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Apuntes Didcticos es una coleccin publicada por la Auditora Superior de la Federacin con los objetivos
de fortalecer la capacitacin de su personal y compartir el conocimiento en materia de scalizacin superior
con la sociedad.
Los materiales rmados se consideran responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden
con los puntos de vista de la Auditora Superior de la Federacin.
Queda estrictamente prohibida la reproduccin de los contenidos e imgenes de la publicacin sin previa
autorizacin de la Auditora Superior de la Federacin.
Las Reformas
Estructurales:
Reforma Educativa
ndice general
ndice de guras
II
Glosario de Acrnimos
Prefacio
VII
1. Glosario
2. Introduccin
10
12
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18
18
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26
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35
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40
40
43
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47
50
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4. Simulador CIEP V3
60
5. Comentarios nales
66
Bibliografa
69
ndice de guras
2.1. Gasto con nalidad de desarrollo social
2.2. Subfunciones de Funcin Educacin
2.3. Clasicacin econmica
2.4. Clasicacin administrativa
2.5. Clasicacin geogrca
2.6. Evolucin de la Funcin Educacin (2008-2015)
2.7. INFE antes de la reforma
2.8. ndice de INFE de acuerdo a CEMABE 2013
2.9. Desarrollo y promocin de los docentes antes de la reforma
2.10. Desarrollo y promocin de los docentes antes y despus de la reforma
2.11. Evaluacin antes de la reforma
2.12. Evaluacin despus de la reforma
2.13. ENLACE
2.14. Estrategias para el fortalecimiento de la equidad antes de la reforma
2.15. PSROP para fortalecer la equidad educativa antes de la reforma
2.16. Estrategias para el fortalecimiento de la equidad despus de la reforma
2.17. PSROP para fortalecer la equidad educativa despus de la reforma
2.18. Financiamiento de la educacin bsica antes de la reforma
2.19. Financiamiento de la educacin bsica antes de la reforma: 2
2.20. Financiamiento de la educacin bsica despus de la reforma: 2
2.21. Financiamiento de la educacin bsica despus de la reforma: 2
2.22. Financiamiento de la educacin bsica despus de la reforma:2
11
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ii
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62
Glosario de Acrnimos
ANMEB Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
ASF Auditora Superior de la Federacin
CEMABE Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educacin Bsica y Especial
CIEP Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C.
CPEUM Constitucin Polticas de los Estados Unidos Mexicanos
DGEP Direccin General de Evaluacin de Polticas
DOF Diario Ocial de la Federacin
FONE Fondo de Aportaciones para la Nmina Educativa y el Gasto Operativo
INFE Infraestructura Fsica Educativa
INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
INIFED Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa
LCF Ley de Coordinacin Fiscal
LCG Ley de Contabilidad Gubernamental
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LGE Ley General de Educacin
LINEE Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
LSPD Ley General del Servicio Profesional Docente
mdp millones de pesos
NNA nios, nias y adolescentes
PAED Programa Asesor Tcnico Pedaggico y para la Atencin Educativa a la diversidad social,
lingstica y cultural
PAEI Programa de Apoyo a la Educacin Indgena
v
Prefacio
El presente apunte didctico corresponde a la conferencia Las Reformas Estructurales: Reforma Educativa, dentro del ciclo de conferencias Finanzas Pblicas y Reformas Estructurales impartidas por el Centro de
Investigacin Econmica y Presupuestaria, A.C. (CIEP), en la Auditora Superior de la Federacin como parte
de su Programa Institucional de Capacitacin 2016.Con este material, la Auditora Superior de la Federacin
y el CIEP buscan contribuir a que la informacin se mantenga en lnea, asequible a cualquier individuo, que
sea entendible, tcnica, y relevante en materia de economa y nanzas pblicas, para propiciar con ello, una
ciudadana ms informada. El objetivo del presente documento es clasicar los elementos de la Reforma
Educativa, as como desarrollar su motivacin y valorar efectos en el corto y largo plazo de los mismos.
Este material fue elaborado por el CIEP, bajo el panorama econmico y scal de los aos 2015 y 2016. Las
opiniones, interpretaciones y conclusiones aqu expresadas no necesariamente coinciden con los puntos de
vista de la Auditora Superior de la Federacin, del CIEP ni de su Directorio Ejecutivo; tampoco, implican juicio
alguno, por parte de estas instituciones sobre la condicin jurdica de ninguno de los temas, ni la aprobacin
o aceptacin de tales conceptos1 .
.
1
Conferencia impartida por el Dr. Hctor Juan Villarreal Pez, el 15 de febero de 2016 en las instalaciones de la Auditora Superior de la Federacin.
vii
.
.
1 Glosario
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2 Introduccin
Escuela al centro.
Desarrollo profesional de los maestros.
Evaluacin.
Estrategias para el fortalecimiento de la equidad.
Financiamiento de la educacin bsica.
En la primera parte de la tercera seccin se expone la reforma constitucional a los artculos 3 y 73 con sus leyes secundarias. En la segunda parte
de la tercera seccin se analiza el gasto de cada elemento antes y despus
de la reforma. En la quinta seccin se presenta la transicin demogrca
en la cual se encuentra nuestro pas, que se traduce en una transicin de
la demanda educativa. Finalmente, se explica un ejercicio en el Simulador
Fiscal V3, con el objetivo de analizar el impacto que puede tener la reduccin del gasto educativo en la equidad. Con la publicacin de Reformas
estructurales: reforma educativa se pretende tener un material para todas
aquellas personas interesadas en comprender las razones por las cuales se
cre la reforma, los alcances de la misma en el gasto pblico y considerar
las consecuencias de sta durante el corto y largo plazo.
.
1
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2.1
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Las leyes y normas fundamentales que rigen el Sistema Educativo Nacional son: 1) Artculo 3 constitucional 2) Ley General de Educacin (Cmara de Diputados, 2014c) 3) Ley General del Servicio
Profesional Docente 4) Ley
. de Coordinacin Fiscal (Cmara de Diputados, 2014a) 5) Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018 6) Programa Sectorial de Educacin 2013-2018.
presupuesto total para educacin. En segundo lugar, se encuentra la Subfuncin Educacin Superior con 118,280.8 mdp (17.2 %), le siguen Media
Superior con 90,295.6 mdp (13.25), Otros Servicios Educativos y Actividades
Inherentes con 28,728.3 mdp (4.2 %), Posgrado con 7,594.4 mdp (1.1 %) y
Educacin para Adultos con 5,577.0 mdp (0.8 %). Cada subfuncin corresponde a un tipo de educacin, con excepcin de la subfuncin Otros Servicios
Educativos y Actividades Inherentes.
El presupuesto de educacin se distribuye entre 64 programas presupuestarios (PPs); no obstante, el 90.0 % del gasto se concentra en 14 programas5 .
Por lo tanto, son 50 programas con un presupuesto menor al 1.0 %. El programa con el mayor presupuesto es FONE Servicios Personales con el 45.3 %
del gasto educativo (310,938.9 mdp). Este programa concentra los recursos
para la nmina de los docentes de educacin bsica. Destinar el 45.3 % del
presupuesto de educacin a salarios de docentes reeja el tamao que tiene
el sistema de servicio profesional docente de la educacin bsica.
.
5
Los programas con un presupuesto mayor al 1.0 % y en los cuales se concentra el 90.0 % del gasto
en educacin son: FONE Servicios Personales; Subsidios para organismos descentralizados estatales;
Servicios de Educacin Superior y Posgrado; Servicios de Educacin Media Superior; Servicios de
educacin bsica en el D.F.; PROSPERA Programa de Inclusin Social; Programa Nacional de Becas;
FONE Gasto de Operacin; Previsiones salariales y econmicas del Fondo de Aportaciones para la
Nmina Educativa y Gasto Operativo (FONE); PETC; Actividades de apoyo administrativo; FONE Otros
de Gasto Corriente; FONE Fondo de Compensacin y Programa de la Reforma Educativa.
.11
2.1.1
Clasicacin econmica
La distincin entre gasto corriente y gasto de inversin parte de la clasicacin econmica y es til para los efectos contables, pues permite conocer
en qu tipo de bienes y servicios se gasta el presupuesto de la Funcin Educacin. Adems, en un gasto que se destina a la prestacin de servicios en
este caso servicios educativos -, las decisiones sobre cmo los recursos son
asignados afectan las condiciones materiales bajo las cuales la instruccin
educativa se realiza y tambin inuir en la naturaleza de dicha instruccin
(OCDE, 2015). El 99.8 % del presupuesto es gasto corriente y de capital diferente de obra pblica; es decir, recursos que estn destinados para la administracin del SEN (ej. mobiliario, papelera, arrendamiento, salarios, entre
otros) Por otro lado, el 0.2 % del presupuesto es gasto de obra pblica; es decir, recursos para la construccin y/o mantenimiento de bienes (ej. escuelas)
(ver gura 2.3).
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2.1.2
Clasicacin administrativa
De acuerdo con la clasicacin administrativa, los ramos nos permiten identicar qu Poder, Secretara, Organismo Autnomo o Entidad de Control Directo ejerce el presupuesto asignado a los PPs. A su vez, cada Ramo tiene unidades administrativas -identicadas como unidades responsables. Son ocho
ramos los responsables de ejecutar el presupuesto de la Funcin Educacin:
.13
Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos
Ramo 23 Provisiones salariales y econmicas
Ramo 33 Aportaciones federales
Ramo 42 INEE
La gura 2.4 muestra la proporcin que cada ramo tiene con respecto al presupuesto total en educacin. En primer lugar, el ramo Aportaciones Federales tiene asignados 360,115.2 mdp, que representan el 52.5 % del gasto total
de la funcin educacin. Este ramo concentra el gasto que se distribuye entre las entidades y municipios gasto federalizado - por medio de ocho fondos: FONE Servicios Personales; FONE Otros de Gasto Corriente; FONE Gasto
de Operacin; FONE Fondo de Compensacin; FAM Infraestructura Educativa
Bsica; FAM Infraestructura Media Superior; FAETA Educacin Tecnolgica y
FAETA Educacin para Adultos. En segundo lugar, el ramo 11 tiene asignados 265,914.4 mdp (38.7 %) que se distribuyen entre 37 PPs, la mayora de
ellos pertenecen a educacin bsica. En tercer lugar, el ramo 25 tiene asignados 50,137.2 mdp (7.3 %), los cuales se asignan entre seis PPs. En cuarto
lugar, est el ramo 8 con un presupuesto de 3,912.8 mdp (0.6 %). Este ramo
tiene tres PPs: Actividades Apoyo Administrativo; Desarrollo y aplicacin de
programas educativos en materia agropecuaria y Desarrollo y Vinculacin
de la Investigacin Cientca y Tecnolgica con el Sector, que pertenecen
las subfunciones Media Superior, Superior y Posgrado, respectivamente. En
quinto y sexto lugar: los ramos 7 y ramos 23 con presupuestos de 2,281.4
mdp 2,135.2, que representan, cada uno, el 0.3 % del gasto total de la funcin educacin. Ambos ramos tienen un programa a su cargo: Programa de
Becas para los hijos del Personal de las Fuerza Armadas en activo a cargo de
ramo 7; mientras que el ramo 25 est a cargo del Programa de Separacin
Laboral. En sptimo lugar, el ramo 42 con 1,060.0 mdp (0.2 %) distribuidos
entre siete programas. En ltimo lugar, el ramo 13 con 1,021.9 mdp (0.1 %)
que corresponde al programa Sistema Educativo naval y programa de becas.
2.1.3
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Clasicacin geogrca
Clasicar el presupuesto de la Funcin Educacin nos permite responder las siguientes preguntas: Para qu se gasta?, a partir del presupuesto clasicado en subfunciones y programas En qu se gasta?, a
partir de la clasicacin econmica con gasto corriente y de inversin
Quines gastan?, a partir de la clasicacin administrativa con los ramos responsables de ejecutar el gasto En dnde se gasta?, a partir de
la clasicacin geogrca con las entidades federativas
2.2
Antecedentes
.15
El Distrito Federal con el 30.1 % del gasto total de la Funcin Educacin en PEF 2016
1. El mandato constitucional que establece que todos los habitantes del pas deben cursar la educacin preescolar, primaria
y secundaria Educacin Bsica y desde 2012, educacin
media superior (CPEUM Artculo 3 y LGE en su artculo 4)
2. La transicin demogrca: ms del 22.0 % de la poblacin est
matriculada en algn nivel de la educacin bsica6 .
.
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3. La transicin educativa: los niveles primaria y secundaria tienen una cobertura de ms de 90.0 %. Por el contrario, media
superior y superior tienen coberturas de 69.4 % y 29.4 %7 .
Antes de la reforma educativa, Mxico era de los pases que ms gastaban
en educacin como porcentaje de su presupuesto pblico (OCDE, 2013).
Mientras que el aprovechamiento acadmico de los alumnos era bajo -segn
resultados de evaluaciones como PISA y ENLACE - y el sistema educativo tena altos niveles de desigualdad en la distribucin de los recursos educativos en el pas. De acuerdo con los resultados de PISA 2012, el 55 % de los
alumnos mexicanos no alcanz el nivel de competencias bsicas en matemticas. Mientras que en la prueba ENLACE 2013 se encontr que el 51.2 %
de los alumnos de primaria alcanz los niveles de insuciente y elemental.
Bajo este panorama presupuestario y educativo, el Gobierno Federal propuso una reforma a los artculos 3 y 73 con el principal objetivo de garantizar la calidad en la educacin obligatoria. Por primera vez se menciona
que los elementos del SEN (materiales, infraestructura, organizacin escolar
y docentes) garanticen el mximo logro de aprendizaje de los educandos.
La evaluacin y el servicio profesional docente fueron tambin temas trascendentes en la reforma y se crearon el Sistema Nacional de la Evaluacin
Educativa y el Sistema Profesional Docente. Es importante destacar que, por
.
7
Esta cobertura representa a la proporcin de alumnos que estn estudiando la educacin superior
con modalidad escolarizada de la poblacin de 18 a 22 aos.
.17
2.3
Reforma Educativa
En esta seccin se desarrolla la reforma educativa, tema central de este material didctico. En la primera parte se presenta el marco legal que acompaa
a esta reforma y en la segunda parte se desarrolla el gasto de cada unidad
de anlisis, antes y despus de la reforma. Las unidades de anlisis de este
documento son los siguientes elementos8 :
Escuela al centro.
Desarrollo profesional de los maestros.
Evaluacin.
Estrategias para el fortalecimiento de la equidad en la educacin .
Financiamiento de la educacin bsica.
2.4
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Estos ejes son los presentados en el diagnstico que realiza el Poder Ejecutivo en la iniciativa que
entrega al Congreso.
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de Gobierno debern ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los
requisitos que establezca la ley, desempearn su encargo por
perodos de siete aos en forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin. Los integrantes no podrn durar
en su encargo ms de catorce aos. En caso de falta absoluta
de alguno de ellos, el sustituto ser nombrado para concluir el
periodo respectivo. Slo podrn ser removidos por causa grave
en los trminos del Ttulo IV de esta Constitucin y no podrn
tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin
de aqullos en que acten en representacin del Instituto y
de los no remunerados en actividades docentes, cientcas,
culturales o de benecencia. La Junta de Gobierno de manera
colegiada nombrar a quien la presida, con voto mayoritario de
tres de sus integrantes quien desempear dicho cargo por el
tiempo que establezca la ley. La ley establecer las reglas para
la organizacin y funcionamiento del Instituto, el cual regir
sus actividades con apego a los principios de independencia,
transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin.
La ley establecer los mecanismos y acciones necesarios que
permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y
locales una ecaz colaboracin y coordinacin para el mejor
cumplimiento de sus respectivas funciones.
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XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en trminos del artculo 3o. de esta Constitucin; establecer, organizar
y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales,
superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientca, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas prcticas
de agricultura y de minera, de artes y ocios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura
general de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que
se reere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o
restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e
histricos, cuya conservacin sea de inters nacional; as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el
ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unicar
y coordinar la educacin en toda la Repblica, y para asegurar
el cumplimiento de los nes de la educacin y su mejora continua en. un marco de inclusin y diversidad. Los Ttulos que
Transitorios
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.25
2.5
Escuela al centro
2.5.1
Las escuelas son las unidades bsicas del SEN, actores importantes de las
polticas educativas y los beneciarios centrales de los programas presupuestarios. Las escuelas reciben los recursos de distintas maneras como son
por medio de los fondos federales (FONE, FAM, FAETA), de los PSROP y de
subsidios (PEC, PETC, PIEE, entre otros) y por medio de PPs que tienen nes
especcos como evaluacin, desarrollo y aplicacin de la poltica educativa,
investigacin cientca y tecnolgica, entre otros.
Los recursos que reciben las escuelas son principalmente para 1) solventar
su nmina y 2) dar mantenimiento a su infraestructura fsica. Esta segunda
incluye los muebles e inmuebles que permiten el desarrollo de las tareas
educativas11 . Las caractersticas de la infraestructura fsica de las escuelas
funcionan como plataforma para prestar los servicios educativos y promueven el aprendizaje de los NNA y jvenes (Aguilar, 2007). La evidencia demuestra que los benecios de tener una infraestructura fsica educativa de
calidad abarcan desde el buen funcionamiento de los procesos de enseanza hasta la vinculacin entre la escuela y la comunidad no escolar (Curveys,
2011).
El tema de la INFE tom solidez en nuestro pas en 2008, ao en que se expide la Ley General de la Infraestructura Fsica Educativa y se crea el INIFED.
Este instituto lleva a cabo acciones de seguimiento tcnico y administrativo
en los programas de obra a cargo de las entidades federativas cuando incorporan recursos federales. Un ao despus de la consolidacin legal de
la INFE, se institucionaliza el FAM en la LCF. Este fondo de aportaciones se
determina anualmente en el PEF por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, al 0.814 % de la recaudacin federal participable (Artculo
39, LCF). El FAM se distribuye en dos tipos de fondos: el 46.0 % del presupuesto para FAM Asistencia Social y el 54.0 % para FAM Educacin. El FAM
Educacin es el principal fondo federal que destina recursos a las escuelas
para la construccin, equipamiento y rehabilitacin de la INFE de los niveles
bsica, media y superior.
Del ao 2009 fecha de la creacin del FAM Educacin hasta 2013 fecha
en que se aprueba la reforma -, el FAM Educacin tuvo un crecimiento real
de 14.1 %. Anteriormente, el FAM Educacin nicamente se distribua entre
educacin bsica y superior. En 2013, despus de que la educacin media
.
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11
En la Funcin Educacin del ejercicio scal 2013, el FAM represent el 2.0 % del gasto total de la
funcin.
13
La SEP recaba de manera peridica informacin respecto de las escuelas, maestros y alumnos mediante el Formato 911, la cual se constitua como la nica fuente estadstica del pas en materia
educativa; sin embargo, al no ofrecer datos nominales de las poblaciones de estudio, era imposible
establecer todas las combinaciones de variables a las que aspiraban diferentes estudios, as como
observar longitudinalmente a un individuo o grupo de individuos a lo largo de su proceso educativo
(Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, 2013).
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Las entidades donde ms del 50 % de sus escuelas s tienen rampas para el libre acceso de las
personas con discapacidad son Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila y Nuevo
.
Len.
2.5.2
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De acuerdo con la Normatividad, Disposiciones, Lineamientos y Gua Operativa del Programa Escuelas al CIEN presentada por el INIFED.
17
18
El sitio web donde se reportan los datos sobre las escuelas beneciarias y las condiciones de la
operacin del programa es http://eciendocs.inifed.gob.mx/escuelasalcien/index.php/
.31
2.6
Antes de la reforma el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia de los docentes y del personal con funciones de direccin y supervisin de la educacin pblica obligatoria no disponan de una estructura
jurdica y una organizacin propias.
La seleccin de los maestros no estaba regulada. Era frecuente que el ingreso al servicio se lograra mediante prcticas inaceptables como la compra o
herencia de las plazas. En cuanto a la promocin, sta estaba en funcin de
la edad de las personas y no del desempeo que tenan los docentes. Los recursos para la promocin de los docentes se concentraban, principalmente,
en el Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin
Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio. Con respecto a la
formacin continua, el modelo corresponda a cursos que las autoridades
educativas autorizaban. El presupuesto para llevar a cabo dichos cursos provena, principalmente, de diferentes PSROP como PAED; PRONIM; Programa
de Fortalecimiento a la Educacin Especial y de la Integracin Educativa; Acciones compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial
y Bsica; Programa de Apoyo a la Formacin Profesional y Proyecto de Fundacin Educacin Superior-Empresa (ANUIES), Programa de Formacin de
Recursos Humanos basados en Competencias (PROFORHCOM) y Formacin
de docentes de la educacin media superior.
La gura 2.9 muestra la evolucin del gasto para la promocin y formacin
continua de los docentes antes de la reforma. En 2008 el gasto para este
elemento representaba el 0.6 % del gasto en educacin bsica; mientras
que para 2013, este gasto represent 0.4 puntos porcentuales menos. En
2012, el gasto tuvo una tasa de decrecimiento real 53.9 %, con respecto al
ao anterior. Esto se debi a la reduccin en el presupuesto del Programa
del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de
Maestros de Educacin Bsica en Servicio.
Conforme a la evolucin del tiempo, los PPs que destinaban recursos para
la promocin y formacin continua de los maestros empezaron a ser cada
vez menos. En 2008, eran nueve PSROP los que consideraban, como parte
de sus apoyos nancieros, recursos para la formacin profesional docente.
En 2013, el nmero de PSROP se reduce a cinco. Despus de la reforma se
muestra una tendencia a fusionar los PPS y concentrar el presupuesto en un
nmero reducido de programas con el n de evitar duplicacin de gastos,
sobretodo operativos y de administracin central.
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2.6.2
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la creacin del Sistema Nacional del Servicio Profesional Docente, la promocin y formacin continua se extiende a los niveles educacin media
superior y superior.
El Programa para el Desarrollo Profesional Docente es el programa que perla este elemento de la reforma, en ste se concentra el 92.1 % del gasto
para la formacin de los docentes. Como se puede observar en la g 2.10 ,
antes de la reforma eran siete PPS de educacin los que destinaban recursos
para la formacin de los docentes:
1. PAED.
2. PRONIM.
4. Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de Maestros de Educacin Bsica en Servicio.
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2.7
Evaluacin
2.7.1
Dado que, a partir de 2013 el acceso a la educacin de calidad es un derecho constitucional, su gasto representa el 14.4 % del presupuesto federal
y es una variable importante en el desarrollo social y econmico del pas a
largo plazo (Rodrik, 2013), resulta indispensable que los tomadores de decisiones y la sociedad, en general, cuenten con herramientas para medir y
monitorear el cumplimiento del derecho constitucional.
.35
cadores:
Cobertura.
Calidad del SEN.
Inequidad en la calidad de los servicios educativos.
La medicin de la cobertura de cada tipo de educacin ha sido un tema atendido por la SEP desde hace varias dcadas. Desde 1990 en las estadsticas
ociales de la secretara se reportan la cobertura neta, bruta y otros indicadores educativos. Por otra parte, el segundo y tercer indicador han sido temas
de discusin en los ltimos aos. Antes de la reforma, la SEP era la nica
autoridad para evaluar el SEN. Las unidades responsables de este elemento
eran la Direccin General de Evaluacin de Polticas (DGEP), la Subsecretara
de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas (SPEP) y el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE). En el ejercicio scal 2013, el
presupuesto de estas tres unidades responsables ascendi a 1,638.3 mdp,
que correspondan al 0.7 % del gasto asignado a SEP en la Funcin Educacin. Los PPs a cargo de cada unidad responsable eran:
La DGEP estaba a cargo de dos programas: 1) Cuotas por compromisos internacionales y 5) Evaluaciones conables de la calidad educativa y difusin oportuna de sus resultados.
La SPEP estaba a cargo de tres programas: 1) Diseo y aplicacin de la poltica educativa 2) Diseo y aplicacin de las
polticas de equidad de gnero y 3) Sistema de Informacin
Registral.
El INEE estaba a cargo de dos programas: 1) Actividades de
apoyo administrativo 2) Evaluaciones conables de la calidad
educativa y difusin oportuna de sus resultados.
Como se muestra en la gura 2.11, la SPEP era la unidad con la mayor cantidad de recursos. Antes de la reforma, el 58.9 % del presupuesto que destinaba la SEP para la evaluacin del SEN estaba a cargo de esta secretara.
En segundo lugar, la DGEP estaba a cargo del 31.5 % y el INEE del 9.6 % del
gasto para evaluacin.
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Matriz de Indicadores para Resultados (Federal, 2013b) Ejercicio Fiscal 2013 en http://www.sep.
gob.mx/work/models/sep1/Resource/4047/1/images/MIR_E003_2013(1).pdf
.37
2.7.2
A partir de la reforma, el INEE se constituye como la institucin autnoma para evaluar la calidad, el desempeo y los resultados en la educacin bsica y
media superior. En el PEF 2016, el INEE tiene un presupuesto de 1,060 mdp,
del cual, 30.3 % para la Subfuncin Educacin Bsica, 17.2 % mdp para Subfuncin Media Superior y 52.4 % para Subfuncin Otros Servicios Educativos
y Actividades Inherentes. En la g 2.12 se aprecia el cambio del presupuesto
asignado a la SEP despus de que el INEE deja de ser una institucin a su
cargo y pasa a ser un ramo autnomo con presupuesto independiente. El
INEE que era parte de SEP -antes de la reforma- tena un gasto de 157.1 mdp
en el ejercicio scal 2013, que representaba el 0.03 % del gasto de la Funcin
Educacin. Para el ejercicio 2016 despus de la reforma el presupuesto que tiene asignado el INEE representa el 0.1 % de la Funcin Educacin.
Este aumento de recursos asignados al INEE, es resultado de su autonoma.
Despus de la reforma, el INEE tiene ms prioridad en el gasto educativo.
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2.8
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Conforme a la LDS, los grupos sociales en situacin de vulnerabilidad son aquellos ncleos de poblacin y personas, que, por diferentes factores o la combinacin de ellos, enfrentan situaciones de
riesgo o discriminacin que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y requieren de la atencin
e inversin del gobierno .para lograr su bienestar.
.41
Nota 1 La distribucin del gasto entre los componentes y objetivos del SEN se determina a partir
de las ROP de cada programa presupuestario. Se consideraron los tipos de apoyos que el
programa ofreca y el porcentaje de su presupuesto que se destinaba para cada tipo de
apoyo. Ya teniendo la distribucin de cada programa, se agrega el presupuesto por ejes y
objetivos atendidos.
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2.8.2
Antes de la reforma, siete PSROP21 enfocaban sus recursos exclusivamente en las poblaciones vulnerables. A partir de la reforma, estos siete programas se fusionan en cuatro PSROP, que
atienden no solamente a poblaciones vulnerables sino tambin a estudiantes que no necesariamente estn en situaciones de discriminacin. Estos PSROP creados a partir de la reforma educativa son:
1. PIEE.
2. Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educacin Bsica.
3. Programa Nacional de Becas.
4. Programa Escuelas de Excelencia para Abatir el
Rezago Educativo.
Crear PSROP implica crear las ROP que los delinearan. Por esta
razn, las ROP de estos nuevos programas denieron a sus poblaciones objetivos, pero en su mayora, no denen el porcentaje por tipo de apoyo que se destina a cada poblacin atendida22 .
Esto implica, tomando como ejemplo a la poblacin indgena,
que un nio indgena puede recibir la misma o menor proporcin del presupuesto que un nio no indgena (de escuelas
multigrado, telesecundaria o unitaria) a pesar de que el nio
indgena requiere de una mayor atencin e inversin del gobierno para lograr su bienestar23 . Las poblaciones beneciarias
del PIEE son los NNA indgenas, migrantes y con discapacidades. En cuanto a los beneciarios del programa Fortalecimiento
de la Calidad en Educacin Bsica, son todas las escuelas pblicas (cualquier modalidad o tipo). Los beneciarios del Programa Nacional de Becas son las NA embarazadas y NNA indgenas. Mientras que el programa Escuelas de Excelencia para
Abatir el Rezago Educativo -el Programa de la Reforma Educativa es su equivalente- dirige sus recursos para todas las escuelas
.
21
Ver seccin anterior .Estrategias para el fortalecimiento para la equidad despus de la reforma''.
22
Por ejemplo, en el ejercicio scal 2015 las ROP del PIEE denen cinco tipos de apoyos nancieros:
1) Fortalecimiento de los servicios de educacin indgena, migrante y de las escuelas unitarias y
multigrado. 2) Fortalecimiento delos servicios de educacin especial que atienden al alumnado con
discapacidad y al alumnado con aptitudes sobresalientes. 3) Fortalecimiento de la telesecundaria
4) Apoyo de Financiamiento para Proyectos Locales y 5) Gasto de Operacin Local. Para cada tipo
de apoyo se especica el porcentaje del gasto total transferido a las escuelas que se debe ejercer.
Sin embargo, no se especica el porcentaje del gasto total del tipo de apoyo ejercido para cada
poblacin (indgena, migrante o con discapacidad).
23
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2.9
Segn la LCF y la LGE, el FAEB contena los recursos que la Federacin otorgaba a los estados y al Distrito Federal y que tenan como destino la atencin
de necesidades de educacin bsica y normal. El FAEB, al igual que otros
fondos federalizados, es el resultado de una serie de reformas y acciones
emprendidas por el Gobierno Federal y las entidades federativas con la nalidad de descentralizar responsabilidades, capital humano y materiales para
atender las diversas necesidades sociales del pas.
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.49
2.9.2
Considerando que la frmula del FAEB no cumpla con su objetivo en trminos de equidad, la LCF fue reformada en diciembre
de 2013 para crear el Fondo de Aportaciones para la Nmina
Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual entr en operacin
en el ejercicio scal 2015. Segn lo establecido en el diagnstico y presentacin de la reforma, el FONE implicara una ampliacin signicativa del gasto para la educacin bsica, considerando a los estados que en vista de la frmula del FAEB haban
sufrido prdidas de aportaciones federales, las veran resarcidas, en tanto que aquellos que haban obtenido ganancias con
la frmula del FAEB, las conservaran.
En el ejercicio scal 2015, El FONE se compuso de cuatro fondos con gasto federalizado:
1.
2.
3.
4.
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Las plazas registradas en el sistema de administracin de nmina que establezca la SEP. Dicho
sistema de administracin debe corresponder a
la informacin contenida en el SIGED. Adems,
las plazas registradas deben incluir sueldos y prestaciones autorizados, impuestos federales y aportaciones a seguridad social.
Las ampliaciones presupuestales que se hubieran autorizado en el fondo durante el ejercicio
scal inmediato anterior a aquel que se presupueste, como resultado del incremento salarial.
La creacin de plazas, que, en su caso, se autoricen.
.
Comparando la proporcin del presupuesto total del FONE con la proporcin del presupuesto total
del FAEB, las entidades que tuvieron un proporcin menor fueron Colima, Sonora, Durango, Sinaloa, Zacatecas, Coahuila, Tabasco, Baja California, Veracruz, Yucatn, Puebla, Jalisco, Nuevo Len,
Chiapas, Guanajuato y Mxico.
25
Las entidades que recibieron una proporcin mayor del FONE con respecto a la proporcin que
reciban en FAEB fueron Oaxaca, Hidalgo, Chihuahua, Michoacn Morelos, Tamaulipas, Guerrero,
Quintana Roo, Aguascalientes, Baja California Sur, San Luis Potos, Tlaxcala, Campeche, Quertaro y
Nayarit.
.51
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.
3 Sostenibilidad
a largo plazo
Para tener un gasto educativo sostenible, ms all de la evolucin del presupuesto y gasto por alumno, se deben considerar otras variables como el
crecimiento de las poblaciones por edades, la capacidad y eciencia del sistema educativo por tipos de educacin y el tamao de la demanda educativa
que se tendr a largo plazo. Tomando en cuenta la transicin demogrca
de nuestro pas y la eciencia del SEN, la composicin del gasto educativo
ya no es efectiva para tener una educacin de calidad.
El gasto en educacin es de desarrollo social, su objetivo es
mejorar el bienestar de las personas. Para poder tener un presupuesto educativo eciente, ecaz y equitativo sostenido a
largo plazo; considerar el cambio demogrco es una condicin necesaria. Como ya se mencion, el nivel del gasto educativo est determinado principalmente por tres factores:
El mandato constitucional establece la educacin
preescolar, la primaria y la secundaria, y desde
2012, educacin media superior como obligatorias (CPEUM Artculo 3 y LGE 4).
La transicin demogrca.
La transicin educativa.
Estos tres factores son variables necesarias y complementarias
para determinar el nivel y distribucin del gasto entre los tipos
de educacin porque te permiten asignar los sucientes recursos para atender la demanda educativa que los necesita.
Considerando el primer factor, la educacin bsica y media superior al ser educaciones obligatorias son prioridades para el
gobierno federal; por lo tanto, sus presupuestos han tenido
crecimientos considerables. De 2001 a 2016, el presupuesto de
educacin bsica creci 33.7 % y el presupuesto de educacin
media superior creci 87.9 %, ambos porcentajes en trminos
reales.
Tomando el segundo factor, en la gura 3.1 se observa que
la poblacin en edad de demandar educacin bsica (poblacin entre 3 y 15 aos de edad) ha tenido tasas decrecientes
desde 2010, mientras que la poblacin en edad de demandar
educacin media y superior (poblacin entre 18 y 22 aos) ha
estado creciendo a tasas positivas y con variaciones superiores
a la poblacin en edad de demandar educacin bsica.
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.
4 Simulador
CIEP V3
Para comprender ms a fondo los efectos que tiene la transicin demogrca en el nivel de gasto educativo y la incidencia
de este gasto en el ingreso de las personas, se presenta un
ejercicio con el Simulador Fiscal CIEP V.3, que se encuentra en
la pgina http://simuladorfiscal.ciep.mx/
1. Las condiciones iniciales en el simulador son las siguientes
(Ver gura 4.1):
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5 Comentarios
nales
Escuela al centro
Desarrollo profesional de los maestros
Evaluacin
Estrategias para el fortalecimiento de la equidad
Financiamiento de la educacin bsica
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Bibliografa
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