TEMA 3.

EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN. RELACIONES DEL

GOBIERNO CON LAS CORTES GENERALES. LA ADMINISTRACIN
GENERAL DEL ESTADO: REGULACIN Y ORGANIZACIN.

1. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN.
1.1. El Gobierno.
1.1.1. Concepto.
De los tres clsicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), cuya separacin
proclama -como no poda ser menos- la Constitucin, al Gobierno corresponde, junto con la
Administracin, la funcin ejecutiva. En nuestro Derecho, la denominacin de Gobierno
corresponde al Consejo de Ministros con su Presidente, pudiendo calificarse como el estrato
superior de toda la organizacin jerrquica del Poder Ejecutivo, considerndose a la
Administracin como todos los estratos que van desde Ministro hacia abajo.
La Constitucin Espaola de 1978 (CE en adelante), que dedica al tratamiento del
Gobierno su Ttulo IV, denominado "Del Gobierno y la Administracin", lo configura como un
rgano constitucional diferenciado de los dems, en especial de la Jefatura del Estado, que
corresponde al Rey atendiendo a la forma poltica del Estado, que, segn el art. 1.3 CE, es la
Monarqua parlamentaria. Su desarrollo legal se ha plasmado en la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno (LG, en lo sucesivo), sustancialmente modificada con efectos de 2 de
octubre de 2016- por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico.
As, de acuerdo con el art. 97 CE y art. 1 LG, El Gobierno dirige la poltica interior y
exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
Adems, el funcionamiento del Gobierno se articula en la LG, conforme a su Exposicin
de Motivos, en torno a tres principios fundamentales:
a) El principio de direccin presidencial, en cuya virtud el Presidente del Gobierno tiene
competencia para determinar las directrices polticas que debe seguir el Gobierno y cada uno de
sus Departamentos.
b) El principio de colegialidad y consiguiente responsabilidad solidaria de sus miembros.
c) El principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia
autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin.
1.1.2. Composicin, organizacin y funciones.
1.1.2.1. Composicin.

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La Constitucin remite a una ley la determinacin precisa de la composicin del Gobierno

porque despus de sealar el art. 98.1 que, en todo caso, formarn parte del mismo el Presidente,
los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, acaba diciendo que tambin lo integrarn "los
dems miembros que establezca la ley".
Esa ley es en la actualidad la LG, la cual en su art. 1.2 determina que el Gobierno se
compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros,
eliminando as la posible incorporacin de otros miembros al ejecutivo, sealadamente de los
Secretarios de Estado, que, no obstante, pueden asistir a las reuniones del Consejo de Ministros
cuando sean convocados (art. 5.2 LG).
1. El Presidente del Gobierno.
El prrafo 2 del art. 98. CE destaca la situacin de preeminencia del Presidente del
Gobierno respecto al Gobierno en su conjunto. Esa posicin deriva esencialmente de las siguientes
premisas constitucionales:
a) El procedimiento seguido en su nombramiento (art. 99 CE), para el que previamente se
ha constituido, tras el paso por las urnas, como lder de la mayora. A diferencia de otros Estados,
en Espaa la investidura slo afecta al Presidente del Gobierno, que debe presentar para ello su
programa poltico. Dado que dicho procedimiento ser objeto de estudio posterior, slo cabe
referirnos ahora al hecho de que el sistema jurdico y poltico establecido tiende a configurar al
Presidente del Gobierno como el lder de la Mayora: las elecciones legislativas se configuran
tambin como unas elecciones mediatas a Presidente del Gobierno, lo que conlleva un
reforzamiento de la personalizacin de las alternativas polticas, que se concentran en los lderes
electorales de las mismas.
b) Su intervencin en la formacin del Gobierno. El Presidente del Gobierno, una vez
nombrado, dispone el nombramiento de los dems miembros del Gobierno, que dependen
nicamente de su confianza. El Presidente es el que goza de la confianza parlamentaria, y no el
rgano como tal. La suerte del Gobierno depende de la de su Presidente, ya que con su
nombramiento se inicia el proceso de formacin, y su cese determina la inmediata extincin del
mismo. Los ministros encuentran su legitimacin en la confianza del Presidente. Ninguno de ellos
recibe la confianza del Congreso y todos ellos son nombrados y separados por el Rey, a propuesta
del Presidente (art. 100 CE y 2.2.k) LG).
c) Al Presidente le corresponde la direccin de la accin del Gobierno y la coordinacin
de las funciones de sus miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad de stos en su
gestin (art. 98.2 CE y 2.1 LG). Es l, por tanto, quien fija las directrices del Gobierno, quien
dirige y coordina al Gobierno como rgano colegiado, y quien asegura el despliegue de su poltica.
Preside los Consejos de Ministros, los convoca, fija el orden del da y atiende al cumplimiento de
sus resoluciones. Asimismo representa al Gobierno, internacionalmente y ante los otros rganos
constitucionales. El Gobierno, por tanto, se configura en Espaa ms como el Gobierno de un
Presidente que como un Gobierno con Presidente, y de ah que el Presidente no deba ser entendido
como un primus inter pares, sino como el verdadero director del Gobierno. De ah que a l le
corresponda tambin adoptar las grandes decisiones, en ocasiones mediante consulta previa al
Gobierno, aunque sin necesidad de obtener el acuerdo del mismo: la presentacin de una cuestin
de confianza (art. 112 CE); la propuesta de disolucin de las Cmaras (art. 115 CE); la propuesta
de realizacin de un referndum al Congreso de los Diputados con el fin de conseguir su
autorizacin (art. 92.2 CE).

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Este papel queda tambin reflejado en otros preceptos constitucionales -como el art. 62.g),
segn el cual corresponde individualmente al Presidente del Gobierno solicitar la presencia el Rey
en el Consejo de Ministros para que lo presida, a los efectos del derecho de informacin del titular
de la Corona; en la figura del referendo sobre los actos del Rey (art. 64); o en su legitimacin para
presentar recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de
ley (art. 162.1.a)-, y por supuesto, a nivel de legislacin ordinaria, en diferentes normas, entre las
que destacan las funciones atribuidas de modo especfico por el art. 6 de la Ley Orgnica 5/2005,
de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, cuyo apartado 1 establece: Corresponde al
Presidente del Gobierno la direccin de la poltica de defensa y la determinacin de sus objetivos,
la gestin de las situaciones de crisis que afecten a la defensa y la direccin estratgica de las
operaciones militares en caso de uso de la fuerza.
Pero es el art. 2.2 LG el que especifica las atribuciones del Presidente del Gobierno: En
todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa poltico del Gobierno y determinar las directrices de la poltica
interior y exterior y velar por su cumplimiento.
c) Proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, la cuestin de confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa autorizacin del
Congreso de los Diputados.
f) Dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones
previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros, sin
perjuicio de lo previsto en el artculo 62.g) de la Constitucin.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sancin, las leyes y dems
normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los artculos 64 y 91 de la
Constitucin.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as
como las Secretaras de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura
orgnica de la Presidencia del Gobierno.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los
Ministros.
l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin y las leyes.
2. Los Vicepresidentes del Gobierno.
El Presidente, si lo considera oportuno, puede disponer el nombramiento de uno o ms
Vicepresidentes. El art. 3 LG establece que les corresponder el ejercicio de las funciones que les
encomiende el Presidente, y que, en el caso de que asuman la titularidad de un Departamento
Ministerial, ostentarn, adems, la condicin de Ministros. Los Vicepresidentes suplen, por su
orden, al Presidente del Gobierno en el desempeo de sus funciones, en casos de vacante, ausencia
o enfermedad.

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En la actualidad, a tenor del Real Decreto 1824/2011, de 21 de diciembre, solo existe una
Vicepresidencia del Gobierno, que desempea la presidencia de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, as como aquellas otras funciones que le encomiende el
Presidente del Gobierno.
La separacin de los Vicepresidentes (al igual que la de los Ministros sin cartera) llevar
aparejada la extincin de estos rganos.
3. Los Ministros.
En cuanto a los Ministros, la Constitucin nicamente se refiere a la disposicin por su
parte de competencia propia, de cuyo ejercicio son responsables. Los Ministros son, por tanto,
simultneamente rganos polticos, en cuanto participan en las reuniones del Consejo de
Ministros y, en consecuencia, en la determinacin de la poltica del Gabinete, y rganos
administrativos, dirigiendo bajo su responsabilidad un Departamento de la Administracin. Esta
doble cualidad puede no darse por la existencia de Ministros sin cartera, a los cuales no
corresponde la direccin de un determinado aspecto administrativo, atribuyndoseles la
responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales; a este respecto la Constitucin nada
indica, por lo que nada impide la existencia de los mismos, y de hecho el art. 4.2 LG as lo recoge
-tal es el caso, por ejemplo, del Ministro de Relaciones con las Cortes o del Ministro Secretario del
Gobierno.
Los Ministros son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del
Gobierno (art. 100 CE y 12 LG), cesando en los supuestos previstos en el art. 101 CE. Conforme al
art. 13.2 LG, la suplencia de los Ministros para el despacho ordinario de los asuntos de su
competencia, ser determinada por Real Decreto del Presidente del Gobierno, que expresar la
causa y el carcter de la suplencia, debiendo recaer, en todo caso, en otro miembro del Gobierno.
Segn el art. 2.2.j) de la LG, corresponde al Presidente del Gobierno Crear, modificar y
suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as como las Secretaras de Estado.
Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del
Gobierno. En este mismo sentido, hay que citar la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE) ley con vigencia hasta el 2
de octubre de 2016, en que entrar en vigor la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico
del Sector Pblico, que regula esta materia y deroga la anterior (por lo que a partir de ahora slo
citaremos esta ltima, como LRJ). El art. 57.3 de esta ltima norma dispone que la determinacin
del nmero, la denominacin y el mbito de competencia respectivo de los Ministerios y las
Secretaras de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno.
De acuerdo con la deslegalizacin operada a partir de LPGE-19861 se han aprobado
sucesivos Reales Decretos que han ido configurando la composicin del Gobierno, que en la
actualidad es la siguiente:

Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
Ministerio de Defensa

Hay que tener en cuenta que la Constitucin no establece un nmero fijo de Ministerios, ni obliga a que su creacin deba hacerse
por ley. La referencia a la ley contenida en el art. 98.1 CE se refiere slo al establecimiento de otros miembros del Gobierno, pero
no a la obligacin de establecer los ministerios por ley. En cambio, el art. 103.2 CE s prev que los rganos de la Administracin
del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

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Ministerio de Economa y Competitividad

Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte
Ministerio de Empleo y Seguridad Social
Ministerio de Fomento
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
Ministerio de Industria, Energa y Turismo
Ministerio del Interior
Ministerio de Justicia
Ministerio de la Presidencia
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

Sus funciones vienen determinadas en el art. 4 LG y 61 LRJ. En concreto, el art. 4.1 LG

establece lo siguiente:
Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y
responsabilidad en la esfera especfica de su actuacin, y les corresponde el ejercicio de las
siguientes funciones:
a) Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad
con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del
Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin
y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
1.1.2.2. Organizacin del Gobierno: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas
1. El Consejo de Ministros.
El artculo 97 de la C.E. establece las dos funciones primordiales del Gobierno: la
direccin poltica general de la comunidad y la funcin normativa. Por su parte, en base al artculo
5 LG, con carcter general podemos sealar las siguientes atribuciones del Consejo de Ministros
como rgano colegiado del Gobierno, que es al mismo tiempo el rgano superior de la
Administracin:
a) Aprobar los proyectos de ley y su remisin al Congreso de los Diputados o, en su caso,
el Senado.
b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
c) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
d) Acordar la negociacin y firma de Tratados internacionales, as como su aplicacin
provisional.
e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los trminos previstos en
los arts. 94 y 96.2 CE.
f) Declarar los estados de alarma y de excepcin y proponer al Congreso de los Diputados
la declaracin del estado de sitio.
g) Disponer la emisin de Deuda Pblica o contraer crdito, cuando haya sido autorizado
por una Ley.
h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las leyes, previo dictamen
del Consejo de Estado, as como las dems disposiciones reglamentarias que procedan.
i) Crear, modificar y suprimir los rganos directivos de los Departamentos ministeriales.

Tema 3 / 5

j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos de la

Administracin General del Estado.
k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin, las leyes y cualquier otra
disposicin.2

En cuanto a la iniciativa legislativa del Gobierno, ejercer aqulla en los trminos de los
artculos 87 y 88 de la C.E., mediante la elaboracin, aprobacin y posterior remisin de los
proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
El Consejo de Ministros se rene para tratar un orden del da compuesto de dos rdenes del
da. El primero integra los asuntos aprobados sin divergencias por la Comisin General de
Secretarios del Estado y Subsecretarios; en este caso las decisiones son adoptadas formalmente
por el Consejo de Ministros sin debate. El segundo orden del da comprende aquellos temas que
deben ser debatidos, sea por falta de acuerdo en la Comisin, sea por su relevancia poltica.
A sus reuniones, cuyas deliberaciones son secretas, podrn asistir los Secretarios de
Estado y excepcionalmente otros altos cargos cuando sean convocados.
2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno.
El Gobierno puede actuar tambin a travs de Comisiones Delegadas del Gobierno, que no
tienen autoridad propia, porque actan por delegacin. El sentido de las mismas suele ser
coordinar ms estrechamente las polticas de los diversos ministerios que actan sobre un mismo
campo temtico, lo que en muchos casos ha llevado con posterioridad a una refundicin de
ministerios. El Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno puede crear,
modificar o suprimir mediante un Real Decreto las Comisiones Delegadas del Gobierno y
asignarles las funciones especficas a desarrollar (art. 6 LG).
El Real Decreto de creacin de una Comisin Delegada deber especificar, en todo caso:
a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisin.
b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
c) Las funciones que se atribuyen a la Comisin.
d) El miembro de la Comisin al que corresponde la Secretara de la misma.
e) El rgimen interno de funcionamiento y en particular el de convocatorias y suplencias.
Podrn ser convocados a sus reuniones, cuyas deliberaciones tambin son secretas, los
titulares de aquellos rganos superiores y directivos de la Administracin General del Estado que
se estime conveniente. En este contexto, a tenor de la Disposicin adicional quinta del Real
Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del
Gobierno, el Ministro Portavoz del Gobierno podr ser convocado a las reuniones de las
2

Entre ellas, destacan:

1) Competencias derivadas del ejercicio del poder reglamentario.
2) Establecer y suprimir Comisiones Delegadas del Gobierno.
3) Autorizar transacciones sobre derechos de la Hacienda.
4) Determinar el lmite de la circulacin fiduciaria y adoptar cuantas medidas
de importancia aconseje la situacin econmica del pas.
5) Resolver los recursos que se interpongan ante el Consejo de Ministros.
6) Autorizar la contratacin de obras, servicios y suministros.

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Comisiones Delegadas del Gobierno cuando, por la naturaleza de las cuestiones a tratar, as lo
consideren sus respectivos Presidentes.
Como rganos colegiados del Gobierno, les corresponde:
a) Examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con varios de los
Departamentos Ministeriales que integren la Comisin.
b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboracin
de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de Ministros.
c) Resolver los asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran ser elevados al
Consejo de Ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o que les
delegue el Consejo de Ministros.
Las Secretaras Tcnicas de cada Comisin Delegada elaborarn las rdenes del da y las
convocatorias de sus reuniones y las remitirn a los diferentes miembros, as como se
responsabilizarn de las actas de las reuniones. De todo ello remitirn copia al Secretariado del
Gobierno, que las archivar y custodiar.
Por otra parte, en caso de ausencia, vacante o enfermedad del Presidente de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, en las presididas por el Presidente del Gobierno, la presidencia ser
asumida por la Vicepresidencia del Gobierno y Ministra de la Presidencia y por los ministros que
las integran con carcter permanente segn el orden de precedencia. En el resto de Comisiones
Delegadas, la presidencia ser asumida por los Ministros que las integran, con carcter
permanente, segn el orden de precedencia.
Actualmente, existen las siguientes Comisiones Delegadas del Gobierno:
a) Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
b) Consejo de Seguridad Nacional en su condicin de Comisin Delegada del Gobierno
para la Seguridad Nacional.
c) Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia.
d) Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Cientfica y Tecnolgica.
e) Comisin Delegada del Gobierno para Poltica de Igualdad.
f) Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales.
1.1.2.3. rganos de colaboracin y apoyo al Gobierno
No forman parte del Gobierno, pero colaboran en la realizacin de sus funciones. A tenor
de la LG son los siguientes:
1. Los Secretarios de Estado.
Son rganos superiores de la Administracin General del Estado, directamente
responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad especfica de un
Departamento o de la Presidencia del Gobierno y actan bajo la direccin del titular del
Departamento al que pertenezcan. Pueden ostentar, por delegacin expresa del Ministro, la
representacin de ste en materias de su competencia, incluidas aqullas con proyeccin
internacional, sin perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de Espaa con
otros Estados y con las Organizaciones internacionales (art. 7 LG).

Tema 3 / 7

Sus competencias, como se ver ms adelante, se determinan en la LRJ.

2. La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Est integrada por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los
distintos Departamentos ministeriales. Asistir igualmente el Abogado General del Estado y
aquellos altos cargos con rango de Secretario de Estado o Subsecretario que sean convocados por
el Presidente por razn de la materia de que se trate.
Su presidencia corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, al Ministro
de la Presidencia en la actualidad, a la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia.
En caso de ausencia del Presidente de la Comisin, la presidencia recaer en el Ministro que
corresponda segn el orden de precedencia de los Departamentos ministeriales. La Secretara de la
Comisin ser ejercida por el Subsecretario de la Presidencia; en caso de ausencia, vacante o
enfermedad, actuar como Secretario el Director del Secretariado del Gobierno.
Sus reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros,
debiendo examinar con carcter general los asuntos que vayan a someterse a su aprobacin. En
ningn caso la Comisin podr adoptar decisiones o acuerdos por delegacin del Gobierno (art. 8
LG).
3. El Secretariado del Gobierno.
Como rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del
Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, ejercer las
siguientes funciones:
a) La asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros Ministro de la
Presidencia.
b) La remisin de las convocatorias a los miembros de los rganos colegiados del
Gobierno.
c) La colaboracin con las Secretaras Tcnicas de las Comisiones Delegadas del
Gobierno.
d) El archivo y custodia de las convocatorias, rdenes del da y actas de las reuniones.
e) Velar por la correcta y fiel publicacin de las disposiciones y normas emanadas del
Gobierno que deban insertarse en el Boletn Oficial del Estado.
Asimismo, el Secretariado del Gobierno, como rgano de asistencia al Ministro de la
Presidencia, ejercer las siguientes funciones:
a) Los trmites relativos a la sancin y promulgacin real de las leyes aprobadas por las
Cortes Generales y la expedicin de los Reales Decretos.
b) La tramitacin de los actos y disposiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al
Presidente del Gobierno.
c) La tramitacin de los actos y disposiciones que el ordenamiento jurdico atribuye a la
competencia del Presidente del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgnica del Ministerio de la
Presidencia (art. 9 LG).

Tema 3 / 8

4. Los Gabinetes.
Son rganos de apoyo poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado a los que se encomienda la
realizacin de tareas de confianza y asesoramiento especial, particularmente en los mbitos
poltico, parlamentario y de relaciones con las instituciones y la organizacin administrativa, sin
que en ningn caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los
rganos de la Administracin General del Estado o de las organizaciones adscritas a ella.
A los Directores, Subdirectores y dems miembros de estos Gabinetes les corresponde el
nivel orgnico que reglamentariamente se determine3 (art. 10 LG).
1.1.2.4. El Consejo de Estado.
A tenor de lo previsto en el art. 107 CE, El Consejo de Estado es el supremo rgano
consultivo del Gobierno. Una ley orgnica regular su composicin y competencia.
El art. 1 de la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, establece lo
siguiente:
1. El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno.
2. Ejerce la funcin consultiva con autonoma orgnica y funcional para garantizar su
objetividad e independencia de acuerdo con la Constitucin y las Leyes.
3. Tiene su sede en el Palacio de los Consejos de Madrid y goza de los honores que segn
la tradicin le corresponden.
El Consejo de Estado no est integrado en ningn Departamento ministerial y precede a
todos los dems Cuerpos de la Administracin, despus del Gobierno. Valorar los aspectos de
oportunidad y conveniencia cuando lo exija la ndole del asunto o lo solicite expresamente la
autoridad consultante, as como la mayor eficacia de la Administracin en el cumplimiento de sus
fines.
La consulta al Consejo de Estado ser preceptiva cuando en la Ley que lo regula,
anteriormente indicada, o en otras leyes as se establezca, y facultativa en los dems casos. Los
dictmenes del Consejo no sern vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario.
1.1.2.5. Funciones del Gobierno.
El art. 97 de la Constitucin establece: El Gobierno dirige la poltica interior y exterior,
la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
Dejando al margen de estas lneas cuestiones polmicas, puestas de manifiesto por la
doctrina (SNCHEZ AGESTA, LVAREZ CONDE), tales como la deficiente sistemtica
constitucional en este punto, la dificultad de precisar qu sea la funcin de gobierno, y el carcter
taxativo o no de la enumeracin del artculo 97, s procede sealar que la Constitucin parece
3

P.e., el Director del Gabinete del Ministro tiene rango de Subsecretario .

Tema 3 / 9

referirse a dos tipos de funciones, unas de carcter poltico, que integraran la funcin de
gobierno, y otras de carcter jurdico, propias de la funcin ejecutiva. Con independencia de
que esta clasificacin tiene un alcance puramente sistemtico, es, adems, una distincin
bizantina, puesto que es difcil identificar con claridad qu es materia gubernamental y qu no, y,
del mismo modo, no es raro descubrir visos de carcter poltico en una actuacin que "a priori"
parece puramente ejecutiva.
1. La funcin de direccin poltica.
La funcin de direccin poltica consiste en la facultad de elegir los objetivos a alcanzar,
establecer su orden de prioridad y procurar los medios necesarios para conseguirlos. En el
ejercicio de esta funcin es donde parece presentarse un mayor margen de discrecionalidad en la
actuacin del Gobierno; direccin de la poltica, segn la letra del artculo 97, tanto interior, como
exterior del pas. Se trata, no obstante esta discrecionalidad, de una actividad normada, que tiene
su fundamento en la Constitucin.
La Constitucin alude a cuatro mbitos de actuacin en orden a la direccin poltica: la
poltica interior, la poltica exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado.
A) Poltica interior
En el desempeo de esta faceta de la funcin de direccin poltica -determinante para
calificar al Gobierno como rgano constitucional- se ponen de manifiesto las relaciones del
Gobierno con los dems rganos constitucionales. A este respecto, sin intentar establecer una
enunciacin taxativa, podemos resumirlas, siguiendo a LVAREZ CONDE, de la siguiente
forma:
a) En relacin con la Jefatura del Estado, el Gobierno no interviene en la configuracin de
la Corona, pero s en toda la actividad constitucional del Monarca. Adems del refrendo
ministerial (art. 64 CE), como manifestaciones concretas de las relaciones Gobierno-Jefe del
Estado cabe citar la aprobacin de Reales Decretos, acordados en Consejo de Ministros y
expedidos por el Rey, o la propuesta de nombramiento y separacin de los altos cargos de la
Administracin del Estado, que el Rey est obligado a realizar (art. 62 CE).
b) En relacin con el Parlamento, las competencias del Gobierno son, debido a la propia
mecnica del sistema parlamentario, mucho ms numerosas, afectando a cuestiones tales como el
funcionamiento de las propias Cmaras (el Gobierno asiste con voz y sin voto a las reuniones de la
Junta de Portavoces, interviene en la fijacin del orden del da, puede solicitar la celebracin de
sesiones extraordinarias, y el Presidente del Gobierno determina la disolucin de las Cortes
Generales y la convocatoria de nuevas elecciones); el ejercicio de la potestad legislativa (el
Gobierno est legitimado para ejercer la iniciativa legislativa a travs de los proyectos de ley y
para oponerse a las proposiciones de ley que supongan un aumento del gasto pblico, y es
partcipe de dicha funcin a travs de los supuestos de delegacin legislativa y legislacin de
urgencia); el ejercicio casi exclusivo de la actividad econmica del Estado (que se manifiesta
principalmente en la elaboracin de los Presupuestos Generales, la emisin de Deuda Pblica y el
ejercicio de la planificacin econmica); la declaracin de los estados de alarma y excepcin y la
proposicin al Congreso de la declaracin del estado de sitio; la participacin en los supuestos de
reforma constitucional; la necesidad de someterse al control poltico del Parlamento
(normalmente, a travs de preguntas, interpelaciones, mociones; extraordinariamente, a travs de

Tema 3 / 10

Comisiones de investigacin; y, en su mxima manifestacin en los supuestos de cuestin de

confianza y mocin de censura).
c) En relacin con el Poder Judicial, hay que citar la intervencin del Gobierno en el
nombramiento del Fiscal General del Estado y en la composicin del Tribunal Constitucional, as
como su carcter de rgano activamente legitimado ante el mismo; todo ello, sin olvidar las
funciones del Gobierno en relacin con la Administracin de Justicia.
d) En fin, por lo que se refiere a las Comunidades Autnomas, hay que tener en cuenta su
presencia en la configuracin de las mismas, as como su intervencin en el control de su
actividad, tanto a travs de la figura del Delegado del Gobierno como en los supuestos
establecidos en los artculos 153 y 155 de la Constitucin en cuanto al cumplimiento forzoso de
sus obligaciones.
B) Poltica exterior
El art. 97 CE confiere al Gobierno amplias facultades en esta materia, aunque, siguiendo a
LPEZ GUERRA se pueden distinguir diferentes actuaciones:
- De carcter poltico, como el reconocimiento de otros Estados o la intervencin en
organismos internacionales o en operaciones multinacionales.
- De carcter administrativo: administracin exterior, tutela de los espaoles en el
extranjero y representacin diplomtica.
- De carcter normativo, en relacin con los tratados internacionales. Los tratados que
supongan la transferencia a una organizacin o institucin internacional del ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin deben ser autorizados por las Cortes Generales
mediante Ley Orgnica (art. 93 CE), y es preceptiva la previa autorizacin de las Cortes para
concertar tratados de carcter poltico o militar, que afecten a la integridad territorial del Estado o
a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo I, que impliquen obligaciones
financieras para la Hacienda Pblica, o que supongan modificacin o derogacin de alguna ley, o
exijan medidas legislativas para su ejecucin (art. 94.1 CE). La actuacin parlamentaria se
produce en la aprobacin del texto o contenido del acuerdo. Quedan fuera de las fases de
iniciativa, negociacin y conclusin. En los dems supuestos el Congreso y el Senado sern
inmediatamente informados de la conclusin de los restantes Tratados o Convenios (art. 94.2 CE).
- En relacin con la defensa del Estado, a travs del sistema de alianzas y acuerdos
internacionales.
C) La direccin de la Administracin civil y militar y la defensa del Estado.
Las funciones de direccin en estos mbitos implica, entre otras cosas, la fijacin de la
estructura y organizacin administrativa de acuerdo con la ley (art. 103.2 CE), o el que sean
personas designadas libremente por el Gobierno las que ocupen los ms altos puestos tanto en la
Administracin civil como en la militar, y que muchas decisiones sean adoptadas por el Consejo
de Ministros. En todo caso, al Gobierno le corresponde dirigir una Administracin que sirva los
intereses generales con objetividad y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Tema 3 / 11

En cuanto a la defensa del Estado, el ejercicio de esta competencia -que tambin participa
de la naturaleza de la funcin de direccin poltica- debe ser puesto en relacin con la posicin
constitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el artculo 8 de la Constitucin y con la
sealada en el artculo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Porque ambos
colectivos se encuentran sometidos a la autoridad del Gobierno, que es quien tiene el poder de
mando efectivo, no correspondindole al Monarca, en virtud del artculo 61.1, ms que funciones
meramente honorficas y simblicas.
Y es que la funcin atribuida a las Fuerzas Armadas, configuradas como garantes del
ordenamiento constitucional, exige tener en cuenta dos aspectos: por un lado, que no se trata de
una defensa jurdica de la Constitucin, competencia sta propia del Tribunal Constitucional y de
los Tribunales ordinarios, nicos legitimados para velar por la adecuacin del ordenamiento
jurdico a la Constitucin; y, por otro, que se trata de una defensa poltica de la Constitucin, pero
que no podr ser ejercida genricamente, sino que tiene su mbito especfico de actuacin en los
supuestos de estados excepcionales previstos en el artculo 116 de la Constitucin, en los cuales el
protagonismo corresponde al Congreso de los Diputados y al Gobierno, segn los casos.
2. La funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria.
Por funcin ejecutiva debe entenderse la relativa al desarrollo de las disposiciones
generales emanadas de las Cortes Generales, con todas las actuaciones que ello conlleva. Como
tal, aparece como contenido tradicional de la accin gubernamental. Aun cuando la Constitucin
atribuye al Gobierno tal funcin, el Gobierno, segn se ha indicado ms arriba, es algo ms que
Poder Ejecutivo. Adems, tampoco el Gobierno ejerce en exclusiva la funcin ejecutiva; por el
contrario, existen otros poderes pblicos -la Administracin y, muy especialmente, los Gobiernos
autonmicos, adems de las entidades locales- de los cuales se puede predicar, asimismo, el
ejercicio de estas funciones. En cualquier caso, la funcin ejecutiva se encuentra subordinada a los
mandatos de la ley.
La funcin ejecutiva aparece estrechamente relacionada con la potestad reglamentaria.
Por potestad reglamentaria se entiende, de forma muy sencilla, la potestad de dictar normas
propias del Poder Ejecutivo. As como al Parlamento le corresponde dictar leyes, el Gobierno
dicta reglamentos, normas de rango inferior a aqullas, y siempre sometidas al superior imperio de
la ley; potestad reglamentaria del Gobierno que es distinta de la mera ejecucin de las leyes, y que
es compartida no slo con la potestad reglamentaria de los Ministros y la Administracin, sino
tambin con la atribuida a otros rganos constitucionales en el ejercicio de sus competencias. Se
trata de una potestad limitada: no puede oponerse a mandatos legales ni incidir en el mbito de la
reserva de ley. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la
ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones,
as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter
pblico (art. 23 LG).
1.1.3. El estatuto de los miembros del Gobierno.
Los artculos 11 a 14 LG desarrollan lo dispuesto en los arts. 98.4 CE (La ley regular el
estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno) en los siguientes trminos.
1.1.3.1. Requisitos de acceso al cargo.

Tema 3 / 12

Conforme a lo dispuesto en el art. 11 LG, Para ser miembro del Gobierno se requiere ser
espaol, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, as como no estar
inhabilitado para ejercer empleo o cargo pblico por sentencia judicial firme y reunir el resto de
requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del
alto cargo de la Administracin General del Estado.
1.1.3.2. Nombramiento.
1. Nombramiento del Presidente del Gobierno.
Segn el art. 12.1 LG, El nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se producir
en los trminos previstos en la Constitucin. La CE prev dos formas de nombramiento del
Presidente: la ordinaria, regulada en el artculo 99 CE, y una extraordinaria, regulada en el artculo
113 CE, mediante mocin de censura. En ambos casos, la CE exige la confianza del Congreso al
Presidente para formar Gobierno y entrar en funciones.
A) Nombramiento ordinario
La frmula ordinaria consta de tres fases:

a) La propuesta: Si se celebran elecciones generales -existen otros supuestos, relacionados

todos ellos con el cese del Presidente del Gobierno: dimisin voluntaria del mismo, que debe ser
aceptada necesariamente por el Rey; fallecimiento del Presidente del Gobierno; prdida de la
confianza parlamentaria por aprobacin de mocin de censura o no aprobacin de cuestin de
confianza- el proceso comienza con la sesin constitutiva del Congreso y la eleccin del
Presidente de la cmara. Si se produce por dimisin, comienza una vez presentada la dimisin del
Presidente ante el Rey. La primera fase del procedimiento (art. 99 CE) consiste en una serie de
consultas del Rey con los representantes designados por los grupos polticos con representacin
parlamentaria. La propuesta del Rey a partir de las consultas se transmite al Congreso a travs de
su Presidente. Si el Presidente del Congreso niega su refrendo, la propuesta real no puede
tramitarse al parlamento y se bloquea el funcionamiento de las instituciones previstas en la CE.

b) Fase de investidura: Formalizada la propuesta del Rey, corresponde al Congreso

pronunciarse sobre ella, afirmando o negando (abstencin) sobre el candidato propuesto, sin que
sea posible la formulacin de alternativas. El candidato deber exponer su programa poltico, que
no vincula jurdicamente al candidato. La votacin sobre la aceptacin del candidato debe ser
pblica. El candidato ser aprobado por la mayora absoluta de votos, aunque existe la posibilidad
de aprobarlo en una segunda votacin por mayora simple. Si no se obtiene mayora simple, se
formulan nuevas propuestas, en cuyo caso el Rey decidir si necesita nuevas consultas o no. Si
tampoco tuviesen xito las sucesivas propuestas en dos meses a partir de la votacin de
investidura, el Rey disolver Cmaras y convocar elecciones con el refrendo del Presidente del
Congreso.
c) Nombramiento por el Rey: Una vez el candidato propuesto por el Rey es investido con la
confianza del Congreso de los Diputados, aqul le nombra mediante un acto refrendado por el
Presidente del Congreso de los Diputados (art. 99.3 CE).
B) La investidura del candidato propuesto por una mocin de censura

Tema 3 / 13

Existe otra va para investir un candidato a la Presidencia del Gobierno: la aprobacin de

una mocin de censura, que se regula en los arts. 113 y 114 CE. Una dcima parte de Diputados
puede presentar en el Congreso una mocin de censura al Gobierno, que debe incluir el nombre de
un candidato a la Presidencia del Gobierno. Esta frmula, inspirada en el constitucionalismo
alemn, se denomina mocin de censura constructiva. Se vota as de manera simultnea la censura
al Gobierno y la investidura de un nuevo Presidente de Gobierno. Por ello, el debate presenta ms
bien las caractersticas de un debate de investidura que de un debate de censura; en l el candidato
debe presentar su programa de gobierno, que se convierte en el eje del mismo. La mocin, para
triunfar, debe ser aprobada por la mayora absoluta del Congreso; el Gobierno debe dimitir y el
candidato queda investido de la confianza del Congreso. Ello implica su nombramiento
automtico por parte del Rey, mediante un acto refrendado nuevamente por el Presidente del
Congreso (art. 114.2).
2. Nombramiento de los miembros del Gobierno.
Si el nombramiento por el Rey del Presidente del Gobierno requiere, como hemos visto, de
la confianza del Congreso de los Diputados, Los dems miembros del Gobierno sern
nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente (art. 100 CE)4. Esta misma
redaccin se recoge en el art. 12.2 de la LG.
El nombramiento de los miembros del Gobierno est refrendado por el Presidente del
Gobierno, quien se hace responsable del acto. Por ello, al Rey le corresponde la realizacin de un
acto formal de nombramiento o cese, pero la decisin corresponde al Presidente del Gobierno.
Con ello, el Gobierno adopta ya desde su misma raz una organizacin jerarquizada, puesto que los
Ministros no estn sometidos a eleccin o investidura del Congreso o a nombramiento libre por el
Rey, sino que el ejercicio de su cargo se deriva directamente de la decisin de su Presidente y
dependen en todo momento de su confianza.
1.1.3.3. Cese del Gobierno y permanencia en funciones.
Segn el art. 101.1 CE -y 21.1. LG-, El Gobierno cesa tras la celebracin de elecciones
generales, en los casos de prdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitucin, o
por dimisin o fallecimiento de su Presidente. Por su parte, el art. 101.2 CE establece: El
Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno.
1. Cese.
A) Cese tras la celebracin de elecciones.
Aunque la doctrina no es unnime, ha de entenderse conforme al art. 99.1 CE que el
supuesto se contrae a la fecha de celebracin de elecciones al Congreso de los Diputados, vengan
o no acompaadas de elecciones al Senado -aunque hasta el momento siempre se han convocado
juntas. La prctica que se ha implantado desde las elecciones de 1986 ha consistido en la
publicacin, uno o dos das despus de la celebracin de las mismas, de los correspondientes
Reales Decretos que declaran el cese, por separado, de los presidentes, vicepresidentes y dems
4

En el mismo sentido el art. 62.e) CE determina que corresponde al Rey: nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a
propuesta de su Presidente, reiteracin que quiz se explica por la voluntad de asegurar de manera indubitada que el Rey debe
nombrar y cesar a los miembros del Gobierno siempre que se lo proponga el Presidente y solamente cuando se lo proponga. El art.
2.2.k) LG matiza esta frmula -en cuanto a la composicin del Gobierno- al decir que, en todo caso, corresponde al Presidente del
Gobierno "proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los Ministros".

Tema 3 / 14

miembros del Gobierno, y hacen referencia a su continuacin en funciones hasta la toma de

posesin del nuevo Presidente y del nuevo Gobierno, respectivamente; todos estos Decretos llevan
el refrendo del presidente saliente. El perodo de tiempo que transcurre entre la disolucin del
Congreso y la celebracin de las elecciones el Gobierno disfruta de plenas potestades.
B) Cese por prdida de la confianza parlamentaria.
El cese del rgano gubernamental se produce, claro est, en los dos supuestos formalizados
en la norma fundamental espaola de exigencia de responsabilidad parlamentaria, esto es, en los
casos de prdida de la cuestin de confianza y de aprobacin de una mocin de censura, por
disponerlo as expresamente la Constitucin. A este respecto, no cabe tener en cuenta el
significado que con tales propsitos pueda atribuirse a otros acuerdos parlamentarios -como son la
concesin de suplicatorio del Presidente del Gobierno por parte del Congreso de los Diputados, la
acusacin al Presidente por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el
ejercicio de sus funciones o el rechazo al Proyecto de Presupuestos Generales del Estado
presentado por el Gobierno a las Cmaras, casos todos ellos en los que evidentemente puede
producirse, tcita o expresamente, una retirada de la confianza parlamentaria al Gobierno-, y ello
porque no condicionan la continuidad del rgano gubernamental, sin perjuicio de que puedan
provocar la dimisin del Presidente del Gobierno -aunque sta no sea el elemento constitutivo del
cese, sino la propia retirada de la confianza parlamentaria.
C) Fallecimiento del Presidente del Gobierno.
Con el fallecimiento se pone en marcha el mecanismo de la suplencia, por el cual, segn lo
dispuesto en el art. 13 LG, las funciones del Presidente son asumidas por los Vicepresidentes, de
acuerdo con el correspondiente orden de prelacin, o en su defecto por los Ministros, segn el
orden de precedencia de los Departamentos. Inmediatamente debe iniciarse tambin el
procedimiento del art. 99 CE para la investidura de un nuevo Presidente del Gobierno.
D) Dimisin del Presidente del Gobierno.
Distinto es el caso de dimisin por otras razones que la prdida de confianza parlamentaria.
Por dimisin del Presidente, de acuerdo con el art. 101 CE, debe entenderse exclusivamente el
abandono voluntario del cargo por el mismo, cualquiera que sea la naturaleza de las causas que
hayan podido influir en su decisin. En estos casos el cese se perfecciona con la simple
manifestacin de voluntad del Presidente en este sentido; el Rey debe aceptar la dimisin, que
debe ser declarada por Real Decreto. A falta de otra confirmacin, el inicio de las consultas
previstas en el art. 99 implica la aceptacin de la dimisin y el correlativo cese de Gobierno, sin
que ello suponga la obligacin de que el Presidente dimisionario contine en funciones, puesto
que puede aplicarse el procedimiento de suplencia ya visto con anterioridad.
E) La inhabilitacin del Presidente del Gobierno para el ejercicio de empleo o cargo
pblico como causa de cese.
Aunque ya han sido estudiadas todas las causas de cese previstas en el art. 101 CE, del art.
11 LG resulta otra que, en buena lgica, debera ser aplicable aun no existiendo previsin legal al
respecto. El artculo mencionado establece que Para ser miembro del Gobierno se requiere ser
espaol, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, as como no estar
inhabilitado para ejercer empleo o cargo pblico por sentencia judicial firme. De este modo, el
Presidente inhabilitado debe abandonar inmediatamente el cargo, provocando as el cese del

Tema 3 / 15

rgano gubernamental en su conjunto. Su admisin se justifica como restriccin dispuesta con

carcter general por la legislacin penal espaola al derecho fundamental de acceso en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen las leyes,
previsto en el art. 23.2 CE.
2. El Gobierno en funciones.
Conforme a lo establecido en el art. 101.2 CE, El Gobierno cesante continuar en
funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno. El desarrollo legislativo del prrafo 2
del art. 101 CE se contiene en el art. 21 LG. En ese artculo, despus de recordar en el prrafo 1 los
supuestos constitucionales de cese del Gobierno, su apartado 2 recoge la misma previsin que el
art. 101.2 CE, es decir, que el Gobierno cesante contina en funciones hasta la toma de posesin
del nuevo Gobierno, pero aade algo de gran importancia porque esa continuidad de produce "con
las limitaciones establecidas en esta Ley". En efecto, segn el prrafo 3 del artculo y de forma
genrica, "el Gobierno en funciones facilitar el normal desarrollo del proceso de formacin del
nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitar su gestin al despacho ordinario de
los asuntos pblicos, abstenindose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados
o por razones de inters general, cuya acreditacin expresa as lo justifique, cualesquiera otras
medidas".
Por lo que se refiere al Presidente del Gobierno en funciones, el prrafo 4 seala las
facultades que no podr ejercer: proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras, o de las
Cortes Generales, plantear la cuestin de confianza, o proponer al Rey la convocatoria de un
referndum consultivo. Aclarando la clusula genrica del prrafo 3, el apartado 5 establece que el
Gobierno en funciones no podr aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. Por ltimo, el
prrafo 6 del citado art. 21 seala que "las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes
Generales quedarn en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno est en funciones como
consecuencia de la celebracin de elecciones generales".
1.1.3.4. Incompatibilidades.
El art. 14.1 LG recoge la misma redaccin que el art. 98.3 CE: Los miembros del
Gobierno no podrn ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra funcin pblica que no derive de su cargo, ni actividad
profesional o mercantil alguna.
Adems, con carcter general estos extremos estn regulados en los arts. 11 a 14 LG y en
lo relativo a las incompatibilidades la norma especfica es la Ley 3/2015, de 30 de marzo,
reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del Estado, que impone
especficamente:
- La dedicacin absoluta, con prohibicin de cualquier otra actividad o profesin, pblica o
privada.
- La prohibicin de percibir cualquier otra remuneracin con cargo a presupuestos
pblicos o del sector pblico, ni cualquier otra percepcin que directa o indirectamente provenga
de una actividad privada.

Tema 3 / 16

- La prohibicin de tener, por s o junto con su cnyuge e hijos dependientes y personas

tuteladas, participaciones superiores a un diez por ciento en empresas que tengan conciertos o
contratos, de cualquier naturaleza, con el sector pblico.
1.1.3.5. Responsabilidad.
1. El principio de responsabilidad poltica.
El principio de responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento es consustancial a
la estructura del rgimen parlamentario. El Gobierno, que nicamente puede ser nombrado con la
confianza del Parlamento, para continuar en el ejercicio de sus funciones requiere el
mantenimiento de dicha confianza; la prdida de sta supone su cese. Es decir, el Gobierno precisa
del Parlamento no slo para su existencia, sino tambin para su subsistencia.
Nuestra Constitucin establece la responsabilidad poltica del Gobierno en su art. 108, al
sealar que el Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de los
Diputados. El desarrollo legislativo de este artculo se encuentra realmente en la propia
Constitucin cuando regula la cuestin de confianza (art. 112) y la mocin de censura (art. 113),
para cuyo ejercicio el Reglamento del Congreso de los Diputados contiene las previsiones
correspondientes (arts. 173 a 179). Esta materia ser objeto de estudio posterior.
2. La responsabilidad penal.
Los miembros del Gobierno no gozan, en cuanto tales, de inviolabilidad ni de inmunidad.
Esta proteccin especial la Constitucin la reserva slo a los parlamentarios, por lo que slo
gozarn de ella los miembros del Gobierno que sean al mismo tiempo Diputados o Senadores. S
gozan, en cambio, de aforamiento: su responsabilidad de tipo penal slo les puede ser exigida ante
la Sala correspondiente del Tribunal Supremo (art. 102.1 CE). Adems, si la acusacin fuera por
traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, slo
podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la
aprobacin de la mayora absoluta del mismo (art. 102.2). La prerrogativa real de gracia no ser
aplicable en ninguno de los dos supuestos anteriores (art. 102.3). Adems, de acuerdo con la Ley
de Enjuiciamiento Criminal, se les dispensa de declarar mediante comparecencia personal, ante
los rganos jurisdiccionales, debiendo hacerlo por escrito, o en su domicilio o despacho oficial.
Tambin desde el punto de vista normativo es importante recordar la aprobacin de un
Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno por Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, ampliado
posteriormente por Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, que derog aquel siendo la norma en
vigor en la actualidad. Segn esa regulacin, los Presidentes del Gobierno, desde el momento de
su cese, tendrn el tratamiento de "Presidente", gozarn de honores protocolarios, y dispondrn
para s y sus deudos de una pensin indemnizatoria especial, adems de que podrn disponer de
los siguientes medios y prerrogativas: se adscribirn a su servicio dos puestos de trabajo,
dispondrn de una dotacin para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles, se
pondr a su disposicin un automvil de representacin con conductores de la Administracin del
Estado, gozarn de los servicios de seguridad necesarios y disfrutarn de libre pase en las
Compaas de transportes terrestres, martimos y areos del Estado. La disposicin adicional
primera LG establece que "quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno tienen derecho a
utilizar dicho ttulo y gozarn de todos aquellos derechos, honores y precedencias que legal o
reglamentariamente se determinen".

Tema 3 / 17

1.1.4. Funcionamiento del Gobierno.

1.1.4.1. Normas y principios de funcionamiento.
La LG regula este aspecto en sus arts. 17 a 19. As, conforme al art. 17 LG, El Gobierno
se rige, en su organizacin y funcionamiento, por la presente Ley y por:
a) Los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composicin y organizacin
del Gobierno, as como de sus rganos de colaboracin y apoyo.
b) Las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuacin emanadas del
Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
El art. 18 LG regula el funcionamiento del Consejo de Ministros, que, como rgano
colegiado del Gobierno, es al mismo tiempo un rgano poltico y el rgano administrativo
supremo en cuanto que culmina la Administracin Pblica. Las reuniones del Consejo de
Ministros, que son convocadas y presididas por el Presidente del Gobierno, actuando como
secretario el Ministro de la Presidencia, pueden tener carcter decisorio o deliberante. El orden del
da de las reuniones se fija tambin por el Presidente del Gobierno. Sus acuerdos se toman de
forma conjunta, formalmente por mayora, aunque la preeminencia del Presidente impide
considerarlo como un rgano integrado por iguales. Sus miembros deben guardar el secreto de las
deliberaciones.
De las sesiones del Consejo de Ministros se levantar acta en la que figurarn,
exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebracin, la relacin de
asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.
En los mismos trminos se levantarn las actas de las Comisiones Delegadas del Gobierno
y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 19).
1.1.4.2. Delegacin de competencias.
Se regula en el art. 20 LG en los siguientes trminos:
1. Pueden delegar el ejercicio de competencias propias:
a) El Presidente del gobierno en favor del Vicepresidente o Vicepresidentes y de los
Ministros.
b) Los Ministros en favor de los Secretarios de Estado dependientes de ellos, de los
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas y de los rganos directivos del
ministerio.
2. Asimismo, son delegables a propuesta del Presidente del Gobierno las funciones
administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno.
3. No son en ningn caso delegables las siguientes competencias:
a) Las atribuidas directamente por la Constitucin.

Tema 3 / 18

b) Las relativas al nombramiento y separacin de los altos cargos atribuidas al Consejo

de Ministros.
c) Las atribuidas a los rganos colegiados del Gobierno, con la excepcin prevista en el
apartado 2 de este artculo.
d) Las atribuidas por una ley que prohba expresamente la delegacin.

1.2. La Administracin.
1.2.1. El marco constitucional y legal.
La Administracin est integrada junto al Gobierno en el Poder Ejecutivo. A ella se
refieren especficamente los artculos 103 a 106 CE, desarrollados por extenso por la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (LRJAP y PAC, en adelante), profundamente modificada por la Ley
4/1999, de 13 de enero, y que desde el 2 de octubre de 2016 ser sustituida por la Ley 39/2015, de
1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, y por la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico (en adelante, LRJ).
El artculo 103 CE se refiere a la misma, entendida en un sentido general, estableciendo
que:
1. La Administracin Pblica sirve con objetividad a los intereses generales y acta de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y
coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
2. Los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la Ley.
3. La Ley regular el Estatuto de los Funcionarios Pblicos, el acceso a la Funcin
Pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de
su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad
en el ejercicio de sus funciones.
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia directa del Gobierno, tendrn
como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana. Una ley orgnica determinar las funciones, principios bsicos de actuacin y estatutos
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104).
El artculo 105 CE establece que la Ley regular:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo
que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las
personas.
c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

Tema 3 / 19

En cuanto a la responsabilidad de la Administracin, los particulares, en los trminos

establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art.106).
1.2.2. Concepto.
Segn se ha expuesto, el Ttulo IV de la Constitucin lleva la rbrica Del Gobierno y de la
Administracin, siendo una de las funciones constitucionales del Gobierno la direccin de la
Administracin civil y militar (art. 97). En teora es posible diferenciar con claridad entre
Gobierno y Administracin: el Gobierno realiza la actividad poltica, constituida por el ncleo de
decisiones del poder ejecutivo de mayor importancia, basadas en razones de oportunidad y cuya
apreciacin queda a la libertad de los sujetos que lo integran; la Administracin, constituida por un
conjunto de rganos servidos por funcionarios cuya neutralidad poltica se pretende, tiene por
misin ejecutar materialmente la ley y asegurar la efectividad de las decisiones del Gobierno.
Gobierno y Administracin son dos rganos distintos, aunque estrechamente vinculados,
segn se desprende de la rbrica del Ttulo IV de la Constitucin. Tal impresin se refuerza por los
artculos 98 y 103 de la Constitucin, que establecen, el primero, la composicin del Gobierno, el
segundo, la remisin a la Ley para la de la Administracin. Y, en efecto, distintas leyes regulan,
adems, uno y otro rgano: la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), que desde el 2 de octubre de 2016 ser sustituida por la LRJ.
Pero en la prctica, la diferenciacin no es tan fcil, y ello por varios motivos:
- En primer lugar, por un lado, toda medida poltica implica una serie de actuaciones
administrativas sin las que no puede tener efectividad, y, por otro, la actividad administrativa
supone en numerosas ocasiones la necesidad de adoptar decisiones discrecionales que encierran
verdaderas opciones polticas.
- Adems, desde un punto de vista subjetivo resulta que los Ministros son miembros del
Gobierno (art. 1.2 LG) y, al mismo tiempo, los titulares de los Departamentos ministeriales a
quienes corresponde dirigir los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y
asumir la responsabilidad inherente a dicha direccin (art. 61 LRJ), por lo que actan bajo el doble
carcter de rgano poltico y rgano administrativo.
- Por otro lado, desde un punto de vista funcional, tambin el Gobierno -y no slo la
Administracin- produce actos administrativos, y se encuentra sometido, por tanto, en cuanto a
stos, a la revisin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En cuanto a la vieja cuestin de
los "actos polticos del Gobierno", exentos de control jurisdiccional a la luz del artculo 2 de la
Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956, queda resuelta por el artculo 3 de la
actual Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, que,
al enumerar los actos que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo,
guarda silencio respecto de aqullos.

Tema 3 / 20

- En fin, la Administracin se ha convertido hoy en el eje central del Poder Ejecutivo,

habiendo incluso eclipsado al Gobierno, de modo que hoy es forzoso replantearse el esquema de
relaciones entre ambos, que, como acert a decir GARRIDO FALLA, deben responder al
principio de "neutralidad poltica de la Administracin y neutralidad administrativa del
Gobierno".
1.2.3. Clases.
Aunque la Constitucin habla de Administracin Pblica en singular, existen diversas
estructuras administrativas dependientes de los diversos Gobiernos existentes, lo que explica la
adopcin del plural para la designacin del Ministerio de Administraciones Pblicas o en la
variada normativa de rango legal que se ha ido dictando desde la aprobacin de la Constitucin.
Cada uno de los rganos de gobierno existentes tiene bajo su dependencia jerrquica a un sector de
la Administracin. Se distingue as entre (art. 2 LRJ):
- Administracin General del Estado, que comprende la dependiente de los rganos
centrales del Estado, incluidos la integrada en la Administracin territorial o perifrica, y las
Administraciones especializadas (p.e., la militar).

Administraciones autonmicas, que comprende la dependiente de los Consejos

Ejecutivos o Gobiernos de las Comunidades Autnomas.
- Administraciones locales, que comprende la dependiente de las Diputaciones
provinciales, los Cabildos y territorios insulares, y los Municipios.

Administraciones no territoriales (sector pblico institucional), integrado por

organismos pblicos y entidades de derecho pblico vinculados o dependientes de las
Administraciones Pblicas, en principio con personalidad jurdica propia.
1.2.4. Principios de actuacin.
De acuerdo con el art. 103.1 CE, La Administracin Pblica sirve con objetividad los
intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho.
Conforme al art. 3 LRJ, las Administraciones Pblicas Debern respetar en su actuacin y
relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participacin, objetividad y transparencia de la actuacin administrativa.
d) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades
materiales de gestin.
e) Buena fe, confianza legtima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestin pblica.
g) Planificacin y direccin por objetivos y control de la gestin y evaluacin de los
resultados de las polticas pblicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales.

Tema 3 / 21

j) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

k) Cooperacin, colaboracin y coordinacin entre las Administraciones Pblicas.

2.

RELACIONES DEL GOBIERNO CON LAS CORTES GENERALES.

2.1. Introduccin.
Una de las caractersticas que define a un rgimen parlamentario es que, junto a la
existencia de una divisin de poderes, se establezcan en el texto constitucional los mecanismos
para que esta divisin no sea rgida y se garantice, por tanto, una comunicacin entre el poder
ejecutivo y el poder legislativo. La distribucin de poderes para ser eficaz tiene que evitar su
concentracin y hacer posible la aplicacin de tcnicas de relacin y control entre quienes los
ejercen legtimamente. Por eso es esencial establecer los mecanismos mediante los que el
Parlamento puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno, adems de, a la inversa,
precisar los medios por los que el Gobierno puede llegar a disolver el Parlamento. El Ttulo V de
la Constitucin, bajo la rbrica De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
(arts. 108 a 116), se ocupa de ello, sin perjuicio de la existencia de otros tipos de controles de la
actuacin del Gobierno (como el control judicial o el control constitucional, previstos en el art.
26.3 y 4 LG, respectivamente).
2.2. Responsabilidad poltica del Gobierno.
La LG proclama con rotundidad que Todos los actos y omisiones del Gobierno estn
sometidos al control poltico de las Cortes Generales (art. 26.2), pues bien, las distintas formas
de control poltico del Gobierno por las Cortes Generales se establecen partiendo del principio de
que El Gobierno responde solidariamente en su gestin poltica ante el Congreso de los
Diputados (art. 108 CE).
2.3. Interpelaciones, preguntas y audiencia al Gobierno.
Conforme al art. 109, Las Cmaras y sus Comisiones podrn recabar, a travs de los
Presidentes de aqullas, la informacin y ayuda que precisen del Gobierno y de sus
Departamentos y de cualesquiera Autoridades del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Por su parte, el art. 110 establece que las Cmaras y sus Comisiones pueden reclamar la
presencia de los miembros del Gobierno, as como que los miembros del Gobierno tienen acceso a
las sesiones de las Cmaras y sus Comisiones y la facultad de hacerse or en ellas, y podrn
solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos.
De acuerdo con el art. 111, el Gobierno y cada uno de sus miembros estn sometidos a las
interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cmaras, establecindose a estos efectos un
tiempo mnimo semanal, que el Reglamento del Congreso establece en dos horas y el del Senado
en una.
La posibilidad de plantear preguntas se reconoce a todos los parlamentarios de forma
individual. Ahora bien, las preguntas han de pasar por el filtro de las Mesas de las Cmaras, que
declaran su admisibilidad o no, debiendo rechazar en todo caso las que persigan un exclusivo
inters personal o las que supongan una consulta jurdica.

Tema 3 / 22

Las interpelaciones son el mtodo adecuado para debatir sobre algn aspecto general de la
poltica del Ejecutivo, y son ms atemporales. Las interpelaciones no se pueden plantear en las
Comisiones, sino que han de efectuarse en el Pleno; si finalizado el perodo de sesiones existieran
interpelaciones pendientes, se tramitarn como preguntas con respuesta por escrito.
En cuanto al debate, tambin se diferencian las interpelaciones de las preguntas, ya que,
mientras en sta slo intervienen el autor y el interrogado, en aqullas pueden intervenir tambin
los representantes de los grupos parlamentarios. Tras el debate, el interpelante tiene el derecho a
presentar una mocin para ser votada: Toda interpelacin podr dar lugar a una mocin en la
que la Cmara manifieste su posicin (art. 111.2 CE).
Otra manifestacin del control parlamentario es la "remisin a las Cmaras" (el debate
sobre el Estado de la Nacin es el ms caracterstico), de comunicaciones, programas, planes o
informes, que son luego debatidos en ellas, pudindose formular a continuacin propuestas de
resolucin.
2.4. La relacin de confianza de las Cortes Generales con el Gobierno.
2.4.1. La cuestin de confianza.
El artculo 112 dispone que el Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestin de confianza sobre su
programa o sobre una declaracin de poltica general.
El debate de la cuestin de confianza en el Pleno del Congreso de los Diputados se
desarrolla entre el Presidente del Gobierno y el Congreso de un modo semejante al debate de
investidura. El Presidente del Gobierno dispone de un tiempo ilimitado para exponer los motivos
de la cuestin; los representantes de los grupos parlamentarios tienen derecho a intervenir por
perodos de 30 minutos cada uno; el Presidente y los miembros del Gobierno tienen derecho a
intervenir siempre que lo soliciten.
Concluido el debate, se procede a la votacin pblica por llamamiento. Para que la
confianza se entienda otorgada se exige el voto afirmativo de la mayora simple de la Cmara. La
confianza se entender otorgada cuando vote a favor de la misma la mayora simple de los
Diputados.
Conforme al artculo 114.1 CE, si el Congreso de los Diputados niega su confianza al
Gobierno, sta presentar su dimisin al Rey, procedindose a continuacin a la designacin del
Presidente del Gobierno, segn lo dispuesto en el artculo 99 CE.
2.4.2. La mocin de censura.
Viene regulada en el artculo 113 CE, conforme al cual, el Congreso de los Diputados
puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno mediante la adopcin por mayora absoluta
de la mocin de censura.
La mocin de censura deber ser propuesta al menos por la dcima parte de los diputados
(35), y habr de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. La mocin de censura no podr
ser votada hasta que transcurran cinco das desde su presentacin. En los dos primeros das de
dicho plazo podrn presentarse mociones alternativas. La votacin es pblica y por llamamiento;

Tema 3 / 23

si existieran varias propuestas de candidato se proceder a su votacin sucesiva por orden de

presentacin, hasta que una de ellas fuera aprobada, en cuyo caso las posteriores quedaran
decadas. Si la mocin de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrn
presentar otra durante el mismo perodo de sesiones.
Si el Congreso adopta una mocin de censura, el Gobierno presentar su dimisin al Rey, y
el candidato incluido en aqulla se entender investido de la confianza de la Cmara y el Rey lo
nombrar Presidente (art. 114.2 CE).
2.5. Disolucin delas Cmaras.
2.5.1. Concepto.
La disolucin de las Cmaras es el acto por el que se pone fin a una legislatura y, por lo
tanto, al mandato representativo de los parlamentarios. La finalizacin del mandato implica la
caducidad de los trabajos parlamentarios en curso. Aunque alguna parte de la doctrina incluye
como causa de disolucin la de la disolucin natural, es decir, la motivada por el transcurso del
periodo de tiempo para el que fueron elegidos sus miembros y durante el cul, es vigente el
mandato representativo otorgado por los electores, slo en sentido lato constituye un caso de
disolucin, por lo que aqu abordaremos el supuesto de la disolucin anticipada, es decir, la
disolucin de la Cmara antes de haberse agotado el mandato, con la consiguiente finalizacin
anticipada de la representacin.
2.5.2. Clases.
A) Por mandato constitucional
Se produce en dos casos:
1. Cuando en el plazo de dos meses el Congreso de los Diputados no sea capaz de investir
un Presidente del Gobierno: Si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votacin
de investidura, ningn candidato tiene la confianza del Congreso, el Rey disolver las Cmaras
(art. 99.5 CE). La Constitucin obliga a la disolucin del Senado, aun cuando ste no interviene en
la concesin -ni en la denegacin- de la confianza al Presidente del Gobierno, porque al ser el
Senado Cmara colegisladora elegida por el mismo cuerpo electoral que el Congreso, ha estimado
que la composicin de ambas ha de estar dictada por el pueblo en un acto simultneoi.
2. Cuando las Cortes Generales hubiesen aprobado el principio de revisin total de la
Constitucin: Cuando se propusiere la revisin total de la Constitucin o una parcial que afecte
al Titulo preliminar, al Captulo segundo, Seccin primera del Ttulo I, o al Ttulo II, se proceder
a la aprobacin del principio por mayora de dos tercios de cada Cmara, y a la disolucin
inmediata de las Cortes (art. 168.1 CE).
B) Por decisin discrecional del Presidente del Gobierno
La Constitucin espaola de 1978 ha adoptado el criterio usual del sistema parlamentario
de permitir la disolucin anticipada de las Cmaras mediante un acto del Jefe del Estado, instado
por decisin del Presidente del Gobierno: El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que ser decretada por el Rey (art. 115.1 CE).

Tema 3 / 24

La iniciativa de la disolucin de las Cmaras corresponde slo al Presidente del Gobierno,

bajo su exclusiva responsabilidad. La Constitucin le obliga solamente a proceder a una
deliberacin previa del Consejo de Ministros sobre la decisin a adoptar, pero no le exige que se
tome ningn acuerdo, al igual que sucede con la cuestin de confianza. Una vez realizada la
deliberacin, puede proponer la disolucin al Rey, quien debe proceder a dictar el decreto de
disolucin.
Con el fin de garantizar la continuidad de la representacin popular, la Constitucin
impone una nica condicin: el decreto de disolucin debe contener la convocatoria simultnea
de elecciones a la Cmara disuelta: El decreto de disolucin fijar la fecha de las elecciones
(art. 115.1, ltimo inciso, CE). Esta norma debe integrarse necesariamente con el artculo 68.6 CE,
que establece que las elecciones tendrn lugar entre los treinta y los sesenta das desde el fin del
mandato.
2.5.3. Lmites a la disolucin.
Existen determinados supuestos en que no est permitido disolver las Cmaras:
a) Cuando est en trmite una mocin de censura (art. 115.2 CE).
b) Cuando no haya transcurrido un ao desde la anterior disolucin (art. 115.3 CE)5.
c) Cuando est declarado alguno de los estados excepcionales de alarma, de excepcin y
de sitio (art.116.5 CE)6.
d) Cuando el Presidente del Gobierno se encuentre en funciones7.
2.5.4. Efectos de la disolucin.
La disolucin constituye un fin anticipado del mandato parlamentario y, por eso, sus
efectos son los mismos que los producidos por el agotamiento de la legislatura. Los asuntos en
tramitacin decaen y los miembros de la cmara disuelta pierden su condicin de tales, con sus
derechos y privilegios. No obstante, el fin afecta a la composicin del Parlamento, no a la
institucin en cuanto tal. El Parlamento, en cuanto rgano estatal, sobrevive sin solucin de
continuidad a travs de la Diputacin Permanente de cada Cmara, encargada de asumir ciertas
competencias en el perodo que se extiende desde la disolucin hasta la reunin del nuevo
Parlamento (art. 78 CE).
Por su parte, los miembros del Gobierno se mantienen en sus cargos hasta la celebracin de
las elecciones generales al Congreso, momento en que cesan y el Gobierno queda en funciones
(art. 101.2 CE). Las facultades del Gobierno en esta situacin se encuentran limitadas, estando
reguladas en el art. 21 LG.
2.6. Estados de anormalidad en la vida constitucional.

Del referido plazo se excluye, como es lgico, a la disolucin automtica provocada por el supuesto de que ningn candidato a la
presidencia del Gobierno haya obtenido la confianza del Congreso, segn lo dispuesto en el artculo 99.5 CE.
6
No podr procederse a la disolucin del Congreso mientras estn declarados algunos de los estados comprendidos en el
presente artculo, quedando automticamente convocadas las Cmaras si no estuvieren en perodo de sesiones.
7
El Presidente del Gobierno en funciones no podr ejercer las siguientes facultades: a) Proponer al Rey la disolucin de alguna
de las Cmaras, o de las Cortes Generales (art. 21.4 LG).

Tema 3 / 25

A ellos se refiere el artculo 116 de la C.E. al disponer que una Ley Orgnica regular los
estados de alarma, excepcin y de sitio. Se trata de la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de
estados de alarma, excepcin y sitio.
2.6.1. El estado de alarma.
El estado de alarma ser declarado por el Gobierno mediante Real Decreto acordado en
Consejo de Ministros por un plazo mximo de quince das, dando cuenta al Congreso de los
Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorizacin no podr ser prorrogado
dicho plazo. El Real Decreto determinar el mbito territorial a que se extienden los efectos de la
declaracin.
El Gobierno podr declarar este estado, en todo o en parte del territorio nacional, cuando se
produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad:
a) Catstrofes, calamidades o desgracias pblicas, tales como terremotos, inundaciones,
incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminacin graves.
c) Paralizacin de servicios pblicos especiales para la comunidad.
d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
Como consecuencia de la declaracin de este estado de alarma, entre otras medidas, se
pueden imponer servicios extraordinarios a los funcionarios, autoridades y miembros de las
Policas Autonmicas y Locales; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer
prestaciones personales obligatoria; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fbricas,
talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepcin de domicilios privados;
limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artculos de primera necesidad, etc.
2.6.2. El estado de excepcin.
El estado de excepcin ser declarado por el Gobierno mediante Real Decreto acordado
en Consejo de Ministros, previa autorizacin del Congreso de los Diputados. La autorizacin y
proclamacin del estado de excepcin deber determinar expresamente los efectos del mismo, el
mbito territorial a que se extiende y su duracin, que no podr exceder de treinta das,
prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
Este estado puede declararse cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democrticas, el de los servicios
pblicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden pblico, resulten tan
gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para
restablecerlo y mantenerlo. Y durante su declaracin pueden suspenderse la vigencia de
determinados derechos fundamentales sealados en el art. 55.1 CE (reunin, huelga, etc.)
2.6.3. El estado de sitio.
El estado de sitio ser declarado por la mayora absoluta del Congreso de los Diputados, a
propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinar su mbito territorial, duracin y
condiciones.

Tema 3 / 26

Este estado se declara cuando se produzca o amenace producirse una insurreccin o acto
de fuerza contra la soberana o independencia de Espaa, su integridad territorial o el
ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios, permitindose la
suspensin de determinados derechos fundamentales y la adopcin de las medidas previstas para
el estado de alarma.
En virtud del mismo, el Gobierno, que dirige la poltica militar y la defensa, asumir todas
las facultades extraordinarias previstas en la misma y en esta Ley Orgnica 4/1981, designando la
Autoridad militar que, bajo su direccin, haya de ejecutar las medidas que procedan en el territorio
a que el estado de sitio se refiera, y permaneciendo las Autoridades civiles en el ejercicio de las
facultades que no hayan sido conferidas a la Autoridad militar.
Por lo dems, no podr procederse a la disolucin del Congreso mientras estn declarados
algunos de estos estados, quedando automticamente convocadas las Cmaras si no estuvieren en
perodo de sesiones. Su funcionamiento, as como el de los dems Poderes constitucionales del
Estado, no podr interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que
dan lugar a cualquier de dichos estados, las competencias del Congreso sern asumidas por su
Diputacin Permanente.
La declaracin de los estados de alarma, excepcin y de sitio no modificar el principio de
responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocido en la Constitucin y en las Leyes.

3.

LA ADMINISTRACIN
ORGANIZACIN.

GENERAL

DEL

ESTADO:

REGULACIN

3.1. Principios generales.

La LRJ dedica su Ttulo I (arts. 54-80) a la Administracin General del Estado,
explicitando que sern de aplicacin a la misma los principios establecidos en el art. 3, as como
los de descentralizacin funcional y desconcentracin funcional y territorial.
Las competencias en materia de organizacin administrativa, rgimen de personal,
procedimientos e inspeccin de servicios, no atribuidas especficamente conforme a una Ley a
ningn otro rgano de la Administracin General del Estado, ni al Gobierno, correspondern al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (art. 54).
3.2. Estructura.
3.2.1. Delimitacin general.
La organizacin de la Administracin General del Estado responde a los principios de
divisin funcional en Departamentos ministeriales y de gestin territorial integrada en
Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autnomas, salvo las excepciones previstas por
esta Ley (art. 55.1).
La Administracin General del Estado comprende (art. 55.2):

Tema 3 / 27

a) La Organizacin Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.

b) La Organizacin Territorial.
c) La Administracin General del Estado en el exterior.
3.2.2. rganos superiores y rganos directivos.
En la Organizacin central son rganos superiores los Ministros y los Secretarios de
Estado, y son rganos directivos los Subsecretarios y Secretarios generales, los Secretarios
generales tcnicos y Directores generales y los Subdirectores generales. Los Secretarios generales
tienen categora de Subsecretario y los Secretarios generales tcnicos de Director general.
En la Organizacin Territorial de la Administracin General del Estado son rganos
directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, que tendrn rango
de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrn nivel
de Subdirector general.
En Ia Administracin General del Estado en el exterior son rganos directivos los
embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.
Por Io dems, los rganos superiores y directivos tienen adems la condicin de alto
cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados.
Y todos los dems rganos de la Administracin General del Estado se encuentran bajo la
dependencia o direccin de un rgano superior o directivo.
En cuanto a los Organismos pblicos, sus Estatutos determinarn sus respectivos rganos
directivos.
Por otra parte, corresponde a los rganos superiores establecer los planes de actuacin de
la organizacin situada bajo su responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y
ejecucin.
Los titulares de estos ltimos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia
profesional y experiencia, en la forma establecida en la LRJ, siendo de aplicacin al desempeo de
sus funciones:
a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestin desarrollada.
b) La sujecin al control y evaluacin de la gestin por el rgano superior o directivo
competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.
3.2.3. Elementos organizativos bsicos.
Conforme al art. 56 LRJ, las unidades administrativas (p.e.: subdirecciones, secciones,
negociados) son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas. Las unidades
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de
sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn. Pueden existir unidades administrativas
complejas, que agrupen dos o ms unidades menores.
Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de
la unidad y de la adecuada ejecucin de las tareas asignadas a la misma.

Tema 3 / 28

Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo,

que se aprobarn de acuerdo con su regulacin especfica, y se integran en un determinado rgano.
3.3. Organizacin central de la Administracin General del Estado.
3.3.1. Los Ministerios.
La Administracin General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en
Ministerios. La determinacin del nmero, la denominacin y el mbito de competencia
respectivo de los Ministerios y las Secretaras de Estado se establecen mediante Real Decreto del
Presidente del Gobierno (art. 57).
De acuerdo con lo previsto en el art. 58, en los Ministerios pueden existir Secretaras de
Estado, y Secretaras Generales, para la gestin de un sector de actividad administrativa. De ellas
dependern jerrquicamente los rganos directivos que se les adscriban.
Los Ministerios contarn, en todo caso, con una Subsecretara, y dependiendo de ella una
Secretara General Tcnica, para la gestin de los servicios comunes. Inmediatamente por debajo,
las Direcciones Generales gestionarn una o varias reas funcionalmente homogneas.
3.3.2. Los Ministros.
Conforme al art. 61 LRJ, los Ministros, como titulares del departamento sobre el que
ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su
Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente a dicha direccin.
A tal fin, les corresponden las siguientes funciones:
a) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
b) Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuacin del mismo y asignar
los recursos necesarios para su ejecucin, dentro de los lmites de las dotaciones presupuestarias
correspondientes.
c) Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de
los Organismos pblicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas.
d) Determinar y, en su caso, proponer la organizacin interna de su Ministerio, de acuerdo
con las competencias que le atribuye esta Ley.
e) Evaluar la realizacin de los planes de actuacin del Ministerio por parte de los rganos
superiores y rganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuacin de dichos
rganos y de los Organismos pblicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
f) Nombrar y separar a los titulares de los rganos directivos del Ministerio y de los
Organismos pblicos o entidades de derecho pblico dependientes del mismo, cuando la
competencia no est atribuida al Consejo de Ministros a otro rgano o al propio organismo, as
como elevar a aqul las propuestas de nombramientos que le estn reservadas de rganos
directivos del Ministerio y de los Organismos Pblicos dependientes del mismo.
g) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnizacin por cuanta exacta
para altos cargos dependientes del Ministro.

Tema 3 / 29

h) Mantener las relaciones con las Comunidades Autnomas y convocar las Conferencias
sectoriales y los rganos de cooperacin en el mbito de las competencias atribuidas a su
Departamento.
i) Dirigir la actuacin de los titulares de los rganos superiores y directivos del
Ministerio, impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias.
j) Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones
cuando les corresponda, as como plantear los que procedan con otros Ministerios.
k) Celebrar en el mbito de su competencia, contratos y convenios, sin perjuicio de la
autorizacin del Consejo de Ministros cuando sea preceptiva.
l) Administrar los crditos para gastos de los presupuestos del Ministerio, aprobar y
comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros, aprobar las
modificaciones presupuestarias que sean de su competencia, reconocer las obligaciones
econmicas y proponer su pago en el marco del plan de disposicin de fondos del Tesoro Pblico,
as como fijar los lmites por debajo de los cuales estas competencias correspondern, en su
mbito respectivo, a los Secretarios de Estado y Subsecretario del departamento. Corresponder al
Ministro elevar al Consejo de Ministros, para su aprobacin, las modificaciones presupuestarias
que sean de la competencia de ste.
m) Decidir la representacin del Ministerio en los rganos colegiados o grupos de trabajo
en los que no est previamente determinado el titular del rgano superior o directivo que deba
representar al Departamento.
n) Remitir la documentacin a su Departamento necesaria para la elaboracin de la Cuenta
General del Estado, en los trminos previstos en la Ley 47/2003, 26 de noviembre.
) Resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos
administrativos cuando les corresponda.
o) Otorgar premios y recompensas propios del Departamento y proponer las que
corresponda segn sus normas reguladoras.
p) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los crditos de gasto propios del
Departamento, as como fijar los lmites por debajo de los cuales podrn ser otorgadas por los
Secretarios de Estado o el Subsecretario del Departamento.
q) Proponer y ejecutar, en el mbito de su competencia, los Planes de Empleo del
Departamento y de los organismos pblicos de l dependientes.
r) Modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo en los casos en que esa competencia
est delegada en el propio departamento o proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas las que sean de competencia de este ltimo.
s) Imponer la sancin de separacin del servicio por faltas muy graves.
t) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
3.3.3. Los Secretarios de Estado.
Segn establece el art. 62 LRJ, los Secretarios de Estado son directamente responsables de
la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad especfica de un Departamento.
La existencia de las Secretaras de Estado es potestativa y no obligatoria.
Actan bajo la direccin del titular del Departamento al que pertenezcan, y, cuando estn
adscritos a la Presidencia del Gobierno, actan bajo la direccin del Presidente. Asimismo, podrn
ostentar por delegacin expresa de sus respectivos Ministros la representacin de estos en
materias propias de su competencia, incluidas aquellas con proyeccin internacional, sin
perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de Espaa con otros Estados y con
las Organizaciones internacionales.

Tema 3 / 30

Como el resto de los rganos superiores de los Departamentos ministeriales, son

nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del
Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan.
La suplencia de los Secretarios de Estado del mismo Departamento se determinar segn
el orden de precedencia que se derive del Real Decreto de estructura orgnica del Ministerio. Los
Secretarios de Estado dependientes directamente de la Presidencia del Gobierno sern suplidos
por quien designe el Presidente (art. 15 LG).
Finalmente, les es de aplicacin el rgimen de incompatibilidades previsto para los altos
cargos de la Administracin General del Estado.
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Secretaras y las Direcciones Generales
situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecucin de los objetivos fijados
para la Secretara de Estado. A tal fin les corresponde, en su mbito de competencia:
a) Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les
atribuya la norma de creacin del rgano o que les delegue el Ministro y desempear las relaciones
externas de la Secretara de Estado, salvo en los casos legalmente reservados al Ministro.
b) Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de direccin y, en particular,
impulsar la consecucin de los objetivos y la ejecucin de los proyectos de su organizacin,
controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los rganos directivos adscritos e
impartiendo instrucciones a sus titulares.
c) Nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretara de Estado.
d) Mantener las relaciones con los rganos de las Comunidades Autnomas competentes
por razn de la materia.
e) La autorizacin previa para contratar a los Organismos Autnomos adscritos a la
Secretara de Estado, por encima de una cuanta determinada, segn lo previsto en la disposicin
transitoria tercera del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
f) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnizacin por cuanta exacta
para los altos cargos dependientes de la Secretara de Estado.
g) Celebrar contratos relativos a asuntos de su Secretara de Estado y los convenios no
reservados al Ministro del que dependan, sin perjuicio de la correspondiente autorizacin cuando
sea preceptiva.
h) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los crditos de gasto propios de la
Secretara de Estado, con los lmites establecidos por el titular del Departamento.
i) Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los rganos
directivos que dependan directamente de l y cuyos actos no agoten la va administrativa, as como
los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos rganos.
j) Administrar los crditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su materia
propios de la Secretara de Estado, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos,
aprobar y comprometer los gastos con cargo a aquellos crditos y reconocer las obligaciones
econmicas y proponer su pago en el marco del plan de disposicin de fondos del Tesoro Pblico.
Todo ello dentro de la cuanta que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y siempre que los
referidos actos no sean competencia del Consejo de Ministros.
k) Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislacin en vigor.
3.3.4. Los Subsecretarios.

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El Subsecretario es el Jefe Superior del Departamento despus del Ministro, salvo en el

caso de que exista un Secretario de Estado.
Conforme a lo establecido en el art. 63 LRJ, los Subsecretarios ostentan la representacin
ordinaria del Ministerio y dirigen los servicios comunes.
Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del
titular del Ministerio. Los nombramientos habrn de efectuarse entre funcionarios de carrera del
Estado, de las Comunidades Autnomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo
A1, a que se refiere el artculo 76 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
En todo caso, habrn de reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015,
de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del Estado.
Sus competencias son las siguientes:
a) Apoyar a los rganos superiores en la planificacin de la actividad del Ministerio, a
travs del correspondiente asesoramiento tcnico.
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos pblicos.
c) Establecer los programas de inspeccin de los servicios del Ministerio, as como
determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificacin, direccin y
organizacin y para la racionalizacin y simplificacin de los procedimientos y mtodos de
trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.
d) Proponer las medidas de organizacin del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los
servicios comunes a travs de las correspondientes instrucciones u rdenes de servicio.
e) Asistir a los rganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de
empleo y poltica de directivos del Ministerio y sus Organismos pblicos, as como en la
elaboracin, ejecucin y seguimiento de los presupuestos y la planificacin de los sistemas de
informacin y comunicacin.
f) Desempear la jefatura superior de todo el personal del Departamento.
g) Responsabilizarse del asesoramiento jurdico al Ministro en el desarrollo de las
funciones que a ste le corresponden y, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa y en
la produccin de los actos administrativos de la competencia de aqul, as como a los dems
rganos del Ministerio.
En los mismos trminos del prrafo anterior, informar las propuestas o proyectos de
normas y actos de otros Ministerios, cuando reglamentariamente proceda.
A tales efectos, el Subsecretario ser responsable de coordinar las actuaciones
correspondientes dentro del Ministerio y en relacin con los dems Ministerios que hayan de
intervenir en el procedimiento.
h) Ejercer las facultades de direccin, impulso y supervisin de la Secretara General
Tcnica y los restantes rganos directivos que dependan directamente de l.
i) Administrar los crditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su materia
propios de la Subsecretara, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos, aprobar y
comprometer los gastos con cargo a aquellos crditos y reconocer las obligaciones econmicas y
proponer su pago en el marco del plan de disposicin de fondos del Tesoro Pblico. Todo ello
dentro de la cuanta que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y siempre que los referidos
actos no sean competencia del Consejo de Ministros.

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j) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los crditos de gasto propios del Ministerio
con los lmites establecidos por el titular del Departamento.
k) Solicitar del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas la afectacin o el
arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a
cargo del Departamento.
l) Nombrar y cesar a los Subdirectores y asimilados dependientes de la Subsecretara, al
resto de personal de libre designacin y al personal eventual del Departamento.
m) Convocar y resolver pruebas selectivas de personal funcionario y laboral.
n) Convocar y resolver los concursos de personal funcionario.
3.3.5. Los Secretarios Generales.
El art. 64 LRJ regula la figura de estos cargos directivos en los siguientes trminos:
Su existencia es potestativa. Cuando las normas que regulan la estructura de un Ministerio
prevean la existencia de un Secretario general, debern determinar las competencias que le
correspondan sobre un sector de actividad administrativa determinado.
Los Secretarios generales ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de
direccin sobre los rganos dependientes, contempladas en el artculo 62.2.b), as como todas
aquellas que les asigne expresamente el Real Decreto de estructura del Ministerio.
Los Secretarios generales, con categora de Subsecretario, sern nombrados y separados
por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente
del Gobierno. Los nombramientos habrn de efectuarse entre personas con cualificacin y
experiencia en el desempeo de puestos de responsabilidad en la gestin pblica o privada. En
todo caso, habrn de reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de
marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del Estado.
3.3.6. Los Secretarios Generales Tcnicos.
De acuerdo con el art. 65 LRJ, los Secretarios generales tcnicos, bajo la inmediata
dependencia del Subsecretario, tendrn las competencias sobre servicios comunes que les atribuya
el Real Decreto de estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a produccin
normativa, asistencia jurdica y publicaciones.
Los Secretarios generales tcnicos tienen a todos los efectos la categora de Director
General y ejercen sobre sus rganos dependientes las facultades atribuidas a dicho rgano por el
artculo siguiente.
Los Secretarios generales tcnicos sern nombrados y separados por Real Decreto del
Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio. Los nombramientos habrn de
efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autnomas o de las
Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, y habrn de reunir los requisitos de idoneidad
establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la
Administracin General del Estado.
3.3.7. Los Directores Generales.
Segn el art. 66 LRJ, los Directores generales son los titulares de los rganos directivos

Tema 3 / 33

encargados de la gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio.

Los Directores generales sern nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del Departamento o del Presidente del Gobierno.
Los nombramientos habrn de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las
Comunidades Autnomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, salvo que el
Real Decreto de estructura permita que, en atencin a las caractersticas especficas de las
funciones de la Direccin General, su titular no rena dicha condicin de funcionario, debiendo
motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales caractersticas que
justifiquen esa circunstancia excepcional. En todo caso, habrn de reunir los requisitos de
idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de
la Administracin General del Estado.
Les corresponden las siguientes funciones:
a) Proponer los proyectos de su Direccin general para alcanzar los objetivos establecidos
por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar su adecuado cumplimiento.
b) Ejercer las competencias atribuidas a la Direccin general y las que le sean
desconcentradas o delegadas.
c) Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del rgano del que dependa, la
resolucin que estime procedente sobre los asuntos que afectan al rgano directivo.
d) Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestin ordinaria del rgano
directivo y velar por el buen funcionamiento de los rganos y unidades dependientes y del
personal integrado en los mismos.
e) Las dems atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos.
3.3.8. Los Subdirectores Generales.
Segn dispone el art. 67 LRJ, los Subdirectores generales son los responsables inmediatos,
bajo la supervisin del Director general o del titular del rgano del que dependan, de la ejecucin
de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, as como de la gestin
ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdireccin General.
Los Subdirectores generales sern nombrados, respetando los principios de igualdad,
mrito y capacidad, y cesados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que
dependan. Los nombramientos habrn de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, o de
otras Administraciones, cuando as lo prevean las normas de aplicacin, pertenecientes al
Subgrupo A1.
3.4. Organizacin territorial de la Administracin General del Estado.
3.4.1. Introduccin.
La antes denominada Administracin Perifrica del Estado se denomina en la actualidad
Organizacin Territorial de la Administracin General del Estado. Su configuracin jurdica se
determina en los arts. 69 a 79 LRJ (Captulo III del Ttulo I).
Se incluyen en dicha Organizacin Territorial:

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3.4.2.

Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas.

Los Subdelegados del Gobierno (antiguos Gobernadores Civiles) en las provincias.
Los Directores Insulares.
Los Servicios Territoriales (Perifricos).
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas.

3.4.2.1. Las Delegaciones del Gobierno.

Existir una Delegacin del Gobierno en cada una de las Comunidades Autnomas, as
como en las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
Las Delegaciones del Gobierno tendrn su sede en la localidad donde radique el Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autnoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en
otra distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonoma.
Las Delegaciones del Gobierno estn adscritas orgnicamente al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas.
La estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se fijar por Real
Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, en el que se determinarn los rganos y las reas funcionales que se constituyan.
Existir adems un rgano la Secretara General- para la gestin de los servicios comunes de la
Delegacin, incluyendo los de los servicios integrados.
3.4.2.2. Rgimen jurdico de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas.
Conforme al art. 154 CE, Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigir la
Administracin del Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la coordinar, cuando
proceda, con la Administracin propia de la comunidad.
Por su parte, el art. 72 LRJ dispone que los Delegados del Gobierno representan al
Gobierno de la Nacin en el territorio de la respectiva Comunidad Autnoma, sin perjuicio de la
representacin ordinaria del Estado en las mismas a travs de sus respectivos Presidentes.
Los Delegados del Gobierno dirigirn y supervisarn la Administracin General del
Estado en el territorio de las respectivas Comunidades Autnomas y la coordinarn, internamente
y cuando proceda, con la administracin propia de cada una de ellas y con la de las Entidades
Locales radicadas en la Comunidad.
Los Delegados del Gobierno son rganos directivos con rango de Subsecretario que
dependen orgnicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente
por razn de la materia.
Los Delegados del Gobierno sern nombrados y separados por Real Decreto del Consejo
de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Su nombramiento atender a criterios de
competencia profesional y experiencia. En todo caso, deber reunir los requisitos de idoneidad
establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la
Administracin General del Estado.

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En caso de ausencia, vacante o enfermedad del titular de la Delegacin del Gobierno, ser
suplido por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y, en su defecto, al de la
provincia en que tenga su sede. En las Comunidades Autnomas uniprovinciales en las que no
exista Subdelegado la suplencia corresponder al Secretario General.
3.4.2.3. Competencias.
Segn establece el art. 73 LRJ, los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autnomas son los titulares de las correspondientes Delegaciones del Gobierno y tienen, en los
trminos establecidos en este Captulo, las siguientes competencias:
a) Direccin y coordinacin de la Administracin General del Estado y sus Organismos
pblicos:
1. Impulsar, coordinar y supervisar con carcter general su actividad en el territorio de la
Comunidad Autnoma, y, cuando se trate de servicios integrados, dirigirla, directamente o a travs
de los subdelegados del gobierno, de acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los
rganos superiores de los respectivos ministerios.
2. Nombrar a los Subdelegados del Gobierno en las provincias de su mbito de actuacin
y, en su caso, a los Directores Insulares, y como superior jerrquico, dirigir y coordinar su
actividad.
3. Informar, con carcter preceptivo, las propuestas de nombramiento de los titulares de
rganos territoriales de la Administracin General del Estado y los Organismos pblicos estatales
de mbito autonmico y provincial en la Delegacin del Gobierno.
b) Informacin de la accin del Gobierno e informacin a los ciudadanos:
1. Coordinar la informacin sobre los programas y actividades del Gobierno y la
Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos en la Comunidad Autnoma.
2. Promover la colaboracin con las restantes Administraciones Pblicas en materia de
informacin al ciudadano.
3. Recibir informacin de los distintos Ministerios de los planes y programas que hayan de
ejecutar sus respectivos servicios territoriales y Organismos pblicos en su mbito territorial.
4. Elevar al Gobierno, con carcter anual, a travs del titular del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas, un informe sobre el funcionamiento de los servicios pblicos estatales
en el mbito autonmico.
c) Coordinacin y colaboracin con otras Administraciones Pblicas:
1. Comunicar y recibir cuanta informacin precisen el Gobierno y el rgano de Gobierno
de la Comunidad Autnoma. Realizar tambin estas funciones con las Entidades Locales en su
mbito territorial, a travs de sus respectivos Presidentes.
2. Mantener las necesarias relaciones de coordinacin y cooperacin de la Administracin
General del Estado y sus Organismos pblicos con la de la Comunidad Autnoma y con las
correspondientes Entidades Locales. A tal fin, promover la celebracin de convenios con la
Comunidad Autnoma y con las Entidades Locales, en particular, en relacin a los programas de
financiacin estatal, participando en el seguimiento de la ejecucin y cumplimiento de los
mismos.
3. Participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales de
cooperacin, as como en otros rganos de cooperacin de naturaleza similar cuando se determine.
d) Control de legalidad:

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1. Resolver los recursos en va administrativa interpuestos contra las resoluciones y actos

dictados por los rganos de la Delegacin, previo informe, en todo caso, del Ministerio
competente por razn de la materia.
Las impugnaciones de resoluciones y actos del Delegado del Gobierno susceptibles de
recurso administrativo y que no pongan fin a la va administrativa, sern resueltas por los rganos
correspondientes del Ministerio competente por razn de la materia.
Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas se
tramitarn por el Ministerio competente por razn de la materia y se resolvern por el titular de
dicho Departamento.
2. Suspender la ejecucin de los actos impugnados dictados por los rganos de la
Delegacin del Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo con el artculo
117.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, y
proponer la suspensin en los restantes casos, as como respecto de los actos impugnados dictados
por los servicios no integrados en la Delegacin del Gobierno.
3. Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al
Estado y por la correcta aplicacin de su normativa, promoviendo o interponiendo, segn
corresponda, conflictos de jurisdiccin, conflictos de atribuciones, recursos y dems acciones
legalmente procedentes.
e) Polticas pblicas:
1. Formular a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime
convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan de ejecutar los
servicios territoriales y los de los Organismos pblicos, e informar, regular y peridicamente, a los
Ministerios competentes sobre la gestin de sus servicios territoriales.
2. Proponer ante el Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas las medidas
precisas para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia Administracin
General del Estado como con otras Administraciones Pblicas, conforme a los principios de
eficacia y eficiencia.
3. Proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas medidas para incluir
en los planes de recursos humanos de la Administracin General del Estado.
4. Informar las medidas de optimizacin de recursos humanos y materiales en su mbito
territorial, especialmente las que afecten a ms de un Departamento. En particular, corresponde a
los Delegados del Gobierno, en los trminos establecidos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre,
del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, la coordinacin de la utilizacin de los edificios
de uso administrativo por la organizacin territorial de la Administracin General del Estado y de
los organismos pblicos de ella dependientes en su mbito territorial, de acuerdo con las
directrices establecidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y la Direccin
General del Patrimonio del Estado.
Asimismo, los Delegados del Gobierno ejercern la potestad sancionadora, expropiatoria
y cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.
Corresponde a los Delegados del Gobierno proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a travs de los Subdelegados del Gobierno y de
las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponder al Delegado del
Gobierno, quien ejercer las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia
funcional del Ministerio del Interior.
3.4.3. Los Subdelegados del Gobierno en las provincias.

Tema 3 / 37

3.4.3.1. Las Subdelegaciones del Gobierno.

Segn dispone el art. 69 LRJ, en cada una de las provincias de las Comunidades
Autnomas pluriprovinciales, existir un Subdelegado del Gobierno, que estar bajo la inmediata
dependencia del Delegado del Gobierno.
Podrn crearse por Real Decreto Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades
Autnomas uniprovinciales, cuando circunstancias tales como la poblacin del territorio, el
volumen de gestin o sus singularidades geogrficas, sociales o econmicas as lo justifiquen
(p.e., en el caso de Madrid).
3.4.3.2. Los Subdelegados del Gobierno.
Su rgimen jurdico y competencias se establecen en los arts. 74 y 75 LRJ en los
siguientes trminos:
1.

Rgimen jurdico.

En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la

respectiva Comunidad Autnoma, existir un Subdelegado del Gobierno, con nivel de Subdirector
General, que ser nombrado por aqul mediante el procedimiento de libre designacin entre
funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autnomas o de las Entidades Locales,
pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1.
En las Comunidades Autnomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado, el
Delegado del Gobierno asumir las competencias que esta Ley atribuye a los Subdelegados del
Gobierno en las provincias.
En cuanto a su rgimen administrativo y retributivo, los funcionarios pblicos que sean
nombrados Subdelegados del Gobierno pasarn a la situacin administrativa de servicios
especiales; su rgimen de incompatibilidades ser el establecido para el personal al servicio de las
Administraciones Pblicas y tendrn el rgimen retributivo previsto para los funcionarios
pblicos.
Por lo que respecta a su suplencia, en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, la
ejercer el Secretario General de la Subdelegacin o, en su defecto, quien designe el Delegado del
Gobierno, debiendo reunir el suplente designado idnticos requisitos que los exigidos para ser
nombrado Subdelegado del Gobierno.
2.

Competencias.

A los Subdelegados del Gobierno les corresponde:

a) Desempear las funciones de comunicacin, colaboracin y cooperacin con la
respectiva Comunidad Autnoma y con las Entidades Locales y, en particular, informar sobre la
incidencia en el territorio de los programas de financiacin estatal. En concreto les corresponde:
1. Mantener las necesarias relaciones de cooperacin y coordinacin de la
Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos con la de la Comunidad Autnoma
y con las correspondientes Entidades locales en el mbito de la provincia.

Tema 3 / 38

2. Comunicar y recibir cuanta informacin precisen el Gobierno y el rgano de Gobierno

de la Comunidad Autnoma. Realizar tambin estas funciones con las Entidades locales en su
mbito territorial, a travs de sus respectivos Presidentes.
b) Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad
ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. A estos efectos, dirigir las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia.
c) Dirigir y coordinar la proteccin civil en el mbito de la provincia.
d) Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administracin General del Estado, de
acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno y de los Ministerios correspondientes; e
impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
e) Coordinar la utilizacin de los medios materiales y, en particular, de los edificios
administrativos en el mbito territorial de su competencia.
f) Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les confiera las normas o que les
sea desconcentrada o delegada.
3.4.4. Los Directores Insulares de la Administracin General del Estado.
El art. 70 LRJ establece que reglamentariamente se determinarn las islas en las que
existir un Director Insular de la Administracin General del Estado, con el nivel que se determine
en la relacin de puestos de trabajo. Sern nombrados por el Delegado del Gobierno mediante el
procedimiento de libre designacin entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autnomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como
Subgrupo A1.
Los Directores Insulares dependen jerrquicamente del Delegado del Gobierno en la
Comunidad Autnoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista,
y ejercen, en su mbito territorial, las competencias atribuidas por esta Ley a los Subdelegados del
Gobierno en las provincias.
En la actualidad existen Directores Insulares en las islas de Menorca, Ibiza-Formentera,
Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera.
Su rgimen jurdico y competencias son anlogos al de los Subdelegados de Gobierno en
su mbito territorial.
3.4.5. Los servicios territoriales.
Los servicios territoriales de la Administracin General del Estado en la Comunidad
Autnoma se organizarn atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines, en servicios integrados
y no integrados en las Delegaciones del Gobierno (art. 71 LRJ).
La organizacin de los servicios territoriales no integrados en las Delegaciones del
Gobierno se establecer mediante Real Decreto a propuesta conjunta del titular del Ministerio del
que dependan y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas. Los servicios
territoriales no integrados dependern del rgano central competente sobre el sector de actividad

Tema 3 / 39

en el que aqullos operen, el cual les fijar los objetivos concretos de actuacin y controlar su
ejecucin, as como el funcionamiento de los servicios.
Ejemplos de servicios territoriales no integrados son las Delegaciones de Hacienda y las
Direcciones Provinciales de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
3.4.6. rganos colegiados.
3.4.6.1. La Comisin interministerial de coordinacin de la Administracin perifrica del Estado
Adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, se encargar de
coordinar la actuacin de la Administracin perifrica del Estado con los distintos Departamentos
ministeriales.
Mediante Real Decreto se regularn sus atribuciones, composicin y funcionamiento.
3.4.6.2. Los rganos colegiados de asistencia al Delegado y al Subdelegado del Gobierno.
En cada una de las Comunidades Autnomas pluriprovinciales existir una Comisin
territorial de asistencia al Delegado del Gobierno, con las siguientes caractersticas:
a) Estar presidida por el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma e integrada
por los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio de sta.
b) A sus sesiones debern asistir los titulares de los rganos y servicios territoriales, tanto
integrados como no integrados, que el Delegado del Gobierno considere oportuno.
c) Esta Comisin desarrollar, en todo caso, las siguientes funciones:
1. Coordinar las actuaciones que hayan de ejecutarse de forma homognea en el mbito de
la Comunidad Autnoma, para asegurar el cumplimiento de los objetivos generales fijados por el
Gobierno a los servicios territoriales.
2. Homogeneizar el desarrollo de las polticas pblicas en su mbito territorial, a travs
del establecimiento de criterios comunes de actuacin que habrn de ser compatibles con las
instrucciones y objetivos de los respectivos departamentos ministeriales.
3. Asesorar al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma en la elaboracin de las
propuestas de simplificacin administrativa y racionalizacin en la utilizacin de los recursos.
4. Cualesquiera otras que a juicio del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma
resulten adecuadas para que la Comisin territorial cumpla la finalidad de apoyo y asesoramiento
en el ejercicio de las competencias que esta Ley le asigna.
En las Comunidades Autnomas uniprovinciales existir una Comisin de asistencia al
Delegado del Gobierno, presidida por l mismo e integrada por el Secretario General y los titulares
de los rganos y servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el Delegado del
Gobierno considere oportuno, con las funciones sealadas en el apartado anterior.
En cada Subdelegacin del Gobierno existir una Comisin de asistencia al Subdelegado
del Gobierno presidida por l mismo e integrada por el Secretario General y los titulares de los
rganos y servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el Subdelegado del
Gobierno considere oportuno, con las funciones sealadas en el apartado primero, referidas al
mbito provincial.

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