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MECANISMOS DE APOYO A LAS ENERGAS RENOVABLES

INTRODUCCIN
El modelo energtico actual se caracteriza por un crecimiento constante del
consumo energtico, basado en recursos finitos, principalmente combustibles
fsiles, dando como resultado un modelo insostenible a largo plazo. (Ver
Insostenibilidad del sistema energtico y vas de solucin)
Las principales soluciones al modelo energtico se pueden agrupar en dos grandes
bloques de medidas: de demanda y de oferta. Las primeras se centran en
actuaciones encaminadas a mejorar la eficiencia energtica. Las medidas de oferta
estn dirigidas a la descarbonizacin del mix energtico, siendo predominantes las
actuaciones encaminadas a fomentar las energas renovables, la energa nuclear y
la captura y almacenamiento de CO2 (ver Tecnologas y costes de la generacin
elctrica y Energas renovables: tecnologa, economa, evolucin e
integracin en el sistema elctrico).
La primera Revisin Estratgica de la energa en la UE se centr fundamentalmente
en los aspectos de competitividad y sostenibilidad de la energa, y desemboc
en el acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de marzo de 2007 sobre los
objetivos en materia energtica y ambiental denominados 20/20/20 para 2020, es
decir, que para este ao el 20% de la energa final provenga de fuentes renovables,
mejorar la eficiencia energtica en un 20% en la UE frente al escenario tendencial y
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% (Ver Normativa
bsica e instituciones energticas comunitarias).
Para poder alcanzar el objetivo de produccin con energas renovables, este tipo de
tecnologas requieren apoyo, dado que, en general, tienen costes totales ms
elevados que las tecnologas convencionales.

MECANISMOS DE APOYO: TIPOLOGA GENERAL


Adems de la prioridad de acceso a las redes definida en la Directiva Europea, en
los ltimos aos se han puesto en marcha, en Europa y en el resto del mundo,
distintos sistemas de apoyo a las energas renovables. Dichos sistemas se pueden
clasificar, entre otras maneras, atendiendo a estos dos criterios fundamentales:
Si la intervencin regulatoria acta sobre el precio o retribucin recibida o si
lo hace sobre la cantidad de potencia a instalar o de energa a generar.
Si dicha intervencin acta en la fase inicial de inversin o en la fase
posterior de generacin de electricidad.

As, los sistemas de apoyo pueden actuar regulando el precio de venta de la


electricidad generada a partir de fuentes renovables, ya sea a travs de la
introduccin de una ayuda fiscal o financiera por kW de capacidad instalada, o a
travs de la fijacin total o parcial de las tarifas a percibir por cada kWh de origen
renovable generado e incorporado a la red. En ambos casos, se dejara en manos
del mercado el resultado de la cantidad de potencia a instalar.
Alternativamente, la intervencin regulatoria puede decantarse por establecer
legalmente el nivel absoluto o relativo de potencia o generacin a alcanzar
(cantidad), dejando en manos del mercado el resultado de la fijacin del precio.
En la Tabla 1 se clasifican los principales sistemas de apoyo vigentes actualmente a
partir de la combinacin de tales criterios.
Tabla 1. Tipologa de los sistemas de apoyo a la electricidad de origen
renovable

Fuente: Los sistemas de apoyo a la electricidad renovable en la Unin Europea de la


Asociacin de Productores de Energas Renovables (APPA). 2005

El presente artculo est centrado en la Unin Europea y por lo tanto va a limitar su


anlisis al sistema de tarifas o primas reguladas (FIT 1) y al de cuota y certificados
verdes (CV), ambos bajo el criterio de intervencin regulatoria en la fase posterior
de generacin de electricidad, por ser los dos sistemas actualmente ms extendidos
en Europa. Siendo la energa elica la tecnologa renovable que ms se ha
desarrollado, la tomaremos como ejemplo de aplicacin de estos sistemas y as, se
observa en la Tabla 2, cmo los pases europeos en los que mayor xito ha obtenido
la energa elica, se han decantado por uno de estos dos sistemas.

FIT- Feed-in Tariffs, en ingles.

Tabla 2. Marcos de apoyo a la energa elica en la UE - Pases con ms de


500 MW instalados

Fuente: EWEA y elaboracin propia

Aunque el mbito de esta nota es europeo, como curiosidad se aporta a


continuacin en la Tabla 3 el ranking mundial de energa elica como referencia,
donde han entrado EE.UU, India y China, logrando igualmente un gran xito al
combinar estos sistemas con otros de tipo fiscal.
Tabla 3. Ranking mundial en energa elica

Fuente: GWEC y elaboracin propia

LAS TARIFAS O PRIMAS REGULADAS (FEED-IN TARIFFS)


De entre todos los sistemas de apoyo, el que actualmente prevalece de forma
mayoritaria en la Unin Europea es, como muestra la Figura 2, el de tarifas o primas
reguladas, un sistema con distintas variantes agrupadas generalmente bajo la
denominacin inglesa de Feed-in Tariffs (FIT).
De acuerdo con este sistema, los generadores de electricidad de origen renovable
tienen derecho a vender toda su produccin y hacen a un precio fijado
legalmente en su totalidad (tarifa regulada total) o fijado solamente en parte
(prima o incentivo regulado que se suma al precio del kWh en el mercado elctrico).
Mientras la primera variante precio regulado total- se aplica como opcin nica en
pases como Alemania, Francia, Portugal, Grecia, Austria, etc., el sistema regulatorio
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espaol permite a los generadores renovables optar cada doce meses por seguir
una u otra variante, esto es, la tarifa regulada total o la opcin prima o incentivo
compensatorio sobre el precio del mercado elctrico, si deciden participar en el
mismo. (Ver Regulacin espaola de las energas renovables)
En cualquiera de sus variantes, los sistemas FIT se caracterizan por fijar
administrativamente los precios o incentivos, cuyas cuantas varan
adaptndose a las caractersticas de las diversas tecnologas renovables
(elica, minihidrulica, biomasa, solar, etc.).
En la mayora de los pases donde se aplica, el cobro del precio o prima queda,
adems, garantizado durante un periodo de tiempo que oscila entre un
mnimo de 15 aos y un mximo que coincide con la vida til de la instalacin.
Entre las distintas variantes podemos ver FIT planas o FIT que evolucionan cada ao
segn algn ndice referido a la inflacin; FIT al mismo nivel durante toda la vida til
o FIT en dos niveles, uno alto durante una serie de aos y otro bajo despus y cuyo
salto de uno a otro nivel depende del recurso elico, bien en funcin del n de horas
como en Francia, bien del momento en que la mquina alcance un rendimiento
definido por el regulador como en Alemania.
Lo importante del sistema FIT no es por lo tanto su forma sino su estabilidad, esto
es, que est bien definida, tanto su nivel como la forma en que evoluciona
anualmente, para que los inversores puedan predecir su retribucin
durante prcticamente la totalidad de la vida del proyecto, lo que les
animar a acometer la inversin si se obtiene una rentabilidad razonable.
En los sistemas FIT, la cantidad de electricidad generada a partir de fuentes
renovables depender en principio de la mayor o menor cuanta de la tarifa o
incentivo fijado, tal como queda reflejado de forma simplificada en el Grfico 1.

Grfico 1. Funcionamiento de los sistemas FIT

Fuente: Huber C. et al (2001) "Action Plan for a Green European Electricity Market"

La aplicacin de este sistema de apoyo ha demostrado, en general, ser muy eficaz


para promover la expansin de las fuentes renovables de electricidad en aquellos
casos en que la tarifa o incentivo se site en un nivel suficientemente elevado para
asegurar rentabilidades atractivas.
Un buen ejemplo se puede encontrar en Europa con la energa elica. En la Figura 2
del apartado anterior se puede observar que de los pases de la Unin Europea que
han superado los 500 MW de potencia instalada elica a 1 de enero de 2010, el 85%
de la potencia se ha instalado bajo el sistema FIT, dejando a los Certificados Verdes
el 15% restante.
En todo caso, cuando las tarifas o incentivos se sitan en un nivel demasiado bajo
para garantizar una rentabilidad adecuada, incluso el sistema FIT ser incapaz de
incentivar una expansin apreciable de la tecnologa correspondiente.
Tambin debe matizarse, para no caer en conclusiones excesivamente simplistas,
que en la medida en que las barreras a las que se enfrentan las energas renovables
no son slo econmicas sino tambin polticas, administrativas, sociales,
tecnolgicas y ambientales; disponer de una tarifa favorable es una condicin
necesaria pero en ningn caso el nico elemento necesario para impulsar las
energas limpias.
Algunos pases con tarifas FIT atractivas, como por ejemplo Grecia, no han
conseguido despegar en su desarrollo elico, o lo han hecho en menor medida que
otros estados miembros, debido a las graves barreras existentes a nivel
administrativo y de conexin a la red. Es ste un buen ejemplo de que un buen
sistema de apoyo, entendido en sentido amplio, requiere algo ms que un rgimen
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econmico de tarifas o incentivos atractivos. Identificar las razones clave por las
que una tecnologa renovable se desarrolla o no adecuadamente en un lugar
determinado es, por tanto, un anlisis complejo pero crucial para valuar de forma
global el xito o el fracaso de los sistemas de apoyo.

EL SISTEMA DE CUOTA Y CERTIFICADOS VERDES


El sistema de cuota y certificados verdes, con variantes, est en funcionamiento
desde hace varios aos en algunos pases de la UE: Gran Bretaa, Italia, Suecia,
Blgica, Polonia y Rumana.
Este sistema de apoyo a las energas renovables se caracteriza por la imposicin
legal a los consumidores, suministradores o generadores de electricidad, segn los
casos, de la obligacin de que un determinado porcentaje o cuota,
generalmente creciente en el tiempo, de su suministro o produccin de
electricidad provenga de energas renovables.
A la finalizacin de cada periodo sucesivo considerado, generalmente un ao, los
sujetos obligados por la cuota debern demostrar su cumplimiento mediante la
entrega virtual a la correspondiente Autoridad Regulatoria Nacional de una cantidad
de certificados verdes equivalentes a la cuota fijada. Un certificado verde equivale
habitualmente a un MWh de energa renovable.
Los certificados verdes son otorgados previamente y de forma gratuita por la
Autoridad Regulatoria Nacional a los generadores de electricidad con fuentes
renovables en funcin de su produccin y siguiendo generalmente la proporcin de
un certificado Verde por cada MWh generado. As, se trata de un sistema
tecnolgicamente neutro que fomenta nicamente el desarrollo de las
tecnologas ms competitivas, por lo que la mayora de los pases que lo emplean
han introducido modificaciones para fomentar el resto de tecnologas 2.
Los generadores disponen as de dos bienes o commodities diferentes que
venden en mercados distintos: por un lado, la electricidad fsica y, por otro lado,
los certificados verdes como atributos de los beneficios ambientales asociados a
cada unidad de electricidad fsica producida a partir de fuentes renovables.
Los sujetos obligados, como por ejemplo en Gran Bretaa los suministradores,
pueden conseguir certificados verdes comprndolos directamente a los
generadores, ya sea separadamente o empaquetados junto a la electricidad
renovable, o bien pueden comprar los certificados verdes por separado en un
mercado de certificados verdes que se pone en marcha paralelamente al mercado
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Pases como el Reino Unido y Rumana han introducido la diferenciacin tecnolgica a travs del
denominado banding, esto es, cada tecnologa recibe un nmero distinto de CVs por cada kWh
generado. As, las tecnologas que por tener mayor coste quedaran fuera del mercado reciben ms CVs
por cada kWh generado que las tecnologas ms baratas y por lo tanto ms competitivas. Otros pases
como Italia han introducido FIT para tecnologas ms caras como la solar fotovoltaica, dejando el
mercado para tecnologas ms competitivas.

elctrico. Por cada kWh que no presenten


penalizacin.

se impone legalmente una

Como ilustracin simplificada en el Grfico 2, el precio del certificado verde vendr


determinado, en primer lugar, por el nivel de la cuota que se fije legalmente ya que,
en principio, cuanto ms ambiciosa sea la cuota ms demanda de certificados se
generar en el mercado y, por tanto, mayor ser el precio. Para una cuota dada, el
precio del certificado verde vendr dado por la diferencia entre los costes
marginales de generacin y el precio de venta de la electricidad convencional en el
mercado.

Grfico 2. Funcionamiento de los sistemas de cuota y certificados verdes

Fuente: Huber C. et al (2001) "Action Plan for a Green European Electricity Market"

Es importante subrayar que la propia naturaleza del modelo de cuota y certificados


verdes implica incertidumbre sobre el precio futuro de los kWh renovables.
Esta mayor incertidumbre se traduce en un aumento de la prima de riesgo percibida
por los inversores y financiadores. Ello conduce a que los pequeos y medianos
promotores independientes encuentren mayores dificultades para obtener
financiacin adecuada para sus proyectos.
Los sistemas de cuota y certificados verdes se encuentran actualmente, sin
embargo, en una fase inicial y experimental de su implementacin por lo que es
demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas sobre su capacidad para
atraer inversiones y fomentar la instalacin de nueva potencia renovables con la
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misma eficacia que los sistemas FIT. Ello es en parte debido a que cada pas que ha
elegido un sistema de certificados verdes lo ha diseado con unas caractersticas
distintas y el resultado es que el precio es sensiblemente distinto del que debera
resultar de la teora anterior, como veremos en el apartado siguiente.

FIT VERSUS CERTIFICADOS VERDES


Los sistemas de tarifa o prima regulada se siguen mezclando peyorativamente con
los conceptos de subsidio y subvencin y as se suele deducir la idea de que estos
sistemas de apoyo no son de mercado ya que fijan precios, idea que sin embargo s
se asocia a los sistemas de cuota y certificados verdes.
Esta afirmacin, en la prctica, no es del todo exacta ya que en el sistema de cuota
y certificados verdes se fija de antemano la cantidad de energa de fuentes
renovables a producir, por lo que cualitativamente no existe diferencia en la
intervencin legal que se realiza en el mercado en ambos casos. En este sentido, la
Comisin Europea en su ltimo informe de seguimiento de los sistemas de apoyo a
las energas renovables3, ya ha reconocido que ambos sistemas son mecanismos de
mercado.
Es ms, si se analiza en detalle el funcionamiento de los sistemas de Certificados
Verdes se llega a observar que este sistema podra considerarse incluso menos de
mercado que las FIT ya que el intervencionismo del regulador es mayor. Y es que, a
diferencia de lo que dice la teora, el precio de los certificados verdes en los pases
que han adoptado este sistema no queda tan en manos de mercado como podra
parecer a primera vista. Algunos ejemplos son los siguientes:
Para que el sistema funcione, esto es, con objeto de incentivar el cumplimiento
de la cuota, la legislacin impone a los sujetos obligados por la misma el pago de
una multa por cada certificado verde que les falte para cumplir su cuota. La
cuanta de la multa marca as el precio terico mximo de los certificados verdes,
con lo que el precio de los certificados ya recibe una primera intervencin
poltico-legal. Un ejemplo de esto es lo que ocurre en Polonia, donde
sistemticamente el precio del certificado se ha situado en el nivel de la
penalizacin.
Este intervencionismo se agrava en aquellos pases, como por ejemplo Blgica,
en los que adems la legislacin establece un precio mnimo para los certificados
verdes.
La intervencin poltica en el precio ha alcanzado su mxima expresin en Italia
donde ha sido el propio gestor de la red elctrica (GTRN) el que ha fijado
directamente precios de referencia para los certificados verdes. Incluso el propio
GTRN acta en dicho mercado ya que, por un lado, compra los certificados
verdes que han quedado sin vender en el mercado cuando la demanda
3

The support of electricity from renewable energy sources, European Commission staff working
document accompanying to the proposal for the EU Directive on the promotion of the use of energy from
renewable sources

determinada por la cuota no ha sido suficiente, y por otro lado pone certificados
verdes en el mercado4 en los aos en que la demanda excede a la oferta.
En Rumana se ha fijado un precio mximo y uno mnimo para los certificados
verdes en el mercado
En el Reino Unido, se ha ideado un sistema conocido como headroom que
consiste en determinar la cuota obligatoria de los suministradores sumando un
10% a la energa renovable prevista, de manera que la demanda de certificados
verdes sea siempre mayor que la oferta y as proteger el precio del certificado
verde de posibles cadas.
Otro de los argumentos para sustentar la supuesta mayor orientacin al mercado
del sistema de cuota y certificados verdes frente a los sistemas FIT afirma que slo
el primer sistema impulsa la competencia entre los generadores y que, gracias a
ellos, se reducen los costes del sistema de apoyo. Sin embargo, una mirada a la
realidad demuestra que una cosa es la teora y otra la prctica. Como demuestra el
Cuadro 5, los precios unitarios por MWh de la energa elica son muy superiores en
los pases europeos que utilizan sistemas de apoyo de cuota y certificados verdes
que en los pases con sistemas FIT. Lo ms llamativo es que an pagando ms
tienen menos xito, como se coment en el Grfico 3 del apartado anterior.
Grfico 3. Retribucin a la energa elica en 2009 en la UE - Pases con
ms de 500 MW instalados (/MWh)

Fuente: EREF, Prices for Renewable Energies in Europe, Report 2009

OTROS TIPOS DE APOYO DIRECTO


Subastas: Los promotores son invitados a enviar ofertas por una cantidad
limitada de potencia o energa en un periodo dado. Las compaas que oferten el
suministro al menor coste ganan contratos a largo plazo para llevarlo a cabo,
generalmente a lo largo de un periodo de 15-20 aos.

Los certificados verdes que el GTRN puede poner en el mercado proceden de la energa de los contratos
a largo plazo que firm con instalaciones renovables bajo el sistema de apoyo anterior a ste, conocido
como CIP6.

Desde un punto de vista puramente terico, las subastas ofrecen mejores


caractersticas que otros mecanismos de apoyo a las energas renovables; por
un lado, permiten competencia entre promotores, lo que permite maximizar la
eficiencia; por otro, limitan la capacidad mxima de energas renovables
instaladas, por lo que permiten un control de los riesgos de cantidad por parte
del regulador; adems, ofrecen estabilidad en la remuneracin, por lo que
reducen la incertidumbre y los riesgos asociados a los proyectos.
No obstante, las subastas presentan algunas desventajas prcticas que no han
permitido observar resultados positivos en las experiencias internacionales
existentes hasta la fecha, tales como:

Altos costes de preparacin, llegando incluso a ser un factor desincentivador


para participar en las mismas y causa de que los precios resultantes no
siempre reflejen los costes marginales de generacin.
Suponen riesgos para el regulador respecto al nmero de proyectos que
finalmente se desarrollarn, ya que la alta incertidumbre en su realizacin
puede provocar que ganadores de las subastas no culminen finalmente sus
planes. Una posible solucin a esto es poner una penalizacin a quien
imcumpla, pero esta medida sube an ms el coste de participacin en la
subasta y su precio final.
Los generadores tienen una menor exposicin a las seales del mercado en
comparacin con los certificados verdes o con los escenarios de primas, por
lo que reciben menos incentivos a que su operacin sea menos eficiente.

Subsidios a la inversin: Algunos pases conceden ayudas por un porcentaje


del coste de la inversin en algunas tecnologas, lo que reduce el coste del
capital.
Incentivos Fiscales: Se usan diferentes opciones para fomentar la generacin
de fuentes renovables con instrumentos fiscales, por ejemplo la aplicacin de un
IVA reducido, exenciones de impuestos de los dividendos generados por estas
inversiones, amortizaciones aceleradas, etc. Segn su diseo pueden resultar
muy eficaces en el fomento, como ha ocurrido en EE.UU. e India, que ya cuentan
a 1 de enero de 2010 con 35.159 MW y 10.926 MW de energa elica
respectivamente, ocupando los puesto n 1 y el n 5 del ranking mundial como
se ha visto anteriormente. Sin embargo, en ambos pases se han acompaado de
otros apoyos como FIT en India y Certificados Verdes en algunos estados de
EE.UU.

MECANISMOS DE APOYO INDIRECTO


Al margen de las estrategias anteriormente descritas, hay otras que pueden tener
un impacto indirecto en la proliferacin de las energas renovables. Las ms
importantes son:
Ecotasas a la electricidad producida con fuente no renovables
Polticas de CO2 como tasas o derechos de emisin
Reducciones de las subvenciones a la energa nuclear o de origen fsil
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La promocin de energas renovables va impuestos sobre la energa o


medioambientales puede hacerse de dos maneras: eximir a las renovables de estos
impuestos o bien reembolsarles la totalidad o parte de los mismos.
Adicionalmente, existen tambin mecanismos de apoyo de carcter voluntario,
basados en la voluntad de determinados consumidores, comerciales o compaas
industriales de pagar ms si su suministro se demuestra realizado con energas
renovables.

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