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Obras excluidas de licencia en razn de su consideracin como obras de ordenacin terr

itorial
El principio general que consagra la intervencin del Ayuntamiento en todas las ob
ras que se realicen en el trmino municipal admite otras modulaciones: enfrentado
a actuaciones de gran envergadura y teniendo en cuenta la ndole del objeto de la
a actividad constructiva y la distincin entre los conceptos de ordenacin urbanstica
en sentido estricto y ordenacin del territorio, el Tribunal Supremo ha afirmado
que las grandes obras de marcado inters pblico se incluyen en este ltimo concepto y
no pueden calificarse de actividades meramente urbansticas, sino de grandes obra
s a realizar por la Administracin del Estado en ejercicio de las competencias que
le reconoce el art. 149.1.24 CE. Tales obras exceden, por su relevancia, de las
previstas en el art. 244.2 LS 92 y por ello no precisan licencia municipal.
En este sentido, determinar si unas obras son de una u otra naturaleza no es cue
stin fcil, hasta el punto de que normalmente solo en presencia del supuesto concre
to podra decidirse. As, por ejemplo, en la STS de 08.04.1996 (Arz. 784), se declar
en relacin con las obras de construccin de un acueducto en la provincia de Jan que
"el fin que con ellas se persigue queda lejos de procurar una organizacin detalla
da del uso del suelo y su edificacin, para alinearse con mayor propiedad entre la
s que marcan las grandes directrices territoriales que, en el caso de autos, vie
nen, condicionadas, adems, por razones de inters pblico y social, aadindose a ellas l
a urgente necesidad de paliar la grave situacin en que se encuentran determinadas
poblaciones del territorio a resultas del prolongado perodo de sequa... por lo qu
e se confirma esa idea de que nos hallamos ante una obra excepcional que escapa
a la regla general que se establece para el control y ejecucin de las obras ordin
arias urbansticas".
En el mismo sentido, se ha venido reiterando que no es necesaria la licencia o a
utorizacin del Ayuntamiento, en los siguientes supuestos:
-Construccin de la autopista de peaje Campomanes (Asturias) a Len: STS de 28.05.19
86 (Arz. 4471).
-Reparacin de la Autopista Valencia-Alicante: STS de 17.07.1987 (Arz. 7524).
-Obras del ferrocarril metropolitano de Valencia: STS de 11.11.1991 (Arz. 8750)
-Obras de encauzamiento de una Rambla como parte complementaria y necesaria de l
a Autova de Levante: STS 17.05.93 (Arz. 3488).
-Construccin de la Autova de Andaluca: STS de 10.05.1997 (Arz. 4802).
-Demolicin de las compuertas de hormign en la Presa de Doiras (Asturias): STS de 2
8.12.93 (Arz. 9841).
-Proyecto de conduccin de Agua para el abastecimiento de la Costa del Sol orienta
l, provincias de Mlaga y Granada: STS de 05.03.1997 (Arz. 1662).
-Construccin de una presa en el ro Albaida (Valencia): STS de 21.04.97 (Arz. 3712)
.
-Construccin de acueducto para el trasvase de aguas (Ciudad Real): STS de 19.02.2
000 (Arz. 1647).
Como puede observarse, se trata en definitiva de una va de escape al previsible c
onflicto interadministrativo que por la sujecin a licencia de las grandes obras pb
licas pudiera producirse y se basa, como advierte SANCHEZ GOYANES , en la "disti
ncin artificiosa entre actos sujetos a licencia, que son los enumerados en la leg
islacin urbanstica, y actos de ejecucin de obras de infraestructuras, no subsumible
s en la lista de actos sujetos a licencia que incluye la legislacin urbanstica", e
ntre los que pueden incluirse las grandes obras pblicas o infraestructuras bsicas
como carreteras, puertos, obras hidrulicas, etc.
Ello supone, siguiendo a MUOZ MACHADO, que en estos casos las decisiones de las a
utoridades supramunicipales priman siempre hasta el punto de dejar sin efecto en
ocasiones el contenido de los instrumentos de ordenacin urbanstica.
1. Ordenacin del Territorio versus Urbanismo.
Ahora bien, la dificultad que presenta esta contraposicin entre los conceptos "or
denacin del territorio" y "ordenacin urbanstica", habida cuenta de que, como afirma
PAREJO ALFONSO, aluden a una misma tarea y su finalidad es coincidente (organiz
acin de los espacios en que se desenvuelve la vida individual y colectiva), resid
e en encontrar una frontera clara entre ambos.
La ordenacin del territorio es ms una poltica que una concreta tcnica y una poltica,

adems, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio, aprobada


por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenacin del Territorio el 23 de mayo
de 1983, la define como " expresin espacial de la poltica econmica, social, cultur
al y ecolgica de toda sociedad". Esa enorme amplitud de su mbito propio evidencia
que quien asume como competencia propia la ordenacin del territorio ha de tomar e
n cuenta para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones
de los poderes pblicos. Y ello lleva necesariamente a la idea de armonizar o coo
rdinar los planes de actuacin de las distintas Administraciones pblicas para que n
o se eliminen o destruyan las competencias de las dems, porque como proclama la S
TC 149/1991, de 04.07.1991 (RTC 1991/149), siendo "inherente a la idea misma de
ordenacin la actuacin de poderes distintos, dotados de competencias propias, para
que el condicionamiento legtimo no se transforme en usurpacin ilegtima, es indispen
sable que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de sus lmite
s propios" (F.J. 1.B).
Claro est que, teniendo esos lmites el Estado y las CC.AA, no debe perderse de vis
ta que tambin deben quedar convenientemente salvadas sus posibilidades de interve
nir sobre el territorio municipal en el ejercicio de las competencias que consti
tucional y estatutariamente tienen atribuidas.
En efecto, tanto el Estado como las CC.AA deben ejercer ordinariamente una plura
lidad de competencias dotadas de una clara dimensin espacial, en tanto que proyec
tadas de forma inmediata sobre el espacio fsico, y esta evidencia no puede ser de
sconocida, sin que ello signifique que esas Administraciones queden fuera del or
denamiento jurdico (puesto que a l estn sujetos todos los poderes pblicos ex art. 9.
1 CE), porque tendrn que conformar en principio los actos que pretendan realizar
al planeamiento existente. Y solo cuando no resulte posible esa adecuacin cabr apa
rtarse de ste a condicin de que quien promueva la actuacin lo haga en ejercicio de
un competencia propia prevalente.
Se tratara, en definitiva, de una nueva manifestacin de la doctrina constitucional
recogida en la STC 170/1989, de 19 de octubre, conforme a la cual "en la relacin
entre el inters local y el inters supralocal es claramente predominante este ltimo
" (F.J. 9).
Frente a tal concepcin, el Tribunal Constitucional, en la STC 61/1997, de 20 de m
arzo, ha manifestado que "el Urbanismo, como sector material susceptible de atri
bucin competencial, ... se traduce en concretas potestades, tales como las referi
das al planeamiento, la gestin o ejecucin de instrumentos planificadores y la inte
rvencin administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edi
ficacin, a cuyo servicio se arbitran tcnicas jurdicas concretas", entre las que eme
rge claramente la licencia urbanstica. Y ello "se traduce en la fijacin de lo que
pudiramos llamar polticas de ordenacin de la ciudad, en tanto en cuanto mediante el
las se viene a determinar el cmo, cuando y donde deben surgir o desarrollarse los
asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las tcnicas e instrumentos
urbansticos precisos para lograr tal objetivo" (F.J. 6).
Es este por tanto el mbito en el que se desenvuelve la actividad urbanstica local,
que llegar hasta donde emerja un inters prevalente supralocal que deje sin efecto
las posibilidades de intervencin municipal a travs del instituto de la licencia,
ya que la competencia de los Ayuntamientos solo se extiende a los aspectos urbans
ticos cuyos efectos se limitan a su propio trmino municipal, quedando fuera de su
alcance los grandes proyectos encaminados a la ejecucin de los sistemas generale
s de la ordenacin urbanstica del territorio.
En este sentido, quedaran fuera del mbito estrictamente urbanstico, en el caso de a
ctuaciones promovidas por el Estado, todas las que resultaran amparadas por los
siguientes ttulos competenciales recogidos en el art. 149.1 CE que le permiten re
alizar obras de trascendencia territorial:
4. Defensa.
20. Aeropuertos de inters general.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por ms de una Comunidad
Autnoma.
22. Aprovechamientos hidrulicos.
23: Proteccin del medio ambiente.
24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Au

tnoma.
2.- Regulacin legal en las CC.AA.
Como dice LOPEZ RAMON, las potestades del municipio en materia urbanstica tienen
diversos condicionantes, unos derivados de las propias competencias que en esta
materia tienen reconocidas las CC.AA y otros, que son los que ahora nos interesa
n, derivados "de los instrumentos formales de ordenacin territorial y de las comp
etencias estatales y autonmicas sobre elementos vertebradores del territorio".
Como quiera que ya ha quedado analizada la cuestin en relacin al Estado, proceder a
hora contemplar cmo la legislacin autonmica sobre Urbanismo y Ordenacin del Territor
io ha enfrentado estos asuntos.
Legislaciones que someten a licencia las actuaciones de las administraciones aut
onmicas
Este es el caso de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Asturias (Ley 1/1987,
de 30 de marzo, art. 29) y Murcia (Ley 4/1992, de 30 de julio, art. 43), en las
que se indica que la ejecucin por la Administracin Regional de las obras, instala
ciones y actuaciones que incidan directamente sobre el territorio (las que las d
irectrices de ordenacin o normas sectoriales consideren) no estn exentas de la obt
encin de la correspondiente licencia.
En el mismo sentido, aunque refirindose solo a los actos de naturaleza urbanstica
que ella misma relaciona, la legislacin urbanstica de Catalua (Decreto Legislativo
1/1990, de 12 de julio, art. 250.1) proclama que la Generalidad est igualmente su
jeta a licencia municipal, si bien luego, por la va de la legislacin sectorial se
alinea con los modelos que han excluido este trmite en razn del inters general de a
lgunas actuaciones (por ejemplo, en la Ley 5/1998, de 17 de abril, de Puertos de
Catalua, donde se excluye el control preventivo municipal en relacin con las obra
s de infraestructura y superestructura relacionadas con la instalacin portuaria:
art. 30.5).
Legislaciones que solo requieren licencia cuando la legislacin aplicable lo exija
Tanto la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Actividad Urbanstica de Valencia (
art. 81) como la Ley de Urbanismo de Castilla y Len (art. 97.2) optan por una sol
ucin conforme a la cual las obras pblicas y construcciones de servicio pblico solo
estarn sujetas a licencia cuando as lo exija la legislacin reguladora de la corresp
ondiente obra o servicio o cuando no hayan sido eximidas por la legislacin sector
ial o de ordenacin del territorio.
Legislaciones que excepcionan el rgimen de sometimiento a previa licencia para la
ejecucin de actuaciones territoriales
En Madrid la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Ordenacin del Territorio, Suelo y Urb
anismo, declara no sujetos al deber de obtener previa licencia los actos de ejec
ucin de infraestructuras regionales de cualquier tipo previstos en Proyectos de A
lcance Regional (art. 41).
En Galicia, la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenacin del Territorio, al r
egular los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal (los que
tienen por objeto regular la implantacin territorial de las infraestructuras, dot
aciones e instalaciones de inters pblico o utilidad social cuando su incidencia tr
ascienda del trmino municipal en que se ubiquen, por su magnitud, importancia o e
speciales caractersticas, o que se asienten sobre varios trminos), establece que l
as obras pblicas expresamente calificadas como de marcado carcter territorial en l
os instrumentos de ordenacin del territorio no estarn sometidas a los actos de con
trol preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1,b) LBRL (disposicin adici
onal primera).
En La Rioja la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanism
o (art. 183) y en Aragn la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica (art.177), exclu
yen del rgimen de sometimiento a previa licencia a las obras pblicas de inters auto
nmico y a las grandes obras de ordenacin territorial
En todos estos casos se ha diseado un procedimiento alternativo a la licencia par
a permitir una mnima intervencin de los Municipios afectados, que consiste en la r
eproduccin, con ciertas modulaciones, del sistema de audiencia e informes de conf
ormidad o disconformidad existente para las obras promovidas en casos de urgenci
a o excepcional inters pblico
Legislaciones que sustituyen completamente la licencia de obras por un trmite de

consulta
Con matices que impiden homogeneizarlas por completo, es el caso de las legislac
iones de Castilla-La Mancha (Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territor
io y de la Actividad Urbanstica) y Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de
mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terr
itorio y Espacios Naturales), que introducen el deber de cooperacin interadminist
rativa con la finalidad de armonizar la programacin y actuacin de las diferentes A
dministraciones con competencias que afectan al territorio y lograr la satisfacc
in de los diversos intereses en juego como integrantes de un nico y comn inters gene
ral.
En Castilla-La Mancha, segn se dispone en los art. 10 y 173 de la Ley mencionada,
ciertas actuaciones promovidas por la Administracin de la Junta de Comunidades y
las Diputaciones pueden realizarse sin necesidad de obtener la previa licencia
municipal de obras siempre que la actuacin en cuestin se someta al trmite de consul
ta que la sustituye. Este trmite, que es de cumplimiento preceptivo, procura conc
ertar la actuacin de las Administraciones territoriales afectadas en orden a hace
r valer las exigencias que resulten de los intereses pblicos cuya gestin les est en
comendada y concluye con una resolucin que legitima la actividad de ejecucin, incl
uso en el caso de que no fuera conforme con el planeamiento vigente, si bien ent
onces se ordenar la incoacin del procedimiento de modificacin o revisin del planeami
ento de ordenacin territorial y urbanstico.
Los casos en que esta Ley admite la sustitucin de la licencia de obras por el trmi
te de consulta son los siguientes:
a)
Obras pblicas promovidas por la junta de Comunidades y las Diputaciones,
siempre que:
-Se trate de infraestructuras bsicas tales como carreteras, obras hidrulicas o sis
temas de produccin o distribucin de sistemas energticos y de comunicaciones.
-El correspondiente proyecto est incluido en planes sectoriales o en programas de
inversiones de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autnoma.
-No impliquen un aumento de la superficie ocupada.
b)
Proyectos de Singular Inters (tienen cualquiera de los objetivos sealados
en el art. 19.2 de la Ley: infraestructuras bsicas, obras para la ejecucin de la p
oltica de viviendas, instalaciones para el desarrollo de actividades industriales
y terciarias, etc).
c) Otros actos de construccin, edificacin y uso del suelo promovidos por la Admini
stracin de la Junta cuando razones de urgencia o excepcional inters pblico as lo exi
jan.
En Canarias, el modelo plasmado en la Ley citada (art. 11 y 167) es muy parecido
al anteriormente expuesto, aunque presenta ciertas singularidades. La Ley anunc
ia en primera instancia que los actos realizados por las Administraciones pblicas
o entidades de derecho pblico que administren bienes de aquellas para los que or
dinariamente se exige la previa licencia urbanstica estarn igualmente sujetos a el
la, salvo en los casos expresamente exceptuados en ella o en la legislacin sector
ial aplicable.
Ocurre sin embargo que los casos exceptuados son tan omnicomprensivos que realme
nte puede afirmarse que la sujecin a licencia de las actividades promovidas por l
a Comunidad Autnoma y los Cabildos Insulares prcticamente ha desaparecido en esta
Ley.
En efecto, no estn sujetos a licencia urbanstica los actos de construccin, edificac
in y uso del suelo incluidos en los planes, programas o proyectos de obras y serv
icios pblicos de la Comunidad Autnoma y de los Cabildos Insulares, aunque afecten
a un solo municipio. En estos casos el procedimiento de otorgamiento de licencia
se sustituye por un procedimiento de cooperacin interadministrativa en el que de
staca un trmite de consulta e informacin prcticamente idntico al regulado en Castill
a-La Mancha. La resolucin de ese procedimiento legitima los actos de construccin,
edificacin y uso del suelo y determina, en su caso, la procedencia de la incoacin
del procedimiento de modificacin o revisin del planeamiento de ordenacin.
Esta breve exploracin nos trae enseguida la evidencia de que lo que se est haciend
o es dejar casi en la nada el sometimiento de las Administraciones Pblicas al pro
cedimiento de otorgamiento de licencia extendindose de manera absoluta un sistema

ideado para supuestos en los que concurrieran razones de urgencia o excepcional


inters pblico. Ya han dejado de ser necesarias tales justificaciones para legitim
ar la no sujecin a licencia que se ha convertido, como en 1956, en el rgimen norma
l o general para las actuaciones realizadas por las Administraciones Pblicas.
Compatibilidad del sistema con el principio de autonoma local y con el normal eje
rcicio por los municipios de las competencias que les atribuye la legislacin de rg
imen local
Hemos visto que en nuestro Derecho ha sido tradicional contemplar que el ejercic
io de actividades reguladas por el Ordenamiento urbanstico se sujete al control p
revio municipal realizado a travs de la licencia, de tal forma que el ejercicio vl
ido de cualquier actividad de uso del suelo se ha condicionado a la previa verif
icacin de su adecuacin al ordenamiento, cumpliendo as la licencia la misin principal
de comprobar si la edificacin o uso proyectado se ajusta al Plan y a la legislac
in urbanstica.
Sin ir ms lejos, el RSCL autoriza a los Ayuntamientos a intervenir la actividad d
e sus administrados en el orden del urbanismo para velar por el cumplimiento de
los planes de ordenacin aprobados (art. 1.3) sometindoles al deber de obtener previ
a licencia (art. 5 y 8).
Por su parte, la LBRL ha dispuesto que "las Corporaciones Locales podrn interveni
r la actividad de los ciudadanos a travs de los siguientes medios: ... b) Sometim
iento a previa licencia y otros actos de control preventivo" (art. 84.1).
A ello se une que la misma LBRL en su art. 25.2 establece que los Municipios eje
rcern competencias, en los trminos de la legislacin del Estado y de las Comunidades
Autnomas, en una serie de materias, entre las que importa destacar ahora la conc
erniente a "ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica" (apartado d).
Tenemos as que, en principio, nuestro Derecho reconoce claramente la competencia
municipal para intervenir en el orden del urbanismo a travs del acto administrati
vo de polica o de intervencin en que consiste la licencia, cuestin que es irrebatib
le en el caso de las actividades promovidas por los ciudadanos, ya que as figura
literalmente dispuesto por las leyes, pero dudosa en relacin con las actividades
de las Administraciones Pblicas, ya que hemos visto las diversas modulaciones que
al principio general de sometimiento a previa licencia de estas actuaciones (pr
imero proclamado en el art. 180.1 LS 76 y luego en el art. 244.1 LS 92 hasta su
derogacin) se han ido realizando por la Jurisprudencia y por la propia Legislacin,
tal y como se ha constatado.
En cualquier caso, partiendo ya del hecho cierto de que en los ltimos aos el aumen
to considerable del nmero de actuaciones realizadas por las Administraciones Pblic
as y sus Entidades de Derecho Pblico ha ido suponiendo un paralelo incremento del
nmero de conflictos trabados entre los Ayuntamientos, por un lado, y el Estado y
las CC.AA., por otro, teniendo siempre en el fondo la lesin de la autonoma local,
debemos analizar si esta serie de excepciones al deber de solicitar licencia so
n legtimos y, sobre todo, si lo es en cualquier caso y bajo cualquier modelo.
Tengamos presente que la CE dispone que los municipios gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses (art. 137 y 140) y tambin, desde luego, que la
LBRL establece en su art. 2 lo siguiente:
" Para la efectividad de la autonoma garantizada constitucionalmente a las Entida
des locales, la legislacin del Estado y la de las Comunidades Autnomas reguladora
de los distintos sectores de accin pblica, segn la distribucin constitucional de com
petencias, deber asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho
a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses,
atribuyndoles las competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la a
ctividad pblica de que se trate y a la capacidad de gestin de la Entidad local, de
conformidad con los principios de descentralizacin y de mxima proximidad de la ge
stin administrativa a los ciudadanos".
Y complementariamente, no debemos dejar de lado que la Carta Europea de Autonoma
Local de 1985 proclama que "las competencias pblicas encomendadas a las Entidades
Locales deben ser normalmente plenas y completas" (art. 4.4).
1.-Alcance del principio de "autonoma local".
As pues, tenemos que analizar cul es el mbito propio del inters local. Y para ello n
ada mejor que recurrir al alto intrprete de la Constitucin para, con l, fijar los lm

ites cuya inobservancia constituira una violacin del principio de autonoma.


Ante todo resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado (porq
ue autonoma no es soberana) pero a un poder al fin y al cabo del que se dota a cad
a Municipio para la gestin de sus respectivos intereses, lo que exige que se les
atribuyan todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para s
atisfacer el inters respectivo.
Ahora bien, como expresa la STC 4/1981, de 2 de febrero, en su F.J.3., "concreta
r este inters en relacin a cada materia no es fcil y, en ocasiones, slo puede llegar
se a distribuir la competencia sobre la misma en funcin del inters predominante, p
ero sin que ello signifique un inters exclusivo que justifique una competencia ex
clusiva en el orden decisorio. Al enjuiciar la conformidad de las Leyes con la C
onstitucin habr que determinar por tanto si se est ante un supuesto de competencia
exclusiva - o que deba serlo de acuerdo con la Constitucin - o de competencias com
partidas entre diversos Entes.
Este poder "para la gestin de sus respectivos intereses" se ejerce - por lo dems en el marco del ordenamiento. Es la ley, en definitiva, la que concreta el prin
cipio de autonoma de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitucin. Y debe hac
erse notar que la misma contempla la necesidad - como una consecuencia del princ
ipio de unidad y de la supremaca del inters de la nacin - de que el Estado quede co
locado en una posicin de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos d
e la Constitucin, tanto en la relacin con las Comunidades Autnomas, concebidas como
Entes dotados de autonoma cualitativamente superior a la administrativa (artculos
150.3 y 155, entre otros), como a los Entes locales (artculo 148.1,2)".
Es decir, que, por ejemplo en el caso del urbanismo, que es el que nos ocupa, "l
a concrecin ltima de las competencias locales queda remitida a la correspondiente
legislacin sectorial, ya sea estatal o autonmica, segn el sistema constitucional de
distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas... -que- n
o puede, con ocasin de esa concrecin competencial, desconocer los criterios genera
les que los art. 2.1, 25.2 ... de la misma LBRL han establecido" (STC 214/1989,
de 21 de diciembre, F.J. 3).
Pero dicho esto necesariamente debemos aadir unas consideraciones ms de capital im
portancia extradas de la doctrina del Tribunal Constitucional que servirn para juz
gar la forma en que las leyes sectoriales, primero, y las urbansticas, despus, han
ido regulando la intervencin de los Ayuntamientos en relacin con las obras pblicas
promovidas por las CC.AA y el Estado:
a)
-"La garanta institucional de la autonoma local no asegura un contenido co
ncreto ni un determinado mbito competencial, sino la preservacin de una institucin
en trminos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social
en cada tiempo y lugar, de suerte que solamente podr reputarse desconocida dicha
garanta cuando la institucin es limitada, de tal modo que se la priva prcticamente
de sus posibilidades de existencia real como institucin para convertirse en un s
imple nombre" (STC 32/1981, F.J.3, y STC 109/1998, de 21 de mayo, F.J.2).
b)
-"El art. 137 CE se proyecta en la exigencia de que el legislador ha de
atenerse a un mnimo competencial que, como competencias propias, ha de reconocers
e al ente local, a cuyo fin los rganos representativos de estos han de hallarse d
otados de aquellas potestades sin las que ninguna actuacin autnoma es posible" (SS
TC 32/1981, F.J. 3, y 109/1998, F.J.2).
c)
Desde luego, tiene el legislador la posibilidad de disminuir o acrecenta
r en cada momento las competencias existentes, pero no eliminarlas por entero, n
i an debilitarlas si no media una razn suficiente que en todo caso habr de respetar
el principio de autonoma, que es uno de los estructurales de nuestra CE, ya que,
en palabras del Tribunal Constitucional, "sera contrario a la autonoma municipal
una intervencin inexistente o meramente simblica que hiciera inviable... que los i
ntereses municipales puedan hacerse valer" (STC. 170/1989, de 19 de octubre, F.J
. 9).
d)
-"La supraterritorialidad no representa, por s sola, un criterio atributi
vo de competencias, pues esta circuntancia solo puede suponer legtimamente un tra
slado de la competencia cuando la actividad pblica concernida no sea susceptible
de fraccionamiento y, an en este caso, cuando dicha actuacin no pueda llevarse a c
abo mediante mecanismos de cooperacin o coordinacin por requerir un grado de homog

eneidad que solo pueda asegurarse mediante su atribucin a un nico titular" (STC 30
6/2000, de 12 de diciembre)
Todo ello nos conduce a preguntarnos si realmente el hecho de que la LBRL atribu
ya competencia a los municipios en materia de disciplina urbanstica, en la que tr
adicionalmente se engloba la potestad de intervencin realizada a travs de la licen
cia, autoriza a entender que tal materia les est reservada, es decir a averiguar
si los conceptos de "materia reservada" y "materia competencial" son sinnimos. Un
simple anlisis de la legislacin nos conduce a una respuesta negativa, tal y como,
en relacin con otro asunto, ha aclarado recientemente el Tribunal Constitucional
(STC 289/2000, de 30 de noviembre).
2.- Condiciones para el mantenimiento del sistema dentro de los lmites del bloque
de la constitucionalidad.
Sabemos que la CE atribuye atribuye a los Municipios autonoma para la gestin de su
s respectivos intereses (art. 137 y 140) y ello significa, positivamente, un der
echo de la Comunidad Local a la participacin, a travs de rganos propios, en el gobi
erno y administracin de cuantos asuntos le ataen, con mayor o menos intensidad en
funcin de la presencia o no de interese locales y supralocales (STC 32/1981, de 2
8 de junio( y, negativamente, que esa autonoma que garantiza la CE no habilita a
los Municipios para incidir sobre otros intereses generales distintos de los pro
pios de cada Entidad Local (STC 4/1981, de 2 de febrero).
Dicho de otra forma, esta garanta institucional llamada "autonoma local" exige que
el Legislador, a la hora de concretar su alcance dote a los Municipios de las c
ompetencias propias y exclusivas que en cada caso sean necesarias para satisface
r el inters local, sin que en ningn caso fuera admisible un sistema que sencillame
nte pusiera a las Administraciones superiores "por encima de la Ley" que constit
uyen los Planes Urbansticos en tanto parte del Ordenamiento jurdico (art. 9.1 CE)
al que deben someterse todas las Administraciones Pblicas (art. 103 CE).
Pero esto no basta. No se trata solo de que el sistema para ser acorde con la Co
nstitucin y la Legislacin bsica de Rgimen Local reconozca algunas competencias a las
Entidades Locales, sino que adems tal reconocimiento no puede ser meramente simbl
ico (STC 170/1989), porque en ese caso no superara el juicio de constitucionalida
d.
A la vista de estas premisas puede decirse que ciertamente el Urbanismo, y ms con
cretamente esa parte del mismo que tradicionalmente se ha venido denominando "in
tervencin administrativa en la edificacin y uso del suelo", es uno de los asuntos
de inters para los municipios y por ello las Leyes reconocen competencias en esta
materia a los Ayuntamientos (recurdense los art. 25.2, d) y 84.1, b) LBRL).
Pero la cuestin capital reside en discernir si, por ello, siempre y en todo caso
esa intervencin municipal debe verificarse a travs de la licencia urbanstica, tal y
como parece desprenderse del art. 84.1,b) LBRL, o no. Y la respuesta la ha dado
el Tribunal Constitucional en la STC 40/1998:
"No puede, sin embargo, colegirse que la intervencin del Municipio en los casos d
e ejecucin de obras que deben realizarse en su trmino tenga que traducirse, sin ex
cepcin alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia (porque) no pued
e considerarse que atente contra la autonoma que garantiza el art. 137 CE el que
el legislador disponga que, cuando existan razones que as lo justifiquen, la inte
rvencin municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para ga
rantizar el respeto a los planes de ordenacin urbanstica".
En conclusin, la condicin que debe existir para que las Administraciones Pblicas "s
uperiores" escapen del sometimiento a previa licencia es la previa existencia de
la oportuna previsin legal que as lo disponga, la cual ser acorde con el principio
de autonoma local en la medida en que prevea en su lugar un procedimiento adecua
do para garantizar una intervencin municipal no meramente simblica y tenga en cuen
ta una finalidad pblica de inters general que constituya su razn de ser.
Si no fuera as el legislador estara afectando seriamente al legtimo inters local que
tiene ahora la posibilidad de defenderse planteando el correspondiente Conflict
o en Defensa de la Autonoma Local
Leer ms: http://www.monografias.com/trabajos109/actuaciones-promovidas-administra

ciones-publicas/actuaciones-promovidas-administraciones-publicas.shtml#ixzz4HSUq
pzkX