en un nuevo mecanismo de presin para mantener formas de segmentacin que reproducen desigualdades existentes. Todo esto resalta la importancia de retomar como marco
de las polticas sociales los principios bsicos enunciados.
Dada la innegable relacin existente entre desarrollo econmico y social, es
indispensable disear marcos integrados de poltica. Estos marcos deben considerar explcitamente la relacin entre desarrollo y equidad, pero tambin las
que existen entre distintas polticas sociales (refuerzo mutuo entre distintas
polticas sociales, sobre todo a travs de programas integrados de erradicacin
de la pobreza) y entre polticas econmicas (conexiones entre macro y
mesoeconoma, para facilitar el desarrollo de sectores dinmicos de pequeas
empresas).
Uno de los puntos ms dbiles en esta esfera es la falta de instituciones que
promuevan la integralidad. Estas instituciones deben crear, en primer trmino,
normas que faciliten la "visibilidad" de los efectos sociales de las polticas econmicas. Esto exige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconmicas,
incluidos los bancos centrales, examinen peridicamente los efectos esperados
de sus polticas sobre el empleo y los ingresos de los sectores ms pobres; normas que exijan que los proyectos de ley de presupuesto y de reforma tributaria
incorporen un anlisis de los efectos distributivos del gasto pblico o los mayores tributos; y la obligacin de las entidades pblicas encargadas de la poltica
tecnolgica, industrial o agropecuaria de analizar regularmente a quin benefician sus programas. ste es slo el punto de partida hacia el diseo de sistemas
eficaces de coordinacin entre las autoridades econmicas y sociales, en los que
las prioridades sociales se incorporen en el centro mismo del diseo de la poltica econmica, es decir, de la poltica monetaria, fiscal, tecnolgica o productiva. El desarrollo de estos mecanismos debe abrir, adems, nuevos espacios
para la participacin de distintos actores sociales, en particular de los sectores
ms pobres de la poblacin.

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Como lo ha sealado extensamente la literatura institucional, no existe mercado sin derechos de propiedad, pero tampoco existe mercado que funcione en
un vaco institucional. Por este motivo, cuando se afirma que no es posible
sustraerle a la democracia los temas de la organizacin econmica, ello se aplica
en primer trmino a la definicin de las reglas que definen las relaciones de
propiedad.
No existe ningn campo de la economa donde existan tantas diferencias
entre las escuelas de pensamiento econmico como ste y, sobre todo, respecto
de dos dimensiones especficas: los lmites que debe imponer la sociedad a la
gran propiedad privada (la "funcin social de la propiedad") y el alcance de la
propiedad estatal. Pero este tema abarca por lo menos otras dos dimensiones: el
fomento de la pequea propiedad privada y de formas alternativas de propiedad (cooperativa, comunal).
Los lmites a la gran propiedad privada se relacionan, en primer trmino,
con la fuerte asociacin que existe entre una mala distribucin de activos y una
mala distribucin del ingreso, ambas caractersticas destacadas de Amrica Latina. Los primeros lmites se establecen, por lo tanto, en relacin con los niveles
de desigualdad en la distribucin de activos que una sociedad est dispuesta a
tolerar, as como el establecimiento de la tributacin a las rentas del capital o a
la riqueza misma como fuente de redistribucin de la propiedad y del ingreso.
Un segundo conjunto de lmites se relaciona con el posible abuso del poder de
mercado, que pueden llegar a tener los grandes propietarios, y forma parte de
las reglas sobre buen funcionamiento de los mercados a que hemos hecho mencin en una seccin anterior. El tercero se refiere a la capacidad del poder econmico de extender su influencia ms all de los mercados, gracias a su audiencia preferencial en el sistema poltico o a la extensin de su control hacia otras
esferas del poder tpicas de la sociedad contempornea los medios de comunicacin, en particular. Las reglas constitucionales y legales que definen los lmites a la relacin entre poder econmico y poder poltico, as como entre el
poder econmico y el control de los medios de comunicacin, son, por lo tanto, parte esencial de la poltica hacia la gran propiedad privada (o, en caso
contrario, de su ausencia).
En la produccin de bienes pblicos o bienes con fuertes externalidades, o
cuando el control del sector correspondiente confiere un gran poder econmico en una economa determinada, una de las opciones que han promovido
algunos movimientos polticos y escuelas de pensamiento econmico ha sido la
propiedad estatal. La regulacin indirecta del sector correspondiente es una

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4. Polticas sobre la propiedad

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opcin en estos casos, pero enfrenta serios problemas de informacin asimtrica


y dificultades para evitar la "captura de la regulacin" por parte del poder econmico que controla el sector respectivo. Por este motivo, la propiedad directa
puede ser la opcin ms conveniente. Sin embargo, la evidencia indica que esta
opcin enfrenta problemas asociados tanto a las "fallas del gobierno" como a la
indefinicin efectiva de los derechos de propiedad. Uno y otro problema dan
origen a una apropiacin privada de la empresa correspondiente o de algunas
de sus operaciones (control de la burocracia y de los contratos de la empresa y,
en el caso extremo, corrupcin), as como a la ausencia de incentivos econmicos fuertes (restricciones presupustales "dbiles") que se traducen en ineficiencia
en su gestin. Debe agregarse, adems, que en este caso se genera uno de los
problemas que caracterizan a la gran empresa privada, aunque con signo inverso: el control poltico puede generar exceso de control econmico. Todo esto
significa que la definicin de reglas que garanticen el carcter efectivamente
pblico de las empresas estatales y de su buen funcionamiento econmico son,
por lo tanto, parte esencial de una poltica sobre la propiedad, en el sentido
amplio en que utilizamos este trmino.
La defensa de los bienes y espacios comunes (commons) ha adquirido una
importancia creciente con la conciencia sobre la importancia del medio ambiente, pero abarca una familia ms amplia de temas, entre los que se destacan los
espacios pblicos urbanos y rurales que subsisten. No es evidente que el problema
se pueda solucionar en estos casos con la asignacin privada de los bienes correspondientes, entre otras cosas porque la inexistencia de algunos mercados (la de
servicios ambientales, en particular) generara ineficiencias en la asignacin de
recursos, la falta de informacin sobre la naturaleza especfica de las cxternalidades
tornara ineficiente, de por s, la regulacin, y porque el control privado del recurso podra generar una apropiacin indeseable de la regulacin.6 El problema es
an ms complejo porque la asignacin de derechos de propiedad sobre otros
activos puede dar lugar a la presuncin de derechos sobre activos o servicios ambientales asociados sobre los cuales la propiedad no est claramente definida. Uno
de los casos ms relevantes es la propiedad de la tierra, ya que los propietarios
consideran que los recursos ambientales que estn asociados a ella, tales como los
recursos hdricos o la flora y fauna transhumante, son parte integral de sus derechos. Esto resalta la necesidad de una normativa constitucional y legal clara sobre
los bienes y espacios comunes y el establecimiento de mecanismos efectivos de
defensa de la propiedad social colectiva de dichos bienes.
6 La controversia sobre la asignacin de derechos de propiedad privada sobre fuentes de agua
es un caso en cuestin.

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El fomento de la pequea propiedad privada debera ser quizs el menos controvertible de los elementos de una poltica sobre la propiedad. En tal sentido, se puede
incluso argumentar que la propiedad privada ms afn con la democracia es una
propiedad ampliamente difundida.7 De acuerdo con este principio, las polticas
correspondientes son la promocin del acceso a la propiedad sobre la vivienda, el
apoyo a las pequeas empresas, rurales (campesinas) y urbanas, el apoyo al pequeo
accionista yun tema hoy ms debatible que hace algunos aos la participacin de
los trabajadores en la propiedad y la gestin de las empresas (que, en terminologa
moderna, puede concebirse como una forma a travs de la cual los trabajadores
adquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la que trabajan).
El fomento de la pequea propiedad debe estar estrechamente asociado con
el apoyo a formas asociativas de propiedad, que en la prctica desarrollan los
pequeos propietarios para explotar las economas de escala en actividades asociadas (en la adquisicin de insumos o en la comercializacin de sus productos,
por ejemplo) y, por lo tanto, para competir con la gran propiedad. El fomento
de estas formas alternativas surge tambin de la coexistencia de las economas
modernas con espacios comunales -entre los que se destacan los de las comunidades indgenas-, as como de las ventajas que tienen estas formas de propiedad
como expresin de un mayor espacio de "lo pblico".8

5. Pacto fiscal y racionalidad estatal


Las finanzas pblicas estn en el centro de todo proceso democrtico. En este
sentido, como lo ha sealado la CEPAL (1998), la robustez o fragilidad de las
finanzas pblicas refleja la fortaleza o debilidad del "Pacto fiscal" que contribuye a legitimizar el papel del Estado y el campo de las responsabilidades gubernamentales en la esfera econmica y social. En efecto, la ausencia de un patrn
generalmente aceptado de las funciones estatales erosiona el consenso sobre la
cuanta de los recursos que debe manejar el Estado, de dnde deben surgir stos
y cules deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin. Por el contrario, un
acuerdo poltico de los distintos sectores sociales sobre qu debe hacer el Estado
ayuda a legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de la
carga tributaria necesaria para su fmanciamiento.
Visto en este contexto, el "Pacto fiscal" debe contar con cinco elementos
fundamentales: a) Establecer reglas claras de disciplina fiscal, pero tambin una
7
8

Vase una defensa de este punto de vista en Ramos (1991).


Vase, por ejemplo, Moulian (2000).

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estructura tributaria adecuada para las funciones que la sociedad le asigna al


Estado; b) Transparencia del gasto pblico, lo cual implica, por una parte, la
inclusin de todas las partidas de gasto dentro de los presupuestos pblicos -incluidas, por lo tanto, aquellas de carcter contingente o las que resultan de los mltiples
beneficios tributarios que contemplan tpicamente nuestras legislaciones- y,
por otra, el conocimiento pblico de tales presupuestos, de su cumplimiento y
de su evaluacin; c) Introducir criterios de eficiencia en la gestin del Estado;
d) Reconocer el papel central que desempea el presupuesto pblico en la provisin de bienes de valor social y, ms en general, en la distribucin del ingreso;
e) Finalmente, fomentar instituciones fiscales equilibradas y democrticas, y
abrir nuevos espacios para la participacin ciudadana.
El primero de estos criterios requiere consideraciones especiales. Las reglas
de disciplina deben materializarse en metas de equilibrio presupuestario o lmites al endeudamiento pblico, dentro de una presupuestacin de carcter
plurianual que sirva como elemento ordenador de los planes de accin del Estado. Este manejo no debe ser incompatible, sin embargo, con el uso de la poltica fiscal en el corto plazo con propsitos de compensacin del ciclo econmico.
Estas reglas son esenciales para la estabilidad macroeconmica aunque, segn
vimos, no son suficientes.
En cualquier caso, las reglas de equilibrio presupuestario deben estar acompaadas de la asignacin de recursos adecuados para el cumplimiento de las
funciones bsicas que la sociedad asigne al Estado. De hecho, una de las caractersticas de Amrica Latina es, sin duda, la tendencia a cargar de objetivos
al Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, produciendo de esta manera tanto desequilibrios fiscales como continuos incumplimientos de los programas de gobierno, ambos con efectos nocivos para
la democracia. Esto es, por cierto, el reflejo de la ausencia de una cultura de
responsabilidad de la ciudadana frente al Estado y, en particular, de responsabilidad tributaria, es decir, de una cultura de deberes ciudadanos que, como hemos visto, son la contrapartida de los derechos. Por eso, en pases donde -como
acontece en Amrica Latina casi como regla- las tasas de tributacin son inferiores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, el "Pacto fiscal" pasa
ineludiblemente por una elevacin de la carga tributaria. Una de las formas
que adopta la ausencia de una cultura de responsabilidad tributaria es la tendencia a cargar de excepciones las normas tributarias. De ah la conveniencia
de limitar estos beneficios especficos, de incluir dentro del debate presupuestario estimaciones de los costos de los beneficios tributarios establecidos en la
legislacin y, por supuesto, de castigar en forma severa a quienes violen las
normas tributarias.

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Las instituciones fiscales que se adopten deben perseguir los objetivos mencionados en forma simultnea. En tal sentido, deben buscar la disciplina fiscal,
pero tambin garantizar niveles de ingreso compatibles con los planes de gobierno que surgen del proceso democrtico y ofrecer incentivos al buen uso de los
recursos. La idea de hacer descansar estas responsabilidades sobre unos pocos
rganos del poder central -en particular, unos Ministerios de Hacienda fuertes
no ha resultado en la prctica la ms adecuada, porque no logra que la cultura de
disciplina y buen uso de los recursos permec toda la estructura del Estado, e
incluso fomenta enfrentamientos en el interior del Estado y la bsqueda de prcticas cuasifiscales para evadir los controles que ejercen dichos rganos. Mucho
menos lo lograra hacer recaer dicha funcin sobre un poder autnomo -una
Junta Fiscal (Fiscal Board)- que, por lo dems, puede considerarse como una
institucin que sustraera a la democracia uno de sus elementos ms esenciales.
En efecto, en una democracia nada puede reemplazar las funciones bsicas de los
parlamentos en la definicin de los niveles de ingreso y gasto pblico deseables, ni
la responsabilidad en el buen uso de los recursos de cada rgano y funcionario del
Estado. En tal sentido, la promulgacin de leyes de responsabilidad fiscal y la
adopcin de reglas fiscales explcitas por parte de los gobiernos es una orientacin
ms apropiada para lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relacin con el
buen uso de los recursos, las acciones orientadas a mejorar la gestin de las polticas pblicas (vase, al respecto, la seccin siguiente).
Uno de los corolarios ms importantes del anlisis anterior es que todo arreglo fiscal equilibrado y democrtico debe fortalecer las instancias ms dbiles
dentro del proceso presupuestal: el poder legislativo, los gobiernos subnacionales
y la ciudadana. Esto implica, sin duda, que es necesario robustecer el anlisis
presupuestario por parte de rodas estas instancias para promover uri amplio
debate democrtico. La creacin de Oficinas de Anlisis Presupuestario en los
parlamentos, as como ce instancias de participacin ciudadana en los debates
presupuestarios, incluidos los esquemas de presupuestos participativos y el
involucramicnto de la sociedad civil en los debates de los planes fiscales
plurianuales (como parte de los debates sobre los planes de desarrollo) o anuales, son virtudes democrticas que deben promoverse.

6. Polticas pblicas
Las acciones orientadas a mejorar el uso de los recursos pblicos debe partir de
definir las "polticas pblicas" como la unidad bsica de anlisis de la gestin
pblica (Lahera, 2002). En su origen, ellas reflejan las controversias ideolgicas

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existentes en la sociedad, que se traducen en propuestas de desarrollo que ingresan en la agenda de los partidos y de los movimientos sociales. Pero el paso al
mundo de lo factible se da cuando ellas son operacionalizadas por los gobiernos
en polticas pblicas, iniciando el ciclo analtico de las polticas pblicas: diseo, gestin y evaluacin.
En el concepto tradicional, las polticas pblicas corresponden al programa de
accin de una autoridad pblica. Pero ese concepto asigna un papel demasiado
central al Estado, ignorando que las autoridades polticas y administrativas no
tienen una posicin excluyente en el tratamiento de los problemas pblicos.
Las polticas pblicas pueden ser definidas, as, en forma ms clara como
flujos de informacin y cursos de accin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica y coherente, por lo tanto, con las orientaciones del
Estado y el programa de gobierno escogido por la ciudadana. Estos cursos de
accin y flujos de informacin son desarrollados por el sector pblico, pero
frecuentemente cuentan con la participacin de la comunidad y del sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir contenidos, instrumentos, definiciones institucionales y la previsin de sus resultados.
Este concepto incluye tanto a las polticas de gobierno como a las de Estado.
Estas ltimas son, en realidad, polticas de ms de un gobierno, pero tambin es
posible considerarlas como aquellas que involucran al conjunto de los poderes
del Estado en su diseo o ejecucin. Por otra parte, es frecuente que las polticas
pblicas sean una extensin o profundizacin de otras y rara vez se extinguen
por completo; es ms habitual que cambien o se combinen con otras, pero
algunas tienen aspectos temporales definidos.
Las polticas pblicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propsito,
leyes, metas ministeriales, prcticas administrativas y partidas presupuestarias.
Ellas pueden entregar al gobierno los principales criterios de anlisis estratgico, as como de evaluacin de la gestin pblica. El apoyo de los partidos al
gobierno podra estructurarse en torno a ellas. Por las mismas razones, conviene
que quien quiera reformar el Estado, lo haga en torno de las polticas pblicas y
no de consideraciones exclusivamente organizacionales.
Visto de esta manera, la capacidad de formular y ejecutar polticas pblicas
es un indicador del desarrollo poltico, bastante ms sensible que las constituciones o las leyes. El buen manejo del gobierno equivale a que las polticas
pblicas tengan una trayectoria ptima en cada una de sus fases. se es tambin
el contenido de la reforma del Estado: un buen gobierno reforma su estructura
y su gestin de modo que las polticas pblicas se cumplan de manera cabal.
Cabe recordar que, desde el punto de vista de la nueva economa institucional, la eleccin de un tipo de organizacin conduce a la eleccin de arreglos

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contractuales, que a su vez estn determinados por el nivel de los costos de


transaccin. Cada tipo de contrato representa diferentes costos de supervisin,
mediacin y negociacin. La forma de organizacin econmica, junto con la
funcin del mercado, cambia conforme se elijan diferentes tipos de arreglos
contractuales. Conviene notar que las estructuras de organizacin compleja son
ncrementalmente ms eficientes hasta cierto punto, ms all del cual los beneficios marginales del aumento del tamao (y complejidad) de la organizacin
comienzan a decrecer. Esto es as porque, a medida que aumenta el tamao de
la empresa y se aaden niveles de organizacin, la organizacin comienza a
perder el control de la informacin (surgen problemas de agencia, del polizonte, etc.) afectando negativamente al proceso de decisin, con lo que se pierden
las ventajas de la integracin.
En esta perspectiva, las polticas pblicas son la unidad de transaccin del
sector gubernamental. Corresponde tambin a la naturaleza de las polticas
pblicas que ellas tengan costos de transaccin, generados por la estructura
del gobierno, as como por el medio legal, poltico, econmico y cultural.
Debe reconocerse, en tal sentido, que los criterios tradicionales del anlisis
econmico no siempre resultan apropiados en un contexto en el cual las funciones de produccin son mltiples, estn encargadas a varios actores, son
objeto de debate entre ellos y no existe, en ltima instancia, ninguna disciplina de mercado.
Por otra parte, las organizaciones, adems de tener alguna funcin de produccin, tienen una estructura de gobernabilidad, la que permite no slo gobernar internamente a la organizacin, sino tambin relacionar a la organizacin con otras para completar las distintas transacciones. La gobernabilidad de
la organizacin es un factor clave para minimizar los costos de transaccin. La
gobernabilidad ser un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar el
conflicto y obtener ganancias mutuas. Pero ello requiere, a la vez, que el gobierno sea gobernable.
Este enfoque permite conccptualizar mejor los problemas asociados a la reforma del Estado. Sobre esta materia, existen distintos enfoques. Sin embargo,
las consideraciones precedentes indican que el anlisis del gobierno centrado en
la administracin y los organigramas tienen una capacidad analtica limitada.
De manera creciente, los problemas de la organizacin gubernamental se refieren al procesamiento de la informacin: se trata menos de divisin del trabajo
que del proceso de decisin y ejecucin.
Los enfoques predominantes sobre reforma del Estado pueden dividirse en
cuatro grandes vertientes:

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a) El enfoque de estructura, que plantea que la eficiencia est subrepresentada en


el proceso poltico, porque siendo del inters de todos no es problema prioritario de nadie; es ms, a menudo existen beneficiarios particulares de la ineficiencia.
De all que se proponga la creacin de agencias pblicas encargadas de representar la bsqueda de eficiencia. sta es una solucin simplista.
b) Un enfoque de corte cuantitativista, con dos variantes. Por una parte, aquellos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienes
creen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos (ms computadores, mejores sueldos). Esta segunda vertiente tiende a alentar la
autojustificacin funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumento de los recursos por s solo no garantiza resultados ptimos.
c) El tercer enfoque plantea la necesidad de centrar la reforma del Estado en el
logro de sus objetivos, preocupndose ms de los productos que de los insumos y de la normativa que determina las modalidades de operacin del sector pblico. Se ha criticado a este enfoque desde el punto de vista de la
eficiencia, ya que aquella centrada en objetivos difiere de la eficiencia organizacional. Esta ltima incluye diversos aspectos referidos a la innovacin, adaptabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para evaluar el cambio.
d) Un enfoque que podra ser complementario del anterior es el del cambio por
procesos. stos incluyen organizacin y mtodo, racionalizacin, calidad total,
reingeniera, dcsregulacin y medicin del rendimiento. Lo mismo sucede
respecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestin pblica,
por ejemplo desregulando internamente el gobierno o sometiendo su gerencia a profundas modificaciones.
Muchas de estas propuestas tienen algn valor, pero la dispersin de los esfuerzos
de reforma a los cuales han dado lugar han minado la eficacia y la eficiencia del
proceso. Ninguno de estos enfoques toma, sin embargo, como objetivo de reforma lo que hemos caracterizado como la unidad bsica de transaccin: las polticas
pblicas. Esto implica que, ms que mirar a las actividades del sector pblico
como determinadas por su organizacin, conviene mirar la organizacin como
un instrumento para la realizacin de las polticas pblicas; es decir, al rgano (el
gobierno) como un instrumento de la funcin (las polticas pblicas).
Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos
materiales, pero se privilegia la consideracin del diseo, gestin y evaluacin
de conjuntos significativos de lneas de accin y modificaciones institucionales
referidas a un objetivo pblico. Ello no implica menospreciar los procedimientos y normas administrativas, que son un avance democrtico. Es en torno a

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estos flujos de informacin y accin que los problemas del sector pblico deben
ser ordenados y resueltos. Primero debe cambiar la forma de trabajo y luego la
estructura, ya que sta sigue a la estrategia.

IV. INSTITUCIONES INTERNACIONALES


1. La exigibilidad de los derechos econmicos y sociales
y su relacin con la asistencia internacional
En el marco de derechos que sirve como punto de partida de este ensayo, la
construccin de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todo
miembro de la sociedad como ciudadano y, por lo tanto, como depositario de
derechos. Desde este punto de vista, los "bienes de valor social" son simultneamente derechos y mercancas, por lo que deben ser reglamentados como parte
del proceso de garanta de su suministro. Una de las actividades esenciales en
este campo es la produccin, la difusin y el anlisis de informacin sobre la
situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales y otros derechos, y el
cumplimiento de las metas acordadas en las cumbres mundiales, para contribuir a determinar las prioridades, crear una cultura de responsabilidad y lograr
los ajustes necesarios en las polticas pblicas.
El alcance internacional de las declaraciones y convenciones sobre derechos
humanos puede considerarse como la definicin, an incipiente, de un concepto de ciudadana local. Sin embargo, en esta materia, no ha habido un trnsito
pleno de una institucionalidad nacional a una internacional. En efecto, el respeto a los derechos humanos sigue siendo una responsabilidad bsicamente
nacional, y no existen hasta ahora polticas o mecanismos internacionales claros, definidos y estables que permitan que las voluntades y realizaciones de los
pases trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicacin de estos derechos se circunscribe a los Estados y no cubre explcitamente a otros agentes
sociales. Por ltimo, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora incentivos claros, ni existen mtodos que garanticen su aplicacin en cada Estado
nacional.
Por este motivo, la exigibilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales debe evolucionar hacia una exigibilidad poltica mucho ms clara. Esto se lograra, en particular, mediante el debate, en foros nacionales representativos, de
las evaluaciones nacionales e internacionales peridicas sobre el cumplimiento de
los compromisos adoptados por los pases. Esta evaluacin debe ser integral y
abarcar no slo el respeto de estos derechos, sino tambin de otros cuerpos de

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derechos sociales reconocidos internacionalmente (los principios y derechos fundamentales aplicables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organizacin Internacional del Trabajo, y los derechos de los nios, las mujeres y los grupos tnicos), as como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales de
las Naciones Unidas, con los que estn estrechamente relacionados. Estos debates
en torno a las evaluaciones nacionales sobre el cumplimiento de los compromisos
internacionales podran estar acompaados de procesos similares a nivel regional.
Esta exigibilidad poltica puede ceder paso progresivamente, en algunos casos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales como
en tribunales internacionales competentes. La Unin Europea ha sido la nica
parte del mundo donde se ha dado este paso. En todos los casos, como ya se ha
mencionado, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar
con el grado de desarrollo de los pases y, en particular, con su capacidad para
alcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos,
evitando tanto el voluntarismo como el populismo.
Por otra parte, es importante reconocer que la responsabilidad por la observancia de los derechos, su desarrollo y su aplicacin supera las fronteras de lo
estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre mltiples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio
llamado al sector empresarial de todos los pases, a travs del Convenio Global
(Global Comfact),a promover el respeto de los derechos humanos en ese mbito, tanto en sus prcticas como mediante el respaldo a polticas pblicas sobre
derechos humanos, el respeto de los derechos laborales bsicos y la proteccin
del medio ambiente. 9
Este proceso ha estado acompaado de iniciativas estrictamente privadas, tanto por parte de sectores empresariales como de movimientos sociales de distinto
origen.10 Los principios de responsabilidad social corporativa, que estas iniciativas encarnan, han comenzado a ser sujetos a un seguimiento regular por parte de
distintas organizaciones, como parte de la consolidacin de una verdadera cultura, estrechamente vinculada al proceso de globalizacin, basada en criterios de
responsabilidad social y ambiental de los actores privados. Vale la pena agregar,
sin embargo, que existe todava amplia controversia entre quienes (principalmente organizaciones no gubernamentales) abogan por esquemas de responsa9 www.unglobalcompact.org.
10
Entre las iniciativas correspondientes se encuentran las directrices sobre empresas multinacionales preparadas por la CDt en 2001, el ndice de Sostenibilidad de Dow Jones, la certificacin internacional sobre gestin ambiental iso 14001, y el ndice de Responsabilidad Corporativa, promovido por la empresa inglesa Business and the Community y asociado al ndice burstil
britnico (Financial Times Stock Exchange).

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bilidad empresarial de carcter obligatorio y aquellos (las organizaciones empresariales) que los consideran como marcos voluntarios que definen "mejores
prcticas" que se irn extendiendo a travs de la emulacin. El contraste entre
estas dos perspectivas fue evidente en la reciente Cumbre de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo.
Como lo hemos sealado en forma reiterada, la capacidad efectiva de garantizar los derechos econmicos y sociales o, lo que es equivalente, de suministrar
un nivel determinado de "bienes de valor social" depende del nivel de desarrollo de los pases. En este sentido, las acentuadas desigualdades y asimetras del
orden global indican que un elemento esencial de la materializacin de los derechos es la asistencia oficial para el desarrollo. sta debera proporcionarse, por
lo tanto, de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de las
Naciones Unidas y los criterios bsicos que comparte la comunidad internacional y que fueron definidos claramente en la Cumbre de Monterrey sobre Financiacin para el Desarrollo: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la pobreza y el "sentido de pertenencia" de las estrategias y polticas de desarrollo econmico y social (Naciones Unidas, 2002). La cooperacin para el desarrollo
debe concebirse desde esta perspectiva, como un apoyo simultneo a la construccin de la democracia y la erradicacin de la pobreza, de acuerdo con un
enfoque en que se d un papel central a los derechos. Algunas propuestas internacionales sobre la materia, entre otras la "Iniciativa 20/20", han representado
avances importantes en esta direccin (Ganuza, Len y Sauma, 2000).
Un enfoque complementario es el reconocimiento explcito de que la globalizacin econmica no lograr el propsito de contribuir a la convergencia de los
niveles de desarrollo de los distintos pases si no est acompaada de flujos de
recursos que estn orientados explcitamente a este objetivo (CEPAL, 2002). La
Unin Europea ha sido, indudablemente, el proceso internacional en el que estos
principios se han plasmado ms claramente, a travs de su poltica de "cohesin
social". Es sintomtico de la filosofa poltica subyacente a estos acuerdos que la
profundizacin de la integracin econmica en el ltimo decenio del siglo xx
fuera acompaada por el fortalecimiento de dicha poltica de cohesin (Marn,
1999). Ms an, actualmente esta poltica se aplica tambin aunque con matices a los pases de Europa central interesados en integrarse a la Unin Europea.

2. La condicionalidad internacional
Las consideraciones sobre recursos financieros internacionales nos llevan al debate sobre la condicionalidad a travs de la cual se facilitan dichos recursos y su

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relacin con los procesos nacionales de participacin y representacin poltica.


En este sentido, las conclusiones de los debates recientes tienen una visin positiva de esta relacin, al sealar enfticamente que la condicionalidad no es
efectiva, o por lo menos es un medio ineficiente para alcanzar objetivos que la
comunidad internacional quiere atar al apoyo financiero. Si no hay un verdadero "sentido de pertenencia" (ownership) de las polticas involucradas -es decir,
mientras no tengan un fuerte apoyo interno, no tienen muchas probabilidades de mantenerse. Esto est asociado con el hecho de que el sentido de pertenencia es esencial para la construccin de instituciones, que es reconocida en
forma amplia hoy como una de las claves de las polticas de desarrollo exitosas.
Sin embargo, el significado particular de este principio ha sido objeto de
mucha controversia y, en muchos casos, ha estado acompaado de prcticas
que lo ignoran y a travs de las cuales se procura incluso "forzar" ese "sentido de
pertenencia" para que se lleven a cabo las polticas que los organismos internacionales consideran apropiadas (Helleiner, 2000; Stiglitz, 2002). Con todo, el
"sentido de pertenencia" establece la regla bsica para el funcionamiento de los
organismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesos
nacionales de participacin y representacin poltica.
En el caso del FMI, la condicionalidad ha sido un tema central de debate
desde hace mucho tiempo. El tema se ha vuelto cada vez ms problemtico.
Este hecho est asociado a que el mbito de la condicionalidad se ha expandido
gradualmente para incluir estrategias internas de desarrollo econmico y social
e instituciones que, como lo indic un Grupo de Trabajo Especial de las Naciones Unidas, "por su naturaleza deben ser decididas por autoridades nacionales
legtimas, basadas en un amplio consenso social" (Naciones Unidas, 1999, seccin 5). Esta ampliacin de la condicionalidad, no slo hacia nuevos mbitos
econmicos sino tambin hacia temas de poltica social y de gobernabilidad, ha
sido criticada por los pases en desarrollo (Grupo de los 24, 1999). Por este
motivo, la necesidad de restringir la condicionalidad a la poltica macroeconmica y a temas del sector financiero es compartida por un amplio grupo de
analistas con visiones bastante diferentes del futuro papel del FMI (Council on
Foreign Relations, 1999; Collier y Gunning, 1999; Crow, Arriazu yThygesen,
1999; Feldstein, 1998; Helleiner, 2000; Meltzer et al., 2000 y Rodrik, 1999).
Conclusiones similares a las anteriores se aplican a los bancos multilaterales de
desarrollo. En relacin con este tema, un informe del Banco Mundial que analiz
los prstamos estructurales, lleg a la conclusin de que la condicionalidad no
tiene influencia en el xito o fracaso de esos programas (Banco Mundial, 1998).''
11

Vanse tambin Gilbert, Powell y Vines (1999) y Stiglitz (1999).

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En todo caso, de acuerdo con el mismo informe, la efectividad de la ayuda no es


independiente de las polticas econmicas que el pas sigue. En particular, los
efectos de la asistencia oficial para el desarrollo (incluido el financiamiento
multilateral) sobre el crecimiento son mayores en pases que adoptan "buenas
polticas", que, de acuerdo con la definicin del documento del Banco Mundial
ya mencionado, incluyen entornos macroeconmicos estables, regmenes comerciales abiertos, proteccin adecuada de los derechos de propiedad y burocracias pblicas eficientes que puedan proveer servicios sociales de buena calidad. En cualquier caso, el estudio concluye en forma algo incoherente con
algunas de las conclusiones precedentes que la condicionalidad "tiene en todo
caso un papel, permitir que el gobierno se comprometa con las reformas y dar
seales acerca de la seriedad de stas, pero para ser efectiva en este objetivo debe
focalizarse en un pequeo nmero de medidas verdaderamente importantes"
(Banco Mundial, 1998).
Estos argumentos y controversias han sido instrumentos para la aceptacin
del "sentido de pertenencia" como un tema central de los programas de asistencia
oficial para el desarrollo (OECD/DAC, 1996) y, ms recientemente, del FMI y del
Banco Mundial (Khler y Wolfensohn, 2000; Banco Mundial, 1998). Asimismo
llegaron a la conclusin de que la condicionalidad debe ser ms focalizada (Khler,
2000), un tema que fue discutido por el Directorio del FMI en 2001, basndose en
una evaluacin interna de dicho organismo (FMI, 2001). Esta evaluacin reconoci que la condicionalidad estructural se haba sobre extendido, particularmente
en relacin con los procesos de reforma de las economas en transicin y durante
la crisis asitica. An ms, acept que el sentido de pertenencia de los programas
de ajuste es esencial para que los programas de financiamiento de emergencia del
FMI funcionen adecuadamente y, por lo tanto, que la condicionalidad "no debera
infringir la soberana nacional". Sin embargo, tambin estableci claramente que
un elemento esencial de las polticas del FMI debe ser salvaguardar los recursos del
Fondo, para lo cual se requiere la condicionalidad.
Una debilidad importante de los dos informes mencionados es la ausencia
de una clara comprensin de cmo opera la condicionalidad para reducir, eliminar o distorsionar el "sentido de pertenencia" de las polticas. El mecanismo
no es -o, al menos, no siempre o no principalmente una imposicin del equipo o del directorio del FMI o de los bancos multilaterales. En realidad, cuatro
canales adicionales son decisivos: a) las condiciones en las que est disponible el
financiamiento restringen severamente las opciones de los pases; b) en situaciones de crisis, un posible apoyo del Banco Mundial o del FMI afecta a las
discusiones en el interior de los gobiernos, aumentando el poder de negociacin de los grupos que se inclinan hacia los puntos de vista de dichos organis-

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mos; c) el soporte tcnico que las instituciones proveen a los pases tambin
sesga las discusiones internas; y d) la participacin del equipo de estas instituciones en dichas discusiones tiene un efecto similar.
Un punto esencial en este sentido es la confusin que pesa sobre el trmino
"reformas estructurales". En realidad, existen al menos dos significados del trmino que son relevantes para el debate sobre condicionalidad macroeconmica. El
primero de ellos se refiere a los factores institucionales que afectan directamente a
los equilibrios macroeconmicos, es decir, el equilibrio de la balanza de pagos (v.
gr., regmenes cambiarlos inconsistentes o una cuenta de capitales que ha sido
liberalizada sin tomar las medidas preventivas adecuadas) o su contrapartida en
los dficit del sector pblico o privado. El segundo se refiere a factores institucionales que pueden ser importantes para el funcionamiento de las economas, pero
tienen un efecto ms indirecto en los equilibrios macroeconmicos: en la terminologa del trabajo del FMI sobre condicionalidad, factores que determinan la
eficiencia y capacidad de recuperacin (resilienc) de la economa frente a choques
adversos. Las reformas estructurales impulsadas por el FMI y el Banco Mundial
tienen una comprensin particular de qu es lo deseable en este sentido: las economas liberalizadas son ms eficientes y tiene mayor capacidad de recuperacin.
Pero los equilibrios macroeconmicos estructurales pueden producirse, y de
hecho se han producido en el pasado en economas con altos niveles de intervencin del Estado. Asimismo, subsiste un amplio debate acadmico sobre si
las economas ms liberalizadas tienen mayor capacidad tanto para recuperarse
como para crecer. Hoy sabemos que la liberalizacin puede aumentar la vulnerabilidad, en particular frente a choques externos; sin una correccin adecuada
de las fallas del mercado, la eficiencia no est garantizada; y las economas liberalizadas no necesariamente crecen ms rpido. Un conocido ensayo de
Rodrguez y Rodrik (2001) aclara este punto: la estabilidad macroeconmica es
esencial para el crecimiento, pero las economas liberalizadas (en particular con
relacin al comercio) no necesariamente crecen ms rpido. An ms, dicho
ensayo muestra que las medidas tradicionales de apertura, que han sido extensamente utilizadas en los anlisis del FMI y el Banco Mundial, son inadecuadas.
De esta manera, para que el "sentido de pertenencia" de las polticas sea
compatible con el apoyo internacional, se deben cumplir dos condiciones adicionales: a) deben establecer una fuerte restriccin contra cualquier forma de
condicionalidad del FMI que vaya ms all de los factores que afectan directamente los equilibrios macroeconmicos;12 y b) los pases deben poder disponer
12

En cal sentido, una de las dificultades que encaran las discusiones y decisiones del FMI
sobre este tema se asocian a que, a pesar de que se espera que el FMI concentre su atencin en los
temas macroeconmicos y financieros, tambin debe velar por los "aspectos institucionales y

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de paquetes alternativos de reforma y las instituciones de Bretton Woods deben


proveer estas alternativas con el mismo rigor tcnico con que cuentan los programas tradicionales de reforma y deben estar disponibles para prestar soporte
tcnico en tal sentido cuando los pases lo soliciten. Para cumplir este segundo
objetivo, la composicin del equipo tcnico del FMI y del Banco Mundial debe
ser representativa de las visiones heterogneas que existen-acerca del ajuste macroeconmico y estructural, y/o estas instituciones deben estar dispuestas a acudir
a organismos o economistas que piensan de manera diferente para apoyarlos en
el diseo de programas alternativos. Por lo dems, esto tambin implica que el
"sentido de pertenencia" slo puede ser promovido a travs de una discusin
pluralista efectiva acerca de las virtudes de los paquetes alternativos de reformas
macrocconmicas y estructurales (Stiglitz, 1999).
Por otra parte, la clara inclusin de criterios sociales en el diseo de los
programas del FMI y del Banco Mundial, en particular el nfasis en la reduccin
de la pobreza como un objetivo explcito de la ayuda externa, representa una
mejora significativa en los programas de ambas instituciones. Sin embargo, esto
no debe entenderse como un argumento adicional para aumentar la
condicionalidad. En este sentido, existe el riesgo de que la condicionalidad termine expandiendo una visin particular, y no necesariamente la ms adecuada,
de cmo organizar los programas sociales en el mundo en desarrollo. En particular, es necesario hacer hincapi en que la inclusin de los temas sociales dentro de los programas de ajuste no implica simplemente disear redes adecuadas
de proteccin social para sectores sociales afectados por las crisis macroeconmicas o los programas de ajuste estructural; en realidad, esta visin compensatoria
del papel de los programas sociales ha sido seriamente cuestionada (Naciones
Unidas, 2001). De acuerdo con las consideraciones precedentes, se trata ms
bien de incluir las implicaciones sociales en el diseo mismo de ia poltica macroeconmica y de las reformas estructurales.

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Rebeca Grynspan*

I. ste es un momento importante en la discusin en Amrica Latina y sobre


Amrica Latina en cuanto a las estrategias de desarrollo. Los resultados econmicos, sociales y polticos de las ultimas dos dcadas deben llevarnos a una
reflexin profunda, sin dogmatismos. Creo que se ha abierto un espacio para la
discusin amplia y creativa, que permite volver a abrir la agenda del desarrollo,
sin la prepotencia de creer que tenemos todas las respuestas y que existe una
receta nica 1 de aplicacin universal para el logro de un crecimiento sostenido
y sostenible, acompaado del mejoramiento social. Debemos mirar los resultados con humildad ante los fracasos, y con seriedad y sobriedad ante los aciertos
y las lecciones aprendidas.
II. Ciertamente, el siglo xx vio quintuplicarse el ingreso per cpita de la regin,
el sector industrial pas de representar el 5% de la produccin a un 25%. La
esperanza de vida pas de 40 a 70 aos y el ndice de alfabetismo pas del 35%
al 85%.
III. Sin embargo, la brecha entre los pases industrializados y los pases en desarrollo sigui aumentando (por ejemplo, la participacin de Amrica Latina en
el comercio internacional pas del 7% al 3%) y las desigualdades en la regin y
en el interior de los pases tambin. Nos hemos ganado el trofeo de ser la regin
ms desigual del mundo, con un coeficiente de Gini con valores entre el 0,5 y el
0,6, mientras en el mundo desarrollado es alrededor del 0,3. Un coeficiente de
Gini del 0,6 significa que el 10% ms rico de la poblacin tiene alrededor de 84
Directora de la CEPAI,, Mxico, ex Vicepresidema de Costa Rica, ex Coordinadora del
Sector Social y del Plan de Combate a la pobreza.
Aunque suene a caricatura, muchos creyeron que la apertura y privatizacin en lo econmico, la focali'zacin en lo social y la minimizacin del Estado en lo poltico eran la receta necesaria
para lograr el crecimiento econmico, el cual, a travs del "goteo", llevara a los sectores ms
vulnerables al disfrute de los beneficios del crecimiento.
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La desigualdad en las oportunidades


en Amrica Latina: una revisin crtica de los resultados
de las ltimas dos dcadas

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veces ms recursos que el 10% ms pobre. En Amrica Latina, el 20% ms


pobre de la poblacin recibe nicamente el 3,3% del ingreso nacional, mientras
que el 20% ms rico recibe el 57,9%. Ms de 200 millones de personas son
pobres en la regin, alrededor del 40-45% de las personas y del 35-40% de los
hogares se encuentran en esta situacin.
IV. Si bien no hay ningn nivel de pobreza que pueda considerarse "normal",
uno se pregunta si este nivel de pobreza en Amrica Latina es el esperado de
acuerdo con el patrn mundial. Un estudio de Londoo seala que hay un
"exceso" de pobreza en Amrica Latina generado por un "exceso" de desigualdad. Amrica Latina es ms desigual que lo que sera esperable para su nivel de
desarrollo econmico. Por esta razn, un 50% de la pobreza (100 millones de
personas) se explica por el "exceso" de desigualdad de la regin.
V. Segn Londoo, para el decenio 1995-2005, suponiendo para la regin un
crecimiento del producto per cpita del 1,9% anual y sin que se produzcan
cambios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuara creciendo en trminos absolutos a un ritmo anual de un milln de personas.
VI. La desigualdad y la pobreza en la regin no son un producto reciente; aun
en la dcada de 1960 y 1970 los ndices dejaban mucho que desear. Sin duda, la
crisis de los aos ochenta profundiz esta realidad. De esta crisis aprendimos
que los desequilibrios macroeconmicos y la irresponsabilidad fiscal no son
una buena receta para lograr un crecimiento sostenible y que sus efectos sobre
la pobreza y la desigualdad pueden ser devastadores. Pero por qu a pesar de
los esfuerzos (por ejemplo la reduccin de los aranceles en casi la mitad y de las
barreras no arancelarias en menos de la mitad, la apertura de la cuenta de capitales, los ajustes fiscales, la reforma financiera) realizados y de los programas de
ajuste estructural los resultados de estas dos dcadas son tan desalentadores?
Qu pas? Revisemos los resultados.
VIL Primero, en el campo econmico. Si bien en general estabilizamos las
macroeconomas y se baj la inflacin, el crecimiento no fue ni lo acelerado, ni lo
estable que se esperaba. En promedio crecimos un 3,2% anual, muy alejado del
6% requerido "para reducir razonablemente los rezagos tecnolgicos y sociales"
(CEPAL, 2000) y muy inferior al crecimiento experimentado en las dcadas anteriores a la crisis en que el crecimiento fue alrededor de un 5,5% anual.
Adems seguimos experimentando una volatilidad enorme en la produccin, el doble que la que sufren los pases desarrollados, con el agravante de que

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esta volatilidad afecta ms fuertemente al consumo de las personas, que es exactamente lo contrario de lo que sucede en los pases desarrollados. O sea, tenemos economas mucho ms riesgosas tanto para las personas y las familias como
para las empresas. Para ejemplo un botn, en los aos 1998-1999 cuando
Amrica Latina sufri por la crisis asitica, a pesar de que no se puede catalogar
de una crisis de gran magnitud, la CEPAL (CEPAL 2000) estima que el deterioro en
los ingresos como consecuencia de la crisis financiera aument en 7 millones el
nmero de pobres.
Esta vulnerabilidad tiene diversas explicaciones. Una parte se explica en que
la mayor estabilidad lograda ha ido acompaada de un aumento en el dficit
externo, el cual se ha financiado con capitales voltiles y sin recuperar los niveles de ahorro e inversin anteriores a la crisis. Por otro lado, esta mayor vulnerabilidad no slo econmica sino tambin social ante los embates externos,
tambin se explica por la falta de mecanismos de apoyo y de acciones anticclicas
que permitan reducir los costos sociales. Y por ltimo, quiero mencionar uno
de los elementos menos analizados, y es el hecho de que en la crisis de los
ochenta perdimos lo que yo llamo "el colchn" (el "buffer") para enfrentar situaciones difciles. Nos hemos concentrado en analizar los flujos y la recuperacin del nivel precrisis de los flujos, pero se nos olvid la prdida de los "stocks",
especialmente en los sectores medios empobrecidos. La prdida de "capital"
tanto en trminos del ahorro de las personas en dinero como en bienes, donde
la depreciacin de stos no pudo ser compensada (deterioro de la casa, del carro, etc.), y la prdida en capital humano (por ejemplo, los jvenes que durante
la crisis dejaron sus estudios, especialmente en los sectores pobres y medios
bajos).
El crecimiento experimentado durante las ltimas dos dcadas, precisamente por no haber sido ni tan elevado ni tan estable como se esperaba, no ha
permitido volver a construir esos "colchones" que nos ayudan a enfrentar los
riesgos, ese ahorro generado en el pasado por dcadas de alto crecimiento. Por
lo tanto, ni en cuanto a bienes, ni en cuanto a capital humano, se ha recuperado
lo perdido en la crisis.
VIII. Esta mayor volatilidad y vulnerabilidad de la economa y de las personas, se
ve agravada por el hecho de que en las "bajadas" (cuando se desacelera la tasa de
crecimiento o cuando hay recesin) aumentan la pobreza y la desigualdad (no slo
porque disminuye el producto o su tasa de crecimiento, sino porque no se protege el capital humano por la predominancia del asistencialismo, por la focalizacin
mal entendida, porque el gasto social es pro cclico) y en las "subidas" lo que se
pierde en desigualdad, por lo menos en Amrica Latina, no se recupera despus,

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMRICA LATINA...

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aunque volvamos a crecer (la desigualdad es flexible al alza pero inflexible a la


baja). En cuanto a los niveles de pobreza, sta se recupera mucho ms lentamente
que el producto. Es el perfecto crculo vicioso de Amrica Latina.
IX. Como seala el PNUD (1996), "con frecuencia las polticas de ajuste equilibraron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente"; y seguimos desequilibrados. stos no son males menores que si esperamos pacientemente se van
a solucionar con el crecimiento. Esta manera de pensar no slo es un reduccionismo econmico sino, como dice Stiglitz, "mala economa". Cuntas veces habr
que repetir que el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo!
ste es un problema central del planteamiento del goteo, que de hecho apuesta al crecimiento en el corto plazo, pero en el largo plazo "la jarana sale a la cara".
Porque el goteo no apuesta a las capacidades de la gente, a la inversin en capital
humano y en capital social, que es precisamente apostar al proceso de la igualdad
de oportunidades para la potenciacin de las capacidades de la gente (Sen, 2000).
X. Los resultados arriba expuestos han dividido la discusin sobre el desarrollo en
Amrica Latina por lo menos en dos grupos: los que argumentan que el problema es
que las reformas han sido incompletas y por tanto sera un error dar marcha atrs y
que lo que se requiere es "la profundizacin de las reformas", y los que argumentan
que el problema es que el modelo era incompleto y reduccionista, ya que se marginaban otras dimensiones trascendentales del desarrollo econmico y social, lo que
afect negativamente tanto al crecimiento como a la situacin social de la regin.
El consenso se ha ido moviendo en esta ltima direccin. Se apost al mercado, a la apertura, a la privatizacin, a la minimizacin del Estado, a la macroeconoma (abandonando la poltica sectorial, por ejemplo, los programas de
desarrollo rural para enfrentar el desequilibrio rural-urbano) y se marginaron
elementos fundamentales del desarrollo.
Dani Rodrik muestra en su artculo "Has Globalization gone to far?" cmo
la apertura tanto de bienes como de la cuenta de capitales es mucho menos
importante para el crecimiento y para hacerle frente a los "shocks externos" que
el sistema de proteccin social, una institucionalidad democrtica, un mejor
sistema jurdico y de aplicacin de la justicia y una mayor equidad.
XI. En la misma lnea de que el problema de la desigualdad relativa no slo es
pertinente por su impacto en la erradicacin de la pobreza y en las aspiraciones
de integracin social y la sostenibilidad democrtica, sino tambin porque atenta
en contra de las mismas posibilidades de seguir creciendo sostenidamente, se
han pronunciado Birdsall, Ross y Sabot (1994):

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La evidencia sugiere que en Amrica latina, la asociacin entre un crecimiento


lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada
desigualdad puede constituir en s un obstculo para el crecimiento. Inversamente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia Oriental puede haber
constituido un significativo estmulo para el crecimiento econmico.
Sin mejoramientos claros en los niveles de desigualdad, todo el peso en la reduccin de la pobreza recaera en el crecimiento. En este escenario, se demandara de un crecimiento alto y sostenido para obtener resultados significativos
en la reduccin de la pobreza, lo que como vimos es poco probable precisamente por los altos niveles de desigualdad pero... aunque creciramos ms, sin canales de transmisin de los beneficios a los grupos ms pobres y medios de la
poblacin para que participen de ese crecimiento y se beneficien de l, poco se
puede avanzar para enfrentar la parte "dura" de la pobreza.
XII. Como se seal, el balance distributivo de la ltima dcada muestra resultados desalentadores, ya que persisten y tienden a crecer los elevados niveles de desigualdad y rigidez en la distribucin del ingreso, incluso en pases que han logrado
altas tasas de crecimiento. Con la excepcin de Uruguay, ningn otro pas logr
reducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995, a pesar de que algunos de
ellos crecieron a tasas elevadas y por perodos ms o menos prolongados.
XIII. Veamos las desigualdades que alimentan esta desigualdad global (para llamarla con un trmino de moda!) en Amrica Latina. Por cuestiones de tiempo,
me referir a las desigualdades en el mundo del trabajo, en la provisin de servicios bsicos y en educacin (aunque habra que referirse a las desigualdades en las
oportunidades entre hombres y mujeres, a las desigualdades de etnia, a la desigualdad en la distribucin de la cierra y en el acceso al crdito y a la creciente
segregacin habitacional, para mencionar slo algunas).
XIV. Con respecto al empleo, es claro que el modelo fue incapaz de producir la
cantidad y la calidad de empleos requeridas. No slo las tasas de desempleo han
aumentado y se han mantenido a niveles elevados, sino que de cada 100 empleos nuevos generados en la ltima dcada, 69 se generaron en el sector informal, lo que ha estancado la productividad laboral promedio (CEPAL, 1997) y,
por tanto los salarios reales se estancaron a los niveles de 1996 y en general
siguen siendo inferiores a los de 1980! Como si esto fuera poco, han aumentado las disparidades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de calificacin, en favor de los ms calificados y ubicados en sectores ms dinmicos

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMRICA LATINA,..

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

(CEPAL, 1997). Este fenmeno destaca como uno de los principales factores de
desigualdad en la regin y como uno de los principales obstculos para mejorar
la distribucin del ingreso, agravado por el hecho de que ha comprometido de
manera creciente no slo a los sectores pobres sino tambin a los sectores medios (especialmente a los jvenes). "Esta tendencia puede acentuarse con la
revolucin de la informacin y el conocimiento, agravando la divisin entre
integrados y excluidos" en un rea que constituye el eje de la integracin social,
ya que ms all de ser el principal medio de subsistencia, es la actividad que
proporciona identidad psicosocial (CEPAL, 2000).
XV El desempleo, la informalidad y la precarizacin del empleo formal, junto a
las polticas pblicas seguidas de las ltimas dcadas, han profundizado las desigualdades en la provisin de servicios bsicos como salud y seguridad social, al
debilitarse las fuentes de financiamiento de estos sistemas. No hay duda de que el
abuso y la ineficiencia de los sistemas contribuy tambin de manera importante
a la crisis experimentada en la prestacin pblica de estos servicios y a la necesidad
de su reforma, pero hoy por hoy tambin es evidente que, a pesar de la recuperacin del gasto social, ha aumentado la segregacin en la prestacin de servicios,
afectando tanto a la cobertura como a la calidad de aqullos.
Adems, el debilitamiento de los elementos de solidaridad ha puesto en
duda la sostenibilidad y equidad de la reforma efectuada. Esta desigualdad se
expresa claramente en las diferencias en la esperanza de vida y la mortalidad
infantil entre pases, entre estratos socioeconmicos y entre zonas geogrficas.
Como bien ha dicho Bernardo Kliksberg (2000), ste no es un punto menor,
estas desigualdades expresan decisiones entre la vida y la muerte, es la probabilidad para los adultos de morir a los 65 o a los 75 aos; para los nios es la
probabilidad de nacer vivo y de vivir ms de un ao.2 Por supuesto que muchas
de las decisiones que se toman nunca se ponen en esta dimensin, pero en
realidad... sta es la dimensin que tienen. Quin tiene el derecho de sacrificar
una generacin, ya sea de adultos o de nios?
XVI. Las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, en la generacin de
ingresos de las familias y en el acceso a los servicios bsicos tienen factores
explicativos claros: "una tambin elevada concentracin del capital educativo, y
el patrimonio fsico y financiero" de las familias (CEPAL, 2000).
2

De acuerdo con las cifras del PNUD (1999), la esperanza de vida al nacer en los pases
desarrollados era 77,7 aos y en los pases en desarrollo 64,4, la mortalidad infantil de 44 y 41
por 1.000 en El Salvador y Honduras vis vis un 12 por mil en Costa Rica (BID, F..SDB, 1996).

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Las enormes desigualdades en cuanto al capital financiero, donde slo el


2% de los crditos llegan a las microcmpresas, y en cuanto al acceso a la tierra,
con ndices de Gini superiores a 0,9 para Mxico, Chile y Paraguay, entre 0,8 y
0,85 para Venezuela y Costa Rica, y no menor al 0,65 para los otros pases
latinoamericanos, son sin duda factores de gran importancia. Pero si tenemos
que escoger, son las desigualdades en educacin y en el capital humano las que
han contribuido de manera creciente a la persistencia de la alta desigualdad en
el continente. Londoo encuentra que el efecto de la dispersin del capital
humano podra haber significado un aumento de cinco puntos en el coeficiente
de Gini. Esta dispersin en el capital humano, producto de una expansin insuficiente en los servicios educativos, se ha traducido tambin en una insuficiencia global de educacin que repercute directamente sobre las posibilidades
de un crecimiento sostenido de calidad.
La CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997), establece:
Pese a la importante expansin educacional registrada en la regin, en los ltimos 15 aos se mantuvieron las acentuadas desigualdades en las posibilidades
de los jvenes de diferentes estratos sociales de lograr un nivel de educacin que
les permita alcanzar un cierto nivel mnimo de bienestar. Actualmente, slo
alrededor de 20% de los jvenes cuyos padres no completaron la educacin
primaria logran terminar el ciclo secundario; en cambio, ese porcentaje supera
el 60% entre los hijos de padres que han cursado al menos 10 aos de estudio.
Si no hacemos nada, ya sabemos, que el 80% de jvenes provenientes de
hogares cuyos padres no terminaron la primaria, sern probablemente pobres, y no podrn beneficiarse de los beneficios de una era basada en el conocimiento y la informacin. Otra generacin perdida? La preocupacin por la
transmisin intergeneracional de la pobreza y de las oportunidades de bienestar debe llevar a propuestas que logren promover un salto cualitativo de los
sectores ms vulnerables, tanto en cuanto a su acceso a las oportunidades
educativas como a la calidad de la misma. La simple mejora en el promedio
del nmero de aos de estudio de la poblacin en general y de estos sectores
en particular (sin menospreciar el enorme esfuerzo que esto significa) no es
suficiente para cerrar la brecha en las desigualdades educativas. Prueba de lo
anterior es que, a pesar del aumento en la cobertura educativa experimentada
en los ltimos 10 o 15 aos, la brecha educativa ha venido aumentando (CEPAL,
1997). Lo anterior se ve agravado por el hecho de que el nmero de aos de
estudio no es la nica fuente de desigualdades en la formacin del capital
educacional; igualmente importante y preocupante es la calidad de la educa-

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1A DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMRICA LATINA...

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cin a la que tienen acceso los jvenes de los distintos estratos sociales y la
creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas pblicas
con las privadas.3
Es as como, sin haber superado en muchos de los pases de la regin el tema
de la cobertura de la educacin bsica, el nuevo desafio se asocia con la necesidad de ofrecer una educacin de calidad. El conocimiento se ha convertido en
el principal factor productivo y la postergacin de polticas sociales que expandan las posibilidades de ampliar el capital humano ya no slo es una grave falta
tica, sino un error econmico que priva a la sociedad de recursos flexibles y
calificados para adaptarse a la veloz incorporacin de progreso tcnico en los
procesos productivos, elemento imprescindible para la competitividad de nuestros pases en el mediano plazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Roos
y Sabot (1994), "la inversin en educacin constituye, por lo tanto, un factor
clave del crecimiento sostenido, no slo porque contribuye directamente a travs de los efectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la desigualdad de los ingresos".
XVII. El combate a la pobreza, la disminucin de la desigualdad y la mejora de
las oportunidades educativas para las mayoras siguen siendo los retos viejos y
nuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Ya sabemos cmo crecer
con exclusin, es hora de que aprendamos a hacerlo con desarrollo social.
Debemos apostar a una estrategia de desarrollo que combine el crecimiento
econmico con el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental; un modelo
que articule la accin del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograr lo
anterior requerimos de tres elementos: i) un motor de crecimiento de calidad;
ii) una poltica social incluyente y iii) una institucionalidad permanente y responsable.
XVIII. Un motor de crecimiento de calidad que permita la creacin de empleo de
alta productividad y, por tanto, de remuneraciones y salarios reales altos. Se requiere de una inversin privada que se dirija a la produccin de bienes de alto
valor agregado, que valorice los recursos humanos y ambientales y pueda pagar
salarios compatibles con una alta calidad de vida. Estas inversiones slo sern
posibles si contamos con una poblacin sana y educada, que incorpore tecnologa
3

En esta direccin es interesante leer el artculo de Victoria Tatti del peridico El Clarn de
la Argentina, publicado del jueves 20 de abril de 2000, y el anlisis aparecido en el peridico El
Mercurio de Chile por Brbara Eyzaguirre, Carmen Le Foulon y Ximena Hinzpeter, del domingo
2 de julio de 2000.

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y conocimiento a la produccin y genere ese crculo virtuoso entre produccin y


generacin de empleo de calidad. Es este crculo virtuoso el que permite una
demanda desde el sector productivo por inversin en educacin y capital humano; ya no slo como una demanda social sino como una necesidad econmica, lo
que internaliza la variable social en la lgica del crecimiento econmico.
La pregunta que siempre surge en este punto es: qu es primero: la inversin en educacin o la inversin productiva que demanda esa mano de obra?
Educamos antes o cuando el aparato productivo requiera de mano de obra tan
calificada? El tipo de inversin que atraigan nuestros pases, depender de la
calidad de los recursos humanos que hayamos formado y del tipo de sociedad
que hayamos construido.
XIX. Una poltica social incluyente: el contar con un motor de crecimiento de
calidad es un requisito necesario pero no suficiente. Igualmente podra darse
que a los empleos de calidad creados slo tengan acceso los sectores medios
altos y altos, y que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper los
determinantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos de una
poltica social que invierta en las personas, ample sus capacidades y cierre las
brechas existentes en el acceso a las oportunidades, el conocimiento y la informacin. Una poltica social basada en el reconocimiento de derechos y responsabilidades, y no en la distribucin de ddivas. Una poltica social diseada no
para excluir a la clase media, sino para incluir a los pobres en el acceso a los
servicios de calidad de que goza el resto de la poblacin. Una poltica social que
no se conforme con ofrecerles a los pobres paquetes bsicos o mnimos, que sin
duda les ayudan, pero que lo siguen manteniendo en la marginalidad. Una
poltica social que aspira, no slo a la sobrevivencia y a satisfacer las "necesidades mnimas" sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una cultura
de derechos y de respeto. En este punto vale la pena or y aprender la leccin
que nos ensean los pobres a travs del libro Volees of' the Poor (Deepa
Narayan,1999).
XX. Una institucionalidad democrtica, permanente y responsable: requerimos de instituciones permanentes, con visin de largo plazo y basadas en una
activa participacin ciudadana. Aun cuando contramos con un motor de crecimiento de calidad y con una poltica social incluyente, el factor que seguir
siendo clave para completar el modelo es el de las instituciones que logren darle
sustento a los dos factores anteriores. Esta institucionalidad requiere de la accin conjunta del mercado, el Estado y la sociedad civil. El Estado debe recuperar su papel estratgico y concertador, el mercado debe proveer los bienes de la

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMRICA LATINA...

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manera ms eficiente y al menor cosco (para lo cual muchas veces requiere de


una regulacin adecuada), y la sociedad civil debe proyectarse no slo como
una ejecutora de proyectos (visin de ONG) sino fundamentalmente como la
principal responsable de, por un lado, ejercer el control ciudadano sobre el
gobierno y el dilogo con el gobierno y e! sector privado, y, por otro lado, de
proveer una visin de largo plazo como elemento indispensable de todo proyecto de sociedad.
Esta funcin difcilmente podrn cumplirla los gobiernos cuya vida est
sujeta a procesos electorales continuos y, precisamente, en un marco democrtico, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos polticos muy altos
en el corto plazo, por impulsar reformas cuyos beneficios slo se ven en el
largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil, como un ejercicio esencial de una ciudadana activa, promover un sentido de ms largo plazo y establecer prioridades que trasciendan los ciclos electorales a los que est sometida la democracia.
XXI. Apostemos a un crecimiento que proporcione empleos de calidad, que
valorice nuestros recursos humanos y ambientales, no que los degrade; apostemos a una poltica social que nos permita pasar de sociedades divididas por la
pobreza a sociedades integradas por las oportunidades; apostemos a una profundizacin democrtica que reinvindique la poltica como un espacio de dilogo y de servicio pblico, una democracia ms participativa y ms plural.
Y como dice el antiguo refrn: Si no es ahora... cundo?

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LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMERICA LATINA...

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Desigualdades ocultas

La reforma del sector salud ha sido uno de los procesos de transformacin sectorial ms extendidos en Amrica Latina y el Caribe en la ltima dcada. A
pesar de que fue concebida como un medio para incrementar la equidad en la
provisin de servicios y satisfacer las necesidades de salud de la poblacin, las
consideraciones en torno a las inequidades de gnero han sido escasamente
abordadas.
A mediados de los noventa, la mayora de los pases de Amrica Latina y el
Caribe iniciaron reformas de sus sistemas de salud y la extensin de sus programas de seguridad social. La reforma sectorial form parte del proceso de reforma del Estado y sus polticas se centraron prioritariamente en cambios institucionales y financieros en los sistemas de salud. Sus ejes centrales han sido la
privatizacin, la descentralizacin y la separacin de funciones entre la provisin y la regulacin de los servicios.
Estas polticas, aunque en gran medida estandarizadas por las instituciones
financieras internacionales, han tenido alcances e impactos diferenciados por
pas y subregin. La caracterstica comn en la mayora de los pases ha sido la
limitada insercin de la perspectiva de gnero para abordar temas cruciales como
el de los determinantes de salud, el acceso a servicios, el financiamiento, y el
trabajo y la participacin social en salud. La observacin actual revela que no es
posible seguir insistiendo en el potencial impacto de la reforma sectorial para
reducir las inequidades si las necesidades y condiciones especficas de hombres
y mujeres no se toman en cuenta desde el inicio en su diseo, implementacin,
financiamiento y monitoreo.
En relacin con los determinantes de salud, la informacin disponible en
Amrica Latina y el Caribe muestra las disparidades entre hombres y mujeres
en trminos de participacin social y poltica, acceso a la vivienda, educacin,
informacin, ingreso, proteccin social, alimentacin, saneamiento bsico, agua
* Directora General de la Organizacin Panamericana de la Salud.
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Mirta Roses"

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

potable, as como en otros aspectos como el uso del tiempo libre, riesgos frente
a la violencia sexual y domstica, y la participacin en el trabajo domstico y
comunitario. Todos estos factores se presentan de manera distinta segn el sexo
y, por lo tanto, establecen condiciones de vida, riesgos de salud y posibilidades
de acceso a recursos y servicios diferenciados entre mujeres y hombres.
Las mujeres estn concentradas en los trabajos de menor remuneracin y
con escasa proteccin laboral, a pesar de que su nivel educativo se ha
incrementado considerablemente en las ltimas dos dcadas. Segn datos de la
CEPAL del ao 1999, la relacin entre el ingreso per cpita de las mujeres y el de
los hombres fue en Bolivia de 45,1%, en el Brasil 48,5%, en Costa Rica de
38,6%, en Mxico 32,6% y en Guatemala el 37,6%. Asimismo, la proporcin
de hogares encabezados por mujeres en los distintos estratos de pobreza es realmente alarmante. Hacia 1999, en Bolivia el 24,4% de los hogares en condicin
de indigencia estaban encabezados por mujeres, en la Argentina el 36,9%, en
Costa Rica el 55,8%, en El Salvador el 35,5% y en Honduras el 32,2%.
En este sentido, aunque en la mayora de las polticas de reforma se establece
la poblacin pobre como grupo prioritario, la ausencia de un anlisis desagregado
por sexo limita el desarrollo de estrategias eficaces que atiendan a la poblacin
segn sus necesidades. El sexo tambin se articula con otras categoras que pueden traer consigo diferentes niveles de vulnerabilidad social como la edad, la
etnia, la zona de residencia, entre otras.
Adems, el trabajo domstico no reconocido ni compartido constituye una
carga de trabajo adicional para las mujeres y una exposicin a riesgos laborales
especficos dentro del hogar. Igualmente, la violencia originada por razones de
gnero es uno de los problemas ms graves de salud pblica. Segn datos de las
encuestas demogrficas y de salud, en Nicaragua (1998), a nivel nacional, el
29% de las mujeres alguna vez en unin ha sido objeto de abuso fsico o sexual
alguna vez en su vida por parte de sus compaeros. En Colombia (2000), el
41% de las mujeres seal que haba sufrido violencia fsica por parte del esposo, y en Per (2000), el 41% de las mujeres alguna vez unidas manifest haber
sido empujada, golpeada o agredida fsicamente por su esposo o compaero.
En trminos de condiciones de salud, la mayor longevidad femenina no implica en ninguna medida mejor salud o calidad de vida. Las complicaciones vinculadas al embarazo y a la capacidad reproductiva continan apareciendo como
causas importantes de muerte. Tal como se seala en el informe de la OPS/OMS, La
Salud en las Amrcas 2002, en los albores del siglo xxi, el 15% de las madres
gestantes en la regin sufrirn complicaciones potencialmente mortales durante
el embarazo, el parto o el puerperio y, anualmente, por lo menos 22.000 mujeres
en edad frtil de Amrica Latina y el Caribe morirn por esa causa.

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Por otro lado, la utilizacin de los servicios de salud se asocia a diversas


variables como el estrato socioeconmico, la edad y el tipo de servicios. Las
mujeres tienden a utilizar ms los servicios preventivos, mientras que los hombres recurren con ms frecuencia a los de urgencia, y las diferencias son variables en cuanto a servicios hospitalarios. Por su funcin reproductiva, las mujeres tienen mayor necesidad de utilizar los servicios de salud.
En cuanto al financiamiento de los servicios de salud, habitualmente las
mujeres pagan ms que los hombres por su salud y participan con enormes
desventajas en el sistema formal e informal de prestacin de salud. Por estas y
otras razones, resultan ms afectadas cuando hay variaciones en los servicios
pblicos y cuando hay dificultad para acceder a ellos.
Esta situacin de discriminacin negativa de las mujeres contrasta enormemente con su rol como productoras de salud. Est comprobado que en los
pases de las Amricas, las mujeres son las principales gestoras de la salud
familiar para todos los grupos de edad: nias y nios, adolescentes, adultos y
adultos mayores. Se sabe tambin que las mujeres representan el 80% de la
fuerza laboral remunerada en salud (aunque con muy escasa presencia en
puestos de toma de decisin), y que representan el 90% del voluntariado
comunitario en salud, adems de ser las principales protectoras de la salud
familiar, donde ocurre el 80% de los actos de deteccin oportuna y atencin
primaria de la salud.
Como indica el informe de la OPS, uno de los principios ms bsicos y
generales de la reforma de los sistemas de salud expresa el concepto ms democrtico de que las polticas pblicas abren espacios a la participacin de la
sociedad civil en la definicin de los intereses pblicos y en la forma de satisfacerlos. Cuando se habla de sistemas de salud no slo se incluye a los establecimientos y redes, sino tambin a todos los que cumplen una funcin de
provisin de cuidados de salud a las personas, "sin importar su naturaleza
jurdica o econmica". Tiene entonces la mujer, en este marco, la posibilidad
de ocupar un lugar mejor?
Los cambios en los modelos de gestin deben incluir a la mujer, pieza clave
en la promocin de salud, de una forma ms dinmica y contundente. Pero
persisten muchos interrogantes al respecto. Cabe preguntarse: incluyen estas
reformas medidas para reducir brechas injustas? Consideran impactos diferenciales para mujeres y hombres de distintos grupos sociales? La gestin de los
recursos humanos incluye la participacin femenina?
Un punto clave de este proceso, la descentralizacin, que aparece como una
oportunidad para consolidar la participacin de la mujer, tambin puede dar
resultados negativos. Lo que podra ser un mecanismo canalizador de la voz

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DESIGUALDADES OCULTAS

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femenina puede resultar en un efecto atomizador, relegando esas voces tan slo
a los niveles locales de discusin. Adems, proponen las plataformas de estas
reformas mecanismos de inclusin para las mujeres de estratos sociales ms
pobres? Los laberintos de la exclusin pueden ser infinitos.
Las palabras pueden variar su sentido segn cmo sean aplicadas. Polticas
aparentemente neutras como "reduccin de costos", "eficiencia" y "descentralizacin" pueden reflejar, como seala Elsa Gmez, consultora del Programa Mujer,
Salud y Desarrollo de la OPS, profundos sesgos de gnero porque implican transferencias de costos de la economa remunerada a la economa basada en el trabajo no pago de las mujeres, que son las principales proveedoras y promotoras
del cuidado de salud en el hogar.
La mayora de los pases garantizan expresamente el derecho de los habitantes a los cuidados de salud, muchos de ellos en sus constituciones. Pero, curiosamente, no hay informacin accesible para que cada ciudadano conozca, ejerza y exija este derecho. Muchas veces las prestaciones bsicas (ofrecidas en forma de paquetes) no son suficientes. La mujer es la principal afectada por estos
problemas, entre otras cosas, por su mayor morbilidad y longevidad.
No cabe duda de que no existe neutralidad de gnero en las polticas sobre el
sector salud. El proceso todava est abierto. Las polticas que no consideren las
desigualdades de gnero terminarn siendo limitantes, produciendo, perpetuando o exacerbando las desigualdades, en desmedro de las salud de la sociedad y
de las generaciones futuras.
Incorporar la mirada de gnero garantiza la solidez de las polticas desarrolladas en los procesos de reforma de los sistemas de salud. Es imperativo
documentar las inequidades de gnero y diseminar estratgicamente esta informacin para fortalecer estrategias para este anlisis. Tambin propiciar
mayor dilogo e interaccin entre la sociedad y sus Gobiernos para poder
abrir el juego a mayores y mejores propuestas integradas, plurales e iguales.
An la agenda sobre gnero y reforma tiene varias asignaturas pendientes. Se
necesita revisar el tema de la salud como derecho humano, que no se agota en
el acceso a los servicios, y aspectos como la dignidad y privacidad deben ser
operacionalizados ms all de arreglos institucionales sobre problemas tcnicos y de infraestructura, incorporando a las personas como sujetos sociales en
la gestin en salud.
Por otro lado, los procesos de globaiizacin han transformado el mapa laboral en Amrica Latina y el Caribe, generando nuevas condiciones de trabajo y
nuevos retos vinculados a la migracin, el trfico de personas, particularmente
de mujeres, y la explotacin sexual, entre otros aspectos. En este sentido, la
reforma del sector salud debe ser analizada ms all de los componentes institu-

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clnales y/o sectoriales, colocndola en un marco amplio de polticas pblicas,


donde la salud sea entendida y atendida como un producto social.
Las inequidades slo pueden ser transformadas cuando se hacen visibles y se
acta para eliminarlas. Incorporar la perspectiva de gnero en los procesos de
reforma es un reto tico y poltico impostergable que nos asegurar tener sociedades ms justas y saludables.

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DESIGUALDADES OCULTAS

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Pgina en blanco a propsito

Daniel Filmus*

Analizar el aporte de la educacin al desarrollo humano en el marco de las


profundas transformaciones sociales que han ocurrido en las ltimas dcadas,
exige replantear tanto la perspectiva desde la cual concebimos el modelo de
sociedad que aspiramos a construir en el siglo xxi, como tambin las nuevas
funciones que la educacin debe desempear para que nadie quede excluido.
En este sentido es necesario revisar las concepciones de desarrollo humano
proponiendo un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que privilegiaban nicamente el progreso econmico. Una visin integral del desarrollo debe incorporar aspectos tales como la calidad de vida, la proteccin del
medio ambiente, el acceso al trabajo digno, la eliminacin de la pobreza, la
democratizacin de todos los aspectos de la vida social. Se trata, segn el Informe Argentino sobre Desarrollo Humano (1995), de:
un desarrollo que pone a la gente en primer lugar. Que no slo genera crecimiento econmico sino que distribuye sus beneficios de manera equitativa [...].
La dimensin humana del desarrollo exige como condicin el desenvolvimiento pleno de las capacidades de las personas [...]. Se trata de una tica conforme
a la cual todas las personas deben participar en tanto sujetos activos del desarrollo en las transformaciones de las relaciones del poder.

Esta breve cita permite proponer que las posibilidades de las personas de participar de los beneficios de las asombrosas transformaciones cientfico-tecnolgicas y
de los bienes que estas ltimas permiten crear, dependen principalmente de su
protagonismo. En este marco, la tarea de la escuela en cuanto al desarrollo en los
nios y jvenes de las competencias necesarias para esta participacin es fundamental. Una de las paradojas centrales de la poca consiste en que el avance tecnolgico est siendo acompaado de alarmantes tendencias hacia la marginacin

* Ministro de Educacin de la Argentina.


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Desafos de la educacin
para el desarrollo humano integral

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de importantes sectores de la poblacin. La complejidad del mundo actual y el


nuevo papel que desempea el conocimiento colocan en peligro de exclusin a
quienes no accedan a los saberes que les permitan comprender y participar en los
nuevos procesos sociales de fin de siglo. Existe otra institucin que no sea la
escuela y que est en condiciones de crear, recrear y transmitir los saberes y valores
que se requiere para la integracin social? Nos animamos a plantear que no.
Es evidente la prioridad de destacar el papel de estos saberes (y de los certificados que los acreditan) para incorporarse a un mercado de trabajo cada vez ms
selectivo. Pero no menos importante es su rol en la posibilidad de realizar una
lectura crtica de la compleja realidad, en el procesamiento e interpretacin de
informacin que llega cada vez ms rpidamente, en el manejo de las nuevas
categoras de tiempo y espacio que nos proponen desde los medios de comunicacin, en el desarrollo de la capacidad de organizacin y articulacin de las demandas sociales y en la posibilidad de participar del conjunto de las instituciones de la
sociedad. En definitiva, es imposible acceder a la ciudadana plena sin contar con
los conocimientos y competencias que distribuye el sistema educativo.

El, PAPEL DE LA EDUCACIN EN UNA CONCEPCIN INTEGRAL


DEL DESARROLLO HUMANO

Si partimos de la perspectiva de la concepcin de desarrollo humano anteriormente citada, la incertidumbre, el aumento de la polarizacin social, la tendencia a la exclusin, etc., que parecen signar esta poca, lejos de cuestionar el lugar
de la escuela, lo amplan, y tambin potencian las funciones que la educacin
debe desempear.
En este contexto, consideramos indispensable proponer un conjunto de elementos crecientemente consensuados en torno de los cuales es posible delinear
las principales funciones de la educacin que apuntan hacia la construccin de
un modelo de desarrollo humano integral. Nos referimos a cuatro ejes
vertebradores: a) la identidad nacional, b) la democracia, c) la productividad y
el crecimiento, y d) la integracin y la equidad social.

a) Educar para la, consolidacin de la identidad nacional


Uno de los principales desafos educativos del momento es la recuperacin del
papel de la escuela en torno a la consolidacin de la identidad nacional. Cabe
destacar el lugar central que ocup esta problemtica en la etapa del surgimien-

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to del Estado nacional. Es posible proponer que su lugar entre las tareas actuales no es menos importante. Nuestra identidad como nacin depende, en gran
parte, de la capacidad del sistema educativo de crear, recrear y transmitir a todos los argentinos los valores, pautas culturales y cdigos comunes. Quedar
marginado de estos valores, pautas o cdigos implica, al mismo tiempo, quedar
excluido de la posibilidad de participacin en importantes esferas de la vida
nacional. Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de comunicacin de masas no garantizan esta funcin. Por el contrario, la actual
indiferenciacin de los mensajes, producto de la universalizacin de los cdigos
de los medios masivos, plantea nuevos problemas a la construccin de las identidades nacionales. Es la escuela la que est en condiciones de integrar culturalmente a travs de su accionar cotidiano.
Dos objeciones se suelen anteponer a esta propuesta. La primera de ellas hace
referencia a la identidad nacional como algo heredado, ya construido por quienes
forjaron la Nacin, y no como una preocupacin permanente. sta es una visin
estrecha de los mecanismos de construccin de las identidades comunes. El pasado compartido es slo uno de los elementos constitutivos de la nacionalidad. Tan
importante como este factor es la definicin conjunta de los principales problemas del presente y la construccin tambin compartida de un proyecto futuro.
Justamente, sta fue la estrategia exitosa de la Generacin del '80. No haba en
aquel entonces un pasado necesariamente comn para todos los habitantes de
este suelo. La consolidacin del sentimiento nacional estuvo mis vinculada a la
posibilidad de incorporar a distintos grupos sociales a un proyecto nacional hegemnico que a la apelacin al acervo y la conciencia histrica (Rouqui, 1982).
La segunda de las objeciones es planteada desde las perspectivas que vaticinan
que la globalizacin y la universalizacin acabarn con las identidades nacionales o regionales. Por el contrario, es posible sostener que el fortalecimiento de
las identidades nacionales es necesario para garantizar que el proceso de integracin planetaria no sea el resultado de la imposicin de la voluntad de algunos pases sobre otros. Slo se puede integrar lo diferente, aquello que tiene
personalidad propia. Un proceso basado en la prdida de la identidad nacional
conduce a la disolucin, no a la integracin. Es necesario sealar que en muchos casos los valores considerados como universales por quienes monopolizan
los mercados culturales a nivel global, no son tales. Son los valores nacionales
de aquellos pases que, por su situacin de privilegio, estn en condiciones de
convertir su "arbitrario cultural" en el universo de los valores, cdigos y significados posibles (Bourdieu y Passeron, 1977).
Fortalecer la identidad nacional no es incompatible con una integracin ms
activa al escenario mundial. De hecho, los procesos exitosos de integracin regio-

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nal, como el de la Comunidad Econmica Europea, muestran al mismo tiempo


procesos muy interesantes de revalorizacin de las culturas nacionales y locales.
Por otra parte, es importante destacar que la concepcin de identidad nacional que est implcita en esta propuesta no presupone la negacin de las identidades y culturas particulares. Ello marca una diferencia respecto de una "tradicin"
de nuestro sistema educativo. La necesidad de aportar a la construccin de la
Nacin implic, en muchos momentos, una escasa atencin de nuestras escuelas
al respeto de las identidades regionales, sociales y tnicas. En la actualidad y siguiendo a A. Touraine (1995), se debe rescatar una accin educativa que permita
la integracin cultural a partir del reconocimiento de las diferencias: "Para qu
sirve la escuela si no es capaz de hacer que nios y nias formados en medios
sociales y culturales diferentes compartan el espritu nacional, la tolerancia y la
voluntad de libertad?". Pero no se trata slo del reconocimiento de la heterogeneidad, se trata de utilizarla como elemento pedaggico. Si el otro es distinto, es
posible aprender cosas de l (Mayor Zaragoza, 1995). En palabras de Emilia Ferreiro
(1994): "Transformar la diversidad conocida y reconocida en una ventaja pedaggica: ese me parece ser el gran desafo para el futuro".
En esta direccin, la identidad nacional no significa uniformidad cultural.
Por el contrario, es unidad en la diversidad. En el caso argentino, este aspecto
est enfatizado porque el elemento estructurador de la identidad est determinado por el carcter federal de la Nacin.
Por ltimo, la revalorizacin de la identidad nacional debe convertirse en un
factor que sustente la integracin regional y subregional, y no en un elemento
alternativo. Cualquier modelo de desarrollo y crecimiento sostenido supone mayores niveles de cooperacin e interdependencia con otras naciones y en particular con las de la regin. El atraso relativo que existe en los aspectos culturales y
educativos del proceso de integracin respecto de las temticas econmicas, exige
un papel ms activo de la escuela para vencer los prejuicios propios de los nacionalismos estrechos. Estos prejuicios se constituyen muchas veces en uno de los
principales obstculos para las estrategias de integracin latinoamericana.

b) Educar para la democracia


A pesar de que el objetivo de la formacin para la ciudadana ha estado presente
desde la conformacin de nuestro sistema educativo, los perodos en los cuales existieron restricciones al ejercicio de los derechos ciudadanos han sido numerosos.
Los actuales desafos en torno a la educacin para la democracia resultan
mucho ms complejos. Por un lado, porque es necesario desmontar las culturas

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autoritarias construidas en las etapas donde no tuvieron plena vigencia las instituciones polticas. Por otro, porque en el marco de creciente complejidad de
la sociedad moderna la participacin ciudadana requiere de una capacitacin
que vaya mucho ms all de la alfabetizacin bsica propuesta como objetivo
sobre fines del siglo xix (Tenti, 1993).
La educacin para la democracia debe abarcar, entre otros aspectos, las tres
dimensiones en las que, segn Claus Offe, se constituye la relacin entre los
ciudadanos y la autoridad estatal (Offe, 1990). La primera de ellas tiene que ver
con la propia gnesis del Estado liberal y hace referencia a la libertad negativa.
Es decir, la posibilidad de los ciudadanos de hacer valer sus garantas contra la
arbitrariedad poltica o frente a la fuerza y la coaccin organizada estatalmente.
Esta dimensin, siempre presente en el debate respecto de la relacin Estadosociedad civil, adquiere en nuestro pas y en la regin una relevancia particular.
La dolorosa experiencia argentina en torno a la conculcacin de los derechos
humanos ms bsicos y sus secuelas en nuestra vida cotidiana exigen que esta
problemtica se encuentre permanentemente en la formacin ciudadana.
"Cmo educar despus del Proceso?" pregunta Graciela Frigerio (1993),
parafraseando las reflexiones de Adorno y Masscheleim respecto de Auschwitz e
Hiroshima, respectivamente. El desafo de la escuela y los docentes en esta direccin no es pequeo. El compromiso con valores como la vida, la justicia, la
verdad y la paz debe adquirir una dimensin superior.
La segunda de las dimensiones a la que queremos hacer referencia es la concepcin "positiva" de la libertad. Es la que tiene que ver con la condicin ciudadana de ser soberana de la autoridad estatal. En este punto la educacin juega
un rol preponderante en la formacin para la participacin poltica. No slo en
cuanto a ejercer el derecho universal al voto, sino en el conjunto de las instituciones de la vida social. El ciudadano como sujeto activo en los partidos polticos, en las organizaciones gremiales, empresariales, confesionales, vecinales, estudiantiles, etc., que conforman la red que permite el ejercicio cotidiano e inmediato de la participacin democrtica.
La funcin de la escuela en esta temtica tiene dos vertientes. Por un lado,
debe brindar la formacin en el pensamiento crtico y en el respeto al pluralismo y al disenso como para poder participar en el debate poltico. Por el otro,
debe formar en las competencias y calificaciones necesarias para la comprensin de los procesos sociales, para ejercer la representacin y elegir representantes y para la toma de decisiones en torno a las diferentes alternativas de desarrollo econmico-social (Ibarrola y Gallart, 1994).
Por ltimo, y en el marco de un Estado activo en las polticas sociales, la
escuela tambin debe desempear un importante rol en una tercera dimensin

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del ejercicio de la ciudadana. Es la que tiene que ver con la participacin social
como "cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos suministrados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y culturales de
supervivencia y bienestar" (Offe, 1990). Estamos haciendo referencia a la formacin en la capacidad de demanda de aquellos bienes que, como la educacin, la justicia, la seguridad, el medio ambiente sostenible, aseguran la posibilidad de una igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad
de vida.
Algunos aspectos de las dimensiones sealadas exigen la incorporacin de contenidos especficos al desarrollo curricular para ser conocidos y aprendidos por los
estudiantes, con el objeto de que luego puedan hacer valer sus derechos ciudadanos. Otros, en cambio, requieren de la modificacin de las instituciones escolares
en direccin a convertirse en organizaciones profundamente democrticas donde
las actitudes de protagonismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. No
hay forma de aprender a participar que no sea participando.
Respecto de los aspectos curriculares, la formacin para la democracia no
debiera ser partimonio o agotarse en una materia especfica. Se trata, como en
el caso de la educacin moral para Durkheim, de un contenido que debe estar
presente en el conjunto de las disciplinas (Tenti, 1993). La educacin en las
prcticas tolerantes y democrticas, por su parte, representan un particular desafo para los docentes. La prctica pedaggica muestra que, cuando se trata de
valores, los estudiantes no internalizan lo que se les dice, sino las conductas que
observan diariamente. No se trata de discursos, el compromiso profundo con
este tipo de formacin se manifiesta principalmente a travs del ejemplo brindado por la actitud cotidiana.

c) Educar para la productividad y el crecimiento


Una de las caractersticas principales de las transformaciones ocurridas en los
ltimos aos ha sido haber colocado a la educacin y al conocimiento como
uno de los factores principales de la productividad y la competitividad de las
naciones. El proceso de globalizacin de los mercados implica el riesgo de
marginacin a perpetuidad para quienes queden fuera de este proceso.
Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el ltimo siglo,
recursos naturales, capital, tecnologa y trabajo, han perdido importancia como
ventajas comparativas. "Dado que reduce la necesidad de materias primas,
trabajo, tiempo, espacio, y capital, el conocimiento pasa a ser el recurso central de la economa avanzada", seala A. Toffler (1992). "Los factores tradi-

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clnales de produccin, tierra, trabajo y capital se estn convirtiendo en fuerzas de limitacin ms que en fuerzas de impulso. El conocimiento se est
convirtiendo en un factor crtico de produccin", agrega P. Drucker (1993).
Taichi Sakaiya (1994), al definir la "sociedad del conocimiento", tambin
prev que la importancia del conocimiento estar por encima del resto de los
factores productivos: "la creacin de valor-conocimiento muy pronto se va a
considerar la palanca principal del crecimiento de la economa social y de la
acumulacin de bienes de capital".
Otros autores sostienen que, actualmente, el conjunto de los factores antes
mencionados se pueden desplazar alrededor del mundo para instalarse en aquellas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios. "Dnde se instalen
depender de quienes puedan organizar la capacidad cerebral para aprovecharlos. En el siglo que se avecina la ventaja comparativa ser la creacin humana",
seala Lester Thurow (1993). En un mundo donde las materias primas y los
productos se desplazarn con mucha rapidez, "lo nico que persistir dentro de
las fronteras nacionales ser la poblacin que compone un pas. Los bienes
fundamentales de una nacin sern la capacidad y destreza de sus ciudadanos"
(Rcich, 1993).
El sentido de esta breve compilacin de citas es plantear que el debate actual
en los pases ms desarrollados est centrado en la reconversin de sus sistemas
educativos para las nuevas condiciones de competitividad. Cabe destacar que
no se trata nicamente de promover la creacin de una pequea lite extremadamente educada. Los trabajos mencionados plantean que han tenido ms xito las economas dirigidas principalmente hacia la investigacin en nuevos procesos productivos (Japn o Alemania) que las que desarrollaron nuevos productos.
No es sta una distincin meramente tcnica, posee consecuencias muy importantes para el diseo de las estrategias educativas y cientficas. Explicado con
palabras de Thurow (1993): "Si el camino que lleva al xito es la invencin de
nuevos productos, la educacin del 25% ms inteligente de la fuerza de trabajo
es decisiva. Si el camino que lleva al xito es el que est en hacer los productos
ms baratos y mejor, la educacin del 50% inferior de la poblacin ocupa el
centro del escenario. Este sector de la poblacin debe abordar esos nuevos procesos. Si el 50% inferior no puede aprender lo que debe ser aprendido, ser
imposible utilizar los nuevos procesos de alta tecnologa".
Son estas estrategias viables nicamente para los pases centrales? Nos animamos a proponer que no. Las posibilidades de crecimiento sostenido y de
aumento de la productividad en los pases como el nuestro estn ntimamente
vinculadas al desarrollo de las capacidades endgenas. Estas capacidades son
necesarias tanto para construir una base econmica menos dependiente del

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exterior en cuanto a los productos bsicos estandarizados y los de avanzado desarrollo tecnolgico, como para una insercin ms competitiva en el comercio
internacional. En momentos en los que la apertura de los mercados es una de
las caractersticas principales de la poca, estas capacidades dependen principalmente de las competencias que el sistema educativo sea capaz de desarrollar en
el conjunto de los ciudadanos para que estn en condiciones de incorporarse en
los nuevos procesos productivos. En nuestro caso, la alta capacitacin de los
recursos humanos es, tambin, una de las principales ventajas comparativas que
se puede privilegiar en el marco de la integracin subregional con el Mercosur.
Es importante destacar que el nfasis colocado en el aporte de la educacin
al aumento de la productividad no implica caer en un enfoque puramente economicista. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidad
proponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a toda
la poblacin a sus beneficios. Beneficios que surgen, en primer lugar, a partir de
la apertura de nuevas y ms calificadas fuentes ce trabajo y, por lo tanto, de
alternativas para la integracin social para nuevos sectores. En segundo lugar,
posibilitan la elevacin del nivel de vida de la poblacin. Por un lado, porque
permiten el desarrollo de tecnologas y la produccin de bienes para resolver en
forma ms econmica y urgente problemas sociales que, como la salud, vivienda, transporte alimentacin, etc., tienen larga data. Por otro lado, porque la
productividad basada en la incorporacin y difusin del progreso tcnico permite generar condiciones para una competitividad "genuina". Ello implica frenar la tendencia hacia la competitividad "espuria", que est sustentada en la
disponibilidad de uso de mano de obra barata y en la depredacin ambiental.
Por ltimo, la ya mencionada coincidencia actual entre las competencias
exigidas para el desempeo en el mundo del trabajo y las necesarias para la
participacin social y poltica plena, genera una nueva situacin. Al formar
para la productividad y la competitividad, el sistema educativo tambin puede
estar contribuyendo a la participacin de los ciudadanos en el debate acerca del
modelo de relaciones laborales, de acumulacin y de distribucin de los bienes
producidos que la sociedad escoge como propio.

d) Educar para la integracin y la equidad social


El dinamismo del crecimiento del sistema educativo en distintos momentos
histricos fue claramente superior al del resto de los subsistemas sociales, por lo
que se convirti en el principal pasaporte para la integracin social y para la
movilidad social ascendente.

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La dcada de 1980 signific la reversin de los procesos de integracin social. Producto de la declinacin econmica y de la crisis del modelo de Estado,
se desarroll en el pas una tendencia hacia el aumento de la desigualdad y la
marginacin social.
En este contexto, la funcin de la escuela en cuanto a la distribucin equitativa los conocimientos, habilidades y competencias necesarias para la integracin social aparece como fundamental. En los momentos de expansin de!
mercado laboral, la mayor escolaridad permiti la movilidad social ascendente.
En situacin de crisis, la educacin se convirti en un mecanismo eficaz para
atenuar su impacto. Frente a las tendencias excluyentes que provienen de otros
mbitos de la vida social, particularmente del mercado, actualmente la escuela
constituye el nico servicio del Estado en condiciones de llegar a la totalidad de
la poblacin.
Es necesario enfatizar este factor debido al vertiginoso crecimiento de las tasas
de desocupacin y de ios grupos que conforman la nueva pobreza en los grandes
centros urbanos. El peligro de "anomia" en que se encuentran estos grupos es sumamente alto. Sus caractersticas son marcadamente diferentes a las de quienes integran la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella estaba compuesta
mayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los suburbios de las grandes ciudades, en el marco de los procesos de urbanizacin que se desarrollaron a
partir del crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permiti acceder
tambin a un conjunto de servicios de los que antes carecan (salud, educacin,
etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos polticos, los
contuvieron y expresaron en sus reclamos. Aun en la pobreza, mejoraron su situacin anterior, su integracin no fue particularmente conflictiva.
Los sectores recientemente pauperizados, en cambio, ya haban logrado un
cierto nivel de participacin en los servicios y las organizaciones mencionadas y
ahora lo estn perdiendo. Expresan su descontento muchas veces en forma violenta, contra toda la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindicato, etc.) ante el cual manifestar su disconformidad. Tampoco organizaciones
que los convoquen. La ruptura del tejido social destruye sus posibilidades de
estructurarse solidariamente en funcin de sus demandas. Muchas veces, las
sectas o las patotas se convierten en sus principales grupos de pertenencia.
En direccin a estos grupos, la escuela debe cumplir una funcin irreemplazable tanto en torno a la cohesin social como a la igualdad de posibilidades.
Aquellos nios y jvenes que queden actualmente al margen de la escuela o que
habiendo accedido a ella no alcancen los saberes que la educacin promete,
quedarn inexorablemente marginados de las posibilidades de participacin laboral y social en el prximo siglo.

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Cules son los elementos mnimos que la escuela debe proveer a todos los
habitantes para posibilitar su inclusin social? La Conferencia Mundial sobre
Educacin para Todos, celebrada en Tailandia en 1990, dio un paso importante
en direccin a responder esta pregunta al definir las Necesidades Bsicas de
Aprendizaje (NEEAS). All se describieron las NEBAS como
un conjunto de herramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura,
expresin oral, clculo, solucin de problemas) y los contenidos bsicos del aprendizaje (conocimientos tericos y prcticos, valores y actitudes) necesarios para
que los seres humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participar
plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisiones
fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades bsicas y la manera de satisfacerlas varan segn cada pas y cada cultura y cambian
inevitablemente con el transcurso del tiempo.
Es posible proponer que la principal funcin del sistema educativo respecto de
las posibilidades de aportar a la integracin y a la equidad social, est
indisolublemente vinculada a su capacidad de satisfacer las NEBAS de todos los
ciudadanos argentinos.
Como hemos visto, la democratizacin de los bienes que promete la educacin es condicin necesaria, pero no suficiente para una democratizacin integral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones educativas
con el conjunto de polticas econmico-sociales se torna imprescindible para
garantizar crecientes niveles de justicia social.

CONCLUSIONES
La vertiginosidad de las transformaciones marca el signo del nuevo siglo: la
incertidumbre. Enfrentamos el futuro con la angustia de saber que ya no poseemos teoras sociales que permitan prever un solo horizonte posible. Pero tambin con la oportunidad que significa saber que si el escenario futuro no est
predeterminado, su configuracin depende del papel que desempeen los actores sociales.
Nos permitimos proponer que las posibilidades de construccin de un modelo de desarrollo humano integral estarn definidas, en gran medida, por el
sentido que adopte la resolucin de una de las principales tensiones que presiden el conjunto de los cambios. Es la tensin producida entre las fuerzas que
tienden hacia la exclusin y las que tienden hacia la inclusin. Planteado en otros
trminos: los beneficios de los avances cientfico-tecnolgicos que logra la hu-

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manidad sern para algunos o para todos? Esta problemtica se plantea tanto a
nivel de las desigualdades entre los distintos pases, como a nivel de las relaciones sociales en el interior de cada uno de ellos.
En la primera de estas dimensiones, las estadsticas muestran que la brecha en
los niveles de desarrollo y bienestar entre los diferentes pases tienden a ensancharse en forma alarmante. Nuestro objetivo principal radica en alcanzar la capacidad de integrarnos con un sentido protagonice en un orden mundial caracterizado por la globalizacin de las relaciones. Ello implica dejar de lado tanto las
visiones arcaicas que tienden al aislamiento, como las estrategias que plantean
modelos de articulacin donde las posibilidades de integracin se basan en la
renuncia a defender nuestra identidad e intereses. En la dimensin interna, se
trata de desarrollar un modelo social integrador, capaz de contrarrestar las tendencias hacia el aumento de las desigualdades sociales y hacia la exclusin.
En este marco, nos animamos a proponer que la educacin est en condiciones de convertirse en la estrategia fundamental de un modelo integrador, donde los
mecanismos de articulacin al orden mundial permitan que el conjunto de la
ciudadana pueda disfrutar de los beneficios del modelo.
La posibilidad de que la educacin desempee este papel depende, entre
otros factores, de enfrentar con xito el desafo de atender con similar nfasis el
conjunto de las funciones planteadas para el sistema educativo. Ello implica romper con la histrica tendencia a privilegiar en cada etapa del desarrollo slo
alguna de las dimensiones sociales a las que la educacin puede aportar. El
aumento de la complejidad e interdependencia de los factores sociopolticos y
econmicos exige la generacin de la capacidad del sistema educativo de brindar un aporte integral al progreso social. Veamos algunos ejemplos.
Educar para la elevacin de los niveles de productividad y competitividad es
imprescindible para la integracin plena al mercado mundial. Pero en las actuales condiciones de convivencia internacional, es impensable que esta integracin pueda efectivizarse al margen de la vigencia de las instituciones democrticas. Al mismo tiempo, una educacin centrada en el fortalecimiento del sistema democrtico que no contemple su aporte a mayores niveles de equidad,
permitir la agudizacin de los conflictos de gobernabilidad de nuestro pas.
Conflictos que, a su vez, cuestionarn la estabilidad institucional.
Educar para la justicia social, sin mejorar las condiciones de competitividad
y productividad, imposibilitar que se produzcan los bienes y servicios necesarios para garantizar que la prometida equidad permita una elevacin del nivel
de vida de toda la poblacin. Finalmente, es impensable proponer que la integracin nacional dependa nicamente de los factores productivos y distributivos. Como hemos visto, es imprescindible el aporte que la educacin puede

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realizar a la construccin de la identidad nacional a partir de la distribucin de


valores y pautas culturales comunes.
Por ltimo, cabe destacar que un proyecto educativo de semejante magnitud requiere de una energa social y de tiempos polticos que slo se pueden
obtener con un profundo compromiso con el cambio del conjunto de la comunidad. Este compromiso se debe expresar, en primer lugar, en el apoyo a la
profesionalizacin y la jerarquizacin de la tarea docente como contrapartida
de su esfuerzo cotidiano en direccin a encabezar la epopeya por la transformacin. Y slo ser posible en la medida que la sociedad recupere su capacidad de
proyectarse hacia un futuro en el cual un modelo de desarrollo humano integral
sea posible.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Bourdieu, P. y J. C. Passeron (1977), La Reproduccin: elementos para una teora del
sistema, de enseanza, Barcelona, Laia.
Drucker, Peter F. (1993), La sociedad poscapitalista, Buenos Aires, Sudamericana.
Ferreiro, E. (1994), "Literacy development: Construction and reconstruction", en: D.
Tirosh (comp.), Impcil and explicit knowledge: An educalional approach, Human
Development, Norwood, Ablex.
Frigerio, G. y M. Poggi (1993), La institucin escolar. Programa de Transformacin de la
Formacin Docente, Buenos Aires, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin.
Ibarrola, M. De, M. A. Gallare y otros (1994), "Democracia y productividad - Desafos
de una nueva educacin media en Amrica Latina", Oficina Regional de Educacin
de la Unesco.
Mayor, Federico (1995), La memoria delfuturo,Unesco.
Offe, Claus (1990), "Reflections on the Institucional Self-transformation ofMovement
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Rouqui, A. (1982), Poder militar y sociedad poltica en la Argentina, t. II, Buenos Aires,
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Tenti, E. (1993), Prioridades de investigacin en poltica social en la Argentina, Buenos
Aires, Fondo de las Naciones Unidas para !a Infancia (Unicef).
Thurow, L. (1993), La guerra del siglo xxi, Buenos Aires, Vergara.
Toffler, A. (1992), El cambio del poder, Barcelona, Plaza y Janes.
Touraine, A. (1995), Critique ofmodernity, Cambridge, Blackwell Publishcrs.

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Joan Pratt"

A Luis Ossio SANJINS, por su inspiracin y ejemplo.

I. PRESENTACIN
El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: 1)
Amrica Latina no puede renunciar al desarrollo; 2) el desarrollo no se conseguir
sin la poltica: necesitamos buenas polticas que produzcan buen desarrollo; 3)
actualmente tenemos un dficit de buenas polticas y un supervit de malas polticas; 4) las malas polticas no se corrigen con la tica sino con las buenas polticas;1 5) entonces, para qu sirve la tica?, qu puede aportar la tica a las buenas
polticas?, qu tica poltica es necesaria para el buen desarrollo?
Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irrenunciable para Amrica Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento alternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de
progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es el
concepto utilitarista todava dominante sino el elaborado por Amartya Sen y
popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible".2 Como se sabe,
la propuesta seniana es relevante tanto para los pases en desarrollo como para
los pases desarrollados.
Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendental
que la poltica tiene para el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusiones
tecnocrticas que dominaron por tanto tiempo el pensamiento y la prctica del
desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfticamente esta maana que el desarrollo precisa de buena poltica y de buenos polticos. Desde el descubrimien* Director del Institu Internacional de Governabilitat de Catalunya (lic.c) Universitat Oberta
de Catalunya.
1
Esta afirmacin la tomo prestada de Manuel Zafra Jan, a cuya amistad, conversaciones y
lecturas tanto debo.
2
Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El desarrollo
como libertadlW-)). Una buena sntesis analtica del contraste entre la concepcin utilitarista y
la concepcin seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats Cabrera (1999).

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tica para el buen oficio poltico

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to de la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hecho


de que, aunque los cambios institucionales no se originen siempre en la poltica
necesitan de ella para su consolidacin e insercin en el marco institucional
general, ya nadie niega la importancia que las buenas o las malas polticas tienen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cmo el reconocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conduce al
reconocimiento de la necesidad, a la revalorizacin y a la exigencia de reforma
de la poltica.

La mala gobernabilidad es la matriz de la brecha


de desarrollo de Amrica Latina
El desarrollo de Amrica Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB per
cpita de Amrica Latina creci al 0,7%, mientras que en los pases de la OCDE
lo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando una brecha con los pases ricos, originada al menos desde mediados del siglo xvm y que hoy, a principios del siglo
xxi, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Segn los
datos de la CEPAL, en 1980 tenamos en Amrica Latina 135,9 millones de pobres y 62,4 millones de indigentes que representaban el 40,5% y el 18,6%,
respectivamente, de la poblacin total. En 1999 los pobres haban aumentado a
211,4 millones, el 43,8%, y los indigentes a 89,4 millones, el 18,5% de la
poblacin total. Por lo dems, como es bien sabido, Amrica Latina sigue siendo el continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como la
brecha del crecimiento. Desde luego, es siempre necesario advertir que hablar
de Amrica Latina es una licencia intelectual, dada la diversidad de situaciones
nacionales, regionales y hasta locales. Pese a ello, las reflexiones que siguen pretenden ser un marco de referencia de relevancia general para la regin.
La hiptesis que inspira este trabajo, y que se encuentra cada vez mejor
fundamentada, es que la razn de ser profunda de esta ampliacin estructural
de la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general que
registra la regin. Por gobernabilidad entendemos aqu las reglas y procedimientos (instituciones) a travs de las cuales los actores estratgicos de un determinado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman decisiones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser formales o informales, que los actores estratgicos pueden ser gubernamentales o no
gubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden ser
declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprende
tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informal-

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mente.3 En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposicin de buena parte


de la investigacin emprica existente sobre las relaciones entre instituciones y
desarrollo.4
Los datos de que disponemos sobre la evolucin de la gobernabilidad tampoco son muy alentadores. Es cierto que en comparacin con el pasado hay
progresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los ltimos 20
aos tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lo
hicieron por mtodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muy
buena noticia para la regin. El indicador de estabilidad poltica ha mejorado
sin duda, aunque no en todos los pases y, en general, se encuentra a considerable distancia de los pases desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrtico dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a las
democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Los
indicadores de libertades civiles se estn deteriorando en bastantes pases. El
Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo
mismo con los indicadores de corrupcin y eficacia del gobierno. El indicador
de calidad rcgulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la confianza en las instituciones polticas y legales y la confianza interpersonal han
cado llamativamente. 5
Todo lo anterior apunta a la vigencia en la regin de unas democracias y una
ciudadana todava de muy baja intensidad. En general, las democracias vigentes flotan sobre una profunda desigualdad y a veces diversidad tnica y cultural,
sobre mercados muy imperfectos y fragmentados, desigual y problemticamente integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y polticas con
poco fundamento democrtico y plagadas de "demcratas por defecto". Todo
esto no es ninguna idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones histricas
profundas y se halla condicionado por una geopoltica y un tipo de insercin
econmica internacional que no pueden ignorarse.
La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en la
supervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto no
el ejercicio de una libertad sino la transaccin de un activo), el corporativismo,
el parrimonialismo, la connivencia ilegtima entre negocios y poltica... Todo lo
cual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego)
3

Si se quiere un mayor desarrollo del concepto de gobernabilidad y de su relacin con el de


gobernanza, as como de la importancia de ambos para el desarrollo, puede verse Joan Prats,
(2001).
4
La autora del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera.
5
Una batera muy completa de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG
(2003).

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rodeada de una gran opacidad, conocida slo por sus operadores, que subvierte
las reglas democrticas formales y explica por qu el poder conquistado
electoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (polticas, econmicas, mediticas, sindicales, incluidos los actores internacionales) que impiden el diagnstico, la visin, las polticas y los liderazgos necesarios para emprender
el desarrollo humano sostenible.6
El cuadro trazado es sombro. No sera justo no completarlo con las luces
que sin duda existen. Principalmente a nivel local y estatal, y ahora quizs tambin en el Brasil y la Argentina a nivel federal por la esperanza que despiertan el
liderazgo de los Presidentes Lula y Kirchncr. Amrica Latina es de hecho un
gran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y polticas,
de esfuerzos generosos y voluntarios que estn alumbrando nuevos entendimientos del desarrollo y del rol que para su produccin juegan la sociedad civil,
las empresas y los gobiernos en sus diferentes niveles. Todos estos movimientos
tratan de ser capturados por la vieja poltica, pero desde su autonoma pueden
convertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional que el desarrollo demanda. Lo que est pendiente es la elaboracin intelectual y prctica
de proyectos polticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzos
impactando de modo general en la cultura, las polticas y los comportamientos
empresariales.

tica y oficio poltico


Ya estamos lejos de los encantamientos tecnocrticos. La poltica importa para
el desarrollo y mucho. La vieja aproximacin tecnocrtica al desarrollo se bas
en el supuesto infundado de que la ciencia y la tcnica tenan las soluciones a
los problemas de desarrollo y que la aplicacin efectiva de estas soluciones era
slo cuestin de "voluntad poltica". Hoy sabemos que la ciencia y la tcnica
representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que
a partir de ellas es necesario realizar opciones polticas y que esas opciones no
son el simple correlato de la voluntad. Ni la ciencia comprende todas las razo6 Una exposicin de los procesos a travs de los cuales en las democracias de baja intensidad
el proceso poltico puede ser capturado por coaliciones rentistas capaces de bloquear las reformas
necesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham (2001). El argumento en que se
centra Bardham es que las instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos
distributivos estratgicos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribucin del
poder y los recursos a veces puede bloquear el realneamiento de estas instituciones hacia formas
conducentes al desarrollo de todos.

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nes disponibles ni la voluntad poltica se produce en el vaco. Contrariamente,


las opciones polticas se dan siempre dentro de un marco institucional determinado que expresa un equilibrio de fuerzas y de preferencias, as como de potenciales conflictos entre actores estratgicos. Pero la decisin poltica nunca est
totalmente predeterminada, siempre es basta cierto punto fruto de la libertad y
la responsabilidad. De ah la importancia de la tica de los decisores. Por eso,
como enseara Popper en su crtica del determinismo historicista, tenemos responsabilidad moral por la historia. Por eso, el juicio tcnico y experto, que tan
necesarios resultan, no pueden nunca imponerse ni sustituir al juicio poltico.
El Consenso de Washington represent esperemos la ltima ilusin
tccnocrtica en materia de desarrollo. A nuestro modo de ver, sus crticos no
han enfatizado suficientemente este aspecto.
No podemos seguir suponiendo que las polticas econmicas son realizadas
por una autoridad democrtica o por un dictador benevolente, omnisciente y
omnipotente como sucede cuando adoptamos una visin normativa de la poltica econmica y achacamos sus problemas de implementacin a la famosa "falta de capacidad tcnica o de voluntad poltica".
Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es slo el comienzo de
un proceso que es poltico en todos sus estadios (legislacin e implementacin,
incluida la opcin por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de
operacin), podemos aproximarnos ms fecundamente a la realidad. Desde una
perspectiva positiva, la poltica econmica aparece como un juego dinmico,
cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al
menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada
participante tratar de manipular la operacin subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses.7 Si se adopta esta sencilla
perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulacin y aplicacin de las polticas.

Desde esta perspectiva visionamos cada acto de poltica no como una eleccin hecha para
maximizar una funcin social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie de
reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratgicos que son capaces de afectar o alterar a las futuras reglas e instituciones. Desde
esta misma perspectiva, las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como
textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras
de consenso unnime y proveedoras del conjunto de reglas necesarias para la elaboracin de los
futuros actos de poltica. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas provisiones sobre
los procedimientos con los que crataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a
enmiendas explcitas y a cambios implcitos producidos por actos de poltica (Dixit, 1996).

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Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington haban seguido


fieles al racionalismo instrumental que acompa la teora y prctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teora
econmica prevalente en el momento, un mix de polticas de pretendido valor
universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad poltica, gracias a la represin si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las
agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea
de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los
propios lmites intelectuales y de accin colectiva iban a producir resultados
calamitosos.8
No habr desarrollo humano sin buena poltica. Pero la mala poltica no se
corrige con la tica sino con la buena poltica. Entonces, para qu nos sirve la
tica? Necesita la poltica de la tica? Qu clase de tica demanda la buena
poltica? En materia de tica tendremos que ser tan especficos como en cualquier otra cosa importante, si queremos superar el estadio de meros agitadores
morales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudotica de malas prcticas empresariales y polticas en el peor (no puedo olvidar que quien gan en
Espaa un doctorado honoris causa por haber financiado la introduccin de la
tica empresarial se halla en prisin por haber protagonizado uno de los mayores fraudes financieros, as como una muy grave conspiracin poltica).
No corresponde ahora exponer lo que entendemos por tica. Sin embargo,
como creemos que para el debate de tica y poltica resulta fundamental tener
una idea clara y precisa sobre el origen y fundamento de los juicios ticos, en el
Anexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro entendimiento de este tema clave.
Ms all del ncleo tico compartido que todos necesitamos como ciudadanos, cada funcin social especfica plantea requerimientos ticos especficos.
No es la misma tica la que necesitamos como polticos, empresarios, profesores, trabajadores, padres, religiosos, etctera. No bastan altos niveles ticos ge8

Todo el esquema de la cooperacin tradicional al desarrollo, an en gran parte vigente, se


bas en la ilusin de que los expertos -internacionales y nacionales- podan obtener todo el
conocimiento necesario sobre qu era necesario y posible hacer en cada momento para producir
desarrollo y sobre cmo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se
halla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el xito en la conduccin de la
transformacin en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es
conocimiento experto, sino posesin de habilidades y capacidades para dirigir la accin colectiva,
el cual no puede obtenerse por investigacin o estudio sino slo a travs del aprendizaje desde la
accin y para la accin. sta es la sabidura caracterstica de los lderes y emprendedores pblicos,
a la que la sabidura de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir.

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nerales para producir buenos polticos. Se imaginan ustedes el Brasil gobernado por los mejores Santos de la Corte Celestial? Se imaginan a los Santos gobernando las empresas? Todos piensan espontneamente que sera una gran
catstrofe. Pero quizs s se los imaginan creando ONG e incluso transnacionales, siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a Teresa de Calcuta pasando por el polmico Escriba de Balaguer. Pero tendrn que reconocer que en
todos estos casos, sin perjuicio del mpetu tico y para los creyentes hasta
divino, los personajes citados reunan ingentes dosis de lo que hoy llamamos
liderazgo y capacidad de emprender. Sin duda, hoy hay muchos santos annimos que empujan ONG, pero ninguno puede prescindir de enviar a su gente a
seguir los cursos de liderazgo y gestin de entidades no lucrativas.
Para encontrar la tica especfica que requiere la buena poltica es necesario
reconocer la poltica como un oficio, como una funcin socialmente necesaria,
quizs la ms importante y difcil de todas. Es necesario salir del menosprecio
estpido (los griegos consideraban "estpido" al que se ausenta de los intereses de
la ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la poltica para repol tizar la
sociedad, reencantarla y poder as reinventar y reformar la poltica, es decir, superar las malas polticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenas
polticas que el desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de la
poltica en la lnea iniciada por los grandes pensadores republicanos.9
Obviamente, en democracia, desde el axioma fundamental de la igualdad
en la participacin poltica, se trata de un oficio abierto a todos, sin que quepa
9

El republicanismo es una concepcin radical de la democracia que se contrapone a la concepcin liberal hoy prevaleciente. A lo largo de la historia, repblica y democracia se han utilizado
indistintamente. El liberalismo no fue democrtico inicialmente y cuando acept la democracia
impuso una idea de sta que no se corresponde con la tradicin republicana: la Repblica romana
(Cicern), el Renacimiento humanista italiano (Maquiavelo), la tradicin de la Commonwealth
britnica (Harrington y Vlton), el federalismo espaol (Pi i Margall), algunas corrientes del socialismo democrtico (Bersten)... El republicanismo es un proyecto de liberacin humana. Su valor
final es la libertad, pero entendida de modo radical, como la situacin en la que la persona no est
sujeta al dominio de nadie, ni en la esfera privada, ni en la esfera pblica. Esto slo es posible si,
adems del derecho, contamos con ciudadanos que cultivan las virtudes pblicas (como las sealadas ya por Cicern: igualdad, sencillez, honestidad, integridad, prudencia, etc.), que califican para
formar parte de la res publica y para participar en su determinacin. La lucha por las libertades y
contra la dominacin, la reivindicacin de las virtudes ciudadanas y la dignificacin de la esfera
pblica, adaptadas a las exigencias de cada tiempo, son constantes de la tradicin republicana. Pero
la reivindicacin de las virtudes pblicas o cvicas que hace el republicanismo no puede confundirse
con el discurso moralista al uso. El republicanismo se limita a resaltar las caractersticas, valores y
capacidades que han de determinar el comportamiento pblico o de accin y participacin democrtica de los ciudadanos (El libro ms conocido sobre el tema se debe a Philip Pettit (1999),
Republicanismo. Una teora sobre la libertad y el gobierno.

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su reserva a los guardianes o tutores que desde Platn han tratado de "liberar" a
las democracias de sus imperfecciones. Pero la apertura del oficio al conjunto
de la ciudadana no priva a sta de reconocer y desarrollar las capacidades necesarias para su buen desempeo. El cultivo de las virtudes pblicas sobre las que
siempre insisti la tradicin republicana tiende precisamente a ello.
En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer la
mala poltica es muy diferente al oficio requerido para la buena poltica. Las
ticas de uno y otro tambin han de ser muy diferentes. Qu hace el mal
poltico? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas imgenes que
producen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedores
acrticos del Consenso de Washington, los que proclamaron: ya somos una
democracia, una economa del mercado, un estado social, una administracin
por resultados superadora de la burocracia wcberiana...). Estos polticos son
grandes conservadores del statu quo cultural, poltico, econmico y tico. Producen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden internacional;
pero se trata de un desarrollo voltil y de pobre calidad distributiva. No transforman los patrones de gobernabilidad: son hbiles operadores de partidos
caudillistas, fragmentados y de baja institucionalizacin; se saben manejar en
las alcantarillas del financiamiento poltico, manejan las redes clientelares electorales, asignan los empleos pblicos en una administracin patrimonializada,
gestionan mayoras parlamentarias ocasionales y transan con los votos de los
legisladores, intermedian con el sector privado la produccin de leyes y reglamentos, las adjudicaciones en licitaciones pblicas o en las privatizaciones, negocian la concesin de beneficios y exenciones....
Cuando este tipo de oficio prevalece en la poltica estamos ante la mala
gobernabilidad que bloquea el desarrollo. Es este tipo de poltica el que justamente merece el repudio cvico y el desprestigio hoy generalizado de la poltica.
Pero represe que, para hacer bien todo esto, hace falta una tica: la que se
corresponde con las instituciones informales en las que opera hbilmente el mal
poltico. En efecto, el mal poltico para cumplir bien con su oficio ha de ser
confiable. Ha de cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha de
ser capaz de hacerse respetar cuando los otros no cumplan la suya. Ha de ser
respetable, respetado y temido por todos aquellos con los que contrata en la
opacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal poltico puede
ser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crear
fundaciones y ctedras para la tica poltica. En el mejor de los casos aportar a
la sociedad estabilidad poltica, cohesin con desigualdad, pero ser incapaz de
producir las transformaciones que requiere la conquista de la verdadera democracia y el desarrollo humano.

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Qu es lo que hacen los buenos polticos que en parte tenemos y que masivamente necesitamos? Primeramente, son grandes patriotas, pero patriotas que
no slo aman al pas que fue y es sino tambin al que puede y debe ser; no se
engaan ni engaan con la realidad, pero no renuncian a un ideal, tienen un
proyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su accin en el
tiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar, desarrollan lo
que Berlin llam el buen juicio poltico, tan diferente del juicio cientfico o
experto: captan las anomalas, las amenazas y oportunidades, soportan la presin, crean sistemas de informacin, proponen metas crebles y movilizadoras,
crean conceptos e imgenes, superan bloqueos que previamente parecan insuperables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo que
en cada momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarse
en muchas cosas importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienen
que contar o pactar con quienes manejan la mala poltica, pero lo hacen ponindolos al servicio de la transformacin de la propia poltica y no dejndose
atrapar en su lgica conservadora. Transformando al pas, no slo lo hacen
crecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prcticas polticas, mejores valores, actitudes y capacidades. Transformando la poltica se transforman a
s mismos y a la sociedad. O es que alguien cree que podremos alguna vez ser
desarrollados y seguir siendo como somos, por ejemplo, en materia de relaciones de gnero?
Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cada
situacin es la comprensin de la situacin en su singularidad, de los hombres,
acontecimientos y peligros particulares, de las esperanzas y los miedos concretos
que intervienen activamente en un determinado momento y lugar. Damos confianza a determinadas personas no por sus calidades intelectuales sino porque
les atribuimos buen ojo, sentido y olfato poltico, porque creemos que no nos
defraudarn cuando vengan los momentos de tensin y conflicto, porque confiamos en su sentido de ponderacin y equilibrio necesarios para mantener las
coaliciones necesarias y no generar antagonismos innecesarios. El don intelectual que poseen estos individuos es una capacidad para integrar una amalgama
de datos constantemente cambiantes, multicolores, evanescentes, solapndose
perpetuamente... en un esquema nico y verlos como sntomas de posibilidades
pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y formular teoras, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del
resto, y determinar lo importante en funcin de las oportunidades que determinados datos revelan... Es un sentido acerca de lo cualitativo ms que de lo cuantitativo, de lo especfico y singular ms que de lo general; es una especie de
conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripcin, el clculo o

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la inferencia; es lo que se llama variadamente sabidura natural, comprensin
imaginativa, penetracin, capacidad de percepcin y, ms engaosamente, intuicin, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como
son- del conocimiento o saber terico, la erudicin, las capacidades de razonamiento y generalizacin, el genio intelectual... "No creemos que estas capacidades o sabiduras prcticas puedan ser propiamente enseadas" (Berln, 1998,
pp. 120-121).

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Fcilmente comprenderemos que la tica necesaria para este oficio es muy exigente. Los dilemas ticos que enfrenta el buen poltico son permanentes. En
casi todas las decisiones importantes hay ms de un bien tico en juego y la
informacin sobre los costes y beneficios de toda decisin nunca es suficientemente precisa (a veces ni siquiera est claro lo que conviene ya no al pas sino al
poltico que decide). Desde luego siempre hay un lmite por debajo del cual las
decisiones son ticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (dnde termina la poltica industrial razonable y comienza la concesin a las empresas poderosas de privilegios que deteriorarn la institucionalidad propia del
mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales especficos, casi nunca se impone una sola solucin como la nica ticamente correcta. La grandeza
de la poltica reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente contrarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes pblicos igualmente
valiosos. En estas decisiones se mezclan conocimiento, razn, sensibilidad, valores, clculos, azar... Es el momento egregio de la poltica que no puede ser
sustituido por ningn manual o consultor. Es tambin el momento de la libertad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia.10
Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie de
principios ticos que deben ser considerados en el oficio del buen poltico. Aunque esta exposicin no tiene en absoluto valor de conocimiento acadmico,
tampoco es una mera ocurrencia. Adems de reflejar la reflexin sobre la propia
experiencia, se apoya en algo ms objetivado: la conviccin de que los buenos
polticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del
10

Todos nosotros somos "tomadores de historia". Algunos de nosotros somos por nuestra
capacidad analtica ex fon "contadores de historia"; otros por su aficin previsora ex ante son
"contadores de historias"; slo unos cuantos alcanzan la calidad de "hacedores de historia" y, sin
duda, los buenos polticos, como en general todos los lderes y emprendedores, se encuentran
entre ellos.

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pas, su sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejor


activo para lograr el desarrollo humano sostenible.
Los buenos polticos son hombres y mujeres prcticos. Tras un discurso como
ste tendern siempre a preguntar: bueno, y qu puedo hacer yo para que la
tica fortalezca el buen desempeo de mi oficio? Como adems son inteligentes
y vivos, si se les ofrece un manual lo rechazarn, pero seguirn inquiriendo:
existen algunos principios o guas que me ayuden a ver mejor las exigencias de
mi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen poltico
no se aprende en una maestra. Las maestras ensean a gestionar y a administrar. Los buenos polticos siempre son lderes y emprendedores, hacen historia.
Ellos no nacen, se hacen a s mismos por la determinacin de ponerse al frente
y hacer una diferencia positiva. En el bien entendido que, como deca Peter
Drucker, slo es lder el que tiene seguidores. Los buenos polticos se esfuerzan
siempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede decir
ya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, que
el violn o la guitarra ya no tienen secretos para m. Los buenos polticos mueren aprendiendo y para aprender practican permanentemente las disciplinas 11
que los ayudan a dominar su oficio. Para ello necesitan guas o principios ticos
y ah van unos cuantos.
1. Subjetivamente se esfuerzan por el autoconocimiento y el autodominio. Sin
ello es imposible la autenticidad, la integridad. Sin ello no se logra inspirar
confianza ni se consigue la buena comunicacin. Comunicar no es hablar bien,
ni siquiera expresar buenas cosas, sino conseguir la atencin y el respeto de las
audiencias, lo que se hace imposible si la audiencia no percibe autenticidad en
los mensajes, es decir, si no reconoce una coherencia bsica entre el mensaje y la
trayectoria de vida. Conozco mis motivaciones y ambiciones ltimas? Tengo
una medida adecuada de mis capacidades? Soy capaz de reconocer y resistir las
peores tentaciones del poder? S encontrar los espacios de recogimiento en los
que me pregunto permanentemente quin soy, que pretendo, para qu estoy en
11

Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: "Por disciplina no aludo a
un 'orden impuesto' o un 'medio de castigo', sino a un corpus terico y tcnico que se debe
estudiar y dominar para llevarlo a la prctica. Una disciplina es una senda de desarrollo para
adquirir ciertas aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecucin
del piano hasta la ingeniera elctrica, algunas personas tienen un 'don' innato, pero con la prctica cualquiera puede desarrollar un grado de habilidad. I.a prctica de una disciplina supone un
compromiso constante con el aprendizaje. 'Nunca se llega": uno se pasa la vida dominando
disciplinas. Nunca se puede decir: 'Somos una organizacin inteligente', as como nadie puede
decir: 'Soy una persona culta. Cuanto ms aprendemos, ms comprendemos nuestra ignorancia"
(Senge, 1992).

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este mundo? Conozco mis modelos mentales? Soy capaz de comprender los
modelos mentales de mis interlocutores y adversarios sin dejar de ser fiel a mis
propsitos? Soy capaz de resistir al oportunismo del cambio? Soy capaz de
cambiar cuando resulta necesario?
Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimos
dos compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que es
importante para nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la realidad. Esta yuxtaposicin entre visin (lo que estamos determinados a ser) y una clara
imagen de la realidad actual (dnde estamos en relacin a lo que queremos) genera
lo que denominamos "tensin creativa". La esencia del dominio personal consiste en
aprender a generar y sostener la tensin creativa en nuestras vidas.
Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias caractersticas. Tienen un sentido especial del propsito que subyace a sus visiones y metas.
Para esas personas, una visin es una vocacin y no slo una buena idea. Ven la
"realidad actual" como una aliado, no como un enemigo. Han aprendido a
percibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de resistirlas. Son
profundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisin. Se
sienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, no
sacrifican su singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo ms amplio,
en el cual pueden influir sin controlarlo unilateralmente.
Las gentes con alto dominio personal "nunca llegan". El dominio personal
no es algo que se posee. Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida.
Las gentes con alto nivel de dominio personal son muy conscientes de su ignorancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y sienten una profunda
confianza en s mismas. Una paradoja? Slo para quienes no entienden que "la
recompensa es el viaje".
La tensin creativa constituye el principio central del dominio personal, e
integra todos los elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juego
cuando reconocemos una visin personal que est reida con la realidad actual.
El dominio de la tensin creativa genera capacidad para la perseverancia y la
paciencia. Transforma tambin el modo en que enfocamos el fracaso. ste es
simplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta de
vala ni nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovacin y el progreso no ven mal el fracaso: todos los emprendedores esforzados y de talento tendrn que experimentarlo para seguir avanzando.12

Quizs se encuentre tambin alguna luz en los versos de un poco conocido


poeta cataln que me decido a traducir:
12

Textos elaborados a partir de la obra de Peter Senge (1992).

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Comienza preguntndote quin eres


las respuestas sern tu autenticidad
inspirars confianza, tendrs integridad
sers de una pieza
porque si no, quin habra de seguirte
si caminas perdido?
Siempre sabrs tu lugar
tendrs propsitos y metas
a los que te mantendrs fiel
sin distraerte
porque ya conoces el dicho
"si quieres vencerlos, distrelos".
Quirete, cree en n mismo
no precisas agradarte
pero rompe el ensimismamiento
mrate desde tu propsito
que es el dueo que te mira
ante el que responders
pues cuando no hay a quin responder
llegan ios problemas.
Quirete desde la sencillez de la verdad
Kl arrogante se miente
su confianza insulta.
Nunca te engaes pues todo se torcer
pero hblate positivamente
con palabras amorosas, poderosas y confiadas
la clave de tu autodominio es tu conocimiento
y el quererte sin arrogancia.
Cree en ti mismo y mantente firme,
de una pieza
no valen las ambivalencias
sobre lo que somos o hemos de hacer.
Escucha mucho
Dios te dio dos orejas y una boca
pero cuando tengas la decisin correcta
que nada y que nadie te hagan claudicar
porque tu amo no te lo perdonara.

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Si no te conoces, si no te quieres
si no crees cien por cien en ti mismo
sin arrogancia
cmo sers esa fuerza que orienta y empuja?
Cuando ya sepas lo que hay que hacer
no demores, hazlo
por el camino ms sabio
sin que la prudencia te haga traidor.
Todo el mundo se merece un sueo
pero todo sueo ha de tener un plan
no vale encantarse
manos a la obra.
(Joanot de Prades, "Poemas a los prncipes republicanos",
manuscrito indito cedido por el autor, Barcelona, 1996.)

2. Los buenos polticos tienen un compromiso con la realidad que pretenden


transformar. Buscan el conocimiento y la informacin necesarias no slo para
operar en la realidad sino para transformarla. Para ello generan sistemas de
informacin y de conocimiento, construyen equipos, establecen "sensores" y
sistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es imperdonable cometer errores por no contar con la informacin necesaria y disponible.
Pero el tipo de informacin y conocimiento que precisan es diferente de la
informacin y el conocimiento que construye la ciencia y la tcnica. stas producen conocimiento codificado, fcilmente comunicable, dotado de gran valor
objetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el conocimiento cientficamente bien establecido. Por eso el buen poltico se rodea de asesores que
estn al da y, por ejemplo, supera viejos esquemas ideolgicos e interioriza las
lecciones aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo.
El compromiso con la realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los
valores y los principios, pero es incompatible con el apego dogmtico a esquemas ideolgicos periclitados. El buen poltico no desarma la ideologa para caer
en el pragmatismo ms oportunista; contrariamente afirma valores y principios, desarrolla nuevos conceptos, imgenes y eslganes movilizadores, y con
todo ello adapta viejas y respetables ideologas a las nuevas realidades.
El tipo de informacin y de conocimiento que precisa el buen poltico es muy
diferente del conocimiento cientfico y experto: necesita conocer los desafos, las
oportunidades y amenazas, los actores estratgicos, sus ambiciones y sus miedos,
sus estrategias, necesita conocer muy bien los conflictos actuales y potenciales, los
recursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y durabilidad... necesita,

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en definitiva, crear los sistemas de informacin y conocimiento precisos para formular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollar
una capacidad de pensamiento sistmico y estratgico, de reflexin y de indagacin, tiene que ser capaz de comprender el sistema y de ver sus anomalas y
desarmonas, pues ellas son siempre las que apuntan a la necesidad y la posibilidad de cambios.
El mero operador poltico conoce personas y hechos, gestiona conflictos y
compra ambiciones, pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como mximo al servicio de las prximas elecciones. No sabra ponerlo al servicio de las
prximas generaciones, porque no tiene visin, no tiene metas y propsitos de
cambio. Su pasin por el poder se agota en s misma. Para l, el poder no es
instrumental para el desarrollo humano. El buen poltico ve y va ms all, es
capaz, de ver procesos lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frentico para
prestar atencin no slo a lo evidente sino a lo sutil. Busca ms all de los
errores individuales o la mala suerte para comprender los problemas importantes. Trata de descubrir las estructuras sistmicas que modelan los actos individuales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se trata de cambiar no son exteriores, pues son las propias instituciones en las que
l opera y a las que pertenece. Sabe que lo fundamental es comprender cmo
su posicin intcracta con el sistema institucional real. Pero a medida que
comprende mejor las estructuras que condicionan su conducta, ve con ms
claridad su poder para adoptar las polticas capaces de modificar las estructuras y las conductas. Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata de
reformar. Para l no hay nada externo y por eso comprende mejor que nadie
la sabidura de la vieja expresin "hemos descubierto al enemigo: somos
nosotros".
3. Los buenos polticos se orientan siempre a elevar la gobernabilidad, la institucionalidad existente. Cuando los polticos hacen algo notable pero no lo dejan institucionalizado, la supervivencia del progreso logrado es problemtica.
Suele desaparecer con su creador, que no habr sido un buen poltico al no
lograr su institucionalizacin, al hacer depender de su persona el progreso, al
no haber elevado la gobernabilidad. O decir una vez a un interlocutor annimo que "los nicos caudillos que valen son los que acaban hacindose prescindibles creando buenas instituciones". Esta frase expresa el concepto que Maquiavelo tena del buen Prncipe, que es el que fija en buenas instituciones el
futuro progreso de la Repblica. La idea la remach magistralmente Napolen
afirmando que "los hombres, por grandes que sean, no pueden fijar la historia.
Slo las instituciones pueden hacerlo".

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TICA PARA EL BUEN OFICIO POLTICO

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

Esta sabidura histrica se corresponde con resultados muy recientes y reveladores en el mbito de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. En
particular los trabajos de Kaufmann y su equipo (2002) desafian la creencia
convencional de que la produccin de crecimiento acarrear inevitablemente
mejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mientras existe una relacin causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad y
crecimiento duradero y de calidad, la causalidad no funciona en sentido inverso. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es un bien de lujo, sino un bien
pblico que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo.
El buen poltico sabe que la gobernabilidad exigida por el desarrollo humano es la gobernabilidad democrtica. Sabe tambin que la democracia es un
sistema exigente que no debe confundirse con las meras aperturas electorales,
las seudodemocracias, semidemocracias, las democracias delegativas u otras expresiones descriptivas de las formas ms o menos imperfectas de democracia de
que disponemos en la regin. El buen poltico sabe que la democracia es un
proceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retrocesos. Sabe que la calidad democrtica depende de un criterio fundamental: el
grado de igualdad poltica efectiva que el sistema poltico permite. Sabe que la
opcin democrtica no es slo una opcin de conveniencia que se justifica por
las ventajas positivas que la democracia aporta; no es un demcrata por defecto;
es demcrata tambin por una conviccin tica desde la que cree en la superioridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema poltico. Dicha conviccin es la afirmacin axiomtica de la igualdad humana intrnseca, de que el
bien de todo ser humano, cualquiera sea su condicin, es intrnsecamente igual
al de cualquier otro.
La igualdad poltica no es obviamente una constatacin emprica sino un
juicio moral sobre el que se interioriza un imperativo categrico. Su formulacin ms conocida es la que en 1776 hicieron los autores de la Declaracin de
Independencia de los Estados Unidos: "Sostenemos como evidente estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador
de ciertos derechos inalienables; que entre stos estn la vida, la libertad y la
bsqueda de la felicidad". Esta afirmacin no es ni una manifestacin de cinismo ni una descripcin de la realidad. Es sencillamente un juicio moral que
afirma el deber moral de tratar a todas las personas como si poseyesen una igual
pretensin a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamentales. Significa, igualmente, que ninguna persona est definitivamente mejor
cualificada que otras, tanto para gobernar como para dotar a cualquiera de ellas
de autoridad completa y final sobre el gobierno del Estado. Significa que los
derechos de participacin poltica han de ser asignados por igual y que deben

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crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda enjuiciar lo que sea
mejor para su propio inters y para los intereses generales.
Sabe que sin igualdad en la participacin poltica, sin una representacin
poltica de calidad, sin inclusin poltica real y efectiva, la accin social de los
gobiernos tender siempre a ser paternalista y clientelar. Piensa, como ya escribiera John Stuart Mili (1985, p. 34) en 1861, en Consideration onRepresentative
Goverment, que es evidente que
El nico gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estado
social es aquel en el que participa todo el pueblo; que cualquier participacin,
incluso en las ms nimias funciones pblicas, es til; que la participacin debe
ser tan amplia en todas partes como permita el nivel general de mejoramiento
de la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en ltimo trmino como la
admisin de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, en
una comunidad que exceda el tamao de una pequea poblacin, todos no
pueden participar personalmente sino en alguna porcin mnima de la accin
pblica, el resultado es que el tipo ideal de un gobierno perfecto debe ser el
representativo.
4. El buen poltico dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como parte
de un proyecto nacional. Son este proyecto y estrategia los que dan sentido a
sus decisiones particulares y lo ayudan a movilizar los recursos y a construir las
coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos inherentes al cambio. El proyecto del buen poltico no es un plan irrealista, voluntarista, de esos que plantean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que normalmente acaban en populismo, frustracin, desgobierno y divisin nacional.
Desde el imperativo etico de conocer la realidad, el buen poltico sabe las
constricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas y propone slo aquellos
cambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que, son los
xitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirn ampliar sus alianzas y seguir avanzando hacia objetivos ms ambiciosos. Sabe que por mal que
estemos, nada hay que no sea empeorable, y se mueve tan decidida como cuidadosamente. Sabe que no hay peor poltico que el que, quizs en nombre de
ideales respetables, conduce su pas al desgarramiento y al desgobierno.
Como buen demcrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compromiso social. Que el imperativo moral de la igualdad poltica impone avanzar
decididamente hacia la creacin de las condiciones que hacen que la igualdad y
la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia slo es una fachada para la
gente que, vctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su derecho a
la igualdad en la participacin poltica y se ve forzada a renunciar o a transar

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F.TICA PARA EL BUEN OFICIO POLTICO

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

con sus derechos polticos. Que en sociedades profundamente desiguales o hasta estructuralmcnte dualizadas como las nuestras, o la democracia sirve para ir
creando las condiciones econmicas y sociales de la igualdad poltica o la democracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo entiende el compromiso
democrtico como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe que
no hay proyecto democrtico sin proyecto de desarrollo. Sabe que an est lejos
el da de la verdadera democracia, que ser cuando ningn/a latinoamericano/a,
desde la libertad conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero se
sabe al frente y responsable de un tramo significativo de este viaje. Se sabe
haciendo historia, o intentando hacerla.
El buen poltico ha aprendido que los avances econmicos y sociales que no
quedan institucionalizados en la cultura cvica y poltica democrtica (como los
experimentados en tantos populismos y autoritarismos latinoamericanos) son
una bomba del tiempo para el desarrollo humano sostenible del pas. La cultura
del beneficio o caridad social a lo Evita Pern, o de tantas otras primeras o segundas damas, no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadana es
una extensin de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizada
en las instituciones del Estado social y democrtico de derecho. Si las mejoras
sociales no se acompaan con esta institucionalidad, entonces slo hay un espejismo de desarrollo que propala malas culturas polticas que acabarn cobrando
un alto precio a los pases en los que arraiguen.
Si un sistema poltico debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafos y
a la agitacin que sin duda se presentarn en forma de las crisis ms diversas.
Conseguir la durabilidad de la democracia no equivale slo a navegar con buen
tiempo, tambin hay que poder navegar con borrascas y en peligro [...]. Durante el siglo XX, el colapso de la democracia fue un hecho frecuente como lo atestiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron al
comienzo de este captulo. Pero algunas democracias consiguieron campear los
temporales y hasta resurgir ms fuertes que antes, aunque otras no. Por qu?
No hay una sola razn. Pero s una principal: la estabilidad y progreso democrticos de un pas se ven favorecidos si sus ciudadanos y lderes defienden con
fuerza las ideas, valores y prcticas democrticas, que se transmiten de una generacin a otra.
Una cultura polrica democrtica contribuye a formar ciudadanos que creen
que la democracia y la igualdad poltica son fines rrenunciables, que el control
sobre el ejrcito y la polica ha de estar completamente en manos de las autoridades electas, que las instituciones democrticas bsicas (la autoridad corresponde a los cargos pblicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes;
libertad de expresin; acceso a fuentes alternativas de informacin; autonoma

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de las asociaciones, y ciudadana inclusiva) deben ser preservadas; y que las diferencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos
(Dahl, 1999, pp. 177-178).

5. Los buenos polticos impulsan siempre la transparencia, combaten la opacidad en la que se envuelven siempre los malos polticos. Sin transparencia en el
mbito pblico tiene poco sentido la participacin poltica y se hace muy difcil
la rendicin de cuentas. La transparencia se mide por el grado en que un sistema institucional permite a los ciudadanos o a las organizaciones interesadas
acceder eficazmente a informacin relevante, confiable, suficiente y de calidad
en el mbito econmico, social o poltico que resulte necesario para la defensa
de sus intereses o para su participacin en la definicin de los intereses generales. Estos flujos de informacin no pueden ser asegurados por los mercados, en
parte porque puede haber beneficios importantes derivados de la no revelacin.
Por eso, el rol de la poltica y del Estado resulta crtico en este punto, aunque
nada fcil, pues tambin hay rentas polticas derivables de la opacidad.
La orientacin a la transparencia no es slo una exigencia de la lucha contra
la corrupcin. Es tambin una condicin para avanzar en la calidad de la democracia y generar buena cultura poltica. Pero no basta slo con la transparencia
en el mbito pblico. El buen poltico sabe que hoy la definicin y realizacin
de los intereses generales no es ningn monopolio del gobierno, pues ste se ve
obligado a decidir y actuar en redes de interdependencia con las empresas y, a
veces, con algunas organizaciones sociales. Si estas relaciones no son transparentes, resulta muy alto el riesgo de extorsin de las empresas por los polticos,
de captura del gobierno por las empresas, o de connivencias entre unos y otros
contrarias a los intereses generales. Por eso, el buen poltico sabe que la exigencia de transparencia, como imperativo de buena gobernabilidad, alcanza tanto
al sector pblico como al privado, as como a las relaciones entre ambos. Hoy la
gobernanza gubernamental ya no es separable de la consideracin de la gobernanza empresarial, cuando nos planteamos la construccin de una verdadera
gobernanza democrtica. Y la letana de escndalos, encabezada por Enron y
Worldcom, que ha recorrido el mundo, pone de manifiesto las graves consecuencias en el mbito pblico de profundos defectos en la gobernanza corporativa. Por eso, las polticas de transparencia deben incluir a los gobiernos y a las
empresas.
Por lo tanto, se trata del uso de prstamos a inversionistas privados y de la
solvencia de los prestatarios; cuentas audkadas apropiadamente de instituciones
clave gubernamentales, privadas y multinacionales; el proceso presupuestario y

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TICA PARA EL BUEN OFICIO POLTICO

DILEMAS TICOS DE AMRICA I ATINA

datos clave de la gestin del gobierno; estadsticas monetarias y de la economa


real del banco central as como de la provisin de servicios pblicos; revelacin
del financiamiento poltico y de campaas electorales; registro y publicidad de
la votacin de los legisladores; supervisin efectiva del papel del Parlamento, los
medios y la ciudadana en las cuentas presupuestarias pblicas as como de las
actividades de las instituciones e inversionistas externos (Kaufman, 2003).
Los buenos polticos enfrentan constantemente el desafo de la captura del Estado, ya sea por grupos polticos, burocrticos, de negocios, financieros o sindicales
privilegiados. No olvida la sabidura de Adam Smith (pp. 12-26) quien advirtiera
que "rara vez se vern juntarse los de una misma profesin u oficio, aunque sea
con motivo de diversin o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus
juntas y sus conversaciones en alguna combinacin o concierto contra el beneficio comn, convinindose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderas". Saben que en los mercados y en las democracias imperfectas todos los grupos de inters con acceso al gobierno tratan de atentar contra los intereses generales, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses particulares bajo el velo de los
intereses generales. En especial prestan atencin al dato crecientemente revelado
por investigaciones empricas de la gravedad de la tendencia de algunas empresas
y conglomerados empresariales incluidos los internacionales a afectar ilcitamente a la formacin de polticas, leyes y regulaciones estatales.
La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomerados (incluyendo algunas transnacionales) pone de relieve cuatro corolarios que
desafan los puntos de vista ortodoxos sobre la gobernabilidad y el clima de
inversin. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el ambiente de negocios y el clima de inversin. Se asuma que era el gobierno quien
provee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero la realidad es ms compleja, mostrando conglomerados y lites poderosas que juegan un papel importante en la formacin de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios.
2) En segundo lugar, la existencia de la captura del Estado es una manifestacin
extrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanta de los sectores
pblico y privado y, consiguientemente, replantea la recomendacin tradicional
de controlar la corrupcin como un problema casi exclusivo del sector pblico.
3) Por ltimo, ser difcil establecer estrategias de gobernabilidad democrtica
sin un mejor conocimiento del tipo de nexos especficos existentes entre sector
pblico y privado en un determinado pas (Kaufman, 2003, p. 13).
De las crisis vividas en Asia, Rusia y Amrica Latina hemos aprendido que el
sector financiero ha estado especialmente involucrado en la captura del Estado
con consecuencias muy negativas para la gobernabilidad general. Los datos exis-

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rentes indican una correlacin fuerre enrre el grado de solidez bancaria y el


nivel de conrrol de la corrupcin. Estos datos apuntan en el sentido de que una
estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podra dejar de considerar
el fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particular del sector financiero (Kaufman, 2003, p. 17).
El buen poltico sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las
empresas actualmente existentes. Sabe que a largo plazo el determinante fundamental del nmero, la calidad, productividad y competitividad de las empresas
estriba en la calidad de las instituciones del mercado. Sabe tambin que necesita
la colaboracin del sector empresarial existente o, al menos, de una parte significativa este ltimo para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de
las relaciones entre las empresas y el Estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser
mucho ms favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios.
Salvar o fortalecer empresas sin asegurar su capacidad para sobrevivir o desarrollarse en entornos de mercados ms amplios y perfeccionados equivale a proteger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en consecuencia y ms
pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difcil que resultan estas decisiones y
trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difciles alianzas con las
que enfrentar los inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obtenida a travs de ella, pero siempre que, tal como exiga Adam Smith, no se hayan
obtenido violando "las reglas de juego limpias", es decir, siempre que se haya
buscado el propio inters "por un camino justo y bien dirigido". Por eso, como
Adam Smith tambin ense, sabe que defender la libre empresa es diferente de
defender a los empresarios, pues estos, en ausencia de instituciones garantizadoras
del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia y una
poltica industrial coherente con ella), tendern a realizar su propio inters a
costa del inters comn.
El buen poltico sabe adems que, si no hay buenas reglas del juego y buen
manejo de las relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democracia la que se acaba poniendo en riesgo.
Los vnculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales para
la democracia y para la confianza pblica en el gobierno democrtico. Las empresas, por su propia existencia, plantean un problema a la democracia, pues
mediante su disposicin de recursos, poder de persuasin y privilegios legales
(principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente alcanzan mayor
peso poltico que los ciudadanos individuales. Lo mismo puede decirse de las
graves desigualdades econmicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas pero
tambin sus lmites. Los gobiernos han de ser arbitros, ejercer de contrapeso de
grupos privados poderosos. Pero si en vez de ello permiten o estimulan que las

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TICA PARA EL BUEN OFICIO POLTICO

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen, entonces llevan la


fe pblica en la democracia hacia el punto de ruptura. 13
El buen poltico sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional especfica de economa de mercado lo que constituye una condicin favorecedora
de la democracia. Pero no se le oculta que la estrecha relacin entre democracia
y economa de mercado oculta una inevitable paradoja: si bien el desarrollo de
las economas de mercado producen transformaciones econmicas y sociales
que propenden a la democratizacin poltica, no es menos cierto que la economa de mercado, al provocar una distribucin muy desigual de muchos recursos clave (riqueza, ingresos, status, prestigio, informacin, organizacin, educacin, informacin y conocimiento...), determina que unos ciudadanos tengan
una influencia mayor que otros sobre las decisiones polticas. La consecuencia
es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales polticamente y, de este modo,
la fundamentacin moral de la democracia, la igualdad poltica, se ve seriamente vulnerada. 14
6. Los buenos polticos se orientan a la rendicin de cuentas y a la asuncin de
responsabilidades. Saben que sin buenos sistemas de transparencia y
responsabilizacin el ejercicio del poder no puede superar los riesgos a que est
continuamente sujeto. No cree que los polticos sean corruptos, pero sabe que
todos comenzando por l mismo somos corruptibles. Por eso, aunque valora
el discurso, se esfuerza porque se traduzca en instituciones eficaces de rendicin
de cuentas. Nuevamente sabe que las buenas instituciones son las que hacen
que todo funcione correctamente cuando nos flaquea la tica.15 Que la tendencia del ser humano a acrecentar y abusar del poder corre paralela a la propensin a ocultar la informacin y silenciar la crtica, a exigir responsabilidades
desde la oposicin y a boicotear su exigencia y produccin desde el gobierno.
13

The Economist, pp. 15-16 del survey "Capitalism and Democracy", 28 de junio de 2003.
El argumento se encuentra desarrollado en Dahl, 1999, pp. 195-204.
15
Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887: "El poder tiende a corromper; el poder
absoluto corrompe absolutamente". Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experiencia
poltica, dijo algo similar: "El poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes lo
poseen". sta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convencin Constitucional
Americana de 1787: "Seor, hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asuntos de los hombres", deca Benjamn Franklin, el delegado de ms edad: "stas son la avaricia y la
ambicin: el amor al poder y el amor al dinero". Uno de los delegados ms jvenes, Alexander
Hamilton, coincidi en la idea: "Los hombres aman el poder". Y Georges Masn puntualizaba:
"Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder en
sus manos [...] siempre [...] en cuanto puedan [...] lo acrecentarn".
14

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Pero el buen poltico sabe tambin que las instituciones de rendicin de


cuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante del
gasto, controles de gestin presupuestaria, evaluacin interna de desempeo
personal y de resultados organizativos, controlaras, oficinas anticorrupcin...)
resultan tan necesarias como insuficientes. La experiencia le demuestra y las
investigaciones empricas ms actuales le confirman que sin mecanismos ms
amplios de transparencia y responsabilizacin externa a cargo de evaluadores
externos independientes, los medios de comunicacin, los parlamentos, las fiscalas y los jueces penales, y hasta determinadas organizaciones sociales..., sin
todo esto, los mecanismos internos de control y responsabilizacin no funcionan efectivamente. Especialmente en pases como los nuestros, donde las estructuras administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luego
que el buen poltico conoce bien las imperfecciones que afectan a los medios de
comunicacin y a las organizaciones sociales con funciones de supervisin, alerta,
control y exigencia de responsabilidad. Pero, adems de tratar de superarlas
garantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende que
el gran aprecio que la ciudadana muestra por estas instituciones se debe a la
conviccin cvica profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados polticos acabaran matando el nervio democrtico.
Donde la captura del Estado es preponderante, necesitamos replantear las estrategias para tratar la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios en
las estructuras burocrticas internas y en reglas y regulaciones organizacionales,
la implicacin de este trabajo seala de nuevo la necesidad de enfocarse en medidas de rendicin de cuentas externas ms amplias, donde los mecanismos de
voz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelacin de votos
parlamentarios, declaracin de activos, encuestas transparentes, y exigencia de
estndares ms altos para los medios de comunicacin.
La necesidad de enfocarse cada vez ms en estos temas se debe en parte a la
creciente evidencia de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE tipo
nueva gestin pblica para rendicin de cuentas internas del gobierno no ha
dado resultados en las economas emergentes. De manera similar, crear nuevas
agencias pblicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupcin, ha fallado casi siempre. El reto consiste en mover el pndulo hacia mecanismos de
rendicin de cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean
mecanismos de voz y retroalimentacin a las partes interesadas fuera del ejecutivo complementando las reas prioritarias de fortalecimiento institucional fuera del gobierno. Existen ya diversas experiencias en esta direccin (Kaufman,
2003, pp. 13-14).

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TICA PARA EL BUEN OFICIO POLTICO

DILEMAS TICOS DE AMERICA LATINA

7- El buen poltico se orienta a la construccin y desarrollo del Estado de derecho. Sabe que Amrica Latina, por lu general, registra niveles muy limitados de
Estado de derecho. En cualquier caso no confunde a ste con la mera seguridad
jurdica del estado de los derechos existentes. La desigualdad estructural que
atraviesa la regin se expresa tambin en un acceso muy desigual, entre otros, a
los derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estado
de derecho con la segundad jurdica del statu quo, muchos pases latinoamericanos seran campeones del Estado de derecho. El entramado de privilegios
econmicos y sociales expresados en la distribucin de la tierra, los beneficios
fiscales a algunas empresas, los privilegios comerciales, los monopolios otorgados a algunas corporaciones profesionales, regmenes privilegiados de determinados colectivos laborales... y un largo etctera son restos de un sistema jurdico, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba ms como
un entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abstracto fundamentador de una ciudadana universal. Todos los buenos polticos
experimentan la dificultad de ir desmontando esos entramados bloqueadores del
desarrollo, que suelen hallarse amparados por leyes hechas muchas veces como
solemos decir con nombre y apellidos.
Pero ningn buen poltico renuncia a este objetivo, pues sabe que la democracia y el desarrollo humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdadero Estado de derecho, es decir, el que garantiza derechos de ciudadana poltica,
civil, econmica, social y cultural, con carcter universal, para el conjunto de la
poblacin. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que "la
reforma legal y judicial es importante no slo para el desarrollo del Estado de
derecho, sino tambin para el desarrollo en las esferas econmica, poltica, civil,
social y cultural, las cuales a su vez forman parte del concepto integral de
desarrollo humano". Y coincide con la evidencia emprica, pues disponemos
ya de anlisis economtricos que indican que existe una relacin causal y
significativa entre el nivel de Estado de derecho, por un lado, y la riqueza de
las naciones, el grado de alfabetizacin y escolarizacin y la tasa de mortalidad infantil, por otro.16
Hoy sabemos tambin que el fenmeno de la captura del Estado no se agota
en el ejecutivo sino que incluye tambin al legislativo y al judicial. Por eso
sabemos que los programas tradicionales de fortalecimiento institucional basados en formacin, cambio en las reglamentaciones, informatizacin, mejora de
recursos presupuestarios, simplificacin de procedimientos, reduccin de dilaciones, gestin de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances
16

Vase Kaufmann (2001), pp. 4-5.

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sostenibles si no van acompaados de programas tendentes a reducir la captura


del poder legislativo y judicial por los grupos de inters ms diversos. Por ejemplo, aunque la independencia del poder judicial con relacin al poder poltico
contina siendo un tema mayor en muchos pases, en otros es superado por la
necesidad de asegurar esta independencia frente al poder econmico nacional e
internacional; y en otros, por asegurar la transparencia y responsabilizacin de
unos jueces bastante independientes pero poco responsables y eficaces
capturadotes de rentas. Superar esa captura es necesario para unlversalizar el
derecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto regresivo que la corrupcin judicial supone hoy para los pobres y para las pequeas empresas.
Avanzar hacia la independencia, la transparencia, la responsabilizacin y la
confiabilidad de los jueces, administradores y legisladores sigue siendo el tema
clave de la construccin del Estado de derecho. Pero la estrategia precisa para
lograrlo debe plegarse perfectamente a las condiciones especficas de cada pas.
En particular, es preciso conocer si el dficit de independencia procede de la
subordinacin poltica, de la captura econmica o de cualquier otra fuente, o
en qu grado procede de cada una de ellas. Slo este conocimiento -que debe
ser la base de todo buen diagnstico- nos puede alumbrar los puntos de entrada de un proceso eficaz de reforma.
8. Por ltimo, el buen poltico cultiva la sensibilidad tica, la simpata y la empatia.
Trata de no perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginar
cmo siente y piensa. Sabe que el juicio tico es a la vez corazn y razn. Por ello
combate permanentemente la apata, la alogia y la anestesia moral con la que
tienden a contagiarnos tantos "triunfadores" al uso. Sabe que las gravsimas diferencias sociales que registramos propenden a inhibir la empatia y a asignar valores
diferentes a la vida humana en funcin del grupo de pertenencia. Al final ya no
vemos a los pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prjimo.
El buen poltico trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, pues
no olvida las advertencia de Adam Smith, en La teora de los sentimientos morales, "la disposicin a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar
o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando
sea necesaria para establecer y para mantener la distincin de jerarquas y el
orden social, es a su vez la causa ms grande y universal de la corrupcin de
nuestros sentimientos morales". Por eso, e! buen poltico no descuida los gestos
de compasin y apoyo hacia las vctimas y los pobres, de respeto y consideracin hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores, los
solidarios... en definitiva, hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegurar para que la locura del neoliberalismo (con su sueo imposible de un consu-

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mo irrestricto e irresponsable de recursos no renovables, con la manipulacin


meditica y el aturdimiento sensible que provoca, y con la subordinacin de los
intereses del mundo a los hegemnicos de la pax americana) no impida el resurgir, el arraigo y la expansin incontenible de una gobernanza global multilateral
y democrtica sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.

ANEXO 1
El desarrollo como cambio institucional y la revalorizacin de la poltica
Desde el plano terico, la mejor fundamentacin que nos consta de las relaciones entre instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el
neoinstitucionalismo histrico de Douglas C. North, que ha sido construido
desde una teora del comportamiento humano, combinada con una teora de
los costes de transaccin y una teora de la produccin. Se parte de la consideracin tradicional de las instituciones como una creacin humana para resolver
las incertidumbres que surgen en la interaccin como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes
para procesar la informacin existente. Se descubre que econmicamente las
instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que
en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. Tambin porque afectan
a los costes de transformacin y determinan en gran medida la estructura productiva de un pas. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North, 1991).17
17

Aqu radica el fundamento econmico de la lucha por la seguridad jurdica. El avance


hacia mercados eficientes ha exigido histricamente y sigue exigiendo ahora la reduccin progresiva hasta la eliminacin del poder arbitrario. La interdiccin de la arbitrariedad es la columna
vertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que
iniciaron el proceso de extensin de la ciudadana y el mercado desde los muros de las villas o
burgos a todo el territorio nacional creando la nacin moderna. El gobierno constitucional no
slo es un ideal de libertad personal y poltica, es tambin una exigencia para el funcionamiento
eficiente de los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los derechos se corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los pases.
Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad
del conjunto de la poblacin, la inseguridad resultante no se traduce slo en mayores costes de
transaccin sino en la utilizacin de tecnologas que incorporen poco capital fijo y no impliquen
acuerdos a largo plazo. Las empresas tendern a ser de pequea dimensin, salvo cuando pertenezcan o estn protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia exterior.

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Para los pases en desarrollo lo ms grave, con todo, es que las "malas" instituciones tienden a bloquear el desarrollo al influir negativamente en la cantidad, tipo y forma del conocimiento y las habilidades socialmente disponibles.
Como las instituciones delimitan las oportunidades de maximizacin de las
organizaciones, tambin delimitan la direccin que tomar la adquisicin de
conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades
requeridos para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economa de
mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto
institucional donde la maximizacin depende de sabotear a los competidores, donde el trabajo organizado incentiva la ralentizacin o el abandono laboral, donde
los agricultores fan casi todo a su capacidad de presin para que el gobierno
restrinja la produccin o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo
de conocimiento disponible juega como dinamizador u obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social necesario para ste es altamente dependiente de las representaciones mentales o modelos subjetivos de los actores, la
incentivacin de un sistema inadecuado de conocimientos tender a reforzar el
statu quo institucional. Los actores sern ms remisos a captar o aceptar los
beneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tendern a dramatizar
los costes del cambio o la no necesidad de este ltimo.
Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo
hoy. Pero quizs es todava ms importante comprender que la reforma institucional de un pas no podr hacerse por mera voluntad poltica, cambio planificado o por decreto. Lo que est implicado en el cambio institucional es nada
menos que las reglas estructurantes de la accin colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto slo
puede resultar del proceso de aprendizaje social y slo puede darse
incrementalmcnte. Las correlaciones de que depende el cambio institucional
son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento vlido. Es
esa complejidad lo que no slo hace muy difcil la programacin temporal de
los cambios sino que producir tambin casi inevitablemente cambios no intencionados y efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser slo
fruto de la voluntad humana. Requiere condiciones que North ha expresado
del modo siguiente:
Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Bsicamente, son los cambios en los precios relativos y los cambios en las
preferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos factores, los
actores sociales que se sienten amenazados tratarn de imponer una lectura de
stos compatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizarn los costes y

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minimizarn los beneficios esperables del cambio institucional en cuestin. La


demanda de cambio institucional se articular si un nmero suficiente de actores sociales comparten la percepcin no slo de que pueden perder considerables beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deteriorados sus beneficios actuales de permanecer en el statu quo. No obstante, el
cambio no se producir cuando los actores perciban la situacin como de "equilibrio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor social
relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo que
nadie va a obtener ventajas claras de la inversin en el cambio institucional.
Por el contrario, el cambio institucional ocurrir cuando un cambio en los
precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de un
intercambio a la percepcin de que pueden capturar mayores beneficios cambiando los trminos del contrato. Se intentar entonces renegociar el contrato;
pero como el contrato est inserto en una jerarqua de reglas, la renegociacin
no ser posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de
comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posicin de negociacin, para conseguirlo tendr que invertir recursos en el cambio del marco
institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las
ideas acabar produciendo la erosin de las reglas o instituciones vigentes y su
posterior sustitucin por otras (North, 1991, p. 57).
Las sociedades ms exitosas en trminos de desarrollo son las que han conseguido ir creando las condiciones del cambio institucional permanente. El xito de
las sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contexto institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre los
actores sociales. Las instituciones polticas deben, pues, evolucionar para procurar ese marco facilitador del cambio incrementa!. Desde una perspectiva de
gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por
ejemplo, el statu quo de un mero turno electoral caudillista o partidocrtico en
el ejercicio de un poder en gran parte patrimonial, clientelar, mercantilista y
arbitrario. Exige promover la evolucin o cambio institucional hacia una sistema de representacin y participacin poltica que permita el mximo de intercambios entre el mximo de actores. Es por esta va como la consolidacin
democrtica se corresponde, adems, con la eficiencia econmica y la integracin social.
El reconocimiento de la dimensin institucional del desarrollo conlleva la
necesidad de redescubrir y revalorizar la poltica en las estrategias de desarrollo.
North ya seal que una de las conclusiones ms interesantes del neoinstitucionalismo econmico es que la poltica y la economa estn inextricablemente
relacionadas y que no podemos explicar el desempeo econmico de una deter-

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minada sociedad sin considerar esta relacin (North, 1991, p. 72). Desgraciadamente no existe todava conciencia suficiente de la correlacin entre la debilidad de las instituciones democrticas y la debilidad de las instituciones econmicas en Amrica Latina. El discurso democrtico an est demasiado alejado
del discurso econmico y social. Parece a veces como si no existiera vnculo
estructural entre ambos, lo que se compadece mal con la necesidad de una
aproximacin integral al desarrollo. Afortunadamente se estn dando avances
importantes en la direccin que juzgamos correcta tal como muestra el texto
siguiente:
Segn anlisis economtricos que se presentan en este informe, ms de la mitad
de las diferencias en los niveles de ingreso entre los pases desarrollados y los
latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones
de estos ltimos. La falta de respeto por la ley, la corrupcin y la ineficacia de los
gobiernos para proveer los servicios pblicos esenciales son problemas que en
mayor o menor medida padecen los pases latinoamericanos, incluso ms que
otras regiones del mundo en desarrollo [...J. La asociacin entre calidad de las
instituciones y desarrollo econmico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las instituciones estn influidas por el mismo proceso de
desarrollo [...].
La pregunta que an no se ha respondido en forma suficientemente satisfactoria es cmo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analtico,
es necesario entender primero qu determina la calidad de las instituciones para
poder abordar luego el problema de cmo cambiarlas. las instituciones pblicas son, por naturaleza, la expresin de fuerzas polticas a travs de las cuales las
sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prcticas del sistema poltico. No obstante, las relaciones entre la poltica y la calidad
de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los
organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus
actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en
el difcil terreno de las ciencias polticas.
La calidad de las instituciones pblicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prcticas del sistema poltico. El desarrollo depende en
buena parte de las instituciones pblicas, pero stas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema poltico. Por consiguiente, no es
aventurado afirmar que el desarrollo econmico, humano y social depende de la
existencia de instituciones polticas que faciliten una representacin efectiva y
permitan el control pblico de polticos y gobernantes [...].
La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompa la ola de

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democratizacin que se propag en Amrica Latina hace ms de una dcada ha


comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfaccin y el cinismo. Adems, existe un creciente consenso de que se requieren
reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia econmica y la equidad social. Pero, a diferencia de muchas de las reformas anteriores,
que en su mayora involucraron aspectos tcnicos, estas reformas no pueden
concebirse por fuera de la poltica. En pocas palabras, cualquier intento por
poner en prctica las llamadas "reformas de segunda generacin" estar destinado al fracaso si no tiene en cuenta la poltica. As pues, la poltica y las instituciones polticas habrn de adquirir preeminente importancia en los aos venideros (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000).
Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del anlisis econmico sea el descubrir los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de
produccin e intercambio para concebir otros alternativos y viables que mejoren el desempeo econmico colectivo, nada de lo cual puede hacerse sin introducir el anlisis poltico (Fuentes Quintana, 1993). En realidad, en toda sociedad se da un modo especfico de relacionamiento entre la poltica y la economa que constituye el principal determinante del desempeo econmico. En
las sociedades actuales la parte del PIB gestionada por los gobiernos y la ubicuidad y dinamismo de las regulaciones impuestas por stos contienen las claves
ms determinantes del desempeo econmico. La teora macroeconmica nunca
resolver los problemas que enfrenta a menos que reconozca que las decisiones
adoptadas en el proceso poltico afectan crticamente al funcionamiento de la
economa. Esto slo puede hacerse mediante una modelizacin del proceso
econmico-poltico que incorpore las instituciones especficas afectadas y la
consiguiente estructura del intercambio poltico y econmico (North, 1991).
El reconocimiento del valor y hasta de la imprescindibilidad de la poltica
para el desarrollo, remite a la agencia humana, a nuestra libertad y responsabilidad por la historia y, consiguientemente, a la trascendencia de las valoraciones
y preferencias morales desde las que, cuando se dan las condiciones, procedemos a la reforma institucional.
Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para
Amrica Latina porque, dados los niveles existentes de dualizacin, exclusin y
desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias
todava presentes, enfocar aqu la construccin de la gobernabilidad democrtica desde una teora del neoliberalismo individualista radical no parece el mejor
camino. Entre otras razones porque en la mayora de nuestros pases la gran
tarea pendiente es la construccin de la comunidad nacional y la ciudadana
plena. Y ello no podr hacerse sin poner en primer trmino la construccin de

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unas instituciones que, partiendo del reconocimiento del valor de los mercados, no los convierta en Deus ex machina sino que reconozca sus limitaciones y
su radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la regin tiene planteados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizar por s
solo la construccin de una ciudadana plena, libre y responsable. Esto exigir
de otros valores adicionales, integrantes de los que el PNUD llama el desarrollo
humano. Gobernabilidad democrtica es, pues, tambin construir una cultura
cvica que no se agote en los valores de eficiencia, productividad, competitividad y realizacin individual, sino que abrace otros como los de solidaridad,
convivencia, compasin, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectos
personales integradores, un sistema de deberes y de un sentido de responsabilidad por la comunidad.
La reforma institucional que el desarrollo humano exige, y que constituye el
objeto de la poltica necesaria, es un proceso extraordinariamente difcil porque
supone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelos
mentales. Es decir, se trata de un proceso de aprendizaje social casi necesariamente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto
de la sociedad, est lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los ganadores y de sacrificios inevitables para los perdedores. Adems, como las instituciones son formales e informales, la simple reforma legislativa no garantiza el
enraizamiento del cambio institucional si no va acompaada de un cambio en
las actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en la cultura
poltica las nuevas reglas. De ah que pueda decirse, con razn, que el cambio
institucional no puede hacerse slo por legislacin o decreto, de arriba hacia
abajo, sino que supone tambin el protagonismo o participacin activa de los
actores actual o potencialmente interesados, es decir, un movimiento de abajo
hacia arriba sin el cual no se puede garantizar la transformacin necesaria de la
informalidad institucional.
En las condiciones especficas de la mayora de nuestros pases, la reforma
institucional democrtica es todava ms difcil y urgente. Es ms difcil porque
la propia imperfeccin democrtica dificulta la calidad representativa, a la vez
que amplios grupos de la poblacin participan no como sujetos activos del
proceso democrtico sino, en el mejor de los casos, como meros reivindicantes
de proteccin o de una participacin subordinada a los beneficios distributivos.
Resulta inquietante que, ante la ya imposible o la radical insuficiencia de la
redistribucin estatal y ante la pervivencia de las prcticas patrimonial-burocrticas, las nuevas democracias, o mejor dicho sus partidos, no hayan sido capaces
de generar proyectos polticos que alienten suficientemente la organizacin y
participacin poltica de la gente. En estas condiciones no puede darse en nuestros

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pases la "eficiencia adaptativa", que es la que permite la reforma institucional


incremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampoco
puede darse ninguna revolucin creble, corremos el riesgo de quedarnos sin
reforma y sin revolucin, pero con un descontento y una rebelin crecientes al
no percibirse una luz de esperanza al final del tnel.
Es a este tipo de crculos viciosos a los que aluda el Presidente Fernando
Henrique Cardoso cuando urga por la reforma poltica, sin la cual, deca en el
Crculo de Montevideo, no ser posible ni la reforma econmica, ni la social, ni
la del Estado. O nuestras democracias son capaces de reformarse o no sern
capaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarn el campo presto
para nuevos emprendedores polticos cuyo rumbo no tiene por qu ser necesariamente democrtico. Al fin y al cabo, si los demcratas oficiales no se cansan
de identificar su imperfectsima democracia con "la democracia" y su ms imperfecta seguridad jurdica con "el Estado de derecho", no es de extraar que
quienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco aprecio por la una y por
el otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro colombiano, las incgnitas argentinas y las dificultades de tantos pases andinos y centroamericanos expresan procesos inquietantes.
No hay reforma institucional verdadera sin lderes ni emprendedores, pblicos, privados, sociales, culturales... capaces de construir y articular las coaliciones
necesarias, enfrentar los conflictos inevitables, llegar a los acuerdos convenientes y
fijar en la cultura cvica y poltica las nuevas reglas del juego. En Amrica Latina
existen no slo condiciones objetivas sino tambin capacidades subjetivas para la
generacin de liderazgos innovadores. No es cierto que los jvenes se desinteresen
de la poltica, aunque s que "pasan" de la poltica que se les ofrece por la va de los
padrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de ser
un signo negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideolgicas
no son capaces de movilizar, no es porque la movilizacin social no sea posible,
como demuestra la experiencia de tantos esforzados emprendedores e innovadores
comunitarios, empresariales, culturales y econmicos. La descentralizacin, all
donde no ha quedado aprisionada por el patrn clientelar de la poltica tradicional, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevos
actores y positivos em prendimientos con capacidad, aveces, de regenerar las viejas estructuras partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definicin
de competencias, recursos financieros y relaciones intergubernamentales sigue
siendo una de las tareas ms promisorias de la reforma poltica democrtica.
Lo que precisamos urgentemente es una revalorizacin y reinvencin de la
poltica como responsabilidad compartida entre todos por la construccin y el
progreso de nuestras comunidades y naciones; y, desde ellas, de un orden interna-

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cional ms justo y vivible. Los griegos llamaban "idiota" al "ausente de la ciudad",


a quien se dedicaba exclusivamente a sus asuntos privados renunciando de hecho
a su condicin de ciudadano. Necesitamos estimular una ciudadana activa que
impulse las reformas exigidas para nuestro desarrollo democrtico. Sin ella ser
imposible la renovacin o sustitucin de los indispensables partidos polticos.
Tampoco podemos confiar slo en los gobiernos y en la mejora de sus capacidades expertas, porque lo que est en juego no es principalmente la calidad de las
polticas pblicas sino la necesidad de una prctica poltica democrtica renovada. Nadie sabe muy bien cmo se hace eso, incluidos ios expertos. Por eso necesitamos liderazgos que se pongan al frente de procesos de experimentacin y aprendizaje social en todos los mbitos de la existencia colectiva.
El tipo de liderazgo poltico requerido por el cambio institucional positivo
difcilmente pueda prescindir de la etica, dado el papel de los valores en la
transformacin institucional positiva. Burns lo expres claramente:
La esencia del liderazgo est en el reconocimiento de la necesidad real, en el
descubrimiento y explotacin de las contradicciones entre los valores y las prcticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganizacin de las instituciones y en el gobierno del cambio. Esencialmente, la tarea del lder consiste en la
elevacin de las conciencias, en inducir a la gente a tomar conciencia de lo que
siente y a sentir sus verdaderas necesidades tan fuertemente, a definir sus valores
tan sentidamente que pueda ser movilizada para la accin transformadora (Burns,
1975, pp. 43-44).
En la misma lnea, Heifetz (1994) propone que, en lugar de definir el liderazgo
como una posicin de autoridad en una estructura social o como un conjunto
de caractersticas personales, resulta ms til en nuestro tiempo definirlo como
una actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser emprendido desde todas
las posiciones sociales y por cualquier persona en algn momento en su vida. El
trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflictos entre los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores
postulados y la realidad que se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La exposicin y orquestacin del conflicto de las contradicciones internas, en los individuos y los grupos, potencian
la movilizacin de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar.
Necesitamos polticos emprendedores en el sentido expresado por Spinosa,
Flores y Dreyfus, es decir, polticos capaces de captar "desarmonas" en las prcticas sociales, vivir intensamente estas desarmonas como un problema de identidad o sentido vital y actuar como generadores en un espacio colectivo deter-

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minado de un proceso de transformacin de prcticas sociales que producir


nuevas identidades, significados y reglas. Los verdaderos emprendedores tienen
fuerza para hacer historia, superando todos los costes de incertidumbre inherentes a su tarea, porque viven la desarmona que descubren y deciden vivir
para superarla transformndose a s mismos y al espacio colectivo en el que
actan. Por ello, los citados autores consideran que fortalecer la capacidad de
iniciativa no es tanto un problema de conocimientos como de sensibilidad.18
Hemos entrado en un tiempo histrico nuevo de complejidad, interdependencia y mutacin sin precedente. El desarrollo ya no depende tanto del manejo de un stock de conocimientos de lenta evolucin como de la generacin de
una capacidad social de aprendizaje de nuevas formas y competencias de accin
colectiva, es decir, de reforma institucional permanente. En el nuevo entorno
del desarrollo, el aprendizaje social y la reforma institucional no tienen un punto claro de llegada. Difcilmente podremos decir un da que ya hemos consolidado la democracia, hecho eficientes los mercados y equitativa la sociedad (conceptos que, por lo dems, son meramente histricos y no tienen nada que ver
con ninguna pretendida condicin de naturaleza). Cada generacin va a tener
su responsabilidad en esta reconstruccin incesante de nuestra historia.
El siglo XXI todava podra ser el de Amrica Latina. Frente al tercer centenario de su emancipacin no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizar
la poltica como la accin de cada uno en inters de todos, como oportunidad
para la autorrealizacin de un yo comunitario frente a un ego egosta, como
una larga marcha de aprendizaje y construccin de instituciones estimuladoras
de comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Esta
labor en absoluto est reservada a una lite reducida y selecta. Los polticos
lderes y emprendedores que necesitamos para ello no nacen ni se fabrican en
escuelas de lujo, sino que se hacen a s mismos por la determinacin de serlo.
No hay ninguno de nosotros que en algn momento, en alguna situacin, no
pueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en su
mbito social. Ocupar entonces una posicin de liderazgo, y si lo est haciendo desde la lucidez intelectual y el compromiso por el perfeccionamiento tico,
estar haciendo adems la poltica que necesitamos.
18

Para nuestros autores, hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: 1) ser
capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonas experimentadas en el propio espacio vital colectivo
y 2) ser capaz de cambiar el propio espacio sobre la base de las prcticas en desarmona. Ello es
imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentacin comprometida. Los emprendedores hacen historia a travs de la articulacin, la apropiacin cruzada y la
reconfiguracin de las prcticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea especializada
sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad (Flores, Spinosa y Dreyfus, 1997, pp. 356-358).

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ANEXO 2
Instituciones y desarrollo: una revisin de la literatura emprica actual
Joan-Oriol Fracs Cabrera*
La forma en que se toman e implementan las decisiones pblicas influye de
manera determinante en la actividad econmica. La existencia de oportunidades de manifestar las preferencias, la provisin de ley y orden, la existencia de
derechos de propiedad estables, de bienes pblicos bsicos y de redistribuciones
que promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses improductivos, depende fundamentalmente de la alineacin de las capacidades institucionales con las coaliciones distributivas del pas.19
La evidencia emprica en torno a la importancia de la gobernanza para el desarrollo se ha remarcado en mltiples estudios (vanse, por ejemplo, Hall y Jones,
1999; Kaufman, Kraayy Zoido-Lobatn, 1999; Clague etal, 1997; KnackyKeefer,
1997, 1995; Barro, 1996). El conjunto de estos estudios demuestra, utilizando
tcnicas economtricas, que las variables de gobernanza, como son las reglas que
fomentan las libertades polticas y civiles, la responsabilidad poltica, el nivel de
corrupcin derivada de incentivos perversos en las reglas y procedimientos, la calidad de la regulacin y otras que se comentan en detalle ms adelante, estn directamente relacionadas con el crecimiento y el bienestar, medido como PIB per cpita,
niveles de inversin del pas, o indicadores de pobreza como la tasa de mortalidad
infantil. A continuacin sealamos cuatro de los argumentos ms utilizados por la
literatura para explicar la constatada relacin positiva entre gobernanza y desarrollo.
En primer lugar, la literatura seala la importancia de los frenos y contrapesos a la accin de gobierno para promover polticas pblicas que atiendan a los
problemas de la ciudadana y eviten la opresin de las minoras (Knack y Keffer,
2002). La denominada "accountability" del gobierno provee de los incentivos
necesarios para evitar potenciales comportamientos oportunistas en el ejercicio
del poder. El marco constitucional en el que se dibujan estos frenos y contrapesos
cobra, pues, una importancia vital en la traslacin de las preferencias ciudada* Analista del Instituto de Governabilitat de Catalunya (IIGC).
El alineamiento entre capacidades institucionales y las coaliciones distributivas de actores
estratgicos en el pas determina la viabilidad de las polticas de reforma institucional en un pas
determinado. Por mucho que en un pas exista la capacidad institucional para llevar a cabo una determinada poltica (se cuenta con los medios y los instrumentos adecuados), si la coalicin distributiva
que impulsa esta ltima no engloba a los actores adecuados, su viabilidad ser mnima. Los
incentivos que confrontan los diversos actores que apoyan una poltica resultan de vital importancia para entender los resultados de la poltica misma.
19

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as en polticas pblicas bajo unos principios que eviten tanto la tirana de las
mayoras como de las minoras. Esto resulta especialmente relevante en condiciones de elevada polarizacin econmica y social como la que existe en Amrica Latina.
En segundo lugar, la literatura institucional seala la importancia de las
instituciones para fijar los derechos de propiedad estables, evitar la captura de
rentas y fomentar as el funcionamiento eficiente de los mercados. La existencia
de derechos de propiedad estables y la predecibilidad provista por el Estado de
derecho son precondiciones bsicas para el intercambio eficiente y la inversin
a largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existe
confianza en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas.
La captura de rentas tiene lugar cuando los potenciales competidores en el desarrollo de una actividad no pueden acceder a determinadas oportunidades y/o
recursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre determinados mercados, subsidios, recursos naturales y, ms importante si cabe en la sociedad
actual, sobre la informacin.
En tercer lugar, se seala tambin desde la literatura la importancia de las
instituciones para evitar la corrupcin y otras formas de captura de rentas. Los
ya tradicionales argumentos de Krueger (1974) y Posner (1975), as como los
ms recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran cmo la accin colectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa,
donde a los actores les conviene ms invertir en recursos para intentar capturar
rentas va corrupcin que invertir en actividades productivas en el mercado. Sin
duda, las instituciones estn en la raz de este problema, que no es de inmediata
solucin, puesto que se encuentra sometido a procesos que dependen de la
historia del pas (path-dependent) y de las coaliciones distributivas existentes.
Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas, una institucin
que a nadie le gusta individualmente persiste como resultado de una red mutuamente sostenida de sanciones sociales, de modo que la gente se acaba adaptando a ella debido al miedo de perder reputacin si no lo hace (Bardhan,
200l,p. 9).20
Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a sealar que las instituciones son vitales para el establecimiento de una burocracia de calidad, un
poder judicial independiente y una democracia que fomente el desarrollo. Una
20

Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecuadas como condicin necesaria, las sociedades pueden verse encerradas en un equilibrio caracterizado poi una elevada corrupcin y bajos niveles de desarrollo y de democracia (Bardhan, 1997;
Shleifer yVishny, 1993).

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burocracia fuerte y un poder judicial independiente dependen, fundamentalmente, de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la responsabilidad y, con ello, el coste de la corrupcin y la captura de rentas improductiva. Como seal Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendicin de cuentas electoral y de otros tipos, permite tasas de crecimiento a largo
plazo ms predecibles y estables y provee de mejores mecanismos para afrontar
condiciones econmicas adversas y promover la redistribucin de la riqueza y la
lucha contra la pobreza.21 Sin embargo, la democracia formal no es ninguna
frmula mgica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democracia puede tambin ser vctima de la captura de rentas por parte de grupos polticos corruptos nada representativos de la poblacin o de grupos econmicos
improductivos que capturan derechos monoplicos sobre determinados mercados o recursos.
La calidad de las instituciones explica, pues, los fallos del Estado y del mercado para promover el crecimiento y la reduccin de la pobreza. A su vez, todos
estos factores estn interrelacionados en cuanto tienen su fundamento en el
papel de las instituciones para resolver los problemas de la accin colectiva. Los
problemas de accin colectiva especialmente importantes para el desarrollo se
pueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas de
coordinacin, ambos resultantes del problema conocido como de compromiso,
de credibilidad o de confianza de las instituciones.
Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del oportunismo o del "free-rider" como el derivado de anteponer los intereses individuales sobre los colectivos, a la hora de compartir los costes derivados de una
determinada poltica pblica, mientras que los problemas de coordinacin son
aquellos derivados de las disputas inherentes a cmo compartir los beneficios
del cambio generado por dicha poltica pblica (Bardhan, 2000). Estos dos
tipos de problemas redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianza
en el cambio institucional. Cuando los problemas de oportunismo o de coordi-nacin son demasiado elevados, el cambio institucional positivo es poco probable y, aunque se produzca, resulta poco creble, pues no genera la confianza
necesaria entre los operadores econmicos y, por tanto, no conduce al desarrollo econmico sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisin ms detallada
sobre las causas y los efectos de los problemas de credibilidad o compromiso
vase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif, Milgrom y Weingast, 1994;
Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000.)
21

Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la democracia aporta al desarrollo.

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As pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar la


credibilidad de las polticas de un pas determinado, lo que, a su vez, es condicin necesaria para un incremento de la inversin, el crecimiento y las polticas
pblicas de reduccin de la pobreza en general (redistribucin, inversin en
bienes pblicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma poltica pasa a
entenderse, pues, como precondicin bsica del xito de otro tipo de reformas
que, como las econmicas, dependen de los incentivos y las restricciones a que
la gobernanza somete a los distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tanto
las reformas institucionales de primera generacin (estabilizaciones macroeconmicas y apertura comercial) como las de segunda generacin (modernizacin del Estado, reforma judicial, polticas de liberalizacin y regulacin, y la
descentralizacin) han tenido y tienen todava como objetivo fundamental la
mejora de las reglas del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordinacin y, as, proveer de credibilidad al marco que gua el comportamiento de
los agentes en el sector pblico y privado (Haggard y Kaufman, 1992).

ANEXO 3
El doble origen y fundamento, racional y sensible, de las normas ticas
Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religin, no me parece intelectualmente apropiado fundamentar religiosamente nuestras valoraciones y normas ticas. Adems de inadecuado es altamente peligroso: si queremos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos de situar religin y tica
en planos diferentes. La historia de la liberacin humana comienza con el laicismo y la separacin consiguiente entre religin, por un lado, y tica y derecho,
por otro. La tica es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de la
especie humana, una dimensin clave de nuestra cultura, que interesa e involucra
a creyentes y no creyentes de todo tipo, y que guarda cabal sentido tanto cuando se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El fundamento de la tica
no se encuentra en la relacin de los seres humanos con Dios sino con el prjimo. Por lo dems, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia emprica
de que las actitudes religiosas ms fervientes se correspondan con las actitudes
ticamente ms meritorias. Aun imaginando un mundo en el que se hubiera
erradicado la religin, la tica seguira siendo una exigencia de la supervivencia
y desarrollo de la especie humana. Cuntas veces se ha querido desconocer este
dato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir la
tica por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. Dnde

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se encuentra entonces el fundamento de la tica? Cmo surgen y evolucionan


nuestras normas y valoraciones ticas?
Para desarrollar estas cuestiones me instalar en los nada sospechosos filsofos morales escoceses Hume y Smith, en los que muchos seguimos encontrando uno de los mejores fundamentos de las modernas ciencias sociales. Hume
combati la corriente del racionalismo constructivista ilustrado que consideraba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento y de gobierno perfecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastacin producida por los conflictos religiosos de su tiempo salud positivamente la llegada de la Ilustracin,
pero se demarc claramente de los "philosophes"y de su idea de una razn rgida
e inmutable, casi trasunto de la divina, que acab justificando la pervivencia de
las estructuras del Antiguo Rgimen a travs de la centralizacin, tai como observara Tocqucville. Frente a esa razn deificada, Hume nos propone quedarnos con la "creencia", es decir, en un cierto sentido del mundo producido a
partir de la reflexin sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad.
Esta reflexin que hace brotar la creencia se debe a la imaginacin y puede ser
siempre socavada por la razn. Nuestras creencias no proceden de la razn sino
de la imaginacin. Al reflexionar imaginativamente y construir un sentido para
nuestro mundo no slo expresamos nuestras percepciones, sino que las ordenamos valorativamente. Mediante la constante aplicacin de la razn a nuestras
creencias fundamos el espritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Una
asociacin poltica fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidad
de superar el dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones ticas en la
reflexin o imaginacin que funda las creencias.22
En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith, desde su ctedra de filosofa
moral, publicaba la Teora de los sentimientos morales. Para Smith las valoraciones y normas ticas se fundan en la experiencia de la interaccin humana y
surgen como un derivado intelectual y sensible de la simpata, la empatia y la
compasin humanas.
Por ms egosta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunos
elementos en su naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros de
tal modo que la felicidad de stos le es necesaria aunque de ello nada obtenga, a
no ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza es la lstima o compasin,
emocin que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la vemos o
22

"Derribemos tambin esa pretendida razn rgida e inmutable; quedmonos con la creencia, pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiado
dbil para permitir que en ella se apoye el fanatismo" (Flix Duque, "Introduccin", en Tratado
de la naturaleza humana, libro I [Hume, 1984J).

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cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido [...]. Como


no tenemos la experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamente nos es posible hacernos cargo del modo en que estn afectados, concibiendo
lo que nosotros sentiramos en una situacin semejante [...]. Por medio de la
imaginacin nos ponemos en la situacin del otro, concebimos estar en su cuerpo, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de all nos
formamos una dea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menor
grado, no es del todo desemejante a ellas (Smith).

La aceptacin, el aplauso, el rechazo o la aversin de determinados comportamientos se funda en nuestra razn a travs del juicio de conveniencia y en
nuestros sentidos o sensibilidad -nos duele o nos alegra o eleva-. Por eso, la
sancin tica conlleva siempre la doble carga intelectual y emotiva. La razn es
importante porque no experimentamos simpata ni compasin por los sentimientos ajenos sin ms, sino por la relacin entre stos y su motivacin y circunstancia. No nos alegramos si no compartimos la dicha de algunos locos. No
experimentamos el mismo sentimiento ante el dolor ajeno cuando lo consideramos merecido y cuando no.23 Sin razn no hay valoracin propiamente tica.
Pero la sola razn no basta. El fundamento de la tica est en la disposicin
humana a sentir al prjimo como a nosotros mismos, la cual puede ser cultivada como virtud o anestesiada o corrompida. Los casos extremos de perversin
tica proceden de los comportamientos psicpatas incapaces de sufrir y de gozar con los otros, comportamientos que son debidos a alteraciones psicolgicas
individuales, pero que tambin vienen fomentados por estructuras sociales profundamente desiguales que inhiben la empatia, o por identidades fundamentalistas que atribuyen valores diferentes a la vida humana segn el grupo de pertenencia.
Pero existen formas menos extremas y ms comunes de corrupcin moral.
Para Smith, "la disposicin a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a
despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados,
aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distincin de jerar23

Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factores


endgenos, tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin considerar la responsabilidad de los factores exgenos, tales como el rgimen del comercio internacional, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los pases desarrollados o los niveles desproporcionados de contaminacin procedentes de stos, son actitudes que
tienden a culpabilizar exclusivamente a la vctima y a anestesiar moralmente a los ciudadanos de
los pases desarrollados. En stos, el verdadero problema no es la duda por la eficacia de la ayuda,
sino la falta de movimiento y compromiso cvico suficiente para forzar a los gobiernos a incrementar y a reformar la ayuda a un mismo tiempo.

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quas y el orden social, es a su vez la causa mis grande y universal de la corrupcin


de nuestros sentimientos morales" (Smith, 1988). Adam Smith ha sido interesadamente malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la mano
invisible. A su juicio, es moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando
"las reglas de juego limpias". La mano invisible slo promueve "a veces" el inters
comn cuando el particular busca su propio inters "por un camino justo y bien
dirigido". Por ltimo, defender la libre empresa es diferente de defender a los
empresarios, pues stos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino
justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia), tendern a realizar
su propio inters a costa del inters comn.24 De ah que para Adam Smith el
fundamento de la sociedad no se encuentra ni en la mano invisible, ni en los
empresarios, ni en la riqueza sino en la justicia, el derecho y la tica:
Cuando prevalece la injusticia, la sociedad necesariamente se destruye. La beneficencia es un ornamento que embellece, no el fundamento que soporta el edificio, y por ello slo basta con recomendar que se adopten conductas benficas,
pero no hay que imponerlas. Por el contrario, la justicia es el principal pilar del
edificio. Si se lo quitara, todo el inmenso tejido de la sociedad se rompe y queda
slo en tomos. A efectos de cumplir con la justicia, la naturaleza ha puesto en
el corazn humano un sentimiento de abandono, de temor al castigo merecido,
como la mayor garanta que tienen las sociedades, como proteccin de sus miembros ms dbiles, para frenar la violencia y para castigar al culpable (Smith,
1988, pp. 12-26).

La justicia se fundamenta en normas generales umversalmente aceptadas y establecidas por la concurrencia de los sentimientos de todos los hombres. Dichas
normas estn, en ltima instancia, fundadas en la experiencia de lo que, en casos
particulares, aprueban o reprueban nuestras facultades morales o nuestro sentido
del mrito y de la conveniencia. Originariamente no aprobamos o condenamos
los actos en particular porque al examinarlos resulten estar de acuerdo o no con
alguna regla general. Por el contrario, la regla general se forma a travs de la
experiencia, a travs del juicio moral socialmente compartido que realizamos sobre lo aceptable o reprobable de determinado tipo de actos o comportamientos.
El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La induccin de reglas generales es una operacin imposible sin la razn. Si nuestros
~4 "Raa vez se vern juntarse los de una misma profesin u oficio, aunque sea con motivo de
diversin o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en
alguna combinacin o concierto contra el beneficio comn, convinindose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderas" (Smith, 1988, pp. 12-26).

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juicios morales dependieran slo de nuestra emociones y sentimientos inmediatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o circunstancias,
la vida social se resentira sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios comportamientos debe responder a reglas ciertas, y esta certidumbre slo puede ser
asegurada por la razn. Pero de ah no se deduce que la norma moral proceda
exclusivamente de la razn, pues las experiencias primarias de lo bueno y de lo
malo, a partir de las cuales la razn elabora las reglas generales, no proceden de
sta sino de un inmediato sentido y emocin sobre los comportamientos observados. Por ello, la corrupcin moral implica a la vez alogia, apata y anestesia.
Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas ticas explica por
que su fundamento se encuentra muchas veces no slo en la tica sino tambin
en otras disciplinas puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la imparcialidad de los funcionarios, una institucin que puede valorarse ticamente sin
duda, ya que imaginar un funcionario actuando parcialmente a favor de intereses particulares a travs de la autoridad de la que ha sido investido para defender
el inters pblico en el marco de las leyes, es algo que -por ms corriente que
resulte en algunos pases- excita negativamente nuestra sensibilidad y produce
un juicio moral negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios tambin es
objeto de valoracin desde el derecho, la economa, la ciencia poltica, etc., en
tanto que, como institucin poltico-administrativa, se justifica por asegurar
determinados bienes pblicos sin los cuales se resentiran la seguridad jurdica,
la eficiencia econmica o la credibilidad del proceso poltico-administrativo.
Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativos
disponibles, sus diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos sociales
correspondiente a cada uno de ellos. Corresponde a la prctica poltica el pasar
de uno a otro tipo de arreglos institucionales. En todas estas operaciones tiene
un rol la tica.
Esta doble naturaleza explica tambin tanto la necesidad como la radical
insuficiencia de los enfoques puramente intelectuales o puramente sensibles
para el mejoramiento tico de nuestros comportamientos. El fracaso de los tecncratas tiene su raz en la sinrazn que representa reducir el progreso o desarrollo humano exclusivamente a su dimensin unilateral de racionalidad instrumental. Sin indignacin moral ante hechos irrefutablemente indignos, falta
la pasin necesaria para remover el statu quo viciado generador de la apata
moral, la alogia y la anestesia que estn dejando maltrecha nuestra capacidad de
juzgar. Necesitamos la indignacin bien informada de todos los Bernardos
Kliksberg del mundo, necesitamos de actitudes profticas religiosas o laicas para
conjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas lites globales
y unas clases medias en los pases centrales insensibles al dolor ajeno, a la desi-

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gualdad y la injusticia, a la discriminacin racial, de gnero o religiosa, o a la


suerte de las generaciones futuras, ensimismados en los yoes ms egticos,
autoerigidos en eje del bien, perseguidores histricos de una seguridad total
imposible y slo para ellos... con una propensin a la vez a la alogia, la anestesia
y la apata moral.

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Carlos Mesa Gisbert"

Seor Rector de la Universidad Catlica Boliviana, seores representantes de


las instituciones auspiciadoras de este seminario, amigas y amigos.
A estas alturas de la historia, ha quedado claro que el modelo poltico y
econmico vigente en el mundo es un modelo que ha mostrado ventajas comparativas que le han permitido la preeminencia en relacin con los otros ensayos para establecer formas de vida, formas de desarrollo, formas de crecimiento
a lo largo de la historia. Est claro que quienes propician ese modelo han construido una estructura y una red compleja y muy importante que hemos definido como "globalizacin". Y est claro que se trata de un modelo, desde el punto
de vista econmico, ms eficiente que lo que fuera su gran alternativa y que
cayera destruido despus de la cada del muro de Berln: el modelo socialista.
Pero lo que no est claro es si este modelo poltico y econmico lleva consigo de manera intrnseca la posibilidad de resolver el desafo tico. El gran aplazo del modelo vigente en el mundo es, precisamente, el de la tica. Dira ms,
parece que hay una contradiccin en los trminos, por la naturaleza y las premisas
del crecimiento, del desarrollo, de la competencia que existen en el mundo y la
posibilidad de que esos mtodos sean compatibles con respuestas de carcter
tico.
El Sr. Kliksberg mencionaba, sin embargo, que el punto de partida de una
visin tica en la economa lo podamos encontrar, y no tengo dudas de ello, en
las premisas de Smith, el fundador de esta lgica y el fundador de esta filosofa
econmica. Pero suele pasar con frecuencia, le ocurri al socialismo y sta no va
a ser la excepcin con el liberalismo, que entre las propuestas tericas y la aplicacin prctica hay una distancia tan grande que a veces se produce un divorcio
* Discurso de apertura del autor, entonces Vicepresidente de Bolivia, al inaugurar el Seminario Internacional "Capital Social, tica y Desarrollo" realizado en la Paz, Bolivia, el 25 y 26 de
noviembre de 2002. Organizado por el BID, el Gobierno de Bolivia, la Universidad Catlica de
Bolivia y la CAF.
** Ex Vice-Presiden te y actual Presidente de la Repblica de Bolivia.
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La lucha contra la corrupcin*

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entre lo que son premisas conceptuales y lo que son aplicaciones prcticas. Tengo para m que el problema es saber si realmente este modelo podr encontrar
una respuesta tica o no. Y tengo para m que hay serias dificultades de que lo
logre por, insisto, la naturaleza en la que se funciona a partir de las premisas que
el mundo desarrolla en, sobre todo, el mbito de la economa y la sociedad.
Alguien deca que la poltica no es el arte de la tica. Casi, casi tendramos
que decir que es una verdad de Perogrullo. Pero que en las circunstancias que
hoy estamos analizando tiene particular trascendencia, porque lo que Kliksberg
deca, a propsito de la economa, es perfectamente aplicable al resto de las
disciplinas. El gran problema que estamos afrontando es que cada vez es mayor
la separacin entre poltica y tica, entre economa y tica, entre funcionamiento de la sociedad, y de las sociedades entre s, y tica.
Tampoco es un descubrimiento saber que el conjunto de nuestra naturaleza
est vinculado a la corrupcin. Somos proclives a la corrupcin. Practicamos la
corrupcin. Y nos hemos desarrollado en el medio de la corrupcin a lo largo
de la historia. Con momentos peores y momentos mejores. La relacin entre las
naciones no es una relacin en que prime la tica, sino que es una relacin en la
que prima el poder, la violencia, el dominio de unos sobre otros. De manera
ms o menos sofisticada, desde luego. Desde el proceso de conquista hacia la
esclavitud del conquistado, hasta los procesos de conquista econmica y de
dominio mundial de hoy que matizan esta relacin de injusticia, hay, sin duda
alguna, elementos distintos, pero la relacin esencial no cambia. Es en este
contexto que debemos entender el desafo de la lucha por la tica.
Por qu hoy nos preocupa tanto la tica? Por una razn de carcter moral?
S, en parte. Por una razn de carcter prctico? S, en mayor parte. Las naciones desarrolladas, los organismos internacionales, el conjunto de quienes estn
trabajando por un mundo ms equilibrado, se dan cuenta de que hoy la corrupcin se ha convertido en un verdadero freno para el desarrollo econmico y en
un verdadero freno para la eficiencia de este modelo. Lo cual es una buena
noticia, porque, si no fuera as, probablemente no estaramos hoy hablando de
tica. Estamos hablando de tica porque la rueda de este modelo y de este
sistema empieza a trabarse por problemas de corrupcin, cosas que antes o no
ocurran o no se perciban. Bien, bienvenido que por razones de tipo prctico y
tambin, si ninguna duda, lo creo, por razones de tipo moral, hay una combinacin de ambas, estemos hoy preocupndonos por el tema de la corrupcin.
El problema de la corrupcin, est claro, no es un problema exclusivo de Amrica Latina, es un problema mundial. Pero, lamentablemente, los pases de
Amrica Latina, y Bolivia es parte de esos pases, estn entre los que tienen
mayores, estamos entre los que tenemos mayores niveles de corrupcin. Por

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diferentes razones, que tendran que analizarse tambin en vinculacin con


nuestra cultura, nuestro comportamiento, nuestras formas sociales.
Qu es lo que tenemos que hacer en el camino de luchar contra la corrupcin? Primero entender, y sta es la razn de este seminario, que hay una vinculacin estrechsima entre tica y desarrollo. Y que hoy la lucha contra la pobreza, la lucha por el crecimiento, la lucha por una sociedad mejor, pasa,
indispensablemente, por resolver el problema de la corrupcin. No vamos a
poder avanzar si no somos capaces de resolver este problema que es, sin ninguna duda, uno de los temas fundamentales de nuestras sociedades.
En el caso boliviano, los ciudadanos bolivianos consideran que el primer
problema es la crisis econmica; el segundo problema, la corrupcin; y, obviamente, a partir de esa realidad, uno puede darse perfecta cuenta de que ya no
estamos hablando de algo accesorio, sino que estamos hablando de algo central.
El rector de la Universidad deca, y es sin duda un elemento fundamental, que
no vamos a poder tener xito solamente a partir de legislacin capaz, o tericamente planteada para luchar contra la corrupcin, si esa legislacin no es clara,
sencilla, de pocos pasos, con un objetivo fundamental, que sea reducir las oportunidades de corrupcin y hacer ms difcil al corrupto serlo.
Ya se ha convertido en una premisa aceptada por todos que no vamos a
poder resolver el problema estrictamente con premisas morales y con leyes, sino
que vamos a tener que hacer que los mecanismos objetivos hagan de la corrupcin un mal negocio. Otra vez, la vinculacin de lo prctico con las razones
morales. Y es verdad, tenemos que cerrarle las oportunidades al corrupto y
tenemos que hacer que la relacin costo-beneficio de un hecho de corrupcin
sea alta, al punto de que no convenga hacerlo. No por razones morales, exclusivamente, sino por razones prcticas. Si t sabes que metido en un acto de corrupcin tus posibilidades de salir indemne y de disfrutar de ese hecho de corrupcin son mnimas, no vas a sentirte tentado a hacerlo. Pero, como ocurre
en Bolivia, si tus posibilidad de xito son muy altas y, adems, las posibilidades
de xito siguiendo el camino recto son muy bajas, no hay ninguna razn prctica por la que t te inclines por la lnea correcta.
En Amrica Latina, uno de los problemas ms serios de la corrupcin es la
burocracia. La burocracia se ha convertido en un instrumento extraordinariamente til para la corrupcin, porque multiplica los pasos a seguir, desde el
punto de vista de la formalidad, porque multiplica las oportunidades de que
esos pasos se conviertan en elementos de traba y, por supuesto, slo resolubles
por la va de la corrupcin, porque hacen ms lento esos procesos y porque no
obtienen los resultados para los que han sido creados. Si ustedes analizan, en la
mayor parte de los casos, la burocracia ha sido creada para frenar la corrupcin;

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LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

y si ustedes analizan, en la mayor porte de los casos, la burocracia lo nico que


ha hecho es multiplicarla. Romper esa extremadamente compleja red de burocracia en nuestros pases es muy difcil y es una de las tareas ms importantes en las
que tenemos que empearnos. No solamente a partir de la burocracia fsica, sino
a partir de la maraa legal que hace que la burocracia exista o que la coloca o la
crea a partir de los buenos deseos de eliminarla. Frecuentemente, leyes que buscan luchar contra la corrupcin no hacen ms que ampliarla por ese mecanismo.
El siguiente elemento es el de la justicia. Est claro, es otra verdad de Perogrullo,
una democracia sin justicia, no es democracia. Si esa premisa es real, una buena
parte de los pases de Amrica Latina hoy no tenemos democracias que puedan
definirse como tales. Bolivia es un ejemplo claro de ello. Y en la medida en que no
seamos capaces de garantizar una justicia para todos, no seremos capaces de garantizar una democracia real. Y se es, probablemente, el corazn del problema.
Porque casi todos los procesos de reforma del Estado que hemos encarado se han
estrellado con ese corazn que no hemos podido penetrar y que no hemos podido
modificar en la medida que debemos hacerlo. sa es la razn por la que yo estoy
aqu con ustedes. Como ustedes saben, como candidato a la vicepresidencia acompa al Presidente Snchez de Lozada con la premisa de la lucha contra la corrupcin. Llevo cuatro meses como Vicepresidente de la Repblica, y muchos de los
bolivianos que han votado por m se preguntan si hicieron una eleccin correcta.
Qu pasa con la corrupcin? Por qu el Vicepresidente de la Repblica no hace
nada concreto contra la corrupcin? La primera respuesta es que, como poda
haberlo previsto desde el principio, otra cosa es con guitarra. Cuando uno tiene la
guitarra y se da cuenta de la complejidad de la partitura, sabe que los tiempos son
muy estrechos, las demandas son muy altas y probablemente sobredimensionadas
en relacin a las posibilidades reales.
Qu es lo que estamos haciendo en la lucha contra la corrupcin? Trabajamos en dos frentes: el frente de largo plazo, hemos mencionado que para cambiar cultura, comportamiento, forma de accin, no solamente del Estado, sino
de los ciudadanos, se necesita una generacin. Cuando t dices que necesitas
veinticinco aos para cambiar las cosas, el deseo ms importante de la gente es
colgarte, porque no han votado por ti para que resuelvas las cosas en veinticinco
aos. Pero, tengo la mala noticia de decirles que s, se es el tiempo que vamos
a tardar en un cambio; y estamos trabajando en un proceso de reforma institucional del Estado de largo plazo que implica modificaciones profundas de los
tres poderes del Estado: del ejecutivo, el legislativo y el judicial. Particularmente el poder judicial, en el que de verdad tenemos que hacer cambios, que
comiencen por romper el vnculo de cordn umbilical dependiente del poder
judicial, del poder ejecutivo, que en general controla el sistema judicial. Pero

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se no es el nico punto. Tenemos que hacer ms eficiente el trabajo de los


jueces, apuntar a que cubran los requerimientos objetivos demogrficos que
tiene el pas y lograr que los jueces respondan realmente a los criterios de procedimiento adecuados, rompiendo los vnculos de corrupcin que se han convertido en el vnculo del poder econmico de quien va a un tribunal de justicia.
Pero tenemos que cambiar tambin el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Tenemos que convertir al poder legislativo en fiscalizador de verdad y en legislador de verdad y devolverle su capacidad de representacin. La gente no cree
en los legisladores y, lo que es ms grave, no cree que los legisladores genuinamente los representen. Y sta es una prctica difcil de cambiar porque el componente poltico, lo hemos visto en los ltimos das, es muy fuerte y no hay
posibilidad de un dilogo sensato. Mientras el debate del Parlamento sea el
nmero de votos y no la fuerza de los argumentos, no vamos a romper esa
lgica y, lamentablemente, hemos vuelto a entrar en ese mismo mecanismo a
pesar de un cambio muy importante en la composicin del poder legislativo.
Pero, en el corto plazo, mientras trabajamos en un proceso de reforma institucional de largo plazo, tenemos que encontrar respuestas. Estamos haciendo
lo que podra definirse como "un proceso de ensayo y error", que permita ver si
lo que estamos haciendo es correcto. Dirn ustedes: es demasiado riesgo en un
momento de demanda tan importante como ste. Qu es lo que estamos haciendo? Trabajar en la investigacin de casos especficos, hacer su seguimiento,
impulsar que esos casos se desarrollen, por presin de la opinin publica y por
nuestro peso moral, y estamos logrando algunos resultados muy importantes
desde el momento en que empezamos a trabajar con fiscales y con jueces que
tienen a su cargo casos particularmente sensibles que haban sido detenidos o
que estn congelados desde hace meses. Estamos poniendo a esos fiscales y a
esos jueces a trabajar. Solamente con la pregunta y la presencia de nuestra representante de lucha contra la corrupcin, esta lgica de frenar, esta lgica de ocultar, este paraguas de influencias o un proceso "natural" (entre comillas) de retardacin de justicia se est empezando a cambiar. Tenemos que identificar,
hemos trabajado como ustedes saben en el caso del terremoto de Aiquile, estamos trabajando en el caso del avin Bitchcraft y vamos a ponernos a trabajar
intensamente en temas de preocupacin de hoy. Qu pasa, por ejemplo, con el
sistema de la capitalizacin? Lo que no quiere decir revisar los contratos de
capitalizacin; quiere decir algo ms simple que eso: se cumplieron o no se
cumplieron esos contratos? No se trata de colocar en el tapete la seguridad
jurdica, se trata de garantizar la seguridad jurdica consultando si las empresas
capitalizadas cumplieron su parte en el trato o no la cumplieron. Y sa es una
responsabilidad en la que queremos entrar.

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I A LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

DILEMAS TICOS DE AMRICA LATINA

En otras palabras: una tarea de largo plazo, lenta, menos espectacular, pero
fundamental, verdaderamente esencial, que revise los mecanismos legales, que
establezca procesos de institucionalizacin, que acelere los caminos, que cambie mentalidades. Es el proceso de reforma en el que estamos a largo plazo. Y en
el corto plazo, el anlisis especfico de casos que d como resultados que quienes son responsables de actos de corrupcin estn donde deben estar; probablemente, en la crcel. No es un tema fcil. No es un tema tan rpido como el que
yo haba previsto, sobre todo el de corto plazo, pero s es un tema en el que vamos
a darle resultados a la sociedad. Resultados que la sociedad necesita, porque la
sociedad necesita dos cosas: el camino de la estructura de largo plazo y el camino de las seales; una seal adecuada a veces, incluso, es ms eficiente que lo
que se pueda pensar en el largo plazo con grandes estructuras de organizacin o
de metodologa.
La lucha contra la corrupcin es una larga tarea, que no se gana nunca
porque la naturaleza humana est en un matrimonio indisoluble con la corrupcin. El bien y el mal son parte de nuestra naturaleza, que nos acompaar por
siempre. Pero es una lucha, precisamente por eso, que no debe detenerse. Me
congratulo de que las condiciones prcticas hayan colocado al mundo en la
necesidad de hablar de corrupcin, para pelear contra ella. Me congratulo de
que estemos sumando, adems, sectores que siempre han defendido principios
morales para forzar a que los principios morales sigan siendo los elementos
esenciales. Y me sigo preguntando si esa materia en la que el mundo se aplaz,
y est aplazado hoy a partir del modelo vigente, podr ser resuelta o no.

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PRCTICAS EJEMPLARES

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PARTE III

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Pgina en blanco a propsito

Alicia Kirchner*

Muchos expertos hablan de pobreza y lo hacen


como aquel sacerdote y escriba en la parbola
del buen samaritano, como un fenmeno externo y en tercera persona.
Los que tenemos la responsabilidad de conducir las polticas sociales debemos ser capaces
de aprender y asumir la experiencia vital y cotidiana de los que menos tienen para que, concretamente, seamos capaces de hacer.
ALICIA KIRCHNER

I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO LATINOAMERICANO


A partir de los procesos de reforma del Estado y de las privatizaciones de servicios y
empresas pblicas que se iniciaron en la Argentina en los aos noventa, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, as como sus funciones, se vieron profundamente reformuladas. Este proceso implic el retiro del Estado a un "Estado mnimo", reflejo del modelo neoliberal instalado. La sociedad civil sufri un efecto de
desmembramiento y de individualismo, expresado en un "slvese quien pueda" que
quebr tanto los lazos como los espacios de contencin y organizacin.
Los vnculos y relaciones entre el Estado y la sociedad civil cedieron lugar,
en ese contexto, al fundamentalismo del mercado, como punto neurlgico desde donde la poltica social y econmica era pensada y conducida.
Frente al predominio de fuerzas puramente financieras y el desplazamiento
de las polticas sociales estatales, la sociedad civil vio erosionadas sus bases de
contencin y muchas de sus formas organizativas fueron avasalladas. El efecto
de todo este proceso es el que hoy vivimos casi todos los pases de Amrica
Latina y que se derrama en situaciones de pobreza y exclusin.
La sociedad civil en su conjunto perdi toda referencia con otras formas de
organizacin que excedieran el marco del mercado. Fue as como proliferaron
en la regin "los programas sociales enlatados con una lgica compensatoria".1
* Ministra de Desarrollo Social de la Argentina.
En la exposicin de la Dra. Alicia Kirchner en el Congreso Internacional del CLAD sobre
Reforma del Estado, Panam, noviembre de 2003.
!

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El nuevo escenario de las polticas sociales


en la Argentina

PRCTICAS EJEMPLARES

Copiar estos programas fue asumir respuestas iguales para realidades diferentes,
pero lo cierto es que estas copias fueron los indicadores tangibles de que como
pas no estbamos en un proyecto nacional y s en el de otros.
Estos programas fueron cmplices del modelo y resultaron, como tales, incompetentes para sentar bases que permitieran progresivamente dar respuestas a un desarrollo a escala humana. En la Argentina, por ejemplo, la poltica
social se referenciaba en ms de cincuenta programas que representaban la
oferta social, sin contar con un hilo conductor que los caracterizara en la
aplicacin de la poltica. Comprendan acciones superpuestas, con lo que se
descuidaba la integralidad del trabajo hacia sus verdaderos destinatarios: la
sociedad civil. Aparecieron tambin distorsiones en algunas organizaciones,
que nacieron especialmente al calor de los polticos del gobierno de turno, a los
que stos derivaban fondos pblicos de manera discrecional.
El Estado fue convencido, por ese interesado fundamentalismo, de que era
"un gran intil" y, como tal, renunci a su ejercicio.
En ese contexto y como respuesta a la crisis, se crea en el 2002 un programa
focalizado en la desocupacin: "el Jefes y Jefas de Hogar". Justo es decir que,
ms all de las debilidades que existieron en su aplicacin, dio una respuesta
concreta al momento de la emergencia. Entendemos que los planes de ingreso
deben ser medidas temporales y excepcionales, "ya que la principal forma de
afiliacin a la sociedad opera a travs del trabajo, y ste es la va principal
para obtener una identidad y un reconocimiento social, que permitan superar
la exclusin" (De Lorenzo, 2004). Por eso, los planes sociales no pueden ser
proyectados como permanentes. Si lo hiciramos sera mucho ms que
asistencialismo, porque estaramos decidiendo de antemano el fracaso del Estado
de cara a la cuestin social, tema central que constituye uno de los impactos
mayores del mundo moderno. Pero, adems, permitiramos el reciclado del
clientelismo como cultura que degrada a la poltica hasta lmites insospechados.
Hoy, el Estado recupera su fortaleza para producir los cambios y para
interpretar y abordar la compleja realidad social y "debe orientarse centralmente a crecer y reinstalar la movilidad social ascendente que caracteriz a
la Argentina. Educacin y salud, polticas de primera calidad, proteccin y
promocin social de los que ms necesitan, deben ponerse al servicio del objetivo de expatriar el escarnio de la pobreza" ?

Palabras pronunciadas por el Presidente de la Nacin, Nstor Carlos Kirchner, el 1 de


marzo de 2004.

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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

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En Amrica Latina hay una sed de tica; vastos


sectores confluyen en la necesidad de superar la
escisin entre tica y economa que caracteriz
las ltimas dcadas. Una economa orientada por
la tica no aparece como un simple sueo, sino
como una exigencia histrica para lograr que la
paradoja de la pobreza en medio de la riqueza
pueda realmente superarse y construir un desarrollo pujante sustentable y equitativo.

BKKNARDO KI.IKSBERC (2004).


Existe un permanente debate que tiende a reducir la aplicacin de la poltica
social a un plan de ingresos. Entendemos que no es posible uniformar respuestas ante las particularidades y realidades diferentes, la poltica social es mucho
ms compleja. Nuestro desafo es ir ms all de lo que homoginiza. Las respuestas enlatadas que se exportan como programas y que sirven, como decamos,
para dar supuestas respuestas a problemticas parecidas, pierde impacto, porque no produce cambios al no tener en cuenta las particularidades y no producen inversin para el desarrollo social.
La carencia de oportunidades y la inequidad de la ltima dcada en la Argentina, que tuvo su crisis en el 2001, fueron resultado de un modelo de pas
que despoj a la familia de derechos y de obligaciones. El resultado inevitable fue
la "des-ciudadanizacin", por lo cual amplios sectores de la poblacin se vieron
sustrados del ejercicio de sus derechos sociales y, por lo tanto, desprovistos de
la posibilidad de acceso a un real desarrollo no slo individual sino tambin
colectivo. Este es el cambio que inici el Presidente Nstor Carlos Kirchner a
partir de mayo del 2003 y que expresa concretamente cuando dice:
La poltica puesta al servicio del bien comn, las instituciones reconcilindose de a poco con la sociedad, el Estado tratando de restaar las heridas con
asistencia y, sobre todo, con una intensa tarea de promocin social, las variables
macroeconmicas bajo control y una proactiva inversin estatal al servicio del
crecimiento y promocin de la actividad; el acento puesto en el fortalecimiento de la educacin pblica para que cumpla su rol de igualadora de oportunidades, forma parte "del nuevo escenario" <\\K permite recrear las esperanzas y
las expectativas.
Por eso, hoy la poltica social que hemos encarado centra su mirada en el desarrollo humano haciendo eje en apersona, la familia y el territorio desde una cuestin de
derechos, obligaciones y equidad, y buscando la cohesin del tejido social.

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II. EL DESATlO DE LAS NUEVAS POLTICAS SOCIALES

PRCTICAS EJEMPLARES

Es necesario trabajar desde una poltica social integral, desde un Estado en


movimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado,
sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por la
trama social en la que estn inmersos, buscando la construccin de un "espacio
inclusivo"que fortalezca los derechos ciudadanos polticos, econmicos, sociales, culturales, y la equidad territorial.
Decimos que hace eje en la persona y en la familia porque:
La persona crece y se desarrolla en una familia, establece all sus primeros
vnculos sociales; es la familia la que le da las bases para el desarrollo afectivo e
intelectual. En ella se cultivan las cualidades de las personas, y es tambin el
primer germen para generar y propiciar espacios de solidaridad que luego se
proyectarn en la comunidad. Cuando decimos que nuestro eje es la persona, lo
hacemos con la mirada del conjunto social.
Y tambin que hace eje en el territorio:
Porque hay que respetar y considerar las particularidades de cada regin y
sus posibilidades de desarrollo, como el acceso de la gente a las oportunidades.
Por eso, tambin tenemos en cuenta el perfil productivo y de servicios de ese
territorio, ya que ello influir en el desarrollo de las personas.

III. LA CARACTERIZACIN DE ESTAS POLTICAS

En la aplicacin de las polticas sociales, hay que dejar atrs metodologas muy
arraigadas y fortalecidas por el modelo neoliberal, vinculadas a prcticas
dientelares y asistencialistas, paternalistas, individualistas y discrecionales. "El
asistencialismo es lo querido por el Consenso de Washington como 'aliviador
social' de la exacerbacin del negocio financiero 'global' concentrado" (De Lorenzo, 2004).
No negamos la asistencia, hacerlo sera, como ha dicho Norbcrto Alayn,
dar un salto en el vaco, pero s debemos aseguramos de que esa asistencia se
ejercite en una tica prctica, que se apoye y traduzca en valores emancipadores
y de respeto hacia la persona. La poltica social as concebida respeta los derechos humanos y sociales. Por ejemplo, una persona que no tiene una cama para
dormir, tiene derecho de acceder a esa cama y a un colchn. En este escenario se
requiere su asistencia desde la transferencia tica de bienes o de ingresos, pero
articulados a polticas de promocin, donde el empleo resulta ser el mejor integrador social.

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La asistencia se constituye, entonces, en algunas situaciones, en un instrumento necesario para afrontar la realidad y mejorar la calidad de vida. Esto les
permitir a las distintas familias y comunidades proyectar el maana, desde la
certeza del hoy.
As, desde la asistencia no se fomenta la dependencia hacia quienes otorgan
los beneficios, sino que se construye proteccin bsica. Por el contrario, si la
asistencia se perpeta, se corre el riesgo de hacer asistencialismo que es la contracara
de la. justicia social (De Lorenzo, 2004).
La poltica social que propoes nemos prioriza la promocin de oportunidades
para crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios, y fortalece el capital
social. Es nuestro objetivo:
a) promover el desarrollo humano enmarcado en un ideario social asociado
a la equidad, y los derechos;
b) instalar capacidades y herramientas para superar las carencias, no slo
materiales sino de oportunidades;
c) ejercitar la tica del compromiso, desde un Estado que acompaa y articula la consolidacin de la poltica con fuerte inversin social;
d) favorecer una gestin asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector
privado.
Hoy el Estado, a partir de esta gestin, asume compromisos y obligaciones en
razn de los principios que lo animan, orientados al logro de la inclusin y la
integracin social. Lo hace trabajando desde una democracia participativa, que
no se limita a elegir gobernantes, sino que trabaja con los ciudadanos, para que
formen parte de una red de acciones solidarias y de promocin, poniendo valor
agregado a la inversin social desde la tica del compromiso.

IV. ESTRATEGIA DE GESTIN


Agotada la concepcin poltica neoliberal, la cuestin social tiene que ver con el
trabajo, con el acceso de la ciudadana a mejores niveles de vida y con la participacin, lo que debe traducirse en polticas de integracin articuladas y no
focalizadas.
Por ello, la estrategia de gestin apunta a los siguientes lincamientos:
Intervencin integral: a fin de evitar la dispersin de recursos, la duplicacin de estructuras y la extemporaneidad de objetivos, e impulsar un

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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

PRCTICAS EJEMPLARES

trabajo de unificacin y articulacin de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas.


Abordaje territorial: las polticas sociales deben concebirse a partir de una
dinmica territorial propia de cada municipio, provincia o regin, actuando coordinadamente desde el terreno geogrfico.
Articulacin interjurisdiccional: se considera la articulacin en varias dimensiones de la intervencin, de tal forma que permita una estrategia
relacional entre la produccin y la distribucin de bienes y servicios y de
asistencia tcnica.
Mirada colectiva: porque la coyuntura no resiste la implementacin de
acciones acotadas.
Planificacin de "abajo hacia arriba": las intervenciones masivas requieren
flexibilidad y adaptabilidades a las situaciones de cada municipio, porque deben ser concebidas de acuerdo con las necesidades sociales detectadas.
Fortalecimiento de espacios participativos: antes que crear nuevos espacios
asociativos, hay que rescatar, fortalecer, refuncionalizar y apoyar los espacios preexistentes, para no superponer formas y modelos de gestin ajenos a la realidad local y no interferir en las formas participativas.
Promocin del desarrollo localy la economa social: se debe partir de lo local
para proyectar las actividades econmicas identificadas como motor de
crecimiento. La cultura, los saberes y las tradiciones son centrales en los
lincamientos del Ministerio de Desarrollo Social.
La familia como eje de la inclusin social: la familia es promotora de la
integracin social y el abordaje de la poltica social debe formularse a
partir del grupo familiar. No hay individuos afectados por los condicionantes de la pobreza, sino que es el grupo familiar el que sufre las consecuencias de una situacin social desfavorable.
Reconocer a los jvenes y a los adultos mayores como los grupos de mayor
vulnerabilidad: los jvenes que no estn acompaados por dispositivos
sociales, educativos y recreativos, se enfrentan a una situacin de vulnerabilidad. El Estado debe promover acciones para incrementar la participacin en procesos que los orienten a su insercin. En el caso de los
adultos mayores, el Estado debe establecer un orden de prioridad para
esos sectores, otorgando proteccin con el objetivo de integrarlos.
La poltica social desde el enfoque de la promocin: <\ Estado debe posibilitar el acceso de la poblacin vulnerable a una alimentacin adecuada,
suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada regin del
pas.

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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

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El rol de las polticas pblicas es claro, ei Estado es responsable en una sociedad democrtica
de garantizar a todos los ciudadanos el derecho
a alimentarse, a salud, a educacin, a oportunidades de trabajo.

BERNARDO KLIKSBF.RG (2004).

La aplicacin de las polticas sociales propuestas requiere, entonces, desde el


Estado una institucionalidad fuerte y articuladora, con un rol activo y de inversin social, como ha afirmado el Presidente Nstor Kirchner, "puesto a la cabeza
de la reparacin de las desigualdades sociales y de toda la sociedad que acompaa ese esfuerzo, para viabilizar los derechos de los que menos tienen".
Slo a partir del conocimiento fehaciente de cada realidad, con la mirada
intersectorial e interdisciplinaria se puede lograr integrar, coordinar y crear las
alternativas, sin superponer acciones, para superar las problemticas. Es as que
desde los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo, Educacin, Planificacin Federal y Economa se trabaja en una gestin asociada para atender las
funciones que les competen. El instrumento articulador de estos ministerios es
el Consejo Nacional de Polticas Sociales.

El Ministerio de Desarrollo Social y sus planes nacionales


Los tres planes nacionales que implementamos a partir de 2003 se expresan en
polticas sociales concretas. La Red Federal que articula las acciones de estos
planes tiene en su ejecucin la mirada de la equidad. Las polticas sociales as
concebidas hacen referencia directa a las necesidades sociales detectadas en cada
territorio y, necesariamente, deben promover la participacin activa de todos
los actores locales para dar respuestas a aqullas.
Los planes son:
Plan de seguridad alimentaria. "El hambre ms urgente"
Este plan fue puesto en marcha en 2003 y se dirige a familias que viven en
situaciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Se constituy en una poltica de Estado en materia alimentaria, ms all de la emergencia, porque tiende a elevar la calidad de vida de toda la poblacin y abarca el
mejoramiento de la salud y la nutricin en el mediano y largo plazo. Desde esta

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V. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIN

PRCTICAS EJEMPLARES

perspectiva, los objetivos a ser alcanzados son brindar asistencia alimentaria


adecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada regin del pas,
facilitar la autoproduccin de alimentos a las familias y redes, prestacionales;
fortalecer la gestin descentralizando fondos; impulsar la integracin de recursos nacionales, provinciales y municipales; realizar acciones en materia de educacin alimentaria y nutricional, y desarrollar acciones dirigidas a grupos de
riesgo focalizados. Los beneficiarios de este plan son las familias con nios menores de 14 aos, las mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y los
adultos mayores que viven en condiciones socialmente desfavorables y presentan una situacin de vulnerabilidad nutricional. El Plan promueve:
Asistencia alimentaria a familias en situacin de vulnerabilidad social.
Incentivo a la autoproduccin de alimentos en las familias y redes prestacionales.
Asistencia a comedores escolares y comunitarios.
Asistencia a huertas y granjas familiares, escolares y comunitarias.
Atencin a la embarazada y al nio.
Fortalecimiento de la gestin descentralizada de fondos.
Plan de desarrollo social y economa social. "Manos a la obra"
El Plan tambin fue lanzado en 2003 y fue pensado con el objetivo de lograr un
desarrollo social econmicamente sustentable que permita generar empleo y mejorar la calidad de vida de las familias. Lo que se busca es promover la inclusin
social a travs de la generacin de empleo y de la participacin en espacios comunitarios. Desde su inicio, se orient a mejorar el ingreso de la poblacin vulnerable; promover el sector de la economa social o solidaria, y fortalecer a las organizaciones publicas y privadas, as como impulsar espacios asociativos y redes para
mejorar los procesos de desarrollo local. "La cultura del trabajo slo se adquiere
con el trabajo ya que no hay tecnologa ni modernismo capaz de equipararse a lo
emprico. El eje liberador sin lugar a dudas es el trabajo ciudadano, como derecho
universal" (De Lorenzo, 2004). La economa social "genera sociedad como expresa la OIT en la medida en que establece relaciones entre identidades, historias
colectivas, diversas competencias y mbitos que enlazan las actividades productivas con la reproduccin social". El Plan tiene en cuenta:
Apoyo econmico y financiero a emprendimientos productivos, a cadenas productivas, a servicios a la produccin y a los Fondos Solidarios para
el Desarrollo.

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Fortalecimiento institucional, tomando en cuenta el desarrollo de actividades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco
de polticas sociales.
Asistencia tcnica y capacitacin para pequeas unidades de produccin
y sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local y economa social.
El Plan se destina prioritariamente a personas, familias y grupos en situacin de
pobreza, desocupacin y/o vulnerabilidad social y que conformen experiencias
productivas y/o comunitarias. Con respecto al programa Jefes y Jefas de Hogar,
se les ha dado la posibilidad de mejorar sus ingresos desde la economa social,
con subsidios para insumos y herramientas con el objeto de que desarrollen
emprendimientos acordes a sus capacidades. As, los parte de Jefes y Jefas en
una gestin asociada estn desarrollando ms de 5.000 emprendimientos.
Plan familias
ste es un Plan considerado central como poltica de Estado, porque tiende a
promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armoniosa en familia y en sociedad, impulsando la integracin, la presencia de valores y sentimientos que pongan en alto la dignidad de la persona humana. Se
trata de estimular una poltica social familiar inclusiva que promueva el respeto
a los derechos humanos, a la igualdad de gnero en el trato y las oportunidades
de los miembros de la familia y a la vez garantizar que la educacin familiar
incluya una comprensin adecuada de la maternidad como funcin social. Es
fundamental el mbito familiar en la aplicacin de las polticas sociales. De all
que el desarrollo de este plan comprenda acciones de proteccin, prevencin,
asistencia, acompaamiento y promocin. Estas lneas incluyen un plan de ingreso, pensiones asistenciales, lneas de trabajo con adolescentes y el proyecto
"Incluir" dirigido a los jvenes. El Plan, en realidad, atraviesa transversalmente
a los otros dos planes y se integra a ellos en una retroalimentacin permanente.
Con los programas de ingreso hemos iniciado una transformacin que est en
su segunda etapa. La primera la marc el inicio del pago con tarjeta que apunt
a acrecentar los ingresos (devolucin del 15% del IVA) y a hacerlos ms transparentes. La segunda la marc la consolidacin del Registro nico de Beneficiarios,
que cruza los datos nacionales, provinciales y municipales. La tercera etapa se
inicia ahora y apunta a transferir del programa de ingreso Jefas y Jefes de Hogar
a las madres solas que as lo deseen al Plan de Ingresos Familia, donde lo que se
busca es fortalecer los aspectos de salud y educativos tanto de la madre como de
los nios. La lgica del Plan Jefes era la contraprestacin laboral. La lgica del

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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

PRCTICAS EJEMPLARES

Plan de Ingresos Familia es la capacitacin no slo de los hijos, sino tambin de


la madre para su desarrollo y empleabilidad futura desde otras posibilidades de
acceso.3
En definitiva, hablar de tica en la aplicacin de las polticas sociales desde el
Estado es mucho ms que el debate de programas sociales, de axiomas y de
discusiones acadmicas, o de los todlogos, autotitulados expertos universales
generalistas que opinan desde un mundo de ideas alejados de la prctica social.
Hablar de tica en una poltica social es hablar del contenido de sus prcticas en
un proyecto de inclusin social que debe hacer eje en la persona y los grupos
sociales.
Las polticas que estamos implementado se ejecutan bajo la concepcin de
esa integralidad. Buscamos que los programas, proyectos, actividades, acciones
sean parte de un proyecto colectivo, con responsabilidades compartidas y asumidas por un Estado nacional activo y presente, desde una red federal, junto a
la sociedad civil y el sector privado. Pretendemos salir del cors de las falacias de
las recetas o ideas hechas, del "no se puede", del pensamiento retrico, ya sea
universalista o focalizado, buscando el camino superador de la integralidad,
teniendo en cuenta las identidades como algo a construir y reconstruir. Es sta
quiz la ms dura de las tareas, porque el modelo nos vaci cultural mente.

VI. CMO PARTICIPA LA SOCIEDAD OVIL

La Red Federal de Polticas Sociales articula las prestaciones y programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social con otros organismos del Estado nacional, provincial y municipal, como tambin con diferentes actores y sectores de
la sociedad civil, buscando consolidar esos espacios de concertacin a travs de
los Consejos Consultivos Nacionales, provinciales y municipales para el diseo
y gestin de las polticas pblicas, contemplando las particularidades regionales
y locales. La primera experiencia con estos consejos consultivos se haba iniciado con la aplicacin del programa Jefas y Jefes de hogar. Hoy comprende a la
aplicacin de las polticas sociales. Estos Consejos son apoyados con capacitacin y los estamos fortaleciendo en su desarrollo incipiente, para que cada da
se haga ms efectiva su institucionalizacin como espacios de concertacin.
3

"La generacin de las condiciones necesarias para facilitar la incorporacin de la mujer a la


fuerza del trabajo es una condicin para enfrentar pobreza y debera ser un objetivo de las polticas de la erradicacin de sta" (Valenzuela, 2004).

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230

231

Buscamos lograr de esta manera una mejor gestin asociada en la aplicacin


de las polticas sociales, potenciando los diagnsticos adecuados (perfiles
socioeconmicos y productivos), el desarrollo territorial y las polticas de familia e infancia, para fortalecer la Red Federal de Polticas Sociales. Adems y con
el objeto de lograr la equidad, la transparencia y optimizar los recursos, es fundamental que estos Consejos Consultivos asuman el control ciudadano.

VIL

CMO SE OPERATIVIZA EN EL TERRITORIO I7\ APLICACIN DE POLTICAS

La Argentina, segn el censo del INDEC de 2001, tiene 36.260.130 habitantes


distribuidos en 2.780.403 km2 de superficie que comprenden 23 provincias y
la ciudad de Buenos Aires. El rgimen poltico de gobierno es federal, por lo
cual cada provincia tiene su propia administracin, al igual que los municipios.
Para construir una poltica social nacional, el Estado articula y financia,
desde una red federal con las provincias argentinas, el cumplimiento de los
planes junto a los municipios y organizaciones de la sociedad civil. Los fondos
nacionales se envan a cada provincia, una vez acordada la aplicacin del plan, y
se administran a travs de la figura OA (Organizacin Administradora) previamente calificada, que puede ser gubernamental o no gubernamental (provincia, municipio, organizaciones sociales o consorcio de gestin).
El trabajo de campo se operativiza en las siete regiones del pas: MOA, NEA,
cuyo, centro, metropolitana, patagonia norte y patagonia sur, y
Se personaliza en los CAP (centros de apoyo provincial) con jurisdiccin nacional. Los CAP asisten a los gobiernos provinciales y municipales en la construccin de la poltica social con la intencin de que sta guarde en todo el
territorio nacional un carcter integral. Se busca as dar respuestas no slo a
las realidades emergentes, sino tambin a las estructurales a superar por cada
provincia o municipio, tales como el desarrollo local y la calidad institucional
en la aplicacin de estas polticas, para evitar la superposicin de recursos
nacionales, provinciales, municipales y de la sociedad civil.
Se aborda en los territorios ms vulnerables en los Ce (centros integradores
comunitarios). Este proyecto se ha iniciado a fines del ao 2004 y han sido
localizados en esta primera etapa en 500 comunidades. Desde un ce se
busca integrar los servicios y prestaciones sociales y de salud y el desarrollo
de los planes nacionales. Los Ce son motores para el desarrollo local, educadores populares, y promueven y asisten en salud y problemticas sociales. En este momento ya se han iniciado las obras.

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232

PRCTICAS EJEMPLARES

De conceptos y de prcticas
Queda claro, entonces, que nuestra poltica social se construye alrededor de:
a) Objetivos claros, con lneas de accin que buscan:
la inclusin social de la familia argentina;
la generacin, a partir de los perfiles regionales, a nivel productivo y de
servicios, de empleo social para el desarrollo humano, buscando la integracin y la cohesin social, y
la creacin de oportunidades para ese desarrollo.
b) Tres flanes con responsabilidades institucionales distribuidas y articuladas
complementariamente:
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre Ms Urgente";
Plan Nacional de Economa Social y Desarrollo Local "Manos a la Obra", y
Plan Nacional Familia.
c) Una red federal de polticas sociales, buscando por sobre todas las cosas que las
responsabilidades institucionales se integren en una cogestin, en la Red Federal de Polticas Sociales con aplicacin en todo el pas. Es decir, un Estado
articulado entre:
nacin,
provincias,
municipios,
organizaciones y
sociedad civil.
d) Un modelo de gestin integral, que coloca como centro de la escena a la persona, sus necesidades y sus derechos, sin discriminaciones basadas en cuestiones de origen tnico, casta, religin, discapacidad, gnero, edad, afiliacin
sindical o poltica. Un modelo creado a partir de un trabajo de unificacin y
articulacin de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas
que combata los vicios de las burocracias institucionales, que son una manera de corrupcin.

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VIII. CONCRETANDO

EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

233

La corresponsabilidad desde:
1. el Estado presente, y
2. una sociedad civil participativa.
La equidad, identificar la vulnerabilidad social:
1. de acuerdo a grupos poblacionales (comunidades aborgenes, desocupados, grupos de alto riesgo social, adicciones, etctera);
2. en situaciones crticas agudas y/o crnicas (emergencias climticas, catstrofes, violencia familiar, discapacidad, etctera);
3. en los distintos grupos de edad (desarrollo infantil, adolescentes, tercera
edad, etctera);
4. segn las posibilidades territoriales.
La tica pblica:
La transparencia no se declama, se ejerce a partir de la confianza ciudadana con ejemplos concretos en la gestin. El fortalecimiento de esta Red
Federal de Polticas Sociales necesita del acompaamiento de la Red Federal de Control Pblico que hemos puesto en marcha con todos los
Tribunales de Cuentas del pas, ya que, en nuestro concepto, quien administra controla. Concebimos al control como parte integrante de la
gestin, y con el ejercicio de un verdadero control ciudadano.
Para eso estamos fortaleciendo y capacitando a los Consejos Consultivos; y en realidad, como dice el Director de Caritas Argentina: "esto no
es una tarea fcil [...]. Esto es un verdadero cambio cultural y como tal
lleva tiempo y tiene todo tipo de resistencias".
Es nuestro objetivo lograr que la gestin, adems de ser transparente, sea eficiente, oportuna y optimice el uso de los recursos asignados. Un ejemplo: la ejecucin
presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social, el gasto operativo fue, en el
ao 2000, de 6,1%; y en 2004, de 2,1%.

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Las pautas que guan este modelo son:

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PRCTICAS EJEMPLARES

Los datos son expresiones de acciones concretas. Nuestro pas sufri en el ao


2002 una de las mayores crisis de su historia. La situacin social de la Argentina
hoy ha cambiado, aunque cierto es que slo hemos dado los primeros pasos,
luego de aos de abandono.
Sin embargo, gracias al crecimiento sostenido y al cambio de lgica de los
planes sociales, desde los datos que da la realidad hemos contribuido a partir de
la gestin del gobierno nacional, desde mayo de 2003, a mejorar la calidad de vida.
Desde esa fecha se ha bajado el nivel de la pobreza del 54% al 44%; y el de la
indigencia, del 25% al 17%.4 Las proyecciones estadsticas nos permiten alentar la consolidacin de una mayor baja en estos indicadores.
La desocupacin tambin ha bajado y es importante considerar tambin
que se ha achicado mucho el efecto desaliento (las personas que no buscaban
trabajo porque estaban seguros de que no lo iban a conseguir), como ha sealado el Secretario de Polticas Sociales, Daniel Arroyo.
La pobreza y la desocupacin no deben ser consideradas naturales ni irreversibles. Simplemente eso es humano y modificable. Es justamente el trabajo el
resolutor de los problemas del pas, porque media entre la necesidad y la satisfaccin, disolviendo el obstculo (De Lorenzo, 2004).
Los cambios sociales y culturales pendientes son cambios estructurales a los
que nos hallamos abocados y, por ello, exceden el voluntarismo y necesitan de
una planificacin estratgica y de acciones que como respuestas se consoliden
en el tiempo. Por eso, hablar de tica en poltica social es hablar de una prctica
social que exige, entre otras cosas, rendir cuentas.
As, a partir de diagnsticos concretos:
1. Ordenamos y estamos consolidando la calidad institucional con:
un Sistema de Identificacin Tributaria y Social (siNTys), cruzando 500
bases de datos centrales de 22 provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.
Este sistema hoy tiene registrado a 30.000.000 de personas;
la relocalizacin de un milln de grupos familiares vulnerables para mejorar su situacin mediante la empleabilidad los ingresos, y
la puesta en marcha de una nueva base de datos de identificacin de
grupos familiares, superando la metodologa de investigacin descriptiva para avanzar sobre la investigacin-accin. "Las familias cuentan"
4 Datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censo (iNDEc) del primer semestre de 2004.

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IX. RENDIR CUENTAS ES TICA PRCTICA

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es el nuevo instrumento de abordaje, realizado por profesionales del


rea social.
2. Se instalaron capacidades y se desarrollaron empleos desde la lnea de la economa social, y se ha llegado a:
410 mil personas a travs de 31.500 emprendimlentos,
61.597 jvenes,
1.700 cooperativas de la economa social que benefician a 28.000 personas,
27.300 personas capacitadas,
2.420 organizaciones sociales, y
155 organizaciones dedicadas a las microfinanzas y 74 proyectos especiales para el rea de discapacidad (construcciones, equipamientos, etc.) recibieron apoyo.
Se brind asistencia a:
1.115.000 familias desde el Plan de Seguridad Alimentaria,
1.534.000 personas atendidas en el rea materno infantil,
1.796.200 personas asistidas por el programa de ingresos mensuales Jefes y
Jefas de Hogar, y Familias (Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social),
3.133.000 personas con el INTA en huertas familiares y comunitarias,
1.985.470 personas en comedores comunitarios y escolares,
40.000 alumnos y 3.000 docentes en capacitacin en educacin
alimentaria,
414.088 personas con asistencia directa, elementos personales y para la
vivienda, guardapolvos, insumos y medicamentos (total de 1.875.000
unidades),
61.228 personas atendidas en el Tren de Desarrollo Social y Sanitario, y
402.000 personas que reciben pensiones asistenciales no contributivas.
Otros datos de inters:
Con respecto al Foncap (Fondo de Capital Social), banco de segundo
grado constituido con fondos nacionales y privados, logramos un retorno del 94% de los crditos otorgados. La cartera evolucion con respecto
a 2003 en un 94,4%. La evolucin de las microempresas asistidas con
respecto a 2003 fue de 52,7%.

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PRCTICAS EJEMPLARES

Los gastos de nivel administrativo se redujeron en 2,1% y alcanzamos la


ms alta ejecucin presupuestaria de los ltimos cinco aos.
La Universidad vuelve a ser para el Estado Nacional la consultora ms
calificada.
Se facilit el acceso a todo aquel que reuniera los requisitos para pensiones
asistenciales, sean mayores de 70 aos, discapacitados y madre de 7 hijos o
ms. Esto llev a agilizar en seis meses 100.000 trmites pendientes que
llevaban un atraso de hasta catorce aos, llegando as a 402.000 pensiones.
Pusimos en marcha, en el marco de la economa social, el Registro de
Efectores para el Desarrollo Local con la figura del monotributista social.
Por dos aos, los nuevos emprendedores quedan eximidos del pago de
tributos a la AFIP.
Estamos calificando organizaciones sociales y las capacitamos a fin de
que, tica y responsablemente, puedan afrontar y dar respuestas al desafo presente.
Estamos construyendo y equipando en todo el pas, en los sectores ms
vulnerables, 500 Centros Integradores Comunitarios (ce).
Hemos iniciado la formacin de agentes polivalentes que se reconocen
como promotores territoriales para el cambio social.

POR LTIMO

El problema del desarrollo social no se resuelve slo con el acceso a un programa de ingreso social; lo ms importante es acrecentar las capacidades de las
personas para colocarlas delante de los procesos.
Nuestro objetivo es ayudar a instalar herramientas "para que otros puedan",
desde la participacin y el trabajo, lograr su inclusin y desarrollarse.
Estamos convencidos de que en la generacin de igualdad de oportunidades
y en el respeto de los derechos sociales se efectiviza la justicia social.
Esta conviccin exige, por parte del Estado, ejercer su responsabilidad y
compromiso, desde una prctica tica. Esto garantiza la accesibilidad. La poltica social deja el concepto de subordinacin a la poltica econmica de dcadas
anteriores para realizarse de manera integrada en una poltica socioeconmica.
Se construye as un Estado para todos y no slo para unos pocos. Un Estado representativo, tico, consciente de su lugar y responsable de sus funciones, en el que
la tarea diaria se lleva a cabo con la vista puesta en el futuro y donde el obrar est
determinado por el consenso, fruto de valores no slo enunciados, sino que
intentamos llevar permanentemente a la prctica.

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236

EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLTICAS SOCIALES...

237

De Lorenzo, Jorge Luis (2004), En la Amrica del Sur hay espacio para el pleno empleo,
Buenos Aires, Sitioima.
Kliksberg, Bernardo (2004), Ms tica, ms desarrollo, Buenos Aires, Editorial Temas.
Valenzuela, Mara Elena (2004), Polticas de empleo para superar la pobreza. Argentina,
Santiago de Chile, on.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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Pgina en blanco a propsito

Czar Busatto**

Inicialmente, muchas gracias a la Iniciativa Interamericana de Capital Social,


tica y Desarrollo del BID por haberme invitado a este Encuentro Internacional
"La Agenda tica pediente en Amrica Latina". Represento una experiencia
exitosa de cooperacin. Concertada en el Estado brasileo de Rio Grande do
Sul, a partir de su capital, Porto Alegre, es fruto de una iniciativa de la Asamblea
Legislativa gaucha, que instal en el ao en curso una Comisin Especial para
tratar el tema de la responsabilidad social en el sector pblico.
A lo largo de cuatro meses, esta Comisin reuni a representantes del poder
pblico, de la iniciativa privada y del tercer sector y, luego de compartir conocimientos y experiencias, hizo constar en su Informe Fina! un proyecto de ley
que "establece normas dirigidas a la responsabilidad social en la gestin pblica
estadual".
"Responsabilidad social en el sector pblico: un camino para la democracia"
trabajo que ofrezco a este Encuentro es la sistematizacin de los conceptos
tratados en la Comisin Especial referida y que fundamentan sus conclusiones.
En Amrica Latina, las sociedades tienen cada vez ms impaciencia respecto
de ciertas acciones y decisiones que toman sus clases dirigentes y que, al fin y al
cabo, profundizan las desigualdades. Estn tambin cansados del egosmo de
los dirigentes que abusan y aprovechan la poltica para su bienestar. En este
sentido, la agudizacin de las desigualdades sociales en Argentina en los ltimos aos es nada ms que la cara visible de una realidad ms amplia.
Presentacin realizada en Montevideo en el Encuentro Internacional "La Agenda tica
Pendiente en Amrica Latina", promovido por la Iniciativa Interamericana de Capital Social,
tica y Desarrollo del BID, del 18 al 19 de diciembre de 2003, con base en el documento Responsabilidad Social en el Sector Pblico, Camino para la Democracia, firmado por el Diputado
Czar Busatto, en el Relatorio Final de la Comisin Especial de Responsabilidad Social en el
Sector Pblico de la Asamblea Legislativa de Rio Grande do Sul.
*" Presidente de la Comisin de Responsabilidad Social de las Polticas Pblicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul.
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Responsabilidad social en el poder pblico.


Un camino para la democracia*

PRCTICAS EJEMPLARES

En el Brasil, casi un tercio de su poblacin 54 millones de brasileos


sobrevive por debajo de la lnea de pobreza y, en el Estado de Rio Grande do
Sul, 17% 1 >7 milln de gauchos, y en la capital, Porto Alegre, 150 mil personas viven en favelas.
Frente a esta realidad, cul ser nuestra eleccin: un mundo con dos mil
millones de seres humanos viviendo bajo de la lnea de pobreza, debilitamiento
de la democracia y aumento de la intolerancia, o el dilogo y la cooperacin para
construir bases comunes de un desarrollo local /global sostenible?
Aparentemente maniquesta, esta proposicin replantea una concepcin
humanista, ahora sobre otras bases. Si antes estaba interdictada por un fundamento ideolgico excluyente, hoy ella se expande entre todos los sectores de la
sociedad, descartando la opcin "Socialismo o Barbarie" en favor del entendimiento promovido por la responsabilidad social.
En el Brasil no es diferente. Millones de brasileos, organizados en entidades, se mueven en red, ejercitando la democracia, la iniciativa y la cooperacin,
en torno de intereses sociales y cvicos que, cuando alcanzan, van transformando los patrones ticos, al recuperar la prioridad de lo social sobre lo econmico.
Son, efectivamente, miembros de una sociedad ms reflexiva, enrgica e inteligente, contraria al conformismo y a la tradicin, y siempre dispuesta a efectuar
juicios de valor, iniciar proyectos y hacer elecciones. Ms an, esta nueva sociedad
acta descentralizando sus esferas de planificacin y ejecucin, otorgando responsabilidad a cada clula de sus organizaciones y acercndose cada vez ms a las
identidades de cada comunidad y, con eso, responsabilizndolas.
De manera paradjica, es el poder pblico el sector menos capacitado para
acompaar la velocidad de esas transformaciones y enfrentar la acumulacin de
demandas sociales. Organizadas verticaimente, sus acciones son fragmentadas,
dispendiosas y, por lo general, ineficaces. De la misma forma, internamente, la
informacin es un bien apropiado individualmente, como fuente primaria del
ejercicio del poder, lo que perjudica su universalizacin. Se suma a eso la
impermeabilidad del poder pblico a la representacin social iniciativa privada,
tercer sector, individuos y tenemos asimismo una estructura autorreferente,
alienada y refractaria a la planificacin, ejecucin y evaluacin democrtica de sus
acciones.
En efecto, el mundo en el cual el Estado y sus poderes se referencian no
existe ms. Est claro que el paradigma fundador del Estado nacin moderno
est agotado. Fue sustentado, por un lado, en la centralizacin y controles sociales coercitivos y, por otro, en una estructura de saberes fragmentados, concernientes a una etapa de desarrollo de la ciencia que igualaba los procesos
humanos a los naturales y marginalizaba las diferencias.

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Vivimos, por lo tanto, la emergencia de un nuevo paradigma estructurante


de las relaciones polticas, econmicas y sociales una indita gobernanza,
aunque todava no haya sido forjada una arquitectura publica a la altura de sus
desafos.
No es casual que, durante mucho tiempo, fuese hegemnica en el Brasil la
idea de que primero era preciso hacer crecer la riqueza para despus distribuirla.
Este concepto orient el rea econmica de varios gobiernos, para los cuales la
acumulacin de capital econmico generara una cantidad de riquezas capaz de
proporcionar el acceso de los brasileos a la totalidad de sus derechos. Ledo
engao.
Como observa Augusto de Franco, Coordinador de la Agencia de Educacin para el Desarrollo (AED) y miembro del Consejo de la Comunidad Solidaria, "est suficientemente demostrado que el capital econmico no se acumula
y reproduce sosteniblemente en ambientes donde no exista un stock suficiente
de capital social". ste puede ser definido, sintticamente, como el desarrollo y
movilizacin, en un mismo territorio o en una misma comunidad, de elementos materiales, psicolgicos, naturales, morales, ticos y cvicos que se retroalimentan de forma sistcmica, a travs de conexiones horizontales, cooperativas,
democrticas y socialmente responsables.
Cuando hablamos de acumulacin de capital social estamos desvelando
una realidad donde el desarrollo de los recursos materiales y humanos ocurre
simultneamente, en la dinmica de un territorio comunitario sin pausas entre ambos. En rigor, estamos hablando de un desarrollo sostenible, con eje en
el poder local.
Qu hacer para recuperar la primera vocacin de la poltica y del poder
pblico, que es mejorar la vida de las personas y multiplicar el capital social de
las sociedades? Mejor todava: si es posible perseguir metas fiscales, incluidos
ah sus desdoblamientos recaudacin, deuda, fiscalizacin, inversin, no es
tambin posible y necesario perseguir metas sociales, basadas en indicadores de
diagnstico, acompaamiento, impacto y evaluacin de las polticas, programas y proyectos pblicos? Adems, si las metas fiscales son continuamente publicitadas y ejercen control social para su cumplimiento, no debera seguirse el
mismo tratamiento con relacin a las metas sociales?
Por otra parte, cmo revertir una situacin como la del Brasil, donde el
Gobierno central aplica ms de 2/3 de sus ingresos netos para financiar gastos
en el rea social -lo que represent, en 2002, un dispendio de 204,2 mil
millones de reales (cerca de 70 mil millones de dlares)- pero, cuya eficacia es
mnima, pues el patrn de desigualdad y pobreza entre los brasileos no muda
hace dcadas?

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RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PBLICO...

PRCTICAS EJEMPLARES

Algunas respuestas Fueron sugeridas por la Comisin Especial de Responsabilidad Social en el Sector Pblico, sintetizadas en un proyecto de ley que propone la institucionalizacin de una gestin pblica socialmente responsable y
que, recientemente, fue sometido al Gobernador de Rio Grande do Sul. A travs de una ley de Responsabilidad Social, se busca equilibrar la balanza donde,
en uno de sus platos, se inclina solitario el imperativo de la responsabilidad
fiscal, innegable avance de la conciencia nacional en torno del celo con la administracin de los recursos pblicos.
Con la nueva legislacin, se pretende que, en primer lugar, el poder pblico
sus poderes y esferas municipales, estadual y federal- reasuma su responsabilidad social y se torne el promotor, pues es el mbito donde, por las caractersticas propias de relacionarse con lo local y lo global, se pueden articular las iniciativas, mover para adelante las capacidades y proyectos comunes, disponer de su
estructura fsica y su capital humano en favor de un desarrollo econmico social y ambiental equilibrado.
En segundo lugar, se pretende que el poder pblico rompa con el paradigma
clsico de estructurarse como un sistema cerrado. Una creciente permeabilidad
posibilitar la actualizacin de los conocimientos de sus agentes pblicos y debilitar el corporativismo, oxigenando las vas de comunicacin dialogal. El
estmulo a la convivencia y articulacin interna entre sus departamentos y con
el tejido vivo de la sociedad, adems de la capacitacin permanente de sus cuadros, podr fundar prcticas de acciones integradas interna y externamente, y
con las dems esferas pblicas de gobierno.
En tercer lugar, el poder pblico necesita promover la acumulacin de capital social, incentivando la participacin ciudadana y facilitando la formacin de
conexiones en red, a partir de la descentralizacin de su planificacin, de sus
servicios y de la ejecucin de programas y proyectos, de modo dar poder a las
comunidades locales y regionales.
En cuarto lugar, el poder pblico debe elaborar, en conjunto con las distintas representaciones sociales, el mapa social, que es el diagnstico anual de la
realidad social con base en indicadores sociales significativos; el catastro social,
que es el registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los programas, proyectos y acciones sociales, y el mapa de la ciudadana, que es el
levantamiento de todas las organizaciones del tercer sector, de la iniciativa privada y del sector pblico que actan en lo social.
Con base en estos diagnsticos, el poder pblico, en conjunto con las distintas representaciones sociales, fijar las metas sociales anuales y plurianuales,
cuya atencin o no ser demostrada en el balance social: informe de los resultados sociales alcanzados a partir de las metas propuestas. El balance social ser

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presentado a toda la comunidad, por el Gobernador o el Alcalde, en el Da de la


Prestacin de Cuentas, fijado el 15 de abril de cada ao, en una experiencia
indita de transparencia social.
Creemos que ste es un camino para rescatar la agenda tica pendiente,
tener ms y mejor democracia, ms y mejor gobierno, ms y mejor bienestar
social, dando oportunidades a cada ciudadano o ciudadana para que ejerza su
genuina libertad, que no es ms que el desarrollo y el ejercicio de sus capacidades. sta es nuestra contribucin para el perfeccionamiento, siempre permanente, de una gobernanza social solidaria, sostenida en el empoderamiento de
las comunidades locales, que se conectan y se mueven teniendo como fin ltimo el bienestar de cada ser humano y de toda la humanidad.

PROYECTO DE LEY N 303/2003


Establece normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestin pblica
estadual y de otras providencias.

Captulo I. De la responsabilidad social


Art. 1 - Son instituidas por la presente Ley normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestin pblica estadual, con el objetivo de promover el
desarrollo sustentable del Estado, en los trminos de que disponen los Ttulos
IV, VI y VII de la Constitucin Estadual y la Ley n 11.931/03, que instituy el
Consejo Estadual de Desarrollo Econmico y Social (CODES).
1 - La responsabilidad social en la gestin pblica estadual se constituye en la
accin planeada y transparente del Poder Pblico Estadual, integrado con los
Poderes Pblicos Municipales y Federal, por medio de asociaciones sociales con
el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, apuntando a la implementacin de polticas pblicas, planos, programas, proyectos y acciones eficaces y descentralizados, con base en diagnsticos actualizados, sistemas de acompaamiento, evaluacin y prestacin de cuentas permanentes, de modo de prevenir riesgos y
corregir desvos, capaces de afectar al cumplimento de las metas de mejora de
los indicadores sociales del Estado.
2 - Las disposiciones de esta Ley se aplican al Poder Ejecutivo, al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Ministerio Pblico Estadual, al Tribunal de
Cuentas y a la Administracin Indirecta.

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RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PBLICO...

PRCTICAS EJEMPLARES

Art. 2 - Las polticas pblicas en las reas econmica, financiera, social, ambiental y de infraestructura debern pautarse segn los patrones de responsabilidad social en la gestin pblica.

Captulo II. De los instrumentos de planeamiento social


Art. 3 - La gestin pblica socialmente responsable utilizar los siguientes instrumentos de planeamiento social:
I - Mapa Social: diagnstico anual de la realidad social del Estado, por
municipio y regin, tomando en cuenta la misma distribucin espacial prevista en la Ley 10.283/94, que instituy los Consejos Regionales de Desarrollo Coredes, con base en indicadores sociales relativos al ao de referencia
de la prestacin de cuentas gubernamental y al ao inmediatamente anterior
para fines de comparacin.
II - Catastro Social: registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los programas, proyectos y acciones sociales, resultantes de la aplicacin
de esta Ley.
III - Catastro de la Ciudadana: catastro con base municipal y regional,
actualizado, especificado por rea, de todas las organizaciones del Tercer Sector,
de la Iniciativa Privada y de los rganos Pblicos, involucrados en acciones
sociales, cuya funcin ser servir de instrumento para la organizacin y racionalizacin de las inversiones sociales, evitando la yuxtaposicin y maximizando el
uso de los recursos disponibles.
IV - ndice de Responsabilidad Social de Rio Grande do Sul -IRS-RS- ndice
elaborado con base municipal y regional, a partir de indicadores de resultados,
esfuerzos y participacin social, de las reas que componen el Mapa Social.
Art. 4- Integrar el proyecto de ley del Plan Plurianual previsto en el inciso I
del partido 149 de la Constitucin Estadual, en atencin al artculo 165, 7,
de la Constitucin Federal, el Anexo Social Plurianual, en el cual sern establecidas las metas plurianuales de mejora de los indicadores sociales contenidos
en el Mapa Social y el IRS-RS.
Prrafo nico - El Anexo Social plurianual contendr:
I - evaluacin del cumplimiento de las metas relativas al perodo anterior,
bien como el resultado obtenido;

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II - demostracin de las metas plurianuales, instruidas con memoria y metodologa de clculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su
coherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.
Art. 5 - Integrar el proyecto de Ley de Directrices Presupustales, el Anexo
Social Anual, en que sern establecidas las metas anuales de mejora de los indicadores sociales contenidos en el Mapa Social y el IRS-RS.
Prrafo nico - El Anexo Social Anual contendr:
I - evaluacin del cumplimiento de las metas relativas al ao anterior, bien
como el resultado obtenido;
II - demostracin de las metas anuales, instruido con memoria y metodologa de clculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su coherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.
Art. 6 - Integrar el proyecto de ley presupuestaria anual el Anexo Social, referido en los Arts. 4 y 5 de esta Ley, bien como la discriminacin de los programas, proyectos y acciones a ser desarrollados para alcanzar las metas establecidas, cuan tincad as financiera e fsicamente, siempre que sea posible.
Art. 7 - El establecimiento de las metas de los Anexos Sociales ser resultado de
un proceso de participacin de la sociedad, por medio de los instrumentos
definidos por el Poder Pblico estadual.
Art. 8 - Hasta treinta das despus de la publicacin del Presupuesto, en los
trminos en que disponga la Ley de Directrices Presupustales, el Poder Ejecutivo establecer la programacin financiera y el cronograma de ejecucin y
de desembolso de los recursos pblicos presupuestados para la consecucin
de las metas.

Captulo III. De Los indicadores sociales

Art. 9 - Cabr a la Fundacin de Economa y Estadstica Siegfried Emanuel


Heuser PEE, la responsabilidad por la elaboracin del Mapa Social y del IRS-RS.
Art. 10 - La Fundacin de Economa y Estadstica Siegfried Emanuel Heuser
-FEE-, coordinar un Foro, compuesto por representantes de las diferentes

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RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PBLICO...

PRCTICAS EJEMPLARES

instituciones y entidades de la. sociedad, para la definicin de los indicadores


ms apropiados a ser utilizados en la elaboracin del Mapa Social y del IRS-RS.
Art. 11 - La Fundacin de Economa y Estadstica Siegfried Emanuel Heuser
-FEE-, podr requerir a los rganos de la Administracin Directa e Indirecta del
Estado, a las Concesionarias y Permisionarias del Servicio Pblico, los datos
necesarios para la elaboracin del Mapa Social y del IRS-RS.

Captulo IV. De las asociaciones


Art. 12 - El Poder Pblico promover asociaciones sociales con organizaciones
del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada para la formulacin, ejecucin y
fiscalizacin de los programas, proyectos y acciones dirigidas a la consecucin
de las metas de los Anexos Sociales.
Art. 13 - Se consideran asociaciones sociales las formas de cooperacin entre el
Poder Pblico, el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, que tengan por objetivo
movilizar y potenciar los recursos humanos, financieros y de conocimiento de
que disponen, y ejecutar de forma articulada y complementar, programas, proyectos y acciones compartidas y descentralizadas.
Art. 14 - Para la consecucin de las asociaciones sociales de que disponen los
Arts. 12 y 13 de esta Ley, el Poder Pblico asegurar la participacin de los
Consejos de Polticas Pblicas en la evaluacin de los resultados, el acceso a
cualquier ciudadano al informe de actividades y a las sanciones previstas en la
legislacin en el caso de mal uso de los recursos pblicos.
Art. 15 - El Poder Pblico establecer mecanismos de integracin de las esferas
municipal, estadual y federal, a fin de eliminar las sobreposiciones y optimizar
la aplicacin de los recursos pblicos disponibles.
Art. 16 - El Poder Pblico estimular el desarrollo del emprendedor social,
mediante asociaciones con organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa
Privada.
Art. 17 - El Poder Pblico dictar Edictos, cuando sea necesario, para la seleccin de organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada, con el objetivo de promover las asociaciones sociales previstas en esta Ley .

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RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PBLICO...

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Art. 18 - El Jefe del Poder Ejecutivo encaminar anualmente a la Asamblea


Legislativa, como parte integrante de la Prestacin de Cuentas, de que trata el
inciso XII del artculo 82 de la Constitucin Estadual, el Balance Social del
Estado.
Prrafo nico - Queda instituido el da 15 de Abril de cada ao, como el Da
de la Prestacin de Cuentas, cuando el Jefe del Poder Ejecutivo presentar a la
Asamblea Legislativa el Balance Social del Estado.
Art. 19 - El Balance Social del Estado es el instrumento de prestacin de cuentas anual, que contendr el informe detallado de los resultados sociales alcanzados en el ejercicio anterior, teniendo como base las metas del Anexo Social y la
ejecucin de los programas, proyectos y acciones constantes del Presupuesto
para alcanzarlas.
Prrafo nico - En los casos de no alcanzar las metas del Anexo Social, el Poder
Ejecutivo propondr medidas correctivas a ser incorporadas a la Ley de Directrices Presupuestarias.
Art. 20 - El Balance Social quedar disponible, durante todo el ejercicio, en la
Asamblea Legislativa del Estado y en el rgano tcnico responsable de la elaboracin, para consulta y apreciacin por los ciudadanos e instituciones de la
sociedad.
Prrafo nico - Se dar amplia divulgacin al Balance Social, inclusive en medios digitales.
Art. 21 - A los responsables de los Entes Pblicos y programas que, segn el
Balance Social, obtengan un desempeo destacado, sern conferidos, anualmente, por la Asamblea Legislativa, Certificados de Responsabilidad Social por
el esfuerzo en pro de la mejora de las condiciones sociales en el Estado.
Prrafo nico - El Poder Ejecutivo ofrecer cooperacin tcnica y financiera a
los Entes Pblicos que obtengan Certificados de Responsabilidad Social.
Art. 22 - Queda instituido, en el mbito del Consejo Estadual de Desarrollo
Econmico, Social CODES, el Catastro de Incumplidores Sociales del Estado.

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Captulo V. De la transparencia social

PRCTICAS EJEMPLARES

Art. 23 - El Catastro de Incumplidores Sociales del Estado est constituido


por los Entes Pblicos que no cumplan con la prestacin de informaciones para
la elaboracin del Mapa Social del Estado y del IRS-RS o no implementen las
medidas previstas en la presente Ley.
Prrafo 1 - Los Entes Pblicos referidos en el caput quedarn impedidos de
establecer sociedades con e! Poder Ejecutivo en cuanto persista el litigio.
Prrafo 2 - El CODES podr suspender, por plazo no superior a (ciento ochenta
(180) das, la inclusin de un ente pblico en el Catastro de Incumplidores
Sociales del Estado, siempre que ste se comprometa formalmente a suministrar los datos debidos en plazo razonable, a ser determinado, y adoptar las medidas previstas en la presente Ley.

Captulo VI. De las disposiciones generales

Art. 24 - Queda creada la Escuela de Gestin Pblica, en el mbito de la Universidad Estadual de Rio Grande do Sul UERGS, en sociedad con la Fundacin para
el Desarrollo de Recursos Humanos FDRH, para la capacitacin de servidores
pblicos mediante cursos de perfeccionamiento y actualizacin profesional.
Art. 25 - Queda instituido el Programa de Voluntariado Social de los Servidores Pblicos Inactivos para cooperar en la realizacin de planes, programas,
proyectos y acciones necesarios para la implementacin de esta Ley.
Art. 26 - Ser de responsabilidad del Consejo Estadual de Desarrollo Econmico y Social del Estado CODES, el acompaamiento y fiscalizacin del cumplimiento de la presente Ley, sin perjuicio de los controles interno y externo
legalmente definidos, as como la elaboracin, mantenimiento y actualizacin
del Catastro Social referido en el inciso II del Art. 3a de esta Ley.
Art. 27 - La elaboracin del Catastro de la Ciudadana, previsto en el inciso III
del Art. 3 de esta Ley, ser responsabilidad de la Secretara de Coordinacin y
Planeamiento.
Art. 28 - Los gastos derivados de la ejecucin de esta Ley corrern a cuenta de
las dotaciones propias consignadas en el Presupuesto del Estado.

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Art. 29 - Esta Ley ser reglamentada, en lo que quepa, en el plazo de noventa


(90) das.
Art. 30 - Esta Ley entrar en vigor en la fecha de su publicacin, pasando a
generar sus efectos a partir del ejercicio de 2004.

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RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PBLICO...

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Pgina en blanco a propsito

Carmelo ngulo"'

EL PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO Y LAS METAS DEL MILENIO

El Paradigma del Desarrollo Humano, que el Programa de las Naciones Unidas


para el Desarrollo promueve desde hace ms de una dcada, se centra en reconocer que la expansin de las capacidades y oportunidades de las personas es el
elemento motor del bienestar social. Es pensar el desarrollo como un proceso
integral apropiado por las personas, quienes a su vez son sus destinatarias ltimas, es decir, "el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente", y particularmente "con la gente", es decir, con su participacin. Se trata de una nueva
mirada sobre la realidad que puede ayudar a construir el ideario que inspire la
agenda de cambios que los pases necesitan y las sociedades reclaman.
Esta manera de percibir el desarrollo contrasta con la preocupacin inmediata por la acumulacin de riqueza y la concepcin del mercado como nico
regulador de las transacciones entre las personas. Se inscribe en el concepto
superior de los derechos humanos, pues el derecho al desarrollo constituye un
derecho humano abarcador, directamente conectado con la solidaridad social.
La erradicacin de la pobreza se convierte en esc contexto en un desafo tico de
primer nivel.
Esta agenda se ha traducido a nivel global en las Metas de Desarrollo del
Milenio, aprobadas en la Asamblea General del ao 2000 por la mayora de los
lderes del mundo, en la cual se comprometieron a alcanzar esos objetivos para
el ao 2015: erradicar la pobreza extrema y el hambre (reduciendo al menos a la
mitad la poblacin en esas condiciones), alcanzar una educacin universal (asegurando la educacin primaria de todas las nias y nios, y eliminar las disparidades de gnero en la educacin), una mejor salud (reduciendo la mortalidad
* Presentacin en el Encuentro Internacional "Movilizando el capital social y el voluntariado
de Amrica Latina", realizado en Chile el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el Bit) y el
Gobierno de Chile.
** Ex Representante del PNUD en la Argentina. Actual Embajador de Espaa en la Argentina.
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Desarrollo humano y calidad democrtica:


experiencias innovadoras de participacin ciudadana*

PRCTICAS EJEMPLARES

infantil y de las mujeres en el parto, detener la expansin del SIDA y la incidencia


de malaria y otras enfermedades), asegurar efectivamente los principios del desarrollo sostenible y el impulso de una alianza global entre actores pblicos y
privados para el desarrollo.

LA CALIDAD DEL DESARROLLO

Al evaluar con esa percepcin las estrategias de crecimiento de fines de siglo


aplicadas en Amrica Latina, inspiradas en el denominado consenso de Washington impulsando la liberalizacin comercial y financiera de la economa y
un desarrollo centrado en el mercado a expensas del Estado-, es evidente que
no se alcanzaron los resultados esperados para la gente. Por el contrario, se ha
puesto en evidencia la necesidad de preguntarnos sobre la calidad del desarrollo
y su capacidad de traducir la generacin de riqueza en mayor equidad y mejor
calidad de vida de la gente. Es decir, en la expansin real de las capacidades y
opciones econmicas, polticas, sociales y culturales de las personas, que presupone necesariamente el mejoramiento de la calidad de las instituciones y del
diseo de las polticas pblicas.
Amartya Sen, Premio Nobel de Economa, en un artculo reciente sobre el
impacto de la tica, sostiene justamente que el concepto de desarrollo no puede
limitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incrementos del PBI o del ingreso personal, o el progreso tecnolgico. Para Sen, si
bien stos son logros importantes, su valor est relacionado con el efecto que
tienen sobre las vidas y libertades de las personas.
Sen tambin seala que para la ejecucin eficiente y adecuada de una poltica social es necesario asegurar que las acciones, planes y programas se organicen
y presten en forma expedita, para lo que se requieren instituciones -legislacin,
control y administracin, y normas de comportamiento que aseguren que las
promesas sern cumplidas y los contratos respetados.

LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES Y LA PARTICIPACIN CIUDADANA

Es as como Amrica Latina inici el siglo XXI con un cuadro social extremadamente delicado, corporizado en una brecha descomunal entre ricos y pobres la
ms alta del mundo. La mitad de los habitantes vive por debajo de la lnea de
pobreza, con ndices crecientes de desigualdad y la correspondiente secuela
de violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de la ciudadana.

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Dramticamente, junto a ello se extiende el sentimiento, como lo demuestran


las encuestas recientes de Latinobarmetro, de que, aunque una amplia mayora considera a la democracia un bien invalorable, sta no ha sido capaz de
resolver los problemas bsicos que afligen a la poblacin, especialmente a los
sectores ms desprotegidos. Los ciudadanos de Amrica Latina prefieren la democracia, pero estn, en trminos generales, muy descontentos con su desempeo y la cuestionan fuertemente.
Cmo resolver ese desencuentro entre las instituciones del Estado democrtico, los partidos polticos y los ciudadanos? Puesto que los procesos de cambio y transformacin demandan tiempo y planificacin, una participacin activa y mnimamente estable de la sociedad civil parece fundamental.
Para el PNUD, uno de los principales instrumentos posibles en ese marco
participativo es el dilogo cvico, en el que las sociedades democrticas contemporneas pueden alcanzar consensos bsicos a travs de los cuales construir y
reconstruir valores compartidos, definir normas y reglas del juego que hagan
posibles la gobernabilidad y resolver armnicamente las diferencias entre los
poderes pblicos y la gente, entre gobernantes y gobernados, y entre los diferentes sectores e intereses no gubernamentales.
Cuando la confianza en las mediaciones polticas flaquea y se agudizan la
crisis institucional y la fragmentacin social, es decir, cuando la calidad de las
instituciones democrticas es baja, los espacios de dilogo y concertacin constituyen una oportunidad para convertir las demandas de la sociedad en polticas de
Estado, ms all de los intereses particulares y los problemas de representacin.
La crisis, de ese modo, estimula la participacin y promueve articulaciones que
permiten que la ciudadana misma incida directamente en lo pblico. Pero para
que esto tenga lugar es preciso contar con una sociedad civil dinmica, capaz de
articular sus demandas de cara a los poderes pblicos, formales y fcticos, y
dispuesta a iniciar procesos de corrcsponsabilidad y coadministracin de las
polticas pblicas.

LOS ESPACIOS DE CONSENSO

Con esta filosofa de base, el PNUD en la Argentina acept participar y brindar


su apoyo tcnico al Dilogo Argentino, un proceso complejo que en su primera
etapa y en el marco de la crisis ms lgida de los primeros meses de 2002, fue
convocado por el Gobierno Nacional en el espacio brindado por la Iglesia Catlica. Posteriormente, con el impulso renovado de los distintos credos y un
importante nmero de organizaciones no gubernamentales, logr recoger las

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DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRTICA...

PRCTICAS EJEMPLARES

opiniones y propuestas de los ms diversos sectores de la sociedad y se convirti


en un espacio de intercambio sincero, abierto y constructivo, en un pas signado
por la fragmentacin y la primaca de los intereses particulares por sobre el bien
comn.
El Dilogo Argentino, mediante la amplia participacin de la sociedad, ha
buscado contribuir a la reconstruccin de las bases de la convivencia social
frente a la profunda crisis poltico-institucional, econmica y social que ha atravesado la Repblica Argentina.
Para una cabal compresin de esa experiencia, es fundamental resaltar el
marco de gran deterioro y fragmentacin de la sociedad argentina. ste se manifest, entre otros aspectos, en el alto grado de movilizacin social de fines de
2001 y principios de 2002, con connotaciones anmicas para muchos sectores
por el grave nivel de la exclusin social. Esa Argentina, totalmente diferente a la
de aos precedentes, se mostraba como un pas que haba perdido sus valores y
horizontes comunes, y en el cual se haba quebrado la cohesin social y la competitividad econmica.
Ante ese panorama, el dilogo se convirti, desde un primer momento, en
un instrumento til para restaurar las confianzas mnimas, para el reconocimiento mutuo de los diversos actores y fue clave para la identificacin y
jerarquizacin de la agenda de la hora: atender y dar respuesta a la urgencia de
la crisis social.
Estos resultados del dilogo, que podran parecer poco significativos frente
a los desafos de transformacin profunda que la sociedad reclamaba para la
transicin y que todava reclama, adquieren un mayor valor por constituir el
dilogo un instrumento ajeno a la prctica y cultura poltica del pas, donde se
reconoce un lugar para el pacto y el acuerdo puntual especialmente entre las
lites, pero donde el verdadero consenso social ms sostenible no era buscado
ni reconocido. La sociedad argentina parece haber capitalizado la experiencia,
madurado su propio rol y la innata potencialidad del dilogo. E incluso la
dirigenciaparticularmente la poltica parece haber incorporado la nocin del
dilogo a su discurso, aunque todava existe una distancia importante en la
prctica poltica efectiva.
Adems, ms all de las limitaciones del proceso y de la agenda pendiente de
la transicin, es importante destacar que en materia de resultados concretos, el
Dilogo Argentino constituy un factor clave para la superacin de las etapas
ms graves de la crisis, especialmente por el papel desempeado en el diseo e
implementacin de nuevos instrumentos en el rea de las polticas sociales.

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DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRTICA...

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En este contexto el Dilogo Argentino se constituy en un mbito clave para


operacionalizar de manera innovadora, ms all de la retrica, la participacin
social. Permiti registrar y canalizar la fuerte demanda social y propiciar los
consensos necesarios para otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de
los ms necesitados, los pobres y los desocupados, unlversalizando las prestaciones por desempleo y un salario de inclusin social.
As, se produjo el lanzamiento del Programa Jefes y Jefas de Hogar, con el
reconocimiento del "Derecho Familiar de Inclusin Social" por decreto 565 del
Poder Ejecutivo Nacional del 3 de abril de 2002, y que alcanz a dos millones
de hogares con jefas y/o jefes desocupados con hijos menores de 18 aos o
discapacitados de cualquier edad (o mujer embarazada). El financiamiento del
Programa, que tiene un costo mensual cercano a los 100 millones de dlares,
proviene de recursos del Tesoro Nacional, a partir de los impuestos (retenciones) a las exportaciones agrcolas y de hidrocarburos.
Este programa constituye una de las experiencias de polticas de transferencias
y combate a la pobreza ms importantes de la regin, dado su alcance -llega a
unas 10 millones de personas y su impacto crucial en la rpida respuesta a la
emergencia social desatada por la crisis. Fue incluso reconocido por el Banco
Mundial, que le otorg un crdito por US$ 600 millones para contribuir parcialmente a su financiamiento en 2003 y 2004.
Presenta una dimensin novedosa, que ha significado una transformacin
profunda de las prcticas tradicionales en la ejecucin de programas sociales: la
participacin de organizaciones de la sociedad civil en su diseo, ejecucin y
control. Este nuevo modelo de gestin de las polticas sociales incluy la conformacin de un Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control, a
cargo de desarrollar, evaluar y adoptar las polticas destinadas a su irnplementacin. Este Consejo est integrado por quince miembros, slo tres de los cuales
representan al sector pblico y en cuyo seno se encuentran representadas mayoritariamente organizaciones confesionales, sociales, sindicales y empresarias.
Tambin, se constituyeron los consejos consultivos provinciales y municipales
(1.900 consejos consultivos de los que participan ms de 10.000 organizaciones sociales de todo el pas), que operan como nuevos mbitos de articulacin
entre organizaciones estatales y no gubernamentales, ms prximos a la gente
para el seguimiento y control social del Programa.
Estos nuevos foros institucionalizados hicieron posible asegurar una alta
participacin social y combatir el clientelismo, para contribuir a la correcta
asignacin y hacer efectiva la descentralizacin de los programas sociales (ya

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EL PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR

PRCTICAS EJEMPLARES

que es el municipio donde se ejecutan sin intermediarios), convirtindose en


una experiencia significativa de corresponsabilidad de la sociedad civil en la
gestin de las polticas pblicas.

EL MONITOR SOCIAL

Otro ejemplo concreto e innovador de participacin en la Argentina lo constituye el Monitor Social. Surgi tambin en gran medida como resultado de los consensos sociales emanados del Dilogo Argentino y de los esfuerzos de los gobiernos nacional, provinciales y municipales por crear mecanismos para viabilizar la
rendicin de cuentas y el control ciudadano de los programas sociales. As, el
PNUD, el BM y e! BID acordaron hace unos meses aunar esfuerzos con el objetivo de
contribuir al desarrollo de las capacidades ciudadanas para monitorear el uso y
asignacin transparente, eficaz y equitativo de los recursos pblicos.
Para ello se ha puesto en marcha el Monitor Social, proyecto de monitoreo de
los programas sociales con financiamiento internacional por parte de un consorcio
de ONG con presencia en todo el pas. Este programa, que ha sido licitado pblicamente entre redes de ONG con vocacin de desarrollo y que est actualmente en
ejecucin, constituye una experiencia indita de control social, cuyo impacto se ve
subrayado dada la desconfianza ciudadana y la fragmentacin existentes.
Su implementacin ha contribuido a impulsar la articulacin de diversas
organizaciones sociales, que normalmente no trabajan juntas, y a un amplio
esfuerzo de capacitacin de diversos actores sociales, ampliando las vas de reclamo de los beneficiarios y la participacin de la sociedad civil, para impulsar
la transparencia de las polticas pblicas en el rea social.

LA CTEDRA DE GERENCIA SOCIAL PARA EL DESARROLLO HUMANO

Un elemento adicional en esta nueva visin en la Argentina, es la creacin


de la ctedra de Gerencia Social para el Desarrollo Humano entre la Facultad
de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires y el PNUD, que bajo
el impulso de su Coordinador y Catedrtico Emrito, el Dr. Bernardo Kliksberg,
ha permitido formar a miles de gestores sociales, gubernamentales y no gubernamentales, a nivel nacional, provincial y local.
As, mujeres y hombres de diversas regiones del pas incorporaron una visin abarcadora, participativa e integral del desarrollo, fortaleciendo y potenciando los procesos mencionados.

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DESARROLLO HUMANO Y CA ,IDAD DEMOCRTICA....

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En conclusin, la experiencia del Dilogo Argentino, en una primera etapa


convocado por el Gobierno con el acompaamiento de la Iglesia Catlica y el
PNUD, se convirti en un instrumento til para encontrar coincidencias y desarrollar consensos bsicos que hicieran posible dar respuesta a la crisis e implementar programas de inclusin social y mayor transparencia en la ejecucin de
programas sociales.
Una segunda etapa, con un mayor protagonismo de la sociedad civil, en especial de las confesiones religiosas y un conjunto amplio de ONG, impuls a distintas
organizaciones de la sociedad civil (ose) a trabajar juntas, a tomar contactos con
actores polticos, a romper reticencias y a extender sus grados de compromiso,
para empujar las transformaciones institucionales, que si bien se exteriorizaron en
la primera etapa, quedaron como agenda pendiente de la transicin.
En todo caso, y no es poco, la crisis ha desatado una nueva dinmica social,
donde las OSC han adquirido un nuevo rol y protagonismo. Hay en la Argentina unas 105.000 ose, con la participacin de 1,8 millones de colaboradores, de
los cuales 1.350.000 son voluntarios y 450.000 rentados (segn datos de encuesta PNUD/BID del ao 2000). Sus voluntarios y colaboradores participaron en
tareas que permitieron "acolchonar" la crisis, acompaando y ayudando a los
sectores ms afectados, en una suma de "historias mnimas solidarias" que constituyen tambin un dato clave para entender la posterior evolucin de la situacin hacia la normalizacin. Y lo que es ms importante de cara al futuro, es
un elemento que puede explicar el renacimiento de la esperanza de alcanzar un
nuevo contrato social en la Argentina.
A las formas organizativas ms establecidas de la sociedad civil, que han
dado respuestas fundamentalmente a las urgencias de la crisis social, se les suman hoy en este esfuerzo por regenerar el espacio de lo pblico, miles de personas que buscan redefinir y ejercer en forma protagnica sus derechos ciudadanos por nuevas vas: consejos consultivos, asambleas populares y barriales, movimientos de piqueteros, ahorristas y asociaciones de trueque, entre otras. Estas
priorizan sus reclamos particulares y focalizan sus demandas en propuestas puntuales, pero tambin en las transformaciones institucionales y la calidad democrtica. Surge as una sociedad ms consciente y participativa, que no slo demanda sino que se compromete directamente.
La fuerza del voluntariado y del asociacionismo, con sus nuevos roles y funciones de mayor compromiso con la cosa pblica, como manifestacin de una
nueva energa social renovadora, permite vislumbrar la posibilidad de cambios
sociolgicos y polticos profundos en el mediano y largo plazo.

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CONCLUSIONES

PRCTICAS EJEMPLARES

La Argentina es hoy un pas debilitado por una fuerte crisis, de la cual no ha


terminado de salir definitivamente, pero al mismo tiempo muestra nuevas energas y fuerzas sociales que quieren tener un rol decisivo en el futuro del pas.
El reciente proceso electoral ha corroborado el sincero compromiso de la
ciudadana, que masivamente expres un voto positivo, apoyando mayoritariamente diversas manifestaciones renovadoras y dando un voto de confianza a
nuevos lderes de alcance nacional.
El dilogo democrtico, los programas de transferencias universales, las nuevas
instancias de monitoreo social, la capacitacin de gestores sociales, todos ellos
constituyen distintas vas que alientan el empoderamiento de la gente, es decir,
desarrolla el capital social. Creo conveniente superar la tradicional visin de
hablar de votantes, personas, consumidores o sujetos del mercado, y asumir el
trmino de ciudadana, que refleja un pueblo "empoderado", corresponsable y
apto para la participacin, la coadministracin y la fiscalizacin de las polticas
pblicas.
Todas estas circunstancias enfrentan a la clase poltica a nuevos desafos para
dar respuesta a las demandas de la sociedad, que apunta a la transformacin de las
instituciones, para que stas sean no slo eficientes sino tambin transparentes.
El resultado final no est garantizado y queda mucho camino por recorrer,
pero la experiencia de estos ltimos aos anima perspectivas favorables para
escenarios de transformacin con amplio respaldo social. Como siempre, la
ltima palabra, y la conversin de las potencialidades en realidades concretas,
est en manos de la gente, sujeto de su destino y protagonista ineludible de toda
opcin encaminada al desarrollo humano.

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Orlando A. Reos'

I. INTRODUCCIN
Ei crecimiento econmico soscenible requiere de un Estado democrtico, moderno y eficiente. Esas condiciones, en un marco de participacin activa de la
ciudadana, son indispensables para asegurar una relacin eficiente entre el Estado y el mercado e impulsar as el crecimiento econmico; y, por otro lado,
para asegurar polticas pblicas que respondan al inters de los ciudadanos y de
la sociedad en su conjunto, garantizando la sostenibilidad social y ambiental
del crecimiento.

II. CORRUPCIN: CONCEPTO


El Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, ha definido alguna vez. la corrupcin como:
el uso de las oficinas pblicas para extraer una ganancia personal en lugar de
desempear efectivamente el cargo pblico; y, como un impuesto sobre toda la
sociedad, la corrupcin impone costos econmicos, desviando recursos que se
necesitan para el desarrollo, provocando una insatisfaccin popular con el rgimen democrtico y quebrantando el tejido social de la sociedad.
Otra definicin bastante generalizada indica que la corrupcin se refiere al comportamiento por parte de agentes del sector pblico y privado a travs del cual se
enriquecen u obtienen beneficios para ellos o para quienes ellos indican, de una manera inapropiada o ilegal usando o abusando para ello de la, posicin que lefue confiada.

" Jefe de la Divisin de Programas de Escado > Sociedad Civil 1, Banco Interamericano de
Desarrollo.
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Participacin de la ciudadana
en la lucha contra la corrupcin

PRACTICAS EJEMPLARES

Las definiciones tienen varios elementos en comn, tales como la existencia


de un agente, es decir, alguien que est encargado de cumplir una funcin en
nombre y representacin de otro, el principal, y que en ese cometido utiliza la
funcin para aprovecharse indebidamente en beneficio propio. En la primera
definicin se hace referencia a algunos de los efectos de este comportamiento,
incluidos la ineficiencia en el uso de recursos pblicos y el impacto del desgaste
e insatisfaccin poltico y social. La segunda definicin incluye a agentes del
sector privado. Esto destaca que en toda transaccin de corruptela hay, o puede
haber, una accin indebida por parte de agentes privados. Ms all de la generalizacin conceptual de la definicin, en las economas modernas se desarrollan mecanismos corruptos en el sector privado que afectan a la credibilidad y el
funcionamiento de los mercados y, por lo tanto, tienen un impacto ms amplio
que afectar slo a las partes involucradas.
En trminos de las definiciones que se indicaron arriba, debe destacarse que
corrupcin no es sinnimo de ilegalidad. Existen prcticas y actividades que no
implican la violacin de ninguna disposicin legal, pero llevan consigo una
falla tica y del comportamiento individual frente al colectivo de la sociedad o
de grupos de involucrados. En otros casos existen faltas a normas o reglamentos
profesionales que han sido fijadas por las organizaciones o corporaciones que
agrupan a quienes desarrollan una misma actividad, por ejemplo, mdicos, abogados, contadores. En la medida en que estos comportamientos tienen efectos
sobre el conjunto de la economa y la sociedad son parte de lo que genricamente se llama corrupcin.
En aos recientes se ha comenzado a discutir en forma ms precisa un concepto conocido desde hace mucho: la captura del Estado por individuos, empresas o grupos privados que aprovechan sus influencias, amistades o asociaciones
ilcitas para obtener favores especiales o facilitar acciones no autorizadas a otros
particulares (Hellman y Kaufmann, 2001).
La nocin convencional de corrupcin describe a polticos, funcionarios o burcratas que extorsionan a personas o firmas privadas para extraer de ellos dinero o
algn favor para s, para sus parientes o amistades, o para el partido poltico que los
ubic en la posicin que permite esas maniobras. En verdad, ya sea por extorsin o
por cohecho, es decir, por soborno, la imagen ms comn de la corrupcin tiene la
misma estructura. Esto ha derivado en que muchas de las acciones y polticas para
disminuir o eliminar la corrupcin se propongan solamente reducir el grado de
discrecionalidad de las decisiones pblicas. Sin embargo, una nueva manera de
llevar adelante la corrupcin se basa en elementos ms complejos.
La captura del Estado es el esfuerzo de algunas entidades privadas por formar y definir las polticas, la legislacin y las regulaciones del Estado para obte-

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ner as ventajas especiales. Para hacerlo es necesario la existencia de una colusin


especial con funcionarios, legisladores o polticos que reciben por su parte ganancias ilcitas o participan de los beneficios de aquellas firmas o grupos de
empresas. Esta manera de utilizar las instituciones del Estado es muy compleja
y verdaderamente se trata de un continuo que va desde la gestin lcita de
peticionar ante las autoridades a travs de representantes democrticos y el cabildeo empresario o corporativo bajo el control de la ley, hasta el otro extremo
de la influencia absoluta, la limitacin de la competencia interna y externa y la
creacin de bolsones de privilegios y prebendas a cambio de pagos ocultos. En
medio de esos extremos, se conocen una gran gama y grados diferentes en la
gestin de influencias. La corrupcin tradicional se ocupa de cambiar la aplicacin de leyes y reglamentos existentes, mientras que la captura del Estado busca
afectar a la formacin de las leyes y tiende a influir los cambios para que sean
convenientes a intereses y grupos. A cambio de ello se desvan recursos de dinero hacia los actores polticos que facilitan esos cambios.
Aunque la corrupcin como enfermedad social tiene muchas manifestaciones
en todos los pases del mundo, es probable que en las economas en desarrollo el
efecto de la captura del Estado por grupos de inters haya causado males mayores
y ms permanentes que las versiones ms difundidas de "pequea corrupcin".

III. EFECTOS DE LA CORRUPCIN


Existe una abundante bibliografa sobre los efectos de la corrupcin sobre diferentes dimensiones de la sociedad y en particular sobre la economa. Uno de los
mejores resmenes del tema econmico es el trabajo de Bardhan (1997), que
sintetiza la mayor parte de esos estudios, tericos y empricos. Otros autores,
especialmente en publicaciones de instituciones financieras internacionales, se
han ocupado del tema, que ha sido reconocido desde hace mucho como el
mayor obstculo individual para el desarrollo econmico y social de todos los
pases, especialmente los menos desarrollados.1
Algunos de los efectos ms graves y conocidos son los siguientes:

En las pgina de Internet de todas las instituciones multilaterales se puede encontrar una
abundante bibliografa e informacin estadstica que se refiere al tema de la corrupcin. Consultar, por ejemplo: en el BID: http://www.iadb.org/etica/; en el Banco Mundial: http://
wwwl.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ ; en el l ; Ml: http://www.imf.org/external/np/leg/
index.htm; en UNDP: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm, y en otras
organizaciones multilaterales.

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262

PRCTICAS EJEMPLARES

Cuando una economa est excesivamente regulada y cuando existen normas


complicadas de cumplir y sujetas a arbitrariedades y decisiones errticas, entonces las distintas formas de corrupcin son la manera que las empresas y los
individuos encuentran para romper esas limitaciones. En ciertos casos se utiliza
el pago ilegal para acelerar trmites y ahorrar tiempo, y as generar mejoras en la
eficiencia. El soborno de los funcionarios que cuidan de las reglamentaciones
sera entonces una forma de bajar costos de produccin. En tales condiciones,
se ha sugerido que la corrupcin hasta podra mejorar la eficiencia asignativa de
los recursos. Sin embargo, esos argumentos han sido contrapuestos con otros
de tipo terico y con mucha evidencia emprica en el sentido opuesto. A veces,
los controles y regulaciones tienen en cuenta objetivos importantes, pero en
otros casos las demoras e inconvenientes burocrticos han sido precisamente
generados para imponer condiciones difciles a las firmas e individuos que actan en el sector productivo y para generar oportunidades de rentas a favor de
los funcionarios que pueden liberar esas restricciones. De manera que el verdadero efecto de la corrupcin es el de causar una prdida de eficiencia asignativa
de los recursos y as reducir la inversin y la produccin.
Un efecto directo es el reducir los incentivos a invertir. Cuando a raz de
diversos factores burocrticos o polticos los trmites necesarios para autorizar
inversiones privadas son mltiples y complicados y se crean oportunidades de
soborno a funcionarios, las empresas preferirn dedicar sus- esfuerzos en otra
direccin que la de nuevos emprendimientos. Es el equivalente a un impuesto
oculto a las inversiones, aunque con el agravante de no existir exenciones o
deducciones y que el producido se concentra en unos pocos individuos, en
lugar de destinarse a toda la poblacin a travs de acciones del Estado. A su vez,
se producir un desvo de recursos hacia actividades donde se premia la utilizacin de mtodos de produccin ms conocidos, aunque sean de menor eficacia,
en lugar de alentar la innovacin y nuevos emprendimientos. En general, estas
ltimas son las actividades que deben ser autorizadas, puesto que no existan
con anterioridad. Si los procedimientos de autorizacin son sumamente engorrosos, con el propsito oculto de generar oportunidades de sobornos y corrupcin, habr desaliento a esas actividades innovadoras. As se reducir la creacin
de nuevas oportunidades productivas y de empleo.
Estudios empricos han permitido demostrar la magnitud de estas prdidas. As, se encontr, en una muestra de 106 pases, que el mejoramiento en las
condiciones ticas, o sea, la disminucin en el nivel de corrupcin, est asociado con un aumento en la inversin y en la tasa de crecimiento del PBI per cpita

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a) Afecta al crecimiento econmico

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(Mauro, 1998).2 En otro estudio emprico para un panel de alrededor de cien


pases, se demuestra estadsticamente una significativa correlacin negativa entre el nivel de corrupcin y la inversin extranjera directa (IED) (Wei, 2000, p.
303). Un aumento en la magnitud de una desviacin estndar del ndice de
corrupcin usado en el estudio reduce la IED en 28%. En comparacin, un
aumento de los impuestos que gravan la IED en una magnitud equivalente de
una desviacin estndar de la tasa impositiva reduce esa inversin en 20%. Es
decir que, a escala internacional, la incidencia de la corrupcin en las decisiones
sobre inversiones directas desde el exterior parece ser mayor que los aspectos
tributarios que afectan a ese tipo de inversin. Estas relaciones y otras abundantes en la literatura econmica reciente destacan y demuestran que hay adems
una relacin marcada entre corrupcin y factores financieros condicionantes de
mayor volatilidad y riesgos de crisis financieras.
En resumen, la corrupcin es una caracterstica de todas las sociedades en
diferentes grados, pero es particularmente preocupante en los pases en desarrollo, porque influye en el crecimiento econmico, previene inversiones extranjeras y reduce los recursos disponibles para infraestructura, servicios pblicos y
programas para combatir la pobreza.

b) Erosin de la credibilidad
El desarrollo de la democracia y de la economa de mercado dependen en gran
medida del nivel de confianza y de credibilidad de la ciudadana en las autoridades, funcionarios y servidores del sector pblico.
El grado de credibilidad por parte de la ciudadana en las instituciones del
Estado, en los polticos, en los partidos y en la propia gestin de las cosas
pblicas depende en gran medida de la confianza en sus dirigentes y funcionarios. La percepcin de corrupcin genera situaciones de falta de credibilidad que no favorecen la gobernabilidad y la estabilidad del sistema democrtico. En la edicin 2003 de Latinobarmetro, el 42% de los encuestados en
16 pases de Amrica Latina respondieron que la poltica y los polticos han
perdido credibilidad y no la podrn recuperar. En Paraguay, el porcentaje es
an mayor: 44%. Gran parte de esta decepcin se origina en el convenci-

Mauro demuestra que una disminucin en una desviacin estndar en el indicador de


corrupcin est correlacionado con un crecimiento del 4% en la tasa de inversin y con un
aumento de ms de 0,5% en la tasa de crecimiento de PBI per cpita.

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PRCTICAS EJEMPLARES

miento de que entre los polticos existe una buena dosis de deshonestidad.
Ms grave an es que el 65% de los encuestados encuentran que la evolucin
de los estndares ticos y morales de los parlamentarios ha empeorado en los
ltimos aos en Amrica Latina (en Paraguay, ese porcentaje es de 85%).
Algo similar puede encontrarse cuando se revisan los indicadores de credibilidad de otras instituciones de gobierno, como el Poder Judicial. Como resultado, en la regin de Amrica Latina solamente un 31 % de la poblacin encuestada
se mostr satisfecha o medianamente satisfecha con la democracia que funciona en su propio pas. En Paraguay, menos del 9% lo siente as.
stas y otras cifras e indicadores muestran que en nuestra regin latinoamericana se est produciendo un desgaste de la confianza del pblico, en gran
medida a raz de la sospecha de corrupcin que rodea a muchos de los actores
fundamentales de una sociedad democrtica.

c. La corrupcin reduce la efectividad de los proyectos de desarrollo

El sistema de cooperacin internacional para el desarrollo se basa en gran medida en la nocin que los esfuerzos continuados de apoyo a la creacin de instituciones y de infraestructura permitirn la reduccin de la pobreza y la disminucin
de las desigualdades. Las organizaciones internacionales pblicas y privadas de
apoyo al desarrollo fundamentan su accin en este paradigma. Pero la corrupcin puede alterar totalmente los resultados esperados.
Existen efectos muy negativos de la corrupcin sobre la distribucin del
ingreso y la riqueza. Se sabe, por ejemplo, que los pobres reciben un menor
nivel de prestaciones de servicios sociales cuando se cobra un cargo o tasa por
ellos, no importa si es en la forma de tasas legales o como exacciones ilegales o
extorsivas. Sin embargo, cuando hay corrupcin en la distribucin de esos servicios, el cobro de contribuciones o sobornos es particularmente odioso. Es
generalmente una modalidad acompaada de falta de control en las prestaciones mismas por parte de los organismos reguladores. De manera que no solamente deben los pobres pagar arbitrariamente a los grupos corruptos, sino que
muchas veces la calidad de las prestaciones es deficiente. Cuando la corrupcin
ocurre en la prestacin de servicios descentralizados en localidades ms remotas
y alejadas hay, adems, menor posibilidad de eludir los pagos de sobornos. En
cambio, cuando se produce en poblaciones ms cercanas o en centros urbanos
con mayor densidad demogrfica, existe la posibilidad de mayor control social
por parte de instituciones no gubernamentales y de la prensa sobre los funcionarios corruptos. Existe tambin all mayor nmero de alternativas para evitar

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esos pagos ilegtimos, como por ejemplo acudir a otros centros de provisin de
los servicios en cuestin.
Otra manifestacin que afecta a la pobreza es el sesgo que tienen habitualmente los proyectos de inversin del gobierno en contra de la poblacin con
menores recursos econmicos si las decisiones estn afectadas por funcionarios
deshonestos. Cuando la corrupcin es un factor que orienta decisiones, el tamao y la complejidad de proyectos de inversin pueden inclinarse a favor de
aquellos ms grandes y ms complejos. Ese tipo de diseo es de difcil control
poltico, administrativo, parlamentario, de la sociedad civil o de los medios periodsticos. Por lo tanto, se favorecen oportunidades de corrupcin en forma de
contratos, nombramientos, participacin en sociedades de consultora o construccin, etctera. Pero esos proyectos pocas veces son focalizados a favor de los
pobres. Por su misma naturaleza, no resulta posible orientar los resultados hacia
grupos de menores ingresos e, incluso, suelen ser intensivos en capital o con menor generacin de puestos de trabajo por cada dlar gastado, tanto en su ejecucin como en su operacin. Esto significa que tampoco en la construccin de
tales proyectos existir una gran utilizacin de mano de obra de poca calificacin
y bajos ingresos.
La existencia de estas prcticas debilita el apoyo del pblico en los pases
donantes para apoyar proyectos de desarrollo con recursos de donacin y
concesionales. As, la corrupcin perjudica a los pobres por la mala utilizacin
de los recursos pblicos, inclusive los derivados de las fuentes extranjeras, e
impide la salida de la trampa estructural de la pobreza en que se debaten muchos pases.

IV. HERRAMIENTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIN


La experiencia ha demostrado que no es posible combatir la corrupcin mediante un solo enfoque. Para garantizar el xito es necesario un conjunto de
acciones y una gama amplia de estrategias coordinadas e integradas lo ms posible, tanto a nivel nacional como internacional.
A nivel nacional se requiere actuar en tres reas:

a) Gobierno
Cuando el Estado es efectivo en sus tareas bsicas, es la mejor barrera contra la
corrupcin. Se requiere de un Estado con un Poder Ejecutivo que gobierne a

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PRCTICAS EJEMPLARES

travs de una administracin pblica eficaz, eficiente y transparente; un rgano


legislativo deliberativo y fortalecido en sus capacidades de control poltico; y
una justicia capa?, de investigar oportuna y eficazmente los delitos y castigar a
los delincuentes. La separacin y el adecuado equilibrio de los poderes pblicos, es fundamental para combatir la corrupcin.
Posibles acciones en la lucha anticorrupcin:
Fortalecer la administracin financiera del Estado mediante el establecimiento de sistemas impositivos, presupuestarios, aduaneros y de control
financiero ms simples y eficientes, junto al diseo de polticas y sistemas
de administracin del gasto pblico ms transparentes, que reduzcan los
niveles de derroche e improductividad.
Establecer sistemas de adquisicin y contratacin pblica eficientes y transparentes.
Reducir la excesiva regulacin y establecer sistemas modernos, eficientes,
simplificados y transparentes que -especialmente en el contexto de los
procesos de privatizacin garanticen la competencia y eficiencia en el
suministro de bienes y servicios. Ello requiere el fortalecimiento institucional de las superintendencias y contraloras.
Desarrollar un verdadero servicio civil basado en la profesionalizacin de
la funcin pblica, que garantice la autonoma del Estado en relacin
con los intereses corporativos y polticos y asegure una mayor eficiencia
en la gestin estatal.
Disear y ejecutar reformas en el poder judicial que permitan un sistema
de justicia independiente, eficiente, confiable y de amplia cobertura.
Fortalecer los rganos legislativos para que mejoren su capacidad tcnica
legislativa, sean verdaderas instancias de participacin y representacin
de los ciudadanos y ejerzan su responsabilidad bsica de fiscalizacin y
control.
Dentro de todas las herramientas desarrolladas para combatir la corrupcin, se
ha puesto nfasis, ltimamente, en el gobierno electrnico, el uso de la tecnologa de informacin y comunicacin a travs de Internet, que abre los procesos
del gobierno y permite el acceso del pblico a la informacin. El gobierno electrnico implica la publicacin de informacin en un sitio en la Red (website)
para que los ciudadanos puedan conectarse con las agencias pblicas, descargar
formularios o solicitudes y utilizar la capacidad de comunicacin para acceder a
diferentes servicios del gobierno. El gobierno electrnico lleva a una mayor
transparencia y reduce la corrupcin administrativa. Tambin reduce la discre-

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cionalidad y la oportunidad de decisiones arbitrarias a los funcionarios que


reciben solicitudes y tienen que analizar caso por caso.
Para reducir la corrupcin efectivamente, el diseo de las aplicaciones del
gobierno electrnico debe considerar, de manera especfica, algunas caractersticas que llevan a una mayor transparencia y rendicin de cuentas: 1) aumentar
el acceso a la informacin, 2) asegurar que las reglas sean transparentes y aplicadas a decisiones especficas, y 3) crear la habilidad de corroborar los pasos seguidos por los funcionarios en las decisiones y acciones. Si todos esos objetivos se
cumplen, la corrupcin puede reducirse significativamente. Si se ignora alguno
de ellos, se puede frustrar el propsito. Muchos sitios (websites) de gobiernos no
son efectivos porque focalizan solamente en proveer acceso electrnico a la informacin y no se pone muchos esfuerzos para asegurar el aumento de la
transparencia y la rendicin de cuentas a la sociedad.

b) Sector privado
En todo acto de corrupcin puede distinguirse la presencia de algn actor del
sector privado que, en forma activa o pasiva, sirve como referente en !a relacin
con el funcionario pblico. Las herramientas para combatir la corrupcin deben,
por lo tanto, necesariamente incluir las acciones que se pueden llevar adelante
con dicho sector para minimizar o controlar mejor los actos de corrupcin.
Los cdigos de conducta son herramientas importantes. Estudios realizados acerca de las mejores prcticas de programas anticorrupcin, utilizados por compaas norteamericanas, demuestran que la efectividad de
los cdigos de conducta para controlar el comportamiento corporativo
depende de las polticas de cumplimiento que adopten las compaas y
de la asuncin de compromisos por parte del nivel gerencial. Un factor
fundamental,'para evaluar el rol de los cdigos de conducta para combatir el soborno, es la interaccin con los programas del gobierno. La efectividad de los cdigos de conducta se intensifica con las medidas adoptadas por el gobierno, y viceversa, los cdigos de conducta refuerzan la
efectividad de los programas del gobierno para combatir el soborno. Por
ejemplo, el grado de severidad de las penas en leyes y cdigos penales es
indicativo de la importancia que el gobierno asigna a dichos cdigos y
ayudan a su efectividad (los gerentes se preocuparn ms si estn expuestos a pasar largas penas en prisin a raz de sus delitos (Transparencia
Internacional y Banco Mundial, 1998).

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PRCTICAS EJEMPLARES

Como se indica en una seccin anterior, la captura del Estado por poderosos grupos privados es una seria amenaza al funcionamiento honesto
de la gestin pblica. En ese sentido, las herramientas ms importantes
para controlar esa amenaza son la existencia de mercados competitivos,
transparentes y efectivos. Para ello, la reforma de las instituciones y la
legislacin que lleva a esa liberalizacin es un requisito. Dichas reformas,
sin embargo, han servido a veces como vehculos para favorecer grupos
de influencia y disimular precisamente aquello que se quiere evitar. Por
lo tanto, el proceso de liberalizacin econmica, eliminacin de controles innecesarios, clarificacin y simplificacin de reglas, regulacin de
servicios pblicos privatizados y otras acciones similares debe ser objeto
de absoluta transparencia y monitoreo ciudadano. A pesar de que en
aos recientes han surgido voces de rechazo a las reformas econmicas,
ellas siguen siendo necesarias y quizs hoy ms que nunca, debido a que
se conoce mejor dnde han fallado algunas instituciones y procedimientos, pero se ha demostrado tambin su formidable poder para mejorar las
condiciones de eficiencia asignativa de recursos en las economas emergentes.
Desde el punto de vista del sector privado y de las herramientas para mejorar su
accin frente a la corrupcin, se han aprendido lecciones acerca del control
para el mejor funcionamiento de la gobernanza interna de las organizaciones y
corporaciones privadas. Los escndalos recientes, ocurridos tanto en pases desarrollados como en desarrollo, ensean que hay an mucho margen para mejorar las condiciones y exigencias de transparencia y seguridad en el control de
los procedimientos internos de empresas. Esto es especialmente as en aquellas
empresas que son de propiedad del pblico a travs del mercado de acciones o
las que brindan servicios pblicos regulados.

c) Rol de la sociedad civil


Para garantizar el xito de los programas contra la corrupcin, es necesario involucrar a la sociedad civil. nicamente con la participacin de organizaciones
de la sociedad civil en la discusin, diseo, implementacin, monitoreo, control y evaluacin de las polticas y las reformas institucionales pueden ellas ser
viables y sostenibles.
stas son algunas de las acciones que pueden favorecer la presencia de la
sociedad civil como parte de la lucha contra la corrupcin:

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La identificacin de los modos y medios de participacin debern tomar


en cuenta las condiciones especficas de cada contexto institucional, social y econmico. A ttulo ilustrativo puede mencionarse: las audiencias
pblicas, grupos focales, encuestas de opinin, comisiones ciudadanas y
monitoreo social. Varios de stos constituyen instrumentos muy efectivos de control sobre la gestin pblica.
Se debe fortalecer la presencia activa de la comunidad organizada creando ambientes de solidaridad favorables a la formacin de capital social.
La participacin ciudadana en los asuntos pblicos es un complemento a
las polticas de transparencia. Cuanto mayor sea la proximidad de los
ciudadanos a las esferas de decisin pblica, ya sea en trminos de informacin o de participacin, mayor ser la probabilidad de que el fundamento u objetivo de tales decisiones concuerde con el inters general o
con el de los directamente afectados o beneficiarios de las mismas. As, se
reduce el riesgo de captura de esas decisiones por parte de grupos que
promueven intereses particulares, o de aparatos polticos y burocrticos
que, sirvindose de la opacidad y de la discrecionalidad, promueven o
representan intereses particulares otros que los relevantes a la decisin
(Demichelis, 2003).
Es importante que el involucramiento del ciudadano en asuntos pblicos pueda canalizarse mediante mecanismos adecuados para garantizar
su incidencia efectiva y para asegurar la vigencia de los principios de
igualdad y debido proceso. Estos mecanismos deben facilitar y no entorpecer la calidad y eficiencia de la gestin de gobierno.
Los pases que han involucrado a la sociedad civil, mediante audiencias pblicas
en las regulaciones y procedimientos legislativos y en el control de instituciones,
han conseguido la evolucin de las polticas e instituciones necesarias para cambiar las circunstancias (Transparencia Internacional y Banco Mundial, 1998).
El acceso a la informacin se ha convertido en la fuerza motora que une a
cientos de organizaciones y movimientos cvicos en todo el mundo (Eigen, 2003,
p. 10). Desde las asociaciones comunitarias rurales hasta las campaas transnacionales, estos grupos cvicos estn haciendo valer el derecho de los ciudadanos
de saber qu hacen sus gobiernos, las organizaciones internacionales y las corporaciones privadas y cmo se asignan los recursos pblicos. Algunos de estos
reclamos reflejan directamente inquietudes anticorrupcin. Sin informacin
los ciudadanos se convierten en presa fcil de los corruptos y abusivos.
Es necesario proveer a los ciudadanos de acceso a la informacin que est en
poder del gobierno a fin de ejercer de mejor manera sus derechos en muchas

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PRACTICAS EJEMPLARES

facetas de su vida cotidiana. Este acceso a la informacin de dominio pblico


permite mayor confianza en las instituciones y asegurarse de que las mismas
estn trabajando efectiva y eficientemente. Los gobiernos deben desarrollar
polticas articuladas sobre apertura de la informacin, y deben asimismo difundirlas ampliamente de manera que garanticen el mayor acceso posible para los
ciudadanos y los medios por igual, tanto a nivel local como nacional. Se debe
garantizar formalmente el derecho de acceso a la informacin pblica que confiere la ley.
Las instituciones que administran los registros y bases de datos deben garantizar que la informacin que tienen derecho a recibir los ciudadanos sea exacta,
completa y fcilmente accesible, y que la informacin esencial llegue a la gente
en un formato y lenguaje comprensibles. Muchas veces la informacin que se
necesita puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes
Los medios de comunicacin tambin son socios en la lucha contra la corrupcin. Muchos de los que ocupan cargos pblicos se ven ms tentados a
abusar de sus posiciones cuando estn seguros de que no hay riesgo de ser expuestos pblicamente y a veces hasta humillados por la prensa.
En la medida en que los medios sean independientes, pueden ser efectivos
controladores pblicos de las conductas de los funcionarios del Estado. Hay un
sinnmero de casos donde los medios de prensa descuidan el rol que debieran
ejercer en defensa de los derechos de los ciudadanos y, en cambio, alimentan
vnculos indebidamente estrechos con lderes polticos. En este marco, no es
factible que los medios puedan arrojar luz a casos de corrupcin.
La presin poltica y las relaciones impropias con figuras pblicas no son los
nicos obstculos que se interponen en el camino de asegurar altos estndares
periodsticos. En muchos pases, la concentracin de la propiedad de los medios en pocas manos amenaza cada vez ms el rol vital de los medios en la lucha
anticorrupcin.

d) Instituciones internacionales
En el mbito internacional tambin se necesita una accin coordinada para
combatir el flagelo de la corrupcin. Las instituciones de cooperacin internacional para el desarrollo vienen realizando esfuerzos para mejorar el control y
detener la corrupcin en el uso de sus fondos de prstamo concesional o donacin. En los ltimos aos se han vuelto ms exigentes, insistiendo en la necesidad de comprometerse con las polticas y procedimientos anticorrupcin. La
insistencia de los donantes en que la sociedad civil goce de un acceso completo

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al monitoreo de gastos y que pueda verificar que la ayuda llegue a los beneficiarios y proyectos para los cuales fue destinada, como escuelas, hospitales, etc., es
una accin que va en la direccin correcta de involucrar a los destinatarios
directos en el mejor uso de aquellos recursos.
A raz de la creciente importancia que la comunidad internacional otorga a
la buena gobernabilidad de cada pas como un activo que beneficia a todos los
pases, se han desarrollado herramientas e instrumentos que se usan a nivel
internacional para combatir la corrupcin. Algunos de ellos son:
Convenciones internacionales
Varios son los acuerdos internacionales en este sentido, por ejemplo, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (oEA),3 cuyo propsito entre otros es el
de "promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados partes, de
los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin".
En el mbito de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OECD), en 1997 se firm la Convencin para combatir el soborno de funcionarios
pblicos en transacciones comerciales internacionales, en la cual los 29 pases que
la ratificaron establecen su decisin de transformar en delitos nacionales las
acciones de soborno a funcionarios de terceros pases y proveer asistencia legal
mutua para el enjuiciamiento de los responsables.
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
Las organizaciones privadas internacionales sin fines de lucro, que genricamente
se conocen como ONG, han comenzado a desempear desde la ltima dcada un
papel cada vez ms importante en definir los tonos del dilogo en muchas materias de inters de los pases, en particular en lo referido a la corrupcin.
Algunas, como Transparcncy International, tienen un papel fundamental.
Su misin es alertar sobre los riesgos y efectos de la corrupcin y ayudar a combatirla a travs de coaliciones nacionales e internacionales, estimulando a los gobiernos a establecer e implementar efectivas leyes, polticas y programas
anticorrupcin. Asimismo, busca aumentar la informacin de la opinin pblica, y su apoyo en el entendimiento de los programas anticorrupcin, estimular la transparencia pblica y la rendicin de cuentas en las negociaciones inter3 Para conocer en detalle las caractersticas de la Convencin visitar: http://www.oas.org/
juridico/english/FighcCur.html

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PRCTICAS EJEMPLARES

nacionales, y en la administracin de sistemas de adquisicin y contratacin


pblica entre otros. Transparencia Internacional publica anualmente, desde hace
ya varios aos, diversos ndices referidos a la corrupcin que tienen mucha
difusin y han ayudado a poner el tema en las agendas de polticas nacionales e
internacionales. El ms conocido es el ndice de Percepcin de la Corrupcin,
aunque tambin son muy relevantes otros indicadores, corno el Barmetro Global
de Corrupcin y la Encuesta de Pagos de Sobornos.4
Organismos multilaterales
Desde la mitad de la ltima dcada, ante el creciente convencimiento sobre los
graves efectos de la corrupcin, los organismos financieros multilaterales han
tomado seriamente el tema como parte de su mandato. Tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional y los dems organismos regionales
de financiamiento han declarado su decisin de contribuir a la lucha contra
esta perniciosa prctica. En una seccin anterior se ha indicado la direccin en
la Red donde pueden encontrarse innumerables referencias sobre la tarea que
llevan adelante el Banco Mundial y el FMI en apoyo a los pases como aspecto
central de sus agendas.
El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, ha emprendido acciones concretas, financiado investigaciones y estudios, organizado conferencias y adems ha
establecido con los gobiernos sistemas de adquisicin de bienes y servicios que aseguren la transparencia, la igualdad y la libre competencia, entre otros aspectos.
El Directorio Ejecutivo del BID, en el mes de febrero de 2001, aprob el
documento "Fortalecimiento de un marco sistmico contraa corrupcin", que
articula una serie de mandatos y guas dirigidos a minimizar oportunidades de
corrupcin en el interior de la institucin, en el contexto de operaciones que el
Banco financia con sus recursos, y en sus pases miembros beneficiarios. En las
reas de asistencia a los pases, el documento indica que "toda vez que el Banco
y sus prestatarios consideren que la corrupcin pueda ser una restriccin para el
logro de objetivos fijados en un proyecto o programa de cualquier sector, se
incorporarn componentes especficos para prevenir la corrupcin en la operacin que se financia".
El documento seala tambin que "han aumentado las oportunidades del Banco de enfocar ms directamente la corrupcin en sus programas de prstamo". El

Puede encontrarse informacin sobre Transparency International en: http://www. transparency.org/

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documento promueve la expansin de acciones en esta lnea cuando se interviene al


nivel descentralizado del gobierno, cuando se manejan procesos de privatizaciones,
cuando se desarrollan programas sociales y cuando se interviene en nuevas reas de
trabajo tales como la reforma comprensiva del servicio civil, la incorporacin de
sistemas modernos de comunicaciones y de tecnologa de la informacin en la gestin del sector pblico y la formulacin de marcos legales adecuados para las adquisiciones estatales entre otras. Finalmente, agrega que el sector privado y la sociedad
civil tambin contribuyen a dar forma a la accin de gobierno y a la conducta de los
empleados pblicos y que el Banco continuar apoyando una intervencin ms
activa de parte de la sociedad civil y del sector privado en los asuntos pblicos y una
alianza ms eficaz en el manejo de los temas sociales.
En la actualidad, el Directorio Ejecutivo del Banco est analizando y pronto a
aprobar una "Estrategia para promover la participacin ciudadana en las actividades del Banco". Este documento ha sido fruto de la reflexin interna, de la experiencia operativa en aos recientes y de la consulta con innumerables instituciones pblicas y privadas que han transmitido sus propias ideas e iniciativas acerca
de la participacin. El objetivo de la estrategia es establecer criterios de intervencin, lincamientos operativos y mbitos de accin para esa participacin, pues se
reconoce que el fortalecimiento de relaciones con los ciudadanos ayuda a la mejor
formulacin de polticas y es un elemento clave de buen gobierno, construye
confianza en las autoridades y eleva la calidad de la democracia. Asimismo, se
entiende que la participacin de los ciudadanos contribuye a reducir las oportunidades de corrupcin y que al aumentar la transparencia de los actos de gobierno
frente a sus destinatarios, mejora su eficacia y eficiencia.

V. PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL


CONTRA LA CORRUPCIN EN PROYECTOS DEL BID

Como parte del mandato al BID indicado en la seccin anterior, se han multiplicado las acciones en contra de la corrupcin y sus efectos. En materia de participacin de la sociedad civil en los programas de prstamo y en los de cooperacin tcnica, a continuacin se dan algunos ejemplos que tratan de resumir
diversas modalidades de participacin ciudadana a favor de la tica y de la honestidad en las instituciones prestatarias. Los casos que se describen a continuacin corresponden a proyectos localizados mayoritariamente en pases de la
Regin 1 del BD, es decir Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

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PARTICIPACIN DE LA CIUDADANA EN LA LUCHA..,

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PRCTICAS EJEMPIARES

La creacin de un sistema de control o monitoreo social de programas de gasto


pblico tiene como fin sentar las bases para el desarrollo de un proceso sostenible de construccin y fortalecimiento de capacidades ciudadanas individuales,
grupales, comunitarias, institucionales y locales para asegurar que el uso y asignacin de recursos pblicos se realice de manera transparente, eficaz y equitativa. Sus objetivos especficos son:
a) Dotar y fortalecer las capacidades de la sociedad civil, tanto a nivel de
organizaciones como individuos, para ejercer el control social del uso de
recursos pblicos, especialmente aquellos destinados a financiar las emergencias sociales.
b) Proveer informacin relevante sobre el cumplimiento de metas y uso de
los recursos pblicos, destinados a financiar los programas de proyectos
sociales/emergencia social, cofinanciados por el gobierno nacional y los
recursos de financiamiento internacional, y difundir los resultados de
este monitoreo.
Dos casos recientes son los de la Argentina y Paraguay. En la Argentina, el
BID, el Banco Mundial y el PNUD han apoyado la formacin del consorcio
"Foro del Sector Social Nacional (Federacin Argentina de Asociaciones Civiles y Fundaciones)", que fue elegido para llevar adelante las actividades de
monitoreo social de los programas de emergencia social del gobierno nacional
en febrero de 2003. Algunos de los programas monitoreados son el de becas
de retencin escolar, ndice de Desarrollo Humano, Medicamentos bsicos,
Promeba y otros.
En Paraguay el el Banco Mundial, PNUD y GTZ (Cooperacin Tcnica Alemana) han conjugado recursos para apoyar un sistema similar donde los proyectos a monitorear son:
Proyecto de administracin de recursos naturales (PARN) (en ejecucin)
Salud materna y desarrollo infantil (en ejecucin)
Proyecto de agua potable y rural y saneamiento ambiental (en ejecucin)
Desarrollo comunitario (Prodeco) (a partir de su ejecucin)

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Monitor social (Argentina, Paraguay)

PARTICIPACIN DE LA CIUDADANA EN LA LUCHA...

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Un componente del programa sobre Participacin ciudadana en las polticas y


programas pblicos tiene como objetivo principal fortalecer la capacidad del Estado para incorporar la participacin ciudadana en polticas y programas pblicos y generar la reponzabilizacin ("empoderamiento") de la ciudadana para
que sus instituciones tengan impacto en los asuntos que la afecten. Para lograr
este objetivo, se plantearon actividades en temas tales como el sistema de seguimiento de programas pblicos, asistencia tcnica en el diseo de polticas y
programas pblicos, observatorio social, fortalecimiento institucional de entidades de la ciudadana y defensora del ciudadano.
Un logro destacado de este componente es la elaboracin de Planes regionales de participacin ciudadana, que contienen los compromisos de los gobiernos
regionales en esta materia.

Plan Nacional de Integridad (Paraguay)


Este programa busca desarrollar y consolidar mecanismos institucionales que
reduzcan la corrupcin en el sector pblico paraguayo, por medio del establecimiento de instrumentos efectivos de seguimiento y control de la sociedad civil
sobre la cosa pblica. El programa se lleva a cabo a travs del Consejo Impulsor
del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), que logr el compromiso de todos
los candidatos en cuanto al cumplimiento de sus respectivos programas
anticorrupcin mediante la firma de un Acta de Compromiso.

Transparencia en Cuentas Pblicas (Cooperacin Tcnica Regional)


La organizacin contable de los Gobiernos sigue mostrando grandes deficiencias,
lo que ha impedido un manejo ms transparente de los recursos pblicos. Para
ayudar a desarrollar un nuevo ordenamiento contable en algunos pases de Amrica Latina, el BID decidi, con el concurso de la Asociacin Interamericana de
Contabilidad, AIC, apoyar este programa, que busca el fortalecimiento de la transparencia fiscal mediante la implementacin de las Normas Internacionales de
Contabilidad para el Sector Pblico, NICSP. stas se han desarrollado con base en
los intereses de los distintos usuarios de informacin de los estados financieros de
las entidades pblicas. En una primera etapa el programa beneficiar a los siguientes seis pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Per y Uruguay.

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Fortalecimiento de las Alianzas entre el Estado y la sociedad civil (Chile)

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PRCTICAS EJEMPLARES

Asistencia para el cumplimiento de las NICSP;


Apoyo para la difusin e implementacin.
Este segundo componente es de gran trascendencia, por cuanto se busca que la
sociedad y en especial la comunidad de profesionales nacionales en administracin financiera pblica tengan acceso y se sensibilicen, por una parte, acerca de
la utilidad que la aplicacin de los estndares internacionales de contabilidad
para mejorar la calidad y confiabilidad de la informacin en los niveles nacional
y territorial, y, por otra, sobre cmo a partir del ordenamiento integral de la
informacin financiera, en torno a un sistema de base contable, se pueden mejorar los controles y combatir efectivamente la corrupcin en el aparato estatal.

ndices de Integridad para Instituciones Pblicas


(Cooperacin Tcnica Colombia)
Esta cooperacin tcnica, que se ha aprobado recientemente, tiene como objetivo general incrementar el conocimiento del pas acerca de la corrupcin y
cuestiones sobre la integridad en las instituciones pblicas nacionales, regionales y locales de Colombia, por medio de herramientas de medicin cuantitativas y cualitativas.
Un actor principal en la lucha contra la corrupcin en Colombia es la bien
conocida y respetada ONG Transparencia por Colombia (TPC). La actividad de
esta ONG ha probado ser muy til para el sector pblico, especficamente con el
diseo de nuevos indicadores que permiten medir los niveles de corrupcin en
las principales instituciones del sector pblico. Un resultado reciente de su trabajo es la publicacin del ndice de Integridad para Instituciones Pblicas 2002,
que analiz 88 instituciones pblicas nacionales en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. En el ndice, se usan un conjunto de indicadores para medir
tres factores: transparencia, control y sancin, e institucionalidad.
En el marco de esta cooperacin tcnica, se espera que Transparencia por
Colombia ample la calidad del ndice a nivel nacional y adapte su diseo conceptual a las condiciones imperantes en las administraciones departamentales y
municipales.

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El programa incluye dos componentes principales:

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Fortalecimiento del sistema de proteccin al consumidor


(Paraguay, Brasil y otros pases)
El objetivo general del proyecto en Paraguay es contribuir al fortalecimiento
del Sistema de Proteccin al Consumidor (SPC), buscando con ello una mayor
transparencia en las relaciones de compra y venta de productos y servicios entre
los agentes en el mercado. Para lograr esto se pretende:
crear mecanismos para la concientizacin y difusin de las normas respectivas a la defensa del consumidor, promoviendo la activa participacin de
las asociaciones de consumidores y de otras organizaciones sociales;
estimular entre los empresarios la mayor generacin posible de informacin sobre las caractersticas, estndares y calidad de los productos y servicios ofrecidos en el mercado y propiciar as la mayor transparencia posible; hacer efectiva la aplicacin de las normas mediante la incorporacin de un grupo de cinco municipalidades al SPC, as como mediante la
formacin de los equipos humanos tcnicos encargados de aplicarlas,
La operacin en el Brasil tiene como objetivo principal incrementar la participacin del consumidor en el proceso de privatizacin de los sectores de servicios pblicos (agua, energa elctrica, telecomunicaciones), y adems en la fiscalizacin y control de la prestacin de esos servicios bsicos. Especficamente,
se busca fortalecer la participacin de las asociaciones de consumidores en representacin de los intereses de los consumidores en el proceso de formulacin de
polticas sectoriales que conduzcan al desarrollo de marcos normativos y organismos fiscalizadores justos, transparentes y eficaces, y tambin apoyar y adiestrar a
las actuales asociaciones de consumidores.

Fortalecimiento institucional de la Defensora del Pueblo (Paraguay)


El objetivo principal de este proyecto recientemente aprobado es contribuir a
promover y velar por el cumplimiento de los derechos y garantas de las personas, en relacin con las actividades administrativas del sector pblico, y a divulgar, proteger y defender los derechos humanos en el pas. El objetivo especfico
es apoyar el inicio del proceso de fortalecimiento institucional y modernizacin
operativa de la Defensora del Pueblo en la Repblica del Paraguay.
Los componentes incluidos en el proyecto son los siguientes:

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PARTICIPACIN DE IA CIUDADANA EN LA LUCHA...

PRCTICAS EJEMPLARES

Fortalecimiento Institucional, cuyo propsito es contribuir al cumplimiento


de la misin y eficiente desempeo de las funciones de la Defensora del
Pueblo.
Plan de Capacitacin, cuyo propsito es lograr que los funcionarios de la
Defensora alcancen un mejor desempeo de sus responsabilidades y brinden mejor atencin a los ciudadanos.
Estrategia de Comunicacin y Atencin de Denuncias, para difundir a todos los habitantes del Paraguay el papel y las funciones de la Defensora
del Pueblo, desarrollando una campaa promocional amplia e integral
para que los residentes sepan dnde, cmo y cundo acudir a reclamar
sus derechos y presentar sus quejas.

Foro sociedad civil y Estado (Paraguay)


Los objetivos fundamentales del programa de cooperacin tcnica son:
generar consensos que permitan articular una visin compartida entre la ciudadana y las instancias estatales sobre la formulacin de prioridades y
lneas de accin para la insercin regional e internacional de Paraguay, y
crear un espacio formal en el Ministerio de Relaciones Exteriores donde
se pueda canalizar la visin de la sociedad civil dentro de la agenda de
relaciones exteriores.
Para alcanzar estos objetivos se incluyeron los siguientes componentes:
establecimiento del Foro Sociedad Civil y Estado para la Insercin Internacional de Paraguay;
creacin de un grupo de trabajo Centro Paraguayo de Estudios Internacionales MRE, para que coordine la realizacin del foro e incorpore los
resultados dentro de la agenda de relaciones exteriores del pas, y
establecimiento de una red de informacin y comunicacin.

Operaciones vinculadas a mtodos alternativos de solucin de conflictos


(Argentina, Paraguay, Solivia, Chile y otros pases)
En la Argentina, la Red Nacional de Arbitraje y Mediacin Comercial tiene el
objetivo general de contribuir a mejorar la competitividad y eficiencia econ-

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mica de la actividad empresarial, as como el clima para la inversin privada, a


travs del apoyo a la consolidacin y armonizacin de mtodos alternativos de
resolucin de controversias comerciales en el mbito nacional, y garantizar la eficiencia y calidad en la prestacin del servicio. Como objetivos especficos se
definieron: a) el establecimiento de una Red Nacional de Centros de Mediacin y Arbitraje Comercial, y b) el fortalecimiento de la capacidad institucional
de los centros participantes en la Red.
En Bolivia, el programa de Conciliacin y Arbitraje Comercial tiene como
objetivo general mejorar las condiciones para el desarrollo de la actividad econmica privada, creando un ambiente de confianza, transparencia y segundad en la
resolucin de conflictos comerciales. El objetivo especfico es consolidar el sistema de Mtodos Alternos de Solucin de Conflictos (MASC) existente en el pas.
En Chile, el Programa de Servicios Arbitrajes y Mediaciones Comerciales
tiene el objetivo general de contribuir al desarrollo de una cultura de solucin
de conflictos comerciales por mtodos extrajudiciales, contribuyendo as al
descongestionamicnto del sistema de justicia ordinario, y ayudar a establecer
un clima favorable a la inversin privada. Los objetivos especficos son: a) fortalecer la capacidad tcnica y administrativa del Centro de Arbitraje y Mediacin
de la Cmara de Comercio de Santiago para brindar servicios eficientes; b)
capacitar arbitros, mediadores y actuarios de los juicios arbitrales; c) promover
la utilizacin de los mtodos alternativos de solucin de conflictos en las comunidades empresarial, judicial y legal de Santiago y Valparaso.
En Paraguay, el programa de Mtodos Alternos de Solucin Conflictos tiene el objetivo general del Programa de mejorar las condiciones del comercio y
de la inversin mediante la promocin de un sistema confiable para la solucin
de disputas comerciales. Eventual mente, el mayor uso de la Resolucin Alternativa de Disputas (RAD) en el mbito comercial y en otros, contribuir a mejorar el acceso a la justicia y a aliviar la sobrecarga del Poder Judicial.
En todos los casos, los programas que apoyan procedimientos de solucin
alternativa de conflictos proponen una mayor participacin ciudadana que, en
condiciones de transparencia y eficiencia, permitan resolver cuestiones litigiosas
evitando la sobrecarga de las instituciones judiciales y las oportunidades de
comportamientos corruptos en ese Poder.
Una serie de muchos otros proyectos de prstamo, y de cooperaciones tcnicas sirven para incorporar la participacin ciudadana, a travs de sus organizaciones libres, en componentes y actividades que tienen el objetivo general o
especfico de reducir la corrupcin y de mejorar el ambiente tico en las diversas instituciones de nuestros pases.

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PARTICIPACIN DE LA CIUDADANA EN LA LUCHA...

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PRCTICAS EJEMPLARES

Barhan, P. (1997), "Corruption and development. Arevewofissues", JournalofEconomic


Literature, vol. xxxv, nm. 3, septiembre, pp. 1320-1346.
Demichelis, R. (2003), "Iniciativas para incrementar la transparencia y prevenir la corrupcin". Fichas de Trabajo, BID.
Eigen, R (2003), "Global Corruption Report", Transparencia Internacional.
Hellman J. y Kaufmann, D. (2001), "Confronting the challenge of State capture in
transition economics", Finance and development, vol. 38, nm. 3, septiembre.
Mauro, P. (1998), "The effects of corruption on growth investment and government
expenditure", Working Paper 96/98, Washington, FMI.
Transparencia Internacional y Banco Mundial (1998), New Perspectives on Combating
Corruption, Washington.
Wei, S. J. (2000), "Local corruption and global capital flows", BrookingPapers in Economic
Activity, vol. 2.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

El presupuesto participativo y el Estado*

La importancia de las ciudades modernas, en lo que se refiere a nuevas experiencias polticas y a la creacin de nuevas instituciones, se acentu mucho
ltimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el
mbito de las universidades y en los medios polticos, sino tambin junto a
millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a
proponer soluciones para sus innumerables "dramas".
Tal situacin ocurre no slo porque el proceso de globalizacin econmica
reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que "llama la atencin" del mbito local), sino tambin porque las ciudades estn sobrecargadas de problemas,
frente a la creciente urbanizacin del mundo en los ltimos treinta aos. Los
gobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestiones y sus gestores son presionados de forma cada vez ms intensa. "Las respuestas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente ms efectivas; las
respuestas llegan al ncleo de las realidades locales, basadas en las percepciones
locales, en sus motivaciones y cultura" (Ruble et al., 1996, p. 1), dicen los acadmicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es un
consenso: el punto de partida "local" es bsico para polticas sociales eficientes.
Las soluciones "nacionales" normalmente planeadas por burcratas que no
viven lo cotidiano de la poblacin son cada vez ms impotentes. Los socilogos, economistas y dems cientficos sociales profundizaron en las ltimas dcadas sobre los estudios acerca del nuevo papel de las ciudades en el nuevo
contexto mundial. Este esfuerzo es tambin necesario para reconstruir al Estado nacional, no solamente a partir "de arriba", sino tambin a partir "de abajo",
o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralizacin y de nuevos procesos de
democratizacin, que puedan ser experimentados y fusionados con la vida cotidiana de la poblacin.
* Extrado de diversos trabajos del autor sobre la experiencia del Presupuesto Participativo en
la ciudad de Porto Alegre,
" Ex Alcalde de Porto Alegre, actual Ministro de Educacin del Brasil.
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Tarso Genro**

PRACTICAS EJEMPLARES

Tambin es un consenso entre los estudiosos ms importantes de las cuestiones


urbanas que "el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafos urbanos
y de construir un proyecto de ciudad, as como de liderarlo, tiene que ser un gobierno promotor''(Castells y Broja, 1996, p. 158). El gobierno local debe hacer, emprender, intervenir, no solamente "administrar" servicios. La formulacin es justa, pero
insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno "promotor", pues las mismas
inversiones pueden dividir an ms a la sociedad y aumentar sus diferencias sociales. Lo correcto sera preguntar: promotor de que? De quien? De qu proyecto de
sociedad? Cules son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad,
inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pensar en el futuro de forma estratgica, planeando su desarrollo econmico, la
cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aun de un nuevo
tipo de ciudadana. Los "modelos" para pensar nuevamente en el futuro de las
ciudades, evidentemente, tienen fundamentos ideolgicos y polticos y la "forma", as como el "contenido" de las propuestas de los gobiernos locales estn
vinculados a la siguiente pregunta: quines son sus destinatarios?
La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre con el Presupuesto
Participativo no es comn. No se trat simplemente de "incentivar" la participacin popular de una forma espontnea de "hacer obras" o simplemente "aceptar" los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevo
centro de decisiones que, junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democratizaron efectivamente a la accin poltica e integraron a los ciudadanos comunes en un nuevo "espacio pblico". Un espacio pblico no tradicional, que le
dio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadana e instig a los ciudadanos a ser ms exigentes y ms crticos.
Este nuevo centro decisivo, que incidi directamente sobre el carcter y la
oportunidad de las inversiones pblicas, fue fundamental para generar distribucin de renta y contribuir con la socializacin de la poltica. Distribuir renta
sin socializar la poltica es muy poco y puede acarrear cierto tipo de paternalismo,
que es nocivo para la afirmacin de la autonoma de los individuos y de las
organizaciones con base en la sociedad. Socializar la poltica sin tocar a la renta
puede promover el desaliento ante la eficacia de la lucha poltica y la "retirada"
de las personas para el mbito cada vez. ms privado de sus existencias.
A raz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da
cierto tipo de respuesta a la llamada "crisis del Estado":
La crisis del Estado, sin embargo, no est asentada solamente en su fragilidad para
dar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Est

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asentada, tambin, en la profundidad de su poca transparencia e impermeabilidad


para lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevos
conflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identidades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de los
individuos. La desestructuracin del modo de vida moderno, que tiene en la destruccin del mundo fabril tradicional (tpico de la revolucin industrial) y de la
estructura de clases de la cual l enseaba su ejemplo ms paradigmtico, y la fragmentacin de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocrtica
del Estado, que ya no consigue volverse legtimo nuevamente frente a los ciudadanos. Si la previsibilidad del voto cada cuatro afios, que es, al mismo tiempo, la fuerza
y la debilidad de la representacin, siempre confiri un tra?,o de insuficiencia a la
legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho ms,
porque la complejidad, la fluidez y la dinmica del tejido social exigen una permanente confirmacin de la legitimidad del poder (Utzig, 1996, p. 213),

La larga cita tiene una razn de ser. En los das que corren, el Estado en general,
y el Estado brasileo en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritariamente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce por
toda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad de
las instituciones polticas, es sentida por el ciudadano comn como una "impotencia del Estado". El ciudadano comn siente que el Estado hace caso omiso
con relacin a sus necesidades y l, en consecuencia, se torna una presa fcil de
la ideologa neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado "incompetente", que slo sabe "sacarle" recursos a la sociedad.
El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, ciertamente, no es perfecto ni resuelve este dilema histrico. Es ms, el Presupuesto
Participativo no slo debe estar en constante mutacin (para renovarse y adaptarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadana), sino que debe ser
visto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe drsele prioridad
constantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a travs
de una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible reformarlo radicalmente. Reformarlo, en el sentido de transformar la relacin entre
Estado y sociedad, y tambin para "presionar" al propio Estado, para colocarlo al
servicio de los intereses populares.

LUCHA POR UNA OPININ PBLICA LIBRE


Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que es
promovida por la ideologa neoliberal), la crisis social que emerge del "modo de

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EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO

PRCTICAS EJEMPLARES

vida" de esta misma economa hace crecer "la amenaza de represin, en cuanto
decrece la importancia que tiene la opinin de una ciudadana, la cual slo se
consulta espordicamente y a travs de un sistema [...] conducido por los empresarios de la comunicacin" (Correas, 1996, pp. 4-5).
Este fenmeno, el de la induccin de la opinin pblica como defensa de un
"sistema" y de un "modo de vida" que es perjudicial a la propia poblacin, ha
sido tambin una caracterstica de los tiempos actuales. El proceso del Presupuesto Participativo es tambin un instrumento de lucha contra esta
uniformizacin totalitaria de la opinin pblica.
Otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativo
fue la creacin, a travs de los Consejos Populares implantados en las diversas
regiones de la ciudad, de estructuras de formacin y de reproduccin de una opinin pblica independente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la accin poltica, pasan a tener inclusive un juicio crtico sobre el propio poder que
las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con la
propia presin que es realizada por los medios de comunicacin para realizar
determinadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmente
minoritarios.
Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la informacin sobre las cuestiones pblicas, el Presupuesto Participativo es capaz de generar una nueva conciencia ciudadana. A travs de sta, las personas comprenden las funciones del Estado, sus lmites, y tambin pasan a decidir con efectivo
conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a travs del cual
surgen condiciones para la formacin de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano activo, participante, crtico, que se diferencia del ciudadano tradicional, el cual slo se afirma por medio de demandas aisladas o que ejerce su
ciudadana slo a travs de revueltas aisladas e impotentes.

DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO


Hay un consenso hoy en los crculos de la ciencia poltica en cuanto a que "el
campo de intervencin del Estado nacional no deja de disminuir" (Touraine,
1996, p. 36). En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacional contina "regulando" el desarrollo econmico, slo que hoy en da est
sometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del capital financiero ("voltil"). ste "monitorea" el desarrollo econmico del mundo, como rega para preservar la acumulacin de inmensas riquezas en las manos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.

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Las polticas "nacionales", que son aplicadas por los gobiernos neoliberales
de cada pas, organizan las funciones del Estado de manera que ste permanezca
de acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las que
permiten una acumulacin cada vez mayor por los grandes conglomerados financieros del mundo, para que aquello que ellos llaman "progreso" se solidifique
como caracterstica del nuevo "orden internacional": un progreso con concentracin de renta y poder.
La democracia poltica tiene en la doctrina de la soberana popular su elemento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a travs del voto un mandato, que debe ser cumplido por un determinado perodo. Cul es el resultado
histrico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiempo, la posibilidad del acceso del ciudadano comn a la poltica y que tambin
limita, su participacin.
A travs del poder econmico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyos
representantes adems han facilitado el acceso a los medios de comunicacin,
participan de los procesos electorales de una forma mucho ms favorable. Eso
es obvio no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipacin
incorpore elecciones peridicas y universales, con reglas justas y previsibles,
pero obliga a que pensemos tambin nuevas y creativas formas de influir en el
poder, para tornarlo siempre ms democrtico.
Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apuntan a la "necesidad" de un tipo de rgimen poltico autoritario o dictatorial, aun
cuando este rgimen se presente como "defensor" de los intereses de la poblacin y de los trabajadores. Se trata de democratizar radicalmente a la democracia,
de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia mayora de la poblacin y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la
ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre
compartidas.
"Compartir" quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir que
entre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes polticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participacin directa
(oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formas
de "decidir". El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta direccin, como veremos por su historia y por su mtodo.
Las definiciones creadas por la intelectualidad democrtica, formada en la
doctrina republicana tradicional, afirman que existe "democracia donde hay
varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a travs de una lucha
que tiene por objeto el voto popular" (Bobbio, et al., 1986, p. 326). La definicin es correcta, pero insuficiente. El ideal democrtico tradicional no se preocup

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EL PRESUPUESTO PARTIC1PATIVO Y EL ESTADO

PRCTICAS EJEMPLARES

en constituir formas efectivas de. "participacin igual" o por lo menos "ms igual",
en las decisiones pblicas. ste es un desafo al que debemos responder.
En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusin social provocada por regmenes, tanto democrticos como autoritarios, apuntan a la necesidad de cambiar este concepto, para, principalmente, buscar un concepto de
democracia en la cual la conquista del gobierno, a travs del voto popular, no
agote la participacin de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciar
otro proceso, generando dos focos de poder democrtico: uno, originario del
voto; otro, originario de instituciones directas de participacin. ste sera un
mtodo para decidir y, al mismo tiempo, para generar controles sobre el Estado
y el gobierno, creando instituciones capaces de generar polticas que tengan un
grado cada vez mayor de aceptacin y legitimidad social. Polticas que sean
producto de "consensos" y que emerjan de "conflictos", que, a su vez, puedan
abrir la escena pblica para que transiten los intereses de todos los ciudadanos.
La democracia, a travs de esta visin, no puede ser separada de la libertad,
y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mnima de oportunidades,
para tomar de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresin de la
desigualdad existente entre las clases sociales, desigualdad para influir y para
decidir sobre la propia desigualdad social.

LA CRTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La crtica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de "quien


puede ms") es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxismo tradicional se hayan mostrado histricamente dictatoriales. La visin marxista tradicional tampoco cre instituciones capaces de afirmar crecientemente
la libertad de los individuos y a la par de eso promover una igualdad estable,
capaz de generar una sociedad nueva.
La crtica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, la
libertad es la "libertad del propietario" y no la verdadera libertad de tener propiedad. No la libertad de comercializar, sino "la libertad anrquica y egosta que
generan los monopolios" y la propia deformacin del poder del Estado. No la
"emancipacin de los individuos", sino "la emancipacin del capital", que pasa
a actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez ms diferencias, exclusin social y corrupcin en el poder.
Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en el
inicio constituyesen tendencias orientadas a reducir las diferencias sociales) acabaron por transformar "un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de

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poco para todos" (Dahrendorf, 1992, p. 23). Las revoluciones populares de este
siglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y la
participacin poltica. No promovieron al ciudadano comn la condicin de
un ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explotacin, el egosmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueron
ensayos histricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originarios
fuesen elevados.
Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solucin completa de este
problema, pero seguramente es una experimentacin altamente positiva para el
"poder local" y tambin apunta hacia uniforma universal de dirigir el Estado y
de crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representacin poltica tradicional (o sea, elecciones peridicas y previsibles) con la participacin
directa y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de "cogestin"), para que
los representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la democracia directa y voluntaria generen decisiones cada vez ms afinadas con los
intereses de la mayora.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crtica prctica de la libertad meramente formal, a travs de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa.
A travs de l los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la lucha
por sus derechos, combinando la decisin individual (querer participar) con la
participacin colectiva (que genera decisiones pblicas).

LA IMPLANTACIN Y LAS DIFICULTADES

La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenz con


la campaa para la Alcalda, en 1988. En aquel momento, el programa de gobierno del Partido de los Trabajadores propona democratizar las decisiones de
una nueva gestin a partir de "consejos populares". El objetivo era permitir que
cada ciudadano pudiese interferir en la creacin de las polticas pblicas y en las
dems decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de la
ciudad. La propuesta se basaba mucho ms en principios generales, originarios
de la Comuna de Pars y de los "soviets", que propiamente en experiencias
recogidas de la realidad local.
La visin dominante en el Partido, y tambin en los dems partidos que
apoyaron la candidatura de la izquierda en esa oportunidad (1988), era realizar
una especie de "transferencia" de poder hacia la clase trabajadora organizada.
Con eso sera gradualmente "sustituida" la representacin poltica tradicional,
venida de las urnas, por la democracia directa.

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EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO

PRCTICAS EJEMPIARES

Era sin dudas una visin progresista y positiva, aunque extremadamente


simplista. El programa de gobierno no diseaba cmo ira a operar esta transferencia de poder, cmo surgiran las nuevas instituciones de poder popular y
cmo sera "resuelta" la propia relacin con la Cmara de Concejales, a la que
constitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, adems
de ser un organismo con evidente legitimidad poltica.
En el primer ao de gobierno, tras la victoria de la izquierda, hubo gran
afluencia de la poblacin en todos los plenarios populares de barrio. En las 16
regiones del Presupuesto Participativo las comunidades ms pobres participaban masivamente de las reuniones. Ellas, a travs de su participacin directa,
tendran la misin de decidir sobre inversiones demandadas desde haca dcadas. Pero, todos queran todo al mismo tiempo. Exigan que el gobierno rescatase
las "promesas" electorales e iniciase "inmediatamente" las obras destinadas a
mejorar la calidad de vida en las regiones histricamente abandonadas por el
poder pblico municipal.
El gobierno, sin embargo, no tena recursos ni proyectos. Era preciso, antes,
hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a travs de los
propios impuestos locales) y as potenciar al gobierno de la ciudad para responder a las demandas y crear un nivel mnimo de credibilidad. Era necesario dialogar con la ciudad, crear condiciones polticas para que los ciudadanos creyesen
en los nuevos mtodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia de
la ciudad, incluiran a los ciudadanos comunes.
A travs de una difcil negociacin con la Cmara de Concejales, con gran
participacin de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, se
realiz la primera gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fueron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Tales
modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad
recaudadora del municipio (recaudacin propia), que subi gradualmente de
25% de la recaudacin total (recaudados en el primer ao, 1989) a alrededor de 51%
de la recaudacin total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el ltimo ao del
segundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que termin el 31 de diciembre de 1996.
El "dinero en caja", sin embargo, tampoco haca aparecer las obras de inmediato, porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobierno
anterior. La intensa participacin de las comunidades, en 1989, cay considerablemente en el ao siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativo
destinadas a "discutir la recaudacin" y "programar las obras". La decepcin era
grande. La reforma tributaria (llevada a cabo en el primer ao de gobierno) slo
comenz a surtir efectos sensibles para la poblacin a partir de 1992. En este

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288

289

ao se inici la mayora de las obras decididas a lo largo de los dos primeros aos
de Presupuesto Participativo.
Aun con la escasa participacin de la ciudadana en los plenarios de 1990
(segundo ao del primer gobierno), ia Alcalda respet las decisiones de la poblacin. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circul en los
barrios de las clases populares, y principalmente en aquellos en que vivan y viven
los trabajadores de ms baja renta, que "aquellas obras haban sido decididas con
la participacin de varias entidades comunitarias". De hecho, la naturaleza y el
tipo de obra expresaban el grado de conciencia de cada regin y el nivel de organizacin alcanzado por la comunidad basta aquel momento. La respuesta concreta a las
demandas colocadas por la propia poblacin tuvo un efecto extraordinario.

EL CRECIMIENTO

A partir del final del segundo ao de gobierno, el Presupuesto Participativo se


dise como un nuevo hecho poltico, estructurador de una nueva relacin
poltica del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo,
con la informacin que circulaba "boca a boca" y tambin con la informacin
dirigida a travs de un programa de TV, orientado por la Coordinacin de Comunicacin Social de la Alcalda, las comunidades comenzaron a tener conciencia de que "vala la pena ir al Presupuesto". La ciudad comenz a tener
conciencia de que el gobierno realmente reconoca en sus ciudadanos la fuente
de sus decisiones ms importantes. "Algo de nuevo", en la manera de gobernar,
estaba efectivamente ocurriendo.
Este "algo de nuevo", que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por
una base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la informacin, comenz a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciudad, los liderazgos ms identificados con la "clientela" y con el ejercicio de
influencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cambiar su comportamiento.
A lo largo de la implantacin del Presupuesto Participativo, el gobierno hizo
un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de
ningn ciudadano, ni por convicciones ideolgicas ni por compromisos de naturaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, que
todos eran iguales frente al gobierno y que podan ejercer libremente su influencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastaba
con que mostrasen capacidad de movilizacin y proporcionasen la participacin activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios.

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EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO

290

PRACTICAS EJEMPLARES

Bobbio, N. etal. (1986), Diccionario de poltica, Brasilia, Editora Universidade de Brasilia.


Castells, M. y Borja, J. (1996), "As cidades como atores polticos", Novas Estados CEBRAO,
nm. 45, San Pablo, julio.
Correas, O. (1996), "El neoliberalismo en el imaginario jurdico", en: Derecho y neoliberalismo: elementos para una lectura interdisciplinar, Curitiba, Editora del Intituto
Brasileo de Estudios Jurdicos.
Dahrendorf, R. (1992), O con/lito social moderno: um ensato sobre apoltica da liberdade,
San Pablo/Rio de Janeiro, Editora da Universidade de Sao Paulo/Jorge Zahar Editor.
Touraine, A. (1996), Carta aos socialistas, Lisboa, Terramar.
Ruble, A. B. et al. (1996), "Introduction: Globalism and local realities. Five paths to
the urban future", en: Preparingfor the Urban Future..., Washington, Woodrow
Wilson Center Special Studies.
Utzig, E. (1996), "Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre", Novas Estudos CEBRAO,
nm. 45, San Pablo, julio.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Michel Azcueta *

I. INTRODUCCIN
Hace ya varias las dcadas que tanto las Naciones Unidas como los organismos
internacionales y los propios gobiernos han dedicado grandes esfuerzos al "desarrollo" y a la lucha contra la pobreza. Han probado prcticamente de todo, con
resultados mximos en comparacin con las demandas existentes de la poblacin
pobre, tanto en los pases del Sur, como en los de alto nivel de desarrollo.
Se han focalizado aspectos que se iban poniendo de moda segn los aos; los
enfoques de especialistas muy lcidos y convencidos, y tambin los intereses polticos de corto plazo. De all que tengamos varias experiencias de programas de
desarrollo que se han ido centrando en el campo, en las reas urbanas, en la salud,
en las mujeres, en "polticas de gnero", en la infancia. Aveces, en la alfabetizacin y la educacin bsica. El Estado, los ministerios, los organismos asistencialistas,
las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos de cooperacin
internacional directa e indirecta han ido probando, tambin, diferentes mtodos
y sistemas de control y evaluacin de los mltiples proyectos y programas de
lucha contra la pobreza.
Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro pas, no
son muy alentadores: miles de millones de dlares invertidos en estos programas para
que se mantenga el mismo nmero de pobres y el mismo nmero de ciudadanos en
pobreza extrema en la mayora de nuestros pases de Amrica Latina, frica, Asia; y
para que aumenten los llamados "bolsones" de pobreza en los pases desarrollados.
Al entrar al siglo xxi, conviene evaluar profundamente dichos programas en
sus objetivos, mtodos y resultados, y, a partir de esta evaluacin, que debe
destacar las experiencias positivas con xitos comprobados, asumir con valenta
los cambios y una voluntad poltica y ciudadana para enfrentar la pobreza y
avanzar hacia el desarrollo integral de los pueblos.
* Ex Alcalde de Villa El Salvador, Presidente de la Escuela Mayor de Gestin Municipal.
291

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Combate global contra la pobreza.


Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador

292

PRCTICAS EJEMPLARES

Aunque siempre se han producido numerosas evaluaciones y discusiones sobre


las causas de la pobreza en el mundo, que incluyen anlisis histricos, econmicos, culturales y sociales, hay que profundizar an ms sobre estas causas. Los
fracasos que se han dado y se siguen dando en los programas de lucha contra la
pobreza nos exigen acercarnos ms an a las causas prximas que debemos y
podemos atacar- para llegar a las causas estructurales que todos conocemos y
que son la base de las situaciones de pobreza. En muchas ocasiones las causas
estructurales, que son ciertas y reales, las aceptamos todos (organismos internacionales, gobiernos y ciudadana en general), pero, las mantenemos en una especie de "limbo", de manera que su conocimiento y constatacin ya no movilizan ni animan a la accin concreta y dejan de ser, en muchas ocasiones, un
autntico motor de promocin del desarrollo. Peor an, desde algunos gobiernos, las causas estructurales se utilizan como un escudo para salvar, segn ellos,
responsabilidades, que "si siempre ha sido as, poco se puede hacer".
Los resultados en las polticas econmicas y sociales de parte de los organismos internacionales son tan claros que nadie los puede negar (Figura 1).
Por un lado, en la dimensin distributiva del desarrollo econmico, Amrica
Latina ocupa una posicin desfavorable: en forma persistente, la regin ha tenido ndices muy altos de concentracin del ingreso, superiores a las de cualquier
otra regin, en los pases latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional
es percibido por slo el 5 por ciento de la poblacin y un 40 por ciento por el 10
por ciento ms rico. En contraste, en los pases del Sudeste Asitico, el 5 por
ciento ms rico percibe el 16 por ciento del ingreso promedio y en los pases
desarrollados, el 13 por ciento (BID, 1999).
Por eso, sin dejar de lado lo relacionado con este tema, conviene asumir los
cambios efectuados en el mundo, en las regiones y en cada uno de nuestros
pases, para atender las demandas concretas en un contexto donde los intereses
de las personas consideradas pobres y pobres extremos son muy especficos (Figura 2). A partir de ellos, debemos avanzar hacia un desarrollo integral.
Junto con este nuevo anlisis, tambin se deben evaluar los modelos de desarrollo implcitos en los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. Si,
en la prctica, han fracasado las consideraciones fundamentales, tambin han
fracasado los modelos que han logrado una modernizacin real de sectores minoritarios en cada uno de nuestros pases y una autntica marginacin de la
mayora pobre, sobre todo en los pases del Sur (Figura 3).

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II. ALGUNAS CONSTATACIONES PREVIAS

COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA...

293

Fuente: BID (1997), Informe de progreso econmico y social: Amrica Latina, tras una dcada de
reformas, Washington.

FIGURA 2. Dnde viven los pobres del mundo en desarrollo?


Distribucin de la poblacin que vive con menos de US$ 1 diario, 1998 (1.200 millones)

Fuente: Chen y Ravallion (2000).

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FIGURA 1. Inequidad comparada por regin

294

PRCTICAS EJEMPLARES

Fuente: Chen y Ravaliion (2000).

De nuevo las cifras oficiales nos demuestran los resultados de este modelo de desarrollo. Segn informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD): "En los ltimos 30 aos, la diferencia de ingreso 'per cpita entre los pases
pobres y ricos ha pasado de 19 a 30. Y esta diferencia se ha agudizado en el interior
mismo de los pases ricos. En los Estados Unidos, ha pasado de 19 a 60. El ingreso
de los ricos que conforma el 1 por ciento de la poblacin se ha multiplicado por
100, mientras el ingreso de la poblacin que representa el 20 por ciento se ha mantenido igual o ha empeorado" (Informe PNUD, 2000) (Cuadro 1).
Pareciera que el modelo de desarrollo elegido en la ltima dcada tiene como
fin exclusivo enlazar ese sector minoritario moderno con la llamada "globalizacin", de manera que se fortalece la paradoja de una presencia efectiva de dicho
sector minoritario en las redes internacionales y una ausencia real de las mayoras nacionales que quedan al margen de ese proceso mundial.
Esta globalizacin econmica, financiera y de imagen, no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las
demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos y ciudadanas de todas
las regiones y pases del planeta. Es por esta razn que la "globalizacin", a pesar
de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades,
paradjicamente incentiva una sensibilizacin hacia lo local, que hay que tener
en cuenta. Es la propia "globalizacin" la que nos lleva al redescubrimiento de
lo local y da un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad,
participacin y desarrollo local. Desarrollo local que es el referente de un que-

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FIGURA 3. Dnde ha disminuido la pobreza y dnde no?

hacer social y poltico de transformacin que est teniendo gran influencia en


los inicios del nuevo siglo.
CUADRO 1. Pobreza comparada por regin
Poblacin incluida
al menos en un estudio
(porcentaje)

Personas que viven con menos de US$1 al da


(millones)

Regin
Asia Oriental y el Pacfico
Con exclusin de China
Europa y Asia Central
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de frica
Asia Meridional
frica al sur del Sahara

90,8
71,1
81,7
88,0
52,5
97,9
72,9

Total

88,1
84,2

Con exclusin de China

1987

1990

1993

1996

1998

417,5
114,1
1,1
63,7
9,3
474,4
217,2

452,4
92,0
7,1
73,8
5,7
495,1
242,3

431,9
83,5
18,3
70,8
5,0
505,1
273,3

265,1
55,1
23,8
76,0
5,0
531,7
289,0

278,3
65,1
24,0
78,2
5,5
522,0
290,9

1.183,2 1.276,4 1.304,3 1.190,6


879,8
915,9
955,9
980,5

1.198,9
985,7

Personas que viven con menos de US$1 al da


(porcentaje)
Regin
Asia Oriental y el Pacfico
Con exclusin de China
Europa y Asia Central
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio y Norte de frica
Asia Meridional
frica al sur del Sahara

1987
26,6
23,9
0,2
15,3
4,3
44,9
48,6

1990
27,6
18,5
1,6
16,8
2,4
44,0
47,7

1993
25,2
15,9
4,0
15,3
1,9
42,4
49.7

1996
14,9
10,0
5,1
15,6
1,8
42,3
48,5

1998
15,3
11,3
5,1
15,6
1,9
40,0
46,3

Nota: el umbral de pobreza es de US$ 1,08 sobre la base de l'PA de 1993. Las estimaciones de la
pobreza estn basadas en datos sobre el ingreso y el consumo de los pases de cada regin en las que se
dispone al menos de un estudio correspondiente al perodo de 1985-1998. Cuando los estudios no
coinciden con los aos del cuadro, las estimaciones se han ajustado utilizando el estudio mis prximo
disponible y aplicando la tasa de crecimiento del consumo deducida de las cuentas nacionales. Utilizando el supuesto de que la muestra de pases incluidos en los estudios es representativa del conjunto
de la regin, se ha estimado luego el nmero de personas pobres por regin. Este supuesto es, obviamente, menos slido en las regiones donde la cobertura de los estudios es menor. Puede obtenerse
informacin ms detallada sobre los datos y la metodologa en Chen y Ravallion (2000).

Despus de 20 aos ensalzando o criticando la "globalizacin", las estrategias


de desarrollo local son un objetivo poltico comn de diferenciacin, de configuracin de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente
hegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipales
son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los pases del mundo.

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295

COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA...

PRCTICAS EJEMPLARES

Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.
Por esta razn, en los nuevos programas y proyectos para reducir la pobreza en
Amrica Latina, el Caribe, frica y Asia, debemos considerar, tambin, esta nueva dimensin del desarrollo para hacer posible que las grandes mayoras participen activamente en la construccin de las relaciones internacionales propias del
nuevo milenio. Debemos atender las demandas concretas de la poblacin pobre,
pero con una nueva dimensin, sabiendo unir desarrollo y democracia.
Otro de los aspectos que se suele dejar de lado, tanto en la constatacin
como en las polticas de lucha contra la pobreza, es la imagen de los pobres y de
la misma pobreza que se transmite a travs de los diferentes medios de comunicacin, especialmente por la televisin, a nivel mundial, muy especialmente en
los pases desarrollados.
Aunque de forma individual podemos y solemos tener nuestros propios criterios de evaluacin, desde el punto de vista social y cultural masivo se sigue
relacionando, en los medios, la pobreza con actitudes individuales negativas,
propias de sectores minoritarios de la sociedad (en los pases desarrollados) o
con poblaciones culturalmente "atrasadas" y sin iniciativa para combatir su situacin. Generalmente, no se presentan las noticias sobre la pobreza de manera
profunda e integral, sino como hechos aislados producto de una situacin coyumural que, como suele ocurrir en la presentacin televisiva de hambrunas,
catstrofes o epidemias en el Tercer Mundo, nos mueven a cierta compasin,
pero casi nunca inducen a una reflexin masiva sobre las causas de la pobreza en
el mundo y su relacin directa con decisiones que se toman a nivel de gobierno
y a nivel internacional.
Es cierto que se dan excepciones, como lo demuestran muchos periodistas y
comentaristas en el mundo entero. Por ejemplo, en los Encuentros "Sur y Medios
de Comunicacin" realizados en 1997, en Pamplona (Espaa), se concluye:
En la era de las comunicaciones, del desarrollo de nuevas tecnologas, se est
produciendo una revolucin en el concepto clsico de informacin y debemos
estar alertas ante algunas cualidades del nuevo modelo: la informacin es
unidireccional; la informacin es universal, paro uniforme. Estas caractersticas
de la informacin actual inciden de manera especialmente negativa cuando se
aplican a la realidad de los pueblos empobrecidos del planeta y econmicamente irrelevantes para el mercado mundial (Mdicos Mundi, 1997).
Este control de la imagen en relacin con la lucha contra la pobreza se refleja, tambin, en la informacin sobre los programas de cooperacin en el Tercer

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297

Mundo. El Comit de enlace de las Organizaciones No Gubernamentales de


Desarrollo (ONGD) nos describe algunos ejemplos;
Son tambin muy comunes las imgenes que transmiten la idea de que mdicos, maestros, ingenieros y, en general, todo el personal verdaderamente capacitado, son siempre blancos y occidentales, lo que refleja que todava no se termina de poner en manos de las contrapartes nativas la administracin y ejecucin
de los proyectos, tal y como sera deseable. Tienen, asimismo, connotaciones
paternalistas las fotografas que presentan al personaje occidental sano, fuerte y
estupendo, agarrando la manita de un nio esqueltico; una imagen que vuelve
a transmitir que la debilidad y la dependencia de la infancia del Tercer Mundo
necesitaba de nuestra ayuda. Lo son, por ltimo, algunos pies de foto en los que
se lee, por ejemplo; "Pedro Prez, director de tal Agencia, abraza a un nio
etope". Donde, al parecer, el director de la ONG merece ser descrito con nombre, apellido y profesin, mientras el nio es slo un representante abstracto de
la infancia etope desvalida.
Hay, por ltimo, algunas manifestaciones muy sutiles o indirectas de prejuicio o discriminacin racial (citado en Mdicos Mundi, 1999).
Una ltima constatacin, que considero til y necesaria, es aceptar la distincin
entre "programas de emergencia" y "programas de desarrollo".
Lamentablemente, los "programas de emergencia" ante catstrofes naturales epidemias, hambrunas, situaciones graves imprevistas, siguen y seguirn
siendo necesarios en los pases del Tercer Mundo, dada nuestra realidad geogrfica, econmica y social. Con la experiencia adquirida, deben mantenerse programas y presupuestos para la accin preventiva, para la informacin y educacin de la poblacin de zonas afectadas por terremotos, ciclones, erupciones
volcnicas, epidemias, sequas e inundaciones. Dado que esta poblacin est
definitivamente dentro de los sectores ms pobres de nuestras sociedades, ello
hace que las catstrofes naturales en nuestros pases sean tambin un factor de
empobrecimiento y de miseria.
A pesar de ello, mucho se puede hacer para no repetir errores, ni de parte de
la propia poblacin ni de parte de los gobiernos y organismos internacionales
que movilizan recursos ante catstrofes, logrando ayudas de emergencia, pero
que no concluyen en otro tipo de acciones con objetivos de corto y mediano
plazo. De ah la necesidad e importancia de la distincin entre estos "programas
de emergencia" orientados en su mayora a la poblacin pobre y los "programas de desarrollo integral", que se encaminan a soluciones definitivas. Precisamente sobre este ltimo aspecto debemos profundizar y avanzar.

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298

PRCTICAS EJEMPLARES

Ante tanto fracaso y por las propias evaluaciones objetivas de los programas de
lucha contra la pobreza, se han analizado, tanto a nivel nacional como internacional, experiencias concretas que terminan en xito como ejemplos que pudieran
ser replicados en otras zonas y pases. Ms all de que pueda significar una nueva
"moda" o una simple justificacin para dichos programas, el hecho es que existen,
en todos los continentes, experiencias que sealan algunos caminos concretos por
los cuales deberamos avanzar en la solucin al problema de la pobreza.
Podemos encontrar algunas de las ms conocidas en las ltimas publicaciones referentes al tema como, por ejemplo, los informes anuales sobre las mejores experiencias urbanas del programa "Habitat" de las Naciones Unidas; las 17
experiencias recogidas por el Banco Mundial en "Our Dream: a World Free of
Poverty" (Washington, 2000); las 32 experiencias de Amrica Latina en el "Kit
Ciudades y Medio Ambiente", de la Federacin Mundial de Ciudades Unidas
(Pars, 2000); el estudio del grupo "Laboratoire du Futur" (Pars, 2000) sobre
cinco acciones concretas de lucha contra la pobreza en Bangladesh (Granicen
Bank), Estados Unidos (Time dollar), Holanda y Blgica (Max Havelaar), Brasil (Presupuesto participativo de Porto Alegre) y Per (Desarrollo integral de
Villa El Salvador), experiencia esta ltima en la que participo directamente
desde 1971 hasta el presente.
Se trata de acciones que se desarrollan a partir de un eje especfico: desarrollo econmico, social, educativo, en ambientes urbanos o rurales, que guardan
relacin con temas considerados tradicionales (salud, alimentacin, trabajo,
produccin, organizacin), pero que han incorporado otros relacionados con la
pobreza en el mundo (inmigracin, grupos minoritarios, comunicacin, identidad nacional, pacificacin, derechos humanos, globalizacin).
Son centenares y centenares de esfuerzos en todos los continentes y pases
(incluidos los pases desarrollados y sus "bolsones" de pobreza) que, guardando
las distancias y el sector social y poblacional especficos en el que se desarrollan,
mantienen ciertas coincidencias y similitudes que conviene recoger:
Son experiencias locales con dimensin nacional: parten de lo local pero
que no se quedan ah, sino que construyen puentes de relacin y coordinacin con otros grupos y con otros sectores, a veces, absolutamente
diferentes, con el fin de ampliar su campo de accin, aumentar su fuerza
e influir en polticas nacionales e internacionales.
Son experiencias que fortalecen la sociedad civil: en cada uno de los pases,
diferencindose de las acciones que llevan a cabo los gobiernos centrales,

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III. EXISTEN SOLUCIONES

299

buscan un "empoderamiento" de los pobres para dirigir sus propios procesos de desarrollo, sobre todo cuando culminan en el fortalecimiento
institucional.
Son experiencias fie democracia interna: que tienen como objetivo fortalecer los procesos democrticos nacionales e internacionales, construyendo nuevos liderazgos comunales, municipales polticos, econmicos, resaltando los liderazgos de mujeres y de jvenes.
Son experiencias que inciden en proyectos integrales: abarcan diversas maneras de atacar la situacin de pobreza. Ms all del "eje" concreto elegido (productivo, educativo, social, cultural, etc., se enmarcan siempre en
un proyecto integral de desarrollo, con diferentes acciones y actores coordinados entre s para lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo.
Son experiencias que fortalecen a identidad del grupo: generan un orgullo
propio entre sus integrantes y logran un alto nivel de reconocimiento
desde los sectores externos a la experiencia. Esta identidad propia contribuye al proceso de construccin de nuevas identidades nacionales en varios pases de Asia, frica y Amrica Latina, o al fortalecimiento de identidades en sectores minoritarios de pases desarrollados.
Son experiencias que modifican actitudes en los participantes: fortalecen la
autoconfianza, aspecto importantsimo en Ja lucha contra la pobreza, ya
que todo objetivo alcanzado se transforma en un xito personal y colectivo, disminuyendo o alejando las frustraciones, una de las caractersticas
de la cultura de la pobreza.
Es aprendiendo de estas experiencias positivas que se debe avanzar en la construccin de un sistema y modelos de desarrollo econmico y social que conduzcan tanto a la inmediata reduccin de la pobreza como a su futura eliminacin
definitiva.

IV. PROPUESTA PARA LA ACCIN


1. Sobre Ja base de las experiencias que han demostrado ciertos niveles de xito
en la elevacin del nivel de vida de poblaciones consideradas pobres, proponemos dar ms importancia a proyectos integrales a nivel local, a partir de ncleos
generadores de experiencias productivas. No se trata, simplemente, de mantener una situacin donde la pobreza no siga avanzando. Se trata de generar riqueza, iniciar o mejorar la produccin a nivel local, para asegurar un sostenimiento bsico en la familia y aumentar las posibilidades personales de mejorar,

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COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA...

PRACTICAS EJEMPLARES

en un futuro prximo, la propia situacin. De la pobreza en s no puede salir la


solucin. Es necesario romper el crculo vicioso -la pobreza genera ms pobreza a travs de lo productivo haciendo uso de las ventajas comparativas y recursos bsicos de una comunidad local. La mejora econmica incide directa e inmediatamente en la mejora de los servicios elementales como la higiene, la
salud, la educacin, y no necesariamente se produce la situacin inversa. Hay
que centrarse en lo econmico-productivo. Nuestra experiencia personal de
ms de tres dcadas en Villa El Salvador (un distrito popular de cerca de 400.000
habitantes en el rea metropolitana de Lima, Per) nos ha enseado a valorar el
trabajo productivo de hombres, mujeres y jvenes como la mejor manera de
salir de la pobreza extrema y comenzar a progresar.
2. Es cierto que, en todo lo que se refiere a la produccin, es necesario concertar
entre los diferentes actores sociales: poblacin organizada, empresarios, gobierno local, gobierno central y ONG. La concertacin por y para el desarrollo es la
base para reducir la pobreza y fortalecer la democracia. Deben implementarse
proyectos productivos enmarcados en un plan de desarrollo integral a nivel
local, de manera tal que, al ir elevando y mejorando la produccin, se acerquen
los mercados y se abran nuevas y mejores relaciones con otras zonas, inclusive
las ms alejadas. De ese modo se va participando en un plan nacional de desarrollo y fortaleciendo la conciencia ciudadana y la consolidacin de derechos y
deberes. Precisamente, en mi opinin, es la conciencia de derechos y obligaciones la que demostrar que se est saliendo de la miseria y de la marginacin
absolutas.
3. De ah la importancia del componente democrtico en todo plan de desarrollo integral. El autntico reto est en saber unir democracia con eficacia, participacin con resultados concretos, produccin y empleo con justicia social. La
democracia debe ser un objetivo conscientemente asumido dentro de los programas de cooperacin, especialmente de Amrica Latina, frica y Asia. La
Comunidad Democrtica y los organismos de las Naciones Unidas deben saber
transmitir los valores propios de la democracia en cada uno de los proyectos de
cooperacin y, consecuentemente, se deben encontrar la mejores maneras y los
caminos convenientes para influir en la democratizacin de las sociedades a las
cuales se destina la cooperacin.
4. Mi experiencia personal me dice que uno de los caminos seguros es el fortalecimiento de los gobiernos locales. En las ltimas dos dcadas, se han ido generalizando las elecciones libres en el mbito municipal y, poco a poco, con tristes

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excepciones, el gobierno local ha ido asumiendo nuevos roles y nuevas responsabilidades en diferentes mbitos del desarrollo econmico, social y cultural.
Por eso considero importante tener en cuenta a los municipios y, junto con
ellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local, a la hora de
definir los objetivos, programas y proyectos de cooperacin internacional. El
fortalecimiento de la institucionalidad democrtica de la sociedad civil debe ser
un elemento importante, y, a su vez, uno de los logros visibles de toda cooperacin orientada a la erradicacin de la pobreza en el mundo.
5. En el contexto de un desarrollo integral, y de ninguna manera aislado, consideramos los importantes aspectos de la educacin, la cultura y la informacin.
Para ello, en las prximas dcadas debemos producir cambios en todos los actores que participan en los tres procesos. Cambios en los contenidos educativos y
culturales, as como en las metodologas, partiendo del respeto a los pobres
como personas individuales y como grupos sociales. La educacin, tanto en los
pases y zonas pobres subdesarrolladas como en los "bolsones" de pobreza del
mundo desarrollado, debe insistir en la construccin y transmisin de valores y
conocimientos que generen autoestima y disminuyan las frustraciones. No se
trata solamente de alfabetizar o de aumentar los niveles de escolaridad en dichos sectores, sino tambin, y adems de eso, de ayudar a descubrir sus propias
potencialidades internas, tanto individuales como grupales, para que se reconozcan y sean reconocidos como sujetos capaces de alcanzar niveles superiores
de desarrollo y, a partir de ello, de participar con aportes propios en el desarrollo mundial. Para lograr este objetivo es fundamental introducir en los procesos
educativos, la "pedagoga del xito", aquella que se basa en objetivos alcanzados
que estimulan la confianza en la posibilidad real de lograr objetivos ms importantes. La "pedagoga del xito" puede y debe ser aplicada en todos los niveles y
sectores, entre los nios, los jvenes y los adultos hombres y mujeres que viven,
hoy por hoy, en la pobreza. La cultura o las culturas tienen que asumir el reto de
la universalizacin en las relaciones humanas. Siempre seguirn siendo manifestaciones de la actividad, intelectual y prctica, de los miembros que conforman una comunidad determinada, pero en el siglo XXI, ms que en otros perodos de la historia de la humanidad, se debe insistir, por un lado, en el respeto a
las culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. Esto es
absolutamente vlido cuando hablamos de la erradicacin de la pobreza en el
mundo. Consciente o inconscientemente, a travs de los modelos de desarrollo
y de numerosos programas nacionales e internacionales, se transmiten (a veces
se imponen) otros valores y otros conocimientos que configuran otra cultura,
despreciando, en la prctica, la cultura propia de los sectores y naciones que se

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PRCTICAS EJEMPLARES

pretende apoyar. De ese modo se cierran las puertas a sus propios aportes culturales, tan positivos como los de las dems culturas. No se puede combatir la
pobreza destruyendo la cultura y las creaciones de aquellos que, circunstancialmente, viven en ella. La informacin es fundamental, tanto en el interior de los
grupos y sociedades como en los mbitos regionales y mundiales. De ah la
importancia de construir y mantener los accesos a la informacin y, lgicamente, a los medios y tecnologas de la comunicacin. Cuando nos referimos a las
estrategias de lucha contra la pobreza, lo hacemos con una visin integral, de
manera que debemos considerar un manejo adecuado de la informacin y de
los medios de comunicacin al servicio, tambin, de los objetivos de desarrollo,
de las dimensiones culturales (con sus diferencias) y de la construccin de relaciones universales distintas a las existentes. La tecnologa comunicacional tiene
la ventaja de su rpida expansin y de su abaratamiento creciente, que la hace
asequible cada vez ms a sectores amplios de la sociedad, incluidos los ms
pobres. Este es un aspecto muy positivo. El aspecto negativo o difcil es el de los
contenidos que se transmiten, as como la imagen que imponen al mundo sobre la realidad de los pases pobres y de las minoras pobres. Esto hace que
debamos trabajar en los dos niveles: haciendo que dichos sectores se apropien
de diferentes mecanismos de informacin y comunicacin; y, por otra parte,
lograr que, a nivel mundial, se generen nuevos canales y nuevos contenidos
relacionados con un nuevo modelo de desarrollo econmico, social y cultural.
6. Junto con la concertacin, recordemos que las experiencias tambin nos han
enseado que la cooperacin internacional debe entenderse como un complemento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Generalmente, proyectos que se inician con financiamiento exterior terminan cuando se va ese apoyo exterior. Definitivamente es mucho ms til si se habla de
desarrollo y no de emergencia- apoyar proyectos econmico productivos que
han sido iniciados por la propia poblacin pobre, con un ncleo estable y con
objetivos claros (que pueden ser mejorados) para asegurar la continuidad del
proyecto una vez terminada la cooperacin internacional. Ello tambin es as
en lo que se refiere a proyectos y programas culturales y cientficos. Una buena
evaluacin de los proyectos de la cooperacin internacional, tanto de los que
terminan en xito como de los que culminan en fracaso, ayudara realmente a
definir mejor las estrategias y mtodos de lucha contra la pobreza y de fortalecimiento de la democracia.

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1. Clara voluntad poltica: de parte de todos y, de manera especial, de aquellos


que tenemos algn tipo de responsabilidad pblica a nivel local, nacional e
internacional. Mientras no estemos convencidos no slo de la necesidad de
erradicar la pobreza en el incipiente siglo XXI, sino tambin de que este objetivo
es realmente alcanzable con el aporte de todos, difcilmente vamos a poder
avanzar hacia relaciones econmicas y sociales ms democrticas y justas. La
voluntad poltica supone proponerse, de manera consciente y utilizando todos
los recursos tcnicos, humanos, econmicos posibles, la erradicacin de la pobreza como gran objetivo mundial.
2. Relacionarla inversin nacional e internacional con el desarrollo local: tomar en
cuenta que prcticamente todas las experiencias con xito en la lucha contra la
pobreza se inician en espacios locales o grupos sociales concretos y, desde ah,
expanden su influencia a niveles ms amplios. No se trata de despreciar acciones en el campo de la macroeconoma, absolutamente necesarias, sino que estas
decisiones que se toman desde los gobiernos centrales y desde los organismos
internacionales lleguen realmente a las poblaciones y grupos pobres de la sociedad. sta es, a la vez, una demanda y una leccin de la evaluacin de los programas de lucha contra la pobreza.
3. Res feto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusin
de los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de nuestro nico planeta:
conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos, ms all de nuestra
ubicacin social y geogrfica, en sujetos activos de la sociedad civil, capaces de
parcicipar en la construccin de un mundo nuevo, sin exclusiones ni pobrezas
de ningn tipo. Es a partir de este compromiso individual que, sumndose al
compromiso de los dems, se ir fortaleciendo una conciencia colectiva, fundamento real de una "sociedad civil universal" cohesionada y con relaciones de
igualdad.
4. Fomentar experiencias de xito: dado que una de las caractersticas de la historia de las sociedades y grupos pobres, mirada en su conjunto, es que se siente un
balance negativo, con ms fracasos que xitos en la tarea colectiva, lgicamente
con las naturales excepciones. Demasiados intentos que acaban en frustraciones, demasiadas cosas que quedan a medio camino, demasiada mediocridad,
demasiadas buenas intenciones, mucho engao y mucha mentira. Todo ello
influye en los sectores pobres y genera un sentimiento de frustracin e impo-

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V. RECOMENDACIONES

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tencia que bloquea las posibilidades ciertas de superar la pobreza. Por eso, debemos fomentar experiencias que culminen en xitos concretos, en objetivos alcanzados que permiten y animan plantearse objetivos superiores.
5. Valorar la imaginacin y creatividad: despus de todo lo que hemos vivido en
estas dcadas y despus de los fracasos demostrados en la erradicacin de la
pobreza, no slo no hay que temer a las ideas y prcticas innovadoras, sino que,
por el contrario, hay que atreverse a aceptar la imaginacin y creatividad de
todos aquellos que desean aportar alguna solucin. Fijarse ms en las ideas, en
las prcticas y propuestas que vienen de los jvenes, de los intelectuales, de los
artistas que, generalmente, suelen tener una sensibilidad especial para manifestar sus puntos de vista y sus preocupaciones sobre temas tan importantes como
la desigualdad, la solidaridad y los derechos humanos, y sobre los problemas
concretos de personas individuales que pueden transformarse en smbolos de
las actividades y logros en la lucha contra la pobreza.
6. Fomentar la participacin de las mujeres y de losjvenes: son sectores que cargan
el peso mayor de las consecuencias de la pobreza en todos los pases, hacindolo,
en la medida de lo posible, desde y con sus propias organizaciones, que son las
que garantizan la continuidad de los programas y su expansin. Por un lado, las
mujeres, especialmente en las zonas pobres de frica, Asia y Amrica Latina, pues
ellas tienen un crculo de relaciones y una actividad social, familiar y pblica que,
en muchos casos, es decisiva para formar actitudes ante la vida y ante la sociedad.
Esto hace que fomentar liderazgos entre las mujeres, en el marco de proyectos
integrales de lucha contra la pobreza, tenga repercusiones altamente positivas.
Ms an, est demostrado que las organizaciones de mujeres tiene mayor estabilidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo autnticos
puentes para una participacin consciente. Los jvenes, por su parte, tienen muy
asumidas las ideas de progreso y superacin de un estado de pobreza. Es cierto
que las frustraciones y la falta de continuidad de las organizaciones juveniles, por
su naturaleza, representan una dificultad. Pero tambin es cierto que muchos de
los lderes juveniles se transforman, despus, en dirigentes sociales y polticos en
diferentes mbitos (local, municipal, empresarial, o en el interior de los partidos y
movimientos polticos), con influencia y poder representativo. Por ello es importante que en los programas integrales de lucha contra la pobreza se consideren
lneas de accin especficas con la juventud.
7. Promover programas de informacin y comunicacin: en la lnea que hemos sealado anteriormente, han de promoverse estos programas en el interior del propio

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grupo social con el objetivo de cohesionarlo y fortalecer su identidad; hacia el


exterior, a fin de crear mecanismos de intercambio de experiencias de conocimiento de otras realidades, y, fundamentalmente, para cambiar de raz la imagen
de la pobreza y de los pobres transmitida por la mayora de los medios de comunicacin tanto en el Norte como en el Sur. En este campo, los programas deben
incluir un trabajo especfico con periodistas, comunicadores, especialistas y empresarios dueos de los medios de comunicacin, tanto para generar una nueva
conciencia sobre el problema de la pobreza, como sobre los contenidos que se
transmiten sobre este tema. Asimismo, es necesario apoyar las numerosas experiencias de radio y televisin comunitarias que son propiedad de comunidades
locales y de grupos sociales minoritarios, porque representan una cuota concreta
de poder en el campo de la informacin, de la comunicacin y de la imagen,
junto con el uso de las nuevas tecnologas de la comunicacin y de la informtica
(como Internet) que hacen estos sectores. Est demostrada, por experiencias en
todos los continentes, la posibilidad de lograr este objetivo, con pocos recursos,
as como la eficacia y la influencia que ejerce la utilizacin de estos medios tanto
al interior como en el entorno de los sectores pobres.
8. Atencin a inmigrantes y desplazados en situacin de pobreza: un grupo social
que ha ido aumentando en los ltimos aos y que, probablemente, va a seguir
aumentando, generando as situaciones difciles en el interior de numerosos
pases, son los desplazados de su lugar de origen tanto por causas naturales,
como terremotos, sequas, hambrunas, como por violencias polticas, tnicas,
terrorismo y guerras, as como por las permanentes olas migratorias en busca de
trabajo en otros pases. La mayora de los desplazados y de los inmigrantes
viven, por mucho tiempo, en autntica pobreza. Hay que considerar programas
especiales tanto de emergencia para atender las necesidades inmediatas como
estructurales, orientados a la reubicacin segura y estable, con servicios elementales adecuados, en el caso de los desplazados. En el caso de los inmigrantes, hay
que mejorar las legislaciones vigentes al respecto y promover la igualdad de
derechos y obligaciones con los ciudadanos de los pases que los reciben. Tambin se deben desarrollar programas en las naciones de origen de los movimientos migratorios, ya sea para mejorar las condiciones de vida en el propio lugar,
ya sea informando las condiciones legales y econmicas que van a tener que
aceptar en caso de emigracin a otro pas.
9. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente: se debe generar conciencia de
la importancia del tema y vigilar que los programas de lucha contra la pobreza,
especialmente aquellos relacionados con cultivos alternativos y con la minera

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PRCTICAS EJEMPLARES

que buscan el desarrollo de zonas y poblaciones determinadas, no terminen en


un deterioro tal del medio ambiente que anule, a largo plazo, las expectativas de
vida digna en esos lugares. En dichos programas deben de participar, conjuntamente, los ciudadanos y ciudadanas de la zona, los empresarios, los gobiernos
nacionales y locales y los expertos en tecnologa ambiental. Adems, se debe
mejorar la legislacin nacional e internacional para que no haya abusos en la
utilizacin de los recursos naturales. Debemos aprender de experiencias positivas que se han venido practicando en muchos pases, especialmente en los desarrollados, y contribuir a que los pases pobres puedan mejorar la utilizacin de
dichos recursos, beneficiando econmicamente a su poblacin, sin daar el
medio y teniendo en cuenta objetivos de corto, mediano y largo plazo.
10. Canjear deuda externa por desarrollo y educacin: sta es una manera real de
aliviar a los pases pobres de la carga que representa la deuda externa para sus
economas, ms an si se ha comprobado que los crditos y prstamos otorgados por los pases desarrollados y por los organismos financieros internacionales no siempre han sido utilizados debidamente ni han servido para el beneficio
directo de las grandes mayoras de los pases deudores, sino que por el contrario, han aumentado las desigualdades y, en muchos casos, los niveles de pobreza. Para prevenir esta situacin, se deben crear mecanismos de control de estos
acuerdos, en los que participe directamente la poblacin que se pretende ayudar, y no slo los gobiernos centrales y las entidades financieras y empresariales
de los pases deudores. Se est generando conciencia, en diferentes partes del
mundo, sobre la necesidad de hacer realidad esta propuesta. Por ello, fomentar
experiencias concretas que culminen en xito ser muy importante para el futuro de las relaciones econmico-financieras entre los pases en los prximos aos.
Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza en el
mundo se enmarcan, como hemos sealado en las lneas precedentes, en un
contexto nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundiales para los prximos aos: construir nuevas bases para relaciones internacionales
justas, avanzar hacia la universalizacin del respeto a las culturas particulares, y
fortalecer la democracia, la ciudadana y la vigencia de los derechos humanos
en todos los niveles. Nos parece que no se puede separar la erradicacin de la
pobreza de estos tres grandes objetivos; mejor dicho, en la medida en que dichos programas y acciones tambin contribuyan a alcanzarlos, de forma ms
rpida y segura iremos disminuyendo la pobreza en todos nuestros pases.
Estamos convencidos de que las soluciones existen, de que no solamente
hay buena voluntad de parte de miles y miles de personas de toda condicin y

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en todos los pases, sino que ya hay avances, experiencias concretas que deben
ser analizadas, asimiladas y multiplicadas. Debemos asumir la corresponsabilidad
ante las causas de un desarrollo desigual y del aumento de la pobreza y sus
consecuencias. Debemos asumir la corresponsabilidad desde los pases desarrollados y desde los pases en vas de desarrollo, en el Norte y en el Sur, globalizando
la solidaridad, reconociendo que existen condiciones y suficientes recursos humanos y naturales para que todos sin excepcin en este siglo que recin comienza- vivamos con dignidad y aportemos, como ciudadanos y ciudadanas, a
la construccin de una sociedad, unlversalizada y justa, en nuestro nico planeta, que es, definitivamente, la casa de todos.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Azcueta (2000a), Desarrollo integral de Villa El Salvador, Municipalidad de Lima, Per.
(2000b), Nuevas propuestas para la articulacin de la sociedad civil, Lima, Escuela Mayor de Gestin Municipal.
Banco Interamericano de Desarrollo (1999), Dnde estamos y cmo nos vemos: Amrica
Latina frente al siglo xxi, Washington, BID.
Centro de Participacin Popular (1996), "Desarrollo local, democracia y ciudadana",
Seminario CCFD, Montevideo.
Chcn, Shaohua y Martin Ravallion (2000), How Did tbe World's Poorest Fare in the
1990s?, World Bank.
Federacin Mundial de Ciudades Unidas (2001), Kit ciudades y medio ambiente, Pars,
FMCU

Laboratoiredu Future, (2001), LesconspirateursduFuture: CinqHistoiresdenotretemps,


Pars, Laboratorie du Future.
Medicus Mundi (1999), "Comunicacin Norte-Sur", Pamplona, Medicus Mundi.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000), "Superar la pobreza humana", Nueva York, PN'UD.
Banco Mundial (2000), "Our dream: a world free of poverty", Washington, Banco
Mundial.

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Pgina en blanco a propsito

Jos Malinas y Bruno O. Martnez"

I. INTRODUCCIN
Puede lo global y lo local generar una sinergia catalizadora del desarrollo comunitario en forma sostenible? Puede la aplicacin de la "caja de herramientas" de la gerencia social fortalecer el capital social, que a su vez impulsar el
desarrollo local? Puede la capacitacin en gerencia social ser un elemento
articulador y catalizador del desarrollo local?
El objetivo a corto plazo del programa fue fortalecer el capital social local,
para catalizar una estrategia de desarrollo local sostenible que mejore las condiciones de vida de la poblacin en forma compatible con los objetivos de desarrollo del milenio. Para evaluar el impacto del programa sobre el capital social,
se presentan y analizan las acciones y procesos del programa que pudieron haber impactado sobre los distintos elementos que constituyen el acervo de capital social de una comunidad.
Para esta evaluacin se describe la dinmica de concertacin de una agenda
de desarrollo comunitario entre diversos actores clave, as como la utilizacin
de un curso de capacitacin en gerencia social como articulador del proceso de
implementacin inicial. Posteriormente, se analiza el fortalecimiento de los distintos tipos de capital social existentes en la comunidad, y se realiza un breve
recuento de los beneficios generados a corto plazo por esta inversin en capital
social.
La reflexin sobre la experiencia inicial del programa "Carapegu en desarrollo" nos indica que existira una serie de elementos y sinergias que podran
* Este trabajo (diciembre de 2004) se benefici de la gran colaboracin de Csar Cabello y
Jos Mara Costa, colegas del Instituto Desarrollo, as como de los tiles comentarios recibidos
en los seminarios y talleres organizados por la Iniciativa de tica y Capital Social en Washington
(2003 y 2004) y Caracas (2003), y por Bernardo Kliksberg en particular. Todos los errores y
omisiones son responsabilidad exclusiva de los autores.
** Instituto Desarrollo, Asuncin, Paraguay, www.desarrollo.edu.
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Capital social, metas del milenio y desarrollo local:


el caso de la iniciativa de "Carapegu en desarrollo", Paraguay*

PRCTICAS EJEMPLARES

generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos


son: i) la sinergia positiva entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que
puede tener sobre la formacin de capital social local la aplicacin de las herramientas de la gerencia social, iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local
que puede generar una capacitacin tcnica sistemtica de dirigentes locales, iv)
la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos generada a partir de la articulacin entre vecinos, lderes locales, autoridades municipales y representantes
del gobierno central que residen en el municipio. Este modelo de articulacin
permite la organizacin de la demanda de los servicios pblicos y una mejor
coordinacin con la oferta disponible.
El relato de la experiencia se organiza de la siguiente manera: en la seccin
II, se presentan los antecedentes del programa, tanto contextualizando el municipio como presentando los objetivos de desarrollo del milenio, que sirvieron de
base de discusin de la agenda local de desarrollo. En la seccin III, se presenta
la informacin bsica del programa: sus objetivos principales y su visin. En la
seccin IV, se describen las estrategias de implementacin inicial del programa.
En la seccin V, se evala en funcin de su contribucin con el objetivo de
corto plazo: el fortalecimiento del capital social local, y asimismo se muestran
algunos indicios tempranos de mejoramiento de salud y educacin. En la seccin VI, se concluye con algunas reflexiones que nos permiten enfatizar sobre
las preguntas planteadas en el inicio de esta introduccin, as como plantear los
desafos que permitirn alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo.

II. ANTECEDENTES
Carapegu est situada en la parte central del Departamento de Paraguari en
Paraguay, 85 kilmetros al sudeste de Asuncin. Segn el Censo 2002, tiene
una poblacin de 31.240 habitantes, siendo la misma eminentemente rural
(78%) y joven (32% menor a 15 aos).1 Su poblacin se ocupa principalmente
en la agricultura y la industria artesanal. Segn el atlas de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI), en el ao 1992, el 64% de su poblacin contaba con al
menos una NBI. Los aos promedio de escolaridad en 1992 eran de slo 4,3
aos, y la tasa de analfabetismo estimada para 1996 era del 7,6%. La esperanza
de vida al nacer se estimaba en 68,6 aos, menor al promedio nacional de 70
1

Los datos socioeconmicos del Municipio de Carapegu utilizados en esta seccin provienen del resultado preliminar del Censo 2002 y del Informe Nacional de Desarrollo Humano de
Paraguay, 2003.

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aos. La incidencia de pobreza estimada en 1997-1998 era del 21%. Los indicadores muestran a Carapegu como a un municipio por debajo de los niveles
medios de condiciones de vida del pas. El ndice de desarrollo humano (IDH)
promedio del Paraguay fue de 0,723 para e! ao 1992. El Informe Nacional de
Desarrollo Humano del 2003 seala que Carapegu tena un IDH de 0,605 en
1992. El IDH de Carapegu en 1992 ha sido inferior al de Nicaragua (0,611) en ese
mismo ao.
Desde abril de 2002, la Municipalidad de Carapegu y lderes comunitarios, con el apoyo del Instituto Desarrollo, se encuentran impulsando una estrategia participativa de desarrollo integral que apunta a fortalecer el capital
social local, crear capacidades gerenciales y establecer sinergia entre el gobierno
local y la sociedad civil en el municipio, para mejorar las condiciones de vida de
su poblacin en forma coherente con los Objetivos del Milenio.
Qu son los Objetivos del Milenio? En septiembre del ao 2000, en la Cumbre del Milenio en Nueva York, 191 pases miembros de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) acuerdan para el ao 2015, entre otras cosas, lograr la enseanza primaria universal, reducir en dos tercios la mortalidad infantil, en tres
cuartas partes la mortalidad materna y en la mitad la pobreza extrema, en relacin
con los niveles prevalecientes en 1990. El conjunto de objetivos acordados en ese
entonces se conoce como objetivos de desarrollo del milenio (ODM), y constituye
una sntesis de los diversos acuerdos adoptados por los pases miembros de las
Naciones Unidas en cumbres mundiales a lo largo de los noventa. Los ODM son
ocho y estn acompaados por 18 metas y 48 indicadores.
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son:
Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Lograr la educacin primaria universal.
Promover la igualdad de gnero y "empodcrar" a las mujeres.
Reducir la mortalidad infantil.
Mejorar la salud materna.
Combatir VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades.
Asegurar la sostcnibilidad del medio ambiente.
Construir una alianza global para el desarrollo.
Algunas Metas del Milenio seleccionadas son:2
1. Reducir la pobreza extrema a la mitad.
2. Reducir la desnutricin y el hambre a la mitad.
2

Todas las metas se refieren al ao 2015 en relacin con 1990.

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CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL...

PRCTICAS EJEMPLARES

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4.
5.
6.
7.
8.

Que todos los nios y las nias completen la educacin primaria.


Reducir en 75% la mortalidad de los nios menores de 5 aos.
Reducir en 66% la mortalidad materna.
Revertir la incidencia de malaria y otras enfermedades.
Revertir la prdida de los recursos del medio ambiente.
Reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso a fuentes sostenibles
de agua potable.
9. Lograr mejoras significativas en la vida de los habitantes de viviendas
carenciadas.
10. Proveer empleo productivo a los jvenes.
11. Promover el acceso a los beneficios de la nueva tecnologa, sobre todo en
las reas de informacin y comunicaciones.3
Los ODM pueden constituirse en una poderosa herramienta facilitadora de consensos para definir prioridades de acciones de combate a la pobreza tanto en los
niveles nacionales como locales. Los diversos actores reflexionan: si el mundo se
puso de acuerdo sobre estos objetivos, por qu no tomarlos como punto de
partida? En una rpida revisin de estrategias de reduccin de la pobreza de varios
pases, constatamos que stas se organizan y/o incorporan los ODM como elementos centrales.
Al nivel local tambin se podra reflexionar de la siguiente forma: el compromiso del pas en la Cumbre de Nueva York implica un compromiso concreto para
que en nuestro territorio local se concreticen estos objetivos. Por lo tanto, lo
podramos tomar como ejes de articulacin de las aspiraciones de los habitantes
del municipio. La comunidad de Carapegu reflexion sobre la base de estas
lneas y ha incorporado a los ODM como objetivos orientadores de accin.

III. I.A INICIATIVA


Carapegu es el primer municipio en el mundo que adopt por consenso una
legislacin (ordenanza municipal) que establece lo siguiente: a) las metas del
milenio son el eje principal de la estrategia del gobierno municipal (ejecutivo y
legislativo); b) el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las
metas del milenio tal cual lo priorizan sus habitantes en forma participativa,
con una asignacin de por lo menos el 15% del presupuesto municipal a proyectos relacionados con los ODM, y c) se institucionalizar la participacin
' Fuente: www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf

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permanente de la sociedad civil en el monitoreo y asesoramiento de este proceso


a travs de la instauracin de un Consejo de Desarrollo Comunitario compuesto
por representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada.
Dentro del proceso de desarrollo participativo, la comunidad de Carapegu
ha avanzado considerablemente en torno a una estrategia de desarrollo sostenible. Se ha capacitado a un equipo tcnico que apoya la articulacin de las demandas ciudadanas provenientes de las comunidades rurales; se han iniciado
proyectos pilotos innovadores en seis de las 13 comunidades rurales del municipio en las reas de salud, mantenimiento participativo de caminos rurales,
educacin popular, alfabetizacin de adultos, estimulacin infantil temprana y
capacitacin en gestin de fincas a productores campesinos. Adems, se ha consolidado la participacin concertada de distintos estamentos de la sociedad civil
y del gobierno municipal.
Jornadas pblicas de sensibilizacin, encuentros comunitarios que reunieron a ms de 1.400 carapegeos para reflexionar sobre el programa y las metas
del milenio, un curso de capacitacin de lderes locales para el diseo y el
gerenciamiento de proyectos de desarrollo, la adopcin de una legislacin que
toma los objetivos del milenio como eje de la poltica de gobierno del municipio y compromete una porcin del presupuesto municipal para financiarlo, la
conformacin de un Consejo de Desarrollo que institucionaliza la participacin de sociedad civil, la formacin de promotores de salud y de extensionistas
de la educacin comunitaria, son algunas de las tareas ya encaradas en el marco
de este programa.

3.1. Desarrollo impulsado por el capital social


La finalidad del programa "Carapegu en Desarrollo" es implementar una poltica sostenible de gestin pblica eficiente y participativa para lograr los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) en el municipio. Este objetivo general se
divide a su vez en objetivos de corto y mediano plazo. A corto plazo, se busca
fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible. A mediano plazo, se pretende mejorar sustancialmente las
condiciones de vida de la poblacin de Carapegu en funcin de los objetivos
de desarrollo del milenio. Esto se pretende lograr a travs de la coordinacin y
monitoreo efectivos de las diversas iniciativas del desarrollo encaradas por el
sector pblico (municipal y central), la sociedad civil y las agencias de cooperacin internacional en torno a una estrategia global adecuada para la comunidad
de Carapegu.

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314

PRCTICAS EJEMPLARES

Adoptamos un concepto de capital social amplio, que incluye: instituciones, relaciones, actitudes y valores que gobiernan las interacciones entre las personas y
pueden contribuir al desarrollo econmico y social (Grootaert y Van Bastelaer,
2001). Sobre la base de esta definicin amplia de capital social, podemos establecer una tipologa de capital social combinando dos clasificaciones complementarias: i) segn el tipo de relacin entre los actores involucrados y ii) segn su forma.4 El capital social se puede clasificar segn la relacin de los involucrados: en
capital social aglutinador, de puente y vinculante (Narayan, 1999; Woolcok, 2002).
Se clasifica segn su forma: en capital social cognitivo y estructural (Grootaert y
Van Bastelaer, 2001). El capital social aglutinador se refiere a las relaciones "cara a
cara" entre familiares, amigos y vecinos (Woolcock, 2002). El de puente se refiere
a las conexiones horizontales entre personas con caractersticas similares, independientemente de lo bien que se conozcan entre ellas (Woolcock, 2002). Por su
parte, el capital social vinculante se refiere a la construccin de la capacidad de
movilizar recursos, ideas e informacin ms all de la comunidad a travs de
interacciones con personas en posicin de poder (Woolcock, 2002).
El capital social cognitivo es un concepto ms subjetivo e intangible. Se
refiere a las normas, valores, confianza, actitudes y creencias compartidas
(Grootaert y Van Bastelaer, 2001). El capital social estructural se refiere principalmente a organizaciones (formales e informales) y a redes organizacionales y
asociativas.

3.3. La visin del programa


La visin del programa "Carapegu en desarrollo" puede resumirse en los siguientes tres puntos:
Que en cada compaa (comunidad rural) y barrio del municipio, los vecinos se organicen en grupos de 10 familias con promotores de desarrollo comunitario que les brinden:
la promocin de la salud (maternoinfantil),
- apoyo escolar,
mantenimiento preventivo de los caminos rurales,
- apoyo en la generacin de ingresos.
4

Vase Molinas (2002) para una discusin ms acabada de esta tipologa.

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3.2. Qu entendemos por capital social?

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Que en cada compaa y barrio de los municipios, los vecinos cuenten con
su Consejo Comunitario (ce) que articule a todas las organizaciones existentes en la comunidad.
Que el municipio cuente con un Consejo de Desarrollo (CD) municipal, que
articule a las autoridades municipales, la sociedad civil y las instituciones del
gobierno central.
Esta visin refleja una comunidad con un capital social estructural robusto en
sus diferentes dimensiones: aglutinadora, de puente y vinculante.

IV. LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA

Las lneas estratgicas del programa son siete: i) sensibilizacin, comunicacin


y promocin de la participacin; ii) fortalecimiento de la organizacin comunitaria; iii) coordinacin interinstitucional entre la comunidad, el gobierno municipal y el gobierno central y departamental; iv) identificacin y adaptacin de buenas prcticas; v) movilizacin de recursos locales, y vi) establecimiento de un sistema de monitoreo continuo. Estas estrategias para alcanzar las
metas del milenio se sintetizan en el siguiente grfico.
FIGURA 1. Estrategias del programa
Menor pobreza,
hambre y
desnutricin

Educacin

Menos muertes

primaria

maternas e

universal

infantiles

Ms agua potable,
viviendas y
empleo juvenil

Sistema de gestin
pblica sostenible,
eficiente y
partidpativo

Sensibilizacin,

Organizacin

Coordinacin

Identificacin y

Movilizacin

comunicacin y

comunitaria

Interinstitucional

adaptacin de

de recia ROS

buenas prcticas

locales

participacin

Gobierno
central y
departamental

Gobierno
municipal

Comunidad

Capacitacin

Equipo
tcnico
local

Promotores
comunitarios

Monitoreo
continuo

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PRCTICAS EJEMPLARES

El proceso de concertacin en torno a una agenda de desarrollo comunitario


implica fortalecer la voluntad poltica en torno a esta agenda. La voluntad poltica en este contexto se refiere a la aceptacin del programa y al apoyo a este
ltimo brindado por los actores clave de la comunidad. En el programa "Carapegu
en desarrollo" se actu con la conviccin de que la aceptacin y el apoyo de
actores clave de la comunidad no involucrados inicialmente se lograran en la
medida en que el programa pudiera convocar a vastos sectores de la poblacin
organizada y no organizada e involucrarlos efectivamente en la determinacin
de las prioridades de la agenda a concertar, y tambin en la medida en que la
estrategia de negociacin entre los actores fuera encarada en forma cooperativa
(ganar-ganar) y se lograra una estrategia de comunicacin efectiva a nivel local,
nacional e internacional.
4.1.1. Los encuentros comunitarios
El primer encuentro comunitario marc un hito importante en relacin con la
capacidad de convocatoria del programa a la poblacin organizada y no organizada de Carapegu. A este encuentro concurrieron ms de 600 personas (aproximadamente el 2% de la poblacin total del municipio), provenientes de los
diversos barrios del casco urbano y de las comunidades rurales que conforman
el municipio. En este evento, se presentaron a la comunidad los ODM y el modo
como el programa "Carapegu en desarrollo" pretenda desencadenar un proceso participativo tendiente a afrontar exitosamente los desafos que los ODM
representaban. La participacin obtenida en este primer encuentro super ampliamente la expectativa inicial, en la que se estimaba, sobre la base de experiencias comunitarias anteriores, que la participacin oscilara en alrededor de 100
personas. Un concejal municipal reconoci, posteriormente, que fue la convocatoria alcanzada en este encuentro comunitario lo que le motiv a acercarse y
participar ms activamente en el programa.
Ciertamente, el mismo proceso de preparacin del primer encuentro comunitario fue una ocasin importante para ir involucrando a los actores clave en el
proceso. Fue durante las sesiones de preparacin que se sumaron paulatinamente dirigentes de organizaciones de artesanos, lderes de grupos de base y
polticos de diversos partidos. Estos nuevos actores se insertaban en el grupo
impulsor inicial del programa, conformado por el intendente, exponentes representativos de la sociedad civil y autoridades educativas. La incorporacin de
actores clave al grupo impulsor del programa ha sido un proceso continuo.

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4.1. Estrategia 1: Sensibilizacin, comunicacin y promocin de la participacin

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En el segundo encuentro comunitario, cinco meses despus, el proceso fue


muy similar al primero, con la diferencia principal de que, para este segundo
encuentro, gran parte de la organizacin del evento recay sobre los egresados
del curso en gerencia social, cuyos borradores de proyectos seran presentados
en el encuentro, adems de presentarse a estos egresados y de hacer pblico su
compromiso con la comunidad. La convocatoria al segundo encuentro comunitario super a la primera: asistieron 800 personas, es decir, un incremento del
25% en relacin con la primera convocatoria.

4.1.2. Priorizacin de los proyectos por la comunidad


La probabilidad de aceptacin y apoyo de actores clave al programa aumenta en
la medida en que el programa responda a necesidades sentidas de la poblacin. Es
decir, en la medida en que ste pueda involucrar efectivamente a la comunidad en
la determinacin de las prioridades de la agenda a concertar. En este sentido, se
incorpora como el siguiente paso a su lanzamiento oficial en el primer encuentro
comunitario, un taller con lderes locales para priorizar los proyectos que conformaran el plan de accin inicial para el desarrollo comunitario. Estos proyectos
seran diseados en el curso de gerencia social e implementados inicialmenre por
los egresados del curso en forma voluntaria. En este taller de priorizacin, realizado una semana despus del primer encuentro comunitario, participaron 110 lderes locales. En el taller, se confeccion una lista de 27 posibles proyectos relacionados con los ODM. stos incluan tanto los aportes de los participantes en el
taller como las ideas de proyectos contenidos en un borrador de la estrategia
nacional de reduccin de pobreza, que el gobierno nacional se encontraba elaborando. A cada participante se le solicit que ordenara jerrquicamente, de acuerdo con la prioridad asignada, a cada uno de los 27 proyectos. Aquellos que ocuparon los 10 primeros lugares (en promedio) fueron considerados como un mandato de la comunidad a los participantes del curso para el diseo e implementacin
inicial de dichos proyectos en el municipio. Los proyectos priorizados fueron:
1. Atencin primaria de salud: la provisin del paquete bsico de atencin primaria entregado eficientemente por un equipo de salud local, sobre la base
de experiencias actuales en otros municipios.
2. Sistemas de produccin y comercializacin de artesanas y manufacturas.
3. Programa de enriquecimiento de alimentos: provisin de sal yodada, enriquecimiento de la harina de trigo con hierros y vitaminas, adems de la provisin de hierro y cido flico a mujeres embarazadas.

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PRCTICAS EJEMPLARES

4. Expansin de la cobertura, eficiencia y calidad de la educacin escolar bsica.


5. Mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad: ciclova, mejoramiento de calles y veredas, caminos vecinales, sealizacin.
6. Expansin de la cobertura, eficiencia y calidad de la educacin media.
7. Sistemas de provisin de agua potable.
8. Alfabetizacin.
9. Programas de asistencia bucodemal.
10. Sistemas de eliminacin de excretas de hogares e instituciones educativas,
desage sanitario.
4.1.3. La campaa de comunicacin
Se trat de establecer una campaa de comunicacin efectiva a nivel local, nacional e internacional. A nivel local, esta campaa de comunicacin tuvo sus
picos en el proceso de organizacin de los dos encuentros comunitarios. Se han
utilizado activamente todos los medios de comunicacin disponibles en la comunidad. Se incluyeron: i) visitas personalizadas a los lderes de las organizaciones comunitarias, ii) cartas personalizadas a los participantes del primer encuentro que haban dejado registrados sus datos personales, iii) participacin
en programas radiales locales, iv) anuncios en las misas dominicales, v) visitas a
los colegios, vi) anuncios a travs de "altoparlantes mviles" (unos altoparlantes
instalados en una camioneta que transmite un anuncio grabado),5 y vii) una
activa cobertura del canal de cable local.
Durante la preparacin del segundo encuentro comunitario, los egresados
del curso en gerencia social mostraron gran capacidad de adaptacin para aprovechar todos los espacios de comunicacin existentes. Fueron invitados con
unos das de anticipacin a participar en un desfile de carrozas por el da de la
primavera (21 de septiembre), organizado tradicionalmente por un colegio local. Este desfile de carrozas primaverales moviliza a todos los colegios y a muchas organizaciones locales, y tiene tradicionalmente una amplia convocatoria
en el municipio.
Los miembros del equipo tcnico del programa (los egresados del curso de
gerencia social) organizaron dos carrozas: la primera representaba la situacin
actual de Carapegu, caracterizada por el clientelismo, la mala provisin de
servicios de salud y educacin, y el abandono a los pequeos productores. La
segunda representaba la visin del programa: una sociedad participativa, con
5 Este medio de comunicacin muy utilizado y efectivo en Carapegu sera prohibido en
muchos otros lugares por ser considerado como "contaminantes auditivos".

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servicios pblicos eficaces y eficientemente entregados que mejoran sustancialmente las condiciones de vida de los habitantes del municipio. Estas dos carrozas fueron montadas con nios como los actores y actrices principales. Las carrozas preparadas por el programa fueron premiadas, y el premio fue utilizado
para financiar parcialmente la logstica del segundo encuentro comunitario.
Adems de tener una activa campaa de comunicacin local, el programa
logr captar la atencin de los medios de comunicacin nacionales. Los tres
diarios de mayor circulacin nacional han cubierto en forma destacada esta
iniciativa local. Un programa televisivo de gran audiencia nacional destin,
asimismo, un bloque de entrevista sobre la iniciativa en su etapa inicial. El
programa capt tambin la atencin internacional. El informativo diario "Primicias" (Newsfront), en la pgina web central del PNUD, narra una experiencia
llamativa a nivel mundial diariamente en dos idiomas. En este espacio se ha
narrado la iniciativa de Carapegu en Desarrollo en el mes de septiembre. La
radio de las Naciones Unidas, difundida va Internet, ha realizado igualmente
un par de notas sobre el programa (en los meses de septiembre y diciembre de
2002). Otro informativo electrnico de las Naciones Unidas, "Poverty
Reduction. The Practice Newsletter", ha destacado en mayo de 2003 la experiencia de Carapegu como el primer municipio en el mundo que adopta los
ODM como eje de la poltica del gobierno local, institucionaliza la participacin
de la sociedad civil en la formulacin de estas polticas y se compromete a una
asignacin presupuestaria por parte del municipio para el financiamiento de
estas iniciativas.
Tambin ha circulado informacin sobre el programa en listas de discusin
sobre iniciativas tendientes a implementar los ODM a nivel local en el mundo. A
partir de estas listas de discusin, se ha pedido informacin del programa desde
varias partes del mundo y se ha posibilitado igualmente la visita de una misin
mexicana (conformada por un representante de la Sedesol Secretara de Desarrollo Social y del Instituto Tecnolgico de Monterrey). La cobertura
comunicacional local, nacional e internacional, ha servido como fuerza
motivadora de los actores clave locales y ha fortalecido igualmente la voluntad
poltica para llevar adelante el programa.

4,2. Estrategia 2: Coordinacin interinstitucional


Uno de los componentes del programa haba sido la creacin y fortalecimiento
de un consejo de coordinacin del desarrollo comunitario. Inicialmente, se pensaba formalizar la creacin de este consejo de coordinacin en el primer mes de

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PRCTICAS EJEMPLARES

funcionamiento del programa, pues se supona que coordinara todas las acciones ejecutivas. Este enfoque inicial tuvo que cambiar para que se adecu al
entorno comunitario. Como diversos actores clave de la comunidad se iban
incorporando al grupo impulsor, que haba alcanzado un nmero de alrededor
de 20 personas involucradas en la preparacin del primer encuentro comunitario, se tropez con el inconveniente de cmo decidir quien conformaba parte
del consejo y quin no. Esta decisin hubiera implicado excluir del consejo a
algunos actores que estaban activamente participando del grupo impulsor. Adems, existan actores clave en la comunidad por su grado de representatividad
que an no participaban activamente del proceso. Por ltimo, no se visualizaba
un mecanismo de seleccin con suficiente legitimidad para justificar la inclusin de unos y la exclusin de otros.6 Ante esta situacin, la conformacin de
un consejo de desarrollo comunitario pas a ser uno de los objetivos finales del
programa en su primera etapa. Es decir, antes que intentar formarlo en el inicio
del programa, quedaba claro que su conformacin debera ser el resultado de
un proceso ampliamente consultado con la comunidad y que los criterios de
seleccin deberan ser igualmente consensuados con un amplio grupo de actores clave de la comunidad.
No obstante, se continu avanzando en el proceso de institucionalizacin
del programa a nivel local y en la preparacin de la consulta tendiente a conformar, al cabo del primer ao de trabajo, un consejo de desarrollo comunitario
representativo y con legitimidad en el municipio. Los pasos en este sentido han
sido los siguientes: i) la preparacin del primer encuentro comunitario con un
grupo impulsor abierto, que tomaba sus decisiones operativas en asamblea, ii)
la conformacin de un comit supervisor del curso de capacitacin constituido
por miembros representativos del grupo impulsor que no participaban en el
curso, y tenan la funcin de decidir sobre cualquier aspecto administrativo del
curso que se someta a su consideracin, por ejemplo, si las ausencias de los
participantes se consideraban justificadas o no, iii) la conformacin de un grupo coordinador local del programa, que funcionara temporalmente coordinando las acciones ejecutivas del programa, y que coordinara el proceso de
consulta para la conformacin de un consejo de desarrollo comunitario, y iv) la
institucionalizacin de un equipo tcnico del programa, que acompaara el

*" Uno de los criterios manejados informalmente en torno a la idea de conformacin del
consejo de desarrollo comunitario fue el de conformar un consejo de notables. Esta idea fue
descartada inmediatamente despus de recibir el siguiente comentario de uno de los miembros
del grupo impulsor: "Si se quiere hacer un consejo de notables, alguien fuera de la comunidad
deber seleccionarlo, pues aqu todos nos consideramos notables".

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diseo e implemencacin participativa de los proyectos priorizados por la comunidad tendiente a materializar los ODM en el municipio.
Al final del primer ao (9 de abril de 2003), se instaura por ordenanza
municipal el Consejo de Desarrollo Comunitario "Carapegu en desarrollo".
Esta ordenanza (ley) municipal ha sido adoptada por consenso entre los legisladores municipales y el intendente.7 En ella se establece la creacin del Consejo
Comunitario "Carapegu en desarrollo"como instancia de participacin, dilogo, consulta y concertacin para orientar, planificar y coordinar la tarea del
desarrollo humano sostenible en toda la jurisdiccin del Municipio de Carapegu.
Se establece que el Consejo tendr estrecha relacin con los rganos del gobierno municipal.
Esta ordenanza establece especficamente que el Consejo tendr como atribuciones y funciones:
a. Ser rgano consultivo de la Intendencia y la Junta Municipal en toda materia concerniente al desarrollo humano en la comunidad.
b. Proponer a la Junta Municipal, para su aprobacin por ordenanza, el Plan
Estratgico de Desarrollo Comunitario.
c. Establecer anualmente los planes operativos y acciones para el cumplimiento
del Plan Estratgico de Desarrollo Comunitario.
d. Presentar a la Intendencia y a la Junta Municipal sugerencias y dictmenes
para la adopcin de medidas tendientes a orientar los recursos presupuestarios en funcin del Plan Estratgico de Desarrollo Comunitario.
e. Con conocimiento de la Intendencia y la Junta Municipal, gestionar la obtencin de recursos para la financiacin de proyectos de desarrollo humano.
f. Fomentar actividades que ayuden a difundir y alcanzar los Objetivos del
Desarrollo Humano fijados por la Cumbre del Milenio de la Organizacin
de las Naciones Unidas.
g. Promover la conciencia en la ciudadana sobre los beneficios de la gestin
sostenible y participativa en procura de los Objetivos del Milenio.
h. Proponer a la Intendencia y a la Junta Municipal normas (ordenanzas, resoluciones) que se orienten a la consecucin de los Objetivos del Desarrollo
Humano.
i. Elaborar un informe anual sobre el desarrollo humano local para conocimiento de las autoridades locales, departamentales y nacionales, y para su
difusin en la comunidad.
7

Esta ordenanza ha sido una muestra del avance en el proceso de gobernabilidad democrtica, y la presentaremos con mayor detalle ms abajo.

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PRCTICAS EJEMPLARES

j. Implementar anualmente, en coordinacin con la Intendencia y la Junta Municipal, una Audiencia Pblica para el Desarrollo con participacin amplia de la
comunidad en la que el intendente municipal presente su informe de la gestin comunal en torno al Plan Estratgico de Desarrollo Comunitario.
k. Presentar ante dicha Audiencia su informe de gestin anual como Consejo
en torno al Plan Estratgico de Desarrollo Comunitario y anunciar los planes operativos y acciones para el ao siguiente.
El Consejo, de acuerdo con la ordenanza, estar integrado por:
a.
b.
c.
d.
e.

El intendente municipal o el representante que aqul designe.


El presidente de la Junta Municipal o un representante de esta ltima.
Un representante del Ministerio de Educacin y Cultura.
Un representante del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social.
Un representante de la Iglesia Catlica, cuya designacin ser solicitada a la
jerarqua eclesial local.
f. Tres miembros connotados de la comunidad carapeguea que sean designados por la Junta Municipal, previa evaluacin de currculos y presentaciones
hechas individualmente o a propuesta de organizaciones sociales, gremiales,
entidades civiles, culturales o vinculadas al desarrollo.
g. Tres miembros de la comunidad capacitados para el diseo y la gestin de
planes de desarrollo en el marco del programa "Carapegu en desarrollo".
Los miembros del Consejo durarn en sus funciones tres aos. No recibirn
como tales remuneracin alguna. En el presupuesto municipal se tomarn las
previsiones necesarias para garantizar el funcionamiento del Consejo.
4.2.1. Tropiezos en el proceso de involucrar a los actores clave
El proceso de involucrar a los actores clave de la comunidad no ha estado exento de
errores en la experiencia de Carapegu. No obstante, estos errores formaron parte de la
experiencia de aprendizaje del programa. En las reflexiones sobre las acciones realizadas por parte de los involucrados en "Carapegu en desarrollo", se identificaron dos
situaciones en las que no se procedi correctamente. La primera de ellas fue la de
suponer que, debido a que miembros del legislativo municipal (la Junta) se encontraban participando activamente en el grupo impulsor del programa, la Junta sera partcipe de las actividades del programa. Result, sin embargo, que la Junta sinti que no
se le dio la importancia debida como institucin municipal y se empez a gestar un
malestar entre algunos de sus miembros en relacin con esta actitud del programa.

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Tan pronto se identific esta situacin, se solicit una audiencia para informar acabadamente sobre el programa al pleno de la Junta. Esta presentacin
marc un hito importante de relacionamiento institucional con la Junta. A
partir de entonces el presidente de la Junta participa como miembro en el comit coordinador del programa y el pleno de la Junta ha dado numerosas muestras claras de apoyo institucional al programa; asimismo, a propuesta de la autoridades se establecieron mecanismos oficiales de comunicacin (informes
mensuales, semanales y una comisin especial conformada por cuatro concejales para monitorear en forma bimensual los avances del proyecto). La lectura
posterior de esta experiencia fue que esta presentacin oficial del programa se
debi haber realizado al inicio del programa, teniendo en cuenta que el programa pudo haberse visto afectado entre las tensiones surgidas entre el legislativo y
el ejecutivo municipal por razones ajenas al programa.
La otra experiencia de aprendizaje, a partir de una accin poco feliz, fue la
experiencia que los participantes del curso de capacitacin en gerencia social tuvieron al organizarse para aprovechar un prstamo del BID para la instalacin del
alcantarillado sanitario en el casco urbano. Los participantes del curso de capacitacin se preocuparon muy eficientemente de los aspectos tcnicos y financieros
del proceso, como fueron los trmites necesarios para cumplir con los plazos
requeridos por el organismo ejecutor, el diseo de una estrategia de movilizacin
de recurso para cubrir con una parte significativa de los recursos iniciales, entre
otros. Sin embargo, no se prest suficiente atencin al proceso de negociacin
cooperativa y a establecer una red de alianzas en forma ms participativa. Se gener as cierta incomodidad en relacin con la amenaza potencial que este nuevo
grupo poda implicar para espacios de poder previamente asignados entre otros
actores, lo que produjo un bloqueo informal de la iniciativa de dotacin de un
nuevo y moderno sistema de alcantarillado sanitario al municipio.8

4.3- Estrategia 3: La capacitacin como herramienta


catalizadora del desarrollo local
Dentro del programa "Carapegu en desarrollo", el curso-taller en gerencia social ha ocupado un lugar central y ha articulado, en gran medida, la etapa inicial del programa. El curso-taller capt el inters de un gran nmero de actores
8

Ante este bloqueo, el intendente encar una reforma del sistema vigente de alcantarillado y
logr mejorar el manejo de las aguas servidas en el casco urbano, pero con limitaciones que
hubieran sido superadas en caso de haberse implementado el proyecto recin mencionado.

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PRCTICAS EJEMPLARES

clave desde las conversaciones iniciales para el diseo del programa. El inters
se basaba en la percepcin de que el curso sera de alta calidad, juzgado por
parmetros estandarizados internacionalmentc, y con alta aplicabilidad local.
Esta percepcin se deba principalmente a las siguientes razones: i) el programa
se basaba en gran medida en el contenido de los cursos en gerencia social del
INDES-BID, que haba logrado la aprobacin de una vasta audiencia a lo largo de
Amrica Latina y el Caribe; ii) el plantel docente estaba conformado en un
80% por docentes con doctorados (o candidatos) en prestigiosas universidades
de los Estados Unidos y Europa, con experiencia en el tipo de capacitacin
ofrecida, y iii) la capacitacin sera muy aplicada, pues se esperaba que los participantes elaboraran borradores de proyectos en respuesta a las prioridades
establecidas por los lderes locales en un taller previo al inicio de curso.
La expectativa y el inters generado en torno al curso en gerencia social
permitieron establecer una estructura de incentivos para promover el capital
social local. La promocin del capital social se dara en la forma de mayor participacin y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad. Especficamente, la estructura de incentivos se estableci de la siguiente manera:
i) se valoriz en trminos monetarios el costo del curso por persona en US$
1.200 (descontando la contribucin local en especie);9 ii) se enfatiz que existan becas disponibles para la comunidad de Carapegu, por lo tanto todos los
participantes recibiran una beca para la participacin en el curso en nombre de
la comunidad y se esperaba que retornaran los beneficios en la forma de diseo
e implementacin inicial (por el trmino de un ao) de uno de los proyectos
priorizados por la comunidad, y iii) se estableci que la informacin relacionada a la asistencia, a la elaboracin de los diseos de proyectos priorizados por la
comunidad y al cumplimiento del compromiso de los participantes en la implementacin inicial de los proyectos, sera pblica a travs de la pgina web del
Instituto Desarrollo. La prensa local sera entrenada en el acceso a esta informacin, de modo que su publicidad local se constituyera en un reconocimiento
comunitario para quienes cumplieran con su compromiso y en una sancin
implcita para quienes no lo hicieran.
El compromiso formal, pblico y por escrito, de participar responsable y
activamente en el curso de capacitacin y trabajar en el diseo e implementacin de uno de los proyectos priorizados por la comunidad era uno de los tres
requisitos exigidos para realizar el curso-taller en gerencia social. Los otros dos
requisitos eran tener experiencia en organizaciones comunitarias y tener estu' Este costo es significativamente menor a cursos ofrecidos por un plantel docente equivalente en universidades paraguayas.

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dios secundarios concluidos. Estos tres requisitos fueron consensuados tanto


con el grupo impulsor del programa como con los interesados en participar en
el curso, con quienes se mantuvieron sesiones informativas. La racionalidad
detrs de estos requisitos se basaba en que deban tener un entrenamiento acadmico mnimo para poder aplicar, efectivamente, las herramientas de gerencia
social que les serviran para el diseo e implementacin inicial de los proyectos.
Adems, se utilizaba la experiencia en organizaciones comunitarias como un
proxy (una aproximacin) al grado de compromiso comunitario. Como sealamos, el compromiso formal posibilitaba reforzar los incentivos para que disearan e implementaran inicialmente los proyectos priorizados por la comunidad.
El establecimiento consensuado de estos requisitos contribuy a que se alejaran los temores iniciales de algunos actores clave de la comunidad en relacin
con la posible "partidizacin o politizacin" en la seleccin para el curso, segn
lo manifestaron posteriormente. Adems, estos requisitos claros y sencillos demostraron ser efectivos, a juzgar por los resultados del proceso de seleccin.
Fueron seleccionados participantes motivados, comprometidos con su comunidad, con las habilidades necesarias para absorber y aplicar los contenidos de
la capacitacin, y sobre todo, se logr conformar un grupo representativo de los
diversos sectores de la sociedad local, a juzgar por las caractersticas polticas, de
edad, de gnero, religiosa, y de ocupacin laboral de los participantes. Esta
diversidad del grupo ha demostrado ser un activo importante en el proceso de
concertar voluntades de los diversos actores clave en torno a una visin compartida de desarrollo comunitario.
El curso de capacitacin en gerencia social ha sido muy exitoso como lo
muestran los borradores de proyectos obtenidos y la evaluacin de los participantes. Concluidas las 120 horas presenciales de capacitacin durante un perodo de 10 semanas, se contaron con borradores de proyectos en cuatro reas
de accin: i) programa en salud: con proyectos en atencin primaria de salud,
salud bucodental, mejoramiento de la nutricin familiar, agua potable y saneamiento; ii) programa de educacin: proyectos de mejoramiento de la calidad y
cobertura de la educacin escolar bsica y media, y educacin de adultos; iii)
proyecto de mejora de los caminos vecinales, y iv) proyecto de mejora del
diseo y comercializacin de artesanas.
Los borradores de proyectos se elaboraban paulatinamente, cuando los participantes en el curso-taller aplicaban el contenido aprendido en las sesiones a la
bsqueda de soluciones para los problemas priorizados por la comunidad, contando con el apoyo docente. Para aproximadamente el 70% de los participantes, el curso les brind una oportunidad de interactuar con nuevas tecnologas
de informacin (Internet) y nuevos instrumentos electrnicos para la formula-

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PRCTICAS EJEMPLARES

cin y presentacin de proyectos. Todos los grupos de trabajo realizaron una


revisin, a travs de Internet, de iniciativas similares a las que estaban trabajando y que tenan lugar en otros pases de Amrica Latina.
Con la participacin de invitados especiales de organismos gubernamentales nacionales, el curso se constituy en un espacio de diseminacin de informacin sobre mejores prcticas nacionales. Esto fortaleci los contactos de lderes locales en el municipio con actores clave de los organismos nacionales
responsables de la salud, educacin, saneamiento y promocin de exportaciones de artesanas. El grado de satisfaccin de los participantes fue elevado. La
evaluacin promedio de las sesiones por parte de los participantes fue de 4,7 en
una escala de 1 al 5, tanto en lo referente a la relevancia del contenido como a la
calidad de la presentacin.
Al constatar la importancia de la capacitacin como un instrumento articulador
de procesos de cambio, debido al status en la comunidad y al reconocimiento de
las autoridades locales hacia las personas voluntarias, todas las iniciativas del programa en las comunidades rurales tenan un componente explcito de capacitacin, sean iniciativas de salud, caminos o de produccin. Desde ese momento, el
equipo tcnico adopt como slogan las palabras que, a su entender, eran claves
para el desarrollo: capacitacin, organizacin y solidaridad.

4.4. Estrategia 4: Identificacin y adaptacin de buenas prcticas


El curso de capacitacin de 120 horas en el cual se conform el equipo tcnico
del programa "Carapegu en desarrollo" gener un espacio para reconocer y
adaptar buenas prcticas. La identificacin de buenas prcticas tuvo diversos
mecanismos: i) la investigacin de los docentes de los mdulos del curso;10 ii) el
contacto con gerentes de programas y proyectos del sector pblico y de ONG
que compartan sus conocimientos de buenas prcticas en otras regiones del
pas, y iii) el trabajo proactivo de los participantes del curso de capacitacin de
identificar buenas prcticas en la revisin de experiencias similares va Internet.
El proceso de adaptacin de las buenas prcticas identificadas se realizaba en
los laboratorios de aplicacin del curso. A medida que utilizaban las herramientas de formulacin participativa de proyectos para el desarrollo, los miembros
del equipo tcnico, en su proceso de capacitacin, iban adaptando a la realidad de
Carapegu las iniciativas identificadas como referencia. Es decir, el anlisis
de involucrados, los anlisis de rboles, los ejercicios FODA, y la elaboracin de
10

Esce aspecto se analiza en mayor detalle en Molinas, Taylor y Elias (2004).

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la matriz del marco lgico fueron los instrumentos con los cuales los participantes del curso fueron adaptando las buenas prcticas de otros lugares a la
realidad carapeguea.
En este sentido, todos los proyecto formulados e implementados por el equipo
tcnico del programa "Carapegu en desarrollo", con el apoyo del Instituto
Desarrollo, fueron resultado de la identificacin y adaptacin de buenas prcticas, ya sean de otras partes del pas o del mundo. 11 A diciembre de 2004, el
proyecto de salud preventiva est instalado en cinco comunidades rurales, y en
ocho compaas de Carapegu se conformaron comisiones viales.

4.5. Estrategia 5: Organizacin comunitaria


El fortalecimiento de la organizacin comunitaria se realiza a travs de la implementacin de los proyectos priorizados por la comunidad en las distintas compaas (comunidades rurales). Como sealamos, la implementacin de este
proyecto se articula igualmente a travs de procesos de capacitacin.
Desde el mes de octubre de 2002, se ha iniciado el proceso de aplicar en
forma experimental los proyectos priorizados por la comunidad y diseados en
el curso de gerencia social. Como paso inicial para la implementacin de los
proyectos, se decidi seleccionar una comunidad piloto donde comenzar la
implementacin participativa de los proyectos diseados. Para que la comunidad sea elegible se establecieron estos requisitos: i) se debe conformar en la
comunidad por lo menos 30 grupos de 10 familias vecinas cada uno, que decidan participar en el proyecto, y ii) por cada grupo de 10 familias, se debe identificar una persona voluntaria que ser capacitada para la promocin del desarrollo comunitario y deber acompaar las actividades del grupo vecinal por un
ao. Estos requisitos para ser seleccionados, promueven la organizacin de grupos vecinales y, mediante la capacitacin de promotores comunitarios, propician su fortalecimiento. Sobre la base de estos requisitos se organizaron tres
comunidades rurales en el primer llamado, 12 que represent la organizacin de
" Un ejemplo ilustrativo de este proceso de identificacin y adaptacin participativa de
buenas prcticas lo constituye el proyecto de mantenimiento preventivo y participativo de caminos rurales. En proceso de diseo, se revisaron experiencias de diversos continentes y pases en
este tipo de iniciativas. Se present el resultado de esta revisin a los actores comunitarios en el
momento de analizar y decidir sobre distintas alternativas de cursos de accin.
12
Como criterio de focalizacin, slo las comunidades rurales eran elegibles para la experiencia piloto (con la excepcin de dos barrios marginales del casco urbano). El atea rural en
Paraguay es, en promedio, marcadamente ms pobre que el rea urbana.

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PRCTICAS EJEMPLARES

ms 900 familias, es decir, ms del 20% de la poblacin rural total del municipio. Las tres comunidades rurales que se organizaron para participar fueron:
Franco Isla, Tayi y Espartillar.
Luego de esta primera etapa, el equipo tcnico y el intendente generaron
eventos en las dems compaas fomentando la formacin de estas redes con
un promotor comunitario cada 10 familias. En diciembre de 2003, se recorrieron seis compaas y, en marzo de 2004, ya se tenan conformada las redes en
otras tres compaas, donde comenzaron las capacitaciones.
A diciembre de 2004, el proyecto de salud preventiva est instalado en cinco
comunidades. El Hospital pblico del Municipio trabaja en forma eficiente y
participativa con la comunidad, obteniendo mucho ms resultados que la gestin promedio de los hospitales pblicos en Paraguay con similares recursos,
debido a la adopcin de medidas costo-efectivas basadas en la prevencin y
participacin comunitaria. Por otro lado, los promotores se renen mensualmente con la directora del Hospital Distrital, el secretario ejecutivo del Consejo
de Desarrollo y el presidente del Consejo Distrital de Salud a fin de rronitorear
la marcha de los servicios y la accin preventiva de estos ltimos.
El establecimiento de la red de promotores de salud y la formacin de un
equipo local de salud catalizan la organizacin comunitaria en otras reas por
medio del establecimiento de los consejos comunitarios en cada comunidad
rural y barrio urbano. Estos consejos comunitarios aglutinan a todas las organizaciones existentes y propician la planificacin estratgica participativa a nivel
de cada comunidad. Dado que el sector salud convoca a todas las familias por
igual y la red de promotores se convierte en un canal efectivo de diseminacin
de informacin, la conformacin de la red de promotores ha sido indicada
como la mejor alternativa para iniciar y fortalecer la coordinacin de organizaciones comunitarias a nivel de las compaas.
En ocho compaas de Carapegu se formaron comisiones viales, que fueron convocadas a travs y a criterio de los promotores de salud. Ellas detectaron
29 puntos crticos en los caminos vecinales (que son terrapln) y convocaron a
las autoridades a hacer un relevamiento conjunto de los problemas y las posibles soluciones tcnicas. Estas ocho comisiones viales se articularon con el Consejo de Desarrollo a travs de la Coordinadora Distrital de Comisiones Viales y
convocaron a tcnicos del Ministerio de Obras Pblicas (Gobierno Central),
debido a que no existe en el pas unidades tcnicas descentralizadas.
A partir de la implementacin en las diversas comunidades de proyectos en
el rea de salud, caminos, educacin de adultos, estimulacin temprana, mejoramiento de la relacin escuela-familia y educacin bsica, se est formando en
el Municipio de Carapegu una matriz de la organizacin que combina las

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dimensiones geogrficas y sectoriales de las iniciativas del proyecto. Esta modalidad de organizacin se presenta en el grfico a continuacin.
FIGURA 2. Matriz organizacional de las iniciativas del proyecto

En el proceso de implemcntacin de los diversos proyectos en las varias compaas de Carapegu, hemos observado que existe una secuencia "ptima" de puesta
en marcha de proyectos sectoriales que favorece la organizacin comunitaria.
Es conveniente primero comenzar con la iniciativa de salud, que despierta un
inters ms general que las dems. Todas las familias necesitan servicios de salud preventiva, nadie est exento del riesgo de accidentes y enfermedades. Pero,
no todas las familias tienen adultos analfabetos o nios en edad escolar, por
ejemplo. Dado este inters ms generalizado por la salud, es el rea que ms se
presta para realizar la organizacin de los vecinos en grupos de 10 familias vecinas por promotor. Una vez que este sistema de un promotor cada 10 familias
est instalado, la informacin, motivacin a las familias y seguimiento pueden
realizarse con mayor facilidad. La secuencia posterior a la organizacin del sistema de salud, de acuerdo con las lecciones aprendidas, es la siguiente:
Educacin popular para lderes: centros integrados de accin comunitaria
=> consejos comunitarios.
Organizacin por grupos de inters: i) alfabetizacin, i) artesana, i) caminos vecinales, iv) estimulacin temprana.

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PRCTICAS EJEMPLARES

En septiembre de 2003, el Consejo de Desarrollo plantea entre sus objetivos


estratgicos que "La Municipalidad de Carapegu cuente con recursos y los
utilice en forma transparente, en apoyo a las iniciativas ciudadanas para lograr
las metas del milenio". Esta determinacin se tom a raz de constatar que los
gastos corrientes en la Municipalidad no permitan ningn gasto de inversin,
con lo que se dificultaba todo el programa.
A partir de ello, se consider como buena prctica las intervenciones realizadas por Finanzas Municipales, una consultora financiada por USAID que estaba
apoyando a 12 Municipios para aumentar su recaudacin. Si bien Carapegu
no formaba parte de las prioridades iniciales de expansin del servicio de Finanzas Municipales, gracias a la gestin del programa "Carapegu en desarrollo" se realizaron las negociaciones correspondientes para recibir la asistencia
tcnica de la USAID. Debido al trabajo coordinado entre la Intendencia y la
Junta Municipal, se logr llevar este proyecto al Municipio y, ms an, el municipio de Carapegu fue el primero en ser implementado por la USAID, incluso
antes que los otros municipios con quienes el proyecto de Finanzas Municipales vena conversando para su futura expansin. Esto se realiz debido al trabajo
expeditivo de la Intendencia y la Junta Municipal en satisfacer las condiciones
previas exigidas, que inclua la aceptacin por ordenanza municipal de una
serie de criterios establecidos a partir de la experiencia anterior del proyecto de
la USAID.
La metodologa consista en concentrar el esfuerzo inicial en los grandes
contribuyentes tributarios del municipio. Posteriormente, al mejorar las finanzas, se contrataron censistas que mejoraron el catastro del Municipio y relevaron todas las propiedades que puedan tributar, de tal modo de disminuir las
evasiones impositivas que alcanzaban al 60%. Para elaborar el catastro en la
zona rural se recurri a las organizaciones ligadas al programa "Carapegu en
desarrollo", que fueron entrenadas para realizar el relevamiento de infraestructura necesario para tener un catastro rural en tres compaas.
El proyecto de finanzas municipales ha estado operativo en el 2004. Al trmino del primer ao, segn las estimaciones del proyecto de la USAID, los ingresos adicionales del municipio aumentaron en ms del 30% en trminos reales
en relacin con el ao anterior.

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4.6. Estrategia 6: Movilizacin de recursos locales

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Uno de los elementos centrales en el curso de gerencia social fue el ciclo de


proyectos con el enfoque del marco lgico. Como es de esperar, se ha hecho
gran hincapi en el monitorco continuo de las actividades realizadas y su relacin con los impactos esperados. No obstante, generar una cultura de aprendizaje organizacional basada en la sistematizacin de las informaciones de
monitoreo es un proceso continuo. El monitoreo de proyectos con apoyo de la
cooperacin internacional se realiza con regularidad. El monitoreo del fortalecimiento institucional de los rganos de direccin del proyecto se realiza en
jornadas semestrales de evaluacin. No obstante, persiste el desafo de conectar
la gestin cotidiana con los objetivos estratgicos relacionados con las metas del
milenio. El programa "Carapegua en desarrollo" se encuentra hoy inmerso en
ese proceso.
El equipo tcnico del programa, los miembros del Consejo de Desarrollo
Municipal y el Instituto Desarrollo se encuentran implementando un sistema
de monitoreo en lnea, que conecte la visin estratgica del programa con la
gestin cotidiana sobre la base de cuatro perspectivas: proceso de actividades,
satisfaccin de los usuarios, aprendizaje de los actores y sostenibilidad financiera. Estas perspectivas se aplicarn a las reas de salud, educacin, caminos, produccin y gestin municipal. Para su implementacin, se ha obtenido la donacin de una empresa nacional exportadora de software de gestin que permitir
su despliegue on-line en tiempo real y facilitar la informacin en forma clara y
concisa a todos los actores involucrados del programa.
La metodologa de monitoreo continuo es la del Balanced Scoredcard (BSC),
o Cuadro de Mando Integral, que es una aplicacin de gestin estratgica que
utiliza la metodologa desarrollada en la Universidad de Harvard (Cybira, 2004).
El BSC ayuda a dirigir y enfocar los esfuerzos para lograr la alineacin estratgica
de la organizacin y medir el progreso hacia el cumplimiento de los objetivos
propuestos.
El BSC es una herramienta de apoyo para la toma de decisiones de los gerentes sociales y ciudadanos, adems de servir de comunicacin, movilizacin y
aprendizaje dentro de la iniciativa. Permite analizar las variables relevantes que
afectan al desempeo de la iniciativa tales como presupuesto, satisfaccin de
usuarios, eficiencia de procesos y otras (Cybira, 2004); traducir los objetivos
estratgicos del programa en un conjunto coherente de mtricas de rendimiento definidas en forma jerrquica, y ordenar los objetivos estratgicos segn las
perspectivas definidas en la persecucin de los logros de la visin y cumplimiento de la misin de la empresa. Eacilita, asimismo, la comunicacin me-

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4.7. Estrategia 7: Monitoreo continuo

PRCTICAS EJEMPLARES

diante grficos sencillos de interpretar que conectarn lo actual con los objetivos estratgicos a mediano y largo plazo en tableros grficos.
El BSC permitir registrar toda la estrategia del programa y las relaciones de
causa-efecto de los objetivos. De esta forma, la estrategia formar parte de las
acciones diarias de cada involucrado, incrementando su compromiso; asimismo, favorecer la transparencia al comunicar las metas en forma clara y entendible
a una vasta audiencia ciudadana. Se espera que este instrumento de monitoreo,
gestin y rendicin de cuentas est puesto en funcionamiento en lnea y accesible va Internet para todos los interesados durante el segundo semestre de 2005.

V. EVALUACIN DE ALGUNOS INDICADORES TEMPRANOS DEL PROGRAMA


El proyecto impact positivamente en el fortalecimiento del capital social tanto
del tipo cognitivo como estructural. Igualmente afect a las distintas dimensiones de relacionamiento entre actores: relaciones "cara a cara", relaciones horizontales de puente y relaciones verticales de vinculacin.

5.1. El fortalecimiento iel capital social cognitivo


Tal vez la situacin ms clara en cuanto al fortalecimiento del capital social cognitivoaglutinador (referentes a relaciones cara a cara) haya sido el curso de capacitacin.
En las 120 horas presenciales compartidas, en los trabajos grupales adicionales y en
los espacios de recreacin compartidos se fortalecieron los lazos afectivos entre los
participantes. Se fortalecieron tambin las visiones compartidas a travs de los ejercicios de construccin de escenarios y visiones para el futuro de la comunidad, que
se realizaron tanto en el proceso de elaboracin de los borradores de proyectos como
en las sesiones de planificacin estratgica una vez concluida la capacitacin.
El capital social cognitivo, en sus dimensiones de puente y vinculante, tambin mostr cambios. La campaa de comunicacin y los encuentros comunitarios fortalecan una visin de comunidad y una agenda para lograrla. Esto no
es otra cosa que fortalecer creencias compartidas entre actores que no necesariamente se conocen cara a cara, y que pueden estar o no en posiciones asimtricas
de poder. Adems, tod