Um olhar retrospectivo sobre a avaliao externa

no Brasil: das primeiras medies em

educao at o SAEB de 2005
JOO LUIZ HORTA NETO
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
e Centro Universitrio de Brasilia, Brasil

O caminho entre um sistema de medies para levantar dados sobre a educao at chegar
construo de um sistema de avaliao da educao bsica no Brasil foi longo. As primeiras medies da
educao faziam parte do Anurio Estatstico do Brasil e comearam a ser realizadas a partir de 1906. Eram
levantados dados sobre os nveis de ensino pblico e privado existentes na poca, quais sejam: superior,
profissional, secundrio e primrio. Os dados eram coletados basicamente no Distrito Federal, na poca a
cidade do Rio de Janeiro, e forneciam anualmente, at 1918, informaes sobre o nmero de escolas, de
pessoal docente, de matrculas e de repetncias. Aps uma longa interrupo, os dados voltam a ser
coletados a partir de 1936, envolvendo agora informaes no somente do Distrito Federal, mas de todo o
Brasil (IBGE, 2003).
Em 1925, a administrao da educao ganhou um rgo prprio com a edio do Decreto 16.782
que criou o Departamento Nacional de Ensino vinculado ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores.
Menos de um ms depois da vitria da Revoluo de 1930, criado o Ministrio dos Negcios da Educao
e Sade Pblica pelo Decreto 19.402, e o antigo Departamento Nacional de Ensino passa a fazer parte do
novo ministrio. No ano seguinte aprovado o regulamento que rege o novo ministrio, atravs do Decreto
19.560/31, que definia entre outras medidas a criao da Diretoria Geral de Informaes Estatsticas e
Divulgao, que seria a responsvel pelo levantamento dos dados relativos educao.
No incio da dcada de trinta, houve no mundo um renovado interesse pela avaliao dos
processos que aconteciam na escola, notadamente nos Estados Unidos, coincidindo com o momento em
que houve um forte aumento da demanda por educao nos pases centrais, trazendo questionamentos
sobre se o contedo do que se aprendia na escola era o necessrio para a vida em sociedade. Esta
preocupao no era a central quando a educao ainda no era massiva, e era destinada elite que
mantinha seus filhos na escola e que controlava de perto seus resultados. Este aspecto aparece claramente
em uma entrevista que Ralph Tyler (1981), considerado por Vianna (2005) como o verdadeiro iniciador da
avaliao educacional, concedeu a Jeri Ridings Nowakowski, da Universidade de Michigan.
Segundo Tyler (op. cit.), com a crise de 1930, nos Estados Unidos, houve um aumento muito grande
de jovens que procuravam o ensino secundrio, motivados principalmente pela falta de emprego. Devido a
esta forte demanda, no estado americano de Ohio, surgiu a preocupao com o desempenho desses novos
alunos que anteriormente crise no estariam cursando esse nvel de ensino. Foram ento selecionadas 30
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n. 42/5 25 de abril de 2007
E DITA : Organizacin de Estados Iberoamericanos
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI)

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escolas e para elas foi dado um perodo de oito anos para que desenvolvessem e aplicassem novos
mtodos de ensino, com a contrapartida de que seriam avaliadas durante este perodo. Este programa teve
incio em 1934 e foi chamado de Eight Year Study.
Em 1934, no Brasil, criado, atravs do Decreto 24.609, o Instituto Nacional de Estatsticas, embrio
do atual Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, com o objetivo de promover e fazer executar, ou
orientar tecnicamente, em regime federalizado, o levantamento sistemtico de todas as estatsticas
nacionais. Esse Instituto coordenava os trabalhos dos organismos responsveis pelos levantamentos
estatsticos dos diversos rgos do governo federal, entre eles a Diretoria Geral de Informaes Estatsticas e
Divulgao. De acordo com o decreto, esta Diretoria tinha como responsabilidade os levantamentos
atinentes aos fatos educacionais, culturais e mdicos sanitrios.
Em 1937, o Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica, passa a chamar-se Ministrio da
Educao e Sade, por determinao da Lei 378. Essa lei tambm criou o Instituto Nacional de Pedagogia
destinado a realizar pesquisas sobre os problemas do ensino nos seus diferentes aspectos.
No ano seguinte, j na vigncia do Estado Novo, o nome e os objetivos do Instituto so alterados e
ele recebe o nome de Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos INEP, com a atribuio de funcionar como
centro de estudos de todas as questes educacionais relacionadas com os trabalhos do Ministrio da
Educao e Sade. O artigo 2 do Decreto 580/38 determinava que o INEP teria as seguintes competncias:
a) Organizar documentao relativa histria e ao estudo atual das doutrinas e das tcnicas pedaggicas,
bem como das diferentes espcies de instituies educativas; b) manter intercmbio, em matria de
pedagogia, com as instituies educacionais do pas e do estrangeiro; c) promover inquritos e pesquisas
sobre todos os problemas atinentes organizao do ensino, bem como sobre os vrios mtodos e processos
pedaggicos; d) promover investigaes no terreno da psicologia aplicada educao, bem como
relativamente ao problema da orientao e seleo profissional; e) prestar assistncia tcnica aos servios
estaduais, municipais e particulares de educao, ministrando-os, mediante consulta ou, independentemente
dessa, esclarecimentos e solues sobre os problemas pedaggicos; f) divulgar, pelos diferentes processos de
difuso, os conhecimentos relativos teoria e prtica pedaggicas.

Nos seus primeiros anos de vida, o rgo tinha como preocupaes temas que variavam desde a
psicologia escolar, aos custos e despesas por nvel de governo, no Brasil e no exterior, com enfoque
comparado (Castro 1999, p. 2).
Foi somente em 1953, durante o segundo mandato constitucional de Vargas, que acontece a
separao entre as aes da educao e as da sade. A Lei 1.920 determina que o antigo ministrio passe
a chamar-se Ministrio da Educao e Cultura e cria o Ministrio da Sade. Na estrutura do Ministrio da
Educao criado o Servio de Estatstica da Educao e Cultura SEEC, que assume as funes de realizar
os levantamentos estatsticos dos dados da educao e da cultura.
Em 1961, durante o regime parlamentarista, tendo Tancredo Neves como Primeiro Ministro,
aprovada pelo Congresso a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB. Entre os diversos temas
de que tratava a Lei 4.024/61, destaca-se a primeira referncia de um instrumento legal ao termo: qualidade
da educao. No seu artigo 96, a Lei determina que cabe ao Conselho Federal de Educao e aos conselhos
estaduais de educao desenvolver esforos para:

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[...] Melhorar a qualidade e elevar os ndices de produtividade do ensino em relao ao seu custo:
- Promovendo a publicao anual das estatsticas do ensino e dados complementares, que devero ser
utilizados na elaborao dos planos de aplicao de recursos para o ano subseqente.
- Estudando a composio de custos do ensino pblico e propondo medidas adequadas para ajust-lo ao
melhor nvel de produtividade.

interessante destacar no termo dessa Lei, datada de 1961, a associao entre qualidade e os
ndices de produtividade do ensino, tendo como parmetro seu custo. Esse tema s comearia a ganhar
relevncia no mundo todo a partir da dcada de 1980 na onda das reformas neoliberais.
Na dcada dos sessentas, a relao entre avaliao e qualidade foi tema de destaque internacional
e teve seu marco de referncia nos Estados Unidos a partir de 1965. Nesse ano foi realizado o primeiro
grande levantamento educacional em larga escala, que deu origem ao chamado Relatrio Coleman. Este
estudo baseou-se em uma pesquisa do governo americano envolvendo 645 mil alunos distribudos em
cinco diferentes nveis de ensino, com o objetivo de verificar entre diversas escolas, qual era a variao dos
conhecimentos adquiridos pelos alunos. Este estudo foi resultado direto da Lei dos Direitos Civis de 1964
daquele pas, que procurava resgatar os direitos dos negros. Pela primeira vez verificou-se que as
diferenas existentes entre os alunos eram explicadas muito mais pelas variveis socioeconmicas do que
por causas existentes no interior das escolas (Bonamino e Franco, 1999; Vianna, 2005). Os resultados desse
relatrio foram amplamente divulgados em diversos pases, inclusive no Brasil, dando origem a debates e
estudos acadmicos sobre os fatores que influenciavam a qualidade educacional.
Nessa mesma poca, tambm criado nos Estados Unidos o National Assessment Educational
Program NAEP, ligado ao Departamento de Educao do governo americano, que desde 1969 vem
periodicamente realizando avaliaes educacionais.
No Brasil, em 1970, durante o governo Mdici, o INEP ganha autonomia administrativa e financeira.
Em 1972, atravs do Decreto 71.407, o rgo recebeu nova denominao passando a chamar-se Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Entre suas atribuies, estava a de exercer todas as
atividades necessrias ao estmulo, coordenao, realizao e difuso da pesquisa educacional no pas
(Brasil, 2005g), mas ainda no fazia parte de suas atividades a avaliao educacional. Nos anos seguintes,
os Decretos 75.625/75 e 99.678/90, alteram algumas das funes do INEP, sem que a essncia do que fora
definido pelo Decreto anterior fosse alterada.
A primeira experincia de avaliao na educao aconteceu por iniciativa da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Ensino Superior, CAPES, rgo ligado ao MEC. Em 1976 ela inicia a avaliao
dos programas de ps-graduao existentes no pas.
No perodo entre fins dos anos oitentas e incio dos anos noventas, durante os governos Joo
Figueiredo e Sarney, respectivamente, o INEP teve uma inexpressiva atuao, e chegou quase a ser extinto
durante o governo Collor (15/03/1990 a 02/10/1992).
Depois de mais de 25 anos, o termo qualidade voltou a aparecer nos textos legais, agora na
Constituio Federal de 1988. No seu captulo sobre Educao, a Constituio estabelece que a educao
deve ser ministrada com base em sete princpios, dentre eles a garantia do padro de qualidade. Apesar
de presente na Constituio, nenhuma legislao complementar definiu qual seria esse padro.
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Em 1993, o ento ministro Murlio Hingel divulga o Plano Decenal de Educao para Todos. Esse
Plano, que previa uma srie de aes com o objetivo de melhorar a educao brasileira, encaminhava-se
para a aplicao e o desenvolvimento do Sistema de Avaliao da Educao Bsica SAEB, com a
finalidade de aferir a aprendizagem dos alunos e o desempenho das escolas de 1 grau e prover
informaes para a avaliao e reviso de planos e programas de qualificao educacional (Brasil, 1993,
p. 51). Destaca tambm que seus objetivos seriam a implantao de ncleos de estudos de avaliao em
universidades e centros de pesquisa, formao e capacitao de recursos humanos na rea, e a produo
de pesquisa aplicada para subsidiar polticas pblicas de qualidade educacional.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1995, elaborado o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado. Neste Plano esto indicadas algumas diretrizes que influenciariam
determinantemente o processo educacional brasileiro. Dentre elas, podemos citar a descentralizao, como
uma nova viso para a gesto das instituies pblicas, balizadas pelos princpios de eficincia, autonomia
e participao social; esta ltima considerada como fator de melhoria da qualidade e eficincia na
prestao de servios pelo setor pblico (Brasil/Mare, 1995a, p. 5). Uma outra questo que ganha
relevncia no Plano a qualidade dos servios prestados pelo Estado. Para tanto o Plano prope a
implantao de:
Uma ao de avaliao institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada rgo da administrao
pblica no sentido de promover o (re)alinhamento com os objetivos maiores do Estado. Em seguida, ser
elaborada uma sistemtica de avaliao, a partir da construo de indicadores de desempenho, que permita
mensurar os graus de concepo dos objetivos pretendidos (Brasil/Mare, 1995a, p. 4).

Determinaes nesse sentido tambm aparecem nos textos legais que seriam editados na dcada
dos 90. Em 1996, foi aprovada a nova LDB, Lei 9.394. Pela primeira vez a legislao refere-se coleta de
informaes e avaliao com o objetivo de atuar sobre a qualidade do enssino. Em seu artigo 9, inciso V,
a Lei determina que cabe Unio a coleta, a anlise e a disseminao de informaes sobre educao. O
inciso VI, desse mesmo artigo, estabelece tambm que a Unio, em colaborao com os sistemas de
ensino, deve assegurar um processo nacional de avaliao do rendimento escolar nos dois nveis de ensino
com o objetivo de definir prioridades para melhorar a qualidade do ensino.
Ainda em 1996, durante a gesto do ministro Paulo Renato no Ministrio da Educao, foi editado o
Decreto MEC n 1.917 que determinava, entre outras medidas, a criao da Secretaria de Avaliao e
Informao Educacional (SEDIAE). Por meio dela, o MEC buscava dar concretude determinao da LDB de
assegurar um processo de avaliao do rendimento escolar. Algumas das atribuies dessa Secretaria
eram:
Planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas de avaliao educacional, visando o
estabelecimento de parmetros e indicadores de desempenho nas atividades de ensino do Pas; subsidiar a
formulao de polticas e o monitoramento do sistema de ensino, com os dados gerados pelos sistemas de
estatsticas e informaes educacionais.

Faziam parte da estrutura dessa Secretaria os departamentos de: Avaliao da Educao Bsica,
Apoio Tcnico Avaliao dos Cursos de Graduao e, por fim, Estatsticas Educacionais. Esta Secretaria teve
vida curta e nove meses depois o decreto que a criou foi revogado pelo Decreto 2.146/97, que transfere as
suas funes para o INEP, ao mesmo tempo em que aprova uma nova estrutura para esse Instituto.

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O INEP ento passou a ter as seguintes atribuies:

- Organizar e manter o sistema de informaes e estatsticas educacionais.
- Planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliao educacional, visando o
estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no pas.
- Apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliao
educacional.
- Desenvolver e implementar, na rea educacional, sistemas de informao e documentao que abranjam
estatsticas, avaliaes educacionais, prticas pedaggicas e de gesto das polticas educacionais.
- Subsidiar a formulao de polticas na rea de educao, mediante a elaborao de diagnsticos e
recomendaes decorrentes da avaliao da educao bsica e superior.
- Coordenar o processo de avaliao dos cursos de graduao, em conformidade com a legislao vigente.
- Definir e propor parmetros, critrios e mecanismos para a realizao de exames de acesso ao ensino
superior.
- Promover a disseminao de informaes sobre avaliao da educao bsica e superior.
- Articular-se, em sua rea de atuao, com instituies nacionais, estrangeiras e internacionais, mediante
aes de cooperao institucional, tcnica e financeira, bilateral e multilateral.

Pela leitura do texto legal, percebe-se que as atribuies do INEP mudam, e uma nova concepo
dada ao seu objetivo central, que deixa de estar concentrado nas atividades de pesquisa e passam a se
concentrar principalmente em atividades ligadas avaliao da educao.
Em 2001, obedecendo determinao do artigo 14 da Constituio Federal, que consistia na
elaborao de um plano plurianual para a educao, foi aprovada a Lei 10.172 que estabelece o Plano
Nacional de Educao PNE. Com durao de 10 anos, ele tinha como objetivos a articulao e o
desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e a integrao das aes do Poder Pblico. O Plano
partiu da premissa de que existia limitao de recursos financeiros e que a construo da qualidade da
educao uma tarefa constante e progressiva, e estabeleceu cinco prioridades definidas segundo o dever
constitucional e as necessidades sociais. A quinta dessas prioridades, que de certa forma reafirma o artigo
9 da LDB, determina:
Desenvolvimento de sistemas de informao e de avaliao em todos os nveis e modalidades de ensino,
inclusive educao profissional, contemplando tambm o aperfeioamento dos processos e difuso dos
dados, como instrumentos indispensveis para a gesto do sistema educacional e melhoria do ensino (Brasil,
2001, p. 35).

O PNE tambm estabelece objetivos e metas para cada nvel e cada etapa de ensino, que devem
ser atingidos at 2011. Do total de 30 objetivos e metas para o ensino fundamental, merece destaque o de
nmero 26, que estabelece a necessidade de um programa de monitoramento de desempenho dos alunos,
ao definir a necessidade de:
Assegurar a elevao progressiva do nvel de desempenho dos alunos mediante a implantao, em todos os
sistemas de ensino, de um programa de monitoramento que utilize os indicadores do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica e dos sistemas de avaliao dos Estados e Municpios que venham a ser
desenvolvidos (Brasil, 2001, p. 52).

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Para o ensino mdio, so 20 os objetivos e metas, destacando-se a de nmero 3, que tambm se

referia a sistemas de avaliao de desempenho, que define como uma meta:
Melhorar o aproveitamento dos alunos do ensino mdio, de forma a atingir nveis satisfatrios de desempenho
definidos e avaliados pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), pelo Exame Nacional do
Ensino Mdio (ENEM) e pelos sistemas de avaliao que venham a ser implantados nos Estados (Brasil, 2001,
p. 59).

O Plano tambm estabelece 44 metas para Financiamento e Gesto. No total, 26 delas so

especficas para a Gesto dos sistemas de ensino, e merecem destaque para os objetivos deste texto as
metas de nmeros 31, 38 e 39:
31. Estabelecer, em todos os Estados, com auxlio tcnico e financeiro da Unio, programas de formao do
pessoal tcnico das secretarias, para suprir, em cinco anos, pelo menos, as necessidades dos setores de
informao e estatsticas educacionais, planejamento e avaliao.
38. Consolidar e aperfeioar o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica SAEB e o censo escolar.
39. Estabelecer, nos Estados, em cinco anos, com a colaborao tcnica e financeira da Unio, um programa
de avaliao de desempenho que atinja, pelo menos, todas as escolas de mais de 50 alunos do ensino
fundamental e Mdio (Brasil, 2001, pp. 113 e 114).

Percebe-se, pelos ltimos instrumentos legais indicados (Lei 9.394/96, Decreto 2.146/97 e Lei
10.172/01), a grande nfase que passa a ter a coleta de informaes e a avaliao como instrumentos de
gesto da educao. Outro aspecto que merece destaque o fato de que a legislao tenha deixado
bastante claro o carter descentralizador da avaliao, quando estabeleceu que programas de avaliao
de desempenho da educao bsica deveriam ser disseminados por todos os estados brasileiros, com o
apoio tcnico e financeiro da Unio.
No bojo das polticas neoliberais, a partir dos anos 90, surgem os primeiros estudos internacionais
com o objetivo de estabelecer comparaes entre os resultados obtidos por estudantes de diversos pases,
submetidos a um mesmo teste. Entre eles, destacam-se: Programme for International Student Assessment
PISA, coordenado pela OCDE, e do qual participam mais de 60 pases; Trends in International Mathematics
and Science Study TIMSS, que envolve mais de 50 pases, e Progress in International Reading Literacy Study
PIRLS, conduzidos pela International Association for the Evaluation of Educational Achievement IEA, com
sede na Blgica; Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin LLECE, uma rede
de discusses virtuais sobre avaliao, da qual fazem parte 18 pases latinoamericanos, com a coordenao
dos trabalhos a cargo da OREALC-UNESCO. Tambm surgem estudos que procuram desenvolver indicadores educacionais aplicveis internacionalmente: World Education Indicators WEI, coordenado pelo
UNESCO Institute for Statistics, e o Education at a Glance, coordenado pela OCDE.
Tambm na dcada dos 90, em praticamente quase todos os pases da Amrica Latina, so
criados sistemas nacionais de avaliao da aprendizagem. Este movimento que comea nos Estados
Unidos em fins da dcada dos 60, se expande para a Europa na dcada dos 70 e nos anos 80 atinge a sia
e a Oceania. Segundo dados da UNESCO (2000), estima-se que j so mais de 50 os pases que
desenvolvem programas de avaliao, a maioria deles em pases desenvolvidos. Ainda, segundo a
UNESCO, a tendncia que este nmero cresa muito mais.

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No Brasil, os primeiros estudos com o objetivo de se estabelecer um sistema de avaliao

ocorreram dentro do Programa de Educao Bsica para o Nordeste Brasileiro - EDURURAL. O programa foi
lanado em 1980 e previa um investimento de US$ 91,4 milhes, sendo que 35% do total eram oriundos de
um emprstimo solicitado ao Banco Mundial. Tinha por objetivo expandir o acesso escola primria,
diminuir as taxas de repetncia e evaso e melhorar o rendimento escolar dos alunos. Foi implantado em
mais de 400 municpios, escolhidos entre aqueles considerados menos desenvolvidos, no perodo entre 1981
e 1987; (Gomes Neto et alii. 1994, Brasil, 1986). O programa teve um grande perodo de gestao,
inicialmente planejado pela equipe do MEC, que, a partir de 1977, conta tambm com o aporte tcnico da
equipe do Banco. A parceria com a instituio trouxe ao programa algumas modificaes, destacando-se
entre elas a introduo, entre as aes previstas, de uma avaliao com o objetivo de medir o impacto do
programa nos municpios participantes (Gatti et alii, 1991). Ficou definido que esse impacto seria medido a
partir de pesquisas de campo que avaliassem o rendimento escolar dos alunos. Com a assinatura do
acordo de emprstimo em 1980, a Fundao Carlos Chagas foi contratada para desenvolver os estudos,
elaborar os projetos e aplicar essa avaliao. Segundo Gomes Neto e Rosemberg (1994), o contrato era no
valor de US$ 1,1 milho, correspondente a 1,5% dos recursos totais do projeto. Os dados foram coletados
nos anos de 1981, 1983 e 1985 em 60 municpios de trs estados: Pernambuco, considerado o estado mais
desenvolvido, Cear, considerado de desenvolvimento mdio, e Piau, o menos desenvolvido. A amostra
estava composta por cerca de 600 escolas e 6.000 alunos.
O desempenho dos alunos foi considerado como uma das dimenses da qualidade do ensino,
aferindo atravs de provas de rendimento acadmico, o nvel de domnio de habilidades bsicas nas reas
de Portugus e Matemtica em alunos de 2 e 4 sries do ensino fundamental (Gatti et alii, 1991). Foram
apontados os seguintes motivos para a escolha das sries pesquisadas:
A 2 srie foi escolhida porque esta permitiria: 1) uma avaliao de modo mais consistente do que na 1 srie
dos primeiros efeitos da escolarizao no que diz respeito s disciplinas selecionadas e 2) uma verificao dos
efeitos do programa sobre o problema de reteno na 1 srie que, se diminuda, implicaria o aumento do
contingente de alunos que permaneciam na escola e o melhor fluxo do sistema de ensino. Quanto 4 srie,
sua incluso justifica-se pela importncia de um estudo de eficincia e da qualidade do ensino rural, na
medida em que reside a a sua terminalidade (Gatti et alii, 1991).

Alm das provas, foram realizados estudos de caso que tinham por objetivo identificar as variveis
que atuavam no processo de ensino.
Em meados do ano de 1984, comeou a ser desenhado o Projeto Nordeste pela Secretaria Nacional
de Educao Bsica SENEB do MEC. Este projeto, desenvolvido em parceria com o Banco Mundial, foi
negociado durante 10 anos e foi assinado em 1994. Participavam do projeto, alm do banco, os governos
dos nove estados nordestinos e o governo federal. O valor total do projeto, considerado poca como o
maior emprstimo que o banco havia feito na rea social at ento, foi de US$ 736,6 milhes, cabendo ao
banco, ao governo federal e aos governos estaduais, respectivamente, as seguintes parcelas: US$ 418,6 US$
149,9, US$ 168,1. O projeto, com durao prevista de cinco anos (1993/94 at 1999) seria organizado em
subprojetos estaduais (um para cada estado) e um subprojeto nacional. Neste ltimo estava previsto um
componente de avaliao da educao com o objetivo de propiciar uma avaliao sistemtica dos
resultados escolares, medidos em termos do desempenho do aluno, dos professores e da rede escolar
(BRASIL 1994, p. 10). Como uma das metas previstas estabelecia-se aumentar a capacidade nacional para a
avaliao sistemtica do desempenho dos sistemas de ensino bsico (op cit., p. 12).

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Paralelamente, em 1987, o INEP estudava a criao de um programa externo de avaliao do ento

1 grau que permitisse fornecer informaes s secretarias estaduais de educao do pas sobre problemas
ligados aprendizagem. Para tanto, foi firmado um convnio entre as secretarias e o MEC para a realizao
dessa avaliao, contratando-se a Fundao Carlos Chagas. O estudo foi subdividido em trs pesquisas que
avaliaram no total 27.455 alunos de 238 escolas em 69 cidades localizadas em vrios estados (Gatti et alii,
1991). Esse estudo chamava-se Avaliao do Rendimento de Alunos de Escolas de 1 Grau da Rede Pblica:
um estudo em 15 capitais e 24 cidades (Vianna, 1990).
Em 1988, a Fundao assinou um contrato com o governo do estado do Paran para a realizao
de uma pesquisa em sua rede de ensino. A base dessa pesquisa foi o trabalho anteriormente desenvolvido
para o INEP, e foi realizada em duas etapas, avaliando quase 30.000 alunos em 29 cidades do estado
(Vianna, 1990; 2005).
Tambm em 1988, o MEC, por intermdio da SENEB, decide criar mecanismos de avaliao da
educao que fossem aplicados em todo o Brasil, ampliando-se a abrangncia da avaliao proposta pelo
Projeto Nordeste. A equipe do MEC j havia adquirido alguma experincia durante o perodo de execuo
do EDURURAL e havia tambm a experincia do INEP adquirida na pesquisa realizada em 1987. Surge assim
o Sistema de Avaliao do Ensino Pblico de 1 Grau SAEP, que utilizou os recursos de um convnio
firmado entre o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA e o Ministrio da Educao.
Dada a premncia de tempo e graas experincia acumulada nas avaliaes anteriores, a
Fundao Carlos Chagas utilizou os mesmos instrumentos elaborados para a pesquisa Avaliao do
Rendimento de Alunos de Escolas de 1 grau da Rede Pblica. Mas havia um problema relativo definio
dos contedos das provas que deveria ser contornado, j que no havia um currculo nico e nacionalmente
adotado em todas as escolas. Para resolver esse problema consultou-se uma amostra de professores com
o objetivo de identificar os contedos que eles estariam desenvolvendo em sala de aula. Estes mesmos
professores auxiliaram na elaborao de itens, que procuravam reproduzir o que estava sendo ensinado
em sala de aula, e que depois seriam integrados avaliao (Pilatti, 1994, e Pilatti et alii, 1995).
Em novembro de 1988 foi feito o teste piloto da avaliao nos estados do Paran e do Rio Grande
do Norte, com o objetivo de testar os instrumentos e os procedimentos com vistas sua aplicao em nvel
nacional no incio de 1989. Por problemas oramentrios, a SENEB s retomou os trabalhos em agosto de
1990, ano em que ocorreu a primeira avaliao em nvel nacional (Brasil, 1992). Foram avaliados os alunos
das 1, 3, 5 e 7 sries (op. cit.).
Para adequar o recm-criado sistema nomenclatura consagrada pela nova Constituio, em 1991,
o SAEP passa a ser chamado de Sistema de Avaliao da Educao Bsica SAEB. Nesse mesmo ano os
dados da avaliao foram processados e seus resultados foram publicados em agosto de 1992. Tambm a
partir de 1992, o INEP passa a ter a responsabilidade de coordenar e administrar o desenvolvimento do SAEB
(Pilati, 1994).
Paralelamente a essa primeira avaliao nacional, ocorreram em Braslia dois importantes encontros nos quais se discutiram questes relativas avaliao educacional: o Simpsio Qualidade, Eficincia e
Eficcia da Educao Bsica, organizado pelo IPEA em 1991, e o Seminrio Nacional sobre Medidas Educacionais, organizado pelo INEP em 1992 (Barreto, et al., 2001; Estudos em Avaliao Educacional, jan-jun 1992).

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Como a experincia da primeira avaliao foi bem sucedida, e para caminhar no sentido de buscar
a institucionalizao do sistema, o MEC definiu que deveriam ser realizadas novas avaliaes cada dois
anos. Cada avaliao conhecida como um ciclo de avaliao, pois ela exige um rduo trabalho de
elaborao e aplicao das provas, processamento e anlise dos dados, e a elaborao dos relatrios e
informes para a divulgao dos resultados.
importante assinalar que no incio da dcada dos 90, a avaliao j ganhava relevncia como
poltica do Estado em todo o mundo, principalmente a partir da conferncia de Jontien, Tailndia,
coordenada pela UNESCO. Como resposta aos compromissos assumidos pelo Brasil, foi elaborado o Plano
Nacional de Educao para Todos (Brasil-MEC, 1993), que entre outros pontos ressaltava a importncia de
uma avaliao nacional como forma de melhorar a qualidade do ensino.
O prximo ciclo do SAEB deveria ocorrer em 1992, mas foi reprogramado para o ano seguinte, por
problemas oramentrios.
O ciclo de 1993 do SAEB ficou marcado pelo aprimoramento dos seus instrumentos. Para tanto, foi
feita uma ampla consulta s secretarias estaduais com o intuito de obter suas propostas curriculares. Essas
propostas foram analisadas por um grupo de especialistas, sintetizadas e submetidas a outro grupo
composto por outros especialistas e por professores da rede de ensino fundamental para que fossem
elaboradas as questes que fariam parte da prova. (Pilatti, 1994; Pilatti et alii, 1995; Brasil 1995).
Em 27 de dezembro de 1994, portanto, nos ltimos dias do governo Itamar Franco, o Ministro da
Educao, Murlio Hingel, assinou a Portaria 1.795, que institucionalizou o SAEB como um processo nacional
de avaliao (Brasil, 2005o).
No prembulo da Portaria 1.795/94, o ministro apresentou algumas consideraes, tais como: a
necessidade de assegurar uma educao bsica de qualidade com eqidade e eficincia, como o
acordado no Plano Decenal de Educao para Todos; permanente monitoramento de execuo e avaliao
de resultados das polticas pblicas; a necessidade de uma organizao sistmica dos processos de
monitoramento e avaliao, envolvendo rgos governamentais, universidades e centros de pesquisa; a
necessidade de disseminao das informaes geradas pelas avaliaes seja de domnio pblico, de forma
a haver um controle social de seus resultados; a necessidade da institucionalizao da experincia
acumulada pelo MEC em processos avaliativos. Com base nessas consideraes, a portaria cria o Sistema
de Avaliao da Educao Bsica. Para assessorar o MEC seria constitudo um Comit Tcnico-Cientfico,
composto por especialistas em planejamento e avaliao educacional.
De acordo com a portaria acima mencionada, o SAEB deveria: contribuir para o desenvolvimento de
uma cultura avaliativa que estimulasse a melhoria dos padres de qualidade e o controle social dos seus
resultados; aplicar e desenvolver processos permanentes de avaliao em articulao com as secretarias
de educao; mobilizar recursos humanos; proporcionar sociedade informaes sobre o desempenho e
os resultados dos sistemas educativos.
Determinava ainda que o Sistema seria dirigido por um conselho composto pela Secretaria de
Educao Fundamental, cujo titular seria seu presidente, pelo INEP, pela Secretaria de Educao Mdia e
Tecnolgica, pelo presidente do Conselho Nacional de Secretrios de Educao CONSED, pelo presidente
da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, por um representante dos secretrios de
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educao dos municpios das capitais, pelo presidente do Conselho de Reitores das Universidades
Brasileiras. Este conselho teria como principal competncia elaborar o Plano Nacional de Avaliao da
Educao Bsica definindo as diretrizes, normas bsicas e objetivos especficos dos ciclos de avaliao, seus
padres de desempenho e qualidade e os cronogramas e oramentos de execuo. Alm disso, deveria
estabelecer objetivos comuns e mecanismos de articulao das atividades de avaliao no mbito local,
estadual e nacional. Logo em seguida, em 1995, ocorre a posse do governo Fernando Henrique e a
processo descentralizado de avaliao paralisa-se, como fora previsto na Portaria 1.795/94.
No incio da gesto do novo governo, foram levantadas algumas questes relativas validade da
prova do SAEB. Para tanto, o INEP encomendou um estudo que concluiu pela necessidade de que fossem
feitas modificaes nos instrumentos e nas tcnicas utilizados nos ciclos anteriores do SAEB (Korte e
Nash, 1995).
Baseado nas concluses desse estudo, o SAEB sofre modificaes. Uma delas foi com relao s
sries que seriam avaliadas. O estudo apontou a existncia, entre os sistemas estaduais, de muitas
diferenas com relao aos contedos das grades curriculares das 1, 3, 5 e 7 sries, mas, por outro lado,
essas diferenas diminuam muito quando se utilizavam como referncia as grades das 4 e 8 sries,
exatamente aquelas consideradas como finais de ciclos da aprendizagem.
Uma segunda mudana foi a introduo de novas metodologias estatsticas, que permitissem que
dentro da amostra, e sem que fosse necessrio aumentar o nmero de questes que cada aluno deveria
responder, ampliar a extenso de conhecimentos avaliados.
A terceira mudana foi quanto forma de medir o desempenho dos alunos. Foi elaborada uma
escala nacional de proficincia, que garantisse no s a comparabilidade entre as provas aplicadas em
diferentes anos, como tambm entre as diferentes sries avaliadas.
Alm das mudanas apontadas, o SAEB passa a incluir, a partir desse ciclo, os alunos da 3 srie
do ensino mdio e tambm as escolas privadas.
Com a sofisticao tcnica que o SAEB adquiriu e com as dificuldades operacionais prprias de uma
avaliao de porte nacional, o INEP decide que os servios deveriam ser terceirizados para as fundaes
CESGRANRIO e Carlos Chagas (Gatti et alii, 1991).
Essa sistemtica utilizada para o ciclo de 1995 recebeu alguns questionamentos. Entre eles a de que
o processo de avaliao no acompanhou a descentralizao proposta pela Portaria 1.795/94, o que
poderia contribuir para a consolidao, no Brasil, de uma cultura de avaliao. Questionou-se tambm o
fato de toda avaliao ter sido terceirizada, cabendo um papel menor ao INEP durante o processo.
No ciclo de 1997, o INEP volta a assumir um papel mais ativo na elaborao da avaliao, dando
incio a um processo de validao emprica doa itens utilizados nas provas. Depois de validados, eles
passaram a compor o Banco Nacional de Itens. Alm disso, o INEP elaborou as Matrizes Curriculares de
Referncia para o SAEB, que serviriam de referncia para a confeco dos itens das provas (Bonamino e
Franco, 1999). A elaborao das Matrizes seguiu um processo similar ao utilizado na poca dos primeiros
estudos que deram origem ao SAEP em 1990, iniciando com uma ampla consulta nacional sobre os
contedos praticados nas escolas de ensino fundamental e mdio, incorporando a anlise de professores,

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Um olhar retrospectivo da avaliao externa no Brasil: das primeiras medies en educao...

pesquisadores e especialistas sobre a produo cientfica em cada rea que se tornou objeto de
conhecimento escolar (Brasil, 2002).
O ciclo de 1997 do SAEB pode ser considerado como o passo decisivo para a institucionalizao da
avaliao da educao bsica no Brasil. A partir deste ciclo, poucas foram as modificaes adotadas nos
ciclos seguintes. Como inovao, ele trouxe a construo de uma escala de proficincia nica para cada
disciplina avaliada, permitindo assim a comparao entre os resultados obtidos pelo ciclo de 1995 do SAEB e
abrindo a possibilidade de se fazer o mesmo com os prximos ciclos. Os servios de impresso das provas,
sua aplicao, correo e anlise de dados continuam sendo terceirizados, e continuam assim at hoje.
Os ciclos seguintes trouxeram poucas alteraes. Alm das reas de linguagem e matemtica, que
foram avaliadas em todos os ciclos, outras foram acrescentadas e retiradas ao longo dos diversos ciclos. A
partir de 2001, essas reas passaram a ser as nicas avaliadas.
Em 2001, em seu sexto ciclo, as Matrizes de Referncia foram atualizadas em funo da ampla
disseminao pelo MEC dos Parmetros Curriculares Nacionais PCN. Para esta atualizao, foi feita uma
ampla consulta, repetindo os procedimentos usados em 1990 e 1997. Foram consultados cerca de 500
professores de 12 estados da federao, com representao de todas as regies do pas, que auxiliaram na
comparao entre as Matrizes de 1999 e o currculo utilizado pelos sistemas estaduais, envolvendo as
mesmas disciplinas de Matemtica e Lngua Portuguesa.
Alm dos testes, os professores, o diretor e tambm os alunos respondem a questionrios
individualizados, com o objetivo de identificar os chamados fatores associados, ou seja, aqueles fatores que
teriam o poder de influir, tanto positiva, quanto negativamente, no desempenho dos alunos. At 1995, as
questes eram relativas apenas a variveis intra-escolares. A partir desse ano foram introduzidas questes
envolvendo caractersticas socioeconmicas e culturais e sobre os hbitos de estudo dos alunos. A partir da,
as variaes ocorridas nos questionrios foram pequenas.
A divulgao dos resultados feita a partir da publicao de relatrios tcnicos. Alm disso, em
todos os estados realizam-se reunies envolvendo o INEP e as secretarias estaduais com o objetivo de
discutir os resultados obtidos. Uma crtica recorrente que se faz ao SAEB refere-se forma de divulgao dos
resultados, tanto pela dificuldade de compreender como so feitas as anlises e qual o real significado dos
resultados apresentados. Mas elas no so privilgio do SAEB, j que em todos os pases que desenvolveram seus prprios sistemas de avaliao, crticas semelhantes so feitas.
Para o ciclo de 2005, o SAEB sofreu novas modificaes, transformando-se em um sistema
composto por dois processos de avaliao: a Avaliao Nacional da Educao Bsica ANEB, que mantm
a mesma caracterstica e objetivos do SAEB, aplicado at 2003, e a Avaliao Nacional do Rendimento
Escolar ANRESC, para avaliar apenas as escolas pblicas do ensino bsico. Os objetivos gerais da ANRESC,
foram definidos pela Portaria MEC n 931, no seu artigo 1, 2:
a)

Avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade escolar receba o
resultado global.

b)

Contribuir para o desenvolvimento, em todos os nveis educativos, de uma cultura avaliativa que estimule
a melhoria dos padres de qualidade e eqidade da educao brasileira e adequados controles sociais
de seus resultados.

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c)

Concorrer para a melhoria da qualidade de ensino, reduo das desigualdades e a democratizao da

gesto do ensino pblico nos estabelecimentos oficiais, em consonncia com as metas e poltica
estabelecidas pelas diretrizes da educao nacional.

d)

Oportunizar informaes sistemticas sobre as unidades escolares. Tais informaes sero teis para a
escolha dos gestores da rede qual pertenam.

O INEP regulamentou a portaria do MEC atravs da edio de duas portarias, definindo as regras
para o ciclo de 2005. A Portaria INEP n 89, de 25 de maio de 2005, regulamentou a sistemtica da ANEB,
sem modificaes substantivas com relao aos procedimentos adotados at o ciclo de 2003 do SAEB. A
Portaria INEP n 69, de 4 de maio de 2005, regulamentou a ANRESC, determinando a realizao da prova
em todas as escolas pblicas que estejam localizadas nas zonas urbanas e que possuam mais de 30
alunos matriculados. Os contedos avaliados na ANRESC envolvem somente os conhecimentos de Lngua
Portuguesa, e sero avaliados os alunos das 4 e 8 sries do ensino fundamental regular. A Portaria
determinou tambm que as escolas participantes recebam os resultados sob a forma de mdia geral da
escola e sob a forma de percentual de estudantes por nvel da escala de proficincia e habilidades do SAEB.
Paralelamente aos esforos do governo federal, foram realizadas diversas pesquisas em avaliao
educacional por instituies federais e estaduais. Destacam-se: os estudos produzidos entre os anos de
1970 e 1980 pela Universidade Federal do Cear; estudos produzidos pela Fundao Carlos Chagas, que
tambm realizou as pesquisas Avaliao da Jornada nica, em 1992, e Avaliao do Processo de Inovaes

no Ciclo Bsico e seu Impacto sobre a Situao de Ensino/Aprendizagem na Regio Metropolitana de So

Paulo, no perodo entre 1992 e 1994 (Vianna, 2005).
Instituram-se tambm sistemas de avaliao em diversos estados, destacando-se: programa de
avaliao do desempenho da Rede Pblica Escolar do Estado de Pernambuco, de 1991; o programa de Avaliao das Escolas da Rede estadual de Ensino de Minas Gerais, de 1992, que deu origem ao Sistema
Mineiro de Avaliao da Educao Pblica SIMAVE, existente desde 1999; o Sistema de Avaliao do
Rendimento Escolar do Estado de So Paulo SARESP, iniciado em 1996 e em pleno funcionamento; na
Bahia foi criada uma Agncia de Avaliao reunindo diversos rgos, entre eles a Secretaria Estadual de
Educao e a Universidade Federal da Bahia, formando uma agncia externa com o objetivo de conduzir o
processo de avaliao; no Cear, em 1992, foi criado um programa de Avaliao do rendimento Escolar dos
Alunos de 4 e 8 sries, que em 2000 institucionalizou-se como Sistema Permanente de Avaliao
Educacional do Cear SPAECE; o estado do Paran institui em 1995 o Programa de Avaliao do
Rendimento Escolar do Paran; em Pernambuco os estudos sobre avaliao que se iniciaram ainda nos
anos 80, levaram a criao em 2000 do Sistema de Avaliao Educacional de Pernambuco SAEPE (Vianna,
2005 e Bonamino et al., 2004). Alm desses, diversos municpios tm procurado desenvolver sistemas de
avaliao que sigam o mesmo modelo adotado pelo SAEB.

Concluses
As consideraes delineadas nesse trabalho mostram que a institucionalizao da avaliao como
poltica de Estado resultou de um longo processo de estudos e de experincias concretas, desenvolvidas,
tanto no Brasil, com em outros pases.

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As primeiras experincias ocorreram nos Estados Unidos, na dcada de 30, como um processo
institucional a fim de buscar respostas sobre o desempenho dos alunos em um sistema educacional que se
massificava. A avaliao vai se aprimorando, aos poucos, e acaba sendo incorporada e difundida por
organismos multilaterais, entre eles a UNESCO. Essa organizao vai influenciar a agenda educacional dos
pases, culminando com a Conferncia de Educao para Todos, em Jontien, Tailndia, em 1990.
importante destacar, que, contrariamente ao que tem se difundido, a avaliao externa no Brasil
no teve incio durante o governo FHC. Muito antes desse perodo, no incio dos anos 80, diversos foram os
estudos e pesquisas desenvolvidos pelo MEC e por entidades privadas, notadamente a Fundao Carlos
Chagas. Foram estes estudos que formaram a base para a elaborao de um sistema de avaliao to
sofisticado como o SAEB. O que sim verdade que foi durante o governo FHC que a avaliao externa
ganhou notoriedade e centralidade.

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