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AMRICA LATINA: CONSTITUCIONES FLEXIBLES Y

ESTRUCTURAS DE PODER RGIDAS
LATIN AMERICA: FLEXIBLE CONSTITUTIONS AND RIGID POLITICAL
POWER STRUCTURES
Detlef Nolte
GIGA German Institute of Global and Area Studies, Alemania
detlef.nolte@giga.hamburg

INTRODUCCIN

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MAGNITUD Y MODOS DEL CAMBIO

CONSTITUCIONAL
Aument el nmero de reformas constitucionales en los ltimos aos? Cules son las implicaciones de las reformas constitucionales? Se ha mejorado
la calidad de la democracia? Antes de
dar una respuesta a estas preguntas hay

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En Colombia, en junio de 2015, se

realiz una reforma constitucional de
equilibrio de poderes que elimin la
reeleccin presidencial, con el objetivo,
segn el presidente Juan Manuel Santos, de cerrar la puerta al caudillismo
tropical. Casi paralelamente, en Repblica Dominicana, tambin mediante
una reforma constitucional, se permiti
la reeleccin inmediata, segn el presidente Danilo Medina como un paso
adelante en la madurez de nuestro Estado Democrtico de Derecho y como
un perfeccionamiento democrtico.
Pocos meses despus, a principios de
diciembre, en Ecuador, como parte de
una enmienda constitucional con 15
modificaciones tambin se cambiaron
las reglas de la reeleccin presidencial,
pasando de una sola reeleccin inmediata a la reeleccin no restringida (que
por el momento, debido a un artculo
transitorio, solamente entrar en vigencia a partir de marzo de 2017). En
toda Amrica Latina, en el ao 2015,
se aprobaron un total de 20 enmiendas
constitucionales de diferentes enverga-

duras e impactos. Ms an, a mediados

de octubre, en Chile, la presidenta Michelle Bachelet present un cronograma
detallado y ambicioso para la elaboracin de una nueva Constitucin.
Parece que los cambios constitucionales estn de moda en Amrica Latina, y para algunos observadores estos
son excesivos. Ya en marzo de 2014 The
Economist postul que los polticos latinoamericanos juguetean demasiado con
sus Constituciones (Latin Americas politicians fiddle far too much with their
constitutions). Un informe reciente del
Council on Hemispheric Affairs denomina este fenmeno como las Constituciones fluidas (fluid constitutions)
de Amrica Latina.

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que distinguir entre diferentes tipos de

reformas constitucionales. El artculo
diferencia entre nuevas constituciones
(sustitucin) y reformas parciales (enmiendas o emendas constitucionais en
portugus). Las ltimas ocurren ms
frecuentemente y cumplen, en general,
otra lgica poltica que la promulgacin
de nuevas Constituciones. Pero la diferenciacin entre una nueva Constitucin
y una reforma parcial no es siempre tan
ntida. Por ejemplo, la reforma constitucional de 2005 en Chile (que cambi 54
artculos) elimin todos los elementos
autoritarios de la Constitucin de 1980.
Y la reforma constitucional de 2014 en
Nicaragua afect 58 artculos y result
en un texto constitucional consolidado
que en su prembulo despierta la impresin de la promulgacin de una nueva
Constitucin.
Adems, algunas constituciones recorren un proceso permanente de reformas. Por ejemplo, entre 1988 y 2015, la
Constitucin brasilea fue modificada
96 veces (incluyendo seis emendas constitucionais de reviso).Tambin la Constitucin mexicana ha sido reformada de
manera muy profunda con el resultado
de que, segn un estudio reciente, de
la Constitucin mexicana originalmente escrita y promulgada en 1917 queda
muy poco. El 80% de los artculos constitucionales originales han sido modificados un promedio de cinco veces cada
uno. Por otro lado, una nueva Constitucin no implica que todo sea nuevo.
En muchos casos existe una inercia institucional que significa que ciertas tradiciones constitucionales perduran y se
reproducen en los artculos de las nuevas
Constituciones.

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NUEVAS CONSTITUCIONES Y
NUEVO CONSTITUCIONALISMO
Aunque en algunos casos las enmiendas
constitucionales pueden causar controversias polticas como el tema recurrente de
la (no) reeleccin presidencial, en general
son las reformas mayores y especialmente
la elaboracin de una nueva Constitucin
las que provocan un debate poltico mayor. Desde el inicio de la tercera ola de
democratizacin en Amrica Latina en
1978, se promulgaron 16 nuevas Constituciones, con una tendencia decreciente en la ltima dcada. En la dcada de
los noventa fueron promulgadas nuevas
Constituciones en Colombia (1991),
Paraguay (1992), Per (1993), Ecuador
(1998) y Venezuela (1999). Despus de
2000 se elaboraron tres nuevas Constituciones: Ecuador (2008), Bolivia (2009) y
Repblica Dominicana (2010).
Las nuevas constituciones de Venezuela, Ecuador y Bolivia han despertado un
gran inters entre juristas especializados
en Derecho Constitucional, politlogos y
antroplogos jurdicos, no solo en Amrica Latina, sino tambin fuera de la regin.
Estas Constituciones y los procesos anteriores a la reforma constitucional fueron
muy controversiales en los pases porque
cambiaron el balance de poder y transformaron los sistemas polticos. Adems, las
reformas fueron innovadoras respecto al
contenido de las nuevas Constituciones.
Muchos autores las asocian con el concepto del nuevo constitucionalismo latinoamericano porque se crearon nuevas
instituciones (como el cuarto poder en
Venezuela, el poder ciudadano, la funcin
electoral y la funcin de transparencia y
control social del Estado en Ecuador). Se

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UN AUMENTO DE LAS ENMIENDAS

CONSTITUCIONALES
Las nuevas Constituciones reflejan solamente una parte del cambio constitucional en Amrica Latina. Hay que tener
en cuenta tambin las reformas parciales
o enmiendas. Segn nuestro anlisis, en
Amrica Latina (18 pases) hubo alrededor de 450 enmiendas constitucionales
entre 1980 y 2015. La mayora de las
enmiendas se refieren solamente a un
artculo. Otras han sido muy profundas y amplias (con ms de 20 artculos),
sin la necesidad de promulgar una nueva Constitucin. En el caso de Amrica
Latina sorprende el gran nmero de enmiendas constitucionales. Los sistemas
polticos son democracias presidenciales
a los cuales, tradicionalmente, se han
atribuido una mayor propensin de bloqueos polticos entre el poder legislativo
y el poder ejecutivo. Adems, en compa-

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mencionar tambin la reforma amplia de

la Constitucin de Nicaragua en 2014,
que result en un nuevo texto constitucional. En Chile la presidenta Michelle
Bachelet, ya en su programa electoral
de octubre 2013, abord el tema de una
nueva Constitucin. Finalmente, despus
de una larga discusin al interior de los
partidos de gobierno y con la oposicin,
el 13 de octubre de 2015 la presidenta
deline el largo camino hacia una nueva
Constitucin. Sobre los mecanismos de
reforma constitucional decidir el prximo Congreso chileno, que se constituir
en marzo de 2018. Pero ya en 2016 comenzar la discusin sobre el contenido
de la nueva Constitucin.

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incluyeron ms elementos de democracia directa, se expandieron los derechos

ciudadanos (especialmente derechos sociales y de colectivos sociales), se prioriz
la proteccin del medio ambiente y de la
naturaleza, y se transform el concepto
de Estado nacin. Ahora, Bolivia y Ecuador son Estados plurinacionales. Adems,
la ratificacin de un pluralismo legal ha
creado nuevos desafos para polticos y
juristas, que tienen que coordinar la jurisprudencia ordinaria con las tradiciones
jurdicas. Algunos elementos del nuevo
constitucionalismo tambin entraron en
otras constituciones latinoamericanas
(como en la nueva Constitucin de la Repblica Dominicana, de 2010). Basado
en una enmienda constitucional de junio
de 2015, Costa Rica es ahora una repblica democrtica, libre, independiente,
multitnica y pluricultural. Tambin en
la discusin sobre una nueva Constitucin en Chile surgi el tema de los derechos indgenas.
Despus de 2010 no se promulg
ninguna nueva Constitucin en Amrica
Latina, sin embargo, en muchos pases
de la regin el tema de un cambio radical y general de la Constitucin est en la
agenda. En Panam, en el ao 2011, durante la presidencia de Ricardo Martinelli
se elabor un anteproyecto de reforma
constitucional. Al final, la reforma no se
realiz, pero sigue la discusin sobre una
nueva Constitucin. Como reaccin a las
movilizaciones sociales en Brasil contra la
corrupcin en la clase poltica en junio
2013 la presidenta Dilma Rousseff planteaba la convocatoria de un referndum
que autorizara a convocar una asamblea
constituyente. Este objetivo no se realiz por las resistencias polticas. Hay que

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racin con sistemas parlamentarios, hay

ms puntos de veto institucional que,
desde ya, complican el proceso legislativo ordinario.
En el periodo 2010-2015 hubo un
aumento significativo en el nmero de
reformas constitucionales. En comparacin con la dcada comprendida entre
2000-2009, con un total de 165 enmiendas, en el lustro 2010-2014 ya hubo 90
enmiendas, sumadas a otras 20 enmiendas en 2015. Pero, hay que relativizar la
impresin de una ola de enmiendas constitucionales en Amrica Latina, porque
existe una gran variacin con respecto a la
frecuencia de enmiendas constitucionales
entre los diferentes pases latinoamericanos. La mitad de las reformas constitucionales en el perodo 1990-2014 se llevaron
a cabo en Brasil y Mxico, otros dos quintos de reformas se concentran en cinco
pases (Chile, Colombia, Costa Rica, El
Salvador y Honduras).
Desde 2010, en Brasil se aprobaron un
promedio de cinco enmiendas por ao;
en Mxico fueron incluso seis enmiendas por ao. Qu factores explican que
el nmero de enmiendas constitucionales
en Brasil y Mxico sea mucho ms alto en
comparacin con los otros pases latinoamericanos? La respuesta es que en ambos
pases existe una tendencia de constitucionalizar las polticas pblicas. En lugar
de definir las polticas pblicas por medio
de la legislacin ordinaria, algunas polticas pblicas (o reas de polticas pblicas) son incluidas en la Constitucin,
teniendo como resultado que cambios
en las polticas pblicas hagan necesarios
cambios constitucionales. Para ilustrar
esta tendencia, en Brasil, una de las seis
enmiendas constitucionales de 2015 est

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relacionada con la irrigacin de empresas

familiares de agricultores en el norte-este,
y otra se refiere a los impuestos al transporte interestadual e intermunicipal.

CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE
LAS REFORMAS
Parece que la reforma constitucional es
muchas veces vista por los polticos como
la panacea para solucionar, de una vez por
todas, los problemas. Desde una perspectiva crtica, las reformas constitucionales
representan una forma de poltica simblica. Si no hay consenso respecto a los
desafos grandes de la poltica y si existe
un bloqueo de reformas polticas urgentes, el grito de la reforma constitucional
muchas veces tiene como objetivo desviar
la frustracin poltica de los ciudadanos.
Sera mejor y ms sincero como lo expres una vez el conocido filsofo del
Derecho Ernesto Garzn Valds que se
cumplan con las Constituciones vigentes
en vez de promulgar otras nuevas. Desde
una visin ms positiva, la elaboracin de
una nueva Constitucin puede constituir
un instrumento de movilizacin poltica y de transformaciones sociales. Desde
esta perspectiva, las nuevas Constituciones pueden popularizar los derechos aspiracionales, que pueden convertirse en
incentivos para procesos de movilizacin
legal. Las Constituciones pueden esconder clusulas dormidas que pueden ser
activadas en constelaciones polticas propicias.
Pero el contenido de las nuevas Constituciones en Amrica Latina no se limita
a los elementos asociados con el nuevo
constitucionalismo. El profesor de Dere-

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anlisis tiene que tomar en cuenta la interaccin de las partes.

En la prctica poltica, el nuevo constitucionalismo no fue nada nuevo. Los
mecanismos de participacin ciudadana
muchas veces se convirtieron en instrumentos de una democracia plebiscitaria.
La participacin de los ciudadanos fue
solamente aplaudida cuando fue en apoyo del gobierno. En contraste, los movimientos sociales opositores, incluyendo
organizaciones indgenas, fueron descalificados o afrontados. Adems, los derechos de la naturaleza y las garantas de
consulta popular respecto a proyectos de
extraccin fueron frecuentemente ignorados en casos de explotacin de recursos
naturales en el marco de un modelo extractivista de desarrollo econmico.
El hper-presidencialismo del nuevo
constitucionalismo es reforzado por el
afn de la reeleccin presidencial ilimitada. Desde 1990, 12 pases latinoamericanos cambiaron su Constitucin respecto
a la reeleccin presidencial; seis lo hicieron varias veces. En general, los arreglos
institucionales fueron cada vez menos
restrictivos. Y en algunos casos como en
Nicaragua y Honduras fue la Corte Suprema polticamente afn a los gobiernos
quien elimin las barreras para la reeleccin, declarando como inconstitucional
esta parte de la Constitucin. En la actualidad, hay cuatro pases con reeleccin
no restringida: Venezuela (2009), Nicaragua (2011), Honduras (2015) y Ecuador
(2015). En Bolivia los ciudadanos decidirn en febrero de 2016 sobre la opcin de
una reeleccin por dos veces de manera
continua. Todas los presidentes del nuevo
constitucionalismo latinoamericano estn
en la lnea reeleccionista (hay que ver si

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cho Constitucional en la Universidad de

Buenos Aires, Roberto Gargarella, hace
hincapi en que las reformas constitucionales, en el marco del nuevo constitucionalismo, no cambiaron las partes que se
refieren a la organizacin del poder, lo
que l llama la sala de mquinas de la
Constitucin. Esta sala de mquinas
mueve un prototipo de presidencialismo
latinoamericano donde el presidente tiene mucho poder en el proceso legislativo, as como tambin amplios poderes de
emergencia. Una parte de los arreglos institucionales en el marco del nuevo constitucionalismo se caracteriza por una fuerte
concentracin del poder en la presidencia. En este aspecto las nuevas Constituciones no son innovadoras, sino ms bien
muy tradicionalistas.
Mientras, las Constituciones de corte
liberal clsico tenan como objetivo limitar
el poder de las mayoras, las Constituciones del nuevo constitucionalismo facilitan
la imposicin de los intereses mayoritarias
en el caso extremo arrollando las minoras. En tal constelacin el poder judicial
y su autonoma son de suma importancia
para la proteccin de los derechos de las
minoras y de los derechos fundamentales (como por ejemplo la libertad de expresin en los medios de comunicacin).
Una Constitucin puede incluir muchos
derechos sociales avanzados y nuevos mecanismos de participacin para los ciudadanos. Pero sin una justicia fuerte e independiente que ayude en la aplicacin y
defensa de esos derechos, son, en el caso
extremo, nada ms que letra muerta y promesas incumplidas. Por eso, la evaluacin
del alcance y de la calidad democrtica de
una Constitucin no se puede basar solamente en aspectos puntuales, sino que el

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Rafael Correa realmente no participar en

la prxima contienda electoral).

CONCLUSIONES: LA DEMOCRACIA
EN AMRICA LATINA Y EL MITO
DE SSIFO

Prof. Dr. Detlef Nolte. Vicepresidente del

GIGA German Institute of Global and
Area Studies, director del Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS) del mismo
instituto y profesor de Ciencia Poltica en la
Universitt Hamburg. Adems, es presidente de la Asociacin Alemana de Investigacin sobre Amrica Latina (ADLAF). Sus
temas de inters son las instituciones polticas, la cooperacin regional y la poltica
exterior latinoamericana.

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En un comentario reciente del 6 de diciembre de 2015, en el peridico espaol

El Pas, titulado Turbulencia democrtica, el autor escribi: Darle el adecuado
vigor a las reglas e instituciones de la democracia sin las cuales la palabra pierde
su significado es como El mito de Ssifo segn Camus, un esfuerzo gigantesco
y a menudo estril. Uno de los grandes
avances despus de las transiciones democrticas en Amrica Latina ha sido precisamente un reconocimiento mayor de la
importancia de las instituciones polticas
y la conviccin de que la reforma de las
instituciones polticas puede mejorar el
funcionamiento de las mismas. Desde
esta perspectiva, los cambios constitucionales pueden ser evaluados de manera
positiva a primera vista, porque podran
fortalecer las instituciones polticas. Las
instituciones deberan coartar el poder de
los actores polticos. Lamentablemente,
en muchos pases latinoamericanos hay

contracorrientes cuando los presidentes

intentan despojarse de los controles institucionales. Parece, que las instituciones
polticas reformadas no cambiaron la estructura poltica subyacente y que el caudillismo latinoamericano fue reanimado
con nuevas ropas. Si bien es cierto que una
y otra vez hubo procesos de movilizacin
y protestas contra estructuras de poder petrificadas y lites polticas corrompidas. El
recambio de las lites no necesariamente
estaba acompaado de un cambio de las
prcticas polticas, lo que podra causar
nuevas protestas y dar lugar a un nuevo
ciclo de renovacin, incluyendo el reclamo para reformas constitucionales para
cambiar el rumbo de la poltica con un
resultado desconocido.

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