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張長義教授序

台灣地區四面環海,台澎本島及屬島之海岸線合計約1,566公
里,因地理位置處於熱帶及亞熱帶氣候區,且海岸地形地質饒富變
化,復以有黑潮流經沿海,近岸海域之海洋生物資源及濱海陸地之動
植物生態景觀與地形景觀資源相當豐富,自古以來即有「蓬萊仙島」
美譽。1544年葡萄牙船隊自澳門赴日途中,行經台灣海峽,船員遙望
一片翠意的台灣本島,驚艷喊出「Ilha Formosa!」,從此「Formosa
(美麗之島)」即成為台灣在國際上的代名詞。
台灣海岸地區過去長期受戒嚴時期之海防軍事管制,多數社會
與經濟活動受限,土地利用種類單純,環境資源使用強度也低;然而
1987年7月解嚴之後,工商經濟活動蓬勃發展與都市化不斷擴張,海
岸地區增加許多性質不相容之土地利用型態,對環境造成重大影響,
原本經濟價值較低的海岸土地,也就轉成為各種土地利用競逐之焦
點。惟台灣海岸地區管理範圍不明確,且缺乏海岸管理專法與專責機
關,亦沒有整體的海岸地區管理計畫,以致多種性質不相容的土地利
用型態相繼出現後,對台灣海岸地區之永續發展已造成嚴重威脅。
多年前指導於內政部營建署國家公園組任職,從事「台灣沿海地
區自然環境保護計畫」規劃與管理實務之作者,撰寫有關台灣海岸環
境資源規劃與管理之台大地理學研究所碩士論文時,就深刻感受到作
者對台灣海岸資源保育與管理之投入與精研。近年來,作者以公餘時
間,將他在政府部門長期從事海岸資源調查規劃與管理評估工作之實
務經驗,結合其公暇教學研究所得,並廣徵博引中外相關參考文獻及
各有關單位即時資料,撰成本書,誠屬難得。

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作者除以深入淺出的方式,引導讀者認識海岸資源管理要義外,
並詳細介紹與探討台灣海岸地區的資源特色與分布、土地利用、環境
課題、政策法令、及國內外海岸管理體系等,本書實為一本「全方
位」的海岸資源管理專書,除可供從事海岸地區管理工作人員參考
外,且因參考資料豐富,圖文並茂,內容淺顯易懂,亦可做為大學通
識課程教材使用,爰應作者所託為之序。

識於
國立台灣大學地理環境資源學系
環境資源保育與經營管理研究室
2007.1

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作者序

海岸地區包含近岸海域與濱海陸地,為海洋與陸地交互作用的生
態過渡區,也是生物多樣性與生產力較高之地區,因受波浪、潮汐、
沿岸流等不斷作用影響,海岸地形景觀富於變化。海岸地區具生態、
經濟、國土保安、休閒遊憩、環境教育與學術研究等功能,是全球維
生體系最重要的一環,也是人類賴以永續發展的共有珍貴資產。
惟因海岸地區本質屬於使用不當易導致環境災害及造成資源斲喪
的環境敏感區,故1992年聯合國研訂的「二十一世紀議程(Agenda
21)」之第十七章「海洋(Oceans)」,即特別指出海岸地區之海陸
整體管理與永續發展,係屬為維護海洋環境品質,世界各國未來需努
力合作的七大方向之一,故如何加強近岸海域與濱海陸地之整體管理
工作,以促進海岸資源永續利用,將是二十一世紀全人類需面對的一
個重要議題與挑戰。
為保護台灣海岸地區珍貴的天然資源,並促進海岸地區永續發
展,行政院已於1984年及1987年分別核定內政部營建署研提之「台
灣沿海地區自然環境保護計畫」及其後續計畫,該署並自1990年開始
研擬迄今今尚處立法階段之「海岸法」(草案)。筆者曾負責「台灣
沿海地區自然環境保護計畫」及其後續計畫之調查、規劃與管理等業
務,並參與第一版「海岸法」(草案)之研擬工作。由於曾長期在政
府相關部門從事海岸資源保育之調查、規劃、管理與環評等業務,深
感在「海洋立國」之政策方向下,如何有效做好海岸地區管理工作,
以確保海岸天然資源永續利用,將是台灣地區未來國土資源規劃利用
與國家永續發展重點所在。

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鑒於國內有關海岸資源管理之專書尚少,筆者乃彙整多年來從事
海岸資源規劃管理工作之實務經驗及教學研究所得,並參考國內外相
關文獻,以及廣納台灣地區即時之海岸政策法令、土地資源利用現況
與環境課題實例,撰成本書,以供從事台灣海岸地區管理工作或相關
教學之參考。
本書力求學理與實務並重,內容涵蓋海岸地區之生態保育、環境
規劃、資源管理、休閒遊憩、土地利用、防護工法、環境影響評估、
政策法令與管理體系等。全書共七章,第一、二章介紹海岸地區定
義、範圍及功能,第三章闡述海岸生態資源單元之特性與管理原則,
第四、五章則分別敘述海岸保護區之調查、規劃與管理,以及海岸簡
易防護工法之規劃設計,第六章為台灣地區海岸資源管理專論,除介
紹台灣沿海地理環境及海岸地質地形景觀、動植物、海洋生物、古蹟
遺址等資源外,並探討國內外之海岸地區管理體系與法規,以及深入
分析台灣海岸地區土地利用、環境問題與環境影響評估,最後對台灣
海岸保護工作之濫殤—「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之來龍去
脈及辦理情形詳予說明,第七章羅列中外相關參考文獻,附錄則蒐集
相關文章及「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之會議記錄與各保護
區之保護措施及執行機構。
本書承內政部營建署(國家公園組、綜合計畫組、市鄉規劃
局)、行政院經建會都市及住宅發展處、環保署綜合計畫處、農委會
漁業署、交通部觀光局、經濟部(水利署、工業局、台電公司)、台
南縣政府等單位提供即時資料,充實內涵,特致謝忱。此外,撰寫過

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程,蒙國立台灣大學地理環境資源學系(原地理學系)張長義教授與
國立中興大學生命科學系(原植物學系)陳明義教授多方指正,馬益
財先生、林永德先生、蕭清芬先生、林秉勳先生、郭坤銘先生、陳昭
旭先生、吳天祥先生、黃茂容先生、洪得洋先生、彭紹博先生等提供
專業意見,吳森博先生及江炳慧小姐協助整理及繕打修稿,以及營建
署國家公園組、張長義教授、林俊全教授、鄒燦陽先生等慨允提供照
片,使本書得以順利付梓,在此一併致謝。作者才拙學淺,疏漏之處
在所難免,尚祈先進不吝指教匡正。

謹識
2007年1月於南瀛

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第1章 海岸地區範疇 1

第一節 海岸地區定義  2
第二節 海岸地區範圍  4
第三節 世界各國海岸地區範圍舉例  5

第2章 海岸地區功能 15

第一節 生態功能  16
第二節 經濟功能  19
第三節 休閒遊憩功能  19
第四節 學術研究與環境教育功能  20

第3章 海岸生態資源單元 21

第一節 海岸生態資源單元分析  22
一、紅樹林生態系 22
二、海灘系統 26
三、珊瑚礁 29
四、河口與潟湖 33
五、海草床 36
第二節 海岸生態資源單元管理原則  37

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海岸資源管理

一、紅樹林生態系 37
二、海灘系統 38
三、珊瑚礁 39
四、河口與潟湖 40
五、海草床 41

第4章 海岸保護區規劃與管理 43

第一節 海岸保護區目標  44
第二節 海岸保護區目的  44
第三節 海岸保護區功能  45
第四節 海岸保護區類別  49
第五節 海岸保護區規劃  52
第六節 海岸保護區管理  59

第5章 海岸地區簡易防護工法 63

第一節 海灘之形成與侵蝕  64
第二節 天然屏障  65
第三節 植 被  67
第四節 填灘(人工養灘)  68
第五節 棲息海灘  70
第六節 離岸堤  71
第七節 突 堤  74


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目 錄

第八節 護 岸  77
第九節 駁岸與海堤  81
第十節 組合方法  84
第十一節 其它方式  86

第6章 台灣地區海岸資源管理 87

第一節 台灣沿海地理環境  88
第二節 台灣海岸資源概述  95
一、台灣海岸地質地形及景觀 95
二、台灣海岸地區動植物及海洋生物資源 102
三、台灣海岸地區古蹟遺址 112
第三節 台灣海岸地區管理體系與法規  113
一、國外海岸地區管理體系與法規 114
二、台灣海岸地區管理體系及法規 140
第四節 台灣海岸地區土地利用與環境問題  146
一、海岸地區土地利用管理原則 147
二、台灣海岸地區土地利用 153
三、台灣海岸地區環境問題 182
四、台灣海岸地區環境影響評估 193
第五節 台灣沿海地區自然環境保護計畫  197
一、計畫緣起與辦理經過 197
二、台灣海岸保護區規劃及資源特色 200


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海岸資源管理

三、台灣沿海地區自然環境保護計畫實施與檢討 218

第7章 參考文獻 223

附錄
附錄一 海岸休閒遊憩活動所需之環境條件及安全服務設
施 237
附錄二 台南縣海岸一定限度內不得為私有土地之劃定作
業要點 242
附錄三 研 商 「 台 灣 沿 海 地 區 自 然 環 境 保 護 計 畫 ( 草
案)」會議記錄 245
附錄四 研商「台灣沿海地區自然環境保護計畫(修正草
案)」會議記錄 248
附錄五 研 商 「 台 灣 沿 海 地 區 自 然 環 境 保 護 計 畫 ( 北 海
岸、北門、尖山、九棚、好美寮)草案」會議記
錄 250
附錄六 「台灣沿海地區自然環境保護計畫」保護區保護
措施與執行機構 253
附錄七 行政院環境保護小組第三十四次委員會議紀錄 267
附錄八 海 埔 地 開 發 的 十 字 路 口 ─ ─ 滄 海 真 的 能 變 桑 田
嗎? 269
附錄九 一個泥灘地國家公園的規劃與管理【德國瓦登海
國家公園記實】 274
附錄十 重要相關名詞解釋 279


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圖1-1 七種不同類型之海岸地區範圍圖  6
圖1-2 美屬維京群島分布圖  14
圖3-1 全球紅樹林之地理分布  23
圖3-2 紅樹林落葉在海岸生態系扮演之角色  25
圖3-3 典型之海灘剖面圖  27
圖3-4 裙礁、堡礁及環礁之剖面圖  30
圖4-1 南海四沙群島分布圖  47
圖4-2 全世界最大的海洋生態保護區—西北夏威夷群島國家保護區 
51
圖4-3 海岸保護區發展過程各階段間之關係  54
圖4-4 海岸/海洋保護區之安全設施—繫船浮標  61
圖5-1 填灘(人工養灘)  69
圖5-2 突堤群  75
圖5-3 護岸  78
圖5-4 護岸坡度與護岸穩定間之關係  79
圖5-5 沒有建造防護設施之陡崖前方之波浪作用  81
圖5-6 駁岸及海堤協助避免向陸側之土地遭受侵蝕  82
圖6-1 台灣地區附近海底地形圖  89

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海岸資源管理

圖6-2 台灣海峽及西部沿海潮流之特性  93
圖6-3 台灣海岸地形分區圖  97
圖6-4 台灣地區紅樹林主要分布圖  107
圖6-5 美國聯邦海岸主管機關組織架構  117
圖6-6 加拿大海洋保育區分布圖  125
圖6-7 加拿大漁業與海洋部之組織架構  127
圖6-8 大阪市海岸保全區及其他海岸土地利用主管機關分布圖  134
圖6-9 台灣海岸防風林位置示意圖  155
圖6-10 台灣地區國家公園分布圖 167
圖6-11 台灣地區國家風景區分布圖  169
圖6-12 花蓮港東防波堤改變沿岸流流向,造成美崙溪口南岸由堆積
轉為侵蝕  187
圖6-13 高雄市中洲海洋放流管與旗津海水浴場位置圖  188
圖6-14 台灣沿海地區自然環境保護計畫沿海保護區分布圖  203


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表1-1 七種不同類型之海岸地區範圍  5
表2-1 世界上各主要生態系淨生產量之比較  17
表4-1 保護區類別及其相關保育目的  50
表4-2 海岸保護區發展各階段可能需要之成員  53
表6-1 台灣本島濱海市鄉鎮區人口數及密度  90
表6-2 海埔地分布航測面積統計表  94
表6-3 世界各國對海岸地區禁止或限制使用  115
表6-4 英格蘭及威爾斯已公告實施保育管理海岸線長度  129
表6-5 台灣海岸地區管理法規及中央主管機關  142
表6-6 台灣地區水產養殖面積  157
表6-7 台灣海岸地區之工業區  159
表6-8 台灣地區各縣市漁港類別及名稱  160
表6-9 台灣海岸地區之自然保留區及野生動物保護區  171
表6-10 台灣海岸地區之火力發電廠  176
表6-11 台灣地區地層下陷區域概況  184

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chapter
1

海岸地區範疇
第一節 海岸地區定義
第二節 海岸地區範圍
第三節 世界各國海岸   
地區範圍舉例

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海岸資源管理

第一節 海岸地區定義

全球海陸分布,海洋(Marine)約佔地球表面積71%,陸地
(Land)則約29%。海岸地區(Coastal zone;Coastal area)為海
洋與陸地交互作用(Interaction)之帶狀區域,其包含濱海陸地
(Shore land)與近岸海域(Coastal water),本質上屬於兼具海陸
生態系特性之生態過渡區(Ecological transition zone)及使用不當易
造成環境災害之環境敏感區(Environmental sensitive area)。
海岸地區之近岸海域、沼澤、河口(Estuary)、海灣
(Bay)、潟湖(Lagoon)及高低潮位間之潮間帶(Tidal flat),
因營養 豐富及透光度良好,而有大量之海藻(Algae;Seaweed)
及浮游生物(Plankton)存在,故其為海洋生物種類多樣性
(Diversity)及海洋生產力(Productivity)最高的地區,全球90%
以上的漁蝦蟹貝類生產於上述地區。
海岸資源(Coastal resources)除具水產物高生產力外,並有生
態、經濟、國土保安、休閒遊憩、環境教育、學術研究等功能,
由於受波浪、潮汐、風(海陸風與季風)、沿岸流(Longshore
current)及漂沙(Littoral sand)等自然營力(Natural process)不斷
作用影響,海岸線及沙洲(Sand bar;Barrier)、沙丘(Dune)、
河口、潟湖、沼澤、海灣等海岸地形地貌呈動態變化,其具敏感
性(Sensibility)與脆弱性(Vulnerability),易因劇烈之自然現象
(狂風、巨浪、暴潮、海嘯等),或污染、濫墾、濫建、濫採、濫
捕等各種不當之人為活動而受損,其所導致之海岸生態環境失衡、


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chapter 1

海岸地區範疇
國土流失、水產物生產力降低、海岸水質惡化及地下水 化等,對
海岸資源永續利用及人民生命財產安全,造成嚴重威脅。
為確保海岸地區永續發展,海岸資源之利用,應以海岸生態
系承載量(Carrying capacity)為限。海岸資源利用須兼顧保育與發
展,惟兩者若無法得兼,則應以保育(Conservation,即資源永續
利用)為優先考量,因海岸資源之復原性(Restoration)甚低,一
經破壞,將難以恢復。
水(含波浪、潮汐、沿岸流等)是海岸資源系統內最主要
的影響力量,故海岸資源管理,需將近岸海域及濱海陸地整體規
劃,研訂以資源永續利用為基礎之海岸整體管理計畫,進行分區
使用管理。其先將具保護價值之野生動植物及海洋生物重要棲地
(Habitat,又稱棲息地或生育地)、特別自然景觀區、重要古蹟遺
址等界定出來,劃設為保護區(Protected area);再將海岸侵蝕、
地層嚴重下陷、土地不穩定(沙洲、沙丘、海崖等)、暴潮溢淹、
洪泛等風險(Risk)地區,劃設為防護區(Defense area),其他地
區則為可發展區(Development area),其開發利用行為,應採許
可制,經主管機關同意後才可進行,以確保海岸資源永續利用。
保護區係指不適宜發展之海岸地區,其僅能進行學術研究及
環境教育等活動,以及設置那些為避免區內珍貴資源遭受天然災害
毀滅之保護設施,區外並需劃設緩衝區。防護區則為防治海岸天然
災害,並加強海灘、沙洲、沙丘、沼澤等海岸天然屏障物復育工作
(例如:人工養灘防蝕、種植防風定沙保安林等),以防止國土流
失所劃設之地區,區內之土地資源利用型態應與環境特性相容,且
不影響國土保安(例如:發展休閒遊憩活動應以生態旅遊為主;魚
塭養殖則應採循環水再利用或海水養殖,以減少或避免使用地下


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海岸資源管理

水;在海岸侵蝕地區新建必要之建築物、道路等人工設施,其規劃
設計應考量使用年限與海岸線後退速率間之關係)。可發展區內之
開發利用行為,則需依自然與人文環境條件,以及考量與鄰近保護
區或防護區之關聯性,進行開發利用行為適宜性評估後,向主管機
關申請許可才能進行。若屬確需在海岸地區進行之重大建設計畫,
必須先辦理環境影響評估,以免海岸資源遭受不可復原之破壞(例
如:海岸結構物可能導致海岸侵蝕或堆積;水污染則造成水產物生
產力降低等)。

第二節 海岸地區範圍

海岸地區為海岸線兩側海陸相鄰之帶狀區域,包括海岸線兩側
之近岸海域及濱海陸地,具動態地形及生態條件。其向陸範圍為海
水及 分入侵等海洋因子影響可及之陸地,向海範圍則為陸地或大
陸棚上之自然或人為作用影響所及之海域。
海岸地區範圍之劃定,除考慮當地之自然條件外,並衡量國家
發展政策、資源管理體系及現存之各種土地利用計畫法規與行政界
限等人文因素,故其範圍是兼顧生態系完整性及行政管理可行性而
定,並無單一固定界限,一般而言,陡峻的岩質海岸,其海岸地區
狹窄,低平的沙泥質海岸,則海岸地區寬廣。
表1-1及圖1-1表示七種不同的海岸地區範圍型態,其中有部分
已被具有海岸線的國家或地區用以劃定海岸地區範圍。第一類型之
海岸地區為極寬範圍者,其自200浬(1浬約1.85公里)專屬經濟海
域(Exclusive Economic Zone,EEZ)之向海極限到海岸集水區或海


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chapter 1

海岸地區範疇
表1-1 七種不同類型之海岸地區範圍

海岸地區
海岸地區向陸範圍 海岸地區向海範圍
範圍型態
海岸集水區或海洋氣候影響所及之 200浬;專屬經濟海域(EEZ)
1
內陸極限
海岸集水區或海洋氣候影響所及之 海岸地區影響海洋資源之向海極限
2
內陸極限
直接影響海岸資源之土地利用內陸 海岸地區影響海洋資源之向海極限
3
極限
直接影響海岸資源之土地利用內陸 領海之向海極限
4
極限
5 濱海陸地之內陸極限 領海之向海極限
6 有直接影響之土地利用內陸極限 領海向陸之任意距離
7 濱海陸地之內陸極限 領海向陸之任意距離

資料來源:吳全安(1988a)。
譯自:Sorensen, J. C. et al. (1984).

洋氣候影響所及之內陸極限,第七類型則為極窄範圍者,其乃自領
海內之任意距離至濱海陸地之內陸極限。

第三節 世界各國海岸地區範圍舉例

一、美國

1. 美國聯邦政府於1972年制定「海岸地區管理法(Coastal Zone
Management Act of 1972,CZMA)」界定海岸地區範圍為:
「海岸地區意指彼此相互強烈作用之近岸海域(含陸地內及
陸地下)及鄰近濱海陸地(含水域內及水域下),包括潮


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海岸資源管理

海洋管理地區1

海洋管理地區2

海岸地區1
海岸地區2
海岸地區3
海岸地區4 海洋氣候影響
海岸地區向海極限 之內陸極限
海岸地區5 或
海岸地區6 海岸集水區最
遠之內陸範圍
可變化的 對海洋資 可變化的 海岸地區7
源影響
某些可隨意調整
距離之近岸地區

領海…不同國
家有不同距離 對水資源
品質有直
專屬經濟海域(EEZ) 可變化的 接或顯著 可變化的
影響之土
地利用最
遠距離之
內陸範圍
200
浬 平均 平均
低潮線 高潮線 內陸或
非海岸
海岸高地 地區
潮間帶
深海 大陸斜坡 濱海
平原 大陸棚 陸地

圖1-1 七種不同類型之海岸地區範圍圖
資料來源:吳全安(1988a)。
譯自:Sorensen, J. C. et al.(1984).


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chapter 1

海岸地區範疇
間帶、 澤、溼地及海灘等,其海域範圍為美國領海外緣極
限(12浬)。但五大湖區之水域範圍為美國及加拿大間之國
際界限,向陸範圍則為直接或顯著影響近岸水域之湖濱陸
地。」
2. 加里福尼亞州之海岸地區陸域範圍為海平均高潮線與鄰近
山嶺最高點間涵蓋之地區,或平均高潮線向內陸延伸5英里
(約8公里)所涵蓋之地區,擇其面積較小者為海岸地區陸
域範圍;海域範圍則為美國領海向海極限。
3. 夏威夷州之海岸地區範圍為自美國領海極限至平均高潮線往
內陸延伸3英里(約5公里)所涵蓋之地區。
4. 德拉威爾州之海岸地區陸域範圍為介於德拉威爾河、德拉威
爾水壩及大西洋間之陸地、河流及相關地區,以及由某些特
定高速公路及道路形成之連線,海域範圍則為美國領海向海
極限。

二、印尼

印尼之海岸地區範圍,以生態系為基礎,其陸域部分為潮汐、
海風及 分入侵等海洋營力影響之經常淹沒或不定時淹沒地區,海
域部分則為以陸地為基礎之自然營力(例如沉積物及淡水之流入
等)以及伐木及污染等人為活動影響所及之地區。

三、菲律賓

菲律賓之海岸地區則採無明確範圍方式劃定,該國之國家海岸
地區委員會(National Committee on Coastal Zone)自生態觀點,對


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海岸資源管理

海岸地區之範圍界定如下:「所有水深200公尺以內之海域,以及
海水可入侵之陸地,包括河口、鹹水池、海灣、潟湖、沼澤等,即
一整年或一年內某些期間海水會到達的地區。」

四、斯里蘭卡

斯里蘭卡之海岸地區範圍,其陸域部分為自平均海水面加60公
分之等高線處,往內陸延伸30公尺涵蓋之地區,海域部分為自平均
海水面減60公分,往海洋延伸2公里涵蓋之地區。

五、馬來西亞

馬來西亞之海岸地區範圍,陸域部份為受潮汐及 分入侵影響
所及之濱海陸地,海域部分則為陸地或大陸棚上之自然作用或人為
活動影響所及之近岸海域。

六、新加坡

新加坡為三面環海之城市國家,面積小,故其全島(全國陸
地)皆列為海岸地區的陸域範圍,海域部分則以領海邊緣(12浬)
為界。

七、西班牙

西班牙以最大暴潮影響範圍或平均高潮線向內陸延伸500公尺
涵蓋之地區為海岸地區陸域範圍,海域部分則以領海水域邊緣(12
浬)為界。


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海岸地區範疇
八、挪威

挪威由於注重海岸地區之遊憩功能,故該國長約2萬1千3百公
里之海岸線(含峽灣),凡是供休閒遊憩及觀光發展所需之近岸海
域或濱海陸地,皆屬該國海岸地區範圍。

九、巴西

巴西海岸地區之陸域部分為平均高潮線往內陸延伸2公里所涵
蓋之範圍,海域部分則為平均高潮線向海洋延伸12公里所涵蓋之範
圍。

十、日本

日本之海岸地區,其陸域範圍為等高線50公尺以下,以及海岸
線往內陸延伸10公里以內所涵蓋之地區,而其海岸法規定之海岸保
護區(其係為防止海嘯等自然災害侵襲所劃定之地區)則以最高潮
線往內陸,以及最低潮線往海域各50公尺所涵蓋之區域為其管理範
圍。

十一、中華人民共和國

中華人民共和國係以海岸線(平均高潮線)往內陸延伸10公里
所涵蓋之地區為海岸地區陸域範圍;海域部分則為海岸線(平均高
潮線)至等深線15公尺涵蓋之範圍。


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海岸資源管理

十二、中華民國(台澎金馬地區)

我國海岸地區範圍劃定,依土地法第十四條及其施行法第五
條相關規定:「海岸一定限度內之土地不得為私有,其範圍由該管
縣市政府地政機關會同水利機關劃定之。」以及民國六十年八月
二十四日行政院台六十內第八○四七號函示:「位於都市計畫內
編定為港埠或港區有關之公共用地,除依都市計畫限制使用外,如
有劃定一定限度區域之必要時,仍應依照土地法第十四條之規定辦
理。至於海岸一定限度範圍如何劃定,依本院台五十五內字第
四七五五號令規定,可由當地縣政府會同有關機關,就實地情形逕
行決定。」其雖對海岸土地範圍作了原則性提示,惟未明訂其劃定
標準,故迄無法據以劃定海岸地區範圍,且上述行政院函之規定,
僅適用於都市土地,對於大部分位於非都市土地內之海岸土地並不
適用,又其僅對海岸地區濱海陸地作界定,而缺近岸海域管理範
圍,海岸生態系完整性不足,故非適當的海岸地區管理範圍。
過去戒嚴時期「台灣地區各機構及人民申請進出海岸和重要軍
事設施地區辦法」內,規定平均高潮線往內陸五百公尺以內地區為
海岸軍事管制區,此外,目前國家安全法及其施行細則,以及海岸
巡防法也規定國防部會同海岸巡防機關、內政部,根據海防實際需
要,就台灣地區海岸之海水低潮線以迄高潮線起算五百公尺以內之
地區及近海沙洲劃定公告海岸管制區。此雖有明確的管制界限,對
於管制區改變海岸地形之活動,也有查報通知地方政府及治安單位
取締查處之規定,但基本上其係以維護海防安全而定之軍事管制範
圍,而非為一般之土地或資源利用活動管理範圍,故其也不算真正

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海岸地區範疇
的海岸地區管理範圍。
民國七十三年二月,行政院核定內政部提報之「台灣沿海地區
自然環境保護計畫」,其對於台灣沿海地區定義為「陸域為平均高
潮線向內陸推移至第一條稜線或三公里所涵蓋區域,依海岸地理特
性分別認定之。水域則為平均高潮線往海洋延伸至三十公尺等深線
間涵蓋之地區。」其雖有明確的海岸地區近岸海域界線,但海岸地
區濱海陸地界線則不夠具體,需依各地區特性進行細部規劃才能界
定,故上述定義雖已略具台灣海岸地區管理範圍雛型,惟該保護計
畫僅對各海岸保護區劃定有明確界線,但對台灣海岸地區整體管理
範圍而言,則尚嫌不足。
民國七十六年台灣省政府地政處為執行「台灣省防治公害美
化環境執行方案」中關於加強沿海土地之利用管制乙項工作,遂著
手訂定其執行計畫,其主要項目,除為落實執行「台灣沿海地區自
然環境保護計畫」中已劃定之海岸保護區保護工作,配合該計畫所
定之保護措施,訂定相關規定,責成各有關機關對保護區內土地於
審查同意使用或變更編定案件時,應加會台灣沿海地區自然環境保
護計畫主管機關表示意見後,作為核准與否之依據,以加強管制
外,並要求台灣省具有海岸線之縣市政府,依據「台灣沿海地區自
然環境保護計畫」內之沿海地區定義,及配合天然界線(稜線、河
川、沙丘等),以及人為界線(公路、溝渠或地籍界線、行政界線
等),並考量地方性之海岸環境課題(如養殖等)來劃定應予加強
管制之海岸土地範圍,此雖經由地政作業程序,而有明確之管制界
線,但其基本上係對該範圍內之土地,於現行土地管理法規之容許
或禁止事項下,加強土地利用檢查及取締之管制(Control),而非
屬規劃性之管理(Management),且其對於海岸近岸海域及那些

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海岸資源管理

未登記之海岸濱海土地則無管制作用。
民國七十九年三月,內政部營建署開始著手研擬以促進海岸資
源永續利用,防治海岸環境災害,保障海岸公共通行權及公共水域
利用為立法宗旨之「海岸法」(原稱「海岸地區管理法」)草案,
其係以海岸生態系完整性及行政管理可行性為出發點,並參考世界
各國所劃設之海岸地區管理範圍後,將我國海岸地區範圍界定如
下:「海域以平均高潮線至領海為界(包括所有離島及顯礁);濱
海陸地以平均高潮線至最近海岸線之山稜線,或地形、植被有顯著
變化之處為界,或濱海主要公路、行政區界、地籍產權界限明顯之
處,依實際需要及地區特性分別劃定之(包括所有潮間帶、 澤、
潟湖、河口、海灣、海灘、沙洲及洪水平原及淹沒區)」。
「海岸法」(草案)歷經多次研商修正,海岸地區範圍亦有
所調整,行政院於民國九十一年六月四日將「海岸法」(草案)函
送立法院審查,九十二年十月立法院「內政及民族委員會」審查完
竣,提報立法院院會討論,該審查完竣提報立法院院會討論之法案
條文,其第二條有關我國海岸地區範圍界定如下:「一、海岸地區
包括濱海陸地及近岸海域。二、濱海陸地:平均海水面至最近之山
稜線,或至地形、植被有顯著變化之處,或至濱海主要公路、行政
區界、溝渠、宗地界線明確處為界之陸域土地及其水體。三、近岸
海域:以平均海水面至等深線三十公尺,或平均海水面向海六公里
處,取其距離較長者為界,並不超過領海範圍內之海域及其海床與
底土。」
惟上述提報立法院院會討論之「海岸法」(草案),因受民
國九十四年一月該屆立法委員任期屆滿,立法院法案審查「屆期不
連續」之規定,故尚未完成立法程序之「海岸法」(草案)乃被退

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海岸地區範疇
回行政院轉送內政部續處。隨後行政院決定視該院九十四年五月第
2941次院會通過並函送立法院審議,條文內容涵蓋海岸地區復育之
「國土復育條例」(草案),於立法院審議之情況,配合調整修正
後,再送審「海岸法」(草案)。「國土復育條例」(草案)第四
條界定海岸地區範圍如下:「海岸地區指平均高潮線至第一條省
道、濱海主要公路或山脊線之陸域,以及平均高潮線往海洋延伸至
三十公尺等深線,或平均高潮線向海六公里所涵蓋之海域,取其距
離較長者為界,並不超過領海範圍之海域及其海床與底土。」
上述「海岸法」(草案)與「國土復育條例」(草案)關於
海岸地區範圍之界定,其文字用語雖有不同,惟其內涵並無差異,
故內政部表示該兩法之海岸地區範圍皆由其劃定,於實際作業上並
無窒礙之處。此後,內政部營建署於民國九十五年十月召開「海岸
法」(草案)研商會議,討論海岸地區範圍劃定原則時,認為除濱
海陸地及近岸海域外,鑒於離島海岸地區環境之特殊性,乃將「海
岸法」(草案)第五條海岸地區範圍劃定原則增列第三款「離島海
岸地區得視其環境特性及實際管理需要劃定,不受前二款限制,惟
仍不超過領海範圍」。但內政部於九十六年一月十七日將上述營建
署研商修正後之「海岸法」(草案)再提報行政院審議時,將上述
海岸地區範圍劃定原則增列之第三款修正為「離島海岸地區得視其
環境特性及實際管理需要劃定,於不超過領海範圍內,不受前二款
限制。」
由於島嶼屬海洋性氣候,海洋因子可影響全島嶼,且因島嶼生
態系較為脆弱,易因不當之人為活動影響而失衡,故將離島地區依
其環境特性,另行劃定海岸地區範圍加以特別管理,實有必要。例
如位於加勒比海之美國屬地維京群島(U.S.A. Virgin Islands),其

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海岸資源管理

為珊瑚島嶼組成,係由St. John、St. Thomas及St. Croix等3個主要島


嶼及50多個小嶼組成(圖1-2),主要島嶼面積約345平方公里(約
為澎湖群島之2.5倍),由於面積有限,島上任何一點到海岸線均
不超過5英里(約8公里),故整個島嶼土地皆可視為位於海岸地區
內。為維護島上之濱海陸地與近岸海域交界地區之複雜且重要之自
然作用,其乃以低潮線向陸50英尺(約15公尺),或低潮線至海岸
植被或天然屏障外緣,取其距離較短者所涵蓋之狹窄地區作為第一
帶海岸地區(陸域部份),採取特別管理措施,其土地利用需經申
請許可(Permit)才可進行。島上其它土地(包括所有集水區)則
屬第二帶海岸地區(陸域部分),其土地利用依現有法令規定管
理,不需申請許可(行政院經建會都市及住宅發展處,1982)。

波多黎各

圖1-2 美屬維京群島分布圖
資料來源:吳全安(1987)。

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chapter
2

海岸地區功能
第一節 生態功能
第二節 經濟功能
第三節 休閒遊憩功能
第四節 學 術 研 究 與 環 境
教育功能

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海岸資源管理

海岸地區為海陸生態系間之界面(Interface),其包含濱海陸
地與近岸海域,兼具海陸生態系特性,故其除包括陸域生物與景觀
資源,且富含海洋資源。這些豐富的自然資源,具備下述四種功
能:生態功能經濟功能休閒遊憩功能磮學術研究與環境教育
功能(內政部,1983)。

第一節 生態功能

海岸地區之生態功能,係指其對維持人類、生物與環境間平衡
關係,以及增進人類生活品質有貢獻者,包括有生產作用、承載作
用、資訊作用、制衡作用以及淨化作用。

一、生產作用

近岸海域由於具有:
1. 河川帶來之陸地營養 。
2. 潮汐及波浪等所激起之海底沉積營養物質之循環利用。
3. 充足之陽光照射所提供之能量。
故藻類及各種浮游生物種類及數量繁多,使得近岸海域成為
海洋中生產力最高區域之一,其基礎生產力可達大洋區之六倍。海
岸溼地中之沼澤區是全球各種生態系中,淨生產力最高的地區(表
2-1),由於此種高生產力,近岸海域也就成為許多經濟性海洋生
物之生育、哺育及覓食之場所。

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海岸地區功能
表2-1 世界上各主要生態系淨生產量(乾量)之比較

生態系 淨生產量(g/m2/yr) 平均(g/m2/yr)


熱帶雨林 1000-3500 2200
溫帶常綠林 600-2500 1300
落葉林 600-2500 1200
北方針葉林 400-2000 800
林地和草地 250-1200 700
溫帶草原 200-1500 600
凍原 10-400 140
沙漠和半乾旱區 10-250 90
耕地 100-4000 650
沼澤 800-6000 3000
湖泊和溪流 100-1500 400
大海 2-400 125
湧昇流 400-1000 500

資料來源:內政部(1983)。

近岸海域是海洋生物種類最繁複之區域,涵蓋許多不同之生態
環境,在高低潮間之潮間帶(又稱海埔地)及亞潮帶等不同環境下
之生物,長期接受不同程度之乾旱、溫度劇變、以及風浪沖擊,而
逐漸發展出適應不同環境之生物種類,使得近岸海域成為海洋中生
物種類最多之區域。
近岸海域除為岩礁性魚類如蝶魚、隆頭魚、鸚哥魚、雀鯛、粗
皮鯛等之終生棲所外,很多高經濟價值之底棲性魚類亦生長在近岸
海域,主要之種類包括鑽嘴科、條文雞魚科、龍占科、笛鯛科、臭
都魚科等魚類,此外許多外洋洄游性魚類亦以近岸海域為產卵及稚
魚覓食與哺育之場所。

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海岸資源管理

海岸地區由於植被、地理環境及區位之關係,每每成為候鳥過
境及南來北往之休息與過冬之地。另外,海岸與河口地區人為干擾
較少,局部地區並有豐富之食物及良好之庇護場所,有利於水鳥及
野鳥之聚集營生。

二、承載作用

此乃指海岸生態系具有容受力,可轉化及稀釋人類活動所產生
之有機或無機污染物。例如,潮間帶即可貯存、淨化或稀釋河川所
帶來之大量污染物及營養 ,避免這些物質危害近岸海域之漁業資
源。

三、資訊作用

此係指人類與海岸生態系間之資訊交流,將有助於了解健全的
海岸生態系是維護人類生活環境品質之重要因素。這些資訊有助於
建立正確之海岸資源管理方向,並可提供促進海岸地區永續發展所
需之知識來源。

四、制衡作用

海岸地區地下水與海水相接之淡海水交界面,其屬動態平衡地
區,可防止海水入侵內陸地下水層,避免海岸生態系突變或惡化。
此外,海岸溼地所含之淡水,其在維持海岸生態系平衡及避免大量
逕流改變海岸水域之水質上有很重要價值。

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chapter 2

海岸地區功能
五、淨化作用

土壤及水體對污染物具有限度自淨作用,此包括對廢棄物之化
學淨化作用,以及生物體或生態系之新陳代謝作用。

第二節 經濟功能

海岸地區之海域蘊藏著豐富且高經濟價值之魚、蝦、蟹、貝、
海帶、海菜等海洋生物資源,與具開發利用潛力之天然氣、石油、
鈉、鎂、鋁、錳等海洋礦物資源,以及波浪、潮汐、海水(深淺
層)溫差等可供發電之海洋能量資源。
此外,其淺海域及潮間帶亦為經濟效益甚高之牡蠣、文蛤、九
孔等水產物之淺海最佳養殖場所。而濱海陸地因其自然條件及人文
因素特性,則可供工業與能源設施、住宅與社區發展、農業與養殖
業經營、港埠與交通運輸建設、海域休閒遊憩設施、環境保護設施
等經濟性土地利用。

第三節 休閒遊憩功能

海岸地區由於受潮汐、波浪、沿岸流、風、漂沙等不斷作用
影響,故具有特殊地形地貌,景觀富於變化,另因區位關係,人
為干擾較少,鳥類食物來源豐富,常為候鳥遷移路線及水鳥棲地,

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海岸資源管理

故利用海岸天然資源從事游泳、潛水、釣魚、觀光遊艇與玻璃底船
旅遊、衝浪、帆船及風浪板、沙灘活動、賞鳥等各種休閒遊憩活動
(其環境條件及安全服務設施見附錄一),可使吾人充分紓解身
心。此外,海岸地區除富含自然資源,亦有如最早移民登陸處、古
戰場及各種古蹟等人文資源,足以喚起全民對歷史文化之共識。

第四節 學術研究與環境教育功能

海岸地區具多樣且豐富之景觀及生物資源,諸如:淡海水交界
之生物及其生長環境、特殊之海岸地形地貌、水陸之交互作用、特
殊之自然景觀及文化古蹟等,可供為環境教育與學術研究之野外實
習教室。

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海岸資源管理/吳全安著. --初版.

--臺北市:五南, 2007[民96]

 面; 公分, 參考書目:面

ISBN 978-957-11-4665-2 (平裝)

1.海岸-管理 2.海岸工程

351.3 96001863

5I16

海岸資源管理
作  者 ─ 吳全安(63.3)

發 行 人 ─ 楊榮川

主  編 ─ 穆文娟

責任編輯 ─ 黃秋萍

封面設計 ─ 鄭依依

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

地  址:106台 北 市 大 安 區 和 平 東 路 二 段 3 3 9 號 4 樓

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法律顧問 財團法人資訊工業策進會科技法律中心

出版日期 2 0 0 7 年 3 月 初 版 一 刷

定  價 新 臺 幣 4 8 0 元

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