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20132014

Modelo Estatal de
Polica de Proximidad
con enfoque
Comunitario
Subsecretara de Prevencin
Direccin General de Poltica Criminal y Prevencin del Delito

Tabla de contenido
Presentacin.............................................................................................................................. 8
Objetivo del modelo .................................................................................................................. 9
Diagnstico............................................................................................................................. 10
Caractersticas del Estado..................................................................................................... 10
Seguridad Pblica ................................................................................................................ 12
Victimizacin y delincuencia ................................................................................................ 12
Denuncia del delito .............................................................................................................. 15
Cifra negra .......................................................................................................................... 16
Percepcin de seguridad ....................................................................................................... 18
Participacin de la comunidad .............................................................................................. 25
Desempeo institucional ...................................................................................................... 27
Elementos policiales ............................................................................................................ 31
Calidad de los Procesos de Seleccin, Formacin y Capacitacin............................................ 33
Recursos Humanos .............................................................................................................. 35
Actividades de los elementos policiales ................................................................................. 38
Derechos Humanos.............................................................................................................. 42
Marco Jurdico de la Seguridad en el Estado.......................................................................... 46
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos ...................................................... 46
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica..................................................... 48
Reglas de Operacin y Funcionamiento de la Conferencia Nacional de Seguridad Pblica
Municipal ........................................................................................................................ 54
Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato ............................................................ 56
Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Guanajuato ..................................................... 57
Seccin 2. Modelo de Polica de Proximidad con Enfoque Comunitario ...................................... 60
Filosofa ................................................................................................................................. 60
Modelos de gestin policial de acuerdo a su enfoque.............................................................. 66
a) Enfoques basados en la respuesta inmediata a las demandas sociales /Tradicional............. 66
b) Enfoques basados en el mantenimiento del orden. .......................................................... 66
c) Enfoques basados en el anlisis. .................................................................................... 67
d) Enfoques basados en la comunidad. ............................................................................... 68
Algunas experiencias exitosas .............................................................................................. 73
1

1. Polica montada de Canad ........................................................................................... 73


2. Polica Metropolitana de Londres .................................................................................. 74
3. Polica Nacional de Japn ............................................................................................. 75
4. Polica de Chicago (iniciativa CAPS- Estrategia de Policiamiento Alterno) 1993 .............. 76
5. Polica de Boston (neighborhood policing)..................................................................... 77
6. Polica de Israel............................................................................................................ 77
7. Polica de Sudfrica ...................................................................................................... 77
8. Carabineros de Chile .................................................................................................... 78
9. Polica de Sao Paulo, Brasil........................................................................................... 79
10. Polica Nacional Civil de El Salvador........................................................................... 80
Principios bsicos (Objetivos del Polica de Proximidad) ........................................................... 81
1. Cohesin Social y Comunitaria ......................................................................................... 81
2. Intervencin policial con enfoque comunitario ................................................................... 82
2.1 Objetivos de intervencin:........................................................................................... 82
2.2 Gestin Social ............................................................................................................ 83
3. Resolucin de conflictos a travs de la mediacin comunitaria ............................................ 83
3.1 Proactividad ............................................................................................................... 84
4. Prevencin de la violencia y la delincuencia ...................................................................... 85
5. Seguridad Ciudadana ....................................................................................................... 89
5.1 Recuperacin de la confianza ciudadana....................................................................... 90
5.2 Esquemas de coordinacin y articulacin interinstitucional............................................ 90
6. Inteligencia Policial.......................................................................................................... 92
7. Territorialidad.................................................................................................................. 92
7.1 Descentralizacin ....................................................................................................... 94
8. Derechos Humanos y perspectiva de gnero ...................................................................... 95
Esquema del Modelo ............................................................................................................... 98
El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario ................................................ 98
Flexibilidad ....................................................................................................................100
Objetivos, metas, estrategias y lneas de accin ........................................................................101
Planeacin estratgica .........................................................................................................101
1. Fase previa a implementacin del modelo que deber responder a la problemtica especfica
del lugar que ser implementado: .....................................................................................101
2

Indicadores de Seguimiento y Evaluacin.............................................................................106


Apuntes finales ......................................................................................................................109
Bibliografa............................................................................................................................111

Introduccin
La violencia y la delincuencia que roba la tranquilidad de los habitantes de la gran mayora
de las ciudades latinoamericanas, viene a representar un reto de tal magnitud, que esfuerzos
locales, nacionales e internacionales se han sumado en distintas polticas pblicas,
programas y acciones conjuntos, que les han llevado a repensar stos fenmenos sociales
desde diversas pticas.

Especficamente en Mxico, las acciones de represin contra delincuencia organizada, han


centrado los esfuerzos de las corporaciones policiales, en la violencia y delincuencia de alto
impacto.

Aunado a ello, la implementacin del Sistema de Justicia Penal Acusatorio, ha venido a


establecer tareas de investigacin a las policas locales, dirigiendo gran parte de los
esfuerzos de capacitacin y profesionalizacin a ese cometido.

Esto ha llevado a que la violencia y la delincuencia cotidiana, sea hasta cierto punto,
desatendida por las autoridades.

As, el estado de Guanajuato enfrenta hoy da, y a partir de la elaboracin del presente
documento, un reto llamado seguridad, al cual, conducen caminos que parecieran hasta
cierto punto contradictorios, pues por un lado, se apuesta por el fortalecimiento de las
acciones represivas policiales, y por el otro, la incorporacin del agente a las tareas de
recuperacin de los espacios de cohesin y recuperacin del tejido social.

Este segundo camino, se pretende poner en marcha, a partir de la idea de que las
autoridades policiales, de los distintos rdenes de gobierno, no pueden por s solos,
erradicar la violencia y la delincuencia representada en su mnima expresin como
desrdenes y debilidades sociales e institucionales- en su tarea de control social.

Desde esta visin, el problema de la inseguridad no puede reducirse a un conflicto de


intereses autoridad-delincuencia, sino que debe abordarse como un fenmeno complejo.
4

Compuesto por infinidad de variables hasta ahora no ha surgido algn autor que delimite
el nmero exacto- que ocurren en el territorio local. En otras palabras, esta complejidad
arranca la violencia y la delincuencia del mbito de la seguridad pblica, convirtindolo en
un fenmeno que debe ser atendido desde diversas aristas, tanto de las instituciones
gubernamentales en su conjunto-, como desde la sociedad civil organizada y no para
estos fines-.

En este momento histrico de la sociedad mexicana, y de acuerdo a Frhling (2006) y


mltiples expertos, nos encaramos con una necesidad fehaciente de modificar las formas en
que el Estado afronta a la delincuencia. Ello incluye, por supuesto a las corporaciones
policiales, de quienes sus integrantes han atravesado mltiples intentos de reformas al
modelo de trabajo, sin obtener hasta el momento los resultados esperados.

Lo anterior no es de sorprenderse cuando los sucesos de violencia ms impactantes, y la


percepcin de la opinin pblica a travs de los medios masivos de comunicacin, hacen
que los modelos policiales novedosos, se dejen de lado, para enfrentar de nuevo, cara a
cara, a la criminalidad organizada.

En palabras de Sansfacon (2006), las corporaciones policiales no han evolucionado a la par


de la propia ciudadana. Las exigencias de los gobernados cada vez son ms y la evolucin
de la polica no ha sido a la par (Chalom et al: 2001).

Esta exigencia ciudadana, presente no slo en problemas que ataen a la seguridad de los
ciudadanos, ha obligado a los gobiernos a disear mecanismos alternativos a los existentes,
que, [] siendo exitosos en su cometido de disminuir los niveles de inseguridad, no
sacrifiquen el avance de la democracia y el respeto por los derechos humanos y las
garantas ciudadanas. (Chinchilla, 1999:1).
De este encuentro de ideas surge la necesidad de crear o recrear- un agente gubernamental
con sentido de democracia, y primaca en el respeto por los derechos humanos, capaz de
reducir la brecha que, como veremos en pginas siguientes, impide que las policas y la
5

ciudadana acten de forma conjunta en esquemas de coproduccin de seguridad, con miran


al cambio de paradigma de la seguridad ciudadana, por la seguridad pblica.
Este agente, comnmente denominado polica de proximidad pues goza de una gran
variedad de nombres y diversas clasificaciones: polica comunitaria, polica orientada a
problemas, etc.- responde a las necesidades locales en microterritorios barrios, colonias,
conjuntos habitacionales- por ello, no existe una tcnica prefijada de polica comunitaria;
ms bien, lo que hay es un foco estratgico articulado en torno a la apertura y la flexibilidad
en la utilizacin de diversas estrategias para resolver problemas y responder a las
prioridades locales (Trojanowicz & Bucqueroux, 1990).

La polica de proximidad con enfoque comunitario, significa la recuperacin de un modelo


policial propuesto hace 150 aos por Sir Robert Peel 1 , aplicado a la polica metropolitana
de Londres, inspirndose en el modelo de polica japons, conocido como kobn.
(Chinchilla, 2009; Chalom et al, 2001).
De acuerdo a Peel, la fuerza policial es la gente y la gente es la fuerza policial. [] Lo que
hace nico al modelo britnico es el lugar central que ocupan los agentes uniformados que
patrullan las calles desarmados, y que desempean funciones tanto generales como
especializadas. No existen cuerpos policiales distintos para ca utelar el orden pblico y
ocuparse del crimen organizado, ni una fuerza policial dependiente del gobierno central
[] 2
1

Considerado fundador del concepto de polica moderna y precursor de la polica de tipo co munitario[]

(Chalo m, Lonard, Vanderschueren, & Vzina, 2001)


2

Los nueve principios de Sir Robert Peel:


1.

La misin bsica para la cual existe la polica, es prevenir la criminalidad y el desorden pblico.

2.

La capacidad de la polica de llevar a cabo su labor, depende de la aprobacin pblica de sus


acciones.

3.

La polica debe asegurarse de la libre cooperacin de la ciudadana en el acatamiento voluntario de la


ley, para asegurar y mantener el respeto de la poblacin.

4.

El grado de cooperacin pblica que puede asegurarse, disminuye proporcionalmente a la necesidad


de uso de la fuerza fsica.

De esta manera, la polica cuenta con la gran oportunidad de ajustarse a las demandas de un
mundo que ha evolucionado con unos sesenta aos de diferencia. Es la oportunidad de
posicionarse como un agente precursor de entornos ms seguros, habitables y con mayores
grados de cohesin social y calidad de vida [] (USAID/INSYDE, 2013:1).

5.

La polica busca y conserva el favor pblico no por la va de complacer a la opinin pblica, sino
demostrando constantemente un absoluto e imparcial servicio a la ley.

6.

La polica utiliza la fuerza fsica slo en el grado necesario para asegurar el cumplimiento de la ley o
para restablecer el orden cuando el ejercicio de la persuasin, exhortacin y advertencias resulta ser
insuficiente.

7.

En todo momento, la polica debe mantener una relacin con la poblacin que confirme aquella
tradicin histrica segn la cual la polica es la gente y la gente es la polica, dado que los policas
son solamente miemb ros de la poblacin a quienes se les paga por realizar con dedicacin exclusiva
aquellas labores que incumben a cada ciudadano en relacin con el bienestar y existencia de la
colectividad.

8.

La polica debe dirigir siempre su accin estrictamente a sus funciones, y nunca aparecer usurpando
los poderes del aparato judicial.

9.

La prueba de la eficiencia policial es la ausencia de criminalidad y desorden, no la evidencia visible


de la accin policial en el manejo de esas realidades.

Presentacin
El presente documento corresponde al Modelo de Polica de Proximidad con Enfoque
Comunitario encargado por la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de Guanajuato.

Este modelo consta de dos grandes secciones. La primera, corresponde al diagnstico con
enfoque de seguridad ciudadana de la entidad; la segunda, desarrolla propiamente el
modelo mencionado.

En la primera seccin se detallan algunos indicadores de tipo social, econmico, poltico y


cultural de Guanajuato, con la finalidad de contextualizar al lector con slo algunos datos
estadsticos, pues no es el objeto central de este documento. Posteriormente, y basndonos
en algunos instrumentos generados por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa,
organizaciones no gubernamentales que estudian la seguridad, as como informacin propia
del Gobierno del Estado, se analizan una serie de indicadores relacionados con la
percepcin ciudadana sobre la seguridad, victimizacin, participacin comunitaria y
Derechos Humanos, entre otros. stos indicadores forman parte central del desempeo del
Polica de Proximidad con Enfoque Comunitario.

En prrafos subsecuentes, se trae el marco jurdico de la seguridad en Mxico. Este anlisis


debe verse bajo la perspectiva de la normativa mexicana, la cual desde nuestro punto de
vista, se encuentra en un proceso de transicin en el cambio de paradigma de la seguridad
pblica a la seguridad ciudadana. Lo mismo sucede en el estado de Guanajuato.

En la segunda seccin, se aborda el tema de la filosofa de los modelos de policiales con


enfoque comunitario. Importante es establecer desde este momento que, lo comunitario y la
proximidad son conceptos distintos. El primero est forzosamente incluido en el segundo.
La proximidad implica una forma de trabajo policial y ciudadana de forma coordinada; el
enfoque comunitario corresponde a una filosofa organizacional que impacta en la
seguridad. Como analizaremos, el enfoque comunitario de la seguridad, slo puede existir
en entornos locales que han adoptado un enfoque de seguridad ciudadana.

En los prrafos que siguen, se toman los datos sobresalientes de algunas experiencias
exitosas en otros pases tanto del continente como del otro lado de los ocanos. Esta
aproximacin se hace con la intensin de tener presente s, las fortalezas y estrategias de
implementacin de cada uno de los modelos, pero ms importante an, los obstculos que
sortearon o no- para el xito y trascendencia de sus corporaciones.

En los siguientes captulos, se hace la propuesta del modelo de polica de proximidad con
enfoque comunitario, previamente desarrolladas cada una de las funciones y objetivos a
realizar por los agentes. Cierto es que agota desde la doctrina policial algunos temas, sin
embargo, y como quedar establecido, no existe un modelo nico, pues cada modelo debe
responder al contexto social en que se pretende implementar, tan variable y diverso como
barrios y colonias existen en la Entidad.

Por ltimo se pone nfasis en que, los modelos policiales de corte comunitario requieren,
ms all de los recursos de infraestructura y equipamiento, un cambio de visin de la
seguridad, y la correspondiente evolucin de lo que significa ser polica de enfoque
comunitario. Asimismo, se cierra el presente documento con una propuesta de planeacin
estratgica que, por la misma naturaleza de sus acciones, de mediano y largo plazo tiene el
carcter de enunciativa, ms no limitativa.

Objetivo del modelo


Contar con un modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario, para sentar las
bases a mediano y largo plazos de la seguridad ciudadana en el Estado. (SESNSP: 2012).
Descripcin: Realizar un modelo de polica de proximidad que contribuya a la resolucin
de problemas de seguridad y/o sociales con incidencia criminal, adems de fungir como
estrategia de recuperacin de la confianza en la comunidad. (SESNSP: 2012).

Diagnstico
Partimos de la premisa que el diseo, planeacin, implementacin y evaluacin de un
modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario surge de la comprensin de los
contextos polticos, sociales, econmicos y culturales.

El presente diagnstico, no tiene por objeto agotar los ndices de violencia y delincuencia,
as como de la comisin de conductas consideradas antisociales, pues estas son slo un
reflejo del problema. Ms an, el objeto que se persigue en las prximas pginas, es la de
establecer una lnea basal, enfocada a las primeras casusas generadoras de tales fenmenos,
y dejar sentadas las variables que pueden deben ser consideradas para ello.

En la primera parte, se exponen algunas variables sociodemogrficas de la Entidad, mismas


que servirn como aproximacin a la realidad actual de la poblacin guanajuatense; en un
segundo apartado, se da una mirada a algunas variables que tienen que ver con la
percepcin de miedo e inseguridad en la comunidad.

Caractersticas del Estado


El estado de Guanajuato cuenta con una poblacin total de 5 millones 486 mil 372
habitantes (INEGI, 2010). Representa el 4.9% de la poblacin del territorio nacional.

Del total de habitantes en el Estado, el 48.1% son hombres, y el 51.9% son mujeres. Lo que
corresponde a un ndice de relacin de 92.7 (Hay 93 hombres por cada 100 mujeres).

La mitad de la poblacin guanajuatense cuenta con 24 aos o menos, por lo que se


considera una poblacin joven. Por cada 100 personas en edad productiva, hay 60 en edad
de dependencia (menores de 15 o mayores de 64 aos).

Guanajuato cuenta con un total de 46 municipios, de los cuales los que tienen un mayor
nmero de poblacin son: Len (1436,480), Irapuato (529,440) y Celaya (468,469).

10

En el Estado hay un total de 1276,584 viviendas particulares habitadas. Es decir, hay un


promedio de 4.3 ocupantes por vivienda. De cada 100 viviendas, 4 an tienen piso de tierra.
(INEGI, 2010); 76 cuentan con agua entubada dentro de la misma, 91 con drenaje, 92 con
servicio sanitario y 98 con energa elctrica; 42 cuentan con servicio telefnico, 61 con
telfono celular, 24 con computadora y 16 con Internet.

En materia educativa, de cada 100 personas de 15 aos y ms, 10 carecen de instruccin


alguna, 63 cuentan con educacin bsica, 15 con educacin media superior y 12 con
educacin superior. De cada 100 personas entre 15 y 24 aos, 98 saben leer y escribir un
recado. (INEGI, 2010)

De cada 100 personas de 12 aos y ms, no econmicamente activas, 33 son estudiantes, 56


se dedican a las labores del hogar, 4 son jubilados y pensionados, y 3 tienen alguna
limitacin fsica o mental permanente que les impide trabajar. (INEGI, 2010)

En materia de salud, de cada 100 guanajuatenses, 35 tienen seguro popular, 30 carecen de


derechohabiencia, 29 estn afiliados al IMSS y 5 al ISSSTE.

La religin ms frecuente es la catlica con un 93.8% de la poblacin creyente.

De cada 100 personas, 6 reportan alguna limitacin fsica o mental.

En el estado de Guanajuato habitan 14,835 personas de 5 aos y ms que hablan alguna


lengua indgena que representa menos del 1% de la poblacin en este rango. Las lenguas
indgenas ms frecuentes son la Otom (21.6%) y la Chichimeca Jonaz (13.7%). (INEGI,
2010).

La migracin representa una problemtica social que tiende a convertirse en un problema


de seguridad cuando no es efectivamente atendido. Los gobiernos locales municipales- no
cuentan con atribuciones suficientes para atender la problemtica, pues normalmente va
ms all de su mbito, competencia y posibilidades.
11

La falta de elementos que hagan posible su atencin, de cualquier manera no deja de ser un
problema con impacto local, pues al no encontrar una solucin en el actuar de las
autoridades municipales, son stas quienes reciben la descalificacin en su actuar.

Seguridad Pblica
Victimizacin y delincuencia
La Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica (ENVIPE),
realizada durante el 2013, por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), con
datos representativos tanto de 2012, como de 2013, calcula un total de vctimas en
Guanajuato, de 1 080 223; mientras que a nivel nacional se calculan 21 603 990.

La tasa de prevalencia delictiva se calcula dividiendo el total de vctimas en la entidad


federativa, entre la poblacin de 18 aos y ms residente en sta multiplicada por 100 000
habitantes.

Cuadro1. Tasa de prevalencia delictiva por entidad federativa por cada


100,000 habitantes. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

Como puede observarse, el estado de Guanajuato ocupa el 10 lugar en prevalencia


delictiva, por encima de la media nacional.

El 97.9% de las personas encuestadas refirieron haber sido vctimas nicamente en


Guanajuato, por encima de la media nacional que es del 95.3%
12

Segn los datos de la encuesta, un total de 1 080 223 guanajuatenses, han sido vctimas de
algn delito. En promedio, cada hecho delictivo tiene 1.2 vctimas, lo que lleva a calcular
un total de 1 306 270 delitos declarados.

La siguiente grfica muestra la distribucin de la prevalencia delictiva en la Entidad por


sexo. Como se observa, los hombres son ms propensos a la victimizacin, que las mujeres.

Grfica 2. Tasa de prevalencia delictiva por sexo en el estado de Guanajuato.


Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

La tasa de incidencia delictiva se calcula dividiendo el total de delitos en la entidad entre la


poblacin de 18 aos y ms multiplicada por 100 000 habitantes.

Como se observa, el estado de Guanajuato se ubica en el 11 lugar, por debajo de la media


nacional, y por encima de algunos estados como Sonora, Guerrero, Sinaloa y
Aguascalientes.

13

Grfica 3. Tasa de incidencia delictiva por entidad federativa. Elaboracin


propia a partir de la ENVIPE 2013.

Como se ha venido mencionando y se retomar en pginas subsecuentes, la importancia de


la seguridad en los espacios tanto privado como pblico, es un elemento fundamental para
para el fortalecimiento del tejido social para la convivencia pacfica y armnica.

El sentir allanados estos espacios, contribuye a la percepcin de inseguridad, y por ende a


la falta de credibilidad y posicionamiento de las autoridades gubernamentales.

Grfica 4. Conductas delictivas o antisociales cometidas alrededor de las


viviendas en Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

14

Grfica 5. Conductas delictivas o antisociales cometidas alrededor de las


viviendas. Nacional. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

De acuerdo a la ENVIPE 2013, en el estado de Guanajuato, 1 de cada 3 vctimas identific


que el agresor portaba un arma. De stos, el 26.5% refiri que se trataba de un arma de
fuego.

Denuncia del delito


En 2012, segn clculos del INEGI, en Guanajuato se cometieron 1 287 230 delitos, de los
cuales nicamente el 8.9% fue denunciado ante el Ministerio Pblico. Este porcentaje se
encuentra por debajo de la media nacional que es de 12.2%.

Ahora bien, del total de delitos denunciados, en el 63.6% de los casos, dieron inicio a una
investigacin ministerial, cercano a la media nacional que es de 64.7%.

En promedio, en el estado de Guanajuato y de acuerdo a los resultados de la encuesta en


comento, 9 de cada 10 delitos ocurridos no son denunciados (90.1%). Este dato se
encuentra por encima de la media nacional que es de 87.1%.

15

Como puede observarse en la grfica siguiente, Guanajuato se encuentra dentro de los cinco
estados con mayor porcentaje de delitos ocurridos, no denunciados.

Grfica 6. Delitos ocurridos segn condicin de denuncia. % de delitos no


denunciados por entidad federativa. Elaboracin propia a partir de la
ENVIPE 2013.

Cifra negra
La cifra negra significa la ausencia de denuncias ciudadanas. Tambin se le conoce como
cifra oculta o cifra oscura de la criminalidad.

La cifra negra es uno de los principales obstculos para la generacin de la poltica criminal
de cualquier estado. Pues la falta de estadsticas oficiales cercanas a la realidad, pueden
evidenciar datos errneos o lejanos a la realidad, lo que ha llevado a proponer programas
que no siempre resultan asertivos.

La siguiente grfica muestra la cifra negra en varias entidades del pas. El estado de
Guanajuato ocupa el segundo lugar, slo por debajo del estado de Guerrero y por encima de
entidades como Michoacn, Jalisco, Estado de Mxico y Tamaulipas entre otros.

16

Grfica 7. Cifra negra por Entidad Federativa. Elaboracin propia a partir


de la ENVIPE 2013.

Para efectos de la Encuesta Nacional sobre Victimizacin y Percepcin de Seguridad, la


cifra negra se calcula como la razn de los delitos no denunciados, ms los delitos
denunciados sin averiguacin previa investigacin- ms aquellos en los cuales no fue
especificado si se denunci o se inici averiguacin previa investigacin-, entre el total de
delitos por cien.

Grfica 8. Porcentaje de delitos no denunciados de acuerdo a la causa de la


no denuncia: atribuible a la autoridad y no atribuible a la autoridad.
Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

17

Si bien, el clculo de la cifra negra que propone el INEGI, suma los casos en que
efectivamente se present una denuncia, pero no dio lugar a una averiguacin previa o
investigacin, distinto a lo que la doctrina establece, sobre contabilizar nicamente los
delitos que no fueron denunciados, ante la carente investigacin a nivel nacional sobre ese
respecto, hemos decidido establecer estos datos como tiles.

Como se observ en la grfica anterior, en la cifra negra por causas atribuibles a la


autoridad (primer par de columnas), Guanajuato se encuentra por debajo de la media
nacional, con 60.6% de los casos registrados.

Por otro lado, en el segundo para de columnas que corresponden a la falta de denuncia por
causas no atribuibles a la autoridad, en Guanajuato son el 39.4% de los casos.

Las causas atribuibles a la autoridad incluyen: prdida de tiempo, desconfianza en la


autoridad, trmites largos y difciles, actitud hostil de la autoridad o por miedo a que le
extorsionaran.

Las causas no atribuibles a la autoridad son: no tener pruebas, ser delito de poca
importancia o por miedo al agresor.

Percepcin de seguridad
Uno de los principales factores que dan origen a la consideracin de la implementacin de
un modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario es precisamente la
percepcin de seguridad en la ciudadana.

Por tratarse de una percepcin, se est en presencia de una sentimiento que surge a partir de
medios externos que informan sobre actos ocurridos de violencia, - medios de
comunicacin, comentarios de vecinos, observar un hecho delictivo- que no necesariamente
ofrecen una aproximacin a la realidad. Sin embargo, no por eso deja de ser un componente
importante del factor de la seguridad ciudadana. Antes bien, la importancia en la
disminucin de la percepcin de inseguridad de la ciudadana, allana la posibilidad de que
18

la corporacin de proximidad sea aceptada por la comunidad, y sta colabore con la


primera.
Y al mismo tiempo en un crculo virtuoso-, la propia presencia y el actuar del agente
comisionado, sea capaz de contribuir a la reduccin de la percepcin de inseguridad.

La ENVIPE destin un apartado para estudiar la percepcin de seguridad. En las siguientes


dos grficas, se muestra cules son los temas que ms preocupan a la ciudadana, tanto a
nivel nacional como en el estado de Guanajuato.

Como podr observarse, en ambos casos el tema de la inseguridad es el que goza de ms


menciones, seguido por el desempleo, la pobreza y el aumento de precios, es decir, el factor
seguridad, por encima del econmico representa las prioridades a atender desde la
comunidad.

Grfica 9. Temas que generan mayor preocupacin a nivel nacional.


Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

19

Grfica 10. Temas que generan mayor preocupacin en el estado de


Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

Un aspecto importante de ser analizado, es la percepcin de la seguridad en la unidad


territorial-comunitaria. Su importancia radica en que, la posibilidad de implementar un
modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario, redunda en el territorio prximo
a la ciudadana, para verterse posteriormente de forma ms amplia, hacia la localidad y
entidad federativa en un largo plazo.

La grfica siguiente muestra la percepcin de inseguridad por espacio pblico o privado en


el estado de Guanajuato, como puede observarse, el cajero automtico ubicado en la va
pblica representa el lugar de mayor inseguridad para la gente (21%), seguido de la propia
va pblica (19%), y la institucin bancaria.

Es de observarse que en los seis espacios principales que se perciben inseguros, ninguno de
stos se encuentra en el espacio privado, lo que lleva a suponer, que de estos espacios no se
tiene la percepcin de que pudieran ser allanados o violentados. Esto sin duda pudiera
representar una fortaleza para la implementacin de la poltica pblica, pues esta
percepcin abre lugar a la posibilidad del logro de la participacin ciudadana an.

20

Grfica 11. Percepcin de inseguridad por espacio p blico o privado


Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

Grfica 12. Percepcin de inseguridad en la colonia o localidad. Elaboracin


propia a partir de la ENVIPE 2013.

21

Grfica 13. Percepcin de inseguridad en el municipio. Elaboracin


propia a partir de la ENVIPE 2013.

Grfica 14. Percepcin de inseguridad en el Estado. Elaboracin propia a


partir de la ENVIPE 2013.

22

Lo que se observa en las tres grficas anteriores, corresponde a la percepcin de


inseguridad tanto en lo prximo localidad, colonia o municipio-, como en el territorio
estatal.

En el plano prximo, es decir, la colonia o localidad, la percepcin de inseguridad de los


habitantes del estado de Guanajuato, es alta, slo por debajo del Estado de Mxico,
Morelos y Tabasco.

En la percepcin de inseguridad en el municipio, Guanajuato se encuentra en el lugar 17,


tres puntos por debajo de la media nacional. Por otro lado, refirindose al territorio estatal,
casi 6 de cada 10 de la poblacin guanajuatense considera que el Estado es inseguro.

La percepcin de inseguridad provoca que las personas cambien o modifiquen su estilo de


vida, as como las actividades que cotidianamente realizan. En la grfica siguiente se
muestran las principales actividades que, de acuerdo a INEGI, la poblacin guanaj uatense
dej de realizar por temor a ser vctima de algn delito:

Grfica 15. Actividades que se dejaron de realizar por temor a ser vctima de
algn delito. Estado de Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la
ENVIPE 2013.

23

Como se observa, ms de 6 de cada 10 guanajuatenses han dejado de portar joyas u objetos


valiosos, seguido de un 48.6% de la poblacin que ha impedido que sus hijos salieran a la
calle, entre otros.

Lo anterior, pone en evidencia que, ms que portar objetos valiosos, los espacios pblicos
han dejado de ser considerados seguros. Ello por tanto, se traduce en el desuso de los
mismos. Situacin que se torna importante para el presente estudio, en virtud de que es
propiamente el espacio pblico el lugar de encuentro y el espacio idneo para la
reconstruccin del tejido social.

Por otro lado, esta misma encuesta afirma que en Guanajuato, 75 de cada 100 personas, se
perciben como posibles vctimas de al menos un delito; de stos, el 70% como vctima de
robo o asalto en la calle o en el transporte pblico.

Ms de la mitad, se percibe como posible vctima de lesiones por una agresin fsica; y casi
de 43 de cada 100 como posibles vctimas de extorsin o secuestro.

Grfica 16. Percepcin sobre las principales causas de la inseguridad. Estado de


Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

24

Como se observa en la grfica anterior, el principal factor que genera las condiciones de
inseguridad es la falta de empleo (46%), seguida por la presencia de droga (36.7%), y la
pobreza (34.3%). Es de observarse que en un 18.5% de los casos, se atribuye la inseguridad
a la presencia de malos policas.

Tener un sentimiento de esperanza a que la situacin de inseguridad mejore, resulta ser un


factor fundamental en la posibilidad de lograr la participacin ciudadana. De acuerdo a esta
encuesta, la gran mayora de la poblacin considera que la situacin seguir igual. Ello
pudiera parecer un panorama desalentador, sin embargo, puede significar la posibilidad de
un hito en la historia de la gestin policial en la entidad, pues alrededor de 3 de cada 10
piensan que la seguridad pblica puede mejorar:

Grfica 17. Percepcin sobre la tendencia de la Seguridad Pblica.


Comparativo de la tasa nacional y del estado de Guanajuato. Elaboracin
propia a partir de la ENVIPE 2013.

Participacin de la comunidad
Como se establecer ms adelante, la posibilidad de la implementacin de un modelo de
polica de proximidad con enfoque comunitario puede darse solamente en un esquema de
seguridad ciudadana, pues supone la posibilidad de que sea este agente, en colaboracin
con la comunidad, los encargados de la coproduccin de espacios y ambientes seguros.

25

Para el logro de lo anterior, la ENVIPE presenta estadsticas sobre el reconocimiento de


diversos problemas comunitarios, y ms importante an, la posibilidad de que sea la propia
ciudadana quien se involucre en la atencin organizada de ello.

La siguiente tabla muestra que en la entidad, el robo es el principal problema comunitario,


reconocido por 6 de cada 10 guanajuatenses, seguido por el pandillerismo violento (43.2%),
la falta de alumbrado (34.5%) y a delincuencia cerca de las escuelas (30.6%).

En la segunda columna, puede observarse que problemas relacionados a los servicios


pblicos gozan de una mayor condicin positiva de organizacin vecinal para resolverlo.
Lo anterior significa que las posibilidades de intervencin de la comunidad en actividades
relacionadas con la falta de servicios pblicos puede presentar una mayor participacin
ciudadana, por otro lado, los problemas comunitarios relacionados directamente a la
seguridad son aquellos que en los que la participacin ciudadana resultara ms compleja.

Lo anterior puede explicarse en dos sentidos: primero, que la ciudadana no haya


considerado la posibilidad de su colaboracin con las autoridades policiales en la
generacin de seguridad, o bien y con una idea ms profunda, la ciudadana no ha dejado de
ver la seguridad pblica como un servicio, y no como un derecho y una obligacin.

Condicin de

Condicin positi va de

existencia del

organizacin vecinal

problema (% )

para resol verlo (% )

Robos

60.4

21.6

Pandillerismo vi olento

43.2

15.3

Falta de alumbrado

34.5

39.9

Delincuencia cerca de las escuelas

30.6

25.3

Falta de agua

27.1

44.7

Bacheo o fugas de agua

26.5

39.9

Problemas comunitari os

Tabla 1. Condicin de existencia de problemas comunitarios y condicin positiva para la organizacin


vecinal en resolverlo. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

26

Desempeo institucional
La legitimacin frente a la comunidad respecto de sus autoridades policiales est basada
ms que nada en la capacidad de sta en resolver los problemas de inseguridad, ms all de
la posibilidad de actuar conjuntamente con ellos. Este es uno de los indicadores que debe
revertirse a travs de la implementacin del presente modelo.

Un aspecto que forma parte de este indicador es precisamente la identificacin y


diferenciacin de las autoridades encargadas del orden, as como las atribuciones de cada
una de ellas.
Importante es lograr que la ciudadana conozca las atribuciones y limitaciones- orgnicas
de cada una de las corporaciones encargadas de la seguridad, pues a medida que ello
ocurra, la exigencia y la posibilidad de colaborar, se esclarece entre una gran gama de
autoridades. Como se observa en la grfica siguiente, para la poblacin guanajuatense es
fcil identificar en primer lugar al ejrcito (82%), seguido de la Polica Preventiva
Municipal (78.4%), y la polica de trnsito (74.3%). En menor medida jueces (21.4%),
integrantes de la Marina (33.8%) y Ministerios Pblicos (35.4%):

Grfica 18. Identificacin de las autoridades responsables de la seguridad.


Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

27

Grfica 19. Autoridades de seguridad que gozan de mucha confianza.


Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

La grfica anterior muestra las autoridades que gozan de la confianza de la ciudadana. Esta
confianza est basada principalmente en el grado de legitimacin de cada una de ellas, bien
sea por la poca posibilidad de corrupcin al interior de la misma o bien, por la capacidad de
resolver aunque sea por un corto tiempo- los problemas de inseguridad.

Si bien el Ejrcito y la Marina se encuentran entre las autoridades con mayor legitimidad en
la entidad, tambin es cierto que puede deberse al socorro que presta n en las ocasiones de
desastres naturales, y las intervenciones contra la delincuencia organizada. (Aunque
tambin es de considerarse que las intervenciones de la Marina en la entidad son escasas o
nulas. Esto podra deberse al momento histrico comunicado por los medios masivos y
tomado por la opinin ciudadana. Por ejemplo decomisos en zonas costeras o rescate de
embarcaciones).

Tambin es de observarse que, la Polica Preventiva Municipal, as como la Polica de


Trnsito, son las que en menor puntaje aparecen en la grfica. Ambas corporaciones de
ndole meramente local, son quienes tienen un contacto directo y cotidiano con la
28

ciudadana, aunado a la percepcin de inseguridad, podra ser ste el resultado que se


culpabilice a ambas agrupaciones en el tema de seguridad.

La importancia de esta variable es elemental para la polica de proximidad con enfoque


comunitario, pues resulta ser uno de los principales objetivos a lograr: el incremento en los
niveles de confianza de la corporacin.

Si bien actualmente se realizan grandes esfuerzos por erradicar la corrupcin de las


instituciones de seguridad, este resulta ser un problema histrico, pues la percepcin de
stas como organismos corruptos resta actualmente credibilidad y confianza. La siguiente
grfica muestra la percepcin de corrupcin en las autoridades de seguridad en la entidad.

Habr que darle importancia este indicador de percepcin, pues tanto la polica de trnsito
como la municipal preventiva, tienen los niveles ms altos de percepcin de corrupcin.

Grfica 20. Percepcin de corrupcin en las autoridades de seguridad.


Estado de Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

29

La grfica siguiente muestra la percepcin del desempeo de la Polica Municipal


Preventiva en el estado de
Guanajuato. Como puede
observarse, 43 de cada 100
guanajuatenses consideran
que el desempeo es algo
efectivo, seguido por el
40% que lo consideran
poco efectivo. Slo 7 de
cada 100

guanajuatenses

consideran el desempeo

Grfica 21. Percepcin del desempeo de la Polica Municipal Preventiva.

muy efectivo.

Estado de Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

Un factor positivo en la percepcin del actuar policial municipal, es la disposicin de sus


elementos para actuar en las circunstancias adversas. De acuerdo a la ENVIPE 2013, en el
estado de Guanajuato, 54.4% de la poblacin considera que existe la disposicin por parte
de las autoridades municipales para actuar. Este dato se encuentra por encima de la media
nacional que es de 48.6%.

Grfica 22. Disposicin de ayuda de la polica municipal. Estado de


Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE 2013.

30

Ele mentos policiales


La evolucin de la polica moderna en las civilizaciones occidentales reconoce tres etapas :
la corrupcin, la profesionalizacin y la comunitarizacin. (Chalom et al, 2001: 22-25)

La etapa conocida por corrupcin de la polica, durante el siglo XVIII, reflejaba actos de
impunidad y desorden, en que los mismos elementos policiales participaban de los
desmanes y los descontroles de la poca. Se caracteriz por ser un elemento para satisfacer
las demandas polticas a travs de la corrupcin. En consecuencia lgica, surgi un
alejamiento bastante complejo entre la polica y los miembros de la comunidad.

A partir de la dcada de 1930, la difcil relacin entre ambos, era determinante para la
transformacin poltica de Norteamrica, por lo que surgi una idea de profesionalizacin
de los cuerpos policiales, esto trajo un periodo de consolidacin, fus in y regionalizacin
de los servicios.

En esta etapa, la polica norteamericana enfoc sus esfuerzos en la especializacin de sus


miembros, bajo la filosofa del cumplimiento irrestricto de la ley y la evaluacin del
resultado de sus acciones. Este modelo policial es el que an se encuentra presente en
varios pases de Amrica Latina, incluyendo el nuestro.

Lo anterior, ha dado origen a un distanciamiento an mayor entre la polica y la comunidad.


La aplicacin inflexible de la ley, pero dirigida a aquellos grupos sociales mayormente
vulnerables, y violando sus Derechos Humanos, han dado paso a actos de abuso de la
fuerza policial. A esto debe agregarse una mayor presin social para dar resultados en la
persecucin del crimen, al mismo tiempo que los recursos financieros nunca resultan
suficientes para ello.

A partir de los aos 70 y 80, y debido a lo anteriormente citado, surge en Estados Unidos y
Europa una nueva corriente de pensamiento policial. Ms all de la realizacin de acciones
represivas, se enfoca al logro de la prevencin de la violencia y la delincuencia. Apuesta
31

ms por el patrullaje cercano a la ciudadana, as como la voluntad para escuchar sus


demandas y generar un compromiso social por la seguridad de los ciudadanos.

Hasta la fecha, este modelo contina en su implementacin, y est siendo retomado por
varios pases de Amrica Latina, especialmente en el cono sur del continente.

De acuerdo a estudios recientes (2010), el estado de Guanajuato tiene una relacin al estado
de fuerza de poco ms de 200 elementos policiales por cada 100 000 habitantes.

De acuerdo a la Organizacin de las Naciones Unidas (2006), a nivel mundial en promedio


cada corporacin policial tiene aproximadamente 300 agentes de polica por cada 100 000
habitantes. Sin embargo, las respuestas del Estudio en comento muestran que la proporcin
de agentes de polica en la poblacin vara considerablemente de un pas a otro. Los
resultados indican que existe un nmero mnimo de agentes de polica por cada 100 000
habitantes que es necesario en todo pas.

Slo cuatro pases del mundo, tienen valores inferiores a 100 agentes por 100 000
habitantes. En los pases de Asia occidental, as como en Europa oriental y meridional, la
mediana de las tasas de personal policial es relativamente alta (alrededor de 400). (ONU,
2010).

No obstante a ello, la Organizacin de las Naciones Unidas establece que debe haber un
mnimo de 289 policas por cada 100 mil habitantes.

A nivel nacional, son 17 los estados que se encuentran por debajo de la media establecida
por la ONU, segn registros disponibles del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
(SNSP).

Por ejemplo, en Aguascalientes, la corporacin se compone de mil 600 policas para


atender a 1.2 millones de habitantes. La proporcin en ese caso es de un agente por cada
750 habitantes. En Quertaro son mil policas para 800 mil habitantes y en Guadalajara
32

existen tres mil policas para resguardar la seguridad de un milln y medio de ciudadanos.
En tanto que en el Distrito Federal, hay 90 mil policas; uno por cada mil habitantes.

Calidad de los Procesos de Seleccin, Formacin y Capacitacin


No pocos son los expertos que invocan que coinciden en que los sistemas de seleccin,
formacin y capacitacin de los elementos policiales deben ser revisados en casi todos los
pases de Amrica Latina. Uno de los principales factores que restan calidad a estos
procesos es la falta de objetividad de los mismos (Frhling, et al, 2006).

En el estado de Guanajuato, la institucin primordial encargada de los procesos de


capacitacin y profesionalizacin policial es el Instituto Estatal de Ciencias Penales, rgano
desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica del Estado. Existen tambin
Academias municipales en algunos municipios: Len, Irapuato, Ce laya, San Miguel de
Allende, Salamanca, y Yuriria.

Durante el mes de septiembre de 2013, el Consejo Acadmico del Instituto Estatal de


Ciencias Penales acord por unanimidad revisar los programas acadmicos de las Carreras
Tcnico en Polica Municipal y Estatal Preventivo, con el objeto de mantenerlos
actualizados y vinculados a las necesidades de la seguridad pblica que tiene la ciudadana.

Lo anterior tendr que ver tambin con los acuerdos emanados de la Conferencia Nacional
de Seguridad Pblica. Para darnos una idea de la factibilidad de los programas acadmicos
de formacin policial, a continuacin se muestra la malla curricular de la carrera tcnica
que ofrece el INECIPE:

33

Primer Bimestre

Segundo Bimestre

Tercer Bimestre

Cuarto Bimestre

Introduccin a la
organizacin policial

Introduccin a la
Seguridad Pblica

Introduccin a la
Criminologa

Primeros Auxilios

Lideraz go e
integracin de grupos

Nociones de Derecho
Positivo M exicano

Redaccin de
documentos policiales

Visitadura interna

Acondicionamiento
fsico 1

Acondicionamiento
fsico 2

Defensa personal 1

Defensa personal 2

Instruccin y disciplina
1

Instruccin y disciplina
2

Instruccin y disciplina
3

M ediacin

tica de la persona

Desarrollo del
potencial humano

Operacin de equipos
de radiocomunicacin

Operacin tctica del


vehculo policial

Desarrollo de
habilidades para la
expresin oral y escrita

M arco jurdico de la
funcin policial 1

M arco jurdico de la
funcin policial 2

M antenimiento y
restauracin del orden
pblico

Desarrollo de tcnicas
y hbitos de estudio

Introduccin a los
Derechos Humanos

Direccin y control del


trnsito

Intervencin policial
en situaciones de
emergencia

Geografa del Estado

Introduccin a la
Criminalstica

Teora y prctica del


armamento 1

Teora y prctica del


armamento 2

Aspectos tcnicotcticos de la
intervencin policial 1

Aspectos tcnicotcticos de la
intervencin policial 2

Tecnologas de
Informacin

Razonamiento lgico

Valores

Visitas a instituciones
de Seguridad Pblica

tica de la familia

tica del servidor


pblico

tica del servicio


policial

Tabla 2. Malla curricular de la Carrera Tcnica Policial. Elaboracin propia a partir de


informacin del INECIPE.

Como puede observarse, las reas de formacin estn encaminadas a los siguientes
objetivos: (1) Paramdica y rescate, (2) jurdico administrativa, (3) psico-social, (4)
acondicionamiento fsico, (5) tctica y operatividad y (6) desarrollo de habilidades bsicas.
34

Es decir, gran parte de las asignaturas que deben aprobar los elementos policiales
corresponden a actividades de ndole represiva, nicamente se pueden considerar nueve
(subrayadas) que brindan elementos necesarios para la proximidad social.

Ms all, si el objetivo final es el enfoque comunitario de las corporaciones, la formacin


de 8 meses podra resultar insuficiente.

Recursos Humanos
Perfil de ingreso
De acuerdo al Reglamento del Servicio Policial de Carrera, se instrumenta la Comisin del
Servicio Profesional de Carrera Policial3 .
De acuerdo a la convocatoria publicada en la pgina de Internet de la Secretara de
Seguridad Pblica (Direccin General de las Fuerzas de Seguridad Pblica del Estado)
durante el mes de febrero de 2013, podemos obtener algunas caractersticas del puesto a
que se aspira. Ello con la finalidad de conocer las funciones propias del puesto desde una
perspectiva organizacional. Cabe mencionar que estas caractersticas son propias de los
elementos de la corporacin mencionada, sin embargo no son distantes de aquellas relativas
a las corporaciones municipales:
3

El Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de Guanajuato, fue publicado en el Peridico

Oficial del Estado el da 18 de septiembre de 2007.

Participan en el Servicio Policial de Carrera el person al operativo de la Direccin General de las Fuerzas de
Seguridad Pblica del Estado, de la Direccin General de Ejecucin Penitenciaria y Readaptacin Social, as
como de la Direccin General de Reintegracin Social para Adolescentes.

Este se rige por los principios de igualdad de oportunidades, mrito, capacidad, co mpetencia y transparencia.

Tiene co mo finalidad fo mentar la vocacin en el servicio y p ro mover la formacin constante en los cuerpos
de seguridad pblica.

Cuenta con tres sistemas: ingreso (etapas de reclutamiento, seleccin, formacin inicial e ingreso),
capacitacin (continua y especializada, y de desarrollo y promocin), y evaluacin (a cargo del Instituto
Estatal de Ciencias Penales).

35

Funciones del puesto: Salvaguardar la vida, la integridad, los bienes y derechos de las
personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica []

Requisitos:
Edad: 19 a 35 aos.
Escolaridad: Bachillerato y/o equivalente con certificado.
Sexo: Masculino y femenino.
Estatura: Hombres 1.65, mujeres 1.60 metros mnimo.
Estar apto fsica y mentalmente.
No padecer enfermedades crnico-degenerativas.
Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de s us derechos polticos
y civiles, sin tener otra nacionalidad.
Observar buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por
delito doloso ni estar sujeto a proceso penal.
Para aspirantes que hayan pertenecido a alguna corporacin policial o de reingreso,
debern adems, tener preparatoria terminada, y haber aprobado el examen de
control y confianza del Estado de Guanajuato o en su defecto mnimo 2 aos de
haberlo aplicado.
Tener acreditado el Servicio Militar Nacional (Slo hombres).
No estar suspendido o inhabilitado, ni haber sido cesado, ni encontrarse sujeto a
procedimiento de responsabilidad.
No consumir sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos
similares.
Aprobar el concurso de seleccin.

Segunda etapa (seleccin y evaluacin):


Aprobar el examen psicomtrico, de conocimientos y fsico del Instituto Estatal de
Ciencias Penales.
36

Tercera etapa:
Cumplir con el proceso de reclutamiento, seleccin y evaluacin.
Entregar la documentacin requerida.
Obtener las calificaciones ms altas durante el proceso.
En pginas subsecuentes se propondr un perfil organizacional especializado para la polica
de proximidad con enfoque comunitario.

37

Actividades de los elementos policiales


A continuacin se presentan las actividades de las corporaciones policiales que han
resultado relevantes en los tres informes de gobierno pasados.

Se consultaron en la pgina de Internet www.guanajuato.gob.mx el cuarto y quinto informe


del poder ejecutivo de la administracin prxima pasada, as como el primer informe del
actual Gobernador, Miguel Mrquez Mrquez.

Concepto/Informe

4 Informe (Juan Manuel


Oliva Ramrez)

5 Informe (Juan Manuel


Oliva Ramrez)

1 Informe (Hctor Lpez


S antillana / Miguel Mrquez
Mrquez)

Construccin de cinco bases


de operacin de la Secretara
de Seguridad Pblica.
Infraestructura
para la Seguridad

Apoyo a la construccin de
cinco bases de operacin del
Ejrcito.

Creacin de nuevos espacios


y acondicionamiento de la
infraestructura por ms de
$25000,000.00

Construccin de edificios de
Seguridad Pblica M unicipal
con una inversin superior a
los 19.5 millones de pesos en
10 municipios.

5,266 evaluaciones en 2011


de personal de seguridad
pblica estatal y municipal

N/D

Rehabilitacin de 79 canchas
con una inversin superior a
los $10000,000.00

Evaluaciones de
control y
confianza

4,643 evaluaciones desde el


2009.

129 eventos masivos.

Prevencin del
delito

621,239 participantes en
diversas actividades de
prevencin.
4,407 nios incorporados al
programa Vigilante
Voluntario.

Investigacin

225,428 participantes en
eventos del programa Todos
unidos en la Prevencin.
124 eventos regionales.
Actualizacin de 7 proyectos
regionales con impacto en los
46 municipios del Estado.
4,151 nios registrados en el
programa Vigilante
Voluntario.

321,122 participantes en
eventos del programa Todos
unidos en la Prevencin.
122 eventos regionales.
4,312 nios registrados en el
programa Vigilante
Voluntario.

36 estudios criminolgicos
para 8 municipios de la
entidad.

36 estudios criminolgicos
para 9 municipios de la
entidad.

36 estudios criminolgicos
para 9 municipios de la
entidad.

Realizacin de un estudio
etiolgico del delito.

Actualizacin de un estudio
etiolgico del delito.

Actualizacin de un estudio
etiolgico del delito.

38

Participacin
Ciudadana

Instalacin de 46 Consejos
M unicipales de Consulta y
Participacin Ciudadana.

1,534 operativos
intermunicipales.

Instalacin del Observatorio


Ciudadano de Seguridad
Pblica

N/D

1,699 operativos
intermunicipales.

663 puestos de control.


14,197 detenciones por faltas
administrativas
Control de la
delincuencia

14,870 detenciones por faltas


administrativas.
37,378 patrullajes terrestres.

N/D

24,167 patrullajes terrestres.


427 vuelos de vigilancia.
413 vuelos de vigilancia.
251 operativos
interinstitucionales con la
participacin de los tres
rdenes de gobierno.

819 operativos
interinstitucionales con
personal de los tres rdenes de
gobierno.

205 enlaces municipales de


prevencin del delito
capacitados.

216 elementos egresados de la


Carrera Tcnica para Polica
Estatal Preventivo.

Profesionalizacin
de los elementos
policiales

179 elementos egresados de la


Carrera Tcnica para Polica
M unicipal Preventivo.
6,278 asistencias a cursos de
capacitacin para
corporaciones municipales.
24 alumnos ingresados a la
Licenciatura en Seguridad
Pblica.

Reclutamiento y seleccin de
421 elementos para el modelo
de Polica Acreditable.
181 elementos egresados de la
Carrera Tcnico para Polica
Estatal Preventivo.
139 elementos egresados de la
Carrera Tcnica para Polica
M unicipal Preventivo.
7,653 asistencias a diversos
cursos de capacitacin sobre
seguridad pblica.
35 alumnos inscritos en las
maestras de Criminalstica y
Poltica Criminal.

18 elementos egresados de la
Carrera Tcnico para Polica
Estatal Preventivo.

108 elementos egresados de la


Carrera Tcnica para Polica
M unicipal Preventivo.
78 Alumnos atendidos en la
Licenciatura en Seguridad
Pblica.
32 Alumnos atendidos en las
maestras en Criminalstica y
Poltica Criminal.

120 elementos policiales


capacitados en el curso de
Formador de M ultiplicadores
en Valores ticos y Jurdicos.

Denuncia
ciudadana

1064,940 llamadas reales


atendidas en el nmero 0-6-6

1144,621 llamadas reales


atendidas en el nmero 0-6-6

2,966 denuncias ciudadanas


recibidas por el nmero 0-8-9

2,653 denuncias ciudadanas


recibidas por el nmero 0-8-9

1184,597 llamadas atendidas


en el nmero 0-6-6
0-8-9 N/D

39

Tabla 3. Principales acciones en el Estado en materia de Seguridad Pblica. Elaboracin propia a partir de los
informes de gobierno: 4 y 5 de Juan Manuel Oliva Ramrez y 1 de Hctor Lpez S antillana y Miguel Mrquez
Mrquez.

A partir de la lectura de la tabla anterior se pueden hacer varias inferencias relativas a la


posibilidad de implementacin del modelo de polica de proximidad con enfoque
comunitario:

1. Las inversiones en infraestructura de la Seguridad Pblica son importantes. Durante


el ltimo periodo que se inform, la inversin rondaba por los 20 millones de pesos.
Esto resulta importante, pues la implementacin del modelo requiere de una
capacidad de infraestructura alta, aunque de manera gradual. Ya sea aprovechada
sta para la construccin de mdulos comunitarios, o bien para realizar
adecuaciones en los edificios de Seguridad Pblica.
2. El nmero ascendente de evaluaciones de control y confianza que se han practicado
permite visualizar la importancia que se le da al tema en la Entidad. Bien sea con la
intensin de depuracin de los cuerpos policiales, pero al mismo tiempo se enva un
mensaje a la ciudadana sobre la posibilidad de confiar en los elementos policiales
que han logrado superar las pruebas. Importante tambin es implementar las
estrategias adecuadas para evitar que este proceso de depuracin se convierta en un
problema econmico empleo-, meditico tiende a desvirtuar la realidad- o que
contribuya a alimentar las filas de la delincuencia organizada.
3. El fomentar la participacin ciudadana, ya sea a travs de cuerpos colegiados como
son los Observatorios Ciudadanos de Seguridad Pblica y los Consejos de Consulta
y Participacin Ciudadana, ms all de evidenciar la importancia que el Estado le
brinda al tema, sirven como acceso a la toma de decisiones y a la evaluacin
ciudadana de las acciones. Fortalecer y ampliar ejercicios como stos contribuye al
cambio de paradigma seguridad pblica-ciudadana.
4. En el tema de control de la seguridad, como pudo observarse se enumeran acciones
represivas en contra de la delincuencia. Si bien el tema no aparece ya en los
resultados del ltimo informe citado, resulta importante hacer la acotacin de los

40

resultados de dichas labores. El conocimiento de dichas acciones por parte de la


ciudadana puede ayudar a percibir seguridad.
5. En el rubro de profesionalizacin de los cuerpos policiales, como pudo observarse,
el Estado cuenta con una infraestructura educativa en materia de Seguridad bastante
completa y con la capacidad suficiente para la etapa de formacin y capacitacin
para la implementacin del presente modelo. Si bien, la malla curricular no es la
ms adecuada para nuestros fines, la posibilidad de docencia e infraestructura lo
son.
6. En el ltimo rubro sobre denuncia ciudadana, resulta gratificante q ue la capacidad
de atencin de emergencias a travs del nmero telefnico 0-6-6, se encuentra en
aumento. Ello puede interpretarse como la creciente confianza de la ciudadana en
las autoridades. Por otro lado, la denuncia ciudadana se percibe ms o menos
estable, sin embargo los datos al ltimo informe no se encuentran an disponibles.
Sera recomendable conocer ms all de las denuncias recibidas, cules dieron
origen al inicio de una investigacin ministerial, y cul fue su resultado. Ello con la
finalidad de poder evaluar con mayor profundidad este rubro.

Ahora bien, una vez analizadas las actividades principales que ha llevado a cabo la
Secretara de Seguridad Pblica en coordinacin con los municipios de la Entidad, - mismas
que no son pocas o de poca importancia- algo elemental que debe suceder para nuestros
objetivos es que sea precisamente la ciudadana quien obtenga a partir de ello un
sentimiento de seguridad y confianza hacia sus autoridades.

La siguiente tabla muestra, desde la perspectiva ciudadana, cules han sido las acciones que
las instituciones gubernamentales han realizado con la finalidad de mejorar la seguridad
pblica:

41

Accin

Porcentaje (%)

Mayor patrullaje y vigilancia policial

46.9

Mejorar el alumbrado

43.7

Operativos contra la delincuencia

33.9

Construccin/mantenimiento de parques y canchas deportivas

33.6

Atencin a jvenes para disminuir delincuencia juvenil

24.1

Programas de sensibilizacin para que la gente denuncie

23.9

Combatir el narcotrfico

19.6

Mejorar el ingreso de las familias

19.1

Combatir la corrupcin

15.7

Atender el desempleo

14.3

Polica de barrio para coordinar la seguridad de la colonia

11.6

Tabla 4. Acciones de gobierno percibidas por la ciudadana para

mejorar la

Seguridad en el Estado de Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la ENVIPE


2013.

Como puede observarse, las actividades que ms asocia la ciudadana con la seguridad son
las acciones de patrullaje y vigilancia policial, casi 5 de cada 10. De la misma manera, los
operativos contra la delincuencia ocupan una posicin importante. Lo anterior, est
asociado con los resultados que ofrecen los informes de gobierno, pues como se observ,
las acciones a travs de los operativos policiales han sido elevadas.

Resulta interesante tambin observar, que acciones de prevencin comunitaria y social, se


encuentran en la opinin pblica, como aquellas que contribuyen al logro de una mejor y
mayor seguridad. Esto se observa en la asociacin que se hace respecto del alumbrado
pblico, la construccin o mejoramiento de espacios pblicos para la convivencia
deportiva, o bien aquellas acciones dirigidas a las juventudes en riesgo y al fortalecimiento
de la denuncia ciudadana.

Derechos Humanos
El respeto por los derechos humanos es un pilar de los modelos de polica de proximidad en
el mundo. La posibilidad de que sean respetados y ms an, garantizados por todas las
autoridades gubernamentales tiende a cerrar la brecha entre stas y los gobernados.
42

Por el contrario, los actos arbitrarios de autoridad, las detenciones con uso excesivo o no
necesario de la fuerza, as como los casos de tortura o maltrato cometidos por autoridades
policiales, puede en tan slo unos das, terminar con la confianza que se ha construido en la
ciudadana.

En el estado de Guanajuato, la entidad autnoma responsable de velar por el respeto y


garanta de los Derechos Humanos es la Procuradura de los Derechos Humanos del
Estado de Guanajuato.

Esta Procuradura cuenta con cinco Subprocuraduras, ubicadas en los municipios de: Len
(zona A), Irapuato (Zona B), Celaya (Zona C), San Miguel de Allende (Zona D) y
Acmbaro (Zona E).

De enero a noviembre de 2012, la Procuradura integr el siguiente nmero de expedientes


por posibles violaciones a los Derechos Humanos:

Grfica 23. Expedientes iniciados por la Procuradura de los Derechos


Humanos del Estado. Elaboracin propia a partir de datos p blicos de la
PDHEG (2012).

Ahora bien, respecto a las investigaciones iniciadas por la Procuradura por presuntos actos
violatorios de Derechos Humanos, especficamente por alguna corporacin policial,
43

encontramos que 6 de cada 10, son cometidos por aqullas municipales, seguidos por las
cometidas por elementos de la Procuradura General de Justicia del Estado (27%) y por la
Secretara de Seguridad Pblica estatal (12%).

Grfica 24. Expedientes iniciados por corporacin policial . Elaboracin


propia a partir de datos pblicos de la PDHEG (2012).

Cabe hacer mencin que durante el ao 2012, la Procuradura de los Derechos Humanos de
la entidad inici 7 investigaciones por presuntos actos de tortura cometidos por elementos
de la Polica Ministerial del Estado:

44
Tabla 5. Expedientes iniciados por presuntos casos de
tortura (2012). Fuente: Procuradura de los Derechos
Humanos del Estado de Guanajuato.

La siguiente tabla muestra la categora de derecho humano violentado, as como la


incidencia de cada uno de ellos (incluye todas las instituciones gubernamentales):

Derecho Vi olentado

Inci dencia

Derecho a la igualdad y al trato digno

Vio lacin a los derechos del nio

26

Vio lacin a los derechos de reclusos e internos

11

Vio lacin a los derechos de los detenidos

Derecho a la vida, la integridad y la seguridad personal


Vio lacin al derecho de seguridad e integridad personal

Intimidacin

Lesiones

109

Tortura

Privacin de la v ida

23

Derecho a la legalidad y seguridad jurdica


Denegacin de justicia

Dilacin en la procuracin de justicia

10

Incomunicacin

Irregular integracin de averiguacin previa

Vio lacin al debido proceso

Ejercicio indebido de la funcin pblica

101

Insuficiente proteccin de personas

Uso excesivo de la fuerza

Vio lacin al derecho de peticin

Derecho a la libertad
Vio lacin al derecho de libertad de expresin

Detencin arbitraria

79

Retencin ilegal

Abuso sexual

Vio lacin sexual

Derecho a la privacidad
Allanamiento de morada

28

Derecho a la propiedad y la posesin

45

Robo

Daos

Derechos sociales de ejercicio indiv idual


Negativa o inadecuada prestacin de servicio pblico ofrecido
por dependencia del sector salud

Negligencia mdica

6
Total

445

Tabla 6. Expedientes iniciados por presuntos actos violatorios de Derechos


Humanos (2012). Fuente: Procuradura de los Derechos Humanos del Estado de
Guanajuato.

Marco Jurdico de la Seguridad en el Estado


A continuacin se expone el marco jurdico de la Seguridad Pblica, tanto en la normativa
federal, como en la estatal. Esto con el fin de analizar las posibilidades de la
implementacin del modelo policial propuesto.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Del artculo 21 de la Constitucin se extrae el concepto de seguridad pblica. Este, incluye
la prevencin de los delitos, uno de los pilares de la polica de proximidad. Importante es
sealar tambin que establece los principios de actuacin de las corporaciones responsables
de la misma:
Artculo 21
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin de los
delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la
sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las
instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos reconocidos en esta Constitucin.

46

Como se observa, la Constitucin se encuentra dentro del paradigma de la Seguridad


Pblica, es decir, el fenmeno delictivo se encuentra bajo la responsabilidad de las
instituciones gubernamentales.

El mismo artculo 21, en su ltimo prrafo, establece las bases mnimas del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica, mismas que sern reglamentadas por la ley general. Es de
resaltar lo establecido en el inciso d), pues es la base normativa de la colaboracin de la
comunidad en materia de seguridad en las acciones de participacin y evaluacin de la
poltica pblica:
Artculo 21, prrafo ltimo:
Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y
profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres
rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de
la seguridad pblica y conformarn el Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
que estar sujeto a las siguientes bases mnimas:

a) La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin,


reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de
seguridad pblica. La operacin y desarrollo de estas acciones ser
competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios
en el mbito de sus respectivas atribuciones.

b) El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal para las


instituciones de seguridad pblica. Ninguna persona podr ingresar a las
instituciones de seguridad pblica si no ha sido debidamente certificado y
registrado en el sistema.

c) La formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin de


delitos.

d) Se determinar la participacin de la comunidad que coadyuvar, entre


otros, en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito as
como de las instituciones de seguridad pblica.

47

e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional sern
aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.

Como se ha comentado con anterioridad, la posibilidad del establecimiento de un esquema


de seguridad ciudadana, eminentemente necesario para la implementacin de un modelo
policial de proximidad, es la visin de la seguridad como un derecho, y abandonar el
paradigma que lo visualiza como un servicio. En esta medida, se puede lograr la
participacin responsable y comprometida de la comunidad, pues todo derecho trae
consigo obligaciones:

Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de


gobierno republicano, representativo, democrtico, laico y popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos


siguientes:
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito;

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica


La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, reglamentario del Artculo 21
Constitucional, contiene nuevamente el concepto de Seguridad Pblica. Sin embargo, es de
observarse que esta ley abre la posibilidad de una amplia gama de acciones a favor de la
prevencin de los delitos, en stas puede incluirse la implementacin del modelo policial en
estudio:
Artculo 2
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el
orden y la paz pblicos y comprende la prevencin especial y general de los
delitos, la investigacin para hacerla efectiva, la sancin de las infracciones

48

administrativas, as como la investigacin y la persecucin de los delitos y la


reinsercin social del individuo, en trminos de esta Ley, en las respecti vas
competencias establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.

El Estado desarrollar polticas en materia de prevencin social del delito con


carcter integral, sobre las causas que generan la comisin de delitos y
conductas antisociales, as como programas y acciones para fomentar en la
sociedad valores culturales y cvicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a
la proteccin de las vctimas.

El artculo 5 de esta normativa, define en su fraccin X, a las instituciones policiales:


Artculo 5
X. Instituciones Policiales: a los cuerpos de polica, de vigilancia y custodia de
los establecimientos penitenciarios, de detencin preventiva, o de centros de
arraigos; y en general, todas las dependencias encargadas de la seguridad
pblica a nivel federal, local y municipal, que realicen funciones similares;

El artculo 6, establece los principios que habrn de regir el actuar de las instituciones de
Seguridad Pblica, lo anterior resulta de utilidad para aqullos que debe quedar plasmados
como ejes rectores de la Polica de Proximidad:
Artculo 6.
Las Instituciones de Seguridad Pblica sern de carcter civil, disciplinado y
profesional, su actuacin se regir adems, por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, honradez, y respeto a los derechos humanos reconocidos
por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Debern fomentar la participacin ciudadana y rendir cuentas en trminos de


ley.

El artculo sptimo establece las bases de coordinacin de las autoridades policiales en los
tres rdenes de gobierno. Se han transcrito las fracciones VI, VIII y XIII, pues son las que
resultan de utilidad para el marco jurdico del modelo de polica de p roximidad. En stas, se
49

establece la coordinacin para los procesos de reclutamiento y seleccin de los elementos


de seguridad mismos que tendran que ser adecuados para los perfiles de los agentes de
proximidad-, los criterios de operacin y los mecanismos de participacin y evaluacin de
la poltica criminal por parte de la ciudadana:
Artculo 7.- Conforme a las bases que establece el artculo 21 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las Instituciones de Seguridad
Pblica de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en el
mbito de su competencia y en los trminos de esta Ley, debern coordinarse
para:
[]
VI. Regular los procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, actualizacin,
capacitacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento, certificacin y registro
de los servidores pblicos de las Instituciones de Seguridad Pblica;

VIII. Determinar criterios uniformes para la organizacin, operacin y


modernizacin tecnolgica de las Instituciones de Seguridad Pblica;

XIII. Determinar la participacin de la comunidad y de instituciones acadmicas


en coadyuvancia de los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin
del delito, as como de las Instituciones de Seguridad Pblica, a travs de
mecanismos eficaces;

Los artculos 40 y 41 establecen las obligaciones de los integrantes de las corporaciones


policiales. Se han conservado aqullas que contribuyen a los objetivos del presente estudio:
Artculo 40.- Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios
constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez
y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las Instituciones de
Seguridad Pblica se sujetarn a las siguientes obligaciones:

I. Conducirse siempre con dedicacin y disciplina, as como con apego al orden


jurdico y respeto a las garantas individuales y derechos humanos reconocidos
en la Constitucin;

50

III. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algn peligro o que hayan
sido vctimas u ofendidos de algn delito, as como brindar proteccin a sus
bienes y derechos. Su actuacin ser congruente, oportuna y proporcional al
hecho;

IV. Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad y sin discriminacin


alguna;

V. Abstenerse en todo momento de infligir o tolerar actos de tortura, an cuando


se trate de una orden superior o se argumenten circunstancias especiales, tales
como amenaza a la Seguridad Pblica, urgencia de las investigaciones o
cualquier otra; al conocimiento de ello, lo denunciar inmediatamente ante la
autoridad competente;

VI. Observar un trato respetuoso con todas las personas, debiendo abstenerse de
todo acto arbitrario y de limitar indebidamente las acciones o manifestaciones
que en ejercicio de sus derechos constitucionales y con carcter pacfico realice
la poblacin;

VII. Desempear su misin sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos o


gratificaciones distintas a las previstas legalmente. En particular se opondrn a
cualquier acto de corrupcin y, en caso de tener conocimiento de alguno,
debern denunciarlo;

VIII. Abstenerse de ordenar o realizar la detencin de persona alguna sin


cumplir con los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y
legales aplicables;

IX. Velar por la vida e integridad fsica de las personas detenidas;

XII. Participar en operativos y mecanismos de coordinacin con otras


Instituciones de Seguridad Pblica, as como brindarles, en su caso, el apoyo
que conforme a derecho proceda;

XV. Someterse a evaluaciones peridicas para acreditar el cumplimiento de sus


requisitos de permanencia, as como obtener y mantener vigente la certificacin
respectiva;

51

XVII. Cumplir y hacer cumplir con diligencia las rdenes que reciba con motivo
del desempeo de sus funciones, evitando todo acto u omisin que produzca
deficiencia en su cumplimiento;

XVIII. Fo mentar la disciplina, responsabilidad, decisin, integridad , espritu de


cuerpo y profesionalismo, en s mismo y en el personal bajo su mando;

XXII. Atender con diligencia la solicitud de informe, queja o auxilio de la


ciudadana, o de sus propios subordinados, excepto cuando la peticin rebase su
competencia, en cuyo caso deber turnarlo al rea que corresponda;

XXVI. Abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen


de las Instituciones, dentro o fuera del servicio;

Artculo 41.- Adems de lo sealado en el artculo anterior, los integrantes de


las Instituciones
Policiales, tendrn especficamente las obligaciones siguientes:
[]
II. Remitir a la instancia que corresponda la informacin recopilada, en el
cumplimiento de sus misiones o en el desempeo de sus actividades, para su
anlisis y registro. Asimismo, entregar la informacin que le sea solicitada por
otras Instituciones de Seguridad Pblica, en los trminos de las leyes
correspondientes;

VI. Obedecer las rdenes de los superiores jerrquicos o de quienes ejerzan


sobre l funciones de mando y cumplir con todas sus obligaciones, realizndolas
conforme a derecho;

VII. Responder, sobre la ejecucin de las rdenes directas que reciba, a un solo
superior jerrquico, por regla general, respetando preponderantemente la lnea
de mando;

VIII. Participar en operativos de coordinacin con otras corporaciones


policiales, as como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho
proceda;

52

IX. Mantener en buen estado el armamento, material, municiones y equipo que


se le asigne con motivo de sus funciones, haciendo uso racional de ellos slo en
el desempeo del servicio;

Los artculos 128 y 131 establecen las bases de participacin comunitaria en las tareas de
seguridad a travs del Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana:
Artculo 128.- El Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana establecer mecanismos eficaces para que la sociedad part icipe en el
seguimiento, evaluacin y supervisin del Sistema, en los trminos de esta ley y
dems ordenamientos aplicables.

Dicha participacin se realizar en coadyuvancia y corresponsabilidad con las


autoridades, a travs de:

I. La comunidad, tenga o no estructura organizativa, y


II. La sociedad civil organizada.

Artculo 131.- Para mejorar el servicio de Seguridad Pblica, las instancias de


coordinacin que prev esta Ley promovern la participacin de la comunidad a
travs de las siguientes acciones:

I. Participar en la evaluacin de las polticas y de las instituciones de seguridad


pblica.

II. Opinar sobre polticas en materia de Seguridad Pblica;

III. Sugerir medidas especficas y acciones concretas para esta funcin;

IV. Realizar labores de seguimiento;

V. Proponer reconocimientos por mritos o estmulos para los Integrantes de las


Instituciones;

VI. Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades, y

53

VII. Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y


participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el
buen desempeo en la funcin de Seguridad Pblica.

Reglas de Operacin y Funcionamiento de la Conferencia Nacional de Seguridad


Pblica Municipal
El Artculo 54 de estas Reglas de Operacin, establecen la posibilidad de la participacin
de la comunidad en las tareas de la Conferencia:
Artculo 54. Sern atribuciones de la Comisin de Prevencin del Delito y
Participacin Ciudadana:

I. Analizar y proponer a la Conferencia polticas, lineamientos y acciones para


prevencin social del delito a nivel municipal, as como para promover y
fomentar la participacin de la sociedad en el diseo, evaluacin y supervisin
de dichas polticas pblicas;

Conferencia Nacional de Seguridad Pblica Municipal. XXX Sesin Ordinaria.


Consejo Nacional de Seguridad Pblica. Junio 2011.

En el plano de acciones sustantivas que emanan de los cuerpos normativos descritos hasta
el momento, los municipios integrantes de la Conferencia Nacional de Seguridad Pblica
Municipal, han realizado una propuesta por dems importante para los fines del presente
documento. Como podr observarse, se propone el cambio de paradigma hacia la seguridad
ciudadana, y por ende la posibilidad de la implementacin de un modelo de polica de
proximidad con enfoque comunitario en los municipios del pas:
Propuesta de Polticas Pblicas en Seguridad Ciudadana en los Gobiernos
Locales:

1. Considerar la transicin del paradigma de la Seguridad Pblica a Seguridad


Ciudadana; basado en la coproduccin de la seguridad, en el cual el ciudadano

54

es el centro de atencin y participacin, e implica una visin de la seguridad en


tanto que es comprehensiva y preventiva.

2. El diseo de una Poltica Pblica Integral de Seguridad y Convivencia


Ciudadana: edificada en un modelo sustentado en los principios de integralidad,
territorialidad, transversalidad, e intersectorialidad.
[]

4. Una estrategia central es el empoderamiento del capital soci al, mediante


polticas pblicas que coadyuven a la reconstruccin del tejido y la cohesin
social, la formacin de una cultura ciudadana corresponsable y participativa, la
inclusin de programas de mejoramiento econmico, ambiental y cultural que
integran actividades educativas, deportivas, recreativas y ecolgicas.
[]

6. Retomar la esencia de la Polica Preventiva y de Proximidad; sustentando la


capacitacin de sus integrantes, orientada hacia la adquisicin de habilidades
para la debida atencin de problemas comunitarios, de violencia familiar, y de
gnero.
[]

En este sentido, habr que considerar los puntos siguientes:


1. Realizacin de diagnsticos participativos,
2. Diseo de estrategias con los propios ciudadanos,
3. Investigaciones y acompaamiento acadmico,
4. Alianzas con universidades, iglesias, medios de comunicacin y sociedad civil
organizada, etc.
5. Fortalecimiento de la polica preventiva en la proximidad,
6. Ejecucin de acciones de prevencin social, y
7. Seguimiento y evaluacin.

55

Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato


En el plano local, la Seguridad Pblica queda conceptualizada en el Artculo 11, prrafos 4
y 5:
Artculo 11, prrafos 4 y 5:

La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado y los municipios, que
comprende la prevencin de los delitos, la investigacin y persecucin para
hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los
trminos de la Ley, en las respectivas competencias que esta Constitucin
seala. La actuacin de las instituciones de seguridad pblica se regir por los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y
respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales ratificados por los
Estados Unidos Mexicanos y esta Constitucin.

Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y


profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales del Estado y de
los municipios debern coordinarse entre s y con las instituciones policiales
federales para cumplir los objetivos de la seguridad pblica y conformarn el
Sistema Estatal de Seguridad Pblica, que estar sujeto a las bases mnimas
establecidas en el artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.

De igual manera, la seguridad pblica significa un servicio pblico, ms all de un derecho


u obligacin de la ciudadana:

ARTC ULO 117. A los Ayuntamientos compete:


h) Seguridad Pblica, en los trminos del artculo 21 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, Polica Preventiva Municipal y Trnsito;
(Inciso reformado. P. O. 20 de marzo de 2001)

56

Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Guanajuato

ARTC ULO 2. La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado y sus
municipios que tiene como fines salvaguardar la vida, la integridad y los
derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz
pblicos; y comprende la prevencin especial y general de los delitos, la
investigacin para hacerla efectiva, la sancin de las infracciones
administrativas, as como la investigacin y la persecucin de los delitos y la
reinsercin social del individuo, en trminos de ley, en las respectivas
competencias establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y en la particular del Estado.

El Estado y los municipios desarrollarn polticas en materia de prevencin


social del delito con carcter integral, sobre las causas que generan la
comisin de delitos y conductas antisociales, as como programas y acciones
para fomentar en la sociedad valores culturales y cvicos, que induzcan el
respeto a la legalidad y a la proteccin de las vctimas.

El artculo 11, enumera las corporaciones de Seguridad Pblica en la Entidad:


ARTC ULO 11. Las Instituciones Policiales en el Estado son:

I. Las Fuerzas de Seguridad Pblica del Estado;

II. Las instituciones de seguridad pblica y de prevencin del delito de los


municipios, con el personal de polica y trnsito que prevean sus reglamentos;

III. La Polica Ministerial del Estado;

IV. La Polica Ministerial Especializada en materia de Adolescentes;

V. Los cuerpos estatales de Seguridad Penitenciaria y de Seguridad p ara


Adolescentes; y

VI. El personal operativo de la Direccin General de Trnsito.

57

El artculo 54, establece las funciones de las corporaciones policiales. Es de importancia


sealar que la fraccin II, incluye las actividades de prevencin elementales para el polica
de proximidad:
ARTC ULO 54. Las Instituciones Policiales en el Estado, para el mejor
cumplimiento de sus objetivos, desarrollarn, cuando menos, las siguientes
funciones:

II. Prevencin, para prevenir la comisin de delitos e infracciones


administrativas, realizar las acciones de inspeccin, vigilancia y vialidad en su
circunscripcin; y

III. Reaccin, a fin de garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz


pblicos.

Misin, valores y funciones de la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de


Guanajuato:
Si bien, ambos conceptos no forman parte de un marco normativo, consideramos
importante se encuentren en el cuerpo del presente documento, pues significan la razn de
ser percibida por los servidores pblicos que la dirigen y las caractersticas de la labor
cotidiana (Gobierno del Estado, 2013):
La Secretara de Seguridad Pblica del Estado, tiene la misin de garantizar la
seguridad y tranquilidad de las personas y sus bienes, mediante programas de
prevencin de los delitos adecuados; de formacin y actualizacin; de
proteccin civil; de readaptacin social y de operatividad op ortuna de los
cuerpos de seguridad pblica estatales. Basados en la disciplina, el compromiso,
el uso de tecnologas de vanguardia, en coordinacin con otras instancias de
gobierno y la participacin activa y responsable de la sociedad, en un marco de
derecho y de respeto a los derechos humanos.

VALORES
Integridad
Legalidad

58

Respeto
Lealtad
Disciplina

PRINCIPALES FUNCION ES
Preservar el orden pblico.
Mantener la paz y la tranquilidad de la convivencia social.
Prevenir la comisin de las conductas antisociales, delitos e infracciones a los
bandos de polica y buen gobierno, o en su caso, a los reglamentos de seguridad
pblica.
Proteger los bienes jurdicos de los integrantes de la comunidad que se pueden
ver afectados por cualquier clase de conductas antisociales, delitos, riesgos,
siniestros o desastres.
Coadyuvar con la procuracin, administracin y ejecuci n de justicia penal y
derogarla

A manera de conclusin de esta seccin, podemos establecer que el cuerpo normativo que
circula las labores de Seguridad tanto en el pas, como en la Entidad, resultan
medianamente suficientes para la implementacin del presente modelo. Como sabemos, las
corporaciones del orden, debido a la verticalidad con que se conducen, el respeto a la letra
de la ley es imperante.
El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario que se propone a
continuacin, recupera algunas caractersticas, principios, valores y funciones de que habr
que analizarse la posibilidad de incorporacin a la normativa analizada.

59

Seccin 2. Modelo de Polica de Proximidad con Enfoque Comunitario

Filosofa

A partir de la dcada de los noventas del siglo pasado, los gobernantes latinoamericanos
han comenzado a repensar los modelos policiales. En muchos casos, las reformas slo han
sido superfluas y no han dado los resultados esperados. Varios intentos por la implantacin
de policas de proximidad en las ciudades han estado alejados de un verdadero sentido
comunitario (Chinchilla, 1999).

El inicio del siglo XXI, se caracteriza por una crisis del estado de bienestar, misma que
repercute en las corporaciones policiales de manera ms evidente en la falta de recursos
financieros bajos salarios-, materiales bajo equipamiento-, as como personales bajos
estndares de formacin y capacitacin, falta de personal- (Fernndez J., 2008); (Herrera et
al, 2012). Al mismo tiempo se presentan en el contexto nuevas demandas al actuar policial
referidas al mejoramiento de su eficiencia y su profesionalidad.

Las modificaciones al modelo policial mexicano, han reproducido estrategias enfocadas en


gran parte al mejoramiento de la imagen de las corporaciones policiales, sin romper el
paradigma de la formacin militarizada, centralizada y eminentemente jerrquica.

Por su parte, el modelo anglosajn, se caracteriz en la dcada de los cincuenta, por la


sustitucin del patrullaje a pie por el motorizado, as como la utilizacin de nuevas
tecnologas para la profesionalizacin de los cuerpos policiales. Sin embargo, ello no
contribuy a la mejora en los niveles de delincuencia, ni en la percepcin de seguridad de la
poblacin, y una repercusin grave de este modelo, es que ha provocado el distanciamiento
de la polica con la poblacin. (Chinchilla, 1999), (Greene, 2006)

Estados Unidos e Inglaterra han adoptado, desde la dcada de los aos setentas, un modelo
que tiende a la descentralizacin, rendicin de cuentas y vinculacin con la comunidad,
cuyo objetivo ha sido principalmente, la mejor administracin de los recursos pblicos,
minimizar los abusos policiales y evitar el trato discriminatorio. Despus de ms de cuatro
dcadas este modelo an se encuentra en etapa de instalacin. (Mohor, 2011), (Greene,
60

2006). No quiere decir que el modelo actual de polica sea puro, sino que responde en
diversos momentos a cada uno de los modelos anteriores. (Greene, 2006)

Lo cierto, es que una corporacin con visin de proximidad y enfoque comunitario, no


podra subsistir bajo un esquema de seguridad pblica. La posibilidad de contar con
elementos proactivos y con vocacin preventiva, nicamente puede encontrar una
verdadera razn de ser en las comunidades que se han inclinado por esquemas autnticos de
seguridad ciudadana (USAID/INSYDE, 2013).

En este orden de ideas, la seguridad pblica est orientada a las labores de control del orden
social, a travs de la aplicacin de la legislacin al respecto y bajo la posibilidad del uso de
la fuerza para el cumplimiento de la misma.

Por su parte, la seguridad ciudadana tiene objetivos ms amplios y ambiciosos. Apuesta por
la participacin de mltiples actores, tanto polticos como sociales, en la generacin de
espacios de tranquilidad y sana convivencia. Tiene como principio bsico la coproduccin
de seguridad 4 entre las autoridades locales y la comunidad, como elemento indispensable
que sirva de cimiento para el desarrollo social, econmico, poltico y cultural de los
ciudadanos.

Este cambio de paradigma, va ms all de la modificacin de leyes orgnicas o reglamentos


de gobierno, est por encima del cambio de denominacin de las corporaciones policiales, o
de la renovacin de uniformes policiales con distintivos de polica de proximidad. Este
esfuerzo supone una modificacin integral en la forma de percibir la seguridad, en las
actividades operativas, en el contacto con la comunidad, as como en el esquema
organizacional de todas las reas de gobierno. Requiere de un proceso amplio de reforma
institucional policial (USAID/INSYDE, 2013).
4

Proceso que permite que todas las agencias del Estado, central y local, las instituciones de la sociedad civil,

el sector privado y los habitantes involucrados, participen de forma responsable en la construccin de una
ciudad para enfrentar eficaz y coordinadamente los problemas de inseguridad. (Marcus & Vanderschueren,
2004 en ONU-Hbitat, 2009:132)

61

La polica de proximidad no solamente atiende las variables tradicionales asociadas a un


modelo reactivo-represivo, como pueden ser los ndices delictivos y de faltas
administrativas, sino que incorpora otras que tienen que ver ms bien con la vinculacin
propuesta con la ciudadana: sensacin de inseguridad, calidad de vida de la poblacin, y
cohesin social. (Chinchilla, 1999)
La institucin policial deja de estar aislada y comienza a integrarse en el tejido
social; participa como un ente coproductor de seguridad, la convivencia y la
cohesin

social,

junto

con

otros actores

sociales

comunitarios.

(USAID/INSYDE, 2013)

Por ejemplo, el modelo policial japons, conocido como el kobn, cuenta con una filosofa
que establece que el polica es un miembro ms de la comunidad, que recibe un pago por el
cuidado de los bienes de sus conciudadanos.
El kobn, con su apertura a la poblacin, se constituye como parte de un
entorno social y cultural mayor que promueve la primaca de los intereses
colectivos y el respeto por la autoridad, la cual, por su parte, reposiciona el
papel de la ciudadana y de la solidaridad en el desarrollo de las ciudades.
(Chalom et al, 2001)

En resumen, los Estados democrticos de derecho han apostado por la generacin de


modelos policiales con mayor vinculacin hacia las necesidades comunitar ias a travs de
elementos, metodologas y prcticas exitosas encaminadas a la prevencin de las violencias
y la delincuencia, as como a la recuperacin de la confianza social en las corporaciones,
misma que fomente y permita la participacin ciudadana.

Este enfoque policial, busca superar la visin de estado paternalista, en la que el gobierno
es responsable del xito o fracaso de la seguridad de los ciudadanos. Busca generar
esquemas de seguridad en los que tanto autoridades como ciudadana, posean una misma
visin del problema, y por ende una forma consensuada de actuar frente a la delincuencia.
Ello incluye la planeacin, diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica criminal policial.
62

Reviste de gran importancia, para los fines del presente modelo distinguir entre lo que es la
polica de proximidad, la polica con enfoque comunitario, as como distintas
organizaciones que han tomado estos nombres, y que por lejano, actan dentro de la
filosofa que se ha construido alrededor de las intenciones de stas.

Como primer punto, debemos extraer de los fines del presente modelo a aqullos grupos de
ciudadanos que, con la intencin manifiesta no latente- de tutelar la seguridad de sus
conciudadanos, han tomado de forma arbitraria las armas y se han hecho llamar polica
comunitaria. Ello por lejos se aproxima a la generacin de esquemas de seguridad o
percepcin de la misma, ms bien se trata de grupos para militares. En un estado
democrtico de derecho, las funciones de seguridad ciudadana, no pueden restar en ningn
momento la intervencin gubernamental, sea el esquema que sea.

Por polica de proximidad debemos entender a aqullos elementos de seguridad formados y


profesionalizados en tcnicas de cercana con la comunidad que conocen y aplican
metodologas para la resolucin de conflictos en la localidad.
Como caracterstica primordial como se detallar en pginas subsecuentes- su patrullaje es
a pie, en bicicleta, a caballo o utilizando los vehculos tipo segway patroll, se ubican en un
territorio especfico por largos periodos de tiempo. Su funcin cotidiana radica en el
reconocimiento del territorio, la cercana con los vecinos para conocer sus percepc iones
sobre la seguridad, as como la recopilacin de informacin de inteligencia para la
prevencin del delito. Como resultado a mediano y largo plazo, se logra la recuperacin de
la confianza en la corporacin y el sentimiento de seguridad en la poblaci n.

Por su parte, la polica comunitaria, no se trata propiamente de un modelo de corporacin,


ms bien significa una filosofa, un enfoque de trabajo, un punto de vista de la seguridad
ciudadana. Un enfoque comunitario tiene como fin ltimo mejorar la calidad de vida. Para
ello, el elemento policial debe ser aceptado y formar parte del grupo social con quien

63

convive. Por eso, el factor determinante del perfil del servidor pblico, ms que un manual
de organizacin, lo define la propia dinmica social.

En un juego de palabras, no toda corporacin que se encuentre bajo un modelo de


proximidad, tendr enfoque comunitario, mientras que toda polica con enfoque
comunitario, invariablemente tendr que aplicar esquemas de proximidad.
La denominacin de filosofa de polica comunitaria toma sentido al plantear
un cambio profundo en el pensamiento policial convencional, pues este modelo
va ms all de la gestin tradicional de la seguridad (autoritaria, aislada de la
sociedad) y busca construir instituciones modernas (democrticas, eficientes y
abiertas al control ciudadano). Por eso, la finalidad es que este cambio
filosfico se materialice en un camino para replantear la cultura policial.
(USA ID/INSYDE, 2013)

La polica comunitaria a diferencia de la polica de proximidad busca generar cambios


importantes en la misin de la institucin y en consecuencia en la organizacin de sta,
integrando nuevas estrategias de trabajo policial que diferencian las funciones tradicionales
y ya conocidas por los elementos de la institucin policial, con mayores ndices de control y
evaluacin -debido a la existencia de planificacin- generando finalmente un cambio
significativo en la cultura de la institucin.

La polica comunitaria no es un grupo especializado ms de la corporacin. De manera ms


amplia, significa una forma de ser de la corporacin y de sus integrantes. Su estructura
orgnica responde a las necesidades ciudadanas, y su misin y visin de servicio surge a
partir del cumplimiento de aquellas.

Por ello, sus indicadores de xito dejan de basarse en la disminucin de los ndices
delictivos o de faltas administrativas sancionadas, ms bien, adoptan aqullos que tienen
que ver con el impacto social de su labor conjunta con la ciudadana.

64

Por ltimo, la apropiacin de esta filosofa por parte de los integrantes de las corporaciones
policiales requiere de reflexiones y cambios profundos. Es necesario, la adecuacin de la
normativa que regula el actuar, de la organizacin administrativa de la corporacin y las
dems reas de gobierno, as como del cambio en la forma de hacer y pensar la seguridad.

65

Modelos de gestin policial de acuerdo a su enfoque


El presente apartado est redactado con base en la clasificacin propuesta por Jack R.
Greene (2006), catedrtico de justicia criminal y Decano del Colegio de Justicia Criminal
de la Universidad del Noreste de Boston, Estados Unidos, as como lo recuperado por un
grupo de investigadores espaoles coordinados por la Polica Local de Castelln.

a) Enfoques basados en la respuesta inme diata a las de mandas sociales /Tradicional


Privilegian las acciones represivas de reaccin ante la criminalidad. Tienen como fin
primordial la sancin ante el incumplimiento de una norma jurdica. Privilegian el sistema
de justicia penal como prima ratio ante los conflictos.

Se caracterizan tambin por la centralizacin en la toma de decisiones, as como por su


estructura militarizada eminentemente vertical.

Otra caracterstica es la utilizacin de tecnologa de avanzada, que permite, en la mayora


de los casos, una respuesta represiva pronta, sin embargo alejada de toda posibilidad de
atender las causas que dan gnesis a la violencia y la delincuencia.

En este modelo los policas son represores del delito y rehyen a cualquier forma de
actividad relacionada con el trabajo social.

La cultura policial que est dirigida hacia el interior de la organizacin. Su preocupacin se


centra en mantener su estructura y funciones, sin tener en cuenta los fines ltimos de la
polica, tales como conseguir una convivencia ms segura.

b) Enfoques basados en el mantenimiento del orden.


Este enfoque, principalmente caracterstico de los Estados Unidos, refiere a la cultura de la
ley y el orden. Privilegia la identificacin de personas o grupos considerados como
crimingenos: personas en situacin de miseria, grupos de jvenes en situacin de

66

pandillerismo, entre otros, as como la ubicacin de zonas catalogadas como no ordenadas,


de manera que focaliza hacia aqullas con poca infraestructura o maltratada.
Basa su intervencin bajo la premisa de que aqullos sitios que se encuentran en desorden 5 ,
y que en stos habitan personas o grupos considerados como crimingenos deben ser
focalizados como de alto riesgo para la propiciar la intervencin policial.

Ejemplo de este enfoque, es el establecido por Rudolph Guiliani entre los aos 1994 y 2001
en la ciudad de Nueva York, materializado como el programa Cero Tolerancia, que ms
que prevenir la violencia y la delincuencia, increment drsticamente la violacin a los
Derechos Humanos.

La estrategia consiste en mandar un fuerte menaje a aquellos que cometen delitos menores,
advirtindoles que, invariablemente sern responsables de sus actos.

Encuentra justificacin en la teora de los cristales rotos de Wilson y Kelling (1982). Esta
teora consideraba que los crmenes ms graves eran el resultado del decaimiento
progresivo del vecindario y de la falta de atencin policial ante los pequeos problemas,
antes de que se conviertan en ms graves.

El dilema de este modelo es mantener el orden en una sociedad democrtica.

c) Enfoques basados en el anlisis.


Este enfoque, caracterizado por su tecnicidad, busca diagnosticar las casusas de la violencia
y la delincuencia, con la finalidad de establecer un programa que permita encontrar
soluciones a los problemas planteados.

El concepto de orden/desorden se refiere a la forma correcta en que deben comportarse los ciudadanos. Es

reforzado por los ordenamientos penales as como los bandos de polica y buen gobierno. En trminos ms
amp lios, se entiende por control social, todo proceso destinado a asegurar la conformidad de las conductas a
las normas establecidas en una colectividad para salvaguardar entre sus miembros el deno minador co mn
necesario para su cohesin y su funcionamiento. (Loubet, 1994)

67

Entre stos encontramos el Modelo POP (Problem- Oriented Policing. Polica Orientada a
Problemas).
Se orienta a buscar las causas de la violencia y el desorden, con la participacin activa de la
comunidad y utilizando metodologas estandarizadas, por ejemplo la metodologa SARA
(Scanning, Analysis, Response and Assesstment). (Mohor, 2011).

Las etapas de esta metodologa son:


1. Bsqueda (Scaning). Informacin que permita conocer el problema.
2. Anlisis (Analysis). Informacin obtenida, as como otra sobre el mismo problema.
3. Solucin (Response). Investigar sobre lo que se ha implementado previamente,
planificar y llevar a cabo el plan de nuevas soluciones.
4. Evaluacin (Assesstment). Seguimiento y evaluacin de los procesos y los
resultados.
La idea central de la polica orientada a la solucin de problemas es hacer a la polica ms
consciente de los problemas a los que se enfrenta y sus mtodos de intervencin.

El problema, no la ley penal o administrativa, se convierte en la caracterstica que define la


funcin policial.

La polica orientada a la solucin de problemas, se solapa en cierta manera con la polica de


proximidad en cuanto a la implicacin de la comunidad a la hora de definir los problemas y
discutir las intervenciones. (Greene, 2006)

No es tanto la ausencia de problemas, sino impedir que stos se repitan. Este enfoque
reconoce que algunos problemas no pueden ser resueltos en su totalidad, pero su repeticin
y consecuencias s pueden reducirse de forma significativa.

d) Enfoques basados en la comunidad.


Parte de la premisa de que la poltica criminal debe ser socializada en la comunidad, de
forma tal que sea comprendida por cada uno de sus miembros (Daroqui, 2006).
68

Los enfoques basados en la comunidad, dan paso a los modelos de gestin de la seguridad
que surgen a partir de la propia ciudadana.

Estos enfoques combinan el fortalecimiento de los rganos de control social formales e


informales, que a travs de tcnicas participativas de actores polticos y sociales
representativos del territorio, se determinan los principales problemas que dan cabida a la
violencia y la delincuencia, as como las posibilidades de ser atendidos a partir de recursos
propios y disponibles.
En los enfoques basados en la sociedad, la cultura policial cambia desde su
perspectiva tradicional hacia una nueva estrategia en la que cobran importancia
factores externos como son la sociedad a la que se presta el servicio, los
segmentos sociales con necesidades y demandas especiales [] los propios
individuos -de forma individualizada- as como otras administraciones y
servicios pblicos. (Herrera et al, 2012:8)

El reconocimiento de la diversidad y el respeto de los Derechos Humanos forman un pilar


ideolgico de los modelos basados en la comunidad.

La territorialidad -entendida como la descentralizacin de las funciones policiales- permite


la movilizacin de la responsabilidad y de la toma de decisiones hacia las zonas en que se
encuentra la comunidad, permitiendo acercamientos ms estrechos entre las autoridades y
los ciudadanos.

Una caracterstica ms de este enfoque es que la evaluacin de la actividad policial, adems


de realizarse por las autoridades responsables del tema, parte importante es la intervencin
en este proceso de la ciudadana.

Este enfoque propone los objetivos y principios del modelo de polica de proximidad
con enfoque comunitario.

69

La redefinicin del papel de la polica con el fin de incrementar las actividades


de prevencin del crimen, una mayor reciprocidad en las relaciones entre la
comunidad y la polica, la descentralizacin de los servicios policiales y de los
mandos y, de alguna forma, civilizar la polica. (Skolnik y Bayley, 1986) en
(Greene, 2006).

La polica, bajo este enfoque, ampla sus objetivos hacia la seguridad ciudadana, el delito,
el miedo al delito y la calidad de vida de la comunidad.

A manera de resumen, Jack R. Greene propone el siguiente esquema para facilidad de


comprensin de las caractersticas mencionadas en el presente apartado:

Relaciones con la
comunidad o dimensin

Polica orientada a
Polica tradicional

Polica de
proximidad

estructural

la solucin de
problemas

Polica de tolerancia
cero

Capacitacin de la
comunidad a travs
Objetivo

Aplicacin de la ley

de la prevencin del
delito
Proactiva, basada

Formas de intervencin

Ley, orden y
sentimiento de

Problemas de orden

inseguridad

Combinado,

Proactiva, uso del

Derecho Penal, Civil

Derecho Penal, Civil

y Administrativo

y Administrativo

Amplio, centrado en

Estrecho o amplio,

Estrecho. Centrado

el delito, desorden y

centrado en los

en la localizacin y

calidad de vida

problemas

el comportamiento

Reactiva, basada en

en el Derecho Civil,

el Derecho Penal

Penal y
Administrativo

Abanico de actividades
policiales

Estrecho, centrado
en el delito

70

Alto y controlable
Alto y controlable

Nivel de discrecin de los


agentes de polica

Alto y controlable

por la comunidad y
los mandos locales

principalmente por
la administracin
policial

Bajo, y
principalmente
controlable por la
administracin
policial

Hacia fuera,
nfasis de la cultura
policial

Hacia el interior,
rechazando la
comunidad

creando lazos de
colaboracin en la
comunidad

Combinado,
dependiendo del
problema pero
centrado en el

Hacia la propia
organizacin,
centrado en atajar el
centro del problema

anlisis

Variado. La polica
Dirigido por la
Proceso de toma de
decisin

polica, reduciendo
la participacin de
otros

Colaboracin entre
la polica y la
comunidad.
Responsabilidad y
evaluacin conjunta

Direccin de la
comunicacin

De arriba abajo: de
la polica a la

identifica los

Dirigido por la

problemas pero

polica. Se colabora

implica a la

con otras agencias

comunidad en la

cuando es necesario

actuacin

Horizontal entre

Horizontal entre

polica y comunidad

polica y comunidad

comunidad

Implicacin con la

Baja y pasiva

la polica a la
comunidad

Alta y activa

comunidad

Mixta, dependiendo

Baja y pasiva

del problema

Participativos e
Lazos con otras agencias

De arriba abajo: de

Pobres e
intermitentes

integrados en el
proceso

Participativos e
integrados,

Moderado e

dependiendo del

intermitente

problema

71

Descentralizado con
Tipo de organizacin y
localizacin del mando

Mando y control
centralizados

Descentralizado y en

control por parte de

colaboracin con la

la administracin

comunidad

central del mando

Centralizado o
descentralizado pero
con un objetivo
interno

local
Variadas, centrada
Muchas,
Implicaciones para el

Pocas, organizacin

desarrollo o cambios

esttica en defensa

organizativos

del entorno

organizacin
dinmica centrada
en el entorno y las
interacciones con el
entorno

en la resolucin del
problema pero
dando importancia a
la inteligencia y la
estructura de la
organizacin

Pocas, limitadas
intervenciones
centradas en
problemas concretos
usando mtodos
tradicionales

Variadas, delitos,
Detenciones,

llamadas de
Detenciones e
ndices de
Medidas de xito

criminalidad
particularmente de
delitos graves

controles en el

servicio, reduccin
del miedo, uso de
lugares pblicos,
contactos con la
comunidad y barrios
seguros

Variados, problemas

terreno, actividad,

resueltos, reducidos,

localizacin,

desplazados.

reduccin especfica
en actividades
concretas

Tabla 7. Comparacin de varios modelos de polica: relaciones con la comunidad y componentes estructurales
(Greene, 2006:13).

72

Algunas experiencias exitosas


Como se ha mencionado en renglones anteriores, la polica comunitaria carece de una
metodologa de implementacin nica, pues sta debe responder al contexto econmico,
social, poltico y cultural de la regin donde desee implementarse.
A continuacin se exponen algunos modelos policiales que han resultado exitosos, en gran
parte por atender las condiciones contextuales.
Para ello, la investigacin realizada por expertos de la talla de Mara Eugenia Surez de
Garay y su equipo de trabajo en el programa financiado por la Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID), dentro del marco de cooperacin entre los
gobiernos de Mxico y los Estados Unidos de Norteamrica, derivados de la iniciativa
Mrida.

1. Polica montada de Canad


Esta corporacin se caracteriza por su buena reputacin nacional e internacional debido a la
solidez de su estructura, financiamiento, autonoma poltica y apoyo de la poblacin. Se
encuentra en constante evaluacin y adecuacin de su modelo de trabajo

Los doce principios que rigen su actuar son:


1. El rol de los policas es un rol de paz.
2. Se debe promover la consulta a la comunidad.
3. El servicio policial debe ser proactivo en lugar de reactivo.
4. Se debe recurrir a una estrategia basada en la solucin de problemas.
5. La polica debe dar respuesta a las causas de los problemas.
6. Se requiere de mayor cooperacin interinstitucional.
7. El personal de gabinete debe aprender a administrar informacin.
8. El miedo de la poblacin a convertirse en vctima debe ser reducido.
9. Los oficiales deben tener mayor nmero de actividades.
10. Los policas de proximidad deben contar con mayor autonoma.
11. Es necesario proveer a la sociedad de un mayor nmero de servicios.
12. Debe haber mayor transparencia y rendicin de cuentas.
73

Si bien esta corporacin de proximidad an enfrenta retos para la cabal implementacin de


un modelo comunitario, -como son su apertura y descentralizacin, la autonoma completa
de sus oficiales y la participacin con la comunidad en la resolucin de problemas- ha
sabido obtener la confianza y apoyo de la ciudadana, as como el reconocimiento
internacional.

2. Polica Metropolitana de Londres


Esta corporacin tuvo que cambiar su filosofa derivado de la fuerte presin social por la
falta de confianza en las autoridades, la exigencia de una mayor transparencia y rendicin
de cuentas, as como el especial inters de la ciudadana en participar en estos procesos a
causa de problemas de racismo y discriminacin.
Descentraliz su rea de operacin en ocho distritos supervisados por un asistente del
comisionado. A cada distrito lo dividi en subreas vigiladas por comandantes en jefe
y a cada una de las subreas en sectores, comandados por superintendentes. Adems,
promovi la creacin de comits consultivos de la polica (conformados por ciudadanos,
policas y representantes del Congreso y otras agencias burocrticas).

Los ejes estratgicos de la Polica Metropolitana de Londres son:


1. Mantenerse como una agencia visible, predominantemente desarmada y de proximidad
con la ciudadana.
2. Incrementar la consulta a la comunidad, informar a la sociedad y responder a sus
necesidades lo mejor posible. Mejorar la comunicacin interna.
3. Mejorar el desempeo en zonas geogrficas prioritarias.
4. Mantener un rango de servicios especializados.
5. Alcanzar la suficiencia de personal disponible para mejorar la efectividad.
6. Garantizar apoyo tcnico adecuado para el equipo de trabajo.
7. Brindar un servicio de alta calidad.

74

3. Polica Nacional de Japn


Derivado de las prdidas ocasionadas por su participacin en la Segunda Guerra Mundial,
la filosofa de polica comunitario surge de un modelo eclctico que recupera los valores y
principios sociales japoneses y el modelo policial que en ese entonces se encontraba en los
Estados Unidos.
Una de las claves del xito para disminuir lo s ndices delictivos en Japn fue la cercana
entre las instituciones policiales y la comunidad. Pero lo cierto es que la polica en este pas
ha ido ms all de la preservacin del Estado de derecho y se ha enfocado tambin en
ayudar a la comunidad a resolver muchos problemas o situaciones que en su momento
podran haber desembocado en desorden, violencia y criminalidad.(27)

Una de sus estrategias recay en la adopcin de goningumis, grupos de cinco personas de


ciertas reas cuyo trabajo es ayudar a resolver, junto con la polica, los problemas de una
comunidad en particular. Otro mecanismo que prob su efectividad fue el koban. ste
consisti en una pequea caseta que se coloc en las esquinas de las calles en las grandes
ciudades japonesas.

Los objetivos de la Polica Nacional de Japn son:


Evitar que ocurran delitos que no deberan ocurrir (gestin de los tipos de actividad
delictiva).
Evitar que ocurran delitos en lugares donde no deberan ocurrir (gestin de los
espacios y lugares).
Evitar que sufran las consecuencias de la delincuencia las personas que no deberan
sufrirlas (gestin de las vctimas y personas vulnerables a las acciones delictivas).
Si de todas maneras se comete un delito que no debera haberse cometido,
establecer la forma de tomar represalias legales, racionales pero firmes, como el
arresto y la restitucin de los daos (restauracin al antiguo estado).

75

4. Polica de Chicago (iniciativa CAPS- Estrategia de Policiamiento Alterno) 1993


A partir de 1993, y financiado por el gobierno federal a travs de la Oficina de Servicios
Policiales Orientados a la Comunidad, para 1994 en todo Estados Unidos imperaba un
modelo policial con enfoque comunitario.
La estrategia CAPS se bas en la redefinicin de la misin y las funciones de la polica, la
reorganizacin de su estructura y sus operaciones y [] alrededor del establecimiento de
una nueva relacin entre la polica y los residentes de la ciudad [] (29).

Sus objetivos son:


Crear organizaciones vecinales donde se necesitara.
Involucrar en la estrategia a las organizaciones ya existentes.
Ensear a la comunidad a trabajar de manera conjunta en la solucin de problemas
colectivos.
Identificar los recursos necesarios para solventar los problemas ms serios.
Apoyar proyectos especficos de la polica para la solucin de problemas en la
comunidad.
Elementos centrales:
Orientacin hacia las bases
Participacin de la comunidad.
Solucin de problemas.
Colaboracin interinstitucional.
Los problemas a los que se enfrent esta corporacin, entre otros, fue la deficiente
planeacin de funciones, la falta de monitoreo y evaluacin, as como la resistencia a la
descentralizacin de mando -autonoma de los oficiales- y a la innovacin organizacional.

76

5. Polica de Boston (neighborhood policing)


La polica de barrio surge a principios de los aos noventa del siglo pasado como respuesta
a un alto nivel de insatisfaccin de la comunidad con las estrategias y tcticas utilizadas por
el Departamento de Polica. Surge como estrategia principal el Programa Mismo polica,
mismo vecindario (SC/SN, pos sus siglas en ingls).
Los oficiales fueron asignados a zonas especficas en donde se les exiga pasar por lo
menos 60% de su turno, adems de tener que establecer relaciones de trabajo con miembros
de la comunidad y participar de manera activa en estrategias orientadas a la mediacin de
problemas a fin de lidiar con situaciones de desorden y violencia en los vecindarios.

Uno de los principales resultados de este programa fue la posibilidad de reconstruir la


relacin con la comunidad, en particular con las iglesias de feligresa afroamericana.

6. Polica de Israel
Israel vive un constante conflicto con Palestina, debido a ello, se ha desarrollado lo que se
denomina una Guardia Civil, conformada por voluntarios, capacitados para dar una
respuesta inicial hasta que llegara la polica []. Tambin fueron creadas unidades
policiales encargadas de las relaciones con la comunidad y se adopt la figura de oficiales
barriales, asignados a zonas especficas. (33)

Los grandes retos a superar son la apata de la poblacin y los problemas presupuestarios.

7. Polica de Sudfrica
El contexto de Sudfrica es la reciente democratizacin con poco menos de dos dcadas,
ante graves problemas de discriminacin racial, el gobierno sudafricano aprob en 1995 la
ley de la Polica, la cual determin el establecimiento, la regulacin y el control del servicio
policial bajo el modelo de polica comunitaria, con la cooperacin ciudadana y la
supervisin civil como ejes principales.(34)

77

Entre las buenas prcticas de este pas destaca el establecimiento de un fondo de investigacin para desarrollar indicadores de la relacin entre polica y comunidad; por medio de
ste se invit a organizaciones a generar mtodos para monitorear una importante
herramienta de planificacin conjunta entre la comunidad y la polica: los foros de polica
comunitaria.
8. Carabineros de Chile
Chile cuenta con una polica preventiva de carcter militarizado, denominada Carabineros.
Esta corporacin se caracteriza por su disciplina y por considerarse libre de corrupcin.
El Plan cuadrante es la estrategia central de operacin. Consiste en la zonificacin de reas
de vigilancia. Tiene como objetivo, entre otros, una relacin ms directa y efectiva del
Carabinero con la ciudadana del sector, de manera que se fortalezcan los lazos y se logre
un trabajo coordinado.

Los principales objetivos del Plan Cuadrante de Carabineros son:


Potenciar la vigilancia policial preventiva a partir de una mayor y progresiva
asignacin de recursos humanos y logsticos, con los medios disponibles y con los
que en forma paulatina se incorporen a la institucin.
Dinamizar la gestin operativa para dar respuesta oportuna y eficaz a los
requerimientos de la comunidad.
Disponer y desplegar los medios institucionales, traducidos en Unidades de
Vigilancia Equivalentes, en armona con el perfil de cada cuadrante. Eso significa
readecuar los medios y aumentar la cobertura de vigilancia policial preventiva,
conforme al nivel de riesgo asignado.
Mejorar la gestin preventiva de cada cuadrante para que, al haber un Carabinero
responsable del mismo, ste obtenga una progresiva identificacin con los vecinos y
la zona a su cargo.
Lograr que

la comunidad

reconozca

sus carabineros,

sintindolos

comprometidos, accesibles, francos y profesionales en el ejercicio de las funciones


encomendadas.
78

Las limitaciones de la polica comunitaria en Chile radican en que el Plan Cuadrante no


contempl un cambio estructural en la organizacin interna de la polica, en su formacin o
en los controles internos de la institucin. (36).

9. Polica de Sao Paulo, Brasil


A partir de 1997 la comandancia general de la polica militar adopt el modelo de polica
comunitaria como filosofa y estrategia operacio nal.

Como objetivo se propona

transformar a la polica militar en una que protegiera los derechos de la ciudadana y


preservara la dignidad humana. Asimismo, impulsar una actividad policial basada en la
colaboracin entre la polica y la comunidad, con el objeto de mejorar la seguridad pblica
y la calidad de vida de la poblacin, a travs de la identificacin y resolucin de los
problemas de la comunidad. (36).

Las metas y objetivos de la polica fueron:


Implantar el modelo de polica comunitaria como estrategia organizativa de
la polica militar.
Mejorar la calidad del entrenamiento y la formacin policiales.
Mejorar la calidad del sistema de reclutamiento y de ascensos de la polica.
Integrar a la polica con otros rganos pblicos y mejorar la valorizacin y
los derechos del polica.
Los obstculos a los que se enfrent este modelo fueron, entre otros, la falta del logro de
espacios de acuerdo entre policas y ciudadana, la falta de participacin de los vecinos en
la definicin de problemas y estrategias para afrontarlos, la falta de prioridad a mtodos de
solucin de problemas en la comunidad, la ausencia de cambios organizativos al interior de
la corporacin.

79

10. Polica Nacional Civil de El Salvador


Este modelo surge de una situacin de posguerra en ese pas, y del reclamo ciudadano de
sustituir a las corporaciones de ese entonces debido a la gran cantidad de violaciones de los
Derechos Humanos.

A partir de entonces surge la Polica Nacional Civil, desarrollada bajo una Doctrina
Institucional de Polica Comunitaria, misma que se autodefine como: Es una concepcin
del deber ser de una Polica, en la cual se genera una relacin efectiva con la poblacin,
potenciando la participacin activa con la comunidad en la identificacin, prioriza cin,
prevencin y resolucin de problemas que le afectan, contribuyendo a mejorar su calidad de
vida. (37).

80

Principios bsicos (Objetivos del Polica de Proximidad)


1. Cohesin Social y Comunitaria
De acuerdo a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el
trmino de cohesin social acepta mltiples definiciones, para efectos de aproximarnos a un
tema tan complejo, retomamos tres acepciones:
[] suele evocar un anhelo de comunidad ante un escenario de globalizacin y
transformaciones profundas, que muchos asocian con una mayor fragmentacin social y
una prdida de lazos estables [] (ONU-Hbitat-UAH, 2010).
Por su parte, una reflexin crtica opone la siguiente idea: [] la prdida de legitimidad y
gobernabilidad de los estados nacionales, la acentuacin de brechas sociales, el surgimiento
de identidades excesivamente individualizadas y el debilitamiento de lo pblico []
(ONU-Hbitat-UAH, 2010).
LA CEPAL la define como: [] la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y
exclusin sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al
modo en que ellos operan.

En ese entendido y bajo esta ptica, la violencia y la delincuencia en las ciudades se


explican como resultado de la lesin en el tejido social, resultante de la escasa cohesin en
los habitantes. Ello acrecienta un sentimiento de inseguridad, ms enfocado an en las
zonas identificadas o estigmatizadas- como de alto riesgo.

Estos factores negativos, tienen implicaciones nocivas por supuesto, en la solidaridad y la


calidad de vida de la ciudadana, tareas bsicas del polica de proximidad con enfoque
comunitario. Pues la carencia de stas contribuye a la ausencia de mecanismos e fectivos de
control social. (Chalom et al, 2001)

Suponer que el agente de polica de proximidad con enfoque comunitario sea el funcionario
responsable de afrontar tales dilemas, sera absurdo. Su funcin ms bien en este rubro, est
81

encaminada a la deteccin para y con apoyo de la ciudadana- de los factores que


imposibilitan mayores grados de cohesin, as como los recursos con que cuenta la
comunidad, para solventarlos y servir como un gestor social para la bsqueda de mejores
condiciones de vida.

2. Intervencin policial con enfoque comunitario


El agente de polica de proximidad, deja de ser entonces, un elemento que acude a los
llamados de emergencia, su presencia de forma permanente en la comunidad, y la relacin
que construya en lo cotidiano con la ciudadana, son sus funciones primordiales.

Su acercamiento con miembros de la comunidad permite, adems de realizar labores de


vigilancia y presencia policial acciones disuasivas-, en la medida que genera confianza,
estar en posibilidades tambin de rendirles cuentas, conocer sus intereses, brindar
informacin sobre prevencin primaria del delito, as como recibir quejas y evaluaciones
sobre su desempeo y el de la corporacin a la que pertenece. (Mohor, 2011).

Esta accin preventiva focalizada, contribuye tambin a controlar la sensacin de


inseguridad de la comunidad, pues en la medida que la propia poblacin identifica los
problemas que la generan, aprende a discriminar el impacto de los medios masivos de
comunicacin, y busca alternativas prximas para ello.
2.1 Objetivos de intervencin:
a) Operar de forma territorial con la ciudadana, establecido en reas geogrficas
reducidas y descentralizadas,
b) Incorporar a los ciudadanos en la produccin de seguridad, mediante su
participacin e diversas iniciativas que permitan prevenir ms efectivamente la
comisin de delitos.
c) Identificar problemas en la comunidad y propiciar soluciones sostenibles,
particularmente sobre aquel tipo de problemas que se estime pueden incidir sobre la
proliferacin de hechos delictivos o de problemas de orden pblico, (Chinchilla,
1999)
82

d) Incrementar el nivel de satisfaccin de la comunidad con respecto a la intervencin


policial.
e) Cumplir con las actividades de intervencin y control, de manera transparente y
permitiendo la evaluacin y supervisin ciudadana. Determinar las prioridades de
intervencin con un enfoque basado en la resolucin de problemas (POP).
f) Adoptar un enfoque de respeto a los Derechos Humanos, teniendo como premisa de
actuacin la equidad, la coproduccin de seguridad y la inclusin.
g) Complementar el patrullaje motorizado con el patrullaje a pie o en bicicleta.
(USAID/INSYDE, 2013)

2.2 Gestin Social


Como se ha comentado, la intervencin en proximidad puede dar como resultado la
identificacin de factores de riesgo y necesidades que salen de las atribuciones de las reas
de seguridad ciudadana.

Por ello, la implementacin de un modelo como el que se propone, implica la necesaria


vinculacin interinstitucional con las diferentes reas de la administracin pblica
municipal. Experiencias previas nos muestran que en mltiples ocasiones, por ejemplo, la
limpieza de un terreno baldo, o la deteccin de un muro ciego, generan mayor percepcin
de seguridad que el propio patrullaje en vehculo.

El objetivo es ubicar a la polica de proximidad con enfoque comunitario, como un


referente de apoyo para la resolucin de conflictos ciudadanos.

3. Resolucin de conflictos a travs de la mediacin comunitaria


La mediacin comunitaria es un proceso y un recurso social que permite a personas que
forman parte de una comunidad resolver sus conflictos por s mismas, con la ayuda de uno
o varios miembros de la propia comunidad.

83

Premisas sobre la funcin social de la mediacin (Parra, 2012: 144):


La comunidad es el mbito privilegiado para utilizar la mediacin como acto de
solidaridad, unin y servicio.
La mediacin en s misma es un proceso de educacin informal que favorece la
autonoma y la autogestin.
La mediacin es una conducta tica: incrementa el nmero de alternativas para
afrontar hechos de la vida (Imperativo tico).
Para ejercer la mediacin se requiere un contexto valorativamente congruente. Es
decir, que en el medio donde se desarrolla la mediacin realmente se crea en que es
posible la solucin pacfica de los conflictos con la participacin de personas
imparciales de la comunidad.

La accin policial orientada a la resolucin de problemas se basa en una


concepcin integral que articula en un todo, en primer lugar, el diagnstico de
la situacin problemtica; luego, el anlisis estratgico, que permite determinar
la solucin ms adecuada para modificarla; y, finalmente, la evaluacin de los
resultados e impacto de la intervencin. (Chalom et al, 2001)

3.1 Proactividad
La proactividad se refiere a la bsqueda de soluciones, arreglos, acuerdos o aproximaciones
que pueden aceptar las partes implicadas en un conflicto.

Se refiere a la capacidad de actuar y mediar en situaciones conflictivas sin necesidad del


uso del recurso de la fuerza, y si debe usarse la fuerza, sta tendr que ser la mnima
necesaria.

Entre los principales asuntos que se puede intervenir a travs de la mediacin comunitaria
se encuentran (Parra, 2012: 145):

1. Ansiedad y estrs relacionado con la convivencia y adaptacin a su forma de vida.


84

2. Conflictos interpersonales.
3. Conflictos familiares.
4. Conflictos surgidos entre las familias que habitan en el mismo predio, colonia o
barrio.
5. Problemas de relacin debidas al gnero y/o diferencias socioculturales.
6. Problemas con las diferentes instancias que estn relacionadas con los servicios
pblicos (agua, drenaje, pavimentacin, entre otros).
7. Colaboracin entre las personas.

4. Prevencin de la violencia y la delincuencia


En palabras de Garland (2001):
[] En el sector policial, ha habido un cambio de nfasis que se aleja de las
estrategias reactivas y del estilo policial 911 hacia experiencias ms proactivas
de polica comunitaria, y, ms recientemente, hacia una actividad policial ms
intensa sobre el desorden, las incivilidades y los delitos menores, [] estas
nuevas estrategias redefinen la forma en que se despliegan las fuerzas policiales
y cmo interactan con el pblico. La actividad policial se ha vuelto ms astuta,
ms focalizada, ms ajustada a las circunstancias locales, ms sensible a la
presin pblica, ms predispuesta a trabajar con la comunidad y a subrayar la
prevencin.

La labor del polica de proximidad con enfoque comunitario, debe avocarse a la reduccin
de la violencia y la delincuencia a travs de la utilizacin del capital social de una
comunidad, as como estrategias de solucin pacfica de conflictos, implementados de
manera conjunta entre las autoridades locales y la poblacin.

La prevencin del delito con base comunitaria, implica establecer intercambios y


colaboracin con las distintas organizaciones de la sociedad civil. Implica adems, la
participacin activa de la comunidad en los rganos colegiados ciudadanizados.

85

Desde esta perspectiva, la polica comunitaria reconoce la prevencin basada en la


comunidad, con la que se generan acciones para prevenir el crimen y la violencia. Su
objetivo es prevenir y emprender actividades que disminuyan los factores de riesgo de la
poblacin. (USAID/INSYDE, 2013)

Para ello, la primer labor del elemento policial al aproximarse al territorio asignado ser la
determinacin de los actores sociales estratgicos que pueden involucrarse en el proyecto
para su diagnstico a partir de la determinacin de las principales problemticas sociales
que contribuyen o no- a la percepcin de la inseguridad, as como la identificacin de los
recursos locales en el barrio o colonia- que pudieran ser utilizados por los mismos
pobladores locales para atender las causas de la violencia. (ONU-Hbitat-UAH, 2009)

Una funcin posterior puede ser el establecimiento de comits de colonos, conformados de


manera representativa, en la que los actores polticos y sociales converjan para la
realizacin de reuniones peridicas, en las que se evalen los avances y se propongan
nuevas herramientas y programas para prevenir la violencia y la delincuencia.

Estas acciones de prevencin deben realizarse, al menos, bajo los siguientes cuatro niveles
de intervencin:
a) Informacin
b) Focalizacin
c) Coordinacin
d) Seguimiento
La informacin abarca las acciones de prevencin primaria y universal, es decir, el
fortalecimiento de los factores preventivos individuales y familiares contra la violencia y la
delincuencia, trabaja ms desde un enfoque psicosocial-preventivo; la focalizacin se
refiere a la deteccin de aquellos grupos sociales en situacin de vulnerabilidad que
requieren ser abordados desde perspectivas ms especializadas (mujeres en situacin de
violencia, niez en situacin de maltrato, juventudes en riesgo o personas de la tercera
edad, por ejemplo).
86

El nivel de coordinacin en la intervencin, apunta hacia la generacin de acuerdos y


convenios intersectoriales e interinstitucionales con la finalidad de atender las necesidades
y demandas ciudadanas relacionadas a la inseguridad o a la percepcin de la misma; y por
ltimo el nivel de seguimiento implica la evaluacin de las acciones emprendidas por
organismos ciudadanos (comunitarios), con la finalidad de fortalecer, modificar o eliminar
programas y proyectos iniciados.
De acuerdo a la Ley General de Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, los
mbitos de prevencin pueden ser:

a) Social (Intervencin como gestor social),


b) Comunitario (Intervencin como facilitador de procesos sociales que fortalezcan la
cohesin)
c) Psicosocial, (Intervencin a travs de la mediacin de conflictos) y
d) Situacional (Intervencin a travs de la modificacin del entorno).
Si bien el polica de proximidad con enfoque comunitario puede incidir en todos los
mbitos mencionados, su incidencia puede dar resultados ms prximos en el mbito
situacional, a travs de los siguientes principios (SSPF, 2008):

Pro mover la posibilidad de ver y ser visto es esencial


para crear y mantener un espacio urbano seguro, la
Promover l a vigilancia natural

alta visibilidad de un lugar au menta el control sobre


ste por parte de sus usuarios y disminuye la
posibilidad de que ocurran delitos de oportunidad.
Busca incentivar, por medio de estrategias de diseo,

Fomentar el control natural de accesos

el control social sobre los accesos de un espacio


determinado.
El reforzamiento de la confianza mutua y el sentido

Es timular l a confianza y colaboracin entre los


vecinos

de pertenencia de los habitantes con su entorno


fomentan el control social que se ejerce sobre un

87

sector, lo que contribuye a generar un uso adecuado


y cuidado de ste.

Una estrategia que refuerza la identidad con el


espacio pblico involucra a la comunidad en su
Reforzar l a i denti dad en el es paci o urbano

recuperacin y diseo, de modo que sta lo sienta


como propio, se apodere de l y lo cuide. El diseo
de estos lugares con participacin ciudadana es una
necesidad esencial para la co munidad.
El tamao de un conjunto puede afectar la sensacin
de seguridad de sus usuarios. En conjuntos de gran

Disear y pl anificar barrios a una menor escala

tamao es difcil establecer lazos comunitarios


profundos. En una escala menor el ciudadano siente
que puede controlar su espacio, que responde a su
tamao personal.

Implica que los residentes participen de manera


Fomentar la partici paci n y res ponsabili dad de la

activa en la vida social de una comunidad, usando

comuni dad

una estructura espacial y administrativa que los


apoye.
La ad min istracin de un espacio nuevo o recuperado,
que

establece

mantenimiento
Administrar adecuadamente los espacios pblicos

programas
y

mun icipales

de

actividades comunitarias

que

deleguen parte de la responsabilidad a los vecinos, es


vital para que una estrategia de prevencin sea
sostenible y fo mente el encuentro y el uso colectivo
de dicho espacio.

Tabla 8. Principios de la prevencin situacional. Fuente: (SSPF,2008)

88

5. Seguridad Ciudadana
Desde esta perspectiva, la seguridad ya no es la simple ausencia de la violencia y el delito
sino tambin el bienestar y el libre ejercicio de derechos. Esta implica la existencia de un
compromiso tico bidireccional entre la comunidad y la polica (Herrera et al, 2012).
La seguridad ciudadana significa reconocer tanto autoridades como ciudadanos- a la
seguridad ya no como un servicio, sino como un derecho. En la medida que ello se logre, se
fortalece la participacin y corresponsabilidad ciudadana.
Las acciones de polica comunitaria se circunscriben al paradigma
democrtico de la seguridad ciudadana. Desde dicha perspectiva, la seguridad
es una construccin entre ciudadanos y gobierno, en contraposicin al
paradigma

de la

seguridad

pblica (visin

tradicional), que

la

ve

fundamentalmente como una atribucin del gobierno. (USAID/INSYDE, 2013).

A continuacin se describen las principales caractersticas y mbitos de actuacin de un


modelo de seguridad ciudadana:

mbito
Objeti vo de la poltica de seguridad

Seguridad Ciudadana
Salvaguardar la seguridad de los ciudadanos y
generar espacios propicios para su total desarrollo.

Enti dades responsables de la seguridad


Gestin

Sociedad y gobierno.
Se incluye el control ciudadano; se promueve la
transparencia y rendicin de cuentas.

Partici pacin ciudadana

La ciudadana como sujeto y objeto de las polticas


de seguridad.
Factores que impiden el pleno ejercicio del derecho

Amenazas a la seguridad

humano a la seguridad.
Aplicacin gradual y controlada de la fuerza del

Resolucin de conflictos

Estado, priorizando mecanis mos de resolucin no


violenta.

Tabla 9. mbitos y caractersticas de la Seguridad Ciudadana. Fuente: (US AID/INS YDE, 2013).

89

5.1 Recuperacin de la confianza ciudadana

Uno de los grandes problemas asociados con la violencia y la delincuencia es la falta de


confianza en las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley.

La posibilidad de la recuperacin de la confianza el actuar policial, tendr como resultado


el incremento en la denuncia de los delitos, la colaboracin de la ciudadana en las
investigaciones, as como un positivo impacto en la percepcin de inseguridad, pero ms
importante an, el logro de un marco de respeto y consideracin al actuar policial.

El desempeo del polica de proximidad con enfoque comunitario debe permitir el anlisis
y diagnstico social y policial de forma descentralizada- para determinar estrategias y
objetivos, recursos y cooperadores, as como definir nuevos mtodos de evaluacin que den
respuesta a la resolucin de problemas (a cada realidad local y a la global) y contemplen la
perspectiva policial y la sensacin ciudadana. (Fernndez J., 2008)
5.2 Esquemas de coordinacin y articulacin interinstitucional

En el entendido que un modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario slo


puede subsistir bajo los esquemas de seguridad ciudadana, ello implica la participacin de
mltiples actores, tanto ciudadanos como polticos.

Lo anterior se refiere a que, el polica ser en mltiples ocasiones receptos de diversas


demandas de la ciudadana, mismas que estarn dirigidas a la generacin de condiciones
adecuadas de bienestar, que no necesariamente estn relacionadas con mayor
infraestructura, equipamiento y operatividad policial, sino por el contrario, aqullas
relacionadas con otros mbitos gubernamentales locales.

No hace falta aclarar que muchas de estas necesidades ciudadanas escapan del mbito y
atribuciones de las corporaciones policiales. Por ello, se insiste en que un modelo de tal
naturaleza, tendr que ser respaldado por un actuar interinstitucional.

Ello, necesariamente requiere de un liderazgo poltico, capaz de entender el modelo, y


articular los esfuerzos de las diversas reas que componen la administracin pblica local,
90

con el fin de apoyar las demandas ciudadanas y coordinar los esfuerzos necesarios con los
actores civiles en favor de la construccin de acuerdos y compromisos que satisfagan sus
demandas de forma participativa.

Bajo este esquema de trabajo, la transparencia y la rendicin de cuentas forman parte


esencial del actuar coordinado de las instituciones pblicas. Significa abrir a la ciudadana
la posibilidad de la construccin y evaluacin de la poltica pblica de seguridad y
prevencin del delito.

Para ello, consideramos que no es necesaria la formacin de nuevos rganos colegiados


ciudadanizados. Resulta conveniente la integracin de comisiones de trabajo insertas en los
Consejos de Participacin Ciudadana en Seguridad, as como aqullos encargados de la
poltica gubernamental en materia de seguridad.

En este sentido, nuestra propuesta dista de generar nuevos esquemas de coordinacin para
la implementacin y desarrollo del modelo, ms bien, est encaminado al fortalecimiento
de los esquemas existentes de participacin ciudadana y de actores polticos relacionados al
tema.

Cabe insistir que de acuerdo a la particularidad de cada localidad es que habr de existir o
no, un rgano colegiado ciudadanizado capaz de dar seguimiento a las diversas fases de
implementacin del modelo que nos ocupa, por ello resulta de gran importancia recuperar
de este texto los elementos mnimos y compararlos con los existentes en las localidades en
que se aplicar. Ello definir la necesidad de fortalecimiento de cada una de ellas en lo
particular.

91

6. Inteligencia Policial
Para el actuar del polica de proximidad con enfoque comunitario, resulta indispensable la
creacin de unidades que permitan evaluar las posibilidades de convivencia ciudadana en
las que se realicen entrevistas a la ciudadana, cundo sta resulta afectada en sus bienes,
recibir quejas y denuncias, as como llevar un registro de las personas que se encuentran en
ese sector y el tipo de conflictos en los que participan.
La polica comunitaria no debe considerarse como un modelo piloto, ni como una cara
amable de la polica, ya que cuenta con capacidades de investigacin, como la inteligencia
policial, y la de reaccin [] (USAID/INSYDE, 2013)

Algunas labores de inteligencia policial que se pueden llevar a cabo son:


La generacin de un diagnstico de informacin de ndices de criminalidad y faltas
administrativas,
La aplicacin de encuestas e instrumentos de medicin de percepcin de
inseguridad,
La realizacin de marchas exploratorias con el fin de determinar las zonas daadas
por la inseguridad de manera fsica,
El reconocimiento de grupos que habitan las zonas de actuacin, as como las
posibilidades de recursos, gubernamentales y de la sociedad civil para hacer frente a
la inseguridad.

7. Territorialidad
El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario, debe privilegiar estrategias a
nivel local. La unidad geogrfica ms pequea barrio, vecindario, etc.- pasan a constituir
el espacio en donde se analiza el problema de la inseguridad y se planifican las estrategias
para enfrentarlo. (Chinchilla, 1999)

92

De acuerdo a Franz Vanderschueren (2001), la territorialidad de la accin supone


bsicamente el trabajo asociativo, la desconcentracin administrativa, el conocimiento de la
zona, la pluralidad de soluciones, la iniciativa policial, el patrullaje unitario, la polivalencia
policial y el acento en la trada relacin-confianza-informacin.

Algunos aspectos a considerar para la determinacin del rea geogrfica que debe asignarse
a una dupla de policas de proximidad son:

La situacin geogrfica y actividades preponderantes de la zona, es decir: fronteriza,


de alta migracin, zona metropolitana, etc.),

Historia de la colonia (investigacin de gabinete o entrevistas),


Identificacin de espacios organizativos propicios: considerar el capital social 6 , la
existencia de grupos organizados de vecinos genera lazos de solidaridad y
confianza.

Establecer alternativas de acercamiento cuando existe una debilidad organiza tiva.


(Deporte, cultura, desarrollo social, etc)
Conocimiento de otros programas de gobierno que se aplican en la comunidad.
La unidad policial grande y diseada hacia adentro abre paso a unidades pequeas,
estratgicamente ubicadas [] se acrecienta el contacto con la ciudadana mediante
visitas a sectores de la comunidad, reuniones peridicas con representantes de la
misma, etc. (Chinchilla, 1999)
La instalacin de Unidades de Polica de Proximidad con enfoque Comunitario en puntos
estratgicos resultantes del proceso de diagnstico participativo con la ciudadana-,

Conjunto de normas, redes y organizaciones construidas so bre relaciones de confianza y reciprocidad, que

contribuyen a la cohesin, el desarrollo y el bienestar de la sociedad, as co mo a la capacidad de sus miemb ros


para actuar y satisfacer sus necesidades de forma coord inada en beneficio mutuo.

93

permitir que los ciudadanos se apropien de esos espacios y eviten su destruccin o


maltrato.

7.1 Descentralizacin
En alcance al objetivo de territorialidad, se encuentra el de descentralizacin. En el tema de
corporaciones policiales con enfoque comunitario, es esencial diferenciar entre la
descentralizacin de servicios y la descentralizacin de gestin. La primera se basa en el
reconocimiento de la complejidad y diversidad del territorio en que se va a actuar; la
segunda implica la capacidad de resolucin de conflictos de forma territorial y no central.
La polica comunitaria debe tener cierta autonoma para la toma de decisiones, ya que
deben organizarse grupos de trabajo con la comunidad, sugerir soluciones a los problemas
del barrio e implementar estrategias y programas flexibles y eficientes. (USAID/INSYDE,
2013)

Esto significa un gran reto para organizaciones donde la disciplina, la verticalidad de


mando y la formacin militarizada, han sido los principales problemas que ha n tratado de
afrontar en ocasiones con xito- las policas comunitarias en las experiencias
internacionales.

Aqu es donde se insiste en la necesidad de provocar cambios de fondo, en las


organizaciones. La descentralizacin implica cambios en la estructura y operacin de la
polica. Esto tiene un doble propsito, por un lado facilita la funcin de resolucin de
problemas en el mbito comunitario, pues el polica tiene poder de decisin sobre las
alternativas a implementar; por otro lado, empodera y posiciona a la corporacin como una
institucin capaz de resolver los conflictos de forma anticipada al delito. Esto fortalece la
confianza y el vnculo comunidad-polica.

94

8. Derechos Humanos y perspectiva de gnero


El trmino derechos humanos se utiliza al menos en dos acepciones: como los
instrumentos y mecanismos para controlar y limitar la accin del Estado, y como la brjula
de los esfuerzos sociales para conseguir el bien comn. (Ramrez & Pallares, 2011: 23)

Respecto al primer caso, los derechos humanos se conciben como obligacin exclusiva del
Estado, tanto en su fundamento como en su justificacin, es decir, responsable de su
proteccin. (Labor poltica y jurdico-positiva).

En el segundo caso, la expresin derechos humanos, nos recuerda que como sociedad
construimos el bien comn y la cultura, desde el respeto y la promocin de la dignidad de la
persona.

En el ejemplo que proponen Hugo Sal Ramrez Garca y Pedro de Jess Pallares Yabur,
cuando utilizamos expresiones como la pobreza es un atentado contra los derechos
humanos, hemos de distinguir las obligaciones del Estado para reducir la desigualdad, del
deber de las personas concretas para abatir la exclusin en que se encuentran millones de
seres humanos [] (2011: 24).

De esta manera, el papel del polica de proximidad con enfoque comunitario, va ms all de
seguir los protocolos de arresto para evitar lesionar los derechos humanos de las personas,
incluso este rol tambin supera la discriminacin en las acciones de seguridad cuando
parecen stas estar dirigidas hacia ciertos grupos en riesgo.

Una tarea predominante en materia de derechos humanos, es precisamente la educacin a la


comunidad en los mismos, de tal manera que la propia poblacin conozca sus derechos y
pueda exigirlos, pero al mismo tiempo sea capaz de respetar y promover el respeto de la
dignidad de sus conciudadanos. El cumplimiento de esa tarea, ser sin duda un gran avance
de un estado democrtico de derecho.

95

Su tarea, debe aspirar a ofrecer a las personas un camino por el que les sea posible
encontrar una respuesta existencial al sentido y los medios necesarios para vivir con
dignidad.

Bajo esta misma perspectiva de derechos humanos, la perspectiva de gnero juega un papel
tan importante que debe ser considerada una caracterstica inherente en el actuar del polica
de proximidad con enfoque comunitario.
La perspectiva de gnero se entiende como: una construccin simblica que se refiere a un
conjunto de caractersticas socioculturales asignadas a las personas a partir del sexo y que
convierten la diferencia de gnero en desigualdad social (OU-Hbitat, 2009: 14).

Contrario a lo que comnmente se piensa, la violencia de gnero no es un problema social


exclusivo de las mujeres, por el contrario, involucra en la misma medida a los hombres.
Ello se puede evidenciar en que la poltica gubernamental que atiende esta problemtica,
gira en torno a las necesidades de las mujeres en una comunidad, buscando su
fortalecimiento en la toma de decisiones y en la intervencin en las decisiones familiares e
incidencia en la poltica. Sin embargo, si consideramos la que la violencia de gnero parte
de una asignacin histrica de roles familiares, se estara dejando en la agenda pendiente, la
construccin de nuevas masculinidades.

En otras palabras, la poltica pblica que aborda la violencia de gnero debe incluir en gran
medida procesos preventivos tendientes a la deconstruccin y construccin de un
imaginario del significado que tiene ser hombre. Ello implicar, la implementacin de
programas e instancias tendientes de la resolucin pacfica de conflictos, pues la actual idea
masculina apuesta ms por el uso de la violencia en cualquiera de sus modalidades- para
legitimar su posicin social (distante y errnea), para resolver las controversias.

Ahora bien, la violencia contra las mujeres ha sido considerada un problema de ndole
privado. Ello ha contribuido a la invisibilidad de un problema de amplias magnitudes. La
prevencin social de la violencia y la delincuenc ia trata de cambiar ese paradigma,
96

ampliando a la posibilidad de la generacin de espacios pblicos seguros para las mujeres,


en la misma importancia de que goza el espacio privado. (ONU-Hbitat, 2010).

El polica de proximidad con enfoque comunitario debe ser un actor poltico capacitado y
sensibilizado en la perspectiva de gnero, en ambas facetas del problema que han sido
mencionadas construccin de masculinidad y espacios seguros para las mujeres-. Capaz de
identificar las bondades y las problemticas que conllevan la asignacin de roles de gnero
en el territorio de actuacin, y ser gestor de posibles soluciones a los conflictos de esta
ndole.

97

Esquema del Modelo


Una vez que han sido analizadas y desarrolladas varias aproximaciones al modelo policial,
su filosofa, experiencias de xito y elementos esenciales, podemos dar paso a generar un
esquema que sintetice lo expuesto.

Un modelo es una abstraccin terica sobre un fenmeno del mundo real que tiene dos
utilidades fundamentales:

a) Reducir la complejidad, permitindonos ver las caractersticas importantes que estn


detrs de un proceso, ignorando detalles de menor importancia que haran el anlisis
innecesariamente laborioso.

b) Hacer predicciones concretas, que se puedan falsar o confirmar a travs de la


aplicacin emprica mediante experimentos u observaciones.

El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario

98

Perfil Organizacional de la Polica de Proximidad Social con enfoque Comunitario


Como se ha mencionado y se puede observar en el modelo, la polica de proximidad con
enfoque comunitario no es un grupo especial ms de la corporacin. Al tratarse de una
filosofa organizacional, debe ser adaptada en estructura, misin y visin del actuar policial,
incluso, en la concepcin sobre lo que significa ser polica.

Esta aspiracin debe impregnar la corporacin, a cada uno de sus integrantes, en cada uno
de sus niveles, tanto horizontal como verticalmente. De hecho, esta filosofa debe llegar a
todas y cada una de las reas de gobierno, pues como se ha mencionado, uno de los factores
de xito del modelo es la labor interinstitucional e intersectorial.

Goldstein (1987) destac varios requisitos necesarios para que la polica cambiara su
modelo tradicional por el de polica de proximidad u orientada a la solucin de problemas
(enfoque innovador):

1. La adopcin de la polica de proximidad requiere que sta sea una filosofa


organizacional integrada en la polica de forma general y no solamente como un proyecto
nuevo o una especializacin temporal,

2. Para que exista un arraigo es necesario crear un nuevo ambiente de trabajo que permita
introducir nuevos valores en la gestin y las tcticas de la polica.

3. Debe superar la resistencia de la subcultura policial basada el peligro, la autoridad y la


eficiencia.

99

Enfoque tradicional
Gestin burocrtica, nfasis en la jerarqua,
acatamiento de normas y cdigos de conducta y

Enfoque innovador

Gestin estratgica, nfasis en la eficacia, pro mocin


de la flexib ilidad y estructuras descentralizadas.

estructuras de poder centralizadas.

Cultura del aislamiento que limita la imputabilidad,

Cultura pro fesional que promueve la apertura, la

el sentido de autonoma y la responsabilidad;

comunicacin y la consulta con la ciudadana;

Formacin centrada en la buena condicin fsica y

Formacin centrada en un equilibrio entre ejecucin

las tcnicas de defensa;

de la ley, prevencin, solidaridad y eficacia;

Criterios de eficacia basados en la rapidez de

Criterios de eficacia basados en la satisfaccin

intervencin, cantidad de arrestos y cantidad de

ciudadana, la ausencia de desorden y la calidad de

procesamientos.

los servicios policiales.

Tabla 10. Enfoques policiales. Fuente: Gol dstein (1997).

Flexibilidad

Las unidades policiales deben cambiar su estructura a manera que la localidad o zona de
trabajo vaya transformndose. Es decir, aqullas zonas que anteriormente se encontraban
dedicadas a la agricultura, a travs de un proceso de industrializacin cambiarn su modo
de vida, por ello la corporacin debe cambiar en la misma medida.
En palabras de Greene (2006), [] La polica de proximidad y la polica orientada a la
solucin de problemas son objetivos mviles que cambian y se modifican en un ambiente
muchas veces turbulento para la aplicacin de la ley [].

100

Objetivos, metas, estrategias y lneas de accin


Planeacin estratgica
Desarrollar un esquema de planeacin estratgica para la implementacin de un modelo
policial, por naturaleza municipal, desde una Secretara de ndole estatal, resulta complejo y
arriesgado, ms aun tratndose de un Estado con tanta diversidad como lo es Guanajuato.
Como se ha mencionado, el enfoque comunitario en una corporacin policial se trata de una
filosofa, una forma de hacer seguridad para y con la ciudadana. Este enfoque nicamente
puede subsistir si la visin de la seguridad ciudadana se encuentra presente.
Brindar un servicio desde la proximidad policial requiere de la presencia policial local
municipal- constante y permanente en las localidades, ello implica un cambio estructural en
las corporaciones as como la voluntad poltica para hacerlo. Las autoridades locales,
como receptoras inmediatas de las demandas ciudadanas, tienen un espacio de participacin
destacado en la planificacin y la evaluacin. (Fernndez J., 2008)

Esta voluntad poltica puede definirse a partir de la asignacin de recursos municipales y


estatales para el desarrollo de las diversas etapas de implementacin, as como la definicin
de mecanismos administrativos que aseguren la permanencia y continuidad de la poltica
pblica.

Si bien un modelo policial debe responder a las necesidades de territorios perfectamente


controlables, una generalidad de procesos de planificacin estratgica pueden sentar las
bases para su futura implementacin.
1. Fase previa a implementacin del modelo que deber responder a la problemtica
especfica del lugar que ser implementado:

Objeti vo Es tratgico 1

Difundir entre las autoridades locales el modelo de polica de


proximidad con enfoque comunitario, destacando la importancia de la
evolucin de un esquema de seguridad pblica a uno de seguridad
ciudadana como requisito indispensable para su implementacin.

Temporalidad

Mediano plazo (1 a 3 aos)

Es trategias

1. Realizacin de foros municipales sobre seguridad ciudadana.

101

2. Suscripcin de convenios de colaboracin en materia de asesora,


formacin, capacitacin y profesionalizacin.
3. Proponer al Poder Legislativo del Estado las reformas necesarias a la
normativa para la adopcin de un enfoque de seguridad ciudadana.
Meta 1.1

Foros
municipales
seguridad ciudadana.

Lnea de acci n 1.1.1

Participacin de actores polticos


relevantes

Lnea de acci n 1.1.2

Participacin de actores sociales


relevantes

Meta 1.2

Convenios de colaboracin para la


implementacin de un modelo de
seguridad ciudadana.

Lnea de acci n 1.2.1

Suscripcin de convenios de
colaboracin entre los municipios
y la Secretara de Seguridad
Pblica.

Meta 1.3

Lnea de acci n 1.3.1

sobre

Propuesta legislativa para la


adopcin de un modelo de
seguridad ciudadana
Realizacin de las propuestas de
reforma leg islativa necesarias para
la adopcin de un modelo de
seguridad ciudadana en el Estado
y los Municipios de Guanajuato.

46 fo ros

46 convenios

1 propuesta legislativa

2. Fase de diagnstico y formacin de capacidades

Si bien el presente documento cuenta con un diagnstico situacional del estado de


Guanajuato, y aborda temas relacionados con el quehacer del polica de proximidad con
enfoque comunitario, el modelo debe ser implementado en el p lano municipal. Aunado a
ello, la necesidad de desarrollar una fase previa a la implementacin tiene una temporalidad
de mediano plazo por lo que, con seguridad, los contextos locales habrn cambiado.

Objeti vo Es tratgico 2

Formacin de capacidades locales para la imp lementacin del modelo


de polica de pro ximidad con enfoque comunitario.

Temporalidad

Largo plazo (3 a 5 aos)

102

Es trategias

Meta 2.1

Lnea de acci n 2.1.1

Lnea de acci n 2.1.2

1. Formacin y capacitacin de agentes y servidores pblicos en todos


los niveles de la ad ministracin pblica mun icipal.
2. Generacin de infraestructura y equipamiento necesarios para la
implementacin del modelo. (Mdulos de proximidad, o cual sea el
nombre que decida drseles).
3. Obtencin de recursos financieros necesarios para la permanencia y
continuidad de las acciones.
Formacin y capacitacin de
agentes, servidores pblicos y
ciudadana.
Formacin de personal policial en
materia de pro ximidad con
enfoque comunitario.
Capacitacin de actores polticos
y
sociales
en
enfoques
comunitarios de seguridad.

Meta 2.2

Infraestructura y equipamiento
para la imp lementacin del
modelo.

Lnea de acci n 2.2.1

Construccin
proximidad
comunitario.

Meta 2.3

Gestin de recursos financieros


para la imp lementacin del
modelo.

Lnea de acci n 2.3.1

Generacin de convenios de
colaboracin en los tres rdenes
de gobierno para la obtencin de
recursos para la imp lementacin
del modelo.

de mdulos de
con
enfoque

La cantidad de agentes, servidores


pblicos y ciudadana debe ser
determinada por diagnsticos
locales.

La cantidad de mdulos y
equipamiento
debe
ser
determinada por diagnsticos
locales.

La cantidad de recursos necesarios


depender de la cantidad de
personas a formar y capacitar, as
como de la infraestructura y
equipamiento que se determine a
partir de d iagnsticos locales.

3. Fase de implementacin

Esta fase implica el cambio de paradigma en los indicadores, ya no de gestin, sino de


impacto social.
La fase de implementacin implica atender los indicadores relativos a la relacin de la
ciudadana con la polica. Ello significa un reto maysculo, pues la medicin del xito en la
labor policial, tendr que ser evaluado tanto por la administracin pblica, como por la
comunidad en que se trabaja.
Medir el impacto social implica la realizacin de numerosas encuestas, foros, reuniones con
colonos y por supuesto, el anlisis de los indicadores de violencia y delincuencia a nivel
103

local, por lo que debe asegurarse contar con la infraestruc tura y el personal suficiente y
capacitado para tal medicin.

A continuacin se presenta una propuesta de estrategias y metas que posiblemente puedan


guiar el camino quienes en su momento, se constituyan como lderes del proyecto.

Objeti vo Es tratgico 3

Implementacin del modelo de polica de pro ximidad con enfoque


comunitario en los municipios del Estado.

Temporalidad

Largo Plazo (4 a 6 aos)

Es trategias

1. Propiciar el mejoramiento de las relaciones entre la co munidad y la


ciudadana con la finalidad de au mentar los nd ices de confianza en la
corporacin.
2. Atender el sentimiento de inseguridad en la colonia o comunidad con
la finalidad de lograr mejores condiciones de vida.
3. Conocer y dis minuir los ndices de victimizacin en el territorio.
4. Fortalecer a las corporaciones policiales en materia de Derechos
Hu manos.
5. Implementar esquemas de inteligencia a partir de la activ idad de
proximidad.

Meta 3.1

Dis minuir la b recha entre la co munidad y la polica.

Lnea de acci n 3.1.2

Generacin de co mits ciudadanos de seguridad comunitaria.

Lnea de acci n 3.1.2

Aplicacin de encuestas de percepcin de la polica y la seguridad.

Lnea de acci n 3.1.3

Generacin de un ndice de pro ximidad.

Meta 3.2

Dis minuir el sentimiento de inseguridad en la comunidad.

Lnea de acci n 3.2.1

Aplicacin de encuestas para


determinar la percepcin de
inseguridad en la ciudadana.

Dis minucin en los indicadores de


percepcin de inseguridad.

Lnea de acci n 3.2.2

Fomento
de
ciudadana.

Incremento en la denuncia
ciudadana.
Dis minucin de la cifra negra.

la

denuncia

104

Meta 3.3

Lnea de acci n 3.3.1

Dis minuir
los
ndices
victimizacin en el territorio

de

Implementar
acciones
med iacin co munitaria.

de

N mero
de
conflictos
comunitarios resueltos de forma
proactiva.

Dis minucin de los ndices de


victimizacin.
Aproximacin de los ndices de
victimizacin con los ndices
delictivos.

Lnea de acci n 3.3.2

Desarrollar
encuestas
de
victimizacin en la co munidad.

Meta 3.4

Fortalecimiento de las corporaciones en materia de Derechos Hu manos.

Lnea de acci n 3.4.1

Educacin en Derechos Humanos

N mero de servidores pblicos y


ciudadana capacitados en materia
de Derechos Humanos.

Lnea de acci n 3.4.2

Evaluacin de los ndices de faltas


a los Derechos Humanos por parte
de los servidores pblicos.

Dis minucin en el n mero de


recomendaciones en materia de
Derechos Humanos a nivel local.

Lnea de acci n 3.5.1

Evaluacin de las acciones de inteligencia policial realizadas en el


plano local.
N mero de reportes realizados
investigados por la autoridad
Investigacin
de
hechos ministerial co mpetente.
presuntamente
delictivos
ocurridos a nivel local.
N mero de investigaciones con
resultado positivo en las
instancias jurisdiccionales.
N mero de procedimientos de
med iacin iniciados.

Lnea de acci n 3.5.2

Mediacin de conflictos locales.

Meta 3.5

N mero de procedimientos de
med iacin iniciados y resueltos de
forma favorable (pacfica).

4. Fase de consolidacin
Objeti vo Es tratgico 4

Consolidacin delo modelo de polica de pro ximidad con enfoque


comunitario.

Temporalidad

Largo Plazo (6 a 10 aos)

105

Es trategias

1. Consolidar el modelo de polica de pro ximidad con enfoque


comunitario a travs del fortalecimiento de las capacidades
institucionales locales.
2. Consolidar la permanencia del modelo a travs del aseguramiento de
los recursos necesarios para ello.

Meta 4.1

Asegurar la permanencia del modelo de polica de pro ximidad a travs


del fortalecimiento de las capacidades institucionales.

Lnea de acci n 4.1.1

Incrementar el n mero de oficiales de pro ximidad con enfoque


comunitario.

Lnea de acci n 4.1.2

Dis minuir a la mnima exp resin las reco mendaciones por violaciones a
los Derechos Humanos.

Lnea de acci n 4.1.3

Incrementar el impacto positivo de las llamadas de emergencia y de


denuncia ciudadana.

Meta 4.2

Asegurar la d isponibilidad de recursos suficientes para la permanencia


del modelo.

Lnea de acci n 4.2.1

Inclusin de los recursos necesarios en la agenda presupuestaria local.

Lnea de acci n 4.2.2

Participacin plena de la co munidad en los recursos

Indicadores de Seguimiento y Evaluacin


A continuacin se describen algunos indicadores de impacto social sobre la
implementacin del modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario. Estos
indicadores han sido desarrollados por instituciones e investigadoras con prestigio
acadmico en la materia. (Mxico Evala, 2010); (Lagos & Dammert, 2012):

1. Actividad delictiva
a) Prevalencia delictiva.- Nmero de personas que fueron vctimas de algn delito en
un periodo determinado. Se presenta como porcentaje por cada 100,000 habitantes
para tratar de medir la proporcionalidad del delito en distintos lugares.

b) Incidencia delictiva.- Delitos ocurridos en un periodo determinado.

106

c) Cifra negra.- La cantidad de delitos que no estn registrados en la estadstica oficial,


la vctima no denuncia, la denuncia no da lugar al inicio de una investigacin
ministerial, diversos delitos quedan registrados en una sola investigacin
ministerial, los delitos no se registran por deficiencias en el sistema estadstico
oficial.
2. Victimizacin
Busca cuantificar el verdadero volumen de los delitos ocurridos, y al mismo
tiempo, identificar las caractersticas sociales y econmicas de las personas que
han sido vctimas. Este tipo de acercamiento metodolgico p lantea llegar a las
vctimas reales hayan o no presentado la denuncia correspondiente []

3. Percepcin ciudadana de la inseguridad


a) Miedo al delito
b) Percepcin de la inseguridad
c) Temor a ser vctima

4. Desempeo institucional
a) Nmero de policas en actividades de proximidad con enfoque comunitario.
b) Recomendaciones a corporaciones por violaciones a los Derechos Humanos.
c) Atencin a llamadas de emergencia.- Componente visible de relacin entre la
polica y la ciudadana. Significa confianza en la corporacin.
d) Nmero de llamadas, tiempo de respuesta, satisfaccin de los usuarios.

5. Gasto pblico
a) Cantidad de recursos pblicos financieros q ue se invierte en la polica de
proximidad.
b) Sueldos de los agentes policiales.
c) Infraestructura.
d) Equipamiento.
107

e) Capacitacin.

108

Apuntes finales

El indicador primordial de xito en la implementacin del modelo ser el momento


en que la brecha entre la comunidad y las instituciones de seguridad empiece a
cerrarse. (USAID/INSYDE, 2013)

Las reformas policiales deben concebirse como procesos y no slo como un


momento de cambios definitivos. Definirla como un proceso significa relevar que
puede tener su punto de arranque en cambios puntuales, pero que debe involucrar
un proyecto de mediano o largo plazo, considerando que estos cambios especficos
pueden ser tiles, pero estn sujetos al cambio de circunstancias o a los desafos
que se planteen en un futuro. (Frhling, Olavarra, Mohor, Covarrubias, &
Prado, 2006)

El proceso de evaluacin del modelo, en cada una de las etapas debe estar
compuesto por esquemas de evaluacin interna y externa. La primera, se dar por
la misma administracin pblica municipal; la segunda por parte de la sociedad
civil, especficamente de la colonia o localidad de trabajo.

El ideal del modelo da paso a una organizacin policial ms horizontal que


vertical. Debe ser ms visible a la ciudadana y tener mayor contacto con ella.

Aprovechar organismos ciudadanos en materia de seguridad como lo son el


Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana, as como los Consejos
Consultivos Estatal y Locales, pueden colaborar en la legitimacin del proyecto.
Algunos obstculos que pueden presentarse en su implementacin son:

109

o Predominancia de una estructura organizacional policial altamente


jerarquizada, centralizada y vertical.
o Malas condiciones salariales, falta de equipamiento e infraestructura para
la realizacin del proyecto.
o La dbil cultura democrtica que caracteriza la organizacin so cial y
poltica en Amrica Latina, en donde los procesos de participacin y
movilizacin ciudadana han estado dirigidos a enfrentar las estructuras de
poder, ms que a generar espacios de colaboracin con las autoridades.
(Chinchilla, 1999)
o Mientras que la polica comunitaria invitara a elaborar indicadores
diferentes de evaluacin al desempeo tales como el conocimiento ntimo de
los actores y de los puntos fuertes y dbiles del barrio, o la capacidad de
movilizar a los socios de la coalicin, los indicadores cuantitativos
tradicionales como el nmero de arrestos o los casos resueltos siguen
predominando. (Sansfacon, 2006)

Retos: (USAID/INSYDE, 2013)


o Falta de conocimiento sobre el modelo de polica comunitaria,
o La polica comunitaria slo se basa en la prevencin,
o No puede solucionar todos los problemas que requiere la poblacin,
o Se requiere de estatutos slidos,
o Su implementacin requiere de una sensibilizacin profunda, (entre la
polica y la comunidad)
o Continuidad en la implementacin del modelo policial de proximidad con
enfoque comunitario, pues de no ser una estrategia continua, que implique
un cambio de paradigma en el actuar policial, podra generar
consecuencias negativas. La participacin ciudadana y la recuperacin de
la confianza en las corporaciones policiales, suele ser un tema que genera
expectativas en la poblacin, por ello, la falta de permanencia del modelo
ocasiona nuevamente la decepcin de la comunidad.
110

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Cuarto Informe de Gobierno. Juan Manuel Oliva Ramrez.
Quinto Informe de Gobierno. Juan Manuel Oliva Ramrez.
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