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A EMBAIXADA PERMANENTE E AS ORIGENS DA DIPLOMACIA


Vicente Marotta Rangel
Professor Titular do Departamento de Direito Internacional da
Faculdade de Direito da U S P
Resumo: O objetivo do artigo demonstrar que antes da criaro das embaixadas permanentes havia freqentemente na Europa e na sia atividades diplomticas. Precedendo a pesquisa, o Autor preocupa-se e m precisar
o conceito de diplomacia. Depois, apresentado o rol dessas atividades.
Resume: Le but de 1'article c'est dmonstrer qu'avant 1'tablissement des
ambassades permanentes, il y avait souvent en Europe et en Asie des
activits diplomatiques. Avant de s'engager dans Ia recherche, 1'Auteur
essaie de prciser le concept de diplomatie. U n inventaire de ces activits
vient ensuite.
Unitermos: Diplomacia; Imunidade diplomtica.

1. E noo difundida, embora nem sempre clarificada e aceita, a de que


somente a partir do Sculo X V se constituram as chamadas embaixadas permanentes. Discute-se se a prioridade no institu-las coube Milo, Veneza ou
Horena, havendo m e s m o quem a reivindique para sculos anteriores, ainda
que medievais. Cabe-nos, porm, indagar se antes delas teriam havido atos prprios da diplomacia. Existiriam eles? A resposta, afirmativa, promana da leitura
de historiadores. Dois textos de Eurpedes Simes de Paula o corroboram. Citem-los: " C o m Justino II (565-578)... os turcos procuram Bizncio e ofereceram sua aliana contra os persas... U m funcionrio bizantino acompanhou os
embaixadores at o K h a n Dzaboulos..." "Alguns Aspectos das Relaes do
Ocidente c o m o Extremo Oriente Durante a Antigidade e a Idade M dia", Revista de Histria, 1960, n 2 43, p. 13. Diz ainda o saudoso mestre da
Universidade de So Paulo que, " e m 568 o gro K h a n Dzaboulos envia Bizncio u m a embaixada para propor u m a aliana contra os persas..." " O Comrcio de Bizncio c o m o Extremo Oriente", Revista Filosofia Cincia e
Letras, 1941, p. 63.
2. Todavia no fcil tarefa precisar as origens da diplomacia. Para o fim
de identific-las, necessrio se faz, liminarmente, determinar o prprio conceito
de diplomacia, encargo esse, por seu turno, problemtico, u m a vez que o con-

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ceito se refere a processo inserido na histria ^- Quanto s definies de diplomacia, convm notar prima facie no corresponderem elas a objetivos isolveis c o m o os produtos da natureza, que independem das conscincias e m que
os mesmos se apresentam; e n e m se inserem entre as definies - como as
constantes de leis e regulamentos - que chegam a criar o seu prprio objeto. A
definio de diplomacia parece melhor enquadrar-se e m u m a terceira espcie, a
que se refere Jean Baechier 2 ), a das definies que dependem das conscincias
humanas e se reportam a fatos inseridos no contexto dos fenmenos sociais,
amalgamados entre si de m o d o a compor u m a totalidade orgnica e da qual
praticamente invivel extrair, intacto e delimitado, o objeto a definir.
3. Da variedade de significados do termo "diplomacia" testemunho a
multiplicidade de definies que lhe tem sido propostas. Harold Nicolson se reporta a pelo menos cinco acepes: 1) como sinnimo de "poltica exterior"; 2)
como sinnimo de "negociao"; 3) c o m o processo ou mecanismo mediante os
quais se leva a cabo essa negociao; 4) como ramo do Servio Exterior do
Estado; 5) como qualidade ou d o m abstrato.
que e m seu sentido mais favorvel implica habilidade na conduo da negociao internacional e e m seu pior sentido supe os aspectos mais insidiosos
da diplomacia.

Aps relatar essas diferentes acepes, prope-se o autor ingls perfilhar, "com o termo de referncia", a definio do dicionrio de Oxford, a saber: "Diplomacia o manejo das relaes internacionais mediante a negociao; o mtodo merc do qual se ajustam e manejam essas relaes por meio de embaixadores e enviados; o ofcio ou arte do diplomtico"^.
4. O termo "diplomacia" remonta etimologicamente, como se sabe, ao
termo "diploum", do verbo grego pregar, dobrar, o qual, por sua vez est na
origem do vocbulo "diploma", significativo, e m R o m a , de certas classes de
passaportes ou ttulos de circulao formados de placa dupla especialmente dobrada ou cozida e, a seguir, por extenso, de documentos de arquivo, relativos
a acordos exteriores ou aptos o conferir determinado privilgio a seu titular^.

(1) Sobre a diferena de abordagem entre a palavra e o conceito no processo da histria,


vide comentrios de Srgio Buarque de Holanda ao Lxico dos Conceitos Fundamentais de Otto Bruner, Werner Conzt e Reinhart Rosellek: " O Atual e o Inatual na
Obra de Leopold von Rank" Revista de Histria, vol. 100, tomo II, pp. 479-480.
(2) Qu'est-ce que 1'idologie? Paris. Gallimard, 1976, pp. 11/16 (Introduction).
(3) Diplomacy. 3- ed. London, Oxford University Press, 1963, pp. 13-14.
(4) Rodrigues Araya. "Diplomacia". Enciclopdia Jurdica Omega. Buenos Aires, VIII, p. 890; Chazelle, Jacques. L a Diplomatie, 2- ed., Paris, Presses Universitaires de
France, 1968, p. 10.

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O mais antigo uso desse termo, c o m essa acepo, parece remontar, no vocabulrio ingls, ao ano de 1645. Leibniz e m 1693, e Dumont e m 1726, publicaram, respectivamente, o Codex Jris Gentum Diplomatcus e o Corps Universel Diplomatique du Droit des Gens, coletneas de tratados e demais documentos oficiais. O s termos "diplomatcus" e "diplomatiques", constantes dos
ttulos dessas obras, eram aplicados - escreveu Satow a um corpo ou coleo de papis governamentais originais,

mas como o assunto dessas colees particulares era poltica exterior, corps
diplomatique surge c o m o equivalente a
corpo do direito das gentes

e diplomatique como tendo vnculos com relaes internacionais. Donde a


aplicao do termo s pessoas conectadas c o m tais assuntos^. Segundo lembra
Jacques Chazelle, o uso de termos "diplomata" e "diplomtico", perfilhados na
acepo atual a partir do sculo XVIII, coincide c o m o processo de acabamento
na Europa das primeiras naes modernas^. E m lugar desses termos, empregavam-se anteriormente - assinala Rodriguez A r a y a ^ - "negociao" e correlates.
5. Explica-se a ancianidade das atividades diplomticas pelo fato de serem elas decorrncia do relacionamento entre unidades polticas, o qual , por
sua vez, expresso do impulso natural de sociabilidde. Lembra-se, a propsito,
a assertiva de Redslob^8), segundo a qual
a diplomacia to remota quanto os prprios povos.

Sem embargo de eventuais atos de desconfiana e hostilidade, notam-se entre


as naes mais antigas "certos complexos de interesses recprocos que pressupem contato e colaborao entre os indivduos e as sociedades"... A diplomacia nasceu - observa R. Numelin^9^ quando pela primeira vez um chefe de tribo enviou junto a outro chefe emissrio com o fim de negociar u m assunto, ou quando dois chefes de tribos diferentes se reuniram para discutir pacificamente problemas comuns.
(5) Satow, Ernest. A Guide to Diplomatic Practice. 4- ed., London, Longmans, 1958,
p.2.
(6) Op. cit., p. 10.
(7) Op. cit., p. 890.
(8) Histoire des grands prncipes du Droit des Gens. Paris, 1923, p. 78.
(9) Les Origines de Ia Diplomatie. Paris, 1945, pp. 83-104.

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b e m de ver que a meno no caso relao entre as tribos deve ser enfocada
na perspectiva dos tempos legendrios, n u m a poca e m que elas constituam as
nicas unidades polticas, providas conseqentemente de rgo investido de
poder de comando. Precederam assim, no tempo, s polis das comunidades helnicas.
Do relacionamento de unidades polticas, deflui a tendncia delas de acomodar seus interesses especficos, eventualmente conflitantes. A idia de negociao est inserida no conceito de diplomacia. Implcita se encontra ainda nesse conceito a noo de que os contatos entre unidades polticas se processam
e m atmosfera de paz, a de que pelo menos entre elas no haja estado de beligerncia.
Tambm a idia de imunidade est inserida no mesmo conceito. Desde as
pocas mais distantes se estabeleceu o costume de conceder aos negociantes garantias que se negavam aos guerreiros, as necessrias para que eles pudessem
cumprir suas misses, e m que pese o fato das restries severas impostas aos
estrangeiros^10^. O princpio da imunidade diplomtica, pondera Nicolson^11),
foi o primeiro a ser firmemente estabelecido. Encontra-se entre os aborgenes
australianos, nas leis de M a n u , inserido tambm nos poemas homricos,
onde os arautos eram vistos como dotados de santidade especial outorgada
no apenas por Hermes, seno tambm pelo prprio Zeus.

Os atenienses e espartanos no ignoravam - adverte Granam Stuart^12) - ter


violado esse princpio ao assassinarem o emissrio persa de Dario. Quando dois
nobres espartanos ofereceram sua vida c o m o reparao, Xerxes mostrou seu
respeito ao princpio, recusando-lhes o oferecimento.
6. Nos tempos primevos, a diplomacia se apresentou com trs caractersticas: ser ambulante, ser inorganizada e estar circunscrita no tempo e no espao.
Este ltimo trao decorria das limitaes dos meios de comunicao. A m b u lante, ela consistia no envio de negociadores c o m vistas ao exame de questo
precisa: acordos comerciais, tratados de paz, de aliana, soluo de litgios e de
conflitos armados. Inorganizada, ela vingava de m o d o rudimentar nas naes
mais antigas - egpcios, assrios, judeus, persas - alcanando alguma consistncia entre os gregos e, mais ainda, entre os romanos^ '
(10) NICOLSon, op. cit., p. 16-17.
(11) The Revolution of Diplomacy. 2^ ed., New York, Colher Books, 1966, p. 11.
(12) Le Droit et Ia Pratique Diplomatique et Consulaires. Recueil des Cours. Acadmie de Droit International, 1934-11, t. 48, p. 464.
(13) Cahier, op. cit., p. 22.

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D a ancianidade da diplomacia prova o tratado de paz assinado por R a m ss II e m 1280 a.C, pelo qual se assegurava ao Egito e aos hititas, u m a aliana
defensiva e ofensiva e m e s m o a extradio dos refugiados polticos.
Inexistia na Idade Antiga, lembra Vaughan Williams^14), nada que se assemelhasse a u m Ministrio de Relaes Exteriores.
Em Atenas, por exemplo, a "Ecclesia" geriu os negcios estrangeiros, assim
c o m o os internos. Ela recebia os representantes dos Estados estrangeiros e era
autoridade que conclua os tratados. Nomeava os funcionrios que deveriam
participar das diversas misses enviadas para o exterior, os quais, ao regressar, lhe faziam relatrio sobre a misso desempenhada (pois raro era confiar a
u m s h o m e m tal encargo).

Desde o sculo VI a.C, adotaram as polis gregas o costume de escolher


como embaixadores
os oradores mais eloqentes, os advogados forenses mais hbeis da comunidade.

Eram designados para defender


a causa de sua cidade perante as assemblias formulares das confederaes,
ou meramente as unidades estrangeiras.

No se lhes exigia se informassem dos pases visitados ou apresentassem relatrio ao regressar, embora pudessem faz-lo.
Tudo o que se lhes pedia era pronunciarem magnfico discurso.

Foi o que fizeram, no sculo posterior, os embaixadores atenienses perante a


conferncia convocada por Esparta e m 432 a.C. e que decidiu, no obstante,
e m prol da declarao de guerra contra Atenas^15)- Tais funes apenas e m
parte poderiam, e m verdade, ser qualificadas como de diplomticas, porquanto,
alm de espordicas e circunscritas no tempo' "\ no eram adstritas a sigilo e
os negociadores no se conformavam seno c o m as normas de sua prpria plis(17)
(14) Les Mthodes du Travail de Ia Diplomatie. Recueil des Cours. Acadmie de Droit
International, 1924-VII, t. 4, p. 231.
(15) Nicolson, op. cit., pp. 18-19.

(16) "II negoziatore ellenico delTalleanza o delia pace... ha autorit circoscritta a qual ne
gozio... adepiunta Ia commissione, torna alTinvianto porge il recosonto e con ci termina l'ufficio, simile in questo alTanfizione ed ai legato" (Santi Nava. "Diplomazia i
Diplomatici", Novssimo Digesto Italiano. V , 1960, p. 653).
(17) Chazelle, op. cit., pp. 12-13.

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Tanto mritos quanto demritos resultaram do sistema das cidades gregas,
no dizer de Nicolson. O s mritos consistiram: a) no reconhecimento de que as
relaes internacionais deveriam ser governadas por princpios estveis; b) no
desenvolvimento dos mecanismos da negociao; c) na prtica da diplomacia
aberta. Entre os demritos constou o malogro e m superar o descompasso entre a
concepo de u m a diplomacia democrtica e as imposies de governos despticos(8\
7. Legionrios, lavradores e construtores de estradas, no eram os romanos, alega-se, to b e m dotados quanto os gregos, para a teoria e a arte das negociaes. M a s alm dessa possvel carncia de d o m e vocao, a estrutura da
sociedade da poca e m que R o m a progrediu e dominou no foi de molde a estimular o progresso da diplomacia. R o m a no admitia nenhuma relao de
igualdade c o m as demais cidades, povos, imprios. Ela entrevia essa relao
sob u m prisma romanocntrico, colonialista, administrativo. Somente e m suas
ltimas etapas como Imprio que R o m a sentiu a necessidade da arte da negociao ou de u m a diplomacia idnea^ 19\
Nomeados pelo Senado, os embaixadores romanos - oratores ou nuntii eram designados para atribuies de curta durao, ad hoc, para as quais tinham instrues mas raramente plenos poderes. Deviam ao regressar dar contas
da misso recebida. Eram geralmente de nvel senatorial. Quanto aos negociadores estrangeiros, R o m a lhes concedia imunidades extensivas aos acompanhantes, dos quais se excetuavam, todavia, os empregados. M a s submetia esses
negociadores a u m protocolo humilhante.
Em relao a dois pontos, pelo menos, Roma imprimiu progresso arte e
prtica da diplomacia: ao sustentar estarem as imunidades sujeitas tutela do
jus gentium; e ao defender o princpio do respeito s obrigaes assumidas e m
contratos e tratados: pacta sunt servanda.
Ainda no incio do ltimo quartel do sculo IV d.C, o Imprio Romano
ou o mundo romano - orbis romanus - abrangia toda a Europa a oeste e ao sul
do Reno e do Danbio (inclusive a "Bretanha", atual Inglaterra) assim como o
Oriente-Prximo asitico, inclusive o norte da Mesopotmia (com exceo da
Arbia) e toda a frica mediterrnea. Havia ento, certo, diferenas profundas entre as duas principais partes do Imprio (partes orientis e partes occidentis). Naquela, era o grego a lngua de alta cultura, havia menor nmero de
pagos, a filosofia helnica gerou concepo do cristianismo que no alcanava
a mesma repercusso na parte ocidental. Nesta, alm do latim que prevalecia
como lngua c o m u m e de instrumento de cultura, a vida urbana e o grande co(18) The Evolution of Diplomacy, p. 34.
(19) Nicolson, Diplomacy, pp. 23-24.

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mrcio tiveram propores menos extensas. Malgrado essas diferenas, subsistia a unidade, animada e m passado e aspiraes comuns, na autoridade do direito romano, na convergncia do poder poltico, na interconexo regular das
duas partes, que se fazia atravs do m a r nostrum, o Mediterrneo. Tal unidade cessou, todavia, c o m o se sabe, c o m as grandes invases dos "brbaros", que
se sucederam do ltimo quartel do sculo IV at o fim do sculo VI, e cuja
principal conseqncia foi a queda do Imprio no Ocidente, ao final do sculo
V. O propsito de restabelecer essa unidade foi o escopo bsico do imperador
Justiniano, louvado no m e s m o ideal romano tradicional que inspirou sua grande
obra legislativa. N o obstante xitos parciais, tal propsito malogrou definitivamente, como se sabe, no plano militar e poltico^0).
8. Foi com o declnio do Imprio Romano que a diplomacia - pondera
Chazelle'21) - assumiu a forma de arte poltica, e m conseqncia da necessidade de comporrivalidadese conciliar adversrios. Essa arte adquiriu impulso na
corte de Bizncio, onde surgiram os primeiros organismos governamentais encarregados de poltica exterior, se formaram os primeiros negociantes profissionais e as regras de protocolo e de precedncias alcanaram importncia desmesurada.
Bizncio tirava sua fora e sua segurana

- esclarece Simes de Paula^22^ da sua organizao administrativa, mas esta era mantida pelo seu comrcio. A
histria bizantina , e m grande parte, a histria de sua poltica financeira e do
seu comrcio. Constantinopla gozou dessa excepcional situao comercial devido principalmente sua admirvel posio geogrfica de cidade edificada
n u m estreito que separa a sia da Europa, o Oriente do Ocidente, servindo,
portanto, de local ideal de reunio a todos os mercadores do mundo. A sua
populao era composta principalmente de gregos e armnios, dois povos que
possuem grande aptido para o comrcio. Nessas condies, no de admirar
que o nome de Bizncio tenha sido, durante sculos, sinnimo deriqueza,de
cidade cujo "tesouro no tem fim n e m medida, de cidade d u m luxo estranho e
magnfico, cujo imperador enviava s Igrejas e cortes brbaras do Ocidente
jias e pedras preciosas.

No foi sem slidos motivos, pois, que os turcos enviaram, em 568, embaixada

(20) Cf. Franois L. Ganshof, L e M o y e n ge, Histoire des Relations Internationales,


I, Paris, Hachette, 1953, pp. 5-11.
(21) Op.cit.,p. 14.
(22) "O Comrcio de Bizncio com o Extremo Oriente", op. cit., pp. 53-54.

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Constantinopla para propor aliana contra os persas, tanto mais que estes
eram
o maior inimigo de Roma no Oriente: rivalidade poltica, por causa da hegemonia sobre a Armnia, cristalizada no sculo III, hostilidade religiosa, u m a
vez que a Prsia cultuava o masdesmo, de carter dualista' ^.

Mas no apenas em receber, seno em enviar negociadores, se esmerou o Imprio bizantino, consciente de que o recurso diplomacia e no s armas era o
melhor instrumento para enfrentar eventuais ameaas de vizinhos poderosos, ou
para exercer hegemonia sobre povos mais dbeis. Criou-se, no decorrer do sculo XIII, departamento governamental para assuntos exteriores, que se encarregava de ensinar a arte da negociao e da organizao e envio de embaixadas. Outro departamento foi tambm institudo - Skrinion Barbarn - destinado recepo e controle das embaixadas estrangeiras. Questes de protocolo
e cerimonial suscitavam interesse e sobre elas o Imperador Constantino Porphirogenitus escreveu extenso tratado, que serviu de manual para seus sucessores(24>.
Durante algum tempo, o papa manteve representantes permanentes perante
o imperador bizantino, os apocrisirios, mas, a partir da primeira metade do
sculo VIU, preferiu ter emissrios ad hoc, os missi, ou legati apostolicae sedis. Tanto aqueles, quanto estes, possuam competncia e m matria religiosa, o
que tornava difcil assimil-los aos diplomticos. E m nvel estritamente poltico
e tambm comercial se mantinham os vnculos entre Constantinopla e cidades
italianas, sujeitos, alis, a diferentes graus de intensidade, a vicissitudes de comunicao e entendimento.
A principal herdeira da experincia e das tradies bizantinas sobre diplomacia foi Veneza,
"velha cidade perdida no fundo do Adritico e assentada sobre um grande
nmero de ilhas na foz do Rio P, que conseguira manter-se mais ou menos
imune s invases brbaras"'25^.

(23) Ganshof, op. cit., p. 7.


(24) Cf. J os Jlio Santa Pinter, Teoria y Prctica de Ia Diplomacia. Buenos Aires,
Depalma, 1958, pp. 37-47. Harold Nicolson, The Evolution of Diplomacy. N e w
York Colher Books, 1966, pp. 39-42. Ganshof, op. cit., pp. 3 8-39. Luis Garcia
rias, Estdios de Historia y Doctrina dei Derecho International. Madri, Instituto de Estdios Polticos, 1946, pp. 410-412.
(25) Eurpedes Simes fle Paula, Alguns Aspectos da Economia Medieval do Ocidente.
Revista de Histria, 1964, vol. X X I X , p. 281.

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Herdeira tambm por vocao prpria. Sabe-se que, desde o sculo IX, se distinguira na conservao metdica dos arquivos sobre poltica exterior, inclusive
das instrues aos embaixadores e relatrios destes sobre a misso recebida.
Tanto o progresso nas relaes recprocas entre as repblicas italianas, quanto a
intensificao dos vnculos que as ligavam a pases estranhos pennsula, concorreram para que as misses diplomticas usufrussem, desde o sculo X H I , de
relativa estabilidade e alcanassem u m a certa durao, inicialmente, de trs a
quatro meses e, a partir do sculo X V , alguns anos^26^. N o foi apenas, todavia, o atributo de maior continuidade temporal o critrio bsico para a qualificao das chamadas embaixadas permanentes, mas tambm o fato de haver relao de reciprocidade entre os pases por ela envolvidos. Mais ainda: as atividades dessas embaixadas no mais se restringiram s tradicionais, de representar e negociar, e passaram a se reportar especificamente s de informar e avaliar
c o m fidelidade e constncia.
So Paulo, julho de 1988.

(26) Chazelle.op. cit.,p. 15.