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CONTROLE INTERNO EM MUNICPIOS BRASILEIROS:

UMA ANLISE DAS CONTROLADORIAS-GERAIS DOS


MUNICPIOS DIANTE DO MODELO DA CONTROLADORIAGERAL DA UNIO*
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
Fundao Getlio Vargas, Brasil
carminhameirelles@gmail.com
Mrio Vincius Claussen Spinelli
Fundao Getlio Vargas, Brasil
mariovini@uol.com.br
Thomaz Anderson Barbosa Silva
Fundao Getlio Vargas, Brasil
thomazanders@gmail.com
Marco Antonio Teixeira Carvalho
Fundao Getlio Vargas, Brasil
marco.teixeira@fgv.br
RESUMEN
La obligatoriedad de instituir un sistema de control interno en los municipios
est establecida en la Constitucin Federal Brasilera. Recientemente, e,
inspirados posiblemente en el modelo de laControladoria Geral da Unio
(CGU), algunos municipios han creado contraloras para cumplir con el
papel de unidad de control interno a nivel local. El presente trabajo analiza
el rol que viene siendo desempeando por esas contraloras, tomando
como base el modelo implementado en el Gobierno Federal. El trabajo se
realiz con base en un cuestionario de preguntas abiertas y cerradas, que fue
enviado directamente a 34 municipios que cuentan con Contralora General
Municipal (CGM). Se concluy, por un lado, que el papel desempeado por
la CGU desde su creacin y la diseminacin de su modelo a los municipios
brasileros es todava incipiente, y por otro lado, que las contraloras necesitan
avanzar en el cumplimiento de la LAI y en la divulgacin de sus actividades.
Palabras clave: Contralora Municipal, Sistema de control interno, Gobierno
local, Brasil.
* O presente estudo tem como referncia os trabalhos apresentados no VI Encontro
de Administrao Pblica e Governana, realizado em Belo Horizonte/MG, Brasil,
de 16 a 18 de novembro de 2014 (Silva, T.; Cruz, M. y Spinelli, M. 2014); e no XIX
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, realizado em Quito, Equador, de 11 a 14 de novembro de 2014 (Teixeira,
M.; Cruz, M. y Silva, T. 2014). Foi revisado aps discusses dos congressos e contou,
ainda, com contribuies de pareceristas annimos desta revista.
Revista de Gestin Pblica | Volumen III, Nmero 2 | Julio-Diciembre 2014 | issn 0719-1820
pp. 297-328

INTERNAL CONTROL IN BRAZILIAN MUNICIPALITIES


AN ANALYSIS ON LOCAL COMPTROLLER GENERAL OFFICES,
IN VIEW OF THE FEDERAL GOVERNMENT MODEL OF THE
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO

ABSTRACT
The obligation to constitute an internal control system within municipalities
is established in the Federal Constitution of Brazil. Recently, and possibly
inspired by the Controladoria Geral da Unio (CGU) model, some
municipalities have created comptrollers offices to perform the role of
internal control units at local level. The present paper analyses the role
which is currently being performed by these comptroller offices, based on
the model implemented in the Federal Government. The investigation
was carried out based on a questionnaire with open and closed questions,
which was directly transmitted to 34 municipalities which have a General
Municipal Comptroller Office (CGM). It was concluded that the role
performed by the CGU since its creation and the diffusion of its model to
the Brazilian municipalities is still incipient, on the one hand, and that the
comptroller offices need to make progress in the implementation of the
LAI and in the dissemination of their activities, on the other.
Keywords: Municipal Comptrollers Office, Internal Control System,
Local Government, Brazil.

Controle Interno em Municpios Brasileiros

INTRODUO
Segundo a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF1988), as trs esferas de governo Unio, estados e municpios devem
instituir sistemas de controle interno. Conforme o artigo 31 da Constituio, a fiscalizao no mbito municipal deve ser exercida pelo Poder Legislativo (mediante controle externo realizado pela Cmara dos Vereadores) e
pelo Poder Executivo (por meio da criao de sistemas municipais de controle interno). Reforando tal concepo, o artigo 70 tambm afirma que
cada Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio) deve organizar seu prprio
sistema de controle interno para exercer fiscalizaes contbeis, financeiras,
oramentrias, operacionais e patrimoniais, de forma a garantir o cumprimento dos princpios de legalidade, legitimidade e economicidade, a
aplicao das subvenes e a renncia de receitas (Brasil 1988).
Considerando que j se passaram mais de vinte e cinco anos desde a
edio do texto e no obstante tais previses legais, no foram muitos os
municpios que criaram sistemas de controle interno. Ademais, no so
muitas as prefeituras brasileiras que desenvolveram unidades de controle
interno capazes de atuarem de forma mais incisiva no cumprimento de suas
funes, em sua forma mais abrangente, parecendo haver um descompasso
com o processo ocorrido no governo federal, caracterizado pelo fortalecimento da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e pela sua consolidao
como agncia estatal de preveno e combate corrupo. Neste sentido,
muitos rgos municipais tm restringido suas atividades de controle interno ao exame da conformidade dos procedimentos administrativos, limitando-se a executar anlises formais dos atos praticados, sem desenvolver
polticas de preveno e controle mais amplas, como as desenvolvidas no
governo federal.
H, contudo, uma inovao em processo: alguns municpios brasileiros
talvez se baseando no modelo do governo federal e no reconhecimento social do papel que a CGU vem exercendo ou talvez como resposta
crescente demanda pela reduo da impunidade, preveno e combate
corrupo vm estruturando seus sistemas de controle interno (em alguns casos, alterando antigas estruturas) de forma a institurem uma Controladoria-Geral do Municpio (CGM) como rgo central do sistema de
controle interno do Poder Executivo municipal. Indispensvel observar,
entretanto, se tal medida tem sido acompanhada da adequada estruturao
dessas agncias e se elas tm, de fato, cumprido seu papel como defensoras
do patrimnio pblico.
Nesse contexto, o objetivo principal deste artigo avaliar se os mltiplos papis desempenhados pela CGU vm sendo tambm adotados pelas
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controladorias municipais. Buscar-se- ao longo deste texto, analisar se a


transformao ocorrida na CGU na ltima dcada, aglutinando mltiplas
atribuies, foi elemento indutor para a criao das controladorias analisadas. Ser identificado se ocorre processo de disseminao do modelo
institucional da CGU para os governos locais. importante salientar que
ser observado se os municpios utilizam-se do repertrio de alternativas
j construdas pela CGU para enfrentam problemas similares. Ressalta-se
que no existe uma nica soluo fechada e completa, cada municpio implementar transformaes para que os modelos de controle interno sejam
adequados as suas especificidades (Farah 2006).
Para tal, o artigo foi estruturado em cinco partes. A primeira apresenta o papel do controle interno na administrao pblica identificando as
mudanas em sua concepo na ltima dcada. Em seguida se apresenta o
modelo de atuao da CGU descrevendo a evoluo de suas competncias.
A terceira parte presta a se fazer a descrio da metodologia adotada. Na
quarta parte feita a anlise dos resultados alcanados focando dois pontos
especficos: a capacidade institucional dos rgos (GPP 2003) e as funes
desempenhadas, utilizam-se como parmetro aquelas exercidas pela CGU
(auditoria, corregedoria, ouvidoria, promoo da transparncia e fomento
ao controle social). Por fim, conclui-se que possvel identificar estgios
diferenciados de municpios na estruturao das CGMs. Os resultados
apontam que o controle interno ainda uma rea a ser aprimorada nos
municpios e que h uma grande diversidade de modelos de CGMs.
Estudos mais aprofundados so necessrios para identificar se a implementao dessas estruturas esto avanando de forma incremental para as
novas funcionalidades preconizadas para os sistemas de controle interno
nos governos locais (Silva, Cruz y Spinelli 2014).
O PAPEL DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO
PBLICA
Segundo a CF-1988 as trs esferas de governo Unio, estados e municpios devem instituir sistemas de controle interno (artigos 31 e 70). Este
comando constitucional aponta para uma preocupao com o controle do
governo e das polticas pblicas.
Entretanto, observa-se que as atribuies de um sistema de controle interno variam no decorrer dos ltimos anos. O conceito mais tradicional de
controle interno relaciona-se com o conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que uma organizao exerce sobre seus prprios atos, a
fim de preservar a integridade de seu patrimnio e de examinar a compatibilidade entre as operaes desenvolvidas, os parmetros preestabelecidos
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e os princpios pactuados (Spinelli 2008: 575).


Todavia, em especial aps 2000, vem sendo debatida a necessidade de
ampliao do escopo de atuao dos sistemas de controle interno. As novas
funcionalidades do sistema de controle interno propostas por vrias instituies nacionais e internacionais envolvemauditoria, controle contbil,
fiscalizao de obras, acompanhamento de polticas pblicas, exames de
licitaes e contratos, promoo da transparncia municipal, monitoramento da Lei de Acesso Informao (LAI), capacitao dos servidores e
estmulo ao controle social (INTOSAI 2007, CFC 2008, CONACI 2010,
OCDE 2011).
Apontam para uma nova direo na defesa do patrimnio pblico,
reprimindo desvios de recursos pblicos, promovendo a transparncia e
oacesso informao, criando canais de interao e de engajamento da
sociedade para o controle social e reduzindo a impunidade. Indicam que
os sistemas de controle interno precisam avanar no cumprimento da accountability (Silva, Cruz y Spinelli 2014).
O primeiro terico a fazer a distino entre mecanismos deaccountability vertical e horizontal foi ODonnell (1998). Segundo sua clssica
distino, enquanto aaccountabilityvertical representaria a relao entre
a populao e as autoridades pblicas e seria manifestada principalmente
por meio das eleies, aaccountabilityhorizontal estaria relacionada com
a existncia de agncias estatais com o poder de realizar aes de controle
e fiscalizao, mecanismo que a literatura usualmente denomina de checks
and balances.
Com base nessa concepo, as controladorias estariam inseridas no conceito de accountabilityhorizontal. Olivieri (2006) ressalta o seu papel, que
concebe a mtua fiscalizao e o controle entre os rgos. Para Speck
(2002), os controles internos possuem poder legal e de fato para realizar
desde a superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de
seus congneres do Estado. Podendo exercer tambm entre os Poderes,
forma de controle denominada comumente como controle externo.
H que se destacar, todavia, que, devido ao fato de as controladorias,
assim como as demais unidades de controle interno, estarem configuradas
como rgos da prpria estrutura organizacional, sua atuao, no raramente, depende diretamente da vontade poltica dos Chefes do Executivo em prover condies bsicas para seu funcionamento, dotando-as, por
exemplo, de oramento e pessoal qualificado. A amplitude de sua abrangncia tambm de iniciativa do Executivo. Alm disso, para que cumpram sua misso institucional, essas unidades devem possuir condies
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mnimas de autonomia e independncia para atuar com a devida imparcialidade, notadamente nas atividades de fiscalizao e correio.
Para o seu bom desempenho necessrio que tenha capacidade institucional aqui entendida como a
[...] habilidade das administraes de cumprir com suas
responsabilidades em um governo democrtico: i) utilizar sabiamente
os recursos pblicos e direcion-los para os objetivos desejados;
ii) gerir programas e pessoas de forma eficiente; e iii) avaliar se os
objetivos esto sendo alcanados (Ingraham 2007).
Portanto, o Poder Executivo para cumprir seus objetivos e atribuies
legais do controle interno com eficincia, alcance e eficcia , deve utilizar os recursos disponveis por meio de instrumentos e ferramentas de
gesto adequados, alm da capacidade de articulao com os outros entes
federados e demais parceiros (Veloso, Monastrio, Vieira y Miranda 2011).
Com efeito, o no provimento dessas condies pode prejudicar o resultado pretendido pelas controladorias, comprometendo seu papel de
unidade responsvel pela preservao do patrimnio pblico e consecuo
de polticas de preveno e combate corrupo. Essas polticas incluem
atividades de carter repressivo, a exemplo de auditorias e fiscalizaes, e
da atividade correcional, mas tambm aes de cunho preventivo, como
promoo da transparncia e do acesso informao e fomento ao controle
social.
Como rgos de controle interno, funcionalidades como a promoo da
transparncia e do acesso informao so indispensveis para o fortalecimento da democracia (Vieira 2013), uma vez que o poder pblico passa
a ser exercido de forma aberta e permite que os cidados possam acompanhar e avaliar a gesto local.
Polticas de transparncia e acesso informao esto associadas melhoria da gesto pblica, so consideradas essenciais preveno e ao combate corrupo (ONU 2003) e devem ocorrer de duas formas: a transparncia ativa (com a informao divulgada de forma espontnea pelo poder
pblico) e passiva (acesso do cidado informao mediante solicitao
aos rgos governamentais). O presente artigo foca a transparncia passiva,
e analisa as solicitaes s CGMs, assim como suas respostas.
A transparncia ainda examinada quanto visibilidade (seja ela dada
proativamente ou por meio de respostas s solicitaes) e inferabilidade
(facilidade de compreenso e de tirar concluses), conforme preconizado
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por Anglico (2012). Essa opo deve-se ao pressuposto de que a resposta


deve ser inteligvel, fazendo sentido ao solicitante.
Neste contexto, ser analisado, a seguir, o modelo da CGU como o
rgo responsvel pelo controle interno da administrao pblica federal
brasileira. Seu formato atual o resultado de diversas alteraes institucionais incrementais (Lindbloom 1959) que ocorreram de 1994 a 2006, as
quais fizeram com que o rgo ampliasse o escopo de sua atuao, passando a desenvolver polticas de diferentes naturezas relacionadas preveno
e ao combate corrupo.
O MODELO ADOTADO PELA CONTROLADORIA-GERAL DA
UNIO
A criao da CGU representa inovao institucional no processo de controle dos governantes na democracia brasileira por vrias razes.Para entender sua trajetria singular, efetua-se um breve exame das modificaes
das funes do controle interno na estrutura poltico-administrativa federal brasileira, ocorridas aps a edio da CF. Isso porque, a partir do
comando constitucional, os poderes das instituies de controles externo e
interno, foram reforados, e ambas definidas como guardis da legalidade
e probidade na gesto pblica.
No momento ps-constitucional, o foco do controle interno federal
pouco se modificou do panorama at ento existente, concentrando-se nos
exames da conformidade entre as atividades desenvolvidas e as normas e
regulamentos existentes. Nessa conjuntura, as anlises caracterizavam-se
por um vis extremamente formal, limitado rea de contabilidade ou, em
alguns casos, simples verificao da legalidade dos documentos comprobatrios dos procedimentos adotados, em detrimento de controles preventivos ou voltados para o exame dos resultados das polticas pblicas.
Apenas a partir de meados da dcada de 1990, essa viso estritamente
contbil e formal das auditorias e dos processos de controle interno modificou-se. As vrias mudanas de nome e estrutura ocorridas durante a
histria do controle interno federal no Brasil, com criao e extino de
rgos, alm de movimentos alternados de centralizao e descentralizao
do controle na esfera federal, no tinham sido capazes de aplacar o impulso
legal-formal insculpido tanto nas normas regentes do assunto quanto nas
estratgias, operaes e nos procedimentos utilizados pelas instituies incumbidas de exercer o controle concreto.
Conforme destaca Balbe (2010), um marco dessa mudana ocorreu em
1994, com a criao da Secretaria Federal de Controle (SFC), dentro da esVolumen III, Nmero 2
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trutura do Ministrio da Fazenda. Segundo o autor, naquela oportunidade,


considerando-se o momento histrico vivido (redemocratizao do pas,
abertura de mercado, desenvolvimento das ideias que levariam proposta
da reforma gerencial do Estado) e a evoluo obtida, que a atividade de
controle interno comea a ser vista como integrante da gesto pblica. Pode-se dizer que isso se alimentou tambm do momento de efervescncia da
chamada administrao gerencial japonesa, com seu famoso ciclo PDCA
(planejar, fazer, controlar e avaliar/agir corretivamente).
Para Olivieri (2010), o modelo de controle, nesse momento, caracteriza-se pela centralizao (existncia de um rgo central), descentralizao
geogrfica (unidades regionais de controle interno nos estados), coordenao do sistema pelo rgo central, e predominncia da fiscalizao.
O controle interno, antes concentrado na verificao de conformidade
contbil e nas auditorias financeiro-contbeis, vai assimilando outras aes
e atividades, voltadas para a fiscalizao de objetos no mbito da execuo
dos diversos programas governamentais. Em suma, controlar no se resume mais a auditar documentos ou processos, mas tambm a fiscalizar (se a
obra foi realizada, se o produto foi entregue etc.).
Esse cenrio j aponta para o prximo estgio da atividade de controle
interno no mbito do governo federal brasileiro, que coincide com o surgimento da CGU, no incio de 2003. A SFC passa a integrar a CGU, que
congrega tambm as atividades de Ouvidoria-Geral da Unio e de corregedoria, nos termos da Lei Federal N. 10.683/2003.
O primeiro aspecto a se notar que o rgo central do controle interno
do Poder Executivo federal, agora representado pela CGU, passa a fazer
parte da estrutura da Presidncia da Repblica, enquanto a SFC estava
subordinada ao Ministrio da Fazenda. A mudana significativa, com
repercusses nos campos prtico, de conduo da poltica de controle interno pelo Poder Executivo federal, e simblico, no nvel das expectativas
e da relevncia do tema perante os responsveis por exercer o controle e a
prpria sociedade.
Posteriormente, houve alterao normativa para agregar s atribuies
da CGU as funes de preveno e combate corrupo e incremento
da transparncia da gesto na Administrao Pblica federal (Lei Federal
11.204/2005). Um pouco antes, em 2004, j havia sido criado o Conselho
de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, que tambm foi inserido na estrutura da CGU.

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O controle interno assumia, naquela oportunidade, definitivamente,


um papel de protagonista na gesto das polticas pblicas, que transcendia
seus limites anteriores. Constatou-se que um controle bem estruturado e
estrategicamente orientado poderia contribuir para a aderncia aos parmetros legais, para a boa execuo dos programas de governo e, aqui a
novidade, para prevenir a corrupo.
Isso porque, enquanto o modelo tradicional, com enfoque meramente
formal, no demonstrava ser suficiente para salvaguardar os ativos. O histrico insulamento dos rgos responsveis por esse controle os distanciava
da crescente participao social no acompanhamento das aes de governo, e impedia que atendessem s novas demandas sociais e necessidade de
interao, cada vez mais frequente, entre Estado e sociedade. Para atender
a essa nova perspectiva foi necessrio modificar as instituies do prprio
Estado brasileiro, tornando-as capazes de interagir de forma mais dinmica
com a sociedade civil.
Nesse panorama, a criao da Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas, em 2006, fez com que a CGU expandisse sobremaneira os limites da sua atuao, passando, de forma contnua e sistematizada, a elaborar projetos, instituir programas e executar aes especialmente direcionadas promoo da integridade, ao aumento da transparncia pblica, preveno e ao combate da corrupo, e ao incremento da
participao social no acompanhamento das polticas pblicas.
No cenrio atual, h um controle interno federal que se preocupa com a
execuo dos programas de governo (aferio dos resultados, qualidade dos
servios prestados, eficincia, eficcia e efetividade das polticas pblicas),
e constata que a essa orientao devem ser somadas todas as iniciativas de
combate e preveno da corrupo, na medida em que esta compromete
de forma ampla o funcionamento do governo e tambm a confiana da
sociedade nas instituies pblicas.
A partir dessa sntese, percebe-se que a estrutura da CGU surgiu de
forma incremental (Lindbloom 1959) e hoje atua em quatro reas fundamentais, inter-relacionadas entre si: auditoria, corregedoria, preveno da
corrupo, e ouvidoria.
Esse modelo tem servido de base para a criao das controladorias municipais. A ampliao do papel de tais instituies ocorre em um ambiente marcado, em certa medida, pela demanda por maior controle, dada a
percepo, por boa parte da sociedade, e no de forma injustificada, de
que a corrupo atinge nveis elevados no pas e a impunidade ainda prevalece. Nessa conjuntura, a criao de rgos, com a funo primordial
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de prevenir e combater o mau uso de dinheiro pblico, em tese, pode ser


compreendida como estratgia de apelo popular, por atender demanda
por mais nveis de controle e reduo da impunidade.
Resta saber se a criao dessas unidades administrativas, sempre cercada
de muita expectativa, no passa de simples retrica ou se, de fato, estaro
aptas a desenvolver atividades capazes de efetivamente prevenir e combater
a corrupo, dada a importncia e complexidade do fenmeno. Ou seja,
resta saber se as atuais funes da CGU esto de fato sendo reproduzidas
nos municpios que instituram suas controladorias.
A PESQUISA DAS CGMs E SUA METODOLOGIA
Em pesquisa bibliogrfica sobre o tema, identificou-se que so comuns
os estudos de casos nicos sobre o sistema de controle interno municipal,
sobretudo na rea de Contabilidade Pblica (Soares 2012, Oliveira 2012,
Tavares 2005). Contudo, diante da diversidade encontrada nos 5.570 municpios brasileiros (IBGE 2013), so poucos os estudos comparados que
trazem uma amostra mais diversa de municpios. Esforos interessantes,
porm focando os Sistemas de Controle Internos e no as Controladorias
Gerais dos Municpios, so as dissertaes de mestrado de Lima (2012) e
de Balbe (2010). A primeira faz um estudo com uma amostra de 56 municpios brasileiros que dispem na Internet os regulamentos legais para a
criao de Sistema de Controle Interno local; a segunda faz um estudo dos
Sistemas de Controle Interno focado nas capitais brasileiras.
Com tais constataes e como inexiste no Brasil relao oficial das
estruturas de sistemas de controles internos municipais identificadas como
CGM optou-se por um estudo exploratrio (Thiel 2014) sobre as controladorias municipais brasileiras, e por comparar as diferentes estruturas
existentes, independentemente do porte do municpio, de sua localizao
geogrfica, ou suas caractersticas socioeconmicas.
Para compor uma amostra que garantisse tal diversidade ao estudo, foi
utilizado uma ferramenta de busca virtual. Para Branski (2004: 72), ferramentas de busca so sistemas especializados utilizados na recuperao
de informaes na Internet. Eles coletam informaes sobre os contedos
dos sites e os armazenam em bancos de dados que esto disponveis para
consulta. Realizando uma busca, o usurio poder descobrir a localizao
exata das informaes que deseja. A pesquisadora afirma que o mecanismo
de busca Google alcana resultados bastante satisfatrios pois define seus
resultados de acordo com o nmero de links apontando para cada um dos
documentos armazenados em sua base de dados. Na prtica, isso significa
que aparecero na pesquisa os sites mais citados na Internet. A premissa de
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pesquisas semelhantes indica que os sites mais populares oferecem informaes de melhor qualidade (Branski 2004: 73).
A amostra deste estudo, portanto, foi identificada a partir de uma busca
no site do Google realizada no dia 5 de outubro de 2013. O termo de
procura foi Controladoria-Geral do Municpio, assemelhando-se caracterizao da estrutura de controle interno no nvel federal (CGU). Foram
considerados todos os resultados obtidos nas 15 primeiras pginas que direcionavam a pesquisa para sites das CGMs ou do Poder Executivo municipal, com as informaes correspondentes ao tema.
Tal ponto foi estabelecido no momento em que nenhum link relevante
para a pesquisa foi encontrado a partir da pgina 12. Como resultado, formou-se uma amostra final com 34 municpios, ainda longe de representar
o universo das localidades que possuem uma CGM como estrutura central
do sistema de controle interno, mas diversa o bastante para compreender
municpios de todas as regies brasileiras e de diferentes portes populacionais (Tabela 1).

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Cruz et al.

Tabela 1: Amostra da pesquisa


ID

Municpio

UF

Regio

Populao 2013*

Aracruz

ES

Sudeste

91.562

Arez

RN

Nordeste

13.764

Araucria

PR

Sul

129.209

Arinos

MG

Sudeste

18.198

Belo Horizonte

MG

Sudeste

2.479.175

Boa Vista

RR

Norte

308.996

Canoas

RS

Sul

338.531

Corumb

MS

Centro-Oeste

107.347

Cristino Castro

PI

Nordeste

10.164

10

Fortaleza

CE

Nordeste

2.551.805

11

Goinia

GO

Centro-Oeste

1.393.579

12

Itabuna

BA

Nordeste

218.124

13

Joo Pessoa

PB

Nordeste

769.604

14

Lagarto

SE

Nordeste

100.330
537.566

15

Londrina

PR

Sul

16

Manaus

AM

Norte

1.982.179

17

Marab

PA

Norte

251.885

18

Martins

RN

Nordeste

8.615

19

Massaranduba

SC

Sul

15.586

20

Mossor

RN

Nordeste

280.314

21

Natal

RN

Nordeste

853.929

22

Ouro Preto

MG

Sudeste

73.349

23

Picos

PI

Nordeste

76.042

24

Pinhais

PR

Sul

124.528

25

Porto Alegre

RS

Sul

1.467.823

26

Recife

PE

Nordeste

1.599.514

27

Rio Branco

AC

Norte

357.194

28

Rio de Janeiro

RJ

Sudeste

6.429.922

29

Salvador

BA

Nordeste

2.883.672

30

So Paulo

SP

Sudeste

11.821.876

31

Serra

ES

Sudeste

467.318

32

Timon

MA

Nordeste

161.721

33

Vrzea Grande

MT

Centro-Oeste

262.880

Vitria

ES

Sudeste

348.265

34

*Estimativa da populao para 1 de julho de 2013, conforme o IBGE (2013).

Fonte: Elaborao prpria.

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Controle Interno em Municpios Brasileiros

Dos 34 municpios identificados no primeiro momento da pesquisa, um


nmero expressivo (26%) possui mais de 1.000.000 de habitantes (Figura
1). Quatorze municpios possuem menos de 200.000 habitantes (41% da
amostra), o que pode romper o paradigma de que municpios de pequeno
e mdio porte no tm estruturado seus controles internos.
Figura 1: Caracterizao dos municpios da amostra por tamanho
populacional

Fonte: Elaborao prpria.


Ao analisar a distribuio dos municpios da amostra nas regies brasileiras (Figura 2), percebe-se que os casos esto assim distribudos: h certa
concentrao no Nordeste (38%), seguido do Sudeste (23%) e Sul (18%).
Norte (12%) e Centro-Oeste (9%) apresentam a menor quantidade de
municpios. O estado que rene o maior nmero de controladorias municipais o Rio Grande do Norte (com quatro municpios), seguido do
Esprito Santo, Minas Gerais e Paran (com trs).

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Cruz et al.

Figura 2: Caracterizao dos municpios da amostra por regio


brasileira

Fonte: Elaborao prpria.


Primeiramente, utilizou-se a tcnica de observao estruturada para
identificar as estruturas de comunicao eletrnica das controladorias dos
34 municpios selecionados. As informaes e os documentos disponibilizados nos sites foram analisados e percebeu-se que, para uniformiz-las, seria necessrio aplicar um questionrio s controladorias, assim garantindo
uma abordagem comparada.
Elaborou-se um questionrio no qual todos os campos referiam-se a informaes que j deveriam estar disponveis para os servidores das CGMs
pesquisadas, no demandando esforos para respond-las, como: data de
criao do rgo, instrumentos legais de institucionalizao, posio do
rgo no organograma municipal, estrutura organizacional interna, competncias do rgo, dados dos servidores, contratao de servios terceirizados, oramentos previstos e realizados, interaes do rgo com instrumentos de participao e controle social, realizao de processos administrativos ou sindicncias para apurar irregularidade, e atividades desempenhadas rotineiramente pela CGM.
So, portanto, observadas caractersticas centrais: a capacidade institucional dos rgos (GPP 2003) e as funes desempenhadas. A capacidade institucional pensada por meio da observao de quatro diferentes
parmetros: o instrumento legal de criao das Controladorias, seu posicionamento na estrutura organizacional municipal, o perfil dos recursos
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Controle Interno em Municpios Brasileiros

humanos internos e os recursos financeiros disponveis. J as atribuies


analisadas utilizam-se como parmetro aquelas exercidas pela CGU (auditoria, corregedoria, ouvidoria, promoo da transparncia e fomento ao
controle social).
Aproveitando-se da Lei Federal N. 12.527/2011, tambm conhecida
como Lei de Acesso Informao (LAI), os questionrios foram encaminhados s prefeituras, explicitando que se tratava de um pedido de acesso
a informaes. Uma vez que a LAI garante o acesso informao pblica
e obriga os municpios com populao acima de 10.000 habitantes a disponibilizar determinados dados em meio eletrnico (Ribeiro 2013), essa
opo foi uma tentativa de identificar como as CGMs trabalham com a
funcionalidade de promover a transparncia municipal e o estmulo ao
controle social na dimenso da transparncia passiva.
Prioritariamente, optou-se por enviar os questionrios por meio eletrnico, via e-SIC1. Nos casos em que tal link no foi identificado na primeira pgina do site da controladoria ou da prefeitura, encaminhou-se o
pedido de informaes ao Portal de Transparncia2 municipal. Observouse que muitos municpios no dispunham de formulrio especfico para
contato. Nestes casos foram utilizados outros tipos de contato tais como
e-mails da prefeitura, da ouvidoria municipal ou da prpria CGM. Em
um municpio, foi solicitado que o formulrio fosse levado pessoalmente
prefeitura (e, por isso, o pedido no foi encaminhado). Em outro caso,
a solicitao foi enviada para os e-mails pessoais do chefe de gabinete do
prefeito e da controladora (obtidos em pesquisas s redes sociais, uma vez
que no existia contato eletrnico ou telefnico da prefeitura na Internet).
ANLISE DOS RESULTADOS
Respostas ao pedido de informao
A maioria dos municpios pesquisados (56%) no respondeu ao pedido no
tempo previsto (Tabela 2), mesmo com referncia explcita LAI feita no
ato do pedido. Consideraram-se vlidas apenas as respostas captadas at o
dia 17 de dezembro de 2013 (na Tabela 2, os casos em negrito). A escolha
da data deve-se ao fato de que a LAI estabelece como prazo regular de
resposta a um pedido de informaes o perodo de 20 dias (prorrogveis
1 O e-SIC o Servio de Informao ao Cidado disponvel no sites para que os
cidados possam solicitar as informaes que desejarem. No Brasil, municpios acima
de 10.000 habitantes devem disponibiliz-lo.
2 O Portal de Transparncia visa disponibilizar informaes detalhadas sobre a aplicao
dos recursos pblicos. O primeiro rgo a cria-lo foi a CGU e, posteriormente, com
a Lei de Transparncia, os municpios passaram a adot-lo permitindo ao cidado
acompanhar a utilizao dos recursos.
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Cruz et al.

por mais 10). No foram interpostos recursos quelas localidades que no


forneceram as informaes dentro do prazo estipulado.

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Tabela 2: Respostas ao pedido de informao


ID

Municpio

UF

Data do
pedido

Aracruz

ES

14/10/13

Arez

RN

Araucria

PR

Arinos

5
6

Existncia
Existncia de
de
resposta solicitao
protocolo
de informao

Tempo de
resposta
(dias)

No

Sim

10

20/10/13

No

No

NA

14/10/13

No*

Sim

25

MG

14/10/13

No

No

NA

Belo Horizonte

MG

14/10/13

No*

Sim

21

Boa Vista

RR

14/10/13

No

Sim

21

Canoas

RS

14/10/13

Sim

Sim

30

Corumb

MS

15/10/13

No

No

NA

Cristino Castro

PI

15/10/13

No

No

NA

10

Fortaleza

CE

15/10/13

No

No

NA

11

Goinia

GO

15/10/13

No

Sim

12

Itabuna

BA

15/10/13

Sim

Sim

49

13

Joo Pessoa

PB

15/10/13

Sim

Sim

118

14

Lagarto

SE

15/10/13

No*

No

NA

15

Londrina

PR

15/10/13

No

Sim

20

16

Manaus

AM

15/10/13

No

No

NA

17

Marab

PA

15/10/13

No

No

NA

18

Martins

RN

15/10/13

No

No

NA

19

Massaranduba

SC

15/10/13

No

Sim

20

Mossor

RN

15/10/13

No

No

NA

21

Natal

RN

15/10/13

NA

NA

NA

22

Ouro Preto

MG

15/10/13

No

No

NA

23

Picos

PI

15/10/13

No*

No

NA

24

Pinhais

PR

15/10/13

No

Sim

25

Porto Alegre

RS

15/10/13

Sim

Sim

20

26

Recife

PE

15/10/13

Sim

Sim

27

Rio Branco

AC

15/10/13

Sim

Sim

28

Rio de Janeiro

RJ

15/10/13

Sim

Sim

9**

29

Salvador

BA

15/10/13

No

No

NA

30

So Paulo

SP

15/10/13

Sim

Sim

15

31

Serra

ES

15/10/13

No

No

NA

32

Timon

MA

15/10/13

No

No

NA

33

Vrzea Grande

MT

15/10/13

No

No

NA

34

Vitria

ES

15/10/13

Sim

Sim

15

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Cruz et al.
*No oferece nmero de protocolo, porm informa por e-mail que recebeu o pedido de
informao.
**Respondeu a solicitao feita com a seguinte resposta: Voc poder ter essas informaes atravs do site da Controladoria: http://www.rio.rj.gov.br/web/cgm.

Fonte: Elaborao prpria.


Entre os 15 municpios que responderam o pedido de informaes no
tempo previsto pela LAI (ou seja, em at 30 dias), o tempo mdio de retorno das solicitaes foi de 13,5 dias. Quatro municpios responderam
ao questionrio na mesma semana do pedido feito (dois responderam no
mesmo dia), seguindo o preceito de que a resposta deve ser dada imediatamente, caso j esteja disponvel ou de fcil acesso. Onze municpios
responderam solicitao dentro do prazo previsto em Lei (20 dias). Quatro utilizaram a prorrogao. Um municpio ligou para saber o motivo da
solicitao e dois no responderam a maioria das questes, indicando o site
da prefeitura como fonte para obter as informaes. A taxa de resposta foi
baixa, principalmente considerando que a CGM , supostamente, o rgo
municipal por excelncia responsvel pelo controle interno e deveria estar
atenta ao cumprimento dos requisitos legais trazidos pela LAI.
Regionalmente, as maiores taxas de respostas no prazo foram nas regies
Sul e Sudeste (Tabela 3). O Nordeste, mesmo apresentando maior nmero
de controladorias gerais na pesquisa feita pelo Google, foi a regio que relativamente menos forneceu respostas s solicitaes feitas. Apenas um dos
13 municpios da regio respondeu no o pedido de informao no prazo
legal
Tabela 3: Taxa de resposta conforme regio brasileira
Pedidos solicitados

Regio
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul

(Pedidos atendidos)
4 (2)
13 (1)
3 (1)
8 (5)
6 (6)

Taxa de Resposta
0,50
0,08
0,33
0,63
1,00

Fonte: Elaborao prpria.


Quanto ao tamanho do municpio, separando os municpios em trs
grupos populacionais (at 250.000 habitantes, de 250.001 a 1.000.000 de
habitantes, acima de 1.000.0001 habitantes), percebeu-se que houve uma
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variao positiva na correlao entre a taxa de resposta e o tamanho do


municpio, indicando que quanto maior o tamanho do municpio, maior
pode ser sua capacidade em lidar com uma requisio de acesso informao (Tabela 4).
Tabela 4: Taxa de resposta conforme faixa populacional
Grupo

Faixa Populacional

1
2

At 250.000 de habitantes
De 250.001 a 1.000.00 de habitantes
Acima de 1.000.001 habitantes

Pedidos solicitados
(Pedidos atendidos)
14 (04)
11 (05)

Taxa de
Resposta
0,29
0,45

09 (05)

0,55

Fonte: Elaborao prpria.


Capacidade institucional das CGMs
Considerando que o grau de institucionalizao de um rgo de controle
fundamental para a efetivao das atividades, procurou-se identificar a
capacidade institucional (Ingraham 2007) das CGMs que responderam
ao pedido de informao feito a partir do tipo de instrumento legal de
criao das instituies (lei, decreto, portaria, etc.), da anlise dos recursos
humanos internos (disposio de funcionrios prprios, em comisso, com
carreira), dos recursos financeiros disponveis (unidade financeira autnoma ou no, crescimento ou diminuio dos recursos previstos etc.).
Em relao data de criao das controladorias, dois momentos parecem ter sido bem significantes, conforme os dados encontrados (Figura 3).
O primeiro o perodo compreendido entre 2003 e 2006, quando foram
criadas oito unidades (trs em 2004). Supe-se que as controladorias oficializadas nesse perodo sofreram influncia direta da criao da CGU, em
2003.

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Cruz et al.

Figura 3: Criao de CGMs por ano (2001-2013)

Fonte: Elaborao prpria.


No segundo perodo identificado, de 2009 a 2013, foram criadas as
outras seis. Dentre os municpios com mais de 1.000.000 de habitantes
que responderam ao pedido de informao, somente Belo Horizonte criou
sua controladoria no primeiro perodo identificado (2006). Os outros quatro municpios (So Paulo/SP, Recife/PE, Goinia/GO e Porto Alegre/RS)
instituram seus rgos a partir de 2009. O Municpio do Rio de Janeiro/
RJ pioneiro, pois criou sua controladoria em 1993.
Observa-se que a institucionalizao da estrutura organizacional matria privativa do Executivo, visto que pode ser formalizada por Lei Municipal Ordinria ou complementar. Apenas trs municpios pesquisados
instituram o rgo por Lei Complementar (Massaranduba/SC, Goinia/
GO e Porto Alegre/RS). O restante preferiu criar a controladoria por meio
de Lei Ordinria. Ressalta-se que a Lei Complementar hierarquicamente
superior Lei Ordinria, por se tratar de alterao direta na Lei Orgnica
Municipal, portanto, assume maior relevncia legislativa. Desta forma, a
maioria possui a base para o desenvolvimento de suas atividades.
De forma a verificar possvel relao entre partido e criao do rgo,
identificou-se o nome dos prefeitos que assinaram os instrumentos legislativos para, em seguida, consultar sua filiao partidria na poca de criao.
Foram encontrados sete partidos diferentes (Figura 4), com a predominncia de controladorias institucionalizadas em gestes municipais do Partido
dos Trabalhadores (PT).

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Figura 4: Criao de CGMs por partido

PDT: Partido Democrtico Trabalhista; PPS: Partido Popular Socialista; PSB: Partido
Socialista Brasileiro; PRP: Partido Republicano Progressista; DEM: Democratas;
PMDB: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro.

Fonte: Elaborao prpria


No organograma, observa-se o posicionamento estratgico das CGMs.
H concentrao de rgos no primeiro escalo secretaria e assessoramento direto ao prefeito. As estruturas de vrias localidades foram alteradas no decorrer dos anos, indicando, preliminarmente, o incremento das
atribuies. Entretanto, para estudos futuros, pode ser analisada a Lei de
estrutura organizacional de cada municpio e sua evoluo no decorrer dos
anos.
Em relao s equipes municipais das CGMs, 13 municpios (93%) no
possuem plano de carreira prprio. Dois (14%) afirmam possuir carreira
especfica, mas so cargos do Plano de Cargos, Carreiras e Remunerao
da Prefeitura que atuam especificamente na CGM (auditor e analista de
controle interno). Apenas um municpio (7%) afirmou estar em fase de
criao da carreira So Paulo/SP.
O vnculo empregatcio da maioria dos servidores efetivo, 17% esto
em cargos/empregos em comisso, e 12% so efetivos, mas esto em cargos/emprego em comisso ou recebem por funo gratificada. Portanto,
83% do pessoal efetivo. Porto Alegre/RS o nico municpio que no
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Cruz et al.

tem servidor comissionado na CGM, so todos efetivos. Dois municpios


(Boa Vista/RR e So Paulo/SP) possuem mais de 45% do pessoal ocupando cargos em comisso. H orientao da CF para que esses cargos sejam
destinados s atribuies de direo, chefia e assessoramento, recaindo ou
no em servidor do municpio. Os cargos em comisso podem ser preenchidos por servidores de carreira, e as condies e os percentuais mnimos
esto previstos na Lei que estabelece o Plano de Cargos, Carreiras e Remunerao e exigiria anlise dessas legislaes.
A natureza dos cargos variada, com concentrao de auditores, controladores internos, contadores. Apenas um municpio (Belo Horizonte/MG)
possui diversidade de cargos no rgo (mdicos, professores, advogados,
etc.).
H, ainda, variedade na relao da quantidade de servidores e populao
desses municpios. Existem rgos com menos de um servidor para cada
100.000 habitantes, at rgos com 14 servidores por 100 habitantes. Essas informaes apontam para a necessidade de um estudo mais aprofundado das atribuies desenvolvidas pelo pessoal existente e o perfil exigido
para essas funes.
Para completar a anlise da capacidade institucional das CGM, outro
ponto pesquisado a existncia de oramento prprio. Dois municpios
(Massaranduba/SC e Porto Alegre/RS) no so unidades oramentrias e
esto vinculados Secretaria de Fazenda/Finanas. Dez municpios tm
oramentos fixos desde 2012. Destes, em sete houve aumento do oramento previsto de 2012 para 2013, indicando que o controle interno est
ganhando relevncia. Dois (Recife/PE e So Paulo/SP) passaram a ter oramento fixo no ano de 2013.
Comparao com o modelo CGU
Em relao s atribuies e competncias legalmente previstas e efetivamente realizadas (Figura 2), segundo o modelo da CGU, dividiu-se a anlise em cinco funes principais: auditoria, corregedoria, ouvidoria, promoo da transparncia e fomento ao controle social.

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Controle Interno em Municpios Brasileiros

Figura 5: Atividades desempenhadas pelas controladorias municipais

Fonte: Elaborao prpria.

A atividade de auditoria continua sendo a funo mais desempenhada


pelas controladorias. Talvez inspirada no prprio texto da CF que dispe
sobre o controle interno (artigo 74), a totalidade da legislao que cria as
controladorias que responderam ao questionrio estabelece como prprias
as atividades de controle oramentrio, financeiro e patrimonial.
Em alguns casos, inclusive, h replicao do texto constitucional na norma que cria a controladoria. Todas as controladorias examinadas desempenham na prtica a funo de auditoria. Desse total, 92% das unidades que
responderam ao questionrio tambm examinam licitaes e contratos,
75% efetuam o acompanhamento de programas de governo, 58% realizam anlises contbeis, e 42% auditam obras pblicas.
No aspecto disciplinar, chama a ateno o fato de apenas 29% das controladorias que participaram da pesquisa possurem previso legal para as
atividades de corregedoria, mesmo que apenas na posio de rgo central
do sistema correicional, e somente 23% do total realiza de fato essa atividade.
A prtica pode estar reduzindo o potencial das controladorias para cercear a impunidade. A experincia da CGU tem demonstrado que manter
as atividades de corregedoria e de auditoria em um mesmo rgo pode
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Cruz et al.

ser fundamental para agilizar e dar efetividade ao trabalho do controle


interno. Talvez esse fato se deva, em alguma medida, existncia de outras
unidades correicionais anteriores criao da controladoria, muitas delas
com forte aparato jurdico e que mantiveram suas atribuies legais.
No caso do Municpio de So Paulo/SP, por exemplo, embora a CGM
tenha sido configurada como rgo central do sistema de corregedoria,
com atribuio para instituir procedimentos disciplinares, outros setores
que historicamente detinham tal competncia mantiveram-na de forma
concorrente, a exemplo do Departamento de Procedimentos Disciplinares
da Procuradoria do Municpio e da Corregedoria-Geral da Guarda Civil
Metropolitana.
Em outras cidades, como Londrina, a corregedoria um rgo parte,
no fazendo parte da controladoria. Na maioria dos casos, como Rio Branco/AC, Massaranduba/PR, Canoas/RS, Vitria/ES e Recife/PE, outros setores so responsveis pelos processos disciplinares, e em quase todos cabe
Procuradoria-Geral do Municpio executar a tarefa.
No que diz respeito ouvidoria, embora apenas dois municpios (14%)
tenham includo essa atividade na legislao que instituiu a controladoria
(Belo Horizonte/MG e So Paulo/SP), em 38% dos casos ela vem sendo
realizada. Nos municpios, pode ser considerada normal a resistncia inicial no incluso da ouvidoria no escopo de atuao da controladoria.
Isso porque, ao contrrio do que ocorre no governo federal, em que a
Ouvidoria Geral da Unio exerce o papel de rgo central do sistema de
ouvidorias pblicas e, em geral, no centraliza as demandas relativas, por
exemplo, a ministrios e outras unidades federais, as ouvidorias municipais
so exaustivamente demandadas sobre assuntos do dia a dia, reclamaes
relacionadas prestao de servios, que afetam o cotidiano dos cidados
e, em primeira anlise, podem no guardar relao com atividades do controle interno.
Esse contexto pode ser a pea-chave para que tal mudana estrutural no
venha a ocorrer. A integrao das informaes da ouvidoria no escopo dos
trabalhos do controle interno, no entanto, de fundamental importncia para conferir efetividade ao trabalho do controle interno. Reclamaes
constantes sobre a execuo de determinada poltica ou a prestao de um
servio podem ser um alerta para que, por exemplo, o contrato firmado
com a empresa responsvel por sua prestao seja examinado pela auditoria, ou concluir acerca da necessidade de alterar determinado normativo
que rege a matria, ou quanto importncia de proporcionar transparncia aos detalhes daquela poltica pblica.
320

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Com relao s aes preventivas corrupo, optou-se por concentrar


os exames nas polticas de promoo da transparncia e de fomento ao
controle social. No que diz respeito ao aspecto legal, verificou-se que apenas 50% dos municpios estabeleceram competncia legal para que suas
controladorias atuem em polticas preventivas.
Em geral, quando a legislao atribui controladoria atuar na transparncia, tambm contempla o controle social (71% dos municpios que
incluram na legislao a competncia da controladoria para exercer a
promoo da transparncia tambm tm, simultaneamente, atribuies
relacionadas ao controle social). Embora apenas metade dos municpios
examinados tenha atribuio legal nesse sentido, observa-se a tendncia a
realizar aes relacionadas transparncia, pelas controladorias municipais
(92% dos casos).
Porm, no que diz respeito ao fomento ao controle social, apenas 31%
dos municpios dedicam-se a realizar tal tarefa, embora em 50% dos casos
haja previso legal para tanto. Identificou-se, ainda, que 69% das controladorias so responsveis pelo monitoramento do cumprimento da LAI.
A anlise de tais dados permite observar que as controladorias vm desempenhando papel importante na realizao de polticas de promoo de
transparncia e acesso informao.
Talvez impulsionadas pelo recente movimento de criao de legislaes que tratam da matria e pelo protagonismo da CGU, nesse aspecto,
possvel perceber que a promoo da transparncia desloca-se das secretarias de planejamento para as controladorias, o que, respeitadas as excees,
pode ser indicativo de um vis de que a transparncia vista muito mais
sob a tica de controle do que de aprimoramento da gesto.
Em relao aos instrumentos de participao e interao com a sociedade civil, investigou-se se existiria, nos municpios, algum Conselho de
Transparncia e Controle Social (CMTCS) ou se, ao menos, as controladorias municipais tiveram participao direta nas reunies preparatrias
da Primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social
(Consocial), realizada em 2012.
Dos municpios que atenderam solicitao de informao, apenas um
possui CMTCS. Criao recente (a experincia pioneira se deu na prpria
CGU, em 2003), sua disseminao nos municpios passou a ser mais intensa apenas a partir da realizao da Consocial, em 2012.
Mesmo sem termos analisado, de forma mais especfica, outros canais de
participao ou interao com a sociedade civil (exceto em relao ouviVolumen III, Nmero 2
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Cruz et al.

doria, como j visto anteriormente na anlise comparativa das atribuies


desempenhadas), algumas controladorias municipais indicaram algumas
atividades que vem desenvolvendo junto sociedade, para alm do CMTCS. So elas: seminrios sobre a Lei de Acesso Informao, participao
em outros conselhos municipais, frentes de trabalho em bairros e distritos,
Caf Hacker, interao em canais digitais ou servios telefnicos de contato direto com o rgo, disponibilizao de relatrios pblicos, dentre
outras.
Em relao participao das controladorias nas reunies preparatrias
para a Consocial j possvel identificar um maior envolvimento das controladorias municipais, pelo menos em relao aos eventos locais (primeira etapa da Conferncia). Das quatorze controladorias analisadas, apenas
uma no participou, apoiou, promoveu ou organizou a Consocial. A maioria delas (54%) atuou diretamente na organizao do evento.
CONCLUSO
No obstante o reconhecido do papel desempenhado pela CGU desde a
sua criao, a disseminao desse modelo para os municpios brasileiros
ainda incipiente e necessitaria ser melhor estudada em funo da identificao dos diferentes estgios de institucionalizao das CGMs. H diferenas significativas nas capacidades institucionais e nas funcionalidades
encontradas nas controladorias. Embora, ao longo da ltima dcada, possa
se perceber uma ligeira tendncia na utilizao da nomenclatura controladoria para as unidades de responsveis pelo controle interno municipal,
ainda so poucas as prefeituras que instituram tais instncias.
Observa-se que o termo Controladoria Geral pode ter sido disseminado para alguns municpios de forma vertical (da Unio para municpios),
mas tambm pode ter sido influenciado por Tribunais das Contas, a exemplo do que aconteceu no Paran. Neste caso, especificamente, corroborou
como um dos fatores de disseminao o acesso a informao sobre a inovao ou campanhas de informao promovidas por nveis mais abrangentes
de governo ou por outros tipos de entidades e atores (Farah 2007).
Alm disso, nos poucos municpios em que as CGMs foram criadas,
percebe-se que a simples utilizao dessa denominao no implica necessariamente a adoo do modelo federal e tampouco garante o adequado
funcionamento dessas instituies. A CGU tem um modelo que pode dar
respostas a problemas de controle interno enfrentados pela administrao
local, mas ainda h diversidade na sua implementao em mbito municipal. Um exemplo disso o papel dessas instncias, enquanto garantidoras
do acesso informao, quando elas prprias descumprem sistematica322

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Controle Interno em Municpios Brasileiros

mente o determinado pela LAI. Apenas 41% (14 de um total de 34) das
controladorias municipais identificadas responderam, no prazo estabelecido na LAI, pedidos de informaes sobre sua atuao. Tal observao indica problemas no funcionamento dessas unidades, por natureza criadas para
garantir, entre outros aspectos, o cumprimento do princpio da legalidade
e o acesso informao pblica.
O fato de um grande nmero de controladorias municipais no cumprirem requisitos bsicos fixados em uma Lei que guarda relao direta com
sua atividade sinaliza falhas em seu funcionamento que podem comprometer o seu papel enquanto instncias encarregadas de prevenir e combater
corrupo.
do conhecimento de todas a importncia da contribuio das controladorias para a induzir que a comunicao da Administrao com os solicitantes seja clara, objetiva e de fcil compreenso. Sabe-se que um avano
a divulgao de informaes sociedade por iniciativa prpria, realizando
um processo de transparncia ativa, mas necessrio que termos tcnicos,
dados oramentrios e financeiros sejam disponibilizados de forma inteligvel ao cidado. Essa preocupao, no entanto, no uniforme. Duas
localidades analisadas no responderam diretamente ao pedido de acesso
informao realizado, informando que as questes solicitadas estavam
disponveis no stio oficial e tampouco forneceram subsdios para que ela
pudesse ser compreendida3.
As informaes que circularam na mdia, publicaes e materiais disponibilizados eletronicamente da CGU, podem ter proporcionado uma disseminao dos trabalhos desenvolvidos pela Unio. A CGU aparece como
um novo modelo de gesto do controle interno. Como ressaltado, no entanto, ainda h um longo caminho a percorrer para que as controladorias
municipais possam atuar conforme o modelo federal. Embora se saiba que
a prpria CGU teve suas competncias ampliadas no decorrer dos anos,
como um processo incremental (Lindblom 1959), ainda so poucas as localidades que tm uma atuao com a mesma abrangncia.
Novos estudos mais aprofundados mostraro se os municpios primeiramente criaram rgos de Controle interno, de Auditoria Interna ou de
Ouvidoria e que as novas demandas levaram a sua reestruturao centralizando as atividades em um rgo e ampliando suas atribuies e competncias. A existncia de uma institucionalizao anterior pode ter condicionado o novo modelo de CGM que comea a emergir nos municpios.
3 Faz-se necessrio conhecimentos especializados de finanas pblicas, contabilidade e
jurdicos para a correta interpretao dos dados, disponibilizados sem um tratamento
adequado para a leitura pelo cidado comum.
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Cruz et al.

Pode, ainda, estar ocorrendo um processo incremental de consolidao dos


sistemas municipais de controle que estejam se adequando as especificidades e transformaes de cada realidade (Farah 2006).
Muito h para se avanar para que as administraes municipais ampliem de uma atuao de repressiva com vis contbil-financeiro no controle interno para exercer outras funes, como a preveno e o combate
corrupo, o monitoramento das polticas pblicas, a promoo da transparncia e mobilizao da sociedade civil.
Essas iniciativas mostram possibilidades aos municpios para responder
a problemas e desafios do controle interno enfrentados por diversos governos locais. Seria importante estudos de casos para verificar se este modelo est sendo disseminado como uma resposta til s localidades bem
como reconhecido pela sociedade (Farah 2006). Aprofundar a anlise das
motivaes que levaram a criao desses rgos, do papel das lideranas
polticas e de suas ideologias, dos partidos dos gestores so questes que
poderiam contribuir com essa discusso.
Em 2013, ano que a populao saiu s ruas solicitando ampliao e
melhoria de servios pblicos, combate corrupo, entre outras demandas, as CGMs podem ser uma resposta a problemas relevantes desde que
o controle interno de fato entre na agenda governamental e de deciso
(Kingdom 2006: 234) e que haja capacidade administrativa e de recursos
diversos (pessoas, financeiros, tecnolgicos, de estrutura) para realizao
das novas atribuies bem como haja um dilogo permanente e um processo de discusso com a sociedade civil.

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Recibido: 14-03-2014
Aceptacin de la versin final: 05-12-2014

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