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ISSN 0719-6296

POLÍTICAS SOCIALES CHILENAS ENTRE 2000-2010
La dualidad pobreza / desigualdad como objeto de política social
Valeria Andrea Sánchez de Buglio
INTRODUCCIÓN
La equidad es una noción que ha prevalecido, promovida por diversos organismos
internacionales de nivel global y regional1, para orientar las políticas sociales. Su entendimiento
depende del concepto de justicia, del derecho, de las leyes, por tanto su interpretación dependerá
de los valores, las tradiciones y la ética de una sociedad determinada. Es un término que puede ser
abordado desde la perspectiva filosófica, valorativa o jurídica, y aplicado al campo de los derechos
humanos, la ciudadanía, o la economía.
La equidad ha sido un término ampliamente utilizado en políticas de salud en diversos
países (Le Grand, J, 1987; Culyer, A.J. y Adam Wagstaff, 1992). Algunos autores problematizan
el hecho de que se utilice la equidad como sinónimo de igualdad, e intentan abordar esta confusión
haciendo la distinción entre ambos, situando al primero como un concepto normativo, mientras que
le otorgan al segundo un carácter descriptivo (Le Grand, J, 1987). Para otros, el concepto de
equidad alude a la cualidad que mueve a dar a cada uno lo que se “merece” y se asocia a la
existencia de un piso mínimo de subsistencia considerado digno; mientras que la igualdad refiere
a las distancias entre distintas categorías sociales en términos de poder y recursos, por tanto
considera aspectos distributivos (Garretón y Cumsille, 2000). Existen textos que vinculan la
equidad con los fundamentos éticos de una sociedad democrática y refieren a aquella noción para
apelar a ciertos principios que deben orientar a la política social, tales como, la universalidad, la
solidaridad y la eficiencia (Cepal, 2000).
En Chile, desde la recuperación de la democracia en el año 1990, los gobiernos de centro
izquierda que accedieron al poder se plantearon una estrategia de desarrollo denominada
“crecimiento con equidad”. Se mantuvieron los rasgos centrales del modelo de desarrollo del
período dictatorial, centrado en un crecimiento económico basado en la extracción y exportación
de recursos naturales, con una baja carga tributaria; se fortalecieron las instancias de regulación
estatal y, paralelamente, se impulsaron políticas orientadas a aliviar a la población más carenciada.
Las políticas sociales se propusieron minimizar la proporción de las personas que vivían bajo
ciertos pisos básicos de bienestar por debajo de los cuales las condiciones de vida se estiman
socialmente inaceptables. Dichas políticas probaron ser altamente exitosas en cierto sentido,
considerando la fuerte reducción de la pobreza en el período. Sus énfasis estuvieron puestos en una
alta focalización social, en el otorgamiento de subsidios y en promover el acceso a salud,
educación, vivienda, de los grupos que hasta ese momento habían estado excluidos (Raczynski,
2008).
1

Entre ellos es posible mencionar: la Organización de Naciones Unidas ONU, la Comisión Económica para América Latina
CEPAL, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo
BID, la Organización de Estados Americanos OEA.

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directores ejecutivos del área social). La aproximación metodológica al objeto de investigación es de carácter cualitativa. personas que conducen. aplicadas a perfiles de entrevistados definidos en función de criterios previamente establecidos. las que organizan y articulan las diferentes aproximaciones a éste. sus prácticas de políticas. miembros de fundaciones). las que refieren a las distintas ubicaciones desde las que se aborda el problema y que entran en interacción en el juego de relación que conforman los actores involucrados en tales políticas. La presentación de los resultados apelando a figuras que están presentes en el relato de los entrevistados. consciente o inconsciente. desde la incorporación de los problemas que abordan en la agenda pública. Ello no implica necesariamente que los entrevistados que apelan a cada posición tengan opiniones unánimes respecto de la materia que se está tratando en ella. Para tales efectos se recurre a fuentes de información secundaria: análisis de documentos y textos de la época. En relación a tal asunto pueden existir valoraciones diferentes de personas que hablan desde una determinada ubicación. que corresponde a los gobiernos concertacionistas liderados por los ex presidentes R. Lagos (20002006) y M. Se busca cubrir el ciclo completo de las políticas públicas. se debe a que éstas constituyen metáforas que logran condensar de manera sintética y elocuente los principales aspectos del problema que plantea la respectiva posición. que la dualidad pobreza / desigualdad adquiere para los actores claves de las políticas. académicos). así como de las estrategias u operaciones a que se recurre para intentar resolver tal tensión y/o contradicción. así como su evaluación y análisis ex post. ello se fundamenta en que lo que se estudia se encuentra en el orden del sentido subjetivo. ministros). y primaria: entrevistas en profundidad.POLÍTICAS SOCIALES CHILENAS ENTRE 2000-2001 El objetivo de esta investigación es analizar la percepción de la dualidad pobreza / desigualdad como objeto de política social. lo que se destaca en el análisis es el encuadre y/o programación desde la que aquel es abordado. personas que participan directamente en la ejecución y en la evaluación de ésta (alcaldes. Se trata de un recurso gráfico que da cuenta de la manera en que cada una de ellas dibuja o perfila la dualidad. De cada una de esas posiciones surgen cuatro figuras típicas. su implementación y ejecución en niveles locales. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN Figuras típicas de la dualidad pobreza / desigualdad y sus posiciones de habla El discurso en torno a la dualidad se estructura en cuatro posiciones de habla. en relación a aquellos actores de la época que tuvieron roles claves en ellas. Es importante precisar que las distintas posiciones de habla aluden a la perspectiva o racionalidad particular desde la que el asunto de la dualidad es problematizado. más que en la opinión o valoración que de ellas hagan los entrevistados. es decir conocer cuál es la programación desde la que actúan los diversos actores. Bachelet (2006-2010). que constituyen las formas más expresivas y problemáticas del asunto que se investiga. Se entrevistó a personas cercanas al ejercicio de poder (asesores políticos de primer nivel. El análisis de discurso provee de los aportes teóricos e instrumentales que permiten indagar en la comprensión significativa que tal objeto tiene para el colectivo investigado. personas expertas en política social (funcionarios de organismos internacionales. La investigación se concentra en analizar específicamente el período que va desde el año 2000 al 2010. razón por la cual el énfasis está puesto en ellas. diseñan las políticas sociales (ministros del área social. su diseño a través de instrumentos de políticas. consultores. de manera manifiesta o latente. Posibilita acceder a las visiones que orientan y estructuran. A su vez estas imágenes son producto del encuadre o racionalidad imperante en la posición 2| REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS · NÚMERO 1 · JUNIO 2015 .

que están ausentes de ella. 3. lo que da como resultado una programación articulada y coherente desde la que aquel se observa. contrapone dos campos del conocimiento.VALERIA SÁNCHEZ correspondiente. R. asumiendo ciertos elementos del modelo basado en el Estado de Bienestar. La fragmentación apunta a una operación de separación. Como resultado de tal proceso se identifica una estructura constituida por cuatro figuras en torno a la dualidad pobreza / desigualdad. El análisis del material que proveen las entrevistas. del y Montoro. que se concibe menoscabado. sin embargo resulta determinante en su manera de aproximarse y comprender la cuestión que se investiga (Águila. a cambio de dejar fuera componentes sustantivos. 1984. CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN La estructura dual del discurso en torno a la dualidad pobreza / desigualdad Las distintas posiciones de habla están vinculadas principalmente al rol que dichos actores claves han ejercido en la política pública y a su trayectoria política y/o profesional. La operación de ocultamiento apunta a una instrumentalización del conocimiento que busca invisibilizar los sesgos ideológicos de las opciones de políticas otorgándoles un carácter aparentemente neutro y/o tecnocrático. M. Ortí. que concibe y administra la dualidad como un asunto de equilibrismo entre objetivos en tensión: crecimiento económico–reducción de la pobreza asociados a estabilidad versus reducción de la desigualdad asociado a alteración del orden. arroja como producto la estructura del discurso que sobre el objeto de estudio tiene el colectivo investigado. El habla del poder-gobernabilidad. R. que divide los problemas dejando fuera aspectos fundamentales. que figura la dualidad como un ocultamiento. individual y homogéneo que son objeto de la política social versus las de tipo relacional. colectivo y heterogéneo en función de la diversidad territorial. Este lente o enmarque es una aproximación al asunto a partir de una visión particular. El análisis del discurso en torno a aquella dualidad da lugar a una determinada estructura de sentidos. Esta racionalidad pragmática opera con la lógica de la transacción: busca avanzar en políticas más progresistas “en la medida de lo posible”. las que se detallan a continuación: 1. como la universalidad. El habla del saber-instrumental. El habla del hacer-pragmático. excluyendo de las políticas algunos de sus componentes claves. la que REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS · NÚMERO 1 · JUNIO 2015 |3 . La operación de equilibrismo apunta al ejercicio de acoger cierto imaginario social en torno a la igualdad. 2000). 4. las que corresponden a cada una de las posiciones de habla que emergen de las entrevistas. Alonso en Ferrando García. visualizados con diverso nivel de valoración: el reconocido ámbito económico técnico que responde al paradigma de la eficiencia versus el político e ideológico. al mismo tiempo que evitar cualquier movimiento que ponga en cuestión la estructura y ordenamiento básico establecido. Este programa no es necesariamente consciente para aquellos que lo sustentan.. El habla de la experiencia-invisible que apela a la figura de la fragmentación para dar cuenta de una escisión de las diversas dimensiones de los problemas de pobreza y desigualdad: las de carácter material. 2. et al. en que la dualidad toma la forma de una transacción entre encuadres de ideas disímiles en disputa: el paradigma neoliberal heredado versus el bienestarista que proviene de visiones socialdemócratas o socio-liberales. representando ésta una lógica particular con la que se aborda el problema.

del hacerpragmático y del saber-instrumental) un alto nivel de consonancia en sus argumentaciones. la cuarta posición de habla -experiencia-invisible-. El saber-instrumental. como se verá a continuación. en especial cuando ellas son analizadas desde una perspectiva de más largo plazo. pues para sus representantes.POLÍTICAS SOCIALES CHILENAS ENTRE 2000-2001 orienta las acciones de tales actores sobre la materia. la posición de habla del podergobernabilidad fundamenta la permanencia de aquel paradigma en que tal encuadre reditúa políticamente en términos de credibilidad económica internacional. Existe entre las primeras tres posiciones de habla (del poder-gobernabilidad. propia de la posición de habla del saber-instrumental. esta última comparte la misma percepción limitada respecto de la del poder gobernabilidad. en que las disonancias se habrían hecho más evidentes. tomando diferentes posturas ante ellos. Dicha estructura articula las distintas posiciones desde la que la dualidad es tratada y establece las relaciones que se construyen entre sí. constatando la disonancia entre un discurso bienestarista de derechos “foráneo” y una práctica e instrumentos de políticas “nacionales” de carácter subsidiario y de orientación neoliberal. como los europeos. tal dualidad es un asunto vigente que genera tensiones aún no resueltas. Las tres primeras posiciones de habla aludidas hacen permanente referencia a los distintos encuadres transnacionales de ideas que orientan la política social de la época. validando con su discurso la polaridad entre ambos términos. Mientras. La del hacer-pragmático lo plantea como un hecho que atañe y afecta directamente el desarrollo de las iniciativas que se llevan a cabo en el ámbito de la política social. con mayores o menores puntos de coincidencia entre sí. Respecto del discurso que se estructura en relación al objeto de investigación. Estos tres grupos de habla perciben la dualidad pobreza / desigualdad como un asunto de relevancia y de alta significación en el diseño de las políticas públicas. así como las percepciones mutuas que manifiestan. Desde sus aproximaciones. Esta posición de habla se encuentra situada en una compleja ubicación que busca atenuar la mencionada disonancia. justificándolo por su rendimiento en el crecimiento económico y en prevenir culturas de dependencia propias de regímenes bienestaristas. sino que cada cual funciona en relación a las demás. Las referencias mutuas entre estas aproximaciones se relacionan con las limitaciones que sus integrantes perciben de las demás: la del saber-instrumental y la del hacer pragmático son críticas de la posición de habla del poder-gobernabilidad. reconoce la primacía del paradigma neoliberal imperante y de las políticas de orientación subsidiaria. a través de vías subrepticias que le den un matiz más progresista a la política social dentro de las restricciones en que opera. La posición de habla del saber-instrumental aparece ejerciendo influencia en la del poder-gobernabilidad y la del hacer pragmático. la posición de habla del hacer pragmático aduce limitaciones que le son impuestas a su gestión por parte de sectores del ejecutivo con una visión centrada en la eficiencia. Cada uno de los lugares desde donde se habla toma una ubicación respecto de los otros: no se trata de posicionamientos aislados. ha resultado relevante evidenciar las convergencias y divergencias respecto de los contenidos que desarrollan cada posición de habla. aluden a sectores políticos y autoridades con escasa preparación en las materias sociales que conducen. se sitúa la de la experiencia invisible. 4| REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS · NÚMERO 1 · JUNIO 2015 . Esta última se coloca en interpelación respecto de las anteriores y elabora planteamientos que responden a una lógica que dista de la racionalidad que evidencian aquellas. respecto de la cual muestra cierta prescindencia. por su parte. Distante de aquellas posiciones de habla. estabilidad social y resguardo del orden socio económico. Al mismo tiempo. A diferencia de las otras tres. se muestra ajena al campo en que se desenvuelven las primeras. aun cuando cada una de ellas mantiene su especificidad en el abordaje de la dualidad.

Esto daría cuenta de una separación entre las visiones que idean e impulsan las políticas. que no tienen habla para ellos y cuyos requerimientos más significativos están ausentes desde las otras racionalidades. Los asuntos de pobreza y desigualdad en tanto objeto de política social. Acentúa los aspectos que no son captados por las políticas. a las ideas en circulación en espacios que trascienden sus fronteras y. incluso trasciende la orientación política-ideológica y. que se encuentra a nivel nacional encapsulada en campos restringidos a los expertos y a los tomadores de decisiones públicas. por otro.como de oposición de la época –de derecha-. son percibidos por esta ubicación de habla no como una polaridad. Esta constatación se relaciona con las deudas pendientes del Estado chileno con procesos de descentralización y participación. no existen para los tomadores de decisiones y para quienes desempeñan el papel de autoridades y expertos en tales materias. Asimismo. unos que permitan que las decisiones de política pública sean tomadas en las instancias y espacios más cercanos a quienes tales determinaciones afectarán. Dada la anterior constatación. no existe una presencia significativa de ellos en su discurso. REVISTA ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS · NÚMERO 1 · JUNIO 2015 |5 . Algo similar ocurre en la aproximación local -centrada en los problemas de segmentación y segregación-. se trata de una política que evidencia escasos y casi nulos mecanismos de retroalimentación hacia aquellos niveles más cercanos a quienes son los sujetos destinatarios de ella. en hacer converger sus aproximaciones. La predominancia de la aproximación experta técnica centrada en la eficiencia se presenta transversalmente en los decisores. Es una posición que busca ser la voz de los sujetos de las políticas sociales. A diferencia de estas variables. Según ella. la dualidad pobreza / desigualdad como tal no posee el nivel de resonancia que tiene para aquellas.VALERIA SÁNCHEZ los encuadres transnacionales de ideas no resultan ser un eje central en su abordaje como lo es para las anteriores. Se trata de una mirada que se aproxima desde otra perspectiva a la cuestión examinada en esta investigación. tanto en autoridades locales oficialistas –de centro izquierda. existen tres lógicas que articulan una conversación que se desarrolla en un campo con materias compartidas y significativas entre sí. hace captarlos desde una perspectiva particular. que aparece escindida del primer decir y desvinculada de su campo de conversación. está la posición de habla de la experiencia-invisible. y otras visiones destinadas a ser receptores pasivos de ellas. por un lado. la orientación doctrinaria aparece teniendo escasa influencia. por otra. también la formación profesional. así como una sobrevaloración de los conocimientos de los primeros y una subestimación de lo que los segundos pueden aportar a aquellas. no obstante son muy relevantes para los destinatarios. en relación a las dimensiones que de éstos son consideradas y las que son invisibilizadas por la política social. la estructura del discurso sobre la dualidad toma a su vez una forma dual: por una parte. A diferencia de las tres primeras. Ello podría estar indicando que se trata de una modalidad de desarrollo de la política social que. está muy referido al campo internacional. los componentes de los problemas de pobreza-desigualdad menos evidentes pero de alta relevancia. sino como dos componentes interrelacionados de la misma cuestión. crítica de aquella visión “experta”: aquella se presenta de manera transversal. Su ubicación desde la experiencia de los sujetos que vivencian tales problemas y desde el territorio en que ellos acontecen. Esta lógica concibe la dualidad como una escisión al interior de los términos pobreza-desigualdad. en ocasiones. La estructura del discurso descrita pone en evidencia el peso que toman las variables relativas al rol que desempeña el actor en la política social. diseñadores y promotores de las políticas. para la posición de habla “experiencia-invisible”. así como su trayectoria profesional y/o política.

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