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Relaciones ejecutivo-parlamento:

Grupos parlamentarios

y mecanismo control poltico al

Poder Ejecutivo

Milagros Campos

Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

Relaciones ejecutivo-parlamento:

Grupos parlamentarios

y mecanismo control poltico al

Poder Ejecutivo

Milagros Campos

2014

Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios y mecanismo control
poltico al Poder Ejecutivo
Milagros Campos
De esta edicin:
Pontificia Universidad Catlica del Per
Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, 2014
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Per
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
Primera edicin: Mayo 2014
Tiraje: 250 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-06556
ISBN: 978-612-4206-36-8
Diseo, diagramacin e impresin:
Tarea Asociacin Grfica Educativa
Psje. Mara Auxiliadora 156 - Brea

Contenido

1. Introduccin

2. Grupos parlamentarios

13

3. Sistema de gobierno

19

20

3.1. Rasgos bsicos del sistema de gobierno peruano

4. Control parlamentario

27

4.1. El voto de investidura

29

4.2. La interpelacin

31

4.3. La mocin de censura

34

4.4. Las comisiones investigadoras

36

4.5. Invitacin a informar

40

4.6. El control parlamentario de los decretos de urgencia

42

4.7. El control parlamentario de los decretos legislativos

46

5. Hallazgos y comentarios finales

51

53

Bibliografa

1. Introduccin

l parlamento es una institucin esencial en la democracia, an


cuando en la percepcin de algunos ciudadanos de acuerdo
con sucesivas versiones del Latinobarmetro, es posible que exista
democracia sin parlamentos1. Asimismo, LAPOP revela que la confianza en el Congreso peruano es una de las ms bajas cuando se
le compara con otras instituciones2. En el reporte se muestra que

Ante la afirmacin sin Congreso Nacional, no puede haber democracia, en


2010 el promedio de Latino Amrica que se manifiesta de acuerdo con ella es
de 59%, en 2009 y 2008 es de 57%. En lo que respecta al Per, los porcentajes
son 55% para el 2010, 48% para 2009 y 49% para 2008. http://wwwlatinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp. En el reporte 1995 2011 se precisa
que:en los aos 90 un 64% consideraba que no poda haber democracia sin
congreso, a fines de la primera dcada de este siglo esta opinin haba bajado
16 puntos a 48% en 2009. En el ao 2011 la legitimidad del congreso se recupera
en gran parte alcanzando un 60%.
Esto es interesante de comparar con lo que ha sucedido en la regin, ya que en
los aos 90 los peruanos mostraban ms legitimidad hacia el congreso, mientras que a partir del 2005 esta relacin se invierte y mientras la regin comienza a recuperar la legitimidad del congreso, en Per disminuye. 2011 es, sin
embargo, el ao en que vuelve a superar al promedio de la regin en cuanto
a credibilidad del congreso, despus de seis aos de relacin inversa. Finalmente concluye que Per no es el nico pas de la regin donde en el proceso
de consolidacin de su democracia las instituciones han sido castigadas por
las inequidades del crecimiento. http://www.latinobarometro.org/latino/
LATContenidos.jsp consultado el 16 de mayo de 2013.
Barmetro de las Amricas 2012 En: CARRIN J.; ZRATE, P. (2012) Cultura poltica de la democracia en el Per 2012: hacia la igualdad de oportunidades, Tarea Asociacin Grfica Educativa; Lima.

Milagros Campos

slo los partidos polticos generan mayor desconfianza. Dad la historia del Per en la que hubo cierres del Congreso acompaados del
golpes y autogolpes de Estado esta apreciacin es relevante. An
cuando existen factores vinculados a la pobreza y desigualdad as
como a los valores democrticos, es nuestra intencin analizar los
factores institucionales. Qu factores influyen en el mal desempeo
el Congreso frente a la ciudadana? Consideramos pues que la causa
de la desconfianza en los parlamentos est fundamentalmente fuera
de ellos. En el anlisis del funcionamiento y estructura de los parlamentos debe estudiarse la influencia que tiene el sistema de partidos, el sistema de gobierno y el sistema electoral. Si bien es lugar
comn afirmar que el Parlamento es un reflejo del pas, olvidamos
con frecuencia que tambin lo es del sistema electoral. Asimismo, las
instituciones tienen un impacto en la calidad y eficiencia el gobierno.
El diseo del sistema de gobierno determina los mecanismos
para el ejercicio del control poltico as como para dictar normas con
fuerza de ley; aun cuando la fortaleza o la debilidad de los parlamentos suelen estar determinadas por otros factores. Los arreglos
institucionales, la cultura poltica, la presencia o ausencia de otras
instituciones democrticas, las condiciones socio econmicas de un
pas entre otros factores pueden contribuir a determinar el funcionamiento de las instituciones. La ausencia o deficiencia de un diseo institucional de ingeniera constitucional puede afectar seriamente el funcionamiento de las mismas, ms an por la debilidad
de las propias instituciones y la ausencia de patrones histricos que
faciliten un juego poltico que alimenten una determinada tradicin.
Tal como lo expresa Sartori (1999) ...es claro que las instituciones y
Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno.
Las instituciones no se crean por ley ni son obra exclusiva
del constitucionalismo. Pueden las leyes incentivar el fortaleci 10

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

miento de las instituciones democrticas? Debido a la ntima relacin entre el Derecho y la Ciencia Polticalaw is to political institutions as the bones are to the body (Drewry, 1996:191), el diseo
constitucional y de las reglas electorales influirn sustancialmente
en el funcionamiento de las instituciones polticas. La mayor parte
de los enfoques estn de acuerdo en que las instituciones influencian en las estrategias de los actores para conseguir sus logros.
Rothstein (1996:146), explica que las instituciones determinan los
actores legitimados, el nmero de actores, la informacin de la que
dispone cada uno en relacin al otro. De otro lado, el sello distintivo del enfoque de la eleccin racional racional choice respecto
de las instituciones es analizar como las instituciones influyen en
los resultados (Rothstein, 1996:174). Explica Garca Montero que
no se trata de asumir posturas deterministas, pero desde el nuevo
institucionalismo el acento est en los incentivos que proveen las
reglas y prcticas para estructurar el comportamiento de los actores polticos (Garca Montero, 2009:2) lo que cada vez se hace ms
evidente es que Introducir a los estudios legislativos aspectos institucionales como las normas reglamentarias, el rol de los partidos
polticos y las reglas entre dirigentes, parlamentarios y militantes
aporta una mirada complementaria que apunta bsicamente a la
conducta de los parlamentarios. En esa lnea, el anlisis del parlamento puede explicarse en gran medida a travs de una de sus
instituciones esenciales: los grupos parlamentarios y su relacin
con los partidos polticos que los integran. Como veremos ambas
variables explican tanto funcionamiento del Congreso peruano as
como su relacin con el Poder Ejecutivo y el sistema de gobierno,
ms all del diseo constitucional

11

2. Grupos parlamentarios

a mayora de los parlamentos en las democracias consolidadas


de Europa y Amrica Latina se organizan en torno a los grupos
parlamentarios. Estos constituyen actores principales del quehacer parlamentario, organizando la estructura y funcionamiento del
mismo. En tanto son el espejo del sistema de partidos, los grupos
parlamentarios permiten analizar a los partidos polticos en su mbito central de actuacin: el parlamento. Son, sin embargo, instituciones atpicas en tanto no son rganos de la institucin y tampoco
lo son del partido.
Los parlamentarios se integran en grupos parlamentarios
que forman los partidos polticos que obtienen representacin
a partir de las elecciones. Organizar el Congreso a partir de los
grupos parlamentarios permite al electorado identificarlos con los
partidos polticos que obtuvieron representacin parlamentaria,
siendo muchas veces el nico rastro del partido, pues cuando los
partidos son dbiles, como en el Per, puede ocurrir que no haya
otro espacio para el partido que su actuacin en el Parlamento3.
3

Para mayor detalle sobre el funcionamiento del los grupos parlamentarios


en el Congreso peruano ver Campos, Milagros; Disciplina partidaria: dudas
y murmuraciones. Grupos Parlamentarios en el Congreso peruano; Editorial Acadmica Espaola; 2012. Campos, Milagros; Disciplina partidaria en
el Congreso peruano. En: La Ciencia poltica en el Per de hoy; Pontificia

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Milagros Campos

En el caso del Congreso peruano la Constitucin refiere a


ellos en el artculo 94 al sealar que el Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisin Permanente y en las dems comisiones;
establece la organizacin y las atribuciones de los grupos parlamentarios.... El reglamento del Congreso los define como conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o
afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: 1. Los
partidos o alianzas de partidos que logren representacin al Congreso, constituyen grupo parlamentario siempre que cuenten con
un nmero mnimo de seis miembros. 2. Si no lograran llegar al
nmero de representantes, sern considerados como grupo parlamentario especial slo para los efectos de presentacin de proyectos de ley, salvo que se junten dos o ms agrupaciones representadas en el Congreso para constituir grupo parlamentario. En
la prctica, las reglas de juego han combinado esta regulacin con
reglas informales y acuerdos polticos, permitiendo que se formen
nuevos grupos parlamentarios durante el perodo legislativo o que
se reagrupen, como se muestra ms adelante en los cuadro 1 y 2.
Como lo explica Bo Rothstein (1996:145), las instituciones polticas
son las reglas de juego, tanto las formales como las informales. Las
primeras estn referidas a las leyes y otras disposiciones escritas,
las segundas a las costumbres, estilos de toma de decisiones. En
el periodo 2001-2006, veintinueve parlamentarios dejaron sus grupos parlamentarios formando otros nuevos. En el periodo 20062011 fueron veinticuatro congresistas los que se apartaron de sus
grupos, formando en la mayor parte de los casos nuevos grupos
parlamentarios. Adicionalmente, veinte parlamentarios que fueron invitados por Unin Por el Per (UPP), formaron durante el
primer ao, el grupo parlamentario nacionalista, por su filiacin

Universidad Catlica del Per. Centro de Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas; TAREA, 2009.

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Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

al partido del mismo nombre que no compiti en las elecciones


del 2006, aunque su fundador, Ollanta Humala aceptara la invitacin del partido UPP para ser candidato a la Presidencia de la
Repblica. Con estas reglas, se gener una fragmentacin mayor y
se quebr la relacin entre partidos polticos y grupos parlamentarios. En el cuadro 1 se compara la conformacin de los grupos
parlamentarios al inicio del periodo, en el ao 2001 y al trmino
del mismo en el 2006. En el cuadro 2 se observa la conformacin al
inicio del periodo y al trmino, 2006-2001. En ambos perodos, las
reglas y los acuerdos polticos permitieron la fragmentacin poltica al interior del Congreso, que la Junta de Portavoces sea integrada por quienes no representan a partidos polticos y que al trmino
del periodo el ciudadano no pueda distinguir el resultado electoral
en la conformacin de los grupos parlamentarios. El nico grupo
parlamentario que se mantuvo con el mismo nmero de miembros
durante todo el perodo fue la clula parlamentaria aprista.
El sistema electoral parlamentario peruano determina que
los ciento treinta congresistas sean elegidos mediante el voto preferencial opcional, lo que modifica la propuestas de los partidos.
As, menos del cincuenta por ciento de los electores utiliza el voto
preferencial, su impacto en la conformacin del Congreso es mayor a un tercio de los congresistas electos. Pero su mayor impacto
es el hecho de contribuir a una actuacin ms individualizada que
colectiva de los parlamentarios, aadido a la alta volatilidad electoral y bajas tasas de reeleccin que favorece a la debilidad de los
partidos polticos.

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Milagros Campos

Cuadro N 1 Conformacin de los grupos parlamentarios 2001-2006

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Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

Cuadro N 2 Conformacin de los grupos parlamentarios 2006-2011

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3. Sistema de gobierno

l Per como los dems pases de la regin tiene un sistema de


gobierno presidencialista con mecanismos de control propios
del sistema parlamentario, incorporados desde las constituciones
del siglo XIX. Por este motivo, algunas clasificaciones lo han descrito como presidencialismo parlamentarizado.
Explica Sartori (1996:101,109) que con la nica excepcin de
los Estados Unidos, todos los dems sistemas presidenciales han
sido frgileshan sucumbido regularmente ante los golpes de Estado y otras calamidades. En Latinoamrica, las dificultades del presidencialismo se relacionaron e intensificaron debido a las crisis, el
estancamiento econmico producto de la dcada y media dcada
perdida, flagrantes desigualdades y herencias socioculturales. As,
para Nohlen lo que la realidad de la regin presenta es, en suma,
una cierta flexibilidad y capacidad de adaptacin del sistema presidencial, en medio de inmensos desafos econmicos, sociales y polticos que estn relacionados con el agotamiento de la estrategia de
desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista y con la implementacin de
la estrategia neoliberal de apertura, privatizacin y desregulaciones
(1998). Mainwaring (2002) pone nfasis en la dependencia del funcionamiento del sistema presidencial respecto de otras disposiciones
institucionales ms amplias: los poderes legislativos del presidente y
el sistema de partidos as como, de las condiciones societales.
19

Milagros Campos

En Per, la inestabilidad poltica ha sido frecuente. En el siglo pasado, hubo ms gobiernos producto de un golpe de Estado que los elegidos por el pueblo. As en 1994, Fernando Tuesta
(1995:131) deca que en 173 aos de vida republicana, en lugar de
35 gobiernos, transitaron 107, de variado tipo y duracin. Slo 19
de ellos tuvieron su origen en elecciones y de stos slo 9 terminaron su perodo presidencial. Mc Clintock encuentra una constante en el rgimen poltico peruano, si bien el presidencialismo est
profundamente arraigado en la cultura poltica peruana, hay una
identificacin del presidente con un mesas. Esta idea no se inici
en la dcada 1980, sino en los aos veinte y treinta.
Si bien, adoptando los criterios de Linz (1998:32), el Per tiene
un sistema presidencial, pues el presidente controla el ejecutivo y es
elegido por el pueblo por un periodo fijo, como lo es el legislativo;
en el diseo constitucional se incorporan los mecanismos de control
propios de un sistema parlamentario. Al respecto Sartori (1996: 98)
precisa que el criterio, no se vulnera si se da al Parlamento el poder de
censurar ministros individuales con la consecuencia de su renuncia.

3.1. Rasgos bsicos del sistema de gobierno peruano


Las caractersticas que definen el modelo peruano son:
a)
b)
c)
d)

El Presidente es el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno (artculos 110, 118 incisos 2 y 3).
El acceso al cargo es por sufragio directo (artculo 111).
Los perodos son de mandato fijo para el Poder Ejecutivo
(artculo 112).
La formacin y el ejercicio del gobierno es una prerrogativa
del Presidente (artculo 122); sujeta a la aprobacin de la
20

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

e)

f)

g)
h)

cuestin de confianza. La Constitucin de 1993 incorpora la


institucin de la investidura del Consejo de Ministros (artculo 130).
El perodo de mandato fijo para el Congreso est sujeto a la
confianza, pues se ha previsto que el Presidente pueda disolver el Congreso si ste ha censurado o negado su confianza a
dos Consejos de Ministros (artculo 134).
El Congreso ejerce control y fiscalizacin, no influye en la
designacin de los Ministros pero s en su sustitucin a travs de la no aprobacin de la cuestin de confianza (artculo
133), o de la censura de los Ministros de Estado (artculo
132).
Los congresistas pueden ejercer el cargo de ministros de Estado (artculo 92).
Finalmente, Presidente de la Repblica dispone de poderes
legislativos como iniciativa legislativa (artculo 107), la posibilidad de legislar previa delegacin de facultades, de dictar decretos de urgencia en materia econmica y financiera
(artculos 118, inciso 19 y 104). Tiene asimismo la potestad
de observar las leyes, sin embargo, este poder es relativo
porque el Congreso con mayora absoluta puede desconocer
el veto (artculo 108).

Para Henry Pease (1999:55) las constituciones de 1933, 1979


y 1993 han fortalecido los poderes del Presidente de la Repblica
en desmedro del Congreso. Explica que cada cinco aos elegimos
un Presidente de la Repblica, pero si revisamos la forma en que
la Constitucin define sus atribuciones y la irresponsabilidad casi
absoluta que lo blinda, pareciera tratarse de un rey. l administra
la hacienda pblica, l negocia los emprstitos, l dirige la poltica
exterior, l es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional (Pease, 2008: 80). Para Bernales (1993) la Constitucin
de 1993 insiste en el hbrido del sistema mixto, pero exagera de tal
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Milagros Campos

manera la figura del Presidente de la Repblica que rompe los ms


elementales criterios de equilibrio de poderes, configurndose entonces un anti-modelo: el cesarismo presidencial, tambin conocido por la doctrina como dictadura constitucional con hipertrofia
de los poderes del Presidente. Fundamenta su posicin en los siguientes hechos:

Se otorga al Presidente de la Repblica un amplio campo


para la suscripcin de tratados y convenios internacionales
sin la participacin del Parlamento.
Se le da absoluta libertad para el nombramiento de embajadores y los ascensos de los altos rangos militares, sin necesidad de ratificacin del Congreso.
Asimismo, en lo que se refiere a las relaciones con las Fuerzas Armadas, la Constitucin y las leyes han preferido una
subordinacin de stas al Presidente de la Repblica, antes
que a la propia legalidad constitucional.
El Congreso puede ser disuelto por el Presidente de la Repblica, si censura o no otorga confianza a dos gabinetes, en
lugar de tres como deca la Constitucin de 1979.
Se imponen limitaciones introducidas en el artculo 79 previendo informe previo del Ministerio de Economa y Finanzas antes de legislar en materia tributaria, o aprobar por
mayora legal simple regmenes de tratamiento tributario
especial para determinadas zonas del pas.
Se prevn de manera explcita los decretos de urgencia que
se haban venido dando desde 1980.

Todo ello lo lleva a concluir que se ha roto el equilibrio de


poderes, por cuanto el Parlamento pierde atribuciones legislativas
y de control, en tanto que numerosas decisiones presidenciales sern ejercidas autnoma y discrecionalmente por el Presidente. Con
otros elementos de anlisis, Tanaka explica que en su concepto no
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Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

hay un hiperpresidencialismo en el Per. Cita el estudio de PNUD


de 2004 en el que la Presidencia del Per aparece con poderes no
legislativos muy bajos, poderes legislativos a niveles medio alto,
lo que arroja un promedio medio bajo de poderes presidenciales
formales que se complementa adems con un nivel medio bajo de
poderes presidenciales partidistas (2004:106). Precisa que el parlamentarismo no soluciona las falencias de un mal presidente y,
explica las cadas de los presidentes latinoamericanos antes del trmino de su mandato, asocindolas ms con las crisis econmicas
que con el presidencialismo.
Nuestra hiptesis de trabajo es que en el Per, el Presidente cuenta con poderes meta constitucionales y los mecanismos de
control no suelen ser muy efectivos. Bruce Ackerman (2007) se pregunta respecto del sentido de dividir el poder en favor de qu?
Traza tres objetivos que fundamenta el sistema de separacin de
poderes: favorecer a la construccin y fortalecimiento del sistema
democrtico, a que jueces y burocracia las apliquen de manera imparcial y a la proteccin e implementacin de derechos fundamentales. Desde su anlisis, lo ms txico de la divisin de poderes
es la combinacin constitucional de presidente y Congreso electo
por representacin proporcional. Alienta la crisis de gobernabilidad y el culto a la personalidad. Adems de una descripcin del
diseo, existen estudios respecto de los efectos del sistema de gobierno presidencial en Amrica Latina en relacin a su estabilidad
y gobernabilidad democrtica. Evidentemente, la ausencia de un
sistema de partidos institucionalizado, valores democrticos y estabilidad econmica influyen en tales logros.
Lo que queremos explorar en este punto es la relacin entre
el rgimen presidencial y la disciplina de los grupos parlamentarios. Para ello se analizan los mecanismos de control parlamentario en los dos ltimos periodos de gobierno 2001-2006 y 2006-2011.
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Milagros Campos

Ambos periodos tienen el mismo marco normativo, los gobiernos


son elegidos en segunda vuelta y ninguno cuenta con mayora en
el Congreso.
En cuanto a la relacin entre el sistema de gobierno y la disciplina de voto, aunque no hay estudios concluyentes, los autores
expresan tendencias. Linz (2007) explica que en los sistemas presidenciales, los miembros del Congreso pueden oponerse a las polticas del presidente, votar con la oposicin y representar a su base
electoral en su distrito sin poner en riesgo la cohesin del partido:
sus acciones no amenazan la estabilidad del ejecutivo. La indisciplina, en el caso de los gobiernos parlamentarios puede comprometer la supervivencia del gobierno, no as en el sistema presidencial. Muchos estudios reportan que los partidos en los sistemas
parlamentarios son altamente disciplinados mientras que en aquellos en los que el presidente es elegido mediante el voto popular,
la disciplina es menor (Carey 2007: 89). El autor (2007:202), explica que en los regmenes presidenciales, el poder del Presidente es
muy grande y lo que le permite ejercer presin de manera efectiva
sobre todos los parlamentarios, no slo sobre los de su partido. En
igual sentido, Linz (1994:79) sostiene que en muchas democracias
latinoamericanas los partidos son dbiles y no tienen disciplina.
Los representantes se comportan de manera localista y de acuerdo
con sus propios intereses. Un presidente sin clara mayora procurara convencer a los legisladores individuales de producir un cisma dentro de los partidos, distribuir prebendas y formar alianzas
locales clientelistas; lo que le permitira gobernar sin mayora. El
presidente, as, compite con los lderes partidarios para conquistar
los votos de los legisladores de todas las bancadas, quebrando con
ello la disciplina partidaria. Por tal razn, Linz afirma que la debilidad de los partidos en buena parte de las democracias de Amrica Latina no slo est relacionada con el sistema presidencial, sino
que es ms bien una consecuencia del mismo sistema. En efecto, el
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Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

Ejecutivo maneja el presupuesto, an cuando es el Congreso que


lo aprueba. Su poder en relacin a los parlamentarios se incrementa por el manejo directo sobre los programas sociales, la posibilidad de realizar pequeas obras en las circunscripciones, brindar
puestos de trabajo y la facultad constitucional de observar los
proyectos de ley que el Congreso aprob. Todas estas facultades
pueden jugar en contra de la disciplina partidaria de los grupos
de oposicin. Brown (2004: 59) explica que el efecto del presidencialismo sobre la disciplina es negativo cuando se combina con
el multipartidismo, especialmente cuando el rgano legislativo es
controlado por la oposicin. Cuando as sucede, el presidente se
ve forzado a proporcionar incentivos personalizados a cada legislador que sea necesario para romper la disciplina partidista de sus
adversarios y obtener mayoras, aunque sean efmeras. En ese sentido, el presidencialismo fomenta la formacin de partidos dbiles
porque los necesita.
Pero no necesariamente el Presidente buscar quebrar la disciplina partidaria. Mainwaring (2002:280), explica que con partidos disciplinados, el Presidente tambin resulta favorecido, pues
no tiene que negociar una nueva coalicin para cada propuesta
legislativa. Lo ptimo es que se pueda negociar con lderes partidarios, reduciendo el nmero de actores involucrados en las negociaciones y simplificando as el proceso. Por lo dems, resulta
mucho ms favorable para la institucionalidad democrtica armar
mayoras con coaliciones partidarias que quebrando a los partidos
polticos con mayoras efmeras cuyo costo es pagado ms temprano que tarde. Para Mainwaring y Shugart (2002:256), los partidos
extremadamente disciplinados pueden obstruir las relaciones presidente-parlamento cuando el presidente no tiene mayora y puede anular las ventajas del presidencialismo cuando s la tienen. De
manera que en modo alguno sta puede ser un valor absoluto.

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Milagros Campos

En Argentina, si el presidente lo desea, puede ofrecer importantes beneficios a un lder o legislador de su partido. En conjunto
ello proporciona incentivos para que los legisladores no quiebren
la disciplina partidaria (Jones, 2002:234). En el caso de Ecuador, la
fragmentacin de votos y la indisciplina de los partidos no impide
la implementacin de polticas, pero si hace que se convierta en
una prctica comn el uso de mecanismos informales o de compra
de votos para conseguir el apoyo para algunas iniciativas legislativas segn denuncia Meja (Tanaka, 2003:71).
La disciplina del voto es uno de los elementos esenciales
para el funcionamiento del sistema parlamentario contemporneo
y una de las razones de ser de los grupos parlamentarios. Sartori
(2003:113), afirma que la cohesin y la disciplina partidista, nunca ha sido consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Precisa
que si un sistema se basa en asambleas fragmentadas, ingobernables y emocionales, por su propia inercia seguir tal cual es. Para
Brown, (2004: 58) el tema no es que el presidencialismo promueva
la constitucin de partidos indisciplinados, sino que sencillamente no necesita que los partidos sean disciplinados. La separacin
de poderes no requiere que los partidos se desenvuelvan colectivamente al gobernar, tal como se ven impelidos a hacerlos los
partidos en los sistemas parlamentarios. En los sistemas parlamentarios la disciplina oficial es ms fuerte que la disciplina de
oposicin y representa el margen de seguridad del que se beneficia
el gobierno (Bufal, 1999:51 y ss.) (Carey, 2007:203 y ss).

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4. Control parlamentario

n cuando los parlamentarios han sido vistos fundamentalmente como legisladores, su rol en las democracias representativas no puede ser entendida si no es a partir de la funcin de representacin y del ejercicio del control poltico. Loewenstein (1982:
29) clasifica el control poltico en intraorgnicos e interorgnicos,
segn operen dentro de la organizacin de un detentador del poder o, entre diversos detentadores del poder. Ambos son controles
horizontales.
Los controles interorgnicos, en particular, aquellos que se
dan entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, resultan particularmente relevantes en el diseo del sistema de gobierno. La relacin
entre estos poderes del Estado ha sido histricamente tensa:la lucha por el poder entre el gobierno y el parlamento es permanente
y constante. La historia del Estado constitucional desde sus principios no ha sido sino la bsqueda perenne de la frmula mgica
para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno y el
parlamento, frmula que jams ha sido encontrada y que jams lo
ser (Loewenstein, 1982:253). El control es ejercicio de poder, responsabilidad frente a su ejercicio y garanta de libertad al impedir
el abuso del mismo, es por ello garanta del sistema democrtico.
Como explica Valads, solo controla quien tiene poder. Controlar
al poder es pues un acto de poder (Valads, 2000: 17).
27

Milagros Campos

Como se ha referido en los prrafos precedentes la constitucin peruana ha previsto en un diseo fundamentalmente presidencialista los mecanismos de control parlamentario. As, se
regulan los pedidos de informacin (artculo 96), las comisiones
investigadoras (artculo 97), el voto de investidura (artculo 130);
la interpelacin (artculo131), la mocin de censura (artculo 132),
la cuestin de confianza (133). Tambin estn previstos la invitacin a los ministros para informar (artculo 129), el control parlamentario de los decretos de urgencia y decretos legislativos (118,
inciso 19 y 104), el control sobre los tratados as como el que recae
en la declaracin del estado de sitio o del estado de emergencia
(137). Excede a este trabajo pero no puede dejar de mencionarse el
relativo a la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica,
tema esencial y estrechamente vinculado a los orgenes del Parlamento.
En los prrafos siguientes, se analiza el marco normativo as
como el desempeo en los ltimos diez aos de los mecanismos de
control ms relevantes. En ambos perodos, la eleccin presidencial se produjo en la segunda vuelta, quedando conformado el parlamento unicameral en la primera vuelta electoral. En ambos casos
el partido de gobierno obtuvo la primera minora, cuarenta y siete
en el perodo 2001-2006 y, treinta y seis en el perodo 2006-2011.

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Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

4.1 El voto de investidura


El artculo 130 de la Constitucin de 1993 incorpora por primera vez el voto de investidura en nuestro sistema poltico, estableciendo que dentro de los treinta das de haber asumido sus
funciones, el Presidente del Consejo de Ministros concurre al Congreso, en compaa de los dems ministros, para exponer y debatir la poltica general del gobierno y las principales medidas que
requiere su gestin. Plantea al efecto cuestin de confianza. Las
constituciones de 1933 y 1979 establecieron la exposicin del Presidente del Consejo de Ministros, pero sin voto. Introducir esta institucin, ms cercana al sistema parlamentario pretende menguar
el presidencialismo. Debe precisarse que el Presidente de Consejo
de Ministros no es un Primer Ministro, pues no ejerce las funciones
que le corresponden en sistemas parlamentarios como jefe de gobierno. De acuerdo con el diseo constitucional, el Presidente del
Consejo de Ministros es despus del Presidente de la Repblica, el
portavoz autorizado del gobierno, coordina las funciones de los
dems ministros y refrenda los decretos legislativos, los decretos
de urgencia as como otros que sealan la Constitucin y la ley.
Explica Rubio (1999) que la investidura debe comprometer
el apoyo del Congreso al plan expuesto por el gabinete una vez
aprobado. En los hechos constituye uno de los debates centrales
sobre los problemas del pas y las polticas a las que el gobierno
dar prioridad. Si bien el nombramiento del Presidente del Consejo de Ministros se realiza sin la participacin del Congreso, como
ocurre en los pases con sistemas parlamentarios o semi presidenciales como el francs, el nombramiento es, como lo ha precisado
Delgado Guembes, uno con condicin resolutiva. En efecto de no
aprobarse la investidura, el Presidente de Consejo de Ministros y
su gabinete deben renunciar. La investidura es un fase consolidadora e integradora en la formacin del gobierno (Delgado, 1996:
29

Milagros Campos

94). Valga precisar que si se niega la confianza a dos gabinetes o se


les censura, el Presidente de la Repblica puede disolver el Congreso y convocar a elecciones.
En el cuadro N 3 se muestra el respaldo que recibieron los
gabinetes de los gobiernos de Toledo y Garca, sin mayora en el
Congreso. En el caso de Per Posible, el partido que llev a la presidencia a Alejandro Toledo, el grupo parlamentario empez con
47 miembros y el apoyo del Frente Independiente Moralizador con
11 miembros, consolidando una mayora cercana a los sesenta y
un votos al inicio del perodo. Hacia el trmino del mismo, ambos grupos se haban reducido, quedando el primero con 32 y el
segundo con 6 congresistas. No obstante ello todos los gabinetes
recibieron un apoyo mayor al de la bancada del gobierno. La indisciplina de los grupos parlamentarios permiti, en ocasiones, con
sus disidencias o ausencias que el gabinete logre la investidura.
Cuadro N 3 Voto de Confianza de los Presidentes de
Consejo de Ministros 2001-2011
Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006
Presidente del Consejo
de Ministros

Favor

Contra Abstenciones

Presentes

Daino

106

107

Solari

57

20

78

Merino

61

17

79

Ferrero

49

44

99

Kuczynski

60

29

95

30

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

Gobierno de Alan Garca 2006-2011


Presidente del Consejo
de Ministros
Del Castillo

Favor
75

Contra Abstenciones

Presentes

18

23

116

Simon

61

16

10

77

Velasquez

68

14

11

95

Chang

51

17

72

Fernndez

46

28

76

4.2 La interpelacin
La interpelacin es un mecanismo de control, afn a los sistemas de gobierno parlamentarios, pero presente en muchos de los
presidencialismos latinoamericanos. A travs de la interpelacin a
los ministros de Estado, los congresistas solicitan explicaciones, informacin o el esclarecimiento de hechos de inters pblico, a efecto
de dilucidar responsabilidades en la toma de decisiones polticas de
su sector. La Constitucin establece en el artculo 130 que es obligatoria su concurrencia. La mocin de interpelacin debe ser presentada por no menos del quince por ciento del nmero legal de congresistas. Para su admisin, se requiere el voto del tercio del nmero de
representantes hbiles. La votacin se efecta indefectiblemente en
la siguiente sesin y tiene preferencia en el orden del da y es vista
antes que cualquier otra mocin pendiente en la agenda. La interpelacin es un derecho de las minoras, slo para obtener informacin,
pues en el Per, su absolucin no da lugar a votacin alguna. Es sin
embargo, una importante evaluacin para el ministro interpelado.
Rubio seala que el antecedente de este mecanismo de control se encuentra en la Constitucin de 1933 y se repite en la Consti 31

Milagros Campos

tucin de 1979, antecedente inmediato de la Constitucin de 1993.


Se trata de un mecanismo que si bien tiene sus races en el sistema
parlamentario, muchos de los presidencialismos latinoamericanos
cuentan con l. En efecto, Argentina ha previsto en el artculo 101
la interpelacin solo para el jefe del gabinete, estableciendo que
puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin
de censura, por el voto de la mayora absoluta de los miembros de
cada una de las Cmaras. En el caso de Colombia, el numeral 9 del
artculo 135 precisa que son facultades de cada Cmara citar y requerir a los Ministros y otros funcionarios para que concurran a las
sesiones. En caso de que los funcionarios no concurran, sin excusa
aceptada por la respectiva cmara, esta podr proponer mocin
de censura. Los funcionarios debern ser odos en la sesin para
la cual fueron citados. El debate no podr extenderse a asuntos
ajenos al objeto de la sesin y deber encabezar el orden del da de
la misma. En Espaa, el plazo entre la admisibilidad y su inclusin
en la orden da es de quince das. Fernndez Segado da cuenta que
la interpelacin puede dar lugar a una mocin en la que la Cmara manifieste su posicin. El contenido puede ser muy diverso,
constitutivo de actos de dispar naturaleza: desde actos de direccin poltica, instando al gobierno a la adopcin de determinadas
medidas, hasta actos sancionatorios, pasando lgicamente por los
actos meramente confirmatorios de la conducta gubernamental
(Fernndez Segado, 1992: 655).
La votacin para que proceda la interpelacin es una de
mayora calificada. Como puede observarse en el cuadro N 4, las
mociones de interpelacin se presentaron con relativa regularidad. Aun cuando en el periodo del gobierno aprista (2006-2011),
se presentaron el doble de mociones que en el gobierno de Toledo
(2001-2006), se realiz solo una ms. En el perodo de gobierno de
Per Posible (2001-2006) en cinco casos se retiraron firmas y en
cinco se archivaron por acuerdo del Consejo Directivo, se rechaz
32

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

una y se realizaron ocho. La mocin de interpelacin al Ministro


del interior, Fernando Rospgliosi fue seguida de una mocin de
censura que al ser aprobada, oblig al ministro a renunciar. Lo inslito fue que para aprobarla, contaron con votos de la bancada
del gobierno. En el caso del perodo 2006-2011, en dos casos se
retiraron firmas, trece quedaron pendientes de ser sometidas a votacin diez fueron rechazadas al no alcanzar la votacin requerida,
por la indisciplina de los grupos parlamentarios. En tres casos los
ministros renunciaron al cargo, por lo que las mociones no fueron
debatidas. Se realizaron diez interpelaciones.
Como puede observarse, si hubieran votado disciplinadamente los miembros de los grupos parlamentarios firmantes de las
mociones de interpelacin presentadas, el nmero de interpelaciones hubiera sido mayor. El Poder Ejecutivo tuvo capacidad para
evitar ms de la mitad de las mociones de interpelacin presentadas en ambos perodos.
Cuadro N 4 Mociones de Interpelacin
Mociones
presentadas

Interpelaciones
votadas

Interpelaciones
realizadas

Gobierno de
Alejandro Toledo
2001-2006

22

Gobierno de
Alan Garca
2006-2011

40

20

10

33

Milagros Campos

4.3 La mocin de censura


El artculo 132 de la Constitucin Poltica regula la mocin
de censura, estableciendo que el Congreso hace efectiva la responsabilidad poltica del Consejo de Ministros, o de los ministros por
separado, mediante el voto de censura. Toda mocin de censura
contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento
del nmero legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto
y el dcimo da natural despus de su presentacin. Su aprobacin
requiere del voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la Repblica acepta la dimisin dentro de las setenta y dos horas siguientes.
La mocin de censura corresponde tambin a los mecanismos de control propios del rgimen parlamentario, se encuentra
sin embargo muy arraigado en el Per, pues est presente desde la
Constitucin de 1867, segn da cuenta Rubio. Explica el autor que
se trata del modo por el que se hace efectiva la responsabilidad
poltica ejecutando una sancin, tambin poltica, debido a algn
desacuerdo con su lnea poltica o a alguna decisin tomada por l
o por algn evento ocurrido en su sector, sobre el cual se le atribuye responsabilidad (Rubio, 1999: t 4, 441). Desde sus orgenes se da
un espacio temporal entre la presentacin de la mocin y su debate
y votacin. Loewenstein lo explica calificndolo como perodo de
enfriamiento, aquel que se da entre la presentacin de una mocin
de censura o el planteamiento de una cuestin de confianza y la
votacin, lo califica como mecanismos de racionalizacin del poder, procurando una reflexin madura de la mayora parlamentaria (Loewenstein, 1982: 264).

34

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

El reglamento del Congreso introduce un requisito adicional al establecer que su presentacin procede solo despus de la
interpelacin, de la concurrencia de los ministros para informar, o
debido a su resistencia para acudir en este ltimo supuesto o luego
del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad.
Este tema ha generado un debate pues se fundamenta en un supuesto derecho de defensa de los ministros, cuando de lo que se
trata es de asumir responsabilidad poltica. De otro lado, tratndose de mecanismos de control diferentes, establecer requisitos adicionales supone que no pueden ser ejercidos independientemente,
sino de manera sucesiva. Creemos que en este punto el reglamento
excede el marco constitucional.
En relacin a la censura, Eguiguren (2007:38) considera que
no es un mecanismo eficaz para cambiar la poltica gubernamental.
Precisa que en el caso peruano, la censura ministerial solo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un
cambio de poltica gubernamental ni la solucin de la controversia
suscitada. Pease (2010:12) seala que slo tuvo significacin en dos
gobiernos donde el Presidente de la Repblica careca de mayora
absoluta en el Congreso y en ambos el partido aprista (partido estructurado y disciplinado) articul la oposicin al gobierno.
Slo en el caso del Ministro del Interior referido en prrafos
precedentes se alcanz la mayora absoluta requerida para la censura. En el caso de los perodos 2001-2006 se presentaron nueve
mociones, prosperando una. En el perodo 2006-2011, doce, ninguna prosper.

35

Milagros Campos

4.4

Las comisiones investigadoras

El artculo 97 de la Constitucin Poltica del Estado regula


la facultad de formar comisiones de investigacin sobre cualquier
asunto de inters pblico. Establece la obligatoriedad de comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales
investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el
procedimiento judicial, es decir, ser conducido por la fuerza pblica. Para el cumplimiento de sus fines, las comisiones investigadoras pueden acceder a cualquier informacin, la cual puede
implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva
tributaria; excepto la informacin que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los rganos jurisdiccionales. El
reglamento del Congreso precisa en el artculo 88 que el procedimiento de investigacin garantiza el esclarecimiento de los hechos
y la formulacin de conclusiones y recomendaciones orientadas a
corregir normas y polticas y/o sancionar la conducta de quienes
resulten responsables. Se constituyen mediante mocin de orden
del da, aprobada por el treinta y cinco por ciento de los miembros
del Congreso. Integran la comisin entre tres y cinco congresistas,
propuestos por el Presidente del Congreso, respetando el pluralismo y proporcionalidad de los grupos parlamentarios. Las sesiones
de las comisiones investigadoras son reservadas. El levantamiento
de la reserva slo procede cuando la materia de su indagacin o
sus deliberaciones no incluyan aspectos que afectan a la intimidad,
honra o dignidad personal de los sujetos pasivos de la investigacin o de sus familias; no afecte el derecho a la reserva tributaria ni
al secreto bancario de los investigados; o, no comprometa asuntos
vinculados a la seguridad nacional. El reglamento prev asimismo
la posibilidad que las comisiones ordinarias reciban el encargo expreso del Pleno del Congreso para investigar con las mismas limitaciones prerrogativas o lmites.

36

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

La facultad de designar comisiones investigadoras est regulada constitucionalmente desde 1920. La investigacin se realiza
respecto de asuntos de inters pblico que suscitan el inters del
Parlamento en una situacin en la que hay una posible responsabilidad del gobierno. Pretenden obtener informacin para permitir
que la cmara se forme un juicio u opinin, en relacin al objeto investigado. Todo ello comporta, en consecuencia, la posibilidad de
dirigir el desarrollo hacia la deteccin de posibles responsabilidades polticas (Torres, 1998: 98). La naturaleza de las comisiones de
investigacin es muy precisa: se enmarcan en la funcin de control
poltico y son por lo tanto un balance de poder.
An cuando no todas las constituciones tienen una referencia
explcita, en algunos pases han surgido de la prcticaparlamentaria.La Constitucin espaola prev en el artculo 76 que el Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cmaras conjuntamente, podrn nombrar comisiones de investigacin sobre cualquier asunto
de inters pblico. Sus conclusiones no sern vinculantes para los
Tribunales, ni afectarn a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de
que el resultado de la investigacin sea comunicado al Ministerio
Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Precisa la obligatoriedad de comparecer a requerimiento de las Cmaras. La ley regular las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligacin. La Constitucin alemana, seala
en el artculo 44 que el Bundestag tiene el derecho y, a peticin de
una cuarta parte de sus miembros, el deber de nombrar una comisin de investigacin encargada de reunir las pruebas necesarias en
sesiones pblicas. La norma hace importantes precisiones en torno
al procedimiento y preservacin de derechos fundamentales: Podr excluirse la presencia del pblico. En la obtencin del material
probatorio se aplicarn por analoga las disposiciones del procedimiento penal. No se afectar al secreto de la correspondencia, de las
comunicaciones postales y de las telecomunicaciones. Los tribuna 37

Milagros Campos

les y las autoridades administrativas estn obligados a prestar ayuda judicial y administrativa. Las resoluciones de las comisiones de
investigacin no podrn ser sometidas a la consideracin judicial.
Los tribunales gozan de libertad para apreciar y juzgar los hechos
que son objeto de la investigacin. En Amrica Latina, Uruguay
establece en el artculo 120 que las Cmaras podrn nombrar comisiones parlamentarias de investigacin o para suministrar datos
con fines legislativos. Mxico, en el artculo 93 que las Cmaras,
a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los
diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de
dichos organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn
del conocimiento del Ejecutivo Federal.
Regularmente las mociones para conformar comisiones de
investigacin proceden cuando existen indicios de la existencia de
irregularidades en el funcionamiento de alguna institucin pblica
o comprometen a funcionarios pblicos. En el Per, muchas comisiones de investigacin han sido precedidas y fundamentadas
en investigaciones periodsticas. En cuanto a su finalidad, las comisiones de investigacin buscan esclarecer hechos y atribuir responsabilidad poltica por el funcionamiento inadecuado de los rganos estatales. Tambin proporcionan informacin valiosa hacer
ajustes en la legislacin.
Es importante tener en cuenta las limitaciones establecidas
en el propio texto constitucional. En efecto, precisa el numeral 2
del artculo 139 entre los principios y derechos de la funcin jurisdiccional, la independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes
ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Agrega que estas disposiciones no afectan el derecho de
38

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

gracia ni la facultad de investigacin del Congreso, cuyo ejercicio


no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional
ni surte efecto jurisdiccional alguno. Si bien se prev que coexista investigacin parlamentaria y judicial, la simultaneidad ambas
no es siempre pacfica. Por ello lo recomendable es establecer los
alcances de cada una, garantizando los derechos fundamentales,
el debido proceso para las personas involucradas y las medidas
necesarias para evitar que interfiera y afecte el proceso judicial.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el expediente 00979-2001-HC FJ 2 precisando que ... las investigaciones
efectuadas por el Congreso de la Repblica slo tienen carcter
referencial mas no incriminatorio, pues dicho rgano representativo, de conformidad con los artculos 64, inciso b) y 88, incisos
f) y g), del Reglamento del Congreso de la Repblica, carece de
facultades de juzgamiento penal y, como tal, sus conclusiones y
recomendaciones no tienen carcter obligatorio o vinculante respecto de lo que en su momento puedan decidir las autoridades
judiciales.... Asimismo en el expediente N 2175-2002-HC/TC sealando que la circunstancia de que una comisin del Congreso
investigue ciertos hechos por delegacin del Pleno, no constituye
amenaza ilegtima a la libertad, pues no se aprecia arbitrariedad ni
violacin al debido proceso en tal investigacin, y el hecho que un
medio de comunicacin informe acerca de los resultados de una
investigacin parlamentaria no significa, de ninguna forma, amenaza que pueda considerarse cierta e inminente contra la libertad
individual del recurrente, pues ni el Congreso puede encontrarse
impedido de investigar asuntos de inters pblico, cuando es la
propia Constitucin del Estado la que lo faculta plenamente para
ello, ni, por otro lado, el que las investigaciones concluyan incriminando al actor no quiere decir que su libertad corra peligro, pues
en este ltimo supuesto ser el propio Ministerio Publico y el Poder Judicial quienes, en pleno ejercicio de su autonoma y libertad
39

Milagros Campos

de criterio, determinen la situacin jurdica del investigado, no teniendo el Congreso capacidad de decisin al respecto.
El nmero de comisiones investigadoras creadas independientemente de las investigaciones realizadas por la comisin de
fiscalizacin o las facultades de comisin investigadora otorgadas
a comisiones ordinarias en el periodo 2001-2006 fue de 12, mientras que en el periodo 2006 2011 fue de 15.

4.5 Invitacin a informar


La Constitucin establece en el artculo 129 que el Consejo
de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con
las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar
si no son congresistas. Concurren tambin cuando son invitados
para informar. El Presidente del Consejo o uno, por lo menos, de
los ministros concurre peridicamente a las sesiones plenarias del
Congreso para la estacin de preguntas. Precisa el artculo 84 del
Reglamento del Congreso que la invitacin a los ministros para informar en forma individual ante el Pleno del Congreso se acuerda
mediante mocin de orden del da.
La presencia de los ministros en el Congreso es parte de la
constitucin histrica. Rubio resea que desde la Constitucin de
1826 pueden encontrarse disposiciones al respecto. La presencia
de los ministros puede ser en las sesiones de Pleno o en las comisiones, de manera voluntaria o invitados por estas. An cuando
pueden analizarse desde el mbito de las relaciones de control, la
invitacin a informar puede ser vista tambin como relacin de
colaboracin entre poderes del Estado. As lo ha entendido el Tri 40

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

bunal Constitucional, al expresar que ... existe una colaboracin


de poderes cuando el artculo 129 de la Constitucin dispone que
el Consejo de Ministros en pleno, o los ministros por separado,
pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus
debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas (Exp. 00004-2004-CC FJ 24).
Delgado precisa que se trata de un mecanismo de obtencin de
informacin, que se agota en ese mismo fin, aunque permita o desarrolle otras funciones. El solo hecho de obtener informacin, as
no sea para contar con ella mas all de la utilidad que genere es un
fin vlido y legtimo. Agrega que puede minimizarse el valor del
dialogo, de intercambiar argumentos y posiciones (Delgado, 2005:
385). Coincidimos con lo expresado, pues se trata de un mecanismo esencial en un rgano que en las democracias es el llamado a
constituir el centro de la deliberacin poltica.
En cuanto a la estacin de preguntas, esta fue incorporada
en la Constitucin de 1993, siguiendo la tradicin de los regmenes
parlamentarios. Si bien la Constitucin y el Reglamento lo regulan,
no es una prctica regular.
En otros pases latinoamericanos se prev mecanismos similares. Tal es el caso de Argentina, cuyo texto constitucional establece en el artculo 101 que el jefe de gabinete de ministros debe
concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente
a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del gobierno. Uruguay prev en el artculo 199 de la Constitucin Poltica
que cada una de las Cmaras tiene facultad, por resolucin de un
tercio de votos del total de sus componentes, de hacer venir a Sala
a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que
estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspeccin o
de fiscalizacin. De manera ms restringida, Colombia establece en
el artculo 208 que los ministros y los directores de departamen 41

Milagros Campos

tos administrativos presentan al Congreso, dentro de los primeros


quince das de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y
sobre las reformas que consideren convenientes. La Constitucin de
Costa Rica precisa en el artculo 144 una obligacin similar para los
Ministros de Gobierno, que presentarn a la Asamblea Legislativa
cada ao, dentro de los primeros quince das del primer perodo de
sesiones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia. En el caso peruano, la invitacin a informar se ha convertido
en el modo ms frecuente y fluido de control entre ambos poderes.

4.6

El control parlamentario de los decretos de urgencia

Incorporada formalmente con la Constitucin de 1993, la facultad de dictar decretos de urgencia tiene como antecedente ms
cercano la atribucin para dictar medidas extraordinarias en materia econmica y financiera de la Constitucin de 1979. As, an cuando fueron descartadas en el debate de la Asamblea Constituyente,
en los hechos, el gobierno las incorpor como decretos supremos
extraordinarios. La Constitucin de 1993 ha previsto en el literal
19 del artculo 118 que corresponde al Presidente de la Repblica,
dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. Los
decretos de urgencia deben haber sido aprobados por el Consejo de
Ministros y estar refrendados por su Presidente. El Congreso puede
modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Los informes recados en el control de los decretos de urgencia en la Comisin de Constitucin y Reglamento suelen centrar su
anlisis en los aspectos siguientes:
42

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

a)

b)
c)
d)

Que el decreto de urgencia consista en dictar medidas extraordinarias, en el sentido sealado por la Constitucin y
el Reglamento del Congreso, esto es, que su expedicin responda a circunstancias anormales e imprevistas que demanden una accin inmediata.
Que el decreto de urgencia trate exclusivamente de materias
econmicas y financieras.
Que est involucrado el inters nacional.
Que el decreto de urgencia no contenga materia tributaria.

Adems del control parlamentario, los decretos de urgencia estn sujetos a control constitucional, a travs del proceso de
inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha precisado que
... la expedicin de un Decreto de Urgencia, al ser extraordinario,
debe responder: a) a una situacin de necesidad y urgencia; b) que
no haya podido ser prevista oportunamente; c) debiendo tratarse
de una situacin que de no actuar de modo inmediato puede ponerse en grave riesgo el inters nacional, finalmente; d) la materia
o contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a situaciones relacionadas con la economa o las finanzas pblicas.
(Exp. 00023-2007-AI FJ 11). En otra ocasin precisa que (STC N.
0017-2004-AI), los decretos de urgencia deben responder a los siguientes criterios:
a)

Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir


situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que
deben ser evaluadas en atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la voluntad de la norma misma, sino de datos fcticos previos a su promulgacin
y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional espaol
-criterio que este Colegiado sustancialmente comparte- que
en principio y con el razonable margen de discrecionalidad,
43

Milagros Campos

b)

c)

d)

e)

es competencia de los rganos polticos determinar cundo


la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente
necesidad, requiere el establecimiento de una norma (STC
N. 29/1982, F.J. N. 3).
Necesidad: Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicacin del
procedimiento parlamentario para la expedicin de leyes
(iniciativa, debate, aprobacin y sancin), pueda impedir la
prevencin de daos o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no
deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que,
conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso
Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 00012003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N. 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de
los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso
19) del artculo 118 de la Constitucin, debe ser el inters
nacional el que justifique la aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicacin de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino, por el contrario, deben alcanzar
a toda la comunidad.
Conexidad: Debe existir una reconocible vinculacin inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homlogo espaol cuando afirma que la facultad
del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza
a incluir en l cualquier gnero de disposiciones: ni aquellas
que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relacin alguna (...) con la situacin que se trata de afrontar ni,
44

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

muy especialmente aquellas que, por su estructura misma,


independientemente de su contenido, no modifican de manera instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas
difcilmente podr predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad (STC N. 29/1982, F.J. 3).
A nivel de la legislacin comparada, un dato relevante es el
de los decretos leyes espaoles. El artculo 86 de la Constitucin
espaola precisa que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de decretos-leyes y que no podrn
afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a
los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en
el Ttulo I, al rgimen de las comunidades autnomas ni al Derecho electoral general. Los decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso
de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en
el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo
sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el reglamento
establecer un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo
establecido en el apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos
como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
En Chile, el artculo 64 de la Constitucin precisa que el Presidente de la Repblica podr solicitar autorizacin al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo
no superior a un ao sobre materias que correspondan al dominio
de la ley. Esta autorizacin no podr extenderse a la nacionalidad,
la ciudadana, las elecciones ni al plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantas constitucionales o que deban
ser objeto de leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificado. La autorizacin no podr comprender facultades que afecten
45

Milagros Campos

a la organizacin, atribuciones y rgimen de los funcionarios del


Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional
ni de la Contralora General de la Repblica. La ley que otorgue la
referida autorizacin sealar las materias precisas sobre las que
recaer la delegacin y podr establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes.
Durante el periodo 2001 2006 se dictaron 304 decretos de urgencia; durante el perodo 2006-2011, 382.

4.7

El control parlamentario de los decretos legislativos

La delegacin de facultades legislativas es otra de las medidas que hace atpico el modelo de sistema de gobierno peruano,
pues es un mecanismo de colaboracin entre poderes del Estado
propio del rgimen parlamentario. El artculo 104 de la Constitucin precisa que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo
la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa. La ley autoritativa es iniciativa del Poder Ejecutivo.
No pueden delegarse la reforma constitucional, la aprobacin de
tratados internacionales, leyes orgnicas, ni la Ley de Presupuesto
y Ley de la Cuenta General de la Repblica. Los decretos legislativos estn sometidos, en cuanto a su promulgacin, publicacin,
vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El
Presidente de la Repblica da cuenta al Congreso o a la Comisin
Permanente de cada decreto legislativo.
El Tribunal Constitucional ha sealado respecto de esta facultad que existen otras materias indelegables al Poder Ejecutivo.
El Tribunal Constitucional entiende que lo previsto en el ltimo
46

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

prrafo del artculo 79 de la Constitucin el mismo que regula el


establecimiento de un rgimen o tratamiento tributario especial a
determinadas zonas del pas constituye tambin una materia que
slo puede ser regulada por una ley del Congreso de la Repblica;
en otras palabras, una materia que no puede delegarse, a efectos
de su regulacin, al Poder Ejecutivo (Exp. 00016-2007-AI FJ De
20 a 22). Precisa asimismo que ... cualquier norma que pretenda
regular los aspectos relativos a los procesos constitucionales debe
tener la calidad de Ley Orgnica, esto es, deber haber sido aprobada en los trminos establecidos en el artculo 104 de la Norma
Fundamental (Exp. 00053-2004-AA FJ 4).
Otros pases han previsto delegacin de facultades al Poder
Ejecutivo. En el caso de Argentina, el artculo 76 de la Constitucin prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo
en materias determinadas de administracin o de emergencia publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de
la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante
del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las
normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa.
Respecto de la materia delegada hay un debate ms bien
doctrinal. La Constitucin precisa que esta debe ser especfica.
Otros pases prohben que se delegue la limitacin de derechos
fundamentales, como temas penales. Tambin se debate respecto
de la conveniencia de delegar materia tributaria. Ello en razn que
el origen del Parlamento est ligado a la limitacin de la potestad
de imponer tributos por el rey. La independencia de Estados Unidos se lig a la lucha por exigir representacin no taxation without
representation. John Stuart Mil (1878: 128) expres que el deber
que se considera como esencial a una Asamblea representativa del
pueblo, es el de votar los impuestos.
47

Milagros Campos

Durante el perodo 2001 2006 se dictaron 41 decretos legislativos, durante el 2006-20011 se dieron 134. La mayora de estos
estuvieron referidos a la adecuacin de la legislacin nacional para
implementar el Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados
Unidos, y con el apoyo a la competitividad econmica.
Cuadro N 5 Decretos de Urgencia
y Decretos Legislativos 2001-2011
Perodo

Decretos de Urgencia

Decretos Legislativos

2001-2006

304

41

2006-2011

382

134

Los decretos legislativos, como los decretos de urgencia tienen dos esferas de control: el parlamentario y el constitucional. El
control parlamentario que se ejerce segn el procedimiento detallado anteriormente. En caso que se considere que el Ejecutivo ha
incurrido en excesos respecto de la ley autoritativa, podra quedar
sujeto a responsabilidad poltica.
Las referencias a los decretos de urgencia y legislativos, lleva
necesariamente a una reflexin en torno a la funcin legislativa y
al rol que desempea el Poder Ejecutivo en ella. Evidentemente
el Congreso no monopoliza la funcin de legislar, la facultad de
dictar normas con fuerza y rango de ley la comparte con el Poder
Ejecutivo. Mc Clintock citando a Bernales y Eguiguren refiere a
la funcin legislativa durante el segundo mandato de Belande y
el primero de Garca, ambos con mayora en el Congreso. En el
perodo de Belande (1980-1985) se aprobaron 1071 leyes, 70 por
ciento fueron propuestas por el Ejecutivo, y el 30 por ciento por
el Congreso. Aproximadamente el 65 por ciento de las leyes presentadas por el Ejecutivo fueron finalmente aprobadas. Adicionalmente, el Ejecutivo aprob 336 decretos legislativos y 667 de los
48

Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo

hoy llamados decretos de urgencia. Durante los primeros cuatro


aos del mandato de Garca (1985-1990) se aprobaron 722 leyes;
aproximadamente la mitad de ellas fueron presentadas por el Ejecutivo. El 75 por ciento de las leyes impulsadas por el Ejecutivo
fueron finalmente aprobadas. Registra 127 decretos legislativos y
662 decretos de urgencia (Mc Clintock, 1994). En el caso del Presidente Toledo, 78 por ciento de las normas que present fueron
aprobadas y 64 por ciento de las leyes aprobadas tuvieron su origen en una iniciativa del ejecutivo. Adems se dictaron 41 decretos
legislativos y 304 decretos de urgencia. En el caso de Garca, 61 por
ciento de sus proyectos se convirtieron en ley; el 40 por ciento de
las leyes aprobadas se originaron en iniciativas del Ejecutivo. Se
delegaron facultades en cuatro ocasiones que dieron lugar a 134
decretos legislativos. El Poder Ejecutivo cuenta con veto parcial,
pues se requiere de mayora absoluta para insistir en el texto original. Se observaron 332 autgrafas (25%), entre 2001 y 2006 y 141
(15%), entre 2006 y 2011. De ellas se aprobaron por insistencia el
26% en el primer periodo, mientras el 28% en el perodo siguiente.
Basten estos datos para mostrar que el Ejecutivo ha tenido
un protagonismo real en la funcin legislativa. Corresponde al
Congreso sin embargo, controlar al Ejecutivo en el ejercicio de esta
funcin, otrora propia del Congreso. Es all donde el Congreso no
ha logrado el balance adecuado, ni en los plazos ni en los contenidos. Respecto de los proyectos de ley, el resultado que muestra el
Cuadro N 6 se explica porque al trmino del perodo 2001-2006,
se modific el reglamento del Congreso a fin de evitar iniciativas
individuales, los proyectos de ley son presentados por los grupos
parlamentarios. El impacto de esta medida redujo casi a la cuarta
parte los proyectos de ley presentados por los congresistas en uno
y otro perodo, mientras que los del Poder Ejecutivo se mantuvieron constantes.

49

Milagros Campos

Cuadro N 6 Proyectos de Ley 2001-2011


Proyectos de Ley
Congreso
Poder Ejecutivo

2001-2006

2006-2011

13655

3709

817

821

Cuadro N 7 Leyes 2001-2011


Leyes
Congreso

2001-2006

2006-2011

1348

923

Cuadro N 8 Normas con fuerza de ley dictadas entre 2001 y 2011

50

5. Hallazgos y comentarios finales

urante estos aos, el Presidente de la Repblica ha contado


con mayores niveles de aprobacin que el Congreso, particularmente durante el quinquenio 2006-2011. El Congreso ha mantenido niveles de confianza muy bajos. Este hecho constituye un
problema que afecta la legitimidad de la institucin, alcanza a los
partidos polticos y pone en peligro el balance de poderes.
Las reglas informales y acuerdos polticos han estimulado
la escisin de grupos parlamentarios, permitiendo la formacin
de grupos que no corresponden a partidos polticos. Mas bien, se
han conformado como grupos de apoyo al gobierno. La ausencia
de un sistema de partidos institucionalizado y el funcionamiento
individualizado del Congreso ha permitido a los presidentes contar con las mayoras requeridas para aprobar normas y restringir
el control poltico. La fragmentacin ha contribuido a optar por
negociaciones polticas para cada tema e individualmente con los
congresistas, antes que con los grupos parlamentarios o los partidos polticos a los que representan.
La disciplina de las bancadas disminuye cuando afecta la estabilidad del Poder ejecutivo. En efecto, la falta de disciplina que
evit el voto en bloque, permiti que se apruebe el voto de investidura de algunos Presidentes del Consejo de Ministros, que re 51

Milagros Campos

chacen mociones de interpelacin as como que la Presidencia del


Congreso la mantenga la bancada del gobierno, salvo el perodo
anual de sesiones correspondiente al 2004-2005.
En relacin a la funcin legislativa, la diferencia existente en
ambos perodos puede explicarse no slo por la reduccin de proyectos de ley del Congreso sino fundamentalmente por el nmero
de decretos legislativos y el contenido de los mismos que abarcaron las principales normas dictadas durante el perodo 2006-2011.
En este perodo, la agenda legislativa del gobierno se desarroll
a travs de legislacin delegada, sin contar con mayora en el gobierno. Los cuestionamientos a los decretos legislativos se dieron
fundamentalmente a travs del control jurdico, no del control poltico parlamentario.
Los mecanismos de control han funcionado, logrando en
muchos casos que la sola presentacin de mociones de interpelacin o censura, provoquen la renuncia del ministro cuestionado.
Pero, donde se ha fortalecido el Ejecutivo es en la funcin legislativa.

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Se termin de imprimir en los talleres grficos de

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