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Johannes Urban

Die Bekampfung des internationalen Islamistischen Terrorismus

Johannes Urban

Die Bekampfun
des Internationalen
Islamistischen
Terrorismus

III

VS VERLAG FUR SOZIALWISSENSCHAFTEN

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1. Auflage September 2006
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Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN-10 3-531-15263-7
ISBN-13 978-3-531-15263-9

Danksagung
Keine Dissertation entsteht ohne Hilfe, sei sie ideeller, finanzieller oder praktischer Natur.
Dass ich der Leserin und dem Leser diese Studie prasentieren kann, verdanke ich - nicht
nur, aber auch - Freunden und Forderem. Ihnen mochte ich von Herzen danken: fiir Anregungen und Ideen, fur Kritik an Inhalt und Sprache, fur konkrete Unterstiitzung (z.B. bei
der Suche nach kompetenten Gesprachspartnern), fiir Zuspruch in schwierigen Situationen
sowie die verstandnisvolle Hinnahme gedanklicher Abwesenheit. Meine Familie, meine
Freunde, mancher Kollege und vor allem meine Partnerin bewiesen Verstandnis, Gelassenheit und Humor. Ihr anhaltendes Interesse motivierte mich. Zahlreiche Gesprache mit ihnen
wie auch mit Fachleuten aus dem In- und Ausland halfen mir, einander gegentiberstehende
Argumentationen nachzuvollziehen und abzuwagen.
Besonders danken mochte ich all jenen, die mir ermoglichten, eine vielseitige und nach
eigenen Vorstellungen gestaltete theoretische und praktische Ausbildung zu absolvieren.
Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. forderte nicht nur mein Studium an vier Universitaten
in Deutschland und den USA; sie gab und gibt mir regelmaBig Moglichkeit, mit Stipendiaten und Altstipendiaten liber brisante politische Fragen zu diskutieren. Die Hanns-SeidelStiftung e.V. forderte mich im Rahmen eines aufwandig fmanzierten und mit viel Idealismus betreuten Promotionskollegs; dafiir sei vor allem dem Leiter des Forderwerks, HansPeter Niedermeier, gedankt. Beide Stiftungen untersttitzten mich bei Recherchen, u.a. wahrend eines Forschungsaufenthalts in Israel und den palastinensischen Gebieten. GroBter
Dank gilt dem Doktorvater und Betreuer dieser Arbeit: Eckhard Jesse. Als engagierter
Mentor vermittelte er liber Jahre hinweg wichtiges Handwerkszeug, gab mir Gelegenheit
wissenschafllich zu publizieren und zu reifen.
Dieses Buch ist ein Versuch, zu einer sachlichen Diskussion liber die Gefahren von Terrorismus und deren Bekampfung beizutragen. Als jemand, der die Anschlage des 11. September 2001 und ihre unmittelbaren Folgen zufallig als Augenzeuge miterlebt hat, hoffe
ich, dass Sie, liebe Leserin und lieber Leser, dieses Buch mit Verstandnis fiir unterschiedliche Perspektiven und Sichtweisen lesen werden. Gerne trete ich mit Ihnen in Dialog liber
das Buch und seine Thesen.
Berlin, den 24. Juli 2006

Johannes Urban

Vorwort
Als der Kommunismus sowjetischer Priifung zusammenbrach, kam das Wort vom „Ende
der Geschichte" (Francis Fukuyama) auf. Kurze Zeit spater pragte jedoch Samuel Huntingtons pessimistische Wendung „clash of civilisations" die Debatte. Der spektakulare Anschlag vom 11. September 2001, der den Tod von 3000 Zivilisten verursachte hatte, verdeutlichte die Gefahr des islamistischen Terrorismus in einem MaBe, wie das zuvor vielfach
nicht geglaubt worden war. Dieser islamistische Terrorismus totalitarer Pragung hat auch
massive Auswirkungen auf die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland. Der
Anfiihrer der monstrosen Terroraktion hatte Hamburg als Ruheraum wie als Operationsraum benutzt. Johannes Urban will den hiesigen Ansatz bei der Bekampfung des Islamistischen Terrorismus beschreiben, analysieren und bewerten. In dieser Form gibt es dazu
keine wissenschaftliche Monographic. Insofem betritt der Verfasser Neuland.
Bereits in der Einleitung mit Untersuchungsgegenstand, Fragestellung, Forschungsstand
(nebst Quellen), Methodik und Aufbau wird cine der Starken der Studie deutlich: die klare
Nachvollziehbarkeit der Gedankengange, die Systematik der Darstellung sowie die ausgezeichnete Literaturkenntnis. Der Autor sucht mit Hilfe eines „Ziele-Strategien-Modells" der
Terrorismusbekampfung folgende forschungsleitenden Fragen zu beantworten: „1. Welche
wesentlichen BekampfungsmaBnahmen wurden im Untersuchungszeitraum ergriffen, welche Ziele und Strategien so verfolgt? 2. Welche die Umsetzung der Strategien und die Erreichung der Ziele beeintrachtigenden Inkonsistenzen weisen die MaBnahmen auf? 3. Welche den deutschen Bekampfungsansatz charakterisierende Schwerpunkte lassen sich als
Ergebnis der MaBnahmenanalyse feststellen? 4. Welche Symmetrien und Asymmetrien
weist der Bekampfungsansatz in Relation zu den Merkmalen und Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus auf? 5. Wie konnten grundsatzliche Asymmetrien beseitigt, der Bekampfungsansatz auf normativ vertretbare Weise operativ und organisatorisch
optimiert werden?" Dieses Unterfangen ist hochst anspruchsvoll. Das Unterkapitel zum
Forschungsstand laBt die souverane Vertrautheit des Verfasser mit der Materie erkennen,
auch in Detailfragen. Er legt ein reflektiertes MethodenbewuBtsein an den Tag. Urban bevorzugt solche Vorgehensweisen, die eine Ergebnisoffenheit sichern. Notabene: Was der
Verfasser auf wenigen Seiten in pragnanter Form zur Methodik prasentiert, gehort in ein
politikwissenschaftliches Lehrbuch.
Die knappe Inhaltsangabe verdeutlicht die Breite des Vorgehens von Johannes Urban. Dem
Kapitel iiber die „Merkmale und Gefahren" des islamistischen Terrorismus, das der Gefahrenanalyse gewidmet ist und verschiedene Formen von Terrorismus sinnvoll voneinander
abgrenzt, folgen Ausfiihrungen zu den normativen Grundlagen der Terrorismusbekampfung
in der Bundesrepublik Deutschland. Der Autor entwickelt daflir einen normativen Rahmen.
Zu Recht fmdet der Komplex der streitbaren Demokratie Beriicksichtigung, denn nur eine
Terrorismusbekampfung, die die ideologischen Ziele der Gewalttater emst nimmt, kann
sinnvoll sein. Im nachsten Kapitel wird die ausgefeilte Methode hergeleitet. Urban setzt
sechs Strategien der Terrorismusbekampfung (Bereithaltung ausreichender Kapazitaten zur
Opferversorgung und Schadensbeseitigung; Schutz von wichtigen Zielen und Systemstabilitat; Identifikation und Vereitelung von Anschlagsplanen; Ausforschung und Auflosung
terroristischer und extremistischer Strukturen; Vorenthaltung strategischer Ressourcen;

Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstutzer) in Beziehung zu vier
Zielen (Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrafte von Terrorismus; Schwachung
und Beseitigung terroristischer und extremistischer Strukturen; Verhinderung von Anschlagen; Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen terroristischer Anschlage). Dieses
Ziele-Strategien-Modell ist zentral fiir seine Studie.
Im Kemkapitel iiber die „MaBnahmen der Bundesrepublik Deutschland zur Bekampfung
des Intemationalen Islamistischen Terrorismus" findet das „Ziele-Strategien-ModeU" Anwendung. Ohne in Einzelheiten zu gehen: Die empirische Umsetzung ist Urban vorbildlich
gelungen. Er erweist sich als Sachkenner par excellence - nicht zuletzt durch Systematisierung. Die Argumentation geht in die Tiefe, nicht in die Breite. Das von ihm entwickelte
Untersuchungsschema ermoglicht Klarheit.
Im Kapitel iiber „Symmetrien und Asymmetrien des Bekampftmgsansatzes" weist der Verfasser zahlreiche Inkonsistenzen und Asymmetrien nach. Das Urteil iiber den Ansatz der
Bundesrepublik Deutschland bei der Terrorismusbekampfung fallt damit ambivalent aus.
So ist es (nur) konsequent, daB Urban abschlieBend „Enipfehlungen zur Optimierung des
Bekampfiingsansatzes" prasentiert - wiederum in systematischer und gut nachvollziehbarer
Form. Die Politik konnte (und sollte!) manche Anregungen Urbans umsetzen. Die Kritik an
der „deutschen Sicherheitsstruktur" fallt iiberzeugend aus. Insofem sind die Empfehlungen
zur politischen Planung, Koordination und Ergebniskontrolle von Gewicht.
Johannes Urban argumentiert durchweg umsichtig und abwagend. Immer wieder sichert
sich der Autor ab, damit ihm keiner nachsagen kann, der von ihm erhobene Vorwurf der
Politisierung und Ideologisierung falle auf ihn zuriick. Es ist eine herausragende Leistung,
wie er der verwirrenden Fiille an Fakten, MutmaBungen und Interpretationen Herr wird.
Urbans Analysekraft ist hoch entwickelt. Er hat nicht nur einen Blick fiir das Wesentliche,
sondem auch fur die souverane Strukturierung, wovon die Abbildungen und Tabellen
Zeugnis ablegen. Die Eigenstandigkeit seiner Konzeption kommt in ihnen gut zum Ausdruck. Die Reduktion von Komplexitat ist dem Verfasser ebenso ausgezeichnet gelungen
wie die Verzahnung der einzelnen Kapitel. Eine besondere Starke besteht darin, daB die
Studie aufgrund ihrer stufenformigen und „ganzheitlichen" Anlage wie ihrer offenen Methode Vergleiche ermoglicht, folglich iiber die Bundesrepublik Deutschland hinausweist.
Die Arbeit besticht durch Systematik, prazise Argumentationsfiihrung und Urteilskraft.
Kritiker, die Urbans Ansatze nicht teilen sollten, miiBten zugeben: Der Verfasser ist von
wissenschaftlichem Erkenntnisdrang geleitet, nicht von politischem Bekenntniseifer.
Die Arbeit erflillt auch stilistisch und formal hohe Anspriiche. Sie liest sich trotz der komplexen Thematik und der konzentrierten Argumentationsstruktur iiberaus gut. Die Arbeit ist
in alien Belangen ausgezeichnet gelungen: in der Deskription, in der Analyse, der Systematik und der Urteilskraft.
Chemnitz, den 11. Juli 2006

Eckhard Jesse

Inhalt

Abktirzungs-, Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

15

I.

Einleitung

17

7. Gegenstand
2. Fragestellung
3. Forschungsstand und Quellen
4. Methodik
5. Aufbau

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28
31

Internationaler Islamistischer Terrorismus - Merkmale und Gefahren

32

7. Terrorismus - Definitionen, Formen, Gefahren
a) Definitionen und ihre Bedeutung ftir die Analyse
b) Formen und Entwicklungslinien
c) Gefahren, Variablen und Faktoren
2. Akteure des Internationalen Islamistischen Terrorismus
3. Ideologie des Internationalen Islamistischen Terrorismus
4. Bezugsgruppe des Internationalen Islamistischen Terrorismus
5. Rahmenbedingungen des Internationalen Islamistischen Terrorismus
6. Gefahren fUr die Bundesrepublik Deutschland
a) Gefahren terroristischer Gewaltanwendung
b) Gefahren der Durchsetzung politischer Forderungen
7. Zusammenfassung

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46
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74
84
85
87
89

III. Normative Grundlagen der Bekampfung durch die Bundesrepublik
Deutschland

91

II.

7. Normative Anforderungen an die Analyse von Terrorismus bekampfung
2. Die grundrechtlichen Schutzpflichten der Staatsorgane
3. Das Grundgesetz als Garant eines freiheitlich-demokratischen
Verfassungsstaates
a) Wertgebundenheit der Verfassung
b) Abwehrbereitschaft der demokratischen Institutionen
c) Vorverlagerung des Verfassungsschutzes
4. Internationale Verpflichtungen
a) Verpflichtungen aus Beschliissen der Vereinten Nationen
b) Verpflichtungen aus Beschliissen der Europaischen Union
c) Verpflichtungen aus Beschliissen der NATO
5. Rechtliche Schranken und Probleme staatlicher Bekdmpfungsmafinahmen
a) Schranken und Probleme der Gefahrenabwehr
b) Schranken und Probleme der Strafv^erfolgung
c) Schranken und Probleme des vorgelagerten Verfassungsschutzes

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6. Normative Schlussfolgerungen fur die Analyse von
Terrorismusbekdmpfung
a) Einbeziehung grundrechtneutraler BekampfungsmaBnahmen
b) Sachliche Abwagung zu schiitzender Rechtsgiiter
c) Temporale Abwagung zu schiitzender Rechtsgiiter
d) Rechtsstaatliche Autorisierung grundrechttangierender
BekampfungsmaBnahmen
e) Evaluierung und Kontrolle grundrechttangierender
BekampfungsmaBnahmen
f) AusgleichsmaBnahmen fur grundrechttangierende
BekampfungsmaBnahmen
g) Differenzierende, nicht diskriminierende Anwendung auf Betroffene
7. Zusammenfassung
IV. Terrorismusbekampfung - vom Begriff zum Analyseinstrument
/. Methodische Anforderungen an die Analyse von Terrorismusbekdmpfung
2. Ansatzpunkte und Ansdtze der Terrorismusbekdmpfung
a) Terroristische Akteure
b) Ursachen und Triebkrafte
c) Verwundbarkeit und Abwehrfahigkeit
d) Umfassende Systematiken
3. Dimensionen der Terrorismusbekdmpfung
a) Inhaltliche und temporale Dimension
b) Logische Dimension
c) Strukturelle Dimension
d) Bin Dimensionen-Modell der Terrorismusbekampfung als
Ordnungsrahmen
4. Ziele der Terrorismusbekdmpfung
a) Verhinderung von Anschlagen
b) Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen terroristischer
Anschlage
c) Schwachung und Beseitigung terroristischer und extremistischer
Strukturen
d) Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrafte von Terrorismus
5. Strategien der Terrorismusbekdmpfung
a) Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstiitzer
b) Vorenthaltung strategischer Ressourcen
c) Ausforschung und Auflosung terroristischer und extremistischer
Strukturen
d) Identifikation und Vereitelung von Anschlagsplanen
e) Schutz von wichtigen Zielen und Systemstabilitat
f) Bereithaltung ausreichender Kapazitaten zur Opferversorgung und
Schadensbeseitigung
6. Ein Ziele-Strategien-Modell als Analyseinstrument
Z Zusammenfassung

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136
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139
142

V.

MaBnahmen der Bundesrepublik Deutschland zur Bekampfung des
Internationale!! Isla!nistischen Terrorismus
1. Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstutzer
a) Politische Verurteilung von Terrorismus und Extremismus
b) Geistig-politische Auseinandersetzung mit der islamistischen Ideologic
c) Interkultureller Dialog
d) Verbesserung der Lebensbedingungen
e) Forderung von Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
f) Volkerrechtliche Delegitimierung
g)Ergebnis
2. Vorenthaltung strategischer Ressourcen
a) Vorenthaltung von Rtickzugs- und Mobilisierungsraumen
b) Identifikation und Beseitigung der Finanzierungsquellen
c) Kontrolle des transnationalen Verkehrs von Personen, Daten und Giitem
d) Verhinderung der Proliferation von konventionellen und
unkonventionellen Kampfmitteln
e) Ergebnis
3. Ausforschung und Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen
a) Militarische Auflosung von Strukturen der Al-Qaida und Taliban
b) Rechtsstaatliche Verfahren gegen islamistische Terroristen und
Extremisten
c) Geheimdienstliche Beobachtung islamistischer Extremisten und
Terroristen
d) Ergebnis
4. Identifikation und Vereitelung von Anschlagspldnen
a) Identifikation wahrscheinlicher Angriffsziele und -strategien
b) Vereitelung konkreter Anschlagsplane
c) Ergebnis
5. Schutz von wichtigen Zielen und Systemstabilitdt
a) Schutz besonders wichtiger Ziele
b) Schutz Kritischer Infrastrukturen
c) Risikostreuung und Existenzsicherung
d) Praventive Verabschiedung von Notstands-Bestimmungen
e) Ergebnis
6. Bereithaltung ausreichender Kapazitdten zur Opferversorgung und
Schadensbeseitigung
a) Wamung und Information der Bevolkerung
b) Gewahrleistung ausreichender Selbstschutz-Fahigkeiten
c) Gewahrleistung der medizinischen Versorgung
d) Gewahrleistung der offentlichen Ordnung und Giiterversorgung
e) Beseitigung von Gefahren und Schaden
f) Planung, Koordination und Kooperation einzusetzender Kapazitaten
g) Ergebnis
7. Zusammenfassung

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300

11

VL Symmetrien und Asymmetrien des Bekampfungsansatzes
7. Schwerpunkte des Bekampfungsansatzes der Bundesrepublik Deutschland
a) Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrafte von Terrorismus
b) Schwachung und Beseitigung terroristischer und extremistischer
Strukturen
c) Verhinderung von Anschlagen
d) Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen terroristischer
Anschlage
e) Einschatzung der Schwerpunktsetzung
2. Symmetrien und Asymmetrien der Schwerpunktsetzung
a) Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrafte von Terrorismus
b) Schwachung und Beseitigung terroristischer und extremistischer
Strukturen
c) Verhinderung von Anschlagen
d) Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen terroristischer
Anschlage
e) Ergebnis der Analyse der Schwerpunktsetzung
3. Symmetrien und Asymmetrien der Schwerpunkt-Umsetzung
a) Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrafte von Terrorismus
b) Schwachung und Beseitigung terroristischer und extremistischer
Strukturen
c) Verhinderung von Anschlagen
d) Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen terroristischer
Anschlage
e) Ergebnis der Analyse der Schwerpunkt-Umsetzung
4. Zusammenfassung
VII. Empfehlungen zur Optimierung des Bekampfungsansatzes
1. Funktion, Grundlage, Umfang und Reichweite der Empfehlungen
a) Funktion
b) Grundlage
c) Umfang und Reichweite
2. Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstutzer
a) Islamistische Ideologic ins Zentrum der Delegitimierung riicken
b) Delegitimierung der islamistischen Ideologic starker auf Muslime
ausrichten
c) Politische Integration von Muslimen in die deutsche Gesellschaft starken
d) Bemiihungen um eine Demokratisierung islamisch gepragter Staaten
verstarken
e) Demokratischen Umbau Afghanistans auf den Suden und Osten
ausdehnen
f) Verstarkt mogliche Ursachen, Triebkrafte und GegenmaBnahmen
erforschen
3. Vorenthaltung strategischer Ressourcen
a) Drogenhandel wirkungsvoUer eindammen

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b) Kontrolle von Spendensammlungen und Finanztransaktionen
intensivieren
c) Grenzuberschreitende Personentransfers verlasslich kontrollieren
d) Einhaltung von Nonproliferations-Bestimmungen konsequenter
durchsetzen
4. Ausforschung undAuflosung terroristischer und extremistischer Strukturen
a) Islamistische Kampfgruppen in Afghanistan wirksam auflosen
b) Rechtsgrundlagen der Handlungsweise islamistischer Aktivisten
anpassen
c) Ausstattung und Befugnisse der Sicherheitsbehorden maBvoll ausdehnen
d) Sicherheitsbehorden kontrolliert vemetzen
5. Identifikation und Vereitelung von Anschlagspldnen
a) LUcken bei der Abwehr unkonventioneller Gefahren schlieBen
b) Gesamtstaatliche und multilaterale Kooperation bei der Gefahrenabwehr
starken
6. Schutz von wichtigen Zielen und Systemstabilitdt
a) Schutz gegen unkonventionelle Szenarien lageabhangig verstarken
b) Verwundbarkeit offentlicher und privater IT-Infrastrukturen reduzieren
c) Arbeitsweise von Sicherheitskraften kontrolliert an Gefahrenlage
anpassen
d) Notstandsgesetzgebung maBvoll ausdifferenzieren
7. Bereithaltung ausreichender Kapazitdten zur Opferversorgung und
Schadensbeseitigung
a) Informationsstand und Selbstschutz-Fahigkeiten der Bevolkerung
verbessem
b) Vorsorge fur unkonventionelle Szenarien verbessem
c) Arbeitsweise bevolkerungsschutzrelevanter Organisationen
harmonisieren
d) Gesamtstaatliches Krisenmanagement starken
8. Politische Planung, Koordination und Ergebniskontrolle
a) Bundessicherheitsrat als Stabsorganisation im Bundeskanzleramt
ausbauen
b) Innenministerkonferenz als Koordinationsgremium starken
c) Sicherheitspolitische Entscheidungen transparent kommunizieren
9. Zusammenfassung
VIII. Schlussbetrachtung
1. Zusammenfassung der Ergebnisse
a) MaBnahmen im Kontext von Zielen und Strategien
b) Schwerpunkte, Symmetrien und Asymmetrien des Bekampfungsansatzes
c) Empfehlungen zur operativen und organisatorischen Optimierung
2. Vorschldgefur dieweitere Erforschungdes Gegenstands
a) Vertiefende Erforschung einzelner Aspekte der Terrorismusbekampfung
b) Auswirkungen der Terrorismusbekampfung auf zentrale Politikfelder
c) Vergleich der Bekampfiingsansatze verschiedener Staaten bzw. Akteure

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13

Quellen- und Literaturverzeichnis
Dokumente
Literatur
Berichte
Somtige Quellen

14

373
373
382
390
397

Abkiirzungs-, Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Abkiirzungen
AA
AKNZ
AKIS
AKSIS
ATP
BAFA
BAKS
BBK
BfV
BGH
BGS
BKA
BMBF
BMFSFJ
BMI
BMWA
BMVg
BMZ
BND
BPOL
BVA
BVerfG
BMF
BPB
BRg
BSI
BT
CERT-Bund
deNIS
DW
EMSA
EU
EP
FATF
FIU
GBA
GMLZ
GSG 9
IFA
IGMG
IMK

Auswartiges Amt
Akademie flir Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz
Konzept zur Aufklarung Krimineller Islamistischer Strukturen
Arbeitskreis Schutz von Infrastrukturen
Anti-Terrorismus-Paket
Bundesamt fur Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
Bundesakademie fur Sicherheitspolitik
Bundesamt fiir Bevolkerungsschutz und Katastrophenhilfe
Bundesamt ftir Verfassungsschutz
Bundesgerichtshof
Bundesgrenzschutz (Bundespolizei)
Bundeskriminalamt
Bundesministerium fiir Bildung und Forschung
Bundesministerium fur Frauen, Senioren, Familie und Jugend
Bundesministerium des Inneren
Bundesministerium fiir Wirtschaft und Arbeit
Bundesministerium der Verteidigung
Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung
Bundesnachrichtendienst
Bundespolizei
Bundesverwaltungsamt - Zentralstelle ftir Zivilschutz
Bundesverfassungsgericht
Bundesministerium der Finanzen
Bundeszentrale fiir Politische Bildung
Bundesregierung
Bundesamt fur Sicherheit in der Informationstechnik
Deutscher Bundestag
Computer Emergency Response Team des Bundes beim BSI
Deutsches Notfall-Informationssystem
Deutsche Welle
Europaischen Agentur fiir Seesicherheit
Europaische Union
Europaisches Parlament
Financial Action Task Force on Money Laundering
Fmancial Intelligence Unit des BKA
Generalbundesanwalt
Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Landem
Grenzschutzgruppe 9
Institut fur Auslandsbeziehungen
Islamische Gemeinschaft Milli Gortis
Standige Konferenz der Innenminister und -Senatoren der Lander

15

INPOL(Neu)
ISAF
IS-ENV
KSK
LRg BW
MAD
MSZ
NATO
PRT
PSI
RKI
SEK
SIZ
SK
THW
OSZE
VN
ZKA
ZMD

Informationssystem der Polizei(en) in Deutschland
International Security and Assistance Force
Informationssystem Emahrungsnotfallvorsorge
Kommando Spezialkrafte
Landesregierung Baden-Wiirttemberg
Militarischer Abschirmdienst
Maritimes Sicherheitszentrum
North Atlantic Treaty Organization
Provincial Reconstruction Team
Proliferation Security Initiative
Robert-Koch-Institut
Sondereinsatzkommandos der Landespolizeien
Strategisches Innovationszentrum der Bayerischen Polizei
Schutzkommission beim BMI
Bundesanstalt Technisches Hilfswerk
Organisation fiir Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
Vereinte Nationen
Zollkriminalamt
Zentralrat der Muslime in Deutschland

Abbildungen
Abbildung 1 The Diffusion of Governance in the 21st Century
Abbildung 2 Normative Schlussfolgerungen fur die Analyse
von Terrorismusbekampfiing
Abbildung 3 Dimensionen-Modell der Terrorismusbekampfiing

80
120
130

Tabellen
Tabelle 1
Tabelle 2
Tabelle 3
Tabelle 4
Tabelle 5

16

Ziele-Strategien-Modell der Terrorismusbekampfiing
BekampfiingsmaBnahmen der BRD nach Zielen und Strategien
Symmetrien und Asymmetrien des Bekampfiingsansatzes der
BRD
Akteure der Terrorismusbekampfiing der BRD
Empfehlungen zur operativen und organisatorischen
Optimierung des Bekampfiingsansatzes der BRD

139
302
333
336
363

I.

Einleitung

1. Gegenstand
Mit der BekampfUng des Intemationalen Islamistischen Terrorismus durch die Bundesrepublik Deutschland widmet sich dieses Forschungsvorhaben einem illustren Gegenstand.
Seine Bedeutung ist offenkundig, nicht nur angesichts der intensiven Reaktion vieler Staaten auf die Anschlage des 11. September 2001. Spatestens seit dem so spektakularen wie
folgenreichen Fall der ZwillingstUrme gilt der Internationale Islamistische Terrorismus^ als
zentrale sicherheitspolitische Herausforderung unserer Zeit. Hatten zuvor nur wenige Politikwissenschaftler die zerstorerische Kraft des militanten Islamismus erkannt, kommt der
Auseinandersetzung mit ihr seither eine Schliisselrolle in der AuBen- und Sicherheitspolitik
besonders der westlichen Demokratien zu.^ Dabei entfalten BekampfiingsmaBnahmen,
nicht zuletzt well sie die Grenze zwischen „AuBerer" und „Innerer" Sicherheit verwischen,
erhebliche Wirkungen auf das Werte- und Rechtssystem sowie die politischen Institutionen
einer Gesellschaft.^ Entsprechend umstritten ist der Forschungsgegenstand. Vor jeder Analyse staatlicher BekampfiingsmaBnahmen sind deshalb die wesentlichen Probleme ihrer
wissenschaftlichen Diskussion zu behandeln. Eine knappe Darstellung der Grundannahmen
der Studie soil diesen Problemen so weit wie moglich Rechnung tragen.
Terrorismus und Terrorismusbekampftmg weisen eine Reihe von Eigenschaften auf,
die eine sachliche Diskussion erschweren. Inhaltlich vielschichtig, emotional aufgeladen
und im Gebrauch mit bedeutenden politischen Konsequenzen verbunden, entzieht sich der
Begriff Terrorismus einer allgemein anerkannten Definition. Kein Analyst des Konfliktgeschehens kommt indes umhin, das Phanomen Terrorismus und insbesondere die am 11.
September 2001 auf dramatische Weise eskalierte Gewalt begrifflich einzuordnen. Der
Autor versteht Terrorismus als Strategie zur Erreichung politischer Ziele mittels der bewussten Erzeugung und Ausbeutung medial vermittelter Angst durch Gewalt und Gewaltdrohung gegen Nichtkombattanten.^ Terrorismus wird damit als politischer sowie - in der
Regel - zweckrationaler Vorgang definiert. Diese Rationalitat scheinbar zweckloser Gewalt
zu erhellen, ist grundlegend fiir das Verstandnis des Forschungsgegenstands: der vom Akteur Bundesrepublik Deutschland ergriffenen MaBnahmen zur Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus. Mit „Terrorismusbekampfiing" sind bewusst nicht etwa
nur polizeiliche oder militarische MaBnahmen gemeint. Der Begriff umfasst vielmehr - in
Analogic zum erweiterten Sicherheitsbegriff - die Gesamtheit der von einem Akteur zur
Bekampfung der von Terrorismus ausgehenden Gefahren eingesetzten Mittel.

* Zu Beginn von Kapitel II wird die Bezeichnung aus einer Typologie von Terrorismus-Formen hergeleitet.
^ Zu den prominenten Stimmen zahlten u.a. Bassam Tibi, Walter Laqueur und Bruce Hoffman, vgl. Bassam Tibi,
The Challenge of Fundamentalism, Berkely 1998; Bruce Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, Frankfurt
am Main 2001; Walter Laqueur, Die Globale Bedrohung. Neue Gefahren des Terrorismus, Berlin 1998.
^ Vgl. Philip B. Heyman, Dealing with Terrorism: An Overview, in: International Security, 26 (2001) 3, S. 24-38,
hier S. 38.
^ Diese Definition wird in Kapitel II der Dissertation entwickelt.

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So wichtig wie eine aussagekraftige Definition der Phanomene „Terrorismus" und
„Terrorismusbekampfung" ist ein sachlicher Umgang mit den Begriffen und dem, was sie
bezeichnen. Einige Autoren und politische Akteure lehnen besonders den Begriff der Terrorismusbekampfung ab, da sie ihn auf ein repressives, polizeistaatliches oder gar militarisches Bekampfiingsverstandnis reduziert sehen bzw. selbst darauf reduzieren.^ SinnvoUer
Weise ist jedoch eine Vielzahl unterschiedlicher MaBnahmen zu erfassen, die - ihrem Ziel
der Bekampfung von Terrorismus gemaB - konsequent als solche bezeichnet werden soilten.^ Zumal in der politischen Praxis der Bundesrepublik ist iiberwiegend von Terrorismusbekampfiing die Rede7 Irreflihrend sind dagegen Bezeichnungen, die sich auf einen Aspekt
Oder eine bestimmte Art und Weise der Bekampfiing konzentrieren und damit reduzieren.
Dies gilt ftir die im angloamerikanischen Kulturraum populare Bezeichnung als „Krieg
gegen den Terrorismus", die den militarischen Aspekt der Bekampfung begrifflich verabsolutiert, ebenso wie fur die euphemistische Reduktion von Terrorismusbekampfung auf
„Terrorismuspravention". Beide Bezeichnungen schlieBen eine Vielzahl von Komponenten
aus, die je nach Art der Bedrohung und Phase ihrer Bekampfung breiten Raum einnehmen.^
Letztere ist zudem wenig trennscharf wegen des sowohl repressiven als auch praventiven
Charakters beispielsweise mancher polizeilicher und nachrichtendienstlicher Instrumente.
Unklarheiten Uber den Forschungsgegenstand setzen sich fort in der Quellenlage zu
Terrorismus und Terrorismusbekampfong. NaturgemaB sind weder Terroristen noch Akteure der Terrorismusbekampfung daran interessiert, ausflihrlich tiber ihre Aktivitaten zu informieren. Allerdings bediirfen Terroristen der Offentlichkeit, um ihre Ziele zu erreichen,
was zwangslaufig Einblicke in ihr Denken und Handeln erlaubt. Dies gilt nicht minder fur
den in westlichen Gesellschaften oftmals als fremdartig oder surreal und deshalb nicht in
seiner Komplexitat und Bedeutung wahrgenommenen Intemationalen Islamistischen Terrorismus. Als jiingste Erscheinungsform einer bis in das Jahr 1928 zuriickreichenden politischen und religiosen Bewegung sind Al-Qaida und andere militant-islamistische Organisationen weder Konstrukte westlicher Phantasie noch historische Eintagsfliegen; sie stehen in
der Tradition einer emstzunehmenden und schon seit langem wissenschaftlich erorterten
extremistischen Ideologic, die - was den sachlichen Umgang mit dem Thema weiter er^ Einige Kritiker der Terrorismusbekampfung sehen bereits im Begriff eine militaristische Wertung, ohne jedoch
bei Begriffen wie „Bekampfiing von Armut" u.a. denselben MaBstab anzuiegen oder eine alternative, beide Bekampfungsverstandnisse umfassende Begrifflichkeit vorzuschlagen (vgl. u.a. Sebastian Scheerer, Die Zukunft des
Terrorismus. Drei Szenarien, LUneburg 2002, S. 17f). In Anlehnung an die politische Wirklichkeit und im Sinne
einer transparenten, Euphemismen vermeidenden Normativitat wird deshalb der Begriff „Bekampfung" fur die
Gesamtheit der gegen Terrorismus gerichteten MaBnahmen gebraucht.
^ Terrorismusbekampfung wird deshalb verstanden als politisches oder politisch mandatiertes Handeln, das darauf
zielt, terroristische Aktivitaten zu unterbinden oder zu erschweren, ihre Folgen zu begrenzen und zu bewaltigen,
terroristische Akteure ftir Straftaten zur Verantwortung zu Ziehen, terroristische Organisationen und ihre Netzwerke aufzulosen sowie die Entstehung neuer terroristischer Akteure zu verhindem oder zu erschweren. Diese Definition schlieBt eine Vielzahl mOglicher Bekampfungskonzepte ein und bleibt als Zielbestimmung offen fur Erweiterungen um neue Ansatze und Instrumente der Terrorismusbekampfung.
^ Dies gilt uberwiegend fiir Dokumente der Bundesregierung sowie fur den politischen Diskurs im Parlament.
Nach anfanglichen Begriffstreitigkeiten setzte sich spatestens mit den „konzeptionellen Festlegungen" der Bundesregierung aus dem Jahre 2004 die Bezeichnung „Terrorismusbekampfung" gegen die ebenso nebulOse wie
euphemistische Bezeichnung von BekampfungsmaBnahmen als „ATP-Ma6nahmen" durch, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion der
CDU/CSU - Drucksache 15/2868 - Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfimg des Terrorismus, Drucksache
15/3142, Berlin 2004.
^ Vgl. Robert Jervis, An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, in: Political Science Quarterly, 117 (2002) 1, S. 37-54, hier S. 45-50.

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schwert - als politische Interpretation einer weit verbreiteten Religion zugleich religiose
Ztige^ aufweist:
"Terrorism grounded in religion poses special problems for modem social science, which has
paid little attention to religion, perhaps because most social scientists find this subject uninteresting if not embarrassing."^^
Besser zuganglich - intellektuell wie forschungssystematisch - ist der Forschungsgegenstand der Terrorismusbekampfiing. Als demokratischer Verfassungsstaat unterliegt die
Bundesrepublik Deutschland klaren Regeln fiir die Offenlegung des Regierungshandelns,
das Gegenstand der Studie ist. Parlamentarische Opposition und Mediensystem iiben auf
unterschiedliche Weise ihre Kontrollfiinktion aus, indem sie selbst Informationen recherchieren und veroffentlichen oder einzelne Ministerien bzw. Behorden zur Veroffentlichung
prekarer Details zwingen. Gemeinsam stellen sie die normativ wiinschenswerte, wenn auch
eingeschrankte Transparenz staatlicher Terrorismusbekampfiing sicher.
Eine sachliche Erforschung und Diskussion des Gegenstands ist also moglich. Und
dennoch: die Debatte ist weithin „mehr durch Leidenschaft und Engagement als durch
Wissen und Einsicht"^^ gepragt. Dass die Sachlichkeit oftmals auf der Strecke bleibt liegt
nicht zuletzt an den vielfaltigen potentiellen oder tatsachlichen Auswirkungen, die einige
BekampfungsmaBnahmen fiir diverse Politikfelder und den Biirger als Trager von Rechten
nach sich ziehen. Tatsachlich besteht ein GroBteil der Veroffentlichungen im deutschen
Sprachraum in Kritik an durch Terrorismusbekampfiing verursachten - je nach Wahmehmung unterschiedlich ausgepragten - Verzerrungen und Fehlentwicklungen.^^ Nur wenig
Forschungseifer richtet sich auf die Frage, wie den offenkundigen Gefahren des militanten
Islamismus begegnet werden konnte. tJber die Auseinandersetzung mit den zweifelsohne
wichtigen Folgen von Terrorismusbekampfiing bleibt die systematische Suche nach Losungen fur die Kemproblematik weithin aus. Dies gilt selbst nach den September-Anschlagen,
die zwar von den meisten Beobachtem als transformierend gewertet wurden, zumindest im
deutschen Sprachraum aber nicht zu intensiven Forschungsbemiihungen fiihrten.^^ Statt
traditionelle, wahrend des „Kalten Krieges" gefestigte Denkmuster zu hinterfi-agen, nehmen
die meisten Politikwissenschaftler (und Politiker) die September-Anschlage bzw. ihre Folgen als Bestatigung lange vertretener Positionen und Einstellungen in Anspruch.^"* Kontemplation und Sprachlosigkeit im Angesicht des monstrosen Verbrechens m New York,
Washington D.C. und Pennsylvania wich in vielen Fallen schnell der Reproduktion tradierter ideologischer Muster - ob von links oder rechts.

^ Die Analyse versucht dem Rechnung zu tragen, in dem sie den Faktor „Religion" in seiner Bedeutung fiir die
Ideologie des Intemationalen Islamistischen Terrorismus behandelt, ohne Religion und Ideologie gleichzusetzen.
Nicht zuletzt der Islam als religiSses und kulturelles System wird so besser vor Pauschalurteilen geschiitzt als
durch ein sachlich nicht zu rechfertigendes Ausblenden des Faktors.
^^ Robert Jervis, An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, S. 37.
^' So Walter Laqueur, Krieg gegen den Westen. Terrorismus im 21. Jahrhundert, Mllnchen 2002, S. 7.
'^ So etwa Heribert Prantl fiir das Gebiet der Innen- und Rechtspolitik, vgl. ders., Verdachtig - Der starke Staat
und die Politik der inneren Unsicherheit, Hamburg 2002; Harald MuUer fiir das Gebiet der AuBen- und Sicherheitspolitik, vgl. ders. Supermacht in der Sackgasse? Die Weltordnung nach dem 11. September, Frankfijrt am
Main 2003.
^^ Vgl. Thomas Risse, Das groBe Schweigen? Vier Thesen zum 11. September 2001 und seinen Folgen fiir das
Fach Internationale Beziehungen, Vortrag bei der Sektion „Intemationale Politik" auf dem Kongress der Deutschen Vereinigung fur Politische Wissenschaft, Mainz 2003, S. 2f
^"^ Vgl. Robert Jervis, An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, S. 54.

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Oftmals gehen die zum Teil nachvollziehbaren Vorbehalte gegenuber einer offensiven
Auseinandersetzung mit dem militanten Islamismus mit groBer Skepsis gegenuber Terrorismus- und Extremismusforschung einher. Dies ist keine neue Entwicklung, gerade in
vergleichsweise friedlichen, von stabilen und hoch entwickelten Institutionen gepragten
Demokratien:
„Die Bundesrepublik wurde vom Terrorismus in den siebziger Jahren vollig uberraschend
heimgesucht. Wer nur wenige Jahre zuvor terroristische Aktivitaten prophezeit hatte, ware ausgelacht worden. Terrorismus in einem politischen System, das sich durch Wohlstand und politische Stabilitat auszeichnet - dieser Umstand wurde als undenkbar betrachtet."^^
Ahnliche Verstandnislosigkeit beklagen Autoren und Institutionen, die angesichts unmissverstandlicher Kampfansagen und im AusmaB zunehmender Anschlage vergeblich vor den
heraufziehenden Gefahren eines gewaltbereiten Islamismus gewarnt batten. ^^ Mehr noch
als fur den Linksextremismus der 1970er Jahre gilt fiir den islamistischen Extremismus
unserer Zeit: Ernst genommen wurde und wird das Phanomen erst, seit es sich als Terrorismus offenbart und sichtbar Menschenleben kostet. Doch noch immer halten viele Politikwissenschaftler das Phanomen bzw. die staatliche Bekampfung desselben nicht fur forschungswiirdig, weil sie es fiir nur kurzfristig relevant bzw. zu nahe an der politischen Praxis liegend ansehen. Wahrend etwa in den USA Politikwissenschaftler seit dem 11. September 2001 intensiv nach moglichen Losungen suchen, sind Terrorismus und Terrorismusbekampfung in Deutschland nach wie vor alles andere als Modethemen:
„Der entstehende transnationale Terrorismus wurde vom Fach IB lange ignoriert, und es ist unklar, ob der 11.9.01 daran etwas geandert hat."'^
Dass es sich freilich nicht um Randthemen handelt, zeigt alleine die - im Abschnitt „Forschungsstand und Quellen" kategorisierte - Vielzahl von Veroffentlichungen zur Thematik.
Zumeist behandeln sie allerdings mogliche Deutungen, Ursachen und Folgen des Konflikts;
der Gegenstand der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus durch die
Bundesrepublik bleibt weitgehend unerforscht.^^ Neben ideologischen Vorbehalten bieten
sich die zeitliche Nahe zu den relevanten Ereignissen und Entscheidungen und die Komplexitat des so entstandenen Politikfelds „Terrorismusbekampfung" als Erklarung flir die
zuriickhaltende Forschungstatigkeit an. Zeitliche Nahe und inhaltliche Vielschichtigkeit des
Gegenstands gilt es deshalb - wie alle anderen erlauterten Probleme - bei der Gestaltung
von Fragestellung, Methodik und Aufbau des Forschungsvorhabens zu beriicksichtigen.

2. Fragestellung
Ziel dieser Arbeit ist es erstens, den Ansatz der Bundesrepublik Deutschland in der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus auf Starken und Schwachen zu
analysieren. Auf Grundlage dieser Schwachstellenanalyse sollen zweitens normativ vertret^^ Uwe Backes/Eckhard Jesse, Totalitarismus, Extremismus, Terrorismus, Opladen 1984, S. 13.
^^ Vgl. Bassam Tibi, Fundamentalismus im Islam, Darmstadt 2002, S. 2f.
'^ Thomas Risse, Das groBe Schweigen? Vier Thesen zum 11. September 2001 und seinen Folgen fur das Fach
Internationale Beziehungen, S. 4.
^^ Fur eine Diskussion aktueller Veroffentlichungen siehe u.a. Johannes Urban, Islamistischer Terrorismus versus
liberale Demokratie. Deutungen, Verlauf und Auswirkungen eines Weltkonflikts, in: Uwe Backes/Eckhard Jesse
(Hrsg.), Jahrbuch Extremismus & Demokratie, Band 17, Baden-Baden 2005, S. 239-263.

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bare Empfehlungen zur Optimierung des Ansatzes erarbeitet werden. Die Methode der
Untersuchung und deren Ergebnisse sollen drittens den Vergleich mit Ansatzen anderer
Staaten, also komparative Studien und den Transfer erfolgreicher Konzepte der Terrorismusbekampfling, erleichtem.
Dieses dreigliedrige Forschungsziel wird mit Hilfe von fiinf forschungsleitenden Fragen realisiert, die auf einigen begrifflichen und methodischen Grundannahmen ful3en. Als
Gegenstand der Terrorismusbekampfung sind all diejenigen MaBnahmen des untersuchten
Akteurs - der Bundesrepublik Deutschland - zu verstehen, die einer Bekampfiing von Akteuren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus oder der von ihm ausgehenden Gefahren dienen. Dieses Regierungshandeln des „kollektiven Akteurs" Bundesrepublik umfasst verschiedenste Aspekte, ist auf verschiedenen Ebenen angesiedelt und wirkt nach
innen wie auBen. Deshalb ist die Untersuchung weder auf das Territorium der Bundesrepublik noch auf die Ebene der Bundespolitik^^ oder auf einzelne „klassische" Politikfelder z.B. der Inneren Sicherheit oder der Sicherheits- und Verteidigungspolitik - beschrankt.
Statt dessen erfasst sie alle fur die Bekampfung wesentlichen MaBnahmen, um den Bekampfungsansatz der Bundesrepublik Deutschland charakterisieren und einschatzen zu
konnen. Als Ansatz wird das aus dem Regierungshandeln im Untersuchungszeitraum sichtbare Muster verfolgter Ziele und angewandter Strategien verstanden. Diese beiden Kategorien - Ziele und Strategien - charakterisieren als Ausdruck der Intention von Regierungshandeln und der zur Umsetzung dieser Intention eingesetzten Handlungskonzepte den Bekampfungsansatz der Bundesrepublik.^^
Diese Grundannahmen bilden den Rahmen fur fiinf aufeinander aufbauende forschungsleitende Fragen:
/.
2.
3.
4.
5.

Welche wesentlichen Bekdmpfungsmafinahmen wurden im Untersuchungszeitraum
ergriff en, welche Ziele und Strategien so verfolgt?
Welche die Umsetzung der Strategien und die Erreichung der Ziele beeintrdchtigenden Inkonsistenzen weisen die Mafinahmen auf?
Welche den deutschen Bekdmpfungs ansatz charakterisierende Schwerpunkte lass en
sich als Ergebnis der Mafinahmenanalyse feststellen?
Welche Symmetrien und Asymmetrien weist der Bekdmpfungs ansatz in Relation zu den
Merkmalen und Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus auf?
Wie konnten grundsdtzliche Asymmetrien beseitigt, der Bekdmpfungs ansatz auf normativ vertretbare Weise operativ und organisatorisch optimiert werden?

Die Beantwortung der ersten Forschungsfrage bildet die Grundlage fiir die Charakterisierung des deutschen Bekampfungsansatzes. Sie ware ohne eine Analyse auf Inkonsistenzen^^
unvollstandig, da jene konzeptionelle Schwerpunktsetzungen in der Praxis relativieren
konnen. Sie auszublenden wurde daher das Ergebnis verfalschen. Die MaBnahmenanalyse ^^ Die durch das foderalistische Regierungssystem der Bundesrepublik und die Einbindung in intemationale und
supranationale Organisationen gegebenen Handlungszusammenhange werden beriicksichtigt, ohne jedoch die
Perspektive auf diese Akteure und Handlungsebenen zu verlagem.
^^ Diese methodische Grundannahme wird in Kapitel IV (Methodik) ausfuhrlich hergeleitet, erlautert und operationalisiert.
^' Als Inkonsistenzen werden Entscheidungen verstanden, die in Widerspruch entweder zur postulierten politischen Zielsetzung des Akteurs oder den zuvor identifizierten Gefahrenmerkmalen des Intemationalen Islamistischen Terrorismus stehen.

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also die Beantwortung der beiden ersten Forschungsfragen - liefert die Grundlage fiir die
Analyse der Schwerpunktsetzung: Die dritte Forschungsfrage - die Frage nach den im
Regierungshandeln feststellbaren Schwerpunkten - erlaubt die Charakterisierung des deutschen Bekampfungsansatzes.^^ In wie weit ermittelte Schwerpunkte Symmetrien und Asymmetrien zu den in der Gefahrenanalyse (Kapitel II) herausgearbeiteten Gefahren des
Intemationalen Islamistischen Terrorismus aufweisen, ist Gegenstand der vierten Forschungsfrage. All diese Untersuchungsschritte fiihren schlieBlich zur funften Forschungsfrage nach Moglichkeiten einer operativen und organisatorischen Optimierung. Sie setzt das
zweite Forschungsziel urn: die Erarbeitung von Empfehlungen ftir die Optimierung des
deutschen Bekampfiingsansatzes. Den Rahmen fur die Beantwortung aller fiinf Forschungsfragen bildet ein in Kapitel IV erarbeitetes „Ziele-Strategien-Modell". Es dient zugleich
dem dritten Forschungsziel, weil es eine auf andere Falle iibertragbare Methode bereitstellt,
die komparative Aussagen und den Transfer erfolgreicher Konzepte der Terrorismusbekampfung erleichtert. Angewendet auf den Fall Deutschland zeigt das Modell auf, welche
Ergebnisse sich mit Hilfe einer strategischen Analyse zur Terrorismusbekampfiing einer
westlichen Demokratie erzielen lassen und ermoglicht es, sie ftir weiterfuhrende Studien
heranzuziehen.
3. Forschungsstand und Quellen
Die Auseinandersetzung mit Gegenstand und Fragestellung offenbarte mehrere zentrale
Probleme der Forschung und der Quellenlage. Erstens ist der Gegenstand und seine Diskussion so politisiert, dass ein groBer Teil der Veroffentlichungen Anlass zur Vorsicht gibt.
Zweitens liegt der Schwerpunkt der meisten Veroffentlichungen auf Teil- und nachgelagerten Aspekten der Problematik, vor allem den Auswirkungen von Terrorismusbekampfiing.
Drittens weist der Gegenstand eine Weite und Dichte auf, die es schwer macht, einerseits
alle wesentlichen Veroffentlichungen und Quellen zu erfassen, ohne andererseits die Fokussierung auf die untersuchten Fragen zu verwischen. Notwendig ist deshalb eine selektierende und kategorisierende Darstellung der wesentlichen relevanten Forschungsleistungen
und Quellen. Sie kategorisiert die aus der Flut herausragenden Publikationen an Themenkomplexen und Argumentationslinien entlang, um den Forschungsstand und die QuellenAuswahl des Autors zu erlautem^^.
Als eines von wenigen in die Tiefe gehenden Uberblickswerken widmet sich der von
Howard und Sawyer herausgegebene Sammelband „Terrorism and Counterterrorism. Understanding The New Security Environment" Instrumenten und Strategien der Terrorismusbekampfiing.^"* Stark auf strategische Aspekte konzentriert ist der am USAF Institute
for National Security Studies herausgegebene Sammelband „The Terrorism Threat and U.S.

^^ Der Begriff „Schwerpunkt" wird hier nicht im von Clausewitz entwickelten Verstandnis gebraucht. In mehrdimensionalen Systemen existieren mehrere Schwerpunkte, vgl. Chester W. Richards, A Swift, Elusive Sword,
Center for Defense Information (CDI), Washington D.C., 2001.
^^ Gewinnung und Bearbeitung des Forschungsmaterials wird im Abschnitt zur Methodik der Arbeit erlautert.
^"^ Russel D. Howard/Reid L. Sawyer (Hrsg.), Terrorism and Counterterrorism. Understanding The New Security
Environment, Guilford 2002.

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Government Response: Operational and Organizational Factors".^^ Beide Bande liefem
methodische wie inhaltliche Anregungen fur eine Systematik zur Analyse von BekampfungsmaBnahmen. Diese Funktion erfullen fiir die Gefahrenanalyse das als Reaktion auf
den 11. September 2001 vom U.S. Council of Foreign Relations herausgegebene „How Did
This Happen?" und der Sammelband "Understanding September 11" des Social Science
Research Council.^^ Beide Bande behandeln eine Vielzahl relevanter Themen, stellen aber
nur selten BezUge zwischen den Aspekten her. Der an der Bundesakademie fur Sicherheitspolitik erschienene Band „Die weltweite Gefahr" sowie der Nachfolgeband „Der
Kampf gegen den Terrorismus" stellen die bislang wichtigsten deutschen Uberblickswerke
dar.^^ Aufgrund der Beteiligung erfahrener Praktiker aus dem Sicherheitsbereich bestech-en
sie durch groBe Nahe zum Untersuchungsgegenstand und greifbare Authentizitat der Beitrage. Schwachen des ersten Bands, z.B. eine ohne jede Systematisierung gefuhrte Strategiedebatte, werden im zweiten Band teilweise ausgeglichen. Als einzige umfassende Veroffentlichung zu den BekampfungsmaBnahmen der Bundesrepublik im Untersuchungszeitraum ist er eine wichtige Grundlage der Untersuchung. AuBerdem flieBen einzelne
Beitrage hochkaratiger Autoren aus dem von Werner Weidenfeld im Rahmen der „Task
Force Zukunft der Sicherheit" erarbeiteten Sammelband „Herausforderung Terrorismus Die Zukunft der Sicherheit" ein.^^ Anregungen ftir eine aussagekraftige Systematisierung
liefert leider keiner der deutschsprachigen Sammelbande - obwohl genau das eigentlich zu
29

erwarten gewesen ware.
Wahrend die meisten Uberblickswerke Terrorismus und Terrorismusbekampfung in
etwa gleich gewichten, behandelt die ganz tiberwiegende Mehrzahl bisheriger Forschungsleistungen einzelne relevante Teilaspekte. Zu den wichtigsten Arbeiten iiber das Phanomen
Terrorismus zahlt das Standardwerk „Inside Terrorism" von Bruce Hoffman.^^ Anschaulich
und prazise zeichnet es Formen, Merkmale und Entwicklungslinien des Terrorismus nach.
Wichtig ftir diese Arbeit sind vor allem Hoffinans Terrorismusdefmition und Anklange
einer Typologie von Faktoren, anhand derer die von Terrorismus ausgehenden Gefahren
analysiert und charakterisiert werden konnen. Entwicklungslinien und ideologischphilosophische Zusammenhange, wie sie Walter Laqueur aufzeigt, sind ebenfalls hilfreich
bei der Herleitung solcher Faktoren."^^ Fixr das Verstandnis der politischen Dimension von
Terrorismus und speziell des islamistischen Terrorismus entscheidend sind indes Kriterien
der Extremismusforschung. Hervorzuheben sind u.a. diverse Beitrage von Uwe Backes,

^^ James M. SmithAVilliam C. Thomas (Hrsg.), The Terrorism Threat and U.S. Government Response: Operational and Organizational Factors, USAF Institute for National Security Studies US Air Force Academy, Colorado
2001.
^^ Gideon Rose/James F. Hoge Jr. (Hrsg.), How Did This Happen? Terrorism and the New War, Council of Foreign Relations, New York 2001; Craig Calhoun/Paul Price/Ashley Timmer (Hrsg.), Understanding September 11,
New York 2002.
^^ Hans Frank/Kai Hirschmann (Hrsg.), Die weltweite Gefahr, Berlin 2002; Kai Hirschmann/Christian Leggemann
(Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland, Berlin 2003.
^^ Werner Weidenfeld (Hrsg.), Herausforderung Terrorismus - Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden 2004.
^^ Dies gilt fur die meisten europaischen Aufsatzsammlungen, vgl. z.B. fur GroBbritannien Lawrence Freedman
(Hrsg.), Superterrorism - Policy Responses, Oxford 2002.
^^ Der Autor verwendet die deutsche Ausgabe, vgl. Bruce Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg. Neue
Gefahren politischer Gewalt, Frankfurt am Main 2001.
^^ Siehe besonders Walter Laqueur, Terrorismus - die globale Herausforderung, Frankfurt am Main 1987 und
Walter Laqueur, Die Globale Bedrohung. Neue Gefahren des Terrorismus, Berlin 1998.

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Eckhard Jesse und Armin Pfahl-Traughber."^^ Sie erleichtem nicht nur die Einordnimg jiingerer Entwicklungen des militanten Islamismus in den deutschen Kontext, sondem geben
zugleich Hinweise, wie Extremismus und Terrorismus zusammenhangen und was das fiir
Terrorismusbekampfung bedeutet. Oftmals verlauft die Grenze zwischen Terrorismus- und
Extremismusforschung flieBend, vor allem wenn es um die moglichen Ursachen von Terrorismus geht. Unter den oft recht spekulativen Werken dieser Art stechen einzelne Publikationen hervor. So liefert z.B. David C. Rapoports Beschreibung der Ursachen und Gefahren
des islamistischen Terrorismus wertvolle Anregungen ftir eine Systematisierung von Gefahren und Gefahrenfaktoren.^^
Jede Suche nach moglichen Ursachen und ideologischen Hintergriinden des islamistischen Terrorismus fuhrt unweigerlich - zumindest wenn man sich nicht auf okonomistische
Erklarungsansatze versteift - zur Debatte iiber religios motivierten Terrorismus. Hier sind
insbesondere Arbeiten zur Geschichte, den Merkmalen und Zielen der islamistischen Bewegung relevant. Historische wie aktuellere Arbeiten helfen zu klaren, welche Art von
Konflikt(konstellation) mit dem 11. September 2001 ihren bisherigen Hohepunkt erreichte
- eine Grundvoraussetzung fiir die Analyse von Gefahren und GegenmaBnahmen. Zahlreichen Redundanzen zum Trotz bestechen gerade die Arbeiten Bassam Tibis. Denn: Wahrend
religionswissenschaftlich ausgerichtete Autoren wie Mark Juergensmeyer oftmals auf die
Analyse religioser bzw. pseudoreligioser Elemente beschrankt bleiben, gelingt es Tibi
durch Anwendung politikwissenschaftlicher Methoden und Konzepte die politische Dimension des islamistischen Extremismus und Terrorismus aufzuzeigen.^"^ Das gilt besonders fiir
das Totalitarismus-Konzept, das vielen kritischen Stimmen zum Trotz zu Recht herangezogen wird, um die politische Dimension des islamistischen Terrorismus zu verstehen und zu
erklaren.^^ Die Gefahrenanalyse stiitzt sich auf grundlegende und neuere Literatur, die den
totalitaren Machtanspruch des islamistischen Extremismus und Terrorismus verstandlich
werden lasst.^^ Dabei flieBen Ubersetzte Originalquellen ein, ohne die jede Analyse an der

^^ Vgl. u.a. Uwe Backes/Eckhard Jesse, Totalitarismus, Extremismus, Terrorismus, Opladen 1984; Eckhard Jesse,
Politischer Extremismus heute: Islamistischer Fundamentalismus, Rechts- und Linksextremismus, in: Aus Politik
und Zeitgeschichte, B 46/2001, S. 3-5; Armin Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland.
Ursachen, Organisationen, Gefahrenpotenzial, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung
„Das Parlament", B 51/ 2001. S. 43-53.
^^ David C. Rapoport, Sacred Terror: A contemporary example from Islam, in: Walter Reich (Hrsg.), Origins of
Terrorism, New Haven 1990.
^^ Dennoch ware eine in die Tiefe gehende Analyse der islamistischen Bewegung ohne die religionswissenschaftlichen Arbeiten kaum mOglich. Besonders gehaltvoll ist etwa die jiingste Aktualisierung des Standardwerks von
Mark Jurgensmeyer, vgl. ders.. Terror im Namen Gottes. Ein Blick hinter die Kulissen des gewalttatigen Fundamentalismus, Freiburg 2004.
^^ Tibi gab hier sicher wichtige AnstOBe, zuletzt mit ders., Der neue Totalitarismus. „Heiliger Krieg" und westliche
Sicherheit, Darmstadt 2004. Weit verstandlicher, da systematisch ging Tibi vor in ders.. The Challenge of Fundamentalism, Berkely 1998. Ftir die bisher lesbarste Anwendung des Konzepts siehe jedoch Paul Berman, Terror and
Liberalism, New York 2003. Die neue Relevanz und Akzeptanz des Totalitarismus-Konzepts im Kontext des
islamistischen Terrorismus unterstrich zuletzt die Zeitschrift „Intemationale Politik", vgl. Sabine Rosenbladt,
Terror: Der neue Totalitarismus (Editorial), in: Internationale Politik, 60 (2005) 11, S. 1.
^^ Zu den Grundlagen des Totalitarismus-Konzepts vgl. insbesondere Eckhard Jesse (Hrsg.), Totalitarismus im 20.
Jahrhundert. Eine Bilanz der intemationalen Forschung, Baden-Baden 1999; zur Anwendbarkeit auf die islamistische Bewegung siehe u.a. Bernard Lewis, Der Untergang des Morgenlandes, Bergisch Gladbach 2002; Benjamin
R. Barber, Jihad vs. McWorld, New York 2001; Bassam Tibi, Der neue Totalitarismus, Darmstadt 2004.

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Oberflache bleiben miisste.^^ Ebenfalls Berucksichtigung findet die Meinung islamismusfreundlicher Autoren wie Adel Theodor Khoury und Udo Steinbach; sie machen ein - angeblich - im christlichen Menschenbild angelegtes und mit den Ereignissen des 11. September 2001 noch verstarktes „Feindbild Islam" als eigentliches Problem aus.^^ Auf einer
weiteren Diskussionsachse steht den wamenden Stimmen u.a. der franzosische IslamForscher Gilles Kepel gegentiber. Er sieht eine Spaltung der islamistischen Bewegung in
einen „reformorientierten" und einen „militanten" Fliigel und prognostiziert nach dem 11.
September einen raschen Niedergang der Militanten.^^ Eine fundierte Gefahrenanalyse
muss sich mit diesen Argumenten auseinandersetzen.
Wertvolle Hinweise fur die Analyse von Merkmalen und Gefahren des Intemationalen
Islamistischen Terrorismus geben drittens Publikationen, die sich mit den Organisationen
und Strukturen der islamistischen Bewegung befassen - insbesondere mit Al-Qaida als
Dachorganisation und Urheber der September-Anschlage. „Holy War, Inc." von Peter L.
Bergen besticht durch Faktenreichtum und Authentizitat bei gleichzeitiger kritischer Distanz."^^ Es behandelt die zentralen ideologischen, strategischen und organisatorischen Wesensmerkmale der Bewegung. Als seriose Quelle gilt auBerdem das Al-Qaida-Handbuch
Rohan Gunaratnas, der seit vielen Jahren die intemationalen Aktivitaten von Al-Qaida und
anderen militanten islamistischen Organisationen erforscht."^' Zwar mangelt es beiden Werken - Gunaratnas mehr als Bergens - an wissenschaftlicher Systematik; zusammen ergeben
sie jedoch ein detailreiches Mosaik. Jenes btifit durch die Metamorphose der unter Druck
stehenden islamistischen Bewegung langsam an Aktualitat ein. Diesen Wandlungsprozess
verstandlich zu machen, ist die besondere Starke jtingerer Veroffentlichungen von Jessica
Stem, einer renommierten Terrorismusforscherin an der Harvard University."^^ Wiedemm
werden zusatzlich Originalquellen herangezogen, insbesondere die strategischen tJberlegungen des prominenten agyptischen Islamisten, Montasser al-Zayyat."^^ Ftir die Aktivitaten
islamistischer Extremisten und Terroristen in Deutschland ist Fachliteratur im engeren
Wortsinne leider Mangelware. Die bisher umfassendste Auseinandersetzung mit islamistischen Strukturen, geschrieben vom ehemaligen FAZ-Redakteur und Beststeller-Autor Udo
Ulfkotte, enthalt teils schockierende Rechercheergebnisse, die sich allerdings oftmals nicht
nachprufen lassen."^"^ Nicht minder elektrisierend sind die Recherchen des ZDFTerrorismusexperten Elmar TheveBen, der mittlerweile zu einem der besten Kenner der
islamistischen Szene in Deutschland avancierte."^^ Als Joumalisten unterliegen beide Autoren oft der Verfiihmng zu plakativer Zuspitzung. Wenig brauchbar, well iiberwiegend detail- und taktikorientiert ist die Flut weiterer joumalistischer Publikationen zu islamisti-

^^ Herangezogen wird neben den grundlegenden Werken Sayid Qutbs u.a. das von Tilman Seidensticker ubersetzte
„politische Manifest" Mohammed Attas, vgl. Hans G. Kippenberg/Tilman Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes. Die „Geistliche Anleitung" der Attentater des 11. September 2001, Frankfurt am Main 2004.
^^ Siehe Adel Theodor Khoury, Der Islam und die westliche Welt, Darmstadt 2001; Udo Steinbach, Islamischer
Terrorismus als intellektuelle Herausforderung?, in: Orient Journal, 2 (2001) 3, S. 28.
^^ Gilles Kepel, Das Schwarzbuch des Dschihad. Aufstieg und Niedergang des Islamismus, Milnchen 2002.
^^ Peter L. Bergen, Holy War, Inc. Inside The Secret World of Osama Bin Laden, New York 2001.
^^ Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York 2002.
^^ Vgl. u.a. Jessica Stem, The Protean Enemy, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 4, S. 27-41.
^^ Montasser al-Zayyat, The Road to Al-Qaeda. The Story of bin Laden"s Right-Hand Man, London 2004.
^"^ Ulfkotte stiltzt sich vor allem auf Informationen aus Geheimdienst- und Polizeikreisen, was zu erheblichen
juristischen Verwicklungen fohrte. Vgl. Udo Ulfkotte, Der Krieg in unseren Stadten, Frankfiirt am Main 2003.
*^ Elmar TheveBen, Schlafer mitten unter uns. Das Netzwerk des Terrors in Deutschland, Munchen 2002.

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schen Netzwerken in aller Welt."^^ Vor allem fur quantitative Aussagen bleibt eine wissenschaftliche Gefahrenanalyse auf Veroffentlichungen der Sicherheitsbehorden angewiesen,
wie sie Verfassungsschutzamter in Deutschland im Rahmen ihrer Berichtspraxis regelmaBig vorlegen."^^
Sie bieten zugleich grundlegende Informationen zum Themenkomplex der Terrorismusbekampfung, etwa indem sie uber Vereinsverbote oder ahnliche BekampfungsmaBnahmen des BMI informieren. In der wissenschaftlichen Diskussion iiber Terrorismusbekampfiing lassen sich wiederum mehrere Strange unterscheiden. Fiir die Modellbildung
zentral ist die Debatte uber verschiedene Bekampfungsstrategien und -instrumente, wie sie
vor allem in den oben vorgestellten Aufsatzsammlungen gefiihrt wird. Substantielle Beitrage zur Strategiediskussion in Monographien sind die Ausnahme."^^ Der von Kai Hirschmann
und Christian Leggemann herausgegebene Sammelband „Der Kampf gegen den Terrorismus" markiert die bisher einzige umfassende und um strategische Uberlegungen bemuhte
deutschsprachige Veroffentlichung zur deutschen Terrorismusbekampfung nach dem 11.
September 2001."*^ Sie flieBt wesentlich in die Analyse des deutschen Bekampfungsansatzes
und seiner Schwerpunkte ein. Ebenso wie die Aufsatzsammlung Werner Weidenfelds bietet
der Band inhaltliche, nicht aber methodische Anregungen. Wichtige Grundlagen fur die
Modellbildung liefem dagegen amtliche Dokumente zu moglichen Zielen und Strategien
der Terrorismusbekampfung, insbesondere die Nationale Strategic zur Terrorismusbekampfung der USA und die „konzeptionellen Festlegungen" der Bundesregierung zur Terrorismusbekampfung, eine Art inoffizielle deutsche Bekampfungsstrategie.^^ In die Modellbildung flieBen auBerdem diverse Studien und Analysen bedeutender Forschungs- und Beratungseinrichtungen ein, insbesondere von Brookings, Government Accountability Office
(GAO) und RAND.^^ Sie geben zugleich DenkanstoBe, wie sich der deutsche Bekampfungsansatz operativ und organisatorisch optimieren lassen konnte.
Nur wenige Beratungseinrichtungen beschaftigen sich mit der Praxis der Terrorismusbekampfung in Deutschland. Die RAND Europe Studie „Quick scan of post 9/11 national
counter-terrorism policymaking and implementation in selected European countries" aus
dem Jahre 2002 leistet eine systematische Analyse der MaBnahmen, bleibt jedoch stark auf
polizeiliche Aspekte konzentriert.^^ Sie ist mittlerweile veraltet und flieBt deshalb nur wenig in die Arbeit ein. Unter den bisherigen empirischen Analysen ist lediglich der Band
„Der Kampf gegen den Terrorismus" von Hirschmann und Leggemann aussagekraftig trotz Liicken und mangehider Systematik. Symptomatisch fiir die Oberflachlichkeit des
^^ Vgl. zum Beispiel Johannes und Germana von Dohnanyi, Schmutzige Geschafte und Heiliger Krieg. Al-Qaida
in Europa, Zurich 2002.
^'^ Siehe u.a. Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg), Verfassungsschutzbericht 2004, K5ln 2005; Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Islamismus, Texte zur Inneren Sicherheit (Band 1), Berlin 2004.
^^ Vgl. u.a. Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy. The Liberal State Response, Portland 2000 und Boaz
Ganor, The Counterterrorism Puzzle, New Brunswick/London 2005.
"^^ Der Band gibt einen Uberblick uber Elemente und Defizite der Terrorismusbekampfung, die Herausgeber vermogen jedoch nicht, die Einzelbeitrage - wie im Untertitel angekiindigt - in eine strategische Systematik einzuordnen, vgl. Johannes Urban, Kaum Strategiediskussion - groBer Handlungsbedarf, in: Uwe Backes/Eckhard Jesse
(Hrsg.), Jahrbuch Extremismus & Demokratie, Band 16, Baden-Baden 2004, S. 395-396.
^^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, Washington D.C. 2003 und Deutscher
Bundestag (Hrsg.), Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache 15/3142, Berlin
2004.
^' Vgl. statt vieler Brookings Institution (Hrsg.), Protecting the American Homeland, Washington D.C. 2002.
" Vgl. RAND Europe (Hrsg.), Quick scan of post 9/11 national counter-terrorism policymaking and implementation in selected European countries, MR 1590, Leiden 2002.

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bisherigen Forschungsstands ist der Aufsatz „Deutschlands Beitrag zur intemationalen
Terrorismusbekampfiing" von Peter Roell.^^ Er fasst innenpolitische und aul3enpolitische
Mai3nahmen zusammen, ohne allerdings eine iiber Chronologie hinausreichende Systematisierung vorzunehmen. Der Erkeimtnisgewinn halt sich deshalb sehr in Grenzen. Das Verdienst des Bandes liegt indes darin, Inkonsistenzen der Umsetzung sowie dringende Handlungserfordemisse aufzuzeigen. Da die meisten Autoren selbst in Sicherheitsinstitutionen
tatig sind, bestechen ihre Ausfiihrungen durch Praxisnahe und Ideologiefeme. Mit ihrer
immanenten Kritik an Terrorismusbekampfiing stehen sie in Deutschland, von der „Task
Force Zukunft der Sicherheit" der Bertelsmann Stiftung abgesehen, indes fast allein. Beinahe alle anderen Autoren kritisieren ausschlieBlich die Auswirkungen vonTerrorismusbekampfiing bzw. stellen normative Forderungen auf, wie Terrorismusbekampfiing nicht
aussehen diirfe. Hierunter fallen insbesondere Kritiken an der Einschrankung von Biirgerrechten oder dem Einsatz militarischer Mittel.^"* Solche Kritik ist zum Teil hilfi-eich bei der
Beurteilung von Starken und Schwachen und zur Erarbeitung von Optimierungsempfehlungen. Aber: Sie ersetzt nicht die notwendige Analyse der politischen Realitat der Terrorismusbekampfiing, ohne die sich weder fiindierte Kritik anbringen lasst noch nach Optimierungsmoglichkeiten gesucht werden kann. Ein Beispiel von vielen fiir die Faktenleere
und Faktenfeme vieler kritischer Analysen ist die juristische Fallstudie zur deutschen Terrorismusbekampfiing von Markus Rau.^^ Angesichts dieses Forschungsstands zeigt sich um
so dringlicher der Bedarf an einer umfassenden strategischen Analyse.
Eine solche ist per se stark kontextorientiert. Damit riickt relevante Kontextliteratur
ins Blickfeld. Hervorzuheben ist u.a. das Kompendium zum erweiterten Sicherheitsbegriff
sowie einzelne Monographien zum in Deutschland weitgehend vemachlassigten Thema der
Sicherheits- und Verteidigungsstrategie.^^ Zentrale Festlegungen des Untersuchungsdesigns
leiten sich teils aus bekannten Werken strategischer Denker bzw. grundlegenden aktuellen
Veroffentlichungen ab.^^ Herfried Miinklers „Neue Kriege" inspirierten beispielsweise die
Uberlegungen zu Symmetric und Asymmetric des Bekampfiingsansatzes eines staatlichen,
von Terroristen asymmetrisch herausgeforderten Akteurs.^^ Als besonders wichtig, um
Terrorismusbekampfiing im speziellen Fall der Bundesrepublik Deutschland zu verstehen,
erwies sich die Literatur zur oft befehdeten Konzeption der „wehrhaften Demokratie". Sie
ist grundlegend nicht nur fiir den engen Zusammenhang zwischen Terrorismus und Extremismus, sondem auch fiir die Bestimmung der normativen Grundlagen von Terrorismusbekampfiing in und durch die Bundesrepublik. Dabei flossen beflirwortende und kritische,

^^ Vgl. Peter Roell, Deutschlands Beitrag zur intemationalen Terrorismusbekampfiing, in: Hirschmann/Leggemann
(Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus, Berlin 2003.
^^ Vgl. Heribert Prantl, Verdachtig - Der starke Staat und die Politik der inneren Unsicherheit, Hamburg 2002;
Harald Miiller, Supermacht in der Sackgasse? Die Weltordnung nach dem 11. September, Frankfijrt am Main
2003.
^^ Vgl. Markus Rau, Country Report on Germany, in: Christian Walter/Silja VonekyA'^olker R5ben/Frank
Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security vs. Liberty?, Heidelberg
2004, S. 311-362.
^^ Bundesakademie fiir Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen. Kompendium zum
erweiterten Sicherheitsbegriff, Hamburg 2001.
^'^ Vgl. u.a. Carl von Clausewitz (Hrsg.), Vom Kriege (Ausgabe 2003), Erftstadt 2003; Martin Van Creveld, The
Transformation of War, New York 1991; John Baylis/James J. Wirtz (Hrsg.), Strategy in the Contemporary
World, Oxford 2002.
^^ Vgl. Herfried Miinkler, Die neuen Kriege, Reinbeck bei Hamburg 2002.

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altere wie aktuelle, politikwissenschaftliche wie juristische Stimmen ein.^^ So wird nach
einem Vorgehen gesucht, das den Giitem der Freiheit und der Sicherheit gleichermaBen
Rechnung tragt. Wichtig sind auBerdem zahlreiche Veroffentlichungen, die den sicherheitspolitischen, okonomischen und technologischen Kontext von Terrorismus und Terrorismusbekampfung ausleuchten.^^ Dieses Kontextwissen flieBt in Wertungen, Einschatzungen
und Schlussfolgerungen ein und ist damit von groBer Bedeutung fiir die Entwicklung von
Optimierungsempfehlungen. Wie solche Empfehlungen aussehen konnen - was Herleitung
und Formulierung angeht - zeigte 2004 beispielhaft die „9/l 1-Comission" in den Vereinigten Staaten. Allen Rucksichtnahmen zum Trotz legte sie einen formidablen Bericht zu den
Schwachen der US-Terrorismusbekampfung vor.^^ Jener gibt - ungeachtet der unterschiedlichen Untersuchungsanlage - Anregungen, wie sich der deutsche Bekampfiingsansatz
analysieren und optimieren lassen konnte.

4. Methodik
Trotz der Fiille von Veroffentlichungen lassen sich also nur sehr eingeschrankt Methoden
identifizieren, die dem Forschungsziel dieser Arbeit gerecht wiirden. Es ist deshalb notwendig, eine geeignete Untersuchungsmethode zu entwickeln.^^ Diese sollte auch auf andere Akteure und Kontexte - und damit auf unterschiedliche Falle - anwendbar sein. Damit
die Methode aussagekraftige Antworten auf die funf forschungsleitenden Fragen liefem
kann, muss sie zugleich den Anforderungen des Forschungsgegenstandes, des Forschungsstandes und den zur Verfiigung stehenden Quellen angemessen sein.^^
Wahrend die Arbeit die politische Wirklichkeit des Einzelfalls Bundesrepublik im
Sinne eines verstehenden Erkenntnisinteresses analysiert und Empfehlungen zur Optimierung dieser Politik gibt („Policy-Recommendations"), soil sie zugleich einen Beitrag zur
Theoriebildung leisten: indem eine Methode entwickelt wird, die BekampfungsmaBnahmen
in ubertragbarer Weise systematisiert und so den Vergleich verschiedener Falle ermoglicht.
Damit lasst sich die Arbeit als staatliche Einzelfallstudie einordnen, welche Kriterien fiir
die vergleichende Politikfeldforschung etabliert.^"^ Dieser Forschungsansatz ist abgestimmt
auf den bisherigen Forschungsstand, der eben jene, fiir evaluierende, vergleichende oder
andere weiterfiihrende Untersuchungen notwendige Darstellung und Analyse sowie eine
geeignete Methode vermissen lasst.
^^ Herangezogen wurden u.a. Eckhard Jesse, Streitbare Demokratie, Berlin 1980; Josef Isensee, Das Grundrecht
auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaates, Berlin 1983; Erhard Denninger,
Freiheit durch Sicherheit? Anmerkungen zum Terrorismusbekampftingsgesetz, in: Aus Politik und Zeitgeschichte,
Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament", B 10-11 2002, S. 22-30; Markus Thiel (Hrsg.), Wehrhafte Demokratie. Beitrage liber die Regelungen zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, Tubingen
2003.
^° Vgl. statt vieler Michael Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, in: International Security, 27
(2002) 3, S. 5-29.
^* Vgl. National Commission on Terrorist Attacks upon the United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report,
New York 2004.
^^ Dieses Unterkapitel gibt einen fiir das Verstandnis der Arbeit wichtigen Uberblick der eingesetzten Methoden.
Eine ausfiihrliche Herleitung, Ausarbeitung und Begrundung der Methodik leistet Kapitel IV, Terrorismusbekampfiing - Ansatze und ihre Analyse.
^^ Vgl. Maria Behrens, Quantitative und qualitative Methoden in der Politikfeldanalyse, in: Klaus Schubert/Nils
Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, Miinchen 2003, S. 205-238, hier S. 208.
''Ebd.,S.213.

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Im ersten Schritt der Modellbildung gilt es, das Phanomen der Terrorismusbekampfung nach wissenschaftlichen Kategorien zu definieren und in seinen relevanten Dimensionen sichtbar zu machen: inhaltliche und temporale Dimension, logische Dimension und
operativ-organisatorische Dimension. Die dabei gewonnenen Kriterien „Ziele" und „Strategien" operationalisieren das Forschungsziel der Analyse des Bekampfungsansatzes der
Bundesrepublik. Denn sie charakterisieren das als Ansatz bezeichnete Muster des Regierungshandelns unabhangig vom jeweiligen Gegen-stand der untersuchten MaBnahme oder
den beschlieBenden und ausfuhrenden Akteuren. Ihre Untersuchung erfolgt anhand eines
„Ziele-Strategien-Modells", das beide Kriterien zueinander in Bezug setzt. Es dient als
Einordnungstabelle, deren X-Achse die verfolgten Ziele und deren Y-Achse die angewandten Strategien auflistet. Diese Typologie basiert auf moglichen und plausiblen (im Gegensatz zu Idealannahmen), aus Fachliteratur und amtlichen Dokumenten hergeleiteten Zielen
und Strategien. In dieser Tabelle konnen dann die tatsdchlich eingesetzten MaBnahmen den
jeweils mit der MaBnahme umgesetzten Strategien (Y-Achse) und den so verfolgten Zielen
(X-Achse) zugeordnet werden. So entsteht ein Muster, das die Schwerpunktsetzungen im
Regierungshandeln wiedergibt.^^ Der so charakterisierte Bekampfiingsansatz lasst sich auf
Symmetrien und Asymmetrien zu Merkmalen und Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus analysieren, indem beide zueinander ins Verhaltnis gesetzt werden.
Daraus resultiert ein Muster der grundlegenden Schwachen der deutschen Terrorismusbekampfung, aus dem sich wiederum gezielte strategische Empfehlungen zur operativen und
organisatorischen Optimierung des Bekampfungsansatzes ableiten lassen.
Analysegegenstand sind dabei die von der Bundesrepublik im Untersuchungszeitraum
September 2001 bis September 2005^^ ergriffenen MaBnahmen zur Bekampfung des Internationalen Islamistischen Terrorismus. Wegen der inhaltlichen Breite des Phanomens, der
geringen Fallzahl und der eher geringen angestrebten Reichweite der Ergebnisse kamen fur
die Analyse und die Erhebung der Informationen qualitative Methoden zum Einsatz. Zu
jeder untersuchten MaBnahme wurden jeweils veroffentlichte amtliche Dokumente, u.a.
mit Hilfe der Datenbank fur Parlamentsdrucksachen DIP, recherchiert. Zusatzlich erhielten
alle betroffenen Bundesministerien einen Fragebogen, in dem Ansprechpartner in den
Fachabteilungen auf relevante Dokumente oder weitere in ihrem Geschaftsbereich durchgefuhrten MaBnahmen (z.B. Entwicklungshilfe, Interkultureller Dialog) hinweisen konnten.
Zur Orientierung und Unterstiitzung der Recherche ftihrte der Autor Hintergrundgesprache
mit Vertretem beteiligter Akteure der Terrorismusbekampfung, u.a. mit Experten aus
Deutschland, GroBbritannien, Israel und den Vereinigten Staaten. Dieser Dialog mit Praktikem diente zugleich dazu, realistische Optimierungsempfehlungen entwickeln zu konnen
und moglicherweise erfolgversprechende Konzepte aus ausgewahlten Staaten auf ihre Anwendbarkeit in der Bundesrepublik iiberprufen zu konnen. Die Perspektive arabischer und
^^ Um eine Verfdlschung des Ergebnisses durch Inkonsistenzen der Umsetzung von Zielen und Strategien zu
vermeiden, werden diese bei der Analyse von MaBnahmen und Schwerpunkten berucksichtigt.
^^ Dieser Zeitraum erscheint geeignet, da nach den Anschlagen des 11. September 2001 eine wesentliche Ausweitung des Regierungshandelns einsetzte. Ein Zeitraum von vier Jahren ist notwendig, um gesicherte Aussagen
treffen zu kOnnen, und ausreichend, da er nicht nur die erste, unmittelbare Reaktion auf den 11. September 2001,
sondem auch langerfristige Vorhaben und Korrekturen („Akteurslemen") erfasst. Die Zeitspanne bietet sich nicht
zuletzt auch deshalb an, weil mit der vorgezogenen Bundestagswahl am 18. September 2005 die 15. Legislaturperiode sowie die Regierungszeit einer „rot-grunen" Koalition im Bund zu Ende ging. Um wichtige Entwicklungen
nach diesem Datum ggf. aufnehmen zu kOnnen, ist die Untersuchungsmethode bewusst offen gestaltet - und wird
entsprechend gehandhabt.

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palastinensischer Organisationen floss im Rahmen eines mehrwochigen Forschungsaufenthalts in Jerusalem, Ramallah iind Dschenin ein. Die wichtigsten Pfeiler der Untersuchung
bilden jedoch amtliche Dokumente, die besprochene Literatur, Veroffentlichungen von
Forschungs- und Beratungseinrichtungen sowie die Berichterstattung in Fachzeitschriften
und Presse.
Um Wertungseinfliisse auf der Ebene des Datenmaterials zu vermeiden, legte der Autor Wert darauf, einseitige Positionierungen bei der Erhebung von Daten und der Auswahl
von Literatur zu vermeiden. Ganz bewusst stUtzt sich die Analyse wann immer moglich auf
Dokumente des Deutschen Bundestages und zieht sonstige Dokumente und Presseberichte
nur dann hinzu, wenn zum jeweiligen Aspekt keine Parlamentsakten aufzufmden waren
Oder Zweifel an der Darstellung bestanden. Die hohe Zahl ausgewerteter Quellen und die
Pluralitat der Auswahl von Medienberichten und wissenschaftlichen Studien gewahrleistet
ein hohes MaB an Quellenpluralismus.^^ Der begrenzte Umfang der Arbeit und die thematische Weite lassen nicht immer in alien Aspekten eine abwagende Gegeniiberstellung aller
Positionen zu. Allerdings flieBt die wissenschaftlich begrundete Abwagung soweit als moglich in Werturteile ein; bei erheblichen Abweichungen stellte der Autor weiterfiihrende
Recherchen an. Alle Behauptungen werden mit offentlich zuganglichen Quellen belegt;
Behauptungen von Gesprachspartnem, die sich nicht dokumentieren lieBen, blieben zugunsten der Nachvollziehbarkeit der Argumentation unbenicksichtigt.
Qualitative Methoden leiten zweitens die Auswertung der Informationen. Denn: Um
die Bedeutung der jeweiligen MaBnahme und etwaiger Inkonsistenzen im Kontext moglichst akkurat abbilden zu konnen, ist ein interpretierendes Vorgehen unerlasslich. Quantitative Komponenten - z.B. amtliche Aggregatdaten, Finanzdaten oder andere Zahlenangaben - flieBen in die Interpretation ein. Ein lineares Vorgehen entlang quantitativer Kategorien ware dagegen ungeeignet, die angestrebte Charakterisierung und Analyse des Bekampfungsansatzes zu leisten. Auch das zweite Forschungsziel lieBe sich alleine mit quantitativen Argumenten kaum erreichen, da quantitativ formulierte Handlungsempfehlungen, z.B.
in Form eines Budget-Vorschlags fur einzelne Ressorts, kaum fundiert gegeben werden
konnen.
Zur Transparenz der Analyse tragt zweitens der stufenformige Aufbau der Untersuchung entlang der funf forschungsleitenden Fragen bei. Auf jeder Stufe wird die jeweilige
Argumentation transparent, konnen etwaige Fehler korrigiert und in ihren Auswirkungen
auf das Gesamtergebnis eingeschatzt werden. Das durch Offenheit far Erweiterungen entlang der beiden Achsen konzeptionell wie inhaltlich flexible „Ziele-Strategien-Modell" halt
die Arbeit offen fur aktuelle Entwicklungen und Korrekturen.
Diese Ergebnisoffenheit des Forschungsdesigns ist, wie die Bemiihungen um ein moglichst transparentes Vorgehen, Ausdruck einer transparenten Normativitdt.^^ Wertungen ^^ Hauptquellen sind bei den Forschungs- und Beratungseinrichtungen Brookings, Center for Defense Information
(CDI), Carnegie Endowment (CEBP), Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), Stiftung
Wissenschaft und Politik (SWP) im eher links-liberalen Spektrum; Bertelsmann-Stiftung, Center for Strategic and
International Studies (CSIS), International Institute for Strategic Studies (IISS) und RAND Corporation (RAND)
im eher konservativen Spektrum. Zu den wichtigsten verwendeten Fachzeitschriften zahlen „Aus Politik und
Zeitgeschichte", Foreign Affairs, Foreign Policy, International Security, MERIA, PVS, Survival und The Washington Quarterly. Mit Hilfe der Presse-Datenbank LexisNexis wurde die Berichterstattung u.a. von Frankfiirter
Allgemeiner Zeitung, Frankfiirter Rundschau, General-Anzeiger, Neue Ziircher Zeitung, New York Times, New
Yorker, Spiegel, Siiddeutsche Zeitung, The Atlantic Monthly und taz, die tageszeitung recherchiert,
^^ Diese transparente Normativitat tragt Max Webers Forderungen nach Offenlegung von Wertungen und nach
Moralitat der Politikwissenschaft Rechnung.

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eigene und ubemommene - sind angesichts der Fragestellung und der Politisierung des
Forschungsgegenstandes nicht nur unvermeidbar, sondem notwendig. So ist Sicherheit ein
Wert, der dieser Arbeit ebenso zu Grunde liegt wie der Wert der demokratischen Rechtsstaatlichkeit. Das Offenlegen solcher Werturteile soil die Untersuchung nachvollziehbar
machen; vielleicht kann das Vorgehen auBerdem dazu beitragen, eine sachliche Diskussion
der Forschungsergebnisse zu erleichtem.

5. Aufbau
Das Prinzip eines stufenformigen, eine Uberpriifung nach jedem Schritt ermoglichenden
Aufbaus setzt sich in der Ausarbeitung fort. Die Studie gliedert sich in funf methodische
Schritte. In der Einleitung wird der Forschungsgegenstand erschlossen, die Fragestellung
defmiert und das Vorgehen skizziert. Der folgende Grundlagenteil legt die methodischen
und normativen Grundlagen der Untersuchung. Als dritter Schritt folgt die Anwendung der
Untersuchungsmethode zur Analyse von MaBnahmen und Schwerpunktsetzung der deutschen Terrorismusbekampfung. Vorschlage, wie sie durch operative und organisato-rische
MaBnahmen optimiert werden konnte, bilden den vierten Schritt. Eine zusammenfassende
Schlussbetrachtung markiert den flinften und letzten Abschnitt der Arbeit.
Auf die Einleitung folgt als erster Teil des Hauptteils der Grundlagen-Teil der Arbeit.
Er gliedert sich in drei Kapitel: In Kapitel II werden nach einer Klarung des Terrorismusbegriffs und einer Einordnung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus dessen
Merkmale und Gefahren herausgearbeitet (Gefahrenanalyse).^^ Kapitel III erlautert die
normativen Grundlagen der Bekampfiing durch die Bundesrepublik Deutschland und entwickelt so den normativen Rahmen ftir die Analyse des deutschen Bekampfungsansatz-es.
Die Methode fur diese Untersuchung wird in Kapitel IV aus der wissenschaftlichen Einordnung des Phanomens und in Auseinandersetzung mit moglichen Ansatzen der Terrorismusbekampfung hergeleitet.
Den zweiten Teil des Hauptteils bildet die Analyse der BekampfungsmaBnahmen des
Akteurs Bundesrepublik Deutschland (Kapitel V, MaBnahmenanalyse) und der dabei gesetzten Schwerpunkte (Kapitel VI, Schwerpunktanalyse). Sie werden nacheinander auf die
in den forschungsleitenden Fragen genannten Kriterien geprilft (BekampfungsmaBnahmen,
Inkonsistenzen, Schwerpunkte, Symmetrien und Asymmetrien). Auf dieser Grundlage stellt
der dritte Abschnitt des Hauptteils (Kapitel VII) Empfehlungen zur operativen und organisatorischen Optimierung des Bekampfungsansatzes vor.
Die Arbeit schlieBt mit dem funften und letzten logischen Schritt der Dissertation: Das
achte Kapitel fasst die wichtigsten Ergebnisse zusammen und setzt sich in einem Ausblick
kritisch mit den Moglichkeiten und Grenzen ihrer Umsetzung in die politische Praxis auseinander. Vorschlage fiir die weitere Erforschung des Gegenstands stellen die Arbeit in den
breiteren wissenschaftlichen Kontext und sollen Anregungen geben, wie ihre Ergebnisse
die Debatte voranbringen konnen.

^^ Querbeziige bestehen zum vierten Kapitel, in dem - ausgehend von den Gefahren - mGgliche Ansatzpunkte
thematisiert werden, und zum sechsten Kapitel, in dem ein Vergleich zwischen den Merkmalen und Gefahren des
Intemationalen Islamistischen Terrorismus und den Schwerpunkten des Bekampfungsansatzes erfolgt.

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II.

Internationaler Islamistischer Terrorismus Merkmale und Gefahren

1. Terrorismus - Definitionen, Formen, Gefahren
Eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Terrorismusbekampfung muss sich zunachst mit Terrorismus beschaftigen. Ohne eine von klar defmierten Begriffen geleitete
Analyse des Phanomens ist an eine fimdierte Erorterung von GegenmaBnahmen nicht zu
denken. Es gilt, Terrorismus als Begriff und Konzept prazise zu bestimmen, die zu beobachtenden Formen nach eindeutigen Kriterien zu ordnen und die entscheidenden Merkmale von Terrorismus zu erfassen. Dabei liegt der Schwerpunkt auf Merkmalen, die fur die
Gefahrlichkeit von Terrorismus - bzw. einer spezifischen Form -, ausschlaggebend sind.
Aus ihnen lassen sich indikative Faktoren ableiten, anhand derer die von terroristischen
Akteuren ausgehenden Gefahren inhaltlich spezifiziert und in ihrem AusmaB eingeschatzt
werden konnen.
a) Definitionen und ihre Bedeutungfur die Analyse
Was also ist Terrorismus?
„It becomes a little bit like pornography: I know it when I see it." ^
Mit diesen launigen Worten bringt Ashton B. Carter die Schwierigkeiten einer Definition
des ebenso vielschichtigen wie polarisierenden Phanomens zum Ausdruck. Zu diesen
Schwierigkeiten zahlt erstens, dass der Begriff „Terrorismus" von nicht immer klar abzugrenzenden Nachbarbegriffen - wie z.B. „Terror" - umgeben ist, die zudem in Medien
haufig und willkiirlich synonym verwendet werden.^ Die Frage, was Terrorismus ist und
was folglich als Terrorismus zu bezeichnen ist, beruhrt zweitens die Interessenlage zahbeicher politischer Akteure. Terroristen etwa versuchen durch euphemistische Formulierungen
- z.B. „Widerstand" oder jjBefi-eiung" - Unterstutzung, Legitimitat und Anerkennung als
regulare Konfliktpartei zu gewinnen."^ Ebenso verteidigen zahlreiche Staaten politische
Interessen, wenn sie z.B. die terroristische Kampagne der PLO ausschlieBlich als nationalen
Befi-eiungskampf oder als Verbrechen ohne Kontext werten. Es verwundert daher nicht,
dass die Vereinten Nationen selbst nach den Anschlagen des 11. September 2001 nicht zu
einer verbindlichen Definition fanden. Die Frage der Definition ist indes keine lediglich
symbolische; die genannten Probleme erschweren die wissenschaftliche Analyse so sehr,
wie sie eine wirksame, kooperative politische Bearbeitung des Problems behindem."^ Sie

Ashton Carter: Causes and Consequences, in: Harvard Magazine, Terrorism: Causes and Consequences, (2002) 1
(Januar/Februar), S. 39.
^ Zum Teil geschieht dies aus Unkenntnis, oftmals jedoch aus einem „sklavischen Streben nach Neutralitat" heraus, vgl. u.a. Bruce Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, Frankfurt am Main 2001, S. 45-46.
^ Ebd., S. 36.
'* Ebd., S. 13 ff.

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veranlassten Walter Laqueur bereits 1977, das Unterfangen einer allgemeinverbindlichen
Definitionsfindung fur aussichtslos und sinnlos zu erklaren.^
Jede Auseinandersetzung mit Terrorismus basiert indes zumindest auf einer impliziten
Definition, die das konzeptionelle Verstandnis des Autors von Terrorismus ebenso wiedergibt, wie jenes die jeweilige Analyse bestimmt.^ Es ist also notwendig, eine Definition zu
entwickeln, welche die wesentlichen Aspekte des Phanomens erfasst. Die entscheidende
Frage dabei ist: Was ist das charakteristische, funktionale Merkmal von Terrorismus? Die
meisten wissenschaftlichen Definitionen versuchen als zentrale Dimension des Phanomens
das strategische Kalkul von Terroristen zu bestimmen. Dabei fallen die Antworten - wie
nicht anders zu erwarten - unterschiedlich aus. Wahrend Martha Crenshaw Terrorismus als
die „Anwendung oder Androhung von Gewalt zur Kommunikation einer politischen Botschaft"^ bezeichnet und damit wie Peter Waldmann und Brian M. Jenkins als „Kommunikationsstrategie" begreift^, betonen Bruce Hoffman^, David C. Harmon^^ oder Paul Wilkinson^^ die Durchsetzung politischer Ziele. Der medialen Inszenierung terroristischer Akte
kommt ihrer Meinung nach eine geringere, da instrumentelle Bedeutung zu. Im Gegensatz
zu den Definitionen von Martha Crenshaw, Brian M. Jenkins und Peter Waldmann, die aus
dem definitionsleitenden kommunikativen Kalktil eine geringe Wahrscheinlichkeit massiver Gewaltanwendung folgem, bleibt die an der Durchsetzung politischer Ziele orientierte
Definition offen fiir abweichende Entwicklungen. In welchem MaBe als rational handelnde
Akteure verstandene Terroristen Gewalt anwenden, hangt ihrer Meinung nach davon ab, ob
jene dadurch ihren Zielen naher zu kommen glauben. Diese am strategischen Zweck orientierte Definition entspricht eher der politischen Realitat als die „Kommunikationsstrategie"Definition. Denn dass vom kommunikativen Kalkul nicht auf eine generelle Gewaltbegrenzung zu schlieBen ist, dtirfte spatestens seit den auf groBe mediale Aufmerksamkeit und auf
moglichst groBe Vemichtungswirkung zielenden Anschlagen des 11. September 2001 offenkundig sein.^^ Ebenso wenig erfasst die Charakterisierung von Terrorismus als „Kommunikationsstrategie" dessen zentrale funktionale Dimension: Das entscheidende Kalkiil
der Terroristen ist die Durchsetzung politischer Ziele; die Kommunikation einer politischen
Botschaft mit Gewalt ist das Mittel zum Zweck. Zwar kann die von Terroristen eingesetzte

^ Siehe Walter Laqueur, Terrorismus, Kronberg 1977, S. 5.
^ Vgl. Jack Gibbs, Conceptualization of Terrorism, in: American Sociological Review, 54 (1989) 3, S. 329-340,
hier S. 330.
^ Martha Crenshaw, Terrorism, in: International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences, auf
www.sciencedirect.com (Zugriff am 5. Mai 2003).
^ Brian M. Jenkins deutet Terrorismus als politisch motivierte Inszenierung, als „Theater", siehe ders.. International Terrorism: A New Mode of Conflict, in: David Carlton/Carlo Schaerf (Hrsg.), International Terrorism and
World Security, London 1975, S. 16. Peter Waldmann dagegen charakterisierte Terrorismus nach dem 11. September 2001 primar als „Gewaltstrategie" und nur noch sekundar als „Kommunikationsstrategie", siehe ders.,
Terrorismus als weltweites Phanomen. Eine Einfiihrung, in: Hans Frank/Kai Hirschmann (Hrsg.), Die weltweite
Gefahr, Berlin 2002, S. 11-27.
^ Siehe Bruce Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 56.
^" Siehe David Harmon, Terrorism Today, Portland 2000, S. 1.
^' Siehe Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy. The Liberal State Response, Portland 2000, S. 12.
'^ Auch die Anschlage in Bali und Madrid waren so geplant, dass sie m5glichst vielen Menschen das Leben kosten
und grOBte materielle Schaden anrichten mussten. Das Prinzip, mit Hilfe maximaler ZerstOrung eine maximale
politische Wirkung zu erzielen, ist fur den Intemationalen Islamistischen Terrorismus eindeutig handlungsleitend.
Die Faszination mit den Bildem der kollabierenden „Twin-Towers" sollte diesen elementaren Zusammenhang
nicht uberdecken. Die mediale ist sekundar zu der politischen Wirkungsabsicht.

33

Gewalt in einigen Fallen auch Selbstzweck sein. In aller Kegel aber dient der Gewalteinsatz
hoheren, politischen Zielen und folgt ebensolchen Kalkiilen.^^
Dabei konnen die Ziele von Terroristen sehr unterschiedlich sein - von der Freilassung
von Kampfgefahrten bis zur Herbeifuhrung eines fur die Ankunft gottlicher Herrschaft
notwendigen Weltuntergangs. Selbst religios motivierte Terroristen verfolgen oft eine politische Agenda, etwa wenn sie die Vertreibung „Unglaubiger" aus einem bestimmten Gebiet
fordem.^"^ Unabhangig von der Vielfalt moglicher Forderungen zielt die Anwendung von
Gewalt auf der taktischen Ebene auf die Provokation von Reaktionen bei Gegnem (Zugestandnisse/Uberreaktion) und potenziellen Unterstutzem (Mobilisierung aus Sympathie/Protest gegen BekampfiingsmaBnahmen). So soil eine Reaktionsspirale in Gang gesetzt
werden.^^
Die Betonung der Zieldimension tragt einem weiteren entscheidenden Aspekt Rechnung: Abgesehen von terroristischen Akten verwirrter Einzeltater ist Terrorismus kein
isoliertes Phanomen, sondem eng mit dem Phanomen des Extremismus verbunden. Terroristen sind in der Regel extremistische Aktivisten - also Anhanger einer antidemokratischen, sich gegen die verfassungsgemai3e Ordnung richtenden politischen Bewegung mit
Herrschaftsanspruch - die ihre Ideologic mit Gewalt umsetzen; die Grenzen sind mitunter
flieBend.^^ Selbst Terroristen, die vorgeben, im „Namen Gottes" zu handeln, toten in aller
Regel „mit dem Wissen um das stille Einverstandnis vieler"; sie bediirfen, um das „ordentliche MaB moralischer AnmaBung" zur Legitimierung „brutaler Anschlage auf das Leben
anderer" aufzubringen, der Anerkennung durch eine - namlich „ihre" - soziale Gruppe.^^
FUr diese Gruppe wollen Terroristen politische Forderungen mit Gewalt durchsetzen und so
nicht zuletzt ihren eigenen Herrschaftsanspruch realisieren.^^
Dieses „Durchsetzen mit Gewalt" erfolgt dabei - im Unterschied zu klassischen militarischen Strategien - nicht nach dem Territorialprinzip.*^ Statt die militarischen Krafte der
Gegner entweder im erklarten, volkerrechtlichen Regeln unterworfenen Kampf oder durch
einen irregularen Guerilla-Krieg niederzuringen, bedienen sich Terroristen des Angriffs auf
Nichtkombattanten.^^ Der Angriff auf sie dient als Hebel zur Erzeugung einer Verhaltensanderung einer Gruppe oder eines Staates, die bzw. der zur Erfullung der von Terroristen
gestellten Forderungen gezwungen werden soil. Das Mittel hierzu ist die Anwendung oder
Androhung von Gewalt, die einen liber die Gruppe der direkt betroffenen Opfer hinausreichenden Effekt, namlich die Verhaltensanderung aus Furcht vor den Konsequenzen, erzielen soil. Die Medien dienen dabei als vermittelnde Multiplikatoren, welche die durch die
*^ Volkerrechtlich gesehen ist der Nachweis dieser Taterintention sogar eine wesentliche Voraussetzung fur die
Unterscheidung von anderen in den intemationalen Konventionen zur Terrorismus-Problematik diskutierten
Tatbestanden, vgl. Christian Walter, Defining Terrorism in National & International Law, in ders./Silja V5nekyA^olker Roben/Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security
versus Liberty?, Berlin 2004, S. 19-43, hier S. 42-43.
^"^ Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 256-337.
^^ Vgl. Peter Waldmann, Terrorismus als weltweites Phanomen. Eine Einfiihrung, in: Hans Frank/Kai Hirschmann
(Hrsg.): Die weltweite Gefahr, Berlin 2002, S. 11-26, hier S. 23.
^^ Vgl. Eckhard Jesse, Politischer Extremismus heute: Islamistischer Fundamentalismus, Rechts- und Linksextremismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 46/2001, S. 3-5, hier S. 3.
*^ Mark Juergensmeyer, in: Ders., Terror im Namen Gottes, S. 33-34.
'' Ebd., S. 256.
'^ Zur Entterritorialisierung der Intemationalen Politik durch den Intemationalen Terrorismus siehe Hartmut Behr,
Entterritoriale Politik. Von den Intemationalen Beziehungen zur Netzwerk-Analyse, Wiesbaden 2004.
^^ Nichtkombattanten im Sinne des VOlkerrechts, also Personen, die nicht einer mit dem Angreifer in Kriegszustand befmdlichen Militarorganisation angehOren.

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Tat erzeugte Angst vor weiteren Anschlagen auf ein moglichst groBes Zielpublikum iibertragen.
Einige Kritiker der Terrorismusbekampfiing sprechen den Anwendem dieser Methode
ein Recht auf Gewalt gegen Nichtkombattanten nach dem Gleichheitsprinzip zu. Sie berufen sich dabei darauf, dass Staaten ja selbst Gewalt gegen Zivilisten anwenden.^^ Doch
selbst wenn die Moralitat der von Terroristen vertretenen Anliegen gegeben sein sollte,
rechtfertigt dies nicht die von Terroristen betriebene Durchsetzung politischer Forderungen
mit Gewalt. Nicht nur deshalb widerspricht ein solches Postulat klar den Bestimmungen
des Volkerrechts. Alle bisher verabschiedeten Anti-Terrorismus-Konventionen verurteilen
terroristische Akte nicht nur, um das innerstaatliche Gewaltmonopol und das Verbot des
Angriffskrieges auf intemationaler Ebene vor Erosion zu schiitzen, sondem auch aus moralischen Griinden:
„The moral reasons for strongly condemning terrorism mainly lie in it turning innocent civilians
into instruments for the pursuit of political goals."^^
Terrorismus ist damit weder als moralisch gerechtfertigte Gegenwehr, noch als Kunstobjekt Oder Theaterveranstaltung zu begreifen. Ebenso irrefUhrend ist der Terminus eines
„Krieges gegen den Terrorismus", der Terrorismus begrifflich als Akteur erscheinen lasst.
Terrorismus ist vielmehr als Methode zu verstehen, die politische und kommunikative Kalkiile zu einer Strategie verbindet. Trotz ihrer Komplexitat lasst sich diese Strategic in einem
Satz defmieren, indem ihre Rationalitat anhand der Zweck-Mittel-Beziehung dieser beiden
strategischen Kalkiile erlautert wird: Terrorismus ist eine Strategie zur Erreichung politischer Ziele mittels der bewussten Erzeugung und Ausbeutung medial vermittelter Angst
durch Gewalt und Gewaltdrohung gegen Nichtkombattanten.
b) Formen und Entwicklungslinien
Diese Definition gibt prinzipiell Funktion und Funktionsweise der Strategie Terrorismus
wieder, bleibt jedoch offen, was die jeweiligen Spezifika betrifft. Zu sehr unterscheiden
sich die verschiedenen Formen von Terrorismus. Verschiedene Akteure - von „klassischen" hierarchischen Organisationen tiber Staaten zu Netzwerken und sogar Individuen setzen diese Strategie gegen eine Vielzahl von Gegnem ein.^^ Auch die von Terroristen
angegriffenen Opfer konnen sehr unterschiedlich sein - von Diplomaten und Untemehmem
bis zu Urlaubem, die zur falschen Zeit am falschen Ort sind.^"^ Nicht minder grol3 ist die
Vielfalt eingesetzter Methoden und Gewaltmittel. „Klassische" Waffen sind Autobomben,
^* So argumentiert etwa Stephen Nathanson, der den Terrorismus Al-Qaidas mit der alliierten Bombardierung
deutscher Stadte im II. Weltkrieg gleichsetzt und beides als grausam, aber im Kontext nachvollziehbar ansieht,
vgl. Stephen Nathanson, Prerequisites for Morally Credible Condemnations of Terrorism, in: William Crotty
(Hrsg.), The Politics of Terror. The U.S. Response to 9/11, Boston 2004, S. 3-36, hier S. 35-36.
^^ Christian Walter, in: ders.. Defining Terrorism in National & International Law, S. 43.
^^ Staatlicher Terrorismus tritt bzw. trat haufig in der Form staatlicher Unterstiitzung terroristischer Akteure auf
Wendet ein Staat willkiirlich Gewalt gegen Teile des Staatsvolks an, spricht man von „Terror". Diese Unterscheidung ist wichtig, um etwa die Terror-Herrschaft des Nationalsozialismus vom Terrorismus nationalistischer oder
faschistischer Gruppierungen zu unterscheiden.
^^ Eine gemeinsame Eigenschaft der Opfer von Terrorismus - nSmlich dass sie Nichtkombattanten sind - markiert
indes einen wichtigen Unterschied zum Guerilla-Kampf: Hier attackieren paramilitarische verbande militarische
Ziele. Die Totung von Nichtkombattanten in Biirgerkriegen ist entweder ein „Nebenprodukt" des GuerillaKampfes oder Ergebnis eines bewussten Anschlags auf Nichtkombattanten, und damit Terrorismus, vgl. Hoffman,
Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 52ff.

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andere Sprengstoff-Anschlage und Entftihrungen; seit Mitte der 1990er Jahre bilden sich
mit Hacker-Angriffen, Chemikalien und nun sogar Anthrax-Erregem neue Varianten heraus. Eine Typologie der verschiedenen Terrorismus-Formen verspricht nicht nur weitere
Erkenntnisse uber das komplexe Phanomen; sie bietet zugleich die Moglichkeit, anhand der
jeweils spezifischen Merkmale diejenigen Faktoren zu ermitteln, die - wie z.B. die Wahl
der Waffen - entscheidend ftir die von spezifischen terroristischen Akteuren ausgehende
Bedrohung sind.
Kriterium zur Unterscheidung der Terrorismus-Formen ist dabei in einem ersten
Schritt die Motivation der Akteure.^^ Das besondere Aktionsmuster der Tater des 11. September 2001 und die in der politischen Praxis ubliche Bezeichnung dieser Form als Internationaler Terrorismus legen auBerdem nahe, in einem zweiten Schritt Formen von Terrorismus nach ihrem modus operandi zu unterscheiden. Die Anwendung beider Kriterien, von
Motivation und Aktionsmuster, offenbart im Idealfall Merkmale, mit Hilfe derer sich die
Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus forschungsadaquat beschreiben
lassen. Dies geschieht auf historisch-empirische Weise, mit besonderer Beriicksichtigung
von Entwicklungslinien, die das Phanomen Terrorismus bzw. die aktuelle Akteurskonstellation entscheidend mitgepragt haben. So wird zugleich dem relevanten politischen, sozialen, okonomischen, kulturellen und technologischen Kontext Rechnung getragen, den es
bei der Suche nach Gefahrenfaktoren zu beriicksichtigen gilt.
(1) Ethnisch-nationalistischer/separatistischer Terrorismus
Wichtigstes Wesensmerkmal dieser Form ist das Streben nach Eigenstaatlichkeit bzw. politischer Autonomic. Nach dem II. Weltkrieg gelang es einigen Unabhangigkeitsbewegungen
in den Kolonien europaischer Machte durch terroristische Akte strategisch erwtinschte
Reaktionen beim Koloniahegime^^ und in der die jeweilige Ethnic umfassenden Bezugsgruppe^^ hervorzurufen.^^ Die einen reagierten iiber; die anderen folgten dem Ruf zu den
Waffen, um sich der provozierten tJberreaktion zu erwehren. Terroristischen Akteuren
gelang es so, groBere Bevolkerungsteile fur einen Aufstand zu gewinnen, der in einen kostenreichen paramilitarischen Guerillakrieg mtindete. Insbesondere England und Frankreich
mussten angesichts hoher Kosten und einer kriegsmtiden Offentlichkeit den Forderungen
u.a. algerischer, palastinensischer und zypriotischer Terroristen nachgeben. Diese Erfolge
trugen maBgeblich zur Herausbildung des Terrorismus als modeme Strategic konventionell
unterlegener Akteure bei.^^ Entscheidender Faktor des Erfolgs separatistischer Terroristen
war meist, dass sie sich mit einer attraktiven und nachvollziehbaren Botschaft an eine Bezugsgruppe wenden konnten, die beinahe deckungsgleich war mit der im Aktionsraum
lebenden Bevolkerung. Heute versuchen verschiedenste terroristische Gruppierungen im
Irak eben jene Wirkung hervorzurufen und einen von der Bevolkerungsmehrheit getragenen
gewaltsamen Umsturz der entstehenden neuen Ordnung zu erzeugen.

^^ Peter Waldmann betrachtet die Jeweilige Motivation" auch „nach dem Mega-Anschlag von New York" als das
„ma6gebliche Kriterium" der Unterscheidung, vgl. Peter Waldmann, Terrorismus, in: Dieter Nohlen (Hrsg.),
Kleines Lexikon der Politik, Miinchen 2003, 514-518, hier S. 515.
^^ Z.B. Uberreaktion, Entfremdung von der BevOlkerung.
^^ Z.B. Mobilisierung, Entstehung einer handlungsf^higen Befreiungsbewegung.
^^ Siehe Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 57.
' ' Ebd., S. 83.

36

(2) Sozialrevolutionarer Terrorismus
Der Erfolg nationalistischer Terroristen blieb nicht ohne Wirkung auf andere ideologische
Stromungen; er inspirierte die linksgerichteten bzw. anarchistischen revolutionaren Konzepte der „Propaganda der Tat" und der „Stadtguerilla". In Anlehnung an jene Konzepte
wiederum bildete sich in den 1960er und 1970er Jahren in Westeuropa der Typ des sozialrevolutionaren Terrorismus heraus.^^ Mit meist kommunistisch oder sozialistisch inspirierten Forderungen verfolgten diese Terroristen Ziele, die zwar auf einer universellen Ideologie basierten, in der Praxis jedoch meist auf das jeweilige Land beschrankt blieben. Den
bisherigen Hauptvertretem gelang es, durch spektakulare Aktionen den demokratischen
Staat herauszufordem.^^ Sie vermochten jedoch nicht, eine hinreichend als unverhaltnismaBig empfundene repressive Reaktion oder groBere Zugestandnisse ihrer demokratischen
Gegner zu provozieren. Das strategische Ziel, als „revolutionare Avantgarde" eine sozialistische Umsturzbewegung in Gang zu bringen, verfehlten sie deshalb klar. Bin wichtiger
Faktor des Scheitems war oftmals die groBe weltanschauliche Kluft zwischen Aktivisten
und Bezugsgruppe. Die Rhetorik der RAF etwa war inhaltlich und semantisch wenig nachvollziehbar. Anfangliche Sympathie flir den Draufganger Andreas Baader versiegte schnell,
da der Einsatz von Gewalt als abstoBend empfiinden wurde.^^ Dies lag nicht zuletzt daran,
dass sich diese Gewalt - so z.B. bei der Entflihrung der Lufthansa-Maschine Landshut gegen Angehorige eben der Gruppe richtete, in deren Namen die Terroristen zu kampfen
vorgaben, namlich gegen zufallig hineingezogene Burger der Bundesrepublik. Dies widersprach der Ideologic der RAF, welche die Menschen doch angeblich befreien wollte. Mit
dem Zusammenbruch des kommunistischen Machtblocks verloren sozialrevolutionare
Gruppen ihre ideologische Basis, die einige linksextreme Gruppierungen nun im Widerstand gegen die als ungerecht empfundene Globalisierung vieler Lebensbereiche suchen.^^
(3) Vigilantistischer Terrorismus
Den ideologischen Gegenpol auf der Rechts-Links-Skala zum sozialrevolutionaren Terrorismus bildet (in der Regel) der vigilantistische Terrorismus, dessen Protagonisten die bestehende Herrschaftsordnung nicht zu stiirzen, sondem zu stiitzen beabsichtigen. Entsprechend ihrer Ziele lassen sich dabei Akteure, die Kriminalitat Einhalt gebieten mochten^"^
und Akteure, die - um ihren Status und die Zukunft des Staates furchtend - Machtverschiebungen zu Gunsten anderer Bevolkerungsgruppen zu verhindem suchen^^, unterscheiden.^^ Sie verfolgen Minderheiten, die sie als Ursache gesellschaftlicher Missstande betrachten, z.B. durch „Sauberungsaktionen" gegen Gruppen und Einzelpersonen. Dabei
treffen sie zum Teil auf Verstandnis und Untersttitzung in der Bezugsgruppe und bei den
staatlichen Sicherheitsorganen, die den Terroristen oftmals personell und weltanschaulich
nahe stehen. Die Erosion von Legitimitat und Stabilitat des Staates sind das eigentliche
'"Ebd.,S. 103.
^^ Action Directe, Bewegung 2. Juni, RAF, Rote Brigaden.
^^ Vgl. Elisabeth Noelle-Neumann/Edgar Piel, Allensbacher Jahrbuch der Demoskopie 1978-1983, Band VIII,
Miinchen 1983,8.321-323.
^^ Vgl. Waldmann, Terrorismus, S. 515. Einige Autoren meinen, dass auch der islamistische Terrorismus AlQaidas sich primar gegen die Globalisierung richtet, vgl. u.a. Emile H. Malet, Al-Qaida contre le capitalisme.
Religion et domination, Paris 2004.
^'^ „crime-control vigilantism"; „Law-and-Order-Bewegungen".
^^ „social-control-vigilantism".
^^ Vgl. Waldmann, Terrorismus. Provokation der Macht, S. 93,

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Gefahrenpotenzial dieser Terrorismusform - wie die Beispiele der sudamerikanischen „Todesschwadronen" und der deutschen „Freicorps" wahrend der Weimarer Republik illustrieren. Im Windschatten der Terrorismusbekampfiing besteht die Gefahr, dass vigilantistische
Gruppen als „Trittbrettfahrer" Gewaltakte gegen muslimische Minderheiten veriiben oder
dass es zu staatlichem Terror gegen Muslime kommt. Jungstes Beispiel ist die Niederschlagung eines von islamistischen Gruppen mitgetragenen Aufstands gegen die autoritare Herrschaft des Postkommunisten Islam Karimov in Usbekistan. Er kostete mehrere Hundert
friedliche muslimische Demonstranten das Leben.^^
(4) Single-Issue Terrorismus
Seit Ende des 20. Jahrhunderts entwickeln sich schillemde, extravagante TerrorismusFormen, die als gemeinsames Merkmal der bewaffhete Kampf ftir eine spezifische politische Forderung verbindet. Zu ihnen zahlen radikale Abtreibungsgegner ebenso wie „Okoterroristen". Sie richten zum Teil groBte Schaden an und machen gezielt Jagd auf „Kindermorder", „Umweltsunder" oder andere Vertreter einer ideologisch konstruierten Feindgruppe.^^ Die Gefahrlichkeit dieser Terroristen besteht paradoxerweise in der begrenzten
Reichweite ihrer Ziele^^ und der gleichzeitigen Uberzeugung, diese Ziele nur durch physische Zerstorung ihrer Gegner erreichen zu konnen. Quantitativ begrenzt erscheint die
Wahrscheinlichkeit, dass sich solche Akteure zu groBeren Bewegungen entwickeln; die
politische Integrationskraft von Einzelfragen ist dafur zu gering. Angesichts der Entstehung
globaler politischer Bewegungen und der Proliferation von Technologien und Wissen (Organisation, Koordination, Kampfinittel) ist jedoch mit neuen, gewaltbereiten Akteuren zu
rechnen. „Single-Issue-Terroristen" finden zudem Unterstutzung auch bei breiteren ideologischen Stromungen, so z.B. radikale Abtreibungsgegner bei christlich-fundamentalistischen Gruppen in den USA. Einigende Basis ist das Selbstverstandnis, als Werkzeug
Jesu Christi gegen Angriffe auf das Leben zu kampfen - eine ideologische Konvergenz, die
dem besorgniserregenden Trend zu religiosem Fanatismus weitere Nahrung gibt."*^
(5) Religioser Terrorismus
Gewalt im Namen Gottes? Mord im Namen der Moral? Zahlreiche Autoren erinnem angesichts des scheinbar paradoxen Phanomens des „religiosen Terrorismus" daran, dass alle
heute verbreiteten Religionen mehrmals in ihrer Geschichte Gewalt hervorbrachten."^* Bis
ms 19. Jahrhundert hinein waren sogar die meisten Terroristen religios motiviert - oder
gaben dies zumindest vor."*^ Heute stellt der religiose Terrorismus nach Meinung vieler
Terrorismusforscher die wichtigste und gefahrlichste Form dar."*^ Dabei sollte unterschieden werden zwischen Akteuren, die ihre Taten religios rechtfertigen und solchen, die sich
als menschliches Werkzeug gottlichen Willens begreifen. Wahrend religiose Rechtfertigung
^^ Vgl. „Ein islamistisch geschiirter Aufstand?", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23. Mai 2005, S. 8.
^^ Vgl. Walter Laqueur, Krieg gegen den Westen. Terrorismus im 21. Jahrhundert, Miinchen 2002, S. 249.
^^ Es handelt sich meist um sehr spezifische Ziele, die keiner breiten 5ffentlichen Unterstiitzung bedurfen. Damit
sind „Single-Issue-Terroristen" in weitaus geringerem MaBe auf die Legitimierung durch eine grOBere soziale
Gruppe angewiesen, die regulativ auf die terroristischen Akteure wirken konnte.
^^ Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 40-45.
^^ Vgl. statt vieler Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes.
^^ Vgl. David C. Rapoport, Fear and Trembling: Terrorism in Three Religious Traditions, in: American Political
Science Review, 78 (1984) 9, S. 658-677, hier S. 668.
^^ So sehen es u.a. Bruce Hoffman, Peter Waldmann und Walter Laqueur in den bereits zitierten Werken.

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meist mit an klaren politischen Zielen ausgerichtetem Handeln einhergeht, verwischt bei
Akteuren, die tatsdchlich als gottliches Werkzeug zu wirken glauben, nicht selten die Grenze zur apokalyptischen Vision. Dies erklart, warum manche religios motivierte Akteure sich
um ihrer politischen Ziele willen in der Gewaltanwendung beeinflussen lieBen."^"^ Religioskultische, apokalyptische Gruppierungen dagegen wendeten massiv Gewalt an, weil sie
sich berufen sahen, in „gottlichem Auftrag" die „Welt aus den Fugen" zu heben."^^ Die japanische Sekte Aum Shinrikyo etwa veriibte 1995 den todlichen Giftgasanschlag auf die
Tokioter U-Bahn, um das Anbrechen einer lOOOjahrigen Gottesherrschaft zu beschleunigen."^^ Das Beispiel verdeutlicht, dass eine tatsachlich religiose Motivlage der ausfuhrenden
Akteure"*^ em gewaltintensiveres Handeln bewirkt als eine instrumentell religiose Motivlage. Meist spielen indes beide Logiken eine Rolle: Anfuhrem religioser Terror-Gruppen geht
es namlich in der Kegel nicht nur um ihren „Glauben", sondem mindestens ebenso um die
Durchsetzung politischer Forderungen und die Festigung ihrer eigenen Macht."^^ Die religios aufgeladene Ideologic dient ihnen dazu, die ausfuhrenden Krafte - z.B. die Selbstmordattentater des 11. September 2001 - als „Werkzeuge Gottes" zu programmieren."^^ Gelingt
dies, glauben jene sich tatsachlich als „Heilige Krieger" in einem „kosmischen Krieg" zu
befmden, in dem Grausamkeit gegen die „Feinde Gottes" zur Pflicht des Gerechten wird.^^
Das Zusammenwirken beider Logiken, der instrumentellen und der tatsachlichen religiosen
Motivierung, hat Konsequenzen fur das Mal3 an Gewaltanwendung. In der Kegel wenden
religios motivierte Terroristen weitaus hemmungsloser Gewalt an als solche, die sich mit
einer sakularen Ideologic rechtfertigen.^^
Warum dies so ist, zeigt ein Blick auf diejenigen Merkmale, die religiosen Terrorismus per se von sakularen Formen unterscheiden. Wahrend jene meist klare und differenzierende Zielkategorien anwenden,^^ sind die Feindkategorien religioser Terroristen oft sehr
breit.^^ Daraus folgen eine weitaus hohere Gewaltintensitat und entsprechend hohe Opferzahlen.^"* Dies hangt mit der besonderen Legitimitat zusammen, die religiose Terroristen
mit aus religiosen Schriften oder gottlichen Offenbarungen abgeleiteter, moralischer Absolutheit nicht nur fiir ihre Sache, sondem als „Auserwahlte" oder „langer Arm Gottes" auch
flir sich selbst in Anspruch nehmen. Solange das Ziel der absoluten Durchsetzung der Ideologic nicht erreicht ist, kann es in einem „kosmischen Krieg" weder Zuriickweichen noch
Gnade geben. Umso groBer ist die Harte gegen Verrater, Abweichler und GemaBigte in der
eigenen Bezugsgruppe.^^ Deren Beschaffenheit wirkt sich ebenfalls auf die Gewaltintensitat
^^ Ein Beispiel ist die „Hamas", vgl. Peter Waldmann, Terrorismus, in: Dieter Nohlen (Hrsg.): Kleines Lexikon der
Politik, Miinchen 2003, S. 516.
^^ Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 253.
^^ Siehe Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 167.
"^^ Im Gegensatz zur meist zweckrationalen Fuhrungsspitze.
^^ Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 256.
^^ Vgl. Bruce Lincoln, Die Meditationen des Herm Atta, 10. September 2001: Eine genaue Textlektiire, in: Hans
G. Kippenberg/Tilman Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes. Die „Geistliche Anleitung" der Attentater
des 11. September 2001, Frankfurt am Main 2004, S. 39-54, hier S. 43.
^" Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 21 Iff.
^^ AUerdings steht zu befurchten, dass sakulare Terrorgruppen sich durch die Anschlage des 11. September 2001
herausgefordert sehen und zu der Uberzeugung gelangen, ebenfalls brutaler werden zu miissen, um ihren Forderungen genugend Aufmerksamkeit zu verschaffen und Nachdruck zu verleihen.
^^ Z.B. Funktionstrager von Staat oder Besatzungsmacht.
^^ Z.B. „Unglaubige", Juden" und „Kreuzfahrer".
^^ Siehe Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 122.
^^ Vgl. Peter Waldmann, Terrorismus. Provokation der Macht, Miinchen 1998, S. 103.

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der eingesetzten Mittel aus: Terroristen nichtreligioser Motivation sehen sich in der Kegel
durch die Notwendigkeit, unschuldige Opfer innerhalb der eigenen Bezugsgruppe zu vermeiden, im Gewalteinsatz beschrankt; religiose Terroristen dagegen eliminieren in ihrer
Ideologie haufig das Konzept „iinschuldiger Nichtkombattanten", welche als „Unglaubige"
ein legitimes Ziel darstellen oder - als Angehorige der Bezugsgruppe - zum Martyrer fur
die Sache Gottes bestimmt sind. Da sich die Bezugsgruppe oft klar von der Gegnergruppe
unterscheidet und ihre Mitglieder als Anhanger der von Terroristen instrumentalisierten
Religion zumindest wesentliche Grundannahmen der Terroristen teilen, verlieren religiose
Terroristen durch gewaltintensive Anschlage kaum an Riickhalt.^^
Diese Beobachtungen wurden schon vor den verheerenden, von islamistisch motivierten Attentatem veriibten Anschlagen des 11. September durch empirische Beftmde bestatigt. Auch wenn der Einsatz von Massenvemichtungswaffen - spatestens seit dem Giftgasanschlag auf die U-Bahn in Tokio 1995 eine von verschiedenen Gruppen emsthaft verfolgte
Option - bisher keine RoUe spielt: Seit Beginn der 1990er Jahre ist ein deutlicher Trend zu
steigender Gewaltintensitat zu erkennen. Wahrend die Zahl terroristischer Akte abnahm,
nahm die Zahl ihrer Opfer stark zu. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil religios motivierter Terroristen. Die zu vermutende Korrelation beider Entwicklungen bestatigt sich; ein
Uberwiegender Teil der Opfer durch iiberproportional gewalttatige Anschlage geht auf das
Konto religios motivierter Terroristen, vor allem islamistischer Terroristen. Schon vor dem
11. September 2001 folgerten einige Terrorismus-Forscher daraus das Heraufziehen einer
neuen Ara des Terrorismus, des „Mass Casualty Terrorism" (MCT), die von weitaus groBerer Gewaltintensitat und religios motivierten Akteuren gepragt sein wiirde.^'' Die Ereignisse
des 11. September 2001 und die Welle der seither von islamistischen Terroristen veriibten
Anschlage - von Casablanca tiber Bali und Madrid bis London - bestatigen diese Prognose
und setzen den beobachteten Trend in gesteigertem MaBe fort.
(6) Intemationaler Terrorismus
So wie die Anschlage des 11. September 2001 bezeichnen Medien und Politik eine Vielzahl
von Erscheinungen als „Intemationalen Terrorismus"; Flugzeugentftihrungen und Anschlage auf Internationale Ereignisse sind typische Beispiele.^^ Anlass fiir die Bezeichnung geben meist typische Merkmale des modus operandi. Zu ihnen zahlen: ^^
a.
b.
c.
d.
e.
f

Ziele der terroristischen Akteure
Operationsraum der Akteure
Angestrebter Resonanzraum des terroristischen Akts und/oder der Akteure
Bezugsraum der Akteure
Zusammensetzung der Akteure und/oder Opfer
Organisationsstruktur der Akteure

^^ Vgl. Cameron Brown, The Shot Seen Around The World: The Middle East Reacts To September 11*, in: Middle East Review Of International Affairs, 5 (2001) 4, S. 69-89.
^^ Vgl. u.a. Bruce Hoffman (ders., Terrorismus - der unerklarte Krieg), David C. Harmon (ders.. Terrorism Today)
und Walter Laqueur (ders.. Die globale Bedrohung. Neue Gefahren des Terrorismus, Berlin 1998).
^^ z.B. Terrorakte im intemationalen Luftraum, Akteure mit globaler Ausbreitung oder Zielrichtung; vgl. Walter
Laqueur, Postmodern Terrorism: New Rules For An Old Game, in: Foreign Affairs 75 (1996) 5, S. 24-36.
^^ Die Darstellung orientiert sich an den von Peter Waldmann (Ders., Terrorismus. Provokation der Macht, S. 20)
verwendeten Kriterien, beriicksichtigt aber zusatzlich die Variable „Bezugsgruppe" und eine darauf abgestimmte
Terminologie.

40

Intemationaler Terrorismus stellt demnach keine sechste, einer Motivation entsprechende
Form von Terrorismus dar. Um sie einzuordnen, bedarf es einer zweiten Ebene der Typologisierung, die Terrorismus nach dem Aktionsmuster der Akteure klassifiziert.^^ Drei Aktionsmuster sind zu beobachten: nationaler, regionaler und intemationaler Terrorismus.^^ Ein
Akteur lasst sich einer dieser Formen zurechnen, wenn die Kriterien in ihrer Gesamtheit
tiberwiegend diese Zuordnung nahe legen. Entscheidendes Merkmal dieser TerrorismusTypologie ist, dass beide Klassifikationen einander nicht ausschlieBen, sondem erganzen.
Sie stehen in einem wechselseitigen Partikularitatsverhaltnis; Formen des Intemationalen
Terrorismus konnen Vertreter unterschiedlicher Motivationsformen beinhalten. Umgekehrt
konnen diese Motivationsformen in unterschiedlichen Aktionsformen auftreten. Es empfiehlt sich, die Einordnung einer bestimmten Form von Terrorismus nach beiden Kategorien vorzunehmen. Wie gezeigt, ist die Durchsetzung politischer Ziele die zentrale funktionale Dimension von Terrorismus. Deshalb sollte die Bezeichnung der jeweihgen Terrorismusform die Motivation als Primarmerkmal und das Aktionsmuster als Sekundarmerkmal
aufgreifen. Die Einordnung wird damit prazise und erlaubt eine umfassende Analyse der
von einer bestimmten Terrorismus-Form bzw. ihren Akteuren ausgehenden Gefahren. Die
Aktivitaten des Al-Qaida-Netzwerks etwa lassen sich sowohl dem religios motivierten
Terrorismus als auch dem intemationalen Terrorismus zuordnen. Entsprechend ist der Terrorismus von Al-Qaida und anderen islamistischen Organisationen als Intemationaler Islamistischer Terrorismus zu verstehen und zu bezeichnen.^^
Die gefahrdungssteigernde Wirkung eines mtemationalen Aktionsmusters verdeutlicht
ein kurzer Blick auf die strategischen Gewinne, die beispielsweise die PLO als Vorreiterin
des Intemationalen Terrorismus mit diesem Aktionsmuster erzielen konnte:^^
1.
2.
3.
4.

Optimierter Zugang zu strategischen Ressourcen
Politische und militdrische Stdrkung terroristischer Akteure innerhalb der eigenen
Bezugsgmppe und gegentiber konkurrierenden Akteuren ahnlicher Zielsetzung
Strategische und politische Aujwertung gegentiber gegnerischen Akteuren, Drittstaaten
und intemationalen Organisationen
Verringerung der militdrischen Verwundbarkeit und Starkung der tjberlebensfahigkeit
der Organisation in Krisen

^" In der Nationalen Strategic fur die Terrorismusbekampfiing der USA wird als kategorie-bildende Bezeichnung
die Reichweite des jeweiligcn Terrorismus zu Grunde gclegt. Akteure des Intemationaler Terrorismus werden
demnach defmiert als „Terrorist organizations with global reach", siehe White House (Hrsg.), National Strategy
To Combat Terrorism, Washington D.C. 2003, S. 8. Die Bezeichnung des Kriteriums als Aktionsmuster erfasst
dagegen die oben dargestellten wesentlichen Merkmale in ihrer Gesamtheit.
^^ Wahrend die US National Strategy eine Unterteilung dieser Kategorie in national, regional und transnationalglobal vomimmt, schlagt der Autor das in der Disziplin der Intemationalen Beziehungen haufig angewandte
Schema national/regional/intemational vor. Die Bezeichnung „Intemationaler Islamistischer Terrorismus" wird als
Eigenname groB geschrieben.
^^ Jack A. Goldstone verwendet die Bezeichnung „Intemational Islamic Terrorism, or IIT", vgl. ders.. States,
Terrorists, And the Clash of Civilizations, in: Craig Calhoun/Paul Price/Ashley Timmer (Hrsg.): Understanding
September 11, New York 2002, S. 139-158. Der Autor weicht hiervon ab, um den Unterschied zwischen Islamismus und Islam - deren Verhaltnis in Kapitel II, 3 behandelt wird - sprachlich klarer herauszustellen.
^^ Vgl. die detaillierte Darstellung bei Bmce Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 87-111.

41

Diese strategischen Gewinne gewahren Akteuren mit intemationalem Aktionsmuster sowohl defensiv, was die Verwundbarkeit und Durchhaltefahigkeit betrifft, als auch offensiv
in der Umsetzung ihrer politischen Gewaltstrategie enorme Moglichkeiten, die konventionelle Unterlegenheit gegeniiber staatlichen Akteuren auszugleichen.^"* Dass sich Intemationaler Terrorismus in dem heute zu beobachtenden Mai3e zu einer Erfolgsstrategie entwickeln konnte, ist, ebenso wie der Erfolg der PLO, maBgeblich auf bedeutsame Veranderungen der Rahmenbedingungen im intemationalen politischen und okonomischen System
zuruckzuftihren. Die sich in den 1970er Jahren formierende globale (Femseh-)Offentlichkeit verschaffte Terroristen weltweite Publizitat.^^ Der Abbau von Hemmnissen im
Finanz-, Waren- und Personenverkehr schuf neue MogHchkeiten, strategisch wichtige Ressourcen zu akquirieren, zu transferieren und einzusetzen. Eine immer dichtere Interdependenzen erzeugende globale Vemetzung im Zuge der Informationsrevolution hat die Rahmenbedingungen weiter verbessert und die Entstehung globaler Kooperations- und Organisationsformen beglinstigt.^^ Eine ausgewogene Analyse der terroristischen Bedrohung wird
diese Kontextfaktoren angemessen berucksichtigen miissen.
c) Gefahren, Variablen und Faktoren
Wie der Blick auf Formen und Entwicklungslinien des Terrorismus zeigt, tragen exogene
wie endogene Faktoren zur Gefahrlichkeit bestimmter terroristischer Akteure bei. Doch
worin genau bestehen die Gefahren, die Terrorismus zur sicherheitspolitischen Bedrohung
und Herausforderung machen? Welchen erklarenden Variablen lassen sich exogene und
endogene Faktoren zuordnen, um ein - trotz aller Unwagbarkeiten - moglichst genaues
Gefahrenbild zu gewinnen?
Zwei Gefahrendimensionen^^ machen im Wesentlichen die Bedrohung durch Terrorismus aus: Die erste, unmittelbar wirkende Gefahr ist die von Terroristen eingesetzte,
meist gegen Zivilisten gerichtete Gewalt. Weniger offensichtlich ist die zweite Gefahr,
namlich die, dass es terroristischen Akteuren - oder extremistischen Vorfeldorganisationen
- gelingt, politische Forderungen und Machtanspruche durchzusetzen. Das demokratische
Gemeinwesen kann auBerdem eine dritte Gefahr bedrohen, namlich die, dass durch MaBnahmen der Terrorismusbekampfung substantielle Grundelemente der Demokratie - z.B.
die biirgerlichen Freiheitsrechte und die Verantwortlichkeit der demokratischen Institutionen, insbesondere des Rechtsstaats - Schaden nehmen.^^
Diese mogliche dritte Gefahr angemessen zu beriicksichtigen ist wichtig fur eine ausgewogene Analyse der MaBnahmen gegen Terrorismus. Um die Bedrohung durch terroristische Akteure inhaltlich zu spezifizieren, gilt es, die beiden primaren, originar von diesen

^'Ebd.,S. 108-111.
'^Ebd., S. 172.
^^ Vgl. Audrey Kurth Cronin, Behind The Curve. Globalization and International Terrorism, in: International
Security, 27 (2002/2003) 3, S. 30-58, hier S. 53.
^^ Vgl. Armin Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland. Ursachen, Organisationen, Gefahrenpotenzial, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament", B 51/ 2001. S. 4353.
^^ Fur eine umfassende, komparative, juristische Aufarbeitung dieser Problematik siehe Christian Walter/Silja
VOneky/Volker ROben/Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law:
Security versus Liberty?, Berlin 2004.

42

Akteuren ausgehenden Gefahren zu analysieren.^^ Die „Bedrohung" als abstraktes, mehr
Oder weniger zuverlassig quantifiziertes Konstrukt vorauszusetzen, hilft dagegen wenig
weiter^^ Gefragt ist ein ebenso spezifisches wie dynamisches Gefahrenbild, das auf den
wesentlichen, die Dynamik des Konfliktgeschehens pragenden Gefahrenfaktoren beruht.
Das Vorgehen dient damit nicht der Identifikation eines mit wissenschaftlichen Methoden
nicht zu ermittelnden absoluten Bedrohungsniveaus; es soil verstandlich machen, welche
Gefahren die Bedrohung konstituieren und welche Faktoren zu ihrer Auspragung beitragen7>
Die Faktoren^^, auf denen die Bedrohungsanalyse beruht, lassen sich aus den im letzten Abschnitt vorgestellten Merkmalen verschiedener Terrorismusformen und den sie pragenden Entwicklungslinien ableiten. Sie beziehen sich auf vier erklarende Variablen: (1)
die terroristischen Akteure selbst, (2) die Ideologic, auf die sich Terroristen berufen, (3) die
Bezugsgruppe, in deren Auftrag Terroristen zu handeln vorgeben, und (4) die allgemeinen
Rahmenbedingungen, denen das Handeln der Terroristen und ihrer Gegner unterliegt.
(1) Akteure
Die Gefahrlichkeit von Terrorismus hangt maBgeblich von den Eigenschaften der jeweiligen Akteure ab, insbesondere ihren [Zielen] und ihren operativen und strategischen [Fdhigkeiten]. Dabei erweist sich ein intemationales Aktionsmuster als Vorteil, da es meist
nicht nur die Fahigkeiten und den Zugang zu wichtigen [Ressourcen] verbessert, sondem
auch GegenmaBnahmen erschwert. Diese Vorteile konnen allerdings verpuffen, wenn der
mnere Zusammenhalt fehlt oder die Fuhrungsfahigkeit beeintrachtigt ist [Fiihrung und
Zusammenhalt]. Wesentlich fur die Gefahrlichkeit von Akteuren sind schlieBlich ihre [Gewaltbereitschafi] und ihre [Methoden]. Von diesen Faktoren hangt die Wahl der Waffen ihre Verfugbarkeit vorausgesetzt - maBgeblich ab. Inwieweit solche Entscheidungen rational im Hinblick auf die gegebenen Rahmenbedingungen und die verfolgten Ziele gefallt
werden, ist Ausdruck der [Zielorientierung] terroristischer Akteure. Sind sie bereit, im
Interesse der Zielerreichung gegenlaufige Interessen und Bediirfiiisse zuriickzustellen, erhoht dies die Gefahr einer Durchsetzung ihrer Forderungen.
(2) Ideologic
Je weitreichender und starker verankert die in einer Ideologic vorgegebenen Ziele sind,
[Reichweite und Verankerung der Ziele in der Ideologie] und je hoher der Grad der Legiti^^ Die „dritte" Gefahr einzubeziehen, wurde die Analyse in doppelter Weise verfalschen: Erstens wtirde damit eine
Evaluierung der MaBnahmen in die Bedrohungsanalyse integriert, die ja gerade der Grundlage einer differenzierten Bedrohungsanalyse bedarf. Zweitens ware die „dritte" Gefahr nur nach einer Interaktionsanalyse einzuschatzen, die den Rahmen einer ubersichtlichen Modellierung erklarender Variablen bei weitem Sprengen wtirde.
^° Regierungsamtliche Wamungen vor einem hohen Niveau abstrakter Gefahrdung mOgen sinnvoll sein, urn das
Bewusstsein in der Bevolkerung zu scharfen, eignen sich aber nicht als Grundlage einer differenzierenden wissenschaftlichen Analyse.
^' Diese Konkretisierung ist nicht nur im Sinne einer um mOglichst genaue Aussagen bemuhte Untersuchung,
sondem ist die Voraussetzung jeder Diskussion iiber Sinn und Unsinn von GegenmaBnahmen. Sie wird auch von
Verfassungsrechtlem, hier als Voraussetzung der Schaffiing zusatzlicher Tatbestande, eingefordert, vgl. u.a. Oliver
Lepsius, Das Verhaltnis von Sicherheit und Freiheitsrechten in der Bundesrepublik Deutschland nach dem 11.
September 2001, Vortrag am American Institute for Contemporary German Studies (AICGS), Washington D.C.
2001, S. 25. Die Gefahrenfaktoren werden hier deshalb nicht nur als analytische, sondem auch defmitorische
Typologie verstanden.
^^ Sie werden im nachfolgenden Text durch Kursivdruck und eckige Klammem hergehoben, die einen schnellen
Uberblick uber die herangezogenen Faktoren geben und einen iibermaBigen Nominalstil vermeiden helfen.

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mierung von Gewaltanwendung gegen Gegner oder Unbeteiligte ist [Gewalttoleranz], desto
groBer ist die Wahrscheinlichkeit andauemder, gewalttatiger Kampagnen. Deutlich wird
dies am Beispiel religios motivierter Terroristen, bei denen die Auspragung beider Faktoren
tiber die Jahrhunderte auBerst gewalttatige Kampagnen hervorbrachte. Ein wichtiger Vorteil
ist eine weite [Verbreitung] der Ideologie in der Bezugsgruppe. Hier haben sich religios
rechtfertigende Terroristen Vorteile, bauen sie doch auf einem universellen religiosen System auf, an das die meisten Mitglieder der Bezugsgruppe glauben. Die Erfolgschance terroristischer Akteure - und damit ihre Gefahrlichkeit - sinkt jedoch betrachtlich, wenn die
vorgegebenen Klienten deren Ziele oder Mittel nicht teilen, da die Ideologie fiir die Bezugsgruppe nicht attraktiv ist [Attraktivitdt], oder inhaltlich bzw. kommunikativ nicht nachzuvollziehen ist [Nachvollziehbarkeit]. Die Bedeutung dieser Faktoren unterstreicht beispielsweise das Scheitem linksextremistischer Terrororganisationen in den Demokratien
Westeuropas. Die Mitglieder ihrer Bezugsgruppe, beispielsweise die organisierte Arbeiterschaft, konnten weder die vorgebrachten Forderungen noch das ideologische Vokabular
nachvollziehen; die Untersttitzungsbereitschaft war folglich vergleichsweise gering.
(3) Bezugsgruppe
Je kleiner und abgeschotteter die Bezugsgruppe von Terroristen [Grofie], je hoher ihre
[Ideologisierung] und je groBer ihr Bewusstsein, sich in einem unlosbaren Konflikt mit der
Gegnergruppe zu befmden [Unterstutzungsbereitschaff\
desto niedriger diirfte die
Hemmschwelle liegen, massiv Gewalt gegen die Gegnergruppe einzusetzen.^"^ Das Beispiel
Aum Shinrikyo zeigt, dass selbst der Einsatz chemischer Waffen moglich ist. Gefahr birgt
jedoch auch eine groBe und weitverbreitete Bezugsgruppe [Verbreitung], erh5ht sich so
doch das Rekrutierungspotential und die Wahrscheinlichkeit medialer Wahmehmung. Dies
gilt selbst dann, wenn die Angehorigen der eigenen Bezugsgruppe dem Gegner ahnlich sind
und im selben geographischen Raum leben [Unterscheidbarkeit]. Denn obwohl sich das
Risiko, ungewollt Angehorige der eigenen Bezugsgruppe zu treffen, in den meisten Fallen
gewaltsenkend auswirken diirfte, wird durch weite Verbreitung und geringe Unterscheidbarkeit in erster Linie der Tamung bietende Operationsraum ausgedehnt, die Verwundbarkeit des Gegners erhoht und dessen Handlungsspielraum verringert. Als wichtigster Faktor
gilt die [Verankerung] terroristischer Akteure in der Bezugsgruppe; sie ermoglicht es Terroristen, sich wie „Maos Fische" im Schutz des eigenen Milieus unerkannt zu bewegen und
aus der Bezugsgruppe heraus Anschlage vorzubereiten und zu veriiben. Gerade im Kontext
des von den Verfassungsschutzbehorden oftmals falschlicherweise als „Auslanderextremismus" etikettierten islamistischen Extremismus spielen diese Faktoren eine wichtige
Rolle. Islamische „Parallelgesellschaften" in den westlichen Landem gewahren islamistischen Extremisten und Terroristen einen weitgehend geschiitzten Aktionsraum, in dem sie
ihren politischen Kampf gegen die demokratische Herrschaftsordnung mit relativ geringen
Risiken vorantreiben konnen.
(4) Rahmenbedingungen
Die Intemationalisierung des Terrorismus verweist auf die Bedeutung politischer, okonomischer, sozialer und technologischer Rahmenbedingungen, die sich auf den terroristischen

^^ Vgl. Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 169.
''^ Vgl. Wilkinson, Terrorism versus Democracy, S. 62.

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Akteur, seine Bezugsgruppe und seine Gegner auswirken/^ Diese vielfaltigen und komplexen Wirkungsbeziehungen lassen sich am ehesten anhand ihrer wesentlichen Resultate
darstellen und auf den konkreten Fall anwenden. Die [Lebensbedingungen der Bezugsgruppe] nehmen beispielsweise Einfluss auf die Unterstiitzungsbereitschaft der Bezugsgruppe insbesondere dann, wenn es Terroristen gelingt, ihre Gegner zu MaBnahmen zu provozieren, die jene verschlechtem.^^ Eine beliebte Taktik gerade islamistischer Terroristen ist es,
mit Hilfe extremistischer Vorfeldorganisationen selbst Einfluss auf die Lebensbedingungen, zumindest aber auf deren Wahmehmung in der Bezugsgruppe zu nehmen.^^ Die [Verfugbarkeif^ strategischer Ressourcen] wiederum ist gepragt von einer Vielzahl politischer,
okonomischer und technologischer Entwicklungen, die es Terroristen erleichtem, in strategische Konkurrenz mit ihrem Gegner zu treten. Neue Kampfmittel, z.B. Sprengstoff, aber
auch das Entstehen einer groBeren Offentlichkeit nach der Einfuhrung neuer Medien,^^
begiinstigten in der Geschichte des Terrorismus zunehmende Gefahren und Konsequenzen
terroristischer Anschlage.^^ Eng verbunden mit der Ressourcenproblematik ist deshalb die
[Verwundbarkeit undAbwehrfdhigkeit des Gegners] der jeweiligen terroristischen Akteure.
Ihre Einbindung in das Weltwirtschaftssystem, die strategische Abhangigkeit von Infrastruktur und andere Faktoren pragen die Verwundbarkeit und Abwehrfahigkeit gefahrdeter
Staaten und Gesellschaften. Dies gilt besonders flir industrialisierte Lander, in denen sich
ein hoher Grad transnationaler Verflechtung meist mit der Offenheit und Liberalitat demokratischer politischer Systeme und Gesellschaften verbindet. Umgekehrt besitzen gerade
industrialisierte und demokratische Staaten gute Fahigkeiten zur Abwehr von Terrorismus.
Hochentwickelte politische Systeme mit qualifizierten Sicherheits- und Gesundheitsbehorden konnen sich gegen terroristische Angriffe verteidigen; demokratische Systeme besitzen
gute Voraussetzungen, die Bezugsgruppe der Terroristen von der Illegitimitat terroristischer
Gewalt zu iiberzeugen und damit terroristischen Akteuren langfristig ihre Erfolgschancen
zu nehmen.
Angesichts der Zahl dieser Gefahrenfaktoren und ihrer sich situativ unterschiedlich
auswirkenden Interdependenz ist klar, dass keiner der Faktoren fur sich genommen den
Schluss auf ein bestimmtes Gefahrenniveau zulasst. Vor allem wiirde eine z.B. auf Akteure
beschrankte Analyse wenig tiber die unterschiedlichen Facetten der Bedrohung und deren
Zusammenspiel aussagen. Nur alle Faktoren zusammengenommen bilden ein sinnvolles,
ganzheitliches Untersuchungsschema. Die Analyse sollte dabei sowohl die allgemein von
der militanten islamistischen Bewegung um Al-Qaida ausgehende Bedrohung erfassen, als
auch auf Deutschland als Gegenstand der Fallstudie zielen. Nur so kann ein Gesamtbild der
Bedrohung entstehen, das eine relative Einschatzung spezifischer Gefahren leistet.^^

^^ Vgl. Kurth Cronin, Behind The Curve, S. 34.
^^ Vgl. Waldmann, Terrorismus. Provokation der Macht, S 23.
Prominentes Beispiel sind die Sozialeinrichtungen islamistischer Organisationen in zahlreichen muslimischen
Landem; in den westlichen Landem gewinnen islamistische Organisationen Einfluss auf „Neuank6mmlinge" aus
der muslimischen Welt, in dem sie jene bei der Suche von Wohnung und Arbeitsplatz unterstutzen.
^^ Der Terminus „Verfugbarkeit" unterscheidet sich vom „tatsachlichen" Zugang zu diesen Ressourcen. Er beschreibt die allgemeine Verfiigbarkeit und die Leichtigkeit der Nutzbarmachung dieser Ressourcen jenseits des
konkreten Einzelfalls.
^^ Siehe Hoffman, Terrorismus - der unerklarte Krieg, S. 85.
^^ z.B. Angst vor der Nutzung wichtiger Infrastruktur, Okonomische Folgen.
^' Diese Gefahreneinschatzung bildet - basierend auf detaillierten Erkenntnissen zu den Gefahren, die von spezifischen Merkmalen ausgehen - die Voraussetzung fur die spatere Evaluierung von Gegenmafinahmen.

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2. Akteure des Internationalen Islamistischen Terrorismus
Als Akteure^^ des Internationalen Islamistischen Terrorismus werden allgemein Al-Qaida
sowie eine Vielzahl mit Al-Qaida ideologisch verbundene bzw. den islamistischen Kampf
unterstutzende^^ militant-islamistische Organisationen verstanden.^"* Auf diese Gruppe von
Akteuren beziehen sich die BekampfiingsmaBnahmen des Akteurs Bundesrepublik
Deutschland, die Thema dieser Dissertation sind.^^ Das Phanomen ist dabei so vielschichtig
und dynamisch, dass sich die Beschreibung auf die wesentlichen Merkmale und Zusammenhange beschranken muss. Am ehesten gerecht wird dieser Komplexitat und Dynamik,
wer die Akteure des Internationalen Islamistischen Terrorismus als religi5se, soziale, vor
alien Dingen aber politische Bewegung begreift und beschreibt. Sie besteht aus einer Vielzahl von Gliedem, von denen im Laufe der Zeit - nicht zuletzt wegen der nach dem 11.
September 2001 einsetzenden weltweiten Bekampfung - einige verschwinden, andere in
groBeren Gruppierungen aufgehen oder gar selbst eine wichtigere Rolle im Netzwerk der
„Dschihadisten" einnehmen, wie z.B. die „Zarqawi-Gruppe" im Irak. Zum Akteurskollektiv
des Internationalen Islamistischen Terrorismus sind zudem islamistische Organisationen zu
rechnen, die bisher „nur" zu Gewalt aufrufen und nicht selbst zum bewaffiieten Kampf
iibergegangen sind - bzw. untersttitzend tatig sind. Der ehemalige Koordinator fiir Terrorismusbekampfung der US-Regierung unter Bill Clinton und George W. Bush, Richard
Clarke, schatzt die Zahl der Aktivisten im „inneren Kreis" auf global ca. 400 bis 2000 Personen; sie konnen auf die UnterstUtzung von ca. 50 000 bis 200 000 Mitgliedem in extremistischen Dschihadistengruppen bauen.^^ Gemeinsame, tragende Basis dieser Bewegung
mit terroristischen und extremistischen Gliedem ist die Ideologic des Islamismus, aus der

^^ Die fur diesen Abschnitt verwendeten Quellen und Publikationen (v.a. Peter L. Bergen, Holy War, Inc., New
York 2001; Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York 2002) gelten in der Wissenschaft als authentisch und seriOs. Sie beruhen zu einem groBen Teil auf Interviews mit Aktivisten, AngehOrigen
der Sicherheitsdienste und VerOffentlichungen Al-Qaidas aus den 1990er Jahren. Die fiir diesen Aspekt wichtigste
Quelle, das von der Manchester Metropolitan Police im Mai 2000 sichergestellte Al-Qaida Operations-Handbuch
mit dem Titel „Declaration of Jihad Against the Country"s Tyrants, Military Series", wurde in der vom US Justizministerium zur VerfUgung gestellten Fassung hinzugezogen. Der Vergleich verfUgbarer Quellen mit der verwendeten Fachliteratur ergibt einen hohen Deckungsgrad.
^^ Zu diesen Untersttitzungsleistungen zahlen u.a. die Rekrutierung von Terroristen, die Beschaffiing von Geldem
und Waffen, die Gewahrung von Ruckzugsraumen oder der gezielte Druck auf Gegner der Gewaltanwendung in
der Bezugsgruppe, die isoliert und an der Kollaboration mit den SicherheitsbehOrden gehindert werden.
^^ Diese Definition differenziert zwischen gewaltbereiten, militanten Islamisten und denjenigen, die ihre islamistischen Vorstellungen legalistisch durchsetzen mOchten, vgl. Bassam Tibi, Krieg der Zivilisationen. Politik zwischen Vemunft und Fundamentalismus. 3. aktualisierte und erweiterte Auflage, Miinchen 2001, S. 100.
^^ Damit sind islamistische Vorfeldorganisationen, die dem islamistischen Extremismus zuzurechnen sind, als Teil
des Akteursspektrums definiert - nicht aber traditionalistische oder gar modemistische Muslime. Fur eine genauere Erlauterung der Akteurskonstellation siehe u.a. Richard Clarke, Gegen die Krieger des Dschihad. Der Aktionsplan, Hamburg 2005, S. 28-30. Fiir eine historische Erlauterung der Entstehung dieser Akteurskonstellation siehe
u.a. Peter Heine, Terror in Allahs Namen. Extremistische Krafte im Islam, Freiburg 2004.
^^ Neben diesen beiden inneren „konzentrischen Kreisen des Dschihadismus" identifiziert Clarke zwei weitere namlich den Kreis der Sympathisanten und die „Umma" als Gesamtheit der ca. 1,5 Milliarden Menschen der
muslimisch gepragten Welt (vgl. Richard Clarke, Gegen die Krieger des Dschihad. Der Aktionsplan, Hamburg
2005, S. 28-30). Diese beiden Kreise begreift und analysiert die Bedrohungsanalyse als eigenst&idige Variable
„Bezugsgruppe" des Internationalen Islamistischen Terrorismus (siehe Kapitel II, 4 zur Bezugsgruppe des Internationalen Islamistischen Terrorismus).

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heraus sich sowohl die Motivation als auch das Aktionsmuster des Intemationalen Islamistischen Terrorismus erklaren.^^
Innerhalb dieses Akteursgemenges gilt spatestens seit dem 11. September 2001 AlQaida als bedeutendste, weil aggressivste und einflussreichste Kraft. Wie schwierig es ist,
die „Basis" als Akteur zu analysieren, zeigt die Vielfalt von Beschreibungen - von „TerrorHolding" tiber „NGO" bis „Franchise-Untemehmen" - mit denen Autoren die Ziele, Strukturen und Methoden der Organisation zu charakterisieren versuchen. Selbst fur das gemeinhin als „intemational" gewertete Aktionsmuster Al-Qaida"s ergibt sich ein widersprtichliches Bild: Einerseits ist Al-Qaida was Bezugs-, Aktions- und Resonanzraum, Zusammensetzung und Organisationsstruktur betrifft stark international gepragt^^ Andererseits verweisen Geschichte und Aktivitaten der Organisation zugleich auf nationale und regionale
Auspragungen. Nach der Vertreibung der Soviets aus Afghanistan von Osama Bin Laden
aus dem Office of Services (MAK)^^ geformt, betrieb Al-Qaida von Beginn an mehrere
Projekte. Sie begann unter dem Einfluss agyptischer Mitglieder, sich auBerhalb Afghanistans in nationalen Konflikten zu engagieren (u.a. in Agypten, Algerien, Bosnien und Tschetschenien) und weitete so ihren Aktions- und Bezugsraum aus. Osama Bin Laden intensivierte das Wachstum durch Kontinente (von Afrika iiber Europa bis Siidostasien) und Konfessionen (Sunniten und Schiiten) umspannende Allianzen mit zahlreichen islamistischen
Organisationen. Die Verbitterung uber die US-Prasenz auf der arabischen Halbinsel und der
zunehmende Misserfolg auf den nationalen Schauplatzen flihrte indes zu einer zunehmenden Fokussierung auf die westliche Ubermacht.^^
Entsprechend des Umfangs und der Reichweite ihrer Ziele, namlich der Errichtung eines alle Muslime umfassenden Gottesstaats^^ der Vertreibung bzw. Unterwerfung aller
Unglaubigen in von Muslimen bewohnten Gebieten und der Herstellung muslimischer
Vorherrschaft in der Welt,^^ organisierte sich Al-Qaida 1998 in Form einer mehrere Einheiten und Tatigkeitsfelder umfassenden „Dachorganisation" des „Jihad".^^ Diese lose Struktur vereint die afghanische Guerillabrigade, ein globales Netzwerk terroristischer Zellen
und „nichtorganisierter Gotteskrieger" sowie eine globale Allianz islamistischer Terrorund Guerilla-Gruppen.^'* Als vierte Einheit versucht die Al-Qaida-Kemorganisation - soweit dies unter dem gegenwartigen Bekampfungsdruck moglich ist - die Aktivitaten der
Einheiten zu koordinieren, die Strategic vorzugeben, Aktionen zu initiieren und Ressourcen
zur Verfligung zu stellen. Diese in Funktion, Organisation und Aufgabenverteilung tatsach^^ Fur eine ausftihrliche Erlauterung siehe Kapitel II, 3 zur Ideologic des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
^^ Jack A. Goldstone bezeichnet Al-Qaida als Hybrid-Organisation, die aufgrund ihrer verschiedenen Erscheinungsformen besonders uberlebensMiig und gef^rlich ist, vgl. ders.. States, Terrorists, And the Clash of Civilizations, S. 140.
^^ Fur Gilles Kepel bildet Al-Qaida den Namen der von Osama Bin Laden aufgestellten Datei von Kampfem, dass
es sich dabei jedoch um eine terroristische Organisation handelt, bezweifelt er - steht damit aber allein unter den
namhaften Islamismusforschem; vgl. Gilles Kepel, Das Schwarzbuch des Dschihad. Aufstieg und Niedergang des
Islamismus, Munchen 2001, S. 376.
^° Vgl. Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York 2002, S. 7. Fiir eine Darstellung
der Entwicklung aus Sicht eines engagierten Islamisten siehe Montasser Al-Zayyat, The Road To Al-Qaeda. The
Story of Bin Laden"s Right Hand Man, London 2004
^^ Durch Stlirzen „unislamischer Regime" und die Vertreibung aller Unglaubigen aus Gebieten, in denen heute und
einst Muslime lebten.
^^ Durch Vemichtung Israels, Vertreibung des Westens.
^^ Vgl. Gunaratna, Inside Al Qaeda, S. 76.
^^ Kooperierende Gruppierungen, z.B. „Jemaah Islamiaah" in Indonesien.

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lich einer Holding ahnliche Avantgarde ist Impulsgeber einer netzwerkartigen Bewegung,
deren Glieder weitgehend unabhangig voneinander agieren, deren Ressourcen und Fahigkeiten jedoch nach Bedarf konzentriert eingesetzt werden konnen.^^ Al-Qaida ist damit
keinesfalls als monolithische oder ausschlieBlich militarische Struktur nach klassischwestlichem Vorbild zu verstehen; vielmehr erfuUt das „Netzwerk im Netzwerk" als koordinierende, Strategic und Mcthode pragendc Organisation die Funktion eincs „zentralen Nervcnsystems" des militanten Islamismus.^^ Mit Hilfe der islamistischcn Ideologic verstand es
Bin Laden, Al-Qaida zum Instrument einer Starkung und Einigung der militanten islamistischcn Bewegung zu entwickeln.
Zahl, Viclfalt und der - trotz unterschiedlicher Akzentc und Rivalitatcn - ideologisch
bcgrtindcte Zusammenhalt dicser „Islamistischcn Intemationalen" erhohen die operative
Schlagkraft und reduzieren ihre Verwundbarkeit. Dazu tragen die effizicnte Organisationsstruktur und die hohen operativen Fahigkeiten der Aktivisten bei.^^ Auf Basis des von der
Kemorganisation vermittclten Know-hows und der teils bereitgestelltcn, teils sclbst „crwirtschaftcten" Ressourcen erbringen die Untcrcinheiten selbstandig, arbeitsteilig und untcr
groBtmoglichcr Geheimhaltung die Masse der operativen Leistungen - von der Aufklarung
von Ziclen iiber die Beschaffung von Dokumenten und Kampfinittcln bis hin zur Ausfiihrung von Anschlagen. Rtickgrat dieses komplexen, dynamischen und sich laufend reproduzierenden Systems ist cine mittlerweile geschwachte, auf mehrere Lander (u.a. Afghanistan,
Bosnicn-Hcrzegowina, Indoncsien, Pakistan, Philippincn, Sudan) verteilte Trainingsinfrastruktur, umfassende paramilitarischc Handbiicher,^^ ein mehrkanaliges Kormnunikationssystem^^ sowie die Unterstutzung einflussreicher Conner und islamistischer Vorfeldorganisationen bei der Finanzicrung, Rekruticrung und Verbrcitung einer attraktiven Ideologic.
Gcstalt und Umfang der operativen Fahigkeiten dicser „Islamistischen Intemationalen"
konnen nur als hoch cntwickclt und hochgefahrlich bezcichnct werden.
Dies gilt glcichermaBcn ftir die strategischen Fahigkeiten der Bewegung, die aus einer
Gruppe arabischer Mudjaheddin cine weltumspannendc Allianz islamistischer Organisationen werden licBcn. Die Fahigkeit der Al-Qaida-Fiihrung, nationalc und intra-konfcssionelle
Graben zu uberwinden, bescitigtc mit der Spaltung der islamistischcn Bewegung cine der
wichtigsten Ursachen ihres bishcrigen Schcitems am Ziel der Machttibemahmc in wichtigen islamischcn Staatcn.^^^ Von groBter Bedcutung sind Charisma und Ftihrungsstarke der
durch die spektakularen Anschlagc des 11. September 2001 welter aufgewcrteten Symbolfigur Osama Bin Laden. Dem Ruf dieses Flihrers folgtcn und folgen Tausende, die sich von
Al-Qaida militarisch und ideologisch schulen licBcn oder den Kampf in logistischen Funk^^ Osama Bin Laden leitet demnach einen „Beratenden Ausschuss" (shura majilis), dem vier Komitees untergeordnet sind, die Steuerungsaufgaben wahmehmen: Militarische Fragen, Finanzen und Geschaftsangelegenheiten,
Islamische Gutachten (fatwas) und Studien sowie Medien- und Offentlichkeitsarbeit, vgl. Gunaratna, Inside Al
Qaeda, S. 77.
^^ Vgl. Magnus Ranstorp, Statement to the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,
New York, 31. Marz 2003, S. 3. Auf: www.91 lcommission.org (Zugriff am 24. August 2003).
^'^ Vgl. Gunaratna, Inside Al Qaeda, S. 74.
^^ Diese Handblicher regeln alle Ablaufe bis ins Detail, vgl. Al Qaeda Manual, Declaration of Jihad, Military
Series (sog. „Manchester Manual", beschlagnahmt und iibersetzt durch das britische „Home Office"), verfiigbar
auf der Intemet-Seite des US-amerikanischen Justiz-Ministeriums www.doj.gov (Zugriff am 3. September 2003).
^^ Die Aktivisten kommunizieren - je nach Situation - mit Satellitentelefonen, verschlusselter EmailKommunikation oder Kurieren.
^^^ Gilles Kepel halt die Spaltung der Bewegung ebenfalls ftir den entscheidenden Erfolgsfaktor, ist jedoch skeptischer was die Fahigkeit Al-Qaida"s betrifft, sie zu uberwinden, vgl. Kepel, Das Schwarzbuch des Dschihad, S. 21.

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tionen unterstiitzen. Diese Starke der Organisation erlaubte es ihr, die besten Rekruten haufig aus Mittelschicht-Familien stammend und in technisch-naturwissenschaftlichen
Berufen ausgebildet - fiir Al-Qaida zu verpflichten:
„It is bin Laden"s ability to attract recruits willing to martyr themselves that is the priceless
commodity in his holy war".'°^
Eine weitere wichtige Voraussetzung der Rekrutierungserfolge ist die von islamischen wie
westlichen Kommentatoren hoch bewertete Fahigkeit Bin Ladens, Ideologie und Handeln
der Organisation gegenuber der Bezugsgruppe verstandlich zu kommunizieren:
„Bin Laden [...] hat religiose Ausstrahlung, er ist ein Imam, ein religioser Fuhrer. Ich habe mir
seine Videos angesehen, ich bin selber Muslim, ein Reformmuslim und kein Fundamentalist,
aber glauben Sie mir: Wie er den Koran, den Propheten zitiert, ich habe es selbst an mir gespurt:
Ich warbewegt."'^^
Bin Laden versteht wie kein anderer Islamist oder Vertreter einer sakularen Ideologie in der
Gegenwart, die moralische Kraft und Autoritat des Islam fur die Kommunikation politischer Botschaften zu instrumentalisieren. Seine Glaubwiirdigkeit liegt nicht nur in der von
Tibi beschriebenen Gabe, den Zuhorer zu beriihren; ihre Grundlage ist eine Biographic, die
- vom aufgeben seines Luxuslebens ftir den „Heiligen Krieg" bis zur Demiitigung der USA
und der westlichen Welt am 11. September 2001 - als Leben der bedmgungslosen Hingabe
an die „Sache Allahs" zelebriert und propagandistisch instrumentalisiert wird. Die dabei
eingesetzten Strategien und Instrumente - z.B. Interviews mit arabischen Satellitenkanalen,
als Jugendmagazin gestaltete „Dschihad"-Intemetseiten und iiber das Internet vertriebene
Rekrutierungsvideos - illustrieren die von Peter Bergen als „Holy War, Inc." charakterisierte Verschmelzung orthodoxer Botschaften mit modemen Methoden.
Die Vorzuge dieser Kombination materialisieren sich in der besonderen Starke AlQaidas, neben qualifizierten Rekruten weitere strategische Ressourcen zu erschlieBen und
einzusetzen. Dabei profitierte die Organisation von gunstigen Voraussetzungen: Hervorgegangen aus der Guerilla-Kampagne in Afghanistan war Al-Qaida hi der Position, sich ohne
groBe Probleme in Besitz von Kampfinitteln, Stutzpunkten, Konten, Bargeld und anderen
Ressourcen zu bringen.^^^ Intakt geblieben sem diirften die Kanale, mit denen die Gotteskrieger aus dem arabischen Raum versorgt wurden. Seine Rolle als Finanzier der Mudjaheddin - er hatte sich in den 1980er Jahren mit seinem auf ca. 30 Mio. Dollar geschatzten
Erbe engagiert und umfangreiche saudische Zuwendungen koordiniert - erleichterte Bin
Laden den Aufbau des Finanzsystems von Al-Qaida. Es stiitzt sich auf drei Saulen:^^"^
Spenden wohlhabender Sympathisanten,^^^ Ertrage aus umfangreichen Investments und
organisierter Kriminalitat - z.B. Drogenhandel und Schutzgelderpressung - sowie Gelder
islamischer Wohltatigkeitsorganisationen. Die fmanzielle Potenz der Organisation lasst sich
'"^ Peter Bergen, in: ders.. Holy War, Inc., S. 104.
^^^ Bassam Tibi, Den Westen zu Fall bringen (Interview), in: Wirtschaftswoche, Heft 37/2002, auf:
http://www.wiwo.de/pswiwo/fn/\^w2/sfn/cn_artikel/id/175/id/12137^t/2/fl/0/fn^/0/ar^
(Zugriff am 19.August
2003).
'"' Vgl. Bergen, Holy War, Inc., S. 41 ff.
'^"^ Vgl. Gunaratna, Inside Al Qaeda, S. 81.
'^^ Zu diesen zahlen wohl auch einige Mitglieder der Bin Laden-Familie, deren VermOgen von der US-Regierung
auf ca. 5 Milliarden US Dollar geschatzt wird. Zwar kann nicht unterstellt werden, dass Osama Bin Laden Zugang
zu diesen Mitteln hat; es liegt aufgrund persOnlicher, kultureller und religiOser Verpflichtungen aber nahe, trotz
gegenteiliger Stellungnahmen, von Unterstutzungsleistungen auszugehen (vgl. Bergen, Holy War, Inc., New York
2001, S. 101).

49

kaum beziffem. Einerseits gelang es Al-Qaida sowohl im Sudan als auch im Afghanistan,
die jeweiligen Regierungsapparate maBgeblich zu finanzieren und so das Land zeitweise de
facto TAX kontrollieren. Andererseits geriet die Organisation mindestens einmal in finanzielle
Schwierigkeiten, als sie den Sudan verlassen musste und das Hauptquartier nach Afghanistan verlegte.^^^
Aktuelle Angaben zum Zustand der Finanzen Al-Qaidas sind selten und beruhen meist
auf Schatzungen, die mehr oder weniger nachvollziehbar sind. Die italienische Finanzjournalistin Loretta Napoleoni etwa skizziert in ihrem Beststeller das Bild einer globalen, im
Schatten wirtschaftenden „Okonomie des Terrors", ohne jedoch belastbare Angaben zum
Finanzgebaren Al-Qaidas machen zu konnen.^^^ Wesentlich glaubwtirdiger erscheinen die
Berechnungen des Linzer Volkswirts und Experten fur Schattenwirtschaft Friedrich
Schneider anhand von Ermittlungsergebnissen verschiedener Finanzbehorden. Demnach
kann Al-Qaida mit einem ob des starken Bekampfiingsdrucks auf etwa vier Mrd. Dollar
geschrumpften Gesamtvermogen etwa 20 bis 50 Mio. Dollar pro Jahr ausg eben.^^^ Solche
Angaben sind weder defmitiv noch reprasentativ fur das sich standig weiterentwickelnde
Netz islamistischer Terrororganisationen. Dass diesem Netzwerk trotz des hohen globalen
Bekampfungsdrucks einige spektakulare Anschlage auf westliche Ziele sowie eine intensive Gewaltkampagne im Irak gluckten, deutet auf intakte Finanzen hin.
Ausschlaggebend fur Al-Qaidas Finanzstarke ist ohnehin nicht allein das Volumen,
sondem der effiziente und effektive Einsatz der Finanzmittel.^^^ Vom Komitee fur Finanzen
und Geschaftsangelegenheiten angeleitet und auf Ebene der Regionalkommandos verwaltet,
stellt Al-Qaida Einzelprojekten, Zellen oder sympathisierenden Gruppen Budgets zur Verfiigung. Die Kommandeure sollen diese zur Halfte investieren, um die langfristige Funktionsfahigkeit der Zelle zu sichem.^^^ Transferiert werden die Gelder vomehmlich mit Hilfe
islamischer Banken und altemativer tJberweisungssysteme,*^^ die ohne nachvollziehbare
elektronische Spuren jahrlich viele Milliarden Dollar bewegen und westlichen Sicherheitsbehorden weitgehend unzuganglich bleiben.^^^ Das dezentrale und hochmobile, auf hohe
tjberlebensfahigkeit und lange Operationszeitraume ausgelegte Finanzsystem macht AlQaida weitgehend unabhangig von staatlichen Zuwendungen und ermoglicht eine in dieser
Form bisher einmalige „Privatisierung des Terrorismus".^^^
Die enorme Anpassungsfahigkeit der Organisation halten viele Experten fur die gefahrlichste strategische Fahigkeit Al-Qaidas. ^^"^ Nur damit lasst sich erklaren, dass ihr auch
nach Verlust der Basis Afghanistan und zahheicher Fuhrungsmitglieder mehrere todliche

^^^ Vgl. Loretta Napoleoni, Die Okonomie des Terrors. Auf den Spuren der Dollars hinter dem Terrorismus, Milnchen 2004.
^^^ Vgl. „Bin Ladens Al Qaida verfligt angeblich uber vier Milliarden Dollar", in: Die Welt vom 21. Oktober 2004,
S. 8.
'"' Vgl. Gunaratna, Inside Al Qaeda, S. 84.
''^ Al Qaeda Manual, Declaration of Jihad, Military Series, S. 23 (sog. „Manchester Manual", beschlagnahmt und
ubersetzt durch das britische „Home Office", verfugbar auf der Intemet-Seite des US-amerikanischen JustizMinisteriums www.doj.gov (Zugriff am 3. September 2003).
'^^ Sogenannte Alternative Remittal Systems (ARS), z.B. „hawala" Geldwechsel-System.
'^^ Vgl. Peter El-Samalouti, Finanzierung des Terrorismus und Gegenstrategien, in: Kai Hirschmann/Christian
Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland,
Berlin 2003, S. 201-234.
'^^ Siehe Bergen, Holy War, Inc., S. 38.
'^^ Vgl. u.a. Jessica Stem, The Protean Enemy, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 4, S. 27-41.

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Anschlage auf Ziele in einem Aktionsraum von London bis Bali gelangen - oder sie zumindest den Impuls fur diese Anschlage zu geben vermochte. Dass die Bewegung nach der
Verhaftung von 600 Aktivisten alleine in Saudi-Arabien weiterhin in der Lage ist, selbst in
streng bewachten Stadtteilen Riads Anschlage zu veriiben, ist ein weiterer Beleg fiir ihre
Uberlebensfahigkeit. Der hohe Bekampfungsdruck und verscharfte Sicherheitsvorkehrungen in den westlichen Demokratien scheinen die Organisation aber geschwacht zu haben.
Die Anschlage nach dem 11. September 2001 trafen haufig westliche Einrichtungen in
islamisch gepragten Staaten - beispielsweise das britische Konsulat und die HSBC-Bank in
Istanbul -, nur selten jedoch wie z.B. in Madrid 2004 und London 2005 Einrichtungen auf
dem Territorium westlicher Staaten. Besorgniserregend ist in diesem Zusammenhang die
jiingste Welle der Gewalt in den Niederlanden im Dezember 2004. Sie ist ein starkes Indiz,
dass es Al-Qaida gelungen ist, im Westen lebende extremistische UnterstUtzer zu Gewalttaten in Eigenregie zu motivieren. Mit dieser Metastasenbildung hat Al-Qaida ein wichtiges
strategisches Ziel erreicht: Es kommt zur Eskalation des Konflikts im Herzen der westlichen Gesellschaften, zur offenen Konfrontation zwischen radikalen Teilen der muslimischen Diaspora und der andersglaubigen Mehrheitsbevolkerung.
Diese - gemessen an den wenig erfolgreichen Rekrutierungsbemtihungen z.B. linksextremer Terrorgruppen in Europa - tiberaus erfolgreiche „Zellteilungsstrategie" ist nur eines
von vielen Beispielen ftir die durchdachte Operationsweise der militanten islamistischen
Bewegung. Sichtbarstes Zeugnis der hochentwickelten Fahigkeiten Al-Qaidas sind zerstorerische Anschlage auf symboltrachtige und zunehmend auch auf „weiche", wenig geschtitzte Ziele. Mit ungehemmter Gewaltbereitschaft entwickelt Al-Qaida immer neue
Methoden, um groBe Zerstorungen, und damit moglichst groBe Aufinerksamkeit und politischen Druck zu erzeugen. Dem Gegner wird Leid und Zerstorung zugefugt, „weil dies die
Sprache ist, die der Westen versteht".^^^ Mit groBtmoglicher Schockwirkung sollen seine
Handlungsunfahigkeit demonstriert, das Vertrauen in und die Funktionsfahigkeit des westlich gepragten globalen Systems unterminiert sowie die okonomischen Grundlagen westlicher Ubermacht zerstort werden.^^^ Einerseits erschwert der wachsende BekampfUngsdruck
spektakulare Aktionen, andererseits ftihrt er zu vermehrten Anschlagen gegen ungeschiitzte
Ziele, z.B. Nachtclubs, Banken, Hotels und Kulturinstitute.*^^
Al-Qaidas erklarte Absicht, Massenvemichtungswaffen gegen westliche Ziele einzusetzen - Bin Laden forderte offentlich eine „Islamische Atombombe"^^^ - ist nur logische
Konsequenz dieser Entwicklungstendenzen. Anstrengungen, diese Waffen zu erwerben und
ihren Einsatz vorzubereiten, wurden an verschiedenen Orten festgestellt.^^^ In den nicht
offentlich zuganglichen Al-Qaida Handbiichem sind angeblich sogar Anweisungen ftir die
Handhabung chemischer Kampfstoffe enthalten.^^^ Gavin Cameron, Wissenschaftler am
„Centre for Nonproliferation Studies" in Monterey (Kalifomien), hielt schon 1999 den
Einsatz nuklearen Materials durch islamistische Terroristen fur sehr wahrscheinlich. Sein
''^ Ayman Al-Zawahiri, zitiert nach Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York
2002, S. 299.
''^ Vgl. John Arquilla/David Ronfeldt/Michele Zanini, Networks, Netwar, And Information-Age Terrorism, in:
Howard Russel/Reid Sawyer (Hrsg.), Terrorism and Counterterrorism. Understanding The New Security Environment, Guilford 2003, S. 96-119, hier S. 98.
^^^ Z.B. in Bali, Casablanca, Jakarta und Riad 2003, Istanbul und Madrid 2004.
^^^ Vgl. Gunaratna, Inside Al Qaeda, S. 65.
**'Ebd., S. 174.
»^«Ebd.

51

Urteil stiitzt sich u.a. auf vereitelte Versuche tschetschenischer Terroristen um Shamyl
Basayev im Jahr 1995, in Moskau „schmutzige Bomben" detonieren zu lassen.^^^ Graham
Allison breitet in seiner Studie „Nuclear Terrorism" eine ganze Reihe von Planen flir den
Einsatz von Massenvemichtungswaffen aus, beruft sich dabei auf US-amerikanische Geheimdienstquellen und unabhangige Experten. Fur den Wissenschaftler an der HarvardUniversitat ist der „grol3e Knall" nur eine Frage der Zeit, da er eine logische Fortsetzung
der bisherigen Eskalationsstrategie Al-Qaidas darstellen wiirde.^^^ Bruce Hoffman halt
zwar die kritische Schwelle zum Terrorismus mit Massenvemichtungswaffen fur tiberschritten; Al-Qaida sei als Organisation durch den Bekampfungsdruck jedoch sehr eingeschrankt, derartig aufwandige Operationen, wie sie flir die Detonation nuklearer Sprengkorper notwendig waren, deshalb kaum moglich. AuBerdem sei Al-Qaida in der Vergangenheit bei Versuchen, nukleares Material zu beschaffen, mehrfach von vermeintlichen
Anbietem hereingelegt worden.^^^
Tatsachlich wurden bisher keine Massenvemichtungswaffen sichergestellt - und die
Schwierigkeiten ihres Einsatzes sind evident. Der britische Al-Qaida-Kenner Jason Burke
rat deshalb zu Gelassenheit. Zwar seien die Absichten der Organisation eindeutig; die von
ihm inspizierten „Erprobungsgelande" in Afghanistan seien allerdings nur wenig ausgereift
gewesen.^^"^ Umstritten ist, ob der Bmch des nuklearen Tabus nicht die Legitimitat der
Islamisten in ihrer Bezugsgruppe untergraben wurde und deshalb unterbleibt - ein deutlicher Hinweis auf die Bedeutung der Variable „Bezugsgmppe". Gavin Cameron halt solche
Bedenken kaum fur relevant. ^^^ Terroristen seien sich der Legitimitat ihrer Sache so sicher,
dass ihnen selbst exzessive Gewalt als gerechtfertigt und im Dienste der Sache erscheint ein Verweis auf die Variable „Ideologie". Sollte dies tatsachlich der Fall sein, wird es bei
der Gefahreneinschatzung vor allem auf die Analyse der Rahmenbedingungen, insbesondere der Verfiigbarkeit relevanter Stoffe und Technologien ankommen. Auch wenn das Extremszenario eines Anschlags mit unkonventionellen Stoffen aus der Variable „Akteure"
heraus nur schwer zu kalkulieren ist: AUe untersuchten Faktoren deuten auf schwerwiegende Gefahren hin.
Gilt dies auch flir die Bundesrepublik, in der es wahrend des Untersuchungszeitraums
ja nicht zu Anschlagen gekommen ist? Neben den allgemeinen Erkenntnissen zum Intemationalen Islamistischen Terrorismus ist fiir eine Bewertung der konkreten Gefahren flir
Deutschland eine Analyse hiesiger islamistischer Akteure, ihrer Aktivitaten, Methoden und
Ziele, notwendig. Einige Kritiker der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus halten die gesamte Debatte fur ein Symptom verbreiteter Islamophobie in Bevolkemng und Politik; ein „Feindbild Islam" sei das eigentliche Problem. *^^ Die mit Aufklamng und Abwehr von Gefahrdungen der inneren Sicherheit beauftragten Institutionen dagegen wamen seit Jahren vor einer steigenden Gefahrdung der Bundesrepublik durch isla*^' Vgl. Gavin Cameron, Nuclear Terrorism. A Threat Assessment for the 21^* Century, New York 1999, S. 143.
*^^ Vgl. Graham Allison, Nuclear Terrorism. Counting Down To The New Armageddon. First Chapter Excerpt, in:
New York Times vom 5. September 2004.
^" Bruce Hoffman, zitiert nach "Nuclear Capabilities May Elude Terrorists, Experts Say", in: The Washington
Post vom 29. Dezember 2004, S. 1.
^^"^ Jason Burke, Think Again: Al-Qaida, in: Foreign Policy, 34 (2004) 5, aufwww.foreignpolicy.com (Zugriff am
12. Juli 2004).
^^^ Vgl. Cameron, Nuclear Terrorism, S.135 ff.
'^^ So argumentiert etwa Mohssen Massarrat in ders., Der 11. September. Neues Feindbild Islam?, In: Aus Politik
und Zeitgeschichte, B 51/ 2001, S. 3-6.

52

mistischen Extremismus.^^^ Ihre Analysen beziehen sich erstens auf die Aktivitaten islamistischer Organisationen, die sich einem „weltweiten Jihad" verpflichtet flihlen.^^^ Zu
jenen zahlt das Bundesamt fiir Verfassungsschutz erstens diejenigen Gruppen, die wie AlQaida und andere arabisch gepragte Mudschaheddin-Organisationen offen das Ziel einer
islamischen Weltherrschaft propagieren und fur den Einsatz von Gewalt pladieren. Von
ihnen geht bisher die groi3te Gefahr terroristischer Anschlage aus. Zu den in Deutschland
aktiven zahlen als wichtigste die Muslimbriiderschaft, militante Islamisten agyptischer (GI
und JI) und algerischer (FIS, GIA, GSPC) Provenienz, „Hizb Allah", „Ansar al Islam", „alTahwid", „Hamas" sowie pakistanische und tschetschenische Organisationen.*^^ Die Ermittlungen deuten auf Schwerpunkte in Aachen, Berlin, Duisburg, Diisseldorf, Frankfurt,
Hamburg, Koln, Miinchen, Niimberg und im Raum Stuttgart hin - also m beinahe alien
Ballungsraumen Deutschlands. Aber auch originare Al-Qaida-Zellen sind in Deutschland
aktiv und planen nach Einschatzung von BKA und BfV Anschlage - auch wenn das Ausbleiben von Anschlagen ein Geflihl der Sicherheit suggeriert. Die notwendigen Fahigkeiten
sind auch bei den in Deutschland aktiven Mitgliedem vorhanden: In jeden einzelnen der
groBeren Anschlage islamistischer Terroristen waren, den Recherchen deutscher Sicherheitsbehorden und unabhangiger Joumalisten zufolge, Angehorige der in Deutschland aktiven terroristischen Strukturen verwickelt.
Dies gilt, anders als lange angenommen, auch ftir die Anschlage in westlichen Staaten.
Schon vor dem 11. September 2001 fiihrten auslandische Ermittler zahheiche Spuren nach
Deutschland, so zum Beispiel bei den Anschlagen auf das World Trade Center 1993, auf
die US-Botschaften in Afrika 1998 und auf die „USS Cole" 2000.*^^ Im Dezember des
Jahres 2000 vereitelten die Sicherheitsbehorden der Bundesrepublik einen Anschlag auf
den StraBburger Weihnachtsmarkt, indem sie die Mitglieder der sogenannten „MelianiGruppe" in Frankfurt/Main rechtzeitig festnahmen.*^* Trotz all dieser Hinweise auf Aktivitaten islamistischer Terroristen in Deutschland fallt es bis heute vielen schwer zu glauben,
dass Deutschland Ausgangspunkt des spektakularsten Terroranschlags der Geschichtsschreibung war. Doch heute gilt als sicher, dass die Hamburger Zelle die Anschlage des 11.
September 2001 weitestgehend eigenstandig und von Hamburg aus vorbereitet hat.*^^ Mohammed Atta, Anfiihrer der Hamburger Zelle und der 19 Attentater in den zu fliegenden
Bomben umflinktionierten Passagiermaschinen, orchestrierte die Anschlage mit groBter
Prazision und Disziplin. Der mutmaBliche Drahtzieher der Anschlage in Madrid im Marz
2004, bei denen 189 Menschen getotet wurden, lebte mehrere Jahre im Saarland, predigte
dort in einer Asylbewerberunterkunft und war den deutschen Behorden als islamistischer

^^^ Nachzulesen ab Ende der 1990er Jahre in den Verfassungsschutzberichten insbesondere des Bundesamtes fiir
Verfassungsschutz, publiziert u.a. aufwww.verfassungsschutz.de.
^^^ Vgl. Bundesamt fur Verfassungsschutz (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004. Vorabfassung, K5ln 2005. S
185ff.
^^^ Vgl. Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.): Verfassungsschutzbericht 2001, K5ln 2002, S. 172 ff. und
Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, S 185-186.
*^^ Vgl. „Eine Spur fiihrt immer nach Deutschland", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28. Marz 2004, S. 4.
*^' Vgl. Wolfgang Krach/Georg Mascolo/Cordula Meyer/Sven R5bel/Andreas Ulrich, Die deutsche Spur, in: Der
Spiegel, (2001) 38, S. 26.
^^^ Zu diesem Urteil kommt u.a. die offizielle „911-Commission" zur Aufarbeitung der Anschlage des 11. September 2001 in ihrem Abschlussbericht, der detailliert die zentrale Rolle der Hamburger Zelle ftir die Vorbereitung
und Durchfuhrung der Anschlage darstellt, vgl. National Commission On Terrorist Attacks Upon The United
States (Hrsg.): The 9/11 Commission Report. Authorized Edition, New York, S. 160 ff.

53

Extremist bekannt.^^^ Eine direkte Mittaterschaft in Deutschland lebender Aktivisten gilt
auch fur den Anschlag auf Bali als sehr wahrscheinlich; der mutmaBliche agyptische Finanzier der indonesischen Attentater lebt in Baden-Wurttemberg.^^"*
Doch richten sich diese Aktivitaten tatsachlich auch gegen Deutschland? Spatestens
seit dem Anschlag in der Gribha-Synagoge auf der tunesischen Insel Djerba, der Deutschland fur seine Beteiligung am Anti-Terror-Emsatz in Afghanistan eine Lehre erteilen sollte,
ist offenkundig: islamistischen Terrororganisationen kampfen auch gegen die Bundesrepublik und die deutsche Bevolkerung. Zweifel iiber die Zielrichtung des Anschlags zerstreute
Bin Laden-Stellvertreter Al-Zawahbi in einem im Oktober 2002 ausgestrahlten AudioKommunique:
„Wir haben einige Botschaften an Amerikas Verbundete geschickt, damit diese ihre Beteiligung
an diesem Kreuzzug beenden. Die kampfende Jugend hat eine Botschaft an Deutschland, und
eine an Frankreich geschickt. Wenn das nicht ausreicht, kann die Dosis erhoht werden."^^^
Bei dem Anschlag starben 14 deutsche Urlauber; 100 Minuten vor der Explosion hatte der
mutmaBliche Haupttater Nizar Ben Mohammed Nawar mit dem Duisburger Islamisten
Christian Ganczarski telefoniert.^^^ Ein mit Ganczarski auf dem Pariser Flughafen verhafteter Islamist, Karim M., gestand den franzosischen Behorden, dass die Gruppe auch Anschlage auf amerikanische Militareinrichtungen in Deutschland plante.^^^ Ebenso hatte die
im April 2002 aufgeloste, eng mit Al-Qaida verbundene und in Deutschland etablierte Organisation „al-Tahwid" vor, Anschlage auf amerikanische und israelische Einrichtungen in
der Bundesrepublik zu veriiben. Deutsche Einrichtungen sollen ebenfalls von islamistischen
Terroristen angegriffen werden.^^^ Die Anschlage in Madrid und London fuhrten zu einer
weiteren Verscharfung der Situation; nach Aussage mehrerer hoher Regierungsmitglieder
muss Deutschland seither emsthafl mit ahnlichen Anschlagen rechnen.^^^ Der offenbar
abgewendete, spontan geplante Anschlag in Deutschland lebender Islamisten auf den irakischen Ministerprasidenten Allawi ist eines von vielen unmissverstandlichen Wamsignalen,
dass aus Planungen, ohne langere Vorwamzeit, Realitat werden kann.
Die Bedrohung geht dabei nicht langer nur von etablierten, den Sicherheitsbehorden
bekannten extremistischen Gruppierungen aus, sondem auch von einer Vielzahl, sich wie
Metastasen ausbreitenden neuen Akteuren, wie sie derzeit in ganz Europa aus den Migrantengemeinden heraus wachsen:
„„A1 Qaeda is not my main headache," a senior official said. The spontaneous groups that are
sprouting up from the northern African community based in Europe, and going down the path of
jihad, are what I'm most worried about. They are inspired by bin Laden, but this is not Al Qaeda.

*" Vgl. Dominik Cziesche/Holger Stark, Teutonisch angehaucht, in: Der Spiegel, (2004) 25, S. 50.
^^"^ Vgl. „Eine Spur fuhrt immer nach Deutschland", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28.3.2004, S. 4.
^^^ Ayman Al-Zawahiri, zitiert nach Kai Hirschmann/Christian Leggemann, Der Kampf gegen den Terrorismus in
Deutschland: Ein Vorwort, in: dieselben (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland, Berlin 2003, S. 9.
^^^ Vgl. Dominik CziescheAVolfgang Krach/Romain Leick/Udo Ludwig/Georg Mascolo/Cordula Meyer/Fidelius
Schmid/Holger Stark/Andreas Ulrich, „So Gott will", in: Der Spiegel, (2002) 17, S. 108.
*^^ Vgl. „Der Frust der Fahnder", in: Spiegel Online vom 7.6.2003: auf http://www.spiegel.de/
politik/deutschland/0,1518,252055,00.html (Zugriff am 25. November 2003).
^^^ So BND-Prasident Hanning, vgl. „Eine Spur fuhrt immer nach Deutschland", in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung vom 28. Marz 2004, S. 4.
^^^ Vgl. Dominik Cziesche/Georg Mascolo/Sven RObel/Heiner SchimmOller/Holger Stark, „Als waret ihr im
Krieg", in: Der Spiegel, (2004) 13, S. 24.

54

They are not there yet — they are not necessarily even ready to launch attacks — but these
groups are raising the next generation of terrorists." "^"^^
Die Vorgange in den Niederlanden Ende 2004 entsprechen exakt dem gezeichneten Bild
einer Radikalisierung insbesondere junger Muslime, die - auf dem von islamistischen Imamen und Anfiihrem bereiteten ideologischen Nahrboden - von Extremismus zu Terrorismus (ibergehen. Dass diese „Metastasenbildung" an den Grenzen nicht halt macht, zeigt
der Fall des Tunesiers Ishen G. Er versuchte Anfang 2003 in Deutschland eine neue terroristische Vereinigung zu bilden.^'*^ Sein Fall ist nach aktuellen Erkenntnissen des BfV typisch ftir eine Organisationsentwicklung, in der immer mehr junge Muslime, die in Konflikt
mit der deutschen Gesellschaft geraten sind - sei es aus kulturellen Griinden oder sei es
weil sie mit kriminellen Karrieren gescheitert sind -, sich von Al-Qaida als Idee inspirieren
lassen. Sie fmden im islamistischen Islam eine neue Lebensvision; der Kampf gegen den
Westen wird zur identitatsstiftenden Aufgabe bzw. zum Ventil flir Wut und kriminelle
T-

142

Energie.
Eine wichtige Rolle fur den Prozess der Radikalisierung und Organisationsbildung
spielen dabei auch in Deutschland, neben einschlagigen Moscheen, Zentren und Vereinen,
die Hochschulen und das universitare Umfeld. ^^^ Diese Beobachtung der Sicherheitsbehorden uberrascht kaum, eignen sich Hochschulen doch von jeher fiir ideologische Indoktrination und die Bildung revolutionarer Zellen. In Deutschland aktive Islamisten verstehen sehr
gut, Ressourcen und Schutzraume des universitaren Betriebs m den Dienst ihrer Sache zu
stellen. Prominentestes Beispiel ist wiederum Mohammed Atta, der an der TU HamburgHarburg einen Gebetsraum durchsetzte, welcher anschliel3end zur Rekrutierung und Schulung diente. Eine Vielzahl islamistischer Organisationen wirbt an den Hochschulen im
Windschatten von Wissenschaftsfreiheit und „political correctness" fiir islamistische Hilfsorganisationen oder UnterstUtzungskomitees, z.B. die „Intemationale Humanitare Hilfe".^"^"*
Tilman Nagel, Leiter des Seminars fiir Arabistik an der Universitat Gottingen, berichtete
dem Innenausschuss des Deutschen Bundestages gar von gezielten Versuchen islamistischer Kreise, mittels Bestechungsversuchen und Druck auf Studenten und Lehrstuhlmitarbeiter, Einfluss auf Forschung und Lehre zu nehmen.^"^^ Besonders aktiv ist etwa die im
Januar 2003 verbotene Organisation „Hizb ut-Tahir", deren akademisches Netzwerk an
Hochschulorten Studierende anspricht und fur den „Heiligen Krieg" im Dienste der Wiedererrichtung des Kalifats wirbt. ^"^^ Die Dividende der Rekrutierung und Indoktrination im
universitaren Bereich ist hoch; sie produziert hochqualifizierte Terroristen vom Typus eines
Mohammad Atta ebenso wie geisteswissenschaftlich und juristisch ausgebildete Extremisten fur den legalistischen Kampf um die Durchsetzung islamistischer Rechtspositionen. Sie
nutzen die von deutschen Hochschulen vermittelten Qualifikationen, so der Baden^^^ Vgl. "Analysts See Terrorism Paradox: A Weaker Al Qaeda Despite Attacks", in: New York Times vom 22.
November 2003, S. 6.
^^^ Vgl. „Planung von Sprengstoffanschlagen. Tunesier versuchte Al-Qaida-Gruppe zu bilden", in: Frankfurter
Allgemeine Zeitung vom 11. Marz 2005, S. 4.
•'^^ Vgl. Cziesche/Mascolo/RObel/SchimmOller/Stark, „Als waret ihr im Krieg", S. 24.
'"^^ Vgl. Elmar TheveBen, Schlafer mitten unter uns. Das Netzwerk des Terrors in Deutschland, Munchen 2002, S.
156-159.
''' Ebd.
'"^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Tilman Nagel, Kurze Stellungnahme zur 5ffentlichen AnhOrung vor dem
Innenausschuss des Deutschen Bundestages vom 20. September 2004 „Islamistische Einfliisse auf die Gesellschaft
und ihre Auswirkungen auf Integration und Sicherheit", Drucksache 15(4)134, Berlin 2004, S. 3.
^'^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg,), Verfassungsschutzbericht 2003, Berlin 2004, S. 183.

55

Wurttembergische Verfassungsschutz, „um neue Anhanger zu gewinnen und um sich fur
den Diskurs mit der Mehrheitsgesellschaft zu wappnen".^"*^ Unter ideologischer und organisatorischer Anleitung erprobter Islamisten entstehen so neue Zellen eines Netzwerks von
Extremisten und Terroristen, das nicht nur, aber auch Deutschland ins Visier nimmt. AlQaida und andere etablierte Organisationen wirken dabei vor allem als Inspiration, ideologische Basis und Vorbild.
Der Erfolg dieser Strategie manifestiert sich in der veranderten Struktur und Ausrichtung sowie einer nachhaltigen Militarisierung der islamistischen Bewegung in Deutschland.
Kampften friiher meist wenig gebildete Angehorige der ersten Migrantengeneration - z.B.
als Anhanger des „Kalifen von Koln", Metin Kaplan - von Deutschland aus fiir eine islamistische Revolution in ihrem Heimatland, denkt und handelt die neue Generation zugleich
global und lokal. Zu ihr stoBen in wachsender Zahl konvertierte Christen, die sich oftmals
besonders engagieren und den Organisationen zugleich als Alibi eines vermeintlichen Dialogs mit der nicht-muslimischen Mehrheitsgesellschaft und als besonders einsetzbare, da
aus dem ublichen Profil herausfallende Aktivisten dienen.^"^^ Manche von ihnen beschranken sich darauf, publizistisch flir den Kampf islamistischer Terroristen zu werben; andere
stellen ihr Leben, wie etwa Christian Ganczarski, in den Dienst des „globalen Dschihad"
Oder kampfen an einer der nationalen Fronten des „Heiligen Kriegs". Viele der jungen
Mitglieder neu formierter Gruppen finden ihren Weg in den Kampf als Freiwillige auf Seite
der Aufstandischen im Irak. Seit geraumer Zeit wird in Deutschland fur die ZarqawiOrganisation, die derzeit wahrscheinlich wichtigste operative Einheit Al-Qaidas, rekrutiert.^"*^ Sie ist fur zahlreiche Anschlage, z.B. auf das Hauptquartier der UN, Angehorige der
Koalitionstruppen, auf schiitische Moscheen und Christen im Irak verantwortlich. ^^^ Allein
im Januar und Februar 2005 nahmen deutsche Sicherheitsbehorden 24 Personen fest, die an
der Rekrutierung und Schleusung islamistischer Terroristen mitwirkten.^^^ Der beobachtete
Exodus der Kriegsfreiwilligen, dem einige Kommentatoren eine positive Wirkung fur die
Sicherheitslage in Deutschland zuschreiben, birgt ein hohes Risiko: Wie schon nach den
Konflikten in Bosnien und Tschetschenien, an denen ebenfalls aus Deutschland stammende
Islamisten teibiahmen, diirfte die Ruckkehr hochqualifizierter, da kampferprobter, ideologisch geschulter und international vemetzter Dschihadisten zur Bildimg neuer, noch gefahrlicherer Zellen fuhren. Der moglichen, in jedem Fall aber kurzfristigen „positiven" Wirkung der Umlenkung von Ressourcen des islamistischen Terrorismus auf den Schauplatz
Irak steht damit ein erhebliches Risiko gegeniiber, namlich dass es zu einem spateren Zeitpunkt erst Recht zu gewaltintensiven Anschlagen in Deutschland kommt.

'"^^ Vgl. „Wie bekampft man Islamismus in Europa?", in: Neue Zurcher Zeitung vom 25. Januar 2005, S. 7.
'^^ Fur viele (extremistische) Organisationen ist bekannt, dass konvertierte Mitglieder der ehemaligen „Feindgruppe" durch verstarkte Aktivitat erst ihre Loyalitat unter Beweis stellen mUssen. AnschlieBend kOrrnen sie durchaus
die Chance erhalten, in der Organisation aufzusteigen - wie etwa der spatere hochrangige Terrorist Christian
Ganczarski. Fur eine Analyse der Rolle der Konvertiten fur den Dschihad in Europa siehe u.a. „Europe Fears
Islamic Converts May Give Cover for Extremism", in: New York Times vom 19. Juli 2004, S. 1.
^"^^ Einige Organisationen rekrutieren in Deutschland, darunter auch Al-Qaida, vgl. u.a. „Erfolg bei Razzia gegen
Terrorverdachtige; Zwei mutmafiliche Mitglieder von al-Qaida festgenommen", in: Suddeutsche Zeitung vom 24.
Januar 2005, S.6.
'^" Fiir eine aufschlussreiche Darstellung der Ziele und Funktion der Zarqawi-Organisation innerhalb der islamistischen Bewegung siehe Middle East Media Research Institute (Hrsg.), The Iraqi Al-Qa'ida Organization: A SelfPortrait, Berlin 2005.
'^* Vgl. „Zweite groBe Razzia gegen Islamisten", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 3. Februar 2005, S. 2.

56

Dieses Risiko wachst zudem dadurch, dass die Militarisierung islamistischer Organisationen Gruppierungen erfasst, die primar auf einen islamistischen Umsturz in ihrem Heimatland hinarbeiten. Sie gelten zunehmend als Gefahr nicht nur flir ihre Heimatlander,
sondem auch fiir die innere Sicherheit der Bundesrepublik. Denn:
„ [...] zugleich streben sie aber im Rahmen einer legalistischen Strategic an, ihren Anhangem im
Bundesgebiet Freiraume fiir ein schariakonformes Leben zu schaffen. [...] Das angestrebte islamistische Gesellschaftssystem steht in unauflosbarem Widerspruch zu den Grundprinzipien der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung, wie der Volkssouveranitat, dem Gleichheitsgrundsatz, dem Mehrheitsprinzip oder dem Recht auf Bildung und Austibung einer parlamentarischen Opposition."^^^
Diese amtliche Einschatzung ist schwerwiegend. Sie ist umso plausibler, als sich die Etikettierung als „Auslanderextremismus" zunehmend tiberholt. Immer mehr Aktivisten und
Anhanger aus diesen Gruppen haben - nicht zuletzt auf Betreiben der Organisationen bin die deutsche Staatsbiirgerschaft inne; mehr noch als in den terroristischen Organisationen
spielen bei den islamistischen Vorfeldorganisationen deutschstammige Konvertiten eine
immer groBere Rolle.^^^ Obgleich diese Organisationen an ihren Zielen „in der Heimat"
festhalten, stellen die Aktivitaten zur Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung eine zunehmende sicherheitspolitische Bedrohung und Herausforderung ftir die
deutsche Demokratie dar.^^"^ Deutschland ist vom Ruheraum zum Aktionsraum von islamistischen Terroristen und Extremisten geworden, wobei der enge Zusammenhang beider
Phanomene nicht nur personell und organisatorisch, sondem vor allem auch ideologisch
bedingt ist.^^^ Sie verfolgen das gleiche Ziel, namlich die Durchsetzung eines islamistischen
Systems, nur mit anderen Mitteln. Zugleich wirken sie organisatorisch als Personalreservoh*
und ideologisch als Inkubator fiir islamistisch motivierte Gewalt, wie zuletzt in den Niederlanden im Dezember 2004 und London 2005. Wiewohl diese Einschatzung nicht von alien
Experten geteilt wird/^^ qualifiziert dieser „taktische Islamismus", also die Durchsetzung
der von islamistischen Terroristen vertretenen Positionen auf legalistische Weise, und ihre
politisch-ideologische Untersttitzung die Akteure des politischen Islamismus in Deutschland eindeutig als Unterstutzungs- und Vorfeldorganisationen des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
Wie groB das Gefahrenpotential dieser Organisationen ist, lasst sich - wegen der flieBenden Ubergange zwischen dem islamistischen Extremismus und dem Terrorismus quantitativ nur schwer bestimmen. Die Zahl ihrer aktiven Mitglieder ist im Verhaltnis zur
Zahl der in Deutschland lebenden Muslime gesehen klein. Mit ca. 31800 als Mitgliedem

^" Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004. Vorabfassung, KOln 2005. S 186.
*^^ Zur wachsenden Bedeutung der Konvertiten in der islamistischen Bewegung in Europa siehe u.a. „Europe
Fears Islamic Converts May Give Cover for Extremism", in: New York Times vom 19. Juli 2004, S. 1.
^^'^ Vgl. Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004. Vorabfassung, S 186.
'^^ Fiir eine nahere Erlauterung der Konvergenz von islamistischen Extremismus und Terrorismus siehe Kapitel II,
3 „Ideologie".
'^^ Udo Steinbach lehnt diese Einschatzung sowie eine Bezeichnung der Islamisten als Extremisten ab, vgl. Udo
Steinbach, Islamischer Terrorismus als intellektuelle Herausforderung?, in: Orient Journal, 2 (2001) 3, S. 28, hier
S. 28. Die Stichhaltigkeit der behOrdlichen Einschatzung zeigt dagegen die Gewaltwelle in den Niederlanden im
Herbst 2004. Sie ist ein klares Indiz fiir die auch in Europa geringer werdende Schwelle zwischen islamistischem
Extremismus und islamistischem Terrorismus und fiihrt die Folgen eines unterschatzens des islamistischen Extremismus als Vorstufe des islamistischen Terrorismus vor Augen.

57

geftihrten Anhangem betragt sie gerade ein Prozent der muslimischen Bevolkerung. ^^'^
Unbeschadet dieser offiziellen Zahlweise geht die Bundesregierung davon aus, dass im
Umfeld der bekannten extremistischen Organisationen eine Vielzahl weiterer, ihnen nahestehenden Vorfeldorganisationen mit vielen Tausenden weiteren Anhangem in Deutschland
wirken.^^^ Es ist also mit einer wesentlich groBeren Zahl islamistischer Extremisten zu
rechnen. Entscheidend ist indes die qualitative Analyse der Aktivitaten der islamistischen
Vorfeldorganisationen. Wichtigste Akteure sind mit ca. 26 500 Mitgliedem die „Islamische
Gemeinschaft Milli Goriis e.V. (IGMG)", die in der „Islamischen Gemeinschaft in
Deutschland e.V." und den „Islamischen Zentren" organisierten Anhanger der Muslimbruderschaft (ca. 1300 Anhanger) und die ehemaligen Mitglieder des im Dezember 2002 verbotene Vereins „Kalifatsstaat".^^^ Eine Vielzahl weiterer Organisationen unterstutzt islamistische Bestrebungen oder wirkt selbst aktiv mit an der Durchsetzung islamistischer
Forderungen, z.B. der Separierung muslimischer Kinder und Jugendlicher von ihren nichtmuslimischen Mitschtilem. Auf diese Weise kommt es zu einer „schleichenden Unterwanderung" und der Bildung „abgeschotteter Parallelgesellschaften", in denen die demokratischen Werte und Gesetze von jenen der Scharia verdrangt werden.^^^ Wie unbehelligt islamistische Extremisten in Deutschland trotz der Beobachtung durch die Verfassungsschutzamter agieren konnen, verdeutlichen einige aufsehenerregende Vorfalle. Pikant ist etwa der
Fall der Berliner Mevlana-Moschee. Es bedurfte intensiver Recherchen des Femsehsenders
ZDF - der Sender strahlte den verdeckt angefertigten Mitschnitt einer islamistischen Rekrutierungspredigt aus -, damit der Berliner Innensenator Korting ein Ausweisungsverfahren
gegen den verantwortlichen Imam in Gang setzte.^^^ Ahnlich verlief der Fall der turkischen
Zeitung „Vakit". Die Bundestagsabgeordnete Kristina Kohler zitierte in einer Debatte des
Deutschen Bundestag zum politischen Islamismus in der Bundesrepublik volksverhetzende
Artikel aus jener Zeitung und war anschliel3end massiven offentlichen Drohungen ausgesetzt.^^^ Obwohl der Bundesinnenminister die Zeitung unterdessen verboten hat, ist sie in
Deutschland weiter erhaltlich, da die Zustellung per Auslandszusendung erfolgt. In keinem
der beiden zitierten Falle gelang es dem Rechtsstaat, islamistische Radikalisierungsaktivitaten wirksam zu unterbinden.
Mitunter erfreuen sich islamistische Organisationen sogar der UnterstUtzung durch den
Staat, den sie bekampfen. Dies gilt etwa fur den Islam-Unterricht in Berliner Schulen. Er
wu-d an 37 Schulen von der „Islamischen Federation" durchgefuhrt, die viele Experten der
groBten in Deutschland aktiven islamistischen Organisation, der IGMG („Milli Gorus")
zurechnen. Trotz bekannter personeller Verflechtungen mit der IGMG konnte sich die Or^^^ Die Zahl organisierten Islamisten nahm nach einem durch Vereinsverbote erzielten Riickgang auf 30950 im
Verlauf des Untersuchungszeitraums wieder zu, vgl. Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht2001, S. 167 und ders. (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, S 185ff.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion der CDU/CSU - Drucksache 15/1551 - Islamistische Bestrebungen in Deutschland, Drucksache 15/1820,
Berlin 2003, S. 13.
^^^ Bundesamt fiir Verfassungsschutz (Hrsg.): Verfassungsschutzbericht 2004, S. 190.
^^" Volker Bouffier, Innenminister des Landes Hessen, zitiert nach „Vemetzung und Schwerpunktbildung: Folgerungen der Verfassungsschutzamter nach dem 11. September", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 1. Juni
2004, S. 5.
^^' Vgl. „Kreuzberger Imam klagt gegen Ausweisung", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Januar 2005,
S.4.
'^^ Vgl. „Drohung gegen CDU-Abgeordnete", in: Tagesschau.de vom 15. Dezember 2004:, auf
http://www.tagesschau.de/aktuell/meldungen/0,1185,OID3882650,00 (Zugriff am 15. Dezember 2004).

58

ganisation 2001 gerichtlich die Unterrichtserlaubnis erstreiten; die staatlichen Schulbehorden - die lediglich zweimal pro Jahr Zugang zum Unterricht erhalten - haben „keinerlei
Handhabe gegen Stil und Inhalt dieses Unterrichts".^^^ Der Gewerkschaft GEW zufolge
beklagen viele Berliner Lehrer wachsende Probleme mit muslimischen Schtilerinnen und
Schulem und fuhren diese direkt auf den ausgeweiteten und nur wenig transparenten IslamUnterricht zurtick. Hier werde mit Duldung der Behorden ein mit dem Grundgesetz nicht
vereinbares Menschenbild vermittelt, es komme zu massiven Druck auf nicht strengglaubige islamische Mitschtiler. Selbst die Eltemhauser sind betroffen; oftmals werden die Eltem
von Islamisten unter Druck gesetzt, z.B. ihre Kinder nicht an Klassenausfliigen mit „Unglaubigen" teihiehmen zu lassen.^^"^ Dass es sich bei den Beobachtungen nicht um Einzelfalle Oder „Horrorgeschichten" handelt, belegen die Analysen des Forschungsinstituts Zentrum Demokratische Kultur (ZDK) in Berlin. ^^^ Einer dem Deutschen Bundestag vorgelegten Studie zufolge kommt es in den Schulen der untersuchten Bezirke zu massivem Druck
auf nicht strengglaubige Muslime und auch auf nicht-muslimische Mitschtiler. Islamistische
Aktivisten und deren Kinder fordem ein Leben nach ihrer Auslegung des Korans ein; selbst
Nicht-Muslime passen sich an und halten sich an die Vorschriften der Islamisten, um
Schwierigkeiten zu vermeiden. In vielen Schulen und Jugendclubs kommt es zur Durchsetzung der Kopftuchpflicht oder der Einhaltung des Ramadan, indem Schuler und Jugendliche als selbstemannte „Religionswachter" Gewalt androhen und anwenden.^^^ So gelingt es
islamistischen Organisationen, selbst in staatlich kontrollierte bzw. verantwortete Raume
einzudringen und dort bereits Kinder zu einer antidemokratischen Haltung zu erziehen. Sie
dehnen damit ein auf Indoktrination und Entrechtlichung des Individuums zielendes Erziehungssystem, das sich auf eine Herrschaftsideologie stiitzt und die Unterrichtsmacht fiir die
Verbreitung einer ex-tremistischen Ideologic missbraucht, in den Herrschaftsbereich eben
jenes demokratischen Staates aus, den sie bekampfen.*^^ In den Bundeslandem, in denen
die Instrumentalisierung des Islam-Unterrichts nicht gelingt, unterhalten islamistische Organisationen tiberdies eine eigenstandige Bildungs-Infrastruktur. In Koran-Kursen und
anderen Bildungsangeboten werden hier schon funfjahrigen Schiilem eine antidemokratische und antisemitische Haltung, Abschottung von den „Unglaubigen", der Weltherrschaftsanspruch des Islam und ein Bewusstsein, dass ftir diesen Zweck Gewalt ein legitimes Mittel ist, eingeimpft.^^^
1st es also nur eine Frage der Zeit, bis es in Deutschland zum gewaltsamen Konflikt
zwischen islamistisch radikalisierten Muslimen und den staatlichen Behorden kommt? Die
Prophezeiung eines „Krieges in unseren Stadten" des Bestsellerautors Udo Ulfkotte scheint
alarmistisch, obgleich terroristische wie extremistische Islamisten in Deutschland auf eben

^^^ Vgl. „Wie viele fundamentalistische Kinder?; Ein Berliner Sonderweg erm5glicht islamischen Religionsunterricht ohne staatliche Aufsicht", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08. Dezember 2004, S. 3.
'^'^ Vgl. „Senat will Islamunterricht starker kontrollieren", in: Die Welt vom 10. September 2004.
^^^ Hier und im Folgenden, vgl. „Aspekte der Demokratiegef^rdung im Berliner Bezirk Mitte und M5glichkeiten
der demokratischen Intervention", vorgelegt im Rahmen einer AnhOrung des Deutschen Bundestages, auf:
http ://www. bundestag, de/parlament/gremien 15/a04/Oeffentliche_Anhoerungen/Anhoerungen_4/Stellungnahmen/i
ndex.html (Zugriff am 10. Marz2005).
''^ Ebd., S. 14.
^^^ Vgl. Ebru Tepecik, Bildungsarbeit im Auftrag des Islamismus. Erziehung oder Indoktrination?, Wiesbaden
2003, S. 84-98.
''^Ebd.,S. 71-82.

59

diese Auseinandersetzung hinarbeiten.^^^ Bisher ist es trotz der weit entwickelten islamistischen Strukturen in Deutschland nicht zu Anschlagen gekommen; in einigen Fallen ist das
der Arbeit der Sicherheitsbehorden zu verdanken. Der Eindruck, Deutschland sei weiterhin
„nur" ein Ruheraum, nicht aber Aktionsraum und Zielgebiet islamistischer Terroristen und
ihrer extremistischen Unterstiitzer, ist dennoch falsch. Deutschland ist nicht nur Teil eines
allgemeinen Gefahrdungsraumes, sondem als Partei im Konflikt mit dem militanten Islamismus konkret gefahrdet. Denn: Alle ftir die Variable „Akteure" untersuchten Faktoren
lassen nur den Schluss zu, dass von diesen Akteuren eine schwerwiegende Bedrohung ausgeht - was die Anwendung von Gewalt betrifft und mehr noch die Form der Durchsetzung
extremistischer Positionen. Ftir beide Gefahrendimensionen belegen die allgemeinen und
die fur Deutschland spezifischen Erkenntnisse iiber die handelnden Akteure einen aktiv,
von einzelnen Gruppierungen mit Gewalt und von Zehntausenden offiziell organisierten
Islamisten legalistisch gefuhrten Kampf gegen die freiheitliche Demokratie der Bundesrepublik. Trotzdem ware es falsch, die Einschatzung der von diesen Akteuren ausgehenden
Bedrohung allein von akteursspezifischen Erkenntnissen abzuleiten. Zu bedeutend sind die
weiteren erklarenden Variablen - also Ideologic, Bezugsgruppe und Rahmenbedingungen
des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.

3. Ideologie des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
Einer Auseinandersetzung mit ihrer Ideologie legen islamistische Theoretiker Steine in den
Weg, indem sie Kritikem den intellektuellen Zugang zu ihren Lehren, und damit jegliche
Urteilsfahigkeit absprechen: Erstens entziehe sich islamisches Denken den Gesetzen sozialwissenschaftlicher Analyse und sei damit westlichem Denken unzuganglich;^^^ zweitens
seien ihre Thesen die einzig wahre, unwiderlegbare Interpretation des Islam. Mit diesen
Aussagen stempeln Islamisten nicht nur jeden Muslim, der ihre Islam-Interpretation nicht
teilt, zum Haretiker; sie bezwecken zugleich eine Vemebelung und Polarisierung der Debatte, indem sie die klare Trennlinie zwischen dem Islam als religiosem und kulturellem
System und dem Islamismus als politischer Ideologie verwischen. Diese Trennlinie jedoch
ist die Grundvoraussetzung nicht nur einer politikwissenschaftlichen Analyse, sondem auch
der Unterscheidung zwischen glaubigen Muslimen - die vor einem Generalverdacht zu
schiitzen sind - und Anhangem des Islamismus, deren politische Ideologie hier untersucht
werden soll.^^^ Es ist deshalb ganz im Sinne einer sachlichen und differenzierenden Auseinandersetzung, Islamismus als politisches Konzept zu analysieren.
Die Variable „Ideologie" umfasst mit den Lehren der „Gottesherrschaft", des „Panislamismus" und des „Djihadismus" die Eckpfeiler des ideologischen Bezugssystems der
*^^ Vgl. Udo Ulfkotte, Der Krieg in unseren Stadten. Wie radikale Islamisten Deutschland unterwandem, Frankfurt
am Main 2003.
^^^ Diese Ansicht wird von vielen muslimischen Denkem geteilt und bricht regelmafiig in der sogenannten Orientalismus-Debatte aus, in der sich muslimische und nicht-muslimische Autoren gegenseitig ethnozentrische Analyse vorwerfen. Der Autor folgt der Auffassung, dass eine sachlich-differenzierende Analyse politischer Zusammenhange auch dann moglich und geboten ist, wenn diese religiOs oder kulturell aufgeladen sind, vgl. Tibi, The Challenge of Fundamentalism, S. 148ff.
^^* Westliche Stimmen unterstutzen Islamisten bei der religiOsen Aufladung eines politischen Konflikts, wenn sie
wie George W. Bush von einem „Kreuzzug gegen den Terrorismus" sprechen, vgl. Bassam Tibi, Fundamentalismus im Islam, Darmstadt 2002, S. 172.

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militanten islamistischen Bewegung. Sie sind in den Veroffentlichungen der Al-Qaida sowie den Schriften wichtiger Islamisten - auf die sich Al-Qaida beruft - forschungsadaquat
dokumentiert und erlauben es, den Akteuren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
prazise jene Grundelemente zuzuordnen. Wichtigstes Dokument ist die Griindungserklarung der „Islamischen Weltfront fiir den Heiligen Krieg gegen die Juden und Kreuzfahu 172

rer :
„In order to obey the Almighty, we hereby give all Muslims the following judgement: The
judgement to kill and fight Americans and their allies, whether civilian or military, is an obligation for every Muslim who is able to do so in any country [...] Launch a raid on the American
soldiers of Satan and their allies of the Devil."'^^
Die 1998 unter Vorsitz von Osama Bin Laden von mehreren Islamistenfuhrem verabschiedete Erklarung gibt Strategie und Ideologie des „Djihadismus" wieder. Wahrend jedoch der
Islam den Djihad semantisch als „Anstrengung" und inhaltlich als inneren Kampf (des
Einzelnen mit seinen Schwachen) bzw. auBeren Kampf (gegen Unglaubige, Eindringlinge)
defmiert,^^^ beruft sich Al-Qaida ausschlieBlich auf die in Kreuzziigen und Heiligen Kriegen eskalierte Konfliktgeschichte von Islam und Christentum. Sie hah nach Meinung Bm
Ladens noch immer an und macht den Heiligen Krieg gegen den christlichen Westen zur
religiosen Pflicht.^^^ Zweifel, ob die zerstorerischen Anschlage des 11. September 2001
whklich im Namen Allahs von Islamisten begangen worden sind, zerstreut die Ubersetzung
der als authentisch angesehenen „geistlichen Anleitung". Sie wurde im Gepack der Attentater gefunden und von Islamw^issenschaftlem der Universitat Jena iibersetzt:
„Wenn sich dann die wahre VerheiBung nahert und die Stunde Null erreicht ist, zerreiBe Dein
Gewand und lege Deine Brust frei, um den Tod auf dem Wege Gottes willkommen zu heiBen ...
deine letzte Worte sollen sein: Es gibt keinen Gott auBer Gott, und Muhammad ist sein Prophet."^""
Das Bewusstsein der Attentater, als Werkzeug Gottes im Heiligen Krieg gegen die Unglaubigen kampfen zu miissen, ist Ausdruck ihres tiefen Glaubens in die Richtigkeit der Lehre
des Djihadismus. Der Schliissel zum Verstandnis dieses ideologischen Konzepts ist eine
Exegese des politischen Denkens von Sayyid Qutb. Als fuhrendes Mitglied der agyptischen
Muslimbruderschaft verfasste er die ideologischen Grundlagenwerke der militanten islamistischen Bewegung. Von Osama Bin Laden als geistiger Vater verstanden/^^ entw^ickelten sich seme Schriften zur wesentlichen Quelle der Ideologie der Al-Qaida und der mit ihr
verbundenen Organisationen und Prediger.^^^ Kern von Qutbs Denken ist ein Dualismus^^^
'^^ Die Erklarung wird von zahlreichen Autoren als authentisch angesehen. Sie tragt die Unterschriften der Fiihrer
mehrerer Organisationen und gilt als Griindungsstatut von Al-Qaida als „Islamistischer Internationale".
•^^ Zitiert nach Bergen, Holy War, Inc., S. 96.
'^'^ Vgl. Hendrik Hansen, Globaler Dschihad? Die Freund-Feind-Unterscheidung im Islam und in der Theorie des
Gesellschaftsvertrags, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 18/2002, S. 17-25.
'^^ Vgl. Tibi, Fundamentalismus im Islam, S. 164.
^^^ Die Geistliche Anleitung der Attentater des 11. September. Ubersetzt von Albrecht Fuess, Moez Khalfaoui und
Tilman Seidensticker, in: Hans G. Kippenberg/Tilman Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes. Die
„Geistliche Anleitung" der Attentater des 11. September 2001, Frankfurt 2004, S. 17-28., hier S. 27.
'^^ Bin Laden wurde 1979 an der K5nig Abdul-Aziz Universitat in Jeddah von Muhammed Qutb, Bruder von
Sayyid Qutb und wie er ein einflussreiches Mitglied der Muslimbruderschaft, in islamischen Studien unterrichtet,
vgl. Bergen, Holy War, Inc., S. 47 und Tibi, Fundamentalismus im Islam, S. 162 ff.
^'^^ Vgl. Bergen, Holy War, Inc., S. 199.
*^^ Dieses Denken in Dichotomien ist pragend flir die gesamte Ideologie und verrat Ahnlichkeiten zu anderen
totalitaren Herrschaftslehren. Es setzt sich fiinktional fort in: Islamisches System versus sakularer Nationalstaat,

61

des Gottlichen (der Islam) und des Barbarischen (der Westen), das in seinen Ausdrucksformen Materialismus und Sittenverfall durch die Verwestlichung der muslimischen Welt
im Zuge immer neuer Kreuzzixge (Kolonialisierung, aber auch freiwillige Ubemahme westlicher Denkmuster) die Muslime sich selbst und vom Glauben entfremdet habe.^^^ Qutb
sieht die Restauration der absoluten Souveranitat Gottes - in Form eines sich durch die
Anwendung der Scharia definierenden „Islamischen Regierungssystems" - als von Gott
gewiesenen Ausweg aus westlicher Ausbeutung und innerem Zerfall. Diese Herrschaft
Gottes konne indes nur durch eine Revolte gegen jede menschliche Herrschaft im Sinne
eines Djihad durchgesetzt werden.^^^ Die beiden wesentlichen Ziele des Islamismus sind
somit als logisches Paar begriindet: hier die Beseitigung sakularer Herrschaft in der muslimischen Welt zugunsten der Wiedererrichtung der Herrschaft Gottes; ^^^ dort der Kampf
gegen die Barbarei des Westens, insbesondere den Protagonisten neokolonialer Verwestlichung, die USA.
Doch worin bestehen die strategischen, von den Akteuren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus verfolgten Ziele dieses Kampfes? Kampfen militante Islamisten mit
Hilfe des Terrorismus fiir die Durchsetzung einer „Islamischen Weltordnung"^^^ - oder
doch nur fur „bescheidenere Ziele" wie „die Verwundbarkeit der Supermacht bloBzulegen
und andere zur Nachahmung, zur Entschlossenheit und zum Kampf zu mobilisieren"?*^"^
Um die tatsachliche Reichweite der Ziele und deren Verankerung in der Ideologie von AlQaida bewerten zu konnen, gilt es zu klaren, welche Ziele die von den Akteuren vorgenommene Ausdeutung der Ideologie vorgibt. Zum einen geht aus den Erklarungen Bin
Ladens hervor, dass dieser Kampf nicht nur auf die USA beschrankt ist, sondem sich auch
gegen ihre Verbiindeten bzw. „den Westen" als Ganzes richtet. Weitere Hinweise gibt das
von den Terroristen angestrebte Ergebnis der von Udo Steinbach als letztes Ziel betrachteten Mobilisierung der Muslime: sie soil zu einem Kampf fuhren, an dessen Ende die Vernichtung Israels und die Vertreibung der USA aus Arabien stehen soil. Femziel ist die dem
Islamismus nach im Islam vorgegebene, in der „Enzyklopadie des Afghanischen Djihad"^^^
der Al-Qaida begrundete und in der Formel „Islamische Nation" ausgedriickte Vision eines
islamischen Reiches in der Tradition des 1924 untergegangenen Kalifats. Es soil die muslimische Umma, diQ Gemeinschaft aller Muslime, befi-eien und in einem Gottesstaat vereinen.*^^ Dem Religionswissenschaftler Adel Theodor IChoury zufolge darf dieses Bemiihen

Shura versus sakulare Demokratie, GOttliches Gesetz (Scharia) versus Menschliches Gesetz und schlieBlich Herrschaft Gottes/Gottesstaat versus Herrschaft der Menschen uber die Menschen, vgl. Tibi, The Challenge of Fundamentalism, S. 138.
'^^ Vgl. Daniel Benjamin/Steven Simon, The Age of Sacred Terror, New York 2002, S. 64.
'«' Ebd.
^^^ Die Institutionen dieses Staates werden weder von den Islamisten, noch von der Scharia beschrieben. Auch die
Frage, ob es sich dabei um die Wiedererrichtung des Kalifats, oder um eine andere Form handelt, ist Gegenstand
von Diskussionen, vgl. Tibi, The Challenge of Fundamentalism, S. 149 ff
'''Ebd.,S. 162.
'^'^ Steinbach, Islamischer Terrorismus als intellektuelle Herausforderung?, S. 28.
•^^ Dieses mehrbandige Werk bildet das umfassende Grundlagendokument der Al-Qaida als islamistischer Kampforganisation. Verfasst in den 1980er und 1990er Jahren, enthalt es, neben den operativen Inhalten, klare ideologische Grundfestlegungen, unter anderem die Zielbestimmung der Widererrichtung der „Islamischen Herrschaft" in
der Tradition des Kalifats.
'^^ Vgl. Reuel Marc Gerecht, The Gospel According to Osama Bin Laden, in: The Atlantic Monthly, 1/2002
(Januar 2002), S. 46-48.

62

aus Sicht der Islamisten nicht auf den Gottesstaat beschrankt bleiben. Dies verbiete der
Universalitatsanspruchs des Islam: ^^^
„So fuhlt sich der Islam dazu aufgerufen, den Herrschaftsbereich des islamischen Staates auszudehnen, die Normen der islamischen Gesellschaftsordnung zu universeller Geltung zu bringen,
die Institutionen der politischen Struktur des Islams uberall in der Welt zu etablieren und somit
eine einheitliche Gesellschaft unter islamischen Gottesrecht zu bilden, die moglichst alle Menschen umgreift [...]. Die traditionelle Maxime lautete ja: ,Der Islam herrscht, er wird nicht beherrscht'."^^^
Dieses wohl nur als Weltherrschaft zu bezeichnende, geopolitische Ziel der Islamisten ist
tief in der islamistischen Ideologie verankert und getragen von der Grundiiberzeugung, dass
der Westen seit langem einen Kampf gegen den Islam fuhrt. Dieser Kampf muss durch eine
„Islamische Weltrevolution" entschieden werden, deren Ergebnis eine „Entwestlichung der
Welt" sein soll.^^^ Nach Bin Laden wird der Islam an Stelle des Westens als Ordnungsmacht treten. Diese Uberzeugung speist sich aus einem Gefiihl eigener tJberlegenheit immerhin gelang es den Mudschahedin ja, die Sowjetunion aus Afghanistan zu vertreiben
und so ihren Zerfall zu beschleunigen - und der Uberzeugung, dass der Westen schwach
und den „Glaubenskriegem" unterlegen ist:
„Where was this courage of yours when the explosion in Beirut took place in 1983 [...] when
two explosions made you leave Aden in less than twenty-four hours! [...] When tens of your
soldiers were killed in minor battles and one American pilot was dragged in the streets of
Mogadishu, you left the area in disappointment, humiliation, and defeat."^^^
Diese zentrale Aussage in Al-Qaidas „Kriegserklarung gegen die Amerikaner, die das Land
der Heiligen Statten besetzen" aus dem Jahr 1996 ist Ausdruck eines Uberlegenheitsgeflihls, das sich nicht zuletzt aus dem Bewusstsein speist, als Krieger Gottes die schwachen
Feinde der Herrschaft Allahs hinwegfegen zu koimen.
Angesichts dieser politischen Ziele ist klar: beim Islamismus handelt es sich um eine
ex-tremistische, genuin politische Ideologie. Fiir die Frage, ob jene auch totalitare ZUge
tragt, ist entscheidend, ob sich dieser universelle Herrschaftsanspruch nicht nur nach auBen
(gegen liberale bzw. sakulare Nationalstaaten), sondem auch nach hmen (gegen die Subjekte dieser Herrschaft) richtet. Sich als Reformer bezeichnende Islamisten wie Mustafa AbuZaid-Fahmi wehren sich gegen den Totalitarismusvorwurf mit Verweis auf die Shura, eine
im Koran enthaltene Beratungspflicht, die den Herrscher zur Beachtung des Willens seiner
Berater veranlasse. Sie bezeichnen den Islam deshalb als die Urform von Demokratie und
Volkssouveranitat.^^^ Dieser demokratischen Umdeutung des Islamismus widerspricht der
Religionswissenschaftler Adel Theodor Khoury:
„Der Koran prazisiert nicht, wie diese Beratung erfolgen soil [...]. Er hat aber mit dieser MaBnahme die Autoritat und die unentbehrliche Rolle der Rechtsgelehrten festgestellt und verankert.
In dieser Pflicht zur Beratung wollen einige islamische Autoren einen Ansatz zur demokratischen Struktur des Staates sehen".'^^
^^^ Diese Position wird von der uberwiegenden Mehrheit der Autoren als klassisches Beispiel fur die poHtische
Umdeutung des ethnischen Universalismus des Islam dem Islamismus zugeschrieben.
*^^ Theodor Adel Khoury, Der Islam und die westliche Welt, Darmstadt 2001, S.114.
'^^ Sayyid Qutb, zitiert nach Bassam Tibi, Fundamental ismus im Islam, Darmstadt 2002. S.162.
'^'^ Zitiert nach Reuel Marc Gerecht, The Gospel According to Osama Bin Laden, in: The Atlantic Monthly, 289
(2002) 1, S. 46-48.
'^' Vgl. Tibi, Krieg der Zivilisationen, S. 174 und Tibi, The Challenge of Fundamentalism, S.166.
^^^ Theodor Adel Khoury, Der Islam und die westliche Welt, Darmstadt 2001, S.l 13.

63

In Verbindung mit dem „Totalitatsanspruch", alle Fragen menschlicher Existenz zu
bestimmen/^^ flihrt die faktische Beschrankung von Mitsprache auf wenige Mitglieder
einer auserwahlten Gruppe, der Ulema (islamische Rechtsgelehrte) - zu der als „wahre
Glaubige" nur die Islamisten selbst zahlen konnen - nicht zu der von Sayyid Qutb als Befreiung von menschlicher Willkur gepriesenen Gottesherrschaft, sondem zur absoluten
Herrschaft weniger Menschen iiber alle. In der Scharia als religioser und politischer Ordnung, auf die der Imam als Herrscher verpflichtet ist, findet diese Herrschaft keine Schranke. Sie ist kein umfassendes, Einzelfalle nach normierten Standards regelndes Gesetzeswerk, sondem ein Methodensystem zur Interpretation religioser Quellen. Dadurch ist die
Macht der Entscheidung p^r definitionem in die Hande weniger Rechtsgelehrter gelegt.^^"^
Wer die Schnittmenge der wichtigsten Totalitarismus-Kriterien^^^ auf die islamistische
Ideologic anwendet, erkennt zahlreiche tJbereinstimmungen: Der Islamismus ist erstens
eine Endzeit-orientierte Ideologic, die als religiose Heilslehre alle bisherigen, von Eric
Voegelin als „politische Religionen" bezeichneten totalitaren Ideologien in ihrer Absolutheit und ideologischen Geschlossenheit in den Schatten stellt. Zweitens respektiert diese
Ideologic das Individuum lediglich als Element des Kollektivs. Drittens: das Konzept der
Massenpartei zur Masscnmobilisierung fmdet sich mit der Umma als politischer Einheit
aller Muslime, die zudem klare (Abgrenzungs-)Rituale und strenge Auflagen fur die Mitgliedschaft kennt. Diese Massenbewegung folgt viertens einem charismatischen, spirituellen und organisatorischen Fiihrer absoluter Autoritat; Verweigerung von Unterordnung und
Teilnahme wird mit erheblichen Repressalien bis hin zum Tod bestraft. Sechstens gelten
selbst fur das Wirtschaftsleben strikte Vorschriften, beispielsweise das Zinsverbot. Und
sogar die von sakularen Totalitarismen als Fiktion aufrecht erhaltene Idee der Volkssouveranitat ersetzt der Islamismus schlicBlich durch die absolute Souveranitat Gottes.^^^ Die
Ideologic des Islamismus weist damit alle wichtigen Merkmale totalitarcr Ideologien auf
und ist damit als ebensolche Ideologic cinzuordnen.
Diese Einordnung lasst indes nicht den automatischen Schluss zu, jedes islamistische
Regime miisse totalitar sein.^^^ Wegen der auf die Rechtsgelehrten verlagerten Entscheidung iiber die institutionelle Ausgestaltung der Herrschaftsordnung kann es zu unterschiedlichen Auspragungen islamistischer Herrschaft kommen - womit die politische Praxis des
Islamismus ins Blickfeld riickt. Die bisherigen Versuche, die islamistische Ideologic in
praktisches Regieren umsetzen, geben keinen Anlass, auf eine gemaBigtc Verwirklichung
der Ideologic zu hoffcn. Die Herrschaftspraxis der Taliban in Afghanistan, die aus Sicht des
militanten Islamismus dem Prototyp einer islamistischen Herrschaftsordnung entspricht und
durch cinzelne arabische Staaten Unterstutzung erhalten hat, ist das bisher einzige Beispiel
fiir eine Umsetzung der Ideologic. Sie flihrte zur totalen Unterordnung aller Belange des
menschlichen Lebens unter die Tyrannei des Taliban-Regimes. Die Konsequenz ihrer An•'^Ebd., S. 112.
'^"^ Vgl. Bassam Tibi, Fundamentalismus im Islam, S. 78.
Siehe Carl Joachim Friedrich/Zbigniew Brzezinski, Die allgemeinen Merkmale der totalitaren Diktatur, in:
Eckhard Jesse (Hrsg.), Totalitarismus im 20. Jahrhundert. Eine Bilanz der intemationalen Forschung, Bonn 1999,
S. 225-237.
*^^ Vgl. Albrecht Metzger, Die vielen Gesichter des Islamismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 3 ^ / 2002,
S. 7-15.
'^^ Ein weiterer vermeidbarer Irrtum ist, von einer monolithischen islamistischen Bewegung auszugehen. Aus
diesem Grund ist auch eine Gleichsetzung mit den beiden sakularen Totalitarismen - wie sie die von BernardHenry Levy gebrauchte Formel des „dritten Faschismus" impliziert - fehl am Platz.

64

wendung der Scharia: Frauen vegetierten vollkommen entrechtet, ohne jede Chance auf
Selbstbestimmtheit oder Teilnahme am 5ffentlichen Leben; Musik und alle anderen Vergnugungen waren verboten; selbst lapidarste Vergehen wurden von einer „Religionspolizei" riicksichtslos bestraft, Gegner und Abweichler systematisch verfolgt.^^^ Das FuBballstadion von Kabul, das den Taliban als zentraler Hinrichtungsplatz diente, wurde zum
Symbol einer totalitaren Politik, die sich zuallererst gegen die eigene Bevolkerung richtet.
Selbst wenn ein „neues Kalifat" die islamistische Ideologie aus Praktikabilitatsgrunden
weniger exzessiv umsetzen wiirde, bliebe die Grundproblematik dieser totalitaren Ideologie
und des an ihr ausgerichteten Handelns bestehen: Der Islamismus zielt qua definitionem auf
die Errichtung einer repressiven Zwangsherrschafl, die selbst mit den Mindestanforderungen demokratischer Herrschaft, Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte
nicht vereinbar sein kann.
Damit ist klar, wie weit die von Al-Qaida proklamierten Ziele der militanten islamistischen Bewegung reichen und wie tief diese Ziele in der islamistischen Ideologie verankert
sind. Die Neigung islamistischer Terroristen zu exzessiver Gewalt ist nur logische Konsequenz dieser Ideologie. Doch kann eine derart aggressive Ideologie nachvoUziehbar und
attraktiv sein fur die Bezugsgruppe, deren Akzeptanz sie benotigt? Die islamistische Bewegung profitiert in hohem MaBe davon, dass ihre Ideologie als politische Interpretation des
Islam auf diesem, alien Mitgliedem der Bezugsgruppe vertrauten, religiosen System aufbaut. Die islamistische Ideologie ist damit fUr ihre Bezugsgruppe ungleich einfacher und
vollstandiger nachzuvoUziehen als sakulare Ideologien, die als genuin politische, mehr oder
weniger komplexe Weltbilder einem weitaus weniger „vorgebildeten" und aufgeschlossenen Publikum vermittelt werden miissen. Der Islam dagegen dient dem Islamismus als
hochst effektives, da vollstandig verbreitetes und von der Bezugsgruppe als hochst glaubwtirdig empfundenes ideologisches Tragersystem. Dies hat enorme Auswirkungen auf die
Attraktivitat der Ideologie. Sie ist groB, handelt es sich bei den Lehren des Islamismus doch
um eine politische Interpretation dessen, was der Adressat bereits glaubt und lebt. Die Verktindung dieser religios codierten, politischen Botschaft durch religiose Autoritaten fordert
die Verbreitung der Ideologie. In Verbindung mit der Virtuositat, mit der Osama Bin Laden
als spiritueller FUhrer der militanten islamistischen Bewegung die Botschaft des Islamismus
kommuniziert, entfalten diese Mechanismen ihre Wirkung auf die Bezugsgruppe.
Verbreitung, Attraktivitat und Nachvollziehbarkeit der islamistischen Ideologie waren
noch problematischer, wenn der Islamismus tatsachlich das ware, was seine Protagonisten
behaupten: die einzig wahre islamische Lehre, die ftir alle Muslime verpflichtend ist. Dann
gewanne die von der islamistischen Ideologie ausgehende Bedrohung quantitativ wie qualitativ eine vollig neue Dimension. Wie also verhalt sie sich zum Islam, einer der groBen
Weltreligionen mit iiber einer Milliarde Anhangem? Wie weit das von Islamisten propagierte, politische Islamverstandnis bereits als authentisch islamisch begriffen wird, zeigt die
von Islam- und Politikwissenschaftlem geflihrte Debatte iiber die Unterscheidung von Islam und Islamismus. Selbst Autoren, die sich als Aufklarer wider extremistische Krafte im
Islam verstehen, schreiben dem Islamismus eine gewisse Legitimitat zu. So wamt etwa
Peter Heine davor, „solche Formen des Islam ... die uns weniger sympathisch sein mogen"
und selbst „einzelne Stromungen innerhalb des islamistischen Fundamentalismus" pauschal
'^^ Fiir eine systematische Darstellung der Verbrechen des Taliban-Regime an der eigenen BevOlkerung siehe
Mark A. Drumbl, The Taliban's 'other' crimes, in: Third World Quarterly - Journal of Emerging Areas, 23 (2002),
S. 1121-1131.

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als extremistisch auszugrenzen. *^^ Die Jenaer Islamwissenschaftler Tilman Seidensticker,
Albrecht Fuess und Hans G. Kippenberg sehen in den Anschlagen des 11. September 2001
eine authentische Interpretation des Islam. Sie stutzen dieses Urteil auf den religiosen Charakter der von ihnen iibersetzten „geistlichen Anleitung" der Attentater,^^^ ihre Ahnlichkeit
zur islamischen „Schlachtrede"^^* und die an einen „Gottesdienst" erinnemde Zelebration
des Anschlags.^^^ Bruce Lincoln kommt im selben Band zu der Einschatzung, die Motive
der Attentater seien religioser Natur gewesen, „ihre Sichtweise des Westens - vor allem
Amerikas - als stark reduktionistisch und tief verwurzelt in ihrer Form der Religiositat [zu]
akzeptieren".^^^ Damit wertet Lincoln den Islamismus nicht als extremistische Ideologic,
sondem als „extrem militante Neuformulierung totalitarer Stromungen innerhalb des Islams", also als authentische religiose Lehre.^^"^
Andererseits betont Lincoln die Instrumentalisierung des Islam in der „geistlichen Anleitung". Sinn und Zweck dieses Texts sei es, ,Jede mogliche Diskrepanz zwischen den von
al-Qa'ida vertretenen Idealen und deren perfekter Ausfuhrung durch diese Manner aus dem
Weg zu raumen".^^^ Die Anweisungen bedienten sich der Kraft des Korans, „wobei sie sich
parasitar so viel von dessen Autoritat anzueignen versuchen wie moglich."^^^ Demnach
ware der Islamismus also doch eine Ideologic, die sich der Religion des Islam als Tragersystem - oder, um in Lincolns Bild zu bleiben: als Wirt - bedient.
Dass sich religiose Instrumentalisierung und religioses Empfinden, religiose islamische Frommigkeit und politischer islamistischer Eifer nicht unbedingt ausschlicBen, ist die
Erkenntnis der langjahrigen Forschungen des Religionssoziologen Mark Juergensmeyer. Er
versteht religiosen Terrorismus als auf religiosen und extremistischen Ideologien basierende „Kulturen der Gewalt".^^^ Sie gebe es rund um den Globus, in zahb-eichen Religionen
und Glaubensgemeinschaften.^^^ Auch wenn der Gebrauch des Kultur-Begriffs - er unterstellt ein ganzheitliches Erfassen der jeweiligen Glaubensgemeinschaft - auf den ersten
Blick irreftihrend scheint, ist Juergensmeyers Analyse des Verhaltnisses von Religion und
Gewalt Uberzeugend: Radikal interpretiert und zur Indoktrination missbraucht, besitzt Religion das Potential, gewaltige Verbrechen im Namen Gottes zu motivieren und in den Augen von Glaubigen zu legitimieren. So konnen innerhalb eigentlich friedliebenden Religionen sogenannte Kulturen oder - weniger missverstandlich formuliert - Kulte der Gewalt
entstehen, die eine Auspragung ihrer Religion sind, der sie mit Gewalt im „kosmischen
Krieg" gegen die „Feinde Gottes" zum Durchbruch verhelfen wollen.^^^ Ihre im Ergebnis
politischen Forderungen wollen die Akteure - zumindest die Anfiihrer - nicht nur um des
*^^ Heine, Terror in Allahs Namen, S.157.
200 Ygi xiiman Seidensticker, Die in der „Geistlichen Anleitung" gegebenen Anweisungen und ihre reiigionsgeschichtlichen Besonderheiten, in: Kippenberg/Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes, S. 17-27.
^°' Vgl. Albrecht Fuess, Die islamische Schlachtrede und die „Geistliche Anleitung", in: Kippenberg/Seidensticker
(Hrsg.), Terror im Dienste Gottes, S 55-65.
^"^ Vgl. Hans G. Kippenberg, Terror als Gottesdienst. Die „Geistliche Anleitung" als Begrtindung und Koordination der Gewalttaten des 11. September 2001, in: Kippenberg/Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes, S.
67-85.
^^^ Bruce Lincoln, Die Meditationen des Herm Atta, 10. September 2001: Eine genaue Textlekture, in: Kippenberg/Seidensticker in: Kippenberg/Seidensticker (Hrsg.), Terror im Dienste Gottes, S. 51.
^'' Ebd.
'"^ Ebd., S. 43.
'''Ebd.,S.45.
^"^ Vgl. Juergensmeyer, Terror im Namen Gottes, S. 33-37.
2«'Ebd.
'^^Ebd.,S. 201-206.

66

„Glaubens" und der „Glaubigen" willen durchsetzen; oftmals geht es um profane, ganz
irdische Macht- und Herrschaftsanspriiche innerhalb der Bezugsgruppe.^^^
Diese Erkenntnisse, die Juergensmeyer fiir eine Reihe von Glaubensgemeinschaften
empirisch erharten kann, stiitzen die Argumentation Bassam Tibis zum Verhaltnis von
Islam und Islamismus. Tibi zufolge ist der Islamismus als politische Interpretation des Islam zwar Teil dieser Religion, deutet deren ethisch-religiosen Universalismus jedoch in
einen religios legitimierten, universellen politischen Herrschaftsanspruch um.^^^ Zwar ist
der ethisch-religiose Universalismus des Islam fur individuelles politisches Handeln bindend; er begrtindet jedoch nicht den von Islamisten konstruierten Herrschaftsanspruch islamistischer Rechtsgelehrter.^^^ Zur politischen Umformung des ethisch-religiosen Universalismus dient den Islamisten eine Historisierungsstrategie, die Bassam Tibi mit Referenz
auf Eric Hobsbawm als „Erfindung der Tradition" bezeichnet:
„Dies nimmt die Form einer Vergegenwartigung von Kreuzzug und Djihad an. Bei diesem
Riickgriff auf die Geschichte wird der Versuch untemommen, Tradition fiir den neuen Totalitarismus zu instrumentalisieren ... alle zeithistorischen Ereignisse werden als christliche Kreuzztige gegen den Islam wahrgenommen"^^^
Diese historisierende Umdeutung der Gegenwart durch die ideologische Brille des Islamismus - die an die Geschichtsphilosophien anderer Totalitarismen erinnert - geht einher
mit der Erfmdung - angeblich - iiberlieferter, tatsachlich aber modemer, da totalitarer Losungen. So kommt es zur Politisierung einer Religion auf der Grundlage eines religiosen
Fundamentalismus, der - als gelebte, universelle Verhaltensnorm - alle Belange des privaten und des offentlichen Lebens durchdringt. Islamisten benutzen das politisch uminterpretierte religiose Heilsversprechen des Islam, um eine von der Lehre des Islam iiberzeugte
Zielgruppe auf eine religios fiindierte extremistische Ideologic - und deren Anftihrer - zu
verpflichten.
Ob und in welchem MaBe ihnen dies gelingt und sich der Islamismus zu einer bedeutenden Stromung innerhalb des Islam entwickelt, bedarf einer weiteren Analyse. Denn trotz
der aufgezeigten Verbreitung, Attraktivitat und Nachvollziehbarkeit des Islamismus kann
nicht auf ein automatisches Annehmen dieser Ideologic, oder gar aller ideologisch legitimierten Positionen, durch die Adressaten islamistischer Propaganda geschlossen werden.^^"^
Es wird zu klaren sein, ob die Mehrheit der Muslime im Islamismus tatsachlich eine befreiende Heilslehre sieht und seine gewaltsame Durchsetzung beflirwortet - oder den Islamismus als Ideologic sowie den Djihad als Strategic gegen den Westen ablehnt. Davon hangt
ab, in welchem MaBe sich das aus den untersuchten Faktoren resultierende Gefahrenpotential entfaltet, auf fruchtbaren Boden fallt und „Friichte des Zomes" tragt.

4. Bezugsgruppe des Internationalen Islamistischen Terrorismus
Als Bezugsgruppe begreifen die Akteure des Internationalen Islamistischen Terrorismus die
Umma, die Weltgemeinschaft der Muslime. Sic setzen sich damit, dem Konzept des Panis'^' Ebd., S. 256.
^" Vgl. Tibi, Krieg der Zivilisationen, S. 96.
' Vgl. Tibi, The Challenge of Fundamentalism, S.166.
^ Bassam Tibi, Der neue Totalitarismus. „Heiliger Krieg" und westliche Sicherheit, Darmstadt 2004, S. 83-84.
* Vgl. Kepel, Das Schwarzbuch des Dschihad, S. 13.

67

lamismus entsprechend, bewusst (iber die Grenzen zwischen verschiedenen muslimischen
Glaubensgemeinschaften und zwischen verschiedenen nationalen, ethnischen, geographischen und kulturellen Auspragungen des Islam hinweg. Auch die Bedrohungsanalyse muss
folglich die Gesamtheit der Muslime als Bezugsgruppe betrachten - nicht, um sie unter
Generalverdacht zu stellen, sondem um die Rolle der Bezugsgruppe bei der Entfaltung der
Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus differenzierend bestimmen zu konnen.
Der Genauigkeit der Analyse dienlich ist auiJerdem die Unterscheidung zwischen Muslimen in den Staaten der muslimischen Welt und Muslimen in der muslimischen Diaspora
der westlichen Lander; unterschiedliche Einstellungen zum Islamismus und zur westlichen
Demokratie konnen hier entscheidende Auswirkungen auf die Entstehung terroristischer
Gefahren haben. Da die Analyse besonders auf die Gefahren fur die Bundesrepublik
Deutschland zielt, gilt den in Deutschland lebenden Muslimen besondere Aufinerksamkeit.
Um die Ideologisierung der Bezugsgruppe einschatzen zu konnen, miissen zudem
zwei verbreitete Formen ideologischer Indoklrination unterschieden werden: erstens die
Zustimmung zu islamistischen, also extremistischen Grundpositionen wie der Forderung
nach Anwendung der Scharia oder der Vertreibung Unglaubiger aus der arabischmuslimischen Welt; zweitens die Unterstiitzung einer gewaltsamen Durchsetzung dieser
Positionen nach dem Prinzip des Djihadismus, also mit Hilfe terroristischer Anschlage.
Was die Ideologisierung, im Sinne einer Zustimmung zu islamistischen Forderungen,
betrifft, ist fiir die muslimisch gepragten Lander eine komplexe und zugleich an einem
paradoxen Trend festzumachende Entwicklung zu beobachten: Wahrend in den 1990er
Jahren mehrere islamistische Umsturzbewegungen an der Resistenz repressiver sakularer
Regime - sowie einem Mangel offentlicher Unterstiitzung fur die zum Teil sehr gewalttatigen Kampagnen - scheiterten, vollzog sich zeitgleich eine umfangreiche Islamisierung des
offentlichen Lebens.^^^ Wegen des Mangels an staatlichen Sozialleistungen gewannen die
Sozialeinrichtungen islamistischer Organisationen immer mehr Bedeutung. Es gelang vermehrt, Verbande und Organisationen des kulturellen und wirtschaftlichen Lebens zu mfiltrieren und auf diese Weise verstarkt islamistische Rechts- und Moralvorstellungen durchzusetzen.^^^ Diese Prozesse verdeutlichen das AusmaB der Verankerung der islamistischen
Bewegung in den meisten muslimischen Gesellschaften. Sie fuhrt, selbst nach Meinung
optimistischer Autoren, zu einer erheblichen Einschrankung des Handlungsspiehaums
liberaler gesellschaftlicher Krafte und sakularer Herrschaftseliten. Zusammengenommen
erhohen sie die Chancen islamistischer Organisationen, auf evolutionare Weise die in den
1990er Jahren auf breiter Front gescheiterte Errichtung islamistischer Gottesstaaten gleichsam durch die „HintertUr" zu erreichen. Dieser starke, organisatorisch institutionalisierte
Riickhalt islamistischer Krafte in muslimischen Gesellschaften macht sie zu schwer kalkulierbaren Akteuren, denen unverhofft die Regierungsmacht in die Hande fallen konnte:
„Poor as the Arabic-speaking radicals' prospects for seizing power may be, it would be wrong
to view them as doomed to political failure. [...] Power could yet be within their reach, through

^^^ Dabei ist zwischen verschiedenen Landem zu differenzieren. Nach dem 11. September sind in einigen Staaten,
u.a. in Saudi-Arabien, zunehmend Bestrebungen der Autoritaten zu erkennen, diesem Prozess entgegenzuwirken.
Vgl. u.a. "Saudis Fire Clerics Who Preached Intolerance", in: New York Times vom 13. Juni 2003.
^^^ Vgl. Emmanuel Si van. Why Radical Muslims Aren't Taking Over Governments, in: Middle East Review of
Intemational Affairs, 2 (1998) 2, S. 9-16.

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bullets or ballots, resulting from a military defeat, a succession crisis of the regime, or a drastic
worsening of the economic situation."^^^
Nicht weniger komplex und dynamisch sind die Einstellungsmuster der Bevolkerung in den
muslimisch gepragten Landem gegeniiber der gewaltsamen Durchsetzung islamistischer
Positionen gegen den Westen. Die US-amerikanischen Terrorismusexperten Daniel Benjamin und Steven Simon identifizieren einige grobe Einstellungsmuster, die als Grundlinien
der offentlichen Meinung dort gelten konnen:^^^ Einer der Pole des Meinungsspektrums ist
die offene Unterstutzung der islamistischen Ideologie und ihrer gewaltsamen Umsetzung.
Die Anschlage des 11. September werden von den Angehorigen dieser Gruppe als Sieg im
„Heiligen Krieg" gegen den Westen gefeiert. Diesem militant-islamistischen Pol steht die
Haltung liberaler Muslime mit positivem Bezug zu westlichen Werten gegeniiber, die sowohl die Anschlage des 11. September 2001 als auch die Idee des Djihad gegen den Westen ablehnen. Bei vielen Liberalen fmdet der Wunsch nach friedlichem Zusammenleben
aber seine Grenze in einer tief verwurzelten, von Ohnmacht, Wut und Frustration tiber die
Rolle westlicher Unterstutzung gekennzeichneten Feindschaft gegeniiber Israel. Liberale,
prowestliche Intellektuelle beklagen auBerdem die Unterstiitzung, die viele der repressiven
Regime der arabischen Welt von westlichen Regierungen, meist Konsumenten arabischen
01s, erhalten. Eine Mittelposition zwischen den Polen nehmen diejenigen Muslime ein, die
zwar die militante Durchsetzung islamistischer Forderungen ablehnen, aber eine „ReIslamisierung" der derzeitigen sakularen Zwangsherrschaft vorziehen. Nicht weit entfemt
vom militanten Islamismus Bin Ladens stehen schlieBlich weite Telle der islamistischen
Bewegung, die eine militante Durchsetzung ihrer Forderungen zum geeigneten Zeitpunkt
fur unausweichlich halten, nach deren Meinung Bin Laden die Auseinandersetzung mit
dem Westen aber zu friih gesucht hat. Ein Beispiel fiir diese Gruppe ist der prominente
agyptische Islamist Montasser al-Zayyat. Er kritisiert die gegenwartige Gewaltkampagne
Al-Qaidas, well sie vielen Islamisten Tod oder Gefangenschaft eingebracht und das Einschleusen von Aktivisten in Europa erheblich erschwert hat.'^^^
Die schwer zu quantifizierende, dynamische Verteilung dieser Positionen wird je nach
Quelle und Herangehen hochst unterschiedlich bewertet. Wahrend beispielsweise Gilles
Kepel Al-Qaida als medienwirksames, aber isoliertes Untergangsphanomen der islamistischen Bewegung bewertet,^^^ sehen andere Autoren groBe Unterstiitzung in der Bezugsgruppe und verweisen auf die weiter gestiegene Popularitat Bin Ladens und die zunehmende Mobilisierung junger Aktivisten.^^^ Zieht man empirische Untersuchungen der Reaktionen auf den 11. September 2001 als Gradmesser der Unterstiitzung fur Al-Qaidas Gewaltstrategie heran, bestatigen sich die von Benjamin und Simon beschriebenen Meinungsbilder. Eine von der Brookings Institution (Washington, DC) im Marz 2003 in fiinf arabischen
Landem durchgeftihrte Studie identifiziert eine zwischen 59 Prozent (Libanon) und 95
Prozent (Saudi-Arabien) liegende generelle Ablehnung der USA, die in alien Landem iiberwiegend von den spezifischen Politiken westlicher Staaten in der Region gepragt ist. Sie
werden als eigensiichtig, im Interesse von Israel liegend und gegen die muslimische Welt

'"Ebd., S. 14.
^'^ Vgl. Benjamin/Simon, The Age of Sacred Terror, S. 410.
^'^ Vgl. Montasser Al-Zayyat, The Road To Al-Qaeda, S. 93ff
^^^ Vgl. Kepel, Das Schwarzbuch des Dschihad, S. 373.
^^* Vgl. Stem, The Protean Enemy.

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gerichtet empfunden.^^^ Der Einmarsch westlicher Armeen im Irak sorgte fur eine VerscharfUng dieser antiwestlichen Ressentiments. Die Ergebnisse des „Global Attitudes Project", des uberparteilichen Pew Research Centers, aus dem Marz 2004 - also genau ein Jahr
nach Begiiin des Krieges im Irak - sprechen eine deutliche Sprache: Selbst in muslimischen
Landem, die traditionell positive Beziehungen zu den USA pflegen, sanken die Sympathiewerte fur die USA betrachtlich - z.B. im Fall Indonesien von ca. 61 (2002) auf ca. 15
(2003) Prozent. Ungebrochen stark dagegen sind Sympathien fiir Osama Bin Laden; er
wird - mit Ausnahme der Turkei - in alien untersuchten muslimischen Landem von einer
Mehrheit der Bevolkerung als positive Fiihrungsfigur wahrgenommen.^^^ Obgleich jeweils
etwa zwei Drittel der Befragten den US-amerikanischen „Krieg gegen den Terrorismus"
ablehnen, halten zwischen 31 (Turkei) und 70 (Jordanien) Prozent Selbstmordanschlage
gegen westliche Truppen im Irak fur gerechtfertigt.^^"^ Wahrend also die Totung USamerikanischer Zivilisten bei vielen Muslimen auf Bedauem stoBt, erscheint sie einer breiten Mehrheit als verstandlich und gelten Angriffe gegen die USA als das Symbol westlicher
Dominanz den meisten Muslimen als gerechtfertigt. Deshalb von einer hohen Unterstutzungsbereitschaft der Bezugsgruppe zu sprechen ware iibertrieben; es handelt sich wohl
eher um eine „Zustimmung mit Bedauem". Solange sich die terroristische Kampagne vornehmlich gegen die USA richtet und gegeniiber Zivilisten eine nicht zu defmierende, aber
offenbar recht hohe Gewaltschwelle nicht tibersteigt, ist die Untersttitzung in der Bezugsgmppe jedoch vergleichsweise stark ausgepragt. Antiamerikanische Ausschreitungen - wie
nach Bekanntwerden der Schandung von Koran-Banden in US-Militargefangnissen im
Friihjahr 2005 - sind ein deutliches Indiz dafiir, dass sich dieses antiwestlich aufgeladene
Meinungsklima schnell entztinden und auf gewaltsame Weise entladen kann. In Verbindung mit einer von breiten Schichten getragenen Zustimmung zu islamistischen Gmndpositionen ergibt sich deshalb flir die muslimisch gepragte Welt ein erhebliches Gefahrenpotential.
Wer die Situation in der muslimischen Diaspora am Beispiel der in Deutschland lebenden Muslime betrachtet, findet ein nicht minder breites Meinungsspektmm als jenes in
den muslimisch gepragten Landen. Die Bedeutung der jeweiligen Positionen ist indes eine
vollig andere. Es iiberwiegt - abgesehen von aktiven, organisierten Islamisten - die klare
Ablehnung terroristischer Gewalt.^^^ Komplexer und vielschichtiger ist der Einfluss islamistischer Vorstellungen in Deutschland, der in der Literatur sehr unterschiedlich eingeschatzt wird. Udo Ulfkotte schlieBt aus den ideologischen und organisatorischen Verbindungen der groBten „deutschen" islamistischen Organisation IGMG zu arabischen Islamistengmppen eine islamistische Manipulation der muslimischen Gemeinden und Verbande in Deutschland; die deutsche Gesellschaft sei langst eine „unterwanderte Republik".^^^
Das andere Ende des Spektmms markieren Beitrage, die Islamismus-kritischen Autoren ein
„Feindbild Islam" vorwerfen.^^^ Diese Autoren sehen keine Ideologisiemng des Islam in
^^^ Vgl. Brookings Institution (Hrsg.), A View from The Arab World: A Survey In Five Countries, Washington
D.C. 2003, S. 2.
^^^ Vgl. Pew Research Center (Hrsg.), A Year After Iraq. Mistrust of America In Europe Ever Higher, Muslim
Anger Persists. A Nine-Country-Survey, Washington D.C. 2004, S. 1-5.
^^^Ebd.
^^^ Vgl. Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 43.
^^^ Vgl. Ulfkotte, Der Krieg in unseren Stadten, S. 58 ff
^^^ Hierzu zahlen u.a. die zitierten Beitrage von Mohssen Massarrat; etwas gemaBigter formuliert diese These Udo
Steinbach.

70

Deutschland, sondem eine Damonisierung des Islam durch seine Gegner - ein Vorwurf,
den beispielsweise Bassam Tibi als bewusste Manipulation mit Hilfe der deutschen Vergangenheit zuriickweist.^^^
Untersucht man die Veroffentlichungen wichtiger muslimischer Verbande als Gradmesser des Einflusses islamistischer Positionen, fallt eine in vielen Fallen nicht zu iibersehende Nahe auf. Dies gilt beispielsweise fur den „Zentralrat der Muslime in Deutschland
(ZMD)", in dessen als „verbindliche Absichtserklarung der Muslime in Deutschland" erlassenen Charta wesentliche Inhalte des Grundgesetzes nur „im Grundsatz" oder „im Kernbestand" anerkannt werden. Gleichzeitig verweist sie auf den Islam als „vollstandiges Rechtssystem" - welches dann ja nur in Konkurrenz zum Rechtssystem der Bundesrepublik stehen kann. Verpflichtungen auf Kemforderungen der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz,
z.B. mit dem Gleichheitssatz des Art. 2 GG, werden durch Formulierungen wie „Der Muslim und die Muslima haben die gleiche Lebensaufgabe, Ihm zu dienen und Seinen Geboten
zu folgen." vermieden und damit nicht erfullt.^^^ Einem wichtigen Mitglied des Verbandes,
dem „Islamischen Zentrum Miinchen", geht die islamistische Positionierung des Zentralrats
in einer fiir das nichtmuslimische Publikum gedachten Veroffentlichung indes nicht weit
genug: Es sei Auftrag der Muslime, „diese Gesellschaft in eine islamgemaBe umzuwandeln"; man solle das ruhig offen aussprechen.^^^
Diese Untersttitzung islamistischer Positionen durch wichtige muslimische Verbande
ist durchaus reprasentativ fur den organisierten Islam in Deutschland. Zu diesem Ergebnis
kommt nach langjahriger wissenschaftlicher Beschaftigung die als moderate IslamKritikerin geltende Marburger Religionswissenschaftlerin Ursula Spuler-Stegemann.^^^ Mit
Ausnahme der von der ttirkischen Regierung kontrollierten „Ttirkisch-Islamischen Union
der Anstalt fiir Religion (DITIB)" vertreten ihrer Einschatzung nach alle groBen Organisationen in wichtigen Fragen islamistische Positionen und setzen in vielen Gemeinden die
Scharia durch.^^^ Als Folge des groBen Einflusses dieser Organisationen auf die ca. 3,2
Mio. Muslime in Deutschland entstehe eine islamistisch geprdgte Parallelgesellschaft, eine
Entwicklung, die durch zahlreiche Integrationshemmnisse begiinstigt werde.^"^"^ Diese Befiinde teilt Armin Pfahl-Traughber, der die Herausbildung eines gefahrlichen antidemokratischen Potentials feststellt.^^"^ Allerdings gibt es nur wenig fiindiertes Wissen liber das von
nichtorganisierten Muslimen in Deutschland praktizierte Islamverstandnis:

Vgl. Tibi, Fundamentalismus im Islam, S. 14.
^^^
Vgl.
Zentralrat
der
Muslime
in
Deutschland
(Hrsg.),
Islamische
Charta,
auf:
http://www.islam.de/?site=sonstiges/events/charta (Zugriff am 19. August 2003). Fiir eine religionswissenschaftliche Analyse siehe Rainer Brunner, Die "Islamische Charta" des Zentralrats der Muslime in Deutschland - Ein
Beitrag zur Integration oder Mogelpackung?, in: Veranstaltungsdokumentation der Bundeszentrale fur Politische
Bildung,
auf:
http://www.bpb.de/veranstaltungen/NTGHNT,0,0,Die_.. .2_des_Zentralrats_der_Muslime_in_
Deutschland.html (Zugriff am 20. August 2003).
''" Ebd., S. 3.
^^' Fiir eine anschauliche Einordnung der wichtigsten „Islam-Experten" siehe Till Stoldt, Das Image des Islam und
seine Designer, in: Welt am Sonntag vom 16. Januar 2005.
^^^ Siehe Ursula Spuler-Stegemann, Die Grenzen der Religionsfreiheit. Muslime in Deutschland. Organisationen
und Gruppierungen, in: Landeszentrale fiir politische Bildungsarbeit Baden-Wurttemberg (Hrsg.), Der Biirger im
Staat, (2001) 4, Stuttgart 2001, S. 8-11, hier S. 8.
^^^Ebd.
234
Vgl. Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 52.

71

„ [...] wir wissen wenig uber die religiose Lebensflihrung und die politischen Orientierungen der
„schweigenden Mehrheit", d.h. jener Muslime, die sich nicht in Moscheevereinen und Verbanden organisiert haben und die unauffallig-friedlich in Deutschland leben. Der groBte Teil von
ihnen lebt einen schlichten „Volksislam", der weit entfemt ist von den theologischen und
rechtswissenschaftlichen Diskursen der Gelehrten [ ... ] Wir wissen nicht, wie sie sich das Zusammenleben von Minderheit und Mehrheit vorstellen. Sie haben keine Stimme."^^^
Es ware deshalb spekulativ, von den geschilderten pro-islamistischen Aktivitaten der Verbande automatisch auf eine islamistische Grundhaltung der Muslime in Deutschland oder
gar auf hohe Unterstiitzungsbereitschaft fiir eine gewalttatige Auseinandersetzung zu
schlieBen. Dass in vielen Gemeinden mit der Anwendung der Scharia bereits eine zentrale
islamistische Forderung durchgesetzt ist, muss indes beunruhigen. Denn: In Verbindung
mit den von den Sicherheitsbehorden festgestellten militant-islamistischen Strukturen in
fast alien Ballungszentren sind zumindest in diesen Gemeinden eine erheblichen Verankerung der islamistischen Terroristen und eine gewisse Unterstiitzungsbereitschaft in Teilen
der Bezugsgruppe anzunehmen. Es ware absurd, der Mehrheit der Muslime in Deutschland
Sympathie flir den islamistischen Terrorismus zu unterstellen; dass die meisten Muslime
sich in eine Parallelgesellschaft zuriickziehen, in der pro-islamistische Verbande einen
starken Einfluss austiben, ermoglicht jedoch militanten Islamisten, sich in ihrer Bezugsgruppe wie „Maos Fische" im Wasser zu bewegen.
Nicht minder bedeutsam fur die Gewaltintensitat der von islamistischen Terroristen
eingesetzten Methoden ist - zumindest der Theorie nach - die Verteilung und Unterscheidbarkeit der Bezugsgruppe. Dabei offenbaren sich signifikante Unterschiede zwischen islamisch gepragten und westlichen Staaten. Bekannter MaBen liegt der Anteil der Muslime in
den arabischen Landem nahe 100 Prozent der Gesamtbevolkerung - was Operationen hoher
Gewalteinwirkung wegen der hohen Zahl zu erwartender muslimischer Opfer stark einschranken sollte. Dass islamistische Terroristen in der islamischen Welt Massenvemichtungswaffen einsetzen konnten, erscheint schon aus religiosen Erwagungen heraus ausgeschlossen. Andererseits schreckten weder Al-Qaida noch andere islamistische Terrororganisationen in der Vergangenheit davor zurtick, Anschlage mit zahlreichen Opfem unter einer
ganz tiberwiegend muslimischen Zivilbevolkerung zu vertiben. Besonders abstoBendes
Beispiele sind die Anschlage auf die US-amerikanischen Botschaften in Afrika 1998, bei
denen Hunderte Muslime getotet wurden; die biirgerkriegsahnlichen Auseinandersetzungen
zwischen islamistischen Aktivisten und den Sicherheitskraften in Algerien und Agypten in
den 1990er Jahren kosteten Tausende Unbeteiligte ihr Leben. Wie wenig islamistische
Terroristen gegeniiber Muslimen zu Gewaltverzicht bereit sind, zeigt sich derzeit wieder in
den oftmals gegen die muslimische Zivilbevolkerung gerichteten, beinahe taglichen Anschlagen im Irak. Entgegen der Erwartung, dass dort, wo Bezugsgruppe und Gegnergruppe
eng miteinander verwoben sind, Gewalt gezielter eingesetzt wird, nehmen islamistische
Terroristen erhebliche Opfer unter ihren Anhangem in Kauf In Kontrast zu diesen Beftmden steht die Tendenz einiger islamistischer Terrororganisationen, starker darauf zu achten,
die „Richtigen" zu treffen. Bestes Beispiel ist die Wahl der Ziele bei den Anschlagen in
Istanbul im November 2003. Sie trafen das britische Generalkonsulart, eine britische Bank
und zwei Synagogen. Diese Ziele haben nicht nur hohen symbolischen Wert, sondem sind
^^^ Vgl. Johannes Kandel, Islam und Muslime in Deutschland, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2002) 1,
auf: http://fesportal.fes.de/pls/portal30/docs/FOLDER/IPG/IPGl_2002/ARTKANDEL.HTMM (Zugriff am 05.
Oktober 2003).

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zugleich glaubwiirdig als „gegnerische" Einrichtungen zu kommunizieren. Dort starben vor
allem solche Muslime, die - wie die Mitarbeiter der HSBC-Bank in Istanbul - mit den
„Kreuzzuglem" kollaborierten. Die Zielwahl sendet damit nicht nur eine Botschaft an den
Westen, dass Al-Qaida in prowestlichen muslimischen Landem empfindliche Treffer Ianden kann, ^^^ sondem auch an die eigene Bezugsgruppe: Wer mit dem Feind sympathisiert
Oder Geschaftsbeziehungen unterhalt, macht sich selbst zum Ziel. Die Anschlage auf ein als
Hort der Unzucht empfundenes Vergniigungsviertel in Bali und ein zum USamerikanischen Marriott-Konzem gehorendes Hotel in Jakarta bestatigen diese Beobachtungen als nicht nur lokales, sondem globales Muster. Selbst in Saudi-Arabien - dem Kernland des „Heiligen Krieges", dessen Regime Al-Qaida so schnell wie moglich beseitigen
will - attackiert sie primar westliche Ziele, wahrscheinlich um die zum Teil sehr ausgepragte UnterstUtzung in Bevolkerung und Staatsapparat nicht zu gefahrden. Damit ergibt sich
ein widerspruchlicher Befund. Die Akteure des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
setzen - dem von Bin Laden vorgegebenen Prmzip maximaler Gewalt gegen „die Feinde
Allahs" gemaB - auch in der arabisch-islamischen Welt massiv Gewalt ein. Bemiihungen
einiger Organisationen, Gewalt zielgerichteter einzusetzen, zeigen jedoch, dass die Faktoren der Verteilung und der Unterscheidbarkeit sich - abhangig vom Kontext der jeweiligen
Operation - maBigend auf die Gewaltintensitat auswirken konnen.
Gilt dies auch fiir die westlichen Lander und wenn ja mit welchen Folgen? Verteilung
und Unterscheidbarkeit sind hier weit komplexer: In beinahe alien westlichen Landem
leben muslimische Minderheiten, deren Angehorige zum Teil eine wichtige Rolle als Sympathisanten und Finanziers islamistischer Aktivitaten in den Heimatlandem spielen. Diaspora-Muslime, die sich der westlichen Lebensweise angepasst haben, gelten in islamistischen Kreisen indes oft als „unsichere Kantonisten" - und waren damit aus Sicht militanter
Islamisten legitime Ziele. Welche Rolle also spielt die Verteilung der Bezugsgmppe in
Deutschland? Wie in vielen europaischen Landem konzentriert sich die muslimische Bevolkerung - insgesamt etwa 3,2 Mio. Menschen - auch in Deutschland in ausgewahlten
stadtischen Gebieten in den Ballungszentren. Dies gilt insbesondere fiir die Muslime der
ersten Generation, die aufgmnd eines stark traditionalistischen Islamverstandnisses meist
weniger integriert und damit anfalliger fiir islamistische Rekmtierungs- bzw. Kontrollbemiihungen sind. Diese Verteilung hat aus der Sicht islamistischer Terroristen den Vorteil,
dass sie jene - wie beschrieben - als Parallelgesellschaften abgeschottete Migrantenmilieus
als logistische und ideologische Infrastruktur nutzen konnen. Zugleich sollte diese Verteilung die Wahrscheinlichkeit senken, dass es in der Bundesrepublik zu massivem Einsatz
von Gewalt gegen groBere Bevolkerungskonzentrationen kommt. SchlieBlich ware es weitaus plausibler, wie in Istanbul oder beim geplanten Anschlag auf den StraBburger Weihnachtsmarkt, die Feinde gezielt und schmerzhaft an einem symbolischen Ort zu treffen,
statt mit Gewalt „gegen jeden" Sympathien in der Bezugsgruppe zu gefahrden. Gegen diese
logisch einleuchtende Annahme spricht die Konzeption der Anschlage auf die Nahverkehrssysteme in Madrid und London. Ziel war ein von Muslimen und Nichtmuslimen gleichermaBen benutzter offentlicher Raum, der zudem von alien Bevolkemngsschichten abhangig eher von der Bemfsgmppe als von der religiosen Zugehorigkeit - im Alltag benotigt wird. Das Ziel hatte weder symbolischen Wert, noch legten die Tater auf eine Beschrankung des Opferkreises Wert. Im Gegenteil: Sie schlugen - wie die Attentater in Lon^^^ So interpretierte es z.B. der PrSsident des Bundesnachrichtendienstes, August Banning, vgl. „BND: Botschaft
Al Qaidas", in: Frankftirter Allgemeine Zeitung vom 21. November 2003.

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don - im morgendlichen Berufsverkehr zu, also exakt zu der Zeit, in der sie eine moglichst
groBe Zahl an Opfem treffen konnten. Sie folgten damit den gleichen Erwagungen wie die
Attentater des 11. September 2001, die kurz nach Beginn des Arbeitstages im World Trade
Center moglichst viele Menschen zu toten hofften. Die Ereignisse rund um die Ermordung
des niederlandischen Islam-Kritikers Theo van Gogh dagegen folgten einer starkeren Zielorientierung im Sinne einer Beschrankung des Opferkreises. Das gait selbst fur die folgende Welle von Angriffe und Gegenangriffen auf muslimische und christliche Einrichtungen.
Was die Anschlagsplanungen in Deutschland aktiver Islamisten betrifft, so weisen die Sicherheitsbehorden immer wieder auf eine besondere Gefahrdung US-amerikanischer, britischer und jtidischer bzw. israelischer Einrichtungen hin - wobei sie Anschlage auf deutsche
Einrichtungen fur nicht nur moglich, sondem plausibel halten.^^^
Es ist unmoglich, auf der Grundlage dieser Beobachtungen ein definitives Bild davon
zu gewinnen, wie sich die Eigenschaften der Bezugsgruppe auf die Auspragung terroristischer Gefahren auswirken. Einstellungsmuster und Trends lassen jedoch einige Schlussfolgerungen zu, flir die Rolle der Muslime in der westlichen Diaspora ebenso wie ftir die aus
Sicht Al-Qaidas weitaus bedeutendere Bezugsgruppe in den muslimisch gepragten Staaten.
Dort untersttitzen - nicht zuletzt wegen des Einmarsches westlicher Truppen in den Irak groBe Bevolkerungsteile aus antiwestlichen und antijiidischen Ressentiments heraus sowohl
die von Islamisten erhobenen Forderungen als auch deren gewaltsame Durchsetzung gegen
die etablierten sakularen Regime und ihre westlichen Schutzmachte. Weitaus komplexer ist
die Situation in Deutschland. Wahrend Gewalt von den Muslimen ganz iiberwiegend abgelehnt wird, hegen viele Glaubige zum Teil betrachtliche Sympathien fur die legalistische
Durchsetzung des Islamismus seitens etablierter Verbande und Organisationen. Die Eigenschaften der Bezugsgruppe leisten damit einem Wachsen des extremistischen Gefahrenpotentials Vorschub, das zugleich funktional die Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus verscharft.

5. Rahmenbedingungen des Internationalen Islamistischen Terrorismus
Die Entstehung von Parallelgesellschaften ist eine von vielen Facetten der Problematik, bei
denen exteme Rahmenbedingungen eine wichtige Rolle spielen. Sie sind vielschichtig,
dynamisch und interdependent; sie haben unterschiedliche, direkte und indirekte Einfliisse
auf die Akteure des Konflikts zwischen der militanten islamistischen Bewegung und ihren
Gegnem in der islamischen wie der westlichen Welt.^^^
Am offenkundigsten sind die Auswirkungen auf die Lebensbedingungen der Muslime.
Sie gelten vielen Autoren sogar als Hauptursache eines Kampfes, der sich nicht nur gegen
die USA und ihre dominante Stellung im Weltwirtschaftssystem, sondem gegen die als
ungerecht empfundene Globalisierung insgesamt richte.^^^ Diese Interpretation des Geschehens als gewaltsamer Ausbruch eines realen okonomischen Interessenkonflikts sttitzt sich
auf die Tatsache, dass die Bevolkerung in den meisten muslimischen Landem unter schwierigen Lebensbedingungen leidet. Nach dem Ende der kolonialen Herrschaft eroberten dort
nationale Eliten die Macht in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Sie waren zumeist west-

^^' Vgl. Kurth Cronin, Behind The Curve, S. 34.
^^^ Vgl. statt Vieler Emile H. Malet, Al-Qaida centre le capitalisme. Religion et domination, Paris 2004.

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lich gebildet und ubemahmen in vielen Bereichen aus dem Norden stammende politische,
okonomische und militarische Ordnungsmodelle, meist angelehnt an sozialistische oder
faschistische Vorbilder. So entstanden in der Mehrzahl autokratische Staaten, die auf dem
Herrschaflsprinzip eines umfassenden Quidproquo basierten: weitgehende Versorgung im
Gegenzug fiir weitgehende Unterordnung. Fast ohne Ausnahme scheiterten Versuche eines
arabischen Nationalismus und Sozialismus an der Bereitstellung elementarer offentlicher
Gtiter; die neuen Herrscher vermochten nicht, an die bis ins 17. Jahrhundert hinein bestehende Vormachtsstellung der islamischen Zivilisation anzukniipfen. Als schlimmstes Versaumnis der sakularen Regime gilt vielen Muslimen ihre Unfahigkeit, sich trotz Zugang zu
modemer (sowjetischer) Technologie - und trotz groBter gemeinsamer Anstrengungen militarisch gegen den Erzfeind Israel durchzusetzen.^"^^
Die aus politischen, militarischen und okonomischen Misserfolgen resultierende Legitimitatskrise der autoritaren Regime im Nahen Osten verscharfte sich noch, als nach dem
Ende des Ost-West-Konflikts die beiden Supermachte ihre Untersttitzungsleistungen stark
reduzierten. Einzig die USA waren noch in der Lage, ihre wenigen Verbiindeten unter den
arabischen Staaten militarisch und wirtschaftlich zu unterstiitzen. Doch trotz offenkundiger
politischer und okonomischer Krisenerscheinungen konnten die meisten autokratischen
Regime die 1989/90 einsetzende Demokratisierungswelle abwehren. Verantwortung dafur
tragen nicht zuletzt westliche Industriestaaten - vor allem die USA -, die im fur die Weltwirtschaft so wichtigen Nahen Osten die politische Stabilitat einer graduellen Demokratisierung den Unwagbarkeiten einer revolutionaren Entwicklung vorzogen.^"^^ In Kombination mit Globalisierungsverlusten - ausgelost durch Marktoffiiung, nicht-wettbewerbsfahige
Strukturen und unzureichende Investitionen - flihrten Korruption, Schattenwirtschaft, Uberschuldung, Staatsversagen und Bevolkerungsexplosion in vielen muslimisch gepragten
Landem zu einer weiteren Verschlechterung der Lebensbedingungen. Selbst wohlhabende
Olstaaten leiden heute, verstarkt durch die ungleiche, klientelistische Verteilung des Oleinkommens, unter sozialen Spannungen, die sich im Zuge mangelnder wirtschaftlicher Entwicklung und hoher Arbeitslosigkeit weiter verscharfen.^"^^ Die GroBenordnung der Problematik verdeutlichen die Ergebnisse des von den Vereinten Nationen finanzierten „Arab
Human Development Report" zur Entwicklung der okonomischen, politischen und gesellschafllichen Perspektiven der Menschen in der arabisch-islamischen Welt. Demnach sank
im Zeitraum 1980 bis 1997 das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in absoluten Zahlen von 2300 auf 1653 US-Dollar - dies entspricht einem relativen Riickgang von ca. 50
Prozent auf ca. 40 Prozent des Weltdurchschnittes.^"*^ Selbst dieser bereits dramatische
Mittelwert tauscht tiber das AusmaB der Folgeerscheinungen hinweg, z.B. einer anhaltenden Landflucht, der Bildung von Elendsvierteln in GroBstadten und des Zusammenbruchs
traditioneller Sozialstrukturen. Breite Massen der Bevolkerung sind diesen Erosionsprozessen weitgehend schutzlos ausgeliefert. Die psychologischen wie politischen Folgewirkungen von Massenarmut und Perspektivlosigkeit sind umso gravierender, als sie im historischen Kontext einstiger zivilisatorischer GroBe gesehen werden miissen:

^^^ Als transformierendes Moment bezeichnen viele Beobachter die Niederlage von 1967.
^^^ Vgl. Albrecht Metzger, Die vielen Gesichter des Islamismus, S. 10.
^^^ Vgl. Michael Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, in: International Security, 27 (2002) 3,
S. 5-29, hier S. 20.
^^^ Siehe United Nations Development Program (Hrsg.), The Arab Human Development Report 2002. Creating
Opportunities for Future Generations, New York 2002, S. 88.

75

„By all the standards that matter in the modem world - economic development and job creation,
literacy, educational and scientific achievement, political freedom and respect for human rights
- what was once a mighty civilization has indeed fallen low."^"^"*
Der in einer globalen Mediengesellschafl allgegenwartige Vergleich mit den Lebensbedingungen im Westen - und in erfolgreicheren Konkurrenzregionen wie z.B. Siidostasien fiihrt innerhalb der muslimischen Welt zu groBer Frustration, zur Suche nach den Ursachen
und nach einem Weg zurtick zur Wtirde und Starke vergangener Tage.^"*^
Als ideologische Erben der diskreditierten Nationalisten und Sozialisten bieten die Islamisten eine Lehre an, welche die beschriebenen Missstande als Ergebnis fremder Einfliisse erklart. Ihre Ideologie kniipft direkt an die Lebensbedingungen der Bezugsgruppe und
damit an die tagliche Lebensw^irklichkeit vieler Millionen Menschen an. Sie stellt ihr die
Vision einer Selbstheilung durch gewaltsamen Kampf gegen die Verursacher der eigenen
Not - die „unislamischen" Regierungen und den imperialistischen Westen - entgegen.
Islamistische Organisationen nutzen die Lebensbedmgungen der Bezugsgruppe nicht nur
zur propagandistischen Bekampfung des Gegners; die okonomische und politische Perspektivlosigkeit der Massen dient zugleich als w^ichtige Waffe zur Rekrutierung und Bindung
von Sympathisanten. Indem sie soziale Leistungen anbieten, die weder vom Staat noch Uber
den Wirtschaftskreislauf zur Verfugung gestellt werden, starken islamistische Organisationen ihre Glaubvsoirdigkeit gegeniiber der Bezugsgruppe. Erfolge dieser Strategie - die Expansion islamistischer Organisationen und ihres Einflusses auf die Politik und Gesellschaft
- sind dabei weder proportional noch individuell auf eine Expansion von Armut, definiert
als Leben am Existenzminimum, zuruckzufuhren.^'*^ Es ist ein Denkfehler gerade vieler
westlicher Anhanger einer auf okonomische Ursachen reduzierten Deutung des Konflikts
zu glauben, dass die Gefahr per se von Armut und den sie begunstigenden Strukturen ausgeht. Was die moralisch emporende Armut zum sicherheitspolitischen Gefahrenfaktor
macht, ist die Instrumentalisierung dieser Strukturen durch die derzeitigen Eliten in vielen
muslimisch gepragten Landem:
„Wenn die kapitalistische Modemisierung zwar traditionale Sozialstrukturen, Dorfgemeinschaften, hergebrachte Autoritaten und Hierarchien zersetzt, aber neue soziale und politische Integrationsmechanismen ausbleiben oder von den herrschenden Cliquen unterdruckt werden, wachsen
Individualisierung und Sakularisierung fur viele zur iibermachtigen Bedrohung."^"^^
Die Plausibilitat dieser Argumentation erharten die Forschungen des in Istanbul lehrenden
Politikwissenschaftlers Michael Mousseau zur politischen Okonomie des Konflikts. Mit
Verw^eis auf die zw^ar Wohlstand generierenden, aber auBerst klientelistischen Strukturen in
Saudi-Arabien argumentiert Mousseau, dass nicht Armut und Unterentwicklung zu Terrorismus flihren, sondem die von lokalen Patronen dominierten, klientelistischen, politischen
und okonomischen Systeme der islamischen Welt jenen hervorbringen.^'*^ Es sind also nicht
die Rahmenbedingungen selbst, die Terrorismus produzieren. Vielmehr erleichtem die
Auswirkungen dieser Rahmenbedingungen - also die gegenwartige Armut und Chancenlosigkeit vieler Muslime in der arabisch-islamischen Welt - deren Instrumentalisierung zur
^^^ Bernard Lewis, What Went Wrong? In: The Atlantic Monthly, 289 (2002) 1, S. 43-45, hier S. 44.
^'' Ebd., S. 45.
^^^ Vgl. Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, S. 6.
^^'^ Bruno Schoch, Der 11. September 2001 als Quittung? Nicht das Siindenregister der USA, die versaumte Demokratisierung ist die Ursache des Terrorismus, in: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (Hrsg.),
HSFK Standpunkte. Beitrage zum demokratischen Frieden, (2001) 6, S. 1-16, hier S. 10.
^^^ Vgl. Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, S. 29.

76

Mobilisierung fiir Islamismus und Djihad.^"^^ Damit wirken eben nicht nur, wie haufig behauptet, die okonomischen Rahmenbedingungen als Katalysator fur das Entstehen terroristischer Gefahren, sondem vor allem die von politischen Akteuren bestimmten lokalen und
nationalen politischen Strukturen. Es sind folglich nicht nur okonomische und exogene
Kontextfaktoren - meist auf das Schlagwort Globalisierung verkiirzt -, die als Triebkrafte
des Terrorismus wirken, sondem auch politische und endogene Faktoren, fur die primar
innerstaatliche Akteure verantwortlich sind. Okonomische Depression und politische Repression sind zugleich Ursachen und Triebkrafte nicht nur des ideologisch motivierten
Entstehens des islamistischen Extremismus und Terrorismus, sondem auch des wachsenden
Zulaufs in der muslimisch gepragten Welt. Sie tragen so mittelbar zur Verscharfung der
globalen Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus bei. Die Komplexitat
dieser Wirkungsbeziehungen - sie verbinden okonomische mit politischen, globale mit
lokalen und nationalen Faktoren - erschweren einfache GegenmaBnahmen ebenso, wie die
Tatsache, dass sie tief in der jeweiligen Gesellschaft und deren politischen Kultur verankert
sind. Einige Experten halten aus diesem Gmnd MaBnahmen westlicher Akteure zur positiven Beeinflussung der Rahmenbedingungen - bzw. von deren Wirkung - fiir aussichtslos.^^^ Andere Autoren - meist solche mit okonomischem Hintergmnd - halten ein Aufbrechen klientelistischer, mafioser Stmkturen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft fur die
zentrale Aufgabe, sollen die negativen Wirkungen der Rahmenbedingungen verringert
werden.^^^
Die widrigen Lebensbedingungen in der muslimischen Welt tragen also zur Verscharfung der Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus bei. Fraglich ist, ob die
beschriebenen Mechanismen auch in der westlichen Welt greifen - in der Muslime in aller
Regel politisch wie okonomisch weit mehr Rechte und Moglichkeiten wahmehmen konnen
als in ihren Heimatlandem. Eben dies ist ja die Ursache der Einwandemng von Millionen
muslimischer Arbeitnehmer und ihrer Familien, als deren Ergebnis heute ca. 3,2 Millionen
Menschen muslimischen Glaubens in Deutschland leben. Entscheidend fiir die Wahmehmung der Lebensbedingungen durch die Bezugsgmppe ist jedoch nicht der Vergleich zum
Heimatland, sondem die im Alltag erlebte Relation zur nicht-muslimischen, also meist
deutschen Mehrheitsbevolkerung. Tatsachlich lassen sich im Vergleich relative Statusunterschiede feststellen. Selbstverstandlich stehen auslandische Staatsbiirger muslimischen
Glaubens in der Bundesrepublik unter dem Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung und sind
Inhaber garantierter Rechte. Wie die Rechte der Mehrheitsbevolkemng fmden die Rechte
dieser Personengmppe Schranken in den Rechten Anderer, in allgemeinen Rechtsvorschriften und den Bestimmungen des Auslanderrechts.^^^ Eingebiirgerten oder als deutsche
Staatsbiirger geborenen Muslimen stehen alle politischen Partizipationsrechte offen; auslandische Muslime, die sich an der deutschen Politik beteiligen mochten, konnen dies in
verschiedenen Gremien tun - oder sich fiir die Annahme der deutschen Staatsbiirgerschaft
bewerben.
^'*^ Vgl. u.a. Saskia Sassen, Governance Hotspots. Challenges We Must Confront in the Post-September 11 World,
in: Calhoun/Price/Timmer (Hrsg.), Understanding September 11, S. 106-120.
^^^ So u.a. der ehemalige leitende CIA-Analyst Michael Scheuer, der die Demokratisierungsbemiihungen in Afghanistan und Irak als demokratischen Missionarismus ablehnt, der zwangslaufig die Wahmehmung einer politischen, Okonomischen und kulturellen Kolonisierung verstarken miisse, vgl. ders.. Imperial Hubris. Why The West
Is Losing The War On Terror, Washington D.C. 2004, S. 200-207.
^^^ Vgl. statt vieler Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, S. 26-29.
^" Vgl. Herrmann Avenarius, Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2001, S. 125.

77

Viele Muslime fuhlen sich jedoch in der deutschen Gesellschaft fremd, okonomisch benachteiligt oder auf verschiedene Weise diskriminiert. Dass diese Wahmehmung nicht ohne
Grundlage ist, zeigen die Ergebnisse statistischer Erhebungen zu den Lebensbedingungen in
Deutschland lebender Auslander, die fur muslimische Einwanderer - die ja meist aus siidlichen Landem und aus okonomischen Motiven nach Deutschland gekommen sind - noch
zutreffender sein dtirften, als das statistische Mittel nahe legt. Demnach verdienen Auslander
in Deutschland immer noch weniger als die einheimische Bevolkerung, haben es schwerer,
einen Arbeitsplatz zu finden und liegen im Ausbildungsgrad zum Teil betrachtlich hinter
deutschen Arbeitnehmem zuriick. Sie miissen aul3erdem oft mit weniger Wohnraum auskommen und haben groi3ere Schwierigkeiten, sich bei der Wohnungsvergabe auf dem freien
Markt gegen Konkurrenz durchzusetzen.^^^ Diese Riickstande gegeniiber der Mehrheitsbevolkerung und der konzeptionslose Umgang mit ihnen sind Ausdruck einer mittlerweile von
weiten Teilen der Gesellschaft erkannten „gescheiterten Integration" vieler Auslander in die
deutsche Gesellschaft.^^'* Jenes Scheitem hat viele Ursachen, zu denen nicht nur die mangelnde Bereitschaft vieler als „Gastarbeiter" eingewanderter Muslime zahlt, die deutsche Sprache
zu erlemen und sich aktiv am offentlichen Leben auBerhalb der eigenen Minderheit zu beteiligen. Die Aufiiahmegesellschaft hatte weit mehr fiir die Integration tun miissen. Ebenso wenig kann der Beftind einer gescheiterten Integration fiir alle Muslime gelten; viele von ihnen
sind in eine gegeniiber neuen Kulturen zunehmend aufgeschlossene Gesellschaft integriert
und haben sich in Deutschland erfolgreich eine wirtschaftliche Grundlage geschaffen. Die
aufgezeigten Riickstande gegeniiber der Mehrheitsbevolkerung beschreiben jedoch eine von
vielen Muslimen empftmdene relative Ausgrenzung und Benachteiligung. Eben jene fordert
die bereits beschriebene Bildung von Parallelgesellschaften, die - wie gezeigt - die Handlungsmoglichkeiten und den politischen Einfluss der Islamisten gegeniiber den Muslimen
erheblich begiinstigt.^^^ Die pragenden Rahmenbedingungen wirken also bedrohungsverscharfend auf die Lebensbedingungen der Bezugsgruppe: in westlichen Landem vor allem
durch die Forderung von Milieus, in denen militante Zellen unerkannt operieren konnen und
die selbst anfMIlig sind fiir ideologische Indoktrination; in den muslimisch gepragten Landem
vor allem als legitimationsfordemde, die Rekmtiemng erleichtemde und politische Einflussnahme ermoglichende repressive politische und okonomische Strukturen.
All diese Mechanismen wirken sich zugleich auf die Verfugbarkeit strategischer Ressourcen aus, ist die Unterstiitzung durch eine ausreichende Zahl von Aktivisten und Sympathisanten doch eine besonders wichtige Ressource in asymmetrischen Konflikten. Zu den
strategischen Ressourcen zahlen zweitens all jene materiellen Giiter, die ftir eine terroristische Kampagne notwendig sind. Die Privatisiemng des Terrorismus ware ohne verbesserten Zugang privater Akteure zu diesen Gutem nicht denkbar. Waren sie noch wahrend des
Ost-West-Konflikts in der Regel Staaten vorbehalten, flihrte der Zusammenbmch der zentralen Kontrolle uber Waffenprogramme und Riistungsindustrie der ehemaligen Sowjetunion, die Erosion intemationaler Nonproliferations-Regime und die intemationale Ausbreitung organisierter Kriminalitat zu einer Verbreitung verschiedenster Kampfinittel. Nicht
^^^ Zu diesen Ergebnissen kommen mehrere Berichte, u.a. der Auslander- bzw. Migrationsbeauftragten der Bundesregierung sowie der „Unabhangigen Kommission Zuwanderung" unter Leitung von Prof. Dr. Rita Siissmuth,
vgl. u.a. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Beauftragte der Bundesregierung fur Auslanderfragen, Bericht uber die Lage der Auslander in der Bundesrepublik Deutschland, Drucksache 14/9883, Berlin
2002.
^^"^ Vgl. Bassam Tibi, Islamische Zuwanderung - Die gescheiterte Integration, Stuttgart 2002.
^^^ Vgl. Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 51.

78

nur Waffen hoher Prazision und Wirksamkeit sind nun de facto frei verkauflich; selbst der
Erwerb von Massenvemichtungswaffen oder die Herstellung notwendiger Komponenten
wird leichter. Wahrend manche Autoren mit Hinweis auf technische Schwierigkeiten solche
Anschlage fiir unwahrscheinlich halten,^^^ wamen andere unter dem Eindruck des SarinAnschlags 1995 in Tokio und des Anthrax-Anschlags auf den US-Kongress 2001 vor dem
offensichtlich praktikablen und - mit Blick auf Fahigkeiten und Absichten der Akteure wahrscheinlicher werdenden Einsatz biologischer, chemischer und radiologischer Waffen.^^^ Die bisherigen Anschlage militanter Islamisten wiederum zeigen, dass konventionelle Kampfmittel ausreichen, um Massensterben und hohe Kosten zu verursachen. Al-Qaida
hat die Methode Terrorismus selbst zur Massenvemichtungswaffe weiterentwickelt, indem
sie die Infrastruktur des Gegners so gegen ihn wendet, dass moglichst viele Menschen sterben.^^^ Beispielhaft dafiir sind die Anschlage des 11. September 2001, aber auch die konzertierten Angriffe auf die Nahverkehrssysteme von Madrid und London.
Dieser Quantensprung in der Entwicklung terroristischer Gefahrenpotentiale ware
nicht vorstellbar ohne im Zuge der Globalisierung stark erweiterte Bewegungsmoglichkeiten - und ohne die Errungenschaften der Informationsrevolution. Sow^ohl fur die Vorbereitung der Anschlage des 11. September 2001 als auch zur Entfaltung ihrer vollen Wirkung
nutzte Al-Qaida die vom globalen Wirtschaftssystem bereitgestellten Ressourcen auf meisterhafte Weise. Per Internet transferierten Tater und Hintermanner die fur den Anschlag
notwendigen Gelder, kauften Flugtickets, recherchierten Lageplane und Informationen zu
den spater entfuhrten Flugzeugtypen den Flughafen, von denen sie aus starteten und den
Zielen, die sie treffen wollten. Geschickt instrumentalisierten sie die modeme Medieninfrastruktur zur globalen Verbreitung der von den Anschlagen ausgelosten Schockwelle.^^^ So
wurde aus einem schrecklichen, aber lokal begrenzten Ereignis ein von Hunderten Millionen Menschen gleichsam „live" erlebtes Fanal. Das nicht nur am 11. September 2001 praktizierte Aktionsmuster Al-Qaidas ist selbst Ausdruck einer Globalisierung, die nichtstaatlichen Akteuren bisher unbekannte Moglichkeiten eroffiiet - in erster Linie aufgrund der
Verfligbarkeit strategischer Ressourcen, die bisher Staaten vorbehalten waren.
Von der globalen Rekrutierung von Anhangem und Aktivisten bis zur Planung spektakularer Anschlage: Modemste Waffensysteme, Nachtsichtgerate, Hochleistungsrechner,
Satellitenkommunikation und -navigation, Verschlusselungstechnik, Lufttransport, Finanzen, eigene Medien mit globaler Reichweite (z.B. Internet) - all diese Ressourcen erlauben
es gut organisierten Organisationen, selbst gegen hochentwickelte Staaten als emstzunehmende Gegner anzutreten. Der Prozess der Proliferation strategischer Ressourcen wirkt
dabei nicht nur defensiv - etwa indem sie helfen, die Logistik autonomer und damit widerstandsfahiger zu organisieren - sondem mehr noch offensiv. Dies gilt nicht nur fiir die
Vorbereitung von Aktionen, sondem auch fur die Vertibung von Anschlagen selbst. Um ein
konkretes Beispiel zu nennen: Mit Hilfe des Intemet-Informationsdienstes „Google Earth"
kann sich heute jedermann Satellitenbilder jedes beliebigen Ortes in den kontinentalen
Vereinigten Staaten in wenigen Sekunden herunterladen, GPS-Koordinaten inklusive. Die
Genauigkeit ist ausreichend, um einen guten Eindruck von der Umgebung wichtiger Ge^^^ Siehe u.a. Ehud Sprinzak, The Great Superterrorism Scare, in: Foreign Policy, 28 (1998) 112, S. 110-124.
^^^ So sehen es insbesondere Walter Laqueur und Jessica Stem (The Protean Enemy); etwas skeptischer dagegen:
Oliver Thranert, Terror mit chemischen und biologischen Kampfstoffen: Risikoanalyse und SchutzmOglichkeiten,
Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2002.
^^' Vgl. Bruce Hoffman, One Alarm Fire, in: The Atlantic Monthly, 288 (2001) 5, S. 137-139, hier S. 139.
^^^ Vgl. Kurth Cronin, Behind The Curve, S. 47.

79

baude und Einrichtungen zu gewinnen. Noch deutlicher werden die Folgen zunehmender
Vemetzung am Beispiel des von vielen Experten vorausgesagten „Cyberterrorismus", also
des Angriffs auf Computersysteme, um mit Hilfe von Datenmanipulationen moglichst groBen Schaden an Ressourcen des Gegners zu bewirken.^^^ Solche Trends illustrieren eine
globale Proliferation - oder, positiv formuliert, Demokratisierung - von Ressourcen, die zu
beschaffen uber Jahrzehnte hinweg selbst industrialisierten Staaten nicht leicht fiel. Langzeitstudien sehen fur die nachsten 15 Jahre eine Beschleunigung, Intensivierung und Verbreiterung all dieser Effekte voraus und wamen explizit vor dem Missbrauch durch private
Akteure, z.B. Terroristen.^^^ Paradoxerweise gibt die Globalisierung von Wirtschaft, Politik
und Gesellschaft privaten Akteuren geeignete Mittel in die Hande, um eben jene Staaten,
die den Globalisierungsprozess maCgeblich vorantreiben, empfindlich zu treffen.
Steht der Staat diesen negativen Wirkungen der Rahmenbedingungen machtlos gegeniiber? Immerhin prognostizierten nach Ende des Ost-West-Konfliktes prominente Wissenschaftler den Rtickzug des Politischen in Form eines „Endes der Geschichte"^^^ bzw. den
unvermeidlichen „Ruckzugs des Staates" zugunsten neuer Akteure.^^^ Kenichi Ohmae sah
der zunehmenden Globalisierung und Regionalisierung wirtschaftlicher Beziehungen wegen sogar das „Ende staatlicher Souveranitat" heraufziehen.^^"^ Auch wenn solche Prognosen heute als voreilig gelten miissen, illustrieren sie eine Diffusion der Handlungs- und
Gestaltungsfahigkeit des Nationalstaats gegentiber privaten Akteuren wie auch gegentiber
konkurrierenden Ebenen und Formen offentlicher Verwaltung:
Private
sector

Supranational
level

Transnational
corporations

National
level

National
corporations ^

Public
sector

Iritergovernment al
organizations

\

Subnational
level

Local
business

1
20th-century
model

1

State and local
government

Nongovernmental
organizations (NGOs)

NGOs

^ National
^ NGOs

groups

Abbildung 1: The Diffusion of Governance in the 21st Century; Quelle: RAND^
Vgl. Reinhard Hutter, Risiken im Informationszeitalter, in: Bundesakademie fur Sicherheitspolitik (Hrsg.)
Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen: Kompendium zum erweiterten Sicherheitsbegriff, Hamburg 2001,
S.483-499,hierS.485.
^^' Siehe RAND Corporation (Hrsg.), The Global Course of the Information Revolution, MR 1680-NIC, Santa
Monica 2003, S. 36.
^^^ So die legendare Prognose Francis Fukuyamas, siehe ders.. Das Ende der Geschichte: wo stehen wir?, Mtinchen
1992.
^" Vgl. Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge 1996.
^^^ Vgl. Kenichi Ohmae, The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies, New York 1995.
^^^ Die Abbildung zeigt eine von RAND weiterentwickelte Version des ursprilnglich von Joseph Nye, Jr.
entwickelten Diffusionsmodells, vgl. RAND (Hrsg.), The Global Course of the Information Revolution, S. 38; Zur

80

Im Lichte dieser Entwicklungstendenzen betrachtet, scheint es um die Abwehrfahigkeit von
Nationalstaaten gegeniiber kompetenten terroristischen Organisationen wie dem islamistischen Netzwerk nicht gut bestellt. Tatsachlich stehen der allgemeinen Verfiigbarkeit strategischer Ressourcen jedoch die groBe Erfahrung westlicher Staaten im Umgang mit diesem
Ressourcenpool und hoher entwickeltere Instmmente zur Nutzung der Ressourcen gegeniiber. Gerade US-Regierungsstellen verfiigen als wichtigste staatliche „Sponsoren" der
Informationsrevolution iiber erhebliche Moglichkeiten, deren Verlauf zu beeinflussen etwa indem sie die Verbreitung kritischer Technologien sanktionieren oder Einfluss auf
technische Standards nehmen.^^^ Die USA und ihre westlichen Partner verfugen iiber wirksame tJberwachungssysteme, z.B. das von der angelsachsischen „UKUSA-Allianz" betriebene globale Kommunikationsiiberwachungssystem „Echelon". Es umspannt alle Regionen
der Erde und ist in der Lage, samtliche iiber Satellitenverbindungen abgewickelte Kommunikation - egal ob Sprach- oder Datenverbindungen - zu speichem und ftir die Auswertung
vorzubereiten.^^^ Eben jene bereitet den westlichen Sicherheitsdiensten jedoch groBe Probleme. Nicht nur wechseln die Ziele westlicher Abhoroperationen haufig die Telefone und
Intemetkonten, die sie benutzen. Die Proliferation von Verschliisselungssoftware, die
Fremdsprachenproblematik und die z.B. von den Attentatern des 11. September 2001 virtuos praktizierte Codierung von Kommunikation erhoht den Aufwand, den westliche Dienste
betreiben miissen, um iiberhaupt zu „Klardaten" zu gelangen:
„With digital, mobile communications, intercepting a terrorist communication is like trying to
eavesdrop on a particular conversation in a crowded restaurant. Which table? Which conversation? And just what are they talking about? [...] Given the challenges, it's something of a miracle we can collect useful signals at all."^^^
Gerade wegen dieser Probleme im Bereich der „SigInt" - der Erkenntnisse aus Abhoroperationen - ware es von groBtem Nutzen, menschliche Quellen in islamistischen Organisationen zu platzieren. Die ethnischen und kulturellen Barrieren machen es jedoch flir westliche Dienste besonders schwer, Agenten m oftmals sogar auf Familienzugehorigkeit beruhenden, abgeschotteten islamistischen Zirkeln zu etablieren.^^^ Jahre nach den Anschlagen
des 11. September 2001, in deren Vorfeld den Behorden in den USA und der Bundesrepublik schwere, im System angelegte Fehler unterlaufen sind,^^^ sehen viele Sachverstandige
die westlichen Geheimdienste weiterhin als strukturell auf staatliche Gegner ausgerichtete
Biirokratien, denen insbesondere der ethnisch-kulturelle Zugang fehlt.
Andererseits verfiigen Akteure wie die Bundesrepublik Deutschland - gerade wenn sie
nicht zum ersten Mai mit der Problematik des Terrorismus konfrontiert sind - uber ein
hochentwickeltes sicherheitspolitisches Instrumentarium. Dazu zahlen nach neuerem Verstandnis nicht nur die Institutionen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, sondem eHerleitung des Modells siehe Joseph Nye, Jr., Information Technology and Democratic Governance, in: Elaine
Ciulla Kamar/Joseph Nye, Jr. (Hrsg.), Govemance.com: Democracy in the Information Age, Washington D.C.,
2002, S l-16,hierS. 5.
^^^ Vgl. RAND (Hrsg.), The Global Course of the Information Revolution, S. 40.
^^^ Siehe James Bamford, Body of Secrets, New York 2001.
^^^ Bruce Berkowitz, Terrorists' Talk. Why All That Chatter Doesn't Tell Us Much, in: New York Times vom 16.
Februar2003, S. 5.
^^^ Zur Quellenproblematik siehe insbesondere Robert Baer, See No Evil. The True Story Of A Ground Soldier In
The CIA's War on Terrorism, New York 2002.
^^^ Ftir eine iiber weite Strecken objektive Aufarbeitung dieser Fehler siehe National Commission on Terrorist
Attacks upon the United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report, New York 2004.

81

benso diejenigen der Iimeren Sicherheit - in Deutschland beispielsweise der Verfassungsschutz - und sogar Institutionen, deren sicherheitspolitische Rolle erst langsam erkannt und
akzeptiert wird. Bestes Beispiel daflir sind Akteure der Entwicklungspolitik - sei es, well
ihre Bedeutung von akteurszentrierten „klassischen" Sicherheitspolitikem unterschatzt
wird, sei es, weil sie selbst nicht bereit sind, konsequent sicherheitspolitische Aufgaben
(mit) zu erftillen. Entscheidend flir die qualitative Problematik der Abwehrfahigkeit ist
deshalb, ob es gelingt, eine bisher so nicht existierende Abwehrstruktur zu schaffen, die
sowohl der Komplexitat der Bedrohung als auch der beschriebenen Diffusion staatlicher
Handlungsmoglichkeiten gerecht wird. Unter den Rahmenbedingungen der Globalisierung
ist Terrorismusbekampfung - mehr noch als Sicherheitspolitik im AUgemeinen - nur als
zugleich innenpolitische und auBenpolitische, staatliche und gesellschaftliche, politische
und okonomische und soziale und sogar kulturelle Herausforderung zu begreifen. Nur ein
multidimensionales und differenzierendes Vorgehen hat Aussicht auf Erfolg. Jenes wiederum erfordert eine Vemetzung offentlicher und privater Akteure, wie sie bisher selbst wahrend der Hochzeiten des „Kalten Krieges" im Westen nicht praktiziert wurde. Zumal in der
Bundesrepublik - die ihrer Geschichte wegen traditionell groBen Wert auf eine moglichst
dezentrale, kontrollierte und damit vor Missbrauch staatlicher Macht schiitzende Problembearbeitung legt - verlangt diese Vemetzung ein tiefgreifendes Umdenken und Umsteuem.^^^ Doch selbst nach bestmoglicher Anpassung staatlicher Abwehrinstrumente und der
Losung aller anderen qualitativen Probleme der Abwehrfahigkeit bliebe die Defensive
gegentiber Terroristen strategisch benachteiligt, da quantitativ iiberfordert.^^^
Die quantitative Problematik wird umso deutlicher bei der Analyse der Verwundbarkeit westlicher Industriestaaten. Grundlegendes Problem ist die uniibersehbar groBe Zahl
moglicher Ziele, die als attraktiv fur eine auf spektakulare Zerstorung ausgerichtete Kampagne gelten miissen. Selbst wenn ein Akteur sich auf fur die Stabilitat des politischen und
okonomischen Systems wichtige Infrastruktur beschrankt und den Einsatz von Massenvernichtungswaffen ausschlieBt, ist die Zahl attraktiver Ziele weit hoher als die Zahl derer, die
mit maBvoll erhohten Sicherheitsvorkehrungen zu schiitzen sind. Beispielhaft flir die Verwundbarkeit der in die globale Infrastruktur eingebundenen Industriestaaten sind die Anschlage des 11. September 2001. Hier wurde die Infrastruktur nicht nur Ziel des terroristischen Angriffs, sondem instrumentalisiert um noch wichtigere Infrastruktur zu zerstoren
und tausende Menschen zu toten. Da Terroristen nur eine einzige Lucke im System finden
und nutzen miissen, was freilich erhebliche Fahigkeiten voraussetzt, ist umfassender Schutz
rein quantitativ unmoglich.^^^ Noch bedeutender ist die qualitative Dimension der Verwundbarkeit:
„A free society is based on openness and on certain shared ethics and honor codes to maintain
order, and we are now intimately connected to too many societies that do not have governments

^^^ Vgl. u.a. Christoph Gusy, Die Vemetzung innerer und auBerer Sicherheitsinstitutionen in der Bundesrepublik
Deutschland, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.), Herausforderung Terrorismus. Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden 2004, S. 197-220.
^^^ Vgl. Richard Betts, The Soft Underbelly of American Primacy: The Tactical Advantages of Terror, in: Russel
Howard/Reid Sawyer (Hrsg.), Terrorism and Counterterrorism. Understanding The New Security Environment,
Guilford 2002, S. 338-353.
'"' Ebd., S. 347.

82

that can maintain order and to peoples who have no respect for our ethics or our honor
codes."^'^
Es ist nur begrenzt moglich, und schon gar nicht wiinschenswert, diese Offenheit einzuschranken. Nicht nur ist sie ein miihsam errungenes Wesensmerkmal demokratischer Gesellschaften; Einschrankungen fiihren im Kontext einer globalisierten Wettbewerbsokonomie zwangslaufig zu okonomischen und politischen Nachteilen.^^^ Tatsachlich erlegen alle
SchutzmaBnahmen den betroffenen Gesellschaften und deren Partnem hohe Kosten auf z.B. in Form eingeschrankter Freiheitsrechte, steigender Steuerlasten, der Benachteiligung
anderer Prioritaten staatlichen Handelns, privatwirtschaftlichen Gewinnausfallen, Arbeitsplatzverlusten, etc.^^^ Deshalb ist die Akzeptanz ftir BekampfungsmaBnahmen, zumal in
demokratischen Gesellschaften, sehr von der individuellen Wahmehmung der Bedrohung
abhangig - wobei meist nur direkt spiirbare Gefahrenmomente in die Wahmehmung einflieBen. Gerade westliche Staaten sind jedoch nicht nur den direkten Gefahren terroristischer Gewalt ausgesetzt, sondem - wegen der aus globaler Wirtschaftstatigkeit resultierenden Angewiesenheit auf intakte globale Infrastruktur - genauso verwundbar gegeniiber
indirekten Wirkungen. Das AusmaB dieser Form von Verwundbarkeit illustriert eine erste
vorsichtige okonomische Kostenbilanz des 11. September 2001. Blieben die unmittelbaren
Schaden mit geschatzten 0,1 Prozent des gesamten nationalen Vermogens der USA noch
im Bereich schwerer Naturkatastrophen, hatte der Anschlag nach einer Studie des Deutschen Instituts fiir Wirtschaftsforschung (DIW) erhebliche und in dieser Form euimalige,
langfristig wirkende, wachstumshemmende Konsequenzen: Konsumkrise, Senkung des
Handelsniveaus durch steigende Transaktionskosten, Senkung der Produktivitat und erhebliche Mehrausgaben von privaten und offentlichen Akteuren fiir erhohte Sicherheitsvorsorge.^^^ Sie fiihrten global, also auch in Deutschland, zu Verlusten an Wohlstand und Arbeitsplatzen, die sich durch weitere Anschlage dieser GroBenordnung erheblich verschlimmem wiirden.^^^ Neben all diesen materiellen Erwagungen darf auBerdem nicht vergessen
werden, welches personliche Leid terroristische Angriffe dieser GroBenordnung tiber die
von Anschlagen direkt oder indirekt betroffenen Menschen bringt. Allein bei den Anschlagen des 11. September 2001 starben beinahe 3000 Menschen, einige weitere tausend wurden verletzt. Noch immer sind die medizinischen Spatfolgen des WTC-Einsturzes, z.B. fur
Retter und Polizisten, nicht erforscht. Insgesamt forderte die terroristische Kampagne des
islamistischen Netzwerks seit Beginn der 1990er Jahre viele tausend Tote - die Opfer aus
den btirgerkriegsahnlichen Kampagnen in Algerien und Agypten nicht mitgezahlt.

^^"^ Thomas Friedman, Naked Air, in: New York Times vom 26. Dezember 2001. Der Autor erhielt fiir diese und
einige weitere Kolumnen zum Thema 2002 den Pulitzer-Preis in der Rubrik „Commentary".
^^^ Die Literatur zu den negativen Auswirkungen des „U.S. War on Terror" ist kaum mehr zu iiberblicken; fiir eine
kritische und vielschichtige Analyse der politischen Folgen fiir die „DNA" der US-amerikanischen Demokratie
siehe u.a. William Crotty (Hrsg.), The Politics of Terror. The U.S. Response to 9/11, Boston 2004.
^^^ Konkrete Beispiele sind die Verlagerung des Flugverkehrs zwischen Europa nach Siidamerika von Miami auf
auslandische Drehkreuze (vgl. „Iberia quits hub in Miami amid US visa curbs", in: Financial Times vom 6. Juli
2004, S. 2) und ein starker Riickgang des intemationalen wissenschaftlichen Austausches mit den USA in Folge
der kompromisslosen Durchsetzung restriktiver Visabestimmungen (vgl. „Still Fewer Foreigners Applying to
American Graduate Schools", in: New York Times vom 9. Marz 2005).
^^^ Vgl. Tilman Brtick, Die Okonomischen Folgen des neuen globalen Terrorismus, Deutsches Institut fiir Wirtschaftsforschung, Berlin 2002, S. 3.
^^^ Zu diesen Ergebnissen kommen verschiedene Forscherteams, siehe u.a. Betts, The Soft Underbelly of American Primacy, S. 347; Tilman Briick/Dieter Schumacher, Die wirtschaftlichen Folgen des Intemationalen Terrorismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament", B 3-4 2004, S. 41-46.

83

Um all diese materiellen und immateriellen Schaden hervorzurufen, war und ist paradoxer Weise ein vergleichsweise geringer finanzieller Aufwand notig. Denn: Die Verwundbarkeit westlicher Gesellschaften gegentiber terroristischen Akteuren geht einher mit
der bereits beschriebenen Zunahme von Angriffsmoglichkeiten, die Terroristen erlauben,
selbst mit vergleichsweise geringen Mitteln groBe Wirkung zu erzielen:
„Mit geringem Aufwand konnen extrem hohe Schaden verursacht warden. [..] Dieses zunehmende Ungleichgewicht zwischen Ursache und Wirkung ist ein Bestandteil sogenannten asymmetrischen Verhaltens in kunftigen Konflikten, welches vor allem typisch ist fur substaatliche
Organisationen wie Terrorgruppen."^^^
Paradebeispiel ist wiederum der 11. September 2001; auch die Anschlage in Istanbul, Madrid und London, bei denen zusammen mehrere hundert Menschen umkamen, sollten aufhorchen lassen, wurden die notwendigen Kampfinittel - Sprengstoff, Mobiltelefone, Rucksacke - doch alle vor Ort beschafft und ftir den Einsatz scharf gemacht?^^
Nicht alleine wegen ihrer universellen Wu*kung gelten die Mechanismen der Verwundbarkeit auch ftir Deutschland; sie resultiert auch aus euier nach Ende des Ost-WestKonflikts eingeleiteten Politik, sicherheitspolitische Instrumente kontinuierlich abzubauen.
Betroffen davon waren nicht nur Bundeswehr, Nachrichtendienste und Polizeibehorden,
sondem auch das bis 1991 vergleichsweise hochentwickelte Zivilschutzsystem.^^^ Zugleich
stieg die Abhangigkeit Deutschlands von der Exporttatigkeit seiner Wirtschaft, und damit
seine Embindung in und Abhangigkeit von intemationalem Handel und Infrastruktur. Deshalb ist Deutschland stark durch Anschlage und deren Wirkungen in anderen Staaten, z.B.
den USA, betroffen. Auch fur die Rahmenbedingungen weisen die untersuchten Faktoren
also insgesamt auf ein erhebliches Bedrohungsniveau hin, das aus direkt und indirekt wirkenden Gefahren resultiert und zudem lediglich in Teilen als mit sicherheitspolitischen
MaBnahmen beeinflussbar erscheint.

6. Gefahren fiir die Bundesrepublik Deutschland
Erne angemessene Antwort auf die Bedrohung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus erfordert em umfassendes Verstandnis der Gefahren, das diejenige der Gewaltanwendung ebenso einbezieht wie die der Durchsetzung politischer Forderungen und Machtansprtiche. Zu berticksichtigen sind auBerdem neben den die Bundesrepublik direkt treffenden
Gefahren auch solche fiir die Partner Deutschlands in der westlichen und der islamischen
Welt. Viele Beobachter, die im islamistischen Terrorismus und Extremismus lange eine
regional begrenzte Gefahr sahen, unterschatzten die spatestens seit den Olschocks der
1970er Jahren hinlanglich bekannten Interdependenzen zwischen westlichen und muslimisch gepragten Landem. Wegen seiner weitgehenden Integration in globale Institutionen,
Markte und Raume kann sich Deutschland den Auswirkungen terroristischer Akte in wichtigen Partnerstaaten - z.B. den USA - oder auf vitale intemationale Infrastruktur nicht

^^^ Reinhard Hutter, Risiken im Informationszeitalter, in: Bundesakademie fiir Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen. Kompendium zum erweiterten Sicherheitsbegriff, Hamburg 2001, S. 483-499,
hier S. 485.
^^^ Vgl. „"Tak, tak, tak, und du bist ein Martyrer"", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11. Juni 2004, S. 1.
^^' Vgl. Hans W. Odenthal, Der Schutz kritischer Infrastrukturen, in: Frank/Hirschmann (Hrsg.), Der Kampf gegen
den Terrorismus, S. 281-316, hier S. 312.

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entziehen.^^^ Deshalb sind bei einer Einschatzung, die die Gesamtheit deutscher Interessen
reflektiert, direkte und indirekte Wirkungen bzw. Gefahren abzubilden.^^^
Angesichts des Untersuchungsgegenstandes und der Quellenlage ware es jedoch recht
fragwiirdig, dabei einen nur zu konstruierenden „Messwert" zu bilden oder von einer konstanten Bedrohungslage auszugehen. Jede Einschatzung der Gefahren, auch eine wissenschaftlich differenzierende, markiert zwangslaufig einen Ndherungswert?^^ Statt einer
numerischen Quantifizierung entlang einer fiktiven Skala macht dies eine Qualifizierung
nach Niveau (keine, geringe, mittlere, erhebliche oder schwerwiegende Bedrohung) sinnvoll, die eine gewisse Bandbreite dynamischer Veranderung wiedergibt.^^^ So entsteht eine
Gefahreneinschatzung, die nicht nur konkreter ist als offizielle Verlautbarungen iiber eine
abstrakt hohe Gefahrdungslage, sondem vor allem die fur eine Evaluierung staatlicher GegenmaBnahmen erforderliche inhaltliche Spezifizierung liefert.
a) Gefahren terroristischer Gewaltanwendung
Alle Faktoren deuten auf eine anhaltend hohe Wahrscheinlichkeit massiver terroristischer
Gewaltanwendung hin. Die Reichweite der konsequent verfolgten Ziele, die hierzu geschaffenen, auBerst iiberlebensfahigen Strukturen, die operativen und strategischen Fahigkeiten
und schlieBlich die Gewaltintensitat der eingesetzten Mittel mussen im Kontext bisheriger
Erfahrungen als schwerwiegende Bedrohung gewertet werden. Die Analyse offenbart jedoch Verwundbarkeiten der Organisation, die langfiristig die Anwendung exzessiver Gewalt
erschweren: Das islamistische Netzwerk kann mit Afghanistan ihren wichtigsten Ruckzugsraum nicht mehr in gewohnter Weise zur Ausbildung neuer Aktivisten nutzen; der starke
Bekampfungsdruck erschwert nicht nur die von islamistischen Terroristen perfektionierte
Nutzung strategischer Ressourcen, sondem behindert auch die effektive Steuerung der
Bewegung durch Al-Qaida. Wie m den meisten terroristischen Organisationen, kann der
Verlust von Kommandostrukturen und innerem Zusammenhalt sowohl zur Neutralisierung,
als auch zur Radikalisierung von Teilen fiihren. Die erklarte Absicht Al-Qaidas, Massenvemichtungswaffen einzusetzen, konnte durchaus Wirklichkeit werden - sofem es den
Akteuren gelingt, die zunehmend verbreiteten Stoffe und Fahigkeiten zu beschaffen und
einsatzfahig zu machen. Am Willen der beteiligten Akteure oder anderen maBigenden Faktoren wird ein solcher Tabubruch nicht scheitem. Andererseits haben die Bekampfungsanstrengungen westlicher und islamischer Staaten sicherlich die Abwehrfahigkeit dieser Lan^^^ In den 2003 vom Bundesminister der Verteidigung erlassenen „Verteidigungspolitischen Richtlinien" wird
deshalb explizit auf direkte und indirekte Bedrohungen durch Terrorismus sowie auf die Bundnisverpflichtungen
im Rahmen eines multilateralen Verteidigungskonzepts verwiesen. Siehe Bundesministerium der Verteidigung
(Hrsg.), Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin 2003, S. 6.
^^^ Ian Lesser unterscheidet zwischen indirekten und systemischen Bedrohungen (vgl. RAND Corporation (Hrsg.),
Countering The New Terrorism, MR 989, Santa Monica 1996, S. 88). Da aus Sicht der Bundesrepublik systemische Bedrohungen jedoch eine Unterform indirekter Bedrohung darstellen, werden sie dementsprechend subsumiert.
'^^^ Dass es sich um einen Naherungswert handelt, bedeutet keine Einschrankung der Validitat - die durch Quellenauswahl und Untersuchungsmethode gewahrleistet ist. Die Relativitat der Schatzung defmiert jedoch die MOglichkeiten einer validen Verwendung. Sie ist hier gewahrleistet, da die Ergebnisse zur Evaluierung der Starken und
Schwachen staatlicher GegenmaBnahmen herangezogen werden. Dabei kommt es primar auf die Eigenschaften
und Ursachen der Bedrohung an.
^^^ Das Vorgehen dabei ist zweistufig: Erst werden die Ergebnisse aus der Analyse der Gefahrenfaktoren verdichtet; auf dieser Basis werden dann Schlussfolgerungen auf die spezifischen Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus fur die Bundesrepublik Deutschland gezogen.

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der erhoht und ihre Verwundbarkeit zumindest graduell verringert. Besorgniserregend ist
die von Al-Qaida gezeigte Anpassungsfahigkeit - in strategischen wie in operativen Fragen. Und auch wenn die Finanzdecke nach Einschatzung von Experten diinner wird und es
den Sicherheitsbehorden bekannten Terroristen, trotz guter Verankerung in der Bezugsgruppe, schwerer fallen sollte, sich frei zu bewegen, bleibt die wichtigste Grundlage der
Gefahrlichkeit des islamistischen Netzwerks intakt: Eine extrem aggressive Ideologie, die
selbst exzessive Gewalt gegen „Juden und Kreuzfahrer" (wie auch gegen andersdenkende
Muslime) als „Willen Gottes" legitimiert. Da sie zusatzlich noch von den Mitgliedem der
Bezugsgruppe in der muslimischen Welt mehrheitlich als verstandlich und nachvollziehbar
angenommen wird, fallt die Bezugsgruppe als maBigender Faktor groBtenteils aus. Die
Rahmenbedingungen, deren Instrumentalisierung islamistischen Agitatoren zur Rekrutierung von Untersttitzem dient, wirken so negativ wie sie - zumindest fur westliche Staaten schwer zu beeinflussen sind. Alle Variablen weisen damit - trotz Einschrankungen und
Ambivalenzen - klar auf eine zumindest mittelfristig hoch bleibende Wahrscheinlichkeit
massiver Gewaltanwendung durch Akteure des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
hin.
AUerdings kampfen diese Akteure mit unterschiedlichen Absichten und Mitteln gegen
diverse „Feinde Allahs". Deutschland nimmt dabei wahrscheinlich eine geringere Prioritat
ein als die Hauptgegner des Intemationalen Islamistischen Terrorismus. Die groBte Gefahr
durch Gewaltanwendung trifft die Vereinigten Staaten, hat Al-Qaida doch klar das Ziel
formuliert, die politische und wirtschaftliche Kraft der USA zu vemichten und mit zahlreichen zerstorerischen Anschlagen den Willen und die Fahigkeit zur Umsetzung dieser Vernichtungsstrategie demonstriert. Fiir die muslimisch gepragten Lander dagegen gilt der
strategische Imperativ der Machtergreifimg, weshalb die Wahrscheinlichkeit von Gewalteinwirkung hoch ist, Aktionen aber weniger gewaltintensiv bzw. „gezielter" sein diirften als
bei Anschlagen innerhalb westlicher Lander. Die Aktivitaten von Al-Qaida und assoziierten
Organisationen in Schwerpunktlandem wie Indonesien und Saudi-Arabien, vor allem aber
die Anschlage in Bali, Riad, Jakarta, Istanbul, Madrid und London bestatigen diese Einschatzung; die ungehemmte terroristische Kampagne im Irak dagegen sticht als Ausnahme
hervor, die sich mit den Besonderheiten der Konfliktkonstellation erklaren lasst.^^^ Zumindest mittelfi-istig ist hier kein Ende der Gewalt in Sicht; eher droht die terroristische Kampagne wegen der politischen Instabilitat in den Nachbarstaaten des Irak - insbesondere in
Saudi-Arabien - auf jene iiberzugreifen.
Wegen der aufgezeigten Interdependenzen sind Anschlage auf westliche Einrichtungen, die Vereinigten Staaten, ihre Verbiindeten in der islamischen Welt und die Internationale Infi-astruktur auch fiir die Bundesrepublik eine erhebliche Gefahr. Insbesondere die
okonomischen Folgen fiir deutsche Untemehmen, Arbeitnehmer und Kapitalanleger sind je
nach AusmaB der Zerstorung als mittel bis schwerwiegend anzunehmen. Ebenso konnen
sich die politischen Folgen schwerer Anschlage im Ausland - z.B. steigende Kriegsgefahr,
die Notwendigkeit erhohter Beistandsleistungen und Sicherheitsausgaben - wie nach den
Anschlagen des 11. September 2001 auf die Bundesrepublik auswirken. Indirekte Folgen
fiir Deutschland hatten schlieBlich auch weitere Anschlage in den muslimisch gepragten
^^^ Islamistische Krafte stehen in verscharfter Konkurrenz zu anderen, namlich nationalistischen Extremisten und
Terroristen. AuBerdem stehen hier die westlichen Feinde im Land, was grOBer dimensionierte Attacken erfolgversprechender macht. Eine Rolle spielt schlieBHch auch der Konflikt zwischen Sunniten und Schiiten, der zur beobachteten Spirale der Gewalt maBgeblich beitragt.

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Landem, vor allem wenn sie zu einer Beeintrachtigung vitaler Handelsstrome, zur Gefahrdung deutscher Staatsbtirger und Vermogenswerte oder zur Notwendigkeit eines militarischen Eingreifens fiihren. Der Einsatz deutscher Truppen in Afghanistan und das gegen
Ende des Untersuchungszeitraums einsetzende Engagement fur die Befriedung des Irak
sind beste Beispiele fiir die indirekten Folgen islamistischer Gewalt gegen mit Deutschland
verbundene Akteure. Auf Grund der hoheren Wahrscheinlichkeit des Eintretens und ihrer
erheblichen Folgen stellen die indirekten Gefahren der Gewalteinwirkung deshalb eine
insgesamt zwar nicht schwerwiegende, aber - je nach Ziel und AusmaB der Gewaltanwendung - doch mittlere bis erhebliche Bedrohung fur die Bundesrepublik dar. Sollte es islamistischen Terroristen gelingen, vitale Infrastruktur - z.B. Internet, Luftverkehr, Zahlungsverkehr, Gtiterverkehr - zu beeintrachtigen, wurde sich diese Bedrohung noch starker materialisieren als es nach dem 11. September 2001 der Fall war.
Tatsachlich schwerwiegend wiirde die Bedrohung durch Gewalt fiir die Bundesrepublik, wenn es in Deutschland zu Anschlagen kame. Einige aufgedeckte und verhinderte
Anschlagsplane im Untersuchungszeitraum, vor allem aber der exzessive Anschlag von
Madrid und die Selbstmord-Attentate in London belegen: dies ist ein plausibles Szenario.
GroBere Gefahr besteht wahrscheinlich trotzdem fiir Deutsche im Ausland, wie sie etwa
Ziel des Djerba-Anschlags waren, der Deutschland fiir seine Beteiligung an der AntiTerror-Koalition bestrafen sollte.^^^ Dass die Bundesrepublik zuerst im Ausland angegriffen wurde, ist kein Zufall: Sowohl die traditionelle Nutzung Deutschlands als „Ruckzugsraum" als auch die Praferenz der in Deutschland aktiven islamistischen Terrorgruppen fur
US-amerikanische, britische und jiidische bzw. israelische Anschlagsziele senken die
Wahrscheinlichkeit, dass es zu exzessiver Gewalt, etwa mit Massenvemichtungswaffen,
innerhalb der Bundesrepublik kommt. Dass in Deutschland eine groBere muslimische Minderheit lebt, die eine gewaltsame Durchsetzung islamistischer Forderungen nicht beflirwortet, senkt die Gefahr terroristischer Gewalt auf deutschem Staatsgebiet. Die schwerwiegende Gefahrdung jiidischer (also inlandischer!) und verschiedener auslandischer Einrichtungen jedoch zeigt: Deutschland darf nicht von einer lediglich maBigen direkten Bedrohung
durch Gewalt ausgehen. Anschlage in Spanien, den Niederlanden und GroBbritannien illustrieren auf uniibersehbare Weise, dass die derzeit in Europa entstehenden djihadistischen
Islamistengruppen den Kampf nach Europa hineintragen.^^^ Deutschland ist von dieser
„Metastasenbildung" stark betroffen. Deshalb muss fur die Bundesrepublik von einer nicht
schwerwiegenden, aber erheblichen Gefahrdung durch terroristische Gewalt ausgegangen
werden.
b) Gefahren der Durchsetzung politischer Forderungen
Die Entstehung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus ware nicht moglich gewesen ohne die Durchsetzung islamistischer Positionen in der arabischen Welt. Ohne die umfangreiche Unterstutzung, die der militante Islamismus aus Saudi-Arabien und Pakistan
erhielt, ware der islamistische Netzwerk-Terrorismus nicht zu der Bedrohung geworden.
^^^ Bei den bisherigen Anschlagen islamistischer Terroristen im Ausland kamen 34 deutsche Staatsbtirger ums
Leben - mehr als durch den Terrorismus der RAF.
^^^ Begiinstigt wird dieser Trend von den Rahmenbedingungen: Steigende Abwehrf^igkeit und sinkende Verwundbarkeit der USA machen Europa als weniger geschiitztes Operationsgebiet attraktiv. Dieser Verdrangungseffekt ist analog zur Verdrangung terroristischer Gewaltakte auf „weiche Ziele", z.B. Nachtclubs oder Hotels, zu
verstehen.

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die er heute darstellt.^^^ Die breite, durch gunstige Rahmenbedingungen geforderte Verankerung der militanten Islamisten in ihren Heimatlandem sichert die zu Aufbau und Erhaltung einer global agierenden Bewegung wichtigen Ressourcen - und die auf Dauer notwendige Unterstutzung der Bezugsgruppe. Islamistische Terroristen profitieren dabei von
der weiten Verbreitung des Islam als universellem kulturellem System und von der engen
Bindung der meisten Muslime an ihren Glauben, was die politische Instrumentalisierung
der Religion so erfolgreich sein lasst.
Die Durchsetzung islamistischer Forderungen gegen die USA und andere Partner hatte
indes erhebliche Folgen fur die Bundesrepublik. Ein Scheitem der durchaus diskussionswUrdigen amerikanischen Nah-Ost-Folitik, beispielsweise ein Riickzug aus der Region
nach verheerenden Riickschlagen im Irak, hatte keine Demokratisierung, Liberalisierung
Oder Stabilisierung der islamischen Welt zur Folge. Wahrscheinlicher ware ein Wiederaufflammen innerarabischer Auseinandersetzungen um Dominanz und Kontrolle iiber die
weltweit wichtigsten Ressourcenvorrate. „Worst Case"-Szenario ware die Errichtung eines
panislamistischen Gottesstaats. Die indirekt wirkenden Folgen einer Durchsetzung islamistischer Forderungen gegen die USA wie auch der Durchsetzung islamistischer Forderungen nach politischer Macht in den islamisch gepragten Landem waren deshalb fur die
Bundesrepublik mit erheblichen Gefahren verbunden: Olpreisanstieg, Destabilisierung der
Finanzmarkte, Wirtschaflskrise, Massenmigration, moglicherweise gewaltsame Auseinandersetzungen mit islamistischen Kraften im In- und Ausland.
Die Wahrscheinlichkeit einer solchen Entwicklung ist wahrend des Untersuchungszeitraums eher gestiegen als gesunken: Die „Re-Talibanisierung" weiter Telle Afghanistans, der wachsende Einfluss islamistischer Politiker in Saudi-Arabien und im Irak sowie
schlieBlich die Instabilitat der Regierung Musharraf in Pakistan sind deutliche Symptome
fur die wachsende Macht islamistischer Organisationen in der islamischen Welt. Dieser
Prozess ist getragen von der Sympathie breiter Kreise, die eine „Re-Islamisierung" fortgesetzter politischer und okonomischer Perspektivlosigkeit vorziehen. Die demographische
Entwicklung und die relativ wie absolut sich verschlechtemden Lebensbedingungen der
Bevolkerung verscharfen die Problematik und erhohen die Wahrscheinlichkeit einer von
Islamisten angefiihrten Revolution gegen den Status quo.
Die Durchsetzung politischer Forderungen und Machtanspriiche islamistischer Organisationen bedroht die Bundesrepublik aber auch direkt: Sie geht von mehreren zehntausend
organisierten Islamisten aus - von denen zwar nur ein Teil Gewalt unterstiitzt, die jedoch
den Nahrboden islamistischer Gewalt bereiten und als schiitzendes Milieu fiir Terroristen
wirken. Dass viele wichtige muslimische Verbande und Gemeinden islamistische Positionen vertreten bzw. fordem, ist nur als Gegnerschaft zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu begreifen. Die Konsequenzen einer zunehmenden Durchsetzung islamistischer
Positionen, wie sie in der Scharia bzw. deren Auslegungspraxis dokumentiert sind, waren
betrachtlich. Bereits jetzt kommt es zu einer schleichenden Entrechtung der Bezugsgruppe,
vor allem der weiblichen Mitglieder islamistisch dominierter muslimischer Gemeinschaften. Dieser Prozess ftihrt zur Entwicklung von Parallelgesellschaften, zur Aushohlung der
demokratischen Rechtsordnung und zur Erhebung eines totalen politischen Machtanspruchs
islamistischer Fuhrer - auch in Deutschland. Die verbotene, aber nach wie vor aktive Vereinigung „Kalifatsstaat" Metin Kaplans ist reales Beispiel einer solchen Entwicklung.
^^^ Zur Rolle dieser beiden Staaten siehe u.a. Bergen, Holy War, Inc., 2001 und Baer, See No Evil. The True Story
Of A Ground Soldier In The CIA"s War on Terrorism, 2002.

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Verschiedene Faktoren begunstigen und verscharfen die Gefahr. Dazu zahlt als wichtigster die relative Abschottung vieler muslimischer Gemeinden von der deutschen Mehrheitsbevolkerung, die es islamistischen Organisationen und Agitatoren erleichtert, glaubige
Muslime und andersglaubige Bewohner Deutschlands gegeneinander in Stellung zu bringen. Diese Abschottung wiederum hangt eng mit den nach Jahrzehnten verpasster und gescheiterter Integrationspolitik schwierigen Beziehungen zwischen muslimischer Minderheit
und deutscher Mehrheitsgesellschaft sowie einer statistisch nachgewiesenen Benachteiligung vieler Auslander, also relativ gesehen schlechteren Lebensbedingungen vieler Muslime in Deutschland, zusammen. Ihre Ausgrenzung - ob selbst gewahlt oder Folge von
Angsten und Vorurteilen - dient islamistischen Agitatoren als Treibstoff eines primar legalistischen, islamistischen Terrorismus jedoch begiinstigenden Kampfes gegen die deutsche
Demokratie. Angesichts der in vielen deutschen Ballungszentren weit entwickelten islamistischen Strukturen, ihrer Aktivitaten, ihres Einflusses auf die Bezugsgruppe und den
negativen Auswirkungen der Rahmenbedingungen sind deshalb die direkt wh-kenden Gefahren der Durchsetzung islamistischer Forderungen als mittel, in den von islamistischen
Organisationen dominierten Ballungsraumen jedoch als erheblich einzuschatzen.

7. Zusammenfassung
Voraussetzung einer Evaluation der Bekampfung einer bestimmten Form von Terrorismus
ist eine am strategischen Kalktil der Akteure orientierte Definition des Phanomens. Verstanden als Strategic zur Erreichungpolitischer Ziele mittels der bewussten Erzeugung und
Ausbeutung medial vermittelter Angst durch Gewalt und Gewaltdrohung gegen Nichtkombattanten lassen sich Formen von Terrorismus anhand von Motivation und Konfiguration
der Akteure charakterisieren. Die am 11. September 2001 eskalierte Gewalt ist als Intemationaler Islamistischer Terrorismus zu verstehen. Anhand allgemeiner Gefahrenfaktoren,
die aus den Merkmalen verschiedener Terrorismus-Formen und historischen Entwicklungslinien der Kampfstrategie „Terrorismus" hergeleitet werden konnen, ist diese spezielle
Form auf wesentliche Merkmale und Gefahren zu analysieren. Vier Variablen sind maBgeblich fur die Gefahrlichkeit terroristischer Akteure: (1) die terroristischen Akteure selbst,
(2) die Ideologic, auf die sich Terroristen berufen, (3) die Bezugsgruppe, in deren Auftrag
Terroristen zu handeln vorgeben, und schlieBlich (4) die Wirkungen allgemein gegebener
Rahmenbedingungen, denen das Handeln der Terroristen und ihrer Gegner unterliegt.
Entlang dieser vier Variablen lassen sich spezifische Gefahrenfaktoren iiberpriifen beispielsweise die Fahigkeiten der Terroristen oder die Gewalttoleranz ihrer Ideologic.
Dabei gilt es, zwei Gefahren-Dimensionen zu beachten: erstens die von terroristischen
Anschlagen ausgehende Gefahr fur den Staat sowie Leben und Eigentum seiner Biirger;
zweitens die Gefahr, dass es dem terroristischen Akteur - oder Vorfeldorganisationen gelingt, politische Forderungen und Machtanspruche durchzusetzen. Beide Gefahren konnen direkt auf die Bundesrepublik wirken - etwa in Form von Anschlagen oder einer Aushohlung des Rechts - oder die Bundesrepublik indirekt treffen. Indirekte Wirkungen resultieren aus der dichten Einbindung Deutschlands in Internationale Handelsstrome, Infrastrukturen und politische Bundnisse, insbesondere mit den USA und den olproduzierenden
Staaten des Nahen Ostens.

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Wer diese Kriterien auf den Intemationalen Islamistischen Terrorismus anwendet,
kann Schlussfolgerungen ftir die auf die Bundesrepublik wirkenden Gefahren ziehen und so
zu einer zwar nicht exakten, aber spezifischen Einschatzung der Gefahren gelangen. Sie
konkretisiert die ansonsten abstrakt-nebulosen Eigenschaften der Bedrohung und schafft
somit die Voraussetzung fur eine Evaluierung staatlicher GegenmaBnahmen. Die Auswertung offentlich zuganglicher Informationen nach dieser Methode fuhrt zu einem klaren
Ergebnis: Die direkte Gefahr, dass sich islamistische Extremisten und Terroristen mit ihren
Forderungen durchsetzen konnen, ist flir die Bundesrepublik als mittel, lokal jedoch wegen
zahlreicher islamistisch dominierter Glaubensgemeinschaften als erheblich einzustufen. Sie
besteht vor allem in der Etablierung einer Parallelgesellschaft, deren Mitglieder dem Schutz
der deutschen Rechtsordnung entzogen und dem Herrschaftsanspruch islamistischer Autoritaten ausgesetzt sind, welche Interpretationsgewalt iiber die von ihnen propagierte Scharia
beanspruchen. Zugleich bestehen erhebliche indirekte Gefahren der Durchsetzung islamistischer Forderungen gegen wichtige Verbiindete, z.B. die USA, und gegen wichtige Handelspartner in der arabischen Welt. Eine Destabilisierung der strategisch bedeutsamen GolfRegion sowie der vitalen Handelsstrome mit den Golfstaaten bildet den Schwerpunkt dieser
Gefahr. Fur die direkte Gefahr durch terroristische Anschlage in der Bundesrepublik ist
zum derzeitigen Zeitpunkt ein erhebliches Bedrohungsniveau wahrscheinlich. Einerseits
bevorzugen die hier aktiven islamistischen Terroristen „nichtdeutsche" Ziele - nicht zuletzt,
well Deutschland als Ruhe- und Vorbereitungsraum attraktiv ist. Andererseits gibt es zahlreiche Hinweise auf Planungen, judische - und damit deutsche - Einrichtungen zu treffen;
die Anschlage in Istanbul, Madrid und London wie auch die Welle islamistischer Gewalt in
den Niederlanden sind emsthafte Hinweise auf eine Eskalation in Europa. Anschlage in
Deutschland sind deshalb ein realistisches Szenario. Die hohe Verwundbarkeit der Bundesrepublik und die beschrankten Moglichkeiten, insbesondere auf groBere Szenarien zu reagieren, verscharfen die von solchen Anschlagen ausgehende direkte Gefahr. Aufgrund
seiner intensiven intemationalen Verflechtung kann sich Deutschland auBerdem kaum den
okonomischen und sicherheitspolitischen Folgen eines groBeren Anschlags auf alliierte
Staaten oder auf wichtige Internationale Infrastruktur entziehen. Je nach AusmaB solcher
Anschlage bestehen deshalb mittlere bis erhebliche indirekte Gefahren fur deutsche Interessen, die Bundesrepublik und ihre Biirger.

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III. Normative Grundlagen der Bekampfung durch die
Bundesrepublik Deutschland

1. Normative Anforderungen an die Analyse von Terrorismusbekampfung
Angesichts der Gefahren fiir die Demokratie der Bundesrepublik scheint es nur selbstverstandlich, dass deren Institutionen gegen Terroristen und ihre Unterstiitzer vorgehen. Als
Organe eines demokratischen Rechtsstaats bedurfen sie dabei jedoch normativer Grundlagen, die ihrem Handlungsauftrag und -spielraum einen Rahmen geben. Selbst im Kampf
gegen zum AuBersten entschlossene Terroristen und ihre extremistischen Unterstiitzer ist
nicht „alles erlaubt" - sonst wiirde die „dritte Gefahr", dass die Demokratie sich selbst
untergrabt, akut. Die Analyse von Terrorismusbekampfung muss dem Rechnung tragen.
Aus der normativen Problematik des Phanomens erwachst eine Verpflichtung, ausgehend
von den normativen Grundlagen staatlichen Handelns einen normativen Rahmen zu entwickebi, der die Analyse leitet.
Worin bestehen also diese Grundlagen und welche Handlungsvorgaben ergeben sich
aus ihnen? Diese Frage, die ein oftmals mit der Dichotomie „Sicherheit versus Freiheit"
umschriebenes Spannungsverhaltnis zwischen beiden Rechtsgutem klaren hilft, lasst sich
nicht allein anhand der bundesrepublikanischen Rechtsordnung beantworten. Zu den normativen Grundlagen zahlen auch die intemationalen Verpflichtungen, die Deutschland
eingegangen ist. Ebenso wenig geniigt es, den Blick auf die Anwendung von Gewalt zu
verengen. Vielmehr gilt es alle drei Gefahren, also auch die der Durchsetzung politischer
Forderungen und Machtanspriiche sowie die Gefahr, dass durch BekampfungsmaBnahmen
die Grundfeste der Demokratie erschtittert werden, einzubeziehen.
Eine abwagende Auseinandersetzung mit den normativen Grundlagen macht doppelt
Sinn: Erstens erlautert sie den normativen Kontext des deutschen Bekampfungsansatzes. Er
ist wichtig, um BekampfungsmaBnahmen verstehen, einordnen und bewerten zu konnen.
Denn: Fur solche Wertungen miissen die MaBnahmen nicht nur mit den aufgezeigten Gefahren, sondern auch den normativen Grundlagen demokratischer Sicherheitspolitik ins
Verhaltnis gesetzt werden.^ Zweitens steckt die Auseinandersetzung mit jenen Grundlagen
den grundsatzlichen^ Rahmen der VerhaltnismaBigkeit ab, innerhalb dessen sich Optimierungsvorschlage bewegen miissen.

* Dass die Erlauterung dieser Besonderheiten vergleichsweise kompakt geschieht, entspricht der Auslegung der
Studie, die ja nicht die historische Entstehung des deutschen Ansatzes erklaren will, sondern eines bei der Analyse
zu Grunde zu legenden WertemaBstabs bedarf.
^ Die vorliegende Arbeit kann nicht fiir jeden Einzelfall eine juristische Priifung der VerhaltnismaBigkeit einer
BekampfungsmaBnahme leisten. Sie kommt jedoch nicht ohne einen normativen Rahmen von VerhaltnismaBigkeit
aus. Andemfalls liefe sie Gefahr, mit Vorschlagen fur eine unverhaltnismaBige Art und Weise der Terrorismusbekampfung zur AushOhlung der demokratischen Substanz beizutragen. Ein solches Vorgehen wiirde im Ubrigen
auch dem Erfolg von Terrorismusbekampfung schaden - spielt die Legitimitat staatlicher BekampfungsmaBnahmen doch eine entscheidende Rolle fur die langfristig wirksame Eindammung der Gefahren von Terrorismus und
Extremismus.

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2. Die grundrechtlichen Schutzpflichten der Staatsorgane
Die am tiefsten verankerte normative Grundlage der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus durch die Bundesrepublik ist die der grundrechtlichen Schutzpflichten der Staatsorgane. Sie ergeben sich unmittelbar aus dem im Grundgesetz verankerten Schutzanspruch des Biirgers an den Staat. Er verpflichtet die Organe der Bundesrepublik zur Abwehr aller Gefahren, welche die Grundrechte der Biirger beeintrachtigen bzw.
deren physische Unversehrtheit bedrohen.^
Ideengeschichtlich ist diese Schutzpflicht erne Selbstverstandlichkeit, sehen doch alle
Modelle eines das Gemeinweisen konstituierenden „Gesellschafl;svertrages" explizit (Thomas Hobbes) oder implizit (John Locke) in gewissem MaBe einen Verzicht auf Freiheit im
Tausch gegen Sicherheit vor."* Wie die Begrifflichkeit nahe legt, geht es dabei nicht nur um
den unumstrittenen Schutz gegen Angriffe von auBen, sondem auch um den prekaren
Schutz der Einzelnen vor tJbergriffen anderer Mitglieder des jeweiligen Personenverbandes. Die Wahrung „Innerer Sicherheit" ist damit - ideengeschichtlich betrachtet - die oberste Existenzberechtigung jeder Form von Herrschaft.^ Staatsrechtlich umstritten und von
der Rechtsordnung des jeweiligen Gemeinwesens abhangig ist dagegen die Ausgestaltung
des Verhaltnisses der Rechtsgiiter Freiheit und Sicherheit - und welcher Handlungsauftrag
sich als Konsequenz im Inneren, also gegeniiber Staatsbiirgem als Tragem von Rechten,
ergibt. Antworten auf dieses Dilemma Ziehen sich „wie ein rotes Band durch die modeme
Staats- und Verfassungsgeschichte".^ Als aktualisierte Version der Frage nach dem Verhaltnis von „Leviathan und Untertan" bleibt das Verhaltnis von Freiheit und Sicherheit
brisant, zumal in der Demokratie.
In der Bundesrepublik wird die Diskussion, vor allem seit den hitzigen Kontroversen
um die Einfuhrung von Notstandsgesetzen in den 1960er Jahren, recht emotional gefuhrt;
die Kollision beider Rechtsgtiter, nicht ihre Komplementaritat, steht im Vordergrund.^
Selbst in wissenschaftlichen BeitrSgen tritt sachliche Argumentation oftmals zurtick zugunsten einseitiger, „zum Teil offenkundig politisch motiviert[er]" Positionierung.^ Veroffentlichungen beziehen nicht selten Frontalstellung gegen staatliche MaBnahmen zum
Schutz des Biirgers vor Extremismus und politischer Gewalt. Ihre Autoren berufen sich auf
den Abwehrcharakter der Grundrechte und das als ausschlieBlich gegensatzlich verstandene
Verhaltnis von Freiheit und Sicherheit, wie es sich in der Praxis der Bekampfung von Terrorismus und Extremismus besonders zeige.^ Zielfuhrend im Sinne einer Verteidigung der
^ Fur eine rechtsphilosophische Herleitung vgl. Josef Isensee, Nachwort: Der Terror und der Staat, dem das Leben
lieb ist, in: ders. (Hrsg.), Der Terror, der Staat und das Recht, Berlin 2004, S. 83-108.
^ Siehe hierzu u.a. Gert-Joachim GlaeBner, Sicherheit und Freiheit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur
Wochenzeitung „Das Parlament", 8 10-11 2002, S. 3-13, hier S. 4.
^ Dessen ungeachtet ist den Stimmen beizupflichten, die vor einer Reduktion des modemen Staates auf den Staatszweck der Sicherheit wamen, vgl. etwa Michael Zum, Die Zukunft des Nationalstaates, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19. Juli 2005, S. 8.
^ GlaeBner, Sicherheit und Freiheit, S. 4.
^ Beides erklM sich aus dem historischen Kontext, also der Nachwirkung der nationalsozialistischen Schreckensherrschaft einerseits und dem Aufbegehren vieler Intellektueller gegen die als ,Verfassungsautoritarismus' empfiindene Begrenzung der Legalitat linksrevolutionarer Bestrebungen gegen die Rechtsordnung andererseits.
^ Vgl. Markus Thiel, Zur Einfuhrung: Die „wehrhafte Demokratie" als verfassungsrechtliche Grundentscheidung,
in: ders. (Hrsg.), Wehrhafte Demokratie. Beitrage uber die Regelungen zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, Tiibingen 2003, S. 1-24, hier S. 10.
^ Vgl. statt vieler Erhard Denninger, Freiheit durch Sicherheit? Anmerkungen zum Terrorismusbekampfungsgesetz, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament", B 10-11 2002, S. 22-30.

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Freiheit gegen „alle Feinde"^^ - also gegen diejenigen, die sie beseitigen wollen ebenso wie
gegen jene, die sie durch freiheitsschadliches staatliches Handeln korrumpieren - ist dagegen, beide Facetten ihres Verhaltnisses zu beleuchten. Tatsachlich konnen freiheitsbeschrankende MaBnahmen zum Schutz der Sicherheit namlich nicht nur gegen die Freiheit
gerichtet, sondem sogar als Voraussetzung ihres Erhalts notwendig sein:
„Sicherheitsgefuhl [...] gehort zur Austibung der Freiheit wie die Atemluft zum Leben [...] es
tragt das Grundvertrauen zum Mitbiirger [...] und es sorgt dafiir, dass Meinungsstreit und Interessengegensatze sich in den Bahnen der Zivilitat halten, [...] der Verfassungsstaat als ,Staat des
MaBes' gedeihen kann."^^
In diesem komplementaren Grundverst^ndnis von Sicherheit und Freiheit skizziert Josef
Isensee zu Beginn der 1980er Jahre die Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaats
gegeniiber seinen Biirgem. Er bezieht damit Position gegen eine als „Staatsabwehrdoktrin"
bezeichnete Interpretation der btirgerlichen Freiheitsrechte ausschlieBlich als Abwehrrechte
gegen staatliche Eingriffe.^^ Diesem „exklusiv negativen" Freiheitsverstandnis halt Isensee
einen „status positivus" entgegen, also einen aus eben jenen Grundrechten abzuleitenden^^
positiven Schutzanspruch des Biirgers, der den Staat zu aktivem Handeln verpflichte:
„Die grundrechtliche Freiheit wird entwertet, wenn sie nicht ein Fundament in der Sicherheit
fmdet [...] Der Staat braucht das Recht nur wahren, um Freiheit zu ermoglichen. Um aber effektive Sicherheit herzustellen, muss er im Konfliktfalle positive Leistungen der Gefahrenabwehr
und des Rechtsschutzes erbringen."'"*
Indem er ihr komplexes Ineinandergreifen skizziert, kritisiert der Verfassungsrechtler die
Dichotomisierung von Freiheit und Sicherheit, ohne jedoch ihr Spannungsverhaltnis auszublenden.^^ Es stellt nach Isensee keine „Antinomie zwischen beiden Rechtswerten" dar,
sondem macht - jeweils im konkreten Fall - einen Ausgleich zwischen beiden Giitem
durch Gesetzgeber bzw. -anwender erforderlich.^^
Letzte Instanz der dafur notwendigen Abwagung ist das Bundesverfassungsgericht
(BVerfG). Es konkretisierte in seiner Rechtsprechung das Verhaltnis von Schutzpflicht des
Staates und Eingriffsverboten in biirgerliche Grundrechte im Zusammenhang mit der Abwehr terroristischer Gefahren, wie sie damals von der Roten Armee Fraktion (RAF) ausgingen. Im bis heute wegweisenden „Schleyer-Beschluss" von 1977 hebt das Gericht die
„grundsatzliche Freiheit der Staatsorgane [hervor], die Mittel zum Schutz des Lebens zu
wahlen".^^ Fiir die Richter ist aufgrund der Vielfalt der entstehenden Situationen eine generelle Normierung im Voraus nicht moglich. Zwar stellt das Gericht im Urteil zur Kontaktsperre zwischen inhaftierten Terroristen mit ihrer AuBenwelt einen tiefen Grundrechtsein^^ So die oftmals fehHnterpretierte Formel von Richard A. Clarke, vgl. ders.. Against All Enemies. Inside America's War on Terror, New York 2004.
'* Vgl. Josef Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant (I), in: Politische Meinung, 49 (2004) 4, S. 85-93,
hierS. 85.
'^ Vgl. ders., Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaates, Berlin
1983.
^^ Diese Ableitung ist zentral; sie ist beispielsweise auch Grundlage der Rechtsprechung zum § 218, in der ebenfalls ein beschrankender Grundrechtseingriff aus der drohenden Verletzung der Grundrechte eines anderen Grundrechtstragers heraus begriindet wird.
^"^ Vgl. Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit., S. 19-21.
^^ Fur einen besonders emotionalen Beitrag siehe Heribert Prantl, Verdachtig. Der starke Staat und die Politik der
inneren Unsicherheit, Hamburg 2002.
^^ Vgl. Josef Isensee, Wer defmiert die Freiheitsrechte?, Heidelberg 1980, S. 21.
'' Ebd., S. 28.

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griff fest; der werde aber aufgewogen „durch die Wahrung anderer Rechtsgiiter der Verfassung: das Selbsterhaltungsinteresse des Staates und die Erfullung der ihm obliegenden
Aufgabe, Leben, Gesundheit und Freiheit der Burger zu schiitzen".^^
Kritiker sehen in dieser Auslegung eine Verkehrung der Grundrechte in ihr Gegenteil/^ Das Gericht habe damit „die Hobbes'sche[n] Dialektik von Schutz und Angst" zu
einem „Kemsatz seiner Staatstheorie" verdichtet, meint etwa Erhard Denninger unter dem
Eindruck der „Anti-Terrorismus-Pakete" nach dem 11. September 2001. Er wirft dem Gesetzgeber vor, die Problematik freiheitsbeschrankender MaBnahmen nicht erkannt zu haben.^^ Der Rechtsstaat sei dabei, zu einem „Praventionsstaat" zu mutieren, in dem der
Grundsatz der VerhaltnismaBigkeit nicht langer zu greifen drohe.^^
Selbst wer dieser Kritik angesichts der Angewiesenheit des Burgers auf staatlichen
Schutz und des - zumindest bisher - iiberwiegend maBvollen Umgangs mit Eingriffsbefiignissen nicht folgen kann: Die von Denninger und anderen zu Recht angesprochene „dritte
Gefahr" der Aushohlung demokratischer Grundrechte gebietet einen kritischen Umgang mit
der Frage, in welchem MaBe staatliche Organe zur Abwehr von Gefahren in btirgerliche
Freiheitsrechte eingreifen diirfen. Damit ist die Frage nach der VerhaltnismaBigkeit der
Mittel bzw. ihrer Anwendung durch staatliche Organe aufgeworfen, welche die Grenzen
legalen staatlichen Handelns in der Gefahrenabwehr bestimmt.
Fur die normative Bewertung von BekampfungsmaBnahmen sind vorerst folgende
Schlussfolgerungen zu ziehen: Aus den grundrechtlichen Schutzpflichten ergeben sich
negative (Abwehr staatlicher Eingriffe in Grundrechte durch BekampfungsmaBnahmen)
wie positive Anforderungen (Schutz von Staat, Verfassung und Btirgem, insbesondere ihrer
Grundrechte) an das Regierungshandeln. Die Organe der Bundesrepublik sind verpflichtet,
Staat und Btirger vor Gefahr zu schiitzen. Die grundrechtlichen Schutzpflichten wirken
dabei in doppelter Weise als normative Grundlage der Bekampfung des Intemationalen
Islamistischen Terrorismus: Der Staat ist zu aktivem Handeln gegen Gewaltanwendung
ebenso wie gegen grundrechtsschadliche Bestrebungen verpflichtet. Da vom Intemationalen Islamistischen Terrorismus beide Gefahren ausgehen, ist die Bundesrepublik schon
allein der grundrechtlichen Schutzpflichten wegen gefordert, verhaltnismaBige BekampfungsmaBnahmen zu ergreifen. Wo indes die Grenzen dieser VerhaltnismaBigkeit liegen,
bleibt zu klaren.

3. Das Grundgesetz als Garant eines freiheitlich-demokratischen Verfassungsstaates
Wahrend die grundrechtlichen Schutzpflichten den Staat zur Abwehr von Gewalt wie auch
von Versuchen der Durchsetzung grundrechtsschadigender Forderungen und Machtanspriiche auffordem, beruht die Abwehr dieser haufig unterschatzten, „zweiten Gefahr" auf einer
noch weiterreichenden normativen Grundlage. Sie besteht in der Konzeption der grundgesetzlichen Ordnung als einer „streitbaren" bzw. „wehrhaften" Demokratie. Obwohl Instrument zur Abwehr von Extremismus aus dem Inneren richtet sich die „wehrhafte Demokratie" zugleich gegen den nur vermeintlich „von auBen" kommenden Intemationalen Isla^^ Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band 49, S. 24.
'^ Vgl. Isensee, Wer definiert die Freiheitsrechte?, S. 32.
^^ Vgl. Denniniger, Freiheit durch Sicherheit?, S. 29.
' ' Ebd., S. 22-24.

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mistischen Terrorismus. Als grundlegendes Verfassungsprinzip garantiert das der „Wehrhaftigkeit" den Fortbestand des freiheitlich-demokratischen Verfassungsstaates, indem es
Vorkehrungen zum Schutz vor inneren und auBeren Feinden etabliert. Sie sind dem Zugriff
der Gegner entzogen, wirken zugleich einer die Demokratie schadigenden Anwendung
entgegen. Zur Gefahrdung von Demokratie und innerer Sicherheit soil es weder durch die
Feinde der Demokratie, noch durch unverhaltnismaBigen Einsatz staatlicher Repressalien
gegen sie kommen. Die Konzeption der „wehrhaften Demokratie" ist damit normative
Grundlage der Abwehr aller drei Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
a) Wertgebundenheit der Verfassung
Weder das Prinzip der Wehrhaftigkeit, noch die konsequente Umsetzung im Sinne eines
umfassenden Verfassungsschutzes sind indes selbstverstandliche Merkmale westlicher
Demokratien. In der deutschen Verfassungsgeschichte markieren sie einen bewussten Aufbruch in ein neues Demokratieverstandnis. Die Mtitter und Vater des Grundgesetzes hatten
aus der Erfahrung der legalistischen (Selbst-)Zerstorung der Weimarer Republik die Lehre
gezogen, dass Demokratie eines normativen Inhalts bedarf - und dass zum Schutz dieser
wertbezogenen Demokratie Schutzinstrumente und AbwehrmaBnahmen notwendig sind.
Ihr Ziel war es, mit dem Grundgesetz eine vor gewaltsamen ebenso wie vor legalistischen
Angriffen geschiitzte demokratische Ordnung zu schaffen; jene sollte ihren Gegnem nicht
erlauben, „mit alien, sogar den von der Verfassung selbst zur Verfugung gestellten Mittehi
auf eine Beseitigung dieser Ordnung hinwirken [zu] durfen". ^^ Die „Wehrhaftigkeit" der
bundesrepublikanischen Demokratie ist deshalb mehr als nur eine aus einzelnen Normen
herauszulesende Aufforderung zur Abwehr verfassungsfeindlicher Bestrebungen; sie ist ein
die Staatsorgane und Btirger bindender „Verfassungsgrundsatz mit eigenstandiger rechtlicher Bedeutung".^^
Wichtigster, weil grundlegender Ausdruck dieses Verfassungsgrundsatzes ist die
Wertgebundenheit des Grundgesetzes. Was macht sie aus - mit welchen Folgen fur die
Abwehr verfassungsfeindlicher Bestrebungen? Verfassungsrechtlich lassen sich Inhalt und
Umfang der Wertgebundenheit relativ exakt bestimmen. Im Wesentlichen handelt es sich
um die als „Ewigkeitsgarantie" bezeichnete Unantastbarkeitsklausel des Artikels 79 Absatz
3 des Grundgesetzes, der zentrale Verfassungsprinzipien verbindlich festschreibt und somit
selbst dem mit verfassungsandemder Mehrheit handelnden Gesetzgeber - dem pouvoir
constitue - entzieht.^"^ Dem Schutz von Staat und Verfassung wird damit im Konfliktfall
Vorrang eingeraumt vor einer gegen ihn gerichteten Anwendung konstituierender Prinzipien wie Volkssouveranitat und Mehrheitsentscheid. Die Logik dieser scheinbar paradoxen
Einschrankung der Demokratie um demokratischer Prinzipien willen, erhellt die Unterscheidung zwischen legalem Erwerb und Gebrauch politischer Macht einerseits, und deren
Legitimitat im Sinne des im Grundgesetz entwickelten Demokratieverstandnisses andererseits:

^^ Thiel, Zur Einfiihrung: Die „wehrhafte Demokratie" als verfassungsrechtliche Grundentscheidung, S. 1.
"•' Ebd., S. 20.
^^ Diskussionswiirdig ist hOchstens, inwieweit es dem pouvoir constituant, etwa in Form einer kunftigen verfassungsgebenden Versammlung, erlaubt sein konnte, die durch Art. 79, Abs. 3 GG geschutzten Staatsprinzipien
anzutasten, vgl. Diana Zacharias, Die sog. Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG, in: Thiel, Wehrhafle Demokratie, S. 57-97, hier S. 60-63.

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„Der Sinn von Art. 79,3 GG liegt darin, dass sich Legitimitat (RechtmaBigkeit) eben nicht ausschlieBlich durch Legalitat (GesetzmaBigkeit) gewinnen lasst."^^
Die Unantastbarkeitsklausel defmiert damit nicht nur den Verfassungskem, sondem entzieht ihn jeder legalistischen Manipulation; Gegner der Verfassungsordnung werden gezwungen, sich (vor allem) anderer als legaler Mittel zu bedienen. Somit ist auf der obersten
Ebene staatHchen Handelns, namhch derjenigen der Rechtsetzung, Extremisten jeglicher
Couleur die Chance genommen, „mit demokratischen Mitteln auf scheinbar „legalem"
Wege die hier normierte demokratisch-rechtsstaatliche Grundordnung ins Gegenteil [zu
verkehren]".^^
Zu klaren bleibt, welche Prinzipien durch die in der „Ewigkeitsgarantie" zum Ausdruck gebrachte Wertgebundenheit geschiitzt sind - und in welchem Verhaltnis diese
Grundsatze zur oft zitierten „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" des Grundgesetzes stehen. Aus Wortlaut und Normverweisen^^ der Unantastbarkeitsklausel ergibt sich
eine Garantie des Grundsatzes der Bundesstaatlichkeit^^, der Unantastbarkeit von Menschenwiirde und Menschenrechten (Art. 1 GG), des republikanischen Prinzips, des Demokratieprinzips - welches als bedeutsamste Grundentscheidung zugleich die Grundsatze der
Volkssouveranitat, die Notwendigkeit demokratischer Legitimation staatlichen Handelns,
das Mehrheitsprinzip und die temporale Gewaltenteilung impliziert - des Rechtsstaatsprinzips und des Sozialstaatsprinzips.^^ Geschiitzt ist nicht der jeweilige Wortlaut der Bestimmungen, wohl aber ihr Inhalt.^^ Dass die Verfassungsgeber zudem die Begrifflichkeit wahlten, jene Grundsatze dtirften nicht „ber(ihrt" werden, verdeutlicht den hohen Stellenwert der
Grundsatze wie auch der Wertgebundenheit per se fiir die staatliche Ordnung der Bundesrepublik.
Um ihr Verhaltnis zur „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" zu entschltisseln, braucht es Klarheit tiber Bedeutung und Folgewirkung dieses haufig fehlinterpretierten Schltisselbegriffs. Auf den ersten Blick wirken beide redundant; es stellt sich die Frage,
warum es neben der „Ewigkeitsklausel" eines zweiten Ausdrucks der Wertgebundenheit
bedurfte. Eine plausible Antwort gibt wie so oft der historische Kontext: Mit der Formel
der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" etablierte das BVerfG in seinem Urteil
gegen die Sozialistische Reichspartei (SRP) 1952 - im ersten Verfahren dieser Art, nur
wenige Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes - eine hochstrichterliche Bekraftigung
und Konkretisierung der „wertgebundenen Demokratie": Die Formel wirkt bekraftigend,
indem sie explizit und ohne Normverweis die grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung
benennt; sie konkretisiert die Funktion der Wertgebundenheit, indem sie alien interpretierenden Manipulationsversuchen auch in der Rechtsanwendung den Boden entzieht.^^ Zu

" Eckhard Jesse, Streitbare Demokratie, Berlin 1980, S. 21.
^^ So der Allgemeine Redaktionsausschuss des Parlamentarischen Rates, zitiert nach Jesse, Streitbare Demokratie,
S,21.
^^ Der Artikel verweist uber die genannten Prinzipien hinaus auf die Unantastbarkeit der „in Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsatze", vgl. Art. 79 Abs. 3 GG.
^^ Er impliziert immanent auch die Erhaltung der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland gegenilber Bestrebungen einer AuflOsung der Staatlichkeit in der Europaischen Union, vgl. statt vieler Paul Kirchhof, Brauchen wir
ein emeuertes Grundgesetz?, Heidelberg 1992.
^^ Vgl. Zacharias, Die sog. Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG, S. 70-97.
'' Ebd., S. 68-69.
^* Allerdings beeintrachtigt der mangelnde Verweis auf Art. 79 Abs. 3 GG und die Formulierung von ,Mindeststandards' die inhaltliche Prazision jener Konkretisierung. Es handelt sich daher wohl insgesamt mehr um eine die

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den wichtigsten, die freiheitliche demokratische Grundordnung konstituierenden Prinzipien
zahlen der vom BVerfG entwickelten Systematik positiver Prinzipien zufolge mindestens^^
Volkssouveranitat, Gewaltenteilung, Verantwortlichkeit der Regierung, GesetzmaBigkeit
der Verwaltung, Unabhangigkeit der Gerichte, Mehrparteienherrschaft und Chancengleichheit der Parteien.^"^ Das Gericht stellt zudem das normative Ziel dieser Ordnung klar:
„So lasst sich die freiheitliche demokratische Grundordnung als eine Ordnung bestimmen, die
unter Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkiirherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschafitsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen
Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt."^"^
Der Begriff flillt damit - erganzend zur Unantastbarkeitsklausel - nicht nur das in positiven
Prinzipien konkretisierte Demokratieverstandnis der Republik normativ auf, sondem wendet sich zugleich gegen totalitare Tendenzen jedweder Art. Er etabliert - anders als HansGerd Jaschke meint, der die „FDGO" verachtlich als von „konventioneller Extremismusforschung" instrumentalisiertes Vehikel zur Freund-Feind-Unterscheidung abqualifiziert^^ einen zugleich negativen w«(i positiven BewertungsmaBstab.^^ Entgegen der Argumentation
Denningers, fiir den der Begriff in Weimar'scher Manier lediglich „Struktur und Form des
politischen Prozesses selbst" schiitzt^^, bildet die „freiheitliche demokratische Grundordnung" bewusst ein zur Bewertung von Politikinhalten anwendbares, normatives Fundament
der bundesdeutschen Demokratie.
In eben dieser Anwendbarkeit - deretwegen das Gericht ja den Begriff im Urteil gegen
die SRP entwickelte - besteht die wichtigste Folgewirkung der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung". Als „Wegscheide, die Verfassungsfeindschaft von Verfassungstreue
trennt"^^ ist sie der entscheidende MaBstab des Rechtsstaats zur Bewertung politischen
Handelns - ob bei Vereins- und Parteiverboten, Einstellungen im offentlichen Dienst oder
Entscheidungen uber die Verwirkung von Grundrechten. Angewendet auf die Bestrebungen
der islamistischen Bewegung, ist das Ergebnis klar: Islamistische Aktivitaten in der und
gegen die Bundesrepublik sind - selbst ohne den Einsatz gewaltsamer Mittel - schon wegen ihres Inhalts und Ziels nicht mit der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung"
vereinbar. Beide elementare Bezugspunkte liberaler demokratischer Staatsphilosophie, das
Ganze und der Einzelne, verlieren im Islamismus Gestalt und Bedeutung zugunsten einer
einzigen legitimen Instanz, dem politisierten Gott. Sowohl was die konstituierenden PrinziAnwendbarkeit der Ewigkeitsklausel erleichtemde und dauerhaft sichemde Bekraftigung der Grundprinzipien nicht zuletzt gegeniiber Versuchen extremistischer Krafte, den Demokratiebegriff zu vereinnahmen.
^^ Logischer Weise kann man davon ausgehen, dass die Wertgebundenheit alle Grundsatze, die in der freiheitlichen demokratischen Grundordnung genannt sind, schutzt, nicht aber diejenigen Verfassungsanderungen untersagt, die keinen der in Art. 79 Abs, 3 GG genannten Grundsatze bertihren, vgl. Jesse, Streitbare Demokratie, S. 19.
^^ Vgl. ubereinstimmend Erhard Denninger in ders., „Streitbare Demokratie" und Schutz der Verfassung, in: Ernst
BendaAVemer Maihofer/Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin 1994, S. 675-716,
hier S. 694 und Eckhard Jesse in ders., Streitbare Demokratie, S. 18.
^^ Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BvergGE) 2, S, 12.
^^ Hans-Gerd Jaschke, Streitbare Demokratie und Innere Sicherheit. Grundlagen, Praxis und Kritik, Opladen 1991,
S.44.
^^ Entgegen der Behauptung mancher Gegner der ,wehrhaften Demokratie', die sie - wie z.B. Hans-Gerd Jaschke
- als „eigenttimliche Demokratie-Konstruktion" ansehen, die „von Ab- und Ausgrenzungen" lebe (vgl. Jaschke,
Streitbare Demokratie und Innere Sicherheit, S. 14) ist die freiheitliche demokratische Grundordnung (wie schon
alleine im Begriff der Wertgebundenheit ausgedruckt) eine Beschreibung positiver Verfassungsprinzipien, die es
zu schiitzen gilt.
^^ Denninger, „Streitbare Demokratie" und Schutz der Verfassung, S. 696.
^^ Klaus Stem, zitiert nach Jesse, Streitbare Demokratie, S. 18.

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pien (z.B. Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip) des Ganzen, als auch was die sich aus
ihnen ergebende Stellung des Einzelnen (z.B. Schutz der Menschenwiirde, Religionsfreiheit) betrifft, stehen islamistische Forderungen wie z.B. die Einftihrung der Scharia in unauflosbarem Widerspruch zur bundesrepublikanischen Rechts- und Werteordnung. Ein
islamistischer Gottesstaat, wie ihn islamistische Organisationen anstreben, ist zum mit der
„Ewigkeitsgarantie" geschiitzten Verfassungskem deshalb ebenso wenig kompatibel wie
eine islamistische Positionen beriicksichtigende, legalistische Verfassungsrevision.
b) Abwehrbereitschaft der demokratischen Institutionen
Die als „freiheitliche demokratische Grundordnung" verfassungspragenden demokratischen
Prinzipen sind nicht nur rechtlich gegen jedwede Bestrebungen geschiitzt, die auf eine Manipulation zielen. Zugleich besteht ein Auftrag, solche Bestrebungen aktiv abzuwehren:
„Die Wertgebundenheit der Verfassung verliert [...] ihren Sinn, wenn diese nicht Vorkehmngen
zu ihrem Schutz trifft."^^
Erst die Verkniipfung von Wertgebundenheit und Abwehrbereitschaft begriindet die
„Wehrhaftigkeit" der deutschen Demokratie.'*^ Sie beschrankt sich nicht darauf, unantastbare Grundsatze zu formulieren, sondem trifft als Konsequenz dieser Wertentscheidung Vorkehrungen zum Schutz der Verfassung, ihrer Institutionen und der in der Verfassung verbrieften Biirgerrechte. Der Begriff der „Wehrhaftigkeit" ist indes ebenfalls nicht explizit im
Grundgesetz genannt, sondem ein vom BVerfG im Verbotsverfahren gegen die KPD
(1956) beschriebener Rechtsgrundsatz, der sich in einer Reihe von Normen"*^ des Grundgesetzes manifestiert."*^ Zu den wichtigsten zahlen erstens das in Art. 9 Abs. 2 GG enthaltene
Verbot von „Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tatigkeit den Strafgesetzen zuwider
laufen oder die sich gegen die verfassungsmaBige Ordnung oder gegen den Gedanken der
Volkerverstandigung richten [...]". Eng verbunden ist zweitens die Bestimmung zum Parteienverbot in Art. 21 Abs. 2 GG:
„Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten der Anhanger darauf ausgehen, die
freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeintrachtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefahrden, sind verfassungswidrig."
Am weitesten reicht das Prinzip der Grundrechtsverwirkung. Es sieht vor, dass diejenigen,
die gegen den Staat, seine Verfassung und deren Grundwerte - also auch die Grundrechte
der BUrger - tatig werden, in ihren Grundrechten beschnitten werden diirfen. In Art. 18 GG
zur Verwirkung von Grundrechten heiBt es:
„Wer die Freiheit der MeinungsauBerung, insbesondere Pressefreiheit (Artikel 5, Absatz 1), die
Lehrfreiheit (Artikel 5, Absatz 3), die Versammlungsfreiheit (Artikel 8), die Vereinigungsfreiheit (Artikel 9), das Brief-, Post- und Femmeldegeheimnis (Artikel 10), das Eigentum (Artikel
14) oder das Asylrecht (Artikel 16a) zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grund^^ Jesse, Streitbare Demokratie, S. 21.
^^ Vgl. Volker Brahler, Herleitung, Inhalt und Grenzen des staatlichen Strafanspruchs, in: Thiel (Hrsg.), Wehrhafte
Demokratie, S. 251-289, hier S. 264.
^^ Der Begriff der Norm weist in dieser Verwendung eine Nahe zum Begriff des Instruments auf Hier sollen aber
nicht die Instrumente - die weit (iber die im GG enthaltenen Normen hinausreichen - wiedergegeben, sondem
diejenigen Normen erlautert werden, welche die ,streitbare Demokratie' als solche konstituieren.
^^ Nicht der Grundsatz ergibt sich aus den (theoretisch zumindest teilweise anderbaren) Normen, sondem jene
Normen dienen der Umsetzung des Grundsatzes, vgl. Thiel, „Wehrhafte Demokratie" als verfassungsrechtliche
Grundentscheidung, S. 20.

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ordnung missbraucht, verwirkt diese Grundrechte. Die Verwirkung und ihr AusmaB werden
vom Bundesverfassungsgericht ausgesprochen."
Wahrend das Verbot von Vereinigungen in der Kompetenz der Exekutive liegt, deren Entscheidungen vor dem BVerfG angefochten werden konnen, errichtet das Grundgesetz mit
dem hochstrichterlichen Monopol auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer
Partei und die Entziehung biirgerlicher Grundrechte hohe Hiirden. Sie dienen dazu, dem
Gebrauch der Abwehrmechanismen durch die Staatsorgane Schranken aufzuerlegen und so
Missbrauche zu verhindem. Die „wehrhafte Demokratie" will die Bereitschaft und Fahigkeit zur Gefahrenabwehr sicherstellen, nicht aber ein allgemeines, im Normalfall wirkendes
Gegengewicht zu den grundrechtlichen Freiheiten schaffen. Die Bestimmungen zur „wehrhaften Demokratie" hohlen damit weder als „Superlegalitat" das rechtsstaatliche Legalitatsprinzip aus, noch sind sie Ausdruck eines autoritaren Demokratieverstandnisses oder Instrument der herrschenden Mehrheit zur Gangelung oder Illegalisierung demokratischer
Minderheiten.^^ Die „wehrhafte Demokratie" richtet sich - wie die restriktive Handhabung
des Parteienverbots empirisch belegt - gegen undemokratische Krafte jeder Couleur, ohne
jede parteipolitische oder ideologische Praferenz. Weitreichende MaBnahmen wie das Parteienverbot sind allerdings nur dann moglich, wenn - wie im Fall des Verbots von SRP und
KPD, nicht aber der NPD - die beantragenden Staatsorgane eine hochsten Anforderungen
geniigende Beweisfuhrung vorlegen und das Gericht ein schonenderes Vorgehen nicht fur
ausreichend halt. Auch die uberwiegend mit hohen Sicherheitsschranken versehenen, in
anderen Rechtsquellen begrtindeten Instrumente der „wehrhaften Demokratie" richten sich
nicht gegen demokratische Minderheiten. Jene sind, entsprechend dem pluralistischen Demokratieverstandnis der Bundesrepublik, unverzichtbarer Bestandteil des politischen Wettbewerbs in einem freiheitlich-demokratischen Verfassungsstaat."*"^
Islamistische Bestrebungen ftigen sich - wie gezeigt - nicht in dieses pluralistische
Verstandnis ein. Sie zielen vielmehr auf eine aushohlende Abschaffiing der bundesrepublikanischen Rechts- und Werteordnung, wie sie durch die Instrumente der „wehrhaften Demokratie" geschiitzt werden soil. Die Anwendung jener Instrumente auf islamistische
Strukturen, z.B. durch LFberwachung und notigenfalls Verbot islamistischer Vereinigungen,
ist ein elementarer Bestandteil der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus. Denn die Akteure des islamistischen Netzwerks setzen nicht nur auf Gewalt, sondem bedienen sich auch einer ganzen Reihe von nicht strafbewehrten, legalistischen Taktiken, um politische Forderungen und Machtanspriiche gegen die Verfassung der Bundesrepublik und ihre Btirger durchzusetzen. Die Konzeption der „wehrhaften Demokratie" ist
deshalb eine im hochsten MaBe relevante normative Grundlage des Bekampfung des Internationalen Islamistischen Terrorismus. Ihre Instrumente sind unverzichtbar ftir den Schutz
von Verfassung, Staat und Burger.
c) Vorverlagerung des Verfassungsschutzes
Entscheidend fur Konzeption und Einsatz des Instrumentariums der wehrhaften Demokratie
ist das Prinzip der Vorverlagerung des Verfassungsschutzes. Es bedeutet, dass die mit dem
Schutz der Verfassung beauftragten Organe bereits im Vorfeld, also gegeniiber extremisti^^ Zur Kritik vgl. u.a. Jaschke, Streitbare Demokratie und Innere Sicherheit, S. 52; zur Kritik der Kritik siehe
insbesondere Jesse, Streitbare Demokratie, S. 23-25.
^^ Vgl. Jesse, Streitbare Demokratie, Berlin 1980, S. 15-17.

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schen Akteuren, tatig werden dtirfen und nicht erst dann, wenn bereits Straftaten begangen
wurden. Gesetzlich mit der Aufgabe des „Verfassungsschutzes" beauftragte Institutionen
dtirfen und sollen - nach MaBgabe der geltenden Gesetze und unter parlamentarischer Kontrolle - gegen all jene Akteure ermitteln, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung aktiv werden.
Der administrative Verfassungsschutz spaltet sich dabei - den Erfahrungen mit der
Willkurherrschaft des NS-„Reichssicherheitshauptamtes" folgend - in polizeilichen und
nachrichtendienstlichen Verfassungsschutz. Sie sind wiederum federal untergliedert. Beide
Saulen unterscheiden sich weniger in ihrem (teilidentischen) Schutzgut, als in konkreten
Aufgaben, eingesetzten Mitteln und ihren Befiignissen. Allgemein gilt:
„Die Polizei wird grundsatzlich im Fall einer konkreten Gefahr fiir das zu schutzende Rechtsgut
tatig, wahrend die Nachrichtendienste im Vorfeld einer Gefahr agieren." "^^
Wahrend die Polizeibehorden mit der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr im konkreten
Einzelfall betraut sind, also wenn bereits erne strafbare Handlung erkennbar oder zumindest
absehbar ist, ist es Auftrag der Nachrichtendienste, systematisch em umfassendes Gefahrenbild verfassungsfeindlicher Bestrebungen zu gewinnen. Weitgehend losgelost von der
polizeilichen Pflicht zur Anzeige und Verfolgung von Straftaten, ermitteln sie nicht in einzelnen Verfahren gegen einzelne Personen, sondem iiberwachen verschiedenste, mit mehr
Oder weniger legalen Mitteln gegen die Verfassung arbeitende Gruppierungen - seien es
Rechtsextremisten, Linksextremisten oder religios motivierte Extremisten, z.B. Islamisten.
Allerdings gerat diese theoretisch saubere Unterscheidung unter Druck, well die Polizeibehorden - entsprechend des offenen Gefahrenbegriffs des Polizeirechts - immer mehr
praventive Aufgaben erhalten und die Geheimdienste, bedingt u.a. durch den Aufschwung
der organisierten Kriminalitat und des gewalttatigen Extremismus, zunehmend Tatigkeiten
einer ermittelnden Behorde ausuben."^^ Die „Anti-Terror-Pakete" nach dem 11. September
2001 verstarkten diese Entwicklung noch."^^ Auf diese Weise ftihrt die von Erhard Denninger und Anderen als Abgleiten des Rechtsstaats in einen „Praventionsstaat" kritisierte Aufwertung vorbeugender Ermittlungsarbeit zu einer Starkung der Vorfeldverlagerung des
Verfassungsschutzes. Haupttrager bleiben die Geheimdienste, alleine schon deshalb, well
ihre Aufgabe in der breitflachigen und langfristigen Beobachtung verfassungsfeindlicher
Bestrebungen liegt und sie - anders als die Polizeibehorden - die hierzu geeigneteren Mittel
einsetzen dtirfen.
Die Bandbreite der Mittel, die den Nachrichtendiensten bei der Uberwachung verfassungsfeindlicher Bestrebungen gemaB ihrer jeweiligen gesetzlichen Grundlagen"^^ zur Verfligung steht, ist ein guter Indikator, wie weit die Vorfeldverlagerung des Verfassungsschutzes tatsachlich reicht. Prinzipiell sind die Nachrichtendienste lediglich beftigt, Informationen zu sammeln und auszuwerten; exekutive Befiignisse bleiben ganz bewusst den
"^^ Vgl. Kirsten Schmalenbach, Administrativer Verfassungsschutz: Burger unter Beobachtung, in: Thiel (Hrsg.),
Wehrhafte Demokratie, S. 415-445, hier S. 429.
^^ ,Ausuben' bedeutet hier nicht die Anwendung exekutiver Befiignisse, sondem die Weitergabe strafrechtlich
relevanter Erkenntnisse an die StrafverfolgungsbehOrden, siehe ebd., S. 427-430.
^'^ Vgl. Markus Rau, Country Report on Germany, in: Christian Walter/Silja VOnekyA^olker ROben/Frank
Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security vs. Liberty?, Heidelberg
2004, S. 311-362, hier S. 361.
^^ Fur die Abwehr extremistischer Bestrebungen relevant sind vor allem die Verfassungsschutzgesetze von Bund
und Landem sowie flankierende und aktualisierende Sondergesetze wie z.B. das ,Artikel 10 Gesetz' zur Regelung
der Telekommunikationstiberwachung und natUrlich die jtingsten ,Anti-Terrorismus-Pakete'.

100

Polizeibehorden vorbehalten. Entgegen alien Mythen und Verschworungstheorien ist das
am intensivsten genutzte Mittel des nachrichtendienstlichen Verfassungsschutzes die Auswertung offener Quellen - was gegeniiber islamistischen Extremisten allerdings bereits
einen hohen Grad an Expertise erfordert. Dariiber hinaus konnen die Nachrichtendienste
„klassische" Geheimdienstmittel zur „verdeckten Informationsgewinnung" einsetzen. Zu
den wichtigsten Methoden zahlen „Observation, Bildaufzeichnung, verdeckte Ermittlung
und Befragung, Mithoren ohne technische Hilfsmittel, Beobachtung und Aufzeichnung des
Funkverkehrs, LFberwachung des Brief-, Post- und Femmeldeverkehrs sowie das Eindringen in technische Kommunikationsbeziehungen durch Bild-, Ton- und Datenaufzeichnung"."^^ Die Geheimdienste versuchen auBerdem, „V-Leute" als Informanten in extremistische Organisationen einzuschleusen, insbesondere dann, wenn - z.B. zur Vorbereitung
eines Verbotsverfahrens - ein erhohter, nicht anders zu deckender Informationsbedarf besteht.^'
Vorbehalte gibt es in der Wissenschaft wie in der Bevolkerung gegen jedes dieser Mittel, greifen sie doch zum Teil erheblich in die Freiheitsrechte der betroffenen Biirger ein.
Besonders gegen den Einsatz von „V-Leuten" regt sich Widerstand, nicht zuletzt weil der
Verdacht auf maBgebliche Beeinflussung der innerparteilichen Willensbildung durch „VLeute" zum Scheitem des jUngsten Verbotsverfahrens gegen die NPD gefiihrt hat.^^ Gerade
dieses Beispiel zeigt indes dreierlei: Die Vorfeldverlagerung des Verfassungsschutzes ist
erstens Voraussetzung eines effektiven Schutzes vor verfassungsfeindlichen Bestrebungen
- ohne sie sind die notwendigen Erkenntnisse uber die Absichten und Potentiale verfassungsfeindlicher Gruppierungen kaum zu gewinnen; sie ist zweitens alles andere als unproblematisch und erfordert prazise gesetzliche Grundlagen und effektive Kontrollen; drittens erwiesen sich zumindest bisher die rechtlichen Hiirden zwischen der Gewinnung von
Erkenntnissen und effektiven AbwehrmaBnahmen der staatlichen Organe (z.B. Parteiverbot) als angemessen und praktikabel. Dies gilt sicher nicht in alien Fallen; eine effektivere
Kontrolle der Dienste ware nicht zuletzt angesichts ihres im Zuge der Bekampfung von
Extremismus, Terrorismus und organisierter Kriminalitat ausgeweiteten Betatigungsfeldes
wiinschenswert. An der normativen Grundlage einer schon im Vorfeld tatigen Abwehr
solcher Aktivitaten kann es jedoch keinen Zweifel geben.
Nach den grundrechtlichen Schutzpflichten erweist sich die Konzeption der bundesdeutschen Demokratie als einer „wehrhaften Demokratie" somit als zweite, wesentliche
normative Grundlage der Bekampfung islamistischer Aktivitaten. Sie verpflichtet den Staat
Uber die Gefahrenabwehr hinaus zur praventiven Bekampfung aller Bestrebungen, die sich
gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik richten. Die drei
Elemente der Wertgebundenheit, der Abwehrbereitschaft und der Vorfeldverlagerung sind
Pfeiler eines praventiven Demokratieschutzes, der die Freiheit und die Sicherheit von Staat
und Burger schon im Prozess des Entstehens von Bedrohungen schutzen will. Die demokratischen Institutionen verfugen hierzu Uber ein recht umfangreiches, demokratisch legitimiertes und kontrolliertes Instrumentarium, das sich vor allem gegen legalistisch operierende extremistische Bestrebungen richtet. Die Aktivitaten der als Teil des Netzwerks des
Intemationalen Islamistischen Terrorismus operierenden islamistischen Organisationen in
Deutschland sind eben dafur ein Musterbeispiel. Nicht nur ware der islamistische Netz^^ Schmalenbach, Administrativer Verfassungsschutz: Burger unter Beobachtung, S. 437.
'"Ebd.,S.443.
'^ Ebd., S. 443-444.

101

werkterrorismus ohne die ideologische und logistische Unterstutzung dieser Organisationen
kaum in der Lage, seine Gegner emsthaft zu bedrohen; auch die terroristische Gewaltkampagne steht eindeutig im Dienste einer politischen, namlich extremistischen Ideologie, die
sich gegen die freiheitliche und demokratische Ordnung westlicher Demokratien richtet.
Damit bildet die im Grundgesetz festgeschriebene Wehrhaftigkeit des Staates, als Garantie
eines freiheitlichen und demokratischen Verfassungsstaates, eine wirksame Grundlage der
Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.

4. Internationale Verpflichtungen
tJber die in der deutschen Rechtsordnung enthaltenen normativen Grundlagen hinaus ist die
Bundesrepublik in ein Netz intemationaler Vertrage, Biindnisse und Organisationen eingebunden, die ihre Mitglieder in unterschiedlicher Weise rechtlich und politisch zur Bekampfung des „Intemationalen Terrorismus"^^ verpflichten. Es wiirde zu weit fuhren, das umfangreiche Regelwerk relevanter intemationaler Vertrage wiederzugeben.^^ Stattdessen
stehen die grundsatzlichen Anforderungen aus den Beschlussen in EU, NATO und Vereinten Nationen im Vordergrund, die im Untersuchungszeitraum rechtliche wie politische
Bindungswirkung entwickelten.
a) Verpflichtungen aus Beschlussen der Vereinten Nationen
Nur einen Tag nach den Anschlagen des 11. September 2001 verurteilte die Generalversammlung der Vereinten Nationen diese ausdrUcklich. Zugleich verabschiedete der UN
Sicherheitsrat die Resolution 1368, welche die Anschlage als Bedrohung des Weltfriedens
und der intemationalen Sicherheit einordnete. Dies erlaubte dem betroffenen Staat, den
Vereinigten Staaten von Amerika, MaBnahmen zur Selbstverteidigung zu ergreifen; es
stellte zugleich die Weichen in Richtung einer intemationalen Antwort auf die Anschlage in
New York und Washington. Mit der Resolution 1373 des Sicherheitsrates der Vereinten
Nationen vom 28. September 2001^"^ traten schlieBlich umfangreiche rechtliche Verpflichtungen, MaBnahmen gegen den „Intemationalen Terrorismus" der Al-Qaida zu ergreifen, in
Kraft:
„Diese Resolution verpflichtet alle Mitgliedsstaaten zu einer Reihe von MaBnahmen zur Bekampfiing des intemationalen Terrorismus. Dies betrifft die Bekampfung der Finanzierung des
Terrorismus, die Verhutung und Verfolgung terroristischer Straftaten sowie die intemationale
Zusammenarbeit auf diesem Gebiet. Es wurde ein Ausschuss des Sicherheitsrats (Anti-

52

In den offiziellen Vertragen, Resolutionen und Deklarationen wird die Bezeichnung , Intemationaler Terrorismus' verwendet. Diese aus den dargestellten Grunden gewahlte, das Phanomen nur unvollstandig erfassende
Begrifflichkeit wird in diesem Kapitel analog zu den Quellen verwendet, wenn es angebracht erscheint.
^^ Die Bundesrepublik ist Signaturstaat aller 12 bisher verabschiedeten intemationalen Anti-TerrorismusKonventionen der Vereinten Nationen und hat sie - mit Ausnahme der Konvention zur Bekampfung der Finanzierung des Terrorismus - bereits ratifiziert.
^"^ United Nations Security Council Resolution 1373, angenommen am 28. September 2001, UN Doc. S/RES/1373
(2001).

102

Terrorismus-Ausschuss CTC) eingerichtet, an den alle Staaten tiber die Umsetzung dieser MaBnahmen zu berichten haben."^^
Der erste Bericht der Bundesrepublik an den Anti-Terrorismus-Ausschuss enthalt deshalb
detaillierte Stellungnahmen, wie die Bundesrepublik ihren Verpflichtungen nachgekommen
ist.^^ Sie umfassen im Bereich der Bekampfung der Finanzierung schwerpunktmaBig die
Verhinderung und Unterdriickung der Finanzierung von Terrorismus, die Kriminalisierung
entsprechender Handlungen, das Einfrieren solcher Gelder und die Verhinderung ihres
Transfers. Im Bereich der Verhiitung und Verfolgung terroristischer Straftaten nimmt die
Bundesrepublik Stellung zu MaBnahmen gegen die Rekrutierung von Terroristen, zur Vernichtung ihrer Ressourcen, zur Verweigerung von Riickzugsraumen, zur Strafverfolgung
von Terroristen und ihren Unterstiitzem und zur Herausgabe von Wamungen (auch an
andere Staaten) sowie zum Schutz wichtiger Einrichtungen (u.a. der USA, Israels und
GroBbritanniens) auf dem Bundesgebiet. Als dritter Komplex greifl der Bericht Verpflichtungen zu intemationaler Zusammenarbeit auf. Schwerpunkte liegen hier im Bereich der
Ermittlung, Strafverfolgung, des Personenverkehrs und bei anderen Aspekten der intemationalen Zusammenarbeit bei der Terrorismusbekampfung. Der Bericht betont, dass Deutschland die in bisher nicht ratifizierten intemationalen Konventionen enthaltenen Verpflichtungen anerkennt und durch nationale Regelungen bereits erfullt.^^ Die Bundesrepublik
sieht sich also sowohl durch diese Konventionen als auch durch die Beschliisse der Vereinten Nationen zu umfangreichen MaBnahmen der Terrorismusbekampfung verpflichtet. Den
- nicht von alien Staaten in selber Weise interpretierten - Verpflichtungscharakter der Beschliisse unterstreicht die Tatsache, dass im April 2003 nur drei kleinere Mitgliedsstaaten
versaumt hatten, dem Anti-Terrorismus-Ausschuss der Vereinten Nationen Bericht zu erstatten.^^
b) Verpflichtungen aus Beschlussen der Europdischen Union
In ihrem ersten Bericht an den Anti-Terrorismus-Ausschuss verweist die Bundesrepublik
ausdrticklich auf den Bericht der Europaischen Union, der erne Ftille gemeinsamer MaBnahmen erlautert, welche die Organe der EU und ihre Mitgliedsstaaten in Reaktion auf die
Resolution 1373 verabschiedeten.^^ Der Bericht nimmt erwartungsgemaB ebenfalls Bezug
auf die bereits fur die Bundesrepublik erlauterten Aspekte der Terrorismusbekampfung.
Erganzend fasste die EU mehrfach tiber die Verpflichtungen der Resolution 1373 hinausreichende Beschliisse, die zusatzliche MaBnahmen der Terrorismusbekampfung vorsehen.
Wichtigste Beschliisse dieser Art waren der Aktionsplan vom 21. September 2001, die
Rahmenbeschliisse des Rates vom 13. Juni 2002 sowie der Aktionsplan vom 17. Dezember
2004. Sie alle haben - in unterschiedlichem MaBe - Verpflichtungen zur Folge, beispielsweise EU-Beschliisse in nationales Recht umzusetzen, nationalstaatliches Handeln an den
^^ Auswartiges Amt (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung zur Zusammenarbeit zwischen Deutschland und den
Vereinten Nationen im Jahr 2001, Berlin 2001, S. 36.
^^ Auswartiges Amt (Hrsg.), Report to the Security Council Committee established pursuant to Resolution 1373
(2001) concerning Counter-Terrorism (Counter-Terrorism Committee, CTC), Berlin 2001.
'' Ebd., S. 24.
^^ Vgl. Chantal de Jonge Oudraat, Combating Terrorism, in: The Washington Quarterly, 26 (2003) 4, S.
163-176, hier S. 169.
^^ Auswartiges Amt (Hrsg.), Report to the Security Council Committee established pursuant to Resolution 1373
(2001) concerning Counter-Terrorism (Counter-Terrorism Committee, CTC), Berlin 2001.

103

europaischen Beschliissen auszurichten oder in vereinbarter Weise mit anderen Mitgliedsstaaten und den Organen der EU zu kooperieren.
Wie weit die in tJbereinkommen der EU entwickelten Vorgaben in die nationale Politik hineinreichen, hangt stark von ihrer Einbettung in das europaische Vertragsgeflecht^^ ab,
auf dem die jeweiligen Beschltisse und die resultierenden Verpflichtungen basieren.^^ Dass
sie einen hohen Bindungsgrad aufweisen und einen Vertiefungsschub fur die Europaische
Integration insgesamt bedeuten, ist indes schon an den Politikbereichen abzulesen, flir die
eine intensivere Zusammenarbeit vereinbart wurde.^^ Sie betreffen schwerpunktmaBig die
Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten in polizeilichen und strafrechtlichen Fragen. Um sie
zu verbessem, wurden u.a. die Straftatbestande im Terrorismusbereich angeglichen, die
Rolle von Europol aufgewertet und ein europaischer Haftbefehl eingefiihrt.^^ Auch Fragen
der Finanzierung von Terrorismus, der Flugsicherheit, der Grenz-, Export- und Zollkontrollen sowie der AuBen- und Sicherheitspolitik nahm die EU in Angriff.^"^ Bezeichnender
Weise bezieht die EU den Arbeitspunkt „Radicalization and Recruitment" in ihre Bekampfungsbemtihungen explizit ein.^^ Die Beschltisse der Europaischen Union umfassen damit
nicht nur alle Saulen der Europaischen Union - also auch solche Gegenstande, die bisher
von den Nationalstaaten geregelt wurden; sie integrieren iiberdies die Bekampfting extremistischer Vorfeldorganisationen in die gemeinschaftliche Terrorismusbekampfung und
verbessem damit noch die Anwendbarkeit der Instrumente der „wehrhaften Demokratie".
Damit ergeben sich auch aus der Einbindung der Bundesrepublik in die Europaische
Union Verpflichtungen - von rechtlichen Pflichten zur nationalen Implementierung bis zu
politischen Kooperations- und Abstimmungspflichten - fiir die Bekampfiing des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
c) Verpflichtungen aus Beschliissen der NATO
Neben UN und EU gilt es, eine weitere Internationale Organisation zu beachten, in der die
Bundesrepublik als langjahriges Mitglied Trager rechtlicher wie politischer Rechte und
Pflichten ist: das Sicherheits- und Verteidigungsbtindnis NATO. Nur 30 Stunden nach den
^^ Zu den wichtigsten zahlen das Europaische Terrorismusiibereinkommen (EuTerrUbk), das Dubliner Abkommen, das Auslieferungsabkommen von 1996, die informelle Zusammenarbeit im Rahmen der „TREVr'-Gruppe
und schlieBlich die Institutionalisierung dieser Zusammenarbeit im Rahmen der „Dritten Saule" (Justiz und Inneres) des Maastrichter Vertrags, vgl. Gunter Warg, Terrorismusbekampfung in der Europaischen Union, Speyer
2002, S. 36ff.
^' Auch hierzu siehe ausfiihrlich Warg, Terrorismusbekampfung in der Europaischen Union, S. 36 ff.
^^ Vgl. Centrum fur angewandte Politikforschung CAP (Hrsg.), Bilanz der Treffen des Europaischen Rates sowie
der MaBnahmen gegen den Terrorismus seit dem 11. September 2001, Munchen 2001, S. 3.
^^ Vgl. u.a. Europaische Union (Hrsg.), Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekampfiing, L 164, Amtsblatt der Europaischen Gemeinschaften vom 22. Juni 2002 sowie Europaische Union (Hrsg.),
Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 Uber den Europaischen Haftbefehl und die Ubergabeverfahren
zwischen den Mitgliedsstaaten, L 190, Amtsblatt der Europaischen Gemeinschaften vom 18. Juli 2002.
^^ Diese Beschltisse betrafen meist die Umsetzung beschlossener MaBnahmen oder fuhrten - unter dem Eindruck
schwer Anschlagen in Mitgliedsstaaten der Europaischen Union - zu neuen MaBnahmen, vgl. beispielsweise
Europaische Union (Hrsg.), Press Release on the Extraordinary Council meeting of Justice and Home Affairs vom
13. Juli 2005.
^^ Auch wenn zu dieser Problematik im Untersuchungszeitraum auf europaischer Ebene kaum MaBnahmen ergriffen wurden, stellt die Einbeziehung der Problematik in die Uberlegungen des Europaischen Rates eine signifikante
Ausdehnung dar, Vgl. Europaische Union (Hrsg.), Note to the European Council, 16-17 June 2005, Submitted by
the Presidency and The EU-Counterterrorism Coordinator, Brussels 2005, S. 11.

104

Anschlagen des 11. September 2001 erklarte das Biindnis - und mit ihm der Mitgliedsstaat
Deutschland - erstmals die Voraussetzungen des Artikel V des NATO-Vertrages fiir erfiillt.
Er sieht vor, dass ein Angriff gegen einen Staat als Angriff gegen das Biindnis und seine
Mitglieder zu werten ist und daraus ein Anspruch auf naher von den Mitgliedem zu spezifizierende Untersttitzungsleistungen erwachst.^^ Urspriinglich war diese Bestimmung zum
Schutz vor allem der europaischen Bundnispartner vor einer territorialen Bedrohung durch
Feindstaaten geschaffen worden. Die Notwendigkeit, auf neue Bedrohungen zu reagieren,
antizipierte jedoch bereits das 1999 in Washington verabschiedete strategische Konzept der
NATO:
„Any armed attack on the territory of the allies, from whatever direction, would be covered by
Articles 5 and 6 of the Washington Treaty. However, alliance security must also take account of
the global context. Alliance security interests can be affected by other risks of a wider nature,
including acts of terrorism, sabotage, and organized crime, and by the disruption of the flow of
vital resources."^^
Die vor allem von den europaischen Partnem betriebene Erklarung des Biindnisfalls ist
rechtlich wie politisch abgesichert; sie verpflichtet alle Biindnisstaaten zur Untersttitzung
desjenigen Staates, dessen Territorium betroffen ist. Die unmittelbaren Folgen fur den
Biindnispartner Deutschland verdeutlicht die Regierungserklarung Bundeskanzler Gerhard
Schroders vor dem Deutschen Bundestag zur Entscheidung ixber die Beteiligung deutscher
Streitkrafte an der von den USA angeftihrten Operation „Enduring Freedom":
„Der NATO-Rat hat am 4. Oktober dieses Jahres erstmalig in der Geschichte des Btindnisses
den Bundnisfall nach Art. 5 des NATO-Vertrages festgestellt. Das ist eine Entscheidung von
groBer Tragweite, die uns iibrigens nicht nur formal, also nach den Buchstaben des Vertrages,
verpflichtet. Nein, ich denke, unsere Verpflichtung geht weiter, als lediglich eine Bundnispflicht
zu erftillen. [...] Vor diesem Hintergrund hat die amerikanische Regierung konkrete Anfragen an
uns gerichtet [...] Das Bundeskabinett hat gestem beschlossen, dieser Bitte der Vereinigten Staaten zu entsprechen. Wir erfullen damit die an uns gerichteten Erwartungen und leisten das, was
uns objektiv moglich ist und was in dieser Situation politisch verantwortet werden kann."^^
Schroders Ausflihrungen illustrieren die rechtliche und politische Relevanz der Verpflichtungen aus der NATO-Mitgliedschaft. Zugleich machen sie transparent, welche Variablen
die konkrete Ausgestaltung von Untersttitzungsleistungen beeinflussen. Denn entgegen der
Erwartungshaltung der europaischen Verbiindeten, stellte sich das US-amerikanische Verteidigungsministerium zunachst gegen militarische Beitrage der NATO, um so verschleppende Konsultationen und kollektive Entscheidungsprozesse zumindest stark einzuschranken/'
Welche rechtlichen und politischen Verpflichtungen tatsachlich zum Tragen kommen,
hangt indes nicht alleine von der Haltung des oder der betroffenen Mitgliedsstaaten ab. Die
Schwere der Gefahren sowie die Fahigkeit und Bereitschaft der Biindnispartner zu Untersttitzungsleistungen spielen eine nicht minder bedeutende Rolle. Alle drei Variablen kon^^ Vgl. Rebecca Johnson/Micah Zenko, All Dressed Up and No Place to Go: Why NATO Should Be on the Front
Lines in the War on Terror, in: Parameters, US Army War College Quarterly, 32 (2002) 4, S. 48-63.
^'^ Vgl. NATO (Hrsg.), The Alliance's Strategic Concept, Press Release NAC-S (99) 65 vom 24. April 1999, zitiert
nach Johnson/Micah, All Dressed Up and No Place to Go, S. 50.
^^ Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Regierungserklarung von Bundeskanzler Schroder vor dem Deutschen Bundestag zur Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkrafte an der Bekampfimg des
intemationalen Terrorismus vom 08. November 2001, Berlin 2001, S. 2.
^^ Vgl. Johnson/Micah, All Dressed Up and No Place to Go, S. 50-54.

105

nen unterschiedliche Auspragungen aufweisen - mit unterschiedlichen Folgen fiir die konkreten Beistandsleistungen der Mitgliedsstaaten. Entscheidend im Hinblick auf die Verpflichtungen Deutschlands durch die Mitgliedschaft im transatlantischen Biindnis ist der
tatsachliche politische Gehalt der sich aus NATO-Beschliissen ergebenden Verpflichtungen. Sie lassen - ihres allgemeinen Charakters wegen - einen hohen Grad an Flexibilitat in
der Ausgestaltung der Unterstiitzung zu. Die resultierenden Verpflichtungen entfalten iiberdies jedoch nicht nur rechtliche, sondem - wie die Regierungserklarung des Kanzlers deutlich macht - auch politische Verbindlichkeit. Ihre Beachtung durch die Mitgliedsstaaten ist
die Grundvoraussetzung fiir die Handlungsfahigkeit des Btindnisses, und damit auch des
Schutzes jedes Vertragsstaates vor den im strategischen Konzept der NATO defmierten
Sicherheitsbedrohungen.
Als Mitglied und Vertragspartner von UN, EU und NATO ist Deutschland also an
zahlreiche Beschliisse dieser Organisationen gebunden, aus denen sich teils abstrakte, teils
konkrete Verpflichtungen zu MaBnahmen der Bekampfiing des „Intemationalen Terrorismus" ergeben. Sie sind folglich als giiltige normative Grundlagen von Bekampfungsbemiihungen zu betrachten, die sich primar auf die Abwehr der ersten Gefahr des Intemationalen
Islamistischen Terrorismus - der Anwendung von Gewalt - beziehen. Wegen ihres allgemeinen und umfassenden Charakters, der implizit wie explizit die im Vorfeld terroristischer
Straftaten angesiedelten logistischen Aktivitaten extremistischer Organisationen mit einschlieBt, sind sie jedoch auch auf die Abwehr politischer Forderungen und Machtanspriiche
islamistischer Organisationen anwendbar.

5. Rechtliche Schranken und Probleme staatlicher BekampfungsmaBnahmen
Trotz dieser umfangreichen normativen Grundlagen far BekampfungsmaBnahmen kann es
eine umfassende Autorisierung staatlichen Handelns im demokratischen Rechtsstaat nicht
geben. Aus guten GrUnden setzt die „Rechtsstaatlichkeit dem staatlichen Streben nach absoluter innerer Sicherheit Grenzen" ^^ - und verhindert so, dass der demokratische Rechtsstaat sich im Verlauf einer von Terroristen bewusst angeheizten Eskalation selbst untergrabt. Grenzen bilden zahlreiche rechtliche Schranken, die das Grundgesetz bzw. nachrangige Gesetze defmieren, etwa fur die Befiignisse der Sicherheitsbehorden oder die Reichweite strafrechtlicher Verfolgung politischer Straftaten. Beschrankende Wirkung entfalten
auBerdem die einschlagigen Bestimmungen des Volkerrechts, z.B. die Genfer Konvention.
Jene Schranken - bzw. ihre richterliche Auslegung - bestimmen letztlich, wie weit Auftrag
und Handlungsspielraum der mit dem Schutz von Verfassung, Staat und Burger beauftragten Institutionen reichen. Dies gilt fiir alle drei der diskutierten normativen Grundlagen, wie
das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur (verfassungswidrigen) Umsetzung des „Europaischen Haftbefehls" in das deutsche Recht illustriert.^^ Das Beispiel steht indes stellvertretend fiir diverse Falle, in denen die Einfuhrung neuer Regelungen bzw. die Ausweitung
bisheriger PraventionsmaBnahmen Betroffene wie Gegner von Freiheitseingriffen zu juristischem Widerstand provoziert. Als Ergebnis dieser Konstellation ist vieles im Fluss, von
der Auslieferung deutscher Verdachtiger uber das sogenannte „Luftsicherheitsgesetz" bis
Schmalenbach, Administrativer Verfassungsschutz: Burger unter Beobachtung, S. 435.
^* Vgl. „Europaischer Haftbefehl in Deutschland nichtig", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 19. Juli
2005, S. 1.

106

zur Auslegung des „Trennungsgebots". Da die Studie nicht die Verfassungsmafiigkeit einzelner MaBnahmen hinterfragen, sondem strategische Politikempfehlungen entwickeln will,
macht es wenig Sinn, lediglich allgemein auf verfassungsrechtliche Schranken der Terrorismusbekampfting zu verweisen. Zielfuhrend im Sinne der Fragestellung ist es, anhand
praktischer Probleme ihr Wirken aufzuzeigen, um so Schlussfolgerungen fiir die Analyse
von Terrorismusbekampfung ableiten zu konnen.
a) Schranken und Probleme der Gefahrenabwehr
Wo also liegen die Grenzen der VerhaltnismaBigkeit bei der Abwehr terroristischer Gefahren? Gilt der viel zitierte Grundsatz „in dubio pro libertate", wonach beim Einsatz von
Mitteln der Gefahrenabwehr dem Rechtsgut der Freiheit des Einzelnen Vorrang vor der
Sicherheit der Vielen zu gewahren ware? Grundsatzlich ist der Verursacher der Gefahr, der
sogenannte „Storer", ebenso Trager von Grundrechten wie sein Opfer. Wahrend die Grundrechte des Taters jenen vor ungerechtfertigten Grundrechtseingriffen schiitzen, stehen sie
staatlichen MaBnahmen nicht entgegen, mit denen der Staat die Rechte des Opfers zu
schutzen sucht. Dabei geht es nicht nur um den Schutz des betroffenen Opfers, sondem
auch des Geltungsanspruchs der Rechtsordnung, also letztlich das staatlichen Gewaltmonopols als Existenzberechtigung des Verfassungsstaats^^ Jeder Eingriff in die Rechte des
„Storers" kann nur verhaltnismaBig sein, wenn er geeignet, erforderlich und angemessen
zur Erreichung des Schutzziels ist:
„Als Faustregel gilt: Je enger der Bezug eines Eingriffes zur Wahrung der korperlichen Sicherheit ist, desto leichter fallt seine Rechtfertigung."^^
Wahrend sich das Schutzziel - die Verteidigung der Grundrechte des Opfers terroristischer
Bestrebungen, insbesondere der physischen Unversehrtheit - aus dem Grundgesetz ergibt,
liegt die Wahl der Mittel zur Gefahrenabwehr weitestgehend in den Handen des Gesetzgebers.^'* Er ist allerdings „von Verfassung wegen verpflichtet, zwecktaugliche Mittel bereitzustellen, die der Art und GroBe der Gefahr" entsprechen. Unzulassig ist dagegen der Einsatz solcher Mittel, die „unvereinbar mit der Wtirde des Menschen sind."^^
Die so defmierte VerhaltnismaBigkeit der Mittel ist die zentrale Richtschnur, an der es
die VerfassungsmaBigkeit einer konkreten BekampfungsmaBnahme zu messen gilt. Sie ist
damit zugleich die rechtliche Schranke jeder MaBnahme zur Gefahrenabwehr. Dass diese
Schranke indes keine klar umrissene Grenzziehung liefert, liegt auf der Hand. Welche
rechtlichen Probleme sich daraus fur die Praxis der Terrorismusbekampfung ergeben, zeigen zwei konkrete Debatten. Die eine, offentlich gefuhrte, betrifft das sogenannte „Luftsicherheitsgesetz". Es regelt - als Antwort auf den Prazedenzfall des 11. September 2001 eine Situation, die den Rechtsstaat in ein Dilemma ungekannten AusmaBes bringt. In der
angenommenen Gefahrensituation stehen die Sicherheitsinteressen der als zahlreich angenonmienen Opfer nicht nur in Konflikt mit den Grundrechten einzelner Tater; sie stehen
zugleich gegen die Grundrechte einer kleineren aber nicht unbedeutenden Zahl von Opfem,
die sich als Faustpfand in der Gewalt der Tater befmden. Das Dilemma besteht also nicht
^^ So Paul Kirchhof und Josef Isensee, zitiert nach Josef Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant (II), in:
Politische Meinung, 49 (2004) 5, S. 66-72, hier S. 69.
'' Ebd.
''^ Vgl. Brahler, Herleitung, Inhalt und Grenzen des staatlichen Strafanspruchs, S. 252.
^^ Vgl. Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant (II), S. 69-70.

107

langer nur in der Kollision von Opferrechten mit Taterrechten; im Mittelpunkt steht die
Frage, ob es dem Staat rechtlich erlaubt sein darf, im Zuge einer verantwortungsethischen
Abwagung die Opfer einer Flugzeugentfuhrung zu toten, um so Schaden von einer potentiell wesentlich groBeren Zahl von Opfem am Boden abzuwenden. Es kommt also zu der
von Bundesprasident Horst Kohler problematisierten Abwagung „Leben gegen Leben". Der
Bundesprasident unterschrieb das Gesetz zwar, regte jener Bedenken wegen aber eine verfassungsrechtliche tjberprufung durch das Bundesverfassungsgericht an7^ Nach Klagen
u.a. der ehemaligen Bundesminister Baum und Hirsch, die schon den sogenannten „GroBen
Lauschangriff mit zu Fall gebracht hatten, befasste sich Karlsruhe intensiv mit dem Gesetz7^ Eine Auflosung des nicht nur rechtlichen, sondem auch moralischen Dilemmas,
schien dabei von vomherein kaum moglich. Die Anwendung der Schranke der VerhaltnismaBigkeit fiihrt namlich zu keinem befriedigenden, den Schutz der potentiell ebenso wie
der unmittelbar betroffenen Opfer gewahrleistenden Ergebnis. Das BVerfG wendete die
erlauterte Richtschnur der Vereinbarkeit mit der Menschenwiirde auf das Mittel der Gewaltanwendung an - und kam zu einem an Deutlichkeit kaum zu iiberbietenden Urteil:
„Die Ermachtigung der Streitkrafte, gemaB § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ein Luftfahrzeug abzuschieBen, das gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soil, ist mit dem Recht auf Leben nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GO in
Verbindung mit der Menschenwurdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit davon tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden." ^^
Statt, wie angesichts der bestehenden Gefahren zu erwarten, praktikable Kriterien und hohe
Auflagen (z.B. effektivere Kontrollen am Boden und in der Luft) fur einen Weg des geringeren tJbels zu entwickeln, schoben die Richter dem Mittel der Gewaltanwendung prinzipiell einen Riegel vor. Durch die enge Bindung der Urteilsbegrundung an elementare
Grundrechte verengte das Gericht den Handlungsspielraum des Gesetzgebers auf eine Weise, die staatliche Gefahrenabwehr nur noch in extrem unwahrscheinlichen Szenarien zulasst. So darf em Flugzeug nur dann mit Gewalt an einem terroristischen Angriff gehindert
werden, wenn zuvor alle „Nicht-Storer" - also Nicht-Terroristen - ausgestiegen sind. In
alien anderen Fallen bleibt den Verantwortlichen nur noch die Moglichkeit, auf eigenes
Risiko zu handeln und auf spatere richterliche Anerkennung als Notwehr oder gar eine
Begnadigung zu hoffen. Damit wird der Schutz der potentiell Betroffenen vollig aufgegeben zugunsten des Schutzes unmittelbar betroffener Opfer an Bord - eine klare, aber angesichts bestehender Gefahren nicht unproblematische Grenzziehung.
Nicht minder emotional diskutiert wurde und wird die zweite Problematik, in der die
VerhaltnismaBigkeit der Gefahrenabwehr ins rechtlich-moralische Dilemma fiihrt. Gemeint
ist die sogenannte „Ticking Bomb Terrorist"- Debatte iiber die Zulassigkeit des psychischen oder gar physischen Foltems von Terroristen zum Zweck der Gefahrenabwehr7^ Sie
wird in Deutschland - aus verstandlichen Griinden - weitestgehend nicht-offentlich ausgetragen. Die auf Israel bezogene Aussage des Historikers Michael Wolffsohn, er halte Folter
^^ Vgl. „Die Zweifel des Prasidenten. Luftsicherheit und Lebensrecht", in: Frankfijrter Allgemeine Zeitung (FAZ)
vom 17. Januar2005, S. 3.
'''' Vgl. Heribert Prantl, Bei Angriff Mord. Die friiheren PDF-Minister Hirsch und Baum klagen in Karlsruhe gegen
das Luftsicherheitsgesetz, in: Siiddeutsche Zeitung vom 11. Februar 2005, S. 2.
^^ Vgl. Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Urteil des Ersten Senats uber eine Verfassungsbeschwerde gegen § 14
Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78), 1 BvR 357/05 vom 15. Februar
2006, auf http://vmw.bverfg.de/entscheidungen/rs20060215_lbvr035705.html (Zugriff am 17. Februar 2006).
'^^ Vgl. Alan M. Dershowitz, Why Terrorism Works, New Haven 2002, S. 131-163.

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Oder die Androhung von Folter in extremen Fallen ftir ein legitimes Mittel der Terrorismusbekampfung, loste einen Proteststurm aus.^^ Zu verabscheuungswurdig sind die Bilder
misshandelter Gefangener aus den US-Militarlagem „Guantanamo Bay" und „Abu
Ghraib", als dass alleine ein Nachdenken uber Folter akzeptabel scheint. Dennoch kommt
eine aufgeklarte Gesellschaft nicht urn die Auseinandersetzung mit der Folter-Frage herum:
„I [...] believe that in a democracy it is always preferable to decide controversial issues in advance, rather than in the heat of battle. [...] academics have a duty to raise them and submit
them to the market of ideas. There may be danger in open discussion, but there is far greater
danger in decisions based on secret discussion, or no discussion at all."^'
Dies gilt umso mehr, als die Folter-Frage hochst relevant fur die Grenzen der VerfassungsmaBigkeit staatlicher Gefahrenabwehr ist. Im Kern geht es um das mit der Formel „Ticking
Bomb" adaquat beschriebene Szenario, in dem inhaflierte Terroristen tiber Informationen
verfugen, mit denen sich der Tod vieler Zivilisten in einem bevorstehenden Terroranschlag
abwenden lieBe. Darf ein demokratischer Rechtsstaat in diesem Extremfall zu einem Mittel
greifen, das mit der VerhaltnismaBigkeitsschranke der Menschenwiirde ganz offenkundig
nicht zu vereinbaren ist? Der Verfassungsrechtler Josef Isensee halt „das grundgesetzliche
Verbot der korperlichen und seelischen Misshandlung" durch einen als „Verwaltungszwang" etikettierten Grundrechtseingriff unter zwei Voraussetzungen fur einschrankbar:
Erstens miisse es sich um eine Situation handebi, in der eben dieses Mittel als ultima ratio
zum Schutz des Lebens der potentiellen Opfer verblieben sei. Als Beispiel nennt er einen
bevorstehenden Anschlag mit nuklearen oder biologischen Waffen.^^ Zweitens miisse das
Mittel zwecktauglich flir den Schutz des Lebens sein:
„Im Notfall, so das Bundesverfassungsgericht, kann das Leben auch ohne gesetzliche Ermachtigung, sogar mit einem ungesetzlichen Mittel, als Folge einer Gtiterabwagung geschutzt werden.
Dagegen bildet durchweg das Erfordemis der Zwecktauglichkeit ein rechtliches Hindemis, weil
erzwungene Auskunfte dubiosen Wert haben."^^
Nicht an der Zumutbarkeit des Mittels, sondem seiner Geeignetheit sieht Isensee die Zulassigkeit physischen Zwangs scheitem. Unbeantwortet bleibt damit die gefahrliche Frage, ob
durch eine theoretisch denkbare, zwecktaugliche Form physischen Zwangs - wie z.B. der
schmerzlosen Verabreichung einer „Wahrheitsdroge" - die VerhaltnismaBigkeit herzustellen ware. Was aus Sicht der herrschenden Rechtsprechung und Rechtsmeinung in Deutschland unter Berufung auf die Menschenwiirde undenkbar erscheint, ist und bleibt angesichts
des Prazedenzfalls 11. September 2001 eine moralisch brisante Frage. In den USA provoziert sie weiterhin lebhafte politische Debatten - in der sich Befiirworter und Gegner einer
rechtlich verbindlich geregelten Anwendung „physischen Zwanges" unversohnlich gegenuber stehen.^"^ Das Dilemma, dass weder die Anwendung noch das Verbot physischen
Zwangs zu befriedigenden Ergebnissen fiihrt, ist durch keinen Giiterausgleich vollends
befriedigend aufzulosen. Die Bundesrepublik hat indes mit Art. 1 GG langst und zu Recht
die Entscheidung gefallt, die 1978 den in der Entfuhrung Aldo Moros ermittelnden General

^" Vgl. „Wolffsohn droht der Rauswurf. Verteidigungsminister Struck lasst Folter-AuBerungen des BundeswehrHistorikers priifen", in: Die Welt vom 13. Mai 2004.
^' Dershowitz, Why Terrorism Works, S. 162-163.
^^ Vgl. Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant (II), S. 70.
'' Ebd.
^^ Vgl. Thomas Kleine-Brockhoff, AuBer Kontrolle, in: Die Zeit, (2004) 20, S. 3.

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Carlo Delia Chiesa zu der Feststellung veranlasste, dass Italien zwar den Tod des Regierungschefs, nicht aber die Einfuhrung der Folter iiberleben werde.^^
b) Schranken und Probleme der Strafverfolgung
Ware es moglich, dem Problem der UnverhaltnismaBigkeit „negativer Anreize" durch die
rechtlich abgesicherte Gewahrung „positiver Anreize" flir Terroristen zu entgehen - z.B. in
Form von Strafminderungen im Gegenzug flir wertvolle Informationen? Dies ist eine der
umstrittensten Fragestellungen im Bereich der strafrechtlichen Verfolgung terroristischer
und extremistischer Aktivitaten. Das italienische wie das spanische Strafrecht sehen solche
Regelungen vor; die Gerichte beider Lander konnen Terroristen, die freiwillig Informationen liefem und so zur Verhinderung von Straftaten beitragen, weitgehende Straffreiheit
zusichem. Italien betreibt sogar ein Zeugenschutzprogramm, das Terroristen Hilfestellung
bei der Emigration oder bei gesichtsverandemden Operationen gibt.^^ Das Kalkul solcher
zumal fiir einen demokratischen Rechtsstaat ungewohnlichen MaBnahmen ist recht einfach:
„The Essence of the principal witness provisions is that the collaboration with the judiciary
leads to advantages concerning the punishment, because that is often the only way to acquire
evidence."^^
Eben dieser Logik folgte die 1990 in Deutschland eingefuhrte und bis 1999 angewendete
„Kronzeugenregelung". ICritiker forderten sie abzuschaffen, weil die Regelung keinen der
(wenigen) terroristischen Akte der Roten Armee Fraktion in den 1990er Jahren verhindem
half und das Denunziantentum unter Straftatem gefordert habe.^^ Befiirworter w^iederum
verweisen darauf, dass sie mal3geblich zur Zerschlagung der kurdischen Terrororganisation
PKK in Deutschland beitrug.^^ Eine im Auftrag des Bundesinnenministeriums erstellte
Studie zu den Erfahrungswerten der Praktiker kommt zu differenzierenden Ergebnissen;
zumindest im Bereich von Terrorismus und organisierter Kriminalitat scheinen die Vorteile
die Nachteile zu tiberwiegen.^^ Im Begleittext des Kriminologischen Forschungsinstituts
Niedersachsen e.V., dem Urheber der Studie, heiBt es:
„Die befragten Polizeibeamten, Richter und Staatsanwalte haben sich mit uberwaltigender
Mehrheit gegen eine Abschaffting der Kronzeugenreglung ausgesprochen. Stattdessen pladieren
sie fiir eine grundlegende Reform. [...] Im Unterschied zu den Praktikem der Strafverfolgung
haben sich die befragten Strafverteidiger und Wissenschaftler aus prinzipiellen rechtsstaatlichen
Erwagungen gegen die Fortgeltung der Kronzeugenregelung ausgesprochen."^'
Die VerfassungsmaBigkeit der Kronzeugenregelung steht allerdings ohnehin nicht in Frage,
schlieBlich war ihre Abschaffung 1999 eine Entscheidung der Parlamentsmehrheit, nicht
^^ Vgl. Dershowitz, Why Terrorism Works, S. 134.
^^ Vgl. Stefanie Schmahl, Specific Methods of Prosecuting Terrorists in National Law, in: Christian Walter/Siija
VGnekyA^olker Roben/Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law:
Security vs. Liberty?, Heidelberg 2004, S. 81-118, hier S. 99.
'' Ebd.
^^ Vgl. Manfred Klink, Innere Sicherheit - Strategien zur polizeilichen Bekampfung des Terrorismus, in: Hans
Frank/Kai Hirschmann (Hrsg.), Die weltweite Gefahr. Terrorismus als international Herausforderung, Berlin
2002, S. 359-388, hier S. 364.
^' Ebd.
^° Vgl. Uwe Miihlhoff^Stefanie Mehrens, Das Kronzeugengesetz im Urteil der Praxis, Baden-Baden 1999.
^' Vgl. Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen e.V (Hrsg.), Das Kronzeugengesetz im Urteil der
Praxis: ein Forschungsprojekt des KFN. Pressemitteilung, auf: http://www.kfn.de/kronzeugenregelung.shtml
(Zugriffaml8.Juh2005).

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der Verfassungsgerichtsbarkeit. Die VerhaltnismaBigkeit einer neuen Kronzeugenregelung
hangt nicht in erster Linie von ihrer Zumutbarkeit fiir den Straferleichterung erhaltenden
Straftater, sondem von der ZweckmaBigkeit im Sinne einer der Gefahrenabwehr dienenden,
konsequenten Strafverfolgung terroristischer und extremistischer Straftaten ab. Strafmindemde Regelungen sind damit im deutschen Recht noch innerhalb des normativen Rahmens legaler BekampfUngsmaBnahmen zu sehen.
Wo liegen nun die „negativen" Schranken der VerhaltnismaBigkeit in der Strafverfolgung? Allgemein gesprochen kommt es auf die Legitimitat des Zwecks einer Norm sowie
auf die Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit des Grundrechtseingriffs an.^^
Ausschlaggebend ist damit letztlich das Verhaltnis von Schutzgut und Grundrechtsbeeintrachtigung und folglich die Frage, ob der Grundsatz „in dubio pro libertate" zu greifen hat.
Ware dem so, miisste dem Rechtsgut der „Freiheit des Einzelnen" Vorrang vor der „Sicherheit der Vielen" eingeraumt werden. Mithin lieBe sich sogar ein Anspruch auf „Entkriminalisierung" politischer Straftaten herleiten und das Instrumentarium der „wehrhaften Demokratie" beschneiden. Der Verfassungsrechtler Volker Brahler kommt in dieser Frage zu
einem recht eindeutigen Ergebnis: Aus der vom BVerfG bestatigten, im Grundgesetz festgeschriebenen weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Wahl der Mittel
ergeben sich in zweierlei Richtungen Handlungsspiehaume.^^ Weder ist der Gesetzgeber
verfassungsrechtlich zur Strafbewehrung bislang straffreien Verhaltens verpflichtet, noch
zur Entkriminalisierung bisheriger Straftatbestande, etwa des § 129a StGB, der die Mitgliedschaft in einer deutschen terroristischen Vereinigung unter Strafe stellt:
„Der Gesetzgeber ist insoweit lediglich dazu angehalten, die existierenden Strafiiormen dahingehend zu uberwachen, dass die Gefahren, zu deren Abwehr eine Strafnorm geschaffen wurde,
weiter fortbestehen."^"^
Will der Staat angesichts neuer Gefahren neue Strafiiormen einflihren, „besitzt der Gesetzgeber im Zweifelsfall eine weitreichende Entscheidungsprarogative. [...] Kriminalpolitisch
bedeutet dies, dass der Gesetzgeber nicht an den Grundsatz „in dubio pro libertate" gebunden ist."^^ Fur das erste, im Dezember 2001 vom Bundestag beschlossene Anti-TerrorPaket - das u.a. in Form des § 129b StGB eine ausweitende Erganzung des erwahnten
Terrorismusparagraphen vorsieht - kormnt Brahler zu einer nicht minder eindeutigen Einschatzung: Es stelle „einen Musterfall der gesetzgeberischen Entscheidungsprarogative" dar
und werde „trotz nicht unerheblichen Widerstandes in der Gesellschaft [...] nicht an verfassungsrechtlichen Vorgaben scheitem".^^
Damit sind Beflirworter wie Gegner einer mtensiveren strafrechtlichen Bekampfimg
islamistischer Terroristen verfassungsrechtlich in die Schranken gewiesen; sie konnen ihren
Standpunkt ausschlieBlich auf dem Wege der politischen Willensbildung durchsetzen:
„Nur auf diese Weise ist der dem Gebot der wehrhaften Demokratie entstammende Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber zum Schutz der inneren Sicherheit und der individuellen und
allgemeinen Rechtsgiiter zu erfullen. Die Prtiflingskompetenz des Bundesverfassungsgerichts

^^ Vgl. Brahler, Herleitung, Inhalt und Grenzen des staatlichen Strafanspruchs, S. 271-279.
' ' Ebd., S. 288.
'' Ebd., S. 288-289.
'^ Ebd., S. 289.
^^Ebd.

Ill

muss hinter dieser Einschatzungsprarogative bei der Feststellung der Verhaltnismafiigkeit von
Strafgesetzen zumcktreten."^''
Freilich offtiet sich keine Pforte fur staatliche Willkur; alles staatliche Handeln bleibt an das
Grundgesetz gebunden - und selbstverstandlich auch an relevante intemationale Normen,
etwa den Schutz der Menschenrechte betreffend.^^ Ebenso schranken die strengen Anforderungen des Stra^rozessrechts, die den StrafVerfolgungsbehorden in den bisherigen Prozessen gegen Islamisten herbe Niederlagen bescherten, die von Kritikem monierte, vermeintliche Allmacht des Staates ein.^^ Die AuBerkraftsetzung des Gesetzes zur Umsetzung des
„Europaischen Haftbefehls" ist ein Beispiel von vielen fur die beschrankende Wirkung
grundgesetzlicher Anforderungen an die VerhaltnismaBigkeit von Instrumenten der Strafverfolgung. Angesichts der insgesamt jedoch weitgefassten Grenzen der VerfassungsmaBigkeit verlagert sich mit der Auseinandersetzung uber das Fiir und Wider von BekampfungsmaBnahmen auch die Verantwortung fur deren VerhaltnismaBigkeit in den Bereich
der poHtischen Willensbildung. Eine vorausschauende, nicht von dramatischen Ereignissen
uberschattete und von sachHchen Erwagungen geleitete, parlamentarische Entscheidungsfindung tut deshalb Not.
c) Schranken und Probleme des vorgelagerten Verfassungsschutzes
Dies gilt nicht minder fiir die Schranken und Probleme des vorgelagerten Verfassungsschutzes. Nicht nur betreffen sie eine w^eitaus groBere Zahl an Menschen; die normative
Problematik verscharft sich durch den Umstand, dass hier legale Handlungen von Btirgem,
fiir die zunachst die Unschuldsvermutung zu gelten hat, ins „Fadenla*euz" staatlicher
Grundrechtseingriffe geraten. Es sind vor allem die verdachtsunabhangigen Ermittlungsmethoden, beispielsweise die sogenannte „Rasterfahndung", die im Zentrum liberaler Kritik
stehen. Diverse Skandale und Pannen der Geheimdienstarbeit trugen dazu bei, dass in den
1990er Jahren immer wieder einzelne Politiker forderten, die Verfassungsschutzbehorden
abzuschaffen, zumindest aber stark in ihren Aufgaben und Befiignissen zu beschneiden.
Seit dem 11. September 2001 - und mehr noch seitdem es in europaischen Hauptstadten zu
verheerenden Anschlagen kam - geht die Diskussion in die gegenlaufige Richtung. Im
Vordergrund steht nunmehr die Frage, wie der Verfassungsschutz effektiver zur praventiven Bekampfung islamistischer Terroristen und Extremisten beitragen kann:
„Die Konzeption der Attentate [...] ftihrte der Politik vor Augen, dass die Polizeibehorden, denen primar die Zustandigkeit fur die Terrorismusbekampfung in der Bundesrepublik obliegt,
dem neuen Phanomen kaum Herr werden konnen [...] Die „Schlafer" von Hamburg [...] haben
ein unauffalliges, friedliches Leben innerhalb der Bundesrepublik gefiihrt. Sie waren weit davon
entfemt, als Risikoquelle oder gar als polizei- oder ordnungsrechtlicher Storer in Erscheinung zu
treten. Die Informationssammlung und -analyse im Vorfeld der polizeirechtlichen Auffalligkeit
gewinnt auf dieser Tatsachengrundlage erheblich an Bedeutung."^^^
' ' Ebd., S. 283.
^^ Vgl. American Institute for Contemporary German Studies AICGS (Hrsg.), Oliver Lepsius, The Relationship
Between Security And Civil Liberties In The Federal Republic Of Germany After September 11, Washington
D.C. 2002, S. 7.
^^ Beispiele sind insbesondere die Prozesse gegen Abdelghani Mzoudi und Mounir al Motassedeq, die in beiden
Fallen zur Freiheit in hohem MaBe tatverdachtiger und geMirlicher Islamisten fuhrten, vgl. u.a. „Freispruch
Mzoudis bestatigt", in: Frankftirter Allgemeine Zeitung vom 10. Juni 2005, S. 1.
'°° Schmalenbach, Administrativer Verfassungsschutz: Biirger unter Beobachtung, S. 418.

112

Der Bundestag hat deshalb mit dem „Terrorismusbekampfungsgesetz" vom 9. Januar 2002
die Vorfeldverlagerung weiter in Richtung Prevention gestarkt. Mit auf flinf Jahre befristeten Anderungen in funfzehn, die Befugnisse der Nachrichtendienste regulierenden Bundesgesetzen wurden die giiltigen Grenzen des vorbeugenden Verfassungsschutzes verschoben.""
Nicht aufgehoben indes sind die rechtlichen Schranken nachrichtendienstlicher Tatigkeit. Seit langem bestehende rechtliche Probleme gewinnen an Brisanz, weil „der klassische
Konflikt zwischen staatlichen Sicherheitsversprechen und Abwehrrechten eine neue Dimension [bekommt]."^^^ Dies gilt etwa fiir die unterdessen vom BVerfG stark eingeschrankte Rasterfahndung und andere MaBnahmen, die sich ohne konkreten Anfangsverdacht gegen eine Anzahl von Btirgem richten, auf die bestimmte Kriterien zutreffen, die
nach Einschatzung der Sicherheitsbehorden Rtickschliisse auf eine eventuelle verfassungsfeindliche Betatigung zulassen. Nicht minder problematisch aus Sicht vieler Kritiker ist die
mit den Anti-Terrorismus-Gesetzen beschlossene Ausweitung der Uberwachung des Kapital-, Reise- und Postverkehrs sowie der Telekommunikation. Die geheimdienstliche Beobachtung von Moscheen oder die Videoiiberwachung gefahrdeter urbaner Raume ist besonders umstritten. Im Kern geht es um die Frage, inwieweit solche MaBnahmen gegen das
1983 vom BVerfG etablierte „Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung" verstoBen. Erwachsen aus jenem Anspriiche, wie der Staat den praventiven Verfassungsschutz zu
organisieren hat?
Viele Verfassungsrechtler lehnen die ausgeweiteten MaBnahmen des vorgelagerten
Verfassungsschutzes ab, weil sie vor allem „GeschUtzte, nicht potentielle Storer" trafen und
dabei der Sicherheit willen in ihre Freiheitsrechte eingriffen.^^^ Fiir Christoph Gusy etwa ist
die notwendige Giiterabwagung kaum mehr moglich; selbst die Gerichte konnten den Betroffenen oft nicht helfen, etwa wenn sie erst nachtraglich von einer bereits abgeschlossenen AbhormaBnahme in Kenntnis gesetzt wiirden. AuBerdem blieben den Gerichten oftmals verfahrensrelevante Informationen unzuganglich. Er sieht - wie Denninger und andere
- in der Verlagerung hin zur Prevention eine bedenkliche Starkung der Exekutive gegentiber der Judikative, mithin eine Aushohlung der Rechtsstaatlichkeit.^^"^ Diese Argumentation iibersieht, dass der Rechtsschutz der Betroffenen nicht nur ex post, sondem auch ex ante
gewahrleistet wird. Die strengen Regeln des sogenannten „Artikel 10-Gesetzes" und die
Kontrolle ihrer Einhaltung durch ausdifferenzierte administrative, justizielle und politische
Kontrollmechanismen garantieren Rechtsstaatlichkeit. Tatsachlich hat die Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts - vor wie nach dem 11. September 2001, z.B. mit dem
Urteil zum sogenannten „GroBen Lauschangriff - einen recht weitgehenden Schutzbereich
defmiert, der nicht nur die Intimsphare des Betroffenen, sondem auch sein offentliches
Wirken und sachliche Daten, z.B. zum Stromverbrauch, umfasst.^^^ Solange die Sicherheitsbehorden innerhalb der vom Gesetzgeber bzw. dem Bundesverfassungsgericht definierten Schranken operieren, handeln sie verfassungsgemaB. Dies gilt fiir die Wohnraumuberwachung ebenso wie fiir die tJberwachung verdachtiger Organisationen bzw. ihrer
Mitglieder.
''' Ebd.
^' ^^ Vgl. GlaeBner, Sicherheit und Freiheit, S. 13.
Christoph Gusy, GeheimdienstHche Aufklarung und Grundrechtsschutz , in: Aus Politik und Zeitgeschichte,
Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, B 44/2004, S. 14-20, hier S. 17.
'"^Ebd.
^^^ Vgl. Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant (II), S. 71.

113

Fraglich ist allerdings, ob sich die bisher giiltige Grenzziehung aufrechterhalten lassen
wird. Bestes Beispiel hierflir ist das „Trennungsgebot" zwischen Polizei und Nachrichtendiensten. Es geht auf die schrecklichen Erfahrungen mit dem Staatsterror des Reichssicherheitshauptamts, insbesondere der „Gestapo" zurlick. Ursprtinglich entwickelt als Gegenmodell zum „integrierten Geheimdienst" mit exekutiven Befugnissen, wurde das Trennungsgebot in den letzten Jahrzehnten inhaltlich aufgeladen.^^^ So sieht das Bundesverfassungsschutzgesetz nicht mehr nur eine Befugnistrennung vor, sondem zugleich ein „informationelles Trennungsgebot im Sinne des Verbots eines unbegrenzten Datentransfers".*^^ Der
behauptete Verfassungsrang dieser Prinzipien, die im Behordenalltag aus praktischen Notwendigkeiten heraus langst unterlaufen werden, ist jedoch nur zum Teil gegeben. Er lasst
sich nicht aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung herleiten. Allerdings
ist die Trennung von Uberwachung und Vollzug aus rechtsstaatlichen Grunden geboten; da
die Geheimdienste geheim arbeiten miissen, konnen sie nur in beschrankten MaBe gerichtlicher Kontrolle unterliegen.^^^ Zwar lieBe sich eine Kontrolle fiir all die Szenarien etablieren, in denen der Geheimdienst - wie etwa das US-amerikanische F.B.I. - exekutiv tatig
wird. In der Praxis diirfte damit jedoch weder der geheimdienstlichen, noch der polizeilichen Aufgabenerfiillung gedient sein. Die organisatorische Trennung scheint damit aus
verschiedenen Grunden weiterhin angebracht. Voraussetzung dafiir ist indes, dass sich
Zusammenarbeit und Informationsaustausch zwischen beiden Sparten des administrativen
Verfassungsschutzes vom rechtlichen Storfall zum selbstverstandlichen Normalfall entwickeln. Die Einrichtung des gemeinsamen „Terrorismus-Abwehrzentrums" der Sicherheitsbehorden in Berlin durch Bundesinnenminister Schily ist em deutliches Indiz dafur, dass
sich die praktische Anwendung des „Trennungsgebotes" in diesem Geiste wandeln wird.
Wie viele der angesprochenen Fragen zeigt das letzte Beispiel: die normativen Grenzen der Bekampfung des islamistischen Terrorismus und Extremismus sind im Fluss. Einerseits bleiben die der Staatsphilosophie der Bundesrepublik entsprechenden Beschrankungen und Kontrollen staatlichen Handelns erhalten - gerade wenn es um den Schutz
personlicher Freiheitsrechte geht. Auch die von vomherein als voriibergehende Autorisierungen gedachten „Anti-Terrorismus-Pakete" hebeln die zahlreichen Gegengewichte zur
„wehrhaflen Demokratie" nicht aus. Jeder der drei normativen Grundlagen fur BekampfungsmaBnahmen stehen Schranken gegeniiber, die im nicht immer eintretenden Idealfall
fur einen Ausgleich der Giiter Freiheit und Sicherheit sorgen. Insbesondere im Bereich der
Pravention defmiert das BVerfG die giiltigen Spielraume. Anders verhalt es sich in der
Abwehr konkreter Gefahren. Angesichts der Aussicht auf Hunderte oder Tausende Opfer
verkehrt sich der Grundsatz „in dubio pro libertate" bei der Gefahrenabwehr aus verantwortungsethischen Griinden in sein Gegenteil. Aber: In Deutschland kann sich der Gesetzgeber
schon des Schutzes der MenschenwUrde wegen nicht auf die „schiefe Ebene" rechtlich
legitimierten Zwanges begeben. Damit wtirde nicht nur die Legalitat, sondem auch die
Legitimitat der Bekampfung islamistischer Terroristen und Extremisten untergraben. Sie
muss sich innerhalb des skizzierten, sich weiterentwickelnden normativen Rahmens bewegen. Denn: „this is how we distinguish ourselves from the terrorists themselves."^^^
^"^ Vgl. Schmalenbach, Administrativer Verfassungsschutz: Burger unter Beobachtung, S. 432.
'^' Ebd., S. 432-433.
'^^ Ebd., S. 436.
'^^ Aharon Barak, A Judge on Judging: The Role of a Supreme Court in a Democracy, in: Harvard Law Review
116(2002)1,8. 16-162, hierS. 151.

114

Wie weit jedoch dieses normative Fundament der BekampfUng von Terrorismus und
Extremismus tragt, wird weiterhin nicht nur von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, sondem auch der politischen Willensbildung abhangen. Denn in welcher
Weise verfassungskonforme Eingriffsinstrumente in der Praxis zum Einsatz kommen, ist realistisch betrachtet - nicht unerheblich der jeweiligen Haltung politischer Entscheidungstrager sowie der Macher der (ver)offentlich(t)en Meinung geschuldet.^^^ Jene wiederum
sind, in gewissem MaBe zumindest, gepragt von den Ereignissen - seien es Enthtillungen
tiber den Missbrauch staatlicher Befugnisse in der Terrorismusbekampfiing^*^ oder sei es
der Schock tiber grausame Anschlage wie in Madrid 2004 und London 2005. So ist, alien
Bemiihungen einer prazisen Bestimmung der normativen Grundlagen zum Trotz, zwar der
normative Rahmen der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus erkennbar. Es ist jedoch nicht moglich, fiir jede Einzelfrage und jeden Einzelfall a priori TAX
bestimmen, ob sich das in der MaBnahmenanalyse festgestellte oder vom Autor vorgeschlagene staatliche Handeb noch innerhalb oder doch schon auBerhalb des verfassungsmaBigen Bereichs bewegt. Das demokratische Dilemma bleibt bestehen, weil sich mit den
von bestimmten terroristischen Akteuren ausgehenden Gefahren auch die Relation zu den
eingesetzten Gegenmitteln verandert, deren VerhaltnismaBigkeit also stark vom Kontext,
vom jeweiligen Fall abhangt.

6. Normative Schlussfolgerungen fiir die Analyse von Terrorismusbekampfung
Welche Schlussfolgerungen lassen sich trotz bzw. wegen dieser Unwagbarkeiten fur die
Analyse von BekampfimgsmaBnahmen Ziehen - insbesondere fiir die Suche nach strategischen Empfehlungen? Auf den ersten Blick verheiBt der Anspruch einer strategischen Analyse die bequeme Option, solche Fragen als dem Feld der Taktik zugehorig einzuordnen
und damit aus dem Arbeitsprogramm der Studie auszusortieren. Diese Argumentation wiirde allerdings verkennen, wie erheblich sich grundrechtsbeschrankende oder gar -schadliche
MaBnahmen auf die Wahmehmung von Legitimitat oder Illegitimitat der beiden Konfliktparteien - hier das von Terroristen angegriffene Gemeinwesen, dort ein Personenverband,
der mit Terrorismus politische Ziele erreichen will - auswirken.^^^ Auch eine strategische
Studie muss deshalb eine schliissige Antwort geben, in dem sie normative Schlussfolgerungen zieht, wie sich das demokratische Dilemma der Terrorismusbekampfung wenn nicht
beseitigen, so doch moglichst sorgsam beriicksichtigen und begrenzen lieBe. Allerdings,
das hat die Auseinandersetzung mit rechtlichen Schranken und Problemen gezeigt, konnen
diese Schlussfolgerungen nur recht allgemeinen Charakter haben - was mit der Absicht des
Autors korrespondiert, strategische und nicht taktische Empfehlungen zu erarbeiten.
*^° So auch die zentrale Erkenntnis des Verfassungsrechtlers Oliver Lepsius, der nach einer Studie des Verhaltnisses von Sicherheit und Burgerrechten in der Bundesrepublik den Schlussel fiir die Fortentwicklung des Rechts in
der politischen Debatte sieht, vgl. Lepsius, The Relationship Between Security And Civil Liberties In The Federal
Republic Of Germany After September 11, S. 22-26.
'*' Gewiss haben beispielsweise die Enthtillungen von Vorgangen im US-Lager ,Guantanamo Bay' profiinde
Wirkungen auf die politische Debatte in der Bundesrepublik - besonders wenn sich deutsche Dienste an diesen
Praktiken beteiligt haben sollten. Auch die Folter-Debatte im Zuge des Falls ,Daschner' blieb wahrscheinlich nicht
ohne Nachhall in der Diskussion daruber, wie weit der Staat bei der Abwehr von Gefahren im konkreten Fall
gehen darf und soil.
"^ Fur die bislang stringenteste Darstellung dieses Zusammenhangs siehe Paul Wilkinson, Terrorism Versus
Democracy. The Liberal State Response, London 2000, hier insbesondere S. 23f. und 218£

115

a) Einbeziehung grundrechtneutraler Bekdmpfungsmajinahmen
Eine erste grundsatzliche Schlussfolgerung betrifft die Analyse bisheriger BekampfiingsmaBnahmen und die Suche nach Optimierungsmoglichkeiten gleichermaBen: die in der
Einleitung bereits mit einem erweiterten Sicherheitsbegriff begrtindete Einbeziehung von
Politikbereichen, die im klassischen Verstandnis nicht zum Feld der Sicherheitspolitik zahlen. Sie ist nicht nur notwendig, um den interdisziplinaren Phanomenen „Terrorismus" und
„Terrorismusbekampfung" gerecht zu werden. Es macht gerade normativ Sinn, Aspekte
und Instrumente wie Entwicklungshilfe und Zivilschutz mit einzubeziehen - handelt es sich
doch um Bereiche, in denen eine Bekampfiing terroristischer Gefahren moghch ist, ohne in
die Grundrechte moglicher Betroffener einzugreifen. FreiHch besteht auch bei solchen
MaBnahmen die Gefahr, dass sie Rechte Dritter in Mitleidenschaft Ziehen. So konnen (und
sollen) etwa entwicklungspolitische MaBnahmen traditionelle Wirtschaftsstrukturen verandem - zwangslaufig auf Kosten bisheriger Profiteure. Solche Rechtseingriffe stehen allerdings in einem recht angemessenen Verhaltnis zu ihrem (erwarteten) Ertrag fiir den Schutz
hoherrangiger Rechtsgiiter - insbesondere dem Schutz des Lebens. Und sie stellen im Vergleich zu repressiven MaBnahmen, z.B. polizeilicher oder militarischer Natur, eindeutig
eine relativ geringe Beeintrachtigung moglicher Betroffener dar. Es ist damit, nicht zuletzt
aus normativen Griinden, angebracht, in der Auseinandersetzung mit dem Intemationalen
Islamistischen Terrorismus wann immer moglich solche Konzepte einzubeziehen, die mit
geringen oder keinen Grundrechtseingriffen einhergehen.
b) Sachliche Abwdgung zu schiitzender Rechtsgiiter
Das Bemtihen, die Relation zwischen den im Kontext der Terrorismusbekampfung tangierten Rechtsgiitem sachlich abzuwagen, ist nicht nur eine dem Rechtsstaat eigene Herangehensweise, sondem auch essentiell ftir eine erfolgreiche Terrorismusbekampfung. Die abstrakte, sachliche Gtiterabwagung, wie sie implizit jedem Gesetz und jedem Verwaltungsakt
zugrunde liegen sollte, ist grundlegend flir einen sachlichen Umgang mit dem demokratischen Dilemma der Terrorismusbekampfong. Das Adjektiv sollte dabei im doppelten Wortsinn gelten, also im Sinne einer stringenten Abwagung nach inhaltlichen Kriterien wie auch
im Stil der Debatte. Es ist dem Erhalt der betroffenen Rechtsgiiter nicht zutraglich, wenn
die Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus heruntergespielt oder dramatisiert werden. Ebenso schadlich ist die Damonisierung dosierter Grundrechtseingriffe als
existentielle Gefahrdung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Um Ubertreibungen in
die eine oder andere Richtung zu vermeiden, bietet sich eine von nachvollziehbaren Kriterien geleitete Diskussion dariiber an, welche Grundrechte und Rechtsgiiter im Kollisionsfall
wie zueinander abzuwagen sind - was zugleich die Annahme impliziert, das kein Recht p^r
se uneinschrankbar ist. Kaum jemand wird bestreiten wollen, dass dem Recht auf Leben ein
hoherer Rang zukommt als vielen weiteren essentiellen Rechtsgiitem. Je enger die sachliche Beziehung eines Gmndrechtseingriffs zu diesem gmndlegenden Recht des Menschen
ist, desto eher wird jener als verhaltnismaBig gelten konnen. Je geringer umgekehrt ein
Gmndrechtseingriff ausfallt - etwa weil er wie im Fall der Rasterfahndung flir die ganz
iiberwiegende Zahl der Betroffenen folgenlos bleibt oder wie eine intensive Personenkontrolle am Flughafen nur eine Unbequemlichkeit mit sich bringt -, desto weniger eng muss
die Bindung an das Schutzgut ausfallen. Das LFbermaBverbot gebietet dabei zugleich.

116

Grundrechtseingriffe auf die geringstmogliche Zahl von Menschen zu beschranken. Es ist
deshalb eher im Sinne des Schutzes der Rechtsguter, beispielsweise mit einer Wohnraumiiberwachung tief in die Grundrechte weniger Verdachtiger einzugreifen, als durch alternative tJberwachungsmaBnahmen das gesamte Wohnumfeld der Verdachtigen in Mitleidenschaft zu Ziehen. Dieser Logik einer sachlichen Abwagung sollte die Analyse Rechnung
tragen.
c) Temp or ale Abwagung zu schutzender Rechtsguter
Das Beispiel der Wohnraumiiberwachung zeigt iiberdies deutlich, dass die Abwagung zwischen den zu schiitzenden Rechtsgiitem nicht streng gegenwartsbezogen sein sollte. Gemeint ist damit die im Prinzip der Vorfeldverlagerung normierte Uberlegung, dass eine
verfassungsfeindliche Tatigkeit die Wahrscheinlichkeit kiinftiger Straftaten in einer Weise
erhoht, dass ein preventives Vorgehen der Sicherheitsbehorden nicht nur erlaubt, sondem
sogar geboten ist. Dies fuhrt einerseits - wie von vielen Juristen kritisiert - in einen „Praventionsstaat", der aktiv wird, bevor der Burger eine Straftat begeht. Andererseits erhoht
diese Logik erheblich die Chance der Sicherheitsbehorden, katastrophale Anschlage zu
verhindem, also das Recht auf Leben einer moglicherweise sehr hohen Zahl an Betroffenen
zu schtitzen. Trotz aller Probleme macht eine temporale Abwagung von Rechtsgutem im
engen Kontext der Gefahrenabwehr folglich hochgradig Sinn; sie ist deshalb auch verhaltnismaBig, wie das Beispiel des „fmalen Rettungsschusses" zeigt. Hatten beispielsweise die
deutschen Behorden fruher damit begonnen, gegen islamistische Zellen an den Universitaten und Hochschulen der Bundesrepublik zu ermitteln - oder die Hinweise des USamerikanischen FBI auf eine Zelle in Hamburg zum Anlass fur intensive tJberwachungsmaBnahmen genommen -, waren die Anschlage des 11. September 2001 mit groBerer
Wahrscheinlichkeit zu verhindem gewesen.^^^ Ftir die Ermittlungsarbeit ist daher ebenfalls
eine starker temporale Giiterabwagung gefragt, auch wenn sie - der Risiken fur demokratische Werte und der Unwagbarkeiten einer damit j a vorzunehmenden „Zukunftskalkulation"
wegen - sicherlich schwer und im Einzelfall zu entscheiden ist.^^"^
d) Rechtsstaatliche Autorisierung grundrechttangierender Bekampfungsmafinahmen
Dieses Abwagen, also die Entscheidung Uber die Giiltigkeit rechtsstaatlicher Prinzipien bis
hin zu Eingriffen in das Recht auf Leben, sollte nicht dem sich in einer akuten Notsituation
befmdlichen Beamten einer Sicherheitsbehorde uberlassen werden. Nicht, well jenen nicht
zu trauen ware oder andere ideologische Vorbehalte gegen eine subsidiare Entscheidungsfmdung sprechen wUrden, sondem aus pragmatischen Grtinden. Selbst Alan Dershowitz,
der fur eine erhebliche Einschrankung von Gmndrechten im „Ticking Bomb TerroristSzenario" eintritt, fordert eine Autorisiemng jedweden Gmndrechtseingriffs durch Gerichte. Andemfalls wiirden in der „Hitze des Gefechts" problematische Entscheidungen getrof-

^^^ So zumindest die Untersuchungsergebnisse der ,,9/11-Commission" zur Hamburger Zelle, vgl. National Commission On Terrorist Attacks Upon the United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report, New York 2004, S.
160-169.
""^ Hier zeigt sich, wie wichtig eine differenzierende Analyse der von terroristischen Akteuren ausgehenden Gefahren auch und gerade aus normativen Grtinden ist.

117

fen.^^^ Zur rechtsstaatlichen Autorisierung von Grundrechtseingriffen kaim und darf es in
einer Demokratie keine Alternative geben. Andemfalls ware missbrauchlichen Eingriffen in
die biirgerlichen Freiheitsrechte Tiir und Tor geoffiiet, wtxrde die Legitimitat des demokratischen Staates untergraben. Bezieht man den Gedanken der temporalen Giiterabwagung in
diese Logik mit ein, ergibt sich ein starker Imperativ daftir, nicht nur das Handeln der Sicherheitsbehorden in der Gegenwart auf eine verlassliche und kontrollierbare rechtliche
Grundlage zu stellen. Fiir die Zukunft gilt es Vorsorge zu treffen, damit im Fall eines groBeren Anschlags unter genau definierten Bedingungen auBerordentliche MaBnahmen angeordnet werden konnen, ohne die rechtsstaatliche Kontrolle zu gefahrden. Eben dieser Logik
folgt die bundesdeutsche Notstandsgesetzgebung. Eine strategische Analyse wird nicht
umhin kommen zu priifen, ob sie dem Anspruch geniigt, einerseits die Handlungsfahigkeit
des Staates zum Wohl seiner Btirger zu sichem ohne andererseits deren Rechte tibermaBig
einzuschranken.
e) Evaluierung und Kontrolle grundrechttanglerender Bekdmpfungsmafinahmen
Gesetze und AusfiihrungsmaBnahmen zu iiberprufen ist keine einmalige Aufgabe der demokratischen Institutionen. Urn der „dritten Gefahr" entgegenzuwirken, ist es notwendig,
grundrechtagierende BekampfungsmaBnahmen regelmaBig demokratischen Gremien zur
Diskussion und zur Entscheidung vorzulegen. Diese im angloamerikanischen Raum ubliche, mit dem Begriff der „Sunset Clause" beschriebene Praxis sollte auch im deutschen
Recht fur all jene BekampfungsmaBnahmen gelten, die sich beeintrachtigend auf Grundrechte auswirken. Die beiden bisher verabschiedeten „Anti-Terrorismus-Pakete" folgten aus
gutem Grund genau dieser Logik. Demokratische Kontrolle lasst sich jedoch auch in die
Durchfiihrung von BekampfungsmaBnahmen einbauen. So spricht etwa nichts dagegen,
dem britischen Beispiel folgend die Ausweitung der Videoiiberwachung im offentlichen
Raum durch ein gewahltes Biirgergremium demokratisch zu kontrollieren und damit zu
legitimieren.
f) Ausgleichsmafinahmenfur grundrechttanglerende BekampfungsmaBnahmen
Flankierende MaBnahmen konnen dariiber hmaus nicht nur der demokratischen Kontrolle
von BekampfungsmaBnahmen dienen, sondem durch eine Art Ausgleich einen Beitrag zur
Rehabilitierung der Betroffenen leisten. Damit wtirde zugleich ein wesentlicher Beitrag zur
Legitimierung staatlicher BekampfungsmaBnahmen geleistet. Praktische Beispiele oder
Vorschlage dafiir gibt es viele. Am bedeutendsten ist wohl das Recht der freien MeinungsauBerung, well es nicht nur die Moglichkeit zur Kritik am Handeln des Staates einraumt,
sondem vermittelt durch die offentliche Meinung auch demokratische Teilhabe am politischen Prozess ermoglicht. So kann sich etwa eine islamistische Organisation gegen die
Beurteilung durch ein Verfassungsschutzamt offentlich zur Wehr setzen. Sie ist nicht genotigt, die Einschatzung des Amts im offentlichen Raum unwidersprochen hinzunehmen.
Ebenso raumt die Rechtsstaatlichkeit Organisationen wie Individuen zahlreiche Moglichkeiten ein, staatliche BekampfungsmaBnahmen gerichtlich iiberprufen zu lassen, und damit
"^ Vgl. Alan M. Dershowitz, The Case for Pre-Empting Terror, Vortrag auf der 5. Intemationalen Konferenz des
International Policy Center for Counterterrorism, Herzlyia (Israel) am 14. September 2005 (transkribierte Audioaufiiahme).

118

zumindest zu verzogem. Das sich tiber Jahre hinziehende Verfahren zur Auslieferung des
„Kalifen von Koln", Metin Kaplan, ist bestes Beispiel dafUr, welch groBe Moglichkeiten
das deutsche Rechtssystem Betroffenen selbst in derart eindeutigen Fallen bietet. Auch
gegeniiber Gruppen, z.B. in Deutschland lebenden Muslimen, konnen AusgleichsmaBnahmen einer Eskalation entgegenwirken und zum innergesellschaftlichen Frieden beitragen.
g) Differenzierende, nicht diskriminierende Anwendung aufBetroffene
Das Beispiel islamistischer Organisationen zeigt: All diese Schlussfolgerungen sollten nicht
nur fur den Personenkreis Anwendung finden, der als Burger der Bundesrepublik Deutschland Trager von Grundrechten ist. Die mit einem Aufenthaltsrecht in Deutschland lebenden
Nicht-Deutschen, nach deutschem Recht operierenden Organisationen und selbst die in
anderen Staaten lebenden Betroffenen von BekampfiingsmaBnahmen der Bundesrepublik
sollten - soweit moglich - nach denselben Prinzipien behandelt werden. Denn erstens wiegen die GrUnde gegen ubermaBige Eingriffe in Rechtsgiiter so schwer, dass sie universelle
Giiltigkeit besitzen. Zweitens ist es ja gerade die Absicht islamistischer Extremisten und
Terroristen, in ihrer Bezugsgruppe Hass und Verachtung zu schtiren. Eben jener Radikalisierung wiirde mit echter oder gefuhlter Diskriminierung in die Hande gespielt. Es gilt sie
folglich wann nur immer moglich zu vermeiden, nachvollziehbar als gerechtfertige Ungleichbehandlung ungleicher Umstande zu legitimieren oder durch ausgleichende MaBnahmen zu berichtigen. Differenzieren sollten staatliche BekampfiingsmaBnahmen dagegen
zwischen Personen, die sich durch extremistische Aktivitaten gegen die Rechts- und Werteordnung der Bundesrepublik stellen, und solchen, die in Ausiibung ihres Glaubens lediglich religiose Ziele verfolgen. Zentral daftir ist die Unterscheidung zwischen Islam und
Islamismus, zwischen Religion und Ideologic.
Zusammengenommen ergeben diese normativen Schlussfolgerungen einen Auftrag,
bei der Analyse von BekampfiingsmaBnahmen neben den Gefahren des Terrorismus die
grundrechtlichen Folgewirkungen staatlichen Handelns als MaBstab anzulegen. Dies gilt
erst recht ftr die Erarbeitung eigener Empfehlungen. Auch wenn der normative Rahmen im
Fluss ist, geben die Schlussfolgerungen einen normativen Erwartungshorizont flir Optimierungsvorschlage vor. Allerdings ist er nur ein Teil des BewertungsmaBstabs; er soil die
VerhaltnismaBigkeit der Politikempfehlungen sichem, ohne jene schon im vorhinein en
detail zu determinieren. Diesen, in Politikfeldanalysen klassischen Fehler, vermeidet die
Methodik, indem sie die ZweckmaBigkeit von BekampfiingsmaBnahmen zum primaren
MaBstab macht. Damit ist nicht einer Nachrangigkeit des Rechts das Wort geredet. Der
Zweck heiligt nicht die Mittel. Die Methodik der Arbeit fi^agt indes zuerst nach der
ZweckmaBigkeit staatlichen Handelns und legt dann an zweckmaBig erscheinende Optimierungsmoglichkeiten den MaBstab der RechtmaBigkeit an. Es sollen nur verhaltnismaBige
Empfehlungen ausgesprochen werden.

7. Zusammenfassung
Der Normativitat von Forschungsgegenstand und Fragestellung wegen ist es notwendig, die
normativen Grundlagen der Bekampfiing des islamistischen Terrorismus und Extremismus
durch die Bundesrepublik Deutschland zu problematisieren. Drei unabhangig voneinander

119

gtiltige, einander verstarkende Grundlagen bilden den normativen Rahmen aller BekampfungsmaBnahmen: (1) die grundrechtlichen Schutzpflichten der Staatsorgane, die Burger
der Bundesrepublik vor Grundrechtsverletzungen sowie vor Gefahren fur Leben und Eigentum zu schtitzen; (2) die Anforderungen des Grundgesetzes, Sicherheit und Fortbestand des
demokratischen Verfassungsstaates zu schtitzen; (3) die intemationalen Verpflichtungen
der Bundesrepublik, wie sie aus volkerrechtlichen Vertragen und Beschlussen intemationaler Institutionen (hier v. a. der VN, EU und NATO) resultieren und insbesondere als Reaktion auf die Anschlage des 11. September 2001 entstanden sind. Diesen weitreichenden normativen Grundlagen stehen rechtliche Schranken gegeniiber, die nicht immer eine klare
verfassungsrechtliche Bewertung von BekampfungsmaBnahmen zulassen. In einigen Problemfallen sind die Grenzen der VerhaltnismaBigkeit nur gerichtlich zu klaren, was sich
problematisch auf die Rechtsklarheit in der Auseinandersetzung mit islamistischen Akteuren auswirkt.
Obwohl deshalb keine konkreten Aussagen iiber die VerfassungsmaBigkeit aller in
dieser Studie analysierten und entwickelten BekampftingsmaBnahmen moglich sind, ist ein
breiter Rahmen der VerfassungsmaBigkeit gegeben. Als „wehrhafte Demokratie" halt die
grundgesetzliche Ordnung ein differenzierendes, schlagkraftiges, aber auch von rechtlichen
Schranken eingehegtes Instrumentarium bereit. Da die Diskussion jener Schranken indes
keine letzten Antworten auf die Frage der RechtmaBigkeit liefert, ist es notwendig, grundsatzliche normative Schlussfolgerungen zu ziehen, wie mit der Frage der VerhaltnismaBigkeit bei der Analyse von BekampfungsmaBnahmen und vor allem bei der Suche nach Optimierungsmoglichkeiten umgegangen werden sollte:

Normative Schlussfolgerungen filr die Analyse von Terrorismusbekdmpfung
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Einbeziehung grundrechtneutraler BekampfungsmaBnahmen
Sachliche Abwagung zu schtitzender Rechtsgtiter
Temporale Abwagung zu schtitzender Rechtsgtiter
Rechtsstaatliche Autorisierung grundrechttangierender BekampfungsmaBnahmen
Evaluierung und Kontrolle grundrechttangierender BekampftingsmaBnahmen
AusgleichsmaBnahmen fiir grundrechttangierende BekampfungsmaBnahmen
Differenzierende, nicht diskriminierende Anwendung auf Betroffene

Abbildung 2:

Normative Schlussfolgerungen ftir die Analyse von
Terrorismusbekampfung; Quelle: Eigene Darstellung

Im Verbund mit den Gefahrenmerkmalen des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
bilden diese Schlussfolgerungen einen Inhalt wie Grenzen der VerhaltnismaBigkeit skizzierenden normativen Rahmen. Dieser ist bei Werturteilen tiber die von Deutschland ergriffenen BekampfungsmaBnahmen zu berticksichtigen; er bildet das normative und damit letztlich ethische Fundament der Suche nach besseren Losungen in der Auseinandersetzung mit
dem Intemationalen Islamistischen Terrorismus.

120

IV. Terrorismusbekampfung - vom Begriff zum
Analyseinstrument

1. Methodische Anforderungen an die Analyse von Terrorismusbekampfung
Die weitgefacherten normativen Grundlagen der Terrorismusbekampfung korrespondieren
mit einer weit tiber das „klassische" sicherheitspolitische Instrumentarium hinausreichenden Vielfalt moglicher BekampfungsmaBnahmen. Terrorismus ist das Musterbeispiel fur
eine Sicherheitsbedrohung, die sich nicht aus dem relativ linearen und konventionellen
Interagieren staatlicher Akteure, sondem aus dem Zusammenspiel verschiedener politischer, okonomischer, technologischer, sozialer und sogar kultureller Faktoren erklaren
lasst. Daraus ergibt sich eine zentrale methodische Anforderung an die Analyse von Terrorismusbekampfung: Es gilt, sowohl diesen Aspekten des Phanomens „Terrorismus" Rechnung zu tragen, als auch alle theoretisch denkbaren Instrumente der Terrorismusbekampfung zu beriicksichtigen. Andemfalls wtirden Ergebnisse zu Gunsten oder Ungunsten der
einen oder anderen Art und Weise von Bekampfung verfalscht. Deshalb basiert die Studie
mit ihrem in der Einleitung entwickelten, breiten Verstandnis von Terrorismusbekampfung
auf dem „erweiterten Sicherheitsbegriff. Indes muss auch die spezifische Methode zur
Analyse des Bekampfungsansatzes der Bundesrepublik die Vielfalt wichtiger Aspekte und
Instrumente abbilden.
Notwendig ist also eine umfassende Systematik, mit der sich alle wesentlichen MaBnahmen erfassen und analysieren lassen. Die Frage nach den Starken und Schwachen des
deutschen Bekampfungsansatzes zieht zweitens eine weitere methodische Anforderung
nach sich: das Untersuchungskonzept muss Schlussfolgerungen auf aussagefahige Charakteristika des Bekampfungsansatzes ermoglichen. Soil die Methode drittens tibertragbar und
fiir weiterfxihrende Forschungen anwendbar sein - z.B. um den Vergleich zwischen Staaten
und den Transfer erfolgreicher Bekampfungskonzepte zu ermoglichen - muss die Systematik zudem drittens verschiedenen Fallbeispielen und Akteuren gerecht werden.

2. Ansatzpunkte und Ansatze der Terrorismusbekampfung
Auf der Suche nach einem Analysekonzept, das all diese Anforderungen erfullt, empfiehlt
sich als erstes ein Blick auf einschlagige Fachliteratur zu Ansatzen der Terrorismusbekampfung.^ Nur ein verhaltnismaBig kleiner Teil zielt darauf, die breite Vielfalt von MaBnahmen
und Herangehensweisen zu erfassen. Die meisten Arbeiten setzen an einzelnen, als besonders wichtig wahrgenommenen Merkmalen und Gefahren von Terrorismus an und formulieren eine Antwort, die sich uberwiegend auf diesen Ansatzpunkt beschrankt.^ Zwar erful' Ziel ist dabei nicht eine hier nicht zu leistende Diskussion der VerOffentlichungen, sondem die relevanten, unterschiedlichen Herangehensweisen darzustellen.
^ Das erklart sich zum Teil aus der notwendigen wissenschaftlichen Spezialisierung, oftmals aber auch aus der
Position gegentiber einem emotional diskutierten Mittel der Terrorismusbekampfung, dessen Fiir und Wider dann
argumentiert wird.

121

len sie die Anforderung eines umfassenden Herangehens nicht; sie helfen jedoch, die Vielfalt wesentlicher Aspekte zu konkretisieren und zu einem Analysekonzept zu gelangen, das
brauchbare Antworten auf die forschungsleitenden Fragen dieser Studie verspricht.
a) Terroristische Akteure
Terroristische Akteure und Strukturen bilden den direktesten Ansatzpunkt fur BekampfungsmaBnahmen. Terrorismusbekampfung nach dem Akteursprinzip soil mit den Akteuren
deren Bedrohungspotential beseitigen bzw. durch die von einem entschlossenen Handeln
ausgehende Signalwirkung kiinftige Tater abschrecken und terroristischen Straftaten vorbeugen.^ Die meisten der fruhen Publikationen iiber die Niederschlagung von Aufstanden,
Guerilla-Operationen und terroristischen Kampagnen konzentrieren sich ganz uberwiegend
auf diesen Aspekt."^ Auch heute sehen einige Autoren in einem akteurszentrierten Ansatz
den wichtigsten, einige sogar den einzig moglichen Weg einer sich effektiv gegen konkrete
Gefahren richtenden Terrorismusbekampfung.^
Angesichts der Komplexitat und Dynamik terroristischer Strukturen eroffiiet sich ein
breites Spektrum moglicher MaBnahmen; es reicht von der Delegitimierung terroristischer
Akteure Uber die Beobachtung extremistischer Sympathisanten bis zu polizeilichen und
militarischen MaBnahmen gegen Akteure und ihre Infrastruktur. Je nach Schwerpunktsetzung zeigen sich deshalb zwischen verschiedenen akteurszentrierten Bekampfungsansatzen
Unterschiede, z.B. zwischen einem eher praventiven oder einem eher repressiven Bekampfungsverstandnis. Da viele MaBnahmen zugleich repressiv und praventiv wirken, ist indes
die Einordnung nach dem Kriterium praventiv/repressiv nicht immer stichhaltig. Das Beispiel der Delegitimierung terroristischer Akteure, deren Adressat ja die Bezugsgruppe ist
und nicht der terroristische Akteur selbst, ist typisch fur ein bei alien Ansatzen wiederkehrendes Dilemma: MaBnahmen sind oft nicht eindeutig einer Kategorie zuordenbar.
Folglich bedarf es einer Systematik, die eine mehrfache Zuordnung zu mehreren charakterisierenden Kategorien erlaubt. Wahrend diese Problematik wegen der hohen Interdependenz unterschiedlicher Teilaspekte durch keine Analysemethode vollig aufzuheben sein
diirfte, offenbart eine ausschlieBlich akteurszentrierte Analyse eine weitere wichtige
Schwache: Es konnen keinesfalls alle wesentlichen MaBnahmen erfasst werden, da jene
sich nicht unbedingt auf den Akteur selbst, sondem auch oder ausschlieBlich auf den Kontext beziehen. Umgekehrt kann ein akteurszentrierter Bekampfungsansatz inhaltlich so breit
gefachert sein, dass die „Akteurszentriertheit" kein hinreichend aussagekraftiges Kriterium
darstellt, mit dem sich der Bekampftingsansatz eines Staates beschreiben lieBe. Die Kategorie „Akteur" ist deshalb ohne Erganzungen ungeeignet, alle relevanten MaBnahmen zu

^ Als Verfechter eines akteurszentrierten Vorgehens schreibt der Jurist Alan M. Dershowitz repressiven MaBnahmen erhebliche prSventive Wirkungen zu, vgl. Alan M. Dershowitz, Why Terrorism Works, New Haven 2002. Ftir
eine umfassende Ubersicht „klassischer" Ansatze der Akteursbekampfung siehe James D. Kiras, Terrorism And
Irregular Warfare, in: John Baylis/James J. Wirtz (Hrsg.), Strategy in the Contemporary World, Oxford 2002, S.
208-234.
^ Eine umfassende Ubersicht „klassischer" Ansatze der Akteursbekampfung fmdet sich bei James D. Kiras, der
zugleich die von Samuel B. Griffith entwickelte Trias von Lokalisierung der Bedrohung, Isolierung der Akteure
und AuslOschung der Akteure als wesentliches Konzept hervorhebt, vgl. Kiras, Terrorism And Irregular Warfare,
S.221.
^ Interessantestes Beispiel ist der ehemalige CIA-Analytiker Michael Scheuer, vgl. ders., Imperial Hubris. Why
The West Is Losing The War On Terror, Washington D.C. 2004.

122

erfassen und einen als Handlungsmuster verstandenen Bekampfiingsansatz zu charakterisieren.
b) Ursachen und Triebkrdfte
Wie wenig eine ausschlieBlich auf Akteure konzentrierte Analyse der Problematik gerecht
wiirde, zeigt allein schon die Debatte tiber Ursachen des islamistischen Terrorismus. Dabei
polarisieren unterschiedliche Auffassungen, was iiberhaupt als „Ursache" von Terrorismus
gelten kann. Die normative Auslegung des Begriffs impliziert je nach Gebrauch bewusst
Oder unbewusst eine Schuldfrage, die oftmals vereinfachend auf Tater, die Gesellschaft
Oder vielfaltige weitere Faktoren (z.B. Religion als entrationalisierende Kraft) projiziert
wird. Angebrachter scheint ein empirisches Ursachenverstandnis, das Entwicklungsprozesse kausal ausleuchtet - ohne indes die Tater oder andere Akteure von Verantwortung freizusprechen.^
Ob man besser von Ursachen oder Triebkraften sprechen sollte, ist eine Frage der Beziehung zwischen der gewaltfordemden Bedingung und der Anwendung terroristischer
Gewalt. Wo sie nur mittelbar eintritt, etwa weil Armut zwar keine extremistische Ideologic
verursacht, aber extremistischen Organisationen die Rekrutierung von Aktivisten erleichtert, ist der Begriff „Triebkrafte" angemessener. Als Ursachen und Triebkrafte klassifizieren Autoren indes so unterschiedliche Phanomene wie die religiosen und psychologischen
Wurzehi von Hass und Zerstorungswut/ die okonomischen Rahmenbedingungen^ und die
politischen Aspirationen der Tater.^ Es handelt sich also um hochst unterschiedliche, auf
unterschiedlichen Ebenen angesiedelte Phanomene. Als „klassische Gegenmittel" gelten
Entwicklungshilfe, Krisen- und Konfliktpravention oder Bemuhungen um politische Aufklarung und Dialog.
Der Konjunktur und Vielfalt von Forderungen nach Ursachenbekampfung steht eine
Reihe von Experten kritisch gegeniiber. Die Griinde dafiir sind vielschichtig. Viele - besonders im angloamerikanischen Raum - kritisieren die Armutshypothese als Verkurzung
und verweisen auf die politischen Missstande in der islamisch gepragten Welt als eigentliche Wurzel des Konflikts.^^ Andere zweifeln die Erfolgsaussicht von Ursachenbekampfiing
an, weil sie Terrorismus und andere asymmetrische Bedrohungen als Konsequenz systemischer Veranderungen - und damit der „Natur" bewaffheter Konflikte - begreifen.^^
Unabhangig davon, in welchem MaBe nun einzehie Ursachen tatsachlich Terrorismus
„versursachen" und die jeweiligen „Gegenmittel" Erfolg versprechen, gilt: MaBnahmen zur
Beseitigung von Ursachen (direkte kausale Zusammenhange) und Triebkraften (Rahmenbedingungen, die Terrorismus fordem oder erleichtem) mtissen in einer umfassenden Systematik enthalten sein. Wiederum reicht indes die groBe Bandbreite konkurrierender Ursachenbeschreibungen und GegenmaBnahmen nicht aus, um einzig mit dem Ansatz der „Ursachenbekampfiing" staatliches Handeln analysieren oder charakterisieren zu konnen.
^ Vgl. Pfahl-Traughber, Islamismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 55.
^ Vgl. u.a. Walter Reich (Hrsg.), Origins of Terrorism, New Haven 1990.
^ Vgl. u.a. Michael Mousseau, Market Civilization and its Clash with Terror, in: International Security 27 (2002),
Heft 3, S. 5-29.
^ Vgl. Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York 2002.
^^ Vgl. u.a. Barry Rubin, The Real Roots of Arab Anti-Americanism, in: Foreign Affairs, 81 (2002) 6, S. 73-85.
^* Vgl. Martin van Creveld, The Transformation of War, New York 1991, weniger deterministisch Herfried Mtinkler. Die neuen Kriege, Reinbek bei Hamburg 2002.

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c) Verwundbarkeit undAbwehrfdhigkeit
Ein dritter Ansatzpunkt, der - wie angesichts des AusmaBes der Anschlage des 11. Septembers 2001 nicht anders zu erwarten - vor allem in den USA Beachtung findet, ist derjenige der Anschlage und ihrer Konsequenzen. Unter dem Begriff „Homeland Security"
verbinden sich diverse Konzepte und MaBnahmen zur Verringerung der Verwundbarkeit
des Nationalstaates und zur Verbesserung der Abwehrfahigkeit von Staat und Gesellschaft.
Den Stellenwert dieses Ansatzes unterstreicht am Beispiel der USA eine eigenstandige,
noch vor der „National Strategy To Combat Terrorism" ^^ verabschiedete „National Strategy
for Homeland Security"^^. Als erstes offizielles Dokument dieser Art entwickelt es vom
Ansatzpunkt der Verwundbarkeit aus einen strategischen Ansatz der Terrorismusbekampfung, der, neben der Reduzierung von Verwundbarkeit und Verbesserung der Reaktionsfahigkeit auf terroristische Anschlage, zusatzlich MaBnahmen vorsieht, um Anschlage zu
verhindem. Sie reicht damit weit liber den „eigentlichen" Ansatzpunkt des Schutzes von
Staat und Gesellschaft hinaus.
Dies gilt erst Recht fur diverse Veroffentlichungen aus US-amerikanischen Universitaten und Think Tanks. Die besondere Verwundbarkeit der USA wird hier nicht nur als Anlass gesehen, jene zu reduzieren - etwa durch neue SchutzmaBnahmen oder eine bessere
Organisation der Sicherheitsinstitutionen. Dariiber hinaus leiten einige Autoren aus dem
Schutzimperativ die Notwendigkeit militarischer Praventivschlage gegen unkalkulierbare
Risikostaaten ab.^"^ Sie sprechen sich damit fiir offensive MaBnahmen aus, wie sie eigentlich fiir akteursorientierte Bekampfiingskonzepte pragend sind. Wichtigste Variante ist die
praventive Entwaffhung von Staaten, die gegen Proliferationsbestimmungen verstoBen.
Dieser mittlerweile als „Praventivkrieg-Strategie" hochst emotional diskutierte Bekampfimgsansatz wurde mit der „National Security Strategy" der USA von 2002 offiziell; seit
dem Irak-Krieg im Friihjahr 2003 ist sie pragend fiir die US-amerikanische AuBen- und
Sicherheitspolitik.
Unabhangig von der politischen Bewertung offenbart sich damit ein bereits aus der
Nuklearstrategie-Debatte bekanntes Paradoxon: Offensive Mittel konnen defensiv, defensive Mittel offensiv wirken. Selbst ein scheinbar auf defensive MaBnahmen beschrankter,
klar abgrenzbarer Bekampfiingsansatz beinhaltet offensive Komponenten - und sprengt so
sein begriffliches Korsett. Damit taugt das „Homeland Security"-Konzept fiir sich genommen ebenfalls nicht zur prazisen Charakterisierung eines Bekampfimgsansatzes. Der
Nachweis, dass der Ansatz der „Verwundbarkeit und Abwehrfahigkeit" im Bekampfiingsansatz der Bundesrepublik Anwendung findet, ist ohne erganzende Untersuchungsschritte
weder umfassend noch spezifisch genug.
d) Umfassende Systematiken
Diese „klassischen", aus unterschiedlichen Ansatzpunkten hergeleiteten Konzepte erfassen
also weder das Problem der Terrorismusbekampfimg noch die in der politischen Wirklich'^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, Washington D.C. 2003.
^^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy for Homeland Security, Washington D.C. 2002.
^^ Vgl. u.a. Richard H. Shultz/Andreas Vogt, The Real Intelligence Failure on 9/11 and the Case for a Doctrine of
Striking First, in: Russel D. Howard/Reid L. Sawyer (Hrsg), Terrorism and Counterterrorism. Understanding The
New Security Environment, Guilford 2002, S. 367-390.

124

keit zu beobachtenden BekampfungsmaBnahmen in ihrer Gesamtheit.^^ AuBerdem sind sie
nicht gentigend aussagekraftig, was den Schwerpunkt des jeweiligen Ansatzes betrifft. Nur
eine alle drei Ansatzpunkte integrierende Systematik erlaubt es, den Bekampflingsansatz
des jeweiligen staatlichen Akteurs inhaltlich zu bestimmen. Zwei der bestehenden Forschungskonzeptionen lassen ein solches Vorgehen vermuten und konnten eventuell als
Vorbild dienen: Umfassende Strategie-Konzepte der Terrorismusbekampfung und auf umfassende Darstellung zielende empirische Arbeiten.
Eine Vermischung beider Konzepte pragt die - vergleichsweise tibersichtliche, von
Praktikem und politischen Akteuren dominierte - deutsche Literatur zum Themenkomplex
Terrorismusbekampfung. Um weitgehende Abdeckung bemiiht, diskutieren wenige Sammelbande Teilaspekte, Einzelansatze und einzelne Instrumente. Das Fehlen einer gemeinsamen Forschungskonzeption drtickt sich aus in einem geringen Grad an Formalisierung
von Begriffen und dem Fehlen einer fur die hier beabsichtigte Forschung relevanten umfassenden Systematik. ^^ Lediglich in der Studie „Deutschlands Beitrag zur intemationalen
Terrorismusbekampfung" von Peter Roell fmden sich bisher Ansatze einer Systematisierung, die aber nur wenig uber eine Mischung aus Chronologie und Beschreibung der eingesetzten Mittel hinausreichen.^^ Ahnliches gilt ftir die Debatte in GroBbritannien. Auch dominiert in den bisherigen Studien eine Mischung theoretischer und empirischer Forschungskonzepte, die jedoch allesamt kaum einen Beitrag zur Systematisierung von BekampfungsmaBnahmen leisten.^^ Unter den wenigen systematisierenden Arbeiten sticht die
Analyse der BekampfungsmaBnahmen in ausgewahlten europaischen Staaten durch das
Beratungsinstitut „RAND Europe" hervor.^^ Sie typologisiert entlang der prozessorientierten Kriterien „Herausforderungen, MaBnahmen, Akteure, Phasen und Fortschritt" und liefert so einen systematischen tjberblick ausgewahlter Aspekte, nicht aber eine umfassende
Systematisierung von BekampfungsmaBnahmen im hier beabsichtigten Sinne.
Bieten umfassende strategische Konzepte eine bessere Grundlage? Sie markieren nur
einen sehr kleinen Teil der zum Thema erschienenen Veroffentlichungen. Zu den wichtigsten zahlt „Terrorism and U.S. Foreign Policy" von Paul R. Pillar. Nach einer Analyse der
terroristischen Bedrohung kommt er zu der nicht unbedingt uberraschenden Schlussfolgerung:
„No single approach makes an effective counterterrorist policy. The policy must have several
elements. "^°
Konsequenterweise formuliert Pillar daraufhin eine Bekampfiingsstrategie, die alle bisher
erlauterten Konzepte vereint, jedoch SchutzmaBnahmen relativ gering gewichtet und dafiir
einen Schwerpunkt auf die Beeinflussung der Fahigkeiten und Intentionen der terroristi'^ Viele der Veroffentlichungen beabsichtigen dies auch nicht, sondem leisten fur den jeweiligen Teilbereich oder
Ansatz eine in die Tiefe gehende Analyse. Der Zuschnitt der Veroffentlichungen ist deshalb nicht notwendigerweise ein Defizit, sondem haufig die konsequente Umsetzung einer Fragestellung. Bei einem groBen Teil der
Veroffentlichungen erfolgt die Wahl dieses Zuschnitts jedoch aus Ablehnung anderer Bekampfungsansatze.
'^ Vgl. beispielhaft Kai Hirschmann/Christian Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien
und Handlungserfordemisse in Deutschland, Berlin 2003.
'^ Vgl. Peter Roell, Deutschlands Beitrag zur intemationalen Terrorismusbekampfung, in: Hirschmann/Leggemann
(Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus, S. 125-142.
^^ Vgl. u.a. Lawrence Freedman, Superterrorism - Policy Responses, Boston/Oxford 2002.
^^ Vgl. RAND Europe (Hrsg.), Quick scan of post 9/11 national counter-terrorism policymaking and implementation in selected European countries, MR 1590, Leiden 2002.
^" Vgl. Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, Washington D.C. 2001, S. 36.

125

schen Akteure legt. Fiir die Umsetzung der unterschiedlichen Konzeptbausteine skizziert er
zielorientierte Strategien, die einerseits Systematik in die Diskussion bringen, aufgrund der
Schwerpunktsetzung (AuBenpolitik) jedoch unvollstandig bleiben. Dies gilt mehr noch ftir
die ganz tiberwiegende Zahl aller bisher erschienenen theoretischen Konzepte. Viele greifen den Gedanken einer Systematisierung auf, ohne jedoch eine umfassende, differenzierende und konsistente Systematik zu etablieren.^^ Manche Autoren sehen ihre Aufgabe
iiberdies mehr in der ideologischen Rechtfertigung umstrittener Bekampfungspraktiken als
in der systematisierenden Konzeption einer Strategie.^^
Dieser Anspruch sollte, mehr noch als fiir publizistische Veroffentlichungen, fiir offizielle Strategiedokumente gelten, sind sie doch die Grundlage eines systematischen Vorgehens - Oder auch nicht. Leider hat die Bundesrepublik bisher keine offizielle Strategic veroffentlicht; dennoch lassen sich Ruckschltisse aus der Antwort der Bundesregierung auf
eine „Kleine Anfi-age" der CDU/CSU-Bundestagsfi-aktion ziehen. Um Darlegung „konzeptioneller Festlegungen" gebeten, bekennt sich die Bundesregierung zu einer breit angelegten, innere und auBere, direkte und indirekte Gefahren verringemden „Anti-TerrorismusPolitik":
„Ziel der Strategic der Bundesregierung zur Bekampfung des internationalen Terrorismus ist es,
die Gefahrdung deutscher Staatsangehoriger im In-und Ausland sowie die Gefahrdung deutscher
Interessen so weit wie moglich zu verringem und den Terrorismus als Gefahrdung der inneren
Sicherheit Deutschlands und des internationalen Friedens auszuschalten."^^
Der Umsetzung dienen fiinf Strategien, von denen vier operativer und eine organisatorischer Natur sind. Zusammen decken sie die drei oben behandelten Ansatze ab - Ursachen,
Akteure, Verwundbarkeit und Abwehrfahigkeit - ohne jedoch ihr Zusammenwirken schltissig zu erlautem,^'* Bisweilen geraten in der Darstellung die Ebenen staatlichen Handelns
durcheinander, werden operative mit organisatorischen Aspekten, Strategien, Ziele und
Mittel vermengt. Wesentlich stringenter, im Sinne einer trennscharfen Strukturierung und
Formulierung, ist - es mag fiir europaische Ohren tiberraschend klingen - die im Marz
2003 veroffentlichte „National Strategy To Combat Terrorism" der USA.^^ Steht die USA
nicht zu Unrecht wegen eines unausgewogenen, von militarischen Mitteln dominierten
Bekampfiingsansatzes in der Kritik, bietet das offizielle Grundsatzdokument eine differenzierende Darstellung der verfolgten Ziele und der korrespondierenden - auch nichtmilitarischen - Strategien. Wie das „halboffizielle" deutsche Strategiedokument, bemtiht
sich die amerikanische Bekampfiingsstrategie um einen umfassenden Ansatz, der alien drei
Ansatzpunkten gerecht wird. MaBnahmen gegen Ursachen und Triebkrafte stehen gleichwertig neben solchen gegen Akteure und Unterstutzer. Dem „Heimatschutz" kommt beson-

^^ Vgl. u.a. Philip B. Heyman, Dealing with Terrorism: An Overview, in: International Security, 27 (2001/2002) 3,
S. 24-38; Dershowitz, Why Terrorism Works; Ashton B. Carter, The Architecture of Government in the Face of
Terrorism, in: Russel D. Howard/Reid L. Sawyer (Hrsg), Terrorism and Counterterrorism. Understanding The
New Security Environment, Guilford 2002, S. 428-442; Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy. The
Liberal State Response, Portland 2000.
^^ Vgl. beispielhaft David Frum/Richard Perle, An End to Evil. How to Win the War on Terror, New York 2003.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/3142 vom 14. Mai 2004, Antwort der Bundesregierung auf die
Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion der CDU/CSU, Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfung des
Terrorismus, Berlin 2004, S. 2.
' ' Ebd., S. 3-6.
^^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, Washington D.C. 2003.

126

dere Bedeutung zu.^^ Diese „4D Strategy" (Defeat, Deny, Diminish, Defend) stellt sinnvolle Beztige zwischen Zielen, Strategien und Mitteln der Umsetzung her.
Obgleich die der Wissenschaft eigene Skepsis angebracht ist, was die Aussagekraft
beider Strategie-Dokumente fur die poHtische Praxis angeht: Zumindest die US-Strategie
entwirft eine mehrere Ansatze und Ebenen integrierende Systematik. Sie reicht in Breite
und Tiefe zwar nicht aus, um die Gesamtheit wesentlicher MaBnahmen zu erfassen. Ihre
Kategorien - Ziele und Strategien - eignen sich jedoch als logische Grundpfeiler einer
umfassenden Systematik zur Analyse des von einem Nationalstaat verfolgten Bekampfungsansatzes. Aus methodischen wie normativen Griinden ist allerdings strikt darauf zu
achten, dass die Untersuchungssystematik nicht auf die im deutschen oder USamerikanischen Strategiedokument enthaltenen Einzelaspekte beschrankt bleibt. So lieBe
sich zwar in einer MaBnahmenanalyse die Relation von Zielsetzung und Umsetzung iiberpriifen, nicht aber die Charakteristik des faktischen Ansatzes in Relation zu moglichen
Ansatzen. Um einen tautologischen Ringschluss zu vermeiden, gilt es, die gesamte Palette
wichtiger MaBnahmen zu einer Systematik zu verdichten.

3. Dimensionen der Terrorismusbekampfung
Die Vermengung bzw. Verkniipfung verschiedener Aspekte und Ebenen in den beiden
Strategiedokumenten kommt nicht von Ungefahr. Nicht nur inhaltliche und strukturelle
Aspekte der Terrorismusbekampfung, auch die logischen Ebenen staatlichen Handelns
komplizieren die Materie und stellen Akteure wie Analytiker vor Schwierigkeiten. Ahnlich
der politischen Sphare diskutiert die Wissenschaft vordringlich uber Mittel der Terrorismusbekampfung bzw. deren Auswirkungen - mit Argumenten ftir und wider den Einsatz
militarischer Mittel, die Starkung der Geheimdienste, den Einsatz der Bundeswehr im Inneren oder die Verscharfung von Sicherheitsbestimmungen im Auslanderrecht. Eine Strategiedebatte, in der systematisch mogliche Strategien der Terrorismusbekampfting sowie die
Erreichbarkeit postulierter Ziele erortert wUrden, fmdet bisher kaum statt. Dies gilt selbst
ftir Veroffentlichungen, deren Herausgeber eben jene Debatte ftir notwendig halten.^^
Die Griinde ftir den Debattenverlauf sind vielschichtig. Bestimmt hemmen ideologische Pragungen den Erkenntnisprozess. Vertretem aller „Lager" fehlt zudem oftmals der
Blick fur die unterschiedlichen Dimensionen der Problematik. Gemeint ist die klare Unterscheidung zwischen inhaltlichen, logischen und strukturellen Aspekten. Ohne sie ist der
Vielschichtigkeit und Komplexitat von Terrorismusbekampfting nicht beizukommen, weder
als Akteur noch als Analyst. Eine Systematik, die nur auf die inhaltliche Dimension abhebt,
bleibt zwangslaufig oberflachlich. Alle politisch geschickten Akteure behaupten, eine „Gesamtstrategie" zu verfolgen. Um zu einer Systematik zu gelangen, welche die zweite Anforderung erftillt - namlich RtickschlUsse auf aussagefahige Charakteristika des Bekampftingsansatzes zu erlauben - ist anhand der unterschiedlichen Dimensionen von Terrorismusbekampfung der Ordnungsrahmen bestimmen, in dem sich die zu analysierende Politik
bewegt.

' ' Ebd., S. 24-28.
^^ Vgl. hierzu insbesondere Kai Hirschmann/Christian Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus.
Strategien und Handlungserfordemisse in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2003.

127

a) Inhaltliche und temporale Dimension
Am wichtigsten, da grundlegend fur alle weiteren Uberlegungen, ist die inhaltliche Dimension. Sie umfasst alle inhaltlichen Aspekte; im Kontext der Terrorismusbekampfung also
die Frage, welche Ansatzpunkte es fur BekampfungsmaBnahmen gibt. Mit Ursachen und
Triebkraften, Akteuren und Strukturen sowie den Anschlagen und ihren Konsequenzen sind
alle drei Ansatzpunkte und die mit ihnen korrespondierenden Bekampfungsansatze genannt
und - siehe oben - ausfiihrlich erlautert.
Die Anordnung m dieser Reihenfolge ist nicht zufallig. Sie drtickt eine weitere Dimension aus, die in der Politik mit ihren kurzfristigen Erwartungs- und Handlungshorizonten
oft vemachlassigt wird: die temporale Dimension. Die Reihung spiegelt den Entwicklungszyklus terroristischer Gefahren wieder. Dieser beginnt mit der Entstehung eines politischen
Organismus, der extremistische Ziele mit Gewalt verfolgt. Dafur mag es nicht unbedingt
legitime Griinde geben; meist jedoch berufen sich Extremisten und Terroristen auf als misslich, ungerecht oder inakzeptabel empfiindene Zustande. Eskaliert der Konflikt in einer
Weise, dass ftmktionsfahige Strukturen entstehen, innerhalb derer extremistische und terroristische Akteure agieren konnen, kommt der demokratische Staat nicht umhin, Akteure
und Strukturen zu bekampfen. Ein drittes Stadium der Gefahr ist erreicht, wenn die Konsequenzen der von Terroristen angewendeten Gewalt (oder Gewaltdrohung) so gravierend
sind, dass sie besondere MaBnahmen erfordem, um die Verwundbarkeit eines Staates und
einer Gesellschaft zu reduzieren und ihre Abwehrfahigkeit zu starken. Je friiher Sicherheitspolitik in diesen Entwicklungszyklus - der nicht linear, sondem zirkular verlauft eingreift, desto geringer sind die von BekampftmgsmaBnahmen verursachten Kosten. Geht
es im ersten Stadium darum, einer Eskalation vorzubeugen, betreffen die GegenmaBnahmen im zweiten Stadium bereits die btirgerlichen Freiheitsrechte. Im dritten Stadium gilt es
die Zahl der Menschen, die Opfer terroristischer Gewalt oder der Durchsetzung terroristischer Forderungen werden, zu begrenzen. Hier entstehen die hochsten Kosten, denn es
drohen nicht langer nur einige wenige, sondem hunderte (Bali, Madrid) oder gar tausende
Opfer (New York).
Fiir den Ordnungsrahmen bedeutet dies letztlich, dass in der inhaltlichen die temporale
Dimension immer mitzudenken ist. Ihr Zusammenwirken vermag Hinweise darauf zu geben, fiir welches Stadium des Entwicklungszyklus terroristischer Gefahren staatliche GegenmaBnahmen in welchem MaBe sinnvoll sind. Davon hangt viel ab, miissen demokratische Staaten ja nicht nur materielle Prioritaten setzen, sondem jede Einschrankung biirgerlicher Rechte sorgsam normativ abwagen. Wie staatliches Handeln in der Praxis aussehen
kann, hangt indes stark von zwei weiteren Dimensionen ab.
b) Logische Dimension
Damit ein Ordnungsrahmen zur Analyse von Terrorismusbekampfung niitzlich sein kann,
muss er zweitens die logischen Ebenen staatlichen Handelns voneinander unterscheiden
und zueinander in Beziehung setzen: Mittel, Ziele und Strategien der Terrorismusbekampfiing. Wie bemerkt, dreht sich die Debatte oft um das Fiir und Wider unterschiedlicher
Mittel; zugunsten welcher hoheren Ziele sie eingesetzt werden sollen, geht meist unter.
Problematisch ist dies deshalb, well ohne das Ineinandergreifen der Ebenen keine stringente, zwecktaugliche Politik moglich ist. So wie Sozialwissenschaftler zur Methode der

128

„Zweck-Mittel-Analyse" greifen und Juristen der VerhaltnismaBigkeitspriifung die „MittelZweck-Relation" zu Grunde legen, gilt es bei der Analyse von Terrorismusbekampfung
folglich die Ebene der Mittel mit der Ebene der Ziele zu verkntipfen.^^
Das logische Bindeglied zwischen beiden ist die mittlere Ebene, der in der Terrorismusbekampfung eingesetzten Strategien. Als „Anwendung von Mitteln zur Erreichung
festgelegter Ziele"^^ wirken Strategien gleichsam als „logischer Transmissionsriemen"
zwischen beiden Ebenen. Weniger abstrakt formuliert: Jede MaBnahme der Terrorismusbekampfung setzt ein Mittel der Terrorismusbekampfung (z.B. Entwicklungshilfe, einen
Bundeswehr-Einsatz, Sicherheitsbestimmungen in Atomanlagen oder das Auslanderrecht)
zur Umsetzung einer Strategic ein, um so eines oder mehrere Ziele zu erreichen. Eine Systematik, die heiB diskutierte BekampfungsmaBnahmen in den jeweiligen strategischen Kontext einordnet, konnte einen wichtigen Beitrag leisten: Als inhaltlich umfassende und logisch stimmige Ordnung bote sie eine die Diskussion strukturierende Grundlage, die
zugleich Emotionalisierung und Politisierung maBigen helfen konnte.
c) Strukturelle Dimension
SchlieBlich gilt es bei alledem, die strukturelle Dimension zu beachten, also operative von
organisatorischen Aspekten zu unterscheiden. In dem MaBe, in dem der Internationale Islamistische Terrorismus als neuer Konflikttyp staatliche Sicherheitspolitik vor neue Herausforderungen stellt, stehen die etablierten Sicherheitsstrukturen unter Anpassungsdruck.
Das Phanomen erodiert in vielerlei Hinsicht bisher gultige, sicherheitspolitische Grenzen,
ob zwischen nationaler und intemationaler Sicherheit, „Innerer" und „AuBerer" Sicherheit,
Verbrechen oder Kriegshandlung, Kriminalitat oder politischer Betatigung.^^
Wie die Bedrohungsanalyse zeigt, spielen tiberdies viele Faktoren eine Rolle, die wie z.B. die Integration von Muslimen in die westliche demokratische Gesellschaft - kaum
vom Staat allem, sondem nur mit Unterstiitzung gesellschaftlicher Krafle zu regeln sind.
Die Antwort des Staates auf die Privatisierung von Gewalt wird kaum erfolgreich sein,
wenn sie nicht selbst in Teilen auf private Akteure setzt. Die Konsequenz all dieser Grenzverschiebungen ist, dass die Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus in
beinahe alien inhaltlichen Aspekten nicht nur operative, sondem auch organisatorische
MaBnahmen impliziert. Dieser Tatsache - wie sie die Einfiihrung eines neuen „Ministeriums fur Heimatschutz" in den USA oder erste institutionelle Reformversuche in Deutschland eindrucksvoll dokumentieren - muss der zu skizzierende Ordnungsrahmen Rechnung
tragen. Nur so kann er dem Phanomen in alien Dimensionen gerecht werden.

^^ Erhard Denninger halt die Mittel-Zweck-Relation nicht fur anwendbar, „weil die Gefahr zwar existent, hinsichtlich ihrer Modalitaten aber v5llig unbekannt ist" (vgl. Erhard Denninger, Freiheit durch Sicherheit. Anmerkungen
zum Terrorismusbekampfiingsgesetz", in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung „Das
Parlament", B 10-11/2002, S. 22.). Die vom intemationalen islamistischen Terrorismus ausgehenden Gefahren
lassen sich aber wohl - wie in der Bedrohungsanalyse geschehen - anhand der Variablen Akteure, Ideologic,
Bezugsgruppe und Rahmenbedingungen als Gefahrenmerkmale analysieren und operationalisieren.
^^ Vgl. David C. Harmon, Terrorism Today, Portland 2000, S. 44.
^^ Vgl. ausfuhrlich Carter, The Architecture of Government in the Face of Terrorism, S.428-431.

129

d) Ein Dimensionen-Modell der Terrorismusbekdmpfung als Ordnungsrahmen
Alle vier Dimensionen zusammengenommen ergeben einen Ordnungsrahmen, mit dessen
Hilfe jede einzelne MaBnahme der Terrorismusbekampfung anhand der Dimensionen zugeordnet, analysiert und erklart werden kann:

/

"

'

A
/

:

/

Ziele

Strategien

1/

Mittel
/

Abbildung 3:

.../

i

\

1 '^''

!

Ursachen &
Triebkrafte

Akteure &
Strukturen

Anschlage &
Konsequenzen

oj'iiynisatorisch

r

Dimensionen-Modell der Terrorismusbekampfung; Quelle: Eigene
Darstellung.

Die x-Achse des Wiirfels stellt die inhaltliche und die temporale Dimension dar. Hier liefie
sich beispielsweise die Bekampfung okonomischer und politischer Ursachen klar im ersten
Drittel verorten. Anhand der drei logischen Ebenen (y-Achse) konnte man dann prazisieren,
welches Mittel (z.B. Entwicklungshilfe) zur Umsetzung welcher Strategic (z.B. Verbesserung der Lebensbedingungen in islamischen Landem) mit welchem Ziel (z.B. Beseitigung
von Ursachen und Triebkraften) eingesetzt wird. Geht es dabei nur um cine operative MaBnahme, lieBe sich die strukturelle Dimension (z-Achse) ausblenden. Wahrscheinlich wtirde
man allerdings auch ftir diese MaBnahme feststellen, dass organisatorische Aspekte eine
nicht minder wichtige Rolle spielen als operative (z.B. die Einbindung des Bundesministeriums fiir wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in sicherheitspolitische
Entscheidungsgremien wie den „Bundessicherheitsrat").
Diese dreidimensionalen Darstellung macht die Komplexitat von Terrorismusbekampfung mit all ihren Dimensionen, Ebenen und Aspekten sichtbar und begreiflich. Eben dies

130

ist der notwendige erste Schritt auf dem Weg zu einer Systematik, welche die bestehende
Komplexitat ausreichend reduziert und auf den Forschungsgegenstand anwendbar ist. Sie
wird nun entwickelt, indem die logischen Ebenen mit den inhaltlichen Aspekten so in Bezug gesetzt werden, dass sich anwendbare und aussagekraftige analytische Kategorien ergeben.

4. Ziele der Terrorismusbekampfung
Die Ziele der Terrorismusbekampfung markieren die oberste logische Ebene, den Zweck
des Handelns, an dem sich alles weitere ausrichtet. Samtliche BekampfungsmaBnahmen
eines Staates lassen sich jeweils einem Ziel, in vielen Fallen auch mehreren Zielen zuordnen. So entsteht ein Muster verfolgter Ziele, das den Bekampfiingsansatz in gewissem Grade charakterisiert. Was aber sind diese Ziele und woraus leiten sie sich ab? Oberstes Ziel
aller Sicherheitspolitik ist es, die Sicherheit der Biirger und der offentlichen Ordnung zu
gewahrleisten oder wiederherzustellen. Unterhalb dieser Metaebene bilden vier Ziele den
hochsten Bezugspunkt aller wesentlichen BekampfungsmaBnahmen. Sie leiten sich aus den
drei moglichen Ansatzpunkten der Terrorismusbekampfung ab. Mit ihnen verbinden sich
jeweils spezifische Bekampfungsansatze. Aus der Gewichtung der mit den BekampfungsmaBnahmen verfolgten Ziele lasst sich deshalb in gewissem MaBe eine Gewichtung im
Regierungshandehi erkennen.
a) Verhinderung von Anschldgen
Das offensichtlichste Ziel von Terrorismusbekampfung ist, terroristische Anschlage zu
verhindem. Es ist stark auf terroristische Akteure bezogen und impliziert einen akteursorientierten Ansatz, der jedoch mittelbar das Ziel beinhaltet, die Konsequenzen terroristischer
Gewaltanwendung zu begrenzen. Die Art und Weise, wie Terroristen Gewalt anwenden, ist
indes von verschiedenen Faktoren abhangig. Denkbar ist deshalb der Versuch, mit diesen
Faktoren - z.B. der UnterstUtzung der Bezugsgruppe - das Handehi von Terroristen zu
beeinflussen. Das Ziel der Verhinderung von Anschlagen kann also auch durch indirekte,
nicht akteursorientierte, auf die Bezugsgruppe, die Ideologic oder die Rahmenbedingungen
bezogene MaBnahmen verfolgt werden. Es macht Sinn, sie in der MaBnahmenanalyse nicht
nur unter dem jeweiligen hauptsachlichen Zweck - z.B. der Schwachung terroristischer
Akteure - zu analysieren, sondem auch daraufhin, welchen Beitrag sie zur Verhinderung
von Anschlagen leisten. Es klingt trivial, ist aber wichtig: Die auf den ersten Blick wenig
trennscharfe Mehrfachzuordnung ist praziser als die methodisch verlockende, kunstliche
Verengung auf einen Zweck.
b) Begrenzung und Bewdltigung der Konsequenzen terroristischer Anschlage
Die Konsequenzen terroristischer Anschlage zu begrenzen und moglichst effektiv zu bewaltigen, stellt ein zweites Ziel von Terrorismusbekampfung dar. Es fmdet sich unter der
Uberschrift „Die Bevolkerung schiitzen, versorgen und die Verwundbarkeit des Landes

131

reduzieren" ^^ in der „inoffiziellen", dem Bundestag vorgelegten Anti-Terror-Strategie der
Bundesregierung:
^Absolute Sicherheit und absoluten Schutz vor Anschlagen kann es nicht geben. Ziel der Bundesregierung ist es daher auch, vorzusorgen und das Risiko sowie die Folgen moglicher Anschlage weitestgehend zu reduzieren." ^^
Die USA widmen diesem - haufig mit dem Terminus „Homeland Security" assoziierten
Ziel - nicht nur ein eigenes strategisches Konzept,^^ sondem mit dem „Department of Homeland Security" sogar ein federfuhrend mit der Umsetzung betrautes Ministerium. Das
Ziel der Begrenzung und Bewaltigung der Konsequenzen von Anschlagen kann sowohl
MaBnahmen im Vorfeld terroristischer Aktionen umfassen - z.B. zum Schutz vor Anschlagen mit hoher Zerstorungswirkung - als auch MaBnahmen, die deren direkte und indirekte
Folgen fur die Opfer reduzieren sollen. Je nach Art und Schwere des jeweiligen Anschlages
fallen in diese Zielkategorie zudem MaBnahmen, die den indirekten Konsequenzen fiir
nicht direkt betroffene Opfer, beispielsweise dem Zusammenbrechen wichtiger Infrastruktur und den okonomischen Folgen, entgegen wirken sollen. Klassische Beispiele sind Sicherheitsgarantien oder offentliche Btirgschaflen fur besonders betroffene Branchen und
Untemehmen, z.B. Fluggesellschaften.
c) Schwdchung und Beseitigung terroristischer und extremistischer Strukturen
Eine ahnliche Bandbreite, aber deutlichere Konzentration auf terroristische Akteure als
Trager der Bedrohung, kennzeichnet ein weiteres mogliches Ziel der Terrorismusbekampfung: die Schwachung und Beseitigung terroristischer und extremistischer Strukturen. Die
Bundesregierung spricht vom Ziel „Terroristische Strukturen zerstoren - hoher Fahndungsund Ermittlungsdruck".^"^ Wahrend das Ziel, die gegnerischen Akteure zu schwachen, die
eher praventiven Mittel umfasst, impliziert die „Beseitigung" oder „Zerstorung" der Strukturen eine breite Palette von MaBnahmen, mit denen terroristische Organisationen aufgelost, zumindest aber ihre Handlungsfahigkeit moglichst we it eingeschrankt werden sollen.
Darunter fallen strafrechtliche ebenso wie polizeiliche, nachrichtendienstliche oder militarische Mittel. Noch breiter wird das Feld moglicher MaBnahmen im Hinblick auf extremistische Unterstiitzungsstrukturen, die oft entscheidend fur die Handlungsfahigkeit einer terroristischen Organisation sind. Insbesondere in der Bundesrepublik mit ihrer wehrhaften
Demokratie und dem Prinzip des vorgelagerten Verfassungsschutzes ist die Palette breit.
Sie reicht von nachrichtendienstlichen und polizeilichen MaBnahmen iiber Formen des
Dialogs und der Auss5hnung bis hin zu Versuchen, die Untersttitzung fiir die Terroristen
und Extremisten in ihrer Bezugsgruppe abzuschwachen.
d) Beseitigung struktureller Ursachen und Triebkrdfte von Terrorismus
Die Beseitigung oder Veranderung von Rahmenbedingungen, die terroristische Aktivitaten
verursachen oder begtinstigen, bildet ein viertes mogliches Ziel. Es ist in der Regel verbunden mit einem praventiven Bekampfungsverstandnis, das dem Entstehen terroristischer
^' Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfiihrung der MaBnahmen zur Bekampfiing des Terrorismus, S. 5.
^^Ebd.
" Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy for Homeland Security, Washington D.C. 2002.
'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfiihrung der MaBnahmen zur Bekampfiing des Terrorismus, S. 3.

132

Gefahren entgegenwirken will. Obwohl es schwer fallt, Ursachen und Triebkrafte verlasslich zu bestimmen, lassen sich einige konkrete Teilaspekte ausmachen, auf die sich relevante MaBnahmen konzentrieren. Die „US-Anti-Terror-Strategie" nennt u.a. das Versagen
staatlicher Strukturen in islamisch gepragten Staaten, Armut und Unterentwicklung, politische Repression und regionale Konflikte - hier vor allem der Konflikt zwischen Israel und
dem palastinensischen Volk.^^ Ursachen und Triebkrafte sind dabei langst nicht nur ein
Phanomen der islamischen Welt. Die Bundesregierung stellt in ihrem Strategiedokument^^
klar, dass es ihr ebenfalls darum geht, der „Radikalisierung und Rekrutierung flir TerrorNetzwerke" sowie der „Ausbreitung islamistischen Gedankengutes" in Deutschland entgegenzuwirken. Damit sind explizit nicht nur okonomische, sondem auch politische Triebkrafte benannt; zugleich wird explizit auf die Bedeutung extremistischer Vorfeldorganisationen verwiesen.

5. Strategien der Terrorismusbekampfung
Die Systematisierung nach Zielen leistet flir die Beantwortung der beiden ersten Forschungsfragen - also welche Ziele und Strategien Deutschland in der Terrorismusbekampftjng verft)lgte - einen notwendigen, aber nicht hinreichenden Beitrag. Die Systematik muss
zusatzlich die Strategien erfassen, die der Umsetzung der erlauterten Ziele dienen. Eine
Systematisierung allein nach Zielen wtirde den gewahlten Weg und die Wahl der Mittel zur
Erreichung der Ziele ausblenden. Gerade dies ist jedoch ein wichtiges Charakteristikum.
Selbst Staaten, die in den Zielen groBe tJbereinstimmungen aufweisen, unterscheiden sich
oftmals erheblich bei der Umsetzung. Deutschland und die USA sind - zumindest was den
Untersuchungszeitraum betrifft - ein gutes Beispiel dafur. Es ist also notwendig, die Systematik um die Ebene der Strategien zu erweitem. Erst das ermoglicht eine prazise Zuordnung und Analyse der MaBnahmen. Zugleich wird ein geniigend hoher Abstraktionsgrad
gewahrt, um die Vergleichbarkeit der Ergebnisse und die Anwendbarkeit auf andere Falle
zu gewahrleisten.
Allerdings sei der Vollstandigkeit wegen angemerkt, dass Strategien selbst wiederum
unterschiedliche Schattierungen aufweisen konnen. Sie konnen stark zielorientiert oder eher
umsetzungsorientiert, taktisch formuliert sein. Hier geht es um zielorientierte Strategien, die
sich unmittelbar auf die im letzten Abschnitt vorgestellten hochsten Ziele der Terrorismusbekampfting beziehen, zugleich aber auch selbst wiederum Ziele darstellen, die durch Anwendung entsprechender Teilstrategien umgesetzt werden konnen.^^ Sie setzen an den
bekannten Aspekten des Problems Intemationaler Islamistischer Terrorismus an und weisen
- aufgrund der hohen Interdependenz dieser Teilaspekte - zwangslaufig Beruhrungspunkte
und Schnittmengen auf.^^

^^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, S. 22.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfling des Terrorismus, S. 6.
" Beispiel: Die Strategie der Delegitimierung dient als zielorientierte Strategie dem hOchsten Ziel der Beseitigung
struktureller Ursachen und Triebkrafte. Zur Umsetzung dienen wiederum eine Reihe von Teilstrategien, z.B. die
Verbesserung der Lebensbedingungen der Bezugsgruppe.
^^ Inwieweit dies einen Mangel an Trennscharfe darstellt und ein Problem fiir die Beantwortung der Forschungsfragen bildet, wird im folgenden Abschnitt zur angewandten Methode erlautert.

133

a) Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstiitzer
Viele Autoren beschreiben Legitimitat als die entscheidende GroBe in asymmetrischen
Konflikten. Haufig gehen sie nicht zu Gunsten der zu Beginn an Ressourcen uberlegenen
Partei aus; es siegt die Seite, die in den Augen der Bezugsgruppe tiber ein groBeres MaB an
Legitimitat verfiigt:
„The key to defeating the threat of IIT is thus to demonstrate to Muslims that support of IIT
goes against their own best interests and to isolate IIT groups from the mainstream of Muslim
populations. This can best be achieved by showing the world that IIT is not effective against the
West, and is illegitimate as a force for Islam."^^
Als entscheidend gilt die Strategie nicht zuletzt weil sie geeignet ist, die mit anderen Bekampfiingsstrategien erzielten Erfolge langfristig abzusichem:
„Unless the injustice and illegitimacy of IIT is manifest [...] the destruction of particular Al
Qaeda leaders and operatives will only result in others taking their place. The power of ITT [...]
lies in their claim to be acting on behalf of all Muslims. Undermine that claim, and their power
will fade."^°
Delegitimierung reicht folglich tiber Terrorismus und Extremismus verurteilende politische
Erkldrungen und iiber interkultur ellen Dialog mit Muslimen hinaus. Mindestens ebenso
wichtig ist es, sich langfristig mit den Fragen auseinanderzusetzen, die den Kampf der Terroristen in den Augen ihrer Bezugsgruppe legitim erscheinen lassen. Gememt sind die okonomischen ebenso wie die politischen Lebensbedingungen der Bezugsgruppe - also Mafinahmen gegen okonomische Depression und politische Repression.
Delegitimiert werden konnen terroristische Akteure und ihr Kampf auBerdem in den
Augen unbeteiligter Dritter, deren Unterstiitzung v/ichtig ist fiir die Abwehrfahigkeit und
Verwundbarkeit der angegriffenen Gesellschaft. Beispielhaft sind etwa die Bemtihungen
der USA um die volkerrechtliche Achtung aller terroristischen Aktivitaten. Mit Resolution
1373 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gelang es, nicht nur kurzfristige Untersttitzungsleistungen wie z.B. Stationierungsrechte zu akquirieren, sondem auch eine langfristig
wirksame volkerrechtliche Delegitimierung terroristischer und extremistischer Aktivitaten
durchzusetzen."^^ Als dritte und relevanteste Gruppe ist die eigene Bevolkerung von der
Legitimitat des staatlichen Handehis zu Uberzeugen:
„But most important for any democracy is a public that is informed and engaged, understands
the nature of the threat, its potential cost, and why thefightagainst terrorism is its fight, too.""^^
Es ist fraglich, ob Demokratien in der Lage sind, die vielfaltigen individuellen und kollektiven Kosten von Terrorismusbekampfung aufzubringen, wenn die Bevolkerung nicht tiberzeugt ist von der Legitimitat, Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der getroffenen Entscheidungen. Mogliche MaBnahmen zur Legitimation zielen deshalb darauf, in der Bevolkerung
das Bevmsstsein fur die Problematik des Intemationalen Islamistischen Terrorismus und die
geistig-politische Auseinandersetzung mit ihr zu fordem. Politische Bildung ist dafiir ebenso wichtig wie eine konsequente, Gefahren und mogliche GegenmaBnahmen nicht tabuisie^^ Jack A. Goldstone, States, Terrorists, And the Clash of Civilizations, in: Craig Calhoun/Paul Price/Ashley
Timmer (Hrsg.), Understanding September 11, New York 2002, S. 139-158, hier S. 157 (Hervorhebungen und
Abkurzungen im Original).
''Ebd.,S. 158.
^' ^ Vgl. The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, S. 19.
^^ Kai Hirschmann, The Changing Face of Terrorism, in: International Politics and Society, (2000) 3, S. 22.

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rende, sondem vermittelnde Informationspolitik der politisch Verantwortlichen. Nur so
kann eine Gesellschaft eine informierte Entscheidung treffen, in welchem MaBe sie Kosten
fiir eine effektive Bekampfung von Extremismus und Terrorismus in Kauf nehmen will.
b) Vorenthaltung strategischer Ressourcen
Gelingt es durch Delegitimierung, die Zahl der zur Verfugung stehenden Aktivisten und
Unterstiitzer zu reduzieren oder deren Rekrutierung zu erschweren, leistet dies zugleich
einen Beitrag zur Umsetzung zur Strategie, Terroristen strategische Ressourcen vorzuenthalten. Sie ist einer von vier Eckpfeilern der Terrorismusbekampfungs- Strategie der USA:
„The goal of this front is to choke off the lifeblood of terrorist groups—^their access to territory,
funds, equipment, training, technology, and unimpeded transit. This approach will therefore
weaken terrorist organizations and their ability to conduct operations.""*^
Ohne die in der US-Strategie genannten Ressourcen ist es selbst fiir klandestine Terrrororganisationen auf Dauer kaum moglich, Anschlage zu vertiben. Deshalb kommt einer effektiven Vorenthaltungsstrategie doppelte Bedeutung zu: Sie kann erstens direkt dazu beitragen, terroristische und extremistische Strukturen zu schwachen; zweitens eroffiiet sie die
Chance, ihnen die Fahigkeit zu massiver Gewaltanwendung zu nehmen. Mogliche Schwerpunkte sind, neben der Vorenthaltung von Ruckzugs- und Mobilisierungsrdumen, eine effektivere Kontrolle des transnationalen Transfers von Personen und Daten sowie die Identifikation und Beseitigung der Finamierungsquellen islamistischer Terroristen und Extremisten. All dies soil ihre Handlungsfahigkeit beschranken, indem zumindest finanzintensive Operationen erschwert werden. Im stark intemationalisierten Finanzbereich kommt es
dabei auf eine moglichst globale Umsetzung an. Die Resolution 1373 des UN Sicherheitsrats ist ein gutes Beispiel, sieht sie doch MaBnahmen zur Unterbindung der Finanzierung
von Terrorismus, z.B. durch Einfrieren der Konten verdachtiger Personen und Institutionen,
das Erschweren von Geldwasche und die Strafverfolgung kollaborierender Personen und
Institutionen vor."^"^
Einen ebenso wichtigen, ungleich folgenreicheren Schwerpunkt dieser Strategie sehen
emige Staaten in der Verhinderung der Proliferation von unkonventionellen Kampfmitteln:
„0f particular importance is working to prevent terrorists from acquiring the capability to use
chemical, biological, radiological, or nuclear weapons, or high-yield explosives."'*^
Wegen der offensichtlich nicht langer nur auf mediale Aufmerksamkeit, sondem massive
Zerstorungswirkung gerichteten Anschlage des 11. September 2001 halten viele Experten
eine effektive Eindammung der Proliferation gefahrlicher Stoffe, Informationen und Technologien fur ein Gebot der Stunde. Dissens herrscht Uber die Wahl der Mittel zur Proliferationsbekampfiing. Praventive militarische MaBnahmen gegen Proliferatoren spalteten im
Fall des Irak-Kriegs nicht nur die Vereinten Nationen, sondem auch EU und NATO. Weitaus weniger kontrovers sind dagegen rechtliche Instmmente, z.B. multilaterale AntiProliferations- Abkommen. Insgesamt umfasst die Strategie also eine groBe Bandbreite
unilateraler, bilateraler und multilateraler MaBnahmen. Einige - beispielsweise die Uberwachung des Intemets oder universitSrer Forschungsprogramme - fallen unter Geheimhal^^ The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, S. 17.
^^ Vgl. El-Samalouti, Finanzierung des Terrorismus und Gegenstrategien, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.),
Der Kampf gegen den Terrorismus, S. 201-234, hier S. 214.
^^ The White House (Hrsg.), National Strategy To Combat Terrorism, S. 17.

135

tungsbestimmungen. Das macht es schwer, auf nachvollziehbare Weise anhand offen zuganglicher Informationen zu analysieren, in welcher Weise ein Staat sich dieser Strategie
bedient. Wie die meisten westlichen Demokratien legt Deutschland allerdings offen, unter
welchen Bedingungen und wie intensiv sie solche Mittel anwendet. Wissenschaftlich fundierte Aussagen sind dennoch nur bis zu einem bestimmten „Auflosungsgrad" moglich.
c) Ausforschung undAuflosung terroristischer und extremistischer Strukturen
Dies gilt genauso fiir all die MaBnahmen, die zur Umsetzung der Strategie „Ausforschung
und Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen" dienen. Sie steht quasi synonym fiir einen akteurszentrierten Bekampfungsansatz, wie ihn Samuel B. Griffith in der
Trias „Lokalisierung der Bedrohung, Isolierung der Akteure und Ausloschung der Akteure"
zusammenfasst."*^ Die drastisch anmutende Formulierung lasst eher einseitige MaBnahmen
vermuten. Je nach Art und Weise der Umsetzung weist die Strategie indes einen wesentlich
weiteren Bedeutungsgehalt auf Sie beinhaltet erstens eine Fulle von MaBnahmen zur Auflosung terroristischer Organisationen - von der Ausweisung extremistischer Auslander
liber militarische MaBnahmen in Ruckzugsgebieten wie Afghanistan bis zu Anreizen fiir
ausstiegsbereite Mitglieder. Eine Rolle konnen zusStzlich all die fur die Strategie der Delegitimierung wichtigen MaBnahmen spielen, etwa wenn sie helfen, militante Stromungen
von der breiten Masse einer Bewegung zu isolieren, um jene zum Dialog zu bewegen."^^
Das Prinzip der Differenzierung pragt zweitens die Vielfalt der Instrumente, mit denen
extremistische UnterstUtzerstrukturen beobachtet werden. Natiirlicherweise konkurrieren
hier unterschiedliche Prioritaten; geht es Polizeibehorden mehr darum, Tater aus dem Verkehr zu Ziehen und kiinftige Tater abzuschrecken, versuchen Nachrichtendienste - wie z.B.
der deutsche Verfassungsschutz - ein umfassendes Bild der „Szene" und der von verschiedenen Akteuren ausgehenden Gefahren zu gewinnen. Das im dritten Kapitel beschriebene
Instrumentarium Deutschlands ist breit; andere Staaten verfligen iiber noch weitergehende
Moglichkeiten, so z.B. die „UKUSA"- Staaten mit dem Abhorsystem „Echelon". Darunter
sind auch fi-agwtirdige Praktiken, z.B. die offenkundig systematisch eingesetzte jjBefi'agung" von Terrorverdachtigen durch die Geheimdienste ihrer Heimatlander - bei denen in
aller Kegel die ftir westliche Sicherheitsbehorden geltenden Menschenrechtsstandards wenig zahlen. In besonderen Fallen arbeiten die USA selbst mit Syrien, einem sonst fiir systematische Menschenrechtsverletzungen kritisierten „Schurkenstaat", zusammen."*^
d) Identifikation und Vereitelung von Anschlagspldnen
Die Ausforschung und Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen ist eine
notwendige Voraussetzung nicht aber eine hinreichende Strategie, um Anschlage abzuwenden. Die Strategie der Identifikation und Vereitelung von Anschlagsplanen besteht aus zwei
^^ Samuel B. Griffith, zitiert nach Kiras, Terrorism And Irregular Warfare, S. 221.
"^^ Erfahrungen mit den vielfaltigen Instrumenten der Strategie wurden u.a. im Nordirland-Konflikt gesammelt. Die
Gewaltverzichtserklarung der ERA vom 28. Juli 2005 ist ein gutes Beispiel, dass es gelingen kann, zumindest
groBe Teile terroristischer Organisationen ftir eine gewaltfreie Konfliktregelung zu gewinnen, vgl. „Die IRA legt
die Waffen nieder", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29. Juli 2005, S. 1.
^^ Vgl. Murhaf Jouejati, Statement to the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States
on July 9, 2003, auf: http://www.9-llcommission.gov/hearings/hearing3/witnessJouejati.htm (Zugriff am
25. Juli 2003).

136

Komponenten: erstens der Identifikation wahrscheinlicher Angriffsziele- und -strategien,
zweitens der Verhinderung konkret geplanter Anschldge im Sinne der Gefahrenabwehr."^^
Klassischerweise kommen daflir nur polizeiliche und nachrichtendienstliche Instrumente in
Betracht. So ungewohnliche Vorgehensweisen wie die Verwendung von Passagierflugzeugen als fliegenden Bomben oder die drohende Verwendung unkonventioneller Kampfstoffe
stellen die Sicherheitsbehorden allerdings vor ganzlich neue Szenarien. Wegen der eskalierenden Konsequenzen von Anschlagen verlagert sich die Gefahrenabwehr immer weiter ins
Vorfeld moglicher Angriffe; gelingt es nicht, rechtzeitig einzugreifen, ist der Schaden inakzeptabel groB.
Es geht also zunehmend um die fruhzeitige Identifikation von Gefahren, z.B. mit Hilfe
von Sensoren fiir bestimmte Stoffe oder neuartigen Verifikationsmechanismen in der zivilen Luftfahrt oder im intemationalen Schiffsverkehr. Um in der untibersehbaren Vielfalt
moglicher Anschlagsplane die wahrscheinlichsten Szenarien zu identifizieren, greifen u.a.
die USA auf eine weitere Teilstrategie zurlick: offentliche und private Forschungsinstitutionen beteiligen sich an der Suche nach neuen Wegen, Anschlagsszenarien schon im Vorfeld zu erkennen und zu verhindem.^^ Eine ihrer Aufgaben ist es, gravierende Lucken im
Verteidigungskonzept der USA gegen terroristische Angriffe zu erkennen und in enger
Zusammenarbeit mit Exekutivorganen GegenmaBnahmen zu entwickeln.^^ Die Bandbreite
moglicher MaBnahmen illustriert ein aufgrund ethischer Bedenken eingestelltes Programm
der US-amerikanischen „Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA)": Eine
Art „Terror-Borse" sollte auf Basis spieltheoretischer Uberlegungen Ideen ftir terroristische
Anschlage generieren und anhand der „Marktresonanz" die Wahrscheinlichkeit ihrer Umsetzung bestimmen.^^
e) Schutz von wichtigen Zielen und Systemstabilitdt
Anschlage zu verhindem, ist letztlich die beste, weil am wenigsten Opfer kostende Schutzstrategie. Da - wie der tagliche Blick in die Presse zeigt - nicht jeder Anschlag zu verhindem ist, kann sich kein verantwortlich handelnder Staat vollstandig darauf verlassen. Absoluter Schutz ist schon quantitativ nicht moglich. Eine weitere Strategic besteht deshalb
darin, besonders wichtige Ziele zu identifizieren und zu schiitzen. Nicht nur wichtige Personlichkeiten und Bevolkerungskonzentrationen, sondem auch Ziele, von denen die Stabilitat wichtiger politischer, okonomischer und sozialer Systeme abhangt, fallen in diese Kategorie. Angesichts beschrankter Ressourcen kommt es auf die Effektivitat der notigen
Schwerpunktsetzung an. Eine mogliche Option ist der Schutz besonders wichtiger Ziele wobei Wichtigkeit von den Entscheidungstragem nach Kriterien wie der Zahl der bedrohten
Menschenleben oder der Bedeutung von Personen und Institutionen fur die Handlungsfahigkeit des Staates defmiert werden kann.

^'^ Vgl. Carter, The Architecture of Government in the Face of Terrorism, S. 434.
^' Veroffentlichte Beispiele fur eine solche Auftragsarbeit fmden sich unter den Publikationen der RAND Corporation, z.B. die Studie RAND Corporation (Hrsg.), Biometrics. Facing Up to Terrorism, Santa Monica 2001.
" Vgl. Christopher Marquis, The Right and Wrong Stuff of Thinking Outside a Box , in: New York
Times vom 31. Juli 2003.

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Eine zweite Option besteht darin, wichtige Infrastruktur zu schiltzenP Sie differenziert
sich zum einen in MaBnahmen zur Reduzierung der Verwundbarkeit von Infrastruktur aus,
sowie in aktive MaBnahmen zu ihrem Schutz. Im Zentrum stehen in der Kegel Transport
und Verkehr, Information und Konmiunikation (luK), Energieversorgung, Gesundheitsversorgung und andere Einrichtungen, deren Ausfall zu erheblichen Folgekosten fuhren wiirde.^"^ Um die Stabilitat wichtiger Systeme aufrechtzuerhalten und hohe Schaden abzuwenden, reicht es unter Umstanden nicht, wichtige Ziele und Infrastruktur „physisch" zu schiitzen. Dies gilt besonders dann, wenn Terroristen - wie bei den Anschlagen des 11. September 2001 - auf eine Maximierung des Schadens und auf Folgeeffekte fiir wichtige Subsysteme der Gesellschaft (z.B. die Wirtschaft) zielen, um die Handlungsfahigkeit des Staates
zu unterminieren. Praventive Instrumente zur Risikostreuung und Existenzsicherung konnen verhindem, dass im Extremfall ein stark betroffenes, wichtiges Wirtschaftssegment
(z.B. Luftfahrt, oder Versicherungswirtschaft) kollabiert. Der Staat wiederum kann seine
Handlungsfahigkeit unter Extrembedingungen erhalten, indem der Gesetzgeber praventive
Notstands-Bestimmungen verabschiedet. Zwar lasst sich auf diese Weise effektives und
legitimiertes Regierungshandehi in der Krise nicht garantieren; zumindest aber beugen klar
defmierte Notstandsbestimmungen einer schranken- oder orientierungslosen Politik des
Ausnahmezustandes vor.
f) Bereithaltung ausreichender Kapazitdten zur Opferversorgung und Schadensbeseitigung
Hochst relevant fur die Systemstabilitat ist iiberdies die Bereithaltung ausreichender Kapazitaten zur Versorgung der Opfer von Anschlagen und zur Beseitigung ihrer Schaden.^^
Langjahrige Trends zu immer zerstorerischeren und folgenreicheren Anschlagen und der
Prazedenzfall des Giftgasanschlags in Tokio 1995 stellen die bisher auf eher kleinere Szenarien eingestellten Katastrophen- und Zivilschutzkrafte vor ganzlich neue Herausforderungen. Um sie zu bewaltigen sind Ausrtistung, Kenntnisse, Kapazitaten und Verfahren
erforderlich, die eine rasche und wirksame Versorgung der Opfer und eine moglichst zeitnahe Beseitigung der Schaden erlauben. Als wichtigste Komponenten und damit als mogliche Teilstrategien der Opferversorgung und Schadensbeseitigung gelten: (1) Warnung und
Information der Bevolkerung tiber Gefahren und GegenmaBnahmen, (2) Gewdhrleistung
ausreichender Selbstschutz-Fdhigkeiten der Biirger, (3) Gewdhrleistung schneller medizinischer Versorgung, (4) Gewdhrleistung der offentlichen Ordnung und Giiterversorgung in
Krisengebieten, (5) Bereithaltung von Kapazitaten zur Beseitigung von Gefahren undSchdden und (6) effektive Planung und Koordination der einzusetzenden Instrumente und Institutionen.^^ Die Strategic umfasst damit - wie die meisten anderen Bekampfixngsstrategien operative wie organisatorische Aspekte.

^^ Vgl. Hans W. Odenthal, Der Schutz kritischer Infrastrukturen, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.), Der Kampf
gegen den Terrorismus, Berlin 2003, S. 281-318, hier S. 289.
^^ Vgl. Bundesamt ftir Sicherheit in der Informationstechnik (Hrsg.), Kritische Infrastrukturen in Staat und Wirtschaft, Prasentation von Stefan Ritter vom 26. Februar 2002, Bonn 2002, S. 7.
^^ Vgl. Brookings Institution (Hrsg.), Protecting the American Homeland, Washington D.C. 2002, S. 67f
^^ Fur eine ausftihrliche Darstellung siehe Bundesverwaltungsamt - Zentralstelle ftir Zivilschutz/Akademie fur
Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (Hrsg.), Neue Strategic zum Schutz der Bev5lkerung in
Deutschland, Bonn -Bad Godesberg 2002.

138

6. Ein Ziele-Strategien-Modell als Analyseinstrument
Zusammen decken Ziele und Strategien alle wichtigen Aspekte des Phanomens ab; als
Kategorien stellen sie Kriterien zur Analyse aller wesentlichen BekampfungsmaBnahmen
zur Verfligung. Ihre gemeinsame Anwendung erlaubt es, aussagekraftige Charakteristika
eines nationalstaatlichen Bekampfungsansatzes festzustellen und zu analysieren. Gegenstand der Analyse sind dabei die BekampfungsmaBnahmen der Bundesrepublik. Sie lassen
sich in ein „Ziele-Strategien-ModeH" einordnen, das die verschiedenen Bekampfungsansatze zu einer Systematik verdichtet. Es setzt die durch BekampfungsmaBnahmen verfolgten
Ziele (x-Achse) in Beziehung zu den Strategien der Terrorismusbekampfung (y-Achse).
Die Anordnung der vier Ziele folgt den beschriebenen Ansatzpunkten entlang des Entwicklungszyklus terroristischer Gefahren - von der Herausbildung dieser Gefahr bis zu den
Konsequenzen terroristischer Anschlage. Alle wesentlichen MaBnahmen lassen sich damit
einer oder mehreren Strategie(n) bzw. einem oder mehreren Ziel(en) zuordnen:
Bereithaltung ausreichender Kapazitaten zur
Opferversorgung und
Schadensbeseitisung
Schutz von wichtigen
Zielen und Systemstabilitat
Ildentifikation und
Vereitelung von
Anschlagspldnen
Ausforschung und
AuflOsung terroristischer
und extremistischer
Strukturen
Vorenthaltung strategischer Ressourcen
Delegitimierung der
terroristischen Bewegung und ihrer Unterstutzer
STRATEGIEN:

ZIELE:

Beseitigung struktureller Ursachen
und Triebkrdfte
von Terrorismus

Schwachung und
Beseitigung terroristischer und
extremistischer
Strukturen

Verhinderung von
Anschldgen

Begrenzung und
Bewaltigung der
Konsequenzen
terroristischer
Anschlage

Tabelle 1: Ziele-Strategien-Modell der Terrorismusbekampfung; Quelle: Eigene
Darstellung
Die Systematik tragt damit der inhaltlichen und temporalen ebenso wie der logischen Dimension Rechnung. Lediglich die strukturelle Dimension wird - um die Komplexitat der
Darstellung zu reduzieren - nicht abgebildet. Auf sie gilt es bei der MaBnahmenanalyse zu
achten, indem nicht nur operative, sondem auch organisatorische Aspekte der jeweiligen

139

MaBnahme nach den inhaltlichen und logischen Kriterien betrachtet werden. Ausgehend
vom „Nullpunkt" folgt die Untersuchung dabei den Strategien: Die von der Bundesrepublik
Deutschland zur Umsetzung der jeweiligen Strategie - bzw. der in der Erlauterung vorgestellten Teilstrategien - ergriffenen MaBnahmen werden dargestellt und zugleich den Kategorien „Ziele" und „Strategien" zugeordnet. So ergibt sich eine Antwort auf die erste Forschungsfrage (Welche Ziele und Strategien wurden verfolgt?).
Der zweite Untersuchungsschritt besteht darin, die jeweilige MaBnahme gemaB der
zweiten Forschungsfrage (Welche Inkonsistenzen bestehen?) auf Schwachstellen abzuklopfen. Beide Schritte zusammen machen die Mafinahmenanalyse aus. Dabei stehen - dem
Konzept einer strategischen Analyse folgend - grundsatzliche, strategisch bedeutsame
Merkmale staatlichen Handelns im Vordergrund, insbesondere die Konzeption einer BekampfungsmaBnahme. Deren ZweckmaBigkeit wird beurteilt, indem nach der Ausrichtung
an den in der Gefahrenanalyse festgestellten Gefahren und Merkmalen des Intemationalen
Islamistischen Terrorismus gefragt wird. Neben diesem qualitativen Kriterium spielt das
quantitative Kriterium einer angemessenen Ressourcenausstattung eine wichtige Rolle.
Wann immer moglich stiitzt sich die Bewertung von Inkonsistenzen auf quantifizierte Erkenntnisse, etwa zur Erfolgsquote der Strafverfolgung.
Das so gewonnene Muster verfolgter Ziele und Strategien sowie bedeutsamer Inkonsistenzen erlaubt es dann, die dritte Forschungsfrage {Welche Schwerpunkte charakterisieren den Ansatz?) zu beantworten. Im zweiten Schritt dieser Schwerpunktanalyse wird die
vierte Forschungsfrage {Welche Symmetrien und Asymmetrien weist der Ansatz in Relation
zu den Merkmalen und Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus auf?)
geklart. Dabei geben wiederum die Leitkategorien „Ziele" und „Strategien" den Untersuchungsweg vor. Ergebnis dieser zweigliedrigen Untersuchung - erstens eine Analyse der
MaBnahmen, zweitens eine Analyse der Schwerpunktsetzung - ist eine charakterisierende
Analyse des Bekampftingsansatzes der Bundesrepublik entlang der ersten vier Forschungsfragen. Auf dieser Grundlage kann es dann an die dritte wesentliche Aufgabe gehen: die
Entwicklung von Handlungsempfehlungen. Auch hier dient das „Ziele-Strategien-Modell"
als Systematik, mit deren Hilfe sich Schlussfolgerungen aus MaBnahmen- und Schwerpunktanalyse zu operativen und organisatorischen Optimierungsvorschldgen verdichten
lassen. Alle fiinf Forschungsfragen konnen also anhand des Modells beantwortet werden.
Erfullt diese Methode jedoch tatsachlich die eingangs defmierten Anforderungen?
Folgende Fragen sind daflir ausschlaggebend: Ist die Untersuchungsmethode stimmig zum
Modell? Sind die Kategorien trennscharf genug? Ist jenes Fall-unabhangig anwendbar?
Und: Ist es spezifisch genug flir das Fallbeispiel Deutschland? Was die Konsistenz von
Methode und Modell betrifft, miissen beide sowohl in sich selbst als auch mit dem Untersuchungsgegenstand und der Forschungsintention stimmig sein. Die beiden letzten Anforderungen sind erfullt - die Kategorien „Ziele" und „Strategien" btirgen dafiir. Kritiker
konnten allerdings anmerken, dass die Analyse der MaBnahmen entlang nur einer Achse
des Modells - namlich derer der Strategien - erfolgt. Dies ware problematisch, wenn die
Kriterien „Ziele" und „Strategien" nicht einen engen inneren Bezug aufsviesen. Tatsachlich
erspart die Analyse der MaBnahmen entlang der Strategien nicht nur eine redundante Wiederholung bereits analysierter Aspekte. Durch die Wahl der Kategorie „Strategie" als Untersuchungsebene wird es erst moglich, alle drei logischen Ebenen (Ziele, Strategien, Instrumente) entsprechend des Erkenntnisinteresses zu verkniipfen. Vergleichbar einem „logischen Transmissionsriemen" erlauben es Modell und Methode, aus der Analyse der Be-

140

kampfungsmaBnahmen, die das „Datenmaterial" der Untersuchung darstellen, Ergebnisse
bezuglich der hoheren Ebenen „Ziele" und „Strategien" zu gewinnen. Die Methode vermeidet so Redundanz, reduziert Komplexitat und berucksichtigt die nicht aufzulosenden
Interdependenzen der drei Ebenen.
Die enorme Dichte jener Interdependenzen stellt jeden Versuch einer Systematisierung
vor das Dilemma vorprogrammierter tJberschneidungen bei der Zuordnung von MaBnahmen zu unterschiedliclien Strategien und Zielen. Das heiB diskutierte Dilemma praventiver
militarischer MaBnahmen gegen Proliferatoren bietet sich hier als Beispiel an. Handelt es
sich dabei tatsachlich um eine SchutzmaBnahme oder nicht eher um die Vorenthaltung
wichtiger Ressourcen - oder doch um die Bekampfiing von terroristischen Akteuren, wie
der US-amerikanische President George W. Bush meint?^^ Oder um jeden - oder keinen dieser drei klar defmierten, aber aufs engste miteinander verbundenen wahmehmungsabhangigen Tatbestande?
Sind Zuordnungsprobleme im Sinne mehrfacher Zuordnung nicht immer vermeidbar,
ware es doch falsch, die Systematik mangelnder Trennscharfe v^egen durch eine Systematik
des kleinsten gemeinsamen Nenners zu ersetzen. Im Fallbeispiel lieBe sich z.B. auf den
Einsatz militarischer Mittel als Einordnung in eine Systematik verschiedener, z.B. rechtlicher, militarischer oder diplomatischer Mittel abheben. Eine solche Untersuchungssystematik lieBe indes weder hinsichtlich der angestrebten Ziele noch der verfolgten Strategien
Aussagen zu - und wiirde damit elementare Fragen ausblenden. Die im „Ziele-StrategienModell" vorgesehene Mehrfachzuordnung mancher MaBnahmen bildet dagegen die politische Wirklichkeit ab, soweit dies Uberhaupt moglich ist. Die Alternative ware, sie als Resultat einer durch ausblenden wichtiger Aspekte erkauften kiinstlichen Trennscharfe zu
verfremden. So wiirde auBerdem das Forschungsziel, eine vom jeweiligen Fall unabhangige, Vergleichbarkeit herstellende Systematik zu entwickeln, aufgegeben.
Dass sich das Vorgehen fiir vergleichende Untersuchungen eignet, kann letztlich nur
die Anwendung auf mehrere, moglichst verschiedene und ahnliche Falle beweisen. Dies ist
hier nicht moglich. Keinen Beweis, aber eine logisch begriindete Argumentation, liefem
Modell und Methode selbst. Der Abstraktionsgrad der Systematik und ihrer Kategorien, die
Anwendung des „Ziele-Strategien-Modells" als Zuordnungsmatrix moglicher - nicht obligatorischer - MaBnahmen, gewahrleisten ihre LFbertragbarkeit. Die Anwendbarkeit auf
unterschiedliche politische Systeme ergibt sich durch die Konzentration auf Ebenen politischen Handelns, deren Wesen weitgehend systemunabhangig ist: Ziele und Strategien.
Nun lasst sich die Frage stellen, ob die Untersuchung hinfallig wird, wenn ein Bekampfiingsansatz der Bundesrepublik nicht zu erkennen ist - etwa well keine bewusste
Entscheidung fiir Ziele und Strategien stattfmdet oder die Vielzahl der Akteure dies gar
nicht zulasst. Deutschland scheint genau daftir anfallig zu sein, nicht zuletzt wegen einer
Staatsphilosophie der groBtmoglichen Verteilung und Kontrolle politischer Macht und
Handlungskompetenz. Einen solchen Befund schlieBt die Konzeption der Arbeit bewusst
ein - von der Formulierung der forschungsleitenden Fragen bis zur Konzentration auf konkrete MaBnahmen. Indem es „Ansatz" als Muster empirisch festzustellender BekampfiingsmaBnahmen und nicht als Vorhandensein einer politischen Deklaration oder eines
koordinierten Vorgehens defmiert, beschrankt sich die Methode auf den „policy-output" ^^ George W, Bush sieht einen wichtigen Grund fiir die Invasion im Irak darin, dass es besser sei, die Terroristen
im Irak zu bekampfen als auf heimischer Erde, vgl. Richard Clarke, Battlefields, in: New York Times Magazine
voml7.Juli2005, S. 18.

141

ohne das Zustandekommen der Entscheidungen erklaren zu wollen. Das „Ziele-StrategienModell" ist damit nicht nur eine abstrakte, auf viele Falle tibertragbare Systematik, sondem
tragt den Besonderheiten des Falles Deutschland Rechnung. Es stellt zudem sicher, dass
BekampfungsmaBnahmen nach Ende des Untersuchungszeitraums im Rahmen der Systematik erortert werden koirnen. Die Arbeit bleibt damit offen fur Neuerungen und Korrekturen.

7. Zusammenfassung
Ftir die Analyse des Bekampfungsansatzes der Bundesrepublik ist eine auf unterschiedliche
Falle tibertragbare Systematik erforderlich, mit der die Gesamtheit wesentlicher MaBnahmen auf aussagefahige Charakteristika des Ansatzes hin untersucht werden kann. Ausgehend von diesen Anforderungen lassen sich anhand bestehender Arbeiten zu Ansatzen der
Terrorismusbekampfung die wesentlichen inhaltlichen Elemente einer umfassenden Systematik identifizieren: Akteure und Ursachen des Terrorismus; Verwundbarkeit und Abwehrfahigkeit der von Terrorismus betroffenen Staaten. Mit diesen Ansatzen verbinden sich
Ziele der Terrorismusbekampfung - z.B. die Schwachung terroristischer Akteure und die
Beseitigung struktureller Ursachen von Terrorismus - deren Auspragung im Bekampfungsansatz anhand einer MaBnahmenanalyse festzustellen ist. Als Erganzung zum Kriterium
„Ziele" miissen die MaBnahmen auch auf die verfolgten „Strategien" hin untersucht werden, um erstens die Zielzuordnung zu verfeinem und zweitens den Weg zum Ziel als zentrales Charakteristikum politischen Handelns zu erfassen. Durch die Analyse der Gesamtheit
der wesentlichen BekampfungsmaBnahmen anhand beider Kriterien - Ziele und Strategien
- lassen sich die den Bekampfungsansatz charakterisierenden Schwerpunkte feststellen. Die
beiden Kriterien werden hierzu als Achsen einer Einordnungstabelle in einem „ZieleStrategien-Modell" zueinander in Bezug gesetzt. Die so mogliche doppelte Zuordnung der
MaBnahmen zu den Zielen und Strategien fiihrt zu einem Muster, das als Ergebnis der
MaBnahmenanalyse die Schwerpunkte des Bekampfungsansatzes wiedergibt (Kapitel V).
Dieses Schwerpunktbild - das auf den MaBnahmen und ihren Inkonsistenzen basiert - ist
Grundlage der Analyse auf Symmetrien und Asymmetrien des Ansatzes (Kapitel VI) einerseits und der Suche nach operativen und organisatorischen Optimierungsmoglichkeiten
(Kapitel VII) andererseits.

142

Mafinahmen der Bundesrepublik Deutschland zur
Bekampfung des Internationalen Islamistischen Terrorismus

1. Delegitimierung der terroristischen Bewegung und ihrer Unterstiitzer
Den Kampf islamistischer Terroristen und Extremisten zu delegitimieren, ist in vielerlei
Hinsicht die bedeutsamste aller Gegenstrategien, besonders in einer offenen, demokratischen Gesellschaft. „Die Ursachen des Terrorismus bekampfen" - so bezeichnet auch die
Bundesregierung eine (die flinfte) von fiinf „Ziel-Dimensionen" in ihrem inoffiziellen Bekampfungskonzept von 2004.^
a) Politische Verurteilungvon Terrorismus und Extremismus
Ausgangspunkt jeder Delegitimierung ist die offentliche politische Verurteilung nicht nur
des Mittels der Gewalt, sondem auch der Ideologic, in deren Namen Terroristen Gewalt
gegen unbeteiligte Zivilisten" anwenden. War diese Botschaft im Fall der Bundesrepublik
Consequent formuliert? Wurde sic verstandlich und bestandig konmiuniziert?
Die monstrosen Anschlage des 11. September 2001 losten in Europa tiefe Betroffenheit und Sorge aus. Viele befurchteten eine Eskalation, den falschlich als „Kampf der Kulturen" tibersetzten Zusammenprall von Islam und christlich gepragter, westlicher Welt? In
dieser Stimmungslage wandten sich die hochsten Reprasentanten der Bundesrepublik einhellig und scharf gegen die Anschlage des 11. September 2001 und ihre Urheber:
„Die gestrigen Anschlage in New York und Washington sind nicht nur ein Angriff auf die Vereinigten Staaten von Amerika; sie sind eine Kriegserklarung gegen die gesamte zivilisierte Welt.
Diese Art von terroristischer Gewalt, das wahllose Ausloschen unschuldiger Menschenleben
stellt die Grundregeln unserer Zivilisation infrage. Sie bedroht unmittelbar die Prinzipien
menschlichen Zusammenlebens in Freiheit und Sicherheit [...]."^
Dieser, mit der Zusicherung „uneingeschrankter Solidaritat""^ verkniipften Regierungserklarung Bundeskanzler Gerhard Schroders vom 12. September 2001 folgten - neben einem
ahnlich lautenden Beschluss des Bundestags am 19. September 2001 - viele weitere Stellungnahmen deutscher Spitzenreprasentanten. Sie deuteten die Anschlage zumeist als
Verbrechen an alien Menschen, als „Vemichtung der Kultur, Angriff auf alles, was Men-

^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der CDU/CSU, Fortfiihrung der Mafinahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache 15/3142,
Berlin 2004, S. 6.
^ Huntington spricht vom Zusammenprall, nicht dem Kampf der Kulturen - ein feiner, aber wichtiger Unterschied,
vgl. Samuel P. Huntington, The clash of civilizations and the remaking of world order. New York 1996.
^ Gerhard SchrGder, zitiert nach: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Regierungserklarung
von Bundeskanzler Schroder vor dem Deutschen Bundestag am 12. September 2001 zum Terrorakt in den USA:
Der gestrige 11. September 2001 wird als ein schwarzer Tag fur uns alle in die Geschichte eingehen, Berlin 2001,
S. 1.
'Ebd.

143

schen und menschlicher Geist an Gutem und Schonem, an Werten und Werken geschaffen
haben".^
Rasch geriet diese - zumindest unmittelbar nach den Anschlagen - annahemd partei(ibergreifende, universalistisch-humanistische Deutung ins Wanken. Und mit ihr die eindeutige Delegitimierung von Terrorismus und Extremismus. Drei Prozesse, die sich im
Laufe der Zeit verstarkten, bis die Anschlage von Madrid und London fur neues Nachdenken sorgten, trugen besonders dazu bei. Am verbreitetsten war wohl die Uminterpretation
des Konfliktgeschehens. Kritische Intellektuelle und Spitzenpolitiker deuteten sie plotzlich
nicht langer als Angriff auf die Grundlagen des friedlichen Zusammenlebens zwischen
Menschen verschiedener Kulturen und Religionen; sie verkiirzten sie auf einen Angriff auf
die Weltvormacht USA.^ Auf die Frage, was am 11. September 2001 passiert sei, antwortete BundesauBenminister Fischer, es sei ein „Angriff einer Terrororganisation auf Menschen
und Regierung der Vereinigten Staaten [...] auf die machtigste Macht der Gegenwart, die
fiir Frieden und Stabilitat von zentraler Bedeutung ist" gewesen/ Zwar erwahnte Fischer an
selber Stelle, dass der „Intemationale Terrorismus" die offene Gesellschafl per se herausfordere. Aber: Die zeitweilig dominierende - insbesondere wShrend der Irak-Debatte praktizierte - Verkiirzung des Konfliktgeschehens auf einen asymmetrischen Konflikt zwischen
den USA und den Verlierem der Globalisierung in der muslimisch gepragten Welt ft)rderte
neutralistische Haltungen zum Konflikt zwischen islamistischen Terroristen bzw. Extremisten und den liberalen demokratischen Verfassungsstaaten.^ Zahlreiche islamistische Organisationen nutzten den Konflikt - und die Stimmungsmache aus Teilen der Regierungsparteien gegen die Vereinigten Staaten - fiir propagandistische Aktivitaten. Gemeinsam mit
der palastinensischen Terrororganisation Hamas und der rechtsextremen NPD fiihrte etwa
die im Januar 2003 verbotene „Hizb ut-Tahrir" Kundgebungen an deutschen Universitaten
durch, in denen sie - mit Berufung auf die Haltung Deutschlands - zum gemeinsamen
„Heiligen Krieg" gegen die Juden auMef ^ Selbstredend war die Berufung auf die Bundesregierung absurd; diese lehnte einen unmandatierten Einmarsch im Irak zu Recht ab. Die
konfrontativ-plakative Art und Weise, wie sie das Thema im Bundestagswahlkampf 2002
hochspielte, schuf jedoch ein Klima, in der ihre inhaltlich richtige Entscheidung gegen
einen Irak-Krieg von Extremisten instrumentalisiert werden konnte. Diverse Aktivitaten
islamistischer Gruppierungen zeigen, wie geschickt jene die sich bietende Chance zu nutzen wussten.
Das wichtige Nachdenken tiber Natur und Ursachen des Konflikts ging zweitens mit
einer Tendenz der einseitigen Schuldzuweisung an die Adresse der westlichen Industrielan^ So die reprasentative Formel des Baden-Wuittembergischen Ministerprasidenten Erwin Teufel, zitiert nach:
Landesregierung Baden-Wurttemberg (Hrsg.), Innere Sicherheit in Baden-Wlirttemberg: Terror bekampfen Burger schutzen - Freiheit sichem. Regierungserklarung des Ministerprasidenten Erwin Teufel MdL, Stuttgart
2001.
^ Fiir eine der wenigen um argumentative Stringenz bemiihten Abhandlungen dieser Deutungsrichtung siehe Emile
H. Malet, Al-Qaida contre le capitalisme. Religion et domination, Paris 2004.
^ Joschka Fischer, in: Frankfurter Rundschau vom 11. September 2002, zitiert nach: http://www.auswaertigesamt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=3522 (Zugriff am 30. Oktober 2002).
^ Zu den verschiedenen Interpretationen dieses Konflikts siehe u.a. Johannes Urban, Islamistischer Terrorismus
versus liberale Demokratie. Deutungen, Verlauf und Auswirkungen eines Weltkonflikts, in: Uwe Backes/Eckhard
Jesse (Hrsg.), Jahrbuch Extremismus & Demokratie, Baden-Baden 2006.
^ An der gemeinsamen Veranstaltung an der TU Berlin nahmen u.a. die prominenten Rechtsextremisten Udo Voigt
und Horst Mahler teil, vgl. Yassin Musharbash, Islamisten mit Gewaltkalkul, in: taz, die tageszeitung vom 16.
Januar2003, S. 7.

144

der einher. Nicht nur Intellektuelle, auch Reprasentanten der Bundesrepublik leisteten hierzu fragwtirdige Beitrage. Ein in doppeltem Sinne merkwurdiges, aber nicht untypisches
Beispiel sind die AuBemngen der damaligen Berliner Kultursenatorin Adrienne Goehler.
Sie (v)erklarte die Anschlage als „Angriff auf ein Symbol westlicher Arroganz", auf ein
„phallisches Symbol".^^ Diese und sinnahnliche AuBerungen anderer Teilnehmer der Debatte provozierten den anwesenden Schriftsteller Hans Christoph Buch zu der Erwiderung:
„Ich mochte mich distanzieren von diesem Konsens, der hier herrscht, dass der USImperialismus oder die Globalisiemng schuld ist an diesem Anschlag. Nein, an diesem Anschlag sind die schuld, die ihn begangen haben, und er richtete sich nicht gegen Symbole, er hat
Menschenleben vemichtet. Wenn Sie das gut fmden, mtissen Sie das bitte auch laut sagen, und
mit dieser Art von Populismus mochte ich mich nicht gemein machen."^^
Selbstverstandlich markiert die Kontroverse eine nicht reprasentative Momentaufiiahme.
Sie steht jedoch beispielhaft fur eine durch folgenreiche Fehler der USTerrorismusbekampfung - Stichwort „Guantanamo" - erleichterte Gleichsetzung von Terrorismus einerseits und den politischen und w^irtschaftlichen Aktivitaten „des Westens" in
der arabischen Welt andererseits. Dass die Propagierung solcher Thesen nicht den islamistischen Terrorismus und Extremismus, sondem westliche GegenmaBnahmen delegitimiert,
liegt auf der Hand.
Weitaus folgenreicher indes war und ist die bevmsste Entscheidung vieler, zumal deutscher Spitzenpolitiker, schon in der Bezeichnung des Konflikts jede Auseinandersetzung
mit der islamistischen Ideologic zu vermeiden. Die offizielle Formel des Kampfes gegen
den „Intemationalen Terrorismus" ist zum Teil aus der Logik des Volkerrechts und dem
Bemtihen, eine Provokation islamischer Staaten und Bevolkerungsteile zu vermeiden, heraus verstandlich. Sie geht indes - die Analyse des Phanomens im zweiten Kapitel zeigte
dies - an der Motivation und den Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
vorbei. Das ist kein lediglich semantisches Problem:
"Western leaders keep saying after every terrorist attack, "This is not about Islam." Sorry, but
this is all about Islam. It is about a war within Islam between a jihadist-fascist minority engaged
in crimes against humanity in the name of Islam, and a passive Sunni silent majority."^^
Indem offizielle Stellungnahmen die islamistische Motivation der Tater ausklammem,
delegitimieren sie zwar die Anwendung von Gewalt, nicht aber die Durchsetzung islamistischer Forderungen und Machtanspriiche im Namen des Islamismus. Statt die Aktivitaten
von Unterstiitzem und Vorfeldorganisationen als solche zu verurteilen, wird mit der Ideologic der Tater ausgerechnet die Triebfeder ihres Handeln und der Entstehung neuer Gruppierungen ausgeblendet. Ein problematisches Beispiel daflir lieferte ausgerechnet die
Migrationsbeauftragte der Deutschen Bundesregierung, Marieluise Beck. In ihrer letzten
Unterrichtung des Deutschen Bundestages zur Situation von Auslanderinnen und Auslandem beklagte sie, dass die Debatte iiber „intemationalen Terrorismus" und „islamischen
Extremismus" zu Verschiebungen in der Integrationspolitik gefuhrt hatten. Kritikem ihrer
Islamismus-freundlichen Position unterstellt sie, die Angstbilder emer „lslamisierung Eu-

^' ^ Adrienne Goehler, zitiert nach Henryk M. Broder, Kein Krieg, nirgends. Die Deutschen und der Terror, BerHn
2002, S. 37-38.
'^ Hans Christoph Buch, zitiert nach Broder, Kein Krieg, nirgends, S. 40.
'^ Vgl. Thomas L. Friedman, Silence and Suicide, in: New York Times vom 12. Oktober 2005, S. 23.

145

ropas" und eines „Kampfes der Kulturen" zu „beschworen".^^ Ausgerechnet eine Unterrichtung des Parlaments bedient damit Stereotypen islamistischer Agitation.
Keine der drei Tendenzen einer Uminterpretation des Konflikts stellt die Strategie der
Delegitimierung emstlich in Frage. Sie erzeugen indes Ambivalenzen, die nicht in Einklang
stehen mit dem Ziel, nicht nur terroristische, sondem auch islamistisch-extremistische Vorfeldaktivitaten zu delegitimieren. Da jene sich eindeutig gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik und das friedliche Zusammenleben der Volker
richten/"* sind die Reprasentanten des Staates in besonderer Weise gefordert, ihnen entgegenzutreten. Statt dessen bildete sich in Deutschland nach einer anfanglich einhelligen
Verurteilung der Anschlage eine zwiespaltige Form der Delegitimierung durch politische
Erklarungen heraus: Einerseits wandte sich die deutsche Politik und Offentlichkeit gegen
die Anschlage des 11. September 2001 und allgemein gegen die Anwendung von Gewalt;
andererseits triibte die Tendenz, diese Gewalt als gerechtfertigt oder verstandlich zu verklaren - oder mit militarischen Aktionen der USA gleichzusetzen - die Eindeutigkeit und
Wirksamkeit der Delegitimierung. Dass sich lange Zeit nur wenige Spitzenpolitiker prazise
und deutlich gegen die islamistische Ideologic als Tragerideologie des Intemationalen Islamistischen Terrorismus wandten, verstarkte diesen Effekt enorm.
b) Geistig-politische Auseinandersetzung mit der islamistischen Ideologie
Fur diese Haltung gibt es viele Griinde, darunter der von Islamisten verbreitete Irrglaube,
dass derjenige, der den Islamismus als politische Ideologie kritisiert, sich in Wahrheit gegen die Religion Islam stellt. Das Gegenteil ist der Fall, dient der Islamismus ja gerade der
Instrumentalisierung des Islam, um Kontrolle tiber die Ummah, die Gemeinschaft der Muslime, zu erlangen. Inwieweit islamistische Organisationen dabei erfolgreich sind, hangt
nicht unwesentlich davon ab, ob die demokratischen Institutionen ihrer Agitation glaubwtirdige Botschaften entgegensetzen.^^ Diese Aufgabe nahm und nimmt vor allem das
Bundesministerium des Inneren (BMI) wahr. Uber den Untersuchungszeitraum hinweg
wamte Minister Schily - als einer von wenigen Spitzenreprasentanten - vor den Gefahren
eines nicht nur „intemationalen", sondem auch „islamistischen" Terrorismus. Gelegenheiten wie die alljahrliche Vorstellung des Berichts des Bundesamtes fixr Verfassungsschutz
(BfV) nutzte er, um auf die Gefahren beider Erscheinungsformen hinzuweisen und flir eine
Mitarbeit der Biirger zu werben:
„Die Bedrohung der Inneren Sicherheit durch extremistische und terroristische Bestrebungen erfordert hochste Aufmerksamkeit von Staat und Gesellschaft. Es ist Sache von uns alien, unseren
freiheitlichen Rechtsstaat vor Schaden zu bewahren. Nur aufgeklarte Burgerinnen und Burger
sind in der Lage, die wahren Absichten extremistischer Bestrebungen zu erkennen, sie kritisch
zu bewerten und sie abzuwehren."^^

'^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Sechster Bericht tiber die Lage der Auslanderinnen und Auslander in
Deutschland, Unterrichtung der Beauftragten der Bundesregierung fur Migration, Fliichtlinge und Integration,
Drucksache 15/5826, Berlin 2005, S. 102.
^"^ So die eindeutige Feststellung des Bundesamtes fiir Verfassungsschutz, vgl. dass. (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht2002, K5ln 2003, S. 161f
*^ Vgl. u.a. Rohan Gunaratna, Inside Al Qaeda. Global Network of Terror, New York 2002, S. 296-297.
^^ Otto Schily, in: Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Schily: Gegenuber der extremistischen Bedrohung
wachsam bleiben, Pressemitteilung vom 13. Mai 2003, Berlin 2003, S. 1.

146

Schily stellte klar, es komme in der Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus in besonderem MaBe auf die Bekampfung des islamistischen Extremismus an - und
hier wiederum auf die Delegitimierung dieser Ideologie. So schrieb Schily im Vorwort zum
Verfassungsschutzbericht 2003 des BfV:
„Insbesondere legalistisch operierende islamistische Organisationen wollen ihre antiwestliche
Weltsicht unter den hiesigen Muslimen verbreiten. Ihre schleichende, vielfach im Verborgenen
sich vollziehende Indoktrinierung von Muslimen kolHdiert unausweichHch mit unserer Verfassungsordnung."'^
Der Minister bezog damit Stellmig gegen die Haltung diverser Kollegen im Kabmett, in der
Koalition und der Fraktion. Noch im Dezember 2004 wandte sich etwa SPD-Fraktionschef
Miintefering in der parlamentarischen Debatte gegen jede Verkniipfiing der Themen Extremismus und Integration sowie eine Debatte dariiber, wie der Islamismus zu bekampfen
sei.'^
Solche AuBerungen machten es nicht leichter fiir die Sicherheitsbehorden, die wahrend
des gesamten Untersuchungszeitraums anlassbezogene Offentlichkeits- und Aufklarungsarbeit leisteten. Bundesnachrichtendienst (BND), Verfassungsschutz (BfV) und Bundeskriminalamt (BKA) informierten in Pressekonferenzen, Femsehauftritten und Broschiiren iiber
die Bedrohung und vermittelten, welche MaBnahmen sie gegen die neuen Gefahren ergriffen. In ungewohnlicher Offenheit gegeniiber den elektronischen Medien nahm der Prasident
des BND, August Harming, den Anschlag auf Djerba zum Anlass, in einer Sondersendung
des ZDF vor den Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus flir Deutschland
und seine Biirger zu wamen.^^ Auch in den Zeitraumen zwischen „groBeren" Anschlagen
informierte Hanning iiber aktuelle Gefahreneinschatzungen seines Dienstes, richtete jedoch
wenig gegen den zyklischen Debattenverlauf aus. Den GesetzmaBigkeiten des Marktes der
politischen Aufmerksamkeit folgend, erhielt das Thema Terrorismus lediglich daim mediale
Aufmerksamkeit, wenn es in geografischer Nahe zu Anschlagen kam. Nur wenige Tage
nach den Ereignissen in Djerba, Istanbul oder Madrid ging sie auf ein relativ zur Bedeutung
der Problematik geringes MaB zuriick. Dies lag vermutlich zumindest teilweise an den
okonomischen Schwierigkeiten in der Bundesrepublik. Eine Rolle diirfte auBerdem die
Informationspolitik des BMI gespielt haben, das durchweg von einer „abstrakten Gefahrdungslage" sprach.^^ Praktiker und Angehorige der Sicherheitsbehorden kritisierten diese
Informationspolitik deshalb als zu vorsichtig und den Gefahren nicht angemessen:
„Ich glaube nicht, dass die deutsche Offentlichkeit derzeit vollstandig von der politischen Fuhrung iiber die bevorstehenden Gefahren unterrichtet wird. Aber die Burger sind eigentlich miindig genug, um die Wahrheit vertragen zu konnen."^^
Klaus Jansen, Vorsitzender des Bundes des Kriminalbeamten (BDK) widersprach schon
2002 - wie u.a. der Irmeimiinister des Landes Bayem, Giinther Beckstein - der offiziellen
Sprachregelung; es gebe eben „nicht nur erne abstrakte Gefahr von Terroranschlagen".^^
Seine Einschatzung sollte sich spatestens mit den Anschlagen in Madrid und London besta'^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg,), Verfassungsschutzbericht 2003, Berlin 2004, S. 3.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/145 vom 02. Dezember 2004, Berlin 2004, S. 13440f.
*^ Vgl. „BND: Al Qaida plant Anschlage auch in Deutschland", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.
November 2002.
^^ Zur Debatte uber die Abstraktheit der Gef^hrdung siehe beispielhaft Klaus Jansen, zitiert nach: "Nicht nur
abstrakte Terrorgefahr in Deutschland", in: Frankftirter Allgemeine Zeitung vom 13. August 2002, S. 1.
^^ Klaus Jansen, ebd.
^^Ebd.

147

tigen. Sie sind zugleich das beste Beispiel dafiir, warum eine zu defensive Informationspolitik Gefahren eher ver- als entscharft. Zwar mag sie helfen, den medialen Stellenwert von
Terrorismus und Islamismus zu senken, und damit etwa okonomischen Angstentscheidungen vorzubeugen. Allerdings wiegt sie Staatsorgane und Burger in ein gefahrliches Gefuhl
trugerischer Sicherheit. So erklart sich, warum BekampfungsmaBnahmen die erst am Ende
des Untersuchungsraumes als notwendig beschlossen wurden, der Bundesregierung sowie
vielen Medien lange Zeit als geradezu grotesk uberzogen galten.^^ Die Informationspolitik
suggerierte zweitens, der Staat sei alleine in der Lage, mit den Gefahren von Terrorismus
und Islamismus umzugehen. Offenkundig haben alle drei Gefahren, die von islamistischen
Terroristen und ihren Unterstiitzem ausgehen, aber einen asymmetrischen Charakter, der
Staat und Sicherheitsorgane auf die Mitwirkung und Unterstiitzung privater Personen und
Organisationen angewiesen macht. Dies gilt besonders fiir die muslimische Bevolkerung^^
in Deutschland, die erst anlasslich der Gewaltwelle in den Niederlanden u.a. von Otto Schily und Giinther Beckstein offentlich aufgefordert wurde, gegen Terrorismus Stellung zu
beziehen und die demokratischen Institutionen aktiv zu unterstiitzen.^^ Jeder dieser Folgeeffekte defensiver Informationspolitik diirfte im Verlauf des Untersuchungszeitraums wegen
der zunehmend um Aufklarung bemiihten Medienberichterstattung an Relevanz verloren
haben; die Bundesregierung kehrte indes nach jedem groBeren Anschlag zu ihr zuriick.
Ein klares Indiz dafur, dass die meisten Verantwortlichen die Bedeutung nachhaltiger
Offentlichkeitsarbeit fur die Delegitimierung von Terrorismus und Extremismus nicht erkannt haben, liefem die beiden zentralen MaBnahmenpakete der Bundesregierung. Obwohl
sie - nach Darstellung der Bundesregierung - Ausdruck eines „umfassenden Gesamtkonzepts" sind,^^ spielt die geistig-politische Auseinandersetzung kaum eine Rolle. Erst in den
2004 dem Deutschen Bundestag mitgeteilten „konzeptionellen Festlegungen" erhielt die
geistig-politische Auseinandersetzung nennenswerten Stellenwert.^^ Entgegen aller Forderungen nach einer Bekampfung der Ursachen stellte das BMI gerade einmal 1 Mio. Euro
fur den Ausbau des Bildungsangebots zu den Themen „politischer Extremismus", „Internationaler Terrorismus, „Fundamentalismus" und „Sicherheitspolitik" zur Verfugung.^^ Im
innenpolitischen Bericht zur 14. Legislaturperiode 1998-2002 firmieren Aktivitaten zur
Forderung der geistig-politische Auseinandersetzung nicht wie alle anderen innenpolitischen BekampfungsmaBnahmen unter dem Stichwort „Terrorismus bekampfen", sondem
an nachgeordneter Stelle unter „politischer Bildungsarbeit".^^ Als relevante Schwerpunkte
nennt der Bericht die „Erganzung der Standardthemen der politischen Bildungsarbeit um
aktuelle Fragen wie die der Bekampfung des Extremismus und Terrorismus, [...] der Integ-

^^ Als Beispiele seien an dieser Stelle lediglich die Ausweisung sogenannter „Hassprediger", das sogenannte
„Luftsicherheitsgesetz" oder die Aufweichung des Trennungsgebotes zwischen Polizei und Nachrichtendiensten
genannt.
^"^ Vgl. hierzu beispielhaft Thomas L. Friedman, If It's a Muslim Problem, It Needs a Muslim Solution, in: New
York Times vom 8. Juli 2005, S. 23.
^^ Vgl. Uta Rasche, Islam-Demonstration: Bestellt und geliefert?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25.
November 2004.
^^ Vgl. BMI (Hrsg.), Schily: Gegenuber der extremistischen Bedrohung wachsam bleiben, S. 2.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache
15/3142, S. 6.
^^ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Finanzielle und personelle Ausstattung fur die innere Sicherheit
wird 2002 erheblich ausgebaut, Pressemitteilung vom 26. November 2001, Berlin 2001, S. 5.
^^ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Innenpolitischer Bericht 1998-2002, Berlin 2003, S. 19f

148

ration und Migration, des Islam und Islamismus".^^ Sie seien wichtige Bestandteile der
Reform der Bundeszentrale fiir politische Bildung (BpB) gewesen.
Halt die Praxis der BpB diesem Anspruch stand? Bin Blick auf das Arbeitsprogramm
des wichtigsten offentlichen Tragers politischer Bildung zeigt in der Tat eine Veranderung
der Schwerpunktsetzung, z.B. in der Bereitstellung von Publikationen.^^ Doch wahrend die
iibergroBe Mehrheit der Publikationen um Verstandnis fur den Islam - oder in fragwiirdiger
Weise fur einen „politischen Islam" - wirbt,^^ setzen sich nur wenige kritisch mit der islamistischen Ideologie auseinander.^^ Aufklarung tiber das Zusammenwirken von Terrorismus und Islamismus findet sich auch im Veranstaltungsprogramm kaum. Lediglich eine
Veranstaltung beschaftigte sich im Geschaftsjahr 2003/2004 mit dem Thema Intemationaler
Islamistischer Terrorismus; einige wenige behandelten verwandte Themen, z.B. die Integration von Muslimen oder die veranderten Aufgaben der Bundeswehr.^"* Dieser Trend setzte
sich 2004/2005 im Wesentlichen fort.^^
Welch geringe Rolle die staatliche Forderung der geistig-politischen Auseinandersetzung mit dem militanten Islamismus spielt, lasst sich zudem an der Gesamtentwicklung der
Bundeszentrale ablesen. Die jahrlichen Mittel blieben seit 2001 mit 39 Mio. Euro pro Jahr
in etwa konstant - was einer realen Absenkung in Hohe der Inflationsrate entspricht.^^ Im
Zuge der Reformen in der BpB wurden 50 Stellen eingespart, jahrlich gehen - gemaB
Haushaltsgesetz - 1,5 Prozent des Personalbestandes verloren. Die Situation in den Landem ist noch dramatischer. Ihre desolate Finanzlage schlagt stark auf die politische Bildung
durch. Mit den Landeszentralen fiir politische Bildung gerieten viele geforderte Einrichtungen unter enormen fmanziellen Druck. Dass in einigen Landem die Bildxmgsarbeit nur mit
Miihe aufrechterhalten wird, zeigt beispielhafl die SchlieBung der LpB Niedersachsen.^^
Auch in anderen Landem - z.B. Baden-Wiirttemberg - mussten die Landeszentralen erhebliche Kixrzungen bei Personal und Mitteln hinnehmen.^^ Parallel zum Niedergang der offentlichen Trager der politischen Bildung sanken private Aufwendungen. Insbesondere die
Kirchen fiihren wegen finanzieller Engpasse ihre BildungsmaBnahmen zurtick und schlossen Einrichtungen, z.B. die Evangelische Akademie Hamburg. Von einer Expansion der
politischen Bildungsarbeit als wichtigstem Instrument der geistig-politischen Auseinandersetzung kann also keine Rede sein.
Welche Rolle spielten und spielen die Schulen in diesem Zusammenhang? Wurde die
politische Aufklarung iiber Islam, Islamismus und Terrorismus dort vorangetrieben, wo die
grOBte Chance besteht, muslimische und nicht-muslimische Jugendliche fiir ein tolerantes
und gewaltfreies Miteinander zu gewinnen? Zwei Indikatoren geben Aufschluss: Erstens
die Frage, wie sich die staatsbiirgerliche Erziehung entwickelte. Wichtiger noch ist die
zweite, fur Praxis und Fortentwicklung des Islam in Deutschland entscheidende Frage des
'" Ebd., S. 69.
^* Vgl. Bundeszentrale fur politische Bildung (Hrsg.), Publikationsverzeichnis 2003, Bonn 2003.
^^ Nichtmuslimen die Angst vor dem Islam nehmen will beispielsweise das von Ralf Elger herausgegebene „Kleine Islam-Lexikon" (Bonn 2002); fiir einen „politischen Islam" wirbt u.a. Adel Theodor Khoury, Der Islam und die
westliche Welt, Darmstadt 2001.
^^ Siehe stellvertretend Bernard Lewis, Der Untergang des Morgenlandes, Bergisch Gladbach 2002.
^'^ Vgl. Bundeszentrale fiir politische Bildung (Hrsg.), Veranstaltungsprogramm 2003/2004, Bonn 2003.
^^ Vgl. Bundeszentrale fur politische Bildung (Hrsg.), Veranstaltungsprogramm 2004/2005, Bonn 2004.
^^ Vgl. BMI (Hrsg.), Innenpolitischer Bericht 1998-2002, S. 70.
^^ Vgl. „Die Finanzkrise der Bundeslander - die Haushalte im Uberblick", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung
vom 17. Dezember 2004, S. 5.
^^ Vgl. „Sparen, bis es wehtut", in: Stuttgarter Nachrichten vom 16. September 2004, S. 2.

149

schulischen Religionsunterrichts. Beides fallt in die „Bildungshoheit" der Lander - was
unterschiedliche Regelungen und Ansatze nach sich zieht. Die Erziehung zur Demokratie
im Politik- und Sozialkundeunterricht betreffend beklagen Politikwissenschaftler schon seit
langem, dass viele Lehrer zwar die Grundlagen des demokratischen Systems vermitteln,
nicht aber aktiv fur die Demokratie werben.^^ Wissenschaflliche Analysen stellen dem
deutschen Sozial- und Gemeinschaftskunde- Unterricht kein gutes Zeugnis aus. Bei einer
Vergleichsstudie Uber die staatsbiirgerliche Erziehung Jugendlicher im Auftrag der International Society for the Evaluation of Educational Achievement aus dem Jahre 2002 landeten
die deutschen Jugendlichen im Vergleich unter 28 Landem auf den hinteren Rangen."*^ Die
Situation diirfte sich seither kaum gebessert haben, kiirzten doch einige Bundeslander die
Stundenzahl fiir Geschichte, Sozial- oder Gemeinschaftskunde noch weiter unter das ohnehin schon niedrige Niveau."^^ Auch wenn bisher keine detaillierten Angaben iiber das MaB
der Aufklarung iiber die Terrorismus-Problematik erhoben sind, kann man wohl davon
ausgehen, dass die von Experten kritisierten Kiirzungen nicht ohne Folgen bleiben.
Gibt es wenigstens im Bereich des staatlichen Religionsunterrichts eine Entwicklung
hin zum Besseren? In dem MaBe, in dem die religios-ideologische Motivation islamistischer Terroristen ins offentliche Bewusstsein riickte, gewann diese Frage mediale und politische Aufmerksamkeit. Anlass gaben nicht zuletzt gravierende Missstande, z.B. die Tolerierung islamistischer Koranschulen in der Bundesrepublik. Wellen schlug etwa der Fall der
von Saudi-Arabien fmanzierten „Konig-Fahd-Akademie" in Bonn. Eine Uberprufung der
Schulbiicher ergab, dass dort schon Grundschuler mit islamistischen Positionen indoktriniert wurden; Lehrer riefen zum „Heiligen Krieg" auf "^^ Auf Druck des Auswartigen Amtes, das saudische Repressalien beftirchtete, durfte die Schule ihre „Bildungsarbeit" nach
geringen Zugestandnissen fortsetzen.'*^ Islamistische Agitation statt Erziehung zu Demokratie und Toleranz ist allerdings kein Einzelfall. Gerade in den Berliner Schulen kommt es zu
Problemen, seit dort die von der extremistischen Vereinigung „IGMG" dominierte „Islamische Foderation" den Islamunterricht ubemommen hat. Gemeinsam mit einigen Sicherheitspolitikem aus den Reihen der Union und der SPD fordert deshalb der Griinen-Politiker
Cem Ozdemh* eine Neuordnung des Islamunterrichts unter staatlicher Aufsicht:
„Wir brauchen einen staatlichen Islam-Unterricht, um einen aufgeklarten Islam vermitteln zu
konnen."'^'*
Bis dahin ist es noch ein weiter Weg, fehlen in Deutschland doch bisher Studienmoglichkeiten und eine kontrollierte Aus- und Weiterbildung fur Islamlehrerinnen und -lehrer.
BegriiBenswert ist deshalb die Initiative der Universitat Miinster, in ihrem Centrum fur
religiose Studien eine Zusatzausbildung fiir Lehrerinnen und Lehrer anzubieten. Problema^^ So z.B. die Dresdner Padagogin und Politikwissenschaftlerin Regine Roemheld, vgl. „Ein deutliches Versagen
der Schulen", in: Frankfurter Rundschau vom 26. Oktober 2004, S. 5.
"^^ Fur eine wissenschaftliche Aufarbeitung der Ergebnisse in Deutschland siehe Detlef Oesterreich, Politische
Bildung von 14-Jaehrigen in Deutschland - Studien aus dem Projekt Civic Education, Opladen 2002.
^^ Die Kurzungen erfolgen teils direkt, teils indirekt. So wurde beispielsweise in Bayem die Abwahl durch die
Schuler erleichtert, in Baden-Wurttemberg das fiisionierte Fach „Geographie-Wirtschaft-Gemeinschaftskunde"
eingefuhrt, vgl. „Qualitat statt Quantitat", in: Suddeutsche Zeitung vom 11. September 2004, S. 2.
"^^ Vgl. „Priifting der Leminhalte der KGnig-Fahd-Akademie", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28. Oktober 2003, S. 1.
'^^ So die Darstellung der zustandigen Entscheidungstrager in Bezirksregierung und Landesschulministerium, vgl.
„Die fragvviirdige Rolle des Auswartigen Amtes", in: General-Anzeiger vom 19. Marz 2005, S. 1.
"^"^ Cem Ozdemir, zitiert nach: „Deutsche Politiker verlangen hartere Kontrollen fiir Muslime", in: Financial Times
Deutschland vom 15. Juli 2005, S. 13.

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tisch wiederum ist allerdings der Einfluss, den einige vom Verfassungsschutz als extremistisch eingestufte islamische Gruppierungen auf das Zentrum austiben:
„Mit im Beirat sitzt etwa das Islamische Zentrum Hamburg (IZH), das als Sprachrohr des iranischen Systems gilt und damit als Propagandainstrument fiir einen fiindamentalistischen Islam.
Zudem soil das Zentrum die radikale Hisbollah unterstiitzen.""*^
Die Politik ist also dabei, erste von Anlaufschwierigkeiten gekennzeichnete Grundlagen
dafiir zu schaffen, dass Islamunterricht in Deutschland nicht islamistischen Koranschulen
und Lehrkraften iiberlassen bleibt. Von einer aktiven, positiven Rolle fur die geistigpolitische Auseinandersetzung und Delegitimierung des Islamismus durften die meisten
offentlichen Schulen in Deutschland noch weit entfemt sein. Es bleibt den jeweiligen Verantwortlichen vor Ort iiberlassen, diese Liicke durch Engagement zu fiillen; eine systematische Delegitimierung des Islamismus in seiner wichtigsten, da potentiell gefahrlichsten
Zielgruppe - der Jugend - fmdet nicht statt.
Daran andert das „Kopftuchverbot" fiir Lehrkrafte im offentlichen Schuldienst wenig.
Nach langen Debatten und einem die RechtmaBigkeit bestatigenden Urteils des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) fuhrten die Lander Bayem und Baden-Wiirttemberg im April
2004 erstmals eine verbindliche Regelung ein. In Baden-Wiirttemberg soil sie nun zusatzlich in Kindergarten Anwendung fmden. Nach Ende des Untersuchungszeitraums begann in
Nordrhein-Westfalen ebenfalls die Diskussion iiber ein Verbot. Gegner sehen solche Schritte als Akt der Ausgrenzung und damit als kontraproduktiv fur ein harmonisches Zusammenleben mit der muslimischen Minderheit an. Von Islamisten dominierte Organisationen,
z.B. der Islamrat, argumentierten geschickt gegen ein Verbot: Es komme einem Berufsverbot fur muslimische Frauen gleich, verhindere deren Emanzipation. Muslimische Frauen
wiirden so „durch den Gesetzgeber oder die Gesellschafl an den Herd geschickt - nicht
durch die muslimischen Manner"."^^ Die damalige Migrationsbeauftragte der Deutschen
Bundesregierung, Marieluise Beck, schloss sich in diesem Fall emeut islamistischen Positionen an. Sie propagierte in einem „Aufruf wider ein Lex Kopftuch" das Recht muslimischer Frauen, in der Diaspora „mit Selbstbewusstsein ihr Anderssein zu markieren" - und
stieB auf erbitterten Widerstand seitens muslimischer Frauen, die in einem offenen Brief
gegen die Thesen und Positionen der Migrationsbeauftragten protestierten."^^ Sie unterstiitzten ein Kopftuchverbot in den Schulen aus mehreren Griinden: Erstens wiirde ein Verbot
nur die Musliminnen in ihrer Freiheit beschranken, die unter islamistischem Einfluss stehend das Verfassungsprinzip von der Neutralitat der Schule nicht anerkennen wiirden.
Zweitens sei es gerade im Sinne der Emanzipation, wenn islamistischen Kraften mit ihren
„antidemokratischen, antisemitischen und frauenfeindlichen" Positionen ein Riegel vorgeschoben wiirde. Drittens schlieBlich schiitze ein Kopftuchverbot die Religionsfreiheit, statt
sie - wie von islamistischen Agitatoren und der Migrationsbeauftragten behauptet - zu
unterminieren:
„Das Tragen des Kopfluchs in staatlichen Schulen wiirde namlich in massiver Weise die "negative Religionsfreiheit" der Schiilerinnen einschrSnken. Sie wiirden sich dem Einfluss eines weltanschaulichen, religiosen oder politischen Symbols ausgesetzt sehen. Die islamistischen Krafte
wiirden allein durch die Prasenz von kopfluchtragenden Lehrerinnen im Staatsdienst eine unver^' Vgl. „Hei6er Stuhl", in: Der Spiegel (2004) 33, S. 39.
^^ Vgl. „"Die Politik behindert unsere Frauen", Gesprach mit dem Vorsitzenden des Islamrats, All Kizilkaya", in:
Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25. Januar 2005, S. 6.
^'^ Vgl. „Fur Neutralitat in der Schule", in: taz, die tageszeitung vom 14. Februar 2004, S. 10.

151

gleichlich groBere Moglichkeit bekommen, die Madchen und ihre Eltem unter Druck zu setzen.
Diese Moglichkeit des Machtzuwachses darf ihnen nicht zugesprochen werden.""*^
Aufgrund all dieser Argumente, denen sich im Verlauf der Debatte namhafte Integrationsexperten"^^ und selbst die christlichen Kirchen^^ nachdriicklich anschlossen, erscheint ein
flachendeckendes Verbot des Kopftuchs nicht nur in den Schulen, sondem auch in alien
staatlichen Einrichtungen mit Publikumsverkehr sinnvoll. Dies gilt insbesondere flir solche
Dienststellen, in denen der Staat den Biirgerinnen und Biirgem mit Autoritat gegeniiber tritt
und ein bestimmtes Verhalten erzwingt. Hier scheint besondere Vorsicht geboten, damit es
islamistischen Organisationen nicht gelingt, die Autoritat des offentlichen Dienstes flir ihre
demokratiefeindlichen Zwecke zu instrumentalisieren. Von wenigen Bundeslandem abgesehen, kam es in Deutschland bisher jedoch nicht zu verbindlichen Regelungen. Lediglich
in den Schulen Bayems, Baden-Wiirttembergs und Berlins gilt ein verbindliches Verbot.
Allerdings gilt das Verbot nur fur Lehrer, nicht - wie z.B. in Frankreich und der Tiirkei fur Schiller, was in einigen Schulen mit hohem Migrantenanteil zu der Situation ftihrt, dass
mehr Schiilerinnen mit als ohne Kopftuch das Schulbild pragen. Bayem und BadenWiirttemberg sind mit ihren Gesetzen einen mutigen, ersten Schritt in die richtige Richtung
gegangen. Eine systematische Delegitimierung islamistischer Positionen und Symbole in
staatlichen Einrichtungen konnten allerdings auch sie nicht erreichen.
Diese Inkonsistenzen zur Zielsetzung, die Ursachen zu bekampfen, sind um so erstaunlicher, als Otto Schily, Giinther Beckstein und andere Sicherheitspolitiker im Untersuchungszeitraum immer wieder eine intensive geistig-politische Auseinandersetzung mit der
islamistischen Ideologic forderten. Immerhin legte das BMI im Januar 2004 - mehr als drei
Jahre nach den Anschlagen in New York und Washington - mit „Texte zur Inneren Sicherheit: Islamismus"^^ eine 318 Seiten umfassende, also recht ausfiihrliche und wissenschaftlich fundierte Aufklarungsschrift vor. Sie versammelt nicht nur substantielle Beitrage namhafter Autoren, sondem nimmt sich selbst einiger tabuisierter Themen an, z.B. des von
islamistischen Organisationen ausgeubten Drucks auf zivilgesellschaftliche Akteure.^^ So
lobenswert diese Initiative des BMI ist, so unverstandlich bleibt, warum es wahrend des
gesamten Untersuchungszeitraums nicht zu einer koordinierten Aufklarungskampagne kam.
Nur so hatten groBere Bevolkerungskreise auf die Problematik und die Bildungsangebote
offentlicher und privater Trager aufinerksam gemacht werden konnen. Wahrend erhebliche
Summen - zu Recht - in Kampagnen gegen Rechtsextremismus flossen, war von einem
konzertierten Vorgehen gegen den Islamismus im Untersuchungszeitraum kaum etwas zu
spiiren. Programme zur Forderung und Vemetzung zivilgesellschaftlichen Engagements wie es sie mit „Civitas" und „Entimon" im Bereich des Rechtsextremismus gibt - sucht
man fur den islamistischen Extremismus vergeblich. Allerdings bediente sich das Bundesministerium fiir Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) des Programms „Entimon", um multikulturelle Kulturprojekte zu fordem, z.B. den Film „Zwischen Rap und

'' Ebd.
^^ So z.B. der Leiter des Zentrums flir Tiirkeistudien der Universitat Duisburg/Essen, Faruk Sen, vgl. Jurgen
Zurheide, Briicken bauen fiir die Integration, in: General-Anzeiger vom 22. Oktober 2005, S. 5.
^^ So u.a. der Ratsvorsitzender der Evangelischen Kirche in Deutschland, Bischof Huber, vgl. „Faire Chancen zur
Integration", in: Suddeutsche Zeitung vom 12. Marz 2004, S. 12.
^' Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Texte zur Inneren Sicherheit: Islamismus, Berlin 2004.
^^ Vgl. Claudia Dantschke, Freiheit geistig-politischer Auseinandersetzung - islamistischer Druck auf zivilgesellschaftliche Akteure, in: BMI (Hrsg.), Texte zur inneren Sicherheit: Islamismus, S. 103-132.

152

Ramadan" iiber jugendliche Muslime.^^ Dabei unterliefen der zustandigen Migrationsbeauftragten besorgniserregende Pannen. Am spektakularsten war wohl die Vergabe von 73
000 Euro an die Muslimische Jugend in Deutschland e.V., eine der Moslembruderschaft
nahe stehende islamistische Jugendorganisation, gegen die zum Zeitpunkt der Mittelvergabe beim BMI eindeutige Erkenntnisse vorlagen.^"^ Initiativen und Personen, die sich aktiv
gegen den Islamismus engagieren, blieben und bleiben dagegen weitgehend auf sich gestellt und sehen sich islamistischen Organisationen mit erheblichen Druckmoglichkeiten bis hin zu physischen Bedrohungen - gegeniiber.^^
So ergibt sich fur die Forderung des offentlichen Bewusstseins und der geistigpolitischen Auseinandersetzung ein recht zwiespaltiger Eindruck: Die Verantwortlichen in
Bund und Landern bemiihten sich, auf die Gefahren des islamistischen Terrorismus und
Extremismus aufinerksam zu machen. Sie setzten dafur aber vergleichsweise geringe Mittel
ein, obwohl - zumindest im Fall des BMI - durchaus Moglichkeiten bestanden, Gelder aus
dem „Anti-Terror-Paket" abzurufen. Die Trager der politischen Bildungsarbeit biiBten teils
massiv Ressourcen ein; einige mussten sogar schlieBen. In den Schulen leidet die Erziehung zu Demokratie und Toleranz an gravierenden Defiziten, insbesondere im Rahmen des
teils sogar von Islamisten instrumentalisierten Islam-Unterrichts. Daran andem erste Versuche, islamistische Strukturen mit Hilfe eines Kopftuch-Verbots und einer staatlich kontrollierten Ausbildung von Islamlehrem Agitationsmoglichkeiten zu nehmen, nur wenig. Mit
der islamistischen Ideologic bleibt ausgerechnet die fiir die geistig-politische Auseinandersetzung wichtigste Facette der Problematik weitgehend unbeachtet. Allerdings ist dieses
Ergebnis kaum verwunderlich. Eine emsthafte Auseinandersetzung mit der islamistischen
Ideologic war angesichts der lange vermiedenen Debatte iiber die Zusammenhange zwischen Terrorismus, Islamismus und Islam kaum zu erwarten.
c) Interkultureller Dialog
An eben diesem Zusammenhang setzt die Teilstrategie an, islamistischen Terrorismus und
Extremismus durch interkulturellen und interreligiosen Dialog zu delegitimieren. Die Verstandigung mit Menschen muslimischen Glaubens spielt in und fur die Bundesrepublik, in
der ca. 3,2 Mio. Muslime leben und die als Handelsnation intensive Beziehungen in die
muslimisch gepragten Lander pflegt, eine besondere Rolle. Der Dialog fand und fmdet
deshalb konsequenter Weise nicht nur innerhalb von Staat und Gesellschaft statt; auch nach
AuBen, gemeinsam mit staatlichen und privaten Akteuren vor allem der arabischen Welt,
versuchten deutsche Institutionen nach den September-Anschlagen, Brticken zu bauen.
Wie fur die geistig-politische Auseinandersetzung spielten die offentlichen Trager der
politischen Bildung im Dialog eine tragende Rolle, besonders die BpB. Erganzend zu zahlreichen Veroffentlichungen und Seminaren veranstaltete sie im Untersuchungszeitraum
^^ Vgl. „Der groBe Bringer", in: Frankfiirter Rundschau vom 27. Januar 2004, S. 27.
^^ Hintergrund ist ein inadaquates Vergabeverfahren, das dem Ministerium - wie angesichts iiber 1000 Einzelprojekten gegen Rechtsextremismus nicht verwunderHch - offenkundig entghtten ist. So gab es keine Regelanfrage
beim Bundesinnenministerium des Innem, die zustandige Staatssekretarin, Marieluise Beck, lehnt eine solche
weiter ab, vgl. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 15/74 vom 12. November 2004, Berlin 2004, S. 6372-6375.
^^ Zu den ublichen Praktiken zahlen Isolation innerhalb des Migrantenmilieus, psychischer Druck auf Gegner und
ihre Familienangehorigen sowie in vielen Fallen auch physische Gewalt bis hin zum „Ehrenmord", vgl. statt vieler
Dantschke, Freiheit geistig-politischer Auseinandersetzung - islamistischer Druck auf zivilgesellschaftliche Akteure,S. 117-121.

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mehrere Tagungen und Symposien zum Islam. Der Dialog zwischen Religionen und Kulturen sowie verwandten Themen - z.B. Migration und Integration - standen im Vordergrund.^^ Sie arbeitete dabei oft mit den politischen Stiftungen zusammen, insbesondere mit
der Friedrich-Ebert-Stiftung.^^ Einige Landeszentralen beteiligten sich ebenfalls am Dialog,
so z.B. die Landeszentrale ftir politische Bildung Baden-Wiirttemberg mit der Wanderausstellung „... mehr als nur Gaste - Demokratisches Zusammenleben mit Muslimen in BadenWiirttemberg".^^ Die Bundeszentrale betrieb auBerdem zusammen mit der Deutschen Welle, dem Goethe-Institut Inter Nationes e.V. und dem Institut fur Auslandsbeziehungen (IFA) ein vom Auswartigen Amt mitfmanziertes Intemetangebot: „Qantara.de - Dialog mit
der islamischen Welt". Ihrem Namen („Brucke") folgend sollte das magazinartige Format
„zum Dialog mit der islamischen Welt beitragen".^^ Eine Starke des Angebots ist seine
Mehrsprachigkeit (Deutsch/Englisch/Arabisch). Ausgerechnet eine ttirkische Fassung fehlt
allerdings, obwohl die tiberwiegende Zahl der Muslime in Deutschland turkisch spricht.
Dies ist nicht sachgemaB.^^ Inhaltlich entwickelte sich Qantara.de von einem recht beliebigen multikulturellen Forum in Richtung eines um Vermittlung von politischen Grundsatzen
wie Toleranz und Gewaltfreiheit bemiihten Mediums. Kontroverse Debatten - z.B. zum
Thema „Kopftuch" - spielten sich im Rahmen der pluralistischen Meinungsvielfalt ab. Eine
effektive Vermittlung integrationspolitischer Grundsatze der Bundesrepublik, zum Beispiel
der grundlegenden Bestimmungen der bundesdeutschen Rechts- und Gesellschaftsordnung,
leistet das Angebot nicht - was den Ertrag im Sinne einer Delegitimierung islamistischer
Positionen mindert.
Die Projektpartner von Qantara.de verantworteten einige weitere DialogmaBnahmen.
Das IFA konzentrierte sich im Rahmen des „Sonderprogramms Dialog mit der islamisch
gepragten Welt" des Auswartigen Amtes zunachst voll auf kiinstlerische Projekte.^^ Dabei
ging es im Inland ganz iiberwiegend um die Vermittlung des Islam als Religion und kulturelles System. Wichtigste EinzelmaBnahme war und ist die Ausstellungsreihe „Islamische
Welten" in den „ifa-Galerien" Stuttgart und Berlin. Die Module dieser Reihe behandelten
vielfaltige Aspekte der muslimischen Kultur, von Architektur uber Mode bis zur zeitgenossischen Kunst.^^ Sie boten zugleich einen Rahmen fur Veranstaltungen, die fiir ein besseres
Verstandnis des Islam werben sollten.^^ In die gleiche Richtung zielten die DialogmaBnahmen des BMI, das u.a. einen Jugendaustausch mit muslimischen und christlichen Jugendlichen, Filmreihen und Veranstaltungen zum besseren Verstandnis Andersglaubiger sowie
Arbeitshilfen zum Thema Islam fmanzierte. Das Ministerium arbeitete dabei sinnvoller
^^ Vgl. stellvertretend BPB (Hrsg.), Veranstaltungsverzeichnis 2003/2004 und BPB (Hrsg.), Veranstaltungsverzeichnis 2004/2005.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Drucksache 15/2710, Schriflliche Fragen mit den in der Woche vom 8. Marz
2004 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Berlin 2004, S. 8-10.
^^ Vgl. „Wu6ten Sie schon, da6 Muslime zur Gesellschaft geh5ren?", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22.
Juni 2005,8.41.
^^ Vgl.Quantara.de (Hrsg.), „Uber Uns", auf: http://www.qantara.de/webcom/show_softlink.php/_c-353/Jkm5/i.html (Zugriff am 10. August 2005).
^^ Das haben anscheinend auch die Verantwortlichen erkannt; eine ttirkische und persische Sprachversion soil in
Zukunft eingerichtet werden, vgl. „Briickenbau", in: Frankfurter Rundschau vom 19. Mai 2004, S. 25.
^^ Vgl. histitut fur Auslandsbeziehungen (Hrsg.), Bericht iiber die Tatigkeit der Abteilung Kunst 2000 - 2002,
Stuttgart 2003, S. 5.
^^ Fur eine Ubersicht der Dialog-Aktivitaten des IFA siehe http://www.ifa.de/islamdialog/.
^^ So z.B. die Kinderveranstaltung „Warum tragt Ayse ein Kopftuch und Gulseren keins?" im April 2004 in Stuttgart, vgl. „Fragen zum Islam", in: Stuttgarter Zeitung vom 22. April 2004, S. 24.

154

Weise mit muslimischen Organisationen zusammen, darunter jedoch auch der Zentralrat
der Muslime (ZMD), der zu diesem Zeitpunkt in vielen Fragen islamistische Positioner!
vertrat und dessen bis vor kurzem amtierender Vorsitzender nach Auskunft des nordrheinwestfalischen Verfassungsschutzes in Deutschland die islamistische Muslimbruderschaft
reprasentiert.^'* Der Verband propagierte als DialogmaBnahme unter anderem den Plan,
extremistische Muslime in gemaBigte Gemeinden aufzunehmen, um sie dort „von ihrer
extremistischen Gesinnung zu entfemen" - eine zugegeben originelle Vermarktung seiner
Unterwanderungsstrategie.^^ Nicht nur die Zusammenarbeit mit dem ZMD ist fragwurdig.
Allgemein stellt sich die Frage, ob die primar auf Vermittlung des Islams und auf nichtmuslimische Btirger zielenden MaBnahmen geeignet sind, um die islamistische Ideologic in
ihrer Bezugsgruppe - den Muslimen - zu delegitimieren. Dafiir brauchte es Dialogangebote, die vor allem in diese Gruppe hineinwirken und eine Botschaft vermitteln, die islamistisch gepragten Verbanden wie dem Zentralrat ihr angemaBtes Vertretungsmandat entziehen, statt sie als „Dialogpartner" gegenuber tatsachlich demokratisch orientierten oder
zumindest sakularen Migrantenorganisationen aufzuwerten. Die bisherige Dialogstrategie,
zusammen mit den Verbanden bei den Nicht-Muslimen fur mehr Verstandnis fur den Islam
zu werben, ist insofem sinnvoll, als sie Vorurteile auf Seiten der Nicht-Muslime abbaut; zur
Delegitimierung der islamistischen Ideologic als dringlicherer Aufgabe des Dialogs tragt
sie wenig bei.
Im Dialog mit Muslimen auBerhalb der Bundesrcpublik war und ist das Auswartige
Amt (AA) der wichtigstc, da Dialogstrategie und Mittelvergabe bestimmende Aktcur. Bereits kurz nach den September-Anschlagen, im Jahr 2002, richtete das Amt die Position
eines Beauftragten ftir den Dialog mit der islamischen Welt ein. Er sollte cin „Sonderprogramm europaisch-islamischer Dialog" auflegcn und mit Hilfe eines „Arbeitsstabs fiir den
Dialog mit dem Islam" die auswartigen DialogmaBnahmen Deutschlands koordinieren.^^
Zusatzliche Referenten wurden an die Botschaften in islamisch gepragten Landem entsandt,
um dem Stab zuzuarbeiten, emen „direkten Draht" zu „gesellschaftlichen Stromungen
her[zu]stellen" und durch Projekte vor Ort „Verstandnis fur die kulturellen Eigenheiten des
anderen" zu schaffen. Als konzeptionelles Grundverstandnis des Dialogs bezeichnet das
Amt das Motto „Offcnheit ftir moglicherweise Ungewohntes", das als „konstruktive und
aufrichtige Alternative zu schwarzweiBmalenden Zukunftsvisionen wie etwa dem „Kampf
der Kulturen" verstanden wird.^^ Zu den EigenmaBnahmen des AA zahlten vor allem Aktivitaten des diplomatischen Austausches wie Begegnungen mit wichtigen Personlichkeiten
in islamisch gepragten Landem und natiirlich die ublichen Konsultationen mit den Regierungen dieser Lander.^^
Erganzend zu den EigenmaBnahmen forderte das Amt Projekte extemer Partner. Neben vereinzelten Universitaten und NGOs waren dies vor allem die bekannten Trager der
auswartigen Kulturpolitik, also wiederum das IFA und das Goethe Institut Inter Nationes
e.V. Zu Beginn des Untersuchungszeitraums konzentrierte sich das IFA auf Ausstellungen
zu deutscher und islamischer Kunst in den arabischen Staaten. Eine starker politische
Komponente im Sinne von Dialog pragten dagegen die auf ein intemationales Publikum
^* Nadeem Elyas bestreitet dies, vgl. „Ich war nie ein Muslimbruder", in: taz, die tageszeitung vom 04. August
2003, S. 8.
^^ Vgl. „Wenig getan", in: Die Welt vom 9. Juli 2005, S. 4.
^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpoIitik 2002, Jahresgeschaftsbericht, Berlin 2003, S. 200f
''Ebd.,S.201.
^^ Ebd., S. 94.

155

zielenden Medienprojekte des Hauses, z.B. der Workshop „Medien und Integration" (Bonn
2002) sowie der deutsch- arabische und der deutsch-iranische Mediendialog (Berlin 2003,
Abu Dhabi 2004). Dabei kamen durchaus kontroverse Themen zur Sprache, z.B. ob es
iiberhaupt sinnvoll sei, die arabischen Staaten zu demokratisieren.^^ Zwar erlebten die Teilnehmer es - so nahmen es zumindest berichtende Joumalisten wahr - als bereichemd, trotz
aller Unterschiede auf viele Fragen kompatible Antworten zu finden. In den entscheidenden
Fragen gelang dies aber offenkundig nicht:
„Eine vorzugliche Illustration dafiir liefert das von arabischen Dialogpartnem verschiedentlich
geauBerte Unverstandnis dartiber, dass in westlichen Medien immer nur von ,Selbstmordattentatern' die Rede sei, wahrend es sich bei diesen doch um ,Martyrer' handele, ein Verstandnis, das
ihrem Tun selbstverstandlich einen h5heren, einen religiosen Sinn einstiftet und es damit legitimiert. Werden diese ,Martyrer' hingegen als ,Selbstmordattentater' bezeichnet, zielt dieses nicht
nur darauf ab, ihr Tun seiner Legitimation zu berauben, sondem sie geradezu als ,Gottlose' zu
verunglimpfen, da dem Islam der Selbstmord als Todstinde gilt."^°
Aus solchen AuBerungen der Dialogteilnehmer spricht eben jenes islamistische Islam verstandnis, das eine Delegitimierung des Islamismus erst notwendig macht. Welch maBigen
Erfolg deutsche Dialogbemtihungen bisher zeitigen illustriert u.a. die „erste muslimische
Antwort auf den deutschen Kulturdialog".^^ Unter dem Titel „Der Westen und die islamische Welt" veroffentlichte das IFA die Stellungnahmen prominenter islamischer Intellektueller zum Verhaltnis zwischen beiden Zivilisationen.^^ Allein das Zustandekommen dieser
Antwort ist begriiBenswert; leider reden jedoch viele Aussagen der Autoren islamistischen
Rechtfertigungen fur Gew^alt gegen „Juden und Kreuzfahrer" das Wort. Das gilt etwa fur
die teils implizite, teils explizite Wertung vs^estlicher Politik als „Fortsetzung der Kreuzziige" - ein in der islamistischen Propaganda zentrales Motiv.^^ In die gleiche Richtung geht
der Vorwurf, der Islam wtirde im Westen systematisch und bewusst fehlinterpretiert:
„Falsche Vorstellungen, Stereotypen und Klischees in den westlichen Medien sowie in Kultur
und Gesellschaft bestimmen die gegenwartigen Vorstellungen vom Islam und den Muslimen
[...] Diese Vorstellungen werden von den Machtstrukturen in den westlichen Landem als Mittel
eingesetzt, um die Vorherrschaft uber die islamische Welt zu legitimieren.''^
Die Autoren gehen noch v^eiter. Sie unterstellen dem Westen eben jene angeblich systematische Zerstorung der islamischen Welt, mit der islamistische Agitatoren die muslimische
Jugend Europas zu Gewalttaten wie denen m Madrid, Amsterdam oder London aufstacheln:
„Falsche Vorstellungen, Stereotype und Klischees sind schwer zu bekampfen. Sie leben weiter
und sind machtvolle Instrumente in der Hand derer, die iiber andere herrschen wollen. Die Verzerrung der Vorstellung vom Anderen ist der erste Schritt zu seiner Entmenschlichung, ja sogar
moglicherweise Ausrottung."^^
Die Autoren demonstrieren damit einerseits ein authentisches - und fur das Verstandnis der
Problematik wichtiges - Geftihl des Angegriffenseins. Zugleich bedienen sie jedoch zentrale Argumentationsmuster der islamistischen Propaganda, wie sie in einer von der Bundes^^ Vgl. „Der amerikanische Albtraum", in: Siiddeutsche Zeitung vom 20. Oktober 2003, S. 6.
^^^ Vgl. „Die andere Seite", in: Suddeutsche Zeitung vom 24. Mai 2004, S. 19.
^' Vgl. „Eine erste muslimische Antwort auf den deutschen Kulturdialog", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung
vom 7. April 2004, S. 38.
^^ Vgl. Institut fiir Auslandsbeziehungen (Hrsg.), Der Westen und die islamische Welt, Stuttgart 2004.
^^ Ebd., S. 24-26.
'^ Ebd., S. 29-30.
'' Ebd., S. S. 35.

156

republik Deutschland finanzierten Publikation zumindest eine Gegenstellungnahme erfordem wiirden. Statt dessen zeigen die deutschen Projektleiter in ihrem Einleitungsbeitrag nach durchdachten Anmerkungen zu den Moglichkeiten und Grenzen des Dialogs - viel
Zustimmung zu diesen Positionen: Sie kritisieren die „aufgeregte Kopftuchdiskussion" und
die Angst vieler deutscher Nicht-Muslime vor „kultureller tJberfremdung" als „emotionale
Blockaden", auBem Verstandnis fur die Behauptung einer Jahrzehnte- oder jahrhundertelange[n] Erfahrung von Unterdriickung und Demiitigung durch die Lander des Westens,
insbesondere auch im Kontext des Palastinakonfliktes [...]"/^ Diese AuBerungen sind bestimmt geeignet, Sympathie auf Seiten der Dialogpartner zu gewinnen. Der Delegitimierung der islamistischen Ideologie dienen sie indes nicht, schreiben sie den in der islamistischen Propaganda instrumentalisierten Klischees - Demiitigung durch den Westen, „Feindbild Islam" der deutschen Gesellschaft - doch eben jene Gtiltigkeit zu, die mit Hilfe des
Dialogs als bewusste Falschdarstellung entlarvt und korrigiert werden sollte. Das wichtige
Vorhaben eines Bruckenbaus verkehrt sich so in eine gutgemeinte, aber seinen Zweck verfehlende Akzeptanz islamistischer Rechtfertigungsmuster. Dass sich das lobenswerte Vorhaben so entwickelt hat, ist aus dem politischen Kontext heraus verstandlich: Es entstand
parallel zur polarisierenden Intervention im Irak. Ebenso ist den Projektleitem Anerkennung dafiir zu zollen, uberhaupt islamische Intellektuelle zur Zusammenarbeit gewonnen zu
haben. All dies andert jedoch nichts an den genannten, schwerwiegenden Schwachen.
Ein erfolgreicheres Beispiel fiir deutsch-islamischen Kulturdialog liefem die Aktivitaten von Goethe-Institut Inter Nationes e.V. Seit Jahrzehnten in der islamischen Welt present, widmen sich die Institute dort seit den Anschlagen des 11. September 2001 verstarkt
dem kulturellen und politischen Dialog. Reprasentativ ist das Institut in Kairo, einem der
fiir die islamistische Bewegung wichtigsten kulturellen Zentren der islamischen Welt.^^
Noch 2001 war die Lage dort - nach Darstellung des ehemaligen Prasidenten, Hilmar
Hoffmann - diister; nach massiven Haushaltskiirzungen kam es „fast zu PrUgeleien um
deutsche Tageszeitungen [...], well diese nur in jeweils einem Exemplar vorhanden" waren.^^ Mit den vbm AA zur Ver^gung gestellten Mitteln konnte das Institut seine Aktivitaten erheblich ausweiten - in Zielsetzung, Zielgruppenansprache und Prasenz in der Flache.^^ Fragen des interreligiosen Dialogs gewinnen zunehmend an Bedeutung, wobei der
Islam als Teil der Gesellschaft verstanden wird, statt jene - wie von Islamisten verlangt auf den Islam zu reduzieren. Das Institut spricht nun verstarkt junge Zielgruppen an, indem
es deutsche Filme mit arabischen Untertiteln zeigt, arabisch-deutsche Koproduktionen
unterstiitzt und deutsche Kinder- bzw. Jugendbiicher wie Erich Kastners „Konferenz der
Tiere" in arabischer LFbersetzung anbietet.^^ So soUen Werte wie Demokratie, Volkerverstandigung und Toleranz - fiir die Kastners Werk authentisch wirbt - auf emotional begreifbare Weise vermittelt werden. Drittens wagt sich das Institut aus den Metropolen in die
Flache, veranstaltet in verschiedenen Stadten Lesungen, Filmvorfuhrungen und Konzerte.
Als groBen Erfolg nennt der Institutsleiter beispielsweise ein von 15 000 Menschen besuchtes interkulturelles Konzert der Popstars Muhammad Munir und Hubert von Goisem in
'^Ebd., S. 9-10.
^^ Das Institut koordiniert uberdies auch die Aktivitaten der anderen Institute in der Region „Nordafrika und
Nahost".
^^ Vgl. Ilona Lehnart, Der Betrogene, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 3. Dezember 2001, S. 49.
^^ Vgl. Rainer Hermann, Das Goethe-Institut in Kairo: Islam, Jugend und Sprache, in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung vom 10. Februar 2004, S. 35.
''EM.

157

Assiyut - einer Hochburg der islamistischen Bewegung.^^ Die Konzeption der Dialogaktivitaten ist uberzeugend, wirkt sie doch auf eine Vermittlung eben der universellen Werte Demokratie, Volkerverstandigung, Toleranz - bin, gegen die Islamisten agitieren. Diese
Form von Kulturdialog transportiert jene Werte als Wesensmerkmale deutscher, europaischer und damit westlicher Kultur, ohne sie jedoch als solche zu vereinnahmen und der
Gastgesellschaft abzusprechen. In Konzeption wie Umsetzung scheint dies ein vielversprechender Ansatz zu sein.
Goethe Institut Inter Nationes e.V. gelang es auBerdem, mit dem Institut in Kabul einen Leuchtturm der Kultur und Verstandigung in eben der Stadt zu schaffen, in der die
Taliban schon das Horen „unislamischer" Musikkassetten mit drakonischen Strafen belegt
batten. Bereits kurz nach Ende der Kampfhandlungen begann das Institut mit ersten Projekten in der Stadt, im September 2003 eroffhete es mit einem „Infocenter", Deutschkursen
und vielfaltigen anderen Aktivitaten, z.B. der Ubersetzung von Kinderbiichem.^^ Ziel des
deutschen Engagements ist es, Wilfried Grolig, Leiter der Kultur- und Bildungsabteilung
des AA, zufolge, zivilgesellschaftliche Strukturen aufzubauen, damit „das militarische
Stiitzkorsett an Bedeutung verliert".^^ Wegen der angespannten Sicherheitslage stoBt das
Institut dabei allerdings schnell an die Grenzen des Machbaren; der Aktionsradius bleibt von Rundfunksendungen abgesehen - auf die Hauptstadt Kabul beschrankt. Die von patriarchalischen und fiindamentalistischen Vorstellungen gepragte Gesellschaft erschwert uberdies viele Aktivitaten, insbesondere die Ausbildung von Frauen.^"^ Das nach Jahrzehnten
des Krieges und der Verwahrlosung verbreitete Analphabetentum beschrankt die Wirkungsmoglichkeiten eines Kulturinstituts, zur Entstehung einer Zivilgesellschaft beizutragen.
In vielen muslimischen Landem, in denen all diese Probleme kaum oder nur in weit
geringerem MaBe den kulturellen Austausch hemmen, ist das Goethe Institut Inter Nationes
e.V. nicht bzw. nicht mehr prasent. Der erfreulichen Neueroffiiung in Kabul steht namlich
eine gigantische SchlieBungswelle gegeniiber, der seit 1995 nicht weniger als 32 Institute
zum Opfer fielen. Darunter waren u.a. die Institute in Khartum, Daressalam, Tripoli und
Surabaya, also in Gebieten, in denen die islamistische Bewegung schon seit langerer Zeit
auf dem Vormarsch ist.^^ Statt jedoch eines der Institute an diesen Orten wiederzueroffhen,
fiel die Wahl auf Havanna. In den nachsten Jahren sollen indes mit den Hausem in Algier
und Teheran wieder Institute in der islamischen Welt ihre Pforten offhen - bei sinkenden
Haushaltsmitteln.^^
Ein weiteres beliebtes Kiirzungsobjekt ist der dritte bedeutende Akteur des auswartigen Kulturdialogs mit der muslimischen Welt, die Deutsche Welle (DW). Angesichts der
iiblichen Restriktion der Pressefreiheit in Krisengebieten ist sie oft das einzige Instrument,
mit dem die Bundesrepublik auf eine friedliche und demokratische Entwicklung hinzuwirken vermag. Gerade fUr die Delegitimierung der islamistischen Propaganda konnen Rundfiink-Angebote einen Beitrag leisten, sprechen sie doch die wenig gebildete Landbevolke-

^^ Vgl. Verena Lueken, Dicke Luft, dicke Freunde: Das Goethe-Institut in Kabul, in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung vom 18. Dezember 2003, S. 31.
^^ Vgl. Volker Schmidt, Die Kultur-Arbeit des AuswSrtigen Amtes in Afghanistan hat viele Gesichter, in: Frankfurter Rundschau vom 30. Dezember 2003, S. 6.
'^Ebd.
^^ Vgl. Ilona Lehnart, Vorlaufig nachhaltig, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11. Dezember 2001, S. 45.
^^ Vgl. „Die Plane des Goethe-Instituts", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Dezember 2004, S. 33.

158

rung an, die oft nur in islamistischen Koranschulen Zugang zu Bildung findet. Nicht nur
sinnvoll, sondem notwendig macht westliche Rundfiinkangebote fiir die islamische Welt
schlieBlich die besonders seit Beginn der Irak-Krise zunehmende Verbreitung islamistischer
Propaganda tiber arabische Satellitenkanale, z.B. „al-Manar", „al-alam" oder zum Teil auch
„A1-Dschasira".^^ Aus diesem Grund grtindeten die USA mit „A1 Hurra" einen arabischsprachigen Satellitenkanal, der immerhin 20 Millionen Menschen in der arabischen Welt
mit prowestlichen Botschaften erreicht.^^ Die DW wiederum hat gegenuber „A1 Hurra" den
Vorteil groBerer Glaubwtirdigkeit in der Zielgruppe - zumal sie in weitaus geringerem
MaBe mit der Invasion im Irak oder anderen kontroversen westlichen Politiken in der arabischen Welt identifiziert wird.
Wie also nutzt die Deutsche Welle diese Chance? Trug sie nach dem 11. September
2001 durch MaBnahmen des Dialogs nennenswert zur Delegitimierung der islamistischen
Ideologic bei? Mittelbar unterstutzte die DW diese Strategic, indem sie ab 2002 den Aufbau
des Afghanischen Rundftinks (RTA) untersttitzte.^^ Der Sender bildet in seiner Akademie
afghanische Joumalisten aus; er lieferte zudem umfangreiche Sende- und Empfangstechnik
nach Afghanistan, die eine Verbreitung auBerhalb Kabuls, z.B. in Herat, Jalalabad, Mazar-iSharif, Kundus oder Feyzabad ermoglicht.^^ Uber diese Sender strahlt die DW taglich zehn
Minuten Weltnachrichten in den Landessprachen Dari und Paschtu aus. Bis zu zwei Stunden taglich erganzen Dokumentationen und Reportagen aus Sport, Wissenschaft und Technik das Programm - was auch dem Schulunterricht zu Gute kommt. Obgleich dieses Programm - von den Nachrichtensendungen abgesehen - keinen expliziten Beitrag zur Delegitimierung der islamistischen Ideologic leistet: Gerade in Afghanistan ist die Verbreitung
nichtpolitischer westlicher Rundfunkformate bereits ein wichtiger Schritt in Richtung einer
Normalisierung des gesellschaftlichen Miteinanders. Im Sinne der Zielorientierung waren
erganzende politische Inhalte wiinschenswert, die eine islamkonforme, aber nicht antiwestliche Weltsicht an das Publikum herantragen. Mit den Angeboten der DW ist dafur ein
guter Anfang gemacht, 2007 soil die Verantwortung an den Afghanischen Rundfunk ubergehen.^^
Bedauerlicher Weise gelang es der DW indes in den Jahren nach den SeptemberAnschlagen nicht, ein vergleichbares Angebot far die gesamte arabische Welt zu entwickeln. Erst im Friihjahr 2005 ging das „Arabische Fenster" der DW mit mehreren Stunden
Programm auf Sendung - inklusive einer Nachrichtensendung, die von einer prominenten
weiblichen Joumalistin live moderiert wird.^^ Hauptverantwortlich flir diese Startschwierigkeiten ist die desolate Haushaltslage. Der Auslandssender musste massive KUrzungen,
^^ Einige Sender betreiben einer Studie des Transatlantic Institute in Brilssel zufolge gezielt islamistische Propaganda: „Iqra treibt die antiwestliche Paranoia bis zur Hysterie. Gott wird angerufen, den Muslimen den Sieg uber
die Unglaubigen zu gewShren, der Sender propagiert schlicht und einfach Dschihad. [...] Frauen wiirden zu Propagandazwecken missbraucht, indem sie Gewalt gegen Frauen und Ehrenmorde als Bestandteil islamischer Kultur
rechtfertigten. Geistliche Wurdentrager erhielten ein Forum, um ihr Geschichtsbild zu propagieren.", vgl. „Ein
Podium fur Geiselnehmer?", in: taz, die tageszeitung vom 23. Marz 2005, S. 4. Der Sender Al Dschasira wiederum strahlt trotz vielfacher Forderungen westlicher Staaten Bekenner-Videos in voller Lange aus, die nach Ansicht
vieler Experten zur Rekrutierung neuer Terroristen dienen, so zum Beispiel nach den Anschlagen von London,
vgl. „Aufruf zu weiteren Anschlagen", in: Frankfurter Rundschau vom 03. September 2005, S. 7.
^^ Vgl. Georg Mascolo/Bemhard Zand, Billiger als eine Invasion, in: Der Spiegel, (2005) 21, S. 121-124.
^^ Vgl. Deutsche Welle (Hrsg.), Geschaftsbericht 2003/2004, Bonn 2004, S. 35-36.
^«Ebd.
^' Vgl. „Bilder aus Berlin fur die ganze Welt", in: Welt am Sonntag vom 6. Marz 2005, S. 10.
^^Ebd.

159

insbesondere beim Personal, hinnehmen. In den letzten 10 Jahren sank der Etat um ca. 15
Prozent auf nunmehr ca. 261 Mio. Euro. Zwischen 1994 und 2004 fielen 977 Stellen weg,
45 Prozent des Ausgangsbestandes.^^ Selbst nach dem 11. September 2001 waren es jahrlich tiber 10 Prozent - zu einer Zeit, in der sich der Sender mit chinesischen und russischen
Angeboten breiter aufstellen und mehr Prasenz in aufstrebenden Wirtschaftsregionen zeigen will.^"^ Die Deutsche Welle selbst betont explizit, dass sie den Schwerpunkt „Dialog mit
dem Islam" nur bei anhaltender Forderung durch das Auswartige Amt umsetzen kann.^^
Trotz des standig wiederholten Mantras der Ursachenbekampfung floss also nur vergleichsweise wenig Geld in all die genannten Aktivitaten - eine zentrale Inkonsistenz zur
postulierten Zielsetzung. Wie gravierend sie ist, zeigt iiber den Blick auf die Zahlen der
Umsetzungspartner hinaus eine Analyse der Verwendung der „ATP-Mittel" durch das AA.
Nach Angaben der Bundesregierung flossen aus den 102 Mio. Euro, die das Amt aus dem
„ATP-Topf' erhielt, gerade einmal 5,11 Mio. Euro in den Etat des Sonderprogramms europaisch-islamischer Dialog.^^ In Relation zum Gesamtvolumen des Topfes, 1,5 Mrd. Euro,
blieb die Forderung - wie von einigen Beobachtem prognostiziert - allenfalls marginal:
„DaB die Hohe der Zuwendungen relativ ist - wen wundert es? Das Auswartige Amt wird den
Betrag von den zweihundertftinfundzwanzig Millionen Mark abzweigen, die ihm aus dem Aufbau- und Sicherungsprogramm zufallen. Schaut man allerdings genauer bin, stellen die Aufwendungen ftir die Kulturkampagne im ,postislamistischen FriedensprozeB' nicht mehr als ein Prozent der Gesamtsumme von drei Milliarden Mark dar."^'^
Nicht nur waren von vomherein nur geringe Mittel flir BekampfungsmaBnahmen unter
Agide des A A vorgesehen; jenes verwendete den Lowenanteil ganz tiberwiegend auf interne Kostenstellen, vor allem Personalausgaben. Die Schaffung von 79 auf zwei Jahre befristeten Stellen diente dem „Aufbau neuer Arbeitsemheiten, die sich ausschlieBlich mit dem
Islamdialog und Terrorismusbekampfung befassen", einer breiteren Prasenz in der Region
und schlieBlich einer besseren „Analysefahigkeit" des Amtes.^^ Bedenklich daran ist nicht
nur, dass lediglich ein sehr geringer Anteil der Dialogmittel tatsachlich in konkrete MaBnahmen floss. Offensichtlich benotigte das Amt die Sondermittel, um Kernaufgaben, die
eigentlich aus dem regularen Etat bestritten werden sollten, leisten zu konnen. Dies unterstreicht selbst die Darstellung des Erfolgs der „Dialog-MaBnahmen" im Bericht zur Auswartigen Kulturpolitik:
„Interessierte in den Partnerlandern haben nun Ansprechpartner an den Auslandsvertretungen.
[...] Mit den neu aufgebauten Kapazitaten im Auswartigen Amt ist es nun moglich, sich im Feld
islamischer Organisationen zuverlassig zu orientieren und vertrauenswurdige Partner zu fmden."^^

^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Deutsche Welle, Aufgabenplanung der Deutschen
Welle 2006 bis 2009 - Globale Prasenz, regionale Relevanz und technische Innovationen, Drucksache 15/5200,
Berlin 2005, S. 6.
''^Ebd.,S. 17.
'' Ebd., S. 16.
^^ Vgl. Presse- und hiformationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), MaBnahmen der Bundesregierung zur Bekampfiing des Intemationalen Terrorismus, Berlin 2002, S. 2.
^"^ Ilona Lehnart, Vorlaufig nachhaltig, S. 45.
^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Drucksache 14/9509, Schriftliche Fragen mit den in der Zeit vom 10. bis 21.
Juni 2002 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Berlin 2002, S.1-2.
^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Auswartige Kultur- und Bildungspolitik, Berlin 2003, S. 72-73.

160

Dabei reichten die Mittel noch nicht einmal, um Stellenstreichungen der vorangegangenen
Jahre auszugleichen. Noch im Januar 2005 verfugte das Amt nur uber 63 Mitarbeiter mit
„einsetzbaren" Kenntnissen der nur schwer zu erlemenden Fremdsprache Arabisch.*^^
Ftir den auswartigen Kulturdialog ergibt sich damit ebenfalls ein von Inkonsistenzen
getrubtes Bild. LFberzeugend erscheint die Konzeption, mit Hilfe der Institutionen der Auswartigen Kulturpolitik in den muslimisch gepragten Gesellschaften ftir Demokratie, Volkerverstandigung und Toleranz zu werben. Eigene und geforderte MaBnahmen mit Hilfe
eines „Arbeitsstabes fur den Dialog mit dem Islam" zu koordinieren, macht Sinn. Eine
schwerwiegende Inkonsistenz besteht indes darin, dass, alien Forderungen nach einem
„Dialog der Kulturen" zum Trotz, nur geringe Mittel in konkrete DialogmaBnahmen flossen
und flieBen. Eine effektive Delegitimierung der islamistischen Ideologie erscheint bei dieser Ressourcenverteilung als ein unmogliches Unterfangen. Im Dialog mit Muslimen in
Deutschland wiederum bestehen zwei grundsatzliche Inkonsistenzen: Erstens werden primar Nicht-Muslime angesprochen; zweitens zielen die MaBnahme weder darauf, die islamistische Ideologie in ihrer Zielgruppe zu delegitimieren, noch erscheinen die bisherigen
DialogmaBnahmen geeignet hierzu. In einigen Fallen diirften die staatlichen Bemuhungen
gar kontraproduktiv sein, weil sie islamistische Organisationen aufwerten oder ihnen, ohne
jede Kontrolle der Verwendung, Gelder zuflieBen lassen.
d) Verbesserung der Lebensbedingungen
Wie die Forderung des interkulturellen Dialogs zielt die Verbesserung der Lebensbedingungen der Muslime darauf, Triebkraften des Terrorismus bzw. fbrderlichen Rahmenbedingungen entgegenzuwirken und so zugleich terroristische und extremistische Akteure zu
schwachen. Als wichtigster politischer Akteur der Auslandshilfe setzte sich das Bundesministerium ftir wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) nach dem 11. September 2001 vehement flir eine Ausweitung seines Etats ein, um MaBnahmen zur Bekampfixng der Ursachen von Terrorismus durchfiihren zu konnen:
„Entwicklungspolitik ist kein Instrument zur direkten Terrorismusbekampfling. Entwicklungspolitik kann aber dazu beitragen, den Nahrboden, auf dem Terrorismus gedeiht zu bearbeiten
[...] und den Menschen in unseren Partnerlandern Perspektiven fiir wtirdige Lebensbedingungen
und ftir mehr Teilhabe an politischen und gesellschaftlichen Entscheidungen eroffnen."'^^
Trotz intensivem Lobbying erhielt das Ministerium indes lediglich 102 Mio. Euro aus den
ca. 1,5 Mrd. Euro des Anti-Terror-Programms ftir Aufbau- und Forderprogramme in den
betroffenen Krisenregionen sowie ftir die „Versorgung von Fliichtlingen und die Starkung
des interkulturellen Dialogs".'^^ Afghanistan war und ist der Schwerpunkt, auf den sich
auch das BMZ bei seinen „ATP-MaBnahmen" konzentriert. Nachdem die Bundesrepublik
als Gastgeber der Afghanistan-Konferenz auf dem Petersberg die politische Neuordnung
untersttitzt hatte, leistete sie noch im Haushaltsjahr 2001 ca. 49 Mio. Euro Nothilfe zur
Versorgung von Fliichtlingen. Ftir mittel- und langerfristig auf eine okonomische Verbesse*^" Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Drucksache 15/4781, Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 24.
Januar 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Berlin 2005, S. 6.
'°^ Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Finanzressourcen des BMZ
flir Entwicklungszusammenarbeit im Haushaltsjahr 2002, Bonn 2002, S. 3.
'^^ Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Mittelverteilung aus dem Anti-TerrorProgramm, Berlin 2001, S. 1.

161

rung der Lage in Afghanistan zielende MaBnahmen waren im Rahmen des „Stabilitatspaktes fiir Afghanistan" 80 Mio. Euro vorgesehen zur „Wiederherstellung der dringlichsten
Notwendigkeiten - Wohnen, Trinkwasserversorgung, Bildung, Gesundheit, Landwutschaft,
fiir Beschaftigungsfbrderung [und] Reintegration von Fltichtlingen [...]".^^^ In den Jahren
bis 2005 setzte die Bundesrepublik ihr Engagement in Afghanistan in gleicher Hohe fort;
nach Angaben des Auswartigen Amtes erhielt das Land 2003 sogar 63 Mio. Euro mehr
Hilfe als urspriinglich zugesagt.^^"* Alle staatlichen Aufwendungen - also auch solche aus
dem Etat des BMI und anderen Ressorts - zusammengerechnet, ist Afghanistan damit nach
China der am starksten geforderte Partner Deutschlands im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit.^^^ Diese Schwerpunktsetzung ist konsistent zur Zielsetzung der Delegitimierung - vorausgesetzt, die Gelder wurden zweckmaBig eingesetzt.
Bei der Umsetzung des Programms standen dem BMZ zufolge regenerative Energien
und die Verbesserung der Situation von Frauen und Madchen im Mittelpunkt.^^^ In den
Folgejahren flossen die Mittel nach Darstellung des AA diversifizierter in verschiedenste
MaBnahmen des okonomischen und politischen Wiederaufbaus.^^^ Typische Schwerpunkte
waren wirtschaftliche und soziale Infrastrukturprojekte, z.B. die Wiederherstellung der
Wasserversorgung, von Schulen und medizinischen Einrichtungen. Nur noch relativ wenig
Geld flieBt heute in humanitare HilfsmaBnahmen, wie sie unmittelbar nach Ende des Afghanistan-Krieges 2001 notwendig waren. Auch die Ausgaben ftir Emahrungssicherungsprojekte - z.B. zur Verbesserung von Tierhaltung und Saatgut - gehen jedes Jahr auf zuletzt 2,75 Mio. Euro pro Jahr zuriick.^^^ Ob so, wie vom AA behauptet, tatsachlich „ein
wichtiger Beitrag dazu geleistet [wird], in landlichen Gegenden Altemativen zum Drogenanbau zu schaffen",^^^ ist ob der geringen Hohe der Beihilfen allerdings mehr als zweifelhaft. Ebenso inkonsistent zu den beiden Zielsetzungen des Afghanistan-Engagements Delegitimierung des Intemationalen Terrorismus und Schwachung seiner Strukturen - ist
die Tatsache, dass es wegen der prekaren Sicherheitslage in weiten Teilen des Landes kaum
gelingt, Entwicklungshilfe dorthin zu bringen, wo ein Aufbrechen bisheriger okonomischer
und politischer Strukturen besonders notwendig ware. Der Aufmarsch einiger hundert deutscher Soldaten im relativ ruhigen Nordteil des Landes andert daran nur wenig. Wahrend
also die fmanziellen Aufsvendungen fur eine Verbesserung der Lebensbedingungen in Afghanistan kaum ausreichend bemessen scheinen, stehen hinter der Frage nach der Wirksamkeit der Hilfe erst Recht groBe Fragezeichen.
Welche Anstrengungen das Mmisterium zur Verbesserung der Lebensbedingungen in
den weiteren muslimisch gepragten Landem untemahm, zeigt eine Analyse der allgemeinen
Tatigkeit des BMZ im Untersuchungszeitraum. In einer Bilanz der 14. Legislaturperiode
hebt das Ministerium hervor, dass Entwicklungspolitik zu einem „tragenden Element der

''' Ebd.
''' Ebd.
'"^ Vgl. Deutsche Welthungerhilfe e.V./terre des hommes Deutschland e.V. (Hrsg.), Eine kritische Bestandsaufnahme der deutschen Entwicklungspolitik. Die Wirklichkeit der Entwicklungshilfe. ZwOlfter Bericht 2003/2004,
Bonn/Osnabriick 2004.
^"^ Vgl. BMZ, Finanzressourcen des BMZ fiir Entwicklungszusammenarbeit im Haushaltsjahr 2002, S. 10.
"^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Das Engagement Deutschlands in und fiir Afghanistan - Stabilitat und Aufbau,
auf: http ://www. auswaertiges-amt. de/www/de/aussenpolitik/friedenspolitik/afghanistan/deutsches_engagement_
html (Zugriff am 05. Oktober 2005).
^«^Ebd.
^^'Ebd.

162

auf Frieden gerichteten Gesamtpolitik der Bundesregierung geworden" sei.^^^ Schon vor
dem 11. September 2001 engagierte sich die Bundesrepublik demnach in den betroffenen
Partnerlandem fur eine Verbesserung der „wirtschaftlichen, sozialen und politischen Verhaltnisse", und damit der Lebensbedingungen von Muslimen.^^^ Zentrales politisches Ziel
war es, zivilgesellschaftliche Akteure zu starken und damit zur Entstehung demokratischer
und rechtsstaatlicher Strukturen beizutragen. Als wichtigstes soziales Ziel sollte eine signifikante Reduzierung der Armut in den Partnerlandem erreicht werden. Um die „UNMillenniumsziele" umzusetzen, beschloss die Bundesregierung bereits im April 2001 das
„Aktionsprogramm 2015". Als MaBnahmenbiindel soil es durch Reformen und Projekte in
vier Pilotlandem, auf verschiedenen Politikfeldem und auf „drei Handlungsebenen" (Internationale Strukturen, Projektlander, Bundesrepublik) eine „naclihaltige Entwicklung" fordem.^^^
Dass mit Jemen (neben Afghanistan) nur einer der gefbrderten Staaten zum Kreis der
muslimisch gepragten, ftir die Delegitimierung relevanten Lander zahlt/^^ spricht nicht
gerade fur eine besondere Berticksichtigung der Terrorismus-Problematik. Das ist inkonsistent zum Ziel, mit der Armut der Menschen in den islamischen Staaten Ursachen und
Triebkraften des islamistischen Terrorismus entgegenzuwirken. Nicht minder gilt dies fur
die relativ gesehen geringen Ressourcen, die Deutschland flir entwicklungspolitische Programme aufbringt. Den tiber Jahrzehnte anhaltenden Rtickgang der Mittel von 0,44 Prozent
(1982) auf 0,27 Prozent BSP (2001) hielten erst die Sonderzuweisungen aus dem „AntiTerror-Topf des Jahres 2001 in Hohe von ca. 100 Mio. Euro auf Wie der zweite wichtige
Akteur der Ursachenbekampfung in den muslimisch gepragten Landem, das Auswartige
Amt, erhielt das BMZ damit nicht einmal sieben Prozent der ATP-Mittel. Zwar verweist
die Bundesregierung nicht zu Unrecht auf die absolute Hohe der Entwicklungsausgaben;
Deutschland rangiere als drittgroBter Geber von Entwicklungshilfe weltweit.^^"^ Die Opposition im Deutschen Bundestag und einige Hilfswerke forderten dagegen immer wieder ein
Ende der „anhaltende[n] Abwartsspirale".^^^ Zum Haushaltsjahr 2003 kam die Bundesregierung dieser Forderung nach, indem sie den Etat mit zusStzlichen 100 Mio. Euro auf
Ebene des letzten Etats inklusive der Terrorismus-Sondermittel stabilisierte. Der Anteil am
Bruttosozialprodukt liegt 2005 bei etwa 0,28 Prozent. Diese vergleichsweise moderate
Erhohung bleibt indes weit hmter der Verpflichtung gegeniiber der EU, den nationalen
Anteil bis 2006 auf 0,33 Prozent BSP - also um ca. 2 Mrd. Euro - zu erhohen, zuruck:
„Alles in allem zeigen die Zahlen 2004, dass die deutsche Entwicklungshilfe fur Schlusselbereiche der Armutsbekampfung, zum Beispiel die Grundbildung, und ftir die armsten Entwicklungslander sinkt. Dieser Trend steht im Widerspruch zu den intemationalen Verpflichtungen der

*^° Vgl. Bundesministerium ftir wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Bilanz der wichtigsten
Reformschritte, Bonn 2002, S. 3.
"^Ebd.
**^ Vgl. Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Auf dem Weg zur
Halbierung der Armut. Zwischenbericht 2002, Bonn 2002, S. 1.
'*^ Vgl. Gesellschaft fur technische Zusammenarbeit (Hrsg.), Umsetzungserfolge des Aktionsprogramms 2015 Auf dem Weg zur Halbierung der Armut, Pressemitteilung vom 13. Juni 2003, auf
http://www.aktionsprogramm2015.de/www/armutbekaempfen_erfolge_erstemeilensteine_58_12_14_fhtm7query
= (Zugriff am 02. November 2003).
'•^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 14/225 vom 15. Marz 2002, Berlin 2002, S. 22329.
^'^ Vgl. „Hilfswerke verlangen starkeren Kampf gegen Hunger; Abwartsspirale der Entwicklungshilfe wurde nicht
gestoppt", in: Suddeutsche Zeitung vom 28. November 2002, S. 5.

163

Bundesregierung, den Millenniumsentwicklungszielen und der Bekampfting der extremen Armut oberste Prioritat einzuraumen."''^
Eine konsequentere Konzentration der Mittel - wie sie im Grundsatz der Schwerpunktforderung ja bereits angelegt ist - scheint angesichts der fiskalischen Rahmenbedingungen
unausweichlich. Bisher fehlt daftir allerdings, vom Engagement fur Afghanistan abgesehen,
der politische Wille.
Zu den hinter Verpflichtungen zuriickbleibenden Entwicklungsausgaben gesellt sich
ein weiterer Schwachpunkt deutscher und europaischer Entwicklungspolitik: die Welthandelspolitik der Europaischen Union, insbesondere im Bereich der Agrarprodukte. Das Festhalten der USA, von Japan und der EU an hohen Agrarsubventionen macht es fur Entwicklungslander schwer bis unmoglich, mit den steuerfmanzierten Agrarprodukten dieser Anbieter zu konkurrieren:
„Afler all, the European Union, America and Japan have erected massive trade barriers that impoverish farmers in poor countries. [...] Rich-country farm subsidies prevent the poorest countries from selling some of the only goods, other than illegal drugs, that they are able to export,
keeping millions of people miserable."^ ^^
Die Problematik besteht indes nicht nur im beschrankten Zugang zum Binnenmarkt der EU,
sondem mehr noch im subventionierten Abverkauf der Produktionsuberschiisse auf dem
Weltmarkt. Alleine zur Preisstiitzung vs^endet die EG jahrlich 61 Mrd. Dollar auf, zusatzlich
zu 45 Mrd. Dollar Direktzahlungen an die Produzenten. Insgesamt belaufen sich die Ausgaben also auf 106 Mrd. Dollar - das sind mehr als 45 Prozent der weltweiten Agrarsubventionen.^^^ Ergebnis dieser Politik ist eine massive Marktverzerrung zu Ungunsten von
Entwicklungslandem, auch aus der islamischen Welt. Problematisch daran im Sinne der
Terrorismusbekampfung ist, dass mit der Landwirtschaft gerade derjenige Wirtschaftszweig
behindert wird, der am ehesten als Grundlage einer zu zivilgesellschafllichen Strukturen
fiihrenden, kleinteiligen Wirtschaftsentwicklung dienen konnte. Im Kontext der Terrorismusbekampfung sind bessere Vermarktungsmoglichkeiten fur Agrarprodukte zudem der
einzige realistische Weg, um in Landem w^ie Afghanistan Altemativen zum Drogenanbau
langfristig und strukturell zu verankem. Ohne echte Weltmarktchancen fur Agrarprodukte
und andere in muslimischen Landem produzierte Giiter kann jede Bemiihung um w^irtschaftliche Entwicklung lediglich marginale Erfolge zeitigen.^^^ Eine nachhaltige Verbesserung der Lebensbedmgungen im Sinne einer starker egalitaren, fiir Extremismus weniger
anfalligen Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur ist ohne strukturelle MaBnahmen nicht zu
erreichen. Jede emsthaft betriebene Bekampfung der okonomischen Ursachen und Triebkrafte des Intemationalen Islamistischen Terrorismus wkd hier ansetzen miissen.
Erne nicht unbedeutende Rolle spielt die Frage der okonomischen Teilhabe auch fiir
die Lebensbedingungen von Muslimen innerhalb der westlichen Staaten. Sie zu verbessem,
ist eine der Kemaufgaben von Integrationspolitik:
^^^ Deutsche Welthungerhilfe e.V./terre des hommes Deutschland e.V. (Hrsg.), Eine kritische Bestandsaufnahme
der deutschen Entwicklungspolitik, S. 14.
**^ „Sour subsidies", in: The Economist (U.S. Edition) vom 17. April 2004.
^*^ Vgl. Georg Koopmann, Handelspolitik in der Europaischen Gemeinschaft - Institutioneller Rahmen, Verhaltnis
zur Binnenmarktpolitik und Rolle in der Weltwirtschaft, HWWA Discussion Paper 279, Hamburg 2004, S. 18.
''^ So sehen aus auch die meisten der Fachpolitiker im Deutschen Bundestag, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.),
Millenniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen bis 2015 beschleunigt verwirklichen - Den deutschen
Beitrag zur Zielerreichung entschieden verstSrken, Antrag von Abgeordneten der Fraktion der SPD und von
BUNDNIS 90/DIE GRUENEN, Drucksache 15/5831, Berlin 2005, S. 4.

164

„Als politische Aufgabe zielt Integration darauf ab, Zuwanderem eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unter Respektierung kultureller Vielfalt zu ermoglichen. Dazu sind Anstrengungen von beiden Seiten erforder-

lich l..r'''
Eine Vielzahl an Akteuren, die auf den verschiedenen Ebenen des deutschen Regierungssystems angesiedelt sind, pragt die Querschnittsaufgabe Integrationspolitik. Fur den Bund
nahmen bzw. nehmen vier Ministerien (BMA, BMFSFJ, BMBF, BMI) integrationspolitische Aufgaben wahr, zumeist in Form von FordermaBnahmen fur Auslander. Bis zum Inkrafttreten des 2004 nach langen Verhandlungen beschlossenen „Zuv^anderungsgesetzes"
am 1. Januar 2005 war die Integrationspolitik von einem strikten Schubladensystem gepragt: Die verpflichtenden Angebote des BMA, vor allem Sprachkurse und Eingliederungsunterstutzung, waren nach § 7 Bundesvertriebenengesetz lediglich Aussiedlem, Asylberechtigten (im Gegensatz zu -Bewerbem) und „Kontingentfluchtlingen" zuganglich. Sie
beliefen sich auf einen jahrlichen Durchschnittsbetrag von ca. 513 Mio. Euro.^^^ Hinzu
kamen freiwillige Angebote, die der Verbesserung der beruflichen und sozialen Integration
von Zuw^anderem dienen sollten. Der Bund gewahrte hierzu Zuschiisse an Wohlfahrtsverbande flir die Sozial- und Berufsberatung von Auslandem, fur QualifikationsmaBnahmen
sowie die Mobilitats- und Riickkehrforderung. Diese MaBnahmen waren und sind flir alle
Auslander - unabhangig vom Status - zuganglich; der Bund bezuschusste sie allerdings mit
lediglich ca. 29,4 Mio. Euro pro Jahr.^^^ Das BMFSFJ forderte ebenfalls die IntegrationsmaBnahmen der Wohlfahrtsverbande, vor allem die Arbeit mit Jugendlichen. Jene Beratungs- und Betreuungsangebote (ca. 27 Mio. Euro), Sprachkurse (ca. 24 Mio. Euro), sowie
studienvorbereitende (ca. 18 Mio. Euro) und beratende MaBnahmen (ca. 12,5 Mio. Euro)
standen iiberwiegend Aussiedlem zur Verfligung. Die Mittelausstattung vmrde dabei in den
meisten Kategorien im ein bis zweistelligen Prozentbereich zuriickgefahren.^^^ Das BMI
wiederum forderte MaBnahmen der „netzwerk- und gemeinwesenorientierten Projektarbeit"
mit einem Etat von ca. 28,5 Mio. Euro pro Jahr.^^"* Ingesamt ergibt sich flir den Verantwortungsbereich der Bundesregierung also eine Forderung von ca. 561 Mio. Euro pro Jahr fur
Aussiedler-Programme und von ca. 53,5 Mio. Euro pro Jahr flir Programme, die Auslandem verschiedenen Status offen stehen.
Die MaBnahmen der Bundeslander und Kommunen vor dem Inkrafttreten des Zuwandemngsgesetzes zu quantifizieren ist wesentlich schwieriger. Die „Unabhangige Kommission Zuwandemng" kam auf Basis einer Erhebung des BMI lediglich zu einer groben und
mit groBen Zweifeln behafteten Schatzung von ca. 1,7 Mrd. Euro pro Jahr flir MaBnahmen
der Lander. ^^^ Sie flossen in die Bezuschussung von Beratungseinrichtungen und IntegrationsmaBnahmen in Einrichtungen, die m die Landerverantwortlichkeit fallen - vor allem
Schulen. Die Angebote der Lander richteten sich, wie die der Kommunen, iiberwiegend an
^^^ Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Bericht der Unabhangigen Kommission Zuwanderung, Beriin 2001, S.
200.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Beauftragte der Bundesregierung fiir Auslanderfragen. Bericht uber die Lage der Auslander in der Bundesrepublik Deutschland, Drucksache 14/9883, Berlin 2002,
S. 23f.
' " Ebd.
^^^Ebd.
*^^ Es handelt sich um eine Interpolierung der Pro-Kopf-Ausgaben fur Integration des Bundeslandes NordrheinWestfalen. Die Kommission selbst zieht die Zulassigkeit und Ergebnis dieses Vorgehens in Zweifel, vgl. BMI
(Hrsg.), Bericht der Unabhangigen Kommission Zuwanderung, S. 207.

165

alle Auslander in Deutschland. Dies gilt vor allem flir die Arbeit mit Kindem und Jugendlichen sowie die Bezuschussung von Vereinen, die integrationsfordemde Projekte durchftihren.
Die ZweckmaBigkeit der IntegrationsmaBnahmen von Bund und Landem im Sinne einer Verbesserung der Lebensbedingungen von Muslimen in Deutschland erscheint aus
grundlegenden konzeptionellen Grunden fraglich. Quantitativ stehen einem, mit 9 Prozent
der Gesamtbevolkerung im europaischen Vergleich, hohen Anteil von Einwohnem fremder
Herkunft recht geringe Anstrengungen des Staates gegentiber, diese Menschen - dem Verstandnis der Zuwanderungskommission folgend - okonomisch, politisch und sozial in die
Gesellschaft zu integrieren. Die meisten MaBnahmen richten sich an „Neugefbrderte",
insbesondere Aussiedler aus der ehemaligen Sowjetunion, nicht aber an Muslime mit Aufenthaltsstatus. Die „nachholende Integration" ist aus Sicht zahlreicher Kritiker unterschiedlicher politischer Ausrichtung weder in den bisherigen, noch in den im „Zuwanderungsgesetz" vorgesehenen MaBnahmen hinreichend benicksichtigt.^^^ Ftir die Forderung der Integrationsfahigkeit von jungen Muslimen - die Hauptzielgruppe islamistischer Organisationen
- ist die vom verantwortlichen BMFSFJ beschlossene breitflachige Ktirzung der Forderung
von Sprachkursen und schulischen FordermaBnahmen fur auslandische Jugendliche hochst
problematisch.^^^ Viele Fachleute erwarten insgesamt - selbst ohne die im Zuwanderungsgesetz vorgesehene Ausweitung von Zuwanderung - eine erhebliche Verscharfung von
Integrationsproblemen:
„Bei wachsenden sozialen Problemen und sinkender Aufhahmekapazitat des Arbeitsmarktes
spricht vieles dafiir, dass sich die Konflikte in den Stadten weiter verscharfen werden. Gleichzeitig verlieren sie zunehmend die politische und okonomische Kraft, die Konflikte einzugrenzen Oder gar zuriickzudrangen."^^^
Dies gelte insbesondere ftir Probleme mit Muslimen, da sich jene, anders als die meisten
Migranten aus anderen Kulturkreisen, in der Mehrzahl von der bundesdeutschen Gesellschaft separierten.^^^ Hinzu kommt, dass die meisten Integrationsangebote nicht von staatlichen Einrichtungen selbst konzipiert, sondem meist MaBnahmen privater Trager nach allgemeinen Kriterien - aber ohne nachvollziehbare, sanktionsbewahrte Kontrolle - gefordert
werden. Quantitativ wie qualitativ scheint die Integrationspolitik insbesondere im ftir die
Delegitimierung der islamistischen Ideologic zentralen Bereich der „nachholenden Integration" unzweckmaBig.
Mit dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005 anderte sich nur
wenig an diesem Befiind. Dies gilt erstens ftir die zweifellos im Interesse der nachholenden
Integration notwendige Begrenzung weiterer Zuwanderung unqualifizierter Arbeitskrafte
nach Deutschland:
*^^ So die Kritik mehrerer Parlamentarier in der Debatte zur Wiederauflage des Regierungsentwurfs eines Zuwanderungsgesetzes im Deutschen Bundestag, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/31 vom 13. Marz
2003, Berlin 2003, S. 2323f.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antrag von Abgeordneten der Fraktion der CDU/CSU vom 14. Oktober
2003, Keine Kiirzung von IntegrationsmaBnahmen, Bundestagsdrucksache 15/1691, Berlin 2003, S. 2.
^^^ Vgl. Hanns-Seidel-Stiftung (Hrsg.), Stefan Luft, Die Dynamik der Desintegration. Zum Stand der Auslanderintegration in deutschen GroBstadten, Miinchen 2002, S. 15.
'^^ So der Grundtenor der Studie von Stefan Luft, vgl. ders., Mechanismen, Manipulation, Missbrauch. Auslanderpolitik und Auslanderintegration in Deutschland, Koln 2002. Seine mitunter wiist kritisierten Ergebnisse decken
sich weitgehend mit den statistischen Erhebungen des Bundesamtes fiir FlUchtlinge und Migration iiber die Wohnortverteilung turkischer Burgerinnen und Bilrger in der Bundesrepublik.

166

„Der Anteil der auslandischen Arbeitslosen ist doppelt so hoch wie ihr Anteil an der Bevolkerung. Der Anteil der auslandischen Sozialhilfeempfanger ist dreimal so hoch wie ihr Anteil an
der Bevolkerung. Die Zahl der auslandischen Arbeitslosen hat sich in den letzten zehn Jahren
glatt verdoppelt. Sie betragt heute 580 000. Glaubt denn irgendjemand emsthaft, dass wir diese
Probleme mit der Aufhebung des Anwerbestopps oder mit mehr Zuwanderung losen konnten?
So werden wir die Probleme verscharfen und nicht losen."^^^
In der Tat fuhren die Regelungen des Zuwanderungsgesetzes nicht zu einer Senkung, sondem Zunahme der Zuwanderung - das Bundesamt fur Migration und Fltichtlinge rechnet
mit „ca. 138.000 anspruchsberechtigten Neuzuwanderem".^^^ Damit vergroBert sich der
Bedarf an IntegrationsmaBnahmen enorm. Doch tragen die Bestimmungen des Zuwanderungsgesetzes dem ausreichend Rechnung? Positiv ist, dass das Gesetz in „Kapitel 3 Forderung der Integration, § 44a Verpflichtung zur Teihiahme an einem Integrationskurs" erstmals eine dezidierte Pflicht zur Integration formuliert. Den Verpflichtungscharakter der
Regelung weichen allerdings diverse Ausnahmen ebenso auf wie die Begrenzung der Sanktion auf die Kurzung von Transferleistungen um lediglich 10 Prozent. Dies wird Integrationsverweigerer, insbesondere solche unter „Betreuung" islamistischer Akteure, kaum abschrecken. Wer eine berufliche Ausbildung - zum Beispiel bei einem turkischen Unternehmen, m dem kein Deutsch gesprochen wird - nachweisen kann, ist nach § 44a Absatz 2
des Zuwanderungsgesetzes von der Teibahmepflicht befreit. Zahh-eiche weitere Ausnahmen ermoglichen Integrationsunwilligen, die gesetzliche Integrationspflicht zu umgehen,
z.B. aus gesundheitlichen, beruflichen oder sonstigen „vom Migranten nicht zu vertretenden" Hinderungsgrunden. Wie wenig abschreckend die vorgesehenen Sanktionen wirken,
zeigen erste Zahlen: In den ersten vier Monaten nach dem Inkrafltreten des Zuwanderungsgesetzes meldeten die Auslanderamter dem Bundesamt ,,13346 ausgestellte Teihiahmeverpflichtungen"; in weichen Fallen die Amter Sanktionen verhangten, ist dem Bundesamt
unbekannt, well es dariiber weder Zahlen erhebt noch anderweitig KontroUe ausiibt.^^^ Die
gesetzlichen Regelungen sind so gestaltet, dass ohnehin nur ein kleiner Prozentsatz der
hartnackigen Integrationsverweigerer bekannt wird. LFber die Nichterfullung von Integrationsanforderungen entscheidet formell zwar das Amt, praktisch aber der den jeweiligen
Integrationskurs verantwortende private Trager. Wie wenig geneigt diese Organisationen
sind, notigenfalls Druck auf Integrationsverweigerer auszutiben, belegt etwa die katholische
Caritas mit der Aussage: „Die Akzeptanz der Programme und MaBnahmen darf nicht durch
auslander- und sozialrechtliche Sanktionen gefahrdet werden". ^^^ Zumindest die Caritas,
derzeit einer der Marktfuhrer im Integrationsbereich, ist also nicht zu einer zweckmaBigen
Durchsetzung der Integrationspflicht bereit.
Inkonsistenzen weist das Zuwanderungsgesetz allerdings nicht nur im „Fordem" von
Integration auf; auch hinter den FordermaBnahmen stehen dicke Fragezeichen. So erhalt
mit dem Gesetz zwar jeder Neuzuwanderer einen Anspruch auf Teilnahme an einem Integrationskurs. Ob sich der einlosen lasst, bleibt angesichts einer jahrlichen Finanzierung mit
ca. 76 Mio. Euro dahingestellt. Der Beitrag erscheint angesichts dessen, was bisher fur
weitaus geringere Leistungen ausgegeben wurde, marginal. Der Wirkungsgrad dieser Gel^^^ Wolfgang Bosbach, zitiert nach: Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll vom 13. Marz 2003, S. 2323.
*^^ Vgl. Bundesamt fur Migration und Fltichtlinge (Hrsg.), Verordnung tiber die Durchfiihrung von Integrationskursen fur Auslander und Spataussiedler (Integrationskursverordnung-IntV), Berlin 2005, S. 2.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 17. Mai 2005 eingegangenen
Antworten der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache 15/5531, Berlin 2005, S. 6.
^" Vgl. Guido Heinen, Die Integrations-Industrie, in: Die Welt vom 7. Juli 2004, S. 3.

167

der leidet - wie bereits vor Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes - zudem stark unter
den selbst nach Meinung der Migrationsbeauftragten Marieluise Beck ineffizienten Strukturen staatlicher Integrationspolitik.^^"^ Zwar bemiihen sich Arbeitsgruppen auf Ebene des
Bundes („Interministerielle Arbeitsgruppe Integration", seit 2005) und der Lander („ARGEFLtJ", seit 2002) um Besserung. Eine grundlegende Entflechtung des Kompetenzwirrwarrs ist allerdings ebenso wenig in Sicht wie eine Standardisierung der Integrationsangebote. Angesichts dieser Strukturen ist eine effektive Qualitatskontrolle in der Integrationspolitik und speziell bei den Integrationskursen nicht zu leisten. Eine solche sieht das Gesetz
indes noch nicht einmal vor. Nach § 43 Absatz 4 des Zuwanderungsgesetzes kann des Bundesamt fur Migration und FlUchtlinge weiterhin private Vereine und Organisationen mit der
Durchfiihrung von Integrationskursen und der Bescheinigung ihres Bestehens durch Teilnehmer beauftragen. Damit entscheiden Uber die Einhaltung der Integrationspflicht eben
jene migrationsfreundlichen Organisationen, die aus ideologischen und anderen Grtinden in
der Regel kein Interesse an einer Uberprtifung und Kontrolle ihrer Lehrinhalte haben. Uberdies wiirde eine verlassliche Qualitatskontrolle interpretationssichere Standards erfordem - die sich weder im Zuwanderungsgesetz noch in der zur Prazision gedachten „Integrationskursverordnung" finden. Dort heiBt es in § 3, Inhalt des Integrationskurses lediglich:
„Der Kurs dient [...] der Vermittlung von Alltagswissen so wie von Kenntnissen der Rechtsordnung, der Kultur und der Geschichte in Deutschland, insbesondere auch der Werte des demokratischen Staatswesens der Bundesrepublik Deutschland und der Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, Gleichberechtigung, Toleranz und Religionsfreiheit."^^^
Zwar sind diese Zielvorgraben begruBenswert und konsistent mit dem Ziel der Delegitimierung der islamistischen Ideologic; sie liefem aber keine interpretationssicheren Kriterien,
welche Inhalte sich mit den Zielen decken und welche nicht. Die Durchfuhrungsverordnung
macht insbesondere zum „Orientierungskurs", der Werte und Prinzipien der deutschen
Rechtsordnung vermitteln soil, keinerlei Angaben. So bleibt der rechtliche Rahmen dieser
fur die Delegitimierung wichtigsten Komponente inhaltsleer und manipulationsanfallig.
Insgesamt ist all dieser Inkonsistenzen wegen von den Neuregelungen des Auslanderrechts nur wenig Fortschritt zu erwarten. Sie markieren - im Vergleich zum davor geltenden, auBerst problematischen Auslanderrecht - einen Schritt in die richtige Richtung. An
der hochst inkonsistenten Umsetzung der Strategic der Delegitimierung andert das Gesetz
allerdings nur wenig: Die Schere zwischen Integrationsbedarf und Integrationsangebot
offhet sich weiter; die erstmals formulierte Integrationspflicht lasst sich leicht umgehen; die
Vorgaben fur die Gestaltung der Integrationskurse sind vage und kaum iiberpnifbar; die
ineffizienten staatlichen Strukturen in der Integrationspolitik bestehen trotz erster Koordinierungsversuche fort. Grundlegende Inkonsistenzen pragen zweitens die Bemtihungen
Deutschlands, die Lebensbedingungen der Menschen in den muslimisch gepragten Landem
zu verbessern. Nicht nur bleiben - vom Schwerpunktland Afghanistan abgesehen - die
tatsachlich eingesetzten Mittel weit hinter den Erwartungen wie auch den Ankiindigungen
der Bundesregierung zurtick. Nur ein Bruchteil der Gelder geht in muslimische Lander,

^^"^ So der Tenor des Abschnitts „IntegrationsfOrderung als nationale Querschnittsaufgabe" im Sechsten Bericht
iiber die Lage der Auslanderinnen und Auslander in Deutschland, Berlin 2005, S. 103-105
^^^ Vgl. Bundesamt fur Migration und Fluchtlinge (Hrsg.), Verordnung Uber die Durchfiihrung von Integrationskursen fiir Auslander und Spataussiedler (Integrationskursverordnung-IntV), S. 3.

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daflir aber erhebliche Summen an die Schwellenlander China und Indien.^^^ Agrarsubventionen Japans, der USA und der EU behindem den Export von landwirtschafllichen Erzeugnissen aus den muslimisch gepragten Landem, und damit die Transformation bin zu fiir
zivilgesellschaftliche Entwicklung gesiinderen okonomischen Strukturen.
e) Forderung von Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
Gerade diese letzte Inkonsistenz steht in entschiedenem Widerspruch zu einer weiteren
Teilstrategie des deutschen Bekampfungsansatzes: der Forderung gewaltloser, moglichst
demokratischer und rechtsstaatlicher politischer Prozesse. Die Entstehung von Demokratie
und zivilgesellschaftlichen Strukturen zu untersttitzen war bereits vor dem 11. September
2001 ein traditionelles Element der deutschen AuBen- und Entwicklungspolitik. Die rotgrune Bundesregierung schrieb diese Grundlinie mit dem Leitsatz ^Deutsche AuBenpolitik
ist Friedenspolitik" 1998 in ihren Koalitionsvertrag; seither begreift das Auswartige Amt
„Friedenspolitik" als obersten auBenpolitischen Grundsatz nicht nur der Bundesrepublik,
sondem auch der EU.^^^ Tatsachlich fmanzierte Deutschland im Rahmen seiner Entwicklungszusammenarbeit einige Projekte und Aktivitaten, die diesen Anspruch untermauem.
Afghanistan steht dafur als Symbol. Deutschland tibemahm von Beginn der intemationalen
Kampagne gegen die Taliban-Herrschaft an Verantwortung fur den einsetzenden Demokratisierungsprozess in diesem Hauptriickzugsgebiet der islamistischen Bewegung. Die „Petersberger Wegeskizze" und der „Loja Djirga"-Prozess legten die Grundlage fur die 2003
verabschiedete Verfassung und die erste erfolgreiche Prasidentschaftswahl am 9. Oktober
2004.^^^ Alleine 2002 forderte das AA den demokratischen Wiederaufbau mit ca. 126 Mio.
Euro.^^^ Wesentliche Beitrage leistete auch das BMI, indem es eine wichtige Rolle beim
Wiederaufbau von Rechtsstaat und Polizeiwesen spielte. Hinzu kommt der allmahliche
Wiederaufbau offentlicher Institutionen - zum Beispiel eines offentlichen Rundfiinkwesens
- und das kontinuierliche Engagement der politischen Stiftungen Deutschlands in Kabul fur
die Entstehung zivilgesellschaftlicher Organisationen. Undenkbar ware die vielfaltige Arbeit deutscher Institutionen und Organisationen ohne die Prasenz der ISAF- Truppen, die
zumindest in Kabul und Umgebung eine zwar fragile, aber Internationale Prasenz ermoglichende Sicherheitslage gewahrleisten. Deutschland tragt als groBter Truppensteller maBgeblich zur Funktionsfahigkeit der ISAF bei und tibemahm zeitweise die Fuhrung der „Kabul Multinational Brigade" (2002) und der ISAF (2003, gemeinsam mit den Niederlanden).^^^
Die zivil-militarische Zusammenarbeit im Dienste eines nachhaltigen demokratischen
Wiederaufbaus ware konzeptionell iiberzeugend - wenn sie nicht diejenigen Gebiete Afghanistans auslassen wurde, in denen der groBte Handlungsbedarf besteht. In vielen Provinzen scheitert der demokratische Neubeginn an der katastrophalen Sicherheitslage, die
^^^ Diese Forderung ist ohnehin nach Meinung einiger Fachpolitiker im Deutschen Bundestag nicht mehr sachgema6, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit China und hidien zu einer
Zusammenarbeit in Wirtschaft, Forschung und Ausbildung umbauen, Antrag von Abgeordneten der Fraktion der
FDP, Drucksache 15/3823, Berlin 2005.
' " Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), AuBenpolitik ist Friedenspolitik, auf: http.V/www.auswaertigesamt.de/www/de/aussenpolitik/friedenspolitik/index_html (Zugriff am 13. Oktober 2005).
'^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2002, Jahresgeschaftsbericht, Berlin 2003, S. 30f.
'^^Ebd.
^^' Ebd., S. 22.

169

aus einer noch immer starken Stellung lokaler Stammesfiihrer und „Warlords" resultiert.
Sie stiitzen sich auf ca. 100 000 bewaffiiete Milizionare - und unterminieren die Entstehung
eines neuen afghanischen Einheitsstaates mit demokratischen Ziigen. An Bedeutung gewinnt durch das Sicherheitsvakuum zumal die von Drogen- und Waffenverkaufen angetriebene Kriegsokonomie, der starkste Feind der mit viel Aufwand betriebenen wirtschaftlichen, politischen und sozialen Neuordnung des Landes.^'*^ Deutschland versuchte den Folgen dieser Inkonsistenz durch einen Strategiewechsel hin zu mehr Prasenz in der Flache
entgegenzuwirken. Doch die Entsendung eines Provincial Reconstruction Team (PRT) von
ca. 100 Soldaten nach Kundus - einer als vergleichsweise sicher geltenden Provinzhauptstadt im Norden - diirfte kaum einen Unterschied machen. Entsprechend negativ fallen die
Bewertungen aus: Hilfsorganisationen nannten den Einsatz „kontraproduktiv", der Bundeswehrverband „fragwiirdig", der Vorsitzende des AuswSrtigen Ausschusses im Europaischen Parlament jjVerantwortungslos".^"*^ Obwohl das PRT-Kontingent in Kundus gerade
einmal den Selbstschutz bewerkstelligen kann, entschied sich der Deutsche Bundestag
schrittweise fiir eine Ausweitung der Prasenz im Norden Afghanistans, neben Kundus nun
Faisabad und Masar-i-Sharif. In der letzten Sitzung der 15. Legislaturperiode beschloss das
Parlament schlieBlich eine Ausdehnung des Mandats auf mogliche Einsatze im Westen und
eine Aufstockung der Truppen auf bis zu 3 000 Soldaten. Insbesondere die letzte Entscheidung ist konsistent zum Ziel, mit der Prasenz nicht nur symbolisch Flagge zu zeigen, sondem tatsachlich fur relative Stabilitat und Sicherheit - auch auBerhalb der Hauptstadt - zu
sorgen. Inkonsistent bleibt allerdings, dass ausgerechnet der Stiden und der Osten des Landes, wo „Warlords", Drogenbarone und Taliban-Kampfer weitgehend ungestort agieren
konnen, nicht angemessen in das Sicherheitskonzept eingebunden sind.
Verantwortlich fur die konzeptionellen Schwachen des Afghanistan-Engagements sind
nicht nur die schwierige Situation „am Boden" oder strategische Fehlentscheidungen der
deutschen NATO-Partner, die maBgeblich zum Sicherheitsvakuum im Siiden und Osten
beitragen. Eine zentrale Rolle spielen die begrenzten strategischen und operativen Ressourcen der Bundeswehr, zumal fur einen langfristig angelegten Einsatz „am Hindukusch". Die
mangelhafte Ressourcenausstattung der Streitkrafte ist schlicht inkonsistent zu ihrem umfassenden Sicherungsauftrag, zumal in einem vom klassischen Einsatzgebiet nicht nur geographisch weit entfemten Gebiet. Insgesamt steht der kontinuierlichen Ausweitung von
Dauer und Anforderungsspektrum der Auslandseinsatze eine kontinuierliche und erhebliche
Absenkung der zur Verfiigung stehenden Mittel gegentiber. Den Interventionen von Bundesverteidigungsminister und Generalinspekteur zum Trotz, hielt dieser Trend Uber den
gesamten Untersuchungszeitraum hinweg an. In der mittelfristigen Finanzplanung sind
weitere jahrliche KUrzungen der Mittel, u.a. um ca. 26 Mrd. Euro bei Investitionen, und
eine weitere Absenkung der Truppenstarke um 35 000 Soldaten vorgesehen.^'*^ Allein der
Haushaltsplan 2005 sieht weitere Kurzungen um 250 Mio. Euro auf nun 23,8 Mrd. Euro
^'^^ Vgl. u.a. Conrad Schetter, Afghanistan - Gewaltwirtschafl und „Warlords", in: Blatter fur deutsche und
Internationale Politik, 58 (2003) 10, S. 1233-1236.
'"^^ Vgl. „IJN erweitem ISAF Mandat auf ganz Afghanistan", in: Frankftirter Allgemeine Zeitung vom 26. Oktober
2003.
^"^^ Diese KUrzungen sind Teil einer umfassenden Reform der Streitkrafte. Sie soil die Internationale Einsetzbarkeit
der Armee - die in den neuen „Verteidigungspolitischen Richtlinien" als neue Hauptaufgabe defmiert wird starken. Hohe und Zuschnitt der Kurzungen (vor allem im Bereich des Heeres) gehen jedoch auch zu Lasten
derjeniger Verbande, die fiir einen Auslandseinsatz in Fragen kommen, vgl. „Einsatzgebiete in der ganzen Welt",
in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Januar 2004.

170

vor, die sich erheblich auf die Beschaffung von dringend benotigten gepanzerten Fahrzeugen fiir den Einsatz in Afghanistan auswirken.^'*'^
Nicht nur in der Theorie, sondem auch in der Praxis schlagen diese Ktirzungen auf die
in Afghanistan operierenden Truppen durch; bei einigen Vorfallen kamen Soldaten wegen
Materialmangeln oder Ausstattungslucken zu Tode oder wurden verletzt. Bekanntestes
Beispiel ist der Anschlag auf einen ungesicherten Militarkonvoi in Kabul im Juni 2003.
Dabei kamen vier Soldaten urns Leben, 31 wurden verletzt. ^'^^ Bereits im Dezember 2002
war es wegen des mangelnden Schutzes des ISAF- Kontingents zwischen der FUhrung der
Bundeswehr und der Bundesregierung zu Auseinandersetzungen gekommen; BND und
Bundeswehr hatten vor der steigenden Gefahr gewamt und eine Verbesserung der Ausstattung gefordert.^"^^ Bundeskanzler Schroder hatte damals Verteidigungsminister Scharping
versprochen, den Etat nicht weiter zu kiirzen - seither ist er um iiber eine Milliarde geschrumpft.*"^^ Wie groB die Ausriistungsdefizite nach mehreren Jahren Einsatzdauer sind,
illustriert die Zahl der in Kabul zum Einsatz bereit stehenden Bundeswehr-Hubschrauber:
Null. Nach Auskunft des BMVg verftigt das ISAF-Kontingent lediglich liber funf in Usbekistan stationierte und flir den Einsatz in der Nordregion vorgesehene Hubschrauber, von
denen nur einer mit medizinischer Notfallausstattung ausgestattet ist.^"*^ Im Notfall ist die
Bundeswehr also nicht einmal in der Lage, ohne Hilfe der Btindnispartner eigene Truppen
zu evakuieren. Ganz offenkundig leiden unter dieser Situation nicht nur die Soldatinnen
und Soldaten, sondem auch ihr Auftrag, fur Stabilitat und Sicherheit in Afghanistan zu
sorgen. Ohne diese Bedingungen miissen alle Anstrengungen fiir einen demokratischen
Umbau scheitem. Die schrittweise Ausweitung der Bundeswehr-Prasenz in der Provinz
tragt den konzeptionellen Schwachen des ISAF-Einsatzes zumindest teilweise Rechnung,
geht aber mit erheblichen Risiken (flir die Soldaten) und Einschrankungen (fiir den sicherheitspolitischen Ertrag der Mission) einher. Fiir eine nachhaltige demokratische Entwicklung fehlen damit in weiten Teilen Afghanistans essentielle Voraussetzungen:
„Afghanistan bleibt fiir langere Zeit ein Sorgenkind und ein Unruheherd mit Ausstrahlung auf
die gesamte Region. Das Land am Hindukusch ist Handelsoase fiir Drogen, Waffen, Edelsteine,
aber auch fiir Kinder und Frauen. Vonnoten ware ein langfristiger Wiederaufbauplan, flankiert
mit echten DemokratisierungsmaBnahmen, denn so lange breite Volksschichten an einer Entwicklung nicht partizipieren, bleibt das Land ein destabilisierender Faktor."'"^^
Das deutsche Engagement flir die Befriedung und Demokratisierung Afghanistans ist
hochst lobenswert. Die zahlreichen Inkonsistenzen in der Konzeption und der Umsetzung
stellen ein Erreichen des Ziels jedoch sehr in Frage.
Wie steht es um deutsche Demokratisierungsbemiihungen in anderen muslimisch gepragten Landem? Vom Schwerpunktengagement in Afghanistan abgesehen, lassen sich
intensive und strategisch angelegte Demokratisierungsprogramme in der Entwicklungspoli^'^^ Vgl. „Struck wird eine weitere Kiirzung des Wehretats wohl nicht hinnehmen", in: Siiddeutsche Zeitung vom
ll.Marz2004, S. 5.
^^^ Vgl. „Kabul bomb leads to claims of negligence", in: The Financial Times vom 09. Juni 2003.
^'^^ Vgl. Nico Fried, Technischer Defekt als Absturzursache so gut wie sicher, in: Suddeutsche Zeitung vom 24.
Dezember 2002, S. 1.
^'*^ Vgl. Bettina Gaus, Eichel will noch billigere Bundeswehr, in: taz, die tageszeitung vom 11. November 2004, S.
6.
^'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 23. Mai 2005 eingegangenen
Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/5548, Berlin 2005, S. 25-26.
^^^ Matin Baraki, Afghanistan nach den Taliban, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitschrift
„Das Parlament", B 48/2004, S. 24-30, hier S. 30.

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tik Deutschlands nur in Ansatzen entdecken. Dies zeigt erstens eine Analyse der vom BMZ
mit seinen Partnem definierten Forderschwerpunkte. Im November 2001 war nach Auskunft des BMZ mit 13 (von 37) Schwerpunktpartnerlandem und mit 5 (von 33) Partnerlandem ein Forderschwerpunkt im Bereich „Demokratie, Zivilgesellschaft und offentliche
Verwaltung" vereinbart.^^^ Weitaus starker gewichtet wurden jeweils die Schwerpunkte
Wirtschaftsreform und Umweltschutz, insbesondere die Forderung regenerativer Energien.
ZweckmaBig im Sinne einer effektiven Ursachenbekampfung ware es indes, weit groBere
Anstrengungen fur den Aufbau demokratischer Strukturen bzw. die Forderung von „Good
Governance" zu untemehmen. Dieser Logik folgend baute die Bundesregierung ihr Engagement im Verlauf des Untersuchungszeitraumes aus. Ab dem Haushaltsjahr 2004 wendete
Deutschland nach Aussage des BMZ 220 Mio. Euro (statt 80 Mio. in 2001) fiir den Forderschwerpunkt „Demokratie, Zivilgesellschaft und offentliche Verwaltung" auf - und zwar in
35 Landem.^^^ Dies ist eine erhebliche Verbesserung gegeniiber 2001, obgleich sie - was
die Ressourcen-Steigerung betrifft - maBgeblich auf das Engagement in Afghanistan zuriickgeht. Entscheidend fur die ZweckmaBigkeit ist selbstverstandlich nicht nur das „ob",
sondem auch das „wie" der Demokratieforderung. Entgegen der Rhetorik von Demokratie
und Menschenrechten ist die deutsche Entwicklungspolitik jedoch weiterhin nicht primar
eine Demokratisierungsstrategie, sondem versteht sich als Instrument zur Umsetzung der
Millenium-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen. Deutsche Entwicklungshilfe soil als
„globale Struktur- und Friedenspolitik im Rahmen globaler Partnerschaft" zu „politische[r]
Stabilitat: Frieden, Menschenrechte[n], Demokratie und Gleichberechtigung;" beitragen.*^^
Demokratisierung ist damit nachrangig zur Wahrung des Status Quo; politische Entwicklung soil als ein Prozess politischer, okonomischer und sozialer Evolution, nicht aber Revolution, vonstatten gehen:
„Demokratisierung ist ein langfristiger und komplexer Prozess, der nur mit einem partnerschaftlichen Ansatz unterstiitzt werden kann. [...] Der jeweils landerspezifische Kontext ist wichtig
und ausschlaggebend fur die Ausgestaltung der Reformprozesse, die zu jeweils hochst unterschiedlichen Formen von Demokratienfiihrenkonnen."^^^
Der Vorteil dieser pragmatischen, evolutionaren Konzeption liegt in ihrer intemationalen
Akzeptanz - durch die Entwicklungslander und die Organisationen, in denen sie ihre Interessen organisieren, z.B. die Vereinten Nationen. Letztlich kommt sie aber einer starken
Relativierung des Ziels der Demokratisierung gleich, well sie den undemokratischen Regimen in den betroffenen Entwicklungslandem die Deutungshoheit uberlasst, was als lokale
Auspragung von Demokratie zu gelten hat. Darin liegt die erhebliche Gefahr, einer „Pseudodemokratisierung" fortbestehender Machtstrukturen Vorschub zu leisten und jene so zu
legitimieren. Das Ziel einer Delegitimierung des militanten Islamismus durch Beseitigung
politischer Repression und okonomischer Depression ist auf diese Weise nicht zu erreichen
- weil selbst wirtschaftliche Entwicklung in erster Linie die etablierten, undemokratischen
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schwerpunktsetzung in der Entwicklungszusammenarbeit, Antwort der
Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion der CDU/CSU, Drucksache 14/7638,
Berlin 2001, S.3f.
'^' Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Auswirkungen des Antiterrorpaketes auf die deutsche Entwicklungspolitik,
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion der FDP, Drucksache
15/3616, Berlin 2004, S. 4.
^^^ Bundesministerium fiir wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.), Zwolfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, Bonn 2005, S. 19.
'^' Ebd., S. 67.

172

Machteliten starkt. Aus diesem Grund fordem einige Entwicklungspolitiker im Deutschen
Bundestag ein starkeres Eintreten fur eine „echte" Demokratisierung der Lander, die von
Deutschland Gelder im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit erhalten:
„Wir brauchen in den nachsten Jahren [...] eine Kurskorrektur in dem Sinne, dass wir uns wirklich darauf konzentrieren, die Strukturen in unseren Partnerlandem zu beeinflussen. In diesem
Zusammenhang kommt zum Beispiei den politischen Stiftungen eine ganz entscheidende Aufgabe zu."^^"*
Tatsachlich tragen die politischen Stiftungen Deutschlands mehr als alle anderen entwicklungspolitischen Instrumente Deutschlands zur Demokratisierung ihrer Gastlander bei. In
vielen Landem und Regionen - so z.B. in den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes,
auf der iberischen Halbinsel und in Lateinamerika - batten und haben sie groBen Anteil an
der demokratischen Entwicklung/^^ Mit jeweils ca. 50 Auslandsbiiros fuhren sie heute in
vielen muslimisch gepragten Landem MaBnahmen zur Forderung von Demokratie und
Rechtsstaatlichkeit durch - und erganzen so die „offizielle" Entwicklungspolitik des BMZ.
Einige Stiftungen sind zudem in muslimischen Landem aktiv, in denen das BMZ keine
Demokratiefordemng betreibt, zum Beispiei die Konrad-Adenauer-Stiftung in Indonesien
und Usbekistan. ^^^ Allerdings kritisieren viele NGO's, dass die zivilgesellschaftlichen Akteure vom BMZ viel zu wenige Mittel (namlich nur ca. 435 Mio. Euro jahrlich) bekamen und die politischen Stiftungen eine privilegierte Stellung einnahmen.^^^ Fakt ist: Die Stiftungen miissen mit immer weniger Geld flir ihre entwicklungspolitischen MaBnahmen
auskommen. So sank z.B. der Auslandsetat der Konrad-Adenauer-Stiftung von 2002 auf
2003 um ca. 6 Mio. Euro oder 10 Prozent.^^^ Damit wird gerade bei den Institutionen gekiirzt, die intemational als vorbildliche Instmmente zur Fordemng von Demokratie und
Rechtsstaatlichkeit gelten.^^^ Dies ist inkonsistent zum Ziel einer effektiven Beseitigung
stmktureller Ursachen und Triebkrafte des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
Allerdings ware es ein Fehler, diese Teilstrategie der Delegitimiemng auf Demokratisiemng zu reduzieren. In einigen Staaten, auch muslimisch gepragten, ist es bereits ein
groBer Fortschritt, wenn es nicht zu weiterer politischer Gewalt kommt. Hier setzt die vom
Bundessicherheitsrat als Leitziel deutscher AuBenpolitik verankerte Konfliktbewaltigung
und Krisenpravention an.*^^ Dieses „Gesamtkonzept zur zivilen Krisenpravention, Konfliktlosung und Friedenskonsolidiemng" umfasst verschiedene Bausteine. So setzten AA
und BMVg im Jahr 2002 ca. 21,25 Mio. Euro fiir Projekte der „Demokratisiemngs- und
Ausstattungshilfe" ein - beispielsweise Wahlhilfe oder MaBnahmen zur Verbessemng der
zivilen Kontrolle von Streitkraften.*^^ Im gleichen Jahr fiel der Startschuss ftir das mit Gel'^"^ Klaus-Jurgen Hedrich, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/184 vom 30. Juni 2005, Berlin
2005, S. 17389.
'^^ Vgl. Swetlana W. Pogorelskaja, Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen AuBenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament", B 6-7/2002, S. 29-38,
hier S. 38.
*^^ Vgl. Gemot Facius, Politische Stiftungen: Dienstleister fiir Demokratie und Menschenrechte, in: Das Parlament, Nr. 33-34/2003, auf: http://www.das-parlament.de/2003/33_34/Thema/037.htmI (Zugriff am 19. September
2004).
^^^ Vgl. Sven Astheimer, Hilfswerke schlagen wegen Entwicklungspolitik Alarm, in: Frankfiirter Rundschau vom
27. November 2003, S. 12.
^^^ Vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Geschaftsbericht 2003, Sankt Augustin 2004, S. 71.
^^^ Pogorelskaja, Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen AuBenpolitik, S. 38.
^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2002, S. 8f.
'^^ Ebd., S. 12.

173

dem des AA finanzierten Zentrums fiir Internationale Friedenseinsatze (ZIF). Es dient der
„Vorbereitung, Bereitstellung und Betreuung von zivilem Personal fiir Internationale Einsatze, die von den Vereinten Nationen (VN), der Organisation fur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), der Europaischen Union (EU) oder anderen intemationalen
Einrichtungen beschlossen oder durchgefuhrt werden".^^^ Deutschland stellt wie kaum ein
anderes Land Einsatzkrafte fur friedenserhaltende Einsatze der UN und der EU, zum Beispiel auf dem Balkan: Im Jahr 2003 waren es ca. 7500 Soldatinnen und Soldaten, davon
1800 in Afghanistan. Gerade angesichts der schwierigen fmanziellen Rahmenbedingungen
stellen diese Einsatze eine erhebliche Leistung dar. Sie tragen dazu bei, dass islamistische
Krafte weit weniger MSglichkeiten haben, Aktivisten und Sympathisanten zu rekrutieren.
Einen Beitrag zu Krisenpravention und Konfliktlosung leisten schlieBlich drittens die
diplomatischen Bemuhungen Deutschlands, zu einer Entscharfung der brisanten politischen
Situation im Nahen Osten beizutragen. Das AA versuchte im Dialog mit den Staaten der
Region demokratische Reformkrafte zu starken, auf die Einhaltung volkerrechtlicher Normen, z.B. der Menschenrechte, zu dringen und in regionalen Konflikten zu vermitteln.^^^
Deutschland engagierte sich fiir eine „Fortsetzung des Friedensprozesses im Nahen Osten"
im Rahmen des Nahost-Quartetts, der EU und durch eigenstandige Initiativen, die u.a. entscheidend zur Verabschiedung der „Roadmap" beigetragen haben. ^^"^ Umstritten ist, wie die
deutsche AuBenpolitik vor und wahrend des Irak-Krieges in diesem Kontext zu bewerten
ist. Wahrend Deutschland aus Sicht einiger Kritiker durch die polarisierende Haltung wahrend der Irak-Krise eine militarische Losung wahrscheinlicher machte, sieht das Auswartige
Amt das entschiedene Eintreten der Bundesregierung gegen eine gewaltsame Losung der
Irak-Krise als Beitrag zur Krisenpravention.^^^ Deutschland beteilige sich auBerdem seit
Ende der Kampfhandlungen daran, „den Frieden zu gewinnen", etwa durch Ausbildungshilfe ftir irakische Sicherheitskrafte sowie durch technische und humanitare Hilfe. Die Beitrage der Bundesrepublik sind allerdings recht gering. Bisher schlagen 200 Mio. Euro Finanzhilfen der EU und etwa 44 Mio. Euro deutsche Entwicklungskredite zu Buche; dazu kommen die mittlerweile beendete Ausbildungshilfe fur irakische Polizisten sowie der Anteil
Deutschlands an Programmen der UN, zum Beispiel zur Minenraumung. Insgesamt kann
man also durchaus von Bemiihungen um eine Stabilisierung des Irak sprechen; sie fallen
allerdings recht Ubersichtlich aus, was angesichts des Schwerpunkt-Engagements in Afghanistan und der eindeutigen Gegnerschaft Deutschlands zu einer militarischen Losung der
Irak-Krise nicht verwundem sollte. Die deutsche Haltung in dieser Frage - das zeigen die
„Erfolge" der islamistischen Gewaltkampagne im Irak, etwa in der Rekrutierung neuer
Aktivisten und Sympathisanten deutlich - war im Grundsatz richtig. Zu teuer sind die Fortschritte bei der Demokratisierung des Irak erkauft. Ob allerdings die polarisierend vorgetragene Anti-Kriegs-Haltung Deutschlands dazu beitrug, Saddam Hussein zu einem Einlenken zu bewegen und so den Krieg zu verhindem, ist auBerst fraglich. Deutschland konnte
zudem weit mehr tun, um die Stabilisierungsbemuhungen der neuen, demokratisch legitimierten irakischen Regierung zu unterstiitzen.
In der Gesamtschau mischen sich aufwandig fmanzierte MaBnahmen zur Forderung
von Frieden, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der muslimisch gepragten Welt mit
*''Ebd.,S. 10.
^" Ebd., S. 94f
*^^ Ebd., S. 35f.
^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2003/2004, Berlin 2004, S. 43-44.

174

diversen Inkonsistenzen. Einige sind konzeptioneller Natur, so z.B. die Vemachlassigung
der Provinz und der Drogenproblematik in Afghanistan, weit mehr gehen auf eine inkonsequente Umsetzung zuruck. Beinahe jede der untersuchten MaBnahmen ist deutlich unterfinanziert, was in einigen Fallen die Zielerreichung emstlich gefahrdet. Augenfalliger Weise
hat die Bundesregierung im Untersuchungszeitraum einige Defizite erkannt und abzustellen
versucht, z.B. die geringe Gewichtung der Demokratieforderung in der Entwicklungszusammenarbeit. Dies ist ihr aber nur zum Teil gelungen. Erstens wurden die notwendigen
Mittel nicht einmal im Schwerpunktland Afghanistan bereitgestellt; zweitens demonstriert
das BMZ in seiner Entwicklungskonzeption ein Demokratisierungsverstandnis, das den
Partnerlandem selbst - und damit den herrschenden Eliten - die Deutungshoheit iiber Inhalt
und Ziel Uberlasst. Diese Konzeption lauft Gefahr, einer von extremistischen Kraften, z.B.
Islamisten, betriebenen „Pseudodemokratisierung" Vorschub zu leisten. Ein guter Indikator
dafur, wie stark sich diese konzeptionelle Inkonsistenz in der Praxis auswirkt, ist der weitere Verlauf der Demokratisierung in Afghanistan. ^^^ Die im Grundsatz richtige Entscheidung
gegen eine militarische Losung des Irak-Konflikts ist, trotz bedenklicher Nebenwirkungen,
positiv herauszuheben. Sie flihrte zwar zu einer Demokratisierung des Irak, trug insgesamt
bisher jedoch nicht nennenswert zu einer Delegitimierung islamistischer Terroristen bei,
sondem erleichtert jenen die Rekrutierung von Aktivisten, nicht zuletzt in und fur Anschlage in Europa.
f) Volkerrechtliche Delegitimierung
Die Grundlage aller deutschen Militareinsatze im Ausland, so auch im Rahmen der Terrorismusbekampfung, sind die gultigen Bestimmungen des V5lkerrechts. Sie spielen dariiber
hinaus eine besondere Rolle, wenn sie Terrorismus und Extremismus delegitimieren und
Anreize fur eine kooperative Terrorismusbekampfiing schaffen. Fiir eine langfristig wirksame Terrorismusbekampfiing bedarf es, neben rechtlichen Grundlagen fiir intemationales
Handebi, vor allem der Kooperation einer Vielzahl von Staaten und Organisationen. Resolution 1373 des UN Sicherheitsrates formuliert klare Verhaltenserwartungen - zum Teil mit
Verpflichtungscharakter - an die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen, die von der
Unterbindung terroristischer Aktivitaten auf ihrem Hoheitsgebiet bis zu einer Berichtsverpflichtung zu den getroffenen MaBnahmen reichen.^^^ Die Bundesrepublik hat diese und
andere Beschlusse zur volkerrechtlichen Delegitimierung von Terrorismus und Extremismus unterstiitzt und alle zwolf Anti-Terrorismus-Konventionen der Vereinten Nationen
unterzeichnet. Mit Ausnahme der „Konvention zur Bekampfiing der Finanzierung des Terrorismus" wurden alle Konventionen ratifiziert.^^^ Zur volkerrechtlichen Delegitimierung
tragen zudem Normen und Vereinbarungen im Rahmen der EU bei. Als Reaktion auf die
Anschlage in New York und Washington D.C. unterstiitzte Deutschland den EUAktionsplan zur Terrorismusbekampfiing, der erstmals auf Basis einer EU-einheitlichen
Terrorismus-Defmition einige gemeinsame BekampfungsmaBnahmen - z.B. einen „Euro'^^ Babak Khalatbari, Reprasentant der Konrad-Adenauer-Stiftung in Kabul, befurchtet dass „Kriegsfijrsten, Drogenbarone und zwielichtige Kommandanten" im afghanischen Parlament die Geschicke des Landes bestimmen
werden, vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Babak Khalatbari, Wahlen in Afghanistan, Entscheidung zwischen Diktatur und Demokratie?, Berlin 2005, S. 6.
*^^ Vgl. Vereinte Nationen (Hrsg.), Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 1373 (S/RES/1373) verabschiedet auf der 4385. Sitzung des Sicherheitsrates am 28. September 2001, New York 2001.
*^^ Vgl. AuswMiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2002, S. 27.

175

paischen Haftbefehl" - etabliert. Ahnliches gilt fur die deutsche Rolle in anderen intemationalen Organisationen und Regimen, z.B. der NATO und der G 8-Konferenz.^^^
Dennoch bestehen einige kleinere Liicken, was die Teilnahme an intemationalen Vertragen zur Terrorismus und Terrorismusbekampfiing angeht. So hat Deutschland beispielsweise noch nicht die „European Convention on the Transfer of Proceedings in Criminal
Matters" von 1972 sowie das Zusatzprotokoll zur „European Convention on Extradition"
von 1975 unterzeichnet. Beides wiegt allerdings nicht schwer, well sich Deutschland in der
Praxis an den Verfahren beteiligt.^^^ Ebenso wenig fuhrt die Verzogerung der Ratifizierung
der „Konvention zur Bekampfung der Finanzierung des Terrorismus", deren Inkrafttreten
im April 2002 durch die deutsche Nichtratifizierung nicht behindert wurde, zu bedenklichen Folgewirkungen, die eine effektive volkerrechtliche Delegitimierung in Frage stellen
wiirden. Die Bundesrepublik beteiligte sich zudem an der Fortentwicklung intemationaler
Normen im Bereich der Terrorismusbekampfung, indem es eine indische Initiative far eine
umfassende Anti-Terrorismus-Konvention und den Russischen Entwurf eines tFbereinkommens gegen Nuklear-Terrorismus positiv begleitete.^^^
Uber die Frage der Teilnahme oder Nichtteilnahme an intemationalen Vertragen hinaus trug Deutschland im Untersuchungszeitraum aktiv dazu bei, die Autoritat des Volkerrechts in der Terrorismusbekampfung zu starken. Besonders der Schutz der Menschenrechte lag der Bundesregierung dabei am Herzen - was beispielsweise in der deutschen Unterstutzung fur die von Mexiko eingebrachte „Resolution zum Menschenrechtsschutz bei der
Terrorismusbekampfung" Niederschlag fand.^^^ Nicht zu unterschatzen ist auch die Tatsache, dass die Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr in Afghanistan trotz schwerster
Bedingungen nicht durch VerstoBe gegen das Kriegsrecht auffielen und sich Deutschland
bis dato penibel an das UN-Mandat hielt. Dies hat zur Legitimierung der westlichen Prasenz und zur Delegitimierung islamistischer Krafte in Afghanistan beigetragen. Die Teilstrategie der v5lkerrechtlichen Delegitimierung ist damit im wesentlichen konsistent umgesetzt.
g) Ergebnis
Die Strategic der Delegitimierung ist ein Element des deutschen Bekampflingsansatzes. Die
Bundesrepublik zielt auf eine Beseitigung der Krafte und Bedingungen, die Terrorismus
hervorbringen oder begiinstigen. Auch die Akteure des Intemationalen Islamistischen Terrorismus sollen geschwacht werden. Dabei kommt jede der untersuchten Teilstrategien zum
Einsatz - von der rhetorischen bis zur volkerrechtlichen Delegitimierung. Doch obwohl die
Bundesregiemng in der Selbstdarstellung ihrer MaBnahmen, der Offentlichkeit und in intemationalen Foren durchweg fur eine umfassende Bekampfung der Ursachen des „Intemationalen Terrorismus" emtritt, ist Deutschland in beinahe alien Teilstrategien nicht bereit,
selbst die notwendigen Ressourcen aufzubringen. Besonders augenfallig ist die Unterfinanziemng entwicklungspolitischer MaBnahmen, der Auswartigen Kulturpolitik und der Bun^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpoIitik 2001, Jahresgeschaftsbericht, Berlin 2002, S. 22f.
'^'^ Vgl. Markus Rau, Country Report on Germany, in: Christian Walter/Silja VonekyA^olker ROben/Frank
Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security vs. Liberty?, Heidelberg
2004, S. 311-362, hierS. 323.
"' ^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2002, S. 27 und Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche
AuBenpolitik 2003/2004, S. 153.
'''Vgl. Ebd. (S. 153).

176

deswehr. Die Erreichung des strategischen Zwecks einer MaBnahme wird zweitens in vielen Fallen durch konzeptionelle Inkonsistenzen ausgehebelt, von denen viele auf ideologische Vorentscheidungen zurtickzugehen scheinen. Dies gilt besonders ftir die geistigpolitische Auseinandersetzung mit der islamistischen Ideologie, die von vielen Funktionstragem, z.B. der Migrationsbeauftragten, schlicht nicht zur Kenntnis genommen wird. Damit wird Islamismus mit Islam gleichgesetzt, die aggressive, extremistischen Ideologie des
Intemationalen Islamistischen Terrorismus nicht delegitimiert sondem als „authentischer
Islam" legitimiert. Die Migrations- und Integrationspolitik Deutschlands muss ihr Ziel einer
nachhaltigen Integration glaubiger Muslime in die deutsche Gesellschaft verfehlen, da sie
keine effektiven Vorkehrungen trifft, um die postulierte Forderung nach Integration durchzusetzen sowie die Forderung politischer Integration adaquat voranzutreiben. Insgesamt
relativieren diese Inkonsistenzen der Konzeption und der Umsetzung in erheblichem MaBe
die Strategic der Delegitimierung - und damit die Zielsetzung, Ursachen und Triebkrafte
des Intemationalen Islamistischen Terrorismus zu beseitigen.

2. Vorenthaltung strategischer Ressourcen
Auch wenn diese Strategic im inoffiziellen Bekampfungskonzept der Bundesregierung
nicht explizit als solche genannt wird:^^^ Viele der „ATP-MaBnahmen" Deutschlands lassen
sich ihr zuordnen, weil sie es terroristischen und extremistischen Akteuren erschweren,
strategisch bedeutsame Ressourcen zu erschlicBen oder fur ihre Aktivitaten nutzbar zu
machen. Sie dienen damit allerdings nicht nur dem Ziel, terroristische wie extremistische
Akteure zu schwachen. Einige tragen zusatzlich dazu bei, mit dem AusmaB von terroristischen Anschlagen deren Folgen zu begrenzen.
a) Vorenthaltung von Ruckzugs- und Mobilisierungsrdumen
Afghanistan diente den Urhebem der September-Anschlage seit Jahrzehnten als wichtigstes
Operationsgebiet. Die Vereinigten Staaten hatten deshalb in den letzten Jahren der Regierungszeit Bill Clintons mehrfach versucht, die Taliban zu einer Auslieferung der Al-QaidaSpitze zu bewegen und einige Terroristencamps bombardiert.^^"^ Zu einer systematischen
Anstrengung, der militanten islamistischen Bewegung mit der Taliban-Herrschaft in Afghanistan ihren wichtigsten Riickzugs- und Mobilisierungsraum zu entziehen, kam es erst
nach dem 11. September 2001. Dabei war alien Beteiligten der „Anti-Terror-Koalition"
klar, dass die Internationale Gemeinschaft Afghanistan anschlieBend nicht wieder - wie
nach der Vertreibung der Sowjetunion - sich selbst iiberlassen durfte, sollte es sich nicht
emeut zu einem Operationsgebiet islamistischer Extremisten und Terroristen entwickeln.
Als Extremfall eines als Riickzugsraum und Operationsbasis instrumentalisierten „Failed
State" ist Afghanistan ein Hauptschwerpunkt der intemationalen Anstrengungen im
„Kampf gegen den Intemationalen Terrorismus".

^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortftihrung der MaBnahmen zur Bekampfiing des Terrorismus, Drucksache
15/3142, Berlin 2004,8.2-6.
^^'^ Vgl. National Commission On The Terrorist Attacks Upon The United States (Hrsg.), The 9/11 Commission
Report, New York 2004, S. 126f.

177

Dies gilt - wie die Darstellung des deutschen Engagements im Rahmen der Ursachenbekampfung zeigte - fiir Deutschland in besonderem MaBe. Viele der bereits analysierten
MaBnahmen in Afghanistan zielen zugleich darauf, Terroristen die Ressource eines Ruckzugsraums vorzuenthalten und sie so zu schwachen. MaBnahmen der Entwicklungszusammenarbeit und Wiederaufbauhilfe sowie MaBnahmen zur Forderung von Demokratie und
Rechtsstaathchkeit in Afghanistan und anderen muslimisch gepragten Landem tragen mittelbar ebenfalls hierzu bei.^^^ Differenzierter zu betrachten sind dagegen die militarischen
MaBnahmen, an denen sich Deutschland beteiligt(e). Sowohl der ISAF-Einsatz in Afghanistan und Usbekistan als auch die verschiedenen Einsatze der Bundeswehr im Rahmen der
von den USA gefuhrten Operation „Enduring Freedom" dienen der Vorenthaltung von
Riickzugs- und Mobilisierungsraumen/''^ Sie unterscheiden sich konzeptionell jedoch erheblich. Wahrend der deutsche ISAF-Einsatz hauptsachlich auf Afghanistan bzw. Kabul
beschrankt bleibt und einen rein humanitaren und friedenserhaltenden Charakter besitzt,
handelt es sich bei „Enduring Freedom" um einen Kampfeinsatz. Das Einsatzgebiet umfasst
„die arabische Halbinsel, Mittel- und Zentralasien, und Nord-Ost-Afrika sowie die angrenzenden Seegebiete".^^^ Stationiert in Djibouti und Mombasa, sorgten ca. 1800 deutsche
Soldaten wahrend des Untersuchungszeitraums fur den Schutz von Seeverbindungswegen
bzw. besonders gefahrdeten Seefahrzeugen; zugleich versuchten sie terroristische Aktivitaten auf hoher See unmoglich zu machen, um z.B. die Mobilitat von Al-Qaida Aktivisten
einzuschranken oder den Transport wichtiger Giiter zu unterbinden.^^^ Das deutsche Kontingent behinderte damit logistische Aktivitaten in einem Seegebiet, das zwischen den
wichtigsten Basen der militanten islamistischen Bewegung - Nordostafrika und Afghanistan/Pakistan - liegt. Spektakulare Vorkommnisse oder Erfolge hatte es indes nicht zu vermelden. Nach Auskunft des BMVg leistete sein Einsatz einen Beitrag zur „Abschreckung
terroristischer Anschlage auf den intemationalen Seeverkehr", schrankte die „Bewegungsfreiheit terroristischer Gruppen nachhaltig [ein]" und trug dazu bei, dass „Gewaltkriminalitat und Piraterie in einigen Gebieten zuriickgegangen" sind.^^^ Der Einsatz war demnach
nicht ereignisreich, hatte jedoch durchaus positive Nebenwirkungen.
Erganzend zu den eher uberwachenden und nur in Einzelfallen zu Konfrontationen
flihrenden Aktivitaten nahmen ab Januar 2002 ca. 100 Soldaten des Kommando Spezialkrafte (KSK) der Bundeswehr an Einsatzen zur „Bekampfung des Al Qa'ida-Netzwerkes"
in Afghanistan teil. Ihre Aufgabe war bzw. ist:

'^^ Jede MaBnahme wird im ersten relevanten Zusammenhang dargestellt und analysiert. In Fallen, bei denen eine
mittelbare Wirkung gegeben ist, wird auf die relevanten Ergebnisse verwiesen. Eine weitergehende Analyse wird
dann durchgeftihrt, wenn - wie im Fall der militarischen MaBnahmen - ein mehrfacher Handlungsauftrag mit
verschiedenen Zielen vorliegt. Dann werden im jeweiligen Zusammenhang die weiteren Aspekte beleuchtet.
*^^ So der damalige Bundesminister der Verteidigung, Rudolf Scharping, vgl. „Soldaten nicht uberfordem! hiterview mit Rudolf Scharping", in: Frankfiirter Allgemeine Sonntagszeitung vom 10. Februar 2003, S. 2.
'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Bilanzierender Gesamtbericht zum Einsatz bewaffneter deutscher Streitkrafte bei der Unterstutzung der gemeinsamen Reaktion auf terroristische Angriffe gegen die USA und Grundlage des
Artikels 51 der Satzung der Vereinten Nationen und des Artikels 5 des Nordatlantikvertrags sowie der Resolutionen 1368 (2001) und 1371 (2001) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 14/8990, Berlin 2002, S. 8f
'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/21 vom 29. Januar 2003, Berlin 2003, S. 1636f
*^^ So Hans Georg Wagner, Parlamentarischer Staatssekretar beim Bundesminister der Verteidigung, vgl. ebd., S.
1636.

178

„Fuhrungs- und Ausbildungseinrichtungen von Terroristen auszuschalten, Terroristen zu bekampfen, gefangen zu nehmen und vor Gericht zu stellen sowie Dritte dauerhaft von der Untersttitzung terroristischer Aktivitaten abzuhalten."^^^
Die Soldaten der KSK beteiligten sich also wahrend des Untersuchungszeitraums an einem
Kampfeinsatz, der islamistischen Kampfverbanden die Nutzung des Landes als Operationsbasis unmoglich machen sollte. In welchen Gebieten die Soldaten der KSK welche Operationen durchftihren, ist streng geheim; das BMVg auBert sich prinzipiell nicht zu Einsatzen
der KSK, und zwar aus Sicherheitsgrtinden:
„Bis auf eine Hand vol! Abgeordneter wird nicht einmal der Bundestag uber die KSK-Einsatze
unterrichtet. Er entscheidet also jahrlich Uber eine Mandatsverlangerung, ohne Auftrag und Erfolg der gut getamten Kampftruppe zu kennen."^^^
Allerdings drangen immer w^ieder detaillierte Informationen an die Offentlichkeit. Nach
Erkenntnissen des Nachrichtenmagazins „Der Spiegel" wurden die KSK-Truppen nach
Ende ihres ersten Einsatzes 2002 erst w^ieder 2005 in den Stidosten Afghanistans entsandt,
um die Sicherheit der im Herbst stattfindenden Parlamentswahlen sicherzustellen und „amerikanische Truppen im Kampf gegen Taliban und Qaida-Terroristen zu untersttitzen".^^^
Sie zeichneten erstmals fur einen eigenen Sektor verantw^ortlich und kehrten nach der Parlamentswahl nach Deutschland zuriick.
Allerdings erwiesen sich sowohl der Zuschnitt der deutschen Militareinsatze im Rahmen der beiden Mandate „ISAF" und „Enduring Freedom" als auch die zur Verfugung
stehenden Mittel als ungeeignet, um die Aktivitaten islamistischer Kampfer nachhaltig zu
unterbinden. Diese Schlussfolgerung erlaubt die dtinne Informationslage deshalb, well sich
der Erfolg der Stabilisierungsanstrengungen in weiten Teilen des Landes sehr in Grenzen
halt. Zu dieser Einschatzung kommt selbst die Bundesregierung in einer Unterrichtung des
Par laments:
„Marodierende Banden, Uberfalle und Attacken versprengter Taliban- und Al Qa'ida-Kampfer
bis hin zu Guerillaoperationen sowie hartnackig von Soldner-Milizen verteidigte Widerstandsraume pragen die militarische Lage in Afghanistan auch nach dem Sturz der Taliban. Zwar wurde Al Qa'ida durch die militarischen Aktionen die Moglichkeit der ungehinderten Nutzung Afghanistans als Operationsbasis genommen, aber ihre weltweiten Strukturen sind noch nicht zerschlagen."^^^
Vor dem Hintergrund dieser Lageeinschatzung scheint es unverstandlich, warum die Spezialkrafte nur zeitweise zum Einsatz kommen. Ohne sie lasst sich weder die Sicherheit der
deutschen ISAF-Prasenz gewahrleisten, noch die Operationsfahigkeit islamistischer Kampfer nachhaltig beschranken. Dies hat erhebliche Folgen ftir die Wirksamkeit des ISAFEinsatzes, der die Lage stabilisieren und damit die Voraussetzung fiir eine friedliche, demokratische, zumindest aber rechtsstaatliche Entwicklung schaffen soil. Obwohl die Bundesregierung an genannter Stelle feststellt, dass insbesondere von den siidostlichen Landesteilen Gefahren ausgehen, entschied sie sich fiir eine Ausdehnung des ISAF-Einsatzes
•^" So die Aufgabenbeschreibung des Parlamentarischen Staatssekretars im BMVg, Walter Kolbow, gegenllber
dem Deutschen Bundestag, zitiert nach Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schrifthche Fragen mit den in der Woche
vom 19. September 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/5998, Berlin 2005, S.
18.
'^^ Eric Chauvistre, Gerauschlose Kampftruppe, in: taz, die tageszeitung vom 25. Oktober 2005, S. 12.
*'' „KSK kehrt heim", in: Der Spiegel, (2005) 40, S. 17.
^^^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 14/8990, S. 10.

179

ins nordlich gelegene, relativ sichere Kundus sowie spater nach Faisabad und Masar-iSharif. Selbst dort operieren die Soldatinnen und Soldaten unter erheblichen Risiken, sind
auf Unterstutzung durch lokale Krafte wie z.B. die „Afghanische FemstraBenpolizei" angewiesen, weil es wegen Personal- und Ausrustungsmangel an Selbstschutzfahigkeiten
fehlt.^^"^ Naturlich liegt die Verantwortung fur diese konzeptionellen Inkonsistenzen nicht
alleine bei der Bundesrepublik.^^^ Angesichts der vorliegenden Erkenntnisse uber die Sicherheitslage und ihre Folgen ware es jedoch zweckmaBig gewesen, zumindest zu versuchen, sie abzustellen. Eine sinnvollere Auswahl von Standorten fur die zivilen Aufbauteams mit Bundeswehrschutz ware moglich gewesen, wenn die Bundeswehr den Auftrag
und die notwendigen Ressourcen erhalten hatte, gemeinsam mit den Koalitionspartnem fur
mehr Sicherheit und Stabilitat in den Provinzen zu sorgen. Dass dies nicht geschehen ist,
diirfle vor allem auf den immer wieder problematisierten Mangel an Personal, Ausriistung
und Logistikuntersttitzung flir das KSK zurtickgehen. All dies ftihrt nicht nur zu extremen
Risiken flir die Soldaten, sondem stellt die ZweckmaBigkeit des Einsatzes deutlich in Frage. Die KSK-Soldaten wtirden „gegen einen in jeder Hinsicht tiberlegenen Feind" losgeschickt, so ein Angehoriger der KSK gegentiber dem Nachrichtenmagazin „Stem", „als ob
wir sehenden Auges auf eine Mine zugehen - und drauftreten sollen".^^^ Anders als noch
2002 kann die Bundeswehr immer weniger auf Ressourcen der USA und GroBbritanniens
zugreifen, weil jene ihre Kapazitaten verstarkt fiir den Irak benotigen. Der Bundeswehr
wiederum fehlen elementare Mittel, die flir einen autonomen Einsatz der KSK erforderlich
waren, so. z.B. Lufttransport, schnelle Luftkampfunterstiitzung oder Satellitenaufklarung.
Unter diesen Vorzeichen ist die Entscheidung, die KSK nur sehr begrenzt einzusetzen,
nachvollziehbar. Die beschriebenen Inkonsistenzen fiihren jedoch nicht nur das Sicherheitskonzept fiir Afghanistan ad absurdum, sondem lassen das Ziel, Afghanistan als Operationsbasis des islamistischen Terrorismus auszuschalten und die Grundlagen fur nachhaltige zivilgesellschaftliche Entwicklung zu legen, in weite Feme riicken. Das Ergebnis ist wie von der Bundesregiemng adaquat beschrieben - eine Einschrankung der Operationsfahigkeit islamistischer Kampfverbande, nicht aber eine nachhaltige, durch strukturellen
Wandel abgesicherte Befriedung islamistischer Riickzugs- und Mobilisiemngsraume.
b) Identifikation und Beseitigung der Finanzierungsquellen
Alle Anstrengungen Deutschlands flir Sicherheit, Stabilitat und Rechtsstaatlichkeit in Afghanistan leiden - neben hausgemachten Problemen - unter der Tatsache, dass viele der
herrschenden Clans in Afghanistan in den Drogenhandel verwickelt sind. Als weltweit
wichtigster Produzent von Opiaten deckt Afghanistan einen GroBteil des globalen Bedarfs.
Der Anbau von und der Handel mit Drogen ist das Riickgrat der afghanischen Volkswirtschaft und zugleich wichtigste Einnahmequelle von Warlords, Milizionaren, Al-Qaida und
Taliban. Anders als die Verbiindeten USA und GroBbritannien hat sich die Bundeswehr
bisher - zumindest offiziell - nicht daran gewagt, gegen die Drogenindustrie vorzugehen.
*^^ Vgl. Dirk Kurbjuweit, „Ein schizophrener Krieg", in: Der Spiegel, (2005) 31, S. 82f.
'^^ Erhebliche Verantwortung tragen die Vereinigten Staaten, die den Schwerpunkt ihrer militarischen Terrorismusbekampfung im Verlauf des Untersuchungszeitraums verstarkt von Afghanistan auf den Irak verlagerten, vgl.
Council on Foreign Relations (Hrsg.), Afghanistan: Are We Losing the Peace? Chairmen"s Report of an Independent Task Force Cosponsored by the Council on Foreign Relations and the Asia Society, New York 2003, S.
18f
^^^ Vgl. Uli Rauss, „Diesmal wird es Tote geben", in: Stem vom 07. Juli 2005, S. 28.

180

Statt eine wichtige Finanzierungsquelle des Intemationalen Islamistischen Terrorismus
schrittweise auszutrocknen, gerat die Bundeswehr mit ihrem Stabilisierungsauftrag zunehmend in die Zwickmtihle:
"Es kann nicht sein, dass die Bundeswehr-Soldaten fur Sicherheit sorgen, damit die Drogenbarone in Ruhe ihre Emte einfahren und ihre Macht ausweiten konnen"^^^
Der stellvertretende verteidigungspolitische Sprecher der Unionsfraktion, Hans Raidel,
stellte mit dieser Kritik auf die unzureichende Definition des Auftrags ab - den das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel" zuspitzend mit „Auftrag: weggucken" kommentierte.^^^
Tatsachlich nahm weder das deutsche ISAF-Kontingent noch das KSK bis dato an der Drogenbekampfiing teil. Walter Kolbow, damals Parlamentarischer Staatssekretar im BMVg,
bestatigte dies zuletzt in einer Auskunft gegeniiber dem Deutschen Bundestag. ^^^ Er widersprach damit Aussagen von KSK-Einsatzkraften, die eigenen Angaben nach in ihrem Heimatstutzpunkt Calw fur einen Anti-Drogen-Einsatz in Afghanistan vorbereitet worden waren. Als Antwort auf die Vorwtirfe von Beobachtem und Parlamentariem, die Bundesregierung tue zu wenig gegen den Aufschwung der Drogenindustrie, verwies das Auswartige
Amt auf die Fiihrungsrolle GroBbritanniens und einige erganzende MaBnahmen deutscher
Dienststellen:
„Die Bundesregierung unterstutzt die Antidrogenpolitik der afghanischen Regierung insbesondere durch die deutsche Fiihrungsrolle beim Wiederaufbau der Polizei in Form von Ausbildung
und Ausstattungshilfe (auch fur die Drogenpolizei) und durch die Forderung von Projekten altemativer Entwicklung sowie von Praventionsprojekten. Die Bundesregierung ist bereit, sich auf
diesem Gebiet im Rahmen der unter britischer Leitung entwickelten Drogenbekampfungsstrategie verstarkt zu engagieren."^^^
Dass allerdings gerade in den als „Drogenland" geltenden Gebieten kerne dauerhafte Militarprasenz etabliert wurde, hebelt sinnvolle MaBnahmen - wie den Aufbau von Polizei und
altemativen Wirtschaftsstrukturen - weitgehend aus.^^^ Wie wenig sie ausrichten konnten,
illustrieren aktuelle Zahlen der Vereinten Nationen zur Entwicklung des Drogenanbaus in
Afghanistan: Von 2003 auf 2004 stieg die Anbauflache fiir Opium um 64 Prozent auf 131
000 Hektar. Dies entspricht einem Anteil an der weltweiten Opiumproduktion von 87 Prozent. ^^^ Ftir 2005 zeichnet sich zwar ein Riickgang der Anbauflache um ca. 20 Prozent ab,
die Produktionswerte bleiben wegen guten Wetters jedoch unverandert hoch, m absoluten
wie m relativen Zahlen. ^^^ Damit macht der Drogenhandel 52 Prozent des Bruttosozialprodukts aus, bleibt Afghanistan auf absehbare Zeit ein jjNarko-Staat".^^"^ Dass diese Entwicklung die Finanzbasis krimineller wie terroristischer Organisationen enorm verbessert, liegt
^^^ Hans Raidel, zitiert nach Severin Weiland, „Profilsuche am Hindukusch", in: Spiegel Online vom 15. Oktober
2003, auf: http:/www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,269945,00.html (Zugriff am 15. Oktober 2003).
'^^ Vgl. Jiirgen Dalhkamp/Susanne Koelbl/Georg Mascolo, „Mohn, Steine, Scherben", in: Der Spiegel, (2003) 46,
S. 10.
'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 25. Juli 2005 eingegangenen
Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/5940, Berlin 2005, S. 19.
*^° Jurgen Chrobog, Staatssekretar im AuswMigen Amt, zitiert nach Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche
Fragen mit den in der Woche vom 15. November 2004 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/4239, Berlin 2004, S. 3.
*^^ Vgl. "Not a dress rehearsal", in: The Economist (U.S. Edition) vom 14. August 2003.
'^^ Vgl. United Nations Office on Drugs and Crime (Hrsg.), Afghanistan Opium Survey 2004, Vienna 2005, S. 1.
*^^ Vgl. United Nations Office on Drugs and Crime (Hrsg.), Afghanistan Opium Survey 2005, auf:
http://www.unodc.org/newsletter/en/200504/page008.html (Zugriff am 17. Oktober 2005).
^^^Ebd.

181

auf der Hand. Die MaBnahmen gegen den Drogenhandel und damit verkntipfte Geschaftszweige sind offenkundig unzureichend und inkonsistent zum Zweck der Strategie.
Erlose aus dem Handel mit Drogen und Waffen lassen sich in Afghanistan nur deshalb
in diesem MaBe erzielen, weil das ansonsten unterentwickelte Land Teil des hochkomplexen globalisierten Wirtschafts- und Finanzkreislaufes ist. In diesem Dickicht transnationaler Handels- und Finanzstrome fallt es nationalen Geheimdiensten und Strafverfolgungsbehorden auBerst schwer, die Finanzierungsquellen und Transaktionskanale terroristischer
Organisationen zu identifizieren und zu beseitigen. Um fur terroristische Organisationen
bestimmte Gelder besser aufspuren zu konnen, intensivierte Deutschland nach dem 11.
September 2001 im Verbund mit vielen weiteren Staaten die MaBnahmen zur Bekampfung
der Geldwasche. In den meisten Fallen setzten die deutschen MaBnahmen Internationale
Vorgaben um, insbesondere der Financial Action Task Force on Money Laundering
(FATF), der EU und der G 8.^^^ Einen ersten Schritt bildeten MaBnahmen, die es erleichtem sollen, islamistischen Terroristen oder Extremisten zurechenbare Vermogenswerte zu
identifizieren und einzufrieren. Dazu wurden bestehende Instrumente angewandt und neue
eingefuhrt, z.B. die Abschaffung des Religionsprivilegs im Vereinsrecht.
Deutschland sieht sich deshalb nach Aussage des BMI bei der Bekampfung der Terrorismusfinanzierung in einer Vorreiterrolle.^^^ Das federfuhrende Bundesfmanzministerium
(BMF) spricht gar von einem „Paradigmenwechsel". Man habe die „rein repressive Politik
der Ermittlungsbehoren aufgrund mehr oder minder zufallig erlangter Kenntnisse" weiterentwickelt hin zu einem „eigenstandig praventiv ausgerichteten Ansatz des institutsintemen
Risikomanagements im Finanzsektor".^^^ So bewertet das Ministerium zwei groBere Gesetzesanderungen: Am 1. Juli 2002 trat das „Finanzmarktfbrderungsgesetz" in Kraft, am 18.
August 2002 das „Geldwaschebekampftingsgesetz". Es enthalt u.a. verscharfte Auflagen
fur die Abwicklung von Finanzgeschaften (Ausdehnung der Identifizierungspflicht auf neue
Geschaftsbeziehungen, §2 Abs. 1 GwG; Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf das
elektronische Geld, § 1 Abs. 7 GwG), erhohte Anforderungen an interne Sicherungs- und
Kontrollsysteme der Finanzdienstleistungsuntemehmen (besondere organisatorische Pflichten der Institute gegen Geldwasche, § 25a Abs.l Nr.4 KWG) und umfangreichere Berichtspflichten der Finanzdienstleister. Auch die Auskunftsrechte der Finanz- und Ermittlungsbehorden wurden erweitert (§ 2b Abs. la Erweiterung der Verdachtsanzeigepflicht auf Finanzbehorden, § 31b AO) und das Auskunftsverfahren beschleunigt (automatisiertes Abrufsystem fur Kontenstammdaten, § 24c KWG). Um Finanzinstitute vor dem Zugriff durch
kriminelle oder extremistische Krafte zu schiitzen, gilt nun eine verscharfte, dem Erwerb
bedeutender Beteiligungen vorgeschaltete InhaberkontroUe (§ 2b Abs. la, S.l Nr.l KWG).
Lticken im System sollen groBere Aufklarungskapazitaten im Bereich der Finanz- und
Wirtschaftskriminalitat, also auf Wirtschaftskriminalitat spezialisierte Finanz- und Polizeibeamte, kontrollieren helfen. Das BKA baute ab 2002 eine Financial Intelligence Unit
(FIU) auf, die als Zentralstelle fur Verdachtsanzeigen Hinweise auf mogliche Delikte zent-

'^^ Im Folgenden werden aus Grilnden der Effizienz die UmsetzungsmaBnahmen, nicht jedoch die intemationalen
Vorgaben erlautert. Bezug genommen wird dann, wenn dies die Analyse der MaBnahmen erforderlich macht.
Geklart werden soil nicht die politische Verantwortung fur die hikonsistenzen, sondem deren Eigenschaften.
'^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Schily: Deutschland nimmt Vorreiterrolle bei der Geldwaschebekampfiing ein, Berlin 2002, S. 1.
'^^ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bekampfung und Verhinderung der Geldwasche und der Finanzstr5me des Terrorismus, in: Monatsbericht des BMF, (2002) 8, Berlin 2002, S. 55.

182

ral sammeln und auf mogliche Querverbindungen iiberprufen soll.^^^ Deutschland war das
einzige G 7- Land gewesen, dass noch nicht uber eine FIU verfiigte. Seit 2003 ist die deutsche Zentralstelle fur Verdachtsanzeigen Mitglied der „Egmont-Gruppe", dem inoffiziellen
intemationalen Verbund der Financial Intelligence Units - eine Voraussetzung flir effektive
Internationale Zusammenarbeit.
Gewiss leisten diese Mafinahmen einen bedeutsamen Beitrag zur Identifikation und
Beseitigung von Vermogenswerten islamistischer Organisationen. Ebenso erschweren sie
den Transfer solcher Mittel. Der Erfolg halt sich dennoch sehr in Grenzen. Lediglich 4935
Euro wurden als Ergebnis der ersten Anwendung der neuen Gesetze 2002 bis 2003 eingefroren- trotz einer umfassenden Fahndung nach verdachtigen Konten, Wertpapieren oder
Lebensversicherungen.^^^ Hauptursache daflir ist, dass sich viele der finanziellen Transaktionen islamistischer Strukturen im „toten Winkel" des rechtlichen Instrumentariums abspielen. Dies gilt erstens fur die sogenannten altemativen Transfersysteme (ARS), z.B. die weit
verbreiteten „Hawalas".^^^ Sie sind ein strukturbildendes Element des Finanzgebarens vieler islamistischer Organisationen. Es ist fraglich, ob die Herkunftsuberpriifungsauflagen
ausreichen, um die zahlreichen Transfers aus informellen islamischen Geldverwaltungssystemen in das regulare deutsche Finanzsystem zu erfassen. Da die Gelder islamistischer
Organisationen oftmals in betrieblichen Einlagen angelegt sind oder als Bargeld den Unternehmen islamistischer Aktivisten zuflieBen, dtirfte es den deutschen Behorden nur selten
gelingen, illegale Transfers aufzudecken. Ob die Grtindung einer FIU beim BKA dies aufzuwiegen vermag, ist fraglich. Sie verfugt mit 14 Planstellen^^* iiber eine in Relation zu
Fallaufkommen (8062 Anzeigen in 2004^^^) und Aufgabenspektrum - Auswertung, Koordination und Informationsmanagement in der Geldwaschebekampfung - auBerst geringe
Personalstarke. Experten hatten bei einer Anhorung im Gesetzgebungsverfahren vorab
Zuschnitt und Besetzung der Zentralstelle kritisiert. So meinte der Prasident des Bundesaufsichtsamts fiir das Kreditwesen, Jochen Sanio, die Behorde „benotige den ,geballten
Sachverstand'" aus Polizei, Staatsanwaltschaflen, Aufsichtsbehorden, Priifungsgesellschaften und Geheimdiensten, um Tausende Verdachtsanzeigen priifen und den wenigen wirklich wichtigen Fallen auch nachgehen zu konnen".^^^ In ihrer derzeitigen Form ist die Zentralstelle nach Meinung des Prasidenten der Bundesanstalt fiir Finanzdienstleistungsaufsicht
schlicht nicht in der Lage, eine Vorauswahl zwischen wichtigen und weniger wichtigen
Fallen zu leisten. Eben dies sei jedoch die Voraussetzung dafur, dass „wir vielleicht auch
einmal einen Geldwascher dingfest machen".^^"* Bisher gelinge es nur in den wenigsten
Fallen, den mutmaBlichen Tatem Geldwasche nachzuweisen. Thorsten Hoche vom Bun'^^ Vgl. Peter El-Samalouti, Finanzierung des Terrorismus und Gegenstrategien, in: Kai Hirschmann/Christian
Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland,
Berlin 2003, S. 201-234, hier S. 226f
^^^ Vgl. Dominik Cziesche/Jiirgen Dahlkamp/Georg Mascolo/Holger Stark, „Mit der Schrotflinte", in: Der Spiegel,
(2003) 22, S. 44.
^^^ Dabei handelt es sich um iiber Mittelsmanner abgewickelte Tauschsysteme, vgl. El-Samalouti, Finanzierung
des Terrorismus und Gegenstrategien, S. 228.
^^^ Vgl. Bundeskriminalamt, Zentralstelle fur Verdachtsanzeigen (Hrsg.), Jahresbericht 2002 FIU Deutschland,
Wiesbaden 2003, S. 12.
^^^ Vgl. Bundeskriminalamt, Zentralstelle flir Verdachtsanzeigen (Hrsg.), Jahresbericht 2004 FIU Deutschland,
Wiesbaden 2005, S. 6.
^"^ Jochen Sanio, zitiert nach: „Experten kritisieren Berliner Anti-Geldwasche-Plane", in: Financial Times
Deutschland vom 1. Februar 2002, S. 14.
''' Ebd.

183

desverband Deutscher Banken forderte deshalb eine personelle Starkung der deutschen
FIU, um eine effektive Zusammenarbeit mit Banken und Behorden sicherzustellen.^^^
Die Zahlen iiber die Tatigkeit der FIU in den ersten Jahren ihres Bestehens bestatigen
diese Kritik: Nicht nur vervierfachte sich die Fallzahl im Zeitraum 2000 bis 2004; in 85
Prozent der Falle leiteten die „Clearingstellen Geldwasche" der Landeskriminalamter Verfahren wegen Geldwasche oder eines anderen in § 261 StGB genannten Delikts ein.^^^ Jeder dritte Verdacht erhartete sich im Verlauf des Verfahrens, jede zwolfte als verdachtig
gemeldete Transaktion konnte verhindert werden.^^'' Die Zentralstelle hat deshalb Recht,
wenn sie betont, „dass die Verdachtsanzeigen fur die Strafverfolgung von besonderem Wert
sind".^^^ Ein Ausbau der FIU scheint folglich dringend geboten - quantitativ wie qualitativ,
Als besonders dringend bezeichnet die Zentralstelle eine Optimierung der intemationalen
Zusammenarbeit, den Ausbau des Datennetzes zwischen den FIU-Diensstellen in der EU
und ein verbessertes „Riickmeldeverfahren" fiir die Kooperation mit von Geldwasche betroffenen Behorden und Organisationen.^^^ In jedem dieser Punkte bestehen erhebliche
Defizite fort.
Lassen sich solche organisatorischen Mangel bestimmt beseitigen, besteht ein grundsatzliches Problem des deutschen Konzepts zur Bekampfung der Terrorismusfinanzierung
darin, dass die intendierte Abschreckungswirkung^^^ repressiver wie praventiver MaBnahmen nicht greifen dtirfte. Sie beruht auf dem in der Bekampftmg organisierter Kriminalitat
erfolgreichen Konzept, durch Beschlagnahmen von Gewinnen den Anreiz fiir kriminelles
Handeln abzuschwachen. Da es sich bei den an Terrorismusfinanzierung Beteiligten nicht
um in erster Linie gewinnorientierte Kriminelle, sondem politisch und religios hochmotivierte, durch ethnische und familiare Bande verkniipfte Tatergruppen handelt, drohen die
negativen Anreize der Abschreckung zu verpuffen. Sie sind inkonsistent zur erstrebten
Wu'kung, solange mit Vergehen keine von den Tatem als bedrohlich empfundenen Sanktionen - z.B. der Verlust des Aufenthaltsstatus in Deutschland oder langjahrige Haftstrafen einhergehen. Eine weitere konzeptionelle Inkonsistenz liegt darin begriindet, dass die Verfolgung der Finanzstrome beinahe „fast ausschlieBlich" ins Ausland fiihrt.^^^ In den meisten
Fallen bricht die Beweiskette ab, well diese Staaten den Einzahler der Gelder nicht identifizieren oder eine andere Voraussetzung der Geldwaschebekampfung nicht erfullen. Zwar hat
die FATF mit ihrer „Schwarzen Liste" der nichtkooperierenden Staaten einen Sanktionsmechanismus zur Verfugung; er kommt jedoch kaum zum Einsatz, weil die Liste nur Totalverweigerer ftihrt, nicht aber die Vielzahl islamischer Staaten, die sich nur zum Schein
auf Standards verpflichten, deren Einhaltung aber de facto nicht kontrollieren. Die G 8Staaten wiederum iiben nicht gentigend politischen und wirtschaftlichen Druck auf Lander
wie Saudi-Arabien, den Iran oder Pakistan aus, was nicht unwesentlich mit konkurrierenden politischen und 5konomischen Zielen - z.B. einer ausreichenden Versorgung mit Roh-

^'' Ebd.
^^^^ Vgl. Bundeskriminalamt, Zentralstelle fiir Verdachtsanzeigen (Hrsg.), Jahresbericht 2004 FIU Deutschland, S.
4.
^"'^ Ebd., S. 8.
''«Ebd., S. 4.
^«^Ebd.,S.5.
^^^ Sie besteht aus verscharften Bestimmungen einerseits und einer hoheren Wahrscheinlichkeit einer StrafVerfolgung andererseits.
^^^ Vgl. El-Samalouti, Finanzierung des Terrorismus und Gegenstrategien, S. 229.

184

stoffen - zusammenhangen diirfte. All dies ist inkonsistent zum Ziel, mit den Finanzmitteln
eine ganz wesentliche Ressource terroristischer Aktivitaten abzuschneiden.
Drittens sind die MaBnahmen, entgegen dem Etikett einer „praventiven" Bekampfting
der Finanzierung von Terrorismus, ganz tiberwiegend konzeptionell auf das nachgelagerte
Element - den Transfer erwirtschafteter oder fiir terroristische Aktivitaten bereitgestellter
Mittel - und nur unzureichend auf die Quellen dieser Mittel fokussiert. Es fehlt der gezielte
Bezug zu den MaBnahmen, die der Bekampfung relevanter Delikte und Strukturen dienen.
Dies gilt fur die Drogenkriminalitat - beinahe das gesamte in Europa verkaufte Heroin
stammt aus Afghanistan^^^ - und in geringerem MaBe auch fur Scheckbetrug und Kreditkartenmissbrauch, welche islamistischen Zellen als Finanzquelle und Transfersystem gleichermaBen dienen. Auf neue Finanzierungsstrategien lokaler „Dschihadis" der dritten Generation, wie sie z.B. fiir die Londoner Selbstmordanschlage verantwortlich waren, reagiert
die FIU als Auswertungsbehorde zwangslaufig mit Verzogerung - statt praventiv mogliche
Finanzierungsstrategien vorzudenken, mogliche GegenmaBnahmen zu entwickehi und
praventiv zu implementieren.^^^ So ware es durchaus logisch gewesen, schon vor dem Versuch des Palastinensers Yasser Abu S., mit Hilfe eines mehrfachen Lebensversicherungsbetrugs einen Anschlag zu fmanzieren, eine automatische tFberpriifung aller Mehrfachversicherungen einzurichten.^^"* Ein groBes „schwarzes Loch" bleiben zudem muslimische
Spendensammelvereine, die in vielen deutschen Moscheen gemaB des islamischen Almosengebots Gelder fiir islamistische Organisationen sammeln, von denen viele wiederum
terroristische Aktivitaten unterstiitzen oder - wie die „HAMAS" - selbst durchfuhren. Die
FIU steht solchen Bargeldsammelaktionen weitgehend hilflos gegeniiber:
„Da das von Hilfsorganisationen gesammelte Geld meist ins Ausland weitergeleitet wird, liegen
in Deutschland in der Kegel keine Erkenntnisse tiber die Mittelverwendung vor. Daher konnen
keine verlasslichen Aussagen dazu getroffen werden, inwieweit in Deutschland ansassige Hilfsorganisationen in Finanzierungshandlungen von oder fur Terroristen eingebunden sind."^^^
Den Sicherheitsbehorden verbleibt damit nur das mit hohen Hiirden versehene Instrument
des Vereinsverbots, um islamistische Vereine an Aktivitaten wie z.B. dem Sammeln von
Geldem fiir den „Heiligen Krieg" hindem zu konnen. Unterhalb dieser Schwelle gibt es
kaum Moglichkeiten, den Fluss von Geldem in terroristische Operationen zu verhindem.
Das Verbot des Aachener Vereins „A1-Aqsa e. V." im August 2002 ist eines der wenigen
Beispiele, in denen es gelang, eine islamistische Finanzierungsorganisation zu schlieBen
und substantielle Betrage zu beschlagnahmen. Zuvor hatte der Verein jedes Jahr ca. 1 Mio.

^^^ Vgl. "Not a dress rehearsal", in: The Economist (U.S. Edition) vom 14. August 2003.
^^^ Dass ein starker praventives Herangehen erfolgversprechender ware, zeigt die bayerische „AKIS"- hiitiative.
Das „Konzept zur Aufklarung krimineller islamistischer Strukturen" vernetzt die an verschiedenen kriminellen
Dehkten arbeitenden Dienstsstellen mit den Terror-Ermittlem von LKA und Verfassungsschutz. Mit Hilfe von
„AKIS" gelang es u.a. einen bedeutenden Logistiker der irakischen „Ansar al-Islam" festzunehmen, und damit das
Beschaffungswesen dieser islamistischen Terrororganisation empfmdlich zu stOren, vgl. Dominik Cziesche/Andreas Ulrich, „Explosive Mischung", in: Der Spiegel, (2004) 44, S. 66.
^^^ Vgl. Hans Leyendecker/Annette Ramelsberger, Versicherungsbetrug zur hoheren Ehre des Heiligen Kriegs, in:
Stiddeutsche Zeitung (SZ) vom 25. Januar 2005, S. 6.
^^^ Vgl. Bundeskriminalamt, Zentralstelle fiir Verdachtsanzeigen (Hrsg.), Jahresbericht 2003 FIU Deutschland,
Wiesbaden2004, S. 35.

185

Euro^^^ an „HAMAS-nahe Einrichtungen in der Westbank und im Gazastreifen" weitergeleitet.^^^
Argerlich ist, dass der Staat in einigen Fallen nicht einmal versucht, Finanzstrome zu
terroristischen Organisationen zu stoppen. Ausgerechnet die HAMAS ist dafur ein gutes
Beispiel.^^^ Deutschland verbot zwar mit „A1-Aqsa e.V." einen der HAMAS nahe stehenden Verein, folgte jedoch der in einem „Gemeinsamen Standpunkt" des Rates der EU formulierten Logik, dass zwischen dem „politischen" und dem terroristischen Fliigel (HamasIzz al-Din al-Qassem) der HAMAS unterschieden werden mtisse. Auf Anfrage eines FDPBundestagsabgeordneten gab das Auswartige Amt allerdings spater zu Protokoll, dass es
eine solche Unterscheidung wegen der „engen Ausrichtung" beider Flugel an den „Zielen
der Organisation" und wegen der „enge[n] und wirksame[n] Steuerung und Kontrolle"
durch die HAMAS-FUhrung nicht fur sachgemaB halte.^^^ Die EU beharrt dennoch auf ihrer
fragwiirdigen und zum Ziel einer effektiven Vorenthaltung finanzieller Ressourcen inkonsistenten Praxis.^^^
Trotz groBer Anstrengungen der deutschen Behorden, praventiv gegen Terrorismusfinanzierung vorzugehen, zeigen sich groBere Liicken im deutschen Konzept. Vor allem
Spendensammlungen und alternative Uberweisungssysteme erfordem verstarkte Aufmerksamkeit. Dies wurde eine weitaus intensivere Aufklarung von Finanztransaktionen und
islamischen Organisationen erfordem. Dafiir brauchte es wiederum effektivere Sanktionsmechanismen gegeniiber kooperationsschwachen Staaten sowie eine aufgewertete FIU. An
all dem mangelt es - nicht nur, aber auch in Deutschland.
c) Kontrolle des transnationalen Verkehrs von Personen, Daten und Giltern
Nicht nur Geld uberquert die durchlassiger werdenden Grenzen. Im Personenverkehr hat
die Bundesrepublik deshalb Personenkontrollen an Flughafen und im Grenzland verstarkt,
auf befragungs- und auskunftspflichtigen Personen ausgedehnt und eine wesentliche Anderung des Pass- und Personalausweisgesetzes beschlossen. Manipulationen von Identitatsdokumenten sollen ausgeschlossen und Personen zuverlassiger identifiziert werden konnen.
Dafiir soil die Speicherung weiterer biometrischer Merkmale (Gesicht, Hand oder Finger)
in Ausweisdokumenten sorgen.^^^ Gegner kritisierten den Beschluss als weder erforderlichen noch zumutbaren Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht. Weder sei
es verhaltnismaBig, biometrische Ausweisdokumente einzufiihren, noch aufgrund der hohen Fehlerrate bisheriger Systeme zweckmaBig.^^^ Doch nach einem Pilotversuch am
^'^ So die Auskunft des Rechtsanwalts der Vereinigung, Bemd Roloff, vgl. Silke Mertins, Al-Aqsa-Verein will
Schilys Verbot anfechten, in: Financial Times Deutschland vom 06. August 2002, S. 11.
^'^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, Berlin 2005, S. 206.
^'^ Vgl. „Amerika fordert mehr Einsatz gegen Terrorgelder", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 12. April
2002, S. 13.
^'^ So der Staatssekretar im AuswSrtigen Amt, Dr. Klaus Scharioth, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche
Fragen mit den in der Zeit vom 25. August bis 5. September 2003 eingegangenen Antworten der Bundesregierung,
Drucksache 15/1513, Berlin 2003, S. 17.
^^^ Vgl. Rat der Europaischen Union (Hrsg.), Gemeinsamer Standpunkt 2003/482/GASP des Rates vom 27. Juni
2003, in: Amtsblatt der Europaischen Union, L 160/103 (Deutsche Fassung).
^^^ Vgl. Presse- und Informationsamt der Deutschen Bundesregierung (Hrsg.), Zweites Anti-Terror-Paket in Kraft
getreten, Pressemitteilung vom 01. Januar 2002, Berlin 2002, S. 4.
^^^ Siehe als exemplarisch in der politischen Willensbildung die Anfrage der PDS-Fraktion im Deutschen Bundestag, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Haltung der Bundesregierung zu Berichten uber hohe Fehlerraten bei

186

Frankfurter Flughafen ist der digitale biometrische Reisepass namens „ePass" nun seit November 2005 verfugbar.^^^ Deutschland ist nach Belgien erst das zweite Land innerhalb der
EU, das biometrische Ausweise einftihrt. Dazu kam es auf Druck der US-Administration,
die das Privileg der Visa-freien Einreise nur noch den Biirgem solcher Staaten einraumt,
die zum Stichtag 1. Oktober 2006 mit der Einfuhrung biometrischer Identifikationssysteme
begonnen haben.^^"* Bundesinnenminister Otto Schily trieb das Projekt zudem deshalb voran, weil er sich von der neuen Technik einen Sicherheitsgewinn in mehreren EU-weiten
Anwendungen erhoffte, so z.B. in der Bekampfung illegaler Migration.^^^
Ist der neue biometrische Pass tatsachlich geeignet, den illegalen Transfer von Personen zu unterbinden - und damit die Bew^egungsfreiheit islamistischer Extremisten und
Terroristen einzuschranken? Aus Sicht der Bundesregierung besteht daran kein Zweifel:
„Der neue ePass ist ein Sicherheitsgewinn fur Deutschland. Er ist noch starker gegen Falschungsversuche geschtitzt und unterstiitzt kiinflig die Identitatsfeststellung bei der Grenzkontrolle. Bei der Konzeption der neuen Passe waren Datenschutz und Datensicherheit ein wichtiges AnHegen. Die Daten auf dem Chip sind sicher gegen unberechtigte Zugriffe geschutzt."^^^
Widerstand gegen die Einfiihrung gab es von Seiten aller Bundestagsfraktionen - insbesondere der GrUnen und der FDP - sowie des Bundesdatenschutzbeauftragten Peter Schaar. Er
befurchtet den Missbrauch der Daten, z.B. durch Staaten wie China und Pakistan, welche
die Daten auslesen und fur unbekannte Zwecke verwenden konnten.^^^ Zweifel an der
Funktionstuchtigkeit des Systems nahrte eine Studie des Bundesamtes fur Sicherheit in der
Informationstechnik (BSI).^^^ Die Experten des Amtes befurworten prinzipiell den Einsatz
biometrischer Verfahren. Zugleich bemangeln sie - in diplomatische Sprache gehullt massive Defizite des 2005 eingefiihrten Systems. Dessen Erkennungsleistung ist zu gering,
die Fehlerrate inakzeptabel hoch, die Benutzung umstandlich und fehleranfallig. Zentrale
Fragen, wie z.B. die Auswirkungen der jeweiligen Lichtumgebung oder des menschlichen
Alterungsprozesses, oder die physische Sicherung der Lesesysteme sind ungeklart. Das
Amt empfiehlt daher:
„[...] eine grtindliche Untersuchung der Funktionstuchtigkeit, der Erkennungsleistung und der
Uberwindungssicherheit [...] um ggf noch notwendige Anpassungen vor der tatsachlichen Inbetriebnahme in der Praxis ohne unverhaltnismaBigen Aufwand vomehmen zu konnen."^^^
Die Technologie ist also nicht ausgereift genug, um sie flachendeckend - verbunden mit
erheblichen Kosten - einzusetzen. Kritiker wie der IT-Sicherheitsexperte Andy MUllerMaguhn lehnen den „ePass" deshalb als „teures, unausgereiftes und unsicheres System"

biometrischen Erkennungssystemen - Stand der Einfuhrung biometrischer Daten in Ausweise, Kleine Anfrage der
Abgeordneten Ulla Jelpke und der Fraktion der PDS, Drucksache 14/8720, Berlin 2002.
^^^ Vgl. Annette Ramelsberger, Gesicht im Chip, in: Siiddeutsche Zeitung (SZ) vom 5. Oktober 2005, S. 6.
^^^ Vgl. Cordula Meyer/Holger Stark, Echo aus dem Ohr, in: Der Spiegel, (2005) 41, S. 54.
^^^Ebd.
^^^ Otto Schily, zitiert nach Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Schily: Der ePass ist ein Sicherheitsgewinn fur
Deutschland - Die Einfuhrung beginnt am 1. November 2005, Pressemitteilung, auf: http://www.bmi.bund.de/
cln_012/nn_122688/Intemet^Content/Nachrichten/Pressemitteilungen/2005/10/ePass.html (Zugriff am 28. Oktober
2005).
^^^ Vgl. Meyer/Stark, Echo aus dem Ohr, S. 57.
^^^ Vgl. Bundesamt fur Sicherheit in der Informationstechnik (Hrsg.), Untersuchung der LeistungsfMiigkeit von
biometrischen Verifikationssystemen - BioP II, Offentlicher Abschlussbericht (Version 2.0), Bonn 2005.
^^^Ebd., S. 170.

187

ab.^^^ Tatsachlich scheint die Einfuhrung zumindest voreilig. UnsachgemaB ist sie schon
wegen der bis dato ungeklarten Einsatzbedingungen. So war - trotz der offenkundigen
Schwierigkeiten mit dem Erkennungsverfahren - bereits im Sommer 2004 ein Rahmenvertrag liber die Lieferung von Lesegeraten fiir den im „ePass" enthaltenen Funkchip geschlossen worden. Im August 2005 waren 132 von 932 Lesegeraten an Grenzkontrollstellen gegen digitale Neugerate ausgetauscht; die weiteren 800 sollen in den nachsten Jahren folgen.^^^ Das biometrische System ist damit nicht nur voraussehbar fehleranfallig, sondem
wird iiberhaupt erst in einigen Jahren effektiv und flachendeckend arbeiten konnen. Beides
ist inkonsistent zum strategischen Zweck der MaBnahme.
Die Defizite des deutschen Systems wirken sich nicht nur erheblich auf regulare
Grenzkontrollen, sondem auch auf die von Otto Schily auf europaischer Ebene angeregten
Anwendungen, z.B. zur Erteilung von Visa und Aufenthaltsgenehmigungen, aus. Ein fehlerfrei funktionierendes biometrisches System wUrde enorm helfen, den Missbrauch von
Identitatsausweisen zur Manipulation von Visa- und Asylverfahren zu erschweren. Islamistische Extremisten hatten es dann schwerer, ins Schengen-Gebiet zu gelangen oder
dorthin nach einem Auslandsaufenthalt, z.B. im Irak, zuruckzukehren. Vor den Gesetzesanderungen der Sicherheitspakete war der Missbrauch von Ausweisdokumenten Alltag. Es
wurden keine biometrischen Daten erhoben, um abgelehnte oder kriminelle Bewerber, die
sich zuvor ihrer Identifikationsdokumente entledigt hatten, zu enttamen und so eine illegale
Einreise zu verhindem. Diese Lucke im System wurde ganz offensichtlich haufig genutzt.
Doch selbst mit Fingerabdruckpflicht schlUpften noch viele illegal einreisenden Personen
durch das System, vor allem weil die Konsularstellen in vielen deutschen Botschaften die
Antragsteller nicht uberpriifen konnten. Welche Auswirkungen dieser Mangel an Kontrolle
hatte, offenbarte ein Pilotprojekt der deutschen Botschaft in Nigeria. Dort mussten alle
Antragsteller fur ein langfristiges Visum nach Deutschland ihre Fingerabdrticke abgeben,
die dann mit Dateien in Deutschland verglichen wurden. Dabei flogen 40 Prozent als „abgeschobene Kriminelle oder Betriiger" auf ^^^ Ab Mai 2006 soil ein europaweites System
fur weniger illegale Grenziibertritte - und damit auch fur schlechtere Operationsmoglichkeiten islamistischer Extremisten und Terroristen - sorgen. Bis es soweit ist, verbleiben
erhebliche, zum Ziel einer effektiven Zugangsverweigerung inkonsistente Liicken.^^^ Berechtigterweise kann die Einreise nur beim Nachweis einer Sicherheitsgefahrdung oder der
Gefahrdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung verweigert werden. Hierfur
miisste ein Strafverfahren abgeschlossen sein oder entsprechende Kenntnisse des Verfassungsschutzes vorliegen. Da jedoch eine Regelanfrage weder vorgesehen noch technisch
vorbereitet ist, konnen die Behorden eine effektive Zugangskontrolle schlicht nicht gewahrleisten.

^^^ Andy Muller-Maguhn, in: Chaos Computer Club e.V. (Hrsg.), CCC wamt vor Biometrie-Desaster bei neuen
Reisepassen, Pressemitteilung BioP II Studie vom 06. September 2005, auf: http://www.ccc.de/updates/
2005/pm20050906 (Zugriff am 28. Oktober 2005).
^^^ So die Auskunft des Staatssekretars im BMI, Lutz Diwell, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche
Fragen mit den in der Woche vom 15. August 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache
15/5959, Berlin 2005, S. 2-3.
^^^ Vgl. Meyer/Stark, Echo aus dem Ohr, S. 56.
^" Vgl. Norbert ROttgen, Pravention ist das Gebot fur eine wirksame Rechtspolitik, in: Kai Hirschmann/Christian
Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland,
Berlin 2003, S. 117-124, hier S. 118f

188

tjber diese strukturellen Defizite hinaus deckte der 2004 im Zuge der „Visa-Affare"
eingesetzte „Visa-Untersuchungsausschuss" des Deutschen Bundestages gravierende UnregelmaBigkeiten bei der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen („Schengen-Visa") in den
Jahren 1999 bis 2003 auf. Welche Folgen dies fur die Sicherheit Deutschlands im Allgemeinen und den Schutz der Grenzen im Besonderen hatte, konnte der Untersuchungsausschuss nicht klaren. Zu groB war im Kontext bevorstehender Wahlen die Politisierung der
Arbeitsergebnisse - was indes die Aussagen der Zeugen nicht entwertet.^^"* Als sicher gilt,
dass ein vom damaligen Staatsminister im Auswartigen Amt, Dr. Ludger Volmer, angeregter und von AuBenminister Fischer unterzeichneter Erlass iiber die Erleichterung der VisaVergabe zu einer unkontrollierten Einreisewelle, insbesondere aus der Ukraine, fiihrte.
Unter dem Motto „in dubio pro libertate - im Zweifel fiir die Reisefreiheit" setzte der am
08. Marz 2000 verkiindete Erlass wesentliche Anforderungen fiir die Erteilung einer Einreiseerlaubnis auBer Kraft. Jahrelang mussten die Antragsteller nicht einmal mehr bei den
Visa-Stellen der deutschen Konsulate vorsprechen. Das Auswartige Amt akzeptierte in der
Ukraine von privaten Anbietem verkaufte „Reiseschutzpasse" als Ersatz fur den vorgeschriebenen Nachweis der Bonitat des Antragstellers bzw. - bei Einladung in die Bundesrepublik - des Btirgen. Als „Einlader" ftmgierten fiir 50 DM Honorar geworbene Drogenabhangige und Prostituierte, die mehrere Male pro Jahr „ukrainische Freunde" zu Besuch
baten, was wegen der vom Minister auBer Kraft gesetzten Uberpriifung nicht weiter auffiel.
All dies geschah entgegen zahlreicher Wamungen seitens deutscher wie auslandischer
Sicherheits- und Auslanderbehorden, so u.a. Frankreichs, Portugals, Spaniens, Belgiens und
der Niederlande.^^^ Belgien teilte beispielsweise mit, dass allein im Zeitraum Januar bis
September 2000 etwa 40 Prozent der 800 aus der Ukraine eingereisten Asylbewerber echte
Schengen-Visa besaBen, welche wiederum zu 70 Prozent aus der deutschen Botschaft in
Kiew stammten. Erst am 28. Marz 2003 wies das Auswartige Amt samtliche Auslandsvertretungen an, keine „Reiseschutzversicherungen" mehr zu akzeptieren.^^^ Davor hatte das
Amt jahrelang die auf hochster Ebene vorgetragenen Bedenken des BMI, das die neuen
Bestimmungen als „vollig unangemessen" und widersprlichlich zu den Schengen-Regeln
kritisiert hatte, ignoriert.^^^ Ebenso wenig Beachtung fanden die „Drahtberichte" deutscher
Auslandsvertretungen, die friihzeitig auf die Nebenwirkungen der priiftingsfi-eien VisaVergabe hinwiesen.^^^ Ganz offensichtlich fuhrte die liberale Visa-Praxis zu einer massiven
Zunahme der Schleusungskriminalitat, und damit von illegalen Grenztibertritten. Das BKA
bildete deshalb eine Sondereinheit (Codename „Wostok"), die im September 2001 zu folgender Einschatzung kam:
„Fur das Jahr 2001 wird erwartet, dass an der deutschen Botschaft ca. 400 000 Schengen-Visa
ausgestellt warden. Ein groBer Teil wird nach unseren Erkenntnissen von Schleusemetzwerken
fur die Schleusung von Illegalen genutzt."^^^

^^^ Der abschlieBende Bericht enthalt abweichende Voten der Parlamentsmehrheit und der Opposition, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des
Grundgesetzes, Drucksache 15/5975, Berlin 2005, S. 285f, 295f.
''^ Ebd., S. 272.
"^Ebd.
^" Vgl. Jan Fleischhauer/Gunther LatschAValter Mayr/Rene Pfister/Caroline Schmidt, Der Schleuser-Skandal, in:
Der Spiegel, (2O05) 6, S. 18f.
''' Ebd.
^^^ Untersuchungsbericht der Sonderkommission „Wostok", ebd.

189

Mit einer Ablehnungsquote von lediglich 0,89 Prozent - die aus dem Verzicht auf jede Art
der Sicherheits- oder auch nur Plausibilitatsuberprufung von Einreiseantragen resultierte hebelte die deutsche Visa-Vergabepraxis effektiv das Schengen-System aus. Aus diesem
Grund sah sich das Landgericht Koln in seinem Urteil gegen den Schleuser Anatoli Berg
genotigt, dem Angeklagten einen „Strafrabatt" einzuraumen. Das AA habe seinen Straftaten „durch schweres Fehlverhalten" Vorschub geleistet; der Volmer-Fischer-Erlass sei ein
„kalter Putsch gegen die bestehende Gesetzeslage".^"^^
So wenig sich die wahrscheinlichen Folgen dieser Politik - Forderung von Schwarzarbeit, Menschenhandel und Zwangsprostitution - im Nachhinein quantifizieren lassen, besteht Klarheit dariiber, in welchem MaBe diese „liberale EinreisepoHtik" islamistischen
Aktivitaten nutzte. Nach Auskunft des BKA vergab das AA einige Visa an islamistische
Terrorverdachtige - obwohl das BKA spezifische Bedenken geauBert hatte.^"^^ Fachabteilungen des BMI wiesen mehrfach darauf hin, dass die „Zunahme von UnregelmaBigkeiten
in der Visumerteilungspraxis [zu] Gefahren fur die innere Sicherheit der Bundesrepublik
Deutschland" ftihre.^"*^ Zwar stammten die meisten „legal eingeschleusten" illegalen Zuwanderer aus Mittel- und Osteuropa; viele reisten jedoch auch aus Hochrisiko-Staaten ein,
z.B. aus Albanien und Pakistan. Selbst nach bekannt werden dieser Missstande liberalisierte
die Bundesregierung die Einreisebestimmungen weiter. Nach Informationen des Nachrichtenmagazins „Der Spiegel" setzte Bundeskanzler Schr5der Anfang 2005 personlich eine
Visaerleichterung fur BUrger der Golfstaaten durch - gegen den Protest von BND, BKA
und BfV. In einer Vorlage fiir den Bundesinnenminister wamten sie davor, die „Sicherheitschecks fur Reisende aus Landem wie Bahrein, Katar, Kuweit oder Oman einzuschranken". Begrundung:
„Personen aus den in Frage stehenden Golfstaaten stellen eine tragende Saule des islamistischen
Terrorismus dar, auch im Hinblick auf den Qaida-Bereich".^"^^
Zahlen, wie sich die Erleichterungen auf die Einreise von Personen aus Hochrisiko-Staaten
auswirkten, lieBen sich bisher nicht ermitteln. Otto Schily verweigerte gegeniiber dem Visa-Untersuchungsausschuss die Aussage zu diesem Themenkomplex.^"^"* Aus sicherheitspolitischer Perspektive sind samtliche Visa-Erleichterungen, die Uber den Untersuchungszeitraum hinweg Hunderttausenden eine Einreise nach Deutschland ohne vorherige Sicherheitsiiberprufung ermoglichten, unsachgemaB und kontraproduktiv zum strategischen
Zweck eines kontrollierten transnationalen Personenverkehrs. Sie sind nicht nur inkonsistent zu den hohen Ausgaben fur biometrische Verfahrenssicherheit im Grenzverkehr, sondem fiihren das Ziel, nur iiberpriifte Personen aus Hochrisikostaaten einreisen zu lassen, ad
absurdum.
Zu den Inkonsistenzen auf nationaler Ebene gesellen sich uberdies strukturelle Defizite auf EU-Ebene. Ausgerechnet die neu eingerichtete EU-Asyldatei EURODAC, in der die
Daten von wegen Straftaten erfassten Asylbewerbem gespeichert sind, darf von den nationalen Behorden nicht fur Ermittlungszwecke herangezogen werden.^"*^ Sie dient lediglich
Richter Ulrich HOppner in seiner Urteilsbegrtindung, ebd.
^'' Ebd.
^^^Ebd.
2'' Vgl. „Turbo-Visa fur Scheichs", in: Der Spiegel, (2005) 14, S. 17.
"^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach
Artikel 44 des Grundgesetzes, Drucksache 15/5975, S. 312.
'^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Report to the Security Council Committee established pursuant to Resolution
1373 (2001) concerning Counter-Terrorism (Counter-Terrorism Committee, CTC), Berlin 2002, S. 19.

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dem „Vergleich von Fingerabdrticken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Ubereinkommens" ^'^^; es regelt, welches Land fur die Prufiing eines Asylantrags zustandig ist und soil Mehrfach-Antrage sowie Wiederholungsantrage bereits abgelehnter
Asylbewerber in den EU-Staaten erkennen helfen. Zu einer systematischen EU-weiten
Vemetzung der Erkenntnisse uber illegale Grenziibertritte kam es wahrend des Untersuchungszeitraumes nicht.^"^^ Allerdings bestarkten die Selbstmordanschlage im Londoner
Nahverkehr im Juli 2005 Uberlegungen der EU-Kommission, die verschiedenen Datenbanken und Informationssysteme auf EU-Ebene besser zu vemetzen.^"^^ Otto Schily forderte
nach den Anschlagen emeut, EURODAC und VIS - das kiinftige Visa-Informationssystem
der EU - fur die „polizeiliche Arbeit" zu 5ffiien.^'^^ Wahrend sich dafiir offenbar keine
Mehrheit findet, kommt Bewegung in die Diskussion iiber eine Integra:tion von Schengener
Informationssystem (SIS) und VIS. Zwar sollen beide Systeme trotz identischer Technik
vorerst getrennt betrieben werden; die Kommission mochte jedoch langerfristig „die rechtlichen und praktischen Moglichkeiten einer engeren Verzahnung von SIS, VIS und Eurodac" pnifen.^^^
Die Haltung der Kommission spricht Bande: eine Trennung der Systeme ist weder
sachgemaB noch zweckmaBig, hebelt sie doch den Sinn einer jeden Datensammlung Transparenz und Erkenntnisgewinn - aus. Statt ein ftir die effektive Grenzsicherung notwendiges EU-weites Informationssystem einzurichten, schreibt die EU die bestehenden
konzeptionellen Inkonsistenzen auf technisch hoherem Niveau fort. Damit wird ein Zustand
zementiert, der nicht nur eine effektive Kontrolle des transnationalen Personenverkehrs
verunmoglicht, sondem islamistischen Aktivisten erleichtert, im Schutz ethnisch-religioser
Parallelstrukturen zu operieren:
"Inadequate integration strategies at the national level and a lack of coordination of integration
policies across Europe create "gray zones" within which terrorist groups can recruit new members, find sanctuary, and make preparations for attacks."^^^
Diese Einschatzung der „Task Force Zukunft der Sicherheit" des CAP Mlinchen und der
Bertelsmann Stiftung trifft den Kern der gegenwartigen Strukturdefizite auf nationaler und
europaischer Ebene. Trotz erheblichem finanziellen Aufwand weisen die Systeme auf beiden Ebenen - teils politisch gewollte, teils Umsetzungsfehlem geschuldete - Inkonsistenzen auf, die es flir die Sicherheitsbehorden unmoglich machen, islamistische Aktivisten an
grenzUberschreitenden Aktivitaten zu hindem. Wie wenig dies gelingt, zeigte zuletzt die
Flucht eines der mutmaBlichen Londoner Rucksackbomber, Hamdi I., nach Italien. Mit
Hilfe einer falschen Identitat konnte er sich nach Rom absetzen, wo er unter falschen Angaben einen Antrag auf politisches Asyl stellte.^^^ Defizite und Inkonsistenzen im transna-

^'*^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. November 2002 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/102, Berlin 2002, S. 4.
^"^^ Center for Applied Policy Research Munich (CAP)/Bertelsmann Foundation (Hrsg.), Security in Times of
Terror. Policy Options for Germany and Europe. Findings of the Task Force "The Future of Security", Munich
2003, S. 9.
^^^ Vgl. „EU vemetzt gegen Terror", in: taz, die tageszeitung vom 14. Juli 2005, S. 2.
^^'Ebd.
^^^ Vgl. „Leistungsfahigere Datenbank fur Schengen?", in: Neue Ziircher Zeitung (NZZ) vom 2. Juni 2005, S. 2.
^^^ Center for Applied Policy Research Munich (CAP)/Bertelsmann Foundation (Hrsg.), Security in Times of
Terror, S. 9.
^^^ Vgl. „Verdachtiger reiste unter falschem Namen ein", in: Frankfurter Rundschau vom 02. August 2005, S. 6.

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tionalen Personenverkehr sind ein europaweites Problem; im Falle Deutschlands sind sie
der gezeigten Missstande wegen besonders gravierend.
Unerwartet ist dieses Ergebnis insofem, als die Kontrolle des transnationalen Personenverkehrs noch am wenigsten Eingriffe in Freiheits- oder Personlichkeitsrechte mit sich
bringt. Ganz anders verhalt es sich mit transnationalen Datenstromen, wie sie seit der Informationsrevolution der 1980er Jahre explosionsartig zugenommen haben. Islamistische
Aktivisten nutzen das Internet und andere offentliche Netze zur Kommunikation, Organisation, Rekrutierung, Fortbildung und Offentlichkeitsarbeit. Der transnationale Austausch
von Daten erlaubt ihnen wie keiner anderen politischen Bewegung zuvor die Substitution
militarischer Kapazitaten; das Internet ist einer der Grundpfeiler ihrer globalen Prasenz und
Schlagkraft. Eine Vielzahl geheimdienstlicher Kontrolloperationen - unter denen das von
der „UKUSA-Allianz" betriebene Abhorsystem „Echelon" als die hochentwickeltste gilt versucht im Auftrag nationalstaatlicher Regierungen, die offentlich zuganglichen Datennetze zu kontrollieren.^^^ Ein Untersuchungsbericht des Europaischen Parlaments zu „Echelon" kam im Juli 2001 zu dem Ergebnis, dass alle EU-Staaten die Kommunikation zwischen ihrem Territorium und dem Ausland tiberwachen. Fiir Deutschland machte der Geheimdienstkoordinator im Bundeskanzleramt, Ernst Uhrlau, erstaunlich detaillierte Angaben:^^"^ Demnach tiberpriifte der END damals mit 75 000 Verbindungen taglich beinahe 10
Prozent der uber Satellit abgewickelten deutschen Auslandskommunikation auf Stichworter.^^^ Erfasst waren in der automatischen Auswertung „nur" Daten (z.B. Fax, Telex), da die
deutschen Behorden keine Spracherkennungssysteme betrieben.
Nach dem 11. September 2001 wurde das Kontrollsystem in mehrerlei Hinsicht ausgebaut. Erstens erweiterten sich, durch Anderungen der rechtlichen Grundlagen der deutschen Dienste (BVerfSchG, MADG, BNDG, auf eine Laufzeit von funf Jahren beschrankt)
deren Kompetenzen.^^^ War dem BND zuvor bereits die Uberw^achung der Kabehietze
gestattet worden, erhielten BND und BfV mit Inkrafttreten des zweiten Sicherheitspakets
die Befugnis, von Post- und Telekommunikationsuntemehmen Auskiinfte zum Kommunikationsverhalten Verdachtiger einzuholen.^^^ Hinzu kommt die Moglichkeit, mittels eines
„IMSI-Catchers" weitere Telefonnummem und Kontaktpersonen eines Verdachtigen ausfindig zu machen. Die Auskunftsbefugnis erstreckt sich nicht nur auf die gesamte Bandbreite der Kommunikation - das Internet eingeschlossen - sondem auch auf personenbezogene Daten.^^^ Zugleich erhielten die Dienste wesentlich mehr Mittel, jahrlich etvs^a 280
Mio. Euro, von denen ein groBerer Teil in Telekommunikationsiiberwachung geflossen sein
^^^ Das System steht - nicht zu Unrecht - in der Kritik, weil es in die Privatsphare vieler Unbeteiligter eingreift
und in mehreren Fallen fur fragwiirdige Zwecke, z.B. Wirtschaftsspionage, eingesetzt wurde. Filr die bis dato
umfassendste Darstellung siehe James Bamford, Body of Secrets, New York 2001.
^^"^ Vgl. Europaisches Parlament (Hrsg.), Bericht uber die Existenz eines globalen AbhOrsystems fur private und
wirtschaftliche Kommunikation (AbhOrsystem Echelon), A5-0264/2001, Deutsche Fassung vom 11. Juli 2001,
Strasbourg 2001, S.38f.
^^^ Zu jenen zahlen Begriffe zu den Themen Proliferation, RUstungshandel, Terrorismus und Drogenhandel, vgl.
ebd.
^^^ Vgl. Oliver Lepsius, Das Verhaltnis von Sicherheit und Freiheitsrechten in der Bundesrepublik Deutschland
nach dem 11. September 2001, American Institute for Contemporary German Studies (AICGS), Washington D.C.
2001,S. lOf.
^^^ Fiir Details der Befiignisse und der Voraussetzungen ihrer Anwendung siehe Artikel 1 des Gesetzes zur Bekampfung des intemationalen Terrorismus (Terrorismusbekampfiingsgesetz) vom 09. Januar 2002, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2002, Teil I Nr. 3, ausgegeben zu Bonn am 11. Januar 2002, S. 361-363.
^^^ Die rechtstaatliche Kontrollfiinktion wird bei diesen Grundrechtseingriffen nicht von der Justiz, sondem vom
Parlamentarischem Kontrollgremium und der G-10-Kommission wahrgenommen.

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dtirfte. Insbesondere nach den Anschlagen in Madrid und London startete der BND „Offensiven" zur intensiveren tJberwachung der Telekommunikation bekannter islamistischer
Aktivisten.^^^ In ihrer Gesamtheit flihrten die MaBnahmen zu einer Verschiebung hin zur
praventiven Kontrolle von Datenstromen nicht nur in der Auslandskommunikation, sondem
- bei begrUndeten Verdachtsfallen - auch im Inland.
Aufschluss dariiber, wie die praventiven Befiignisse in der Praxis gehandhabt wurden,
geben die Unterrichtungen des Parlamentarischen Kontroilgremiums (PKGr), das die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch die Nachrichtendienste kontrolliert. Die vom
PKGr genannten konkreten Zahlen liefem iiber die Jahre hinweg ein klares Bild: Die Sicherheitsbeh5rden gingen mit den erweiterten Auskunftsmoglichkeiten sehr defensiv um.
So beantragte das BfV im Berichtsjahr 2002 lediglich in 13 Fallen Auskunfte von Teledienstleistem und Telekommunikationsuntemehmen tiber mutmaBliche Angehorige einer
auslandischen extremistischen Vereinigung; der MAD ftihrte wie der BND lediglich zwei
Auskunftsverfahren durch, hier zur „Abwehr intemationaler terroristischer Anschlage mit
unmittelbarem Bezug zur Bundesrepublik Deutschland".^^^ Nicht minder vorsichtig setzten
die Sicherheitsbehorden IMSI-Catcher ein - im Berichtsjahr 2002 lediglich drei Mai. Auch
in den Folgejahren nutzten die Sicherheitsbehorden die neuen Befiignisse weit weniger
haufig als von Kritikem befurchtet. Insgesamt liefen von 2002 bis 2004 lediglich 58 Auskunftsverfahren.^^^ Zur beftirchteten Domino-artigen Ausweitung auf unbeteiligte Dritte
kam es nicht: Im einzigen Fall, in dem die Internet-Stammdaten eines verdachtigen Nutzers
abgefi-agt wurden, beschrankte sich die Zahl der Betroffenen auf 28 Personen, die mit dem
Verdachtigen in Kontakt standen.^^^ Die Zahlen widerlegen damit die Behauptimg zahlreicher Kritiker, die neuen Kompetenzen wiirden zur flachendeckenden Uberwachung der
Bevolkerung fuhren. Das PKGr kam bereits 2002 zu einer Einschatzung, die es in den Folgejahren jeweils sinngemaB bestatigte:
„Fur das Parlamentarische Kontrollgremium hat sich auch im Bereich der neuen Beftignisse der
Nachrichtendienste der Eindruck bestatigt, dass sich die Sicherheitsbehorden dieser Verantwortung bewusst sind, ihre Tatigkeit gewissenhaft ausliben und die Beschrankungen der Burgerinnen und Burger gerade auch auf diesem Gebiet so gering wie moglich halten."^^^
Welche Ergebnisse aber stehen den Grundrechtseingriffen gegeniiber? Nach Angaben des
PKGr flihrten 9 975 Abh5rvorgange zwischen Juni 2001 und M i 2002 zu 73 Auswertungserfolgen; 30 Meldungen mtindeten in Verfahren wegen Mitgliedschaft in einer terroristi-

^^^ Vgl. Lars Broder Keil, BND kiindigt Anti-Terror-Offensive an, in: Die Welt vom 11. Juli 2005, S. 2.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr),
Drucksache 15/981, Berlin 2003, S. 7.
^^' Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr), Zusammenfassender Bericht gemaB § 8 Abs. 10, § 9 Abs. 4 des Gesetzes uber die Durchflihrung und Zusammenarbeit des Bundes und der Lander in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und iiber das Bundesamt fur Verfassungsschutz, (BVerfSchG) zu Art, Umfang und Anordnungsgrunde der MaBnahmen nach § 8 Abs. 5 bis 8
BVerfSchG, § 2 Abs. la, § 8 Abs. 3a des Gesetzes uber den Bundesnachrichtendienst (BNDG) sowie § 10 Abs. 3
des Gesetzes uber den Militarischen Abschirmdienst (MADG) im Berichtszeitraum 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004 (Bericht zum Zwecke der Evaluierung), Drucksache 15/5506, Berlin 2005, S. 9-10.
^'^ Ebd.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr),
Drucksache 15/981,8.8.

193

schen Vereinigung nach 129a StGE.^^"^ Im Berichtsjahr 2002/2003 waren es mit 16 489
Vorgangen deutlich mehr Falle, von denen jedoch nur 18 an die Strafverfolgungsbehorden
uberwiesen werden konnten.^^^ Die Schere zwischen Quantitat der Uberwachung und Qualitat der Ergebnisse offiiete sich 2003 bis 2004 weiter: 18 624 tJberwachungen resultierten
in lediglich zwei Verfahren wegen Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung. ^^^
Wie aber sind diese Zahlen einzuordnen, was bedeuten Sie fiir Erfolg und Misserfolg
der deutschen Terrorismusbekampfung? Anhaltspunkte liefem einige Informationen zum
Kontext. Presseberichten zufolge gelang es deutschen Sicherheitsbehorden mehrfach, durch
zielgerichtetes Abhoren von Mobiltelefonen und Auslandskontakten verdachtiger deutscher
Islamisten Al-Qaida Ftihrungsmitgliedem wie Abu Mussab al-Sarkawi nahe zu kommen.^^^
Ein im Auftrag des Bundesministeriums der Justiz (BMJ) erstelltes Gutachten, das die
„Rechtswirklichkeit und Effizienz der Uberwachung der Telekommunikation" uberprUfen
sollte, kommt zu gemischten Ergebnissen.^^^ Zwar liefert es keine speziellen Erkenntnisse
fiir den Bereich der Bekampfiing von Terrorismus und Extremismus, trifft jedoch einige
allgemeingiiltige Aussagen. Demnach gewinnen die Beh5rden in 60 Prozent der Ermittlungsverfahren mit Hilfe der Telekommunikationstiberwachung Beweise fiir Straftaten oder
andere verwertbare Erkenntnisse. Wahrend die Uberwachungsdaten fur die Verurteilung
selbst eine eher geringe Rolle spielen, kommt es in 94 Prozent der Verfahren, in denen die
Uberwachung Hinweise liefert, zur Verurteilung der Tatverdachtigen.^^^ Das Gutachten des
MPI, die Zahlen des PKGr und diverse Medienberichte erlauben zumindest eine fundierte
Einschatzung: Nur wenige Abhorvorgange fuhren direkt zu strafrechtlich relevanten Erkenntnissen; sie katalysieren jedoch die Ermittlungsarbeit und helfen den Behorden, in
schwierigen Ermittlungssituationen zu gerichtlich verwertbaren Erkenntnissen zu gelangen.
Zentrales Problem der deutschen Telekommunikationstiberwachung ist die mangebide
Analysekapazitat der Sicherheitsbehorden. Insbesondere an der zeitnahen Ubersetzung
mangelt es - ein Problem das andere westliche Dienste ebenso betrifft.^^^ Fur die Verbrechensbekampfung mag dies argerlich sein, etwa weil mogliche Folgestraftaten nicht rechtzeitig erkannt werden. Was die Terrorismusbekampfung betrifft, ist das vom MPI diagnostizierte Defizit fatal. Es bedeutet, dass im schlimmsten Fall ein bevorstehender Anschlag
^^"^ Vgl. Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr), Bericht gemaB
§ 14 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschrankung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Berichtszeitraum
1. JuH 2001 bis 30. Juni 2002), Drucksache 15/718, Berlin 2003, S. 6.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr), Bericht gemaB § 14 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschrankung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses
(Berichtszeitraum 1. Juli 2002 bis 30. Juni 2003), Drucksache 15/2616, Berlin 2004, S. 6.
^^^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr), Bericht
gemaB § 14 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschrankung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Berichtszeitraum 1. Juli 2003 bis 30. Juni 2004), Drucksache 15/4897, Berlin 2005, S. 6.
^^^ Vgl. Holger Stark, Die Hunde hOren mit, in: Der Spiegel, (2002) 48, S. 46.
^^^ Vgl. Max-Planck-Institut fiir auslandisches und intemationales Strafrecht Freiburg (Hrsg.), Rechtswirklichkeit
und Effizienz der Uberwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b STPO und anderer verdeckter
ErmittlungsmaBnahmen, Freiburg 2003.
'"' Ebd., S. 24.
^^" Ebd., S. 13. Selbst die vergleichsweise gut ausgestatteten US-Dienste, z.B. die NSA, sind kaum mehr in der
Lage, die taglich gesammelten Datenmengen auszuwerten. Geheimdienstexperten wie Bruce Berkowitz zweifeln
ijberdies daran, dass die Nachrichtendienste im Wettbewerb mit Terroristen und Kriminellen mithalten kdnnen,
weil jene mit Hilfe digitaler Verschlusselung, standig wechselnden Telefonkarten und diversen Sprachcodes die
Kosten der Entschliisslung massiv nach oben treiben, vgl. Bruce Berkowitz, Terrorists" Talk. Why All That Chatter Doesn't Tell Us Much, in: New York Times (NYT) vom 16. Februar 2003, S. 5.

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nicht verhindert werden kann, es zu Toten und Verletzten kommt. Dies ist keinesfalls konsistent zxim strategischen Zweck der Kontrolle des transnationalen Datenverkehrs.
Als drittgroBte, stark in den Weltmarkt eingebundene Volkswirtschaft steht die Bundesrepublik mehr als andere Staaten vor einer dritten Herausforderung zunehmender globaler Vemetzung: der Kontrolle des transnationalen Giiterverkehres. Dabei sind zwei Aspekte
zu unterscheiden: Erstens die Lieferung von Giitem jeglicher Art an terroristische Organisationen, zweitens die spezielle Problematik der Proliferation konventioneller und unkonventioneller Kampfmittel. Bei der allgemeinen Kontrolle des Giiterverkehrs werden im Wesentlichen drei Teilstrategien verfolgt. Erstens sollen terroristischen Organisationen moglichst alle materiellen Ressourcen - also nicht nur die im letzten Abschnitt thematisierten
Vermogenswerte, sondem auch wirtschaftliche Giiter aller Art - entzogen werden, um sie
zu schwachen. Dies geschieht in der Bundesrepublik, wie in vielen anderen Industriestaaten, mit Hilfe eines nationalen Exportkontrollsystems, wobei die nach dem 11. September
2001 von der EU beschlossenen Embargo-Verordnungen^^^ Anwendung fmden.^^^ Dieses
Kontroll-Regime erfasst nicht nur Ausfuhren; die Verordnungen „betreffen auch Geschafte
innerhalb von Deutschland und der Europaischen Union".^^^ Das Kontroll-Regime erstreckt
sich zusatzlich auf den „Einfuhrbereich, bei dem sich Zahlungsverpflichtungen in der Regel
aus Kauf- und Liefervertragen zur Einfuhr von Waren und Giitem ergeben".^^"^ Es wurde
jedoch bereits wieder teilweise entscharft durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2003 vom
27. Marz 2003, welche eine Reihe von Ausnahmetatbestanden und Sonderregelungen definiert. Einige Anpassungen erscheinen angebracht, so z.B. diejenigen mit humanitarer Zielsetzung Oder solche technischer Art. Andere Ausnahmen sind angesichts der zu unterstellenden kriminellen Energie der Beteiligten jedoch fragwurdig. So diirfen beispielsweise
Embargo-Giiter geliefert werden, wenn der Vertrag vor dem Stichtag der Verordnung zu
Stande kam. Ebenso sind Mietzahlungen, mit denen z.B. extremistische Organisationen mit
Sitz im Ausland in Deutschland Biiros unterhalten konnen, als „zur Deckung von Grundbediirfhissen" notwendig anerkannt und vom Embargo ausgenommen. Beides ist inkonsistent
zum Ziel, terroristische Strukturen zu schwachen, offiiet es doch Tur und Tor fur Manipulationen.
Nicht minder wichtig als der gesetzliche Rahmen sind all die MaBnahmen, die eine
moglichst umfassende Einhaltung der Bestimmungen sichem sollen. Dabei kommt es auf
die nationalen Kontrollkapazitaten und eine moglichst effektive intemationale Kooperation
bei Zollkontrollen an. Sinnvoller Weise gelten die genannten Exportbestimmungen EUweit, ohne dass in den Mitgliedsstaaten nationale UmsetzungsmaBnahmen notwendig waren.^^^ Dies wirkt als Katalysator fur die grenzilberschreitende Zusammenarbeit der Kontrollorgane. LFber den europaischen Rahmen hinaus beschloss die G 8 eine enge Zusam-

^'^^ Im Detail handelt es sich um VO (EG) Nr. 881/2002 vom 27. Mai 2002 (Embargo zur Bekampfung des Terrorismus gegen Osama Bin Laden, Al-Qaida, und die Taliban) und VO (EG) 2580/2001 vom 27. Dezember 2001
(Embargo zur Bekampfimg des Terrorismus gegen Personen und Organisationen, die in der im Gemeinsamen
Standpunkt des Rates der EU 2001/931/GASP aufgestellten Liste terroristischer Akteure aufgefuhrt sind).
^^^ Vgl. Bundesamt fur Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Hrsg.), Merkblatt liber EmbargomaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Eschbom 2003, S. 4f.
^^^Ebd.
^'^ Ebd., S. 7.
^^^ Vgl. Bundesamt fiir Wirtschaft und Ausftihrkontrolle (Hrsg.), Merkblatt zu den Lander unabhangigen EmbargomaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus vom 28. September 2005, Eschbom 2005, S. 3.

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menarbeit beim Ausbau von Uberwachungskapazitaten.^^^ AuBerdem spielte Deutschland
eine „aktive Rolle" in der Container Security Initiative (CSI) der USA, die eine verstarkte
Zusammenarbeit zur Eindammung des Schmuggels unkonventioneller Kampfstoffe vorsieht.^^^ Im Rahmen des Programms befinden sich US-amerikanische Zollbeamte in deutschen Hafen, um verdachtige Container zu Uberprufen. Auf der nationalen Ebene wurden
mit dem ZoUfahndungsneuregelungsgesetz (ZFnrG) die Zollfahndungsamter dem Zollkriminalamt unterstellt, um den Zollfahndungsdienst im Sinne eines „einheitlichen Organisationsstranges" in eine schlagkraftige Kontrollbehorde umzuwandeln.^^^ Beide Ebenen sind
nun berechtigt, personenbezogene Daten zur Gefahrenabwehr ohne Umweg liber die
Staatsanwaltschaften an die Polizeibehorden weiterzugeben. Damit ist eine wesentliche
Inkonsistenz im KontroUsystem beseitigt. Ausloser ftir die Strukturreform war letztlich die
Erweiterung der EU und des Europaischen Binnenmarktes um die ostlichen Nachbam
Deutschlands, Tschechien und Polen, im Mai 2004. Sie stellt die deutsche Zollverwaltung
vor groBe Aufgaben, weil sich die Kontrollen ob der verschobenen EU-AuBengrenze weitaus schwieriger gestalten. Die Zollverwaltung schloss die meisten der an der Staatsgrenze
gelegenen Zollamter und baute an ihrer Stelle „Mobile Kontrollgruppen" auf. Lediglich an
den Seegrenzen - weiterhin EU-AuBengrenzen - blieben die bestehenden Kontrollpunkte in
Betrieb. Neuartige Containerpriifanlagen (CPS), in denen LKWs auf illegale Giiter durchleuchtet werden konnen, sorgen dort in Kombination mit einem elektronischen Risikoanalysesystem („Rasterfahndung auf See") fur mehr Kontrolle und Sicherheit im transnationalem Guterverkehr.
Der Einsatz des neuen Systems fuhrte rasch zu spektakularen Erfolgen. Im Januar
2004 beschlagnahmte der Hamburger Zoll 255 Kilo Kokain auf einem Frachter, der in der
Risikoanalyse aufgefallen war.^^^ Es folgten 2,2 Tonnen Marihuana im September 204 und
90 Kilogramm Heroin im Marz 2005. Bei jedem der spektakularen Erfolge spielte die 1996
errichtete Containerprufanlage in Waltershof eine entscheidende Rolle. Obwohl die Anlage
nach Angaben des Zollfahndungsamts Hamburg schon im ersten Betriebsjahr Steuerausfalle in Hohe der doppelten Anschaffungskosten vermied, war sie lange Zeit die einzige ihrer
Art in Deutschland. Erst 2003 ging in Bremerhaven eine zweite Anlage in Betrieb, im Siiden und Osten Deutschlands fehlen vergleichbare Prtifanlagen. Ebenso inkonsistent zur
offensichtlichen Bedeutung einer effektiven Gtiterkontrolle ist, dass die Bundesregierung
trotz steigendem Guteraufkommen plant, mit ca. 5 500 rund ein Sechstel der Planstellen im
Zoll zu streichen.^^^ Offensichtlich sucht sie jedoch nach Wegen, die mit ca. 1800 ohnehin
schon geringe Zahl einsatzfahiger „Kontrollpersonen" stabil zu halten. Nachdem diese Zahl
von 1998 an bestandig zuriickgegangen war, steigt sie seit 2003 wieder leicht an.^^^ Fur
^^^ Bundesamt fur Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Hrsg.), Merkblatt uber EmbargomaBnahmen zur Bekampfung
des Terrorismus, S. 2.
^^^ Vgl. Francis T. Miko/Christian Froehlich, Germany"s Role in Fighting Terrorism: Implications for U.S. Policy,
Congressional Research Service Report, RL 32710, Washington D.C. 2004, S. 13.
^^^ So die Begriindung der Bundesregierung, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Zollfahndungsdienstes (ZoUfahndungsneuregelungsgesetz ZFnrG), Drucksache 14/8007 (neu), Berlin 2002, S. 21.
^^^ Vgl. Andre Zand-Vakili, Spektakularer Kokain-Fund, in: Die Welt vom 22. Januar 2004.
^^'^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der CDU/CSU, Lage der Zollverwaltung, Drucksache 14/9752, Berlin 2002, S. 4.
^^^ So die Auskunft der Parlamentarischen Staatssekretarin im Bundesfmanzministerium, Dr. Barbara Hendricks,
vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Zeit vom 10. bis 21. Januar 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/4699, Berlin 2005, S. 10.

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mehr Effektivitat in der Zollverwaltung diirften in Zukunft die elektronische Zollverwaltung (ATLAS) und das intemationale Automated Export System (AES) sorgen. Beide Systeme dienen als elektronische Form der Zollabfertigung dazu, die Abwicklung zu beschleunigen. Wahrend das „AES" erst 2006 in den Betrieb gehen soil, wird ATLAS schon seit
2002 verwendet. Logistik-Experten rechnen damit, dass die im August 2005 eingefuhrte
Version 7.0 bestehende Probleme beseitigen und Untemehmen wie Zollverwaltung die
sichere Abwicklung des Gtiterverkehrs erleichtem wird.^^^ Voraussichtlich im August 2006
geht zudem das intemationale AES an den Start, das der jeweiligen Ausgangszollstelle eine
Uberwachung jeder Sendung auf ihrem Reiseweg ermoglichen wird.^^^
Trotz einiger Mangel und Inkonsistenzen: Deutschland hat erhebliche Anstrengungen
untemommen, um transnational Giiterstrome besser kontrollieren zu konnen. Die schwierige Umstrukturierung des Zollfahndungsdienstes ist eingeleitet und scheint - trotz technischer Probleme bei der Digitalisierung - in ein funktionsfahiges, international angelegtes
Kontrollsystem zu mtinden. Als EU-Partner wendet Deutschland die einheitlichen, fUr den
Europaischen Binnenmarkt geltenden Exportbestimmungen an. Sie sind nicht in alien
Punkten sachgemaB und konsequent; sie wenden sich jedoch explizit gegen terroristische
Strukturen und deren Unterstiitzer und leisten somit einen wichtigen Beitrag dazu, jene
Akteure zu schwachen. Nicht zu vergessen ist schlieBlich die Beteiligung Deutschlands an
intemationalen militarischen Mafinahmen zur KontroUe des transnationalen Gtiterverkehrs
im Rahmen des „Enduring Freedom'^-Mandats.^^"^ Vergleichsweise zuriickhaltend zeigte
sich Deutschland in der Kontrolle des transnationalen Datenverkehrs. Zwar erweiterte der
Gesetzgeber die Befugnisse der Dienste; die Sicherheitsbehorden nutzten sie jedoch auBerst
restriktiv, was auch an den festgestellten Schwierigkeiten der Auswertung fremdsprachlicher Erkenntnisse gelegen haben konnte. In diesem Bereich bestehen Defizite, die eine
effektive Kontrolle der Datenstrome wenn nicht in Frage stellen, so doch sehr einschranken. Vor allem an der zeitnahen Verfugbarkeit der Erkenntnisse mangelt es. Ein paradoxes
Verhaltnis von Aufwand und Ergebnis, Anspruch und Wirklichkeit charakterisiert die Kontrolle des transnationalen Personenverkehrs. Wahrend Deutschland einerseits als einer der
ersten Staaten der EU einen (fehleranfalligen) „ePass" mit digital gespeicherten biometrischen Daten einfuhrte, handhabte es die Visa-Vergabe iiber Jahre hinweg in fahrlassiger
Weise. Hunderttausende Antragsteller konnten ohne personliche Vorsprache und ohne jede
UberprUfung einreisen. Selbst als diese Mangel erkannt waren, lockerte Deutschland die
Einreisebestimmungen weiter - ausgerechnet fur Hochrisikostaaten der Golfregion. Die
Bedenken der Sicherheitsbehorden gegen jede dieser MaBnahmen blieben ungehort. Inkonsistenzen von solcher Tragweite unterminieren den strategischen Zweck der Strategic.
d) Verhinderung der Proliferation von konventionellen und unkonventionellen
Kampfmitteln
Eng mit der Kontrolle transnationaler Giiterstrome zusammen hangt die Teilstrategie, eine
Weiterverbreitung konventioneller und unkonventioneller Kampfinittel zu verhindem. Die
Bundesregierung misst ihr im Kontext der Terrorismusbekampfung groBe Bedeutung bei:
^^^ Vgl. Marco Molitor, ZoU ja - aber gunstig, in: Deutsche Verkehrszeitung vom 31. Mai 2005.
^^^ Vgl. Jens Kohagen, Zoll-IT-System Atlas bald auch fiir die Ausflihr, in: Deutsche Verkehrszeitung vom 17.
September 2005.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/21 vom 29. Januar 2003, S. 1636-1637.

197

„Die Anthrax-Attacken in den USA, die Ricin-Funde in GroBbritannien oder die bei Terroristen
entdeckten Blaupausen zum Bau radiologischer Waffen ("dirty bombs") zeigen, dass die Bedrohung, die von Massenvemichtungswaffen in den Handen von Terroristen ausgehen kann, eine
neue Dimension erreicht hat. Bei der Bekampfiing und nachhaltigen Eindammung dieser neuen
Gefahren durch den intemationalen Terrorismus konnen Abriistung, Riistungskontrolle und Proliferationsbekampfbng einen zentralen Beitrag leisten."^^^
Korrespondierend zu dieser Problemwahmehmung untemahm Deutschland einiges, um die
Proliferation von konventionellen und unkonventionellen Kampfinitteln - also sow^ohl von
Waffen, als auch von Gtitem, die zu ihrer Herstellung genutzt werden konnen - einzudammen. Der MaBnahmenkatalog ist vielfaltig, auf verschiedenen Ebenen angesiedelt und nach
innen wie auBen gerichtet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen praventiven NonProliferations-MaBnahmen einerseits und Counterproliferations-MaBnahmen zur Durchsetzung der „Spielregeln" gegentiber verstoBenden Staaten und Organisationen andererseits.
Grundlage der praventiven MaBnahmen im Bereich der konventionellen Waffen ist
Deutschlands Mitgliedschaft in alien wesentlichen intemationalen RiistungskontrollVereinbarungen und eine besondere Ausflihrkontrolle fiir Riistungsexporte.^^^ Die rechtlichen Vorschriften enthalten u.a. eine Genehmigungspflicht fiir den Export konventioneller
Rtistungsgtiter. In Kombination mit den „Politische[n] Grundsatze[n] der Bundesregierung
fiir den Export von Kriegsw^affen und sonstigen Riistungsgiitem" vom 19. Januar 2000
errichten diese Regularien hohe Hiirden fiir eine Genehmigung von Rustungsexporten,
insbesondere in „Drittlander", die weder NATO-Mitglied noch gleichgestellte Staaten
sind.^^^ Zwar verbleibt dem letztentscheidenden Bundessicherheitsrat, dem fiir sicherheitspolitische Grundsatzfi-agen verantwortlichen Kabinettsausschuss, ein gewisser Ermessensspielraum. Er kann Exporte in „Drittlander" genehmigen, v^enn es im Sinne deutscher,
intemationaler oder „legitimer Sicherheitsinteressen"^^^ des Importstaats sachgemaB erscheint.^^^ Aber: Die dabei zu beachtenden „Politischen Grundsatze" messen der Menschrechtssituation im „Bestimmungs- und Endverbleibsland [...] besonderes Gew^icht" bei,
schlieBen eine Ausfiihr bei Verdacht auf Gebrauch zu innerer Repression aus und machen
strenge Auflagen selbst fiir Lieferungen an Biindnispartner geltend.^^^
Diese Verscharfimg der Riistungskontrolle - eine Reaktion auf einige umstrittene Geschafte wahrend der 1990er Jahre, u.a. mit der Tlirkei und Staaten der Golfi-egion - fiihrte
zu einem massiven Riickgang der Exporte. Sie sanken allein im Jahr 2001 um 46 Prozent
gegentiber dem Vorjahr 2000 auf ca. 7 Mrd. DM; die Ausfiihren an Nicht-NATOMitglieder oder der NATO gleichgestellte Staaten blieben wie schon vor Erlass der „Politi-

^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rtistungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber Entwicklung der Streitkraftepotentiale (Jahresabriistungsbericht
2002) vom 02. Juni 2003, Drucksache 15/1104, Berlin 2003, S. 19.
^^^ Kriegswaffenkontrollgesetz KWKG; AuBenwirtschaftsgesetz AWG; Verhaltenskodex der Europaischen Union
ftir Waffenausfuhren.
^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Politische Grundsatze der Bundesregierung fiir den Export von Kriegswaffen
und sonstigen Rustungsgiitem vom 19. Januar 2000, Berlin 2000.
^^^ z.B. Sicherheit der Seewege, Abwehr terroristischer Bedrohungen, Drogenbekampfung, vgl. ebd.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.) Unterrichtung durch die Bundesregierung, Bericht der Bundesregierung iiber
ihre Exportpolitik fur konventionelle Riistungsgiiter im Jahre 2003 (Rustungsexportbericht 2003), Drucksache
15/4400,Berlin2004, S. 5.
^^° Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Politische Grundsatze der Bundesregierung fur den Export von Kriegswaffen
und sonstigen Rustungsgiitem vom 19. Januar 2000, S. 2.

198

schen Grundsatze" auf geringem Niveau.^^^ Lediglich „knapp 1,5 % des Gesamtwerts fur
Einzelgenehmigungen im Jahre 2001" ging in „klassische Entwicklungslander".^^^ Ebenso
in Grenzen hielten sich die Waffenexporte in entwickeltere islamische Staaten wie z.B.
Saudi-Arabien (74,8 Mio. DM u.a. fur Handfeuerwaffen, Gewehre und Munition) oder die
Vereinigten Arabischen Emirate (84,3 Mio. DM u.a. fur Fahrzeuge, Kommunikationssysteme und Flugzeugausriistung).^^^ Der Riickgang der Rtistungsexporte hielt im Folgejahr
2002 an.^^"^ Erst 2003 nahmen sie wegen der „Ausfuhr von vier Korvetten nach Malaysia
und Siidafrika" auf 4,9 Mrd. Euro wieder deutlich zu; der Anteil der Entwicklungslander
stieg deshalb rasant an auf „12 % des Gesamtwerts aller Einzelgenehmigungen".^^^ Gleiches gilt fur Ausfuhren in islamische Staaten, u.a. nach Agypten (41,1 Mio. Euro), SaudiArabien (43,7 Mio. Euro) und die Vereinigten Arabischen Emirate (49,2 Mio. Euro). Meist
handelte es sich um Telle von komplexen Waffensystemen, em weitaus kleinerer Teil der
Importe waren Kleinwaffen und Munition.^^^ Die Riistungsexportkontrolle trug damit maBgeblich dazu bei, dass zumindest auf legalem Wege keine zur Repression von Bevolkerungsgruppen oder fiir innerstaatliche Auseinandersetzungen geeigneten Waffen aus
Deutschland in islamisch gepragte Staaten gelangen konnten.
Uber die nationale Exportkontrolle hinaus engagierte sich Deutschland im Bereich der
konventionellen Waffen international gegen die Verbreitung von Kleinwaffen und leichten
Waffen (SALW). Sie tragen in vielen Krisengebieten der Welt zum fortdauemden Schwelen von „Low Intensity Conflicts" und damit zur Destabilisierung von Staaten und der Entstehung von Riickzugsraumen bei. Afghanistan, der Jemen oder Sudan sind dafiir „gute"
Beispiele. Auf Ebene der EU hatte Deutschland schon 1998 auf die Gemeinsame Aktion
1999/34/GASP zu Kleinwaffen hingewirkt, in der sich die Union zur „Bekampfung der
destabilisierenden Anhaufung von Kleinwaffen" verpflichtete.^^^ Diese Verpflichtung wurde 2002 durch die Gememsame Aktion 2002/5 89/GASP um Munition fur Kleinwaffen
erweitert.^^^ Auf Grundlage dieser Beschliisse gab die EU von 1999 bis 2004 ca. 10 Mio.
Euro fiir Kleinwaffenprojekte aus, u.a. in Lateinamerika, Kambodscha und Albanien. In
Zukunft soil dieses Engagement starker regional auf Osteuropa und Afrika konzentriert
werden.^^^
Um tiber den EU-Rahmen hinaus zu weitergehenden Regelungen im Kleinwaffenbereich zu gelangen, nutzte Deutschland die OSZE als Pattform fur politische VorstoBe mit
„Pilotcharakter"."^^^ Zusammen mit Norwegen und den Niederlanden brachte die Bundesre^^^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Bundesregierung, Bericht der Bundesregierung uber ihre
Exportpolitik fiir konventionelle RustungsgUter im Jahre 2001 (Riistungsexportbericht 2001), Drucksache 15/230,
Berlin 2002, S. 3.
^^^Ebd.
' ' ' Ebd., S. 13.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Bundesregierung, Bericht der Bundesregierung
uber ihre ExportpoHtik fur konventionelle Rustungsgiiter im Jahre 2002 (Rustungsexportbericht 2002), Drucksache 15/2257, Berlin 2003, S. 3.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.) Rustungsexportbericht 2003, S. 3.
'''Ebd.,S. 16-17.
^^^ Vgl. Deutsche Bundesregierung (Hrsg.), Bericht der Bundesregierung uber ihre Exportpolitik fur konventionelle Rijstungsguter im Jahr 2000 (Rustungsexportbericht 2000), Berlin 2001, S. 14.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrlistungsbericht 2002, Drucksache 15/1104, S. 41.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch die Bundesregierung Bericht der Bundesregierung zum
Stand der Bemiihungen um Riistungskontrolle, Abrlistung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der
Streitkraftepotentiale (Jahresabrustungsbericht 2004), Drucksache 15/5801, Berlin 2005, S. 52.
'^'Ebd.

199

publik einige Initiativen auf dem Weg, die der OSZE- Ministerrat 2004 in Sofia billigte.^^^
Sie stellen u.a. Regelungen auf, wie Erklarungen tiber den Endverbleib von Kleinwaffen
aussehen und wie Vermittlungsgeschafte durch die OSZE- Staaten kontrolliert werden
sollten. In den Vereinten Nationen brachte Deutschland die von der Generalversammlung
verabschiedeten Resolutionen 57/81 („Starkung des Friedens durch praktische AbriistungsmaBnahmen") und 57/72 („Illegaler Handel mit Kleinwaffen und leichten Waffen
unter alien Gesichtspunkten") ein. Beide sollen helfen, die Verbreitung von Kleinwaffen
und leichten Waffen einzudammen, indem sie einen „umfassenden, politisch verbindlichen
Katalog von Pflichten und Empfehlungen zur Kleinwaffenkontrolle auf nationaler und
mtemationaler Ebene" aufstellen.^^^ Als Mitglied der „Gruppe Interessierter Staaten" unterstiitzt Deutschland dieses „Kleinwaffen-Diskussionsforum" in den Vereinten Nationen und
setzt sich fur zuverlassige, die Nachverfolgbarkeit sicherstellende Kennzeichnung aller
produzierten Kleinwaffen ein:
„Zu diesem Zweck sollen die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen dazu verpflichtet werden,
die von ihnen produzierten Waffen zu markieren, Waffenregister zu fuhren sowie bei der Nachverfolgung illegaler Waffenlieferungen zusammenzuarbeiten.""^^"^
Einen wichtigen Schritt in diese Richtung markieren die Ergebnisse der „Standigen Arbeitsgruppe" in der UN-Generalversammlung.^^"^ Sie einigte sich am 17. Juni 2005 auf
einen Entwurf flir ein „verbindliches intemationales Instrument", das nicht nur eine nachverfolgbare Kennzeichnung vorsieht, sondem auch eine verifizierbare Verwaltung aller von
Streitkraften beschafften Waffen sowie Auskunftspflichten gegeniiber anderen Staaten. ^^^
Das Auswartige Amt sieht in dieser Entwicklung einen der groBten Fortschritte in der intemationalen Rustungskontrolle seit langerer Zeit.^^^ In welchem MaBe die Vereinbarung
Wirkung gegen die illegale Produktion und Weitergabe von Kleinwaffen entfalten wird,
bleibt indes abzuwarten.
Erganzend zu diesen politischen Regelungsbemiihungen nahm Deutschland an praktischen MaBnahmen zur Kontrolle der Weiterverbreitung konventioneller Waffen teil. Die
Bundeswehr ging dabei mit gutem Beispiel voran: In 2002 verschrottete sie 97 000 Kleinwaffen aus veralteten Bestanden; 2003 und 2004 waren es sogar jeweils 190 000.^^^ Parallel
beteiligte sich Deutschland an Entwafftiungsprojekten, entsandte Experten ins Ausland und
engagierte sich in Aus- und Weiterbildungsprogrammen.^^^ Das Gros der MaBnahmen
zielte dabei auf Stidost- und Osteuropa, Lateinamerika sowie vor allem Afrika, wo u.a. in
Angola, Malawi, Uganda und am Horn von Afrika groBere Projekte durchgefuhrt wurden.
^^^ Diese Konzentration soil beibehalten werden. Eine relativ geringe Rolle spielen offen''' Ebd.
''' Ebd.
''' Ebd.
^^'^ Vgl. United Nations General Assembly (Hrsg.), Assistance to States for curbing illicit traffic in small arms and
collecting them, The illicit trade in small arms and light weapons in all its aspects. Report of the SecretaryGeneral, A/60/161, New York 2005, S. 4.
'"^ Ebd., S. 4-5.
^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Einigung bei den Verhandlungen im Rahmen des Aktionsprogrammes der
Vereinten Nationen zu Kleinwaffen, Pressemitteilung vom 22. Juni 2005, Berlin 2005.
^°^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrlistungsbericht 2002, S. 41; Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2003, Drucksache 15/3167, S. 51 sowie Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht
2004, Drucksache 15/5801, S. 53.
^"^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2004, S. 53.
^«^Ebd.

200

kundig die islamischen Lander. Zwar spricht die Bundesregierung von einem „langerfristigen Engagement" in einer Region, die „fur unsere AuBenpolitik von hoher Bedeutung
ist".^^^ Bisher wurde jedoch lediglich ein „Kleinwaffen-Kontaktpunkt" in Kairo sowie eine
Kleinwaffenkonferenz der Vereinten Nationen und der Arabischen Liga mitfinanziert.^^^
Diese Inkonsistenz, ausgerechnet im strategisch wichtigsten Gebiet relativ wenig gegen die Ausbreitung von Kleinwaffen - wie sie typischer Weise Terroristen verwenden - zu
tun, triibt das insgesamt positive Gesamtbild der deutschen MaBnahmen im Bereich der
konventionellen Riistungsguter. ZweckmaBig, weil praventiv wirkend, ist dagegen das
konsequente und eigene Exportinteressen benachteiligende Riistungsexportsystem. Es markiert einen erfreulichen Wandel zu starkerer Kontrolle, nachdem Deutschland in den 1980er
und 1990er Jahren mehrfach wegen der Ausfuhr sensibler Technologien und Giiter in den
Nahen Osten aufgefallen war.
Fur solche Exporte ist Deutschland mit seiner leistungsfahigen Chemie- und Anlagenbauindustrie besonders anfallig. Deshalb soil auch in diesem Bereich das skizzierte Kontrollregime verhindem, dass gefahrliche Stoffe und Technologien in die falschen Hande
geraten. Wie im Bereich der konventionellen Riistungsguter, basiert es auf der Mitgliedschaft in den wesentlichen intemationalen Kontroll-Vereinbarungen, darunter der Vertrag
tiber die Nichtverbreitung von Kemwaffen (NVV), das Obereinkommen liber das Verbot
Biologischer Waffen (BWU) und das Ubereinkommen tiber das Verbot Chemischer Waffen
(CWU). Seit Jahren engagiert sich Deutschland in vielen Kontrollgremien fiir eine verbesserte Eindammung der Proliferation. Schnittschnelle zur Kontrolle konventioneller Waffenexporte ist das Wassenaar Arrangement zu Exportkontrollen ftir konventionelle Waffen und
Dualuse-Giiter und Technologien. Zweck des Regimes ist es, „destabilisierende Anhaufungen" von Riistungsgtitem zu verhindem und dafur zu sorgen, dass „Dual-use-Giiter"Lieferungen nicht illegalen Waffenprogrammen zu Gute kommen. Es tragt auf vielfaltige
Weise zu Terrorismuspravention bei, z.B. durch strenge Exportrichtlinien ftir tragbare
Flugabwehrraketen. ^^^ Dennoch bestehen weltweit groBe Unterschiede in der Genehmigungspraxis, selbst innerhalb der EU. Dem soil ein EU-Verhaltenskodex begegnen, an
dessen Weiterentwicklung Deutschland im Untersuchungszeitraum mitarbeitete, um eine
Verscharfong und Harmonisierung der Exportpraxis zu erreichen. Verordnungen der EU
aus den Jahren 2003 und 2004 weisen aus Sicht des Auswartigen Amtes zumindest in diese
Richtung.^^^
Als friedlicher Nutzer und Hersteller nuklearer Anlagen ist Deutschland nicht nur ein
klassisches Herkunftsland von „Dual-use-Giitem", sondem auch Mitglied eines der wichtigsten Exportregime im nuklearen Bereich, der „Nuclear Suppliers Group". Nach Enttarnung des von A. Q. Khan - dem ehemaligen Leiter des pakistanischen Nuklearprogramms
- koordinierten intemationalen Proliferationsrmgs setzte sich Deutschland dort ftir Verscharflmgen der geltenden Bestimmungen bzw. ihrer Umsetzung in den Mitgliedsstaaten
ein. Auf Vorschlag Deutschlands gelten nun einheitliche Standards, wie die NSGRichtlinien nationalstaatlich umzusetzen sind.^^"^ Eine europ^ische Initiative wirbt auf deutsche Anregung hin ftir eine „Catch all-Klausel" im NSG-Regime. Sie wtirde selbst die

''' Ebd.
^'^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2004, S. 37.
^^^ Ebd., S. 38
'>'*Ebd.,S.35.

201

Ausfuhr nicht gelisteter Giiter genehmigungspflichtig machen, wenn es Hinweise auf eine
Verwendung „im Zusammenhang mit Nuklearwaffen" gibt.^^^ Eine ahnliche Klausel hatte
Deutschland 2002 in der „Australischen Gruppe" flir Giiter vereinbart, die fur B- oder CWaffen missbraucht werden.^^^ Umwegbeschaffiingen soil in Zukunft ein elektronisches
Informationssystem erkennen und verhindem helfen - eine wichtige Voraussetzung fiir jede
effektive „No-undercut policy". Auf Vorschlag Deutschlands verabschiedete die „Australische Gruppe" zudem eine Klausel, die ausreichende Export-Kontrollen in den belieferten
Staaten zu einem Lieferkriterium machen.^^^ Jede dieser MaBnahmen ist sachgemaB und
zweckmaBig im Sinne der Teilstrategie, wirken sie doch schrittweise auf eine moglichst
vollstandige Kontrolle sensibler Exporte und Reexporte bin.
Deutschland beschrankte sich allerdings nicht auf die Anwendung und Anpassung der
bestehenden Regularien, sondem engagierte sich nach dem 11. September 2001 fiir die
Schaffiing neuer multilateraler Regime und Aktionsprogramme. Im November 2002 wurde
in Den Haag der „Haager Verhaltenskodex gegen die Proliferation ballistischer Raketen"
unterzeichnet. Er enthalt einige allgemeine Verpflichtungen und sieht vertrauensbildende
MaBnahmen der Unterzeichnerstaaten vor.^^^ Auf der europaischen Ebene regte die Bundesregierung einen EU-Beschluss zur Starkung praventiver Instrumente an:
„Die Initiative zielt darauf, das Risiko, dass Terroristen Zugang zu Massenvemichtungswaffen
erhalten, zu vermindem."^'^
Dies soil geschehen durch „Starkung der multilateralen Instrumente im Bereich der Abrlistung, Rustungskontrolle und Nichtverbreitung; Starkung der Exportkontrollen; Starkung
der praktischen Abrustungszusammenarbeit; Intensivierung des riistungskontrollpolitischen
Dialogs mit Drittstaaten"."^^^ Die Initiative zielte damit auf eine Universalisierung der Kontrollregime und eine moglichst liickenlose Umsetzung der darin vorgesehenen MaBnahmen.
Im Rahmen der G 8 beschloss Deutschland 2002 mit seinen Partnem auf dem Gipfel
in Kananaskis eine „Globale G 8-Partnerschaft gegen Massenvemichtungswaffen und Mate-rialien", mit deren Hilfe „Terroristen oder diejenigen, die ihnen Unterschlupf gewahren, daran gehindert werden sollen, Zugang zu Massenvemichtungsmitteln zu erhalten".^^^
Uber diese abstrakte Zielvereinbarung hinaus defmiert die Initiative konkrete Arbeitsbereiche:
„Die herausragenden Anliegen der Globalen Partnerschaft sind die Vemichtung chemischer
Waffen, die Entsorgung von Waffenplutonium und ausgemusterten russischen Atom-U-Booten
sowie die Beschaftigung fruherer Rtistungswissenschaftler."^^^
Die G 8- Staaten stellen dafiir uber eine Laufzeit von 10 Jahren 20 Mrd. US-Dollar zur
Verfugung; Deutschland hat einen Gesamtbetrag von bis zu 1,5 Mrd. Euro zugesagt.^^^ Die
Umsetzung erfolgt im Rahmen bereits existierender Projekte der bilateralen Abriistungszu''' Ebd.
'^^ Ebd., S. 36.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht 2002, S. 6.
'^'Ebd.,S. 19.
^^° Vgl. Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht 2002 liegt vor,
Pressemitteilung vom 28. Mai 2003, Berlin 2003, S. 2.
^^* Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Erklarung der Staats- und Regierungschefs der G8: Die Globale G8Partnerschaft, Berlin 2002, S. 2.
^^^ Vgl. Auswartiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2004/2005, Berlin 2004, S.l 12.
''' Ebd.

202

sammenarbeit mit Russland und der Ukraine. Deutschland untersttitzte bisher vor allem
Russland bei der Entsorgung von Altlasten der ABC-Programme der Sowjetunion. Alleine
fur Bau und Betrieb der Chemiewaffenvemichtungsanlage in Gomy/Saratow flossen seit
1993 liber 45 Mio. Euro.^^"^ Bereits 2003 meldeten die russischen Behorden die Vemichtung des gesamten russischen Bestands an Lost (Senfgas). Im selben Jahr begann im Chemiewaffenlager Kambarka (Udmurtien) der Bau einer weiteren Vemichtxingsanlage, die mit
den vor Ort lagemden 6400t Lewisit ein Siebtel der russischen Chemiewaffenbestande
vemichten soil. Deutschland bringt etwa ein Viertel der veranschlagten 600 Mio. Euro
Kosten auf und liefert spezielle Ausriistung.^^^ Ebenso beteiligt sich Deutschland als Geldgeber und Technologiepartner im Rahmen des 2003 vereinbarten „Multilateral Nuclear
Environmental Programme in the Russian Federation" an der Entsorgung russischer AtomU-Boote. Das Bundesministerium fur Wirtschafl und Arbeit koordinierte die Errichtung
eines 300 Mio. Euro teuren Zwischenlagers in der Saida-Bucht bei Murmansk, in dem 2005
die Einlagerung von Reaktormodulen beginnen sollte.^^^
Allerdings zweifeln Experten daran, ob die MaBnahmen wirklich zum gewiinschten
Ergebnis einer vollstandigen Entsorgung der nuklearen Materialien fuhren. Norwegische
NGOs etwa klagen, dass bei frtiheren Programmen Norwegens von russischer Seite Gelder
veruntreut und Materialen nicht wie zugesagt entsorgt wurden. Weil sie sich keine Kontrollbefugnisse sicherten, hatten die westlichen Partner kaum Moglichkeiten, die Einhaltung
der Vereinbarungen zu iiberpriifen.^^^ Tatsachlich fuhren in der Regel russische Dienststellen die praktischen Arbeiten aus. Bei einigen Projekten setzte Deutschland eine aktivere
Beteiligung durch, so z.B. im Programm zur Verbesserung des physischen Schutzes von
Nuklearmaterial und -anlagen in den russischen „Raketenstadten".^^^ Im Auftrag des Auswartigen Amtes koordiniert die Kobier Gesellschaft fur Anlagen- und Reaktorsicherheit
mbH (GRS) den Einbau von Sicherheitstechnik in Forschungsanlagen und Lagem des russischen Verteidigungsministeriums. Das Projekt soil zwischen 300 und 400 Mio. Euro
Kosten; Deutschland Ubemimmt die Halflte der Kosten. Zusatzlich zahlte die Bundesrepublik 2004 eine Mio. Euro in den „Nuclear Security Fund" der Intemationalen Atomenergieagentur (lAEO) ein, der Lander dabei unterstiitzt, ihre Atomanlagen gegen „terroristische
Ubergriffe" zu schtitzen."^^^
Ein weiteres Modul des deutschen Engagements fiir die Eindammung von Proliferationsrisiken aus dem Erbe der Sowjetunion ist die EU-Beteiligung an den „Wissenschaftsund Technologiezentren" in Moskau und Kiew. Ziel dieser F5rderung ist die „Demilitarisierung der Forschung" im GUS-Raum und die „Verhinderung der Abwanderung von Wissenschaftlem in Problemlander".^"^^ An den beiden Zentren in Moskau (IWTZ) und Kiew
(UWTZ) erhalten Wissenschaftler aus dem militarisch-industriellen Komplex der UdSSR
Beschaftigungsmoglichkeiten in diversen Konversionsprojekten. Am IWTZ Moskau konnten mit ca. 700 Mio. Dollar etwa 2400 Projekte verwirklicht werden; 58 000 Wissenschaftler aus den GUS-Staaten erhielten fur bis zu drei Jahre Arbeitsmoglichkeiten in zivilen
^^^Ebd. S. 114.
''' Ebd.
^^'^ Vgl. Reinhard Wolff, Deutschland rustet 120 Atom-U-Boote ab, in: taz, die tageszeitung vom 13. Juli 2004, S.
9.
^^^ Vgl. AuswMiges Amt (Hrsg.), Deutsche AuBenpolitik 2004/2005, S. 115.
'''Ebd., S. 115-116.
''" Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht 2004, S. 39.

203

Forschungsvorhaben.^^^ In der Ukraine waren es 13 000 Wissenschafltler in uber 600 Forschungsprojekten. Die ca. 88 Mio. Dollar Kosten bestritten EU und USA im Verhaltnis eins
zu drei. Das AA zeichnet eine iiberaus positive Bilanz des Programms. Es trage erheblich
dazu bei, die „Abwanderung von Wissenschaftlem in Problemlander und den damit verbundenen Transfer von Know-how uber die Herstellung von Massenvemichtungswaffen"
zu verhindem.^^^
Auch wenn sich Erfolg und Misserfolg der einzelnen MaBnahmen nicht nachpriifen
lassen: Insgesamt ist Deutschland flir den Bereich der Nonproliferation ein umfassendes,
preventives Engagement zur Verhinderung der Proliferation von konventionellen und unkonventionellen Kampftnitteln zu attestieren. In vielen Gremien und Regimen tritt die Bundesrepublik fiir eine umfassende, wirksame und iiberprufbare Eindammung problematischer
Exporte ein. Sie bringt - zusammen mit ihren Partnem - groBe Summen fur MaBnahmen
auf, die bekannten Proliferationsgefahren entgegen wirken sollen. Zum Streitpunkt mit den
Verbtindeten avancierte nach dem 11. September 2001 dagegen die Frage, wie die Weltgemeinschaft auf die Nichtbeachtung giiltiger intemationaler Nonproliferationsbestimmungen
durch Staaten oder Organisationen reagieren soil. In der Irak-Krise eskalierten diese Meinungsunterschiede zur schwersten Krise im transatlantischen Bundnis seit dem Ausstieg
Frankreichs aus der NATO-Militarorganisation. Im Kern unterschieden sich die Positionen
Deutschlands, Belgiens und Frankreichs auf der einen und der meisten anderen NATO
Partner auf der anderen Seite nicht in der Zielsetzung, sondem in der Wahl der Mittel:
„Die vollige Entwaffhung und langfristige Kontrolle des Irak im Bereich der Massenvemichtungswaffen bleibt das erklarte Ziel der Bundesregierung. Dieses Ziel kann nach ihrer Auffassung weiterhin am besten durch effektive Inspektionen erreicht werden."^^^
Heute, Jahre nach dem Einmarsch der von den USA zusammengestellten Koalition im
Marz 2003, ist sicher, dass die Inspektoren mehr Zeit batten bekommen sollen, um die
zuvor vom Irak verletzten Bestimmungen zuverlassig durchzusetzen.^^"^ Der Krieg im Irak
fuhrte zwar nicht zu dem von Kriegsgegnem befiirchteten „Flachenbrand im Nahen Osten"^^^, wohi aber zu einem biirgerkriegsahnlichen Zustand, der islamistischen Strukturen
und Agitatoren weltweit - besonders im Nahen Osten und in Europa - die Rekrutierung
von Anhangem und Aktivisten erleichtert.^^^ Die militarische Losung der Irak-Krise hat,
was die Ideologisierung der Zielgruppe islamistischer Agitatoren betrifft, der effektiven
"• Ebd.
"^Ebd.
^^^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2002, S. 17.
""* Zwar hatte der Irak nach der von der UN durchgesetzte Abriistxing in den 1990er Jahren tatsachlich keine
nennenswerten WMD- Vorrate mehr. Durch zahlreiche VerstOBe gegen UN-Resolutionen in den Jahren 1991 und
2003, die in der Ausweisung aller UN-Inspektoren von 1998 bis 2002 gipfelten, wurde allerdings eine Verifikation
und Durchsetzung der Bestimmungen notwendig, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresriistungsbericht 2004,
S. 19.
^^^ So der Aufruf eines vom DGB initiierten Aktionsbtindnis, der groBen Widerhall in der Offentlichkeit fand, vgl.
Claus-Jiirgen Gopfert, Die Oberburgermeisterin will sich nicht an "Aktionismus" gegen Irak-Krieg beteiligen, Wie
sich in Frankfurt Parteien, Gewerkschaften und andere Gruppen zum drohenden Konflikt stellen, in: Frankfiirter
Rundschau vom 13. Januar 2003, S. 19.
^^^ Bestes Beispiel dafur sind die Selbstmordanschlage islamistischer britischer Jugendlicher in London im Juli
2005. Nach Meinung vieler Funktionstrager, so u.a. des Geheimdienstkoordinators im Bundeskanzleramt, Ernst
Uhrlau, spielt die anhaltende Gewalt im Irak die entscheidende Rolle fur die islamistische Rekrutierung in Europa,
vgl. Ernst Uhrlau, The German Perspective on Counterterrorism and the impact on Germany"s National Security,
Vortrag auf der 5. Intemationalen Konferenz des ICT Herzliya (Israel) am 12. September 2005 (transkribierte
Audioaufiiahme).

204

Bekampfung des Intemationalen Islamistischen Terrorismus bisher weit mehr geschadet als
genutzt.
Dennoch ist die deutsche Haltung daraufhin zu hinterfragen, ob und wie Deutschland
die Durchsetzung intemationaler Proliferationsbestimmungen unterstutzt, und inwieweit
diese Haltung zweckmaBig ist im Sinne einer effektiven Eindammung der Weiterverbreitung unkonventioneller Kampfstoffe und Technologien. Der Irak ist hier nur ein, wenn auch
wichtiger Fall. Wahrend die deutsche Bundesregierung das von den USA und GroBbritannien formulierte Ziel einer umfassenden Entwaffiiung und Einhaltung der UN-Resolutionen
durch den Irak untersttitzte, lehnte sie fruhzeitig jegliche Form der militarischen Durchsetzung ab. Stattdessen untersttitzte sie die UNMOVIC Mission der Vereinten Nationen mit
Personal und Technik.^^^ Aus dieser Haltung entwickelte sich im Verlauf der Wahlkampfe
in Bund und Landem 2002/2003 eine offenkundig innenpolitisch motivierte Frontalopposition gegen jede Durchsetzung der UN-Resolutionen im Irak mit militarischen Mittebi.^^^
Auf einer Wahlkampfveranstaltung in Goslar verkiindete Bundeskanzler Schroder, dass
Deutschland sich am Irak-Krieg nicht nur keinesfalls beteiligen werde, sondem einer UNResolution zur Autorisierung militarischer MaBnahmen nicht zustimmen werde.^^^ Um eine
UN-Mandatierung zu verhindem, formte Deutschland zusammen mit Frankreich und Russland im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ein Btindnis gegen die Initiative der USA
und GroBbritanniens fur eine militarische Durchsetzung von Resolution 1441.^"^^
Was einige Beobachter mit Gregor SchoUgen als „Deutschlands Rtickkehr auf die
Weltbiihne" feiem,"^"^^ betrachten andere wie etwa Hanns W. Maull und Gunther Hellmann
als kurzsichtigen Tabubruch mit schwerwiegenden Folgen.^"*^ Hellmann kritisiert, dass „die
Machtkonkurrenz innerhalb der Allianz zunehmend zu iiberlagem droht, was als gemeinsame Bedrohung eigentlich einigungsstiftend wirken sollte".^"*^ Statt die globale Herausforderung durch Terrorismus und die Proliferation von Massenvemichtungswaffen gemeinsam
anzunehmen, beschadigten beide Seiten sich selbst, das transatlantische Biindnis sowie die
durch ein Patt im UNO-Sicherheitsrat gelahmte Weltorganisation. Nicht nur die USA, auch
Deutschland blockierte mogliche Kompromisse wie z.B. den britischen Sechs-PunktePlan.^"^"^ Statt zur sachgemaBen, von einer militarischen Sanktionssystematik unterstiitzten
Durchsetzung des umfassenden UN-Forderungskatalogs fiihrte das Beharren beider Seiten
zu einem Krieg mit bedenklichen Folgen. Zugleich wurde das Prinzip, VerstoBe gegen
Proliferationsbestimmungen notfalls mit Zwang zu unterbinden, geschwacht. Dies war
schwerlich konsistent zum Zweck der Strategic, die Proliferation von unkonventionellen
Stoffen und Technologien einzudammen.

^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht 2002, S. 17.
"^ Vgl. Ralf Beste/Petra BomhOft/Ulrich Deupmann/Horand Knaup/Roland Nelles/Alexander Neubacher/Ralf
Neukirch, Das Comeback des Kanzlers, in: Der Spiegel, (2002) 38, S. 24f.
^^^ Vgl. „SchrOder schlieBt Ja zum Krieg aus", in: General-Anzeiger vom 22. Januar 2003, S. 1.
^^^ Vgl. Hans-Peter Schwarz, Von Elefanten und Bibem. Die GleichgewichtsstOrung deutscher AuBenpolitik, in:
Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 31-38.
^^^ Vgl. Gregor Sch5llgen, Der Auftritt. Deutschlands Ruckkehr auf die Weltbiihne, Miinchen 2003.
^'^^ Siehe statt Vieler Hanns W. Maull, „Normalisierung" oder Auszehrung? Deutsche AuBenpolitik im Wandel, in:
Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur V^ochenzeitschrift „Das Parlament", B 11/2004, S. 17-23; Gunther
Hellmann, Agenda 2020, Krise und Perspektive deutscher AuBenpolitik, in: Internationale Politik, 58 (2003) 9, S.
39-50.
^"^^ Vgl. Hellmann, Agenda 2020, Krise und Perspektive deutscher AuBenpolitik, S, 47.
^'^'^ Vgl. Dietmar Ostermann, Warten auf den groBen Knall, in: Frankfurter Rundschau vom 14. MSrz 2003, S. 3.

205

Allerdings ware es irrefuhrend, die deutsche Konzeption der „Counterproliferation"
auf den Fall des Irak zu verkurzen. Es empfiehlt sich ein Blick auf Deutschlands Haltung
zum Umgang mit anderen bekannten Regelverletzem, insbesondere dem Iran. Im Jahresabrustungsbericht 2002 der Bundesregierung, dem wichtigsten offiziellen Dokument zum
Umgang mit Proliferationsrisiken, wird der Iran - im Gegensatz zu Irak und Nordkorea nicht als „landerspezifische Bedrohung" eingeschatzt."^"*^ Die Bundesregierung betont den
kulturellen Dialog und Wirtschafltsfragen, ohne die von der Intemationalen AtomenergieOrganisation (IAEA) festgestellten erheblichen RegelverstoBe und Proliferationsgefahren
auch nur zu erwahnen. Diese Wahmehmung anderte sich im Verlauf des Jahres 2003. Nun
als „landerspezifischer Schwerpunkt" der „Risiken der Verbreitung von Massenvemichtungswaffen" gefuhrt, erhielt der Iran verstarkte Aufmerksamkeit - zumal in der politischen
Praxis. Irans „Streben nach Beherrschung des vollstandigen nuklearen Brennstoffkreislaufes und die Entdeckung zuvor nicht gemeldeter nuklearer Aktivitaten" fuhrte zur „EU 3Initiative" Deutschlands, Frankreichs und GroBbritanniens, die auf diplomatischem Wege
verbindliche Einhaltungsverpflichtungen der iranischen Ftihrung erreichen sollte."^'*^ Tatsachlich verpflichtete sich der Iran in der „Teheraner Erklarung" vom 21. Oktober 2003
„zur vollen Kooperation mit der lAEO zur Aufklarung der noch offenen Fragen, zur Zeichnung und vorlaufigen Anwendung des lAEO-Zusatzprotokolls, sowie zur Suspendierung
seiner Aktivitaten im Bereich der Uran-anreicherung und -wiederaufbereitung".^"*^ Auf
Betreiben der „EU 3" nahm Iran am 13. Dezember 2004 offizielle Verhandlungen mit der
lAEO auf, an deren Ende „objektive Garantien" des Irans daflir stehen sollen, „dass das
iranische Nuklearwaffenprogramm [sic!] ausschlieBlich fur friedliche Zwecke genutzt werden kann".^"*^ Hierzu musste der Iran im Rahmen eines langfristig angelegten Abkommens
darauf verzichten, Uran anzureichem oder Brennstabe wiederaufzuarbeiten. Im Gegenzug
bieten die „EU 3" eine „vertiefte Kooperation einschlieBlich konkreter Projekte und MaBnahmen in den Bereichen Nuklearfragen, Technologic und Kooperation sowie Politik und
Sicherheit" an.^"*^ Die Vereinigten Staaten begleiteten den Verhandlungsprozess zunachst
skeptisch, unterstiitzten dann aber den diplomatischen Handlungsansatz der „EU 3", indem
sie weitreichende Zugestandnisse, z.B. eine Aufiiahme Irans in die WTO, in Aussicht stellten.^^^ Trotzdem scheiterte die „EU 3"-Initiative. Im August 2005 ordnete die iranische
Regierung an, die Urananreicherung wieder aufzunehmen. Der iranische Chefiinterhandler,
Hosein Musavian, erlauterte im iranischen Staatsfemsehen, welches Ziel Iran mit seiner
Politik verfolgte:
„[...] dank den Verhandlungen mit den Europaem haben wir ein weiteres Jahr gewonnen, in dem
wir die Anlage in Isfahan fertigstellen konnten. [...] In der Vergangenheit wurde der Iran von der
Weltgemeinschaft nicht im Kreis der Lander akzeptiert, die einen nuklearen Brennstoffkreislauf
betreiben diirfen. Dank dem Pariser Abkommen haben wir uns nun zu diesem Kreis Zutritt verschafft."'^^

^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2002, S. 15-18.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabriistungsbericht 2003, S. 5.
' ' ' Ebd., S. 5-6.
^'*^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2004, S. 4.
^^^Ebd.
350 Ygj pg^gj. Rudolf^ Amerikanische Iranpolitik: Stand, Optionen, Szenarien, Stiftung Wissenschaft und Politik,
Berlin 2005.
^^^ Vgl. Mariam Lau, Iran raumt Hinhaltetaktik im Atomstreit ein, in: Die Welt vom 18. August 2005, S. 1.

206

Trotz dieser an Eindeutigkeit nicht zu uberbietenden Handlungen und AuBerungen hielt
Deutschland an einer Fortsetzung der „EU 3"-Gesprache fest. Bundeskanzler Schroder
forderte - wie 2002 im Fall des Irak auf einer Wahlkampfkundgebung - sogar die Vereinigten Staaten auf, „die militarischen Optionen vom Tisch zu nehmen".^^^ Der Kanzler
agitierte damit emeut aus innenpolitischen Grtlnden gegen eine effektive Durchsetzung der
intemationalen Proliferationsbestimmungen. Seine AuBerungen unterminierten nicht nur
die im Marz 2005 getroffene Vereinbarung^^^ zwischen EU und USA, sondem nahmen den
nach Meinung (fast) aller Experten notwendigen Druck vom Iran, im Zuge eines umfassenden Quidproquos seine volkerrechtlichen Verpflichtungen zu erfiillen.^^'* Im Gegensatz zu
Deutschland verstarkten Frankreich und GroBbritannien den Druck auf Teheran. Frankreich
und die USA drohten im Oktober 2005, den UN-Sicherheitsrat zu befassen.^^^ Statt der
deutschen Einladung zu neuen Gesprachen zu folgen, forderte der iranische Staatsprasident
Mahmud Ahmadinedschad in einer Rede am 26. Oktober 2005 die „Tilgung Israels von der
Landkarte".^^^ Trotz weltweiten Protests legte Ahmadinedschad nach; seine Worte seien die
„Worte der iranischen Nation" gewesen.^^^ Wenige Tage spater tauschte er als gemaBigt
geltende Diplomaten weltweit aus und setzte seinen Kurs so auch personell durch.^^^ Deutsche Sicherheitsbehorden nehmen die von der neuen iranischen Fiihrung ausgehende Bedrohung sehr emst:
„Der Mann an der Spitze Irans ist ein Extremist, er will den Export der islamistischen Revolution. [...] Wenn das die neue AuBenpolitik Irans wird, droht dem Westen ein terroristischer Supergau. Dann werden sunnitische Al-Qaida-Terroristen und schiitische Terror-Organisationen
eng zusammenarbeiten. Gegen den gemeinsamen Feind. Gegen den Westen."^^^
Umso weniger verstandlich ist das blinde Vertrauen der Bundesregierung auf positive Anreize, z.B. westliche Wirtschaftshilfen. Spatestens seit Hinnahme der wiederaufgenommenen Urananreicherung im August 2005 ist offenkundig, dass diese Strategic auf der falschen Annahme beruht, der Iran wiirde ohne jeden Druck auf sein Atomwaffenprogramm
verzichten. Im Ergebnis fiihrte sie nicht zu einer Eindammung der Bedrohung durch Massenvemichtungswaffen, sondem zu erhohten Risiken. Dies gilt besonders im Fall des Iran,
der nicht nur seit Jahrzehnten terroristische Strukturen finanziert, sondem offen eine Wiederaufiiahme des Staatsterrorismus der 1980er und 1990er Jahre ankiindigt.^^^
Beide Fallbeispiele - Irak und Iran - nahren den Eindmck, die Bundesrepublik wiirde
jedes uber diplomatische Bemiihungen hinausreichende Instmment zur Erzwingung eines
^" Vgl. „Iran-Streit wird zum Wahlkampf-Thema", in: Suddeutsche Zeitung vom 16. August 2005, S. 6.
^^^ Die im Marz 2005 erzielte Einigung sah gemeinsames Vorgehen, wenn nOtig auch eine Uberweisung an den
UN-Sicherheitsrat vor, vgl. Rudolf, Amerikanische Iranpolitik: Stand, Optionen, Szenarien, S. 3.
^^^ Vgl. Peter Rudolf, Der Druck muss erhoht werden, in: Suddeutsche Zeitung vom 08. Oktober 2005, S. 2.
^^^ Vgl. „Rice und Chirac drohen Iran mit Sicherheitsrat", in: Suddeutsche Zeitung (SZ) vom 15. Oktober 2005, S.
8.
^^^ Vgl. „Irans PrSsident fordert Vemichtung Israels", in: General-Anzeiger vom 27. Oktober 2005, S. 2.
^^^ Vgl. Gareth Smyth/Stefan Schaaf, Irans Prasident heizt Spannungen mit Israel weiter an, in: Financial Times
Deutschland vom 31. Oktober 2005, S. 17.
^^^ Vgl. Melanie Amann/Gareth Smyth, Iran wechselt gemaBigte Diplomaten aus, in: Financial Times Deutschland
vom03. Januar2005, S. 14.
^^^ So zitiert der Investigativjoumalist Bruno Schirra westliche Geheimdienstberichte. Er griff dabei u.a. auf Unterlagen des Bundeskriminalamts zuriick, was zu der als „Cicero-Affare" bekannt gewordenen Untersuchungsaktion
in den Raumen von Autor und Zeitschriftenredaktion fiihrte, vgl. Bruno Schirra, Wie gef^hrlich ist Iran?, in:
Cicero, 2 (2005) 11,S. 40-45.
'"' Ebd., S. 44.

207

volkerrechtskonformen Verhaltens von Proliferatoren ablehnen. Dem ist nicht so. Von
Beginn an beteiligte sich Deutschland aktiv an der „Proliferation Security Initiative(PSI)",
einem von US-Prasident Bush vorgeschlagenen Regime, das die „bestehenden multilateralen Nichtverbreitungsinstrumente [...] in ihrer Durchsetzung" starken soll.^^^ Die Initiative
„zielt auf die Unterbindung des Handels mit fur Entwicklung und Herstellung von Massenvemichtungswaffen und Tragertechnologie relevanten Materialien und Technologien".^^^
Auf der Grundlage eines am 4. September 2003 in Paris verabschiedeten „Statement of
Interdiction Principles" arbeiten nunmehr 60 beteiligte Staaten zusammen, um den Transport von „Massenvemichtungswaffen, ihren Tragermitteln sowie relevanten Materialien
und Technologien" zu unterbinden.^^^ Die Regeln sehen vor, dass die Teilnehmerstaaten
sich gegenseitig tiber verdachtige Transporte informieren und bei Verdacht Schiffe in ihren
jeweiligen Hoheitsgewassem inspizieren. Langfristiges Ziel der Initiative ist, den „Pariser
Prinzipien" weltweit Giiltigkeit zu verschaffen - also auch in intemationalen Gewassem.
So soil ein effektives Kontrollsystem entstehen, das der Verbreitung von Massenvemichtungswaffen wirksam entgegenwirkt. Dies kame einer erheblichen Fortentwicklung des
Volkerrechts gleich, greift ein solches Kontrollrecht doch in die Hoheitsrechte des jeweiligen „Flaggenstaats" ein.
Obgleich die Bundesregierung ihr Engagement mit dem Mantelchen der Kontinuitat
behangt, steht die PSI in Widerspruch zur deutschen Maxime, Proliferationsbekampfung
ausschlieBlich mit diplomatischen Mittebi zu betreiben.^^^ Deutschland beteiligt sich an
diesem Regime nicht nur nominell, sondem spielte von Beginn an eine aktive Rolle. Seit
September 2003 nehmen deutsche Polizisten, Zollbeamte, GrenzschUtzer und Soldaten als
Beobachter an sogenannten „Unterbindungsiibungen" teil.^^^ Am 1. April 2004 lud
Deutschland am Frankfurter Flughafen zur ersten „ausschliel31ich auf das Tatigwerden
ziviler Krafte zugeschnittene[n]" Unterbindungsiibung „Hawkeye", an der Teilnehmer aus
29 Staaten teilnahmen.^^^ Bei LFbungen blieb es nicht. Bereits im Oktober 2003 fuhrten
deutsche Geheimdiensthinweise zur Inspektion eines Frachters im Mittelmeer, der „nukleare Materialien" nach Lybien liefem wollte. Die illegale Ware wurde beschlagnahmt.^^^
Wie lasst sich der deutsche Handlungsansatz in der Proliferationsbekampfung bilanzierend charakterisieren? Wie die der Analyse vorangestellte Grundsatzerklarung bereits
vermuten lieB, defmiert Deutschland seine Politik in dieser Frage nicht ausgehend vom
Ziel, sondem dem praferierten Mittel. Nicht die effektive Regeldurchsetzung steht im Vordergrund, sondem die politisch gewollte Beschrankung auf das Mittel der Diplomatic. Diese Haltung ist aus der Geschichte Deutschlands heraus verstandlich; sachgemaB im Sinne
einer Eindammung der von der Verbreitung unkonventioneller Stoffe und Technologien
ausgehenden Gefahren ist sie nicht, Der Fall des Iran zeigt, dass positive Anreize allein
nicht geniigen, um wenigstens staatliche Akteure zur Einhaltung der volkerrechtlichen
^^' Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten der
Fraktion der FDP, Deutsche Beteiligung an der Proliferationssicherheitsinitiative Proliferation Security Initiative,
Drucksache 15/2310, Berlin 2004, S. 2.
^" Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrtlstungsbericht 2004, S. 40.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Deutsche Beteiligung an der Proliferationssicherheitsinitiative Proliferation
Security Initiative, Drucksache 15/2310, S. 3.
^^"^ So sehen es Beftirworter wie Kritiker der Initiative, ebd.
^" Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2003, S. 27.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Jahresabrustungsbericht 2004, S. 41.
^^^ Vgl. Miko/ Froehlich, Germany"s Role in Fighting Terrorism: Implications for U.S. Policy, S. 13.

208

Proliferationsbestimmungen zu bewegen. Deutschlands Rolle in der PSI markiert einerseits
einen Bewusstseinswandel; andererseits dominiert hier wiederum die Praferenz tiber die
ZweckmaBigkeit der Mittel.
Insgesamt zeigt sich damit ftir die Teilstrategie der Verhinderung der Proliferation von
konventionellen und unkonventionellen Kampfmitteln ein differenziertes Bild. Geradezu
vorbildlich ist das deutsche Engagement fur die Erweiterung bestehender Exportbeschrankungen, Proliferationsbestimmungen und Kontrollmechanismen - gleich ob fiir konventionelle oder unkonventionelle Stoffe und Technologien. Deutschland stellt dabei bewusst
eigene Exportinteressen zuruck, trotz hoher Arbeitslosigkeit und politischem Druck der
Biindnispartner. Frtiher als andere Staaten versuchte die Bundesrepublik, bekannte Proliferationsrisiken mit Hilfe flankierender praktischer MaBnahmen einzudammen - von der
Zerstorung eigener Waffenbestande bis zu Hilfen fur die Sicherung spaltbaren Materials in
der ehemaligen UdSSR. Diesem umfassenden und konsequenten Eintreten fur Proliferationspravention steht ein schwieriges Verhaltnis zu repressiven MaBnahmen gegenliber.
Einerseits untersttitzte die Bundesrepublik die Durchsetzung von NonproliferationsBestimmungen nur dann, wenn dies mit diplomatischen Mitteln erfolgte. Andererseits
nimmt sie an einem Durchsetzungsregime teil, das schon mittelfristig eine Verschiebung
der volkerrechtlichen Bestimmungen hin zu militarischen Kontrollmoglichkeiten erreichen
will. Zwar sind die deutschen MaBnahmen darauf gerichtet und geeignet, terroristische
Strukturen zu schwachen und die Gefahren moglicher Anschlage zu begrenzen. Ausgerechnet bei der Durchsetzung der Bestimmungen, besonders gegentiber Staaten des Nahen Ostens, zeigt sich Deutschland jedoch inkonsequent. Darin besteht eine schwerwiegende Inkonsistenz zur Teilstrategie, islamistischen Aktivisten den Zugang zu konventionellen und
unkonventionellen Kampfstoffen zu verwehren.
e) Ergebnis
Die Strategic, islamistischen Organisationen Ressourcen vorzuenthalten, spielt eine wichtige Rolle fiir die deutsche Terrorismusbekampfung. Sie wird von den relevanten Akteuren,
obwohl sie in den „konzeptionellen Festlegungen" nicht explizit vorkommt, durchweg als
integraler Bestandteil verstanden - liber das gesamte Spektrum moglicher Ressourcen hinweg. Dennoch bestehen bei jeder der vier Teilstrategien gravierende Mangel. Was etwa die
Vorenthaltung von Rtickzugs- und Mobilisierungsraumen angeht, unterminieren die Inkonsistenzen des ISAF- und KSK-Einsatzes der Bundeswehr das Ziel einer langfristigen Stabilisierung Afghanistans. Deutschland untemimmt wenig gegen die Renaissance des Drogenanbaus, die das Land in einen Narkostaat verwandelt und zumal islamistischen Akteuren
enorme Gewinne beschert. Dies erschwert zugleich alle Bemiihungen, mit Hilfe von Berichts- und Auskunftspflichten der Finanzdienstleister Terrorismusfinanzierung praventiv
zu unterbinden. Weitere „Schwarze Locher" wie z.B. islamistische Spendenvereine, die
Abwicklung vieler Transaktionen mittels „Altemativer tjberweisungssysteme" und die
ungentigenden Sanktionsmoglichkeiten gegentiber Finanzschlupflochem im Ausland hebeln den deutschen Ansatz aus. Die qualitativ verstarkte FinanzaufkMrung scheint mit ihren
geringen Kapazitaten kaum in der Lage, diese Inkonsistenzen auszugleichen. Widersprtiche
zwischen Anspruch und Wh-klichkeit zeigen sich vor allem in der Kontrolle transnationaler
Personentransfers - ob bei der Visa-Vergabe oder der Einftihrung biometrischer Ausweise.
Gezielte Einreiseerleichterungen gegentiber Biirgem aus den Golfstaaten stehen m krassem

209

Widerspruch zur Strategic. Weit weniger gravierend sind Schwachen in der Kontrolle von
transnationalen Giiter- und Datenstromen - auch wenn sich noch einiges verbessem liefie.
Geradezu vorbildlich ist das deutsche Engagement fur die Erweiterung bestehender Exportbeschrankungen, Proliferationsbestimmungen und Kontrollmechanismen. In der Durchsetzung dieser MaBnahmen beharrt Deutschland strikt auf normativ zu bevorzugende, meist
jedoch ineffektive diplomatische Initiativen. Andererseits beteiligt sich Deutschland aktiv
an einem Programm, das schon mittelfristig eine Verschiebung der volkerrechtlichen Bestimmungen hin zu militarischen Kontrollmoglichkeiten erreichen will. Zwar sind die deutschen MaBnahmen darauf gerichtet und geeignet, terroristische Strukturen zu schwachen
und die Gefahren moglicher Anschlage zu begrenzen. Aber: Zahlreiche Inkonsistenzen
hebeln die Wirkung der MaBnahmen oftmals aus.

3. Ausforschung und Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen
Terroristische und extremistische Organisationen zu uberwachen und - bei Gefahr fur die
freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik und ihre BUrger - aufzulosen, ist originare Aufgabe der deutschen Sicherheitsbehorden. Diesen Kemauflrag flankieren seit Entstehen der intemationalen Anti-Terror-Koalition militarische MaBnahmen im
Ausland. Sie alle lassen sich der Strategic der Ausforschung und Auflosung zuordnen und
zielen unmittelbar darauf, terroristische wie extremistische Strukturen zu schwachen bzw. wenn moglich - zu beseitigen. Die deutsche Bundesregierung misst dieser Strategic groBe
Bedeutung bei: „Terroristische Strukturen zerstoren - hoher Fahndungs- und Ermittlungsdruck", so beschreibt sie die erste von fiinf „Ziel-Dimensionen" in der Bekampfixng des
„intemationalen Terrorismus".^^^
a) Militarische Auflosung von Strukturen der Al-Qaida und Taliban
Die Attentater der September-Anschlage hinterlicBen deutliche Hinweise auf ihre Auftraggeber: die von Afghanistan aus operierende islamistische Terrororganisation Al-Qaida. Das
Taliban-Regime weigerte sich, Bin Laden und andere ^hrende Mitglieder auszuliefem.
Darauf leiteten die USA und GroBbritannien - mit Unterstutzung zahlreicher weiterer Staaten und auf Basis der UN-Resolutionen 1368 und 1373 - am 07. Oktober 2001 erne Militaraktion gegen Al-Qaida und das verbundete Taliban-Regime ein. Dieser „AfghanistanKrieg" sollte die logistischen Basen des Intemationalen Islamistischen Terrorismus beseitigen und das Al-Qaida Netzwerk um bin Laden moglichst voUstandig auflosen, zumindest
aber schwachen. Deutschland beteiligte sich - nach einer mit dem Fortbestehen der Regierungskoalition verkniipflen Abstimmung im Bundestag - mit ca. 100 Soldaten des KSK an
Kampfhandlungen im Rahmen der Operation „Enduring Freedom".
Als erster Kampfeinsatz deutscher Bodentruppen nach dem II. Weltkrieg stand die
KSK-Mission von Beginn an unter besonderen Vorzeichen. Im Kontext der Auflosung
terroristischer und extremistischer Strukturen in Afghanistan kommt es vor allem darauf an,
ob sie zweckmaBig waren im Sinne der Strategic. Die Aufgabenzuschreibung des BMVg
sah vor:
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortftihrung der MaBnahmen zur BekSmpfung des Terrorismus, Drucksache
15/3142,Berlin2004, S. 3.

210

„[...] Terroristen zu bekampfen, gefangen zu nehmen und vor Gericht zu stellen sowie Dritte
dauerhaft von der Unterstiitzung terroristischer Aktivitaten abzuhalten."^^^
Allerdings bestehen an der ZweckmaBigkeit der MaBnahme berechtige Zweifel, wie alleine
die im Kontext der Vorenthaltungsstrategie sichtbar gewordenen Schwachen der Konzeption und Umsetzung verdeutlichen. Wegen der Mangel in Ausrustung und logistischer Unterstutzung konnte das KSK-Kontingent wahrend des ersten Einsatzes 2002/2003 lediglich
unterstutzende Aufgaben wahmehmen. Nach Aussage des damaligen PDS-Obmanns im
Auswartigen Ausschuss des Deutschen Bundestages, Otto Gehrcke, waren die KSKSoldaten unter US-Kommando mit „Spezialaufklarung und Zugriff auf Taliban- und AlQaida-Kampfer, deren Infrastruktur und Versorgungswege" beauftragt.^^^ Dauer und Umfang des Einsatzes, die Deutschland wegen seiner geringen eigenen Kapazitaten von der
Operationsweise der Verbiindeten abhangig machen musste, erwiesen sich jedoch als inkonsistent zu der Zielsetzung, terroristische Strukturen auf Dauer auszuschalten.^^^ Zu dieser Einschatzung kam auch die Bundesregierung im Mai 2002 - kurz vor Abzug der KSK:
„Ungeachtet der umfassenden Niederlage der Taliban, der politischen Neuordnung und des beginnenden Wiederaufbaus blieb insbesondere in den siidlichen und ostlichen Landesteilen ein
barter Kern von landesweit 4 000 bis 5 000 nicht-integrierten Taliban und untergetauchten auslandischen Kampfem der Al Qa'ida aktiv".^^^
Weder schuf der militarische Einsatz in hinreichendem Mafte die Grundlage fiir die schwierige politische und okonomische Neuordnung Afghanistans, noch vmrde das Ziel erreicht,
islamistische Verbande in Afghanistan nachhaltig aufzulosen. Beides ist nicht nur auf
Schwierigkeiten zuriickzufuhren, vor denen jede militarische Kampagne in Afghanistan
steht. Die konzeptionellen Inkonsistenzen der militarischen Bekampfiing ebenso wie die
unzureichende Ressourcenausstattung der Bundeswehr trugen offenkundig zum Ergebnis
bei. Ohne eigene Aufklarungs-, Versorgungs- und Luftrettungskapazitaten lassen sich Spezialoperationen in einem extrem schwierigen Operationsgebiet kaum mit Erfolg durchfuhren.
Zu diesen schon naher erlauterten Schwachen des KSK-Einsatzes kommt eine weitere,
fur die Auflosung wesentliche Inkonsistenz: Die Soldaten des KSK-Kontingents waren und
sind nicht in der Lage, wie in ihrem Arbeitsauftrag vorgesehen „Terroristen zu bekampfen,
gefangen zu nehmen und vor Gericht zu stellen.""^^^ Hierzu bedurften sie abgestimmter
Verfahren und ausreichender Kapazitaten, um erfahrene „Dschihadis" bewachen, ausfliegen und an ein Internationales Gericht (iberstellen zu konnen. Wahrend des ersten KSKEinsatzes 2002 war keine dieser Voraussetzungen gegeben. Deshalb lieBen die Elitesoldaten der Bundeswehr gefangene Al-Qaida oder Taliban-Kampfer nach „eingehender Prufung

^^^ So die Aufgabenbeschreibung des Parlamentarischen Staatssekretars im BMVg, Walter Kolbow, gegeniiber
dem Deutschen Bundestag, zitiert nach Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche
vom 19. September 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/5998, Berlin 2005, S.
18.
^^^ Vgl. Philip Grassmann, Deutsche Soldaten kampfen an vorderster Front, in: Siiddeutsche Zeitung (SZ) vom 09.
Marz 2002, S. 1.
^^* AuBerdem entsprach die Umsetzung nicht dem vom Deutschen Bundestag erteilten Mandat, das einen Einsatz
unter fremden Kommando nur im Rahmen einer NATO-Verwendung vorsah, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.),
Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 14/8990, S. 5.
'''Ebd.,S. 10.
''' Ebd., S. 5.

211

ihrer Identitat" wiederfrei.^^"*Sie waren in einer Weisung angehalten worden, „mutmaBliche Terroristen nicht zu verhaften, um sie nicht an die Amerikaner ausliefem zu miissen,
die wegen ihres Umgangs mit Kriegsgefangenen international scharf kritisiert werden".^^^
Zudem sei nicht klar gewesen, ob mogliche Gefangene als Straf- oder Kriegsgefangene zu
behandeln seien. Auch wenn solche rechtlichen und ethischen Bedenken der Bundeswehr
gut zu Gesicht stehen: Deshalb de facto darauf zu verzichten, gefangene Terroristen und
Guerilla-Kampfer zumindest so lange festzuhalten, bis sie an ein intemationales oder volkerrechtlich sanktioniertes Gericht iiberstellt werden konnen, ist schlicht unzweckmafiig. Es
stellt das Engagement fur eine Neuordnung Afghanistans, die ohne Auflosung terroristischer und extremistischer Organisationen nicht zu bewerkstelligen ist, in Frage.
Offenbar setzte sich diese Erkenntnis im Verlauf des Untersuchungszeitraums bei den
Entscheidungstragem durch. Nicht anders lasst sich die Entscheidung deuten, zur Sicherung
der Parlamentswahlen 2005 emeut ein KSK-Kontingent nach Afghanistan zu entsenden.
Nachdem Al-Qaida und Taliban im Frtihjahr 2005 im Siidosten Afghanistans eine Offensive gegen die Internationale Prasenz gestartet hatten, wurden dort einige KSK-Kommandos
eingesetzt. Erstmals zeichnete die Bundeswehr als „Coordinating Authority" fur einen eigenen Sektor verantwortlich und konnte so wenigstens den Zuschnitt der Operationen weitgehend autonom bestimmen. Als problematisch erwiesen sich wiederum Ressourcenprobleme und juristische Bedenken gegen eine voriibergehende Verwahrung gefangener Kampfer. Diesmal fiihrten sie jedoch nicht zur Zweckentfremdung der Spezialkrafte; die KSKSoldaten wurden gehalten, Gefangene „moglichst an afghanische Sicherheitskrafte zu tibergeben".^^^ Langfristig ist eine solche Losung wunschenswert; ohne mehr Eigenverantwortung far die Sicherheit ihres Landes wird keine afghanische Zentralregierung zu einer langfristig stabilen Institution wachsen konnen.^^^ Zum jetzigen Zeitpunkt scheint es jedoch
riskant, der von Clanfuhrem dominierten afghanischen Armee die Verantwortung fur Gefangene zu tibertragen. Immer wieder berichten Joumalisten und Soldaten tiber UnregelmaBigkeiten bei der Behandlung von Gefangenen, bei denen personliche Beziehungen, Drohungen von Clanfuhrem und Bestechung eine wichtige Rolle spielen. Die seit 2005 praktizierte Regelung reduziert zwar die Risiken, entweder zu fragwurdigen Praktiken der USArmee beizutragen oder mit einem eigenen Gefangenen-Lager Zielscheibe verstarkter Angriffe auf das deutsche ISAF-Kontingent zu werden. Das Risiko, dass gefangene Al-Qaida
Terroristen nach tjbergabe an afghanische Sicherheitskrafte umgehend ins Operationsgebiet zuruckkehren, ist indes tiberaus groB und real.
Die militarische Auflosung ist damit ein klassisches Beispiel fur eine notwendige und
sinnvolle BekampfungsmaBnahme, deren ZweckmaBigkeit stark unter konzeptionellen
Inkonsistenzen und unzureichenden Ressourcen leidet. Das Ergebnis spricht Bande: terroristische und extremistische Strukturen sind in weiten Teilen Afghanistans intakt und operationsfahig; die Hauptverantwortlichen fiir den Tod Tausender in vielen blutigen Anschlagen bleiben frei; die entstehenden demokratischen Strukturen Afghanistans sind schwach.
Der Deutsche Bundestag hat als Entscheidungsgremium die Defizite des bisherigen Handlungsansatzes in den jtingsten Mandatsverlangerungen fiir Bundeswehr-Einsatze in Afgha'^''^ Diese Information erhielt das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel" von ehemals in Afghanistan stationierten
Bundeswehr-Offizieren, vgl. „Beschrankter Einsatz", in: Der Spiegel, (2004) 21, S. 17.
^'^^ Vgl. „Geheimer Auftrag fur die Deutschen", in: Der Spiegel, (2005) 21, S. 107.
"^Ebd.
^^^ So auch die Argumentation des afghanischen PrSsidenten Hamid Karzais, vgl. Hubert Wetzel/Sabine Muscat,
Karsai verlangt Ahndung von US-Folter in Kabul, in: Financial Times Deutschland vom 23. Mai 2005, S. 15.

212

nistan zwar anerkannt^^^; eine praktische Besserung ist aufgrund der fortbestehenden Ressourcenmangel realistischer Weise allerdings nicht zu erwarten. Dennoch: Die militarische
Auflosung terroristischer Strukturen durch die Bundeswehr markiert ein bemerkenswertes,
erganzendes Element des deutschen Bekampfungsansatzes.
b) Rechtsstaatliche Verfahren gegen islamistische Terroristen und Extremisten
Im Zentrum der deutschen Ausforschungs- und Auflosungsstrategie standen - wie nicht
anders zu erwarten - die Aktivitaten der Institutionen der Inneren Sicherheit. Sie setzten
das rechtsstaatliche Instrumentarium der „wehrhaften Demokratie" ein, um islamistische
Organisationen zu iiberwachen, staatsfeindliche Aktivitaten zu erschweren oder - wie in
einigen Fallen geschehen - islamistische Organisationen zu verbieten. Zu Beginn dieser
Kampagne stand die besttirzende Erkenntnis, dass der Kopf der September-Attentater, Mohammed Atta, uber Jahre unter den Augen deutscher Polizisten und Verfassungsschiitzer
von Hamburg-Harburg aus die Ermordung Tausender in World Trade Center und Pentagon
vorbereitet hatte.^^^ Ulrich Kersten, damals Prasident des BKA, schildert die Reaktion der
deutschen Sicherheitsbehorden auf diese Enthiillung:
„Unmittelbar nach Eingang der Mitteilung der amerikanischen Justizbehorden vom 12.09.2001
uber Tatbezuge nach Deutschland leitete der Generalbundesanwalt ein Ermittlungsverfahren
wegen Verdachts auf Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung in Tateinheit mit Mord
und mit Angriffen auf den Luftverkehr ein. Er beauftragte das Bundeskriminalamt, das bereits
am 11.9.2001 eine Sonderkommission - die ,Besondere Aufbauorganisation (BAO) USA' eingerichtet hatte, mit der Wahmehmung der polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung."^^^
Mit bis zu 600 Beamtinnen und Beamten versuchte das BKA, die Hintergriinde der Anschlage und insbesondere die Aktivitaten der Hamburger Zelle aufzuklaren. Die Ermittler
deckten diverse in Deutschland getatigte Vorbereitungshandlungen auf und schufen damit
die Voraussetzung fur die spatere strafrechtliche Verfolgung.
Eine weitere Prioritat war, Hinweise auf mogliche weitere operierende Zellen sowie
auf als „Schlafer" bezeichnete, gewaltbereite Islamisten zu finden. Um solche potentiellen
„Gefahrder" aufzusptiren, wollten die Behorden in den Bundeslandem eine deutschlandweite Rasterfahndung durchfuhren. Dazu kam es nur schleppend. Weil die Innenministerkonferenz 180 Tage bis zur Entscheidung iiber dieses Vorhaben im Marz 2002 benotigte,
wurde moglichen „Schlafem" de facto eine Schonfrist eingeraumt, innerhalb derer sie fliehen, untertauchen oder ihre Identitat wechseln konnten.^^^ In einigen Bundeslandem - z.B.
^^^ Dies gilt insbesondere fiir die Erweiterung des Operationsgebietes fiir KSK- und ISAF- Kontingente, vgl.
Alexander Szandar, Risiko am Hindukusch, in: Der Spiegel, 40 (2005), S. 50.
^^^ Fur eine um Objektivitat bemilhte Darstellung der Rolle der Hamburger Zelle und ihrer Aktivitaten siehe National Commission On The Terrorist Attacks Upon The United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report, S. 88,
S. 160-173, S. 245-249. Demnach bereitete Atta von Hamburg aus via Internet die Ausbildung der Selbstmordpiloten an US-Flugschulen vor, recherchierte geeignete Flugzeugtypen und koordinierte alle weiteren Vorbereitungsmafinahmen. Zwar geht der Plan selbst auf die Al-Qaida-Spitze zuriick; entscheidend fur die erfolgreiche
Umsetzung war indes die prazise Arbeitsweise der Hamburger Zelle.
^^^ Vgl. Bundeskriminalamt (Hrsg.), Islamistischer Terrorismus: eine Herausforderung fur die intemationale
Sicherheitsgemeinschaft, BKA-Herbsttagung 2001, Neuwied 2002, S. 47.
^^' Vgl. Klaus Jansen, Polizeiliche Terrorismusbekampfung: Eine kritische Auseinandersetzung, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland, S. 153-190, hierS. 163.

213

Berlin, dem Land mit dem hochsten prozentualen Anteil organisierter Islamisten - kam es
unzureichender Polizeigesetze wegen erst gar nicht zur Rasterfahndung; das Landgericht
Berlin verbot sie, weil es keine konkreten Hinweise auf eine bevorstehende Gefahrdung
gebe.^^^ In anderen Landem scheiterte die Auswertung der bereits erhobenen Daten an
Gerichtsbeschlussen. So mussten beispielsweise in Hessen 1800 Datensatze von m5glichen
Schlafem nach einem Gerichtsentscheid vemichtet werden.^^^ Dort, wo die Rasterfahndung
durchgefiihrt werden konnte, erzielte sie - von der Aufdeckung aufenthalts- und sozialrechtlicher Vergehen abgesehen - nur wenige verwertbare Erkenntnisse. Die Fahnder legten namlich das zugleich recht vage und allzu rigide Taterprofil der Hamburger Zelle
(„mannlich, zwischen 20 und 35, aus dem arabischen Raum, technischer Ausbildungsgang,
nicht vorbestraft") an.^^"^ Diese Kriterien trafen auf insgesamt 19 872 Datensatze zu - eine
kaum zu iiberblickende Zahl moglicherweise verdachtiger Personen.^^^ Sie erfassten jedoch
weder Islamisten mit deutschem Pass, v/ie den wenig spater am Anschlag auf deutsche
Urlauber in Djerba beteiligten Christian Ganczarski, noch die fiir die Logistik wichtigen
alteren Mitglieder der Bewegung.^^^ Gerade sie verfugen als Veteranen iiber ausgepragte
Verbindungen. Ebenso unberiicksichtigt blieben Aktivistinnen, obwohl Frauen in islamistischen Organisationen zunehmend unterstiitzende Funktionen iibemehmen. Das Fahndungsprofil verabsolutierte das Profil der September-Attentater, statt mehrere, sich in der „Szene"
herausbildende Typenprofile anzuwenden und auf Querverbindungen zu Uberpriifen.^^^ Das
Ergebnis der Rasterfahndung - viele „Treffer" aber so gut wie keine Hinweise auf islamistische Zellen - liberrascht deshalb nicht. Sie war in Konzeption wie Umsetzung inkonsistent zum Zweck der Auflosungsstrategie. Dies mag dazu beigetragen haben, dass das
Instrument nach Ende des Untersuchungszeitraums vom Bundesverfassungsgericht stark namlich auf Situationen, in denen eine „konkrete Gefahr far hochrangige Rechtsgtiter wie
den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder flir Leib, Leben oder
Freiheit einer Person gegeben ist" - begrenzt wurde.^^^
Parallel zur Ermittlungsaktion der Sicherheitsbehorden im Herbst 2001 verabschiedete
der Deutsche Bundestag auf Betreiben des Bundesinnenministers zwei umfangreiche, als
„Otto-Kataloge" bespOttelte MaBnahmenbundel. Als Sofortprogramm zielten sie darauf, die
Fahigkeiten der Sicherheitsbehorden zu effektiver Ermittlung gegen und Strafverfolgung
von islamistischen Terrororganisationen rasch zu verbessem. AuBerdem sollten Vorfeldorganisationen besser an ihren unterstiitzenden Aktivitaten gehindert werden konnen. Dementsprechend sieht das „Erste Anti-Terror-Paket" Sondermittel fur alle an der Bekampfiing
des Intemationalen Islamistischen Terrorismus beteiligten Ressorts, die Einfuhrung des §
^^^ Vgl. Rau, Country Report on Germany, S. 343-344.
^^^ Vgl. Dominik Cziesche/Holger Stark/Andreas Wassermann, Gigantischer Aufwand, in: Der Spiegel, (2002) 11,
S. 52-54.
^^^ Vgl. Jansen, Polizeiliche Terrorismusbekampfiing: Eine kritische Auseinandersetzung, S. 162.
^^^ Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der PDS, Umfang und bisherige Ergebnisse der nach den Anschlagen vom 11. September 2001 angelaufenen bundesweiten Rasterfahndung (Nachfrage), Drucksache 14/8257, Berlin 2002, S. 3.
^^^ Vgl. Jansen, Polizeiliche Terrorismusbekampfung: Eine kritische Auseinandersetzung, S. 162-163.
^^^ Das Bundesamt fur Verfassungsschutz betrachtet eben diese Pluralisierung der Tatergruppen und -profile mit
groBer Sorge, vgl. Dominik Cziesche/Andreas Ulrich, Explosive Mischung, in; Der Spiegel, (2004) 44, S. 70.
^^^ Vgl. Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Leitsatze des Urteils des Ersten Senats iiber eine Verfassungsbeschwerde gegen gerichtliche Entscheidungen uber die Anordnung einer praventiven polizeilichen Rasterfahndung,
1 BvR 518/02 vom 04. April 2006, auf
http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/
rs20060404_lbvr051802.html (Zugriff am 02. Mai 2006).

214

129b ins Strafgesetzbuch und die Aufhebung des Religionsprivilegs im Vereinsrecht vor.
Das „Zweite Anti-Terror-Paket" erweitert die Handlungsmoglichkeiten von BKA und BGS,
verscharft einige Regelungen im Auslander- und Asylverfahrensgesetz, ermoglicht die
Einfuhrung biometrischer Ausweisdokumente und erschwert staatsfeindliche Aktivitaten
von Auslandervereinen.
Wie zweckmaBig sind all diese Anderungen - zu denen sich im Verlauf des Untersuchungszeitraums einige weitere gesellten - was die Ausforschung und Auflosung islamistischer Organisationen betrifft? Wie wirken sie sich in der Praxis aus? Ein guter, da strukturell wirkender Indikator ist die Ausdehnung von Straftatbestanden und gesetzlichen Befugnissen der Ermittlungsbehorden. Als wichtigste Anderung im Strafrecht seit der Einfuhrung
des § 129a StGB, der als Vorfelddelikt die Bildung terroristischer Vereinigungen unter
Strafe stellt, setzt § 129b StGB nun § 129 und § 129a StGB auch fur auslandische terroristische Vereinigungen in Kraft. Damit wurden Handlungen, die der Vorbereitung terrorismusbezogener Straftaten im Ausland dienen, in Deutschland unter Strafe stellt. Darunter
fallt auch die Mitgliedschaft in einer auslandischen terroristischen Vereinigung - zu denen
viele islamistische Organisationen zahlen, die in Deutschland operieren. Der Gesetzgeber
schloss damit eine wichtige, von klassischen „Opferstaaten" islamistischer Gewalt in den
1990er Jahren immer wieder zu Recht kritisierte LUcke im deutschen Strafrecht. Er entsprach damit zugleich den Wiinschen der EU-Partner, folgte Vorgaben im Europarecht und
kam seiner Ponalisierungspflicht nach.^^^ Allerdings versaumte der Gesetzgeber es emeut,
„Terrorismus" als Begriff und Tatbestand eindeutig zu defmieren - was Strafverfolgung
und Internationale Kooperation enorm kompliziert.^^^
Mit der Neuregelung traten zudem wesentliche Einschrankungen in Kraft, die eine effektive Strafverfolgung fahrlassig erschweren. Um „kein Gesinnungsstrafrecht zu schaffen"
- so Volker Beck - wurde zwar die Anwerbung von Mitgliedem und Unterstiitzem, nicht
aber die generelle Werbung fur islamistische Terrororganisationen unter Strafe gestellt.^^^
Damit bleibt der Paragraph hinter dem zurtick, was notwendig ware, um Rekrutierungsaktivitaten effektiv unterbinden zu konnen.^^^ Wenn das Recht auf freie MeinungsauBerung der
Tater hoher gewichtet wird als das Recht auf Leben der Opfer, ist dies nicht zuletzt verfassungsrechtlich problematisch. In jedem Falle ist die Regelung inkonsistent zum Ziel einer
effektiven Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen. Nicht zu Unrecht forderte deshalb Norbert Rottgen, rechtspolitischer Sprecher der CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag, den § 129a der StraQ)rozessordnung wieder einzufuhren. Er ponalisierte
„samtliche Handlungen mit werbend auffordemder Tendenz, die auf die Unterstiitzung
einer bestimmten terroristischen Vereinigung angelegt sind."^^^ Dieser Aufforderung kam
die Bundestagsmehrheit nicht nach.

^^^ Vgl. Volker Brahler, Herleitung, Inhalt und Grenzen des staatlichen Strafanspruchs, in: Thiel (Hrsg.), Wehrhafte Demokratie, S. 251-289, hier S. 268-269.
^^^ Vgl. Rau, Country Report on Germany, S. 320.
^^' Vgl. Ulrich Deupmann/Holger Stark, Die Stauffenberg-Lucke, in: Der Spiegel, (2002) 17, S. 24.
^^^ Dieses Ergebnis lasst sich allerdings durchaus rational erklaren. Der Koalitionspartner BUNDNIS 90/DIE
GRUNEN zeigte kein Interesse an einer umfassenden POnalisierung islamistischer terroristischer oder extremistischer Aktivitaten. Die Fraktion lieB sich bzgl. des § 129 ausgerechnet vom Verteidiger des spater wegen Beihilfe
zum Mord in 3045 Fallen verurteilten Mounir al-Motassdeq, Josef GraBle-Mtinscher, beraten, vgl. Kai von Appen, Der Hamburger Strafverteidiger Josef GraBle-Munscher ist tot, in: taz, die tageszeitung vom 01. Februar
2005, S. 22.
^^^ Vgl. Rottgen, Pravention ist das Gebot fiir eine wirksame Rechtspolitik, S. 121.

215

Zweitens legt § 129b StGB fest, dass Taten „in den Fallen des Satzes 2 [die Tat bezieht sich auf eine Vereinigung auBerhalb der Mitgliedsstaaten der Europaischen Union]
nur mit Ermachtigung des Bundesministeriums der Justiz verfolgt" werden konnen. Das
heiBt: Die Bundesregierung behalt sich vor, zwischen zu verfolgenden Terroristen und zu
schiitzenden Freiheitskampfem zu unterscheiden. Der Paragraph folgt damit der nicht nur
juristisch, sondem auch ethisch hochst fragwurdigen Argumentation der Arabischen Liga,
wonach Selbstmordanschlage palastinensischer Terroristen gegen unbeteiligte Zivilisten
Merkmale eines legitimen Freiheitskampfes sind - und nicht unter Strafe gestellt werden
diirfen. Als Konsequenz der Klausel unterliegt die Frage, gegen welche islamistische Terrororganisationen die deutschen Sicherheitsbehorden vorgehen diirfen, und gegen welche
nicht, einer subjektiven Opportunitatsiiberlegung der jeweiligen Bundesregierung. Das
Recht wird so ebenso geschwacht wie die Legitimitat staatlicher MaBnahmen gegen terroristische Organisationen. Erste negative Auswirkungen zeigen sich bereits in Form der
halbherzigen Eindammung von Geldfltissen deutscher Spendensammelvereine ftir den
„Heiligen Krieg" in Pal^stina oder der Nichtverfolgung des „politischen" Arms der Hamas
in Deutschland. Die engen Verbindungen dieser Organisationen zum Intemationalen Islamistischen Terrorismus werden ignoriert bzw. billigend in Kauf genommen.
Selbst wenn diese beiden offenkundigen Inkonsistenzen beseitigt wiirden, bliebe das
Instrument nach Meinung von Volkhard Wache, Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof,
wenig tauglich im Sinne einer effizienten Auflosung terroristischer Strukturen:
„Fur die Strafverfolgung islamistischer terroristischer Gruppen hat sie sich [...] als weitgehend
unzureichend erwiesen. Bisher ist es namHch nicht gelungen, bei diesen Gruppierungen eine
nach § 129a StGB erhobene Anklage bei Gericht in eine Verurteilung umzusetzen, da sich im
Laufe der Beweisaufnahme in den Hauptverhandlungen der Nachweis eines auf eine gewisse
Dauer angelegten, organisatorischen Zusammenschlusses nicht fuhren HeB"^^"^
Als Beispiel nennt Wache die sogenannte „Meliani-Gruppe". Ihre Mitglieder planten zur
Jahreswende 2000/2001 euien Anschlag auf den StraBburger Weihnachtsmarkt, dem die
Sicherheitsbehorden durch Verhaftung der Mitglieder Ende Dezember 2000 m Frankfurt
am Main noch zuvor kamen. Dennoch konnte die Zelle vom Oberlandesgericht Frankfurt
nicht wegen Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung - was ganz offensichtlich
der Fall war - verurteilt werden. In diesem Verfahren hatte dies kemen Freispruch, sondem
nur eine Reduzierung des StrafmaBes zur Folge, weil die Anschlagsplanung weit fortgeschritten und die Beweislage gtinstig war.
Anders dagegen im Fall der ungleich erfolgreicheren Hamburger Terror-Zelle. Hier
geriet die strafrechtliche Ahndung der Ermordung von tausenden Menschen emstlich ms
Wanken - nicht nur, aber auch wegen der problematischen Nachweisbarkeit des Tatbestandsmerkmals der Zugehorigkeit zu emer terroristischen Vereuiigung. Zunachst verlief
die strafrechtliche Aufarbeitung der ,,9/11-Verschworung" nach Plan. Am 22. Oktober
2002 begann vor dem Hamburger Oberlandesgericht der weltweit erste StraQ)rozess gegen
ehien mutmaBlich an der Vorbreitung beteiligten Islamisten. Die Anklage legte dem in
Deutschland lebenden Marokkaner Mounir al-Motassadeq zur Last, als „zentraler Heifer"
der Terrorzelle um Mohammed Atta nach § 129a StGB Mitglied einer terroristischen Ver-

^^"^ Vgl. Volkhard Wache, Die Strafverfolgung islamistischer Terroristen, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.), Der
Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland, S. 143-152, hier S. 145.

216

einigung gewesen zu sein.^^^ AuBerdem habe sich Al-Motassadeq durch seine Beteiligung
an der Vorbereitung der Anschlage mitschuldig der Beihilfe zur Ermordung von 3045 Menschen gemacht. Der Angeklagte bestritt die Vorwiirfe, raumte aber gegeniiber fruheren
Aussagen ein, er habe in Afghanistan doch nicht Urlaub gemacht, sondem aus „rein religiosen Motiven" eine militarische Ausbildung in einem Al-Qaida- Lager absolviert.^^^ AuBerdem lehne er Selbstmordanschlage ab. Zum Streitpunkt wurde sein Ansinnen, das in den
USA inhaftierte Zellenmitglied Ramzi bin al-Shibh zu verhoren, der nach Aussage der
Verteidigung entlastende Aussagen hatte machen konnen. Das Gericht stellte einen Antrag
auf Vemehmung, der jedoch von Seiten der US-Justiz zuriickgewiesen wurde. Sie stellte
stattdessen die Ergebnisse ihrer Befragungen als Zusammenfassung zur Verfugung. Die
Bundesregierung verweigerte ebenfalls umfassenderes Material, berief sich auf die Geheimhaltungspflicht.^^^
Obwohl der Zeuge Bin al-Shibh - an dessen Glaubwiirdigkeit ohnehin groBte Zweifel
bestehen"^^^ - nicht gehort werden konnte, hielt das Gericht aufgrund zahheicher Indizien
und eindeutig belastenden Aussagen anderer Zeugen beide Anklagevorwtirfe fiir erwiesen.
Es verurteilte Al-Motassadeq zur Hochststrafe von 15 Jahren und wies den Vorwurf der
Verteidigung, der Angeklagte sie um einen „fairen Prozess" gebracht worden, mit Verweis
auf die Beweislage zuriick.^^^ Dem vorsitzenden Richter Albrecht Mentz bescheinigten
Prozessbeobachter ein „uber das gesamte Verfahren hinweg souveran[es]" Wkken; politischem Druck habe er nicht nachgegeben.'*^^ Kritik mussten sich dagegen die deutschen
Sicherheitsbehorden gefallen lassen, weil es ihnen nicht gelang, Al-Motassadeq einzelne
Straftaten nachzuweisen. Seine Verurteilung beruhte auf der Summe einzelner Hilfeleistungen, nicht aber auf dem Nachweis eines einzelnen wesentlichen Beitrags zur Umsetzung
der September-Anschlage."*^^ Das Urteil lieB deshalb fur den Folgeprozess gegen das Zellenmitglied Abdelghani Mzoudi emste Komplikationen erwarten."^^^
Wie im Fall Al-Motassadeq lautete die Anklage auf Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung und Beihilfe zur Ermordung der tausenden Opfer der SeptemberAnschlage. Ahnlich war die Strategic der Anklage, die Mzoudi anhand logistischer Tatigkeiten iiberfiihren wollte.^^^ Sie scheiterte an der vom Hamburger Oberlandesgericht zugelassenen Aussage Ramzi bin al-Shibhs. Wahrend ihr die Richter im Verfahren gegen AlMotassedeq lediglich nachrangige Bedeutung beimaBen, wertete das Gericht im Fall
Mzoudi Bin al-Shibs „neue Angaben" als entlastend."^^"^ Er hatte behauptet, auBer den be^^^ Vgl. Anton Notz, Al-Motassadeq gesteht Terrorausbildung ein, in: Financial Times Deutschland vom 23.
Oktober2002,S. 9.
^'^Ebd.
^^^ Vgl. Karsten Plog, Der aus dem Betkreis. Mit der Verkiindung des Urteils gegen Motassadeq geht das erste
Verfahren zum 11. September zu Ende, in: Frankfurter Rundschau vom 20. Februar 2003, S. 3.
^^^ So sagte etwa Jiirgen Maurer, Abteilungsprasident fur den Staatsschutz beim Bundeskriminalamt aus, die in
Afghanistan ausgebildeten Al-Qaida-Kampfer seien auch auf VerhOre vorbereitet worden und wiirden in ihren
Aussagen die Tatsachen verschleiem, vgl. „BKA bezweifelt Entlastung Motassadeqs", in: Frankfurter Allgemeine
Zeitung vom 24. November 2004, S. 1. Diese Aussage deckt sich mit den Erkenntnissen, die westliche Geheimdienste durch die Auswertung gefundener Al-Qaida-Handbtiber wie z.B. dem „Manchester Manual" erlangten.
^'^Ebd.
'^'Ebd.
^^^ Vgl. Matthias Gebauer, Die vergebliche Suche nach der Wahrheit, in: Spiegel Online vom 18. Februar 2003,
auf: http:/www.spiegel.de/panorama/0,1518,236621,00.html (Zugriff am 09. November 2005).
^^^Ebd.
^^^ Vgl. Georg Mascolo/Holger Starck, GAU im Gerichtssaal, in: Der Spiegel, 51 (2003), S. 30.
''' Ebd.

217

reits toten oder in den USA inhaftierten Aktivisten hatte niemand weiterer der Hamburger
Zelle angehort. Er bediente sich damit eines klassischen nachrichtendienstlichen Prinzips,
„das sich in jedem Qaida-Handbuch findet"."*^^ Einwande der Bundesanwaltschaft und des
BKA, wonach die Aussage des Zeugen eben deshalb nicht entlastend wirken konne, wies
das Gericht zuruck."^^^ Die Entscheidung der Richter erklarten Prozessbeobachter mit der
monatelangen Hinhaltetaktik der US-amerikanischen und deutschen Sicherheitsbehorden,
die vermeiden wollten, dass die ihrer Meinung nach bewusst irrefxihrende Aussage Bin alShibs Eingang ins Verfahren fand.^^^ Sie batten sich wie „Marionetten gefiihlt" meinte ein
Richter gegenuber dem Nachrichtenmagazin „Der Spiegel"; der Senat habe keine Moglichkeit gehabt, „die Glaubwiirdigkeit des Binalshibh zu tiberprufen"."*^^
Diese Einschatzung hatte Konsequenzen: Statt dem Antrag der Bundesanwaltschaft zu
folgen, die mit Blick auf die nachgewiesenen Hilfeleistungen auf die Hochststrafe pladierte,
sprach das Gericht Mzoudi im Februar 2005 frei - obwohl es nicht von seiner Unschuld
tiberzeugt war."^^^ Zahbeiche Indizien, z.B. Mzoudis Ausbildung in einem Al-QaidaTrainingscamp in Afghanistan, sein Verschleiem der Abwesenheit der Terrorpiloten und
mehrere Uberweisungen im Auftrag Mohammed Attas, blieben aufier Acht. Der Bundesgerichtshof (BGH) bestatigte den Freispruch, weil - so der vorsitzende Richter Tolksdorf der BGH als „Revisionsgericht ein Strafurteil nur bei bestimmten Rechtsfehlem aufheben
diirfe"; das Gericht habe sich nicht zu einer Aufhebung des Urteils „durchringen konnen"."*^^ Im Klartext: Das Urteil der Hamburger Richter war fragwtirdig, aber nicht unrechtmaBig. Abdelghani Mzoudi reiste nach Verktindung der Revision m sein Heimatland
Marokko aus. Zugleich stellte die Akzeptanz der Aussage Bin al-Shibs im Mzoudi-Prozess
die Verurteilung Al-Motassadeqs wieder in Frage. Der Bundesgerichtshof hob das Urteil
gegen ihn auf und verwies den Fall an das Hamburger Oberlandesgericht zuriick. Jenes
verurteilte den Marokkaner im August 2005 zu einer auf sieben Jahre reduzierten Freiheitsstrafe - wegen Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung, nicht aber wegen Beihilfe zum Mord."^^^ Dagegen hatte das Gericht im Mzoudi-Prozess noch geurteilt, bei der
Hamburger Zelle habe es sich nicht um eine terroristische Vereinigung gehandelt.
Welche Position der BGH in seinem Urteil zur Revision zur zweiten Verurteilung AlMotassadeqs auch einnehmen wird, eines ist offenkundig: Die rechtsstaatliche Auflosung
terroristischer und extremistischer Strukturen mit Hilfe des § 129a StGB war bisher nur
wenig erfolgreich. Die Verfahren gegen Mitglieder der „Hamburger Zelle" - die nach Meinung eines Gerichts so gar nicht bezeichnet werden diirfte - scheiterten nicht, weil deutsche
und US-amerikanische Sicherheitsdienste wichtiges Material vorenthielten; sie scheiterten
an einer der Operationsweise islamistischer Terroristen - Geheimhaltung der Zellenstruktur, Desinformation bei Befragungen, Ausnutzen rechtlicher Spielraume - nicht angemessenen Arbeitsweise der deutschen Justiz. Nach rationalen Kriterien miisste bereits die Anwesenheit in einem afghanischen Terror-Trainingslager ausreichend sein fiir eine Verurtei-

^'^^ Vgl. „BKA bezweifelt Entlastung Motassadeqs", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. November 2004,
S. 1.
^"' Vgl. Mascolo/Starck, GAU im Gerichtssaal, S. 30.
^««Ebd.
"^"^ Vgl. „Freispruch im Hamburger Terrorprozess", in: Die Welt vom 06. Februar 2004, S. 1.
"^'^ Vgl. Helmut Kerscher, Freispruch fur Abdelghani Mzoudi bestatigt, in: Suddeutsche Zeitung vom 10. Juni
2005, S. 6.
^^^ Vgl. Christian Gottschalk, Ein Handlanger der Terroristen, in: Stuttgarter Zeitung vom 20. August 2005, S. 2.

218

lung nach § 129a StGB. Entlastende Aussagen eines Ramzi Bin al-Shibs konnen vor Gericht nicht gelten, wenn bekannt ist, dass Al-Qaida- Aktivisten bewusst flir Desinformation
ausgebildet wurden/^^ Einer desinformierenden Zeugenaussage (oder Nichtaussage) hoheren Rang einzuraumen als belastenden Indizien ist deshalb nicht Ausdruck eines „Schlaraffenlands der Rechtskultur"/^^ sondem fahrlassiges Ausblenden der in Ermittlungsakten
nachzulesenden Faktenlage. Gerade der deutschen Justiz, die noch immer unter den Exzessen der NS-Strafjustiz leidet, fallt diese „Anpassungsleistung" - die der Gesetzgeber durch
striktere Normen befordem mtisste - schwer. Unterbleibt sie, hohlen gutgemeinte, aber dem
modus operandi islamistischer Terroristen widersprechende Urteile die vom Gesetzgeber
gewollte rechtsstaatliche Bekampfiing des Intemationalen Islamistischen Terrorismus aus.
Zahlreiche weitere Beispiele aus dem Untersuchungszeitraum unterstreichen diese Einschatzung.
Quantitativ lasst sich die Inkonsistenz von Zweck und Instrumentarium an der geringen Zahl erfolgreich abgeschlossener Strafverfahren nach § 129a und § 129b StGB im
Verhaltnis zur Zahl der Ermittlungsverfahren'*^'^ festmachen: 2001 wurden 79 Verfahren
eingeleitet; fiinf fuhrten zu rechtskraftigen Verurteilungen; 2002 ergab sich ein Verhaltnis
von 84 zu zwei - darunter waren 10 Verfahren nach § 129b; 2003 leitete der Generalbundesanwalt 73 Verfahren (davon 26 nach § 129b) ein, es kam zu vier Verurteilungen. Zudem scheint die langfristige Wirkung der strafrechtlichen Auflosung selbst in solchen Fallen fraglich, in denen das deutsche Strafrecht und die Vorgehensweise der Gerichte bei der
Beweiswiirdigung fur eindeutige Urteile reichten. Islamistische Terroristen gehen in aller
Regel nicht in Pension."*^^ Eine Hochststrafe von 15 Jahren fur „Mitglieder und Anfuhrer"
ist weder ausreichend abschreckend, noch stellt sie einen dauerhaften Schutz der Offentlichkeit vor gewaltbereiten Extremisten sicher. Die bisherige Praxis, islamistische Straftater
nach VerbtiBung der Haft in ihr Heimatland abzuschieben, verspricht angesichts der steigenden Zahl deutscher Islamisten kaum mehr als eine Scheinlosung mit kurzer Halbwertszeit. Die 2003 nach EU-Vorgaben verabschiedete Erhohung des Strafrahmens fur Unterstutzungshandlungen auf ftinf bis zehn Jahren weist deshalb in die richtige Richtung - obwohl Terroranschlage ohne Personenschaden auf Druck von Btindnis 90/Die Griinen als
„Gewalt gegen Sachen" legalisiert wurden."^^^
Als wie wenig effektiv sich das nach dem 11. September 2001 reformierte rechtstaatliche Instrumentarium erweist, zeigt der Fall des deutschstammigen Islamisten Christian
Ganczarski. Trotz eindeutiger Hinweise auf eine Beteiligung an der Totung von 14 Deutschen auf Djerba musste er auf richterliche Anordnung hin freigelassen werden; anschlieBend reiste er nach Saudi-Arabien aus. Als er im Juni 2003 in einer Air France Maschine
^^^ Vgl. „BKA bezweifelt Entlastung Motassadeqs", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. November 2004,
S. 1.
^^^ So der Kommentar des Generalbundesanwalts, Kay Nehm, vgl. Reinhard Miiller, Warten, bis Blut flieBt?, in:
Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27. Mai 2005, S. 12.
"*"'* Die Angaben entstammen der schriftlichen Antwort des Bundesjustizministeriums auf eine Anfrage der PDSBundestagsabgeordneten Petra Pau. Obwohl sie sich auf die Jahre 2001-2003 beziehen, ist die quantitative Aussage auch fur die Folgejahre gtiltig, wie der Verlauf der Hamburger Prozesse beispielhaft zeigt. Vgl. Deutscher
Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 1. November 2004 eingegangenen Antworten
der Bundesregierung, Drucksache 15/4120, Berlin 2004, S. 16.
^^^ So die dem Ermittler-Jargon entstammende Formulierung des Vorsitzenden des Bundes Deutscher Kriminalbeamter, Klaus Jansen, siehe ders., Polizeiliche Terrorismusbekampftjng: Eine kritische Auseinandersetzung, S. 162.
^^^ Vgl. Christian Rath, Keine Kanonen mehr; § 129 a wurde teilweise entscharft, in: taz, die tageszeitung vom 21.
Oktober2003, S. 6.

219

nach Europa zuriickkehren wollte, informierten deutsche Fahndungsbehorden ihre franzosischen Kollegen. Zuvor hatte der BGH einen Haftbefehl abgelehnt, well es ihm an „zureichenden tatsachlichen Anhaltspunkten" fiir eine Mitwisserschaft Ganczarskis im Fall Djerba mangelte."*^^ Auf bitten ihrer Kollegen hin verhafteten die franzosischen Sicherheitsbehorden den Duisburger Islamisten auf dem Flughafen Roissy."*^^ Spater stellte sich heraus,
dass Ganczarski zusammen mit anderen Islamisten aus dem Ruhrgebiet - darunter Karim
Mehdi - einen Anschlag auf die franzosische Ferieninsel Reunion plante. Der franzosische
Innenminister Sarkozy teilte auBerdem mit, Ganczarski habe Kontakte zu Osama Bin Laden
personlich unterhalten."^^^ Die deutschen Sicherheitsbehorden wiederum hatten enge Verbindungen zur Hamburger Terrorzelle rekonstruiert,"*^^ Dass sie dennoch nicht gegen Ganczarski vorgehen konnten, offenbart die offensichtliche Unzulanglichkeit des Instrumentariums fiir eine effektive strafrechtliche Auflosung islamistischer Terrororganisationen.
Wie aber verhalt es sich bei der Auflosung extremistischer Vorfeldorganisationen, deren Aktivitaten sich noch besser als religiose, kulturelle oder legitime politische Tatigkeiten
tamen lassen? Hier greift das in beiden „Anti-Terror-Paketen" verscharfte Vereinsrecht.
Die Abschaffung des Religionsprivilegs zum 1. Januar 2002 sollte die Moglichkeiten, islamistische Untersttitzungsstrukturen aufzulosen, wesentlich verbessem. Es hatte bis dahin
islamistische Vereine geschUtzt, die unter dem Deckmantel eines religiosen Vereinszwecks
terroristische Aktivitaten unterstiitzten oder zur Unterstiitzung aufriefen. Das fiir Vereinsverbote zustandige BMI machte umgehend Gebrauch von den neuen Handlungsmoglichkeiten. Noch im Dezember 2001 verbot der Bundesinnenminister die Organisation „Kalifatsstaat" des selbstemannten „Kalifen von Koln", Metin Kaplan. Im August 2002 folgte
der Verein „A1-Aqsa", im Januar 2005 sprach der Minister ein Betatigungsverbot gegen die
islamistische Organisation „Hizb ut-Tahrir" aus."^^^ Jedes dieser Verbote war uberfallig,
hatten die Organisationen doch liber Jahre und teils gar Jahrzehnte nicht nur fiir islamistische Positionen, sondem auch deren gewaltsame Durchsetzung geworben und Gelder gesammelt.
Doch wie effektiv wirkten die Verbote? Das BMI wertete sie als vollen Erfolg und begriindete diese Einschatzung mit der zuriickgehenden Zahl organisierter Islamisten."*^^ Tatsachlich waren statistisch gesehen nach den Verboten etwas weniger Islamisten registriert,
30 600 im Jahr 2002 statt 31 950 noch 2001."^^^ Schnell zeigte sich allerdmgs, dass die Mitglieder der verbotenen Vereinigungen ihre Aktivitaten unter geandertem Namen, in anderen
Organisationen oder informell fortsetzten. Die Hizb ut-Tahrir etwa blieb nach dem Verbot
m Deutschland hochst aktiv. Am 10. April 2003 durchsuchte die Polizei in 14 Landem 80
Wohnungen von Mitgliedem und beschlagnahmte zahlreiche Computer, Biicher, Videos
und andere Propagandamaterialien.'*^'^ Nach Darstellung des BfV gelang es immerhin, Herstellung und Verteilung des antisemitisch und antiwestlich agitierenden Vereinsorgans, der
^^^ Vgl. „BGH lehnt Haftbefehl gegen Islamisten ab", in: Suddeutsche Zeitung vom 14. Juni 2003, S. 5.
'^^^ Vgl. „Deutscher Kaida-Mann in franzosischer Haft", in: Neue Ziircher Zeitung vom 12. Juni 2003, S. 7.
^^^ Vgl. Georg Mascolo/Holger Starck, Zugriff in Paris, in: Der Spiegel, (2003) 25, S. 40.
''' Ebd.
^^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Schily: Gegenuber der extremistischen Bedrohung wachsam
bleiben, Pressemitteilung vom 13. Mai 2003, Berlin 2003, S. 1.
''' Ebd.
"*" Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2003, S. 164.
^^"^ Vgl. Bayerisches Staatsministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutz Informationen Bayem, 1. Halbjahr
2003, Munchen 2003, S. 43.

220

Zeitschrift „Explizit", zu unterbinden.^^^ Allerdings fuhrt die Organisation von London aus
ihren Kampf in Europa fort. Eine europaweite Kampagne der Hizb ut-Tahrir gegen ein
Kopftuch-Verbot war insofem erfolgreich, als sie im Januar 2004 tausende Demonstranten
mobilisierte, u.a. in Berlin."^^^ Von einer effektiven Unterbindung der Aktivitaten in
Deutschland kann also keine Rede sein. Anhanger der verbotenen Organisation fallen iiberdies immer wieder durch schwere Straftaten auf, z.B. dem „Ehrenmord" an der DeutschTurkin Hatun Stirticu. Sie wurde von ihrem Bruder Ayhan - der ihre Flucht aus einer
Zwangsehe rachen wollte - in Berlin erschossen."*^^ Nach Darstellung der Staatsanwaltschaft warb er an der Kreuzberger Eberhard-Klein-Schule fur die Hizb ut-Tahrir/^^
Zur Posse geriet die AuflGsung des islamistischen „Kalifatsstaat"- Verbandes Metin
Kaplans. Die Organisation mit ca. 1100 Mitgliedem gilt als besonders aggressiv, kampfte
bis zu ihrem Verbot im Dezember 2001 einem Mehrstufenplan folgend fur die „Weltherrschaft des Islam"."^^^ Sie agitierte besonders offentlichkeitswirksam gegen jede Form von
demokratischer Herrschaft, insbesondere in der Turkei, etwa indem sie ihre Anhanger bei
Veranstaltungen mit Attrappen von Kalaschnikow-Sturmgewehren aufinarschieren lieB."^^^
Ihr Anfiihrer, Metin Kaplan, ubemahm die Organisation von seinem Vater und inszenierte
sich als selbstemannter „Kalif von Koln" - mit Dienstwagen, Hofstaat und Leibwachtem.
Trotz seiner offensichtlich staatsfeindlichen Aktivitaten - und zahlreicher Aufenthaltsvergehen - konnte Kaplan tiber Jahrzehnte in Deutschland ungehindert islamistische Strukturen aufbauen, Zeitschriften und Untemehmen betreiben. Zeitgleich bezog er zwischen 1988
und 1999 ca. 150 000 Euro Sozialhilfe."^^^ Dass Kaplan mit Hilfe eines eigenen Geheimdienstes abtrunnige Mitglieder verfolgte und mit einem „Generalstab" den Einsatz von
„Heiligen Kriegem" in Bosnien, Tschetschenien und Afghanistan organisierte, blieb ohne
Folgen. Selbst als die turkische Justiz einen Plan Kaplans aufdeckte, wahrend der Feierlichkeiten zum 75. Grlindungstag der Republik Turkei das Atatiirk-Mausoleum zu sprengen, unternahmen die Sicherheitsbehorden in Bund und Land nichts."^^^ Zum Verhangnis
wurde Kaplan erst eine Morddrohung gegen seinen spater ermordeten Rivalen, Halil Ibrahim Sofu. Sie fiihrte zu einem Verfahren vor dem Oberlandesgericht Koln, das Kaplan zu
vier Jahren Haft verurteilte."^^^ Nach dem 11. September 2001 konnte mit der Aufhebung
des Religionsprivilegs im Vereinsrecht auch die Organisation Metin Kaplans verboten
werden.
Besser noch als Hizb ut-Tahrir gelang und gelingt es dem Kalifatsstaat jedoch, das
Verbot zu unterlaufen. Die zahlreichen Untemehmen der Gruppe laufen teils unter geanderten Namen, teils als Eigentum von Familienmitgliedem weiter. Sie bewegen erhebliche
Summen; der Kalifatsstaat soil jahrlich alleine 10 Mio. Euro an Spenden eingenommen

^^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbercht 2003, S. 183.
^^^ Vgl. Yassin Musharbash, Islamisten mit Gewaltkalkiil, in: taz, die tageszeitung vom 16. Januar 2003, S. 7.
^^'^ Vgl. Sabine am Orde, Bruder gesteht Mord an Hatun Suriicii, in: taz, die tageszeitung vom 15. September 2005,
S.21.
^^^ Vgl. Plutonia Plarre, „Das ist unser taglich Brot", in: taz, die tageszeitung vom 08. November 2005, S. 23.
^^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2003, S. 184.
^^^ Vgl. Georg Bonisch/Andrea Brand/Dominik Cziesche/Jurgen Dahlkamp/Dietmar Hipp/Gunther Latsch/Georg
Mascolo/Caroline Schmidt/Holger Stark/Markus Verbeet, Im Labyrinth des Kalifen, in: Der Spiegel, (2004) 24, S.
24.
''' Ebd., S. 30.
^'^ Ebd., S. 29.

221

haben/^"^ Einige Zeitschriften des Verbandes erscheinen unter geanderten Namen, produziert zum Teil in den Niederlanden."*^^ In diversen Nachfolgeorganisationen fuhren die
Mitglieder ihre demokratiefeindlichen Aktivitaten fort, sammeln weiter Geld und verbreiten
islamistische Propagandamaterialien. Selbst Metin Kaplan beteiligte sich nach Ende seiner
vierjahrigen Haftstrafe - die Verfahrensregeln des deutschen Aufenthaltsrechts ermoglichten ihm zahlreiche aufschiebende Einspriiche gegen die geplante Ausweisung - ungestort
am Neuaufbau der Organisation. Das BMI versuchte dem durch massive „ExekutivmaBnahmen" entgegen zu wirken. Dabei offenbarte sich das AusmaB der staatsfeindlichen und
kriminellen Tatigkeiten der Nachfolgeorganisationen: Alleine bei der im Dezember 2003
mit 5500 Beamten bundesweit durchgefuhrten Durchsuchung von 1170 Gebetsraumen und
anderen Objekten deckten die Behorden 287 Straftaten auf."^^^ Polizisten und Staatsanwalte
beschlagnahmten zahlreiche Propagandamaterialien, Computer, Drogen und sogar Handfeuerwaffen."^^^ Damit bestatigte sich die Einschatzung des Innenministeriums NordrheinWestfalen, „die Anhanger des so genannten Kalifatsstaats [seien] trotz des Verbots nahezu
unverandert aktiv"."^^^ Daran anderte sich bisher trotz mehrerer weiterer Razzien wenig. Das
BfV spricht diplomatisch von einem „weiteren Ruckgang der Verbandsaktivitaten" im
Berichtsjahr 2004 - in dem die Publikationen des Verbandes weiterhin erschienen und in
Deutschland vertrieben wurden."^^^ Auch die ersten Ergebnisse der juristischen Aufarbeitung des Neuaufbaus sind nicht gerade ermutigend. Das Landgericht Stuttgart etwa verurteilte den Leiter der Zweigstelle Hechingen-Stetten gerade einmal zu einer Haftstrafe von
sieben Monaten - zur Bewahrung/"^^
Sinnbild fur die Posse um die Auflosung des „Kalifatsstaats" sind indes nicht die zu
erwartenden Nachfolgeaktivitaten und die geringen Moglichkeiten, sie zu unterbinden;
Medien wie Politik emporte das juristische Trauerspiel um die Abschiebung Metin Kaplans:
„Wenn es uns nicht mehr gelingt, einen Mann, der zu vier Jahren Freiheitsstrafe vemrteilt worden ist, auBer Landes zu bringen, dann konnen wir einpacken."'^'*^
Tatsachlich rhussten spatestens nach dem Verbot des Kalifatsstaat Zweifel an Recht und
Justiz laut werden, weil jene nicht vermochte, den Anfuhrer einer offenkundig staatsfeindlichen und gewaltbereiten islamistischen Organisation nach mehreren Ausweisungsbeschliissen auch abzuschieben. Mit einer endlosen Kette von Klagen und Einsprtichen schaffte es
Kaplan, erst den Auslieferungsbeschluss, dann den Ausweisungsbeschluss und schlieBlich
die Abschiebung hinauszuzogem. Dabei hatte die zustandige Auslanderbehorde schon in
den friihen 1980er Jahren dafiir sorgen mtissen, dass Kaplan Deutschland verlasst. Der
^^^ Vgl. Josef Hufelschulte/Thomas Van Zuetphen, Der Schatz des Kalifen, in: Focus vom 7. Juni 2004, S. 27-28.
^^^ Vgl. Matthias Drobinski, Der Kalifatsstaat von K5ln-Nippes, in: Suddeutsche Zeitung vom 28. Mai 2004, S. 11.
^^^ Vgl. „Beamte durchsuchen bundesweit Wohnungen", in: Frankfurter Rundschau vom 12. Dezember 2003, S. 1
und Thomas Durchdenwald, Schauble: Kampf gegen Islamismus wird Daueraufgabe, in: Stuttgarter Zeitung vom
2. Juni 2004, S. 6.
^^'^ Vgl. Dirk Herrmann, Anklage gegen Anhanger des Kalifatsstaats, in: Stuttgarter Nachrichten vom 18. Marz
2005, S. 27.
"^^^ Vgl. Jiirgen Hein/Dagmar Blesel, Die Ideen des Kalifen wuchem weiter, in: General-Anzeiger, 12. Dezember
2003, S. 5.
"^^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, S. 210.
^"^^ Vgl. Susanne Janssen, Bewahrungsstrafe fiir Anhanger des Kalifen. Leiter eines verbotenen islamistischen
Vereins in Hechingen verurteilt, in: Sttittgarter Zeitung vom 09. Marz 2005, S. 7.
*' *' ^
Otto
Schily,
zitiert
nach
B5nisch/Brand/Cziesche/Dahlkamp/Hipp/Latsch/Mascolo/Schmidt/
StarkA^erbeet, Im Labyrinth des Kalifen, S. 25-26.

222

besaB namlich nur ein Touristenvisum, tauchte von 1983 bis 1986 im KalifatsstaatImperium seines Vaters unter - nur um 1986 emeut mit einem in Istanbul ausgestellten
Touristenvisum einzureisen.'*^^ In den 1990er Jahren unterband der Staat die Aktivitaten des
nunmehr zum Extremistenfuhrer aufgestiegenen „Kalifen" nicht, sondem gewahrte ihm
nach einem Beschluss des Kolner Verwaltungsgerichts politisches Asyl. Begriindung damals: ihm drohe wegen seiner "extrem exponierten Position innerhalb der fundamentalistischen Bewegung" strafrechtliche Verfolgung in seiner Heimat Tiirkei.'^'^^ Mit demselben
Argument - nun aber wegen eines m5glicherweise nicht deutschen Rechtsstaatsprinzipien
entsprechenden turkischen Gerichtsverfahrens - verhinderte das Gericht die Vollstreckung
der Abschiebung. Nicht zu Unrecht wertete die Polizeigewerkschaft das Urteil als „Bestatigung fur Terroristen"; der Bundesinnenminister kritisierte es als „nicht im Einklang mit der
Bereitschaft der Bundesregierung, den Terrorismus zu bekampfen" stehend.'^'^'^ Die nachsthohere Instanz stimmte schlieBlich im Juni 2004 einer Abschiebungsvollstreckung zu nachdem der Bundesinnenminister personlich mit der Tiirkei spezielle Sonderregelungen
vereinbart hatte, z.B. dass ein deutscher Arzt Kaplan in der tUrkischen Haft auf Folterspuren untersuchen dtirfe.'^'^^ Das absurde Gezerre um Kaplan erreichte seinen tragikomischen
Hohepunkt, als Kaplan sich zwei Mai - im Mai und im Oktober 2004 - jeweils kurz nach
negativen Gerichtsentscheiden trotz Dauerbeobachtung durch den Verfassungsschutz tagelang der Verhaftung entziehen konnte."*"^^ Am 14. Oktober 2004 wurde der „Kalif' schlieBlich in einem Kolner Internet-Cafe festgenommen und in die Tiirkei ausgeflogen.'*'*^ Mehr
als zwanzig Jahre nach seinem ersten Aufenthaltsvergehen.'^'*^
Eher tragisch als komisch ist die Causa Kaplan mit Blick auf die wichtige Rolle des
Auslander- und Asyhechts far eine sachgemaBe Auflosung extremistischer und terroristischer Strukturen. Offenkundig kommt den Gerichten ein hohes MaB an Verantwortung fiir
die unzureichende Auflosung islamistischer Organisationen mit diesem Mittel zu. Einige
Urteile stellten die individuelle Freiheit gefahrlicher Straftater sowie die langstmogliche
Ausschopftmg moglicher Verfahrenswege fahrlassig weit tiber das Recht der Allgemeinheit
auf Schutz. Ursachlich scheint in vielen Fallen ein Mangel an Verstandnis fur die von islamistischen Extremisten ausgehenden Gefahren zu sein - sonst hatte die Giiterabwagung zu
einem sachgemaBeren Ergebnis gelangen miissen.'*'^^ Nicht nur Metin Kaplan steht daflir als
''"• Ebd., S. 27.
'"' Ebd., S. 28.
^^^ Vgl. „Frust und Wut nach Kaplans Freilassung", in: Spiegel Online vom 28. Mai 2003, auf:
http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,250710,00.html (Zugriff am 28. Mai 2003).
^^^ Vgl. B5nisch/Brand/Cziesche/Dahlkamp/Hipp/Latsch/Mascolo/Schmidt/StarkA^erbeet, Im Labyrinth des
Kalifen, S. 34.
^^^ Vgl. Hans-Jorg Heims, Kaplan bringt Behorden in Bedrangnis, in: Siiddeutsche Zeitung vom 28. Mai 2004, S.
1.
^^'^ Vgl. Heribert Prantl, Abschiebung des Islamistenfuhrers Kaplan, in: Siiddeutsche Zeitung vom 14. Oktober
2004, S. 5.
^^^ Heribert Prantl verteidigte die Prozedur und die ihr zugrunde liegenden Normen und Verfahrensregeln dennoch,
weil sie „ehrenwerten Fliichtlingen" nutze. Zugleich lehnte er eine Differenzierung zwischen eben jenen und
politischen Straftatem als „Fremdenpolizeirecht" ab, vgl. Heribert Prantl, Zuwanderung der Sicherheitsparagraphen, S. 649.
^^^ Vgl. Reinhard Miiller, Versagt der Rechtsstaat im Angesicht des Terrors?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung
vom 01. Juni 2004, S. 1. Auch das Bundesministerium der Justiz sieht offensichtlich Handlungsbedarf. Es lud seit
April 2002 mehrmals zu Weiterbildungsveranstaltungen fiir Justizbeamte aus Bund und Landem, vgl. Deutscher
Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Zeit vom 15. bis 26. Juli 2002 eingegangenen Antworten der
Bundesregierung, Drucksache 14/9828, Berlin 2002, S. 9.

223

Symbol. Weniger bekannt, aber weit gefahrlicher ist der Fall der „A1 Tawhid" Zelle, aus
der vier Mitglieder im Oktober 2005 vom Diisseldorfer Oberlandesgericht wegen geplanter
Anschlage auf judische Einrichtungen in Deutschland zu mehrjahrigen Haftstrafen verurteilt wurden. „Das Verfahren hatte bei konsequenter Anwendung des Auslanderrechts nicht
stattfinden miissen", befand in seinem Urteil der Vorsitzende des Diisseldorfer Staatsschutzsenats."^^^ „Unglaubliche Missstande" im Asyl- und Auslanderrecht hatten, in Kombination mit Nachlassigkeiten der Auslanderbehorden, dazu geftihrt, dass keiner der vier
Angeklagten - wie es angesichts ihrer diversen Vorstrafen geboten gewesen ware - ausgewiesen und abgeschoben wurde."^^^
Moglich machte die Irrfahrt straffalliger Islamisten durch das deutsche Rechtssystem
ein mit Ausnahmeregelungen und Verzogerungsmoglichkeiten durchwuchertes Asyl- und
Auslanderrecht.'*^^ Das ABC der Sollbruchstellen reicht von „Altfallregelungen" uber „Folgeantrage" bis zu den als „unabhangige Expertengremien" getamten, de facto aber durch
Zuwanderungslobby-Gruppen dominierten Hartefallkommissionen.'*^^ Nicht zu Unrecht
spricht das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel" deshalb von einem „Bleiberechtslotto",
indem alleine die Geschicklichkeit der Antragsteller und ihrer Anwalte iiber den Ausgang
der Verfahren entscheide."^^"* Die Folgen sind fatal: Zur Willktir von Recht und Rechtsetzung tritt die Unfahigkeit der „wehrhaften Demokratie", demokratiefeindliche Aktivitaten
geduldeter Auslander zu unterbinden. Im Fall der Al Tawhid hatte sie beinahe zur Ermordung jtidischer Mitbiirger in Deutschland geftihrt. Mancher Advokat eines liberalen Aufenthaltsrechts wird sich fragen lassen miissen, ob solch problematische Folgen falsch verstandener Toleranz wirklich zu rechtfertigen sind - juristisch wie ethisch.
Sinnvoller Weise enthielt das zweite „Anti-Terror-Paket" Otto Schilys auslanderrechtliche Regelungen, die es zumindest erleichtem sollten, islamistische Strukturen aufzulosen.
Dafiir war es hochste Zeit; die Politik hatte zuvor iiber Jahrzehnte eine Auseinandersetzung
mit positiven Anforderungen und negativen Folgen verstarkter Migration verweigert. Selbst
nach dem 11. September 2001 versuchten migrationsfreundliche Politiker der Regierungsparteien - insbesondere Biindnis90/Die Griinen - die vom BMI und den Unionspartein
forcierten Sicherheitsbestimmungen im Asyl- und Auslanderrecht zu verhindem."*^^ Dennoch enthielt das zweite „Anti-Terror-Paket" einige Korrekturen: Artikel 11,3 erweitert die
Optionen fur eine Verweigerung der Aufenthaltsgenehmigung. Sie kann einem Antragsteller nunmehr verwehrt werden, wenn

^^^ Vgl. „Al-Tawhid-Terroristen vemrteilt", in: Frankfurter Rundschau vom 27. Oktober 2005, S. 4.
^^^ Vgl. Timm Kragenow, Terrorprozess endet mit langen Haftstrafen; Richter kritisieren mangelnde Aufsicht
durch Auslanderamter, in: Financial Times Deutschland vom 27. Oktober 2005, S. 14.
^^^ Vgl. insbesondere Stefan Luft, Auslanderpolitik in Deutschland. Mechanismen, Manipulation, Missbrauch,
Grafelfmg 2003, S. 16-130.
^^'^ Ebd., aber auch Bonisch/Brand/Cziesche/Dahlkamp/Hipp/Latsch/Mascolo/Schmidt/Stark/Verbeet, hn Labyrinth des Kalifen, S. 36f
''' Ebd.
^^^ Reprasentativ fur die Position der „Grunen" ist die Argumentation des Verhandlungsfuhrers, Volker Beck. Er
verwahrte sich prinzipiell gegen eine „Gleichsetzung von Sicherheitsproblemen und Auslanderpolitik", weil dies
Angste vor Fremden und dem Islam schiiren wiirde, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/118
vom 01. Juli 2004, Berlin 2004, S. 10709. Auch eine Verknupfiing beider Themen lehnte Beck wie die Fraktion
der Griinen insgesamt ab, brachte damit beinahe die Verhandlungen uber ein Zuwanderungsgesetz zum scheitem
und lOste eine Koalitionskrise aus, vgl. „"Die Koalition muss ihre PolitikfUhigkeit bewahren". SPDVerhandlungsfiihrer Dieter Wiefelspiitz ruft die Grtinen zur Vemunft auf, in: Die Welt vom 6. Mai 2004.

224

„er die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik gefahrdet oder sich bei der Verfolgung politischer Ziele an Gewalttatigkeiten beteiligt oder offentlich zur Gewaltanwendung aufruft oder mit Gewaltanwendung droht oder wenn Tatsachen belegen, dass er einer Vereinigung angehort, die den intemationalen Terrorismus unterstutzt oder er
eine derartige Vereinigung unterstutzt.""*^^
Zugleich definiert das Gesetz eine Ausnahmeregelung, wenn sich „der Auslander gegeniiber den zustandigen Behorden offenbart und glaubhaft von seinem sicherheitsgefahrdendem Handeln Abstand nimmt".'*^^ Was dramatisch klingt, bedeutet tatsachlich lediglich eine
geringfligige Starkung bestehender Handlungsmoglichkeiten durch den expliziten Bezug
auf Aktivitaten in Zusammenhang mit dem „intemationalen Terrorismus".'*^^ Eben darin
besteht jedoch auch ein Problem, weil die Formulierung Gerichten eine gewisse Interpretationsleistung bei eindeutig auf Deutschland gerichteten, islamistischen Aktivitaten abverlangt. Es ware zweckmaBiger gewesen, das Problem korrekt zu bezeichnen. Das Gesetz
erganzt zweitens die Bestimmungen zur Ausweisung von Antragstellern. Sie ist nun bei
Vorliegen der oben genannten Griinde nicht mehr nur eine Moglichkeit, sondem die Regel."*^^ Dies gilt auch fur den Fall, dass der Antragsteller
„in einer Befragung, die der Klarung von Bedenken gegen die Einreise oder den weiteren Aufenthalt dient, der deutschen Auslandsvertretung oder der Auslanderbehorde gegeniiber friihere
Aufenthalte in Deutschland oder anderen Staaten verheimlicht oder in wesentlichen Punkten falsche oder unvollstandige Angaben zu Verbindungen zu Personen oder Organisationen macht,
die der Unterstiitzung des intemationalen Terrorismus verdachtig sind"."*^^
Zum Schutz der Betroffenen sieht der Artikel sinnvoller Weise vor, dass ihre Angaben nur
dann Folgen haben konnen, wenn sie vorab Uber die Funktion der Befragung unterrichtet
wurden."*^^ Er tragt damit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, wie es auch fur nach Deutschland einreisende Auslander gelten muss, Rechnung. Die beschriebenen UnregelmaBigkeiten
bei der Visa-Vergabe und die beschlossenen Erleichterungen fiir Btirger der Golfstaaten
lassen allerdings zweifeln, ob die Regelung konsequent angewandt wird. Ein weitaus groBeres, da strukturelles Problem besteht im verlangten Nachweis ftir eine staatsfeindliche
oder friedensgefahrdende Betatigung des Antragstellers. Wie soUen ihn Auslandsvertretungen und Auslanderamter erbringen? Was im Gesetz fehlt ist eine Regelanfrage beim BfV
bzw. ein Datenabgleich mit einer Gefahrderdatei, die auch Aktivitaten in Nicht-EULandem mit einbezieht. Andemfalls taugt die Vorschrift nur dazu, bekannte GroBen, wie
z.B. Metin Kaplan oder Abdelghani Mzoudi, an emer (Wieder-)Einreise zu hindem. Das
Gros islamistischer Antragsteller diirfte unerkannt bleiben. Damit geht die intendierte preventive Wirkung der Bestimmung weitgehend verloren."*^^
Fiir die Auflosung in Deutschland aktiver islamistischer Strukturen besonders relevant,
der Fall Kaplan zeigt es iiberdeutlich, sind die im Terrorismusbekampfungsgesetz vorgesehenen Regelungen zum Ausweisungsschutz. In der Vergangenheit zeigte sich Deutschland
^^^ Artikel 11, 3 des Gesetzes zur Bekampfung des intemationalen Terrorismus (Terrorismusbekampfungsgesetz)
vom 09. Januar 2002, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2002, Teil I Nr. 3, ausgegeben zu Bonn am 11. Januar 2002,
S. 368.
''' Ebd., S. 368-369.
^^^ So auch die Einschatzung Markus Raus, vgl. ders.. Country Report on Germany, S. 354.
''' Ebd., S. 355.
'^^^ Artikel 11, 8 Terrorismusbekampfungsgesetz, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2002, Teil I Nr. 3, ausgegeben
zu Bonn am 11. Januar 2002, S. 370.
''' Ebd.
^^^ Vgl. ROttgen, Pravention ist das Gebot fur eine wirksame Rechtspolitik, S. 119.

225

in dieser Frage uberaus generos. Eine Ausweisung anerkannter Fliichtlinge war nur in Fallen schwerer Kriminalitat - definiert als Verurteilung zu mindestens drei Jahren Freiheitsstrafe - moglich. Das zweite „Anti-Terror-Faket" schrankt diesen Ausweisungsschutz
merklich ein. Eine Regelausweisung erfolgt nun auch dann, wenn
„aus schwerwiegenden Grtinden die Annahme gerechtfertigt ist, dass der Auslander ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen de Menschlichkeit
[...] begangen hat oder [...] sich hat Handlungen zuschulden kommen lassen, die den Zielen und
Grundsatzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.""^^^
Allerdings hebelt das Gesetz weder den Grundsatz noch die konkrete Beriicksichtigung von
Abschiebungshindemissen nach § 53 Auslandergesetz aus/^"^ Der Paragraph schlieBt eine
Ausweisung in Lander aus, in denen dem Verurteilten Folter drohen konnte oder das jeweilige Verbrechen mit der Todesstrafe belegt ist."^^^ Zahlreiche Islamisten - darunter Metin
Kaplan - erwirkten auf dieser Grundlage aufschiebende Einspriiche oder konnten sich einer
Ausweisung ganz entziehen."*^^ Nicht zuletzt deshalb blieb der Ausweisungsschutz bzw.
seine Anwendung auf extremistische und terroristische Straftater nach den Verhandlungen
zum Terrorismusbekampfungsgesetz in der Diskussion. Der damalige Rechtspolitische
Sprecher der Unions-Bundestagsfraktion, Norbert Rottgen, etwa forderte:
„Selbst wenn sie in ihrem Heimatland politisch verfolgt werden, dlirfen sich Auslander nicht auf
einen Schutz vor Abschiebung berufen, wenn sie terroristische Handlungen begangen, sich an
ihnen beteiligt, sie fmanziert haben oder sie unterstiitzen.""*^^
Auf Antrag der Union beschaftigte sich der Deutsche Bundestag im Januar 2003 emeut mit
der Ausweisung von Extremisten, ohne jedoch substantielle Ergebnisse zu erzielen."^^^ Allerdings gewann die Frage in den Verhandlungen Uber das Zuwanderungsgesetz an Bedeutung.'*^^ Am Ende enthielt der Kompromiss deutlich scharfere Vorschriften. Zur Begriindung gibt das BMI an, dass die bestehenden Vorschriften in „besonderen Gefahrenlagen"
wegen „erheblicher Umsetzungsschwierigkeiten" einer „effektiven Verfahrensweise" entgegengestanden hatten/^^ Um dem abzuhelfen, ftihrt § 58a des Zuwanderungsgesetzes ein
neues Instrument ein: die Abschiebungsanordnung. Sie ermoglicht es der obersten Landesbehorde (also dem Innenminister bzw. Innensenator) sowie bei besonderem Interesse des
Bundes auch dem Bundesinnenminister,

^^^ Artikel 11, 9 des Gesetzes zur Bekampfling des intemationalen Terrorismus (Terrorismusbekampftingsgesetz),
S. 370.
^^^ Vgl. Rau, Country Report on Germany, S. 357-358.
'^^ Ebd.
"^^^ Vgl. BOnisch/Brand/Cziesche/Dahlkamp/Hipp/Latsch/MascoIo/Schmidt/StarkA''erbeet, Im Labyrinth des
Kalifen, S. 25-36.
^^'^ Norbert ROttgen, ders., Pravention ist das Gebot fur eine wirksame Rechtspolitik, S. 120.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/19 vom 16. Januar 2003, Berlin 2003, S. 1468-1499.
^^^ Vgl. Philip Grassmann, "Der Ball liegt nun im Feld von Rot-Griin". Der saarlandische Ministerprasident deutet
Zugestandnisse an, wenn die Bundesregierung bei Sicherheitsfragen der Union entgegenkommt, Gesprach mit
Peter Muller, in: Suddeutsche Zeitung vom 17. Mai 2004, S. 5.
"^^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Zuwanderung A-Z, Abschiebungsanordnung, auf:
http://www.zuwanderung.de/2_neues-gesetz-a-z/abschiebungsanordnung.html (Zugriff am 18. November 2005).

226

„auf Grund einer auf Tatsachen gestiitzten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr fur
die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsanordnung zu erlassen.""*^'
Das Gesetz verlangt dafiir keine vorhergehende Abschiebungsandrohung, bindet die Entscheidung der jeweiligen Behorde jedoch ausdrucklich an die in § 60 (Verbot der Abschiebung) ausgefiihrten, bekannten Ausschlussgriinde wie Gefahr fiir Leib und Leben oder
drohende Folter."^^^ LFber ihr Vorliegen entscheidet das Bundesamt fur Migration und
Fltichtlinge - auBer wenn das BMI den Fall an sich zieht. Den Betroffenen steht als
Rechtsweg der Gang vor das Bundesverwaltungsgericht als einziger Instanz offen. Um den
Preis eines eingeschrankten Rechtsschutzes der Betroffenen verklirzt die Neuregelung die
Verfahrensdauer merklich. Flankierende Vorschriften zur Uberwachung ausgewiesener
Auslander machen es weitaus schwerer, eine Abschiebung zu unterlaufen. Ein „Fall Kaplan" dtirfte sich damit nicht wiederholen; die nunmehr als Aufenthaltsgesetz firmierenden
Neuregelungen schlieBen eine der bedeutendsten Liicken im Bekampfungsansatz und geben
den demokratischen Institutionen ein wichtiges Instrument in die Hand, um islamistische
Organisationen aufzulosen.
Diesem Zweck sollten auBerdem einige erganzende Mai3nahmen im zweiten „AntiTerror-Paket" dienen, die sich ebenfalls schnell als unzureichend erwiesen und durch Erganzungen im „Zuwanderungsgesetz" korrigiert wurden. Dazu zahlt erstens die Identitatssicherung und -speicherung in Deutschland lebender Auslander. Artikel 11, Absatz 1 und 2
zur Anderung des Auslandergesetzes legt ein einheitliches Format, eine fortlaufende Nummerierung und ein maschinenlesbares Feld fiir Identitatsnachweise fest. Das BMI erhalt die
Kompetenz, solche Dokumente zu entwickeln; alle offentlichen Stellen diirfen sie „zur
Erfiillung ihrer gesetzlichen Aufgaben speichem, ubermittehi und nutzen.""^^"^ Mit der Aufnahme der Daten in eine zentrale Datei erhalten die Sicherheitsbehorden erstmals die Moglichkeit, sie „zur Feststellung der Identitat oder Zuordnung von Beweismitteln fur Zwecke
des Strafverfahrens oder zur Gefahrenabwehr" zu verwenden.'^^'* Den Interessen des Datenschutzes tragt eine Bestimmung Rechnung, die zumindest fragwiirdig erscheint: Ausgerechnet die Religionszugehorigkeit der Antragsteller wird nicht abgefragt. Daftir gibt es
einige nachvollziehbare Griinde, etwa dass der Gesetzgeber nicht religiosen Meinungsverschiedenheiten zwischen Auslandem unterschiedlicher Herkunft Vorschub leisten will. Fiir
eine effektive Auflosung islamistischer Strukturen ware es dennoch niitzlich, wenn die
Sicherheitsbehorden von Beginn der Ermittlungen an Klarheit tiber die Religionszugehorigkeit eines Verdachtigen hatten. So liel3e sich mancher Verdacht schneller ausraumen,
ohne Ermittlungen, die in der Regel immer auch die Rechte Dritte beeintrachtigen. Das
Zuwanderungsgesetz schafft hier keine Abhilfe. Es sieht jedoch eine intensive Uberpriifung
und Speicherung der Identitat einreisender Auslander vor und versetzt die zustandigen
Behorden iiberhaupt erst in der Lage, die im zweiten „Anti-Terror-Paket" und im „Zuwanderungsgesetz" vorgesehenen Instrumente fiir die Auflosung islamistischer Strukturen zu
nutzen.

'^^^ § 58a, Absatz 1 des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsburgem und Auslandem (Zuwanderungsgesetz) vom 30. Juli 2004, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2002, Teil I Nr. 41, ausgegeben zu Bonn am 05. August 2004.
'''' Ebd., § 60.
"^^^ Artikel 11, Absatz 2 Terrorismusbekampfungsgesetz.
^'' § 16 Abs.l Asylverfahrensgesetz, vgl. BGBL 2002, Teil I Nr. 3, S. 368.

227

Wahrend sich also gegen Ende des Untersuchungszeitraums die Lucken im Asyl- und
Auslanderrecht zunehmend schlossen, bleibt die Anwendung des neuen Rechts abzuwarten.
In der Vergangenheit schopften Gerichte und Behorden das gesetzliche Instrumentarium
nur selten aus. Zum Teil durfte dies auch an mangelnden Ressourcen bzw. mangelnder
Kommunikation zwischen den staatlichen Institutionen gelegen haben. Hier versuchten
beide „Anti-Terror-Pakete" zu greifen - das erste primar durch eine finanzielle Starkung
der wichtigsten Sicherheitsbehorden, das zweite mit Hilfe neuer Befugnisse. Beide Faktoren - Kompetenzen und Ressourcen der StrafVerfolgungsbehorden - sind mitentscheidend
fur die Erfolgsaussicht einer Auflosungsstrategie. Es kommt nicht nur auf die Rechtsetzung, sondem auch auf die Rechtsdurchsetzung an. Das erste „Anti-Terror-Paket" autorisierte deshalb zusatzliche Mittel fur die beteiligten Institutionen. Das BMI erhielt 251 Mio.
Euro Soforthilfe, die zum Teil fur neue Technik und Infrastruktur sowie die Schaffiing
neuer Stellen - u.a. fiir tJbersetzer, Islamwissenschaftler - bei Polizeibehorden und Geheimdiensten verwendet wurden."^^^ Welche Betrage die verschiedenen Abteilungen des
BMI bzw. die ihm nachgeordneten Behorden fur welchen Zweck erhielten, geht aus den
offentlich zuganglichen Dokumenten zur Mittelaufleilung des ersten „Anti-Terror-Pakets"
nicht eindeutig hervor."^^^ Riickschltisse ergeben sich indes aus den Bundeshaushalten 2002
bis 2005, da die bewilligten ATP-Mittel ab 2003 dem jeweiligen Einzelplan (hier EP 06 des
BMI) zugerechnet wurden. Demnach stieg der Haushalt des BKA von 2002 auf 2003 um
ca. 65,6 Mio. Euro auf 393,7 Mio. Euro an."^^^ Seit 2004 bewegt sich der Etat auf emem
Niveau von etwa 390 Mio. Euro."^^^ Wie viele der 186 zusatzlichen Mitarbeiter, die Otto
Schily dem BKA im Herbst 2002 in Aussicht stellte, indes tatsachlich dort ankamen, lasst
sich nicht feststellen.'*^^ Im Dezember 2001 unterrichtete das BMI den Deutschen Bundestag iiber einen personellen Mehrbedarf von 125 Mitarbeitem, davon 10 im Bereich der
Terrorismusbekampfung."^^^ Das ware ein Zuwachs von ca. drei Prozent. Einen weiteren
Anhaltspunkt, wie die dem BMI zur Verfiigung gestellte Summe einzuschatzen ist, liefert
die Hohe der Vorjahresetats. Mit der Verstetigung der ATP-Mittel ab dem Haushaltsjahr
2003 erreichte der Etat angesichts der teils erheblichen Kurzungen in den vorangegangenen
Jahren lediglich seinen Ausgangswert. Inflationsbereinigt bedeutet dies sogar eine leichte
Absenkung der Haushaltsmittel fur die Innere Sicherheit - bei leicht ansteigendem Personalbestand."^^'
Ahnliches gilt fur die Bundeslander, in denen nach Jahren des Personalabbaus mit
neuen Mitteln in unterschiedlicher Hohe - von ca. 13 Mio. Euro in Berlin bis zu ca. 102
^'^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der PDS, Ausgaben und Einnahmen im Antiterrorpaket, Drucksache 14/9377, Berlin 2002, S. 1-2.
^''^ Fiir eine Auflistung der MaBnahmenbereiche im Geschaftsbereich des BMI siehe Deutscher Bundestag (Hrsg.),
Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache 15/3142, S. 18-21.
"^^^ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bundeshaushaltsplan 2003, Einzelplan 06 Bundesministerium
des Innem, Berlin 2002, S. 60.
^''^ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bundeshaushaltsplan 2005. Einzelplan 06 Bundesministerium
des Linem, Berlin 2004, S. 61.
"^^^ Vgl. Philipp Jaklin, Schily verspricht dem BKA mehr Geld und Stellen, in: Financial Times Deutschland vom
5. September 2002, S. 11.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der PDS, Entwicklung der Anzahl der Planstellen im Bundeskriminalamt zur Bekampfung von politisch
motivierter Kriminalitat, Extremismus und Terrorismus, Drucksache 14/7914, Berlin 2001, S. 2-4.
^^^ Vgl. Nico Fried, Bleibende Kemaufgaben; Das Anti-Terror-Programm wird 2003 fortgefuhrt, in: Suddeutsche
Zeitung vom 20. Juni 2002, S. 6.

228

Mio. Euro in Bayem - neue Planstellen und Ausriistung bewilligt wurden/^^ Der Vergleich
ist insofem doppelt interessant, als in Berlin nicht nur fast genauso viele Islamisten aktiv
sind wie in Bayem, sondem dort wegen der Hauptstadtinstitutionen ein weitaus groBeres
Gefahrenpotential fiir Zellenbildung und Anschlagsvorbereitungen besteht. Zwar positioniert das BMI groBere Krafte am Standort Berlin, z.B. fiir den Objekt- und Personenschutz.
Sie gleichen jedoch die Unterbesetzung in den Landesinnenbehorden, z.B. beim Berliner
Staats- und Verfassungsschutz, bei weitem nicht aus. Die anhaltende Haushaltskrise Berlins
flihrt so zu einer paradoxen Situation: Ausgerechnet in Berlin, dem in absoluten Zahlen am
drittstarksten, in relativen Zahlen am starksten von Islamismus betroffenen Bundesland,
fehlen dringend benotigte Ermittlungs- und Strafverfolgungskapazitaten.
In Zeiten der Digitalisierung und Vemetzung hangt die Handlungsfahigkeit der Behorden indes nicht nur von der personellen Besetzung ab. Oftmals entscheidet die schnelle
Verfugbarkeit spezifischer Informationen iiber Erfolg und Misserfolg. Deshalb arbeiten die
Bundes- und Landespolizeien seit 1992 unter Federfuhrung des BKA an einem leistungsfahigen Nachfolger des legendaren^^^ Polizei-Informationssystems „INPOL". Jenes entstand
1972 als zentrales Reformprojekt des so brillianten wie umstrittenen BKA-Prasidenten
Horst Herold und gait bald - seiner damals revolutionaren Suchmoglichkeiten wegen - als
eine Art „polizeiliches Weltwunder"."*^"^ DreiBig Jahre spater war das System hofftiungslos
veraltet, da mit modemen Software-Plattformen nicht kompatibel, nicht zur Aufiiahme
heute tiblicher komplexer Daten geeignet und mit der zunehmend dezentralen, vemetzten
Arbeitsweise der Behorden iiberfordert. So erklart sich der hohe fmanzielle und personelle
Aufwand - beim BKA arbeiteten zeitweise 130 Mitarbeiter an dem Projekt - fur das Nachfolgesystem „INPOL Neu". Es sollte als System von Systemen alle wesentlichen Informationsprozesse im deutschen Polizeiwesen biindeln und den Anwendem Zugriff auf eine
gigantische Vielfalt von Daten bieten - von der kriminellen Vorgeschichte eines verdachtigen Fingerabdrucks bis zu spezifischen Anwendungen fur den Staatsschutz."^^^ Am 17.
April 2001, nach neun Jahren Entwicklungszeit und etwa 150 Mio. Euro Entwicklungskosten, ging INPOL Neu in Betrieb - und sturzte nach zehn Minuten ab."*^^ Zuvor hatte Heiko
Losing, Gesamtkoordinator des Projekts im BKA, vergeblich vor hohen Risiken gewamt."^^^
Nach dem vorhersehbaren Zusammenbruch beauftragte Otto Schily die Untemehmensberatung KPMG Consulting mit einem Gutachten iiber mogliche Losungswege. Jenes bescheinigte dem Projekt „einen erheblich sanierungsbediirftigen Zustand", well es mit „an die
Grenzen der Machbarkeit" gehenden Anforderungen iiberfrachtet worden sei."^^^ Nicht minder vemichtende Kritik auBerte der Bundesrechnungshof (BRH):
„Das BMI und die Amtsleitung des BKA nahmen ihre Aufgaben im Rahmen der fachlichen
Aufsicht nur mangelhaft wahr. Obwohl es seit Beginn des Projektes immer wieder Hinweise auf
"^^^ Fiir eine Ubersicht der Ausgaben in den einzelnen Bundeslandem siehe „Terror-Abwehr; Sicherheit urn jeden
Preis", in: Focus Magazin vom 08. Oktober 2001, S. 18-26. Die Aufstellung stellt die Aufwendungen ins Verhaltnis zur Zahl der bekannten islamistischen Aktivisten.
^^^ Fiir eine Darstellung des Systems im Kontext seiner Entstehung siehe Stefan Aust, Der Baader Meinhof Komplex, Hamburg 1997, S. 217f.
"^^^ Vgl. Wilhelm Dietl, Das Informationssystem der deutschen Polizei, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.), Der
Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordemisse in Deutschland, S. 191-200, hier S. 192.
''' Ebd., S. 193.
'«^Ebd.
^^'^ Ebd., S. 193-194.
' ' ' E b d . , S . 195.

229

Kostensteigerungen und Terminverzogerungen gab, wurde erst nach dem Scheitem des operativen Wirkbetriebes 2001 mit gegensteuemden MaBnahmen begonnen.""*^^
Die Bundesregierung wies jede Kritik zuriick und stellte ihrerseits die Urteilsfahigkeit des
BRH in Frage."*^^ Die Probleme seien nicht vorhersehbar gewesen; auBerdem fuhre der
Zusammenbruch allenfalls zu einer zeitlichen Verzogerung, die sich auf laufende Ermittlungen - Ende 2001 wurde gerade die groi3te Rasterfahndung seit dem „Deutschen Herbst"
eingeleitet - nicht negativ auswirke. Demnach hatte INPOL Neu lediglich einen „erhohten
Bedienerkomfort auf einer neuen technischen Plattform" gewahrleistet."^^^
Diese Argumentation ist angesichts des vorgesehenen Leistungsspektrums von INPOL
Neu unhaltbar. Waren die alten Systeme nicht veraltet und unzureichend, batten Bund und
Lander gar nicht erst derart hohe Mittel in das Nachfolgesystem investiert. Der Unterschied
zwischen den Systemen ist keine Frage des Bedienkomforts, sondem der polizeilichen
Handlungsfahigkeit. So ist das alte System beispielsweise nicht in der Lage, mit abweichenden Schreibweisen umzugehen. Genau damit sind die Sicherheitsbehorden bei der
Auflosung islamistischer Strukturen jedoch taglich konfrontiert - von Abdelghani Mzoudi
bis Ramzi bin al-Shibh. Umstritten ist indes, welche Anwendungen das im September 2003
vorgestellte Nachfolge-Nachfolge-System tatsachlich bietet. Der stolzgeschwellten Darstellung Otto Schilys stehen zahlreiche skeptische Stellungnahmen gegeniiber.^^^ Demnach
bietet INPOL Neu wie es jetzt in Betrieb ist lediglich neuere Infrastruktur, eroffhet aber so
gut wie keine der urspriinglich vorgesehenen neuen Anwendungen. Die Dateien von Bund
und Landem bleiben unvemetzt, eine Abfrage in den einzelnen Dienststellen ist weiterhin
nicht moglich."^^^ Dennoch markiert das „neue" ESFPOL Neu gegentiber dem alten ESfPOL
einen wesentlichen Fortschritt: Es basiert nicht mehr auf einer kaum zu realisierenden
Kombination 16 verschiedener IT-Architekturen, sondem stellt eine einheitliche WebPlattform fur die Grundfunktionen der Polizeiarbeit zur Verfugung.'*^'^ Allerdmgs ist das
neue System alles andere als ausgereift. In den ersten Wochen kam es mehrfach zu Chaos;
schwerwiegende Probleme plagten die Lander, die sich ja auf das „alte" INPOL Neu vorbereitet hatten. Besonders problematisch verlief die Anbindung in Niedersachsen"*^^ und Berlin"^^^; beide Lander integrierten sich erst im Verlauf des Jahres 2005 und versuchen seither
diverse Betriebsprobleme abzustellen. Von einem funktionierenden Informationsverbund
zwischen den einzelnen Polizeien und ihren Dienststellen konnte im Untersuchungszeitraum wahrlich nicht die Rede sein.
Dies liegt indes nicht nur an technischen Problemen, sondem mehr noch an der nach
den Erfahrungen mit dem NS-Unrechtsregime bewusst fragmentiert konstmierten „Deutschen Sicherheitsarchitektur". Sie trennt die staatlichen Sicherheitsbehorden horizontal in
Geheimdienste und Polizeibehorden, vertikal in Behorden des Bundes und solche der Lan^^^ Gutachten des Bundesrechnungshofs vom 02. Oktober 2001, zitiert nach Dietl, Das Informationssystem der
deutschen Polizei, S. 197.
"^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der CDU/CSU, Schwierigkeiten bei der Einfohrung des Fahndungscomputemetzes INPOL-Neu, Drucksache 14/7734, Berlin 2001, S. 6.
''' Ebd.
*^^ Vgl. „"Die Tur zu einer neuen Welt"; Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) verteidigt das neue PolizeiInformationssystem", in: Suddeutsche Zeitung vom 20. September 2003, S. 9.
^^^ Vgl. „Herbe Kritik am neuen IT-System des BKA", in: Computerwoche vom 12. September 2003, S. 7.
*^^ Vgl. Karin Quack, Hessen: Benchmark flier E-Govemment, in: Computerwoche vom 22. Oktober 2004, S. 40.
^^^ Vgl. „Controlling hilft Polizeiprojekt auf die Sprunge", in: Computerwoche vom 25. MSrz 2005, S. 36.
"^^^ Vgl. Otto Diederichs, Datensalat bei der Polizei, in: taz, die tageszeitung vom 02. Januar 2004, S. 18.

230

der. Wegen der strikten organisatorischen und informationellen Trennung der Saulen und
Ebenen kommt es - wen wundert es - zu tJbermittlungsproblemen und Ermittlungspannen.
Der Bundesinnenminister versuchte deshalb der Zersplitterung im Polizeibereich durch eine
Zentralisierung zumindest der Polizeibehorden des Bundes zu begegnen. Zwei Projekte
trieb Schily zu diesem Zweck voran: Die Umwandlung des BKA zur weisungsbefugten
Zentralbehorde am Standort Berlin und die Schaffung einer „Bundespolizei" als Dachorganisation der Bundespolizeibehorden."^^^ Keinem der Vorhaben war groBerer Erfolg beschieden. Betroffene Beamte, regionale Interessenvertreter und andere Zentralisierungsgegner
verhinderten jede tiber symbolische MaBnahmen hinausgehende Integration im Polizeibereich.'^^^ Zwar gelang es Schily mit der Umbenennung des Bundesgrenzschutzes (BGS) in
„Bundespolizei" (BPOL) zum 01, Januar 2005, den Grundstein fur eine kiinftige Dachorganisation zu legen. Der Preis dafiir war allerdings, dass die Namensanderung (wie zuvor
im Deutschen Bundestag zugesichert) „ohne Erweiterung des Zustandigkeitsbereichs oder
eine Umstrukturierung des Bundesgrenzschutzes" vollzogen wurde/^^ Kaum erfolgreicher
war der Plan, das BKA in doppeltem Sinne zu zentralisieren: raumlich durch einen Umzug
nach Berlin; organisatorisch durch eine Unterordnung der Landeskriminalamter unter ein
weisungsbefugtes BKA.^^^ Beide Zentralisierungsstrategien scheiterten am Widerstand
gegensatzlicher Interessen. Lokal-, Regional- und Bundespolitiker aus Wiesbaden und
Meckenheim verteidigten erfolgreich ihren jeweiligen Behordenstandort; Sicherheitspolitiker aus den Landem verweigerten in seltener Eintracht mit Bundnis90/Die Griinen ihre
Zustimmung zu einer Starkung des BKA auf Kosten der Landeskriminalamter.^^^ Schilys
Vorschlag, fiir die Zentralisierung das Grundgesetz zu andem, wurde einhellig abgelehnt.^^^
Durchsetzen konnte Schily letztlich lediglich einen Teilumzug der Leitungsebene im BKA
nach Berlin - was zu einer problematischen Dreiteilung der wichtigsten Strafverfolgungsbehorde in Deutschland fuhrte.^^^
Eng mit der Rolle des BKA in der Strafverfolgung islamistischer Extremisten und Terroristen hangt der dritte wichtige Aspekt der Starkung der Sicherheitsbehorden zusammen:
Ihre Kompetenzen in der praktischen Ermittlungsarbeit. Hier sollte wiederum das „Terrorismusbekampfungsgesetz" vom Januar 2002 erhebliche Verbesserungen bringen. Der
politische Druck war groB angesichts der zentralen Rolle der Hamburger Terror-Zelle bei
den September-Anschlagen 2001. Nicht zuletzt deshalb forderte das BMI eine „Initiativermittlungskompetenz" fur das BKA, also die Befiignis, ohne Anordnung des Generalbundesanwalts Ermittlungen z.B. gegen verdachtige Islamisten einzuleiten. Auf Druck des
BMJ und der Griinen kam es nicht dazu; Volker Beck, hatte eine seiche Kompetenz als

^^^ Vgl. Annette Ramelsberger, Schily st56t auf groBe Vorbehalte; Auch in der SPD Bedenken gegen eine Zentralisierung der Sicherheitsbehorden, in: Suddeutsche Zeitung vom 16. September 2004, S. 6.
^^^ Vgl. exemplarisch „Thomas Schauble lehnt "Bundespolizei" ab", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.
April 2004, S. 6;
^^^ So die Versicherung der Parlamentarischen Staatssekretarin im BMI, Ute Vogt, gegenuber dem Deutschen
Bundestag, vgl. ders. (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/7 vom 06. November 2002, Berlin 2002, S. 355.
^^^ Vgl. Annette Ramelsberger, Schilys groBe Keule, in: Suddeutsche Zeitung vom 26. Juni 2004, S. 9.
^"* Vgl. Annette Ramelsberger, Schily stOBt auf groBe Vorbehalte; Auch in der SPD Bedenken gegen eine Zentralisierung der Sicherheitsbehorden, in: Suddeutsche Zeitung vom 16. September 2004, S. 6.
502 Ygi "Notfalls das Grundgesetz andem", Gesprach mit Bundesinnenminister Otto Schily, in: Der Spiegel,
(2004) 40, S. 36.
^^^ Rund 500 der ca. 4 700 Mitarbeiter des BKA sind nun in Berlin stationiert, vgl. „"Netzwerk der Information
gegen Netzwerk des Terrors"", in: Suddeutsche Zeitung vom 3. Juli 2004, S. 10.

231

„rechtsstaatlich hochst bedenklich" kritisiert.^^"^ Die Befurworter - zu denen auch Otto
Schily zahlte - verwiesen dagegen auf die Vorgeschichte des Ermittlungsverfahrens gegen
Al-Qaida. Das BKA hatte beim Generalbundesanwalt (GBA) schon am 08. Mai 2000 Ermittlungen gegen die von „Osama BEN LADEN gefiihrte[n] terroristische[n] Organisation
mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland" beantragt.^^^ Der GBA lehnte den Antrag ab,
weil er keinen hinreichenden Verdacht fiir einen Deutschland- Bezug sah. Waren die Ermittlungen eingeleitet worden, hatten sich durchaus Chancen ergeben konnen, die Verschworung um Mohammed Atta zu enttamen. Die Bundesregierung verteidigte die Entscheidung als „damals nach der Strafprozessordnung vertretbar", wies zugleich aber darauf
hin, dass der GBA im „Lichte neuer Erkenntnisse" in den vom BKA vorgetragenen Fallen
Ermittlungsverfahren eingeleitet habe - nach dem 11. September 2001.^^^ Letztlich fuhrte
das System der vorherigen Autorisierung durch den GBA also zu einer Verschleppung der
Ermittlungen bis zu einem Zeitpunkt, zu dem die Hamburger Zelle ihren Aufirag langst
ausgefiihrt hatte.^^"^
Trotz der schwerwiegenden Folgen der Sollbruchstelle vermochten die Gegner einer
Initiativermittlungskompetenz die Entscheidungskompetenz des GBA zu erhalten.^^^ Das
Terrorismusbekampfungsgesetz enthalt in Artikel 10 lediglich kleinere Erganzungen des
Bundeskriminalamtsgesetzes. Absatz 1 ermachtigt das BKA nun bei Verbrechen nach §
330 StGB zu ermittebi, der u.a. Computer-Kriminalitat umfasst. Voraussetzung daftir ist
allerdings, dass die jeweilige Tat sich „gegen die innere oder aul3ere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder sicherheitsempfmdliche Stellen von lebenswichtigen Einrichtungen [...] richtet."^^^ Absatz 2 erweiterte die Datenerhebungs- und -speicherbefugnisse
des BKA in Verfahren nach Absatz 1.^^^ Insgesamt handelt es sich also um eine nur margin a l Kompetenzerweiterung fur das BKA. Wie zu erwarten setzten sich Otto Schily und die
Unionsparteien nach Verabschiedung des Terrorismusbekampfungsgesetzes weiterhin fur
zusatzliche Befiignisse ein - konnten sich aber nicht durchsetzen.^^^ Erst nach Ende des
Untersuchungszeitraums gelang der Durchbruch in dieser Frage. So heiBt es im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD:
„Das Bundeskriminalamt soil zur Abwehr von Gefahren des intemationalen Terrorismus Praventivbeflignisse erhalten."^^^
Die Ausgestaltung dieser Befiignisse diirfte indes weiter ein Politikum bleiben.

^^^ Vgl. Dominik Cziesche/Cordula Meyer/Holger Stark/Andreas Ulrich, Der Traum vom deutschen FBI, in: Der
Spiegel, (2004) 46,8.37-38.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.) Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Abgeordneten der
Fraktion der CDU/CSU, Differenzen zwischen Bundeskriminalamt und Generalbundesanwalt, Drucksache
14/7247, Berlin 2001, S. 2.
^«'Ebd.
^^^ Das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel" arbeitete den Ablauf als „Geschichte vertaner Chancen" auf, vgl.
Dominik Cziesche/Georg Mascolo/Holger Stark, Das Puzzle lag auf dem Tisch, in: Der Spiegel, (2003) 6, S. 96f
^"^ Juristische Fachliteratur sieht darin allerdings einen Sieg der Rechtsstaatlichkeit - ohne die Konsequenzen fur
die Sicherheit der Burger auch nur zu thematisieren, vgl. Rau, Country Report on Germany, S. 334-335.
^"^ Artikel 10, 1 Terrorismusbekampfungsgesetz, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2002, Teil I Nr. 3, ausgegeben
zu Bonn am 11. Januar 2002, S. 367.
''^ Ebd., S. 367-368.
^^' Vgl. Cziesche/Meyer/Stark/Ulrich, Der Traum vom deutschen FBI, S. 37-38.
^'^ Vgl. CDU/CSU/SPD (Hrsg.), Gemeinsam fur Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag
zwischen CDU, CSU und SPD fur die 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, Berlin 2005, S. 57.

232

Wie also ist die Zweckmal3igkeit der MaBnahmen zur rechtsstaatlichen Auflosung islamistischer Strukturen einzuschatzen? Offenkundig handelt es sich um ein - werni nicht
das - Kemelement des deutschen Bekampfiingsansatzes. Beide „Anti-Terror-Pakete" sowie
zahlreiche erganzende MaBnahmen zielten darauf, die Moglichkeiten des Rechts auszubauen und die Rechtsdurchsetzung zu starken. Wie zu erwarten kam es auch in diesem Bereich
zu erheblichen Inkonsistenzen, welche wiederum die Umsetzung der Strategie beeintrachtigen. Beinahe jedes der groBeren „Projekte" lasst sich als Beispiel anfiihren. Von der Formulierung der Paragraphen 129, 129a und 129b StGB iiber die Schwierigkeiten, ein Vereinsverbot durchzusetzen bis zur gescheiterten Ausweitung der Ermittlungsmoglichkeiten
des BKA: jede dieser Schwachen beeintrachtigt die Wirksamkeit des rechtsstaatlichen Instrumentariums. Nach den Praktikem scheint indes auch die Politik mehrheitlich die Tragweite dieser Schwachen zu erkennen. Die neuen Ausweisungsregelungen im Zuwanderungsgesetz und die im Koalitionsvertrag vorgesehene Einftihrung neuer BKA-Befugnisse
markieren wichtige Schritte in Richtung einer Schwachung islamistischer Strukturen.
c) Geheimdienstliche Beobachtung islamistischer Extremisten und Terroristen
Voraussetzung fur eine effizientere rechtsstaatliche Auflosung ist, dass der Staat schon im
Vorfeld politischer Straftaten islamistische Strukturen erkennen und auf sie einwirken
kann. Deshalb setzt das Konzept der „wehrhaften Demokratie" ausdrlicklich nicht nur auf
die Ponalisierung staatsfeindlicher Aktivitaten, sondem zusatzlich auf einen vorverlagerten
Verfassungsschutz.^^^ Nach dem 11. September 2001 gilt dies erst Recht: „Den Terrorismus
bereits im Vorfeld aufklaren und abwehren" - so umschreibt die Bundesregierung das
zweite ihrer fiinf Ziele bei der Bekampfung des „intemationalen Terrorismus".^^"* Anders
als etwa in den Vereinigten Staaten und vielen anderen Demokratien durfen in Deutschland
ausschlieBlich selbstandige, von den StrafVerfolgungsbehorden strikt getrennte Geheimdienste Uberwachungsaufgaben wahmehmen.^^^ Es ist ihr Auftrag, „sicherheitsgefahrdende
Organisationen" zu beobachten, um Erkenntnisse uber ihre Fahigkeiten und Intentionen zu
gewinnen.^^^ Anders als die Polizeibehorden von Bund und Landem handeln sie dabei nach
dem Opportunitatsprinzip: Sie entscheiden, ob sie eine konkrete Straftat zur strafrechtlichen
Verfolgung melden, oder der Gewinnung weitergehender Erkenntnisse den Vorrang geben.
Um die Fahigkeiten der Geheimdienste zur Beobachtung islamistischer Strukturen zu
verbessem, setzte die Bundesregierung - wie im Bereich der Strafverfolgung - auf die
Kombination von mehr Ressourcen, mehr Befiignissen und verbesserter Kooperation zwischen den beteiligten Behorden. Mit dem ersten „Anti-Terror-Paket" verbesserte der Gesetzgeber als SofortmaBnahme die Finanzausstattung der Sicherheitsbehorden. Allerdings
erhielt das BfV zur „Steigerung seiner Erkenntnisfahigkeit" lediglich 9,7 Mio. der 1,5 Mrd.
Euro ATP-Mittel.^^^ Diese recht zurtickhaltende Etatsteigerung setzte sich zwischen 2002
'*' Siehe Kapitel III, 2.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfiihrung der MaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache
15/3142,8.3.
^^^ Zu Herausbildung, Auspragung und Konsequenzen dieser Trennung vgl. Eckhart Werthebach, Idealtypische
Organisationen innerer und auBerer Sicherheit, in: Hirschmann/Leggemann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus, S. 339-362, hier S. 347f
^'^ Zu den Aufgaben des Verfassungsschutzes siehe auch die Aufgabenbeschreibung in den jahrlichen Verfassungsschutzberichten, z.B. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, Berlin 2005.
^^^ Vgl. Ulrich Machold, Hiihner gegen Terroristen, in: Welt am Sonntag vom 18. August 2002.

233

und 2005 fort. Der Etat wuchs von ca. 126,1 (2002) auf etwa 148,6 Mio. Euro an, sank
jedoch 2005 wieder auf 141,3 Mio. Euro ab.^^^ Insgesamt stellte der Bund also kaum mehr
Mittel fur den Verfassungsschutz zur Verfligung - trotz wachsender Aufgaben und zunehmenden Gefahren durch in Deutschland aktive islamistische Netzwerke. Anders dagegen
die Lage beim BND. Der Auslandsgeheimdienst erhielt weit mehr Geld aus dem ATP-Topf
und erfreut sich seit Jahren wachsender Etats. Zwischen 2001 und 2005 stieg er von ca.
334,3 auf etwa 437, Mio. Euro, also um ziemlich genau ein Drittel des Ausgangsniveaus.^^^
Fachleute erklaren die Diskrepanz zur Haushaltslage bei BKA und BfV mit der zunehmenden Uniibersichtlichkeit der Intemationalen Politik und einem allgemein hohen Informationsbediirfhis des Bundeskanzleramts.^^^ Eine besondere Rolle diirften schliel31ich die militarischen Emsatze im Ausland spielen - zumal sie die Bundeswehr in ungewohnte Einsatzumgebungen fiihren. Inwieweit deshalb auch der Etat des militarischen Geheimdienstes
MAD anstieg, lasst sich der Geheimhaltung dieses Haushaltstitels wegen nicht definitiv
klaren.^^^
Die Geheimhaltungsbestimmungen sorgen zudem dafiir, dass uber die Verwendung
der Gelder durch den BND und die Verfassungsschutzamter noch weniger Klarheit besteht
als im Fall des BKA. Nur wenige Details drangen an die Offentlichkeit. Demnach schuf das
BfV 50 neue Stellen im Bereich „Islamismus", vomehmlich fiir Islamwissenschaftler, aber
auch fiir IT-Experten und andere Technik-Spezialisten. Ahnlich agierten die Lander, von
denen drei besonders herausstechen: Berlin, Bayem und Baden-Wtirttemberg. Berlin baute
im Gegensatz zu den meisten anderen Bundeslandem mit hoherer Konzentration islamistischer Aktivisten kaum neue Kapazitaten auf; andererseits schaltete der Berliner Verfassungsschutz als erstes Landesamt der Bundesrepublik ein „vertrauliches Telefon" fur Hinweise aus der muslimischen Bevolkerung in arabischer und tUrkischer Sprache.^^^ Die beiden finanzkraftigen Stidstaaten investierten dagegen massiv in spezialisierte Aufklarungsund Analyseeinheiten. Als vorbildlich gilt bundesweit die Baden-Wtirttembergische „Kompetenzgruppe Islamismus", der etwa 50 Spezialisten angehoren.^^^ Bayem stellte nach dem
11. September 50 neue Verfassungsschiitzer ein - erganzend zu weiteren Stellen im Innenministerium und dem LKA.^^'* Der Auslandsgeheimdienst BND investiert Presseberichten
zufolge ebenfalls einen erheblichen Teil der bewilligten Mehrausgaben in islamkundige
Nachwuchskrafte, Arabisch-Training und neuartige Abhortechnik. ^^^ Auch ohne detaillierte Angaben zur Mittelverwendung ist klar: Die Geheimdienste Deutschlands stellten sich
im Verlauf des Untersuchungszeitraums auf die Beobachtung islamistischer Strukturen ein.
^•^ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bundeshaushaltsplan 2003, Einzelplan 06 Bundesministerium
des Innem, Berlin 2002, S. 50 und ders., Bundeshaushaltsplan 2005. Einzelplan 06 Bundesministerium des Innern,
Berlin 2004,8.51.
^'^ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Bundeshaushaltsplan 2003, Einzelplan 04 Bundeskanzler und
Bundeskanzleramt, Berlin 2002, S. 26. und ders., Bundeshaushaltsplan 2005. Einzelplan 04 04 Bundesnachrichtendienst, Berlin 2004, S. 1.
^^" Vgl. „BND: Antiterror-Zentrum", in: Stem, (2003) 49, S. 78.
^^^ Der MAD ist Teil der Streitkraftebasis (SKB), deren Haushalt im Einzelplan 14 des Bundeshaushalts (BMVg)
nicht gesondert aufgefuhrt wird.
^^^ Vgl. Astrid Geisler, Viele Hotlines, wenig GeflUster, in: taz, die tageszeitung vom 01. August 2005, S. 7.
^^^ Vgl. Eric Gujer, Unterschiedliche Professionalitat, in: Neue Ziircher Zeitung vom 25. Januar 2005, S. 7.
^^^ Vgl. Jeannette Goddar, Mehr als Arabisch, in: Siiddeutsche Zeitung vom 27. April 2002, S. 26 und Alke
Wierth, Orientalisten schijtzen das Grundgesetz, in: taz, die tageszeitung vom 07. Februar 2002, S. 7.
^^^ Vgl. „BND: Antiterror-Zentrum", in: Stem, (2003) 49, S. 78 sowie Dorte Hunecke, Berlin Woos Young
Spooks, in: The Times Higher Education Supplement vom 07. Dezember 2001, S. 12.

234

Als zweite Komponente zur Starkung der Geheimdienste sorgte das zweite „AntiTerror-Paket" der Bundesregierung fiir wesentliche Anderungen der Gesetze, auf deren
Grundlage die Dienste operieren. Mit dem Bundesverfassungsschutzgesetz erweitert Artikel
1 des Terrorismusbekampfungsgesetzes die Handlungsmoglichkeiten des federal organisierten Inlandsgeheimdienstes. Absatz 1 beauftragt das BfV, kunftig auch Aktivitaten zu
iiberwachen, die sich gegen den „Gedanken der Volkerverstandigung [...] insbesondere
gegen das friedliche Zusammenleben der Volker" richten.^^^ Damit schlieBt sich - analog
zum § 129b StGB - genau die Gesetzesliicke, die es islamistischen Organisationen tiber
Jahrzehnte erlaubte, unter Berufting auf Ziele auBerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes in Deutschland weitgehend ungestort zu operieren. Diesem Zustand sollte die Gesetzesanderung abhelfen; sie richtete sich explizit gegen den extremistischen Nahrboden des
„intemationalen Terrorismus".^^^ Zu dieser grundsatzlichen Erweiterung des Handlungsauftrags kommen die bereits im Kontext der Kontrolle transnationaler Datenstrome erlauterten
neuen Auskunftsbeflignisse. Das Bundesverfassungsschutzgesetz autorisiert das BfV sowie unter bestimmten Voraussetzungen auch die Landesamter - in besonderen Fallen
Einblick in personenbezogene Daten zu nehmen, z.B. bei Banken, Post- und Telekommunikations- Dienstleistem oder Fluggesellschaften. AuBerdem ermoglicht das Gesetz den
Diensten - nach vorhergehender richterlicher Zustimmung - mit Hilfe eines „IMSICatchers" die Identitat verdachtiger Gesprachspartner zu ermitteln. Selbst der „Kleine
Lauschangriff ist nun ausnahmsweise erlaubt.^^^ Damit erhalt der Verfassungsschutz erstmals genaue Informationen Uber Kontobewegungen, Reiseplane und Telefongesprache
verdachtiger Extremisten, z.B. aus dem islamistischen Milieu. Einer Pflicht zur Weitergabe
relevanter Informationen unterliegen nach Artikel 1,6 zudem auch das Bundesamt fur Migration und Fliichtlinge (BAMF) bzw. die Auslanderbehorden der Lander. Sie mtissen das
BfV bzw. die jeweiligen Landesbehorden nun „von sich aus [...] uber ihnen bekannt gewordene verfassungsschutzrelevante Bestrebungen von Auslandem und Asylbewerbem"
informieren.^^^ Auch diese Bestimmung zielt eindeutig auf eine bessere geheimdienstliche
Beobachtung islamistischer Extremisten. Sie erscheint durchaus geeignet dazu. Gleiches
gilt fiir die Anderungen im MAD- und im BND-Gesetz; sie raumen den beiden Diensten fiir
ihren jeweiligen Aufgabenbereich ahnliche Befugnisse ein wie dem Verfassungsschutz.
Auch sie sollen in der Lage sein, islamistische Strukturen in ihrem Blickfeld zu erkennen
und zu beobachten.
Leicht lieBe sich der Eindruck gewinnen, die Bundesrepublik habe mit dem Terrorismusbekampfungsgesetz die Freiheit des Einzelnen der Sicherheit der Vielen geopfert. Dem
ist allerdings - zurecht - nicht so. Jede Anwendung setzt das Uberschreiten einer hohen
Hiirde voraus - z.B. einer richterlichen Feststellung der Notwendigkeit eines „Lauschangriffs" - und kann nur von politisch verantwortlichen wie dem BfV-Prasidenten oder seinem Stellvertreter beantragt werden. Der Chef des Bundeskanzleramts muss jeden Auskunftsantrag des BND nach § 2 Abs. la BND-Gesetz genehmigen. AuBerdem: Jede Anwendung der neuen Befugnisse steht unter der strikten parlamentarischen Kontrolle der „G
10 Kommission", die im Untersuchungszeitraum tumusgemaB jedes Jahr einen Bericht
"^ Vgl. Artikel 1, 1 Terrorismusbekampfiingsgesetz, S. 361.
^^^ Vgl. Rau, Country Report on Germany, S. 328.
' ' ' Ebd., S. 329.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortfuhrung der MaBnahmen zur Bekampfting des Terrorismus, Drucksache
15/3142,8.9.

235

iiber die Handhabung der Befiignisse vorlegte.^^^ Als normativ wunschenswerte Sicherheitsmechanismen sollen diese Bestimmungen dafur sorgen, dass die Geheimdienste so
selten und so gering wie moglich in die biirgerlichen Freiheitsrechte Verdachtiger eingreifen.
Diesem Anspruch wurden die Regelungen - und die Dienste - im Untersuchungszeitraum durchweg gerecht. Zwar stieg die Zahl der Abhorvorgange stark von 9 975 auf 18 624
an; wie beschrieben erwies sich jedoch keine einzige der Beschwerden von Biirgem, die
einen unrechtmaBigen Eingriff in ihre Grundrechte vermuteten, als berechtigt.^^^ Mehr als
zuriickhaltend handhabten die Sicherheitsbehorden die neuen Auskunftsbefiignisse: im
Kommunikationsbereich machten sie nur 58 Mai davon Gebrauch.^^^ Anfragen bei Fluggesellschaften nach § 8 Abs. 7 BVerfSchG hielten sich ebenfalls sehr in Grenzen: Auf ein
Auskunftsersuchen in 2002 folgten zwei in 2003; 2004 wurde kein einziges Mai von der
Beflignis Gebrauch gemacht. Nur funf Personen waren insgesamt betroffen.^^^ Allen Befurchtungen zum Trotz blieben auch die Finanzdienstleister weitgehend unbehelligt: BfV
und BND stellten insgesamt 32 Antrage zu den Finanztransaktionen von 39 Personen.^^"^
Mit Blick auf die Integritat der biirgerlichen Freiheitsrechte sind diese Zahlen erfreulich;
was die Anwendbarkeit der Befugnisse angeht, deuten sie allerdings auf zu hohe Genehmigungshtirden hin.^^^ Denn dass die Dienste kaum von ihren neuen Auskunftsbefugnissen
Gebrauch machten, liegt eher an hohen Hiirden als einer geringen Zahl zu bearbeiteter
Falle.^^'
Im Visier der Dienste standen und stehen - wie nach dem 11. September 2001 nicht
anders zu erwarten - vor allem Strukturen des Intemationalen Islamistischen Terrorismus.
Selbst der BND bekennt sich im Zuge verstarkter Offentlichkeitsarbeit offen zu dieser Mission und nennt als „Ziele und Schwerpunkte" seiner Arbeit an erster Stelle die Beobachtung
des „Intemationalen Terrorismus".^^^ Jeder der weiteren Arbeitsschwerpunkte weist einen
engen Bezug zur Thematik auf - vom Intemationalen Drogenhandel bis zur Bekampfung
der Terrorfmanzierung.^^^ Der BND arbeitet dabei eng mit Partnerdiensten aus der westlichen und der islamisch gepragten Welt zusammen. Nach Informationen des Nachrichtenmagazins „Der Spiegel" entsenden BND und BfV^ jeweils einen Verbindungsbeamten in die
bei Paris als Kooperationsrahmen tatige, Internationale Geheimdienstorganisation „Camolin". Sie soil die Informationen der Teibiehmerstaaten - neben Deutschland, Frankreich und
"" Vgl. zuletzt Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr),
Drucksache 15/4897, Berlin 2005.
"^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium , Berichte
gemaB § 14 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschrankung des Brief-, Post- und Femmeldegeheimnisses, Drucksachen 15/718 S. 4 (2001/2002), 15/2616, S. 5 (2002/2003) und 15/4897, S. 5 (2003/2004).
"^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Unterrichtung durch das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr),
Drucksache 15/5506,8. 9-10.
" ' Ebd., S. 8.
" ' Ebd., S. 7.
"^ So auch die Einschatzung des „Spieger', vgl. Holger Stark/Markus Verbeet, Sieg der Praxis, in: Der Spiegel,
(2005) 11, S. 46.
"^ Der Vergleich zwischen der Zahl von Kommunikationsilberwachungen und Auskunftsversuchen offenbart eine
augenfallige Diskrepanz: Den 18 624 Uberwachungen stehen nur 58 Auskunftsverfahren gegeniiber. Dies entspricht einem Verhaltnis von 321 zu 1.
^^^
Vgl.
Bundesnachrichtendienst
(Hrsg.),
Ziele
und
Schwerpunkte
des
BND,
auf:
http://www.bnd.bund.de/cln_027/nn_355204/DE/Unser ^Auftrag/Schwerpunkte/Schwerpunkte ^node.html
^nnn=true (Zugriff am 17. November 2005).
^^^Ebd.

236

GroBbritannien beteiligen sich die USA, Kanada und Australien - biindeln und gemeinsames Handeln gegen transnationale Bedrohungen ermoglichen.^^^ Liegt der Arbeitsschwerpunkt des BND auf intemationalen Netzwerken, obliegt den Verfassungsschutzbehorden
die IJberwachung extremistischer Bestrebungen innerhalb der Bundesrepublik. Im zuletzt
erschienenen Verfassungsschutzbericht 2004 nennt Bundesinnenminister Schily den islamistischen Extremismus und Terrorismus als groBte Bedrohung der inneren Sicherheit also noch vor dem Rechtsextremismus als zweitem Phanomen, dem besondere Aufinerksamkeit gebuhre.^"*^
Anders als der BND, der als Auslandsgeheimdienst direkt dem Kanzleramt zuarbeitet
und nur selten - wenn auch haufiger als fruher - an die Offentlichkeit tritt, geben die Verfassungsschutzamter in ihren jahrlichen Berichten konkrete Ausktinfte zu ihren Arbeitsschwerpunkten. Schon im Verfassungsschutzbericht 2000, erschienen im Mai 2001, wamte
das BfV vor islamistischen Organisationen; sie machten das „groBte extremistische Potential" im Spektrum des Auslanderextremismus aus.^"^^ Im Bericht erwahnt ist u.a. die Organisation „A1 Qaida (Die Basis)", der „wegen ihrer Leitungsfunktion [...] besondere Bedeutung" zukomme.^"^^ Allerdings widmet der Bericht dem islamistischen Extremismus weit
weniger Aufmerksamkeit als den „klassischen" Extremismen von links und rechts.^"*^ Er
wird zudem als der jeweiligen Nationalitat der Aktivisten nachrangig eingestuft; die Gliederung folgt dem Nations-, nicht dem Motivationsprinzip. Der erste Verfassungsschutzbericht
nach den September-Anschlagen beschaftigte sich weit intensiver mit dem islamistischen
Extremismus, vor allem mit den zuvor weniger beachteten arabischen Erscheinungsformen.^"*"^ Er halt indes - wie die Berichte der Folgejahre - an der Einordnung als Auslanderextremismus und der Betonung der nationalen Herkunft der jeweiligen Organisationen bzw.
Aktivisten fest.^^^ Ob die Berichtspraxis und die dahinter stehende Ermittlungsarbeit immer eine optimale Beobachtung islamistischer Strukturen gewahrleisten konnte, lasst sich
kaum mit wissenschaftlicher Prazision sagen. Daftir spricht, dass die Verfassungsschutzamter - wie das BKA - den militanten Islamismus schon vor dem 11. September 2001 als
besondere Gefahr erkannt hatten. Dass die Hamburger Zelle dennoch ungestort operieren
konnte, weckt andererseits ebenso Zweifel an der Arbeit des Verfassungsschutzes wie die
von einem Femsehteam aufgedeckten „Hasspredigten" in der Berliner Mevlana-Moschee.
Offenbar fehlt den Amtem der tiefergehende Blick in die islamistisch gepragte Parallelgesellschaft vieler muslimischer Kulturzentren - verstandlich angesichts der Sprachenproblematik, der geringen Kooperationsbereitschaft Betroffener und der in vielen Bundeslandem nicht ausreichenden Kapazitaten.^"^^ Selbst fur Baden-Wiirttemberg, dessen Verfassungsschutz bundesweit tiber mit die besten Beobachtungsmoglichkeiten verfligt, gibt der

^^^ Vgl. Georg Mascolo/Holger Stark, Die im Dunkeln, in: Der Spiegel, (2005) 46, S. 204.
^"^^ Vgl. zuletzt Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, Berlin 2005, S. 3-6.
^"^^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2000, Berlin 2001, S. 184.
^^^Ebd., S. 183.
^'^^ Mit dem Auslanderextremismus insgesamt beschaftigen sich lediglich 40 Seiten des 350 Seiten starken Berichts
- weit weniger als mit dem Links- und dem Rechtsextremismus.
^^"^ Vgl. Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2001, Berlin 2002, S. 192-248.
^^^ Ebd. sowie Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2002, Berlin 2003, S. 164-218
und Bundesministerium des Innem (Hrsg.), Verfassungsschutzbericht 2004, Berlin 2005, S. 184-250.
^"^^ Vgl. Josef-Otto Freudenreich, Schauble: Wir wissen viel zu wenig, in: Stuttgarter Zeitung vom 06. April 2004,
S. 5.

237

Landesmnenminister freimutig zu, dass man noch viel zu wenig uber die islamistische Sze547

ne wisse.
Selbst wenn die Behorden Bescheid wissen, konnen sie oft nicht handeln. ObAvohl die
Verfassungsschlitzer mittlerweile etwa 100 Moscheen als "Zentren der Radikalisierung und
Rekrutierung" einstufen, gelingt es ihnen nur hochst selten, stichhaltige Beweise fur strafoder auslanderrechtliche Verfahren zu gewinnen.^"*^ Dafur waren Aufiiahmen von Predigten
- wie sie dem ZDF in der Berliner Mevlana-Moschee gelangen - notwendig, was wiederum
umfangreiche tJberwachungsmaBnahmen oder verwertbare Insider-Informationen erfordem
wiirde. Auf beide Wege der Informationsgewinnung sind die Verfassungsschiitzer unzureichend eingestellt. Eine dritte Schwachstelle ist die Konzentration auf bekannte Organisationsstrukturen, wodurch offenbar der Blick fiir kleine und neue Akteure - wie z.B. die
Hamburger Zelle um Mohammed Atta - leidet. Obwohl diese Schwachstellen den Praktikem wie auch der politischen Leitung bekannt sind, andem die Verfassungsschutzamter nur
langsam ihre in Jahrzehnten herausgebildete, stark an der Analyse bekannter Strukturen
(und Extremismen) orientierte Arbeitsweise:
„The Islamist networks are extremely adaptive. That forces us to change our counterterrorist operations, e.g. surveilance methods. We have to focus more on individuals than on organizations.
[...] That will require surveilance in certain mosques, cultural centers and even parts of cities.
That is contrary to our current political culture. Any development in that direction will endanger
the acceptance of police and intelligence in Germany."^"^^
Die Kritik bzw. Selbstkritik des Geheimdienstkoordinators verdeutlicht ein zentrales Dilemma im deutschen Bekampftmgsansatz: Bei einigen grundrechttangierenden BekampfungsmaBnahmen fehlte der Bundesregierung der politische Wille, die breite Offentlichkeit
und mehr noch die sie tragenden Parteien von der Notwendigkeit weitergehender Eingriffe
zu Uberzeugen. Zu groB waren die Befiirchtungen, erweiterte Befiignisse wiirde zu Missbrauch durch Geheimdienste und Polizeibehorden flihren.
An solchen Beftirchtungen scheiterte auch die Wiedereinfiihrung einer „Kronzeugenregelung" ins deutsche Stra^rozessrecht. Experten halten Strafrabatte flir ein unverzichtbares Mittel, will der Staat Insider flir eine Zusammenarbeit gewinnen. Ottmar Breitling,
Vorsitzender Richter am Staatsschutzsenat des Oberlandesgerichts Diisseldorf, kritisierte
die Entscheidung der rot-griinen Mehrheit im Deutschen Bundestag als einen „Stindenfall
des Gesetzgebers" - und nahm fur sich in Anspruch, in dieser Sache ftir alle deutschen
Staatsschutzsenate zu sprechen.^^^ Der Staat sei verfassungsrechtlich verpflichtet, alles zu
tun, um schwere Straftaten zu verhindem, so Breitling; die Burger hatten einen Anspruch
darauf, dass die Kronzeugenregelung wieder eingeflihrt werde.^^^ Die ungewohnt deutliche
Kritik des Richters wird nachvollziehbar angesichts der Folgen ftir die Arbeit der Behorden. Da das Einschleusen von Agenten in ethnisch meist sehr abgeschottete islamistische
Vereinigungen beinahe unmoglich ist, stellt die Anwerbung von Aussteigem meist die
emzige Moglichkeit dar, an Informationen aus menschlicher Hand zu gelangen. Zwar ist

^"^^ Vgl. Dominik Cziesche/Barbara Schmid/Holger Stark, Harte Hand gegen Hassprediger, in: Der Spiegel, (2004)
48, S. 36.
^"^^ Ernst Uhrlau, Geheimdienstkoordinator im Bundeskanzleramt, vgl. ders.. The German Perspective on Counterterrorism and the impact on Germany"s National Security.
^^" Vgl. Hubertus Gartner, Richter pladiert fur die Kronzeugenregelung, in: Suddeutsche Zeitung vom 27. April
2002, S. 5.
''' Ebd.

238

die Skepsis der Gegner theoretisch begrundet und normativ nachvollziehbar - lieferte das
BfV mit der sogenannten „V-Mann-Affare" im Rahmen des gescheiterten NPDVerbotsverfahrens doch nicht eben einen Beweis fur Sorgfalt bei der Auswahl und Fiihrung
menschlicher Quellen.^^^ Zumindest im Bereich des Islamismus scheint es zur Bindung von
Insidem mittels des Instruments der Strafvergiinstigung indes keine Alternative zu geben.
Als zu wenig ergiebig erwiesen sich bisher „vertrauliche Telefone" oder andere Kontaktversuche in die islamistische Szene hinein.^^^ Gelingt es mit Hilfe eines Kronzeugen, nur
einen Anschlag zu verhindem, rechtfertigt dies die Ungleichbehandlung gegenuber anderen
Straftatem, die nicht mit den Behorden kooperieren. Nach langer Diskussion bildet sich in
der Politik zunehmend Untersttitzung fur das Instrument heraus; der im November 2005
verabschiedete Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD sieht explizit die „M6glichkeit
einer Strafinilderung oder -befreiung fur Kronzeugen" vor.^^"^ Damit wiirde eine wesentliche Schwache der geheimdienstlichen Beobachtung islamistischer Strukturen beseitigt.
Defizite weist der Verfassungsschutz nicht nur in der Gewinnung von Erkenntnissen
auf Problematischer noch ist die - von offenkundigen Straftaten einmal abgesehen - beschrankte Verwertung der gewonnenen Informationen. Polizeien und Geheimdienste tauschen sich kaum liber mogliche Zusammenhange aus; selbst die Geheimdienste untereinander (BND, MAD, BfV, LfV) kommunizieren fast nur auf der Leitungsebene. Ursachlich ftir
das Kommunikationsdefizit ist - anders als etwa in den USA - nicht eine grundsatzliche
„Bunker-Mentalitat" der beteiligten Dienststellen.^^^ Die Sprachlosigkeit zwischen den
Diensten ist teils verfassungsrechtlich vorgegeben, teils politisch gewollt. Vor dem Hintergrund der schrecklichen Erfahrungen mit dem NS-Reichssicherheitshauptamt im „Dritten
Reich" setzten die Griindervater (und -mtitter) der Bundesrepublik bewusst auf eine moglichst dezentrale, Kompetenzen verteilende Sicherheitsarchitektur. Durch die Wiedervereinigung nahm die Zahl der Akteure noch weiter zu. Zu Beginn des Untersuchungszeitraums
sorgten 19 Geheimdienste (BfV, Lfv^, BND und MAD), 16 Landeskriminalamter, das BKA,
das Zollkriminalamt (ZKA), der Bundesgrenzschutz (BGS) und die Bundesanwaltschaft fur
die innere Sicherheit Deutschlands. Schon die Fragmentierung der Dienste hemmt die Effizienz und Wirksamkeit der geheimdienstlichen Beobachtung - zumal die IslamismusProblematik besondere Kenntnisse und Ressourcen verlangt. Ein strikt ausgelegtes „Trennungsgebot" zwischen Polizei und Nachrichtendiensten^^^ sorgt zusatzlich fur Schwierigkeiten bei der Verwertung von Erkenntnissen, weil es zu lahmenden „Sollbruchstellen" im
Informationsfluss fiihrt:
„Unausweichliche Folgen sind vertikale und horizontale Ubermittlungsdefizite, Auswertungsfehler, unvollstandige oder fehlerhafte Lagebilder und letztlich der Verlust von (polizeilichen)
Ermittlungsansatzen." ^^^
^^^ Zu den Auswirkungen des gescheiterten NPD-Verbotsverfahrens auf die Diskussion uber Terrorismusbekampfling siehe Holger Stark, Massiv beschadigt, in: Der Spiegel, (2003) 12, S. 40.
^" Vgl. Astrid Geisler, Viele Hotlines, wenig Gefliister, S. 7.
^^"^ Vgl. CDU/CSU/SPD (Hrsg.), Gemeinsam fiir Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag
zwischen CDU, CSU und SPD fiir die 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, S. 59.
^^^ Die 9/11-Commission identifizierte mindestens 10 „operative Gelegenheiten", in denen es den Geheimdiensten
wahrscheinlich gelungen ware, die ,,9/11-VerschwOrung" aufzudecken - hatten sie ihre jeweiligen Informationen
ausgetauscht und das Puzzle zusammengefugt. Als Konsequenz fordert die Kommission eine weitreichende Restrukturierung der US Intelligence Community, vgl. National Commission On The Terrorist Attacks Upon The
United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report, S. 353-360.
''^ Siehe auch Kapitel III, 4.
^^^ Eckhart Werthebach, Idealtypische Organisationen innerer und auBerer Sicherheit, S. 347.

239

Verfassungsschutzer (Geheimdienst) und Staatsschiitzer (Polizei) wissen in der Kegel nicht,
iiber welche Informationen die jeweils andere Behorde verfugt - obwohl sie vielleicht gerade gegen die gleiche islamistische Zelle ermitteln. Selbst innerhalb der beiden Pfeiler der
Sicherheitsarchitektur sorgt der foderale Aufbau flir Informationsbarrieren zwischen den
Einheiten von Bund und Landem. Dabei ist bekannter MaBen die Zusammenfuhrung flir
sich genommen unbrisanter Informationen der Schliissel zu jedem Ermittlungserfolg - und
im Kontext der Terrorismusbekampfling letztlich Voraussetzung flir brauchbare Lageanalysen und eine rechtzeitige Gefahrenabwehr.^^^ Eine starkere Vemetzung aller Sicherheitsbehorden - ob Land oder Bund, Polizei oder Geheimdienst - ist deshalb dringend geboten.^^^
Sie widersprache im LFbrigen nicht dem Trennungsgebot. Selbst Erhard Denninger, entschiedener Gegner aller grundrechttangierenden BekampfimgsmaBnahmen, stellt in seinem
grundlegendem Grundgesetz-Kommentar zum „Trennungsgebot" fest:
„Die Generallinie [...] l^sst sich auf die Formel bringen: Deutliche organisatorische, aufgabenund befugnismaBige Trennung zwischen Polizei und Diensten, aber weitgehende, jeweils aufgabenbezogene informationelle Zusammenarbeit."^^^
Dem „Netzwerk des Terrors ein Netzwerk von Informationen gegeniiberzustellen" - das
verlangt u.a. der Prasident des BKA, Jorg Ziercke, von der Politik.^^^ Einen Anfang machten die Sicherheitsbehorden unter Federflihrung seines Amtes mit der informellen „Koordinierungsgruppe Intemationaler Terrorismus" beim BKA. Hochst umstritten war und ist
unter den Fachpolitikem der Bundestagsfraktionen jede weitergehende Vemetzung der
Dienste. Wie weit soil die horizontale (also zwischen den einzehien Saulen des Sicherheitsapparats) und vertikale (also innerhalb dieser Saulen) Integration von Organisationen,
Kompetenzen und Informationen gehen? Otto Schily setzte friih auf eine Kombination aus
groBtmoglicher vertikaler und geringstmoglicher horizontaler Integration. Er forcierte eine
weitgehende Zentralisierung von Polizei- und Verfassungsschutzaufgaben; die Trennung
zwischen beiden Saulen sollte allerdings erhalten bleiben - informationell wie organisatorisch.^^^ Eine von Meinungsmachem als „Bundessicherheitshauptamt" damonisierte Zentralbehorde nach US-Vorbild lehnte auch Schily ab.^^^ Zugleich trieb der Minister die Zentralisierung der Sicherheitsbehorden des Bundes voran, scheiterte jedoch, wie flir BKA und
Bundespolizei exemplarisch dargestellt, weitgehend am Widerstand der Zentralisierungsgegner.^^"^ An eine Unterordnung der Landesbehorden gegeniiber einem weisungsbefligten
BfV war nach der BKA-Schlappe ebenso wenig zu denken, wie an eine Verlagerung nach
Berlin. Damit wackelte zugleich auch Schilys Strategic einer begrenzten horizontalen Integration: Sie zielte darauf, Polizeien und Geheimdienste zwar gemaB dem Trennungsgebot als
''^ Ebd., S. 349.
^^^ So auch die zentrale Botschaft des Bundes Deutscher Kriminalbeamter (BDK). Dessen Prasident schildert in
einem Buchbeitrag, wie selbst bei vorbildlicher Polizei- und Geheimdienstarbeit den BehOrden elementare Zusammenhange vorborgen bleiben (mtissen), vgl. Jansen, Polizeiliche Terrorismusbekampfiing: Eine kritische
Auseinandersetzung, S. 176.
^^^ Erhard Denninger, „Streitbare Demokratie" und Schutz der Verfassung, in: Ernst BendaAVemer Maihofer/Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin 1995, S. 675-716, hier S. 703.
^^^ Vgl. Lars-Broder Keil, Bundeskriminalamt halt Anschlage in Deutschland fiir mOglich, in: Die Welt vom 22.
Juli 2005, S. 2.
^^^ Vgl. Annette Ramelsberger, Schilys groBe Keule, in: Siiddeutsche Zeitung vom 26. Juni 2004, S. 9.
^^^ Zur Vergleichbarkeit der Konstruktionen und ihrer Machbarkeit im Kontext von Verfassungsrecht und politischer Kultur siehe Werthebach, Idealtypische Organisationen innerer und auBerer Sicherheit, S. 353-360.
^^'^ Vgl. Annette Ramelsberger, Schily stOBt auf groBe Vorbehalte; Auch in der SPD Bedenken gegen eine Zentralisierung der Sicherheitsbehorden, in: Siiddeutsche Zeitung vom 16. September 2004, S. 6.

240

eigenstandige Einheiten zu erhalten, aber durch ortliche Konzentration in Berlin besser
miteinander zu verzahnen.
Stattdessen einigte sich die Koalition schlieBlich auf die Einrichtung eines gemeinsamen „Terror-Abwehrzentrums" von BND, BKA und Verfassungsschutz in Berlin. Es nahm
im Dezember 2004 den Betrieb auf. Mittlerweile beteiligt sich - erganzend zu den Polizeien und Nachrichtendiensten von Bund und Landem - auch das BAMF.^^^ Zweck des Zentrums ist es, mit Hilfe eines permanenten Forums fur den Informationsaustausch die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Behorden zu verbessem. Die Umsetzung tragt indes
groteske Ztige: Auf dem Gelande des Terror-Abwehrzentrum befinden sich drei separate
Lagezentren - jeweils eines fur Verfassungsschiitzer und Kriminalpolizisten aus Bund und
Landem sowie den BND. Taglich treffen sich die Verbindungsbeamten in einem der Biirogebaude und erortem Entwicklungen in ihren jeweiligen Dienststellen. Zur Diskussion
aktueller Falle kommt es kaum; gemeinsame Lageanalysen sind angeblich politisch nicht
gewollt.^^^ Wahrend Otto Schily die Zusammenarbeit tiberschwanglich lobt, beklagen die
Lander - insbesondere diejenigen mit Unionsregierung - schleppende Ablaufe, Geheimniskramerei und die Schlechterstellung der Landesbeamten. Jene dtirften teils in den Besprechungen nur zuhoren. Der Bund wiirde mit dem Zentrum lediglich Informationen abschopfen wollen, kritisierte der baden-wiirttembergische Innenminister Heribert Rech (CDU); die
tagliche Lagesitzung sei nichts anderes als eine bessere Kaffeerunde, meint der Innenminister Niedersachsens, Uwe SchUnemann (CDU).^^^
Stichhaltig scheinen beide Bewertungen, die positive wie die negative. Gegentiber
dem vorherigen Zustand ist das Terror-Abwehrzentrum ein wichtiger Schritt in Richtung
Biindelung strategischer Informationen. Andererseits weist die Konstruktion einen unkorrigierbaren Mangel auf: die Kooperation erfolgt nach wie vor weder formalisiert gemafi
transparenter Regeln, noch auf der Arbeitsebene, wie es fur die Effizienz notwendig ware.
Jeder der Dienste entscheidet autonom, was er den tibrigen Diensten mitteilt und was nicht
- ein System, das zwangslaufig zu Befmdlichkeiten, Missverstandnissen und Fehleinschatzungen fuhrt. So kann das „Terror-Abwehrzentrum" nicht den Zielen gerecht werden, denen es eigentlich dienen soUte: effektive Kooperation der Dienste von Bund und Landem,
Erstellung eines gemeinsamen Lagebildes, Sicherstellung schneller Reaktionen auf akute
Gefahrdungslagen. Angesichts anhaltender Kritik erwagt das BMI nun sogar einen Neubau
des Zentmms.^^^
Inwieweit ein Neubau die offenkundigen Schwachen der Zusammenarbeit beseitigen
wird, bleibt indes abzuwarten. Klar ist: Der Schltissel zu einer zweckmaBigen Zusammenarbeit getrennter und federal organisierter Geheimdienste und Polizeien liegt in der Vemetzung der Daten, mit denen jede dieser Behorden arbeitet. Eine Vemetzung mit Hilfe eines
zentralen Informationsverbundes konnte einen Mittelweg eroffhen, zwischen der normativ
vorgegebenen Trennung von polizeilicher und geheimdienstlicher Kompetenz einerseits
und der dringend gebotenen Starkung der Sicherheitsbehorden andererseits.^^^ Losungsaltemativen nach diesem Muster boten sich alleine schon deshalb an, well die auf EU-Ebene
^^^ Vgl. Thomas Maron, Schily halt Anti-Terror-Zentrum fur Erfolg, in: Frankfurter Rundschau vom 09. August
2005, S. 4.
^^^ Vgl. Annette Ramelsberger, Wunderwaffe mit Ladehemmung, in: Suddeutsche Zeitung vom 29. April 2005, S.
8.
^^^Ebd.
^^^ Vgl. Guido Heinen, Islamisten werden jetzt „live" abgehOrt, in: Die Welt vom 13. Juli 2005, S. 2.
^^^ Vgl. Werthebach, Idealtypische Organisationen innerer und auBerer Sicherheit, S. 355-362.

241

begonnene Vemetzung nationaler Sicherheitsbehorden zwangslaufig die Beteiligung von
Bund und Landem erfordert.^^^ Heute schon arbeiten Vertreter deutscher Polizeibehorden
und Nachrichtendienste eintrachtig im EU Lagezentrum „SitCen" zusammen.^^^ Umso
weniger verstandlich ist, dass sich Bund und Lander in Deutschland wahrend des Untersuchungszeitraums nicht einmal auf eine gemeinsame Datei aller Sicherheitsbehorden, als
Mindestlosung einer informatorischen Vemetzung, einigen konnten. Trotz lebhafter Diskussionen uber die Einrichtung einer „Anti-Terror-Datei" kam es im Untersuchungszeitraum nicht mehr zur Umsetzung des Vorschlags. Zu groB waren die Meinungsunterschiede
innerhalb der rot-griinen Regierungskoalition.^^^ Die beschriebenen Defizite in der Kooperation der Dienste bestehen damit fort; sie wirken sich nachteilig auf die geheimdienstliche
Beobachtung islamistischer Strukturen, aber auch auf die Wirksamkeit der rechtsstaatHchen
Auflosung aus. Wiederum lassen die Vereinbarungen im Koalitionsvertrag hoffen, das
Bund und Lander in dieser Frage noch eine zweckmaBige Losung fmden werden.^^^
FUr die geheimdienstliche Beobachtung bestatigt sich damit im Wesentlichen die Bewertung der MaBnahmen zur rechtsstaatHchen Auflosung des islamistischen Extremismus
und Terrorismus. Es handelt sich offenkundig um ein zentrales Element des deutschen
Bekampfungsansatzes - nicht nur wegen der prominenten Platzierung relevanter Gesetzesanderungen im „Terrorismusbekampfungsgesetz". Die darin festgeschriebenen Kompetenzen starken die Vorverlagerung des Verfassungsschutzes, besonders gegentiber islamistischen Akteuren. Sie verdeutlichen, dass die Bundesrepublik bewusst islamistische Gefahren erkennen und abwehren will, bevor sie sich in terroristischen Anschlagen manifestieren.
Moderat steigende Ressourcen helfen den Diensten, ihrer Aufgabe gerecht zu werden reichen in vielen Landem aber nicht aus. Inkonsistent zum Ziel einer effektiven Beobachtung sind die zahheichen strukturellen „Sollbmchstellen", die Gewinnung und Verwertung
geheimdienstlicher Erkenntnisse erschweren. Offenbar konnen die Dienste nur in wenigen
Ausnahmefallen von ihren neuen Auskunftsbefugnissen Gebrauch machen. Eine nach wie
vor strikte organisatorische und informatorische Trennung zwischen Nachrichtendiensten
und Polizeibehorden erschwert nicht nur die Strafv^erfolgung, sondem auch die Uberwachungsarbeit. Mit dem „Terror-Abwehrzentmm" der Sicherheitsbehorden in Berlin ist die
dringend notwendige Vemetzung ihrer Erkenntnisse zwar in Angriff genommen, keinesfalls aber tiberzeugend umgesetzt. Die geplante gemeinsame „Anti-Terror-Datei" lasst
darauf hoffen, dass an Stelle zentralistischer Losungen iiber Zeit ein funktionsfahiger Informationsverbund entsteht, der getrennten Behorden gemeinsames und wirksames Handeln ermoglicht.

^^^ Vgl. Christoph Gusy, Die Vemetzung innerer und auBerer Sicherheitsinstitutionen in der BRD, in: Werner
Weidenfeld (Hrsg.), Herausforderung Terrorismus. Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden 2004, S. 197-220, hier
S. 208-209.
" ' Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 5. Juli 2004 eingegangenen
Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/3577, Berlin 2004, S. 8-9.
"^ Nach Auskunft von Lutz Diwell, Staatssekretar im BMI, befand sich der von der Bundesregierung angekundigte Gesetzesentwurf zur Einrichtung einer gemeinsamen „Anti-Terror-Datei" von Bund und Landem noch im Mai
2005 in der „Ressortabstimmung", vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche
vom 9. Mai 2005 eingegangenen Antworten der Bundesregiemng, Dmcksache 15/5512, Berlin 2005, S. 6.
^^^ Der Vertrag sieht vor, dass Bund und Lander „baldm5glichst" eine Anti-Terror-Datei einrichten, vgl.
CDU/CSU/SPD (Hrsg.), Gemeinsam fur Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen
CDU, CSU und SPD fur die 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, Berlin 2005, S. 57.

242

d) Ergebnis
Die Ausforschung und Auflosung terroristischer und extremistischer Strukturen ist das
zentrale Element des deutschen Bekampfiingsansatzes. Dem Konzept der „wehrhaften
Demokratie" entsprechend setzt die Bundesrepublik nicht ausschlieBlich auf die Ponalisierung staatsfeindlichen Handelns, sondem will durch moglichst fruhzeitige Aufklarung Gefahren schon im Vorfeld erkennen. Beide Teilstrategien finden sich explizit im inoffiziellen
Bekampfungskonzept der Bundesregierung wieder - als erste und zweite von flinf „ZielDimensionen".^^"^ In beiden „Anti-Terror-Paketen" nimmt die Ausforschungs- und Auflosungsstrategie einen prominenten Platz ein. Angesichts der zentralen Rolle der „Hamburger
Zelle" bei den Anschlagen des 11. September 2001 war eine entschlossene Reaktion des
Rechtsstaats zu erwarten; uberraschender Weise beteiligte sich Deutschland im Rahmen
von „Enduring Freedom" sogar an militarischen AuflosungsmaBnahmen. Wie der Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr insgesamt, litt die KSK-Mission unter unzureichenden Ressourcen und konzeptionellen Schwachen; Taliban und Al-Qaida sind in weiten Teilen des
Landes ungestort aktiv. Im Inland schlossen umfangreiche Gesetzesanderungen bekannte
Lucken im Straf-, Asyl- und Auslanderrecht. Dennoch konnen militante Islamisten dank
unzureichender Rechtsgrundlagen weiter fur den „Heiligen Krieg" werben. In vielen Fallen
- tragischer Weise auch bei der Aufarbeitung der September-Anschlage - erwies sich das
rechtliche Instrumentarium als zu stumpf. Nur selten gelang es, vor Gericht eine Verurteilung Oder Abschiebung islamistischer Aktivisten zu erreichen. Neue Befugnisse fur die
Polizeien und Nachrichtendienste von Bund und Landem starken zwar deren Fahigkeiten,
Erkenntnisse zu gewinnen; deren effektive Verwertung wird jedoch durch die ineffiziente
„Deutsche Sicherheitsarchitektur" willentlich behindert - ohne dass daraus ein substantieller Gewinn flir die biirgerlichen Freiheitsrechte erkennbar wtirde. Hier wird Datenschutz
mit Freiheit gleichgesetzt; die normativ gebotene Trennung der Kompetenzen mit nur ideologisch zu rechtfertigender, informatorischer Abschottung verwechselt. Zwar erkannte die
Regierung - insbesondere der Bundesinnenminister - die Notwendigkeit zur Vemetzung
der Sicherheitsbehorden. Mit Ausnahme des „Terror-Abwehrzentrums" verliefen bisher
jedoch alle Reformansatze im Sand. Insgesamt stehen der umfassenden Anstrengung
Deutschlands fur eine wirksame Ausforschung und Auflosung islamistischer Strukturen
damit emstzunehmende Inkonsistenzen gegeniiber. Einige Vereinbarungen im Koalitionsvertrag der „GroBen Koalition" lassen indes ftir die Zukunft weitergehende MaBnahmen
und Reformen erwarten.

4. Identifikation und Vereitelung von Anschlagsplanen
Beinahe alle der im letzten Abschnitt analysierten MaBnahmen sind zugleich der Bekampfiingsstrategie der Identifikation und Vereitelung von Anschlagsplanen zuzuordnen. Sie
dienen damit nicht nur dem Ziel einer Schwachung der militant-islamistischen Bewegung,
sondem auch dem Ziel, Anschlage zu verhindem. Deshalb ist es notwenig, sie auf ihren
Beitrag zur Erreichung dieses zweiten Ziels zu analysieren. Zwei Teilstrategien lassen sich
dabei unterscheiden: erstens die, wahrscheinliche Angriffsziele und -strategien islamisti^^"^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortftihrung der MaBnahmen zur Bekampfung des Terrorismus, Drucksache
15/3142,8.3.

243

scher Terroristen zu analysieren und identifizieren; zweitens die, Anschlagsplane nicht nur
zu erkennen, sondem mit geeigneten Mitteln zu verhindem.
a) Identifikation wahrscheinlicher Angriffsziele und -strategien
Auf den ersten Blick erscheint diese Teilstrategie als geradezu naturlicher Bestandteil polizeilicher MaBnahmen gegen jede Form von Terrorismus - ist es doch Aufgabe der Ermittlungsbehorden, bekannte Zellen mit rechtsstaatlichen Mitteln aufzulosen, noch bevor sie
ihre Plane in die Tat umsetzen. Und doch besteht ein groBer Unterschied zwischen der
routinemaBigen Auflosung islamistischer Strukturen und dem gezielten Bemuhen, praventiv wahrscheinliche Szenarien auszumachen. Diese Form von Analyse reicht iiber das klassische polizeiliche Aufgabenverstandnis hinaus und in das Arbeitsspektrum nachrichtendienstlicher Organisationen hinein. Man konnte also annehmen, dass es Staaten wie GroBbritannien und den USA, deren Inlandsgeheimdienst zugleich iiber exekutive Befugnisse
verfugt, leichter fallen wiirde, diese Schnittmengenaufgabe zu bewaltigen. Die Anschlage
des 11. September 2001 indes zeigen das Gegenteil: Trotz seiner Doppelfunktion sah es das
US-amerikanische FBI vor den September-Anschlagen nicht als seine Aufgabe an, nach
moglichen Strategien terroristischer Zellen in den USA zu forschen. Undenkbar schien es
den Verantwortlichen, dass Terroristen emmal nicht „in Ubersee" oder „von auBen" kommend zuschlagen, sondem im Inneren der Veremigten Staaten einen Anschlag vorbereiten
und veriiben wiirden.^^^ In Deutschland verstellte eine andere Mentalitat den Blick auf die
Folgen engstimiger Aufgabenwahmehmung. Generalbundesanwalt Kay Nehm entschied im
Jahr 2000 gegen den Antrag des BKA, Ermittlungen gegen Al-Qaida nach § 129a StGB
einzuleiten.^^^ Die Mentalitat, „Auslander-Extremismus" zu dulden, weil sich jener angeblich nicht gegen die Bundesrepublik richte, sollte sich noch bitter rachen: Seit dem 11.
September 2001 starben mehr Deutsche durch Anschlage islamistischer Terroristen als in
zwanzig Jahren RAF.
Haben Gesetzgeber und Sicherheitsbehorden Konsequenzen aus der Vorgeschichte der
September-Anschlage gezogen? Im Allgemeinen lasst sich diese Frage bejahen, starkten
doch beide Sicherheitspakete die Ausforschung und Auflosung islamistischer Strukturen gleich ob auf die Bundesrepublik oder andere Staaten zielend. Zu klaren bleibt, ob Deutschland die Aktivitaten der „Hamburger Zelle" zum Anlass nahm, intensiver und systematischer wahrscheinliche Angriffsziele, Methoden und Strategien islamistischer Terroristen zu
analysieren. Die Antwort ist so kompliziert wie die „Deutsche Sicherheitsarchitektur". Wie
zu erwarten steht der Themenkomplex „Islamistischer Terrorismus" seit dem 11. September
2001 ganz oben auf der Prioritatenliste der knapp 40 Sicherheitsbehorden der Bundesrepublik. Mit BND, BKA und BfV betreibt jede der groBen drei Einheiten jeweils eine Zentralstelle, die relevante Informationen auf mogliche Bedrohungen hin auswerten und auf dieser
Grundlage Gefahrdungsanalysen erstellen.^^^ Zu den wichtigsten Informationsquellen zahlen erwatungsgemaB die Ergebnisse aus der Ermittlungs- bzw. LFberwachungsarbeit der

"^ Zu den Urspriingen und Folgen dieser Mentalitat vgl. National Commission On The Terrorist Attacks Upon
The United States (Hrsg.), The 9/11 Commission Report, S. 73-80.
^^^ Zu den Hintergrunden der Entscheidung siehe u.a. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Differenzen zwischen Bundeskriminalamt und Generalbundesanwalt, Drucksache 14/7247, Berlin 2001.
^^^ Vgl. Hans Leyendecker, Nachher alles vorher gewusst; Wieso Attentate die Geheimdienste angeblich nie
iiberraschen, in: Siiddeutsche Zeitung vom 02. Dezember 2002, S. 6.

244

jeweiligen Behorde, Hinweise von auslandischen Diensten sowie - eher selten - Treffer bei
der tjberwachung der Auslandskommunikation:
„Die Qualitat der Meldungen ist sehr unterschiedlich. E-Mails von offenkundigen Spinnem
werden ebenso ausgewertet wie die Niederschrift von abgehorten Gesprachen. Fiir Verwirrung
sorgt manchmal die ubliche stille Post auslandischer Nachrichtendienste. [...] Meldungen, dass
irgendetwas "nicht ausgeschlossen" werden konne oder, an der "Glaubwtirdigkeit der Information gibt es erhebliche Zweifel" sind statistisch gesehen Wamhinweise."^^^
Die Zahl der Hinweise zu bewaltigen und die enthaltenen Informationen zeitnah auszuwerten, stellt die Behorden vor erhebliche Kapazitatsprobleme - zumal sie haufig erst aus dem
Arabischen oder anderen eher exotischen Fremdsprachen iibersetzt werden miissen.^^^
Sinnvoller Weise nutzten die Sicherheitsbehorden die ihnen zur Verfiigung gestellten Ressourcen, um Personal mit Fremdsprachenkenntnissen zu gewinnen und neue Kapazitaten
aufzubauen. Insbesondere der BND profitierte - wie beschrieben - von einer enormen Steigerung des Etats, die mit einer ganz eindeutigen Ausrichtung auf das Problemfeld „Intemationaler Terrorismus" korrespondiert.
Relevant ist dabei aufgrund der foderalen Organisation der Sicherheitsbehorden langst
nicht nur die Bundesebene. Auch die Lander betreiben Gefahren- und Lageanalysen, zum
Teil wie Bayem und Baden-Wiirttemberg in eigenen „Kompetenzgruppen" oder anderen
Spezialeinheiten. Schon im Januar 2002 ging das Strategische Innovationszentrum (SIZ)
der Bayerischen Polizei in Betrieb, das als Stabstelle ein aus Polizeipraktikem, Islamismusexperten und „anderen Akademikem" bestehendes Experten-Netzwerk koordiniert.^^^ Aufgabe der mit zehn Beamten besetzten Dienststelle ist es, „Profile neuer Terroristen zu entwerfen, ihre Strategien zu prognostizieren und die Polizeitaktik darauf einzustellen."^^^ Um
flachendeckend und zeitnah handeln zu konnen, richtete Bayem zweitens „AKIS" ein - das
„Konzept zur Aufklarung krimineller islamistischer Strukturen":
„Bei alien Polizeiprasidien Bayems sind „AKIS"-Einheiten eingerichtet, die in enger Zusammenarbeit von Polizei, Staatsanwaltschaft, Landesamt ftir Verfassungsschutz, Steuerfahndung
und anderen Sicherheits- und Verwaltungsbehorden ermitteln. Ziel ist es, Verbindungen und
Strukturen krimineller Islamisten aufzudecken, Gefahren fur die offentliche Sicherheit abzuwehren und festgestellte Straftaten konsequent zu verfolgen. [...] Die Ergebnisse flieBen in gemeinsame Strategien und koordinierte MaBnahmen ein."^^^
Das „bayerische Modell" scheint recht erfolgreich zu funktionieren. Nach Informationen
des Nachrichtenmagazins „Der Spiegel" gelang es mit Hilfe von AKIS, einen Logistiker
der islamistischen Terrororganisation „Ansar al-Islam" festzunehmen, der von Miinchen
aus Rekruten fur den „Heiligen Krieg" warb und in den Irak schleuste/^^ Seinen Wert bewies das Programm zuletzt beim versuchten Anschlag auf den irakischen Premierminister
^^^ Hans Leyendecker, Nachher alles vorher gewusst; Wieso Attentate die Geheimdienste angeblich nie iiberraschen, in: Suddeutsche Zeitung vom 04. Dezember 2002, S. 6.
^^^ Vgl. „BND rechnet mit neuen El-Kaida-Anschlagen. BND-Vize Adams spricht von einem Lauf gegen die Zeit
bei der Informationsauswertung", in: General-Anzeiger vom 06. Marz 2002.
^^^^ Vgl. Gunther Beckstein, Bedrohung intemationaler Terrorismus: Was muss Deutschland fur die innere Sicherheit tun?, in: Deutsche Gesellschaft fiir Auswartige Politik (Hrsg.), Homeland Security: Die Bedrohung durch den
Terrorismus als Herausforderung fiir eine gesamtstaatliche Sicherheitsarchitektur, DGAP Analyse, 29 (2004) 4,
Berlin 2004, S. 5-9, hier S. 6.
^^' Vgl. „Terror-Abwehr; Sicherheit um jeden Preis", in: Focus Magazin vom 08. Oktober 2001, S. 20.
^^^ Gunther Beckstein, vgl. Bayerisches Staatsministerium des Innem (Hrsg.), Regierungserklarung im Landtag zur
Inneren Sicherheit nach den Terroranschlagen in London, Miinchen 2005, S. 1-2.
^^^ Vgl. CziescheAJlrich, Explosive Mischung, S, 66.

245

Ijad AUawi. Es half, Verbindungen zwischen den sich spater spontan fur den Anschlag
zusammenfindenden Aktivisten herzustellen. Nur so konnten die Behorden trotz kurzer
Vorwamzeit rechtzeitig eingreifen.^^"*
Trotz solcher Erfolge stellt sich die Frage, inwieweit die foderale ZerspHtterung knapper Ressourcen und Kapazitaten auf insgesamt 37 Sicherheits- und Polizeibehorden in
Bund und Landem forderHch ist fur die Gewinnung eines in die Tiefe gehenden Gesamtbildes:
„Die ortliche und sachliche Aufspaltung von Sicherheitsaufgaben in Deutschland hat in der Regel zur Folge, dass in keiner der ortlich und sachlich zustandigen Behorden ein Gesamtbild entsteht [...] Erst das Zusammentragen von Mosaiksteinen ergibt ein Gesamtbild, eroffnet ggf. sogar konkrete Fahndungsansatze und verbessert damit nachhaltig die Prevention. Nur so werden
die Zentralstellen in die Lage versetzt, brauchbare Lageanalysen zu erstellen, die zu verwertbaren Gefahrdungshinweisen flihren [...]."^^^
Selbst Bayem, das selbst massiv in eigenstandige Analysekapazitaten investiert, beklagt
den offenkundigen Mangel an einem umfassenden und tiefgehenden Gefahrenbild:
„Die von Bundesinnenminister Schily auf massives Drangen der Union endlich eingerichteten
Zentren von Polizei und Nachrichtendiensten mtissen zu einem gemeinsamen Lage- und Analysezentrum zur Terrorabwehr zusammengefiihrt werden. Die derzeitige Organisation fiihrt zu
Reibungsverlusten und zu einem erheblichen Koordinierungsaufwand, den wir uns angesichts
der Schlagkraft des Gegners nicht leisten konnen."^^^
Den Kritikem emer informatorischen Vemetzung halt der bayerische Innenminister Beckstein entgegen, das verfassungsrechtliche Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten schlieBe zwar exekutive Befugnisse der Nachrichtendienste aus, nicht aber den
w^echselseitigen Austausch von Informationen.^^^ Tatsachlich bleibt die bereits im Zusammenhang mit der geheimdienstlichen Beobachtung als inkonsistent kritisierte Konzeption
und Arbeitsvy^eise des gemeinsamen „Terror-Abwehrzentrums" in Berlin hinter dem rechtlich Zulassigen und sachlich Gebotenen zuriick. Was die Verhinderung von Anschlagen
angeht, ist eine Vemetzung der Sicherheitsbehorden nicht nur vviinschenswert, sondem
dringend notwendig. Zu hoch ist das Risiko moglicherweise ubersehener Querverbindungen in andere Bundeslander oder zvs^ischen in- und auslandischen Zellen, die einen intensiven Austausch zwischen Auslandsgeheimdienst und im Inland operierenden Sicherheitsbehorden erfordem. Nicht zuletzt deshalb entstehen derzeit auf Ebene der EU Gremien wie
das „SitCen", in dem Auslands- und Inlandsnachrichtendienste gemeinsam europaweite
Lageanalysen erstellen. Warum dies innerdeutsch nicht moglich sein soil, bleibt angesichts
pragmatischer Losungen auf EU-Ebene schleierhaft.^^^ Presseberichten zufolge haben die
Anschlage in London auch in dieser Frage zu Bewegung gefuhrt. Im TerrorAbwehrzentrum liefen die Informationen aus Bund und Landem tiber mogliche Querverbindungen deutscher Islamisten zu den Londoner Attentatem zusammen; sie wurden dann

^^"^ Vgl. Annette Ramelsberger, Protokoll einer gefUhrlichen Jagd, in: Siiddeutsche Zeitung vom 06. Dezember
2004, S. 3.
^^^ Eckart Werthebach, vgl. ders., Idealtypische Organisationen innerer und auBerer Sicherheit, S. 348-349.
^^^ Gtinther Beckstein, vgl. Bayerisches Staatsministerium des Innem (Hrsg.), Regierungserklarung im Landtag zur
Inneren Sicherheit nach den Terroranschlagen in London, S. 3.
^«^Ebd.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 5. Juli 2004 eingegangenen
Antworten der Bundesregierung, Drucksache 15/3577, Berlin 2004, S. 8-9.

246

zu einer gemeinsamen Analyse verdichtet. Mittlerweile erwagt das BMI einen Neubau des
erst im Dezember 2004 eroffiieten Zentrums, um die Funktionalitat zu verbessem.^^^
Eine zweite mogliche Methode, wahrscheinliche Anschlagsziele und -strategien zu identifizieren besteht darin, wissenschaftliche Politikberatung in Anspruch zu nehmen. Das
Strategische Innovationszentrum (SIZ) der bayerischen Polizei ist ein Projekt auf Landerebene, das - siehe oben - zumindest in diese Richtung geht. Auf Bundesebene erarbeitet
die Schutzkommission beim Bundesminister des Inneren (SK) - ein aus renommierten
Wissenschaftlern^^^ bestehendes Beratungsgremium - Analysen und Empfehlungen im
Bereich des Zivil-, Katastrophen- und Bevolkerungsschutzes. Ihr im Oktober 2001 vorgelegter „Zweiter Gefahrenbericht" enthalt aus aktuellem Anlass zentrale Aussagen iiber die
Konsequenzen der neuen Gefahren des Intemationalen Islamistischen Terrorismus. Ausgehend von der Annahme, dass sich neben den Ereignissen des 11. September 2001 alle fraglichen Rahmenbedingungen in Richtung einer Verscharfung von Gefahren entwickeln,
behandelt der Bericht mogliche Anschlagsszenarien und unterbreitet Empfehlungen, wie
die Politik den nach Meinung der Kommission unzureichenden Schutz Deutschlands
verbessem kann.^^^ Als wichtigste Bedrohungen nennt die SK die Freisetzung von chemischen, biologischen und radioaktiven Stoffen, die Verwendung konventioneller und unkonventioneller Sprengstoffe - z.B. in Form von vollgetankten Flugzeugen - und schlieBlich
Angriffe auf Kritische Infrastrukturen, z.B. IT-Systeme.^^^
Zugleich beklagt die Kommission, dass die behandelten Fragestellungen in universitaren und sonstigen Forschungseinrichtungen nicht oder nur unzureichend behandelt wurden;
sie fordert nichts weniger als einen grundlegenden Kurswechsel in der Forschungspolitik.
Mit diesem Urteil behielt das Gremium in den Folgejahren Recht. Von einzelnen Studien
der etablierten Institute, z.B. der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), einmal abgesehen erschienen nur wenige Beitrage, die auf eine intensive Einbindung solcher Institute in
die Forschung nach wahrscheinlichen Angriffszielen und -strategien schlieBen lassen konnten. Der Schwerpunkt der relevanten Beratungseinrichtungen liegt auf den Folgen des Intemationalen Terrorismus ftir die Sicherheitspolitik wichtiger intemationaler Akteuren,
weniger aber auf spezifischen Strategien bestimmter Akteure des islamistischen Extremismus und Terrorismus oder gar moglichen Angriffsmethoden.^^^ Ahnlich verhalt es sich bei
der Bundesakademie fiir Sicherheitspolitik (BAKS). Sie ist die zentrale sicherheitspolitische Fortbildungseinrichtung des Bundes und will Funktionstrager moglichst umfassend
und interdisziplinar ftir die Herausforderungen der aul3eren und inneren Sicherheit der Bun^^^ Vgl. Guido Heinen, Islamisten werden jetzt „live" abgehOrt, in: Die Welt vom 13. Juli 2005, S. 2.
^^^^ Fur eine Auflistung der aktuell beratend tatigen Wissenschaftler siehe www.schutzkommission.de .
^^^ Vgl. Bundesverwaltungsamt, Zentralstelle fur Zivilschutz (Hrsg.), Zweiter Gefahrenbericht der Schutzkommission beim Bundesminister des Innem. Bericht iiber mGgliche Gefahren fur die Bev5lkerung bei GroBkatastrophen
und im Verteidigungsfall, Bonn 2001, S. 7-11.
'''Ebd., S. 16-50.
^^^ Gewiss ist eine kaum zu iibersehende Flut an Publikationen zum Themenkreis „Terrorismus" und selbst zu
mOglichen Anschlagen mit Massenvemichtungswaffen erschienen. Dabei handelt es sich aber nur in den wenigsten Fallen um wissenschaftlich fimdierte, zur Politikberatung erstellte Studien. Fiir eine auBerst lesenswerte Ausnahme siehe Oliver Thranert, Terror mit chemischen und biologischen Kampfstoffen: Risikoanalyse und SchutzmOglichkeiten, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2002 sowie aktuell Guido Steinberg, Die Anschlage von
Amman, Zur Strategic Abu Musab az-Zarqawis, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2005. Einen Uberblick
der zum Thema „Terrorismus" erschienen Studien und Gutachten stellt die SWP auf ihrer hitemet-Prasenz bereit:
http://www.swp-berlin.org/brennpunkte/dossier.php?id=2486&PHPSESSID=b7a83aft>540121bl4
c63950ebb205226 (Zugriff am 25. November 2005).

247

desrepublik sensibilisieren.^^"^ Allerdings betreibt sie kaum eigene Forschung; ihr Mitarbeiterstab setzt sich aus Beamten der im Bundessicherheitsrat vertretenen Ressorts zusammen.
Wie groB indes das Potential wissenschaftlicher Politikberatung bei der Suche nach Angriffsstrategien und moglichen Abwehrkonzepten sein koimte, zeigen Einzelveroffentlichungen aus beiden Instituten, SWP und BAKS. Obwohl sie unterschiedlichen Zwecken
dienen - hier der Beratung, dort der Fortbildung - lieferten beide Institute in der Vergangenheit wesentliche Beitrage zur Analyse der vom Intemationalen Islamistischen Terrorismus ausgehenden Gefahren.^^^ Insbesondere Mitarbeiter der BAKS beschaftigten sich
schon vor dem 11. September 2001 intensiv mit dem Thema.^^^ Insgesamt nahm die Terrorismusforschung - obwohl sich die Vielzahl der Autoren auf die Auswirkungen des „War
on Terror" konzentrierte - in Deutschland zu, quantitativ wie qualitativ. Eine systematische
Erforschung von Angriffsstrategien und Abwehrmoglichkeiten indes fehlt. Die rot-griine
Mehrheit lehnte einen Antrag der FDP-Bundestagsfraktion ab, der vorsah, ein „Nationales
Sicherheitsforschungsprogramm" unter Federflihrung des BMBF aufzulegen; die Haushaltsmittel fur sicherheitsrelevante Forschung gingen im Untersuchungszeitraum erheblich
zurtlck.^^^
Eine systematische Erforschung moglicher Anschlagsszenarien und Abwehrstrategien
betreiben in Deutschland also fast ausschlieBlich die Sicherheitsbehorden, teils im Rahmen
der routinemaBigen Auswertung von Erkenntnissen, teils mit eigenen Analyse- und Lagezentren. Dass sie dabei nicht vemetzt vorgehen, kein gemeinsames und in die Tiefe gehendes Lagebild erstellen und vor allem auf der operativen Ebene nicht zeitnah zu handlungsbefahigenden Erkenntnissen gelangen konnen, ist inkonsistent zum strategischen Zweck der
Teilstrategie. Auch das wissenschaftliche Ressourcen nur in geringem MaBe in die Analysen der Behorden einflieBen, ist ein emstzunehmendes Defizit. Denn schlieBlich fuhrte der
„Mangel an Vorstellungsvermogen" der etablierten Dienste und Behorden in den USA
dazu, dass dieses Land trotz hoher Sicherheitsausgaben nicht vorbereitet auf die unkonventionelle Angriffsmethode der ,,9/11-Verschworung" war.^^^ Uber diesen Befund hinausgehende Aussagen lassen sich der Geheimhaltung spezifischer Aktivitaten der deutschen
Dienste wegen nicht treffen - was mit Blick auf die wissenschaftliche Bewertbarkeit dieser
Teilstrategie bedauerlich ist, einer zweckmaBigen Terrorismusbekampfung jedoch durchaus
zutraglich sein konnte.
b) Vereitelung konkreter Anschlagspldne
Der beste Indikator fiir Erfolg und Misserfolg der Identifikation wahrscheinlicher Anschlagsszenarien ist, ob und wie es den Sicherheitsbehorden im Untersuchungszeitraum
gelang, konkrete Anschlagsplane zu erkennen und zu vereiteln. Zugleich ware es gefahr^^^ Vgl. Bundesakademie fur Sicherheitspolitik (Hrsg.), Aus Vergangenheit und Gegenwart fur die Zukunft lemen,
Broschure der BAKS, Berlin 2004, S. 3-4.
^^^ Hervorzuheben sind u.a. Thranert, Terror mit chemischen und biologischen Kampfstoffen: Risikoanalyse und
SchutzmOglichkeiten, 2002 und Hirschmann/Leggemann, Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und
Handlungserfordemisse in Deutschland, 2004.
^^^ Besonders zu nennen sind Kai Hirschmann, Peter Gerhard und Hans Frank, vgl. u.a. Bundesakademie fur
Sicherheitspolitik (Hrsg.), Terrorismus als weltweites Phanomen, Bonn 2000.
^^^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Antrag von Abgeordneten der Fraktion der FDP, Nationales Sicherheitsforschungsprogramm vorlegen, Drucksache 15/3810, Berlin 2004, S. 2.
^^^ Vgl. National Commission On The Terrorist Attacks Upon The United States (Hrsg.), The 9/11 Commission
Report, S. 339-347.

248

lich, die Analyse darauf zu verkurzen. Dies gilt ebenso fiir die Bewertung der zweiten moglichen Teilstrategie - der Vereitelung konkreter Anschlagsplane. Sie umfasst nicht nur
konkrete MaBnahmen der Gefahrenabwehr; es kommt zudem darauf an, welche Ressourcen
der Staat ftir Gefahrenabwehr bereitstellt und welche Befugnisse die verantwortlichen Institutionen fiir diesen Zweck erhalten.
Wiederum fallt es schwer, eine Trennlinie zu „routinemaBigen" Aktivitaten der Sicherheitsbehorden zu ziehen. Fast alle Fahndungs- und tJberwachungsmaBnahmen dienen
mittelbar auch dem Ziel, Anschlage zu verhindem. Seit dem 11. September 2001 gilt: Der
permanente hohe Fahndungs- und Ermittlungsdruck halt die islamistische Szene in Bewegung und erschwert so die Vorbereitung und Durchfuhrung von Anschlagen. In einigen
Fallen verhinderten die Behorden konkrete Anschlagsplane, indem sie islamistische Zellen
rechtzeitig auflosten oder kurz vor der geplanten Tat zugriffen. Bekanntester Fall fur einen
recht weit gediehenen Anschlagsplan ist der fur die Jahreswende 2000/2001 vorgesehene
Anschlag auf den Weihnachtsmarkt von StraBburg:
„Der Anschlag konnte durch die Festnahme der vier Angeklagten Ende Dezember 2000 in
Frankfurt/Main in letzter Minute verhindert werden. Dieser Fall ist ein besonders gutes Beispiel
ftir die Uberschneidung von Pravention und Repression"^^^
Lange Zeit gait die „Meliani-Verschworung" als der bisher einzige Fall eines in Deutschland verhinderten terroristischen Anschlags, wenn er sich auch im benachbarten Frankreich
hatte ereignen sollen. Bei diesem Versuch blieb es nicht. Besonders brisant und tragisch
waren die Plane einer in Nordrhein-Westfalen aktiven Zelle der aus Jordanien stammenden
islamistischen Terrororganisation „A1 Tawhid". Weil es deutliche Hinweise auf einen bevorstehenden Anschlag gab, wurden am 23. April 2002 11 mutmaBliche Mitglieder in einer
bundesweiten Aktion verhaftet. Nach Abschluss des Prozesses am Diisseldorfer Oberlandesgericht ist klar: Die Gruppe hatte es auf zwei jiidische Restaurants in Diisseldorf und
eine Synagoge der jiidischen Gemeinde in Berlin abgesehen.^^^ Mit Hilfe von Handgranaten wollten die Islamisten „moglichst viele Menschen toten".^^^ Die Polizei schlug zu, bevor die Waffen geliefert waren. Nicht minder konkret, wenn auch vergleichsweise spontan,
waren die Plane einiger „Ansar al-Islam" Aktivisten aus Berlin und dem stiddeutschen
Raum, den irakischen Premierministers Ijad Allawi bei dessen Staatsbesuch in der deutschen Hauptstadt im Dezember 2004 zu ermorden.^^^
In anderen Fallen ist weniger klar, wie weit die Vorbereitungen tatsachlich fortgeschritten waren, als die Behorden eingriffen.^^^ Im Februar 2002 nahm die Polizei in zwei
islamischen Zentren in Mtinster und Minden drei Verdachtige fest, die einen Anschlag auf
eine US-Einrichtung in Deutschland „erwogen" haben sollen. Allerdings reichten die Beweise nicht, um eine konkrete Anschlagsplanung nachzuweisen; die Verdachtigen waren

^^^ Volkhard Wache, vgl. ders., Die StrafVerfolgung islamistischer Terroristen, S. 146.
^^^ Vgl. Eric Gujer, Haftstrafen im Diisseldorfer Terroristen-Prozess, in: Neue Zurcher Zeitung vom 27. Oktober
2005, S. 3.
^^^ Vgl. Yassin Musharbash, "MOglichst viele Tote" als Ziel, in: taz, die tageszeitung vom 17. Mai 2003, S. 2.
^°^ Vgl. Nicole Hofle, Anklage gegen drei Iraker erhoben; Vorwurf: Anschlag geplant, in: Stuttgarter Zeitung vom
17. November 2005, S. 25.
^^^ Bei den folgenden Beispielen ist wissenschaftliche Skepsis angebracht, da nicht alle Aussagen durch amtliche,
Oder ahnlich aussagekraftige Dokumente verifizierbar sind. Der Autor schlieBt sie dennoch ein, um die zur Vereitelung von Anschlagsplanen ergriffenen MaBnahmen exemplarisch zu verdeutlichen.

249

schnell wieder auf freiem FuB.^^"^ Der praventiven Gefahrenabwehr diente auBerdem die
Verhaftung eines ttirkisch-amerikanischen Paares in Walldorf bei Heidelberg, das nach
Informationen der US-amerikanischen Behorden einen Anschlag auf US-Einrichtungen
Oder die Innenstadt von Heidelberg plante.^^^ Die sichergestellten Chemikalien und Zunder
erwiesen sich nicht als stichhaltige Beweise fur einen tatsachlich bevorstehenden Anschlag.
Als eine zentrale Belastungszeugin sich nicht mehr sicher war, ob bereits konkrete Anschlagsziele ausgesucht worden waren, war der zentrale Vorwurf der Anklage nicht langer
aufrecht zu erhalten. Der Hauptangeklagte erhielt schlieBlich eine Freiheitsstrafe von eineinhalb Jahren fiir Vorbereitungsdelikte. ^^^ Nach wie vor ungeklart ist, ob das Hamburger
Bundeswehr-Krankenhaus tatsachlich - wie von deutschen und US-amerikanischen Stellen
behauptet - Anfang 2004 einem geplanten Anschlag auslandischer Terroristen entging. Die
Hinweise waren offensichtlich aber konkret genug, um den Einsatz mehrerer Hundert Polizisten am 30. Dezember 2003 zu rechtfertigen. Sie sperrten die Umgebung ab und versuchten durch Passanten-Befragungen potentielle Tater von moglichen Anschlagen abzuhalten.*"
Verhindert werden sollten indes nicht nur Anschlage in der Bundesrepublik. In mehreren Fallen halfen die deutschen Sicherheitsbehorden, Anschlagsplanungen im Ausland
aufzudecken, indem sie kooperierende Geheimdienste rechtzeitig liber ihre Teile des „Puzzles" informierten. Der versuchte Anschlag eines Verbindungsmannes von Christian Ganczarski auf die franzosische Ferieninsel Reunion ist nur eines von mehreren Beispielen.^^^
Besonderes Augenmerk legten die Sicherheitsbehorden auf den Irak, zog die terroristische
Gewaltkampagne islamistischer Extremisten gegen Besatzungstruppen, Verwaltungsstrukturen, auslandische Heifer, Organisationen und die Zivilbevolkerung im Irak doch zunehmend Islamisten aus Deutschland an. Wie erwahnt nahm am 2. Dezember 2003 ein Sondereinsatzkommando auf dem Miinchner Hauptbahnhof den Iraker Mohamed L. fest, der
fur die militant-islamistische „Ansar al-Islam" als Logistiker tatig war. Nach Informationen
der Sicherheitsbehorden rekrutierte er allein im stiddeutschen Raum 30 Kampfer ftir den
„Heiligen Krieg" im Irak.^^^ Auf das Konto der Organisation, die unter Fiihrung des wegen
seiner Grausamkeit gefurchteten Abu Mussab al-Zarqawi zur aggressivsten und machtigsten Terrororganisation im Irak aufstieg, gehen u.a. der Anschlag auf das UN-Hauptquartier
in Bagdad und der Anschlag auf Hotelanlagen im jordanischen Amman. Dabei starben 57
Menschen, Hunderte wurden verletzt.^^^ Mit jedem Rekruten, den die deutschen Behorden
daran hindem konnten, in den Irak zu al-Zarqawi zu stoBen, leisteten sie einen Beitrag
dazu, Anschlage im Nahen Osten zu verhindem. Sie stehen jedoch beinahe ohnmachtig vor
dem Dilemma, dass sie keine rechtliche Grundlage haben, um eine legale Ausreise bekann-

^^"^ Vgl. Philipp Jaklin, Razzia gegen Islamisten in vier Bundeslandem, in: Financial Times Deutschland vom 13.
Februar2003, S. 14.
^^^ Vgl. Wulf Reimer, Freiheitsstrafe im Heidelberger "Terror-Prozess", in: Suddeutsche Zeitung vom 07. Mai
2003, S. 6.
''' Ebd.
^"^ Vgl. Richard Bernstein, German Police Seal Off Hospital in Hamburg in Terror Alert, in: New York Times
vom 31. Dezember 2003, S. 8.
^^^ Zur Rolle Christian Ganczarskis siehe u.a. Uli Rauss/Oliver SchrOm, Osamas deutscher General, in: Stem vom
04. August 2005, S. 38.
^''^ Vgl. Cziesche/ Ulrich, Explosive Mischung, S. 70.
^^^ Vgl. Donald Macintyre, Failed Bomber Tells of Attack on Hotel in Televised Confession, in: The Independent
vom 14. November 2005, S. 21.

250

ter Extremisten zu verhindem. Dies ware nicht nur im Interesse der betroffenen Krisengebiete, sondem auch im Sicherheitsinteresse der Bundesrepublik selbst:
„Sorge machen den Terrorismusexperten in Europa allerdings nicht nur diejenigen, die gehen sondem vor allem jene, die es schaffen zuriickzukommen. Denn wer den Kampf tiberlebt, gilt
unter seinen radikalen Glaubensbrudem als Held. Sie sind seit jeher die Knoten des lose gekniipften Netzwerkes der Qaida. Sie haben Internationale Kontakte, sind kampferprobt und begeistem miihelos junge Muslime, ebenfalls zu kampfen. Die Deutschen haben diese bittere Lektion gelemt: Es waren solche Veteranen, die die Hamburger Todespiloten fiir den Dschihad begeisterten."^^^
Reichen die abstrakten Regelungen also aus, um konkrete Anschlagsplane zu vereiteln?
Sind die Kompetenzen der Sicherheitsbehorden zur Gefahrenabwehr der Gefahr angemessen - und stehen die dazu notwendigen Ressourcen und Kapazitaten zur Verftigung? Im
„Terrorismusbekampfungsgesetz" als zweitem und fur die Befugnisse der Beh5rden zentralen MaBnahmenpaket findet sich der Begriff „Gefahrenabwehr" genau zweimal - beide
Male zur Beschrankung einer neuen Kompetenz.^^^ In den „konzeptionellen Festlegungen"
der Bundesregierung taucht der Begriff lediglich als Randnotiz auf ^^^ Dennoch spielt die
Gefahrenabwehr im deutschen Bekampfungsansatz eine wichtige Rolle, rechtfertigt sie
doch im deutschen Recht - vergleiche Kapitel III - Grundrechtseingriffe zum Schutz von
Staat und Biirgem bis hin zum „fmalen Rettungsschuss". In diversen Gesetzen autorisiert
der Begriff neue Befugnisse staatlicher Behorden zur Abwehr terroristischer Bedrohungen
- vom „Aufenthaltsgesetz" iiber das „Luftsicherheitsgesetz" bis zum „Seeaufgabengesetz".
Es gilt allerdings zu unterscheiden zwischen Befugnissen, die sich aus der Notwendigkeit
fur eine effektive Gefahrenabwehr ableiten - z.B. die Erhebung bestimmter Daten - und
„echten" Abwehrkompetenzen im Sinne eines Tatigwerdens zur Verhinderung eines Anschlags.
Generell gilt: Die Polizei kann, wie im Untersuchungszeitraum mehrfach geschehen,
Personen festnehmen, wenn es einen hinreichenden Tatverdacht ftir die Bildung einer terroristischen Vereinigung oder Anzeichen fur einen bevorstehenden Anschlag gibt. Dafur sind
die Sondereinsatzkommandos (SEK) der Landespolizeien und die Anti-Terror-Einheit des
BMI (GSG 9) darauf trainiert, „klassische" Anschlagsszenarien zu bewaltigen, etwa indem
sie Sprengkorper entscharfen oder Geiselnahmen moglichst ohne Opfer beenden. All diese
Kapazitaten sind fur den unmittelbaren Zugriff auf bekannte, mutmaBliche Attentater konzipiert; sie handeln also praemptiv bei konkreten Hinweisen, nicht aber praventiv bei einer
angenommenen Gefahr. Dies ist im Grundsatz richtig; eine „praventive Untersuchungshaft"
fiir mutmaBliche Attentater, wie der damalige rechtspolitische Sprecher der Unionsfraktion,
Norbert Rottgen, sie forderte, wurde mit Blick auf die grundrechtlichen Folgen zu Recht
vermieden.^^"^ Dadurch verbleibt jedoch eine Schutzliicke, auf die es bisher noch keine
Antwort gibt. Einige Bundeslander behelfen sich mit der kostspieligen Uberwachung von
als besonders brisant eingestuften „Gefahrdem"; diese eindeutig unbefriedigende Situation
^*' Vgl. Dominik Cziesche/Georg Mascolo, Aufbruch in die Todeszone, in; Der Spiegel, (2003) 50, S. 76.
^'^ In beiden Fallen bezieht sich diese Beschrankung auf grundrechttangierende UberwachungsmaBnahmen, die
jeweils ftir den Fall der Gefahrenabwehr autorisiert werden. Dieses Verfahren ist prinzipiell sinnvoll, bindet es den
Gilterausgleich doch an die Besonderheit der Umstande.
^'^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Fortftihrung der MaBnahmen zur Bekampfting des Terrorismus, Drucksache
15/3142, S. 11.
^*'* Norbert ROttgen forderte Untersuchungshaft auch zur Abwehr von Straftaten, um Lucken in der Abwehr zu
schlieBen, vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Plenarprotokoll 15/19 vom 16. Januar 2003, S. 1487.

251

ist nicht zuletzt eine Folge des unzureichenden § 129a StGB, der Werbung flir Gewalt nicht
unter Strafe stellt. Die Norm hemmt damit auch die Gefahrenabwehr.
Den bekannten, „klassischen" polizeilichen Mitteln der Gefahrenabwehr stellte der
Gesetzgeber in diversen Gesetzen bzw. Gesetzesanderungen neue Abwehrkompetenzen zur
Seite. Besonders betroffen war und ist der Luftverkehr, flihrten die Anschlage des 11. September 2001 doch unubersehbar die Bedrohung vor Augen, die von entfiihrten Flugzeugen
ausgehen kann. Als SofortmaBnahme fur mehr Sicherheit in der Luft baute der BGS eine
Einheit sogenannter „Flugsicherheitsbegleiter" auf. Im Extremfall sind sie befligt, eine
Entflihrung durch Einsatz spezieller Munition, also mit Waffengewalt zu verhindem. Obwohl das Einsatzkonzept der Bundespolizei streng geheim ist, sickerten einige Details
durch. Demnach sind bisher nur wenige Flugsicherheitsbegleiter unterwegs, in der Regel
auf Transatlantik-Fliigen, well die USA den Einsatz von „Sky Marshals" auf diesen Strecken fordem.^^^ Dariiber, auf welchen Linien und Flugzeugen sie Dienst tun, entscheidet
die Bundespolizei auf Grundlage einer Gefahrenanalyse des BKA.^^^ Die Effektivitat all
dieser MaBnahmen gilt aus verschiedenen Grtinden als zweifelhaft. Generell ist die Wahrscheinlichkeit recht gering, dass ausgerechnet auf einem von Terroristen entfiihrten Flugzeug einer der wenigen „Sky Marshalls" an Bord ist. Fraglich ist zweitens, ob sich ein einzelner Beamter gegen zum Letzten entschlossene Attentater durchsetzen konnte. Problematisch sind schlieBlich die Konditionen eines Waffeneinsatzes. Die M5glichkeiten des
Gebrauchs von Projektilwaffen an Bord eines Luftfahrzeugs sind sehr beschrankt. Einen
Einsatz nicht-todlicher, die Sicherheit von Flugzeugen nicht beeintrachtigenden Stromschlagwaffen („Taser") lehnte die Bundesregierung trotzdem mit Verweis auf nicht ausreichend erforschte Gesundheitsfolgen ab.^^^
Noch weitergehendere Kompetenzen zur Abwehr terroristischer Gefahren in der Luft
verabschiedete der Gesetzgeber mit dem „Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben (Luftsicherheitsgesetz)" vom 11. Januar 2005. Es war zunachst an den starken Vorbehalten gegentiber einem Einsatz der Bundeswehr im Inneren gescheitert. Dass ein geistig
Verwirrter am 5. Januar 2003 stundenlang iiber Frankfiirt am Main kreisen, den nach 90
Minuten erschienenen Abfangjager der Bundesluftwaffe ignorieren und - bis eine Polizeipsychologin ihn zur Aufgabe uberredete - mit dem Sturz in em Hochhaus drohen konnte,
fiihrte dann doch zu einer Neubewertung. Neben zahlreichen Sicherheitsvorkehrungen am
Boden und in der Luft enthalt das im November 2003 verabschiedete Gesetz den umstrittenen Abschnitt 3 zur „Unterstiitzung und Amtshilfe durch die Streitkrafte" in Fallen der
Gefahrenabwehr in der Luft.^^^ Er sieht in § 13 Absatz 1 vor, dass die Streitkrafte im Fall
eine bevorstehenden besonders schweren Ungliicksfalls nach Artikel 35 Absatz 2 Satz 2
Oder Absatz 3 GG „zur UnterstUtzung der Polizeikrafte der Lander im Luftraum zur Verhinderung dieses Unglucksfalles eingesetzt werden" konnen - soweit es „zur wirksamen
Bekampfimg erforderlich ist".^^^ Als erforderlich defmiert das Gesetz den Einsatz nach § 14
Absatz 3 dann.
^^^ Vgl. Christine Mai, Terrorschutz an EU-Flughafen soli verscharft werden, in: Financial Times Deutschland
vom 23. September 2005, S. 14.
^^^ Vgl. Sonke Krilger, Ist Fliegen heute sicherer?, in: Die Welt vom 21. April 2002.
^'^ Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. Februar 2002 eingegangenen Antworten der Bundesregierung, Drucksache 14/8249, Berlin 2002, S. 9.
^'^ Vgl. Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben („Luftsicherheitsgesetz") vom 11. Januar 2005, in:
Bundesgesetzblatt, Jahrgang 2005, Teil I Nr. 3, ausgegeben zu Bonn am 14. Januar 2005, S. 83-84.
^^'Ebd., S. 83.

252

„wenn nach den Umstanden davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von
Menschen eingesetzt werden soil, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwartigen
Gefahr ist."
Die Entscheidung iiber das Vorliegen dieser sachlichen Voraussetzungen und den Streitkrafteeinsatz selbst trifft in Fallen des Artikel 35 Absatz 2 Satz 2 GG - Amtshilfe in einem
besonders schweren Unglticksfall in einem Bundesland - der Bundesminister der Verteidigung im Benehmen mit dem Bundesminister des Innem auf Anforderung des betroffenen
Bundeslandes. Im Vertretungsfall muss der autorisierte Vertreter des Verteidigungsministers die Entscheidung treffen. Das BMI wiederum muss unterrichtet werden, sobald eine
Situation eintritt, die sofortiges Handeln erfordert. In Fallen des Artikel 35 Absatz 3 GG mehrere Lander sind betroffen - entscheidet die Bundesregierung „im Benehmen mit den
betroffenen Landem", bzw. bei Gefahr in Verzug der Verteidigungsminister bzw. sein
Vertreter im Benehmen mit dem Bundesinnenminister.
Was aber konnen, dtirfen und sollen die Streitkrafte - also konkret die Bundesluftwaffe - im tragischen Fall des Falles untemehmen? Auskunft gibt § 14, Absatz 1 zu EinsatzmaBnahmen und Anordnungsbefugnis:
„Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglticksfalles dtirfen die Streitkrafte
im Luftraum Luftfahrzeuge abdrangen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt
androhen oder Wamschiisse abgeben."
Voraussetzung ist, dass die Piloten zuvor alle moglichen WammaBnahmen ausgeschopft
und mogliche Missverstandnisse aus dem Weg geraumt haben, indem sie eine sorgfaltige
Uberpriifung des betroffenen Flugzeuges vorgenommen haben.^^^ Das Gesetz legt die Htirden ftir einen Waffeneinsatz bewusst hoch, sachlich wie prozedural. So sollte es auch sein,
geht es doch um nichts anderes als die Entscheidung, eine kleinere Zahl von Menschen des
Schutzes einer potential weit groBeren Zahl von Menschen vs^illen in zusatzliche Gefahr zu
bringen. Diese AbwSgung „Leben gegen Leben" veranlasste Bundesprasident Kohler, das
Gesetz zwar zu unterschreiben, aber eine Uberprufung durch das Bundesverfassungsgericht
anzuregen.^^^ Sie ist indes beileibe kein neues Phanomen; im Kern ging es schon wahrend
des „Deutschen Herbstes" bei der Ersttirmung der Lufthansa-Maschine „Landshut" in Mogadishu um genau diese Entscheidung. Hans-Martin Schleyer wurde nicht der Staatsraison
geopfert, sondem um kunftige, gewaltsame Entfiihrungen mit unbeteiligten Opfem nicht
wahrscheinlicher, sondem unwahrscheinlicher zu machen. Entgegen dieser Logik einer
temporalen GUterabwagung verwarf das Bundesverfassungsgericht § 14 Absatz