You are on page 1of 10

I

Corrup~ao

produ~ao

de bens publicos

Marcos Fernandes Gon~alves da Silva


FGV/EESP e EAESP

SUMARIO
Este capitulo apresenta urn resumo da literatura recente sobre corrupc;ao. Seu principal
objetivo e mostrar como a Ciencia Economica tern colaborado para a analise das causas e
consequencias da corrupc;ao, principalmente no tocante a produc;ao de bens publicos. A cor
rupc;ao nao e simplesmente urn tipo de crime: ela e uma atividade economica que surge em
alguns ambientes institucionais. Em primeiro lugar, apresentaremos urn resumo da literatu
ra sobre corrupc;ao aplicada ao problema da produc;ao de bens publicos e, em segundo, a relac;ao
entre produc;ao de bens publicos, semipublicos e corrupc;ao. Argumentaremos que a corrupc;ao,
seu controle e sua ilegalidade dependem da evoluc;ao institucional. Por fim, apresentaremos
uma agenda de pesquisa para 0 Brasil e uma lista sucinta da literatura atual mais relevante.

PALAVRASCHAVE
Corrupc;ao; bens publicos; cac;ador de renda; escolha social; economia politica.

INTRODU<;Ao
Ha, basicamente, tres visoes sobre as causas e consequencias da corrupc;ao, tradicionais
1
em economia. Elas sao complementares e formam, como procuraremos indicar neste capitulo,
urn arcabouc;o te6rico util para a analise da relac;ao entre regras, instituic;oes, pay-offs, compor
tamento corrupto e consequencias economicas da corrupc;ao. A primeira esta ligada ao conjunto
de teorias sobre a ac;ao de rent seeking, a segunda, a teoria economica da propina e a terceira,
a relac;ao entre eficiencia, crescimento e desenvolvimento e corrupc;ao.
Ap6s essa apresentac;ao, discorreremos sobre diversas interpretac;oes economicas do
fenomeno da corrupc;ao, dando especial destaque para urn problema intrinseco a qualquer
sociedade, qual seja, 0 controle sobre a decisao de produc;ao de bens publicos e semipublicos
tomadas pelos agentes publicos, sejam eles politicos ou burocratas.

Este capitulo

e uma versao reduzida e alterada do Capitulo 3 do livro de Silva (2002) e Silva (2000).

!I

CORRUPc;.A.O E PRODUc;.A.O DE BENS PUBLICOS -

127

ELSEVIER

Tendo em vista a sugestao de uma agenda de investigac;ao para 0 Brasil, ao final desse
ensaio apresentamos algumas linhas de pesquisa na area que consideramos prioritcirias e, em se
guida, listamos algumas referencias basicas - e abrangentes - que envolvem a discussao em
torno da corrupc;ao e da produc;ao de bens publicos e semipublicos.

QUAL E A RELA<;Ao ENTRE CORRup<;Ao E DESEMPENHO ECONOMICO?


TRES VISOES BAsICAS
A teoria dos cac;adores de renda
2

A teoria dos cac;adores de renda (rent seeking) foi desenvolvida basicamente por Krueger
e Tulloc~3 (vide tambem Capitulo 6). Essa visao parte da premissa de que os agentes economicos
(vide Capitulo 2) possuem uma motivac;ao basica: a busca de lucro econ6mico positivo a longo
prazo. Tal busca ocorre dentro de urn conjunto determinado de regras e, nao raro, a existencia
de lucro economico positivo esta associada a existencia de imperfeic;6es institucionais. Os
agentes procurarao obter 0 maximo de renda possivel, respeitando ou nao as regras da conduta
economica e social. Essa ac;ao pode implicar transferencias dentro da sociedade, via monop6lios
e diversas formas de privilegios. A atividade ligada abusca dessa renda e chamada de cac;adora
de renda.
Analisemos, por exemplo, urn caso em que os agentes cac;am renda dentro das regras
do jogo. Imagine a seguinte situac;ao: num determinado pais B ha urn monop6lio constitucional
que garante a uma firma 0 direito de explorar os servic;os de logistica de aeroportos. A teoria
tradicional de estruturas de mercado imperfeitas argumenta que 0 monopolista ted 0 seu
excedente (excedente do produtor) aumentado a custa de uma reduc;ao do bem-estar dos
consumidores. A sociedade como urn todo - inclusive os gerentes, operarios e acionistas da
empresa monopolista - perde uma parte do bem-estar (dead weight loss), dado que, em mono
polio, uma determinada quantidade do bern produzido nao sera negociada. Desconsiderando
a perda quantitativa, porem, a transferencia entre consumidores e 0 produtor implica perda
liquida zero.
Segundo as vis6es sobre a ac;ao dos cac;adores de renda, no entanto, ha sim uma perda
liquida para a sociedade. Ela ocorre na medida em que 0 monopolista aloca recursos produtivos
para atividades ligadas a obtenc;ao e manutenc;ao do seu direito de monopolio: lobbing,
propaganda etc. Ou seja, investe em talentos ligados a atividades improdutivas associadas a
pressao politica.
Outro exemplo de atividade cac;adora de renda encontra-se na imposic;ao de barreiras
ao comercio e ao protecionismo. Nesse caso, a teoria microeconomica tradicional considera
os custos sociais em termos de perda de bem-estar, devido ao peso-morto gerado pela protec;ao,
e constata que existem transferencias de consumidores para produtores domesticos. Fora 0
peso-morto, nao ha perda liquida para a sociedade. Entretanto, como no caso do monopolio,
as empresas que desfrutam de reservas de mercado empregam recursos financeiros e humanos
em atividades improdutivas que visam a garantir politicamente a existencia dessa imperfeic;ao.
Ha, em diversos exemplos de atividades rent seeking, competic;ao entre grupos que buscam
garantir privilegios em diversos setores da economia, isso e, agentes organizados em ac;6es
coletivas tentam, na medida do possivel, conquistar privilegios e transferir renda de outros
grupos. Entretanto, somente alguns agentes ou grupos de agentes conquistarao seus privi
legios; 0 resultado final implica urn desperdicio de recursos economicos.

Krueger (1974).

Tullock (1967).

128 -

ECONOMlA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL

ELSEVIER

o custo associado a atividade ca<.;adora de renda tern uma dimensao qualitativa impor
tante. Muitos talentos sao alocados nessas atividades, que, apesar de improdutivas, sao altamente
rentaveis, fazendo com que as transferencias de renda dentro da sociedade tendam a penalizar
os talentos alocados em atividades produtivas: ha, portanto, urn elevado custo de oportunidade
para esses ultimos.
Algumas dessas atividades aparecem principalmente porque existe 0 Estado Fiscal e a
arrecada<.;ao tributaria e nao sao, a principio, ilegftimas do ponto de vista normativo. Nas
democracias, por exemplo, esse tipo de a<.;ao economica faz parte das regras do jogo. Ha urn
incentivo para que cada setor dentro da sociedade exer<.;a pressao sobre 0 governo no sentido
de transferir renda na sua dire<.;ao, via subsfdios, isen<.;oes e aloca<.;oes de verbas or<.;amentarias.
Outro custo adicional associado a atividade ca<.;adora de renda refere-se as transferencias
de renda. Numa sociedade competitiva, os agentes tendem a ser remunerados de acordo com
suas respectivas produtividades (salvo na presen<.;a de imperfei<.;oes de mercado). Todavia, a
distribui<.;ao desigual do poder polftico, em fun<.;ao da assimetria do poder relativo de deter
minados grupos dentro da sociedade, resulta numa distribui<.;ao da renda que, no caso do
modelo corhpetitivo, nao obedece aos resultados derivados do Primeiro Teorema do Bem
Estar. Do ponto de vista de justi<.;a economica, a distribui<.;ao da renda ap6s a realoca<.;ao de rent
seeking podera premiar mais 0 poder de influencia do que 0 merito, a capacidade ou a neces
sidade.
Portanto, numa sociedade dividida em grupos competitivos que buscam transferir renda,
o resultado final do jogo social tende a ser Pareto Inferior: os custos da atividade ca<.;adora de
renda sao maiores que os beneficios privados obtidos por alguns agentes ou grupos.
A aloca<.;ao de recursos e talentos entre atividades ca<.;adoras de renda e atividades pro
dutivas e determinada por institui<.;oes economicas, polfticas e sociais que geram urn sistema
de incentivos. As regras do jogo formam os pay-offs e, confrontando-se com esses, os indivfduos
4
e grupos tomam suas decisoes. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes
a exercer as atividades ca<.;adoras de renda.
Finalmente, passemos a rela<.;ao entre a teoria do ca<.;ador de renda e a corrup<.;ao. Ela
aparece na pr6pria defini<.;ao da fun<.;ao objetivo dos agentes publicos e privados e na estrutura
de incentivos que predomina dentro de uma economia. A rigor, todos os agentes, se puderem,
ca<.;am renda dentro e fora da lei, caso nao haja nenhuma considera<.;ao de restri<.;ao moral e
legal que imponha algum custo a a<.;ao.
Os agentes corru ptos e corruptores podem ser modelados como agentes ca<.;adores de
renda. A diferen<.;a entre 0 agente ca<.;ador de renda stricto sensu esta no fato de que os corruptos
agem fora da lei. Posto isso, dentro dessa visao economica de corrup<.;ao, existem tres formas
de controlar 0 fenomeno:
Minimizar a regulamenta<.;ao e buscar urn desenho institucional que iniba as opor
tunidades de ca<.;ar renda ilegalmente.
Impor urn sistema de crime e castigo que aumente 0 risco, na margem, da a<.;ao corrupta.
Criar urn sistema de incentivos e uma cultura organizacional dentro da maquina publica
que valore negativamente a corrup<.;ao (etica do merito e da corre<.;ao).
Em pafses em desenvolvimento existe muita aderencia a essa visao de economia polftica
da corrup<.;ao Iigada a teoria do ca<.;ador de renda. Os programas sociais e de desenvolvimento
sao geridos por agentes publicos que se deparam com urn excesso de demanda sobre os
recursos disponfveis. Eelevado 0 incentivo para 0 recebimento de propinas e para a participa<.;ao,
Privo-me aqui de fazer qualquer avalia~ao normativa. Todavia, parece trivial supor que esse tipo de atividade

tern implica~6es em termos de justi~a distributiva, por urn lado, e pode ser compreendida como resultado de

decis6es nao-restritas a regras auto-impostas pelos pr6prios agentes, por outro.

If
ELSEVIER

CORRUPc;:AO E PRODUc;:AO DE BENS PUBLICOS -129

no papel de agente cac;;ador de renda, em grupos de patr6es-clientes. Casos recentes de


corrupc;;ao no Ministerio da Saude no Brasil (esquema estabelecido entre 1990-2004) sao
exemplos desse tipo de incentivo.

A teoria economica da propina


As teorias da corrupc;;ao como resultado de comportamento cac;;ador de renda fora da
lei podem ser complementadas pela "economia politica da propina".5 0 estudo economico
das instituic;;6es burocraticas e legais deve levar em considerac;;ao os fen omenos do suborno e
da propina, principalmente devido ao fato de estarem ligados ao conlito inerente entre 0
bern publico e 0 mercado.
Considere, por exemplo, uma economia perfeitamente competitiva. Nessa situac;;ao, as
relac;;6es de troca entre os agentes privados sao impessoais e visam a maximizar a func;;ao de
utilidade de cada urn. Urn prestador de servic;;o vende seus prestimos a qualquer outro agente
desde que a venda seja satisfat6ria do ponto de vista privado; da mesma forma, 0 comprador
de urn servic;;o demanda-o de qualquer agente, desde que a troca conduza-o ao maximo espera
do de bem-estar. Alem disso, suponhamos a existencia do Estado perfeito, composto por bu
rocratas profissionais cujo comportamento e estritamente publico, as decis6es tambem nao
envolvem nenhum criterio pessoal. Os agentes publicos simplesmente maximizariam uma
func;;ao de bem-estar social e proveriam, da forma mais eficiente possive!, a sociedade de bens
publicos (para 0 Teorema do Bem-Estar vide Capitulo 19).
Urn mundo onde existe corrupc;;ao e propina afasta-se desse modelo puro, dado que ha
o estabelecimento, de uma forma ou de outra, de relac;;6es pessoais e de interesse entre agentes
publicos e privados. 0 mesmo pode ser aplicado a empresa privada, na qual relac;;6es pessoais
6
podem substituir as impessoais e gerar fraude.
A propina, no contexto aqui considerado, pode ser definida, a despeito da generalidade,
como 0 meio financeiro de se transformar relac;;6es impessoais em pessoais, geralmente visando
a transferencia de renda ilegal dentro da sociedade ou a simples apropriac;;ao indevida de
recursos de terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado.
A corrupc;;ao politica, dentro dessa visao, pode ser encarada da seguinte forma. Os agentes
publicos, em geral, e os polIticos, em particular, agem como homus economicus. Os politicos
tern como objetivo principal a eleic;;ao, a reeleic;;ao e a obtenc;;ao de urn luxo de renda. 0 mercado
polItico nao e perfeito, e os eleitores nao possuem controle total sobre as ac;;6es de seus esco
lhidos. Ademais, existe muita assimetria de informac;;ao, e 0 pr6prio processo de negociac;;ao
polItica (logrolling, vide Capitulo 6) gera espac;;o para 0 pagamento de servic;;os de representac;;ao
de interesse de lobbies.
Supondo a existencia de algum controle sobre 0 comportamento dos polIticos, ha urn
trade-off entre a obtenc;;ao de propinas e a possibilidade de reeleic;;ao. Por exemplo, caso fique
claro a base eleitoral de urn deputado que ele mais defende 0 interesse de alguns grupos de
pressao do que os interesses mais genericos das bases que 0 elegeram, aumentara a possibilidade
de que 0 mesmo nao se reeleja; por outro lado, a propina implIcita a representac;;ao dos lobbies
pode compensar, na margem, a perda da eleic;;ao seguinte.
o controle sobre a propina dependera, em grande parte, da restric;;ao moral de cada
polItico a mesma e do interesse publico com relac;;ao ao comportamento polItico (accountability,
vide Capitulo 5).
A corrupc;;ao em geral, associada a propina, esta ligada em ultima instfmcia as imperfeic;;6es
de mercado. Normalmente, os governos sao grandes compradores de bens de capital e de
5
6

0 conceito "economia polftica da propina" e sugerido pela pr6pria Ackerman na referencia Rose-Ackerman (1978).
A fraude e definida aqui como a corrupc;ao no setor privado.

130 -

ELSEVIER

ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL

obras de infra-estrutura cujos pre;os sao definidos na forma de leiloes ou processos de licita;ao
em que ha, em maior ou menor grau, assimetrias de informa;ao consideraveis. As obras publicas
envolvem grandes quantidades de dinheiro manipuladas por diversos agentes publicos e
privados, que podem estabelecer muitos argumentos justificando pre;os que podem implicar
superfaturamento e divisao de propinas entre as partes envolvidas. Como ha urn problema de
controle sobre 0 comportamento dos agentes publicos que tomam essas decisoes economicas
e financeiras, abre-se margem para a corrup;ao.
A solu;ao para 0 problema da propina esta, dentro desse ponto de vista, na avalia;ao do
sistema de pay-off (incentivos) que 0 conjunto de institui;oes gera na sociedade e que influencia
a a;ao dos politicos, burocratas e clientes em geral, alem da imposi;ao de sistemas de puni;ao.

rela~ao

entre eficiencia, crescimento, desenvolvimento e

corrup~ao

A terceira e mais moderna interven;ao da economia sobre 0 tema da corrup;ao vern do


7
trabalho de Shleifer & Vishny. A preocupa;ao central aqui e a rela;ao entre institui;oes e
corrup;ao e a rela;ao da mesma com 0 crescimento economico. 0 argumento basico sustenta
que a corrup;ao aparece com maior vigor quando:
As institui;oes geram excesso de regulamenta;ao e de centraliza;ao estatal.
As institui;oes politicas nao estao sob controle da maior parte da sociedade.

o maior impacto da corrup;ao, em termos economicos, estaria no seu custo para 0


crescimento. A propina envolve alguma distor;ao no emprego da maquina publica e, alem
disso, deve ser mantida em segredo, 0 que gera urn custo adicional na sua obten;ao (coopta;ao
e manuten;ao de uma rede de funcionarios a urn esquema de corrup;ao, manipula;ao de
informa;6es or;amentarias etc.). 0 resultado da corrup;ao, em termos de custos, pode ser a
redu;ao do crescimento economico, na medida em que favorece a aloca;ao de recursos em
atividades improdutivas e gera custos de transa;ao desnecessarios.
Ha outro canal por meio do qual os custos da corrup;ao afetam 0 crescimento: os
investimentos externos em urn determinado pais sao prejudicados quando diversas agencias
estatais, envolvendo politicos e burocratas, exigem propinas dos agentes privados para a
implementa;ao de projetos. As empresas e os investidores preferem investir em paises em
que 0 nivel de corrup;ao e menor, dado que esses "custos informais" entram como fator de
8
desconto no calculo da rentabilidade de projetos.
Estudos economicos sobre corrup;ao sao relativamente recentes. Contudo, as vantagens
de trabalhar "economicamente" 0 tema sao indiscutiveis. Isso porque a corrup;ao envolve a
busca de fins fiduciarios, a existencia de assimetrias de informa;ao e 0 problema da raciona
lidade e da coopera;ao humanas. A economia pode oferecer urn c0rUunto de instrumentos
para analisar a evolu;ao institucional e complementar abordagens de outras areas sobre 0
tema.
o enquadramento, dentro de uma analise economica, de conceitos como patrimonialismo
e clientelismo pode ser feito com facilidade, posta que, do ponto de vista alocativo, 0 importante
e a eficiencia, e do ponto de vista normativo, a justi;a distributiva. No entanto, tal analise
economica da corrup;ao deve ser ampliada a economia politica positiva, ja que 0 estudo das
Shleifer & Vishny (1993).

Embora seja importante observar que ha outras variaveis de risco que interferem na decisao de investimento e,

muitas vezes, 0 tamanho de urn mercado nacional, os fundamentos macroeconomicos e outras variaveis criam

incentivos adequados ao investimento, independente da ocorrencia endemica ou nao de corrup~ao.

If

CORRUPI;AO E PRODUI;AO DE BENS PUBLlCOS -131

ELSEVIER

regras e institui~oes sociais e importante para a defini~ao do sistema de incentivos que influencia
9
o processo de tomada de decisao dos agentes.
o principal insight aqui e a necessidade de estudar as motiva~oes dos agentes e tentar
explicar por que e1es podem, sob determinadas situa~oes institucionais, formar grupos de
interesse com estrutura c1ientelIstica para implementar a~oes de corrup~ao.

A CORRupC;Ao E 0 PROBLEMA DA PRODUC;Ao DE BENS PUBLICOS


E SEMIPUBLICOS
Nosso ponto basico aqui e mostrar que a escolha democratica e, portanto, 0 Estado e 0
governo democraticos possuem falhas que abrem espa~o para a separa~ao entre 0 publico e 0 es
tatal, entr'e os interesses de grupos de pressao e os interesses "coletivos", os quais sao, em
verdade, hipoteticos. 0 aparecimento da corrup~ao na maquina publica em geral- e na compra
de servi~os em particular - esta associado ao fato de que nao podemos falar, a rigor, em
administra~ao gerencial pura dentro do Estado, ao custo de ingenuamente supor que as estru
turas de incentivo com as quais deparam-se burocratas, polIticos e os agentes privados que
agem sobre a maquina publica possam ser comparaveis as estruturas de mercado.
No entanto, veremos que esta exatamente no aprofundamento da democracia, com
me1hores estruturas de controle e que garantam transparencia, a solu~ao para 0 problema do
controle da corrup~ao.
Para mostrar como as escolhas publicas sao intrinsecamente falhas e que, naturalmente,
admitem corrup~ao, apresentaremos a visao implIcita de urn conjunto de abordagens de
economia polItica positiva para, em seguida, indicar sua re1evancia no estudo do fenomeno da
corrup~ao. As principais questoes que buscaremos responder sao:

0 agente publico, burocrata ou polItico pode ser comparado ao agente privado que
atua em organiza~oes privadas?
As escolhas e decisoes publicas possuem a mesma natureza das decisoes privadas?
Podemos imaginar urn mode1o de autonomia burocratica aos moldes da autonomia
re1ativa de decisao de urn agente do setor privado?
As escolhas publicas nao sao estritamente tecnicas ou gerenciais. Nao ha neutralidade

das decisoes publicas no que se refere aos interesses de grupos de pressao dentro e fora do
Estado. Por exemplo, a e1abora~ao e a gestao de urn or~amento publico e tanto urn processo
tecnico (contabil e financeiro) quanto polItico (vide Capitulo 19). A desconsidera~ao desse fato
pode implicar diagn6sticos inadequados e formula~6es legais e institucionais que podem abrir
espa~o, como bern ilustra a hist6ria recente do Brasil, para 0 aparecimento de corrup~ao no
or~amento. Isto e, a e1abora~ao de urn arcabou~o legal-constitucional para nortear 0 processo
or~amentario deve considerar a natureza polItica do mesmo, pelo menos se 0 objetivo das leis
e institui~oes e controlar 0 desvirtuamento do or~amento.
A analise das compras de bens e servi~os pe10 governo deve, da mesma forma, levar em
considera~ao que as escolhas publicas possuem urn carater especial: e1as sao sujeitas a criterios
polIticos, lIcitos ou nao.
A descri~ao da visao economica da polItica e das escolhas individuais e coletivas sera
aqui 0 ponto de partida para a apresenta~ao de uma analise dos processos de compra de bens
e servi~os para a produ~ao de bens publicos. A teo ria economica considera que, nos processos

politica positiva e definida por n6s, a partir desta parte do ensaio, como 0 estudo das al;6es economicas
(e de suas conseqiiencias) condicionadas e restritas a incentivos derivados das instituil;6es politicas,jurfdicas e sociais.

9 Economia

132 -

ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL

ELSEVIER

de escolhas individuais, as instituic.;6es e valores sao ex6genos. Todavia, esses elementos sao
fundamentais, dado que implicamestruturas de incentivos que podem gerar resultados nao
desejados. A simples existencia do Estado Fiscal cria, como ja afirmado, a possibilidade de alo
cac.;6es politicas de recursos economicos escassos, as quais podem ser determinadas por criterios
diversos. Por exemplo, agentes que vislumbram a possibilidade de receber privilegios com
concorrencias publicas dirigidas agirao racionalmente se levarem em considerac.;ao os beneficios
criados pelas regras do jogo - ou pela ausencia das mesmas. Entretanto, 0 resultado dessas
ac.;6es racionais, do ponto de vista social e da eficiencia economica, pode ser custoso para a
sociedade, como mostramos, no inicio do capitulo.
lO
A economia aplicada ao estudo da politica e conhecida como teoria economica da politica.
A analise a ser desenvolvida, a partir de agora, neste capitulo, partira basicamente dos resultados
apresentados por trabalhos significativos nesses campos de pesquisa como, por exemplo, os
11
de Buchanan & Tullock, Arrow, Downs e Olson.
Inicialmente, consideremos 0 fato de que, pelo paradoxo de Arrow, e impossivel agregar
ordenac.;6es de preferencias no nivel publico, social ou coletivo. As ordenac.;6es individuais e
privadas de preferencias nao criam a possibilidade de uma ordenac.;ao coletiva racional.
Portanto, nao ha a possibilidade de escolhas coletivas e publicas racionais, dada a existencia,
12
por exemplo, de intrasitividade.
Ha, na verdade, a possibilidade de escolhas privadas dentro do Estado, feitas por politicos
e burocratas, que podem ter suas ac.;6es mais ou menos controladas pela Constituic.;ao e pelas
leis.
Como vimos na breve descric.;ao da teoria dos cac.;adores de renda, rent seeking (vide
tambem 0 Capitulo 6) surge tipicamente como uma atividade "parasitaria" do Estado. 0 Estado
arrecada tributos e transfere-os, legal ou ilegalmente, por meio da produc.;ao de bens publicos,
como seguranc.;a, e bens semipublicos, como estradas e obras de infra-estrutura, para deter
minados segmentos da sociedade, os quais se organizam na forma de grupos de pressao. Por
isso, nao e possivel imaginar urn Estado, ou governo, gerencial puro.
Vma visao do problema da corrupc.;ao e da produc.;ao de bens publicos e semipublicos,
calcada em Olson,13 descartaria qualquer possibilidade de urn Estado gerencial puro. 0 Estado
e 0 mercado politico nao sao petfeitos: politicos e burocratas representam seus interesses
dentro do governo e os interesses de agentes privados que se organizam coletivamente para
agir sobre a maquina governamental,e tal ac.;ao tern como objetivo cac.;ar renda de grupos da
sociedade menos organizados. Essas transferencias podem ser acompanhadas de conflitos
distributivos entre diversos grupos de interesse que competem entre si para garantir maiores
beneficios. Entretanto, faz-se necessaria a exposic.;ao mais detalhada do argumento que sustenta
a impossibilidade de urn Estado gerencial. E preciso mostrar por que 0 burocrata deve ser
submetido ao controle de leis severas, ao custo de, na ausencia de tal procedimento, amargarmos
os custos do clientelismo e da corrupc.;ao.
Resta-nos apenas discutir como podemos criar mecanismos que aumentem 0 controle
sobre a burocracia (vide tambemo Capitulo 6) e sobre os politicos. A economia, mais uma vez,
fornece poderosos instrumentos para a soluc.;ao desse tipo de problema.

10 Tambem podemos, de forma mais definida, circunscrever uma parte da teoria economica da poHtica no programa

designado por Public Choice ou Economia Constitucional.

11 Buchanan & Tullock (1962); Arrow (1951); Downs (1957); Olson (1965,1982).

12 Exce~ao a esta afirma~ao seria a existencia a priori de consenso, 0 que equivaleria considerar a sociedade ou urn

grupo social com todos seus membros possuindo as mesmas ordena~6es de preferencias, logo como se fosse urn in

dividuo unico.

13 Olson (1965).

CORRUP<;A.O E PRODU<;A.O DE BENS PUBLICOS -

133

Przeworski (1996) sugere uma abordagem alternativa para 0 estudo do


comportamento
14
burocratico: a teoria da agencia, ou 0 chamado problema principal-agente. 0 problema em
questao reside no fato de que, na administrac;ao, em gerqJ, e na publica, em particular, torna
se extremamente dificil fiscalizar 0 comportamento do agente. Pode-se, portanto, afirmar
que principal-agente e uma questao de supervisab e controle de comportamento de agentes que
podem agir de forma oculta. Na medida em que a eficiencia da administrac;ao publica depende
do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de agentes (burocratas), 0
principal (a sociedade, representada pelo governo) ve-se amerce da perda de controle sobre
a maquina estatal.
'
Ha diversos problemas de agencia na administrac;ao publica. Por mais que se suponha
que todos os burocratas sejam, a principio, honestos e incorruptiveis - 0 que, como veremos
logo mais, constitui ingenuidade extrema -, deve-se supor que os funcionarios publicos e
contratados tern suas ac;6es motivadas por interesse pr6prio - dentro da lei, que seja - e nao
pelo interesse coletivo.
..
o agente publico nao e imune aos seus pr6prios interesses privados e aos interesses de
lobbies e de diversos agentes privados que possam exercer pressao sobre ele. Como visto
anteriormente, as teorias economicas aplicadas a politica e a administrac;ao publica levam em
considerac;ao que as ac;6es na esfera publica sao politicas num sentido muito especifico, qual
seja: os interesses privados dentro e fora do Estado sao relevantes para explicar as pr6prias
ac;6es de governo. Logo, a desconsiderac;ao desse fato (empirico inclusive) nos modelos de
controle sobre 0 comportamento dos agentes publicos e da corrupc;ao pode trazer serias
conseqiiencias para as politicas de reforma e moralizac;ao do Estado.
Considerac;6es a respeito de economia da informac;ao sao relevantes para a melhor
compreensao, juntamente com 0 problema principal-agente, do comportamento, legal ou
ilegal, do agente publico. A economia da informac;ao rompe a hip6tese de que os individuos
que atuam no mercado, ou dentro de organizac;6es, possuem acesso ao mesmo estoque de
informac;6es. Entretanto, a discussao em torno da administrac;ao publica e da relac;ao entre 0
principal (a sociedade representada no governo) e os agentes (os burocratas) deve ser
suficientemente realista, a ponto de incorporar a hip6tese de que, na maior parte das vezes, a
ac;ao dos agentes nao esta sob total controle do principal. Ademais, considerando-se que os
agentes possuem fins privados, 0 problema da supervisao de suas ac;6es torna-se central.
Num mundo perfeito, de informac;ao e controle perfeitos, certamente nao existiria
corrupc;ao. No entanto, os fatos da vida pratica indicam 0 contrario. 0 agente pode ter - e
geralmente tern - mais informac;ao que 0 prin~ipal e pode agir - e agira - de acordo com seu
pr6prio interesse; a informac;ao que 0 principal recebe e inadequada para monitorar 0 agente.
Isto e, 0 agente comporta-se estrategicamente. Por exemplo, se uma firma (principal) contrata
urn empregado (agente), 0 principal espera que 0 agente trabalhe duro, maximizando 0 esforc;o.
No entanto, 0 agente pode, se tiver condic;6es, trapacear. 0 incentivo a trapac;a e diretamente
proporcional a possibilidade de as ac;6es do agente serem ocultas e da incapacidade do principal
de controla-Ias.
Podem-se imaginar esquemas de fiscalizac;ao e controle do comportamento dos
burocratas. Entretanto, na maior parte dos casos, a fiscalizac;ao e cara ou impossivel. A soluc;ao

14 Nao descreverei este problema aqui,ja que e conhecimento economico basico. Todavia, you me deter nas aplica~6es
deste tipo de problema a administra~ao publica. 0 problema principal-agente (ou agencia) surge quando, no
estabelecimento e fiscaliza~ao de urn contrato, 0 contratante (principal) nao possui informa~ao perfeita que permita
a avalia~ao do esfor~o ou a~ao empreendida pelo agente, a~ao que afeta 0 bem-estar do primeiro. Aqui 0 termo
principal refere-se ao individuo ou entidade que possui a autoridade para agir, enquanto 0 agente e aquele que atua
no lugar do principal e sob a autoridade contratual do mesmo. A teona em questao pode ser resumida de forma
muito simples. 0 principal e aquele que, numa organiza~ao,delega responsabilidade a urn outro individuo, denominado
agente, 0 qual age de acordo com seus objetivos privados.

134 -

ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL

ELSEVIER

para isso talvez seja a introdw;ao de incentivos aos contratos: se 0 agente tern a priori incentivo
para agir em seu pr6prio interesse, uma mudanc;a no sistema de incentivos pode dirigir seu
comportamento a urn resultado 6timo do ponto de vista do principal e dele mesmo. Os
incentivos devem ser concebidos de tal modo a levar a parte que age de forma oculta a assumir
plenamente as conseqiil~ncias de suas ac;oes. No caso, por exemplo, de uma relac;ao entre 0
governo (principal) e 0 burocrata (agente), urn contrato eficiente entre as partes pode ser a
existencia de leis que limitem ao maximo 0 poder discricionario do agente. 0 problema central,
no que se refere a corrupc;ao, esta em como criar uma arquitetura contratual que limite a
15
priori 0 comportamento incontrolavel do burocrata.
Pelas raz6es expostas, esse tipo de analise e perfeitamente aplicavel ao estudo da corrup
c;ao no setor publico, em especial no que se refere a produc;ao de bens publicos e semipublicos.

CONSIDERAC;OES FINAlS: UMA AGENDA DE PESQUISAS PARA 0 BRASIL


A literatura sobre corrupc;ao e vasta; em particular, aquela referente as relac;6es entre a
produc;ao de bens publicos e semipublicos e corrupc;ao. Como urn dos objetivos deste capitulo
e dar uma visao geral- mas que sera sempre incompleta - do tema e da literatura, saliento
aqui alguns trabalhos que podem ser fonte para a pesquisa aplicada no Brasil:
6

Rose-Ackermanl contem uma exposic;ao abrangente sobre 0 tema, considerando prin

cipalmente economias em desenvolvimento e em transic;ao do socialismo para 0 capi

talismo.l Esse livro pode ser utilizado como uma referencia basica.

Silva ? oferece uma introduc;ao didatica ao estudo da corrupc;ao do ponto de vista eco

nomico, acessivel particularmente para nao economistas com alguma formac;ao basica

.
.
em mICro e macroeconomla.
Silva 18 contern uma ampla discussao sobre a produc;ao de bens publicos e semipublicos,

processos de compras governamentais no Brasil e corrupc;ao.

9
Por fim, Di Tella & Savedoif trazem uma analise abrangente sobre corrupc;ao e oferta

de servic;os publicos, dando especial atenc;ao a urn estudo de caso, qual seja, corrupc;ao

em hospitais publicos na America Latina. Esse tipo de estudo de caso pode ser estendido

para Educac;ao (vide Capitulo 21) e outros setores governamentais.

No nosso entender, a agenda de pesquisa no Brasil deve, nos pr6ximos anos, ser dedicada

aos seguintes temas:

Governo eletronico, bolsa de compras e controle da corrupc;ao. Esse t6pico torna-se

cada vez mais importante,ja que ha tecnologia disponivel hoje para a reduc;ao de custos

de transac;ao dentro do governo e para 0 aprimoramento das estruturas de governanc;a

e accountability.

.
15 Nossa analise poderia ser descrita como cetica (ou ate mesmo dnica) por considerar apenas agentes que nao tern

suas decisoes restritas por valores morais. Esse e urn tema importante, alias, em etica e economia. Consideramos

que, na analise da corrup~ao, do crime e da a~ao economica em geral, os valores morais tern importancia. Todavia,

aqui estamos somente considerando agentes que possuem a~ao condicionada a contratos e incentivos. Mas uma das

formas de se incluir num modelo de contratos e incentivos valores morais e encara-los como regras auto-impostas,

mas esta e uma discussao da qual esquivamo-nos propositadamente, pois ela foge em demasia ao tema focado neste

capitulo.

16 Rose-Ackerman (1999).

17 Silva (2000, 2002).

18 op cit. 1997a, 1997b e 1997c

19 Di Tella & Savedoff (2001).

!f
ELSEVIER

CORRUPI;AO E PRODUI;AO DE DENS PUDLICOS -

135

Demoeracia eletronica, participar;ao popular e accountability. Nao se pode confundir


aumento da eficacia gerencial dentro do Estado - que pode ser urn impacto natural da
implementar;ao de governos eletronicos - com os aspectos normativos derivados das
externalidades geradas pela ador;ao de TI na esfera publica (para externalidade vide
Capitulo 2). Ha relar;6es entre democracia eletronica e controle da corrupr;ao que pre
cisam ser estudadas, particularmente no que se refere aos processos de execur;ao
orr;amentaria.
Governo eletronico no Executivo, no Legislativo e no Judiciario. Governo eletronico
nao e urn conceito que se reduz a informatizar;ao de processos licitat6rios, mas envolve
a informatizar;ao de processos e procedimentos em geral. Precisamos fazer estudos de
caso e modelos que nos permitam mostrar quais seriam os impactos da ador;ao de go
vernos eletronicos sobre 0 controle da corrupr;ao.
Corrupr;ao, risco, competitividade e custos de transar;ao. Estudos setoriais e macro
economicos sobre os impactos da corrupr;ao podem ser importantes para estimar seus
custos diretos e indiretos sobre a atividade economica em geral e para 0 investimento,
em particular.
Por fim, mas nao por ultimo, pois a agenda de pesquisa e ampla, sugiro que se con
centrem esforr;os no estudo da corrupr;ao sobre 0 Judiciario.