ADMINISTRAO PBLICA COMPARADA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS

COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION AND THEIR SOCIAL IMPACTS

Robson Luiz Fialho Coutinho

Resumo: O objetivo deste artigo apresentar os modelos de administrao pblica patrimonial,

burocrtico, gerencial e societal, bem como os impactos sociais da adoo de cada um desses
modelos. Tambm so apresentadas as vrias reformas pelas quais passou a administrao
pblica brasileira. Utilizando-se de uma abordagem descritivo-comparada, o estudo leva
concluso que as sociedades possuem prioridades diferentes ao longo do tempo e os Estados
precisam se reestruturar para atender adequadamente s necessidades que se apresentam a cada
momento.

Palavras-chaves: Administrao Pblica; Patrimonialismo; Burocracia; Gerencialismo;

Administrao Pblica Societal.

Abstract: The purpose of this paper is to present models of patrimonialism, bureaucratic,

managerial and societal public administration as well as the social impact of adoption of each of
these models. Also featured are various reforms undergone by the Brazilian government. Using
a descriptive-comparative approach, the study leads to the conclusion that societies have
different priorities over time and states need to restructure to meet adequately the needs that
arise every time.

Keywords: Public Administration; Patrimonialism; Bureaucracy; Managerialism; Societal

Public Administration.
1 Introduo
As crises econmicas ocorridas na dcada de 1980 e o questionamento sobre o papel do
Estado na sociedade contempornea tm levado os governos de diversos pases a promoverem
reformas em maior ou menor intensidade visando ao fortalecimento e modernizao da

Robson Luiz Fialho Coutinho, Mestre Profissional em Poder Legislativo pelo Centro de Formao da Cmara dos
Deputados, Ps-graduado em Desenvolvimento Gerencial pela Universidade de Braslia, Ps-graduado em
Administrao Legislativa pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Graduado em Administrao pela
Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal. Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, integrante
do grupo de pesquisa do CEFOR sobre Gesto do conhecimento e da informao, inteligncia e aprendizagem
organizacional do Legislativo. (robson.coutinho@camara.leg.br)

Administrao Pblica Comparada e seus Impactos Sociais

administrao pblica, com o objetivo de fornecer servios pblicos com maior qualidade e
eficincia.
A reforma administrativa e a implantao de um novo modelo de administrao pblica
parece ser um tema recorrente tanto para os governos quanto para os estudiosos da
administrao pblica. Para Abrcio (1997), o modelo burocrtico, que era hegemnico entre os
pases desenvolvidos at a dcada de 1980, passou a ser duramente criticado e condenado,
abrindo espao para a possibilidade de substituio por outro modelo.
Implantar um novo modelo significa substituir um padro que no funciona mais ou que
no responde de forma adequada aos anseios do Estado e da sociedade. Por isso importante
conhecer os modelos existentes, seus aspectos positivos e negativos e os impactos sociais
resultantes da adoo de cada um deles.
Os modelos conhecidos na administrao pblica so o patrimonial, o burocrtico, o
gerencial (BRESSER-PEREIRA, 1997) e um modelo ainda em construo, o societal (PAES
DE PAULA, 2005). Cada um desses modelos possui caractersticas distintas dos demais, porm
eles se desenvolvem e criam formas prprias ao serem implantados em determinado Estado,
configuraes essas que passam pelos filtros das diferenas histricas, culturais, sociais e
polticas de cada nao.
O artigo inicia com os tipos de dominao (WEBER, 1999), que so a base para o
desenvolvimento e consolidao de cada um dos modelos. Em seguida, so apresentadas as
principais caractersticas dos modelos de administrao e seus impactos sociais, com nfase
para o caso brasileiro. No caso do modelo gerencial, so apresentadas as experincias da
Inglaterra e dos Estados Unidos da Amrica. Por fim, so apresentados os impactos sociais
resultantes da implantao de cada um dos modelos.

2 Poder e Dominao
De acordo com Weber (1999), poder a capacidade de uma pessoa, ou grupo de
pessoas, impor sua vontade em uma ao social, mesmo encontrando oposio de outros. J a
dominao a probabilidade de se encontrar obedincia a uma determinada ordem, dentro de
um grupo de pessoas.
Em cada sociedade existe uma estrutura de dominao que serve para a legitimao do
poder e para moldar a estrutura dessa sociedade. Essas estruturas de dominao podem ser
agrupadas em trs tipos puros, que se misturam e resultam nas diversas formas existentes na
histria. Os trs tipos de dominao so: a tradicional, a carismtica e a burocrtica (WEBER,
1999).
A estrutura de dominao existe desde os agrupamentos humanos mais primitivos at as
sociedades contemporneas complexas e pode ser legitimada pela tradio, pela crena ou pela

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razo. Nada impede tambm que a dominao seja incorporada e legitimada pela combinao
desses trs fatores (WEBER, 1999).
Na sociedade tradicional, representada pelas tribos, cls, feudos e famlias, a obedincia
autoridade justificada pela tradio e pelos costumes. A dominao patriarcal origina-se na
autoridade do chefe da comunidade domstica e hereditria. Os dominados obedecem s
normas que se fundamentam na tradio, uma vez que o patriarca o lder natural da vida
cotidiana. Os elementos fundamentais da autoridade do patriarca so a piedade tradio e
pessoa do senhor (WEBER, 1999).
Nesse tipo de dominao, o costume e a tradio so a base da legitimao do poder. Os
comandados obedecem porque historicamente sempre foi assim, esta a ordem estabelecida, a
qual todos devem fidelidade e obedincia sem questionamentos (WEBER, 1999).
Trata-se de um tipo de dominao conservadora, contrrio mudana social, pois a
mudana implica rompimento das tradies, abandono de usos e costumes. uma dominao
sem base racional e, portanto, no existe preocupao com a eficincia (MOTTA, 2004).
Existe um caso especial de dominao patriarcal que o poder descentralizado por meio
da cesso de terras ou utenslios em troca de alguns servios. Na chamada dominao
patrimonial, o senhor oferece proteo contra perigos externos e ajuda em caso de necessidade,
tendo como retribuio apoio incondicional de seus dominados (WEBER, 1999).
Na dominao patrimonial, o dominado tem o dever de servir o exrcito do senhor
sempre que necessrio, entrega presentes e tributos e no tem a posse definitiva das terras em
que trabalha. So exemplos desse tipo de sociedade, o feudalismo da Idade Mdia, os faras do
Egito, os Incas, os grandes reis orientais e grandes senhores territoriais (WEBER, 1999).
Em termos histricos, nas sociedades primitivas predominou o controle tradicional,
enquanto que a dominao patrimonial existiu em larga escala nas sociedades pr-capitalistas
complexas (BRESSER-PEREIRA, 1997).
No tipo de dominao conhecida como carismtica, o poder do mandante tambm se
baseia na autoridade pessoal. Esta autoridade, por sua vez, no est fundamentada na tradio,
mas sim na crena, no carisma, na graa concedida a determinada pessoa, que se manifesta nos
heris, profetas e redentores (WEBER, 1999).
A dominao carismtica ocorre a partir da combinao do surgimento de situaes
extraordinrias e do aparecimento de um lder com caractersticas especiais, incomuns, que
passa a exigir obedincia aos seus seguidores para o cumprimento de uma misso (WEBER,
1999).
O lder carismtico portador de dons fsicos e espirituais nicos, no acessveis a
todos, e exige obedincia e adeso em virtude de sua misso. A autoridade do lder no deriva
de ordens e estatutos, tampouco de costumes tradicionais ou promessas de fidelidade feudais. O

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portador do carisma apresenta provas de seus poderes por meio de milagres, se pretende ser um
profeta, ou de atos heroicos, se pretende ser um lder guerreiro (WEBER, 1999).
Na sociedade carismtica, tpica de naes em evoluo, grupos religiosos e grupos
revolucionrios, a autoridade justificada e mantida pelo carisma do lder, o que explica as
caractersticas msticas, arbitrrias e personalsticas desse tipo de dominao (WEBER, 1999).
A dominao carismtica um poder instvel, sem base racional e, por isso, adquire
facilmente caractersticas revolucionrias. uma dominao pessoal, intransfervel, que no
pode ser delegada nem concedida a um terceiro. arbitrria, porque no regulamentada por
leis, estatutos ou tradies (MOTTA, 2004).
Diferentemente da dominao tradicional, em que h uma previso de continuidade, de
passagem do poder para o prximo patriarca, prncipe ou rei, na sociedade carismtica h uma
constante instabilidade, pois a capacidade do lder questionada sempre que surgem novos
obstculos a serem superados e, o que pior, o carisma do lder no transmitido de forma
automtica para o seu sucessor (WEBER, 1999).
O terceiro tipo puro a chamada dominao burocrtica. Nesse tipo de dominao, o
poder de mando legitimado por um sistema de regras racionais e impessoais, pactuadas ou
impostas, nas quais o comandado obedece s regras e no pessoa (WEBER, 1999).
Nas sociedades modernas o tipo de sistema social dominante a organizao
burocrtica, que uma estratgia de administrao, uma forma de poder e de dominao
(MOTTA, 2004).
Na sociedade burocrtica existe uma hierarquia de cargos com clara definio de
atribuies, separao entre as atividades oficiais e as atividades privadas, bem como separao
dos respectivos recursos monetrios (WEBER, 1999).
Os trs tipos de dominao no se encontram em uma linha evolutiva no tempo, pelo
contrrio, eles aparecem combinados de diferentes formas e em maior ou menor grau. Mesmo
em sociedades modernas tidas como burocrticas, muitos lderes eleitos por sistemas baseados
em critrios racionais e legais optam por submeter seus liderados a critrios pessoais de
comando, visando satisfao de suas necessidades pessoais e no as da coletividade. Outras
vezes o carisma utilizado para que o lder possa realizar mudanas estruturais que no seriam
aprovadas caso fossem usados somente argumentos de ordem racional ou legal.

3 Administrao pblica patrimonial

A sociedade tradicional do tipo patrimonialista d origem administrao patrimonial
ou modelo patrimonialista de administrao (WEBER, 1999).
Para Weber (1999), no patrimonialismo no existe uma distino entre a esfera privada
e a oficial, tal qual na burocracia. A administrao tratada como assunto pessoal do senhor e o
exerccio do poder poltico parte integrante de seu patrimnio pessoal.
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De acordo com Costin (2010), na administrao patrimonialista o patrimnio do rei se

confundia com o patrimnio pblico, j que o Estado era considerado propriedade do rei.
Nesse tipo de administrao, os funcionrios devem satisfao total ao rei, prncipe ou
senhor. A finalidade que se busca a satisfao dos interesses do soberano e no o interesse
pblico ou o bem comum. Por isso encontramos esse modelo com mais frequncia nos Estados
absolutistas e com o passar do tempo ele foi dando lugar a um modelo mais racional, em que o
aparato administrativo volta-se para os interesses do Estado e no para os interesses do
soberano. Weber (1999, p. 240), destaca que a maioria de todos os grandes imprios
continentais apresentou, at o incio da poca Moderna e ainda dentro desta poca, um carter
fortemente patrimonial.
Nesse modelo, a ocupao dos cargos pblicos ocorre por deciso do senhor, utilizando
critrios de parentesco, amizade e troca de favores. Os nomeados so pessoas de confiana, que
podem ou no possuir a qualificao necessria para o exerccio da funo pblica. E por
estarem a servio do soberano, os funcionrios no se preocupam em prestar bons servios
populao.
Para o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado - MARE, o
patrimonialismo uma excrescncia inaceitvel:
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de
nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no
diferenciada das res principis. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo
so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade
civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a
administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel
(BRASIL, 1995, p. 15).

O patrimonialismo, um sistema poltico-administrativo centrado na indefinio entre o

que pblico e o que privado, veio para o Brasil com os portugueses (COSTIN, 2010). A
ocupao de cargos na administrao pblica, feita em troca de amizade ou lealdade poltica, era
uma prtica bastante perniciosa para os valores de um Estado em crescimento e em
consolidao de sua cultura.
Na tumultuada transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil em 1808, no
havia edificaes suficientes para acolher os nobres exilados e as reparties pblicas do Reino.
A soluo foi desalojar os poucos ricos comerciantes e fidalgos cariocas de ento de suas casas
e palacetes, o que acentuou a tendncia patrimonialista de reunir no mesmo edifcio o
domiclio e o local de trabalho (COSTA, 2008, p. 836).
Torres (2004) analisa que o modelo patrimonialista predomina de maneira absoluta na
administrao pblica brasileira desde o descobrimento at a Revoluo de 1930. Neste perodo,
durante o Governo de Getlio Vargas, ocorre uma reforma administrativa na tentativa de

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superao do patrimonialismo e de introduo da administrao burocrtica no Pas, com o

objetivo de tornar a administrao mais eficiente e racional.
Da Descoberta at a Revoluo de 1930, o Estado brasileiro pode ser descrito como
uma grande instituio garantidora de privilgios sociais e econmicos para uma elite rural e
aristocrtica. Entre os principais privilgios podem-se destacar: sinecuras, prebendas, polticas
pblicas vantajosas, emprstimos favorveis, clientelismo e patronagem (TORRES, 2004).
Com a evoluo das atribuies e da complexidade dos Estados modernos, o
patrimonialismo mostrou-se um modelo incompatvel e foi substitudo pelo modelo burocrtico.
Isso no significa, porm, que o modelo patrimonialista deixou de existir completamente. Ele
deixa de ser um modelo predominante dos Estados modernos, mas continua a fazer parte das
prticas de pases no democrticos e/ou subdesenvolvidos.

3.1 Impactos sociais

O impacto social desse tipo de administrao a manuteno de um aparato estatal em
que no h preocupao com custos, eficincia ou com a prestao de servios para a
populao. O Estado existe para atender o soberano e uma elite de privilegiados que obtm seu
poder e renda a partir do patrimnio do prprio Estado.
O patrimonialismo resulta em uma privatizao do aparelho do Estado, que deixa de
servir ao interesse coletivo para atender ao interesse de poucos, num amlgama entre o pblico
e o privado (BRESSER-PEREIRA, 1997). Enquanto isso, a populao pobre e trabalhadora
paga impostos e no recebe em troca os benefcios advindos do desenvolvimento econmico do
pas.
praticamente impossvel a existncia de controle social nesse tipo de administrao,
uma vez que no existem normas com essa finalidade e o cidado no tem a quem recorrer para
exigir bons servios. Os excludos, que so a maior parte da populao, praticamente no
participam das decises pblicas e recebem poucos servios do Estado.

4 Administrao pblica burocrtica

A administrao pblica burocrtica apresenta-se como reao ao nepotismo e ao
subjetivismo, caractersticos do patrimonialismo, e ganha importncia em funo da
necessidade de maior previsibilidade e preciso no tratamento das questes organizacionais
(ARAGO, 1997).
O desenvolvimento industrial e capitalista deu-se no seio de dois dos principais tipos de
organizao: as empresas e o Estado. Nesse processo, verificou-se que a continuidade do
crescimento dependia da capacidade de organizao da atividade humana e da estruturao das
empresas e do prprio Estado na forma de organizaes burocrticas (MOTTA, 2004).

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A implantao da administrao pblica burocrtica, em substituio administrao

patrimonialista, ocorre no sculo XIX na Europa, na primeira dcada do sculo XX nos Estados
Unidos e na dcada de 1930 no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 1997).
No patrimonialismo a fidelidade do ocupante do cargo uma fidelidade pessoal ao
senhor, enquanto que na burocracia a fidelidade do servidor perante as tarefas que ele precisa
executar e que so delimitadas por regras (WEBER, 1999). Essa mudana de enfoque
traduzida por um dos princpios da burocracia, que a impessoalidade.
De acordo com Costin (2010), a administrao burocrtica tem como princpios bsicos
o formalismo, a impessoalidade, a hierarquizao e o controle rgido de meios. Esse modelo est
associado ao tipo de dominao racional-legal de Max Weber. O Quadro 1 indica os princpios
bsicos da burocracia.
Quadro 1: Princpios bsicos da burocracia

Princpio
Formalismo

Impessoalidade

Hierarquizao
Rgido controle
de meios

Descrio
Atividades, estruturas e procedimentos esto codificados em regras exaustivas para
evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurana jurdica nas decises
administrativas;
Interessa o cargo e a norma, e no a pessoa em sua subjetividade. Por isso, carreiras
bem estruturadas em que a evoluo do funcionrio possa ser prevista em bases
objetivas so prprias desta forma de administrao;
A burocracia contm uma cadeia de comando longa e clara, em que as decises
obedecem a uma lgica de hierarquia administrativa, prescrita em regulamentos
expressos, com reduzida autonomia do administrador;
Para se evitar a imprevisibilidade e introduzir aes corretivas a tempo, um
constante monitoramento dos meios, especialmente dos procedimentos adotados
pelos membros da administrao no cotidiano de suas atividades.

Fonte: Costin, 2010, p. 32.

Entre os principais aspectos da moderna burocracia destacam-se: hierarquia de cargos e

sistema de carreiras, estrutura impessoal de autoridade, competncias dos cargos ordenadas por
meio de regras e regulamentos, separao clara entre o pblico e o privado, ocupao dos cargos
baseada na qualificao tcnica e especializao, sistema remuneratrio fixo e de acordo com a
responsabilidade do cargo (WEBER, 1999).
O sistema remuneratrio um grande diferencial entre os modelos patrimonialista e
burocrtico, pois o funcionrio deixa de receber favores e presentes do senhor e passa a ter
direito a uma remunerao baseada nas suas atribuies e responsabilidades (WEBER, 1999). A
sociedade tambm ganha com a mudana, pois os agentes do Estado so regularmente
remunerados por suas atividades e no necessitam mais cobrar propinas e presentes dos
cidados para realizar suas obrigaes. Para Weber (1999), um dos pressupostos sociais e
econmicos da burocracia o desenvolvimento da economia monetria, uma vez que os
funcionrios passam a receber uma remunerao em espcie.
O desenvolvimento da burocracia e sua forte expanso ocorrem pelo fato de que a
burocracia permite uma ampliao quantitativa e qualitativa das aes do Estado, em razo da

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superioridade tcnica da burocracia em relao s demais formas de organizao (WEBER,

1999).
Para Arago (1997), o modelo burocrtico weberiano procura imprimir administrao
pblica um carter profissional, limitando o clientelismo e patrimonialismo, tendo como
caractersticas principais a centralizao, direo do topo para a base, preenchimento dos
principais cargos por profissionais de carreira, contratao de pessoal baseada no mrito. Esse
modelo, caracterstico dos Estados desenvolvimentistas, busca promover uma ntida separao
entre administrao e poltica.
O Brasil passou por trs grandes reformas administrativas durante o sculo XX com o
objetivo da modernizao do Estado. As reformas ocorrem em ciclos de 30 anos (dcada de
1930, de 1960 e de 1990), sendo que as duas primeiras foram patrocinadas por regimes
autoritrios enquanto a ltima ocorre sob um governo democrtico, conforme apresentado na
Tabela 1.
A Tabela 1 tambm destaca o perodo de mais de 400 anos vividos pelo Brasil sob o
modelo patrimonialista antes da reforma que introduziu a administrao burocrtica.
Tabela 1: Datas histricas e as reformas administrativas no Brasil
Descobrimento

Vinda da
Famlia Real

Independncia
do Brasil

Administrao
burocrtica

Decreto-lei n
200/67

Reforma
gerencial

1938

1967

1995

1500
1808
1822
Fonte: elaborao prpria, a partir de Silva Neto (2003).

De acordo com Costa (2008), a consolidao da burocracia brasileira se deu de forma

lenta e superficial nos primeiros cem anos de histria do Brasil independente e ocorre de forma
acelerada na Revoluo de 1930.
O Governo de Getlio Vargas promoveu uma reforma administrativa na dcada de 1930
com o objetivo de superao do patrimonialismo e de introduo da administrao burocrtica
no Pas, para tornar a administrao mais eficiente e racional. Desde o incio do governo, foram
tomadas medidas visando racionalizao de procedimentos, tais como a criao de comisses
de padronizao e de compras, assim como a reorganizao de diversos Ministrios. Tambm
foram criadas diversas empresas estatais para promover o desenvolvimento do Pas, culminando
com a criao em 1938 do Departamento Administrativo do Servio Pblico - Dasp, destinado a
promover a poltica de pessoal civil e promover a racionalizao de mtodos e processos no
servio pblico (COSTA, 2008).
Segundo Costa (2008), a Revoluo de 1930 representou a passagem do Brasil agrrio
para o Brasil industrial, pois a crise de 1929 obrigou o Pas a estimular o desenvolvimento
industrial local visando substituio de importaes.
A segunda reforma ocorre com a publicao do Decreto-Lei n 200/1967 (BRASIL,
1967). Para Costa (2008), esse foi o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a
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reforma da administrao federal. Era uma espcie de lei orgnica da administrao pblica,
pois fixou princpios, estabeleceu conceitos e definiu as estruturas da mquina administrativa.
Entre as modificaes substanciais estabelecidas pelo decreto figuram a composio da
administrao direta e indireta, as competncias dos ministrios, as aes de controle,
administrao financeira, planejamento oramentrio, superviso ministerial e de administrao
de pessoal, entre outros (BRASIL, 1967).
O Decreto-Lei n 200/67 foi a primeira experincia de reforma gerencial da
administrao pblica brasileira. Uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, com nfase
na descentralizao em busca de maior eficincia nas atividades econmicas do Estado.
Entretanto, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, a reforma perpetua
as prticas patrimonialistas e fisiolgicas (BRESSER-PEREIRA, 1996).
O decreto-lei teve outras consequncias indesejveis. O ncleo estratgico do Estado foi
enfraquecido, pois os militares no se preocuparam com a formao e seleo de
administradores pblicos de alto nvel. Ao invs de concursos pblicos, foram feitas
contrataes diretas de funcionrios das empresas estatais para os escales superiores do servio
pblico. (BRESSER-PEREIRA, 1996).
De acordo com Costa (2008), a tentativa de modernizao do aparelho administrativo
feita pelo Decreto-Lei n 200/67, em funo do desejo de incrementar a interveno do Estado
na economia, provocou a multiplicao de entidades da administrao indireta em busca de um
melhor atendimento s necessidades da sociedade e do prprio Estado.
Na dcada de 1990 ocorre a terceira grande reforma administrativa brasileira. O
governo apresenta em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE, com
o objetivo de redefinir o papel do Estado e implantar a administrao gerencial (COSTA, 2008).

4.1 Impactos sociais

O desenvolvimento do modelo burocrtico e a consequente profissionalizao da
administrao pblica acompanharam a separao entre a administrao pblica e a poltica e a
grande expanso das atribuies do Estado (COSTA, 2008).
Esse modelo possibilitou a descentralizao administrativa, que se materializou pela
criao de rgos e entidades com atribuies prprias e equipes especializadas. O impacto
social resultante foi o maior acesso da populao aos servios pblicos, advindos da
racionalizao dos mtodos de trabalho, padronizao de processos e igualdade de tratamento.
A oferta de servios pblicos passa a ser maior, o acesso aos servios tratado como
direito de todos e no mais de uma elite privilegiada, como ocorria no modelo patrimonialista.
O Estado passa a contratar pessoas com base na meritocracia e a fornecer servios
padronizados, voltados para o atendimento das necessidades coletivas.
As eleies peridicas, a formalizao de regras e procedimentos, o acesso

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informao e a evoluo da sociedade tm possibilitado a existncia de maior controle social

sobre as aes do Estado e mais cobrana por servios de qualidade.

5 Administrao pblica gerencial

Durante a primeira metade do sculo XX, houve um processo gradativo de expanso do
aparelho burocrtico do Estado. Esse movimento se acentuou aps a Segunda Guerra Mundial
com o surgimento do chamado Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State (ARAGO, 1997).
De acordo com Abrcio (1997, p. 6) o Estado de Bem-Estar Social tinha como
objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade,
previdncia social, habitao etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da
populao.
Porm, no incio dos anos 1970, a crise do petrleo ps fim era de prosperidade
mundial iniciada aps a Segunda Grande Guerra. As crescentes dificuldades econmicas
obrigaram os pases a repensarem o papel do Estado na economia e a reduzirem os gastos
pblicos na rea social (ABRCIO, 1997).
De acordo com Rua (1997), as crises econmica e fiscal foram controladas mediante a
adoo dessas iniciativas. Porm, a crise de governabilidade fez com que as mudanas se
estendessem ao modelo poltico-administrativo.
A tendncia neoliberal que toma conta ento das principais economias do planeta
enfatiza a necessidade da reduo do tamanho do Estado e da alterao de suas estruturas
organizacionais. Fortalece-se a ideia de que o modelo burocrtico do setor pblico ineficiente
e passa-se a falar em um novo modelo, denominado ps-burocrtico (ARAGO, 1997).
O modelo ps-burocrtico segue o padro de gesto do setor privado, mostrando-se o
mais adequado tambm para o servio pblico (ABRCIO, 1997). O iderio burocrtico
weberiano considerado ultrapassado para a realidade econmica e social do mundo
contemporneo. Diversos pases passam a introduzir, em maior ou menor escala, padres
gerenciais na administrao pblica, baseados em padres da iniciativa privada.
De acordo com Torres (2004), a administrao gerencial nasce nas experincias da
Inglaterra, com a ascenso de Margareth Thatcher em 1979 e, nos Estados Unidos, com Ronald
Reagan, a partir de 1980, com a preocupao fundamental de reduo dos custos e o aumento da
eficincia da administrao pblica.
Depois de Inglaterra e Estados Unidos, os padres gerenciais so introduzidos em
outros pases do mundo anglo-saxo (Austrlia e Nova Zelndia) e posteriormente nos pases da
Europa continental e no Canad (ABRCIO, 1997). Porm, a implantao do novo modelo no
ocorre de forma homognea, pelo contrrio, cada pas tem uma experincia prpria de reforma
do aparelho estatal, de acordo com a sua histria e cultura administrativa.

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Os neoliberais criticam a burocracia pblica porque entendem que essa negligencia o

interesse pblico, privilegiando os interesses particulares de seus membros. Ademais, ela
perdulria com os recursos pblicos e no promove o alcance de resultados sociais relevantes,
pois a implantao de polticas pblicas ocorre da forma mais conveniente para os interesses da
prpria mquina pblica (ARAGO, 1997).
Para Osborne (1995), os governos burocrticos que se desenvolveram durante a Era
Industrial fizeram grandes realizaes, mas com o tempo foram se tornando ineficientes e no
acompanharam as mudanas da sociedade moderna. A burocracia hierrquica e centralizada
concebida nas dcadas de 1930 e 1940 no funciona mais na sociedade do conhecimento dos
anos 90. Isso no significa, porm, que as instituies burocrticas devam ser totalmente
extintas. Osborne (1995) cita o caso da seguridade social norte-americana, que funciona bem,
porque atua em um ambiente estvel, realiza tarefas relativamente simples e padronizadas, de
modo que a qualidade no uma questo crtica.
O novo modelo no rompe totalmente com o modelo burocrtico. Muitas das
caractersticas da burocracia so preservadas, tais como: estruturao de carreiras, mecanismos
de proteo dos servidores contra perseguies polticas, estruturas de controle interno e
externo, procedimentos estruturados para compras e contratao de servios e elaborao e
manuteno de documentos oficiais (COSTIN, 2010).
Torres (2004) tambm salienta que o modelo gerencial torna a administrao pblica
mais compatvel com tcnicas inovadoras da administrao de empresas. Nesse modelo, o
controle baseado nos resultados e o foco o cliente/cidado.
A melhoria da qualidade na prestao dos servios pblicos, tendo como objetivo
beneficiar o cidado, uma das grandes mudanas promovidas pelo novo modelo.
A administrao gerencial (COSTA, 2008, p.863) possui vrias denominaes que a
identificam, sendo que alguns autores mantiveram os nomes originais em ingls: newpPublic
management NPM (COSTA, 2008, p.867; MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 62; ARAGO,
1997, p. 122) e managerialism (ABRCIO, 1997, p. 7; ARAGO, 1997, p. 119), enquanto
outros trabalham com termos traduzidos: administrao pblica gerencial (PAES DE PAULA,
2005, p. 37; BRASIL, 1995, p.15; BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 79), gerencialismo
(ARAGO, 1997, p. 118), modelo gerencial (ABRCIO, 1997, p. 7; ARAGO, 1997, p. 119;
BRASIL, 1995, p.18), nova administrao pblica (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 80), nova
gesto pblica (COSTIN, 2010, p. 33) e ps-burocrtico (COSTIN, 2010, p. 31). Para Secchi
(2009) existem dois modelos distintos: a administrao pblica gerencial (APG), iniciada no
governo ingls, e o governo empreendedor (GE), iniciado nos Estados Unidos da Amrica.
De acordo com Costa, a designao de administrao gerencial um infeliz pleonasmo
nascido de uma traduo inadequada da new public management (COSTA, 2008, p. 867).

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Abrcio (1997) destaca que o modelo gerencial foi se modificando durante as dcadas
de 1980 e 1990. Dessa evoluo, surgiram trs principais tendncias, que so o modelo
gerencial puro, o consumerism e o public service orientation (PSO).
O modelo gerencial puro tem como eixo principal o conceito de produtividade ou a
busca pela eficincia, tendo sido o primeiro a ser implantado na Inglaterra e nos Estados Unidos
(ABRCIO, 1997).
De acordo com Rua (1997), o modelo gerencial puro foi importado diretamente do setor
privado e, por ser totalmente apoltico, mostrou-se inadequado para a administrao pblica.
Esse modelo caracteriza-se por ter uma concepo estritamente econmica baseada na eficincia
operacional, avaliao de custos e benefcios, busca pela maior produtividade e completa
separao entre poltica e administrao.
A nfase na eficincia pode ter como resultado direto a diminuio dos custos dos
servios, porm, pode levar a uma indesejada reduo da qualidade desses mesmos servios.
Por isso as variveis econmicas no devem ser os nicos meios para a avaliao dos servios
prestados pela administrao pblica.
Tanto na administrao pblica como na administrao privada possvel medir a
qualidade de um produto ou servio por meio de instrumentos relacionados eficincia e
eficcia. No entanto, como destaca Abrcio (1997), na rea pblica existem valores, tais como
equidade e justia, que no podem ser avaliados pelos conceitos da administrao gerencial.
Entre as principais caractersticas da administrao pblica gerencial, Costin (2010, p.
35) destaca:
- sistemas de gesto e controle centrados em resultados e no mais em
procedimentos;
- maior autonomia gerencial do administrador pblico;
- avaliao de resultados como peas-chave para identificar polticas e
servios pblicos efetivos;
- estruturas de poder menos centralizadas e hierrquicas, permitindo maior
rapidez e economia na prestao de servios e a participao dos usurios;
- contratualizao de resultados a serem alcanados, com explicitao mais
clara de aportes para sua realizao;
- incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros;
- criao de novas figuras institucionais para realizao de servios que no
configuram atividades exclusivas do Estado como PPP (parcerias pblicoprivadas), Organizaes Sociais e Oscips (organizaes da sociedade civil de
interesse pblico) que podem estabelecer parcerias com o poder pblico.

5.1 A administrao pblica gerencial na Inglaterra

O governo conservador ingls de 1979 assumiu a reforma administrativa como uma de
suas prioridades e decidiu instituir os princpios do gerencialismo com o objetivo de aumentar a
eficincia e a efetividade dos servios pblicos (MACEDO, 1997).

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Abrcio (1997) identifica nas palavras de ordem da primeira-ministra inglesa Margareth

Thatcher rolling back the state, a clara inteno de diminuir o tamanho do Estado devolvendo
atividades governamentais para a iniciativa privada por meio de privatizaes.
Foram identificadas trs fases no processo de reforma administrativa ingls. A primeira
fase vai de 1979 a 1982 e caracteriza-se pela tentativa de reduo de despesas. Houve demisso
de servidores e foram criados grupos de trabalho ministeriais para racionalizar gastos e eliminar
desperdcios (MACEDO, 1997).
O programa financial management iniciative enfatizava a necessidade de delegao e de
maior transparncia das informaes. Para isso foram criados sistemas informatizados nos
diversos departamentos do governo (PAES DE PAULA, 2005).
Durante a segunda fase (de 1982 a 1987), o governo passou a enfatizar a eficincia em
detrimento da economia de recursos. Foi implantado um sistema de avaliao com metas
individuais de desempenho, um sistema de remunerao proporcional ao rendimento individual
e iniciou-se um processo de privatizao de servios pblicos. Tambm foram criados sistemas
de controle de custos, metas e meios para alcan-las (MACEDO, 1997).
O programa Next Steps tinha por objetivo separar as atividades de planejamento das
atividades de execuo. Por isso, foram criadas agncias executivas e houve uma macia
terceirizao de servios pblicos (PAES DE PAULA, 2005).
A sada institucional para a definio de responsabilidades, tanto para as agncias como
para os funcionrios pblicos, foi a adoo da administrao por objetivos e da avaliao de
desempenho. Em primeiro lugar so definidas as metas a serem alcanadas e posteriormente so
feitas comparaes entre os resultados obtidos e os esperados (ABRCIO, 1997).
Na terceira fase (de 1987 a 1990), intensificou-se o uso de mecanismos tpicos de
mercado e houve maior desconcentrao na prestao de servios, direcionando-os para o
consumidor (MACEDO, 1997).
A partir de 1981, teve inico o programa Citizens Charter. Trata-se de documentos com
informaes para o usurio a respeito dos padres esperados para a execuo dos servios, seus
custos, recursos disponveis e definio de responsabilidades. Alm disso, foram feitas
consultas sistemticas aos usurios sobre a qualidade dos servios. Em 1995 existiam 39
charters sobre os principais servios pblicos (MACEDO, 1997).
De acordo com Macedo (1997), as medidas tomadas pelo governo ingls seguiram o
caminho do gerencialismo e tiveram como consequncia a reduo da presena do Estado e uma
mudana de paradigma de um Estado provedor para um Estado regulador. Porm, preciso
levar em considerao as especificidades daquele pas e o fato de que a reforma deve ser vista
como um processo contnuo, com avanos e recuos.
Para Abrcio (1997), o principal xito do modelo gerencial puro a elevao da
conscincia da burocracia sobre os custos das polticas pblicas.

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O modelo gerencial puro, apesar de trazer para a discusso a questo dos custos dos
servios e buscar a eficincia operacional, recebeu muitas crticas por no levar em
considerao as especificidades do setor pblico. Por isso, o modelo gerencial passa a se
preocupar em atender as demandas dos consumidores. o chamado consumerism (ABRCIO,
1997).
Nessa nova fase do gerencialismo, passa-se a adotar uma estrutura de contratao de
servios pblicos. Esse modelo pressupe a existncia de concorrncia entre os fornecedores
dos servios, de modo que o consumidor pode optar pelo servio de maior qualidade
(ABRCIO, 1997).
De acordo com Abrcio (1997), o consumerism tambm foi criticado, principalmente
pelo fato de tratar o usurio do servio pblico como um consumidor. Afinal, o modelo de
competio pode levar um grande nmero de consumidores a escolher um mesmo fornecedor,
que receber mais recursos, porm tender a perder a qualidade de seus servios ou produtos em
funo do crescente aumento da demanda. Por outro lado, o fornecedor com menor qualidade
perder recursos e ter consumidores cada vez mais insatisfeitos.
Outra crtica em relao contratualizao o fato de que nem sempre os consumidores
podem escolher o prestador do servio, seja por questes de facilidade de acesso, seja porque
em alguns casos no h possibilidade de escolha, como no caso dos servios policiais
(ABRCIO, 1997).
O Public Service Orientation (PSO) surge como alternativa para os problemas
enfrentados pelo modelo gerencial puro e pelo consumerism. Para Abrcio (1997), o PSO muda
o enfoque do consumidor, que tem referncia individual, para o de cidado, que possui uma
referncia coletiva de participao relacionada a direitos e deveres. Alm disso, o PSO resgata o
conceito de esfera pblica, vista como um local de participao, aprendizagem e debate pblico.
O PSO tambm repensa a questo da competio entre as agncias pblicas e destaca a
possibilidade de cooperao entre os prestadores de servio, de modo a garantir o princpio da
equidade (ABRCIO, 1997).

5.2 A Administrao pblica gerencial nos Estados Unidos

De acordo com Paes de Paula (2005), o movimento gerencialista nos Estados Unidos se
manifestou pelo culto excelncia e pela cultura do management, que enfatizava a viso do
indivduo como empreendedor, crena em tecnologias gerenciais modernas e culto aos smbolos
de excelncia estimulados pela indstria de consultores e escritores da administrao.
Na implantao do modelo gerencial puro, o governo Reagan no conseguiu reduzir os
gastos sociais e com pessoal. Para Abrcio (1997), um dos entraves para a implantao do
modelo gerencial puro nos Estados Unidos foi o fato de, ao contrrio do governo britnico, o

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governo norte-americano extremamente descentralizado e o poder local goza de grande

autonomia.
A sada para atenuar os problemas financeiros do governo federal foi a diminuio das
transferncias de recursos para os estados e municpios. Como consequncia, os governos locais
tiveram que inovar em suas administraes (ABRCIO, 1997).
No incio da dcada de 1980, prefeitos e governadores se viram sob forte presso fiscal
e passaram a desenvolver formas alternativas para a prestao de servios pblicos que incluam
parcerias com o setor privado e competio entre os fornecedores de servios (OSBORNE,
1995).
Na dcada de 1990 o movimento gerencial ganha fora na administrao pblica com a
publicao do livro Reinventando o Governo, de Osborne e Gaebler (OSBORNE, 1995). Os
autores defendem a falncia da organizao burocrtica e exaltam experincias inovadoras
caracterizadas pela competio entre os prestadores de servios pblicos, transferncia do
controle das atividades pblicas para a comunidade, orientao para objetivos e foco nos
resultados (PAES DE PAULA, 2005).
Em seu livro, Osborne (1995) apresenta e detalha, em dez captulos, os princpios
fundamentais para um novo modelo de governo. De forma resumida, os princpios so:
1) Governo catalisador: que trabalha em conjunto com o setor privado e com
o terceiro setor para a implementao das polticas pblicas;
2) Governo que pertence comunidade: que se abre para a participao dos
cidados e transfere o controle das atividades da burocracia para a
comunidade;
3) Governo competitivo: que promove a competio entre as organizaes
pblicas e tambm entre as organizaes privadas para a prestao de
servios pblicos;
4) Governo orientado por misses: que orienta-se por objetivos, pela misso,
em vez de regras e regulamentos;
5) Governo de resultados: que financia resultados e no recursos, que define
objetivos e avalia os resultados alcanados;
6) Governo orientado ao cliente: que trata os usurios como clientes, que
ouve o cidado e se preocupa em servi-lo e satisfaz-lo;
7) Governo empreendedor: que investe para aumentar suas receitas em vez de
se concentrar nas despesas;
8) Governo preventivo: que planeja e atua preventivamente evitando o
surgimento de problemas;
9) Governo descentralizado: que descentraliza o poder de deciso e promove
o gerenciamento com participao;
10) Governo orientado para o mercado: que d preferncia aos mecanismos
de mercado em vez de solues burocrticas (ABRCIO, 1997; COSTIN,
2010; SECHI, 2009).

Entre as ideias inovadoras do livro, est a mudana de mentalidade em relao aos

sistemas oramentrios tradicionais, pois eles no oferecem incentivos para que os
administradores pblicos poupem ou ganhem dinheiro. Para Osborne (1995, p. 230), Se os
administradores do oramento continuarem recebendo suas dotaes, a despeito das conquistas

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de seus departamentos, muito provavelmente no desperdiaro tempo tentando empreender

estratgias para fazer mais dinheiro.
Para Abrcio (1997), o governo catalisador reformula a relao entre cidados e
governo, que deixa de ser de dependncia e passa a ser baseada em parcerias.
O livro deu origem a um movimento denominado Reinventando o governo, tambm
conhecido por governo empreendedor (SECHI, 2009), que recebeu crticas por no tratar de
todos os problemas relativos ao Estado. Para Paes de Paula (2005), os autores tratam da ideia da
participao comunitria na execuo dos servios pblicos, mas no mencionam a insero
social na formulao das polticas pblicas. Abrcio (1997) destaca que o livro faz uma simples
enumerao de casos de sucesso e no apresenta um arcabouo terico para a implantao das
reformas no setor pblico.
A enumerao de casos de sucesso estimula os administradores pblicos a buscarem
solues para seus prprios problemas, pois so casos reais de superao de dificuldades e
mudana de paradigma em relao ao papel do governo. Por outro lado, a ausncia de anlise de
casos de insucesso torna difcil a identificao das condies e variveis que tornam possvel a
implantao de um novo modelo.

5.3 A implantao do modelo gerencial no Brasil

Em 1995, com a apresentao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PDRAE (BRASIL, 1995), a administrao pblica brasileira passa por outra grande reforma. O
novo plano se propunha a implantar a administrao pblica gerencial em substituio ao
modelo burocrtico.
O aparelho do Estado composto por um ncleo estratgico, um corpo de funcionrios
e uma fora militar/policial. Tambm no aparelho do Estado possvel visualizar quatro setores
com diferentes funes e formas de organizao: ncleo estratgico, atividades exclusivas,
servios no exclusivos e produo de bens e servios para o mercado (BRASIL, 1995;
BRESSER-PEREIRA, 1996; COSTIN, 2010).
O ncleo estratgico o setor de decises estratgicas, de formulao, implantao e
fiscalizao da execuo de polticas pblicas. Tambm compreende a criao de leis e o
julgamento de questes legais. Corresponde aos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
alm do Ministrio Pblico (BRASIL, 1995).
No setor de atividades exclusivas, so prestados os servios que s o Estado pode
realizar. So os servios vinculados ao poder de polcia, tais como regulamentao, fiscalizao,
polcia, cumprimento de normas sanitrias, cobrana de tributos, servios de trnsito etc.
(BRASIL, 1995).
No setor de servios no exclusivos, o Estado atua, mas no possui o monoplio desses
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servios. As organizaes pblicas no estatais e as organizaes privadas concorrem com o

Estado para a execuo desses servios. So servios relacionados s reas de cultura, educao,
sade e pesquisa, entre outros, prestados por museus, universidades, escolas, hospitais e que no
podem ser transformados em atividades meramente lucrativas (COSTIN, 2010).
Por fim, o setor de produo de bens e servios para o mercado caracteriza-se pelas
atividades econmicas que visam lucro, mas que permanecem no aparelho do Estado por
questes estratgicas. So atividades monopolistas por natureza ou reas em que o setor privado
no tem interesse em investir (COSTIN, 2010).
Ainda de acordo com o Plano Diretor (BRASIL, 1995), no ncleo estratgico deve
haver um misto de administrao burocrtica e gerencial, enquanto nos demais setores
recomendvel a adoo da administrao gerencial.
No ncleo estratgico, prevalece o princpio da efetividade: as decises devem ser
tomadas com correo e devem ser implantadas com segurana. J nos demais setores, o mais
importante a eficincia, ou seja, h uma grande preocupao com a qualidade e com os custos
dos servios prestados populao (BRASIL, 1995).
Existe tambm uma distino importante em relao forma de propriedade. O Plano
considera a existncia de trs diferentes formas: a propriedade estatal, a propriedade privada e a
propriedade pblica no estatal, conforme apresentado no Quadro 2.
Quadro 2: Formas de propriedade

Forma de
propriedade
Estatal

Descrio
Propriedade do Estado

Privada
Pblica no
estatal

Propriedade dos indivduos e organizaes

privadas
Organizaes sem fins lucrativos, no so de
propriedade de uma pessoa ou grupo e so
voltadas para o atendimento do interesse pblico.

Setor do Estado
Ncleo estratgico e
Atividades exclusivas
Produo de bens e
servios para o mercado
Servios no exclusivos

Fonte: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995, p. 43)

O ncleo estratgico, alm dos instrumentos tradicionais de formulao de polticas

pblicas, elaborao de leis e emisso de sentenas judiciais, usar o contrato de gesto a ser
formulado com as entidades executoras das polticas publicas (BRESSER-PEREIRA, 1996).
As atividades exclusivas de Estado sero organizadas por meio das agncias autnomas,
que tero seus objetivos e indicadores de desempenho formulados por meio dos contratos de
gesto. Esses contratos tambm sero formulados com as organizaes sociais, para execuo
dos programas e projetos do setor de atividades no exclusivas (BRESSER-PEREIRA, 1996).
A propriedade pblica no estatal pressupe uma parceria entre o Estado e as
organizaes sociais para a execuo das atividades no exclusivas. As organizaes sociais

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recebem transferncias pblicas e tero suas atividades controladas pelo mercado, pela cobrana
dos servios, e tambm pelo Estado, por meio dos conselhos de administrao e pelo
acompanhamento dos contratos de gesto (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Por fim, o setor de produo de bens e servios para o mercado dever ficar nas mos
do setor privado. Esse princpio, porm, no absoluto para todas as situaes. As situaes de
monoplios naturais, setores monopolistas e setores estratgicos podem ser mantidos pelo
Estado ou devem passar por um criterioso processo de regulao (BRESSER-PEREIRA, 1996).
De acordo com Torres (2004), a reforma iniciada em 1995 colecionou sucessos e
fracassos e ainda no est completa. Entre os sucessos, o autor destaca: a Lei 9.649, de 1998
(agncias executivas), a Lei 9.637, de 1998 (organizaes sociais), a criao de agncias
reguladoras, o uso intensivo de tecnologia da informao. Os principais problemas e desafios
so: a reforma perdeu flego com a extino do MARE, a necessidade de regulamentao de
vrios artigos da Constituio Federal, o fracasso da implantao de organizaes sociais, a
ausncia de um sistema de avaliao de desempenho e a necessidade de mudana cultural da
mentalidade dos servidores pblicos.
O modelo gerencial tambm sofre crticas de diversos autores. Para Paes de Paula
(2005), o modelo gerencial no rompe com o neopatrimonialismo, em que os burocratas se
apropriam da essncia do Estado, e nem com as tendncias autoritrias da gesto pblica
brasileira, pois a administrao pblica continua a excluir a participao social. Em relao
privatizao, a autora destaca que nem sempre a diminuio dos gastos do governo gerada pela
transferncia da prestao de servios pblicos pelo setor privado resulta na reduo das tarifas
e na melhoria da qualidade dos servios para os cidados (PAES DE PAULA, 2005, p. 68).
Para Bagattolli (2010), as reformas estruturais promoveram um crescimento econmico
irrisrio e passageiro em toda a Amrica Latina, pioraram os ndices de desenvolvimento,
provocaram a deteriorao do servio pblico e o aumento da sua ineficincia.
No sentido oposto, Abrcio (1997) destaca que o PDRAE um grande avano, pois
parte da experincia internacional aponta para a necessidade de construo de uma
administrao pblica condizente com as mudanas ocorridas no mundo.

5.4 Impactos sociais

Os impactos sociais resultantes da implantao do modelo gerencial em alguns pases
foram a preocupao com a oferta de servios pblicos de boa qualidade e a busca por maior
eficincia. Os servios passaram a ser periodicamente avaliados pelos usurios, que tambm
podem obter informaes a respeito dos padres de desempenho esperados e custos de cada
servio.

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O controle baseado em resultados, e no mais em processos, possibilitou maior

autonomia e flexibilidade para os gerentes, que podem buscar solues inovadoras e orientadas
para os anseios dos cidados.
As parcerias, com entidades da iniciativa privada e com organizaes no
governamentais, destinadas para o desenvolvimento de atividades no exclusivas do Estado
propiciou maior concorrncia entre os fornecedores de servios e a busca por qualidade e
efetividade. Alm disso, o governo passou a se preocupar mais com a transparncia e com o
controle social exercido pelos cidados.

6 Administrao societal
De acordo com Paes de Paula (2005), a nova administrao pblica no reduz os custos
governamentais da forma que se esperava e centraliza o poder de deciso no ncleo estratgico
do governo. Alm disso, o excesso de autonomia e poder discricionrio dos burocratas para a
tomada de deciso pode gerar conflitos entre os interesses dos gerentes pblicos e as metas do
governo, alm de aumentar os riscos de corrupo.
Por isso, a autora defende a busca por um novo modelo de desenvolvimento baseado na
concepo participativa e deliberativa da democracia.
A vertente societal surge na dcada de 1980 e tem sua origem na tradio mobilizatria
brasileira das dcadas de 1960 e 1970, que se consolidou com a criao de organizaes no
governamentais, movimentos populares, movimento sindical, movimentos pastorais e partidos
polticos de esquerda. Desses diversos movimentos surge a ideia de implantao de um projeto
poltico que possa ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda poltica
(PAES DE PAULA, 2005).
Portanto, para a vertente societal, a reforma do Estado no somente uma questo
administrativa, mas sim um projeto poltico voltado para um maior controle social sobre as
aes governamentais (PAES DE PAULA, 2005).
Entre os exemplos desse modelo, que envolvem a elaborao de novos formatos
institucionais de modo a possibilitar a participao dos cidados nas decises pblicas, esto os
conselhos gestores de polticas pblicas, os fruns temticos e o oramento participativo (PAES
DE PAULA, 2005).
Essa vertente enfatiza a necessidade da descentralizao do processo decisrio, de
forma a ampliar o papel dos cidados nas decises pblicas. Porm, o modelo ainda no
apresenta solues para as questes relativas ao desenvolvimento.
Paes de Paula (2005) reconhece que as experincias da vertente societal ainda so locais
e fragmentadas. So manifestaes que geram subsdios para a reflexo, mas precisam ser
articuladas para a criao de um projeto global de reforma do Estado.

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6.1 Principais caractersticas dos modelos administrativos

Cada um dos quatro modelos administrativos apresentados nesse artigo possuem
caractersticas peculiares relativas a seus princpios e prticas na forma de administrar, que
resultam em aes concretas com diferentes impactos para toda a sociedade.
Apesar da complexidade e das diferentes abordagens de cada um dos modelos nos
diversos pases em que foram implantados, possvel sintetizar as principais caractersticas de
cada uma das abordagens para que se possa compar-los por meio de algumas variveis. Nesse
sentido, o Quadro 3 apresenta um resumo das principais caractersticas dos modelos
administrativos apresentando os principais aspectos, forma de ocupao dos cargos pblicos e
impactos sociais resultantes.
Quadro 3: Resumo dos principais modelos administrativos
Modelos

Patrimonialista

Burocrtico

Principais
aspectos

No h distino entre
o pblico e o privado;
o Estado
considerado
propriedade do rei.

Formalismo, diviso do
trabalho,
impessoalidade,
hierarquia, controles
rgidos de meios.

Gerencial
Controles baseados nos
resultados,
empreendedorismo,
descentralizao,
parcerias com empresas
e terceiro setor.

Forma de
ocupao
dos cargos
pblicos

Troca de favores,
nepotismo, amizade,
lealdade poltica.

Meritocracia, sistema de
carreiras, qualificao
tcnica e especializao.

Meritocracia, sistema de
carreiras, qualificao
tcnica, produtividade.

Impactos
sociais

O aparelho do Estado
existe para atender o
soberano, no h
preocupao em
prestar bons servios
para a populao.

Ampliao da ao do
Estado,
profissionalismo,
prestao de servios de
forma impessoal e
padronizada. Governo
deve prestar conta sobre
seus atos.

Foco no cidado e na
qualidade do servio
pblico, preocupao
com os custos dos
servios e com a
transparncia.

Societal
Participao do
cidado na
formulao de
polticas pblicas.

No abordado.

Maior controle
social sobre as aes
governamentais.

Fonte: elaborao prpria

7 Concluso
As reformas ocorridas na administrao pblica em diversos pases a partir da dcada de
1980 no ocorreram por acaso. Elas revelam a necessidade de mudanas no modelo de
administrao para atender as necessidades dos cidados do Estado contemporneo.
Para mudar, preciso conhecer as alternativas existentes, seus pontos fortes, pontos
fracos e dificuldades enfrentadas por quem j implantou a mudana. Ao analisar os diversos
modelos, tambm possvel avaliar a opo por uma mudana radical, que provoque uma
ruptura com as prticas vigentes ou pela adoo de reformas incrementais, que apresentem
pequenos avanos cumulativos.
Mesmo no sendo considerados casos de total sucesso, e, em muitos casos, sendo
considerados processos incompletos, as reformas colocam na agenda pblica a preocupao dos
governos em melhorar a qualidade da prestao dos servios pblicos. De acordo com Costa
(2008), no se pode avaliar as reformas administrativas em termos absolutos de sucesso ou
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insucesso. Excetuando-se as tentativas que no chegaram a produzir efeitos legais, cada uma das
reformas introduziu algum elemento novo que veio se agregar s prticas vigentes.
Independentemente do modelo a ser adotado, as reflexes sobre o papel do Estado, suas
atribuies e formas de atuao esto obrigando os governos de diversos pases a reverem suas
estruturas, diretrizes e processos de trabalho em busca de novos caminhos que conduzam
modernizao e a uma prestao de servios pblicos com mais qualidade.
Apesar das vrias reformas pelas quais o Brasil passou, ainda convivemos em maior ou
menor grau com os diversos modelos apresentados nesse artigo. Estamos no sculo XXI, mas
ainda convivemos com o clientelismo, o nepotismo, a impunidade para corruptos, o
favorecimento de pessoas e setores, entre outras caractersticas tpicas do patrimonialismo, que
causam enormes prejuzos para a sociedade como um todo, principalmente para os menos
favorecidos.
Uma das consequncias nefastas desse tipo de administrao o desenvolvimento de
uma cultura institucional e social baseada na forte presena do Estado, no tratamento informal
de assuntos estatais, em que benefcios pessoais so obtidos por meio de troca de favores, onde
os mais favorecidos se apropriam de cargos e funes pblicas para obteno de privilgios e
vantagens, enquanto os que se encontram na escala mais embaixo da pirmide social so
tratados como sditos, sem direitos ou benefcios, que passam a se contentar com as poucas
benfeitorias e servios que lhes so oferecidos.
A burocracia existe no Brasil desde a dcada de 1930, sabemos identificar seus
benefcios e falhas, mas ainda no conseguimos nos desvencilhar do excesso de regras e
controles, do formalismo, da ineficincia e da m prestao de servios. As disfunes da
burocracia causam um enorme prejuzo, pois causam aumento desnecessrio da estrutura estatal,
diminuem a capacidade competitiva do Pais, obrigam pessoas e empresas a gastarem tempo e
dinheiro em atividades muitas vezes desnecessrias em vez de se ocuparem de atividades
produtivas.
A abordagem societal, surgida na dcada de 1980, se apresenta como uma alternativa
ainda incompleta, voltada para a ampliao da participao dos cidados nas decises polticas
por meio de novos arranjos institucionais. Mesmo no sendo um modelo pronto, a sociedade
contempornea tem manifestado interesse crescente por essa nova abordagem da administrao
pblica, tendo em vista os clamores pblicos por maior participao dos cidados na agenda
poltica e por mais controle social sobre as aes governamentais.
Por fim, a reforma administrativa de 1998, que tinha por objetivo implantar o modelo
gerencial no Brasil, promoveu vrias alteraes constitucionais para tornar a administrao
pblica brasileira mais flexvel e eficiente. Muito foi feito, mas diversos dispositivos
constitucionais ainda carecem de regulamentao para que possam ter eficcia plena.

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Administrao Pblica Comparada e seus Impactos Sociais

Entre a excessiva interferncia do governo na sociedade, proposta por alguns modelos, e

o Estado mnimo defendido pelos adeptos da administrao gerencial, o mais importante talvez
seja implantar um mtodo de administrao governamental que atenda aos anseios da sociedade,
como preconiza Osborne (1995),: No necessitamos de mais governo ou menos governo:
precisamos de melhor governo.
Para que tenhamos um governo cada vez melhor, necessitamos reconhecer os aspectos
negativos e positivos dos diversos modelos administrativos e planejar uma ampla reforma, que
venha a ser discutida com os diversos setores da sociedade e implantada com cautela, dadas a
sua complexidade e suas consequncias tanto para a administrao pblica como para os
cidados.
De acordo com Rezende (2002), os reformistas so muito otimistas e no levam em
considerao as dificuldades de implementao. As reformas administrativas so mais lentas
que as reformas polticas e econmicas, sofrem resistncia dos setores-alvo das reformas, so
formuladas de maneira padronizada em organizaes de grande diversidade e apresentam
grande incerteza de sucesso. Outra questo crucial a implantao de uma reforma
administrativa ao mesmo tempo em que o Estado executa medidas de ajuste fiscal, pois
enquanto a primeira evoca mais descentralizao e maior autonomia, o ajuste pressiona por
medidas centralizadoras, que possibilitam maior controle.
O processo de mudana nas democracias modernas precisa ser construdo com o apoio
de setores estratgicos e com o envolvimento dos cidados, maiores beneficirios dos ganhos de
eficincia governamental. Trata-se de um problema complexo, capaz de gerar desequilbrios
institucionais e questionamentos de toda ordem, que podem levam ao abandono do projeto.
Diante das dificuldades, cabe aos reformadores entenderem que a reforma
administrativa , na verdade, uma reforma poltica de cunho administrativo. Em outras palavras,
trata-se de uma reforma estratgica, a ser apresentada como parte de um projeto poltico de
reestruturao do papel do Estado em prol da melhoria da qualidade dos servios pblicos.

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Artigo recebido em: 09/10/2014

Artigo aceito para publicao em: 24/11/2014

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