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I

II

NDICE GENERAL

1 Resumen ejecutivo

1.1. Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.1. Ingresos por energa

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1.2. Gasto Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.1. Energa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.2. Pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.3. Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.4. Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.5. Gasto federalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3. Deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4. Conclusiones

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1.

RESUMEN E JECUTIVO
Por el equipo CIEP
info@ciep.mx

1.1 Ingresos
En los ltimos aos, los ingresos presupuestarios han presentado dos tendencias
opuestas. Por un lado, los ingresos petroleros han ido a la baja, principalmente,
por la sobreoferta de petrleo a nivel mundial, la cual causa una disminucin
en los precios internacionales. Por el otro, los ingresos tributarios han ido a la
alza por la implementacin de la Reforma Hacendaria en 2014 y por el nuevo
esquema del IEPS a las gasolinas y disel (el cual ha dejado recientemente de
ser un subsidio).
La Iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federacin (ILIF) 2017 estima que, en el
prximo ao, los ingresos totales representarn el 21.2 % del PIB, excluyendo la
deuda, lo que implica una disminucin de 0.5 % del PIB con respecto a la Ley de
Ingresos de la Federacin (LIF) 2016. Este decremento se explica, principalmente,
por la cada de 0.8 % del PIB de los ingresos petroleros.
El compromiso establecido por el Gobierno Federal, de no crear nuevos impuestos ni de aumentar los existentes, le resta margen de maniobra para aumentar

Captulo 1. Resumen ejecutivo

la recaudacin. Sin embargo, en la ILIF 2017, los ingresos tributarios representan


el 13.4 % de PIB, cifra mayor en 0.8 % del PIB con respecto a la LIF 2016. Dichos
ingresos, a partir de la implementacin de la Reforma Hacendaria, en el ao 2014,
han seguido una tendencia a la alza, pasando de representar el 9.7 % del PIB en
el 2013, al 10.5 % en 2014, al 13 % en 2015, al 13.6 % en 2016 y al 13.4 % en 2017.
Uno de los cambios ms signicativos de la ILIF 2017, en lo referente a ingresos,
es la propuesta de liberalizacin de los precios de la gasolina, la cual estaba
inicialmente prevista para 2018. Esto se hace con el objetivo de garantizar que el
IEPS a gasolinas y disel se mantenga jo y las variaciones en los precios de la
gasolina dependan en su totalidad del movimiento de los precios internacionales
del petrleo. Este proceso se inici en 2016. Sin embargo, los precios an estaban
delimitados por una banda, lo que ocasionaba que, si debido a la situacin del
precio internacional del petrleo, el precio nal de la gasolina se sala de la banda
establecida, el IEPS poda ser ajustado a la alza o a la baja, segn corresponda.

1.1.1 Ingresos por


energa

Los ingresos petroleros del sector pblico reciben al Paquete Econmico 2017
con un precio asegurado de 42 dlares por barril por la produccin de 250
millones de barriles. Estos ingresos se han visto afectados por factores tanto
externos (precios), como internos (produccin). Esto ha propiciado que sean
15.6 % menores que los planteados en la LIF 2016, pasando de representar el 4 %
del PIB en 2016 al 3.8 % para el 2017.
En la ILIF 2017, los ingresos propios de Pemex varan 4.5 %, mientras que los del
Fondo Mexicano del Petrleo lo hacen en 24.8 %, en trminos reales. La Comisin
Federal de Electricidad (CFE), por otra parte, incrementa sus ingresos en 4.3 %,
de manera que las Empresas Productivas del Estado presentan, en su conjunto,
una disminucin real de 0.62 % con respecto a los ingresos proyectados en la LIF
2016.

1.2 Gasto Pblico


El gasto neto total propuesto para el 2017 asciende a 4837,512.3 mdp. Esto equivale a 23.8 % del PIB estimado para el mismo ao y representa una disminucin
real de 1.7 % respecto de lo aprobado para 2016. Si se considera que durante el
ejercicio scal de 2016 se anunciaron ajustes al gasto por 164,077.7 mdp, el PPEF
2017 implicara un incremento real del 1.8 %, respecto del presupuesto ajustado.

1.2. Gasto Pblico

La reestructura del gasto pblico se ha traducido en una reduccin del gasto


programable para incrementar el pago de los compromisos adquiridos con
anterioridad (e.g. deuda), el pago de las participaciones (que se encuentran
denidas en la Ley de Coordinacin Fiscal) y el pago de pensiones. Para 2017,
se propone un gasto programable que representa el 17.2 % del PIB con un
decremento real de 6.1 % respecto de lo aprobado.
En el presupuesto aprobado para 2016, el gasto programable represent un
75.7 % respecto del total aprobado; para 2017, esta proporcin se reduce a
73.7 %. Por el contrario, el gasto no programable propuesto para 2017, presenta
un incremento del 12.1 % (considerando PEMEX y CFE) respecto del aprobado en
2016. En proporcin, el gasto no programable para 2016 represent el 24.3 % y,
para 2017, un 28.2 % del gasto neto total (6.0 % del PIB).
La reestructura del gasto pblico ha afectado principalmente a aquellos sectores que se relacionan con el desarrollo econmico, ya que se propone una
disminucin del 9.2 % respecto del aprobado en 2016. Principalmente, se afectan
los sectores relacionados con: el campo, comunicaciones, turismo y asuntos
comerciales y laborales, con una importante reduccin en inversin fsica.
El PPEF 2017, segn los Criterios Generales de Poltica Econmica (CGPE), se basa
en: contener los recursos a servicios personales, reducir los gastos de operacin,
privilegiar los programas que contribuyen a la reduccin de la pobreza y priorizar
la inversin productiva sobre la administrativa. Al analizar el PPEF por captulo
de gasto, se observa que los servicios personales y los gastos de operacin se
incrementan en 0.5 y 0.4 %, respectivamente; y que los recursos para subsidios
e inversin presentan decrementos superiores al 18 %.

1.2.1 Energa

El presupuesto propuesto para el sector energtico (Pemex, CFE y la Secretara


de Energa (SENER)) concentra el 17.8 % del total del PPEF y tiene una disminucin
en trminos reales del 5.4 %, respecto de lo aprobado en 2016. Mientras que
la SENER muestra una reduccin del 18.6 %, el presupuesto propuesto para las
Empresas Productivas del Estado, en el 2017, es 5.4 % menor, en trminos reales,
respecto al 2016. CFE recibe mayor presupuesto tanto en gasto no programable
como en el programable, otorgando un incremento de $20,775 mdp a la actividad institucional Generacin de Energa Elctrica, misma que aumenta 11.2 %, en
trminos reales, respecto al ao anterior. Pemex reduce el presupuesto destinado a Proyectos de Inversin en 32.4 %, en trminos reales, aunque aumenta el
40.0 % en gasto no programable. En total, el presupuesto que percibira la petrolera para el prximo ejercicio es 13.0 % menor. El ramo 18, Energa, tambin sufre

Captulo 1. Resumen ejecutivo

un recorte de 18.6 %, cuya principal dismincuin se le atribuye a los programas


presupuestarios de coordinacin de poltica energtica en hidrocarburos y en
electricidad.

1.2.2 Pensiones

Dentro de la funcin proteccin social, se observa un aumento del gasto en pensiones de 14 %. Sin embargo, de manera contrastante, el presupuesto destinado
a grupos vulnerables, como la poblacin indgena, experimenta una cada de
52 %. El gasto en pensiones ha aumentado, de 2010 a 2017, en 59.4 %, presentando crecimientos de 9 % de 2015 a 2016 y de 14 % de 2016 a 2017. La pensin
no contributiva (pensiones para adultos mayores) atiende a 5.4 millones de
personas mayores de 65 aos con un presupuesto que cae 4.14 % respecto al
PEF 2016 aprobado y representa una monto por beneciario de $7,200 pesos
anuales, aproximadamente.
El presupuesto de las pensiones contributivas que asciende a $720 mil mdp
se destina a 41 % de la poblacin mayor a 60 aos de edad, mientras que el
presupuesto de PAM, que representa 5.4 % de los recursos contributivos ($39.1
mil mdp), se otorga a otro 41 % de la misma poblacin. An existen alrededor de
18 % de adultos mayores de 60 aos que no reciben pensin (contributiva o no
contributiva), mientras que la tasa de crecimiento de la poblacin potencial, para
recibir pensin, aumenta a un ritmo de 3.5 % anual. Aunado a esto, cerca del 60 %
de la poblacin econmicamente activa nunca ha cotizado para obtener una
pensin en su vejez. El nmero de pensionados durante el periodo transitorio
alcanzar su mximo en 2035, de acuerdo a los informes nancieros del ISSSTE,
por lo que cabe esperar que el gasto en pensiones siga en aumento y, por ende,
presionando las nanzas pblicas.
El sistema de pensiones en Mxico genera desigualdad. Los pensionados de la
desaparecida Luz y Fuerza de Centro, reciben pensiones promedio al ao de
$970,844 pesos, mientras que los pensionados del IMSS recibiran un monto
cercano a los $85,600. Las pensiones por persona al ao que reciben los trabajadores de las empresas productivas del estado y del ISSFAM son mayores a
los $500,000 pesos. Por su lado, los beneciarios de programa Pensiones para
Adultos Mayores (PAM) reciben $7,200 pesos al ao, en promedio.

1.2.3 Salud

Este ao, el presupuesto pblico destinado a la salud universal se reduce, en


trminos reales, en $4,610 mdp, lo que equivale 0.85 % del presupuesto asignado
en 2016. Su participacin respecto al presupuesto total neto pasa de 11.4 % en
2016 a 11.2 % en 2017.

1.2. Gasto Pblico

En materia de subfunciones, se redujeron $8,643 mdp en proteccin social en


salud y se incrementaron $5,925 mdp en servicios de salud a la persona. En
cuanto a la clasicacin administrativa, en trminos porcentuales, la Secretara
de Marina pierde el 18.3 % del presupuesto asignado en 2016; sin embargo, en
monto real, la Secretara de Salud es la que presenta la mayor reduccin con
$14,504 mdp menos que en 2016. Finalmente, la composicin por tipo de gasto
indica que el porcentaje asignado a servicios personales pasa de 40.6 % en 2016
a 41.5 % en 2017, mientras que los gastos de inversin pasaron de 1.7 % en 2016 a
1.6 % en 2017.
La exposicin de motivos del PPEF 2017 reconoce la relevancia de tres programas presupuestarios: prevencin y control de sobrepeso, obesidad y diabetes;
vigilancia epidemiolgica y programa de vacunacin. Los datos abiertos reejan
reducciones para dichos programas en 25.6 %, 14.9 % y 3.2 %, respectivamente.
En total, esto es una disminucin de $3,320 mdp. En suma, el presupuesto total
asignado a los programas presupuestarios de la Secretara de Salud se contrae
en 12.6 %.
El gasto per cpita en salud (incluyendo todas las instituciones pblicas de salud)
es de $2,726 pesos (promedio total), mientras que para la poblacin aliada al
Seguro Popular es de $1,167, lo que representa menos del 50 % del promedio
general y con tendencia a la baja. Por otro lado, el gasto promedio de bolsillo
asciende a $1,780 pesos, mayor al gasto per cpita por beneciario del Seguro
Popular. Esto indica que los hogares estn gastando ms de lo que les ofrece
el sector de salud pblica, especcamente el Seguro Popular. Dicho programa
ajusta su presupuesto con una reduccin del 11.8 %, equivalente a $9,224 mdp,
en trminos reales.
Es necesario realizar una redistribucin de los gastos, comprometida y coherente,
con las prioridades expresadas por el gobierno federal, ya que los costos del
recorte en el gasto en salud universal lo est absorbiendo la poblacin ms
vulnerable al realizar un gasto de bolsillo mayor al gasto per cpita federal (al
menos, en uno de los pilares del sistema nacional, el Seguro Popular).

1.2.4 Educacin

El presupuesto educativo en el PPEF 2017 es de $711,517.9 mdp, los cuales representan el 14.7 % del PPEF total. Como consecuencia del ajuste al gasto programable, el presupuesto educativo tiene una reduccin de 4.8 puntos porcentuales,
en comparacin con el PEF 2016. Para tener una dimensin de este porcentaje,
los recursos recortados al gasto educativo equivalen, prcticamente, al presupuesto que se destin al Programa Nacional de Becas en 2016. La gran perdedora

Captulo 1. Resumen ejecutivo

de este recorte es la Reforma Educativa, pues el 30.2 %, de la reduccin total,


corresponde a los programas insignia de dicha reforma. Para el PPEF 2017, la
evaluacin de los docentes se prioriza, mientras que la formacin profesional
docente se ve afectada. Por un lado, el presupuesto del INEE aumenta 5.4 % y,
por el otro, los recursos destinados para el principal programa de capacitacin
docente disminuyen 39.5 %. Despus de la reforma, la infraestructura de la
educacin media superior, las universidades pblicas estatales y los materiales
educativos son los rubros ms afectados por la reduccin al gasto educativo.
Ningn nivel educativo se salva del recorte. Se propone gastar, en promedio de
todos los niveles educativos, $21,510 pesos por alumno para todo el ao, lo que
signica $720 pesos menos que en 2016. Analizando en trminos de polticas
educativas, esta propuesta de presupuesto incentiva la desercin escolar y la
inequidad en el Sistema Educativo Nacional. Los recortes que se hacen a los
programas de becas superan el 3.0 %, en trminos reales, y aumentan conforme
el nivel educativo.

1.2.5 Gasto
federalizado

El Paquete Econmico 2017 proyecta que las participaciones y aportaciones


federales incrementaran en 5.3 % y 2.2 %, en trminos reales, respecto a 2016. Sin
embargo, el total del gasto federalizado disminuira en 3.1 %, en trminos reales,
debido a recortes en el ramo 23, convenios de descentralizacin y proteccin
social en salud. Esta cada podra suavizarse debido a que, tpicamente, el ramo
23 normalmente sube de monto despus de los ajustes que hace el Congreso al
presupuesto.
Con excepcin de Campeche, todos los estados tendran mayores participaciones; por lo que las entidades federativas tendran ms recursos de libre
disposicin para enfrentar con un mejor perl sus problemas de endeudamiento. Debido a recortes en las aportaciones para la educacin, algunos estados
tendran reducciones en el total de aportaciones. Campeche sera la entidad
federativa con mayores disminuciones por concepto de aportaciones en 2017.
Nayarit, Coahuila, Guerrero, Zacatecas, Durango, San Luis Potos y Aguascalientes tambin tendran reducciones en su total de aportaciones para 2017.
En un anlisis por fondos, con excepcin de Tabasco, todos los estados tendran
incrementos por el Fondo General de Participaciones. Con excepcin de los municipios de Zacatecas, en general, los municipios del pas tendran incrementos
por el Fondo de Fomento Municipal. La mitad de las entidades federativas sufren
disminuciones en el principal fondo de aportaciones: el Fondo de Aportaciones para la Nmina Educativa y el Gasto Operativo (FONE). Campeche, Nayarit,

1.3. Deuda

Guerrero, Zacatecas y Coahuila tendran disminuciones superiores al 5 % real.


Por el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun), en general, todos
los municipios tendran mayores recursos por aportaciones.

1.3 Deuda
Por primera vez, desde el 2010, el costo nanciero de la deuda (i.e. el pago de
intereses, comisiones, actualizaciones y dems cargos relacionados) ser mayor
al nanciamiento mismo que el gobierno federal requerir para el 2017. En el
prximo ao, mientras se incurrir en un dcit presupuestario de 2.4 % del PIB,
se pagar, por la deuda previamente adquirida, un 2.8 % del PIB.
Por otro lado, la deuda total del sector pblico (SHRFSP) terminar en el 2017
con una cifra de 50.2 % del PIB. En la ILIF 2012, el compromiso gubernamental
era de tener una deuda para el 2017 en un 34.6 % del PIB; seis aos despus,
el compromiso del 2017 est 15.6 % del PIB por encima. Los SHRFSP han experimentado un aumento del 14.3 % del PIB, si se compara con el 2010 y de 10.1 % si
se compara con el 2013. En los ltimos diez aos, la deuda ha crecido en un 25 %.

1.4 Conclusiones
No soslayamos el esfuerzo del Paquete Econmico 2017 de preservar la estabilidad nanciera y de mandar seales de certidumbre a los mercados. Se percibe,
un esfuerzo importante por transparentar el sistema scal. Sin embargo, el
proyecto presentado muestra unas nanzas pblicas sumamente precarias. El
proyecto de presupuesto, adems de volverse ms regresivo con respecto a los
ltimos aos, es muy limitado para impulsar el desarrollo social y econmico
del pas.
La reconguracin del gasto que est ocurriendo es consecuencia de una serie de compromisos legales que atan al gobierno: servicio de deuda, pago de
pensiones, incremento en las participaciones, etctera. Ms all de la necesidad
de incrementar la calidad del gasto pblico, la reduccin del espacio scal ha
provocado recortes en reas que son consideradas estratgicas por su impacto
redistributivo o su asociacin a reformas recientes.

Captulo 1. Resumen ejecutivo

El asunto de la deuda pblica tiene varios retos en el corto plazo. El gobierno


sigue necesitando importantes requerimientos nancieros. Con bajas tasas
de crecimiento e inacin, es difcil que la deuda del gobierno federal baje
como porcentaje del PIB. Esto en gran parte depender de que se cumplan los
pronsticos macroeconmicos del gobierno y que el gasto total est apegado a
lo propuesto; estas dos condiciones no han ocurrido en los ltimos aos.
El Paquete Econmico 2017 presentado da cuenta de una situacin scal muy
complicada. Es poco probable que la gran mayora de los problemas descritos
se arreglen de manera automtica. Existen una serie de riesgos y costos de
oportunidad de preservar las inercias descritas. Este presupuesto debe de ser
visto como un llamado a que la sociedad mexicana discuta cmo volver viables
sus nanzas pblicas en un mediano y largo plazo, y cul es el mejor sistema
scal para cumplir con las metas de desarrollo del pas.