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AO 16 N.

181
JULIO de 2016

contenido

Cmo le fue
al agro en
estos cinco
aos?
Por Fernando
Eguren

10

Los derechos
sobre la tierra:
amenazados.
El gobierno
de Ollanta
Humala y la
continuacin
del sndrome
de El perro
del hortelano

14

La gestin
ambiental
durante el
gobierno de
Ollanta Humala
Por Beatriz
Salazar

Por Pedro Castillo


Castaeda

18

Polticas y
gasto pblico
en el sector
agrario y rural
Por Epifanio Baca
Tupayachi

21

El mercado o
el Estado?
Buscando
mejores
rendimientos
Por Miguel ngel
Pintado

LA REVISTA AGRARIA / 181

editorial
Desafos para un nuevo gobierno

os Hernndez, responsable del Plan de Gobierno


de PPK en la seccin agricultura y, adems,
coordinador del equipo de transferencia del sector,
fue designado como el futuro ministro de Agricultura del
nuevo gobierno presidido por Pedro Pablo Kuczynski.
Qu desafos encontrar el nuevo ministro?
Cmo deja al sector agrario el gobierno que se
va? Este nmero de LRA pretende evaluar algunos
aspectos de la poltica agraria aplicada en los ltimos
cinco aos por el gobierno saliente, presidido por
Ollanta Humala, y recordar al lector los principales
ofrecimientos del Plan de Gobierno de Peruanos por
el Kambio, que deber cumplir Pedro Pablo Kuczynski,
el nuevo presidente, a partir del prximo 28 de julio.
El partido del nuevo gobierno ha dispuesto de
una valiossima informacin para hacer su plan de
gobierno en lo que respecta al sector agrario: los
resultados del IV Censo Nacional Agropecuario,
realizado en 2012. Despus de dieciocho aos el III
Censo fue hecho en 1994, se evidenci la magnitud
de algunos procesos y carencias que, si bien no eran
desconocidos, sorprendieron por su amplitud. Quiz
el ms impactante fue el crecimiento del nmero de
unidades agropecuarias. El III Censo Nacional ya haba
mostrado su elevado nmero alrededor de 1 745
000, pero el reciente censo registr medio milln
ms!, distribuidas en las tres regiones naturales, sobre
todo en la sierra. Este incremento no guarda relacin con
la ampliacin de la frontera agrcola, lo que indica que
hoy tenemos una estructura agraria con un predominio
avasallador del minifundio. Pero el nuevo censo
tambin nos mostr que en ciertas regiones del Per,
particularmente en la costa, avanz la concentracin de
la propiedad, configurndose as una estructura bipolar,
de pocas explotaciones con mucha tierra y muchas
con muy poca. Es la estructura tpica que llev a varios

pases a realizar algn


Nota a los lectores:
tipo de reforma agraria.
La Revista Agraria ser en
Otros resultados
adelante bimestral.
pusieron en evidencia
Se continuar difundiendo
que dos dcadas de
por internet en
polticas neoliberales
www.larevistaagraria.org
mantuvieron al margen
La versin impresa ser de
de las condiciones
acceso limitado a quienes
necesarias para un
la soliciten.
adecuado desempeo
econmico a nueve de
cada diez agricultores, que no accedieron al crdito,
a la asistencia tcnica ni a otros servicios y bienes
pblicos. El xito de las agroexportaciones, a su
vez, pone en evidencia que los ganadores de dichas
polticas que incluyen la suscripcin de mltiples
tratados de libre comercio son una minora de grandes
empresas y corporaciones. Las cifras del valor de las
agroexportaciones, que se han multiplicado en los
ltimos aos, no deben velar la situacin de carencia
de la inmensa mayora de productores ni las inmensas
desigualdades del sector.
Algunas de las propuestas del Plan de Gobierno
de Peruanos por el Kambio se orientan a reducir las
carencias aludidas, pero da la impresin de que no
corresponden a la magnitud cuantitativa ni a la complejidad
del desafo. El nmero de agricultores es inmenso: son
ms de 2 200 000 las unidades agropecuarias, la gran
mayora de ellas pequeas, que requieren de un apoyo
no solo sectorial (asistencia tcnica, crditos, etc.), sino
intersectorial (transportes, educacin, salud, etc.) y una
adecuada coordinacin entre los diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional y local).
Fernando Eguren
Director

Directora fundadora
Bertha Consiglieri (1950-2007)

Publicacin del Centro Peruano de Estudios Sociales

Av. Salaverry 818, Jess Mara, Lima 11/ Per


Telf. (511) 4336610
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JULIO de 2016

Director
Fernando Eguren
Comit editorial
Laureano del Castillo, Javier Alvarado,
Beatriz Salazar, Ricardo Marapi,
Pedro Castillo, Miguel Pintado
Correccin/Diagramacin
Antonio Luya / Jos Rodrguez

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Cmo le fue al agro


en estos cinco aos?
Fernando Eguren1

Cmo evaluar la poltica agraria del gobierno de Ollanta Humala?


Hay diferentes maneras de hacerlo. En este breve artculo contrastaremos sus ofertas
electorales con las realizaciones.

Abandonada la ambiciosa propuesta


de la Gran Transformacin despus
de la primera vuelta electoral, los
ofrecimientos de la Hoja de Ruta de
la alianza Gana Per para el agro
fueron bastante limitados: a) proteccin de los agricultores frente a los
monopolios y la competencia desleal;
b) promocin de la biodiversidad y
moratoria a los transgnicos; c) garantizar los derechos de propiedad y
titular las tierras de pequeos agricultores y de comunidades campesinas
y nativas; d) impulsar el desarrollo
de la pequea y mediana produccin
agraria y agroindustrial; y e) ampliar
la asistencia tcnica, informacin de
mercados, innovacin tecnolgica e
infraestructura productiva.
Los logros han sido nulos o modestos. Examinmoslos siguiendo
la enumeracin de los ofrecimientos
efectuada en el prrafo anterior.
a) Poco o nada se hizo para limitar
la accin de los monopolios, siendo
el caso ms conspicuo el del grupo
Gloria, que mantuvo o acrecent su posicin de dominio sobre
los ganaderos productores de leche.
Tampoco se hizo nada para evitar la
competencia desleal, en particular
de los productos importados subsidiados en los pases de origen. Ms
an, debido a la demanda planteada
por Guatemala contra el Per ante la
OMC, se redujo la banda de precios,
que vena siendo implementada en
el pas desde 1991; en todo caso,

su eficacia estaba limitada por la


ampliacin del nmero de pases
con quienes se ha suscrito tratados
de libre comercio sin una evaluacin
suficiente de cmo podra afectarse
nuestra agricultura. Estos tratados
fueron positivos para la agricultura
de exportacin, pero queda por ver
cul ha sido su impacto para los productores que orientan su produccin
hacia el mercado interno.
b) En cuanto a la promocin de la
biodiversidad, si bien se actualiz la
Estrategia Nacional de Biodiversidad
Biolgica, los esfuerzos por evitar la
depredacin de especies de flora y

... Los tratados de libre


comercio fueron positivos
para la agricultura de
exportacin, pero queda
por ver cul ha sido su
impacto para los productores que orientan su produccin hacia el mercado
interno...

fauna han sido netamente insuficientes. Por ejemplo, la cantidad de especies amenazadas de fauna silvestre no
ha cesado de aumentar, situndose en
492 en 2014. En el caso de la flora,
en 2006 estaban amenazadas 777
especies; un nuevo levantamiento
de informacin realizado en 2015
elev el estimado de este nmero
a alrededor de 1000 especies2. Se
espera que la creacin de Serfor y la
aprobacin, en setiembre de 2015,
de los cuatro reglamentos de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre (Ley
29763) contribuyan a contrarrestar
esta grave tendencia.
En cambio, s se adoptaron medidas para prohibir la importacin y
utilizacin de semillas transgnicas.
En diciembre de 2011 se promulg la
Ley 29811, de Moratoria al Ingreso
y Produccin de Organismos VivosModificados (OVM), cuya vigencia se extender hasta 2021. Esta ley
previ la formacin de una Comisin
Multisectorial de Asesoramiento, con
el encargo de desarrollar las capacidades e instrumentos que permitan
una adecuada gestin de la biotecnologa moderna, la bioseguridad y
la biotica, necesarios una vez que
termine la vigencia de la norma. Sin
embargo, los avances de esta comisin han sido muy limitados; una de
las razones es que en su interior existen posiciones encontradas acerca de
la conveniencia o no conveniencia
de continuar indefinidamente con la
moratoria3.
LA REVISTA AGRARIA / 181

c) El artculo que en este nmero


de LRA escribe Pedro Castillo hace
una evaluacin del ofrecimiento
que se hizo en la Hoja de Ruta,
acerca de garantizar los derechos de
propiedad y avanzar en el proceso
de titulacin. Lo que ha habido en el
quinquenio que termina es una lnea
de continuidad con las polticas de
los gobiernos anteriores, sustentada
en el manifiesto de Alan Garca, El
sndrome del perro del hortelano,
publicado en octubre de 2007: por
un lado, persistencia en el apoyo a
la gran inversin de las industrias
extractivas, facilitndoles el acceso
a las tierras que requieren; por otro,
debilitamiento del reconocimiento
de los derechos de las comunidades
campesinas y nativas. Esta poltica
se materializ en sucesivos paquetazos dados a partir de 2013.
Por otra parte, hubo problemas en la
continuacin del proceso de titulacin
de tierras. En las dos primeras etapas
se lleg a inscribir al 83 % de los predios en la costa y al 53 % en la sierra.
A mediados de la dcada pasada, el
Programa Especial de Titulacin de
Tierras fue asimilado por Cofopri,
organismo que a su vez transfiri funciones a los gobiernos regionales; el
resultado fue que entre 2006 y 2012 no
se avanz en titulacin rural. Recin
a inicios de 2013, la competencia es
devuelta al Minagri, que la considera
en su reestructuracin 2013-2014.
Se cre la Direccin de Saneamiento
de la Propiedad Agraria y Catastro
Rural, lo que dio nuevo impulso al
PTRT-3 (Proyecto Catastro, Titulacin y Registro de Tierras Rurales
en el Per, tercera etapa). En febrero
de 2015 se firm el contrato con el
Banco Interamericano de Desarrollo,
que cofinanciar el proyecto. Su ejecucin recaer casi enteramente en el
prximo gobierno.
En principio, el PTRT-3 debe
priorizar la titulacin de las tierras
de las comunidades campesinas y
JULIO de 2016

... Lo que ha habido en el


quinquenio que termina
es una lnea de continuidad con las polticas de
los gobiernos anteriores,
sustentada en el manifiesto de Alan Garca, El
sndrome del perro del
hortelano, publicado en
octubre de 2007...

nativas. De acuerdo con informacin


oficial, el 82 % de las comunidades
campesinas reconocidas y el 29 % de
las comunidades nativas reconocidas
estn tituladas (553)4, aun cuando la
mayora no est georreferenciada, es
decir, la localizacin y extensin de
sus tierras no forman parte de ningn
sistema de informacin geogrfica.
Segn Cofopri, en 2010, el 61.5 %
de las comunidades campesinas y el
93.3 % de las comunidades nativas
estaban tituladas pero no georreferenciadas5. Desde ese ao, hasta la
actualidad, no se ha avanzado prcticamente nada, aunque es de esperar
que esta situacin cambie con la
ejecucin del PTRT-3.
d) En el marco del cuarto ofrecimiento impulsar el desarrollo de
la pequea y mediana produccin
agraria y agroindustrial, en 2014
se dio una Estrategia Nacional de
Agricultura Familiar 2015-2021, que
reconoce la importancia de este sector
de agricultores, tanto por ser mayoritario el 97 % del total como

por producir las tres cuartas partes


de los alimentos de origen agrario,
mantener la biodiversidad y practicar
formas de produccin menos agresivas con el medio ambiente. Tambin
se dio una Ley de Promocin y Desarrollo de la Agricultura Familiar, que
establece las responsabilidades del
Estado en la promocin de esta forma
de agricultura. Para todos los efectos
prcticos, dado lo tardo de estas
normas, su efectividad solo podr
constatarse con el nuevo gobierno.
Debe recordarse que si bien la
definicin de estrategias nacionales
puede ser condicin necesaria para el
diseo de polticas con un sentido que
trascienda el corto plazo, no es en lo
absoluto una condicin suficiente. Lo
muestra el hecho de que hay varias
estrategias nacionales aprobadas en
los ltimos tres lustros, entre ellas
la de Desarrollo Rural (2004), que
no son implementadas por falta de
voluntad poltica.
e) Los resultados del IV Censo
Nacional Agropecuario realizado
en 2012 mostraron que la inmensa
cantidad de unidades agropecuarias
del pas no accedan a crditos, asistencia tcnica ni semillas mejoradas.
Diez aos de polticas neoliberales
han mantenido marginados de estos
servicios a nueve de cada diez pequeos agricultores. En estos cinco
aos, los esfuerzos por superar esta
situacin han sido muy modestos y
absolutamente fuera de toda proporcin en relacin con la magnitud de
los desafos, a pesar de la voluntad
de programas como el de Desarrollo
Productivo Agrario Rural (Agro Rural) o el de Compensaciones para la
Competitividad (Agroideas), siempre
cortos de recursos. Como muestra
Miguel Pintado en su artculo, los
vaivenes de la produccin agraria en
el Per tienen que ver ms con las
variaciones del clima y menos con
las polticas agrarias.

El desempeo de la agricultura
de exportacin continu con su expansin, superando los USD 5000
millones en ventas a 145 pases. El
Gobierno mantuvo la poltica de
expansin de la frontera agrcola en
la costa, impulsada desde la gestin
de Alberto Fujimori, invirtiendo en
obras de irrigacin y transfiriendo
las nuevas tierras a grandes corporaciones mediante el mecanismo de
subastas.
Entre las polticas multisectoriales
lideradas por el Minagri hay que
resaltar la aprobacin de una nueva
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2014-2021,
aprobada a fines de 2013, y un Plan
de Accin 2015-2021. Para que esa
estrategia y ese plan fueran debidamente implementados se requera una
arquitectura institucional, para lo cual
se debati en el Congreso una Ley de
Seguridad Alimentaria y Nutricional,
aprobada pero observada luego por
una congresista, lo que dej paralizado el proceso hasta el momento.
Queda saber si el nuevo gobierno la
aprobar.
Quiz lo ms destacable que hizo
el Gobierno para la pequea agricultura es la inesperada creacin no
estaba ni en la Hoja de Ruta ni en
los planes del Minagri, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con S/ 1000
millones destinados a ser ejecutados
en el trmino de un ao en inversiones en obras de infraestructura de
irrigacin en la sierra del pas, suma
que luego sera incrementada a cerca
de S/ 1500 millones. Se trata, sin
duda, de una de las inversiones ms
grandes previstas por gobierno alguno en favor de la agricultura de esa
regin, y su pertinencia va ms all
de toda duda: el IV Cenagro mostr
que ms de la mitad de la superficie
agrcola de la sierra no accede al
riego y depende de un rgimen de
lluvias cada vez ms imprevisible.
Cuando se terminen de ejecutar las

obras en un tiempo an indeterminado, el Fondo debera mejorar el


riego de 250 000 hectreas, lo que
beneficiara a 200 000 familias6.
Sin embargo, la aplicacin del
Fondo no ha estado exenta de
crticas. La primera es su carcter
improvisado y carente de una real
estrategia, pues se bas en proyectos
de diferente calidad y desarrollo,
elaborados por gobiernos locales y
regionales en diferentes momentos,
sin ningn tipo de articulacin 7.
Otra crtica destaca el carcter centralizado de su administracin, que
dej de lado a las municipalidades.
Una tercera alude a la lentitud de su
ejecucin: a enero de 2016 se haban
comprometido S/ 900 millones 8.
Por ltimo, tambin se observa que
el Fondo est dirigido bsicamente
a la realizacin de obra fsica y no
contempla la necesidad del fortalecimiento de las instituciones de
gestin del riego por los usuarios.
Algo que llama la atencin, por
otra parte, es que el Ministerio de
Economa y Finanzas brinde informacin conforme a la cual el incremento

... Quiz lo ms destacable que hizo el Gobierno para la pequea agricultura es la inesperada creacin, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con
S/ 1000 millones en obras
de infraestructura de irrigacin en la sierra del
pas, suma que luego
sera incrementada...

de las reas irrigadas en la sierra en


los ltimos aos alcanza cifras muy
altas: seala que entre 2012 y 2014
esa superficie aument en 291 000
hectreas (de 989 000 a 1 280 000),
y prev que a 2016 habr un incremento adicional de 128 000. Es decir,
en total, en cuatro aos, habra ms
de 400 000 hectreas nuevas bajo
riego en la sierra!9, superficie mucho
mayor que la prevista por el Fondo
Mi Riego. Sera necesaria una mayor
precisin acerca de esta informacin,
pues a primera vista parece bastante
exagerada.

Cules son las prioridades del


nuevo gobierno?
Las posibilidades de un desarrollo
nacional descentralizado estn mucho ms vinculadas a la evolucin
del sector agrario y, ms ampliamente, a la economa y sociedad
rurales de lo que los polticos suelen conceder. El agrario es el sector
que ms productores tiene ms
de 2.2 millones de unidades agropecuarias, la mayor parte conducidas
por pequeos agricultores; el que
emplea a ms trabajadores al
menos la cuarta parte de la PEA
total nacional; el que produce
la mayor cantidad de alimentos;
el que cubre todo el territorio del
pas; el que sostiene buena parte de
las economas regionales; el que es
ms afectado por el calentamiento
global; el que alberga la mayor tasa
de pobreza; y el que presta ms servicios ambientales. Adems, alberga
un riqusimo acervo cultural y de
conocimientos adecuados para lidiar con un territorio inmensamente
diverso, lo cual es inapreciable para
su adaptacin al cambio climtico.
Este conjunto de rasgos y de desafos
desborda claramente a un Ministerio
de Agricultura que, con el tiempo,
se ha convertido en un ministerio
de segunda, impotente ante un toLA REVISTA AGRARIA / 181

dopoderoso Ministerio de Economa


y Finanzas, y ello se ve reflejado en
el presupuesto nacional: el Minagri
dispone apenas del 1.8 % de ese
presupuesto a nivel institucional
(ministerial), y del 3.2 % a nivel de
la funcin agropecuaria10.
El inicio de la seccin sobre agricultura del Plan de Gobierno (PG)
de PPK es auspicioso: Adems de
ser la columna bsica de la seguridad
alimentaria, el agro debe ser visto
como el sector que mejor puede
contribuir a la disminucin de la
pobreza y la generacin de empleo.
El apoyo al agro tendra tres razones
de peso para ser considerado prioritario: a) es la columna bsica de la
seguridad alimentaria del pas; b)
es el mejor medio para disminuir la
pobreza; y c) es el principal generador de empleo.

El diagnstico
Las propuestas de cualquier plan
de gobierno se sustentan en un diagnstico. En sntesis, el diagnstico
de PPK en su plan de gobierno es
que existe un gran dinamismo de las
exportaciones agrarias, sobre todo
en la costa, la regin ms competitiva. Pero hay una amplia brecha
tecnolgica con las dems regiones,
que se expresa en bajos rendimientos, escasa utilizacin de semillas
certificadas y escaso acceso a un
crdito que es caro. A ello se suma
el hecho de que la propiedad de la
tierra est muy fragmentada y, adems, existe un elevado deterioro de
los suelos (salinizacin, diferentes
formas de erosin, deforestacin).
Asimismo, la intermediacin en
la comercializacin interna de los
productos agrcolas es excesiva, en
perjuicio de los pequeos productores. Todos estos problemas generan,
entre otras consecuencias, una alta
dependencia de la importacin de
alimentos. El presupuesto pblico
orientado al sector, por lo dems,
JULIO de 2016

... La innovacin y las


nuevas tecnologas son,
sin duda, importantes.
Pero de qu innovacin
se trata? Qu contenido difundir Serviagro?
Hay alguna estrategia
que le d racionalidad al
logro de este objetivo?...

es muy reducido para afrontar estos


desafos.
Cmo plantea PPK enfrentar esta
situacin? Su plan de gobierno propone cinco objetivos y metas, expuestos
a continuacin, seguidos de nuestros
comentarios.

Los objetivos y las metas


Bajo el ttulo Agro Prspero, el
Plan de Gobierno de PPK precisa sus
objetivos y metas de mediano plazo.
a) Declarar prioritario el desarrollo
agrario en cumplimiento del artculo 88 de la Constitucin, con
el fin de lograr un agro prspero,
competitivo, inclusivo y sostenible. Cumpliendo este mandato
constitucional, se incrementar
cada ao en 10 % el presupuesto
del sector.
Comentario: Diez por ciento no
parece ser un incremento muy
importante, dado el bajo porcentaje adjudicado en la actualidad al sector y la declaracin
constitucional de que el agro es
prioritario. Convendra precisar

a qu rubros del presupuesto sectorial se destinarn los aumentos.


Hasta qu punto un incremento
presupuestal ha tenido efectos
sobre el comportamiento del agro?
Variar el incremento prometido
el lugar del sector en la estructura
del presupuesto nacional?
b) Creacin de Serviagro, organizando las oficinas regionales agrarias
como plataformas de servicios
para que la innovacin y las
nuevas tecnologas lleguen a los
pequeos productores del agro y
la agricultura familiar. Se asignar
un presupuesto de 200 millones de
soles anuales para impulsar una
revolucin de la productividad
en favor de los pequeos productores agrcolas.
Comentario: La innovacin y las
nuevas tecnologas son, sin duda,
importantes. Pero de qu innovacin se trata? Qu contenido
difundir Serviagro? Hay alguna
estrategia que le d racionalidad al
logro de este objetivo? Considera
las diferencias culturales? Se
aprovecharn los conocimientos y
los talentos locales? Las nuevas tecnologas son bsicamente
las utilizadas en la agroindustria,
con un uso intensivo de derivados
de hidrocarburos? Consideran la
agricultura orgnica? Se priorizarn los cultivos de exportacin
o de consumo interno?
c) Creacin del programa Sierra
Azul, con un presupuesto inicial
de 300 millones de soles, para
apoyar la construccin de obras
dedicadas a la cosecha de agua
en las partes altas de las cuencas
(como represas, microrreservorios,
zanjas de infiltracin y rehabilitacin de andenes). Meta para
2021: asegurar el riego de 500 000
hectreas en la sierra y rehabilitar
100 000 hectreas de andenes.

Comentario: Ser un relance del


Pronamachcs? Es una continuacin ampliada del programa Mi
Riego iniciado por el gobierno de
Ollanta Humala?
Qu hay del proyecto de recuperacin de andenes presentado al BID
hace ya algunos aos?
Tan solo para la ejecucin de
obras para tecnificacin del riego
parcelario (programa PSI Sierra)
sobre 3500 hectreas, el PSI estima una inversin de S/ 38 millones (algo ms de S/ 10 000 por
hectrea). Los S/ 300 millones
ofrecidos por PPK para el primer
ao alcanzaran, entonces, para
menos de 28 000 hectreas. Si el
monto de S/ 300 millones anuales
se mantiene para los cinco aos
de gobierno, se llegara a menos
de 140 000 hectreas.
En cuanto a los andenes, los costos de recuperacin pueden ser
muy variables; algunos estudios
basados en experiencias los estiman en USD 1200 (con un rango
de USD 500 a USD 2000)11. La
inversin necesaria para 100 000
hectreas sera alrededor de
USD 120 millones (cerca de
S/ 400 millones).
d) Incrementar el capital de Agrobanco con un aporte de 300 millones
de soles para ampliar la cobertura
del servicio de crdito a pequeos
productores. Igualmente, se elevar el fondo de garanta para seguro agrario con un aporte inicial de
100 millones de soles.
Comentario: Agrobanco opera
como cualquier banco y no prestar
a productores que no sean potencialmente rentables. El problema
no es, pues, solo de incrementar la
oferta crediticia, sino de rentabilidad. Una mayor oferta crediticia
tiene que ir de la mano con una
mayor oferta de servicios que
permita a los agricultores reducir

costos, aumentar rendimientos y,


tambin, calidad (inocuidad, etc.).
Por lo dems, dada la existencia de una variedad de fuentes
institucionales de crdito para la
pequea agricultura la mayor
parte locales: cajas municipales
y rurales, programas de ONG,
etc., convendra concebir un sistema de financiamiento agrario que
buscase la generacin de sinergias
entre ellas.
e) Lanzamiento del Programa de
Reforestacin de la Sierra, con
un financiamiento anual de 50
millones de soles. Meta para 2021:
reforestar un milln de hectreas.
Comentarios: Al cambio actual,
por ao, S/ 50 millones son
USD 15 millones; en cinco aos:
USD 75 millones. Cmo palanquear el resto? Estimados
recientes (2015) llevan el costo
del primer ao de plantacin a
USD 992 la hectrea12. En total,
tan solo costos de instalacin de
un milln de hectreas estaran
alrededor de USD 1000 millones.

... La titulacin puede


ser condicin necesaria
pero no suficiente para
otorgar seguridad a los
derechos a la tierra de los
pequeos agricultores y
comunidades, en razn
de que puede ser dada
para facilitar el mercado
de tierras...

Pero tambin el Plan de Gobierno


plantea la instalacin adicional de un milln de hectreas
adicionales de plantaciones comerciales. Cmo se financiarn?
f) A 2021, con el programa Propietario Firme se lograr la formalizacin de la propiedad agrcola para
un milln de predios rurales.
Comentarios: Caben tres observaciones:
- La titulacin puede ser condicin
necesaria pero no suficiente para
otorgar seguridad a los derechos a
la tierra de los pequeos agricultores y comunidades, en razn de
que puede ser dada para facilitar
el mercado de tierras, lo que puede acarrear mayor inseguridad a
una gran cantidad de pequeos
agricultores debido al riesgo de
que pierdan la tierra al ponerla
como garanta de un prstamo o
al verse presionados a venderla.
Para alejar ese riesgo, la titulacin
debe acompaarse de polticas
complementarias que permitan
al propietario la plena viabilidad
econmica de su predio.
- La segunda observacin tiene
que ver con la necesidad de una
definicin clara sobre si ser o
no ser reconocida y protegida
la propiedad comunal. En el Plan
de Gobierno se afirma que La
titulacin y registro de derecho
de todas las comunidades campesinas y nativas en el mbito
nacional es fundamental para la
formalizacin de la propiedad
agrcola, pero en las metas
propuestas no se las menciona,
limitndose a formalizar la propiedad agrcola para un milln
de predios rurales agrarios.
- La observacin anterior es tanto
ms pertinente si consideramos
la preocupante declaracin del
prximo ministro de Economa13,
que nos hace recordar el discurso
LA REVISTA AGRARIA / 181

del perro del hortelano, del


expresidente Alan Garca: los
campesinos deben desprenderse
de sus tierras, pues no saben y
son pobres, para permitir la gran
inversin, que s sabe y tiene
plata. Ya sea por concepcin o
por ignorancia, o por una combinacin de ambas, es obvio que
el titular del ministerio de mayor
poder no tiene en mente apoyar
de modo alguno a las comunidades campesinas.

Sobre concentracin de la
propiedad
Este tema merece un comentario
aparte. El programa de PPK no se
define frente al problema de la existencia de nuevos latifundios y, ms
bien, ofrece continuar con las inversiones en grandes obras de irrigacin
en la costa, hecho que, precisamente,
consolida el neolatifundismo. Puede
esperarse que el nuevo gobierno contine con esta poltica, a pesar de que
el responsable, para el sector agrario,
del Plan de Gobierno de PPK el
nuevo ministro del ramo, Miguel
Hernndez, considera que es necesario establecer lmites a la propiedad,
tal como lo manifest en la polmica
que sostuvo con Jos Chlimper, de
Fuerza Popular, en la Universidad
Nacional Agraria a comienzos de
junio. En una publicacin de 2011,
Hernndez present varios argumentos que sustentan esa necesidad: la
concentracin es excluyente para las
mayoras y otorga a sus propietarios
un poder poltico que normalmente
es utilizado a favor de sus intereses y
contrario a los intereses colectivos;
... fijar lmites a la propiedad no es
ir contra el libre mercado, ni contra la
modernidad; la cuestin de fondo es
que se trata de la concentracin del
poder para todo tipo de decisiones que
favorezcan la posicin de los nuevos
terratenientes14. Pero Hernndez no
es el nuevo presidente; lo es PPK.
JULIO de 2016

... La tarea que tiene por


delante la nueva administracin de Pedro Pablo Kuczynski es inmensa. La complejidad de la cuestin agraria
est en relacin directa con
su importancia. Esta ha sido,
por lo general, minimizada
por los sucesivos gobiernos,
entre otras razones, porque
est dbilmente representada y tiene escasa capacidad
de presin...

La tarea que tiene por delante la


nueva administracin de Pedro Pablo
Kuczynski es inmensa. La complejidad de la cuestin agraria est en relacin directa con su importancia. Esta
ha sido, por lo general, minimizada
por los sucesivos gobiernos, entre
otras razones, porque est dbilmente
representada y tiene escasa capacidad
de presin, y porque el agro no es
una importante fuente de renta para
el Estado. Ser indispensable la
vigilancia del cumplimiento de compromisos suscritos por PPK no solo
en su plan de gobierno, sino tambin
durante la campaa electoral, con
Conveagro y otras organizaciones
de productores agrarios.

Notas
1 Socilogo. Presidente del Cepes.
2 <http://www.inforegion.pe/204938/masde-1-000-especies-de-flora-amenazadasen-el-peru/>.
3 Es probable que el reciente pronunciamiento de ms de un centenar de premios
Nobel (de Fsica, Qumica, Medicina y
Economa) contra la campaa que realiza
Greenpeace en oposicin a los organismos
genticamente modificados, cargue la
balanza hacia el lado de quienes, en la
Comisin Multisectorial, estn a favor del
uso de transgnicos despus de 2021. En

el mismo sentido van las conclusiones del


Commitee on Genetically Engineered Crops
de las Academias Nacionales de Ciencias, de
Ingeniera y de Medicina de Estados Unidos
(Genetically Engineered Crops: Experiences
and Prospects. Washington DC, 2016).
4 Instituto del Bien Comn (2016). Tierras
comunales: ms que preservar el pasado
es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el Per. Informe
2016. Anexo 2. Lima.
Accesible en <http://goo.gl/Jmmw6t>.
5 Cepes (abril de 2013). Derechos a territorios seguros para las comunidades que
mueven al pas, en Observatorio Tierras
y Derechos.
Accesible en <http://goo.gl/ltwcWu>.
6 Segn informacin contenida en el mensaje
a la Nacin dado por el presidente Humala
el 28 de julio de 2015.
Accesible en <http://goo.gl/OcqYGl>.
7 A enero de 2015 se haban presentado 1616
proyectos muchos de ellos de muy baja
calidad, de los cuales fueron admitidos
432; 157 estaban en ejecucin y 23 concluidos. Minagri. Situacin actual del
Fondo Mi Riego.
Accesible en <http://goo.gl/Zxutyb>.
8 Declaraciones de Juan Manuel Benites,
titular del Ministerio de Agricultura y
Riego, en enero de 2016.
<http://goo.gl/ZJC1mD>.
9 Ministerio de Economa y Finanzas (2016).
Ley de Presupuesto 2016. Qu hace el
Estado con los ingresos que recauda?
Lima, p. 40.
Ver <https://goo.gl/3AdWl8>.
10 Op. cit.
11 Kendall, Ann y Abelardo Rodrguez (2009).
Desarrollo y perspectivas de los sistemas
de andenera de los Andes centrales del
Per. Lima: IFEA.
Accesible en <http://goo.gl/HWuVhf>.
12 Urge una ley especfica para promover
la forestacin. Entrevista al ingeniero
forestal Armando Quispe Santos.
En <http://goo.gl/kH3Zw5>. Consulta:
15/06/2016.
13 Alfredo Thorne manifest en Radio Capital, el viernes 10 de junio, la conveniencia
de que ... las tierras donde se ubican las
minas, que hoy son de propiedad comunal,
sean individualizadas, de manera que cada
dueo individual de esos predios los pueda
vender a los mineros o a los agricultores
[...]. Hay que empezar a hacer un mapa de
propiedades, con lo que se puede y, simplemente, intercambiar los ttulos comunales
por ttulos individuales.
14 Jos Manuel Hernndez Caldern (2011).
Per: el agro camino al bicentenario.
Hacia una nueva poltica de Estado para
el desarrollo agrario. Asesores Tcnicos
Asociados S.A. Lima, pp. 136, 138 y 139,
respectivamente.
Accesible en <http://goo.gl/IP4GA1>.

Los derechos sobre la tierra: amenazados

El gobierno de Ollanta Humala y


la continuacin del sndrome
de El perro del hortelano
Pedro Castillo Castaeda1

A propsito de las declaraciones


en una emisora radial de alcance
nacional2 del voceado ministro
de Economa y Finanzas, Alfredo
Thorne, en las que propone individualizar la tierra comunal para que
pueda ser vendida a la minera con
el objeto de facilitar la explotacin
de los recursos naturales ubicados
en el subsuelo, hay que comunicarle
que Ollanta Humala le ha dejado el
camino bastante parejo legalmente
hablando y que no es necesario entregar ttulos individuales: basta que
los inversionistas soliciten la tierra
y, sin importar si existen derechos
previamente establecidos, ella les
ser otorgada para sus actividades.
Hay que reconocer que el cambio
de reglas de juego respecto al aprovechamiento de la tierra, durante este
quinquenio, no ha sido tan burdo
como en aos pasados. Algunas normas las ms importantes han
sido objeto de una tcnica legislativa
bastante enrevesada y confusa, mediante artculos sumamente imprecisos, generales y hasta ambiguos, lo
que nos llev, en un primer momento,
a concentrarnos solo en los aspectos
ambientales o tributarios de esas normas y a dejar de lado la dimensin de
la tierra y el territorio.
El argumento desarrollado en este
periodo ha sido uno solo: simplificar
procedimientos y permisos para la
promocin y dinamizacin de las

10

inversiones en el pas, con el objetivo de evitar la desaceleracin de la


economa nacional.
A partir de ello, Humala desarroll
un grupo importante de normas que
afectan de manera directa derechos a
la tierra y territorio de comunidades y
propietarios individuales, normas que
nunca fueron sometidas a procesos de
dilogo ni, menos, a consulta previa.
En todos los casos, el objetivo es
asegurar mejores condiciones a la
gran inversin privada, sin tomar en
cuenta los intereses de las comunidades. Repasemos en las siguientes
lneas estos paquetes normativos.

Paquetazos y seguridad
jurdica de la tierra
Se pens que en la gestin Humala
se podran dar algunos cambios favorables en las polticas sobre tierras.
Sin embargo, las medidas polticas
impulsadas son similares a las de
aos atrs promocin de proyectos
de desarrollo a gran escala (mineros,
energticos, forestales, de biocombustibles, etc.), y en algunos casos
como, por ejemplo, el de la Ley
30230 la poltica se endureci an
ms a los ojos de los derechos de las
comunidades.
Durante este periodo, la seguridad
jurdica de la tierra, aunque siempre
frgil, se vio amenazada a travs de
varias medidas normativas ms
conocidas como paquetazos lega-

les que tanto el Congreso como


el Ejecutivo promulgaron en su
momento.
El primer paquete de normas fue
dado en 2013; lo conformaron el
D. S. 054-2013-PCM, el D. S. 0602013-PCM y la Ley 30025. De este
conjunto, el D. S. 054-2013-PCM fue
muy cuestionado: regulaba los trmites para la obtencin del Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA), a cargo del Ministerio
de Cultura, otorgando ventajas a los
inversionistas a travs del silencio
administrativo positivo. Parte de esta
norma fue derogada posteriormente,
en la va judicial.
A su vez, el D.S. 060-2013-PCM
aprob disposiciones especiales destinadas a agilizar los procedimientos
de aprobacin de los estudios de
impacto ambiental para proyectos de
inversin pblica y privada.
Por su parte, la Ley 30025 tuvo
como objetivo establecer medidas
que faciliten el procedimiento de
adquisicin, expropiacin y posesin
de bienes inmuebles que se requieren
para la ejecucin de obras de infraestructura declaradas de necesidad
pblica, inters nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura,
as como de las obras de infraestructura concesionadas o entregadas al
sector privado a travs de cualquier
otra modalidad de asociacin pblico-privada.
LA REVISTA AGRARIA / 181

Asimismo, se facult al Organismo


de Formalizacin de la Propiedad
Informal (Cofopri) a tramitar el saneamiento fsico-legal incluyendo
la rectificacin de reas de predios
de dominio privado del Estado o de
particulares, para la adquisicin por
trato directo o mediante el proceso
de expropiacin. Esta disposicin
sorprendi en tanto Cofopri es el organismo encargado del saneamiento
de predios urbanos y urbano-marginales, mas no de las zonas rurales,
las que en principio son materia de
rectora por parte del Ministerio de
Agricultura y Riego. Esta norma
fue derogada posteriormente por el
Decreto Legislativo 1192.
En julio de 2014 se public la
Ley 30230 como parte del segundo
paquetazo; una vez ms, a favor de
las inversiones y los inversionistas
y poniendo en riesgo la seguridad
jurdica de las tierras y territorios de
pueblos indgenas y comunidades.
En efecto, con esta ley se busca
crear procedimientos especiales y extraordinarios para entregar derechos
sobre la tierra a favor de proyectos de
inversin, sin importar su uso actual
o futuro. Basta revisar los primeros
artculos del ttulo III de la ley (art.
36 - art. 38) para caer en la cuenta
de que se otorgar una serie de derechos a favor de proyectos de gran
envergadura (ampliacin de frontera
agrcola, minera, hidrocarburos,
forestales, etc.), con el objetivo de
propiciar la eficiencia en su administracin. Dicho de otro modo, se
concedern derechos sobre la tierra
para que dichos proyectos y sus
inversionistas no tengan ningn
tipo de problemas cuando desarrollen
sus actividades.
El 16 de diciembre de 2015 se
public el D. S. 019-2015-VIVIENDA, que aprob el Reglamento del
ttulo III (captulos I, II y III) de la
Ley 30230, referido a la creacin de
procedimientos especiales y simplifiJULIO de 2016

Comunidades tituladas, mayo de 2016

Tipo de comunidad

Total comunidades

Tituladas

No tituladas

Comunidades campesinas

6120

5097

1023

Comunidades nativas

2009

1365

569

Total

8129

6462

1592

Fuente: Sistema de Informacin de Comunidades Campesinas - SICCAM. En Smith, Richard y otros. Tierras
comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el
Per. Informe 2016. Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.

cados para el saneamiento de tierra a


favor de proyectos de gran inversin.
Luego de diecisiete meses de
publicada la Ley 30230, se pudo
conocer el contenido de dicho reglamento, el que se aplicar a los predios
que se encuentren dentro del rea de
influencia directa o indirecta de los
proyectos de inversin que hayan
sido, por ley, declarados de necesidad
pblica, inters nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura. El
reglamento indica en forma expresa
(art. 4) que se aplicar a los predios
que cuenten con concesiones para actividades mineras y de hidrocarburos,
entre otros.
En lo que podra considerarse
un avance, seala asimismo, en su
artculo 14, que no se afectarn las

... En julio de 2014 se public la Ley 30230 como


parte del segundo paquetazo; una vez ms, a
favor de las inversiones
y los inversionistas y
poniendo en riesgo la
seguridad jurdica de
las tierras y territorios
de pueblos indgenas y
comunidades.

tierras de las comunidades campesinas o nativas. La redaccin de este


precepto, sin embargo, deja algunas
dudas, pues podra interpretarse que
solo considerar a las tierras que
cuenten con ttulo de propiedad.
Qu suceder con las comunidades
que no tienen un ttulo de propiedad
que reconozca su derecho? En estos
casos, el Estado podra argumentar
que estas tierras, en tanto no tienen
un propietario completamente formalizado, son de su propiedad y, por lo
tanto, pueden ser entregadas a los inversionistas? Creemos que no debera
ser as. Para despejar estas dudas, la
nueva gestin gubernamental deber
asumir la titulacin de comunidades
como una tarea principal; presupuesto existe. (Ver recuadro sobre proyectos de titulacin en curso.)
El tercer paquetazo est referido
al D. S. 001-2015-EM, de Energa y
Minas publicado el 6 de enero de
2015, que busca reducir plazos
y simplificar procedimientos para
impulsar la inversin vinculada a
proyectos mineros. Esta norma
modifica el rgimen administrativo
de las comunidades, otorgndoles
competencias a las juntas directivas
comunales, pasando por encima del
rgano supremo de la comunidad,
que es conforme lo establece la
Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesinas la asamblea
general,.
Adems, este polmico decreto
modifica las reglas por las cuales
las comunidades deciden sobre sus

11

Proyectos de titulacin de comunidades en curso

Iniciativas
Proyecto de titulacin PTRT3

Financia

Monto

BID

USD 40 millones

Estado peruano

USD 40 millones

Gestin integral de paisajes fores- Programa de Intales a lo largo de la carretera entre versin Forestal
Tarapoto y Yurimaguas en las - FIP
regiones de San Martn y Loreto
BID

USD 4.2 millones

Gestin integral del paisaje a lo Programa de Inlargo de la carretera principal entre versin Forestal
Puerto Maldonado e Iapari y en - FIP
la reserva comunal Amarakaeri.
BID

USD 1.5 millones

Gestin integral del paisaje en


Atalaya - Ucayali

Programa de Inversin Forestal


- FIP

USD 2 millones

BID

USD 2 millones

Declaracin de intenciones Norue- Noruega


ga-Alemania-Per sobre deforestacin y degradacin de bosques

Proyecto Poltica de Tierras Responsable en el Per

Metas e indicadores
220 000 predios individuales
190 comunidades campesinas
428 comunidades nativas
Apoyar los procesos de formalizacin de los derechos
a la tierra de los pueblos indgenas y otros habitantes
de los bosques.

USD 1 milln
Ayudar a definir los procesos de tenencia de la tierra
y la planificacin del uso de la tierra.

USD 1 milln

USD 300 millones


(el monto exacto para el
componente de seguridad jurdica de tierras
no se conoce)

Alemania

En el marco de programas ProAmbiente y


ProIndgena de la GIZ

Ministerio de Desarrollo Econmico y Cooperacin


(BMZ) - Alemania

No determinado

Saneamiento fsico legal, titulacin e inscripcin de


las comunidades nativas y predios de agricultores.

Reduccin en 50 % del rea de las tierras cubiertas


de bosques a las que no se les ha asignado formalmente un uso.
Incrementar un mnimo de 5 millones de hectreas
las reas demarcadas y tituladas a las comunidades
nativas.

Un nmero por determinar de comunidades nativas


reconocidas, con ttulos de propiedad registrados en
Sunarp.
80 % de los conflictos que ocurren durante los nuevos procesos de saneamiento fsico legal han sido
resueltos.
Las buenas prcticas y experiencias relacionadas
con el proceso de titulacin fueron sistematizadas y
aplicadas en otros procesos de titulacin.

Ampliacin del servicio de catastro, titulacin y registro de tierras


en las comunidades nativas de las
cuencas de los ros Pastaza, Tigre,
Corrientes y Maran Loreto.
Proyecto de titulacin Cuatro
Cuencas.

Ministerio de Eco- S/ 50 millones


noma y Finanzas

Fondo Internacional sobre Tenencia de la Tierra y los Bosques,


asegurando los territorios de las
comunidades nativas de Madre
de Dios

Fondo Internacio- No determinado


nal sobre Tenencia de la Tierra
y los Bosques,
asegurando los
territorios de las
comunidades nativas de Madre de
Dios

Completar el proceso de reconocimiento y titulacin


de 100 comunidades.

Gobierno Regional de Loreto

Titulacin en comunidades de Madre de Dios.

Fuente: Smith, Richard y otros. Tierras comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el Per. Informe 2016.
Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.

12

LA REVISTA AGRARIA / 181

tierras, establecidas en el artculo 11


de la Ley 26505 (mal llamada Ley
de Tierras).
As, una norma de menor jerarqua
en este caso, un decreto supremo
resulta modificando, en la prctica,
dos leyes, contraviniendo el artculo
103 de la Constitucin Poltica
conforme al cual, una ley se deroga
solo por otra ley, lo que constituye
una ilegalidad.
Luego, en mayo de 2015, el Congreso aprob la Ley 30327, el cuarto
paquetazo, que simplifica an ms
los procedimientos administrativos
en favor de los inversionistas, para
facilitar el acceso a tierras para los
proyectos de inversin mediante
servidumbres, derechos de va y expropiaciones. No obstante, esta vez,
ante la crtica al proyecto de ley y la
incidencia hecha por las organizaciones indgenas y muchas ONG, se
logr la inclusin de una excepcin,
segn la cual las disposiciones contenidas en los ttulos IV y V no pueden
ser aplicadas en tierras y territorios
de pueblos indgenas u originarios,
ni afectar derechos de propiedad
o de posesin de las comunidades
campesinas y nativas.
Pero la lista de normas que van en
contra de los derechos a la propiedad de las tierras no termina aqu.
En el segundo semestre de 2015, el
Decreto Legislativo 1192 dado
por el Ejecutivo en virtud de una
ley autoritativa aprob la Ley
marco de adquisicin y expropiacin de inmuebles, transferencia de
inmuebles de propiedad del Estado,
liberacin de interferencias, y dict
otras medidas para la ejecucin de
obras de infraestructura. En virtud de
este nuevo marco legal, se concentra
en una sola ley toda la normativa
dispersa que exista al respecto,
pero, una vez ms, esto se hace favoreciendo el impulso a las grandes
inversiones y a las asociaciones
pblico-privadas.
JULIO de 2016

posicin y elimin toda mencin a las


comunidades campesinas y nativas:

... Las normas publicadas


en el quinquenio representan el ms grave atentado contra la seguridad
jurdica de la tierra desde
los decretos legislativos
dados, entre 2008 y 2009,
por el segundo gobierno
de Alan Garca.

El derecho a la propiedad es un
derecho fundamental reconocido
constitucionalmente y cuya nica excepcin es la expropiacin por causa
de seguridad nacional o necesidad
pblica. Siendo una excepcin a un
derecho fundamental, las condiciones
de la expropiacin son muy estrictas;
sin embargo, en la prctica, el D.
Leg. 1192 termina convirtiendo la
excepcin en la regla.
Si bien es cierto, esta norma causa
preocupacin debido a su enfoque y
su apoyo a determinados intereses,
de alguna forma recoga una proteccin a las tierras de comunidades
campesinas y nativas en su dcima
disposicin complementaria:
Dcima.- Las disposiciones contenidas en el Ttulo IV no pueden ser
aplicables en tierras y territorios de
pueblos indgenas u originarios,
ni afectar derechos de propiedad
o de posesin de las comunidades
campesinas y nativas.
Sin embargo, solo unas semanas
despus de emitido el D. Leg. 1192,
el D. Leg. 1210 rectific aquella dis-

Dcima.- Las disposiciones contenidas en el Ttulo IV no pueden ser


aplicables en tierras y territorios de
pueblos indgenas u originarios; ni
en reas de Reserva Territorial o
Reserva Indgena de Poblaciones
Indgenas en Aislamiento Voluntario y/o Contacto Inicial.
Es necesario apreciar esta modificacin en un contexto en el cual
el Estado no quiere aceptar que las
comunidades nativas y campesinas
son la expresin jurdica de los pueblos indgenas. El mensaje que se est
dando es que lo dispuesto en el D. Leg.
1192 se aplicar en las comunidades
hasta que estas prueben su pertenencia
a un pueblo indgena u originario, tal
y como ocurre en la actualidad con los
procesos de consulta previa.
Esta lista de normas publicadas
representa el ms grave atentado
contra la seguridad jurdica de la
tierra desde los decretos legislativos
dados, entre 2008 y 2009, durante el
segundo gobierno de Alan Garca. La
reactivacin econmica de un pas
no puede sustentarse en el atropello
sistemtico de derechos. Un nuevo
periodo presidencial empieza, y una
de las diez medidas que se propone
implementar desde el primer da de
gobierno es una ley que elimine el
exceso de normas legales (tramitologa) que afecta a los proyectos
de inversin, reactivando al mismo
tiempo los proyectos mineros paralizados. Las declaraciones de Thorne
no parecen gratuitas.

Notas
1 Investigador en temas relacionados con
comunidades campesinas, tierra y agua,
del Programa de Acceso a Recursos Naturales, del Cepes.
2 <http://www.capital.com.pe/actualidad/
que-hara-alfredo-thorne-en-sus-primeros-dias-como-futuro-ministro-de-economia-noticia-970070>.

13

La gestin ambiental durante el


gobierno de Ollanta Humala
Beatriz Salazar1

A pocos das de concluir el periodo


para el que fue elegido el gobierno
actual, revisaremos lo avanzado en
poltica medioambiental en el pas
y los retos que deber enfrentar
el prximo gobierno. Tomaremos
como base de anlisis los compromisos asumidos por los candidatos
presidenciales en 2011 en el Pacto
Poltico Ambiental2. En vista de que
Humala fue uno de los que lo firmaron, hasta qu punto cumpli con
sus promesas? A continuacin, revisamos los resultados de la gestin
ambiental en los temas priorizados
en el referido pacto.

Armonizacin entre las polticas


y regulaciones ambientales
con otras polticas pblicas
del Gobierno nacional, los
Gobiernos regionales y los
Gobiernos locales
Opinamos que las polticas ambientales en los ltimos cinco aos,
ms que haberse armonizado con
otras polticas pblicas, se han supeditado a las iniciativas de promocin
de la inversin privada. Desde 2013,
se dispuso una serie de medidas que,
con el pretexto de reducir la tramitologa, debilit la capacidad reguladora, fiscalizadora y sancionadora del
Estado. Por ejemplo, los plazos para
el anlisis de los estudios de impacto
ambiental (EIA) fueron recortados
y se establecieron sanciones a los
funcionarios que incumpliesen con
los nuevos plazos, sin considerar las
limitaciones de recursos financieros, humanos y tcnicos. Incluso la

14

OCDE3, en su Evaluacin de Desempeo Ambiental del Per, advirti


que la tramitacin acelerada de certificacin ambiental para promover la
inversin y el crecimiento econmico
no debe poner en riesgo el objetivo
de proteccin ambiental perseguido
por el sistema de Estudios de Impacto
Ambiental.

... Las polticas ambientales en los ltimos cinco


aos, ms que haberse armonizado con otras polticas pblicas, se han supeditado a las iniciativas de
promocin de la inversin
privada. Los plazos para el
anlisis de los estudios de
impacto ambiental fueron
recortados y se establecieron sanciones a los funcionarios que incumpliesen
con los nuevos plazos...

Otra medida muy criticada fue la


moratoria, por tres aos, de la potestad sancionadora del Organismo de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), salvo condiciones excepcionales, y la reduccin de las multas
a los infractores. La Defensora del
Pueblo se opuso a esta ltima medida
por considerar que no contribuye con

el carcter disuasivo de la conducta


infractora4.
Tambin se cuestiona que atribuciones que dependan del sector Ambiente y se manejaban con criterios
tcnicos como el establecimiento
de zonas reservadas y la Poltica
Nacional de Ordenamiento Territorial hayan pasado a depender del
Consejo de Ministros, instancia en
donde aquel sector est en desventaja
numrica ante los sectores que ponen
el crecimiento econmico y las inversiones por encima de la sostenibilidad
ambiental.
El ordenamiento territorial (OT)
tambin ha sido motivo de controversia: a partir del conflicto de Conga
fue percibido por el gobierno y los
empresarios como un obstculo para
la inversin privada, y su alcance se
limit a desempear slo una funcin
orientadora en el uso del territorio.
Aunque el Acuerdo Nacional aprob
una poltica de Estado sobre ordenamiento y gestin del territorio, no se
establecieron metas ni indicadores
y poco se ha avanzado en ponerla
en prctica. Adicionalmente, en el
Congreso se mantiene estancado el
proyecto de ley de Ordenamiento
Territorial5.
Por otro lado, el anlisis de la asignacin de recursos presupuestales es
til como indicador de la prioridad
dada al sector Ambiente. Segn la
Contralora, entre 2009 y 2015, el
presupuesto de la funcin Ambiente
ha crecido 10 % anual en promedio,
pero en total no supera el 2 % del
Presupuesto General de la Repblica.
LA REVISTA AGRARIA / 181

Presupuesto Institucional Modificado - PIM y Presupuesto ejecutado de la funcin ambiental por nivel de gobierno.
Por ao 2009-2015

Presupuesto Institucional Modificado - PIM


(En millones de soles)

Presupuesto ejecutado
(En millones de soles)

Aos
Gobierno
nacional

Gobierno
regional

Gobierno
local

Total

Gobierno
nacional

Gobierno
regional

Gobierno
local

Total

2009

179

99

1745

2023

125

63

1294

1482

2010

247

114

1711

2071

197

88

1407

1691

2011

279

105

1843

2227

216

76

1425

1717

2012

286

108

2152

2546

238

87

1717

2041

2013

584

133

2404

3121

531

101

1903

2536

2014

572

124

2301

2998

497

108

1961

2566

658

164

1903

2725

196

52

812

1061

2015(*)

Fuente: Datamart SIAF-CGR al primer trimestre 2015. (*) Valores al 30 de junio de 2015. Elaboracin: Departamento de Estudios-CGR.

En el presupuesto de apertura del ao


2015, la funcin Ambiente ocup el
puesto 14, de un total de 25, lo que
sugiere que no es considerada un
sector prioritario6.
En relacin con los recursos asignados a cada nivel de gobierno, la
Contralora indica que el presupuesto
de la funcin Ambiente en el Gobierno nacional, entre 2009 y 2014, casi
se triplic (ver cuadro), mientras que
los recursos para la funcin Ambiente
en los Gobiernos regionales aumentaron solo 26 %, y en el caso de los
Gobiernos locales, 31.86 %.
Hay otros problemas en la articulacin intergubernamental. Aunque
existe una Comisin Intergubernamental del Minam, creada como espacio de toma de decisiones, acuerdos y consensos con los gobiernos
subnacionales, ella no se ha reunido
en varios aos, lo cual contribuye
a que haya desarticulacin entre
polticas territoriales y sectoriales.
Adems, la alta rotacin de funcionarios en el mbito regional y local
socava los esfuerzos desarrollados
por el Minam en el Marco de la
Estrategia para el Reforzamiento
del Desempeo Ambiental Descentralizado y la Agenda Nacional
de Accin Ambiental, entre otros
instrumentos7.
JULIO de 2016

Gobernanza para
la conservacin y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales
En este punto, cabe reconocer
como un avance la creacin del
Servicio Nacional de Certificacin
Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (Senace), reclamo que
llevaba dcadas. La sociedad civil
cuestionaba que el sector que promova la inversin fuese tambin el que
aprobaba el estudio de impacto am-

... Segn la Autoridad


Nacional del Agua, ms
del 40 % de las cuencas
hidrogrficas monitoreadas no cumplen con los
estndares de calidad
ambiental. Pero la calidad
del agua solo es monitoreada en 98 de las 159
cuencas hidrogrficas del
Per...

biental (EIA). A partir de diciembre


de 2015, el Minam est asumiendo
esta funcin en forma progresiva,
aunque con las limitaciones ya
mencionadas en los plazos para el
anlisis de los EIA.
Otros avances han sido: el establecimiento del aporte por regulacin
que pagan las mineras para la fiscalizacin ambiental, que tuvo que
enfrentar un intento de eliminarlo
mediante una accin judicial; la implementacin de la Ventanilla nica
de Certificacin Ambiental, que
debe permitir que el Senace y otras
entidades oficiales con competencia
ambiental coordinen con mayor facilidad; y el programa presupuestal
Gestin Sostenible de los Recursos
Naturales y la Diversidad Biolgica.

Recursos hdricos
El acceso al agua de calidad contina siendo un reto para el pas. Segn
la Autoridad Nacional del Agua, ms
del 40 % de las cuencas hidrogrficas monitoreadas no cumplen con
los estndares de calidad ambiental
(ECA)8. En realidad, la calidad del
agua solo es monitoreada en 98 de las
159 cuencas hidrogrficas del Per.
En este contexto, el Minam ha sido
cuestionado por haber flexibilizado
los estndares nacionales de calidad

15

ambiental (ECA), permitiendo que


txicos como el arsnico y el cromo
puedan ser vertidos en las aguas
para consumo humano y para riego
y ganadera, en porcentajes mayores
a los establecidos en 2008 por el
propio ministerio. La justificacin
dada por el Minam es que con este
cambio se adecuan estos parmetros
a los referentes internacionales de la
OMS, la FAO y la EPA.
Con relacin al fortalecimiento de
la institucionalidad para el manejo
integrado de las cuencas, hasta la
fecha se han creado seis consejos
de cuenca con planes vinculantes
aprobados, aun cuando se sealan
algunas debilidades en esos consejos,
como la insuficiente participacin y la
reproduccin de desigualdades en el
acceso, los beneficios y los costos del
aprovechamiento del agua9. Aparte,
la aplicacin del enfoque ecosistmico en la gestin del agua se ve limitada porque no se ha reglamentado
la Ley de Servicios Ecosistmicos,
reglamentacin que de hacerse permitira retribuir a los pobladores de
las partes altas de las cuencas.

Proteccin y conservacin de la
diversidad biolgica
Un logro de esta gestin ha sido la
aprobacin de la Estrategia Nacional de
Diversidad Biolgica al 2021, estrategia que, sin embargo, ha sido criticada
por estar desvinculada de otras polticas
sectoriales. Por lo dems, tampoco se
han completado las estrategias regionales de diversidad biolgica.
El Sistema Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado
(Sinanpe) conserva la diversidad
biolgica in situ, por lo que resulta
positivo que a junio de 2015 se haya
alcanzado un total de 64 reas naturales protegidas, frente a 40 en 2003.
Sin embargo, existen ecosistemas
como los marinos que estn
subrepresentados en el conjunto de
ANP.

16

Tambin destaca la promulgacin


de la Ley 29811 y de su reglamento,
que establecen la moratoria al ingreso
y produccin de organismos vivos modificados (OVM) al territorio nacional
por diez aos. De manera complementaria, se han tomado acciones de control
de OVM en puntos de ingreso al pas,
aunque est pendiente la implementacin de mecanismos para el control y
vigilancia de la moratoria de los OVM.

... Un logro de esta gestin ha sido la aprobacin


de la Estrategia Nacional
de Diversidad Biolgica
al 2021, estrategia que,
sin embargo, ha sido criticada por estar desvinculada de otras polticas
sectoriales. Tampoco se
han completado las estrategias regionales de
diversidad biolgica...

Desarrollo de la Amazona y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales que ella
ofrece
En el periodo 2001 a 2013 se perdieron 1 469 723 hectreas de bosques
amaznicos en el Per10. Para enfrentar
esta situacin, se avanz con un nuevo
marco normativo para el sector forestal
y que contempla el ordenamiento forestal, titulacin, promocin del manejo
de bosques, aumento de la inversin,
fiscalizacin de la tala ilegal, entre
otros aspectos. Asimismo, el Programa
Nacional de Conservacin de Bosques
implement instrumentos para proteger ms de 604 000 hectreas, bus-

cando involucrar a 60 comunidades


nativas. El 92 % de las comunidades
han cumplido con los compromisos
de evitar la deforestacin y la tala
ilegal y de implementar sus proyectos
productivos.
No obstante, estas medidas no bastan, pues no enfrentan los principales
motores de deforestacin en el pas:
la expansin agropecuaria; la tala, la
minera y el cultivo de coca ilegales;
la construccin de carreteras y las
actividades extractivas. Los esfuerzos
por enfrentar estos factores son socavados por la incompatibilidad con los
planes y proyectos de otros sectores
que buscan maximizar el crecimiento
y la inversin.

Calidad del aire y gestin


integrada de residuos slidos
municipales y peligrosos
En el marco del programa presupuestal Gestin de la Calidad del
Aire se ha contribuido a que 25 de
las 31 zonas de atencin prioritaria
cuenten con planes para la gestin
de la calidad del aire. Empero, no se
cuenta con informacin que permita
verificar si se han cumplido los ECA
en estas zonas.
La gestin de residuos slidos
tambin es crtica. Solo se cuenta
con once rellenos sanitarios controlados en todo el pas, y 46.2 % de los
residuos se desechan en botaderos
informales o se arrojan a los cuerpos
de agua11. Sin embargo, ha habido
avances, como el programa presupuestal Gestin Integral de Residuos
Slidos y el Programa de Incentivos
Municipales, con el que se ha logrado
que 220 municipios segreguen la basura en las viviendas, recolectndose
de manera selectiva los residuos.
Adaptacin y mitigacin del
cambio climtico
De acuerdo con su condicin de
ser uno de los pases ms vulnerables al cambio climtico, el Per
LA REVISTA AGRARIA / 181

tuvo en los ltimos aos un papel


protagnico en las negociaciones
climticas internacionales. Fue sede
de la COP20 en 2014 y present
en 2015 su Contribucin nacional
para enfrentar el cambio climtico,
comprometindose a reducir el 30 %
sus emisiones de gases de efecto
invernadero para el ao 2030. No
obstante, se ha criticado la incongruencia entre el discurso peruano
en las negociaciones internacionales
y las polticas de promocin de la
inversin que amenazan la sostenibilidad ambiental.
Durante esta gestin se completaron, en el mbito nacional, algunos
procesos que estaban en curso. Se
aprob la Estrategia Nacional ante
el Cambio Climtico 2015-2021,
que estaba pendiente de actualizacin desde 2003, y se actualiz el
Inventario de Emisiones de Gases
de Efecto Invernadero, entre otras
medidas. Sin embargo, los espacios
para la participacin de la sociedad
civil en estos procesos han sido limitados. Por ejemplo, es un reclamo
generalizado la necesidad de que se
dinamice la Comisin Nacional de
JULIO de 2016

Cambio Climtico y se mejore su


representatividad.
A escala subnacional, se apoy
a las regiones en la elaboracin de
las estrategias regionales de cambio
climtico (ERCC) y se logr que 18
de ellas cuenten con una ERCC. Sin
embargo, muchas estrategias regionales no incluyen un perfil climtico
o diagnstico de vulnerabilidades, y
tampoco indicadores, metas, montos
de inversin, roles y responsabilidades, ni sistemas de monitoreo y
evaluacin12.
En conclusin, si bien se han logrado avances en materia ambiental,
esta gestin tambin ha estado marcada por la contradiccin entre las
metas de crecimiento econmico y la
aplicacin de los criterios de sostenibilidad ambiental. Esperamos que en
el prximo gobierno se llegue a una
conciliacin que permita un desarrollo sustentable con beneficios para las
generaciones actuales y futuras.

Notas
1 Coordinadora del Observatorio Cambio
Climtico, del Cepes.
2 Pacto Poltico Ambiental. Descargar en:
<http://goo.gl/U1dZLO>.

3 Organizacin para la Cooperacin y el


Desarrollo Econmicos (OCDE).
4 Defensora del Pueblo (2015). Informe
Defensorial N. 171. Un llamado a la
remediacin! Avances y pendientes en la
gestin estatal frente a los pasivos ambientales mineros e hidrocarburferos.
5 Balln, Eduardo y otros (2015). Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento
normativo y la reterritorializacin del capital. En Per Hoy. Hacia otro desarrollo.
Desco.
6 Contralora General de la Repblica
(2015). Servicios de control efectuados
a la gestin gubernamental del ambiente, de los recursos naturales y del patrimonio de la Nacin. Primer semestre,
ao 2015.
<http://goo.gl/NsRnAc>.
7 Balln, Eduardo (2015). Ordenamiento
territorial, articulacin intergubernamental y participacin ciudadana.
Ver en: <https://goo.gl/Sr9XgP>.
8 OCDE-Cepal (2016). Evaluaciones de
desempeo ambiental. Per. Aspectos
destacados y recomendaciones.
9 Cano, lvaro (2013). De arriba hacia
abajo o de abajo hacia arriba? Participacin social, agricultura y minera en
la gestin integrada de la cuenca Chancay-Lambayeque. Apuntes 73.
10 Estrategia Nacional de Bosques y Cambio
Climtico.
11 Presidencia del Consejo de Ministros
(2016). Informe preelectoral. Administracin 2011-2016.
12 Quijandra, Gabriel (2013). Balance de la
gestin regional del cambio climtico.

17

Polticas y gasto pblico en el


sector agrario y rural
Epifanio Baca Tupayachi1

Hay evidencias claras de que el mundo rural viene procesando cambios


constantes en los ltimos quince aos,
asociados al crecimiento econmico
y a la expansin de las inversiones en
vas de comunicacin, electrificacin,
telecomunicaciones, y a una mayor
movilidad de la mano de obra entre
el campo y la ciudad. Los ingresos
no agropecuarios van ganando una
importancia creciente en los ingresos
de las familias rurales y, como contrapartida, los ingresos agropecuarios
disminuyen en trminos relativos.
Durante los ltimos tres gobiernos,
el sector agrario y, en particular, la
pequea agricultura han sido marginados por las polticas econmicas,
no obstante su rol fundamental en
el abastecimiento de alimentos para
el mercado interno. Bajo la hegemona de las polticas neoliberales,
la atencin de los gobiernos y del
sector agrario prioriz la promocin
de la gran inversin privada para la
agroexportacin, en los valles de la
costa, y, recientemente en la selva,
para cultivos como la palma aceitera.
Los datos del Censo Agropecuario
de 2012 dan cuenta de dos hechos
importantes: por un lado, una mayor
fragmentacin de la tierra en la sierra
y la selva del pas, con cerca del 80 %
de unidades agropecuarias con menos de cinco hectreas de superficie
agropecuaria; por otro, un proceso
de concentracin de la propiedad sin
lmite en los valles de la costa, que ha
producido nuevos latifundios agrarios.
En el contexto de continuidad de las
polticas econmicas neoliberales, las
polticas agrarias durante el gobierno
de Ollanta Humala han seguido ms

18

o menos la pauta de aos anteriores,


caracterizados por la desatencin del
agro en lo que se refiere a servicios de
crdito y de asistencia tcnica, y por
las polticas de liberalizacin comercial
ciega que perjudican al agro, con TLC
asimtricos, suscritos con pases que
mantienen grandes subsidios agrcolas.
La eliminacin de la franja de precios

... Durante los ltimos


tres gobiernos, el sector
agrario y, en particular, la
pequea agricultura han
sido marginados por las
polticas econmicas, no
obstante su rol fundamental en el abastecimiento
de alimentos para el mercado interno. Se prioriz
la promocin de la gran
inversin privada para la
agroexportacin...

en 2015 ha sido un duro golpe a los


productores de maz, azcar y lcteos.
El sector agrario y el mundo rural
son impactados por las polticas econmicas, mineras, agrarias y sociales.
La poltica cambiaria, que abaratando
el dlar facilita la importacin de
alimentos baratos subsidiados, afecta
de manera negativa. Las polticas
mineras de entrega automtica de
concesiones mineras en los territo-

rios de las comunidades, as como la


simplificacin de procedimientos y
permisos para la compra de tierras,
ejercen una presin sobre los recursos
tierra y agua, que son los medios de
vida de las familias campesinas.
En el presente artculo nos limitaremos a revisar las polticas agrarias y el
presupuesto pblico asignado a la pequea agricultura y para los servicios
bsicos en el medio rural (caminos
vecinales, electrificacin, saneamiento
rural y telecomunicaciones), en el periodo de gobierno de Ollanta Humala
(2011-2015).

1. Las polticas pblicas agrarias


El reencuentro histrico con el
Peru rural, anunciado al inicio del
gobierno de Ollanta Humala, tuvo ms
de fuegos artificiales de una gestin
nueva, que realizaciones concretas
en favor de un sector histricamente
postergado como el agrario y rural. Lo
dicho es en especial cierto en lo que
concierne a las medidas para mejorar
la produccin y los ingresos agrarios.
El ao 2013 fue designado como
Ao de la inversin para el desarrollo
rural y la seguridad alimentaria, lo
que expresaba el inters por ampliar la
frontera agrcola, mejorar los servicios
para las poblaciones alejadas, fortalecer las capacidades productivas de los
agricultores y promover el desarrollo
tecnolgico. En ese marco, se crea el
Fondo de Promocin del Riego en la
Sierra, Mi Riego, poniendo a disposicin S/. 1000 millones para el financiamiento de proyectos de infraestructura hdrica y sistemas de riego en
localidades ubicadas por encima de
los 1500 m.s.n.m. La medida fue bien
LA REVISTA AGRARIA / 181

JULIO de 2016

Grfico 1. Presupuesto (PIA) para la pequea agricultura, y su peso relativo respecto


al presupuesto pblico total, 2011-2015 (en millones de nuevos soles y porcentajes)

3300

3094

3000

2868

3020

5%
2934

2700
2100

4%

2317
2140

3%

1800
1500
1200

2.9 %
2.4 %

2.4 %

2.4 %

2.3 %

2.1 %

2%

Porcentaje

2400
Millones de soles

recibida por los gremios agrarios; sin


embargo, lo que result cuestionable
fue el manejo centralista del fondo,
con escasa o nula coordinacin con
los gobiernos descentralizados y una
ejecucin muy lenta de los recursos2.
Asimismo, se modifica la estructura
organizativa del Ministerio de Agricultura, creando un viceministerio de
Polticas Agrarias y un viceministerio
de Desarrollo e Infraestructura. En
este ltimo se incluy una funcin que
lo faculta a ejecutar programas y proyectos, lo que contraviene las orientaciones de la reforma descentralista,
que asigna a los sectores funciones
normativas y rectoras.
Despus de aos de insistencia,
en noviembre de 2015 se aprueba
la Ley de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, cuya reglamentacin est
pendiente y de la cual se espera no corra
la misma suerte que la de la Ley de
Promocin de la Produccin Orgnica
y Ecolgica, promulgada en 2008, pero
cuyo reglamento recin fue aprobado
cuatro aos despus y de cuya implementacin hay poco que decir.
Sustentado en los lineamientos
para la focalizacin de intervenciones para el desarrollo productivo y la
generacin de diversificacin de los
ingresos de la poblacin en proceso de
inclusin, en 2012 se cre el proyecto
especial Mi Chacra Emprendedora
(Haku Wiay), del cual, a pesar de su
innovador enfoque y las promesas de
ampliar su cobertura, el presupuesto
asignado es cada vez menor.
Con el inicio de la desaceleracin
econmica y el fin del superciclo de
las materias primas que sustentaron
el dinamismo de nuestra economa,
el gobierno, presionado por los grupos
empresariales, tom un conjunto de
medidas econmicas y administrativas
para reactivar las inversiones privadas,
que han debilitado la institucionalidad ambiental y puesto en riesgo el
derecho de las comunidades andinas
y amaznicas de acceso al territorio.

900
1%

600
300
0

2011

2012

2013
PIA PA

2014

2015

2016

0%

PIA PA/PIA nacional

Fuente: MEF-SNIP. Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.

As, en 2014 se promulgaron los


llamados paquetazos ambientales,
que han flexibilizado los requisitos
para que los grandes inversionistas
accedan a las tierras que ocupan las
comunidades campesinas.
Finalmente, en el marco de las
polticas de lucha contra la pobreza,
el gobierno ha dado impulso a las
inversiones en servicios bsicos como
electrificacin rural, infraestructura
vial, saneamiento rural, telecomunicaciones y el programa de tambos
comunales.
Cmo han evolucionado el presupuesto y el gasto destinado al sector
agrario, y en particular a la pequea
agricultura? Cmo ha evolucionado
el gasto en los servicios bsicos?

2. El presupuesto para la
pequea agricultura
Las cifras del Ministerio de Economa y Finanzas para el ao fiscal 2016
muestran que el presupuesto para la
pequea agricultura3 (PPA) ha disminuido respecto al ao anterior, lo que
confirma su virtual estancamiento en
los ltimos tres aos. Asimismo, su peso
relativo respecto al presupuesto pblico
total muestra una tendencia decreciente,
situndose en 2.1 % el ao 2016, el ms
bajo porcentaje en el periodo gubernamental actual (ver grfico 1).

En el periodo 2011-2015, mientras


que el presupuesto pblico de apertura
(PIA) total creci a una tasa media
anual de 9.4 % (S/ 10 000 millones por
ao en promedio), el monto asignado
a la pequea agricultura lo hizo a una
tasa media de 6.5 %. Esta diferencia
pone de manifiesto que, comparada
con otros sectores, la pequea agricultura no es parte de las prioridades
del actual gobierno.
Un rasgo caracterstico de la gestin
del PPA y del presupuesto pblico
en general son las modificaciones
sustanciales que se producen durante
el ao; as, en 2015, el PPA aumento en
50 % respecto al presupuesto de apertura, lo que en dinero significa S/ 1500
millones adicionales. En el periodo de
anlisis, el presupuesto modificado es
superior al presupuesto de apertura en
48 %. Estos incrementos obedecen, por
un lado, a la inclusin de los saldos presupuestales no ejecutados del ao anterior
y, por otro, a las asignaciones adicionales
que decide el Ejecutivo durante el ao.
Otra constatacin es que en el
gobierno de Humala, el PPA se recentraliz fuertemente en el Ministerio de
Agricultura. As, desde 2012, el presupuesto a cargo del Gobierno nacional
crece constantemente, mientras que el
de los gobiernos descentralizados disminuye, en especial el de los gobiernos

19

locales. Es decir, se observa un cambio


significativo en la composicin del
PPA por nivel de gobierno, pasando de
una situacin en la que los gobiernos
descentralizados manejaban el 66 %
del total (2011), a otra diferente, ms
centralizada, en la que el Gobierno nacional controla el 63 % del presupuesto
(2015) (ver grfico 2). La disminucin
del presupuesto de las municipalidades
y gobiernos regionales ha impactado en
las obras de riego y en programas como
el de Procompite, cuyos recursos se han
reducido a la cuarta parte.
Observemos ahora el gasto de inversin efectivamente realizado para
la pequea agricultura por los tres
niveles de gobierno. Est compuesto
sobre todo por proyectos de riego y
muestra una evolucin con altibajos:
alcanza su punto ms alto en 2012, con
S/. 2759 millones, para luego disminuir
hasta tocar su nivel ms bajo en 2015,
con S/. 1882 millones. El componente
que disminuye ms es el destinado a la
promocin agraria (ver cuadro).

3. Las inversiones en servicios


bsicos para el medio rural
El gasto de inversin en servicios
bsicos muestra un crecimiento sostenido: pasa de S/. 3030 millones en
2011 a S/. 5122 millones en 2015, lo
que significa un incremento de 69 %.
Sus principales componentes son las
inversiones en vas vecinales y caminos
de herradura, que crecen en 55 % en el
periodo y totalizan S/. 9281 millones,
seguidas por las inversiones en saneamiento rural, que se duplican y totalizan
S/. 8456 millones en el periodo.

Grfico 1. Presupuesto (PIM) para la pequea agricultura por nivel de gobierno,


2011-2015 (en millones de nuevos soles)

3000

2860

2700
2299

2400
2100
1705

1800
1500

1383

1351
1135

1200

1042

900

1197

1214

936

300
0

2011

2012

2013

Nacional

2014

Regionales

2015

Locales

Fuente: MEF-SNIP. Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.

Gasto de inversin para la pequea agricultura (en millones de nuevos soles)

Rubro de gasto

2011

2012

2013

2014

2015

Total

Riego

1314

1522

1277

1643

1173

6929

Agraria

666

859

532

402

198

2657

Pecuaria

181

169

176

162

117

805

Otras

220

209

224

241

394

1288

Total

2381

2759

2209

2448

1882

11 679

Fuente: MEF. Elaboracin: GPC.

Sin embargo, de los cuatro servicios


indicados, el ms interesante, por los
beneficios que tendr en el medio
rural, es el de telecomunicaciones.
Como se puede observar, los recursos
pblicos destinados a este fin han dado
un gran salto en 2015. Se tiene proyectado el tendido de 43 000 kilmetros
de fibra ptica para brindar servicios
de internet de alta velocidad a las 180
capitales de provincia mediante la
red dorsal nacional de fibra ptica,
con una inversin de USD 333 mi-

2011

2012

2013

2014

2015

Total

Electrificacin rural

666

444

617

555

439

2721

Vas vecinales y caminos


de herradura

1231

1792

2201

2253

1904

9381

Servicios de
telecomunicaciones

128

133

131

99

737

1228

Saneamiento rural

1005

1379

1817

2213

2042

8456

Total

3030

3748

4766

5120

5122

21 786

Fuente: MEF. Elaboracin: GPC.

20

814

600

Inversin pblica en servicios bsicos para el medio rural (en millones de soles)

Rubros

884

1122

1109

873

llones, para julio de 2016. Asimismo,


mediante 21 proyectos regionales se
llegara a 1516 capitales de distrito,
11 de los cuales ya estn en curso con
una inversin de USD 731 millones.
Todo ello tendr un gran impacto en
las poblaciones rurales.

Notas
1 Especialista del Grupo Propuesta Ciudadana.
2 Reporte N.o 7. Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura. Balance
2014. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima.
3 El presupuesto para la pequea agricultura
est compuesto por los recursos destinados
a proyectos y actividades en todos los departamentos del pas y que son ejecutados
por los tres niveles de gobierno. Se calcula
descontando del presupuesto de la funcin
agropecuaria los montos asignados a cinco
proyectos especiales (PE) que benefician
principalmente a grandes y medianos productores. Esos proyectos son: Chinecas (ncash),
Majes-Siguas (Arequipa), Chavimochic (La
Libertad), Olmos-Tinajones (Lambayeque) y
Chira Piura (Piura).

LA REVISTA AGRARIA / 181

El mercado o el Estado?
Buscando mejores rendimientos
Miguel ngel Pintado1

Entre 2001 y 2013, la produccin

La otra opcin para incrementar


la produccin: los rendimientos
Malthus un economista distinguido del siglo XIX adverta la
proximidad de una crisis mundial
alimentaria cuando corroboraba que
la poblacin creca a una tasa ms
rpida que la de las tierras dedicadas
a la produccin; en otras palabras,
asuma, de manera implcita, que la
principal va para aumentar la produccin agrcola era contar con ms
tierras. Lo que Malthus no advirti
fue que la otra va para incrementar
la produccin iba a ganar mayor
importancia con el paso de los aos:
los rendimientos.
El incremento en los rendimientos
es la otra mitad del crecimiento de la
produccin agrcola peruana, que no
JULIO de 2016

640
620
Toneladas por hectrea

interna de los principales cultivos


agrcolas2 creci en un 47 %, pasando de 25 888 toneladas a ms de
38 000. Las dos principales fuentes
del crecimiento de la produccin son
la expansin de la frontera agrcola
(la tierra) y el incremento de los
rendimientos. Si solo se considerara
la expansin de la tierra, este incremento de la produccin habra implicado un aumento tambin de las
tierras (superficie cosechada) en un
47 %. Sin embargo, en ese periodo,
la superficie cosechada de esos cultivos creci solo en un 23 % (pas
de 2 694 573 a 3 326 436 hectreas).
Si la produccin se increment en
un 47 % y las tierras solo en 23 %,
dnde est la otra mitad del incremento de la produccin?

Grfico 1. Rendimiento de los 56 cultivos principales del pas

630

600
580
560

569

540
520
500

542

551

540

544

2004

2005

576

592

594

596

2010

2011

608

577

527
2001

2002

2003

2006

2007

2008

2009

2012

2013

Fuente: Minagri.

resulta explicada por el aumento de las


tierras. Entre 2001 y 20133 segn
el Minagri, los rendimientos de los
cultivos analizados pasaron de 527 a
630 toneladas por hectrea, llegndose
incluso a aumentos de rendimiento
superiores al 65 % en algunos cultivos
(pecana, pia, tomate, uva). Dado que
el rendimiento es un elemento cada

... Entre 2001 y 2013 segn el Minagri, los rendimientos de los cultivos
analizados pasaron de 527
a 630 toneladas por hectrea, llegndose incluso a
aumentos de rendimiento
superiores al 65 % en algunos cultivos (pecana,
pia, tomate, uva). Interesa conocer cules son las
principales fuentes de su
incremento.

vez ms importante en la produccin


agrcola en la medida en que las
tierras no pueden aumentarse infinitamente, existe un especial inters
en conocer cules son las principales
fuentes de su incremento.

Las principales fluctuaciones: el


factor climtico
Al analizar los rendimientos de
los cultivos, lo primero que se debe
tener en cuenta es el factor climtico,
que es el principal determinante de
la disponibilidad de agua, recurso
este ltimo que es clave en la produccin agrcola. Las variaciones en
las condiciones climticas, por tanto,
tienen un efecto en los rendimientos.
Puesto que esas variaciones no son
constantes, sino que cambian de un
ao a otro, son las que causan las
principales fluctuaciones del rendimiento de los cultivos en nuestro pas
(ver el comportamiento de la lnea
verde alrededor de la tendencia en
el grfico 1).
Para apreciar de manera ms precisa
los efectos del factor climtico en los
rendimientos, hemos descompuesto el

21

Toneladas por hectrea

Grfico 2. Los ciclos del rendimiento y el nivel de precipitacin

15

20 000

10

19 000
18 000

17 000

16 000

-5

15 000

-10
-15

14 000
2001

2002

2003

2004

2005

2006

Rendimiento (ciclo)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

13 000

Precipitacin (eje secundario)


Fuente: Minagri.

rendimiento de los 56 cultivos en su


componente tendencial y su componente cclico4. Luego, nos quedamos
con este ltimo y lo comparamos con
los datos sobre precipitacin anual
(ver grfico 2). Como puede observarse, hay un comportamiento muy
similar entre el rendimiento de los 56
cultivos y el nivel de precipitacin, lo
que es muy lgico, pues en los periodos de mayor precipitacin el nivel de
lluvias aumenta, permitiendo un mejor
ciclo productivo y un aumento de los
rendimientos, mientras que en los
periodos de reducida precipitacin el
nivel de lluvias disminuye de manera
considerable, lo que interrumpe el
buen desempeo productivo y termina por afectar los rendimientos. No
obstante, periodos de mucha precipitacin (inundaciones) podran, lejos de
aumentar los rendimientos, ocasionar
prdidas de cultivos y, por tanto, redu-

cir aquellos. Esto fue, precisamente,


lo que ocurri en 2009 y 2012, aos
en los que se registraron los niveles
ms altos del ro Amazonas de las
ltimas cuatro dcadas, lo cual tuvo,
sin duda, efectos en la produccin
agrcola, de all que los rendimientos
experimentaran un ciclo negativo en
aquellos dos aos (-10 y -4 toneladas por hectrea, respectivamente).
A pesar de tratarse de un anlisis
agregado, hay mucha vinculacin
entre el factor climtico y el ciclo del
rendimiento; lgicamente, un anlisis
territorial podra dar mayor contundencia a este resultado. En sntesis,
el factor climtico es, en general, el
responsable de las fluctuaciones del
rendimiento (ciclo) de los principales
cultivos agrcolas analizados. Pero
qu hay de la tendencia del rendimiento? Qu factor o factores estn
detrs de esta tendencia creciente?

Grfico 3. Rendimientos y presupuesto pblico para la agricultura

640

3400

600

2900

580

2400

560

1900

540
520

1400

500

900

480
460

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)

Presupuesto agricultura (eje secundario)


Fuente: Minagri.

22

400

Millones de soles

Toneladas por hectrea

620

La tendencia del rendimiento:


el factor Estado
Uno de los factores ms conocidos
es el papel del Estado. Cada gobierno
de turno ha sido consciente del limitado desarrollo del sector agrcola,
por lo que se han venido aplicando
distintas medidas para impulsar ese
desarrollo. En la prctica, ello requiere
de la asignacin de un presupuesto
anual que vaya acorde con las necesidades del sector. Desde 2001 a 2013,
como se aprecia en el grfico 3, ese

... En sntesis, el factor climtico es, en general, el responsable de las fluctuaciones del rendimiento (ciclo)
de los principales cultivos
agrcolas analizados. Pero
qu hay de la tendencia
del rendimiento? Qu factor o factores estn detrs
de esta tendencia creciente? El papel del Estado
sobre la tendencia creciente
del rendimiento no termina
de ser convincente.

presupuesto, si bien con altibajos,


ha venido aumentando e, incluso, en
2013, ha ms que duplicado el presupuesto alcanzado al inicio del periodo.
Sin embargo, son dos los motivos por
los cuales el papel del Estado sobre la
tendencia creciente del rendimiento no
termina de ser convincente.
En primer lugar, el rendimiento es
descentralizado, pero el presupuesto
no. El primero ha venido aumentando
tanto en la costa como en la sierra y
la selva (20 %, 15 % y 10 %, respectivamente, desde 2001), mientras que
el presupuesto tiende a concentrarse
LA REVISTA AGRARIA / 181

La tendencia del rendimiento:


el factor mercado
El otro factor el que, con frecuencia, suele dejarse de lado es
el papel del mercado o, ms precisamente, de la demanda. Entre
2001 y 2013, la poblacin peruana
se ha incrementado en 16 % (ms

Grfico 4. Rendimiento y evolucin de la poblacin peruana

640

34

620

33

600

32

580

31

560

30

540

29

520

28

500

27

480
460

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)

de 4 millones de personas), crecimiento que ha sido importante tanto


en la costa (17 %) como en la sierra
(10 %) y la selva (19 %). Al aumentar la poblacin, la demanda por consumo de alimentos tambin aumenta
y crea incentivos en los productores
para abastecer una demanda cada
vez mayor (ver grfico 4).
Ahora bien, esto es cierto siempre
y cuando el destino de la produccin
nacional sea principalmente el mercado local. Pero ha sido realmente
as? Para corroborar esto, hemos
clasificado los cultivos segn cuatro
mercados de destino (ver cuadro 1):
1) el de las grandes ciudades (mercado urbano)6; 2) el de los pequeos
poblados y espacios rurales (mercado restringido)7; 3) el de insumos
agrcolas para la industria (mercado
industrial)8); y 4) el orientado a la
exportacin (mercado externo)9.

Restringido

Industrial

Externo

Periodo / Mercados
Variacin en valores absolutos (hectreas)
Toledo (01-05)

96 548

-26 473

11 530

41 931

Garca (06-10)

120 228

41 544

-16 312

60 787

Humala (11-13)

124 109

48 545

7111

47 421

Fuente: Minagri - Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos (OEEE), SIEA.

JULIO de 2016

26

Poblacin (eje secundario)

Fuente: Minagri, INEI.

Cuadro 1. Dinmica de la superficie cosechada agrcola segn mercados destino

Urbano

Millones de personas

Toneladas por hectrea

en la costa y, sobre todo, en Lima. A


pesar de las ventajas presupuestales
con que ha contado el proceso de
descentralizacin econmica como
veremos enseguida, la concentracin del presupuesto an se mantiene:
solo en Lima, alrededor del 20 % del
presupuesto pblico se destina a la
agricultura, porcentaje que llega a
alrededor del 60 % en la costa. Por
tanto, no termina de convencer que un
presupuesto para la agricultura concentrado principalmente en la costa
pueda haber alcanzado una mejora de
rendimientos tanto en la costa como en
la sierra y la selva.
En segundo lugar, el presupuesto ha
cambiado radicalmente de tendencia,
pero el rendimiento no (grfico 3).
Como resultado de la puesta en marcha del proceso de descentralizacin
econmica, a partir de 2005, el monto
del presupuesto para la agricultura se
dispar en tanto parte de los recursos
pblicos fueron orientados para los
gobiernos subnacionales5. No obstante, a pesar de estas mejoras presupuestales y de una ejecucin descentralizada (gobiernos regionales y locales),
la tendencia de los rendimientos no
sufri ningn cambio.

Como puede observarse, solo durante el gobierno de Toledo hubo una


reduccin de la superficie cosechada
destinada al mercado restringido,
mientras que las tierras destinadas
al mercado urbano representaron el
cambio ms importante en dicho periodo. En los ltimos dos gobiernos,
son los mercados urbano y restringido,
en conjunto (mercado local), los que
poseen la mayor cantidad de tierras
nuevas. Por su parte, las nuevas tierras
orientadas al mercado exterior tambin han aumentado de manera considerable, mientras que para el mercado
industrial el aumento ha sido poco
significativo. En resumen, no solo la
poblacin peruana ha aumentado, sino
que, precisamente, los productores
vienen respondiendo a esta mayor
demanda local de alimentos. Aqu, s,
la intervencin estatal probablemente
haya sido muy favorable, en tanto las
mejoras en la infraestructura vial son
decisivas para la reduccin de los
costos de transaccin y para promover,
al final, una mayor conexin entre
mercados regionales y locales.

A modo de conclusin
Dada la importancia que est adquiriendo la mejora de los rendimientos
en tanto hace posible satisfacer una
demanda alimentaria cada vez ms

23

fuerte, conocer los factores que promueven la mejora o crecimiento del


rendimiento agrcola resulta cada
vez ms relevante. Diseccionando
el rendimiento en sus componentes
ciclo y tendencia, corroboramos que
el factor climtico es el responsable
de las principales fluctuaciones del
rendimiento en el periodo analizado
(2001 y 2013). Tan solo observando el
indicador climtico de precipitacin,
encontramos un comportamiento muy
similar con el ciclo del rendimiento;
en cambio, al analizar los factores
detrs de la tendencia del rendimiento,
observamos que el papel del Estado ha
sido importante, aunque no determinante. La notable concentracin del
presupuesto en la costa (Lima, sobre
todo) y la poca relacin entre el incremento presupuestal (desde 2005) y la
tendencia del rendimiento, terminan
por cuestionar el papel del Estado en
esta mejora de rendimientos agrcolas
en todo el pas, mejora que ms parece
responder al crecimiento poblacional
traducido en una mayor demanda
por alimentos, la cual como hemos podido apreciar a partir de los
mercados de destino ha recibido
la respuesta de los productores para
satisfacerla. Lgicamente, existen

24

diversos matices que estn detrs de


esta mejora de los rendimientos y que
pueden provenir del Estado (asistencia
tcnica, medidas arancelarias, etc.) o
del propio mercado (cambio en los
patrones de consumo, adopcin de
nuevas tcnicas, etc.). Atribuir, por
tanto, gran parte de la mejora en los
rendimientos agrcolas al Estado no
sera correcto, sobre todo cuando el
factor climtico juega un rol crucial en
los ciclos, y el mercado un papel muy
importante en la tendencia. Un estudio

... El factor climtico juega


un rol crucial en los ciclos,
y el mercado un papel muy
importante en la tendencia.
Desde este estudio exploratorio puede decirse que
el mercado parece jugar
un rol ms importante en
la tendencia creciente del
rendimiento, mientras que
el factor climtico ha sido
clave en los ciclos del rendimiento.

exhaustivo que calcule estas influencias de cada factor sera sumamente


til. Desde este estudio exploratorio,
sin embargo, puede decirse que el
mercado parece jugar un rol ms importante en la tendencia creciente del
rendimiento, mientras que el factor
climtico ha sido clave en los ciclos
del rendimiento.

Notas
1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Son un total de 56 los cultivos que reporta
anualmente la Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos del Mingari, cultivos
que son la base de anlisis para todo el artculo. Para mayor informacin, consltese
<http://goo.gl/mhDaqj>.
3 No consideramos los aos 2014 y 2015
debido a falta de informacin desagregada
de los rendimientos. La del ao 2013 es la
ltima informacin disponible en la Oficina
de Estudios Econmicos y Estadsticos.
4 Se utiliz el filtro de Hodrick-Precott para
descomponer en ciclo y tendencia los 56
cultivos durante todo el periodo de anlisis.
5 Antes de 2005, el presupuesto pblico solo
estaba a cargo del Gobierno central. En
2005 se destinaron recursos a los gobiernos
regionales y a partir de 2007 tambin a los
gobiernos locales.
6 Incluyen arroz, papa, maz amilceo, cebolla, camote, frijol, lenteja, frutas, etc.
7 Incluyen trigo, quinua, oca, kiwicha, etc.
8 Incluyen maz amarillo duro, caa de azcar, soya, marigold, etc.
9 Incluyen caf, esprrago, uva, achiote,
palta, etc.

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