O Ministrio Pblico brasileiro e a

implementao de polticas pblicas

LUCIANO MOREIRA DE OLIVEIRA

Sumrio
1. Introduo. 2. A proposta de ciclo de polticas pblicas e os estgios
das polticas. 3. Anlise das polticas pblicas: abordagem top-down
versus perspectiva bottom-up. 4. Outras peculiaridades do processo
de implementao. 5. Possibilidades de atuao do Ministrio Pblico
brasileiro para a implementao de polticas pblicas. 6. Consideraes
finais.

1. Introduo

Luciano Moreira de
Oliveira Mestrando
em Sade Pblica pela
UFMG. Especialista
em Direito Sanitrio
pela Escola de Sade
Pblica de Minas
Gerais. Promotor de
Justia, com atuao
no Grupo Especial
de Promotores de
Justia de Defesa do
Patrimnio Pblico
(GEPP) do Ministrio
Pblico de Minas
Gerais.

O interesse pelo estudo de polticas pblicas no mbito da Cincia

poltica, sobretudo desde a dcada de 1960, cresceu de forma continuada
e intensificou-se, especialmente, na dcada de 1980. Com efeito, o modelo
de Estado de bem-estar social (welfare state), que foi assumido por grande
parte dos pases ocidentais aps a Segunda Guerra Mundial, acarretou
uma sensvel mudana de postura dos governos, os quais deixaram o
absentesmo proposto pelo liberalismo poltico e econmico (Estado
polcia) e tornaram-se provedores de direitos econmicos e sociais por
meio de polticas pblicas1.
O crescimento do aparato estatal para a promoo de direitos econmicos e sociais levou ainda a um incremento normativo, com produo
de legislao necessria para a regulao das polticas pblicas. Com tal
legislao, expandiu-se a interveno do Estado na vida social e econmi-

1
Embora os fundamentos do Estado de bem-estar social fossem objeto de crtica na
dcada de 1980, permanecia o interesse pela anlise de polticas pblicas.

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 225

ca, reduzindo o mbito das liberdades clssicas

na perspectiva do interesse coletivo.
Nesse contexto, desde os primeiros textos de
Lasswell, a Cincia poltica passou a ocupar-se
de forma mais sistematizada do estudo das polticas pblicas, procurando entender o que os
governos fazem, por que fazem, e que diferenas
fazem essas atividades (DYE, 1972).
J de incio, confrontamo-nos com as primeiras polmicas que envolvem a anlise de polticas
pblicas: a prpria definio destas ltimas e a
caracterizao do campo de estudo. Quanto
primeira questo, Michael Hill e Christopher
Ham, entre outras definies, lembram que David Easton afirma que uma poltica (...) consiste
de uma teia de decises e aes que alocam valores (EASTON, 1953 apud HAM; HILL, 1993,
p. 26). Prosseguindo, adicionam que Jenkins v
poltica como um conjunto de decises inter-relacionadas... concernindo a seleo de metas
e os meios de alcan-las dentro de uma situao
especificada (...) (HAM; HILL, 1993, p. 26).
Apresentando seu ponto de vista, Michael
Hill e Christopher Ham afirmam que [...] a poltica pode por vezes ser identificvel em termos
de uma deciso, mas muito frequentemente ela
envolve ou grupos de decises ou o que pode
ser visto como pouco mais que uma orientao
(HAM; HILL, 1993, p. 27).
Enveredando na discusso sobre decises e
aes que conformam as polticas pblicas, os
autores citados destacam que tanto as aes
quanto as decises constituem o enfoque apropriado da anlise de polticas (HAM; HILL,
1993, p. 28). Thomas R. Dye, de seu turno, problematizando definies sobre polticas pblicas
que enfatizam o planejamento, estabelecimento
de metas e objetivos explcitos, com regulao
normativa especfica, chama ateno para a
necessidade de se ampliar o entendimento
sobre as polticas pblicas, abrangendo todas
as aes de governo (DYE, 1972), o que abre

226 Revista de Informao Legislativa

possibilidades para o estudo das no decises

e dos fenmenos que envolvem a formao das
agendas dos governos.
Tendo a poltica pblica como objeto de
estudo, o campo da anlise de polticas pblicas ocupa-se da descrio e compreenso da
ao do Estado. Trata-se de rea voltada para o
entendimento da atividade dos governos, mas
com potencial de contribuio para a soluo
de demandas sociais e para orientao dos decisores e implementadores de polticas pblicas.
Como ser exposto a seguir, classicamente
as polticas pblicas foram compreendidas
como um ciclo composto de estgios caractersticos. Levando-se em conta essa perspectiva,
possvel afirmar a existncia de uma concentrao de estudos sobre os processos que envolvem a elaborao das polticas, chegando-se a
afirmar, em funo disso, que a implementao
de polticas pblicas o elo perdido no presente
campo de estudo.
Neste trabalho, pretende-se examinar as
possibilidades de atuao do Ministrio Pblico
para a implementao de polticas levando em
conta as caractersticas deste momento segundo
a literatura especializada.
Cumpre ressaltar que a Constituio de
1988 definiu um elenco extenso de direitos
fundamentais, incluindo direitos econmicos e
sociais, os quais, normativamente, tm o mesmo
status e garantias dos demais. De outro lado, o
constituinte procedeu a uma completa reformulao do Ministrio Pblico, que passou de uma
instituio responsvel pela represso penal e
proteo de incapazes para responsabilizar-se
pela concretizao de direitos fundamentais
(arts. 127 e 129). Trata-se de um rgo do Estado, autnomo e independente, com agentes que
dispem de destacadas garantias e cujo mister
fiscalizar a conduta do prprio Estado e de
atividades de interesse pblico, a fim de promover a observncia das normas constitucionais.

Assim, a partir da literatura da Cincia

Poltica, pretende-se compreender as caractersticas da implementao de polticas pblicas
para o fim de verificar as possibilidades de
participao do Ministrio Pblico brasileiro
nesse processo.

2. A proposta de ciclo de polticas

pblicas e os estgios das polticas
O incio dos estudos sobre anlise de polticas pblicas pela Cincia Poltica deve ser
creditado, em grande parte, aos trabalhos de
Lasswell, que, de forma pioneira, procedeu a
um acurado exame do fenmeno, descrevendo
suas principais caractersticas.
Os estudos de Lasswell levaram proposio
das polticas pblicas como um ciclo, composto
de fases ou estgios. Segundo Peter deLeon
(1999), seriam eles: inteligncia, promoo,
prescrio, invocao, aplicao, trmino e
avaliao.
Ainda conforme Peter deLeon (1999), os
estgios propostos por Lasswell no advm de
abstraes acadmicas, mas tm importante
utilidade para se pensar as polticas pblicas
conceitualmente e tambm na prtica.
Peter deLeon, destarte, reconhece os mritos do modelo de ciclo. Ratificando o que
j se exps, o autor ressalta a contribuio da
proposta para a Cincia Poltica na medida em
que fomentou o desenvolvimento de outros
estudos baseados no policy process. Alm disso, os estudos de estgios de polticas pblicas
levaram adoo de uma perspectiva multidisciplinar na Cincia Poltica. Finalmente, o
policy process framework permitiu explicitar a
incluso de normas sociais e de valores, aspectos
negligenciados at ento nos estudos polticos
e econmicos (DELEON, 1999).
Tratando do tema, Peter John (2006) destaca que, genericamente, as polticas pblicas

so descritas pelos modelos de estgios como

um processo sequencial o qual se inicia com
a formulao, modificado pela negociao e
processo legislativo, sendo, ento, implementado. Trata-se de uma tentativa de simplificao
dos procedimentos que envolvem desde a
formulao at a implementao de polticas
pblicas com propsitos pedaggicos. A aparente clareza do modelo em questo, segundo
o autor, popularizou sua abordagem e uso por
jornalistas, agentes pblicos e polticos.
Neste ponto, pode-se concluir que o modelo
de ciclos , na verdade, uma tentativa de estabelecer certa ordem para o estudo do complexo
fenmeno das polticas pblicas. Desse modo,
a proposta de descrio das polticas pblicas
em estgios surge como um porto seguro para
estudantes e pesquisadores na medida em que
identifica caractersticas peculiares e processos
que ocorrem no ciclo das polticas pblicas. Deve-se admitir, sobretudo, seu valor pedaggico.
Ainda que se reconhea a importncia
do modelo em exame, foroso admitir suas
limitaes. Nesse sentido, Peter John (2006)
destaca que o processo que envolve as polticas
pblicas catico e muito mais complexo que o
modelo de estgios permite transparecer. Trata-se, ainda, de uma viso linear, que estabelece
uma ciso entre formulao e implementao de
polticas, que, raramente, poder corresponder
realidade, pois a tomada de decises contnua e h um constante efeito de feedback da
implementao, o que leva correo de rumos
e constante reformulao da prpria poltica.
Assim, em vez de um processo com incio e
fim, com estabelecimento de causalidade entre
inputs e outputs, o que se ver, na maioria das
vezes, apenas o meio da poltica pblica, o
que decorre das muitas idas e vindas entre os
processos de deciso e os de implementao.
Para Peter deLeon (1999), o modelo de
estgios fomenta o estudo compartimentado

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 227

das fases, levando o pesquisador a esquecer-se do processo como um todo. Alm disso, a
viso dos estgios da poltica pblica leva a um
entendimento desta como composta de fases
autnomas, quando se trata, em verdade, de
um processo contnuo e interconectado. Alm
disso, corroborando parte das crticas de Peter
John (2006), o autor afirma que o termo modelo transmite uma ideia de linearidade, em
oposio a uma viso mais prxima da realidade relacionada a um processo composto de
feedbacks e loops, em constante transformao.
Peter deLeon (1999) dialoga, ainda, com
Paul Sabatier (1993) e discute as principais crticas que este faz ao modelo de estgios. Segundo
deLeon (1999), so estas as principais objees
de Sabatier (1993 apud DELEON, 1999):
1. O modelo de estgios no um modelo
causal;
2. O modelo de estgios no fornece uma
base para o teste de hipteses empricas;
3. O modelo de estgios no apurado sequer
sob o aspecto descritivo;
4. Trata-se de um enfoque top-down;
5. O modelo de estgios enfatiza o ciclo de
polticas pblicas como uma unidade temporal de anlise, ou seja, ignora-se a concepo
de sistemas;
6. Trata-se de modelo falho para integrar
a anlise de polticas pblicas e uma perspectiva orientada por uma viso global do
policy process.

Diante de tais objees, Peter deLeon (1999)

destaca que a proposta de estgios no tem
a pretenso de ser preditiva, destinando-se a
descrever as relaes que ocorrem no curso do
ciclo das polticas pblicas. Ressalta, ainda, que
o modelo em questo no tem a pretenso de ser
uma teoria, destacando que o prprio Sabatier,
ao examinar as mudanas de polticas pblicas,
acaba por adotar a ideia de estgios.

228 Revista de Informao Legislativa

Em face disso, pode-se afirmar que a descrio das polticas pblicas como um ciclo
composto de estgios teve papel importante
no desenvolvimento de estudos nesse campo.
Deve-se, pois, reconhecer o mrito da proposta
ao descrever e conferir uma organizao, ainda
que apenas ideal, ao fenmeno das polticas
pblicas. Entretanto, de fato so pertinentes as
advertncias de que se trata de uma ferramenta
com emprego especialmente heurstico, visto
que a complexidade das polticas pblicas no
pode ser refletida em um modelo racional e
linear como o proposto. Assim, embora seja
possvel reconhecer a existncia de momentos
com caractersticas prprias, preciso enfatizar que as polticas pblicas so um processo
contnuo, interconectado, com muitas idas e
vindas, merecendo exame unitrio o que impede uma viso compartimentada dos estgios,
especialmente com uma separao dicotmica
entre formulao e implementao.

3. Anlise das polticas pblicas:

abordagem top-down versus
perspectiva bottom-up
O crescente interesse da cincia poltica
pela anlise de polticas pblicas no veio
acompanhado do desenvolvimento de estudos
sobre implementao. Com efeito, de incio,
concentraram-se os estudiosos e pesquisadores nas anlises sobre formulao. Diante de
tal constatao, segundo Michael Hill (2006),
Hargrove chegou a afirmar que havia um elo
perdido entre os estudos de formulao de
polticas pblicas e as avaliaes de resultado
(HARGROVE, 1975 apud HILL, 2006). Os
estudos de Pressman e Wildavsky na dcada de
1970 tiveram o mrito de promover uma anlise
aprofundada da implementao de polticas,
fomentando o debate e o desenvolvimento de
outras abordagens.

Os estudos sobre implementao de polticas pblicas foram fortemente influenciados pelo modelo de estgios descrito em tpico anterior.
Parte-se da premissa de uma diferenciao clara entre formulao e implementao, que tem subjacente, ainda, uma viso top-down (de cima
para baixo) desse processo. Assim, pretende-se examinar os processos
materiais que envolvem a efetivao de metas e objetivos estabelecidos
pelos governos centrais no nvel local.
Pressman e Wildavsky esclarecem o iderio que permeia seu modelo
de anlise:
A implementao, para ns, significa exatamente (o que o dicionrio
estabelece) executar, efetuar, completar, levar a cabo. Mas, o que que
est sendo implementado? Uma poltica, naturalmente. Deve haver algo
anterior implementao; caso contrrio, no haveria um objetivo a
ser alcanado pelo processo da implementao. Para um verbo como
implementar, h de haver um objeto como polticas. Porm, as polticas
normalmente contm metas e tambm os meios para alcan-las. Como,
ento, distinguir entre uma poltica e sua implementao? (PRESSMAN;
WILDAVSKY, 1984, p. 63).

importante destacar que as anlises de Pressman e Wildasvky esto

fortemente influenciadas pela frustrao que se abateu na sociedade
norte-americana decorrente do fracasso ou do limitado xito da guerra
contra a pobreza e de programas sociais do final dos anos de 1960 (HILL,
2006). Busca-se, nesse sentido, compreender as falhas que ocorrem entre
o momento de formulao e o de avaliao de resultados, como deixa
claro o subttulo da obra dos citados autores:
Como grandes expectativas em Washington so adulteradas em Oakland;
ou porque surpreendente que programas federais funcionem, sendo esta
a saga da administrao do desenvolvimento econmico, como dito por
dois simpatizantes que buscam construir a moral sobre os alicerces de
esperanas desmoronadas (HAM; HILL, 1993, p. 136).

Os estudos top-down concentram-se, portanto, no entendimento dos

problemas que levam falta de efetividade dos programas gestados no
nvel central de governo. Trata-se de compreender as razes do dficit
de implementao e propor medidas para se atingirem as metas previamente estabelecidas. A par do interesse acadmico, possvel constatar
o enfoque prescritivo do modelo em questo.
O modelo top-down est permeado pela ideia de controle das aes
ps-formulao de polticas, com o propsito de orient-las para os fins
previamente estabelecidos. Alm das diversas propostas endereadas aos
formuladores de polticas pblicas, como tornar claros seus objetivos, garantir recursos e tempo suficientes disposio dos programas e embasar

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 229

a poltica em uma teoria de causa e efeito vlida,

destaca-se a sugesto de que a implementao
esteja a cargo de uma agncia ou de um nmero
pequeno de agncias responsveis, devendo,
nesse caso, haver uma relao de cooperao
adequada e que as relaes de dependncia sejam pequenas em nmero e em importncia, sob
pena de se incrementar o dficit de implementao. Chama ateno, ainda, a indicao de que
uma implementao perfeita depende de que
aqueles com autoridade possam exigir e obter
perfeita obedincia (HAM; HILL, 1993, p. 138).
Percebe-se que o enfoque top-down de
implementao de polticas pblicas deixa
transparecer um carter autoritrio e, de certa
forma, incompatvel com as peculiaridades de
pases que tm uma estrutura descentralizada
de governo, sobretudo os estados federais, que
so compostos por entes com autonomia administrativa, financeira e legislativa. No caso
brasileiro, ressalte-se o carter sui generis da
federao, que contempla trs nveis de governo.
Em que pese a importncia das anlises
top-down para o desenvolvimento dos estudos
de implementao, necessrio reconhecer que
elas contm limitaes. De incio, destaca-se que
Pressman e Wildavsky (1984), ao afirmarem
que implementar verbo que tem por objeto
a poltica, acabaram por criar para si uma armadilha lingustica, como afirmam Ham e Hill
(1993). Isso porque, como destacamos acima,
poltica pblica no um conceito unvoco,
mas, ao contrrio, bastante indeterminado.
Ademais, a assertiva de Pressman e Wildavsky
(1984) aponta para uma dicotomia entre formulao e implementao j bastante criticada
relativamente ao modelo de estgios. Como
se afirmou, embora seja possvel identificar
peculiaridades e momentos que integram a
poltica pblica, esta deve ser entendida como
um processo contnuo, com muitas idas e vindas
e em constante reformulao.

230 Revista de Informao Legislativa

Nesse passo, revendo posies anteriores,

Majone e Wildavsky (1984) afirmam que, na
realidade, a implementao de uma poltica
um procedimento unitrio e continuamente
influenciada e redefinida pelas aes que a
pem em prtica muito embora, por bvio,
esse processo esteja condicionado e pautado
previamente pela formulao.
Percebe-se, portanto, que as polticas so
fenmenos de grande complexidade para serem
reduzidos ao modelo de racionalidade proposto
pela perspectiva top-down, que, dificilmente,
corresponder ao que ocorre na prtica. No
se pode esquecer que as polticas abrangem
todas as aes do governo e, muitas vezes,
tambm suas no-decises, as quais interferem,
diretamente, na efetividade de pautas da sociedade. Por vezes, muitas aes do governo no
incluem a divulgao de programas explcitos,
que exigem novas atividades, mas relacionam-se apenas a ajustes em atividade j existentes,
fomentando-as ou contingenciando recursos
disponveis (HILL, 2006).
Na anlise de polticas pblicas, a adoo
estrita do enfoque top-down pode levar, ainda,
a se negligenciar e at legitimar o fenmeno
das polticas simblicas, pois sabido que, a
despeito da existncia de um discurso oficial
e mesmo de medidas formais dos governos
em prol de determinadas polticas, por vezes
estas sofrem mecanismos indiretos de boicote,
como a supresso de recursos necessrios para
serem postas em prtica.2 Ao se adotar uma
2
Ao abordar a implementao da poltica de sade
no Brasil, Telma Menicucci problematiza a afirmao
constante de que o subfinanciamento seria um obstculo
para a efetivao do SUS. Para a autora, isso pressupe que
o tema fosse prioridade e desejo dos governos posteriores
Constituio de 1988. Na verdade, para ela, o subfinanciamento uma forma de inviabilizao sistmica. No seu
modo de ver: Reconhecendo-se esses constrangimentos
[financeiros], cabe indagar em que medida havia de fato
a inteno governamental de implantar os dispositivos
formais da poltica de sade, mas que seria inviabilizada
pelas limitaes financeiras. O argumento desenvolvido

rgida separao entre formulao e implementao, acaba-se por dar

legitimidade a esse tipo de postura ou, ao menos, esquec-la, j que, na
medida em que tenham promovido a gesto dos programas e patrocinado a elaborao legislativa correlata, os formuladores (executivo dos
nveis centrais de governo e legislativo) tero se desincumbido de sua
responsabilidade, podendo o insucesso ser atribudo incompetncia
dos nveis locais.
Finalmente, deve-se reconhecer que muitas decises que so centrais
para o sucesso ou insucesso de uma poltica so, por diferentes razes,
tomadas no nvel local e no no momento de sua formulao, gerando a
reformulao da prpria poltica, como anotado por Majone e Wildavsky
(1984), o que nos leva a concluir, portanto, que no possvel estabelecer
uma oposio rgida entre formulao e implementao.
Uma abordagem alternativa da implementao de polticas pblicas
reconhece o carter conflituoso desse processo que, longe de se tratar
apenas de condutas materiais de colocao em prtica de programas
a fim de se atingirem objetivos e metas previamente traados, envolve
negociao e barganhas com diferentes agentes e constante tomada de
decises3. Trata-se dos chamados estudos bottom-up (de baixo para cima),
nos quais se enfatiza o papel dos implementadores.
Aps analisar as crticas ao modelo top-down e os motivos pelos quais
um conjunto de decises deixado para a fase de implementao, Michael
Hill (2006, p. 72) afirma que tais consideraes:
[...] levam percepo de que o processo de elaborao de polticas,
frequentemente, continua durante a fase de implementao. Pode envolver
flexibilidade contnua, a concretizao de polticas em curso, ou, ainda,
um processo de vai-e-vem entre polticas e aes. Barrett e Fudge (181, p.
25) enfatizaram a necessidade de se considerar implementao com um
continuum de poltica/ao em que, com o tempo, ocorre um processo
interativo e de negociaes entre aqueles que buscam pr em prtica e
aqueles de quem as aes dependem.

neste artigo que mesmo no negada no discurso, nem mesmo tendo sido objeto de uma
reduo programtica, a ateno sade universal e igualitria foi objeto de veto implcito
e de inviabilizao sistmica, por analogia com a noo de reduo sistmica das polticas
do estado de bem-estar, utilizada por Pierson (1994). Com essa expresso, Pierson refere-se s estratgias indiretas para a reduo de polticas cujas consequncias so sentidas
apenas em longo prazo e que parecem ter sido muito mais importantes nas tentativas de
desmantelamento do Estado de bem-estar do que nos esforos de reduo programtica
explcita dos programas sociais (MENICUCCI, 2006, p. 77).
3
Ao tratar desses estudos, Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo
destacam que o que comum a essas contribuies a recusa noo de implementao
como uma etapa subsequente formulao esta ltima como uma instncia racional e
compreensiva. A implementao entendida como processo autnomo em que decises
cruciais so tomadas e no s implementadas (MELO; SILVA, 2000, p. 10).

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 231

Aps destacar autores que tratam da implementao como um processo cooperativo, Michael Hill (2006, p. 72) afirma que essas ideias
implicam um sistema em que um relacionamento prximo, cooperativo, caracteriza as relaes dentro do sistema poltico, permitindo que a
poltica entre em ao.
Com efeito, o que se pretende ressaltar que as disputas durante a
formulao das polticas pblicas prosseguem no momento de implementao. Alm disso, as interaes, os indivduos e grupos que buscam
implementar as polticas, aqueles de quem as polticas dependem e os
que tm seus interesses afetados por ela constituem uma realidade que
no pode ser ocultada (HILL, 2006).
Nesse passo, esclarecedora a concluso de Michael Hill (2006, p. 74):
A realidade, portanto, no se refere a um controle imperfeito, mas s aes
como processo contnuo da interao, com polticas mutantes e passveis
de mudanas, uma estrutura complexa de interaes e um mundo externo
que condiciona a implementao, porque as aes governamentais recaem
e para isso so elaboradas sobre a implementao e seus atores que so,
por natureza, difceis de controlar: a anlise concentra-se melhor sobre
os nveis em que isso ocorre, j que no se trata de mostrar deficincias
de implementao, e sim de recriar as polticas.

Assim, embora no se possam negar os mritos dos primeiros estudos

de implementao, os quais adotaram a perspectiva top-down, necessrio
reconhecer a impossibilidade de uma oposio clara entre formulao e
implementao de polticas, reconhecendo-se um processo contnuo que
envolve muitos conflitos e a necessidade de barganhas e acordos, com
tomada de vrias decises importantes, que redefinem a prpria poltica4.
Com isso, abre-se caminho para uma abordagem complementar entre as
perspectivas top-down e bottom-up.

4. Outras peculiaridades do processo de implementao

Ao contrrio do que pode imaginar o senso comum, acreditando
que a implementao de polticas pblicas est a depender apenas de
um conjunto de tcnicas que devem colocar em prtica os programas
previamente elaborados pelos seus formuladores, consagrando uma viso
hierarquizada da administrao pblica e atribuindo reduzido prestgio
aos agentes dos escales mais baixos, deve-se reconhecer a importncia
e o papel decisivo destes ltimos para o xito das polticas.
4
Trata-se de reconhecer a dimenso poltica do processo de implementao, como
ressaltam Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo (2000).

232 Revista de Informao Legislativa

Tradicionalmente, a Cincia Poltica deu

prioridade aos estudos do processo de formulao de polticas pblicas, o que reala,
sobremaneira, a importncia dos chamados
formuladores ou decisores. Desse modo, se a
poltica est previamente definida, aos demais
membros da burocracia estatal deve-se reservar
unicamente o papel de cumpri-la, devendo ser
controlados em prol da eficincia.
No entanto, a complexidade dos tempos
atuais impede que, inclusive do ponto de vista
normativo, seja possvel estabelecer de forma
prvia e definitiva as possibilidades de sua
aplicao diante da multiplicidade de situaes
fticas quotidianas. Nesse sentido, inclusive
para possibilitar a adaptao das polticas s
diferentes hipteses em concreto, necessrio
que haja um espao de abertura a ser preenchido
caso a caso.
Reconhecidas, desde j, essas limitaes
e necessidades, verifica-se que os agentes pblicos de escales inferiores5, no momento da
aplicao das polticas pblicas, acabam por
gozar de uma esfera de autonomia necessria
para sopesar as diferentes situaes que lhes so
apresentadas. Alm dessa necessidade, que decorre das peculiaridades fticas, trata-se ainda
de circunstncia socialmente valorada de forma positiva, porquanto a sociedade busca no
apenas a imparcialidade dos rgos pblicos,
mas tambm a compreenso de circunstncias
sociais e flexibilidade para trat-las (LIPSKY,
1996). Essa perspectiva revela, novamente, o
contedo decisrio do processo de implementao de polticas pblicas, que no se trata, ao
contrrio, de pura tcnica para se porem em
prtica programas pr-definidos.
Aqui, j se pode inferir que a perspectiva de
controle para se atingir a implementao tima,
5
Empleados de base ou Street-level bureaucrats conforme Lipsky (1996).

como enfatizam os estudos top-down, mostra-se

inapropriada sobretudo se encarada de forma
unidirecional e definitiva. Assim, necessrio
o dilogo e a negociao, mesmo no mbito
interno da administrao pblica, no qual vige
o princpio da hierarquia. Isso porque, dada a
esfera de autonomia dos agentes de escales
inferiores, necessrio que comunguem ou ao
menos compreendam e atendam aos objetivos
implcita ou explicitamente manifestados pelos
decisores. Do contrrio, caso os burocratas ao
nvel da rua entendam que falta legitimidade
poltica ou defendam interesses diversos, acabaro certamente por redefinir a prpria poltica,
na medida em que seu trabalho e suas decises
no estaro em compasso com ela.
Alm do mais, uma viso hierrquica e
impositiva da administrao encontra obstculo nas garantias de que gozam alguns agentes
pblicos para o exerccio de sua funo6, o que
impe a busca de alternativas para o xito das
polticas pblicas. Calha transcrever as palavras
de Michael Lipsky (1996, p. 294):
Las burocracias de base tienen un elevado
grado de conocimiento especializado sobre
algunas polticas e incluso preferencias y,
segn dispongan su personal, reforzarn ms
o menos su influencia. El rol discrecional
de los trabajadores de base y su posicin
como elaboradores de facto de polticas es
lo que supone decisivamente la dependencia
de los gerentes de sus subordinados. Esta
discrecionalidade que ejercen los empleados de base significa que los gerentes, para
poder demostrar sus propias habilidades y
capacidades, dependen crticamente de sus
subordinados, sin la posibilidad de intervir
en cmo sus subordinados trabajan.

6
o caso, por exemplo, de membros do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, j que os primeiros julgam
segundo o princpio do livre convencimento motivado e os
segundos dispem de independncia funcional no exerccio
de suas funes.

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 233

Tais caractersticas do papel exercido pelos

agentes pblicos de mais baixo nvel hierrquico
ou burocratas ao nvel da rua reala novamente o contedo conflituoso do processo de
implementao, no qual muitas decises vitais
para a poltica so tomadas aps processos de
negociao e barganha (LIPSKY, 1996).

5. Possibilidades de atuao do
Ministrio Pblico brasileiro para a
implementao de polticas pblicas
O Ministrio Pblico brasileiro, tradicionalmente, ocupava-se da promoo das aes
penais e tutela de interesses de incapazes nos
processos cveis; neste caso, agia como custos
legis (fiscal da lei). Nas ordens jurdicas que
precederam a Constituio de 1988, o Ministrio Pblico esteve por vezes ligado aos
demais poderes do Estado desprovido, assim,
de prerrogativas necessrias para exercer sua
fiscalizao e velar pelos direitos da sociedade.
No ordenamento jurdico erigido aps a
Constituio de 1988, o Ministrio Pblico teve
seu perfil modificado processo esse que se
iniciou com a promulgao da lei de ao civil
pblica , e suas atribuies e prerrogativas foram ampliadas, o que levou a uma grande transformao da instituio. Assim, esta passou de
repressiva tanto na atuao penal, buscando
a condenao de autores de crime, como na
rea cvel, por agir apenas como interveniente
em processos de terceiros para ser proativa e
responsvel pela tutela de interesses da sociedade. Prova disso o art. 127 da Constituio de
1988, que estabelece que o Ministrio Pblico
instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis.
Percebe-se, assim, a amplitude das atribuies
cometidas ao rgo pelo constituinte.

234 Revista de Informao Legislativa

Como desdobramento de tal dispositivo, o

art. 129 da Constituio dispe sobre as funes
institucionais do Ministrio Pblico e relaciona
o seguinte:
I promover, privativamente, a ao penal
pblica, na forma da lei;
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes
Pblicos e dos servios de relevncia pblica
aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua
garantia;
III promover o inqurito civil e a ao civil
pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos;
IV promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno
da Unio e dos Estados, nos casos previstos
nesta Constituio;
V defender judicialmente os direitos e
interesses das populaes indgenas;
VI expedir notificaes nos procedimentos
administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para
instru-los, na forma da lei complementar
respectiva;
VII exercer o controle externo da atividade
policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII requisitar diligncias investigatrias e
a instaurao de inqurito policial, indicados
os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais;
IX exercer outras funes que lhe forem
conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representao
judicial e a consultoria jurdica de entidades
pblicas.

As ferramentas necessrias para que os

membros do Ministrio Pblico desempenhem suas funes encontram-se previstas na
Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico
(Lei no 8.625/93), Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio (LC no 75/93), nas leis org-

nicas estaduais e em diversas legislaes especficas, como a lei de ao

civil pblica (Lei no 7.347/85), o Estatuto da Criana e do Adolescente
(Lei no 8.069/90), Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei no 8.078/90)
e o Estatuto do Idoso (Lei no 10.741/03). Alm da ao penal e da ao
civil pblica para a tutela de interesses coletivos e individuais indisponveis, o Ministrio Pblico tambm est legitimado de forma geral
para promoo das aes necessrias para tutela dos interesses que lhe
foram confiados, inclusive para o controle de constitucionalidade em
abstrato das leis e atos normativos por seus rgos de cpula.7 De outro
lado, no plano extrajudicial, desde a Constituio at as leis orgnicas,
o Ministrio Pblico foi dotado de instrumentos para o exerccio de
suas atribuies. Destaca-se, entre eles, o atendimento ao pblico8, o
inqurito civil pblico e o procedimento investigatrio criminal 9, a
audincia pblica10, a recomendao11 e o compromisso de ajustamento
de conduta12.
Alm da ampliao das atribuies, houve o correspondente incremento das garantias institucionais e dos membros do Ministrio
Pblico. Assim, a instituio foi concebida como una e indivisvel e goza
de autonomia administrativa e financeira, bem como de iniciativa legal
privativa nas matrias referentes sua organizao (art. 127, 1o e 2o,
da CR/88). Ao mesmo tempo, os membros do Ministrio Pblico, entre
outras prerrogativas, gozam de vitaliciedade, independncia funcional,
inamovibilidade e irredutibilidade de subsdios (arts. 127, 1o, e 128, 5o,

7
O Procurador-Geral da Repblica, para o controle de constitucionalidade das leis e
atos normativos perante a Constituio da Repblica; e Procuradores-Gerais de Justia,
para controle de leis e atos normativos em face das constituies estaduais.
8
O membro do Ministrio Pblico tem o dever de atender a qualquer do povo (art. 32, II,
da Lei no 8.625/93), o que decorrncia do direito de petio (art. 5o, XXXIV, a, da CR/88).
9
Trata-se de procedimentos inquisitrios para investigao de fatos e a colheita de
provas para a promoo das aes civis e criminais de sua atribuio. O inqurito civil tem
previso na Lei no 7.347/85, entre outras leis que repetiram sua previso, e est disciplinado pela Resoluo no 23 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico. O procedimento
investigatrio criminal decorre do sistema constitucional e legal e est regulamentado pela
Resoluo no 13 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
10
A audincia pblica pode ser utilizada para a colheita de esclarecimentos e discusso
de temas com a populao, bem como para a prpria definio das prioridades e estratgias
de atuao do Ministrio Pblico. Encontra previso, entre outros dispositivos, no art. 27,
IV, da Lei no 8.625/93.
11
Faculta-se ao Ministrio Pblico, na defesa dos direitos assegurados na Constituio,
expedir recomendaes, requisitando ao destinatrio sua divulgao adequada e imediata,
assim como resposta por escrito (art. 27, IV, da Lei no 8.625/93). Trata-se de importante
instrumento para expor a posio do Ministrio Pblico sobre determinado tema, a fim de
buscar a adequao de determinada situao s disposies legais/constitucionais.
12
O Ministrio Pblico e outros rgos legitimados para a promoo da ao civil
pblica na defesa dos interesses coletivos podero tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia
de ttulo executivo extrajudicial (art. 5o, 6o, da Lei no 7.347/85).

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 235

I, da CR/88). Todas essas prerrogativas permitem que a instituio atue de forma independente na fiscalizao dos poderes do Estado e
na defesa dos direitos sociais. Diante disso, correlacionando as novas atribuies do Ministrio
Pblico com as prerrogativas institucionais e de
seus membros, possvel concluir que o rgo,
aps a Constituio de 1988, est vocacionado
para a defesa dos direitos fundamentais e detm
grande potencial para fomentar e fiscalizar a
implementao de polticas pblicas voltadas
para a concretizao de tais direitos.
Observa-se que o novo Ministrio Pblico,
forjado a partir do texto constitucional de 1988,
goza de vasto instrumental para promover a
efetividade de direitos fundamentais e, correlatamente, contribuir para a implementao das
polticas pblicas. Aqui, contudo, fica a indagao: qual forma de agir mais adequada? De que
maneira o Ministrio Pblico ser mais eficiente
na misso de assegurar a mxima eficcia das
normas constitucionais diante das circunstncias fticas e jurdicas? (HESSE, 1991).
Para incio da discusso, necessrio retomar a compreenso a que se chegou nos itens
anteriores acerca da poltica pblica. Com
efeito, pode-se concluir que se trata de fenmeno complexo todavia, til, a fim de evitar
uma viso mope do tema, compartilhar do
entendimento de Thomas R. Dye (1972) de que
se trata de todas as atividades desempenhadas
pelo Estado.
Deve-se lembrar, ainda, que a implementao de polticas pblicas tambm complexa e
envolve um processo de negociao e barganha,
entre outros, com grupos afetados, exigindo a
tomada de muitas decises no contempladas
em sua formulao. H que se reconhecer tambm a impossibilidade de um controle completo
ou perfeito das atividades e dos agentes envolvidos na tarefa de pr a poltica em prtica, uma
vez que a atividade desenvolvida por eles, dadas

236 Revista de Informao Legislativa

suas caractersticas, envolve grande discricionariedade. Por tudo isso, a implementao acaba
tornando-se um refazer da prpria poltica,
redefinindo-a, permitindo-nos concluir pela
existncia de um continuum entre formulao
e implementao.
Voltando os olhos para o Ministrio Pblico,
tm-se identificado, com base nos instrumentos
disponveis para a atuao de seus membros,
dois modelos ou possibilidades distintas de
trabalho, chamados modelo demandista e modelo resolutivo (ALMEIDA, 2012; GOULART,
1998; RODRIGUES, 2012). No primeiro gnero,
classifica-se a proposta de atuao repressiva,
valendo-se dos instrumentos processuais disponveis para submeter as demandas ao Poder
Judicirio. A postura do rgo do Ministrio
Pblico de oposio e de conflito, sendo
reservado ao Poder Judicirio o papel de acertamento do direito e a composio do conflito
de interesses atravs do processo. Por outro lado,
tem crescido a proposta de atuao resolutiva.
Com essa designao, pretende-se classificar a
forma de trabalho que se vale prioritariamente de ferramentas extrajudiciais, buscando a
abordagem do caso de forma dialogada, inclusive, na hiptese de tutela de direitos coletivos,
envolvendo os possveis interessados13. Atua o
Ministrio Pblico de forma proativa e preventiva, buscando evitar a ocorrncia de dano aos
interesses sociais ou, quando impossvel, sua
reparao ou recomposio in natura. Nesse
caso, o membro do Ministrio Pblico reafirma-se como agente poltico, conciliador e protetor
dos interesses sociais.
Analisando as possibilidades de atuao
do Ministrio Pblico e aproximando-se dessa classificao, Ctia Aida Silva (2001), em
13
Exemplos: realizao de audincia pblica com
consumidores afetados pela m prestao de um servio,
com populao que sofre o impacto ambiental de um empreendimento poluidor ou potencialmente poluidor, etc.

estudo sobre o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, logrou xito

em identificar dois tipos ideais de Promotores de Justia na defesa de
direitos e interesses coletivos e sociais: promotores de fatos e promotores
de gabinete. Segundo a autora:
As novas atribuies constitucionais do Ministrio Pblico na defesa
de interesses metaindividuais resultam, conforme o grupo estudado, em
distintas formas de atuao, devido abrangncia da legislao recente e
independncia funcional que garante, como vimos no cotidiano dos
promotores, uma considervel autonomia dos membros do Ministrio
Pblico. O tipo promotor de fatos indica a tendncia do alargamento das
funes dos promotores para muito alm da esfera jurdica, tornando-os
verdadeiros articuladores polticos nas comunidades em que trabalham.
O tipo promotor de gabinete indica a leitura das novas atribuies do
promotor dentro das fronteiras da esfera jurdica, definindo-o como
agente judicirio cuja prioridade o trabalho processual propor e
acompanhar medidas judiciais e cuja ao na defesa dos interesses
metaindividuais se d, sobretudo, pela via judicial (SILVA, 2001, p. 140).

Em estudo sobre as estratgias das instituies jurdicas na rea da

sade, Felipe Dutra Asensi (2010) identificou possibilidades para alm
do fenmeno da judicializao da sade, atualmente na pauta dos gestores e sanitaristas. Ressalta o pesquisador a utilizao pelo Ministrio
Pblico de mecanismos que, a par de contriburem para a efetividade
do direito sade, criam espaos para uma construo dialogada, com
participao social:
No contexto brasileiro, o Ministrio Pblico recebeu destaque enquanto
instituio jurdica envolvida no processo de efetivao da sade enquanto
direito. De uma maneira geral, o MP desenvolve a capacidade institucional de criar um espao de dilogos ao possibilitar a comunicao entre
os principais atores que compem o processo de formulao, gesto e
fiscalizao das polticas pblicas em sade. A atitude ativa e dialgica
que alguns membros do MP adotam permitiu resultados positivos na
horizontalizao da relao entre Estado e sociedade, sobretudo porque
permite pensar em novos arranjos institucionais que no necessariamente
conduzem judicializao das demandas em sade. Isso tem permitido
ao MP superar uma lgica de efetivao centrada no juiz e propor outras
alternativas de atuao calcadas na ideia de juridicizao das relaes
sociais (ASENSI, 2010, p. 50).

A concluso de Felipe Asensi (2010) evidencia o contedo poltico da

atuao do membro do Ministrio Pblico na busca pela efetivao de
direitos fundamentais, identificado por Ctia Aida Silva relativamente ao
promotor de fatos. Para alm de um burocrata de gabinete, a Constituio de 1988 criou para o membro do Ministrio Pblico a possibilidade

Ano 50 Nmero 198 abr./jun. 2013 237

de atuar como mediador de conflitos sociais,

valendo-se das prerrogativas e do instrumental
disponvel para efetivar direitos sem a necessidade de provocar o Poder Judicirio, cuja forma
de atuao, alm de lenta e formalizada, resulta
em deciso imposta s partes.
Em face disso, deve-se reconhecer o grande
potencial do Ministrio Pblico para contribuir
para a implementao de polticas pblicas, em
conformidade com os parmetros constitucionais, ao valer-se tanto das ferramentas judiciais,
quanto das extrajudiciais. No obstante, a nosso
aviso, as caractersticas do processo como forma
de composio de interesses, leva reproduo
da abordagem top-down na implementao de
polticas pblicas. Embora, obviamente, por
vezes o instrumento deva ser utilizado pelo Ministrio Pblico, sobretudo quando esgotados
outros recursos, a implementao de polticas
pblicas por via judicial no contempla a possibilidade de discusso e dilogo de que dispe
a instituio, quando invoca as ferramentas
extrajudiciais, como a realizao de reunies
no curso do inqurito civil, audincias pblicas,
expedio de recomendaes e celebrao de
compromissos de ajuste de conduta. Nessas hipteses, reconhecida a conflituosidade e a complexidade do momento de implementao das
polticas, verifica-se que a atuao resolutiva do
membro do Ministrio Pblico, abandonando
o gabinete e aproximando-se dos interessados,
abre possibilidades para o processo de barganha
e construo de alternativas, com perspectivas
mais otimistas de efetividade dos direitos fundamentais previstos na Constituio.

6. Consideraes finais
O presente trabalho teve por objetivo expor
os principais conceitos e controvrsias que esto presentes no campo da anlise de polticas

238 Revista de Informao Legislativa

pblicas, envolvendo, sobretudo, o modelo de

estgios e as possveis abordagens sobre sua
implementao. Posteriormente, buscou-se
examinar as possibilidades de contribuio do
Ministrio Pblico nessa seara.
Verificou-se o pioneirismo do modelo de
estgios como forma de estudo das polticas.
Embora tenha limitaes e imponha uma simplificao do objeto, foroso reconhecer que
o mesmo fomentou o desenvolvimento dos
estudos sobre o tema. Entretanto, examinando
o assunto de forma crtica, foi possvel demonstrar a complexidade das polticas pblicas e a
impossibilidade de se ter tanto uma viso linear
do fenmeno quanto compartimentada dos
estgios em que usualmente ela subdividida.
Observando de perto a implementao de
polticas pblicas, foi possvel concluir que se
trata de atividade que envolve conflitos, necessidade de barganhas e composies, assim como
a tomada de decises centrais para o xito das
polticas. Tais caractersticas e os constrangimentos impostos pelas circunstncias em que
aquelas so implementadas impedem que se
estabelea uma dicotomia entre formulao e
implementao, uma vez que a poltica caracteriza-se, na verdade, por um continuum entre
esses momentos. Com efeito, se as atividades de
implementao tm seus limites condicionados,
ao se pr a poltica em prtica, acaba-se por
reformul-la, sendo inquestionveis os efeitos
retroalimentadores.
Com seu redesenho aps o advento da
Constituio da Repblica de 1988, o Ministrio
Pblico e seus membros passaram a dispor de
um leque de atribuies e garantias que lhes
permitem contribuir para a implementao de
polticas pblicas voltadas para a efetividade dos
direitos fundamentais. Seja no plano judicial,
seja no extrajudicial, a Constituio e as leis
conferiram ao Ministrio Pblico instrumentos

eficazes para a fiscalizao dos poderes pblicos e concretizao dos

interesses sociais.
Em virtude da complexidade das polticas pblicas e de sua implementao, visto que, nesse caso, se envolve na mediao de conflitos e
tomada de decises no adotadas no momento de formulao, percebe-se que o modelo resolutivo de atuao do Ministrio Pblico, com a
priorizao dos instrumentos extrajudiciais, abre mais possibilidades de
contribuio para a implementao das polticas pblicas que concretizem
direitos fundamentais.

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