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FOCUS

INNOVAZIONE

Open government, la strada dell’accessibilità


di Domenico Pennone

I
l nostro Paese, grazie so-
prattutto alla legge
ti evidente che, in presenza
di norme così chiare, diventa-
pio, riutilizzare in parte i ri-
sparmi ottenuti attraverso
I procedimenti
69/2009 che ha introdotto no certi anche gli interessi e i l’uso delle tecnologie. Po- amministrativi
nuovi obblighi per gli enti e diritti dei cittadini e delle im- tranno, in pratica, realizzare
nuovi diritti per cittadini e prese nell’interagire con una nuovi progetti utilizzando ri- devono rispondere
imprese può ritenersi, alme- Pubblica amministrazione di- sorse non direttamente desti-
no dal punto di vista legislati- gitalizzata. I procedimenti nate a tali scopi. L’attuazio- al criterio
vo, all’avanguardia in mate- amministrativi devono esse- ne del Cad costituirà anche
ria di amministrazione digita- re sempre di più improntati un importante parametro per del risparmio ma anche
le. Molte Pa continuano, pe-
rò, a ignorare queste disposi-
ai canoni della semplicità e
della celerità, nell’interesse
la valutazione delle perfor-
mance organizzative e indivi-
alle regole
zioni ritenendo, erroneamen- della collettività ad avere duali prevista dalla “Riforma della semplificazione,
te, che la loro violazione non un’amministrazione efficien- Brunetta” (Dlgs 150/2009).
determina l’insorgere di parti- te, in grado di ridurre gli spre- In pratica, i dirigenti e funzio- della celerità,
colari responsabilità. Il qua- chi e massimizzare le risor- nari più bravi, quelli cioè che
dro normativo attualmente vi- se. Dietro ogni adempimen- meglio rispetteranno le nor- della trasparenza.
gente, ma soprattutto il nuo- to, scadenza o principio pro- me del Codice, garantendo
vo Codice dell’amministra- grammatico vi sono specifici l’utilizzo diffuso dei docu- Per questo
zione digitale in via di appro-
vazione definitiva, invece,
interessi che possono essere
facilmente e gravemente lesi
menti informatici, firma digi-
tale, posta elettronica certifi-
il nuovo codice introduce
non solo prevede la in caso di mancato rispetto cata, visibilità ed erogazione sanzioni e premi
“possibilità” ma impone del dettato normativo in ma- servizi on line, saranno me-
“l’obbligo”, per la Pubblica teria di Pa digitale. glio valutati e quindi anche per gli operatori pubblici
amministrazione, di usare le La violazione delle norme meglio pagati. Molti tecnici
più moderne tecnologie infor- del nuovo Codice, e in gene- ritengono, però, le disposizio-
matiche e telematiche nei rale di tutte quelle in materia ni ancora troppo “timide” sia
rapporti interni, con le altre di informatizzazione del set- sul fronte sanzionatorio che
Pa e nelle relazioni con i cit- tore pubblico, può essere cau- su quello premiale. Sotto il
tadini e le imprese. Il legisla- sa di conseguenze anche gra- primo aspetto, gli estensori
tore non ha avuto dubbi: eli- vi sia per i singoli dirigenti e del decreto non avrebbero in-
minare gli sprechi, in termini funzionari inadempienti sia fatti inteso sfruttare appieno
di tempo e di risorse, miglio- per gli stessi enti per i quali i criteri previsti dalla legge
rare la qualità dei servizi e la essi lavorano. delega che prevedeva, ad
partecipazione democratica Il nuovo Cad, al fine di ga- esempio, che si possa dispor-
lavorando in modalità digita- rantire la corretta applicazio- re anche l’inibizione dell’ero-
le è un obbligo a cui tutta la ne delle disposizioni in mate- gazione «dei servizi disponi-
Pa è sottoposta. ria di Pubblica amministra- bili in modalità digitali attra-
Gli uffici, dunque, sono tenu- zione digitale, non agisce pe- verso canali tradizionali, per
ti a utilizzare il documento rò solo inasprendo il quadro le pubbliche amministrazio-
informatico, la firma digitale sanzionatorio per i soggetti ni che non ottemperano alle
e la posta elettronica certifi- inadempienti ma introduce prescrizioni del Codice» (arti-
cata e a erogare servizi on anche misure premiali per colo 33, comma 1, lettera a),
line. Tutti gli Enti devono quanti invece operano corret- legge 69/2009).
provvedere adeguatamente, tamente. Le Amministrazio- Quanto all’incentivazione al-
entro tempi certi, al necessa- ni più virtuose, quelle cioè l’innovazione, vengono se-
rio adeguamento tecnologi- che saranno in grado di ri- gnalati diversi aspetti critici.
co, organizzativo e normati- spettare i tempi previsti per Innanzitutto i risparmi deriva-
vo al fine di evitare conten- la reale applicazione delle ti dalla digitalizzazione non
ziosi e responsabilità. È infat- norme, potranno, ad esem- saranno evidenti nel breve

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Il glossario della Pec


Busta di trasporto nel relativo elenco pubblico) l’estensione, a uno stesso do- Firma elettronica
Messaggio creato dal gesto- o non accreditato. In entram- minio internet, come ad esem- Procedura di autenticazione
re Pec del mittente, firmato di- bi i casi, è il soggetto che pio: nomegestore.it oppure di dati elettronici: può essere
gitalmente, all’interno del certifica le “chiavi” necessa- pec.nomegestore.it. realizzata con qualsiasi stru-
quale viene inserito il messag- rie a firmare digitalmente. Firma digitale mento (password, PIN, digita-
gio originale, assieme ai dati DigitPA Particolare tipo di firma elet- lizzazione della firma auto-
di certificazione, al fine di ga- Ente che accredita sia i certifi- tronica, basato su un sistema grafa, tecniche biometriche e
rantire l’integrità del messag- catori di firma digitale che i di “chiavi asimmetriche”, una così via). La firma digitale è il
gio stesso e certificarne la gestori Pec, avendo ereditato pubblica e l’altra privata, che tipo di firma elettronica attual-
spedizione. le funzioni del Cnipa, in base consente al sottoscrittore, tra- mente più sicuro.
Certificatore al Dlgs 1˚ dicembre 2009. mite la chiave privata, e al Gestore
Un ente certificatore (o Certifi- Dominio Pec destinatario, tramite la chia- Soggetto accreditato da Digi-
cation authority, CA) può es- Insieme delle caselle di posta ve pubblica, di verificare la tPA per fornire servizi Pec.
sere accreditato da DigitPA elettronica certificata il cui in- provenienza e l’integrità di Gestisce i domini Pec certifi-
(ed essere pertanto incluso dirizzo fa riferimento, nel- un documento informatico. cati e le relative caselle di po-

ma nel medio-lungo periodo, possibilità ma impone l’ob- non hanno avuto contezza
con la conseguenza che l’in- bligo per la Pubblica ammini- dei loro nuovi diritti e, quin-
centivo assegnato potrebbe, strazione di usare le più mo- di, non si sono attivati per
nell’immediato, risultare non derne tecnologie informati- farli rispettare. Basti pensare
particolarmente interessante che e telematiche. Lo affer- che, a quattro anni dall’entra-
per gli Enti. Inoltre, gli inno- ma da tempo Ernesto Belisa- ta in vigore del Dlgs
vatori nella Pubblica ammini- rio, docente presso l’Univer- 82/2005, non c’è ancora giu-
strazione, quanti cioè quoti- sità degli Studi della Basilica- risprudenza rilevante sul Co-
dianamente sono chiamati a ta, esperto di diritto delle dice; in un Paese dal tasso di
pensare e costruire la nuova nuove tecnologie ed autore litigiosità elevatissimo, è un
Pa digitale, in assenza di for- tra l’altro del volume “La dato che deve far riflettere su
me di tutela reale al loro ruo- nuova pubblica amministra- come poco o nulla sia stato
lo, dovranno continuare a zione digitale”. fatto per informare gli utenti
confrontarsi, con scarsi mez- Professor Belisario, c’è dav- di quanto previsto dalle nor-
zi, alle tradizionali resistenze vero bisogno di nuove nor- me in materia di informatiz-
interne alla macchina buro- me per il Codice dell’ammi- zazione dell’amministrazio-
cratica. Nessuna forma di ga- nistrazione digitale? ne. A ciò si aggiunga la rapi-
ranzia, riconoscimento e va- «Il Codice dell’amministra- dissima evoluzione delle tec-
lorizzazione formale del loro zione digitale avrebbe dovu- nologie che ha determinato
ruolo viene, infatti, prevista, to essere la “magna charta” che le nuove norme diventas-
per ora, nel nuovo Cad. Il dell’e-government italiano, sero obsolete senza essere
rischio è che si continui ad una pietra miliare che intro- state davvero applicate. E co-
assistere, a fronte di sforzi e duceva alcuni interessantissi- munque, se l’Italia è sempre
sacrifici, a isolamento e mar- mi principi e diritti (come il agli ultimi posti delle classifi-
ginalizzazione, se non addi- diritto all’uso delle tecnolo- che europee e mondiali in
rittura, come spesso accadu- gie nelle comunicazioni con materia di e-government que-
to, a varie forme di contesta- gli uffici pubblici) ma è di- sto significa che poco ha real-
zioni disciplinari, per pubbli- ventato una delle normative mente funzionato dell’im-
ci dipendenti, la cui unica meno conosciute e applicate pianto del Cad. È assoluta-
colpa è quella di interpretare dall’intero ordinamento giuri- mente necessario un interven-
le norme in senso evolutivo. dico italiano. Gran parte del- to normativo che, partendo
Contrariamente a quanto le Amministrazioni (soprat- proprio dalla constatazione
molti pensano, le leggi in ma- tutto locali) ne ha ignorato i del fallimento delle politiche
teria di innovazione esistono contenuti e gli obblighi e an- di innovazione del settore
da molto tempo e il quadro che laddove il Codice è stato pubblico attuate nell’ultimo
normativo, attualmente vi- conosciuto non è stato appli- decennio, interrompa il circo-
gente, non solo prevede la cato. I cittadini e le imprese lo vizioso di una digitalizza-

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sta, oltre che i server per la normale indirizzo email, men- Le norme sulla PEC impongo- destinatario gli invia una rice-
ricezione e consegna dei tre non è ammesso il contra- no ai gestori di applicare tut- vuta di avvenuta consegna,
messaggi. È inoltre titolare rio. te le procedure atte a garanti- dopo aver depositato il mes-
della “chiave” usata per la PEC re la sicurezza e la privacy saggio stesso nella casella di
firma delle ricevute e delle bu- Pec è l’acronimo di Posta elet- dei dati personali. Analogo destinazione.
ste. tronica certificata, un sistema livello di sicurezza va garanti- Smarrimento
Interoperabilità che consente di conferire vali- to anche per le informazioni In caso di smarrimento di una
Capacità di due sistemi di po- dità all’invio di documenti via archiviate nel registro (“log”) ricevuta, relativa all’invio di
sta elettronica di scambiarsi email, certificandone l’invio, delle trasmissioni. un messaggio Pec, questa
messaggi. I messaggi Pec l’integrità e l’avvenuta conse- Ricevuta può essere richiesta al pro-
possono essere scambiati tra gna al destinatario. È l’equi- Il gestore del mittente rilascia prio gestore, il quale è tenuto
utenti che utilizzano gestori valente digitale della racco- a quest’ultimo una ricevuta di a conservare traccia, per al-
differenti. Da una casella di mandata con ricevuta di ritor- accettazione, dopo aver pre- meno 30 mesi, di tutte le ope-
Pec è possibile inviare un no. so in carico il messaggio da razioni relative alle trasmis-
messaggio certificato ad un Privacy inviare, mentre il gestore del sioni effettuate.

zione fatta solo di roboanti mi alle casse pubbliche; che (soprattutto via Pec) a
annunci e cospicui investi- c) eliminare la carta dagli quelle cartacee, consentire
menti che non hanno però uffici, dematerializzando l’at- sempre pagamenti informati-
portato a risultati concreti tività amministrativa; ci, richiedere l’uso di moduli
per cittadini e amministrazio- d) premiare le buone pras- e formulari solo se presenti
ni. Per questo il Governo ha si. nei rispettivi siti Web;
deciso di intervenire: il pro- Questi traguardi, da raggiun- 3) Maggiore attenzione per
cesso di informatizzazione gere pienamente entro il la sicurezza dei dati e dei si-
del settore pubblico, che ha 2012, vengono perseguiti at- stemi: in considerazione del-
vissuto una fase di stallo, ri- traverso una rivisitazione del- le nuove disposizioni, le am-
parte doverosamente (anche le norme in materia di firma ministrazioni dovranno - ne-
se ancora troppo timidamen- digitale e documento infor- cessariamente - dedicare
te) dal Codice dell’ammini- matico ed enfatizzando mag- sempre maggiore attenzione
strazione digitale e dalla sua giormente alcuni obblighi alla sicurezza dei dati e alla
rivitalizzazione». già presenti nel Cad. In parti- privacy dei cittadini (garan-
Quali le principali novità colare, le norme licenziate tendo il “diritto all’allinea-
che saranno introdotte dal- dal Consiglio dei ministri mento” dei dati e predispo-
la riforma per cittadini e prevedono che tutte le Pub- nendo piani per garantire la
amministrazioni? bliche amministrazioni operi- continuità operativa anche in
«Le parole-chiave delle nuo- no secondo una triplice linea caso di disastri).
ve norme sembrano le stesse di azione: Appare evidente che il rispet-
del piano e-Government 1) Razionalizzazione orga- to di queste previsioni, e
2012 e, più in generale, le nizzativa: le Pa dovranno isti- quindi il raggiungimento de-
medesime che hanno con- tuire un ufficio unico respon- gli obiettivi innanzi citati,
traddistinto l’azione del mini- sabile delle attività Ict, inseri- passi necessariamente per un
stero per la Pubblica ammini- re la digitalizzazione e l’at- adeguamento normativo, tec-
strazione e l’innovazione: ef- tuazione del Cad tra gli obiet- nologico e organizzativo da
ficienza, trasparenza, control- tivi per la valutazione dei ri- parte di tutti gli Enti, al fine
lo dei risultati, abbandono sultati, promuovere progetti di evitare contenzioso e re-
del cartaceo per il digitale. che valorizzino il patrimonio sponsabilità. La bozza di de-
Gli obiettivi della riforma so- informativo pubblico facen- creto affronterà ora l’iter pre-
no i seguenti: do ricorso al project finan- visto (acquisizione dei pareri
a) fornire servizi on line cing; delle Commissioni parlamen-
che semplifichino le relazio- 2) Semplificazione dei rap- tari, del Garante privacy e
ni degli Uffici con cittadini e porti con cittadini e imprese: del Consiglio di Stato) ma i
imprese; gli Uffici dovranno preferire tempi per l’approvazione de-
b) assicurare ingenti rispar- le comunicazioni telemati- finitiva dovrebbero essere

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Cloud compunding il modello di gestione zio del diritto di accesso, dal-


l’effettuazione di pagamenti
all’espletamento degli adem-
pimenti amministrativi relati-
vi al registro delle imprese.
Non sfuggirà il carattere for-
temente innovativo di queste
disposizioni che delineano
l’ambito di una vera e pro-
pria “cittadinanza digitale”;
allo stesso modo appare a tut-
ti evidente come tali diritti
siano rimasti “sulla carta” e
vengano quotidianamente ne-
gati dalla maggior parte delle
Amministrazioni. Pur nella
consapevolezza dei poteri di
indirizzo e coordinamento in-
formatico che la Costituzio-
ne attribuisce allo Stato, riten-
go centrale il ruolo delle Re-
gioni e degli Enti Locali che,
brevi. Una volta arricchito, mente riguardo al riconosci- rappresentando il livello am-
modificato e integrato (diver- mento di valore giuridico del- ministrativo più vicino ai cit-
se sono le perplessità avanza- l’attività amministrativa elet- tadini, costituiscono il vero
te da più parti nei confronti tronica e all’impatto che l’in- snodo per l’erogazione dei
delle nuove norme) le ammi- troduzione delle nuove tecno- servizi. Non è possibile parla-
nistrazioni avranno termini logie aveva sull’assetto orga- re di Amministrazione digita-
precisi entro cui provvedere nizzativo degli Enti. Con il le senza una compiuta ed effi-
(a titolo esemplificativo: tre Codice, invece, il legislatore cace informatizzazione degli
mesi per usare solo la Pec, delegato ha deciso, di dare Enti regionali e locali, anco-
quattro mesi per individuare nuovo impulso alla digitaliz- ra troppo legati al cartaceo e
l’ufficio responsabile attività zazione della Pa, dettando ai modelli burocratici tradi-
Ict, quindici mesi per adotta- una serie di disposizioni che zionali.
re un piano di disaster reco- pongono al centro l’utente Vi sono poi altri fattori che
very). È opportuno che inizi- (persona fisica o giuridica hanno determinato la sostan-
no fin da subito a preparar- che sia) e gli assegnano nuo- ziale disapplicazione del di-
si». vi e importantissimi diritti. ritto all’uso delle tecnologie:
Il Codice dell’Amministra- La finalità è chiara: al diritto complessità del quadro nor-
zione Digitale, già in vigo- del cittadino corrisponde mativo, basso grado di cultu-
re, si basava sull’innovati- l’obbligo dell’amministrazio- ra informatica, scarsa propen-
vo “diritto all’uso delle tec- ne di adeguarsi sotto il profi- sione al cambiamento, assen-
nologie” nei rapporti con lo tecnico e organizzativo za di politiche di innovazio-
l’amministrazione: cosa si- per soddisfare la pretesa del- ne di lungo periodo che con-
gnifica concretamente l’utente. L’innovazione vie- templassero verifiche periodi-
l’esercizio di questo diritto ne così imposta e resa, in mo- che dei risultati raggiunti.
e cosa manca ancora per- do evidente, strumentale al Per questo è auspicabile che,
ché sia effettivo nel nostro miglioramento della qualità nella fase di approvazione
Paese? dei servizi resi nonché della della riforma, le amministra-
«Il Codice dell’amministra- vita degli utenti del settore zioni locali assumano un ruo-
zione digitale ha inaugurato pubblico. I nuovi diritti digi- lo attivo e intervengano affin-
una nuova stagione della legi- tali sono molti e assai rilevan- ché siano approvate le modi-
slazione dell’innovazione ti: dall’uso delle tecnologie fiche che ritengono necessa-
nel settore pubblico. Prima nelle comunicazioni con rie per raggiungere prima e
del Codice i provvedimenti l’Amministrazione alla parte- meglio gli obiettivi innanzi
normativi in materia di digita- cipazione al procedimento enunciati».
lizzazione avevano unica- amministrativo e all’eserci- Documento informatico,

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firme elettroniche, firma di-


gitale, Pec. Dopo anni di Gli obiettivi del Piano e-Government 2012
sperimentazioni, innumere-
voli provvedimenti, polemi- Gli obiettivi settoriali Gli obiettivi territoriali
che, possiamo ancora rite-
Obiettivo 1: Scuola Obiettivo 15: Anagrafi
nerli strumenti utili al pro- Obiettivo 2: Università Obiettivo 16: Dati territoriali
cesso di innovazione della Obiettivo 3: Giustizia Obiettivo 17: Carte dei servizi
Pubblica amministrazio- Obiettivo 4: Salute Obiettivo 18: Servizi in banda larga
ne? Obiettivo 5: Imprese
Obiettivo 6: Sicurezza e libertà civili Gli obiettivi di sistema
L’Italia è stato il primo Pae-
se europeo a dotarsi di una Obiettivo 7: Affari Esteri Obiettivo 19: Trasparenza ed efficienza della PA
Obiettivo 8: Ambiente Obiettivo 20: Dematerializzazione
disciplina in materia di infor- Obiettivo 9: Turismo
matizzazione dell’ammini- Obiettivo 21: Sistema pubblico di connettività
Obiettivo 10: Beni culturali Obiettivo 22: Rapporto cittadino-PA
strazione, legiferando nel Obiettivo 11: Gioventù, pari opportunità e affari sociali Obiettivo 23: Trasferimento know-how dell’innovazione
1997 in materia di documen- Obiettivo 12: Mobilità mezzi e persone Obiettivo 24: Sicurezza dei sistemi informativi e reti
to informatico e firma digita- Obiettivo 13: Infrastrutture
le. L’innovazione introdotta Obiettivo 14: Agricoltura Gli obiettivi internazionali
dall’articolo 15, comma 2, Obiettivo 25: e-governance per lo sviluppo
legge 59/1997 e dal successi- Obiettivo 26: Governance di Internet
vo Dpr 513/1997 consiste Obiettivo 27: Raccordo con Uee OCSE
nell’attribuire valore legale
ai documenti, agli atti, ai dati ca amministrazione italiana tale) non contribuisca per nul-
e ai contratti formati da priva- ha, invece, dimostrato che ta- la al decollo della nuova Pa;
ti e Pubblica amministrazio- le riduttivo approccio ha limi- quindi prevederei la possibili-
ne mediante gli strumenti in- tato fortemente i benefici tà di erogare servizi “in mo-
formatici e trasmessi per via conseguibili con l’uso dell’in- dalità tradizionale” solo ove
telematica. Da allora la nor- formatica, determinando non sia possibile procedere
mativa in materia di firme spesso il fallimento di ambi- all’erogazione in modalità te-
elettroniche, documento in- ziosi progetti. lematica e l’obbligo dell’uti-
formatico e posta elettronica La riforma del Cad non sem- lizzo delle procedure e delle
certificata non trova pace: nu- bra porre rimedio a questi reti informatiche nelle comu-
merosissimi (e complessi) problemi e, lungi dal sempli- nicazioni tra le pubbliche am-
provvedimenti normativi, in- ficare il quadro normativo ministrazioni di qualsiasi li-
certezza per gli operatori, esistente, aggiunge nuovi isti- vello, tra loro e con i propri
bassissime percentuali di uti- tuti: un ulteriore tipo di firma dipendenti. Introdurrei anche
lizzo da parte di Enti, cittadi- elettronica e un ulteriore con- in Italia i principi dell’open
ni e imprese. trassegno; naturalmente que- government, stabilendo la
Sicuramente si tratta di stru- sti istituti vanno ad aggiun- pubblicità e l’effettiva acces-
menti tecnici necessari per gersi a quelli già esistenti e sibilità in modalità digitale
l’amministrazione digitale, richiederanno nuove norme dei dati pubblici e prevederei
per conferire certezza all’atti- tecniche. L’obiettivo di sem- un sempre più massiccio ri-
vità amministrativa informa- plificazione non mi sembra corso a strumenti di e-parteci-
tica, ma se le norme sono certo raggiunto. Ritengo inol- pation, per coinvolgere i cit-
così confuse e complesse ri- tre eccessiva l’enfasi posta tadini nel processo decisiona-
marranno inutilizzati e - piut- su Pec e firma digitale, men- le. Da ultimo, mi piacerebbe
tosto che incentivo - conti- tre non vi è cenno alla carta che i tempi per l’attuazione
nueranno a rappresentare un di identità elettronica che po- delle riforme fossero ancora
ostacolo alla digitalizzazione trebbe essere lo strumento de- più brevi. Negli USA, Oba-
del settore pubblico. Spesso, cisivo per l’identificazione ma ha previsto che gli Enti
inoltre, è stato commesso degli utenti nella fornitura mettessero on line tutti i pro-
l’errore di ritenere che l’intro- dei servizi on line. pri dati nel termine di 45
duzione materiale delle tec- Se potesse inserire qualco- giorni; il nuovo Cad prevede
nologie negli uffici potesse sa nel decreto di modifica che per la predisposizione di
migliorare di per sé l’effica- del Cad, cosa aggiungereb- un piano di disaster recovery
cia e l’efficienza del settore be? ci vogliano 15 mesi. Se è
pubblico. L’esperienza della Credo che la permanenza del troppo lenta non è vera inno-
digitalizzazione della Pubbli- doppio binario (cartaceo-digi- vazione. l

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