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Marco para la Estrategia Financiera para el Cambio Climtico

en Colombia

DIAGNSTICO DE FUENTES Y NECESIDADES FINANCIERAS (AJUSTADO)


23 de octubre de 2015

DIAGNSTICO DE FUENTES Y NECESIDADES FINANCIERAS


(AJUSTADO)
TABLA DE CONTENIDO
ACRNIMOS ................................................................................................................................... III
PRESENTACIN ................................................................................................................................ 1
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ 3
CAPTULO 1 .................................................................................................................................. 13
CONTEXTO Y MARCO NORMATIVO ................................................................................................. 13
1.1

Estrategias que componen la poltica de cambio climtico en Colombia ........ 13

1.2
El marco institucional de las finanzas Pblicas y la Poltica de Cambio Climtico
en Colombia ............................................................................................................................. 15
1.3

Finanzas sectoriales relacionadas con el cambio climtico ................................. 29

1.4

Papel del sector privado en la finanzas Climticas................................................. 32

CAPTULO 2 .................................................................................................................................. 39
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO PARA EL CAMBIO CLIMTICO EN COLOMBIA ............................... 39
2.1

Demanda de recursos financieros segn distintos escenarios de mitigacin ..... 39

2.2

Demanda de recursos financieros para la estrategia REDD+ ............................... 48

2.3

Demanda de recursos financieros para la adaptacin ......................................... 50

2.4

Iniciativas de adaptacin y mitigacin vs. gasto y financiacin .......................... 52

2.5

Iniciativas de adaptacin y mitigacin promovidas por el sector privado......... 60

CAPTULO 3 .................................................................................................................................. 64
OFERTA DE RECURSOS PARA FINANCIAR INICIATIVAS FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO .......................... 64
3.1
Recursos pblicos internos destinados a iniciativas relacionadas con Cambio
Climtico ................................................................................................................................... 65
3.2

Inversin Pblica frente al Cambio Climtico por sector institucional ................. 76

3.3

Fuentes de Financiacin interna ................................................................................ 93

3.4

Financiacin pblica de las estrategias frente al cambio climtico ................... 97

3.5

Potencial de recursos pblicos para cambio climtico ......................................... 98

3.6

Financiacin del sector privado ............................................................................... 100

3.7

Fuentes de Financiacin externa ............................................................................. 112

CAPTULO 4 ................................................................................................................................ 136

CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 136


4.1

Conclusiones sobre las necesidades de financiamiento ..................................... 136

4.2

Conclusiones sobre la oferta interna de financiamiento climtico .................... 138

4.3

Conclusiones sobre los retos internacionales aplicados al caso colombiano .. 140

4.4

Conclusiones sobre los retos del financiamiento pblico..................................... 142

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................. 144


ANEXO 1 INSTITUCIONALIDAD DE LAS FINANZAS PARA EL CAMBIO CLIMTICO EN COLOMBIA ......... 146
ANEXO 2 - FLUJO DE RECURSOS REQUERIDOS PARA FINANCIAR INVERSIONES DE REDUCCIN DE
EMISIONES ................................................................................................................................... 176
ANEXO 3 - RETOS PARA EL FINANCIAMIENTO CLIMTICO EN EL MUNDO ........................................... 180
ANEXO 4 - PRESUPUESTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA .............................................. 189
ANEXO 5 - FUENTES Y USOS DE RECURSOS PARA ADAPTACIN Y MITIGACIN EN COLOMBIA ............ 190
ANEXO 6 - BASE DE INICIATIVAS EN COLOMBIA PARA ADAPTACIN Y MITIGACIN .......................... 191
ANEXO 7 - BASE DE DATOS DE FINANCIADORES EXTERNOS .............................................................. 192

ii

ACRNIMOS
AF
AFD
BID
CAD
CAF
CAR
CDKN
CFU
CIDA
CIP
CMNUCC
CONFIS
CONPES
COP
CTF
DDTS
DECC
DFAT
DFID
DGPM
DNP
ECDBC
EOP
FCPF
FFEM
FONAM
FUT
GCCA
GCCI
GEI
GEEREF
GEF
GFC
GGTP
GIZ
IAvH
IBRD
ICF

Adaptation Fund
French Development Agency
Banco Interamericano de Desarrollo
Comit de Asistencia para el Desarrollo
Banco de Desarrollo de Amrica Latina
Corporaciones Autnomas Regionales
Climate Development Network
Climate Funds Update
Canadian International Development Agency
Climate Investment Fund
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico
Consejo Superior de Poltica Fiscal
Consejo de Poltica Econmica y Social
Conference of Parties
Climate Technology Fund
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible
Department of Energy & Climate Change
Department of Foreign Affairs and Trade
Department for International Development
Direccin General de Poltica Macroeconmica
Departamento Nacional de Planeacin
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
Estatuto Orgnico de Presupuesto
Forest Carbon Partnership Facility
French Global Environment Facility
Fondo Nacional Ambiental
Formato nico Territorial
Global Climate Change Alliance
Global Climate Change Initiative
Gases de Efecto Invernadero
Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund
Global Environment Facility
Green Climate Fund
Grupo de Gestin Pblica Territorial
Agencia de cooperacin Alemana al Desarrollo
Instituto de Investigaciones de Recursos Biolgicos Alexander von
Humboldt
International Bank for Reconstruction and Development
International Climate Fund
iii

ICI
IDEAM
IMF
INB
INVEMAR
JICA
MADS
MAVDT
MDL
MFMP
MHCP
MMA
NICFI
OCDE
ONF
PIB
PGN
PMA
PMR
PNACC
PND
PNUD
PNUMA
PPI
SCCF
SECCI
SIIF
SGP
SGR
SEM
SIDS
Sina
UAE
UK
UNGRD
USD
USAID
WB
WWF

International Climate Initiative


Instituto de Hidrologa y Estudios Ambientales
International Monetary Fund
Ingreso Nacional Bruto
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras
Agencia de Cooperacin Internacional del Japn
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mecanismos de Desarrollo Limpio
Marco financiero de mediano plazo
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Ministerio de Medio Ambiente
Norway's International Climate and Forest Initiative
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Office National des Forts
Producto Interno Bruto
Presupuesto General de la Nacin
Pases menos adelantados
Partnership for Market Readiness
Plan Nacional de Adaptacin para el Cambio Climtico
Plan Nacional de Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente
Plan Plurianual de Inversiones
Special Climate Change Fund
Sustainable Energy and Climate Change Initiative
Sistema Integrado de Informacin Financiera
Sistema General de Participaciones
Sistema General de Regalas
Sociedades de Economa Mixta
Pequeos estados insulares en desarrollo
Sistema Nacional Ambiental
Unidades Administrativas Especiales
United Kingdom
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
United States Dollars
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
World Bank
World Wildlife Fund

iv

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

PRESENTACIN
Climate and Development Knowledge Network (CDKN) es una iniciativa creada hace siete
aos por el UK Department for International Development (DFID) para ayudar a los pases en
desarrollo a responder a los retos generados por el cambio climtico. En el caso
especfico de Colombia, el programa de CDKN busca asistir al Gobierno colombiano
para incorporar la perspectiva del cambio climtico en polticas para el desarrollo y la
planeacin, a travs de la provisin de ayuda focalizada que promueva desarrollo
compatible con el cambio climtico en diferentes sectores y regiones.
Como parte de la ayuda que el programa de CDKN en Colombia busca dar al
Gobierno colombiano, el grupo de trabajo para las finanzas climticas ha expresado la
necesidad de crear una estrategia financiera para el cambio climtico en el pas. Por este
motivo, CDKN invit a Econometra Consultores a presentar una propuesta para
formular el marco de trabajo para sta estrategia.
El proceso de convocatoria dio como resultado la seleccin de Econometra
Consultores para llevar a cabo el proyecto, cuyo objetivo es formular el marco de trabajo
para una estrategia integral para las finanzas climticas en Colombia y el arreglo institucional ms
adecuado para facilitar y guiar el financiamiento de las polticas, estrategias, planes y programas para el
cambio climtico a nivel local, regional y nacional.

Producto 1: Informe de inicio y CDKN Objective Form


Producto 2: Reportes bimensuales de avances
Producto 3: Diagnstico de necesidades y fuentes de financiacin
Producto 4: Lineamientos para el marco de trabajo de la estrategia financiera
para el cambio climtico en Colombia
Producto 5: Propuesta de arreglo institucional
Producto 6: Formulacin del marco de trabajo de la estrategia financiera para el
cambio climtico en Colombia
Producto 7: Seminario internacional de finanzas climticas y documentacin de
soporte
Producto 8: Reporte de experiencias aprendidas (Blog y Policy brief )
Producto 9: Reporte final

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Segn lo descrito en los trminos de referencia y en el contrato de la consultora, los


productos que se espera obtener son:

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Producto 10: Reporte de cierre de proyecto


Este documento corresponde al tercer producto de la consultora: Diagnstico de
necesidades y fuentes de financiacin. El documento se compone de cuatro captulos.
En el primero se presenta el contexto y marco normativo de las finanzas climticas en
Colombia. En el segundo captulo se analizan las necesidades de financiacin para la
implementacin de la poltica de cambio climtico en Colombia y en el tercer captulo
se presenta oferta de recursos disponible para financiar las acciones de adaptacin y
mitigacin al cambio climtico. En el cuarto captulo se detallan las conclusiones.

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Esta versin del documento es una versin ajustada del informe enviado a CDKN el 1
de octubre de 2015.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

RESUMEN EJECUTIVO

las finanzas climticas en Colombia


se encuentra que la financiacin para las
cuatro estrategias que enmarcan la
poltica nacional de cambio climtico: el
Plan Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico; la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono; la
Estrategia Nacional de Reduccin de
Emisiones
por
Deforestacin
y
Degradacin Forestal REDD+; y el
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres, se condiciona a partir del
marco institucional de las finanzas
pblicas del pas, las finanzas sectoriales
y el papel que juega el sector privado.

En la misma lnea, las finanzas sectoriales


relacionadas con el cambio climtico
representan fuentes de recursos pblicos
directos para financiar stas estrategias.
Entre estos se encuentran el Fondo
Adaptacin, el Fondo nacional de gestin
de riesgos de desastres, el Fondo de
energas renovables y gestin eficiente de
la energa FENOGE y las asignaciones
de recursos pblicos al Sistema Nacional
Ambiental Sina.

En el Contexto y marco normativo de

El marco institucional de las finanzas


pblicas del pas incide en la financiacin
de la poltica de cambio climtico en
cuanto a que existen instrumentos de
planeacin que orientan, de manera
obligante, la asignacin de recursos
pblicos para los distintos niveles de los
rganos de la rama ejecutiva y a nivel
territorial. Entre estos instrumentos se
encuentra la planeacin y ejecucin del
gasto pblico, el plan nacional y los
planes territoriales de desarrollo, el plan
nacional de inversiones, el marco
financiero de mediano plazo y el sistema
presupuestal. De igual manera, existen
restricciones al endeudamiento pblico y
lineamientos respecto a la sostenibilidad
de la deuda y la regla fiscal, que influyen
en la disponibilidad de recursos
nacionales y territoriales para la
mitigacin y adaptacin al cambio
climtico.

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El diagnstico de necesidades y fuentes


de financiamiento corresponde al tercer
producto de la consultora para la
definicin del marco de trabajo para la
Estrategia Financiera frente al cambio
climtico en Colombia, que Econometra
Consultores adelanta para CDKN. En el
documento se presenta el contexto y
marco normativo de las finanzas
climticas en Colombia, las necesidades
de financiacin para la implementacin
de la poltica de cambio climtico en
Colombia, la oferta de recursos
disponible para financiar las acciones de
adaptacin y mitigacin al cambio
climtico y las conclusiones generales.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Finalmente, el papel del sector privado


en las finanzas climticas se caracteriza
por
instrumentos
internacionales
aplicables al caso colombiano, como lo
son los MDL y las inversiones al
programa REDD+ y por otros
instrumentos como los incentivos
forestales, las exenciones tributarias, el
Proure, las Asociaciones pblicoprivadas, entre otros.
El anlisis de la demanda de recursos

financieros segn distintos escenarios


de mitigacin parte de los estimativos
de la reduccin potencial de emisiones
para Colombia.
Reduccin potencial de emisiones segn escenarios
(2010-2030). Millones de toneladas de CO2-eq

mismo, en el ao 2050 en estos dos


escenarios se alcanzaran reducciones del
25% y del 34% en relacin con el
escenario inercial (lnea base).
Los recursos requeridos para financiar las
inversiones iniciales ascienden a cifras
que representan entre el 0,08% y el
0.29% del PIB total proyectado para el
ao 2020. Sin embargo, estos
requerimientos de recursos de inversin
se elevan sustancialmente en los
siguientes cinco aos, para alcanzar
valores que representan entre el 0.43% y
el 0.98% del PIB anual total en 2025.
Tendencia sta que se mantiene en el
siguiente quinquenio, alcanzando al
finalizar el perodo requerimientos
anuales de inversin que oscilan entre el
0.54% y el 1.36% del PIB total en dicho
ao.
Costos de medidas de mitigacin (Reduccin del 20% de las
emisiones al 2030)

Fuente: Clculos de Econometra, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigacin INDC Colombia. 8 de julio de 2015

Si bien es cierto que estos valores


muestran una magnitud altamente
significativa de los esfuerzos que se
requieren para financiar las inversiones

Fuente: Clculos de Econometra, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigacin INDC Colombia. 8 de julio de 2015

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En la figura se observa que en el


escenario ms pesimista (gris),
nicamente se alcanzara una reduccin
del 12% de las emisiones en relacin con
el escenario inercial en ao 2030 y del
17% en el 2050. En contraste, en los
escenarios realista y verde se
alcanzaran reducciones del 20% y del
28% en el ao 2030, respectivamente; as

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Fuente: Clculos de Econometra, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigacin INDC Colombia. 8 de julio de 2015

Respecto a la demanda de recursos


financieros para la adaptacin, la
estimacin de recursos requeridos para la
implementacin del Plan Nacional de
Adaptacin para el Cambio Climtico se
ha venido adelantando de manera mucho

Ante estas restricciones de informacin


nacional sobre la estructura de costos de
una estrategia de adaptacin al cambio
climtico, para el presente trabajo se
parte de dos ejercicios: uno para un
departamento de tamao mediano y otro
para una ciudad de ms de un milln de
habitantes, ambos con estimaciones
detalladas de costos para un horizonte de
10 aos. Con base en esta informacin
de detalles, se hace una estimacin de
rdenes de magnitud aproximada de lo
que podran ser los requerimientos de
recursos de adaptacin en todo el pas.
A partir de esta primera aproximacin,
puede observarse que una estrategia de
adaptacin del cambio climtico
desarrollada a nivel regional y local pero
con cobertura nacional, podra requerir
durante los primeros cuatro aos
recursos en un rango entre 800 mil
millones y 1,2 billones de pesos anuales,
para estabilizarse en los ltimos cuatro

Flujo de beneficios totales (netos de costos de inversin y de


costos de operacin y mantenimiento) en relacin con el PIB
(2010-2030)

ms lenta que el equivalente para la


mitigacin. De all que actualmente no se
cuente con estimaciones nacionales que
permitan identificar con algn grado de
precisin la demanda de recursos que se
requieren para implementar la estrategia
de adaptacin, como s ocurre con la de
mitigacin de emisiones. De todas
formas, a la fecha se han logrado algunas
aproximaciones regionales de diseo de
estrategias de adaptacin, tales como las
que existen para el departamento del
Huila y para la ciudad de Cartagena.

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iniciales en su conjunto, de todas formas,


en el largo plazo, dichos esfuerzos
quedan ms que compensados por los
retornos financieros que se obtienen a
futuro. Esto queda expresado en la
siguiente figura, en donde se expresan los
beneficios netos obtenidos en cada ao,
como proporcin del PIB: all se observa
que, en todos los escenarios, se obtienen
beneficios netos positivos entre tres o
cuatro aos despus de iniciadas la
implementacin de las respectivas
medidas. Flujo que muestra que, en
trminos agregados, la estrategia de
mitigacin en su conjunto permitira
recuperar, desde bastante temprano, las
inversiones realizadas.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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aos en alrededor de 200 mil millones de


pesos anuales.
Costos medidas de adaptacin (rdenes de magnitud
estimacin preliminar)

Fuente: Clculos Econometra, con base en estimaciones de corto y mediano plazo de E3


Asesoras (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de Indias) No se dispone de
estimaciones de largo plazo

Consolidando los dos anlisis se muestra


que la demanda estimada para la
adaptacin y mitigacin al cambio
climtico en Colombia es creciente, tanto
en su magnitud como en su proporcin
sobre el PIB proyectado.

planes o acciones estratgicas. Desde el


punto de vista de las estrategias de la
poltica, la estrategia de adaptacin
(PNACC y Gestin de Riesgo
preventivo) acumula el 65% de las
iniciativas mientras que la mitigacin
(ECDBC) cuenta con el 22% de las
iniciativas y la estrategia REDD+, que
permite alcanzar objetivos conjuntos de
mitigacin y adaptacin, corresponde al
13%. As mismo, la estrategia con mayor
proporcin de las 437 iniciativas
identificadas
con
informacin
presupuestal, es el PNACC.
Nmero de iniciativas para la adaptacin y mitigacin al
cambio climtico identificadas en Colombia, con
informacin presupuestada y en ejecucin

Mitigacin y Adaptacin: Demanda de recursos de inversin

Fuente: Clculos Econometra, base de iniciativas con informacin de varias fuentes

Respecto a las iniciativas de adaptacin y


mitigacin adelantadas en Colombia,
actualmente se identifican 437 iniciativas
relacionadas con cambio climtico, de las
cuales el 85% corresponde a proyectos y
programas, y el resto corresponde a

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Fuente: Clculos Econometra, con base en Universidad de los Andes, Escenarios de


Mitigacin iNDC, 8 de julio de 2015 y estimaciones de corto y mediano plazo de E3
Asesoras (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de Indias)

El 58% de los recursos en ejecucin para


iniciativas frente a cambio climtico
corresponde al PNACC, el 24% para la
estrategia REDD+ y el 18% para la
ECDBC. Para la estrategia de gestin de
riesgo no se encontraron iniciativas con
informacin presupuestal que estuvieran
en ejecucin.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Distribucin del valor de las iniciativas para la adaptacin y
mitigacin al cambio climtico en ejecucin, segn
estrategia

Iniciativas apoyadas por el sector


privado para la eficiencia
energtica y la energa renovable
Iniciativas apoyadas por el sector
privado
dentro
de
las
asociaciones pblico-privadas
El anlisis de la oferta de recursos para

Fuente: Clculos Econometra, base de iniciativas con informacin de varias fuentes

En cuanto al valor promedio, las


iniciativas de la estrategia REDD
presentan el mayor valor de las iniciativas
en ejecucin y las iniciativas de la
ECDBC presentan el mayor valor del
total de iniciativas con informacin
presupuestal.
Valor promedio de las iniciativas para la adaptacin y
mitigacin al cambio climtico identificadas en Colombia
con informacin presupuestal, segn estrategia

financiar iniciativas frente al cambio


climtico muestra que al realizar el
ejercicio de clasificar y agregar las
diferentes bases de informacin de
recursos pblicos ejecutados para
proyectos,
programas,
y
rubros
relacionados con acciones estatales con
efectos sobre la mitigacin y/o
adaptacin al cambio climtico 1 , se
encuentra una ejecucin de recursos
entre 1.4 y 2.1 billones de pesos anuales
entre los aos 2011 y 2013.
Principales recursos de inversin pblica (nacional, regional
y territorial) comprometidos en acciones compatibles con el
cambio climtico (2011-2013)

Fuente: Clculos Econometra, base de iniciativas con informacin de varias fuentes

Si bien no existe informacin


consolidada para identificar el total de las
iniciativas de adaptacin y mitigacin
promovidas por el sector privado, se
resaltan iniciativas como:
Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin de SIIF, CAR, FUT

Esta informacin se basa en el Sistema Integrado de


Informacin Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda
para inversiones de la Nacin, en los reportes financieros
de las corporaciones autnomas regionales al Ministerio de
Ambiente y en el Formulario nico Territorial (FUT) para
las inversiones de municipios y departamentos.

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Iniciativas apoyadas por el sector


privado dentro del portafolio
colombiano de proyectos MDL

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin de SIIF, CAR, FUT

El sector institucional que ms


inversiones tiene en acciones e iniciativas
dirigidas a la mitigacin y/o adaptacin al
cambio climtico, es el sector de
ambiente y desarrollo sostenible, el cual
en los tres aos analizados representa un
65,78% de la inversin realizada por el
sector pblico para tal fin. Otro sector
institucional que de acuerdo con la
clasificacin de los rubros presupuestales,
aporta de una manera muy importante
(29,56%) a la inversin pblica frente al
cambio climtico es el de gestin del
riesgo, en donde las iniciativas dirigidas a
ordenamiento territorial, mejoramiento
del conocimiento de las variables
climticas, reduccin del riesgo de

Otras inversiones sectoriales que aunque


son de menor tamao relativo resultan
importantes de mencionar estn en los
sectores: agropecuario, minas y energa, y
vivienda, las cuales representan en
conjunto alrededor del 5% en la
participacin de la inversin.
Distribucin sectorial de la inversin pblica frente al cambio
climtico entre 2011 y 2013

Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin de SIIF, CAR, FUT

Alrededor del 63% de la inversin en


iniciativas frente al cambio climtico que
desarrollan los municipios se financian
con ingresos corrientes sean estos de
libre destinacin (40%) o de destinacin

Ejecuciones presupuestales asociadas a cambio climtico


(2011-2013)

desastres relacionados con cambio o


variabilidad climtica y preparacin para
las emergencias, son consideradas en este
anlisis como de adaptacin frente al
cambio climtico. Se excluyen las
inversiones y gastos dirigidos a la
atencin de las emergencias as como a la
rehabilitacin y reconstruccin posterior
a dichas emergencias. Tambin se
excluyeron
las
inversiones
que
claramente se podan identificar como
relacionadas con riesgo de desastre no
vinculado a variables climticas, como
pueden ser los relacionados con sismos y
actividad volcnica.

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El crecimiento muy importante que se


presenta en el ao 2013 se debe
principalmente a iniciativas ejecutadas
con
presupuestos
municipales,
especialmente para la prevencin del
riesgo; e iniciativas particulares de una
corporacin regional (la CAR de
Cundinamarca, con el Proyecto Ro
Bogot) el cual registra inversiones
ejecutadas por ms de 396 mil millones
de pesos en ese ao. El siguiente cuadro
muestra las cifras desagregadas en la
grfica, por mbito y ao de ejecucin.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin del FUT

Aunque en trminos generales la


estructura de financiacin se mantiene en
el tiempo, la siguiente grfica muestra
que los ingresos corrientes de destinacin
especfica para iniciativas de cambio
climtico a nivel municipal han venido
creciendo su participacin, mientras que
lo financiado por medio de regalas se ha
reducido

Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin del FUT

Segn se muestra en la siguiente figura, la


estrategia a la que ms recursos dedican
las fuentes analizadas es la adaptacin al
cambio climtico. Las corporaciones
autnomas regionales (CAR) y la Nacin
invierten la mayora de sus recursos en
estrategias mixtas que combinan la
adaptacin
con
la
mitigacin,
especialmente movida por proyectos
REDD. En contraste, los menores
recursos se invierten en iniciativas
estrictamente asociadas a la estrategia de
mitigacin, quedando este componente
cubierto
principalmente
por
las
inversiones mixtas. Por ejemplo, a nivel
departamental se invierte apenas el
0,94% de sus recursos en proyectos
estrictamente de mitigacin y a nivel
municipal la inversin en esta estrategia
no alcanza a superar el 2%.

Distribucin por fuentes de la inversin municipal frente al


cambio climtico entre 2011 y 2013

Distribucin reciente de la distribucin de fuentes de


financiacin de la inversin para cambio climtico en los
municipios entre 2011 y 2013

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especfica (23%). La siguiente figura


presenta la distribucin de las inversiones
agregadas entre 2011 y 2013. Otro
aspecto interesante que se puede apreciar
es que el porcentaje de inversin que se
financia con recursos del Sistema
General de Participacin es alto,
teniendo en cuenta que este tipo de
inversiones no son obligatorias para este
tipo de gasto

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Respecto a la oferta de recursos del


sector privado para el financiamiento
climtico,
son
de
resaltar
los
instrumentos desarrollados por el sistema
financiero y las inversiones del sector
empresarial.
En el primer grupo se encuentran
instrumentos de crdito desarrollados
por bancos privados y bancos pblicos
de desarrollo. De igual manera, se
resaltan otros instrumentos como los
fondos de agua y el potencial que tiene el
sector asegurador y los fondos de
pensiones para participar en el
financiamiento climtico.
En cuanto a las inversiones del sector
empresarial, se encuentran experiencias
relacionadas
con
programas
de
responsabilidad social y gobierno
corporativo, inversin de empresas en
proyectos de energa renovable y
eficiencia energtica, proyectos de
construccin con certificacin LEED,
inversiones en estrategias relacionadas
con transporte, empresas compensadoras
y empresas del sector minero con

Finalmente, respecto a la financiacin


externa, de acuerdo al reporte de la
Agencia Presidencial de la Cooperacin
Internacional en Colombia (APC)
correspondiente al periodo 2010-2014,
Colombia recibi USD 297,5 millones
para financiar proyectos relacionados a
cambio climtico. EEUU es el pas que
destina la mayor cantidad de recursos
(21%) a travs de su agencia USAID para
financiar proyectos ambientales, le siguen
en importancia Alemania (16%) y el
PNUD (11%).
Analizando el total recibido de la
cooperacin internacional, se puede
observar que 46% es para proyectos de
biodiversidad, 30% para cambio
climtico, 13% para medio ambiente
urbano y sectorial, 6% para el sector
minero energtico, 3% para espacios
marinos y costeros, 2% para recursos
hdricos y slo 0,2% para energas
renovables. Este reporte muestra
tambin que el gobierno colombiano
destin USD 57,35 millones (16% del
monto total) como contraparte para el
financiamiento de los proyectos que se
desarrollan en el marco de la cooperacin
internacional para temtica ambiental en
ese periodo.

10

Fuente: Clculos Econometra, con base en informacin de SIIF, CAR, FUT

acciones direccionadas a la adaptacin y


mitigacin al cambio climtico.

Pgina

Destino de los recursos pblicos segn compatibilidad con


estrategias de cambio climtico entre 2011 y 2013

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Las principales conclusiones del


diagnstico de necesidades y fuentes de
financiacin para el cambio climtico en
Colombia son:
1. El sector pblico en su conjunto
(territorial, regional y nacional) est
asignando actualmente recursos a
inversiones compatibles con el cambio
climtico, en un orden de magnitud muy
similar a los requerimientos de inversin
en mitigacin y adaptacin al cambio
climtico de, al menos, los prximos
cinco o seis aos. En consecuencia:
Con el actual espacio fiscal, se
dispone de significativas inversiones
en mitigacin y adaptacin al cambio
climtico, lo cual permite financiar
las nuevas estrategias en esta
direccin
con
recursos
ya
disponibles, sin necesidad de
competir por recursos con otras
prioridades del Plan Nacional de
Desarrollo.
Si se incrementa la efectividad
(medida por resultados) de estas
inversiones actuales, se pueden
apalancar inversiones de distintos
sectores orientadas hacia objetivos

Una
efectiva
ejecucin
de
inversiones compatibles con la
poltica de cambio climtico,
garantizando
la
eficiencia
y
efectividad de las mismas, se
constituira un polo de atraccin de
recursos
de
cooperacin
internacional para actuar como
catalizadora de inversiones propias
del pas.
2. El actual marco normativo
colombiano permite aplicar diversos
instrumentos econmicos asociados a la
poltica de cambio climtico (tales como
los sugeridos por la OECD), sin que se
requieran significativos cambios legales.
Por ejemplo:
La ley vigente permite cobrar por
emisiones de GEI, reglamentando
por decreto las tasas retributivas por
estas emisiones (Ley 99/93, Art. 42)
La reactivacin de las tasas por uso
del agua (redefiniendo tarifas por
resolucin) permitira incentivar un
uso ms eficiente del recurso,
generando adems significativos
recursos para invertir en adaptacin

11

Fuente: Elaboracin propia, con base en el reporte cuatrenio APC

relacionados
con
el
cambio
climtico. Por ejemplo, en el sector
salud
medidas
efectivas
de
adaptacin al cambio climtico,
disminuiran los costos de control de
enfermedades asociadas al clima tales
como dengue, malaria y chikungua.

Pgina

Origen del financiamiento internacional- Colombia (20102014)

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3. El incremento de la efectividad en la
inversin pbica en cambio climtico
(evaluacin por resultados) y el desarrollo
de seales econmicas virtuosas,
generara incentivos al sector productivo
para sumarse a las metas de mitigacin y
adaptacin. Para esto se requiere:

Consolidar redes de informacin y


conocimiento, para disminuir los
riesgos de inversin por el sector
productivo.
Identificar y eliminar barreras de
acceso a recursos de financiacin por
parte
del
sector
productivo

12

La disminucin de costos de
transaccin a incentivos tributarios a
produccin ms limpia (actualmente
vigentes), incrementara crecimiento
verde del sector productivo,
estimulando inversiones en cambio
tecnolgico.

Desarrollar
un
marco
de
obligaciones del sector productivo
asociadas al cambio climtico,
fortaleciendo la capacidad de
vigilancia y control por parte del
Estado.

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al cambio climtico de las cuencas


hidrogrficas.

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Captulo 1
CONTEXTO Y MARCO NORMATIVO
En este captulo se presenta la normatividad y los lineamientos de las cuatro estrategias
que componen la poltica de cambio climtico en Colombia, el marco institucional de las
finanzas para el cambio climtico en Colombia y las finanzas sectoriales relacionadas con
el cambio climtico

1.1 ESTRATEGIAS QUE COMPONEN LA POLTICA DE CAMBIO CLIMTICO EN


COLOMBIA
La poltica nacional de cambio climtico en Colombia se enmarca dentro de cuatro
estrategias: i) el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico; ii) la Estrategia
Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono; iii) la Estrategia Nacional de Reduccin de
Emisiones por Deforestacin y Degradacin Forestal REDD+; y iv) el Plan Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres.
A continuacin se describen los objetivos y caractersticas de cada una de estas estrategias
que constituyen los cuatro pilares de la poltica pblica para el cambio climtico en el pas.

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Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono: es una iniciativa de


planeacin a largo que tiene como objetivo identificar el potencial de mitigacin de
GEI y las medidas y proyectos apropiados que deben realizar los sectores
productivos sin afectar el crecimiento de largo plazo de la economa colombiana
(Departamento Nacional de Planeacin, 2011).

13

Plan Nacional de Adaptacin al cambio climtico: es el plan formulado por el


Gobierno nacional para reducir el riesgo y los impactos socio-econmicos
asociados al cambio y a la variabilidad climtica. Est integrado por cuatro fases: i)
fase conceptual y metodolgica donde se desarrollarn los insumos para orientar
los Planes Sectoriales y Territoriales de Adaptacin; ii) fase de acompaamiento a la
formulacin de estos planes; iii) fase de orientacin a la implementacin de
medidas de adaptacin; iv) fase de monitoreo, reporte y verificacin
(Departamento Nacional de Planeacin, 2013)

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Estrategia Nacional de Reduccin de Emisiones por Deforestacin y


Degradacin Forestal REDD+: es la estrategia nacional para reducir los
impactos del cambio climtico que se produce por la deforestacin y degradacin
de los bosques. Se enmarca en el mecanismo internacional en construccin bajo la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico CMNUCC,
cuyo objetivo es ayudar a reducir las emisiones de dixido de carbono, producidas
por la deforestacin y degradacin de bosques, para as atenuar el Cambio
Climtico (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012).
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres: es el instrumento legal que
define: i) los objetivos nacionales y sectoriales de la accin estatal, as como la
accin privada, de los actores sociales y comunitarios, establecidos a mediano y
largo plazo que se derivan del diagnstico general del riesgo y la gestin del riesgo
de desastres en Colombia; ii) las metas y los procedimientos y mecanismo generales
para alcanzarlas; e iii) integra las estrategias que guiarn la accin del Estado para
alcanzar los objetivos y metas y los instrumentos de vinculacin y armonizacin
con la planeacin del desarrollo territorial y sectorial (Unidad Nacional para la
Gestin del Riesgo de Desastres, 2013).
El siguiente cuadro muestra en detalle las acciones propuestas para cada una de las
estrategias, con base en sus documentos conceptuales.

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ESTRATEGIA
ACCIONES
1. Plan Nacional de Adaptacin
1.1
Generar informacin y conocimiento para medir el riesgo climtico.
Planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas con criterio de vulnerabilidad al cambio climtico
1.2
(ordenacin ambiental del territorio)
1.3
Implementar acciones de adaptacin al cambio climtico
1.4
Fortalecer la capacidad de reaccin frente al cambio climtico
Adelantar acciones de adaptacin frente al cambio climtico y la variabilidad climtica, a escala regional a travs
1.5
de "Nodos Territoriales y Sectoriales de Cambio Climtico"
1.6
Promover programas educativos que acerquen a la poblacin a la problemtica del cambio climtico.
Apoyar cadena de produccin de informacin hidrometereolgica para orientar toma de decisiones frente a
1.7
eventos climticos extremos.
Recuperar y conservar ecosistemas que provean servicios ecosistmicos estratgicos de alta fragilidad frente al
1.8
cambio climtico (por ejemplo, regulacin hdrica, formacin de suelos y polinizacin).
Garantizar el adecuado funcionamiento de la infraestructura frente a la variabilidad climtica (reparacin de vas
1.9
y viviendas de inters social afectadas por el clima; y construccin de nuevas infraestructuras resistentes a
eventos climticos extremos).
1.10
Intervenir prioritariamente a la poblacin de menores ingresos afectada por eventos climticos extremos

14

Cuadro 1.1 - Mapa de estrategias de la Poltica Nacional de Cambio


Climtico

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ESTRATEGIA
ACCIONES
Desarrollar mecanismos para la atencin oportuna a pequeos campesinos de alta fragilidad frente a eventos
1.11
extremos de cambio climtico por derivar su sustento de la produccin de la tierra
Planificar y garantizar condiciones habitacionales adecuadas y con una alta capacidad de adaptacin a la
1.12
variabilidad climtica para la poblacin ms vulnerable (asentamientos en riesgo).
Campaas para reducir impactos de enfermedades asociadas a cambio climtico en zonas con altos ndices de
1.13
NBI.
2. Estrategia Colombiana de desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC)
Planes de accin sectorial (PAS) de desarrollo bajo en carbono en energa elctrica, hidrocarburos, minas,
transporte, residuos y aguas residuales, vivienda y desarrollo territorial e industria, teniendo en cuenta: 1)
2.1
contribucin a objetivos de desarrollo del sector; 2) potencial de reduccin de emisiones de GEI; 3) costos de
implementacin; 4) co-beneficios econmicos, sociales y ambientales
2.2
Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigacin (NAMA)
Construir capacidades institucionales en sectores respecto a la mitigacin de cambio climtico y a la ECDBC y
2.3
recibir retroalimentacin e insumos al proceso por parte de actores clave del sector pblico y privado.
Acciones de mitigacin de cambio y variabilidad climtica, a escala regional (Nodos Territoriales y Sectoriales de
2.4
Cambio Climtico"
2.5
Plataforma de informacin y comunicacin sobre cooperacin internacional.
3. Reduccin de emisiones por deforestacin y degradacin de los bosques (REDD+)
3.1
Ordenamiento Ambiental del Territorio.
3.2
Fortalecimiento de las capacidades de las comunidades en la gestin para la conservacin de bosques.
3.3
Promocin de la ordenacin, manejo sostenible, proteccin y restauracin de ecosistemas forestales.
3.4
Desarrollo de instrumentos econmicos para la promocin de la conservacin de los bosques
Promocin de prcticas sostenibles en el desarrollo de actividades sectoriales (agrcolas, pecuarias, mineras,
3.5
infraestructura, petrolera).
3.6
Promocin de la gestin en el sistema nacional de reas protegidas y sus zonas de amortiguacin
Promocin de las acciones de conservacin y manejo sostenible dentro del programa de desarrollo alternativo en
3.7
cultivos ilcitos
4. Plan Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
4.1
Sistemas de informacin que permitan el conocimiento y difusin del riesgo de desastres en el pas
4.2
Reduccin del riesgo a travs de intervenciones prospectivas
4.3
Manejo de desastres y recuperacin eficiente y correctiva
4.4
Integracin de la estrategia de desarrollo de la gestin del riesgo
4.5
Desarrollo de mecanismos de seguimiento, evaluacin y control
4.6
Desarrollar el fortalecimiento institucional para la gestin del riesgo
Gestin del riesgo regional frente al cambio y variabilidad climtica: Nodos Territoriales y Sectoriales de
4.7
Cambio Climtico"
4.8
Educacin, la comunicacin y la participacin de las comunidades en la gestin del riesgo

1.2.1 Organizacin de las finanzas pblicas en Colombia

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1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS PBLICAS Y LA POLTICA


DE CAMBIO CLIMTICO EN COLOMBIA

15

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores, con base en los


documentos de las estrategias

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La asignacin de recursos pblicos para cumplir con los objetivos de cambio climtico
debe realizarse dentro de los componentes bsicos de las finanzas pblicas del pas, a
saber: el presupuesto general de la Nacin, los presupuestos de las empresas industriales y
comerciales del Estado o de economa mixta, el Sistema General de Regalas, los
presupuestos de los entes territoriales y los presupuestos de las entidades autnomas.
El Presupuesto General de la Nacin (PGN) comprende las ramas Legislativa y Judicial, el
Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la Organizacin Electoral y la
Rama Ejecutiva del nivel nacional. En dicho presupuesto deben identificarse y clasificarse
por separado los recursos de cada uno de los establecimientos pblicos, tales como tasas,
contribuciones, multas, los correspondientes a venta de bienes y servicios, etc., as como
los recursos del crdito externo e interno con vencimiento mayor de un ao.
Los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades
de economa mixtas sujetos al rgimen de aquellas, del orden nacional, deben ser
aprobados, en grandes agregados, por el Consejo Superior de Poltica Fiscal (CINFIS)
antes de finalizar la vigencia fiscal anterior. La responsabilidad de la desagregacin de estos
presupuestos, conforme a las cuantas aprobadas por el CONFIS, ser de los gerentes,
directores, presidentes o directores, quienes deben presentar un informe de la
desagregacin a la junta o consejo directivo para sus observaciones.

Artculo 104, Decreto 111 de 1996.

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Los departamentos, municipios y distritos reciben por otra parte recursos de los ingresos
corrientes recaudados por la Nacin, mediante el Sistema General de Participaciones
(SGP) establecido en los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica, as como en las
leyes 715 del 2001 y 1176 del 2007. La Constitucin establece que los recursos del SGP se
deben destinar a la financiacin de los servicios a cargo de estos entes territoriales, con
prioridad para los servicios de salud, educacin (preescolar, primaria, secundaria y media),

16

El Sistema General de Regalas (SGR) corresponde al conjunto de ingresos, asignaciones,


rganos, procedimientos y regulaciones relacionados con la contraprestacin econmica
que se genere a favor del Estado, a ttulo de regala, por la explotacin de recursos
naturales no renovables. Estos recursos, por disposicin constitucional, no hacen parte del
PGN y tienen por lo tanto su propio sistema presupuestal que lo rige la ley. A diferencia
PGN, la Constitucin establece que el presupuesto de este sistema se expida distribucin
general de estos recursos, aspecto que despus desarroll la Ley 1530 de 2012. Los
presupuestos de las entidades territoriales deben cumplir con los mismos principios y
procedimientos del presupuesto general de la Nacin y deben por lo tanto estas entidades
desarrollar un marco institucional que les permita cumplir con estas disposiciones.2

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servicios pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, garantizando la


prestacin y a la ampliacin de coberturas con nfasis en la poblacin pobre. El monto del
SGP debe incrementarse anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variacin
porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nacin durante los cuatro aos
anteriores. Sin embargo, se estableci en el Acto Legislativo3 No 4 de 2007 un perodo de
transicin que oblig a su crecimiento real (por encima de la inflacin causada) del 4,4%
para los aos 2008 y 2009, 3,5% para el 2010 y 3% entre 2011 y 2016.
Los criterios de distribucin entre los departamentos y municipios son en primer lugar
sectorial, y posteriormente geogrficos, con criterios de distribucin diferentes para cada
sector. La Ley 1176 de 2007 estableci que del total de recursos del SGP se deduce, antes
de repartir, un 4% que se distribuye en resguardos indgenas (0,52%), municipios ribereos
del ro Magdalena (0,08%), alimentacin escolar (0,5%) y Fondo Nacional de Pensiones de
Entidades Territoriales (2,9%). El resto de recursos se reparte de la siguiente manera:
58,5% para educacin, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y saneamiento bsico y
11,6% para propsito general.
En lo que se refiere a posible uso de este tipo de recursos para fines de conservacin
ambiental y cambio climtico podran sealarse los siguientes:
- Los recursos orientados hacia agua potable y saneamiento bsico.
- Los recursos para municipios recibidos por los municipios ribereos del ro
Magdalena (0,08% del SGP) deben orientarse, segn el artculo 20 de la Ley 1176 de
2007, a financiar proyectos relacionados con la reforestacin protectora y el control
de la erosin, el tratamiento de aguas residuales y el manejo artificial de caudales, as
como para la proteccin de microcuencas asociadas al ro Magdalena.
- Los recursos de libre destinacin de la parte destinada a propsito general.
A continuacin se describen los instrumentos de planeacin que orientan, de manera
obligante, la asignacin de recursos pblicos para los distintos niveles de los rganos de la
rama ejecutiva.

3
4

Se denominan Actos Legislativos en Colombia a las reformas a la Constitucin.


Decreto 111 de 1996, artculo 104.

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La figura 1.1, elaborada a partir de lo que contemplan las normas legales sobre la
planeacin, programacin y ejecucin del gasto pblico, presenta las etapas principales de
estos procesos. En principio este esquema, segn lo contemplado en el Estatuto Orgnico
del Presupuesto4, se aplica tambin a las entidades territoriales.

17

a) Planeacin y ejecucin del gasto pblico

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Figura 1.1 - Etapas en la planeacin y ejecucin del gasto pblico.

1. Plan Nacional de Desarrollo (PND)


2. Plan de Inversiones Pblicas (componente del PND)
3. Marco Fiscal de Mediano Plazo del Gobierno
4. Plan Financiero Anual
5. Plan Operativo Anual de Inversiones
6. Presupuesto General de la Nacin
7. Plan anual mensualizado de caja
Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores

b) Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Inversiones Pblicas


El Plan Nacional de Desarrollo (PND), de acuerdo con la Constitucin (art 339), debe
contener una parte general, y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden
nacional. En la parte general se sealan los propsitos y objetivos de largo plazo, las metas
y prioridades de la accin estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones
generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno.
El Plan de Inversiones Pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos
financieros requeridos para su ejecucin, dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales se deben
elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, con el objeto
de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de las funciones que
les han sido asignadas. Como en el caso de los planes nacionales, los planes territoriales
deben contener una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

c) Plan Nacional de Inversiones.

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Por otra parte, el mismo Plan de desarrollo plantea usa serie de estrategias regionales que
contemplan objetivos, tal como se seala en el cuadro 1.3.

18

Las bases generales del mismo que present el Gobierno Nacional al Congreso para el
perodo 2014-2018 contemplan diversos objetivos sectoriales y transversales que estn
relacionados directamente con las estrategias generales frente al cambio climtico, tal
como se seala en el cuadro 1.2.

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Pese a que el Plan Nacional de Inversiones o Plan Plurianual de Inversiones (PPI), que
legalmente es un componente del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, no es
suficientemente explcito en la lista de programas y proyectos que se propone financiar en
el cuatrienio, hemos considerado conveniente incluir esta cita textual de dicho documento
(Departamento Nacional de Planeacin, 2014):
Los recursos destinados a la estrategia de crecimiento verde representan el 1% del PPI. Se
incluyen en este frente todas las acciones en materia de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
adems de las intervenciones vinculadas al Fondo Adaptacin al Cambio Climtico, la Unidad
Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y del sector de Minas y Energa. Esta estrategia,
adems, por ser transversal, incluye acciones de otros sectores tales como Agricultura y
Desarrollo Rural, Transporte, Salud y Proteccin Social, Vivienda, Agua Potable y
Saneamiento Bsico, Comercio, Industria y Turismo, entre otros.5
d) Marco Financiero de Mediano Plazo.
El Marco Financiero de Mediano Plazo (MFMP) fue establecido por la Ley de
Responsabilidad Fiscal.6 El gobierno debe presentar antes del 15 de junio de cada ao este
documento a las comisiones econmicas de Senado y Cmara de Representantes para ser
estudiado conjuntamente con la Ley Anual de Presupuesto. Los principales componente
del MFMP son los siguientes7:
i) El Plan Financiero Anual, tal como lo establecieron las leyes 38 de 1989 y 179 de
1993. Sobre este plan nos referiremos ms adelante.
ii) Un programa macroeconmico plurianual. Este programa debe contemplar, entre
otras variables, las proyecciones de crecimiento econmico, as como las de la cuenta
corriente de la balanza de pagos y de inflacin. Las cifras de ahorro e inversin
generales de la economa, as como su descomposicin entre el sector privado y el
pblico deben ser compatibles con estas proyecciones macroeconmicas.
iii) Las metas de supervit primario, nivel de deuda pblica y un anlisis de su
sostenibilidad. El supervit primario es el valor positivo de la diferencia entre los
recursos corrientes y de capital (distintos a los desembolsos de crdito,
Ser necesario complementar esta informacin, solicitando al Departamento Nacional de Planeacin, tanto el detalle de las
inversiones clasificadas en los rubros sealados, como los montos y proyectos relacionados con el cambio climtico que fueron
sealados en el cuadro 1.2.
6 Ley 819 de 2003.
7 Adems de los documentos aqu sealados, el MFMP debe contener un informe de resultados macroeconmicos y fiscales de la
vigencia anterior, una evaluacin de las actividades cuasifiscales realizadas por el sector pblico, una estimacin del costo de las
exenciones tributarias existentes, el costo fiscal de las leyes aprobadas el ao anterior y una relacin de los pasivos contingentes
que pudieran afectar la situacin financiera de la Nacin, as como los indicadores de gestin presupuestal y de resultados.

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19

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privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica) frente a la suma


de los gastos, con excepcin de los intereses de la deuda. Esta meta de supervit
primario debe tener en cuenta los supuestos macroeconmicos, tales como tasas de
cambio, de inters, inflacin y crecimiento econmico. Las metas de supervit
primario deben ser compatibles con la sostenibilidad de la deuda. Los departamentos,
distritos y municipios de categora especial, 1 y 2 estn tambin obligados a establecer
metas de supervit primario para cada vigencia, con el fin de garantizar la
sostenibilidad de su respectiva deuda. Las metas de supervit primario que garanticen
dicha sostenibilidad sern establecidas por el CONFIS (para el caso de la Nacin) o
por la Secretara de Hacienda correspondiente y sern aprobadas y revisadas por el
Consejo de Gobierno.
Por todo lo anterior, puede concluirse que una iniciativa de gasto pblico como las
relacionadas con la prevencin o mitigacin frente al cambio climtico, para
asegurar su efectiva inclusin en el presupuesto general de la Nacin o de las
entidades territoriales, debe estar de acuerdo con las estrategias generales del Plan
Nacional (o territorial) de Desarrollo, tener cabida en su plan de inversiones, as se
financie con recursos presupuestales como de deuda. Un nuevo programa o
proyecto debe competir en la programacin financiera de los programas existentes,
o abrirse un espacio dentro de ellos8.

Normalmente, la parte general del Plan Desarrollo, as como los planes de inversiones, permiten la incorporacin de amplios
programas de inversin, dada la amplitud con la que se redactan estos documentos.
8

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20

ii)

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CAPTULO
OBJETIVO Y SUB OBJETIVOS ASOCIADOS A CAMBIO CLIMTICO
III- Colombia equitativa y sin pobreza extrema
Objetivo 4- Promover el desarrollo econmico incluyente del pas y sus regiones
- Gestin de riesgos de mercado y climticos (cobertura a fluctuaciones en precios y tasas de cambio)
VI- Movilidad Social
Objetivo 1. Garantizar mnimos vitales y avanzar en fortalecimiento de capacidades de poblacin en pobreza
extrema para su efectiva inclusin social y productiva
- Implementar Plan de Adaptacin al cambio climtico del sector agropecuario y medidas de adaptacin y
mitigacin
Objetivo 5- Impulsar planificacin, actuacin coherente y articulada de sectores de vivienda, agua potable, y
saneamiento bsico, bajo el concepto de Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad
- Fortalecer sostenibilidad ambiental asociada a prestacin de servicios de agua potable y saneamiento bsico
- Fortalecer y desarrollar instrumentos normativos para garantizar oferta del recurso hdrico en el marco de la
Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico
- Polticas sectoriales para garantizar mitigacin y adaptacin al cambio climtico y gestin de riesgo de
desastres.
- Estructurar sistemas integrales para tratamiento de aguas residuales y gestin de los residuos slidos
Objetivo 6. Apoyo oportuno frente a riesgos que afectan bienestar de la poblacin y mecanismos para proteccin
de condiciones de vida de las personas
- Reducir impactos sobre el estado de salud de la poblacin colombiana en estados de emergencia
- Disminuir costos de morbilidad y mortalidad asociada a degradacin ambiental
VIII-Transformacin del campo
Objetivo 1. Ordenar territorio rural buscando mayor acceso a tierra a productores sin tierras o con tierra
insuficiente, uso eficiente del suelo y seguridad jurdica sobre derechos de propiedad bajo enfoque de crecimiento
verde.
- Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales
- Mitigar impactos de cambio climtico sobre sistemas productivos agropecuarios con crecimiento sostenible:
- Clasificacin agroclimtica y prospectiva del territorio, con base en escenarios de cambio climtico
- Diseo e implementacin de Sistema de Alertas Agroclimticas Tempranas y planes de adaptacin y
mitigacin al cambio climtico para sistemas productivos y zonas priorizadas.
Objetivo 4. Impulsar la competitividad rural a travs de la provisin de bienes y servicios sectoriales que permitan
hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo.
- Adecuacin de tierras considerando almacenamiento de agua teniendo en cuenta gestin del recurso hdrico
y su uso multipropsito [] para enfrentar riesgos climticos que afectan produccin agropecuaria, forestal y
pesquera
- Sistema Nacional de Crdito Agropecuario con instrumentos de manejo de riesgos de mercado y climticos
X- Crecimiento verde
Objetivo 1: Avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono.
- Impulsar la transformacin de sectores hacia sendas ms eficientes y de bajo carbono:
Energas renovables y eficiencia energtica / Transporte multimodal de carga y transporte urbano sostenible
/ Construccin sostenible / Produccin agropecuaria en reas de vocacin, ganadera intensiva con
sistemas silvopastoriles y uso eficiente del agua / Gestin integral de energa en minas e hidrocarburos /
Gestin de pasivos ambientales / Cadenas de valor industriales eficientes /Turismo sostenible / Innovacin y
eco-innovacin
- Mejorar gestin sectorial para disminucin de impactos ambientales y en salud asociados al desarrollo
econmico:
Vivienda rural sostenible / Reduccin de mercurio en minera de oro artesanal y de pequea escala /
Disminucin de conflictos socio-ambientales asociados a exploracin y explotacin de hidrocarburos y
minerales /Tratamiento de aguas residuales y reciclaje de residuos slidos / Implementacin de Poltica
Integral de Salud Ambiental
Objetivo 2: Proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza

21

Cuadro 1.2 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Objetivos nacionales


asociados al cambio climtico.

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CAPTULO
OBJETIVO Y SUB OBJETIVOS ASOCIADOS A CAMBIO CLIMTICO
ambiental.
- Conservar y asegurar uso sostenible del capital natural marino y continental de la Nacin:
Conservacin de diversidad biolgica / Gestin adecuada del Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap)
/ Reduccin de deforestacin / Restauracin de ecosistemas terrestres y marinos / Formulacin y adopcin
de Poltica Integrada para el Desarrollo Sostenible de las zonas marinas, costeras e insulares
- Ordenamiento integral del territorio para el desarrollo sostenible:
Unificacin de lineamientos y formulacin e implementacin de instrumentos para ordenamiento integral del
territorio / Mejorar calidad ambiental fortaleciendo desempeo ambiental de sectores productivos,
mejorando su competitividad (produccin y consumo sostenible, negocios verdes, fomento a la
biotecnologa y bioprospeccin, reduccin del consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono,
manejo integrado de contaminacin con nfasis en reconversin a tecnologas ms limpias, gestin integral
del recurso hdrico, planificacin y gestin ambiental urbana para mejoramiento del bienestar social, gestin
de contaminacin del aire, gestin integral del suelo)
- Consolidar marco de poltica de cambio climtico, integracin con planificacin ambiental, territorial y sectorial:
Poltica Nacional de Cambio Climtico para reducir las emisiones de GEI y facilitar adaptacin al cambio
climtico / Fortalecer capacidades regionales para consolidar territorios adaptados y bajos en carbono /
Gestin de informacin y conocimiento en cambio climtico / Fortalecer Comit de Asuntos Internacionales
como instancia de coordinacin interinstitucional y orientacin estratgica en poltica exterior en cambio
climtico / Financiacin para cambio climtico: Comit de Gestin Financiera coordinar asuntos
relacionados con financiamiento climtico para movilizar recursos pblicos, privados, nacionales e
internacionales, as como generar escenarios habilitantes para la transformacin de la economa hacia un
desarrollo bajo en carbono y resiliente ante el clima /El DNP liderar las acciones para fortalecer el Comit
de Gestin Financiera y consolidarlo como la instancia de coordinacin interinstitucional y de dilogo pblico
privado frente al financiamiento climtico.
- Fortalecimiento institucional y gobernanza, para optimizar desempeo del Sina:
Fortalecer licenciamiento ambiental / Generar informacin y conocimiento ambiental / Educacin, cultura y
participacin para efectiva gestin ambiental del territorio / Fortalecer Corporaciones Autnomas Regionales
y autoridades ambientales urbanas / Seguimiento a recomendaciones e instrumentos de la OCDE
Objetivo 3- Crecimiento resiliente y reduccin de vulnerabilidad frente a riesgos de desastres y cambio climtico
- Fortalecer procesos de gestin del riesgo (conocimiento, reduccin y manejo):
Conocimiento del riesgo de desastre / Reduccin del riesgo de desastre / Formulacin e implementacin de
Estrategia Nacional de Respuesta, Estrategia Nacional ante Fenmenos Recurrentes y Estrategia de
Reconstruccin Post-desastre.
- Fortalecer la planificacin del desarrollo con criterios de adaptacin al cambio climtico:
Gestin de conocimiento respecto a cambio climtico y sus impactos / Planificacin del desarrollo para la
adaptacin al cambio climtico.
- Reducir el riesgo existente, la generacin de nuevos riesgos y el impacto de los desastres en los sectores.
Objetivo 4- Proteccin y conservacin de territorios y ecosistemas, mitigacin y adaptacin del cambio climtico,
ordenamiento ambiental en territorios de los pueblos indgenas y del pueblo Rom

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22

Fuente: DNP (2015) Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, 2014


Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

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CAPTULO Objetivo y sub objetivos asociados a cambio climtico


XI. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestin territorial
A. Caribe prspero, equitativo y sin pobreza extrema.
Objetivo 3: Ordenamiento de usos del territorio e incorporar proteccin, conservacin y restauracin de ecosistemas
marinos, costeros y terrestres, para fomentar adaptacin al cambio climtico, bienestar y calidad de vida de la
poblacin
Mitigar riesgo ante sequas e inundaciones mediante ordenamiento territorial para adaptacin al cambio climtico.
Recuperacin de especies pesqueras de importancia econmica y ordenacin de actividad pesquera en cuenca del ro
Magdalena, mediante repoblamiento de cinagas estratgicas
Conservar flujo de servicios ecosistmicos (proteccin de ecosistemas para beneficio de la poblacin)
Ordenar territorio marino, costero e insular (planes de ordenamiento y diseo de instrumentos econmicos para la
utilizacin responsable de los servicios ecosistmicos).
Desarrollo de las condiciones institucionales necesarias para el impulso del crecimiento econmico sustentable
B. Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios incluyentes
Objetivo 2: Potenciar servicios ambientales de la franja oriental, procesos de innovacin que aumenten la
competitividad de la franja central y el emprendimiento de pequeos productores en toda la regin
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistmicos estratgicos de la regin.
C. Conectividad para la integracin y el desarrollo productivo sostenible de la regin Centro-Oriente
Objetivo: Potenciar servicios ambientales de la franja oriental, procesos de innovacin que aumenten la competitividad
de la franja central y el emprendimiento de pequeos productores en toda la regin
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistmicos estratgicos de la regin
D. Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, integracin y sostenibilidad ambiental
Objetivo: Mejorar las condiciones de habitabilidad, la provisin de servicios pblicos y gestin de residuos slidos en la
regin
E. Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los Llanos
Objetivo: Transformar las condiciones para el crecimiento y desarrollo sostenible diferenciado de los Llanos hacia una
mayor generacin de bienestar y dinamismo econmico para sus habitantes.
Administrar integralmente bosques con apoyo de programas Visin Amazona y Fondo Biocarbono, el recurso hdrico y
residuos slidos con enfoque de cuenca que incluya servicios pblicos domiciliarios, bajo estndares tcnicos y de
calidad
Promover el desarrollo de una minera responsable para minerales estratgicos en las zonas geogrficas de la
altillanura de conservacin, la zona de transicin Orinoqua-Amazona
Promover inversin en altillanura para desarrollo econmico sostenible, propiciando entorno adecuado para negocios
que brinde seguridad jurdica, ample actividades econmicas, ingresos de la poblacin y dinamice el mercado laboral
Objetivo: Ordenar el territorio prospectivamente de acuerdo a su vocacin ambiental, agrcola, minero-energtica y
cultural, a travs del aumento de las capacidades institucionales en toda la regin
Construir un modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo del territorio a partir de la importancia ambiental de sus
recursos naturales, en particular del agua, el potencial agroecolgico y los ecosistemas de la Orinoqua y la Amazona
Fortalecer la institucionalidad en el rea de Manejo Especial de la Macarena, mediante la asociatividad territorial, con
visin de largo plazo
F. El Centro-Sur-Amazona de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservacin ambiental
Objetivo: Conservar el patrimonio ambiental y cultural de la Amazona y el Macizo Colombiano.
Controlar el avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia de los ecosistemas estratgicos del Macizo
Colombiano y la Amazona
Identificar los conocimientos y prcticas indgenas para promover su valoracin y proteccin, con el fin de afianzar su
papel como promotores de la conservacin de ecosistemas estratgicos y guardianes de los saberes ancestrales
Intervencin de la condicin de riesgo de la poblacin ms vulnerable derivado por las amenazas naturales y
antrpicas en la zona de influencia de la Corporacin Nasa Kiwe

23

Cuadro 1.3 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Estrategias regionales


con objetivos asociados al cambio climtico.

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e) Sistema presupuestal.
Una vez incluido un programa o proyecto en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan
de Inversiones Pblicas, es necesaria su incorporacin en los presupuestos anuales de la
Nacin o de las entidades territoriales, segn la entidad responsable de su ejecucin. Las
normas sobre preparacin, discusin y ejecucin del presupuesto anual estn
contempladas en el Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional 9 . Como se explic
anteriormente, estas normas aplican tambin a las entidades territoriales.
Valga la pena sealar que la incorporacin en estos planes no es garanta para la inclusin
en los presupuestos anuales. Es perfectamente posible que un deterioro en la situacin
fiscal se traduzca en una prdida de ingresos. En estos casos, el ejecutivo debe informar de
esta situacin en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Plan Financiero Anual. Una
reduccin en los ingresos fiscales, por ejemplo debera traducirse en un menor nivel de
gastos, y/o en un mayor nivel de dficit, siempre y cuando este dficit y su consecuente
incremento en la deuda pblica sean compatibles con la sostenibilidad de sta. El artculo
341 de la Constitucin seala en efecto que en las leyes anuales de presupuesto se podrn
aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del Plan. Por otra parte,
los principios de coherencia macroeconmica y de homestasis, contemplados en el
Estatuto Orgnico de presupuesto (EOP, artculos 20 y 21, Decreto 111 de 1996), y que
exigen que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de los
crditos adicionales de cualquier naturaleza, debern guardar congruencia con el
crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico,
justifican la existencia de estas posibles discrepancias entre el Plan de Desarrollo y los
presupuestos anuales.

Decreto 111 de 1996.

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Por otra parte, la existencia de una Ley anterior no garantiza la inclusin de las partidas
correspondientes en los presupuestos anuales. Segn lo establecido en el artculo 39 del

24

Otro aspecto importante de la normatividad presupuestal colombiana radica en el carcter


subsidiario de la Ley de Presupuesto, en concordancia con lo establecido en el artculo 346
de la Constitucin. Ello quiere decir que el Presupuesto no puede generar compromisos
de gasto que no correspondan a gastos decretados conforme a Ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder pblico, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Lo mismo
sucede con los impuestos. El presupuesto no debe servir para aumentar o disminuir los
tributos. Si el gobierno considera que el presupuesto est desfinanciado, debe presentar
por aparte el proyecto de financiacin respectiva.

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EOP, los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentacin del Proyecto Anual
del Presupuesto General de la Nacin, sern incorporados a ste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de rganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
Por otra parte, no podra utilizarse la accin de cumplimiento para exigir que el gobierno
incorpore en el proyecto de presupuesto una partida ordenada por una ley anterior. La Ley
393 de 1997, en su artculo 9, estableci la improcedencia de esta accin frente a normas
que establezcan gasto. Esta restriccin fue considerada ajustado a la Constitucin por la
Corte Constitucional. 10
De lo anterior se deduce que no es suficiente que un programa o proyecto est
contemplado en el Plan de Desarrollo, en el Plan de Inversiones, o que haya una Ley que
autorice el gasto. Es necesario, ao a ao, garantizar la inclusin de este programa o
proyecto en el Presupuesto Anual de Inversiones.

10

Sentencia C-157/98. Magistrados ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

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En el caso de las entidades territoriales, stas podrn adquirir esta clase de compromisos
con la autorizacin previa segn el caso, del Concejo Municipal, la Asamblea
Departamental o los Consejos Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que
estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de
endeudamiento.

25

Uno de los principios de las leyes de presupuesto es su anualidad. Esto quiere decir que la
posibilidad de asumir compromisos con cargo a una vigencia fiscal expira el 31 de
diciembre de cada ao, y que los saldos de apropiacin no afectados por compromisos
caducan sin excepcin (art 14, EOP). Para garantizar la continuidad de los proyectos que
requieren ms de una anualidad en su ejecucin, existe el mecanismo de las vigencias
futuras, contemplado en el artculo 23 del EOP. La Direccin General de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y
favorable del DNP. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin
General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las
asignaciones necesarias para darle cumplimiento a las vigencias futuras.

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Dado lo anterior, cualquier proyecto que implique su ejecucin en varias vigencias fiscales
debe asegurarse de obtener la aprobacin de vigencias futuras por parte de la entidad
correspondiente. Si bien puede considerarse este requisito como una traba adicional para
el adelanto de este tipo de proyectos, es conveniente sealar que, una vez lograda la
autorizacin, la continuidad del proyecto desde el punto de vista de disponibilidad
presupuestal queda asegurada.
Los otros documentos contemplados en la figura 3, el Plan Operativo Anual de Inversin
y el Plan Anual Mensualizado de Caja, son instrumentos de manejo de la tesorera de la
Nacin y de las entidades territoriales. Desde el punto de vista de las entidades
territoriales, les proporcionan a stas una mayor certidumbre con relacin a las fechas en
que se pueden realizar pagos a los contratistas finales, pero a su vez les exigen un mayor
cuidado en la programacin y ejecucin en la contratacin.
1.2.2 Restricciones al endeudamiento pblico

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El monto de los ingresos corrientes del Gobierno nacional (fundamentalmente tributarios)


calculados para el ao 2015, es de $125.108 millones. Si le suman los ingresos de capital
(excedentes financieros de establecimientos pblicos, dividendos de Ecopetrol, fondos
especiales), los ingresos totales suman $139.822 millones, suma apenas superior en $8010
millones a la suma total de los recursos inflexibles sealados anteriormente.

26

La constitucin de 1991, incluidas algunas de las reformas de que ha sido objeto, se


caracteriz por limitar fuertemente la iniciativa indiscriminada de gasto por parte tanto del
gobierno nacional como de las entidades territoriales. Si bien el texto original de la
constitucin ya limitaba fuertemente el marco de accin del gasto pblico, varios actos
legislativos han sido ms explcitos en estas limitaciones. Dentro de estos actos
legislativos, vale la pena sealar el nmero 3 del 2011. Como consecuencia de esta
reforma, la intervencin del Estado, tanto en el plano nacional como territorial, debe
adelantarse en un marco de sostenibilidad fiscal. Este marco, como lo establece el artculo
334 de la Constitucin, deber fungir como instrumento para alcanzar de manera
progresiva los objetivos del Estado social de Derecho. Se seala que la sostenibilidad
fiscal debe orientar a las Ramas y rganos del poder pblico. Se establece, por otra parte,
y esto es bueno tenerlo en cuenta para definir los elementos de la estrategia financiera
frente al cambio climtico, que el gasto pblico social ser prioritario, y que al
interpretar el presente artculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podr invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su proteccin efectiva.

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De lo anterior se desprende que una parte importante de los gastos, tanto de la Nacin,
debe puede ser financiada a travs de los diversos instrumentos de deuda: crditos de
banca multilateral, de banca comercial, de gobiernos extranjeros, de proveedores de
equipos, o emisin de ttulos de deuda, como TES, bonos departamentales o municipales,
etc. Pero el recurso del endeudamiento tiene limitaciones, tanto de orden legal como de
equilibrio macroeconmico y fiscal.
El artculo 364 de la Constitucin establece que el endeudamiento de la Nacin y de las
entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago, y encarga a la Ley regular la
materia.
En lo que se refiere al endeudamiento de la Nacin, los lmites actuales absolutos estn
contenidos en las Leyes 533 de 1999, 781 de 2002 y 1366 de 2009. Estas autorizaciones se
dan bajo la forma de autorizaciones para celebrar operaciones de crdito externo o
interno. Quiere decir ello que no se trata de autorizaciones relacionadas con saldo de
endeudamiento, es decir, no se tienen en cuenta las amortizaciones de deuda para restar de
los cupos autorizados. Por lo anterior, cada cierto tiempo es necesario que el Gobierno
solicite leyes adicionales de endeudamiento, cuando se prevea que los cupos
correspondientes a las leyes anteriores estn en perspectiva de agotarse. Lo propio sucede
con los cupos de endeudamiento de los departamentos y municipios, los cuales deben ser
peridicamente autorizados por las asambleas departamentales y concejos municipales
respectivamente.
Estos cupos de endeudamiento son afectados tanto por las operaciones directas de crdito
firmadas por la Nacin, como por las garantas otorgadas por ella. El documento Conpes
2869 de 1994 establece la poltica de garantas.

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Se supone (artculo 2) que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al
momento de celebrar una nueva operacin de crdito, no superan en el cuarenta por
ciento (40%) del ahorro operacional. Ninguna entidad territorial puede, sin autorizacin
del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, contratar nuevas operaciones de crdito

27

La capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales est reglamentada en la Ley


358 de 1997, reglamentada por el Decreto 696 de 1998. La Ley (pargrafo artculo 2)
define la capacidad de pago como el flujo mnimo de ahorro operacional que permite
efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los aos, dejando un remanente
para financiar inversiones. A su vez, el ahorro operacional es definido como la diferencia
entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento de la entidad.

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cuando su relacin intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relacin saldo de


deuda/ingresos corrientes supere el 80%.
1.2.3 Sostenibilidad de la deuda y regla fiscal

Otra gran restriccin para el endeudamiento del Gobierno Nacional proviene de la


necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal y por lo tanto la de la deuda pblica. El
concepto de sostenibilidad de la deuda qued consagrado legalmente en la Ley 819 de
2003. All se estableci que el Gobierno Nacional determinar para la vigencia fiscal
siguiente una meta de supervit primario (diferencia entre los ingresos corrientes y los
gastos totales sin intereses) para el sector pblico no financiero consistente con el
programa macroeconmico, y metas indicativas para los supervit primarios de las diez
(10) vigencias fiscales siguientes. Dicha meta ser aprobada por el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, Conpes, previo concepto del CONFIS.
El concepto de sostenibilidad fiscal fue elevado a principio constitucional en el Acto
Legislativo No 3 de 2011. Seal que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. Este principio fue reglamentado en
la Ley 1473 de 2011, que estableci la regla fiscal. En su artculo 5 esta Ley estableci que
el gasto estructural no podr superar al ingreso estructural en un monto que exceda la
meta anual de balance estructural establecido 11 . Seal adems la obligacin para el
Gobierno Nacional Central de seguir una senda decreciente anual del dficit estructural de
2,3% del PIB o menos en 2014, del 1,9% del PIB o menos en 2018 y del 1% del PIB o
menos en el 2022. La norma contempla por otra parte la posibilidad de llevar a cabo
programas de gasto como poltica anti-cclica, cuando se proyecte que en un ao particular
la tasa de crecimiento econmico real est dos puntos porcentuales o ms por debajo de la
tasa de crecimiento econmico real de largo plazo. Este gasto debe desmontarse
completamente en un perodo de dos aos.

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Las definiciones de estos conceptos, tal como aparecen en la Ley son los siguientes: Ingreso estructural: Ingreso total del
Gobierno Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo econmico y los efectos extraordinarios de la actividad mineroenergtica y otros efectos similares. Gasto estructural. Nivel de gasto consistente con el ingreso estructural. Balance fiscal total:
diferencia entre el ingreso total y el gasto total.
11

28

En la figura adjunta muestra la senda de comportamiento proyectado del balance


estructural proyectado para el gobierno nacional, tal como aparece registrada en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2014), que nuestra los
esfuerzos que se proyectan a futuro restringiendo la disponibilidad de recursos pblicos
para financiar inversiones como las que se plantean frente al cambio climtico.

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Figura 1.2 - Balance efectivo y estructural del GNC 2014-2025 (%PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2014

Con estos indicadores del balance fiscal, es posible disminuir la deuda del gobierno central
con relacin al PIB12 de un nivel de 35,1% del PIB en el 2015 a uno de 25,7% en el 2025.
Existe entonces un margen relativamente estrecho para contratar nuevo endeudamiento
pblico, as se logre en trminos concesionales, para proyectos nuevos, dentro de los
cuales estaran los asociados con el cambio climtico.

1.3 FINANZAS SECTORIALES RELACIONADAS CON EL CAMBIO CLIMTICO

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Estos clculos se hicieron a mediados de 2014, antes de la cada en los precios del petrleo y la devaluacin del peso que se
presentaron en el segundo semestre. Manteniendo el esquema de desembolsos y amortizaciones programado inicialmente, y
suponiendo una mayor tasa de cambio ($2500 en promedio para el ao) la deuda del gobierno central podra llegar al 39% a fines
del 2015.
12

29

La asignacin de recursos pblicos directos para la adaptacin al cambio climtico y para


adelantar los planes de accin sectorial para la mitigacin de emisiones de GEI, presenta
tres tipos de fuentes de recursos: aquellos que se han venido estructurando para atender
eventos extremos tales como la ola invernal de 2010-2011 y otros eventos extremos; los
que se empiezan a constituir para adelantar acciones tendientes a mejorar la eficiencia
energtica; y los que histricamente se vienen asignando al Sina en los ltimos veinte aos.
En esta seccin se presenta el marco institucional dentro del cual se vienen estructurando
estos procesos de asignacin de recursos.

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a) Fondo Adaptacin
Creado mediante el decreto ley 4819 de 2010 13 , con personera jurdica, autonoma
presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, tuvo como
objetivo inicial identificar, estructurar y gestionar proyectos tendientes a la recuperacin,
construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por el fenmeno de La Nia. En el
texto de la ley se concibi como un mecanismo eminentemente multisectorial, al
asignrsele como finalidad la identificacin, estructuracin y gestin de proyectos,
ejecucin de procesos contractuales, disposicin y transferencia de recursos para la
recuperacin, construccin y reconstruccin de la infraestructura de transporte, de
telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios pblicos, de vivienda, de
educacin, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables
estratgicas, rehabilitacin econmica de sectores agrcolas, ganaderos y pecuarios
afectados por la ola invernal y dems acciones que se requieran con ocasin del fenmeno
de "La Nia", as como para impedir definitivamente la prolongacin de sus efectos,
tendientes a la mitigacin y prevencin de riesgos y a la proteccin en lo sucesivo, de la
poblacin de las amenazas econmicas, sociales y ambientales que estn sucediendo. No
obstante, ha evolucionado hacia la gestin de recursos pblicos para formular e
implementar proyectos de gestin de riesgos de desastres y capacidad de adaptacin en el
pas. Actualmente financia, entre muchos otros, cuatro grandes proyectos que
comprometen una porcin importante de sus recursos: la reconstruccin del casco urbano
del municipio de Gramalote, la reconstruccin del Canal del Dique, la atencin de La
Mojana y la construccin del Jarilln de Cali.
b) Fondo nacional de gestin de riesgo de desastres
Creado por la ley 1523 de 2012 (artculo 47), corresponde al antiguo Fondo nacional de
calamidades y est pendiente su reglamentacin. Entre sus objetivos principales se
encuentran: i) la negociacin, obtencin, recaudo, administracin, inversin, gestin de
instrumentos de proteccin financiera; y ii) distribucin de los recursos financieros
necesarios para la implementacin y continuidad de la poltica de gestin del riesgo de
desastres que incluya los procesos de conocimiento y reduccin del riesgo de desastres y
de manejo de desastres

13

Ley 4819 de 2010, artculo 1.

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Creado por la ley 1715 de 2014, tiene como objetivo financiar iniciativas de fuentes no
convencionales de energa y su gestin eficiente, con recursos tanto pblicos como

30

c) Fondo de energas renovables y gestin eficiente de la energa FENOGE.

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privados y de carcter internacional. Este Fondo fue dotado de recursos reales al


asignrsele 40 centavos por kilovatio hora despachado en la Bolsa de Energa por la ley del
actual Plan Nacional de Desarrollo14.
d) Las asignaciones de recursos pblicos al Sistema Nacional Ambiental - Sina.
De acuerdo con la estructura institucional del Sistema Nacional Ambiental - Sina, las
entidades constitutivas del mismo reciben recursos nacionales, bien sea a travs del
presupuesto general de la Nacin (PGN) o del sistema general de participaciones (SGP).
El MADS, Parques Nacionales, el Ideam y los institutos adscritos (Invemar, IAvH, Sinchi
e IIAP) tienen asignados recursos del PGN bien sea de manera directa o a travs del
presupuesto asignado al MADS. Por su parte, a travs del SGP la Nacin transfiere
recursos a los entes territoriales, dentro de los cuales pueden ser destinados a asuntos
relativos a asuntos ambientales los de libre inversin y los de libre destinacin. La
descripcin de la institucionalidad de las finanzas para el cambio climtico en Colombia,
as como la evolucin de asignacin de recursos a estas instituciones nacionales del Sina
desde 1995 hasta 2015, se presenta en detalle el Anexo 1.

14

Ley 1753 de 2015, artculo 190.

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En el caso de las corporaciones autnomas regionales, adems de los recursos que le


pueden ser asignados a cada una de ellas de manera directa en el PGN, el marco
normativo establece un conjunto de rentas propias con destinacin especfica dentro de

31

La Ley 99 de 1993 (artculos 87 a 89) cre el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)


como un sistema especial de manejo de cuentas del MADS, con personera jurdica,
patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con
jurisdiccin en todo el territorio nacional. El Fonam es un instrumento financiero de
apoyo a la ejecucin de las polticas ambiental y de manejo de los recursos naturales
renovables, estimulando la descentralizacin, la participacin del sector privado y el
fortalecimiento de la gestin de los entes territoriales, con responsabilidad en estas
materias. Para el efecto, el Fonam puede financiar o cofinanciar a entidades pblicas y
privadas en la realizacin de proyectos encaminados al fortalecimiento de la gestin
ambiental, a la preservacin, conservacin, proteccin, mejoramiento y recuperacin del
medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo
sostenible, dentro de los lineamientos de la ley y de manera que se asegure la eficiencia y
coordinacin con las dems entidades del Sina. El representante legal del Fonam y su
ordenador del gasto es el MADS, pero tendr una subcuenta para el manejo de los
recursos que se asignen al Sistema de Parques Nacionales y el MADS podr delegar en el
jefe de Parques Nacionales la funcin de ordenador del gasto de esta subcuenta.

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las cuales se destacan: entre el 15 y el 25,9 por ciento del total del recaudo del impuesto
predial de los municipios 15 , un tres por ciento del valor bruto de generacin elctrica
dentro de su territorio en centrales con capacidad de ms de 10 megavatios, los recaudos
por tasas retributivas cobradas por vertimientos contaminantes, los recaudos por tasas por
uso del agua, los cargos por aprovechamiento forestal y los cargos por material de
arrastre16.
Por otra parte, el artculo 24 de la Ley 344 de cre el Fondo de Compensacin
Ambiental como una cuenta de la Nacin, sin personera jurdica, adscrito al MADS, con
ingresos del veinte por ciento 20% de los recursos percibidos por las corporaciones
autnomas regionales (con excepcin de las de desarrollo sostenible), por concepto de
transferencias del sector elctrico y el diez por ciento 10% de las restantes rentas propias,
con excepcin del porcentaje ambiental del impuesto predial y de las que tengan como
origen relaciones contractuales interadministrativas. Los recursos de este fondo se
destinan a la financiacin del presupuesto de funcionamiento, inversin y servicio de la
deuda de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible y sern
distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional en el decreto de liquidacin del PGN.

1.4 PAPEL DEL SECTOR PRIVADO EN LA FINANZAS CLIMTICAS


Si bien resulta importante que el sector pblico destine recursos de inversin a la poltica
de cambio climtico, es indispensable revisar las condiciones para que la inversin privada
encuentre incentivos suficientes para realizar muchas de las inversiones que el pas necesita
para mitigar las emisiones y adaptarse al cambio climtico.

15 O una sobretasa entre el 1,5 y el 2,5 por mil sobre el avalo que sirven de base para liquidar dicho impuesto (Ley 99 de 1993,
Art. 44).
16 En el anexo 1 se presenta en detalle la evolucin de las fuentes de recursos de las corporaciones desde 2007 hasta 2014.

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Como se ha mencionado, la Ley 99 de 1993 formula instrumentos normativos que desde


el mbito pblico permiten generar incentivos positivos para desarrollar acciones que
contribuyen a la mitigacin y adaptacin frente al cambio climtico e incentivos negativos
para evitar acciones contrarias a esta poltica. Legislaciones como el decreto-ley 2811 de
1974, la ley 388 de 1997, y la ley 1454 crean instrumentos de ordenamiento territorial que
resultan muy importantes para limitar o permitir el desarrollo de medidas de adaptacin
por parte de los agentes privados. Otras como la Ley 697 de 2001 y la ley 1715 de 2014

32

Aunque es poca la informacin existente sobre la participacin del sector privado en la


financiacin de inversiones que contribuyen a enfrentar el cambio climtico en Colombia,
existen un conjunto de regulaciones que buscan estimular la participacin de la empresa
privada y del ciudadano en general en el desarrollo de iniciativas que colaboran a las
polticas frente al cambio climtico, estn o no enmarcadas en dichas polticas.

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buscan generar condiciones para estimular inversiones en fuentes de energa renovable y


eficiencia energtica que vayan de la mano con las polticas de mitigacin de emisiones de
GEI. De igual manera, se han incorporado medidas especficas en el Estatuto Tributario
que buscan mediante exenciones estimular las inversiones privadas que lleven a la
reduccin de emisiones o para el ahorro y eficiencia energtica.
Adicionalmente, el empresario colombiano tiene la posibilidad de acceder a instrumentos
relacionados con los mercados obligatorios y voluntarios de reduccin de emisiones y
aunque estos mecanismos no hayan sido usados intensamente, hacen parte del contexto de
posibilidades que tiene la empresa privada para participar en la poltica.
Es importante mencionar los esfuerzos que se han hecho desde la Estrategia Colombiana
de Desarrollo Bajo en Carbono, para investigar los costos, los beneficios y los
cobeneficios de las diferentes medidas de mitigacin de GEI disponibles para el sector
privado y pblico en Colombia. La Universidad de los Andes (Universidad de los Andes,
2015) ha realizado un estudio de costos de abatimiento que considera los beneficios
directos y los costos de las medidas en diferentes sectores y Econometra (Econometra
Consultores, 2012) dise una metodologa para el clculo de co-beneficios de dichas
medidas, con una aplicacin piloto para 10 medidas seleccionadas. Estos estudios brindan
al sector privado elementos de informacin importante para la toma de decisiones de
inversin en medidas que adems de reducir emisiones de GEI generan beneficios a los
empresarios y a la sociedad en su conjunto.
A continuacin se presenta una breve revisin de algunos de los ms importantes espacios
de inversin privada en iniciativas frente al cambio climtico como son: el uso de
instrumentos internacionales de mercado, las exenciones tributarias, el programa de uso
racional de energa, los avances en eficiencia energtica en transporte y finalmente, las
posibilidades de generar iniciativas mediante alianzas pblico privadas
1.4.1 Instrumentos internacionales aplicables

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Los proyectos de MDL en Colombia han sido ms exitosos que los mercados voluntarios
de carbono; este xito se debe en parte a las caractersticas geogrficas del pas, y a la
normatividad existente, dado que crean incentivos tributarios (ley 788 de 2002) para
quienes desarrollen iniciativas de desarrollo limpio. Dichos inventivos se traducen en
exenciones en la renta y en exclusin del IVA para las importaciones que se destinen al
desarrollo de iniciativas que no sean carbono intensivas. Es as como a Julio de 2015 el
portafolio de proyectos de MDL asciende a 245 proyectos, en los siguientes sectores:

33

MDL

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minero energtico, residuos slidos, industriales y agrcolas, y transporte masivo. 17. As


mismo, existen 57 proyectos registrados ante la ONU, con un potencial anual de
reducciones de GEI de aproximadamente 6.036.285 tonCO2e/ao.
REDD+
El programa REDD+ es una estrategia de mitigacin y adaptacin al cambio climtico que
contempla la conservacin de bosques y el desarrollo sustentable de las regiones donde se
realicen estas iniciativas. En Colombia, ha tenido una fuerte acogida contando con el
acompaamiento de organismos internaciones como USAID y su programa de Bioredd a
travs del cual se desarroll un portafolio de 14 proyectos en la costa pacfica del pas.
WWF como facilitador en la construccin de los lineamientos de Salvaguardas, garantiza
que los proyectos REDD no rompan con la armona del territorio y de las comunidades
que lo habitan. As mismo, ONU REDD brinda asistencia tcnica y cientfica en materia
de conservacin, proteccin y manejo sostenible de los bosques.
1.4.2 Incentivos Forestales

Uno de los ms antiguos instrumentos tributarios para promover la reforestacin y que ha


permanecido hasta el momento, es el Certificado de Incentivo Forestal. Se cre mediante
la Ley 139 de 1994 y fue reglamentado por el decreto 1824 de 1994 y busca compensar
parte de los gastos incurridos por un reforestador teniendo en cuenta los beneficios
ambientales y sociales que genera la reforestacin. Puede ser utilizado por quienes
adelantan nuevas plantaciones forestales con fines protectores y de produccin.

17

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Portafolio MDL Julio de 2015.

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Otro incentivo que es aplicable, aunque est diseado de manera ms general, es el


Incentivo a la Capitalizacin Rural (ICR). El ICR es un abono no reintegrable al saldo del
crdito que previamente el empresario ha adquirido; los recursos provienen directamente
del presupuesto nacional. El ICR es de hasta el 20 por ciento de la deuda para mediano o
gran productor y para pequeo productor es de hasta el 40 por ciento. En el caso de la
reforestacin comercial tienen acceso al ICR del 40 por ciento, independientemente del
tipo de productor, cuando se siembra de 1 hasta 50 hectreas.

34

A travs de la ley 223 de 1995 se cre el Certificado de Incentivo Forestal de


Conservacin, que buscaba dar un reconocimiento por los costos directos e indirectos en
que incurre un propietario por conservar sin intervenir los ecosistemas naturales en su
predio.

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1.4.3 Exenciones tributarias

Existen exenciones tributarias al impuesto de renta para reforestacin e inversiones que


reducen emisiones y exenciones de IVA.
El artculo 83 del estatuto tributario contempla una deduccin del 80% del valor de la
venta en plantaciones de reforestacin como presuncin de costo y el artculo 157
contempla la deduccin de las inversiones realizadas en nuevas plantaciones. Adems de
esto el artculo 253 permite una deduccin del 20% del impuesto sobre la renta por
reforestacin.
Por otra parte, el artculo 158-2 del Estatuto Tributario, indica que las personas jurdicas
que realicen inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente tienen derecho a
deducir anualmente de su renta el valor de dichas inversiones. El Decreto 3172 de 2003
estableci que se consideran inversiones en control del medio ambiente, entre otras las
que reducen las emisiones atmosfricas. Las inversiones en control del medio ambiente
pueden efectuarse dentro de un proceso productivo o al final del proceso.
Adems, el artculo 424-5 numeral 4 del Estatuto Tributario, seal que quedan excluidos
del impuesto sobre las ventas los equipos y elementos nacionales o importados que se
destinen a la construccin, instalacin, montaje y operacin de sistemas de control y
monitoreo, necesarios para el cumplimiento de las disposiciones, regulaciones y estndares
ambientales vigentes, para lo cual deber acreditarse tal condicin ante el Ministerio del
Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

1.4.4 Proure

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La ley 1715 de 2014 permite reducir anualmente de la renta, el cincuenta por ciento (50%)
del valor total de inversin realizada en produccin y utilizacin de energa a partir de
FNCE. El descuento se puede hacer por los 5 aos siguientes al ao gravable en que
hayan realizado la inversin sin superar el 50% de la renta lquida (sin contar la inversin).

35

El literal j) del artculo 6 del Decreto 2532 de 2001, y el literal e) del artculo 4 del
Decreto 3172 de 2003, establece exclusin de IVA y deduccin de renta por inversiones
en control y mejoramiento del medio ambiente, los bienes, elementos, equipos y
maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades de reduccin en el consumo
de energa y/o eficiencia energtica, para el desarrollo de las estrategias, planes y
programas nacionales de produccin ms limpia, ahorro y eficiencia energtica
establecidos por el Ministerio de Minas y Energa.

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La Ley 697 de 2001 crea el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energa y dems
formas de Energa no Convencionales
La Resolucin 18 0919 de 2010 adopta el Plan de Accin Indicativo 2010-2015 para
desarrollar el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energa y dems Formas de
Energa No Convencionales, PROURE. All se definen sus objetivos, subprogramas y se
adoptan otras disposiciones al respecto. Incluye, entre otras, las siguientes lneas de accin
dentro del Subprograma Estratgico de Promocin del Uso de las Fuentes no
Convencionales de Energa:
Caracterizar el potencial de energa solar y de energa geotrmica con el fin de
promover el desarrollo de soluciones energticas.
Implementar un programa de medicin y registro de vientos en los sitios
identificados con un potencial alto con el fin de estimar la energa aprovechable.
Caracterizar los potenciales de energa de los mares con mayor detalle en las zonas
previamente identificadas.
Caracterizar los potenciales de pequeas cadas de agua que puedan producir
menos de 10 MW en el inventario de potenciales de FNCE.
Desarrollar proyectos demostrativos considerando variables tcnicas, econmicas,
de mercado, ambientales y sociales
Subprogramas Prioritarios:
a) En el sector residencial:
1. Sustitucin de bombillas incandescentes.
2. Uso eficiente de energa en equipos de refrigeracin, aire acondicionado y
dems electrodomsticos.
3. Hornillas eficientes.

b) En el sector industrial:

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5. Gas Licuado del Petrleo - GLP en el sector rural y zonas marginales.

36

4. Diseo, construccin y uso eficiente y sostenible de viviendas.

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1. Optimizacin del uso de la energa elctrica para fuerza motriz.


2. Optimizacin del uso de calderas.
3. Eficiencia en iluminacin.
4. Gestin integral de la energa en la industria con nfasis en produccin ms
limpia.
5. Cogeneracin y autogeneracin.
6. Uso racional y eficiente de energa en Pequeas y Medianas Empresas PYMES.
7. Optimizacin de procesos de combustin.
8. Optimizacin de la cadena de fro.
c) En el sector comercial, pblico y servicios:
1. Difusin, promocin y aplicacin de tecnologas y buenas prcticas en sistemas
de iluminacin, refrigeracin y aire acondicionado.
2. Diseo, construccin, reconversin energtica y uso eficiente y sostenible de
edificaciones.
3. Caracterizacin, gestin de indicadores y asistencia tcnica.
4. Actualizacin o reconversin tecnolgica del alumbrado pblico.
d) En el sector transporte:
1. Reconversin tecnolgica del parque automotor.
2. Modos de transporte.

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La ley 1715 de 2014 crea el Fondo de Energas no Convencionales y Gestin Eficiente


de la Energa (Fenoge) que fue mencionado anteriormente para financiar programas de
fuentes no convencionales de energa (FNCE) y gestin eficiente de energa. Este
fondo puede nutrirse con fondos de entidades pblicas o privadas, as como por
organismos de carcter multilateral internacional.

37

3. Buenas prcticas en el transporte.

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El Fenoge puede financiar proyectos dirigidos a:


Implementacin de soluciones de autogeneracin a pequea escala.
Mejoramiento de la eficiencia energtica mediante la promocin de buenas
prcticas, equipos de uso final de energa, adecuacin de instalaciones internas y
remodelaciones arquitectnicas en estratos 1, 2 y 3.
Estudios, auditoras energticas, adecuaciones locativas, disposicin final de
equipos sustituidos y costos de administracin e interventora de los programas
y/o proyectos.
La Ley en su Artculo 36 tambin prev destinar recursos del Fenoge para otorgar crditos
blandos para la estructuracin e implementacin de esquemas empresariales,
exclusivamente para los procesos productivos y su acompaamiento correspondiente
como mnimo por un perodo de dos aos.
1.4.5 Asociaciones pblico privadas

Las asociaciones pblico privadas son un mecanismo para vincular al sector privado en la
provisin de bienes y servicios pblicos, vinculados a una infraestructura. La APP
involucra, dentro de un contrato de largo plazo, la retencin y transferencia de riesgos
entre las partes y la definicin de los mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad y el nivel de servicio del bien provisto. Hay dos tipos de APP: de iniciativa
pblica y de iniciativa privada.

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Este tipo de esquemas pueden utilizarse para la provisin tanto de infraestructura


productiva como de infraestructura social. En el caso productivo podran ser tiles por
ejemplo para temas relacionados con transporte y movilidad urbana, que podran estar
vinculados a usos energticos eficientes y reduccin de emisiones.

38

En las APP de iniciativa privada, la idea conceptual y propuesta provienen del sector
privado, el cual tiene la responsabilidad de realizar, por su propia cuenta y riesgo, la
estructuracin del proyecto sin que el sector pblico tenga obligacin de reconocerle los
costos asociados. Puede contar con recursos pblicos de hasta el 20% del valor de la
inversin pero en ese caso la seleccin del contratista se debe realizar a travs de licitacin
pblica. En cambio, cuando el pago del servicio que presta la infraestructura en su
totalidad es a travs de la explotacin econmica del proyecto, opera el mecanismo de
seleccin abreviada de menor cuanta.

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Captulo 2
NECESIDADES

DE

FINANCIAMIENTO

PARA

EL

CAMBIO

CLIMTICO EN COLOMBIA

2.1 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS SEGN DISTINTOS ESCENARIOS


DE MITIGACIN

En el trabajo Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia la Universidad de los Andes18 (2015)


se presenta un conjunto de medidas para reduccin de emisiones de gases efecto
invernadero (GEI) para los distintos sectores econmicos y para dos horizontes de
tiempo: 2010 a 2030 y 2010 a 2050. Adicionalmente, para cada conjunto de medidas y para
cada horizonte temporal se construyen tres escenarios alternativos (Universidad de los
Andes, 2015):

Escenario 1 (Gris). Estimacin pesimista, en la cual se excluyen las medidas


con costos de reduccin superiores a USD 30/ton CO2eq y que requeriran apoyo
internacional, y aquellas que presentaron observaciones en cuanto a su viabilidad
de implementacin por parte de los ministerios y de los gremios en las reuniones
sectoriales (pese a que la mayora estaban inscritas en los planes de accin sectorial
- PAS).

Escenario 2 (Realista). Estimacin que excluye aquellas medidas con costos


de reduccin superiores a USD 30/ton CO2eq y algunas que se consideran que
requeriran apoyo internacional para su implementacin, pero se incluyen varias
que se haban excluido del escenario gris.

Escenario 3 (Verde). Estimacin optimista, aplicando el mximo alcance de

Agradecimiento a la Universidad de los Andes por suministrar el archivo de trabajo preliminar EscenariosMitigacionMedidas_Compartido-Julio8.xlsx, no definitivo y para uso exclusivo de la presente consultora. Para mayores detalles de la
informacin all contenida y los clculos realizados por Econometra a partir de ella, vase el Anexo 2.
18

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39

mitigacin posible al aplicar simultneamente 82 medidas evaluadas y no


excluyentes entre s.

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cada uno de estos escenarios se contrasta en el citado estudio con la lnea de base inercial
(business as usual), obtenindose las estimaciones respectivas de mitigacin que se muestran
en las figuras a continuacin, para los escenarios desde 2010 hasta 2030 y hasta 2050,
respectivamente.
Figura 2.1 - Reduccin potencial de emisiones segn escenarios (2010-2030
y 2010-2050). Millones de toneladas de CO2-eq

Fuente: Clculos de Econometra, con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

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En los tres escenarios considerados (gris, realista y verde) y para los dos aos
considerados (2030 y 2050), la siguiente figura muestra que una parte muy significativa de
las reducciones se concentran principalmente en tres sectores: la silvicultura

40

Como se observa en dichas figuras, en el escenario ms pesimista (gris), nicamente se


alcanzara una reduccin del 12% de las emisiones en relacin con el escenario inercial en
ao 2030 y del 17% en el 2050. En contraste, en los escenarios realista y verde se
alcanzaran reducciones del 20% y del 28% en el ao 2030, respectivamente; as mismo, en
el ao 2050 en estos dos escenarios se alcanzaran reducciones del 25% y del 34% en
relacin con el escenario inercial (lnea base).

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(principalmente por la reduccin de la deforestacin que causa), el transporte y el sector


agropecuario19.
Figura 2.2 - Reduccin potencial de emisiones por sector segn escenario
de mitigacin (aos 2030 y 2050). Millones de toneladas de CO2-eq

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

El estudio en mencin toma como referencia estos escenarios y calcula los costos de
mitigacin, igualmente desde 2010 hasta 2030 y hasta 2050, en tres dimensiones: i) los
costos de la inversin inicial requerida para implementar las diversas medidas de cada
sector; ii) los ingresos operativos anuales, adicionales a los obtenidos en el respectivo ao
en relacin con el escenario inercial de referencia, netos de los costos de operacin y
mantenimiento 20; y iii) los beneficios netos totales, descontando a los beneficios netos
operativos los costos de la inversin inicial21.

Un sector igualmente importante es el de residuos. Sin embargo, en el estudio de referencia no se reportan datos sobre los
costos de las medidas de mitigacin en este sector, razn por la cual no se aborda en este anlisis. Tampoco existe informacin del
potencial de reduccin de emisiones ni de los costos de inversin para los sectores denominados Produccin energa
Coqueras y Otras industrias de la energa, razn por la cual no se consideran tampoco dentro del presente anlisis.
20 En el estudio de la Universidad de los Andes este valor neto lo denominan costos variables y lo calculan como un valor
negativo (costos ahorrados) cuando los ingresos operacionales superan los costos de operacin y mantenimiento. Para efectos de
esta presentacin, aqu se denominan beneficios operativos, netos de los costos de operacin y mantenimiento, antes de descontar
los costos de la inversin inicial.
21 En el estudio de la Universidad de los Andes los denominan costos totales, asumiendo que, cuando son negativos, representan
un ahorro en los costos de inversin, operacin y mantenimiento (es decir, definen que un ingreso neto positivo equivale a un
costo negativo). Aqu se opta por denominarlos beneficios netos, descontando de los ingresos operacionales los costos de
operacin y mantenimiento y los costos de inversin inicial.

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41

19

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Con base en esta informacin, se obtiene el respectivo valor presente para cada uno de
estos flujos22, as: el valor presente de la inversin inicial, que representa la actualizacin
del flujo de recursos de inversin que se requieren para implementar cada conjunto de
medidas; el valor presente de los beneficios operativos (netos de los costos de operacin y
mantenimiento); y el valor presente del flujo de beneficios netos totales, es decir los
ingresos totales, menos los costos variables de operacin y mantenimiento y menos los
costos fijos de inversin requeridos por cada medida.
Como se puede observar en la siguiente figura, para el conjunto de todas las medias tanto
los costos de la inversin inicial como los beneficios operativos son crecientes, cuando se
pasa del escenario ms pesimista al ms optimista. Igualmente, se encuentra que el
escenario ms recomendable desde el punto de vista financiero, es decir, el que mayores
beneficios netos representa para los sectores econmicos en su conjunto, es el
denominado escenario realista. Aclarando que, de todas formas, es un anlisis
estrictamente financiero, que no considera las externalidades positivas (cobeneficios) o las
eventuales externalidades negativas (efectos indeseados) que cada una de las medidas
pueda llevar implcitas, sin que se reflejen en el anlisis financiero aqu empleado para el
anlisis.
Figura 2.3 Valor presente (VP) de inversin inicial, ingresos operativos y
beneficios netos totales (2010-2030). Millones de USD

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

Con base en esta informacin de contexto, para efectos de analizar la demanda de los
recursos financieros requeridos para cada uno de los escenarios en un horizonte de
Para este anlisis particular de valor presente, en esta consultora se trabajan dos horizontes de tiempo, con un nico flujo de
datos y con dos cortes, independientes entre s: desde 2010 hasta 2030; y desde 2010 hasta 2050. Se asume que cada una de las
medidas generan una reduccin de emisiones hasta el respectivo ao de corte, aplicando el flujo de costos de inversin e ingresos
operativos de dicha medida reportado en la base de datos, con corte hasta dicho ao. En consecuencia, a diferencia del mtodo
empleado por la Universidad de los Andes en el trabajo original, aqu se calcula cada valor presente un corte de ese flujo hasta el
respectivo ao (uno en 2030 y otro en 2050). En todos los casos se usa la misma tasa de descuento del 10% anual aplicada en el
estudio original.

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22

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

mediano plazo, a continuacin se presenta el comportamiento del flujo de costos de


inversin inicial que se requerira para implementar el conjunto de medidas que caracteriza
cada uno de estos escenarios. En la siguiente figura se presentan estos resultados tanto en
trminos absolutos (en dlares constantes de 2010) como en trminos de relacin con las
proyecciones de crecimiento de la economa23.
Figura 2.4 Inversiones iniciales y participacin en el PIB (2010-2030).
Millones de USD

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

23

Para tal efecto se usa la misma proyeccin del PIB reportada por la Universidad de los Andes en el estudio original.

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Si bien es cierto que estos valores muestran una magnitud altamente significativa de los
esfuerzos que se requieren para financiar las inversiones iniciales en su conjunto, de todas
formas, en el largo plazo, dichos esfuerzos quedan ms que compensados por los retornos
financieros que se obtienen a futuro. Esto queda expresado en la siguiente figura, en

43

Estos datos muestran que, al finalizar el primer quinquenio, los recursos requeridos para
financiar las inversiones iniciales ascienden a cifras entre quinientos y poco ms de mil
millones de dlares anuales, dependiendo del escenario considerado; valores que
representan entre el 0,08% y el 0.29% del PIB total proyectado para el ao 2020. Sin
embargo, estos requerimientos de recursos de inversin se elevan sustancialmente en los
siguientes cinco aos, para alcanzar valores entre dos mil y cinco mil millones de dlares
anuales, que representan entre el 0.43% y el 0.98% del PIB anual total en 2025. Tendencia
sta que se mantiene en el siguiente quinquenio, alcanzando al finalizar el perodo aqu
considerado (ao 2030) con requerimientos anuales de inversin que oscilan entre tres y
ms de ocho mil millones de dlares anuales, equivalentes a una participacin entre el
0.54% y el 1.36% del PIB total en dicho ao.

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

donde se expresan los beneficios netos obtenidos en cada ao, como proporcin del PIB:
all se observa que, en todos los escenarios, se obtienen beneficios netos positivos entre
tres o cuatro aos despus de iniciada la implementacin de las respectivas medidas. Flujo
que muestra que, en trminos agregados, la estrategia de mitigacin en su conjunto
permitira recuperar, desde bastante temprano, las inversiones realizadas24.
Figura 2.5 Flujo de beneficios totales (netos de costos de inversin y de
costos de operacin y mantenimiento) en relacin con el PIB (2010-2030)

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

Este agregado tiene de todas formas comportamientos muy diferenciados entre los distintos sectores, tal como se puede
observar en la informacin detallada presentada en el Anexo 2.
24

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44

Las implicaciones de este comportamiento se ponen en evidencia en la siguiente figura, en


donde se contrastan para el conjunto de los nueve sectores con informacin disponible,
los flujos de las tres variables aqu consideradas: las inversiones iniciales, los ingresos netos
operativos y los beneficios netos totales. All se observa que, an en el escenario ms
exigente en trminos de costos de inversin (el escenario verde), a partir del cuarto ao
de implementacin y hasta el final del perodo contemplado existen retornos positivos que
permiten cubrir con creces las inversiones netas requeridas durante los dos primeros aos.

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Figura 2.6 Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios


netos totales segn escenario Total de nueve sectores (2010-2030).
Millones de USD

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

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45

De todas formas, tal como se observa en el siguiente grfico, este esfuerzo financiero est
fuertemente concentrado en uno slo de los sectores aqu contemplados, el de demanda
de energa por el sector transporte, el cual concentra en todos los casos ms de la mitad de
los recursos financieros requeridos por todos los sectores. Concentracin mucho ms
marcada que la participacin de dicho sector en las metas de reduccin de emisiones, tal
como se refiri al inicio de esta seccin. Dado el alto peso de este sector en los costos
totales de inversin inicial, el comportamiento descrito de los flujos para el conjunto de las
medidas est fuertemente influenciado por los flujos del sector transporte.

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 2.7 Valor presente del costo de inversin inicial por sector
econmico (2010-2030). Millones de USD

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

En efecto, la siguiente figura muestra que, en los tres escenarios, los flujos de este nico
sector tienen un comportamiento prcticamente idntico al del agregado de los nueve
sectores, y de una magnitud muy similar a los flujos totales arriba reseados.

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Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

46

Figura 2.8 Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios


netos totales segn escenario Sector transporte (2010-2030). Millones de
USD

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Teniendo en cuenta esta caracterstica, para analizar la demanda de recursos de inversin


es necesario tener en cuenta el comportamiento especfico de estos flujos, sector por
sector. A ttulo de ejemplo, en la siguiente figura se ilustra est marcada diferencia,
mostrando tres sectores que s requieren recursos de inversin durante prolongados
perodos, antes de iniciar flujos positivos de los beneficios netos: silvicultura, agropecuario
y demanda de energa residencial. All se observa que, a pesar de tener balances positivos
en los ltimos aos, las medidas all contempladas no podran implementarse sin una
estrategia de financiamiento de largo plazo que permita cubrir los costos de inversin
inicial.

Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

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Figura 2.9 Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios


totales. Silvicultura, Agropecuario y Residencial (2010-2030). Millones de
USD

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2.2 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA ESTRATEGIA REDD+


La estrategia REDD+ tiene como uno de sus objetivos principales reducir la deforestacin
y proteger los bosques. El gobierno colombiano ha establecido como meta en el plan
nacional de desarrollo 2014-2018 reducir el total de hectreas deforestadas anualmente de
120.000 hectreas en el 2013 a 90.000 en el 2018.
Cuadro 2.1 Metas del plan nacional de desarrollo 2014-2018 para la
reduccin de la deforestacin
METAS PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
LNEA
LNEA
META
META A
META A
OBJETIVO
BASE
PRODUCTO
BASE
INTERMEDIA
2018
2018
(2013)
(2013)
Hectreas de reas Protegidas
17.298.000 17.798.000
declaradas en el SINAP
Hectreas en proceso de restauracin
85.539
300.000
reas del SPNN con estrategias de
solucin de conflictos por uso,
29
37
Reduccin Deforestacin
ocupacin o tenencia
de la
anual
120.000
90.000
Programas que reducen la
deforestacin (hectreas/ao)
desforestacin, las emisiones de GEI y
0
9
la degradacin ambiental en
implementacin
Sectores que implementan acciones
en el marco de la Estrategia Nacional
0
3
REDD+
Fuente: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

En la misma lnea, en la estrategia REDD+ para Colombia se planea invertir


US$18.500.000 durante un periodo de 4 aos para la implementacin de los diferentes
proyectos que la componen.
Cuadro 2.2 Inversin esperada de la estrategia REDD+ en Colombia

Pgina

Fuente: Cartilla REDD+

48

FINANCIAMIENTO ESTIMADO PARA LA PROPUESTA PARA LA PREPARACIN DE REDD+ (R-PP)


TOTAL
TIEMPO PREVISTO
FUENTE DE
FECHA
INVERSIN
ESTADO
FUENTE
PARA LA
FECHA INICIO
FINANCIACIN
CULMINACIN
(US$ MILES)
IMPLEMENTACIN
FCPF
$ 3.600,00 Aprobados
Cartilla REDD:
Construccin
UN REDD
$ 4.000,00 Por gestionar
colectiva de la
4 aos
2014
2018
Gobierno
$ 1.200,00 Sin informacin Estrategia
nacional
Nacional
Otras
$ 9.700,00 Sin informacin REDD+

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Con base en esta informacin, se puede obtener un estimativo del total de la inversin que
se realiza por cada hectrea en la que se busca prevenir la deforestacin. Asumiendo que la
inversin proyectada para la estrategia REDD+ resulte en la meta de deforestacin
propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo, se calculara una inversin de US$ 617 por
hectrea25.
La siguiente figura muestra la proyeccin del tiempo que tomara llegar a una meta cercana
a cero hectreas deforestadas anualmente, si se sigue la tendencia de reducir 30.000
hectreas deforestadas en un perodo de cinco aos establecida en el plan nacional de
desarrollo. La meta se lograra en el 2033 y requerira una inversin total de US$
65.830.460, asumiendo la inversin por hectrea de US$ 617. Para el clculo de la
reduccin en las hectreas deforestadas anualmente se utiliz una funcin logstica.
Figura 2.10 Inversin anual proyectada para la alcanzar las metas de
deforestacin del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

El clculo se realiza asumiendo que entre el 2013 y el 2018 se reducirn 30.000 hectreas deforestadas y que el costo total para
lograrlo sera de US$ 18.500.000.
25

Pgina

49

Fuente: Clculos de Econometra con base en las bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 y la Cartilla REDD+

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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2.3 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA ADAPTACIN


La estimacin de recursos requeridos para la implementacin del Plan Nacional de
Adaptacin para el Cambio Climtico se ha venido adelantando de manera mucho ms
lenta que el equivalente para la mtigacin. De all que actualmente no se cuente con
estimaciones nacionales que permitan identificar con algn grado de precisin la demanda
de recursos que se requieren para implementar la estrategia de adaptacin, como s ocurre
con la de mitigacin de emisiones. De todas formas, a la fecha se han logrado algunas
aproximaciones regionales de diseo de estrategias de adaptacin, tales como las que
existen para el departamento del Huila y para la ciudad de Cartagena.

Pgina

Ante estas restricciones de informacin nacional sobre la estructura de costos de una


estrategia de adaptacin al cambio climtico, para el presente trabajo se parte de estos dos
ejercicios: uno para un departamento de tamao mediano y otro para una ciudad de ms
de un milln de habitantes, ambos con estimaciones detalladas de costos para un
horizonte de 10 aos. Con base en esta informacin de detalles, se hace una estimacin de
rdenes de magnitud aproximada de lo que podran ser los requerimientos de recursos de
adaptacin en todo el pas, con un doble proceso. Por una parte, los costos per cpita para
la ciudad de Cartagena se expanden al resto de ciudades y reas metropolitanas de ms de
un milln de habitantes, es decir Bogot DC, rea metropolitana del valle de Aburr
(incluyendo a Medelln como municipio central), Cali, Barranquilla, el rea metropolitana
de Bucaramanga y Cartagena, tomando como referencia la poblacin estimada para 2015
de cada una de estas grandes ciudades. Por otra parte, para el resto del pas, es decir para
todos los departamentos excluyendo las grandes ciudades ya referenciadas, se hace la
respectiva estimacin de costos tomando como referencia los costos per cpita estimados

50

En el caso del Huila, la Gobernacin y la Corporacin Autnoma Regional del Alto


Magdalena (CAM), con el apoyo de la cooperacin internacional, disearon un Plan de
Cambio Climtico para el departamento (Gobernacin del Huila, 2014). En la misma
direccin, la Alcalda de Cartagena, con el apoyo de las autoridades nacionales y del sector
privado, e igualmente de la cooperacin internacional, formularon un plan para avanzar en
la competitividad en sintona con los retos climticos ( Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; Alcalda de Cartagena; CDKN;INVEMAR, 2014). Ambas
iniciativas contemplan un conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que
comprometen tanto al sector pblico como al sector real, mediante iniciativas relacionadas
con la produccin de bienes y servicios. E igualmente, reconociendo las limitaciones
propias del estado actual del conocimiento, realizan una serie de estimativos del costo de
estas iniciativas.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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por el respectivo estudio para el departamento del Huila. Con base en este procedimiento,
se llega a una estimacin de rdenes de magnitud de lo que podran ser los recursos
financieros para adelantar una estrategia de adaptacin al cambio climtico en los
prximos 10 aos, tal como se muestra en la siguiente figura.
Figura 2.11 Recursos requeridos para adaptacin al cambio climtico en
Colombia. rdenes de magnitud (miles de millones de pesos de 2014)
Poblacin
2015

Region
Bogot, D.C.
AMVA + Envigado
Cali
Barranquilla
AMB
Cartagena
Total 6 ciudades

7.878.783
3.777.009
2.369.821
1.218.475
1.122.945
1.001.755

(*)

17.368.788

Departamento del Huila

1.154.777

Resto departamentos
Total departamentos
Gran total

29.679.840
(**)

30.834.617
48.203.405

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

196,4
94,1
59,1
30,4
28,0
25,0

361,2
173,1
108,6
55,9
51,5
45,9

251,2
120,4
75,6
38,9
35,8
31,9

165,7
79,4
49,8
25,6
23,6
21,1

92,0
44,1
27,7
14,2
13,1
11,7

65,8
31,6
19,8
10,2
9,4
8,4

3,2
1,5
1,0
0,5
0,5
0,4

8,5
4,1
2,6
1,3
1,2
1,1

10,5
5,0
3,2
1,6
1,5
1,3

2,3
1,1
0,7
0,4
0,3
0,3

432,9
13,9
357,6

796,2
27,4
704,6

553,9
17,9
460,8

365,3
13,7
352,0

202,9
10,8
278,8

145,1
7,8
201,2

7,1
7,6
194,8

18,8
7,7
197,4

23,1
7,6
194,8

5,0
7,7
197,4

371,5
804,4

732,0
1.528,2

478,8
1.032,6

365,7
731,0

289,6
492,5

209,1
354,2

202,4
209,5

205,1
223,8

202,4
225,5

205,1
210,1

AMVA = rea Metropolitana del valle de Aburr (Medelln, Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Girardota, Itag, La Estrella y Sabaneta).
AMB = rea Metropolitana de Bucaramanga (Bucaramanga, Floridablanca, Girn y Piedecuesta)
(*) reas metropolitanas y ciudades con ms de un milln de habitantes (2015)
(**) Resto de departamentos, excepto las 6 grandes ciudades y reas metropolitanas

Pgina

Con base en esta primera aproximacin, puede observarse que una estrategia de
adaptacin del cambio climtico desarrollada a nivel regional y local pero con cobertura
nacional, podra requerir durante los primeros cuatro aos recursos en un rango entre 800
mil millones y 1,2 billones de pesos anuales, para estabilizarse en los ltimos cuatro aos
en alrededor de 200 mil millones de pesos anuales.

51

Fuente: Clculos Econometra, con base en estimaciones de corto y mediano


plazo de E3 Asesoras (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de
Indias) No se dispone de estimaciones de largo plazo

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Esta demanda de recursos para implementar una estrategia de adaptacin al cambio


climtico en las regiones, contrasta de manera notable con los costos en que ha incurrido
el pas frente a eventos extremos tales como la ola invernal de finales de 2010 y principios
de 2011.
El valor de los costos en que incurre el pas por estos eventos climticos extremos
depende de la informacin sobre la probabilidad de ocurrencia de dichos eventos y de los
costos que ellos representan en trminos humanos y econmicos. Un estimado de los
daos y prdidas generados por los efectos del cambio climtico, en particular de la ola
invernal, corresponde al realizado por la CEPAL para el periodo 2010-2011 (CEPAL
BID, 2012). En el estudio se estima que el fenmeno de La Nia ocurrido durante esos
aos ocasion en Colombia:
Alrededor del 4% del rea nacional sufri inundaciones.
Aproximadamente 3,2 millones de personas fueron damnificadas (2,3 millones) o
afectadas (0,8 millones). Este nmero de personas corresponde a 874.464 hogares.
90% de los hogares damnificados o afectados reportaron al menos un inmueble
afectado.
El total de daos se valora en 11,2 billones de pesos, done el 61% representa una
afectacin del acervo de capital productivo.
El 43,7% de los hogares sufrieron afectacin de sus viviendas.
El 62% de los municipios donde habitan hogares damnificados o afectados
sufrieron prdidas en acueductos y otros tipos de infraestructuras.
Si bien no se cuenta con informacin de la probabilidad de ocurrencia de los eventos
naturales y, aunque se cuenta con informacin del costo estimado de un evento en
particular, esta estimacin permite generar un indicador de la relacin que existe entre los
costos de una afectacin derivada del cambio climtico y las inversiones que se requeriran
para minimizar estos daos.

2.4 I NICIATIVAS DE ADAPTACIN Y MITIGACIN VS . GASTO Y


FINANCIACIN

Pgina

Para cuantificar la demanda de recursos segn el tipo de estrategia frente al cambio


climtico se realiz un operativo de recoleccin con diferentes actores a nivel nacional que
manejan bases de datos sobre iniciativas. Se llevaron a cabo intercambios de informacin
con MADS, APC, PNUD, IDEAM, UNGRD, Findeter, la coordinacin del EDCBC,

52

2.4.1 Iniciativas

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MHCP y se complement con la informacin del Sistema General de Regalas y la


informacin pblica existente en internet.
Las iniciativas se clasifican en cuatro categoras: planes, programas, proyectos y acciones
estratgicas. No en todos los casos se cuenta con informacin presupuestal por lo que el
anlisis de valores promedio de las iniciativas se realiza sobre un universo de menor
tamao.
Los siguientes cuadros presentan la distribucin de las iniciativas identificadas de acuerdo
con el tipo de estrategia y el tipo de iniciativa
Cuadro 2.3 - Nmero de iniciativas identificadas como parte de la poltica
frente al cambio climtico
PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

25

24

186

240

60

19

94

Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)

13

40

59

Total

35

ESTRATEGIA

Plan Nacional de Adaptacin al


Cambio Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)

43
44

329

44
29

437

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Cuadro 2.4 - Distribucin de iniciativas identificadas como parte de la


poltica frente al cambio climtico por estrategia, segn tipo de iniciativa
ESTRATEGIA

Plan Nacional de Adaptacin al Cambio


Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

10,4%

10,0%

77,5%

2,1%

100,0%

8,5%

7,4%

63,8%

20,2%

100,0%

1,7%

22,0%

67,8%

8,5%

100,0%

2,3%

0,0%

97,7%

0,0%

100,0%

8,01%

10,07%

75,29%

6,64%

100,00%

Pgina

53

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

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Cuadro 2.5 - Distribucin de iniciativas identificadas como parte de la


poltica frente al cambio climtico por tipo de iniciativa, segn estrategia
ESTRATEGIA

Plan Nacional de Adaptacin al Cambio


Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

71,4%

54,5%

56,5%

17,2%

54,9%

22,9%

15,9%

18,2%

65,5%

21,5%

2,9%

29,5%

12,2%

17,2%

13,5%

2,9%

0,0%

13,1%

0,0%

10,1%

100%

100%

100%

100%

100%

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Figura 2.12 - Distribucin de las iniciativas segn estrategia

Plan Nacional de
Adaptacin al
Cambio
Climtico
(PNACC)
55% Gestion de
riesgo de
desastres
(conocimiento y
reduccin del
riesgo)
10%

Estrategia
REDD+
13%

Estrategia
Colombiana de
Desarrollo Bajo
en Carbono
(ECDBC)
22%

Pgina

54

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

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Figura 2.13 - Distribucin de las iniciativas segn tipo de iniciativa

Programas
10%

Planes
8%
Acciones
Estratgicas
7%

Proyectos
75%

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Se identificaron 437 iniciativas relacionadas con cambio climtico de las cuales el 85%
corresponde a proyectos y programas, y el resto corresponde a planes o acciones
estratgicas. Desde el punto de vista de las estrategias de la poltica, la estrategia de
adaptacin (PNACC y Gestin de Riesgo preventivo) acumula el 65% de las iniciativas
mientras que la mitigacin (ECDBC) cuenta con el 22% de las iniciativas y la estrategia
REDD+, que permite alcanzar objetivos conjuntos de mitigacin y adaptacin,
corresponde al 13%.

Pgina

55

De las 437 iniciativas identificadas, 95 se encuentran culminadas, 33 en diseo, 187


aprobadas sin iniciar y 117 en ejecucin. Solamente para 395 se cuenta con informacin
presupuestal y de estas, 107 corresponden a iniciativas que se encuentran en etapa de
ejecucin. En la siguiente figura se puede ver que la estrategia con mayor proporcin de
las 437 iniciativas identificadas con informacin presupuestal, es el PNACC.

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Figura 2.14 - Nmero de iniciativas identificadas total, con informacin


presupuesta y en ejecucin

Gestion de riesgo de desastres


(conocimiento y reduccin del riesgo)
Estrategia REDD+
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en
Carbono (ECDBC)
Plan Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico (PNACC)
0

50

100 150 200 250


Nmero de iniciativas

300

En ejecucin con informacin presupuesto


Total con informacin de presupuesto
Total Identificadas
Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de
varias fuentes.

Los siguientes cuadros presentan el valor total y promedio de las iniciativas identificadas,
las cuales acumulan un valor de cerca de 2.175 millones de dlares y un promedio de 5,51
millones de dlares por iniciativa.
Cuadro 2.6 - Valor total de iniciativas identificadas (Millones de USD)
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

94,37

361,78

722,68

2,23

1181

0,00

537,03

174,27

46,31

758

0,48

56,52

66,35

67,20

191

0,46

0,00

45,23

0,00

46

95

955

1009

116

2175

Pgina

56

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

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Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 2.7 - Valor promedio de iniciativas identificadas (Millones de USD)


ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

4,29

15,07

4,04

0,56

5,16

76,72

2,95

11,58

10,82

4,71

1,84

16,80

3,60

0,48
0,46
3,97

1,08
22,22

3,19

1,06
9,64

5,51

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Al hacer estos mismos clculos para las 107 iniciativas que se encuentran en ejecucin, el
total se reduce a 662 millones de dlares.
Cuadro 2.8 - Valor total de iniciativas identificadas en ejecucin (Millones
de USD)
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptacin al
Cambio Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

32,26

52,80

296,13

2,13

383,32

0,00

0,18

79,77

40,68

120,63

0,00

42,57

51,36

63,50

157,44

0,46

0,00

0,13

0,59

33

96

427

106

662

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Plan Nacional de Adaptacin al Cambio


Climtico (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestin de riesgo de desastres
(conocimiento y reduccin del riesgo)
Total

PLANES

PROGRAMAS

PROYECTOS

ACCIONES
ESTRATGICAS

TOTAL

2,02

5,87

8,97

0,71

6,28

0,00

0,18

4,20

13,56

5,24

0,00

10,64

3,67

21,17

7,50

0,46

0,00

0,13

0,00

0,30

1,92

6,82

6,38

11,81

6,19

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

Pgina

ESTRATEGIA

57

Cuadro 2.9 - Valor promedio de iniciativas identificadas en ejecucin


(Millones de USD)

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El 58% de los recursos en ejecucin para iniciativas frente a cambio climtico corresponde
al PNACC, el 24% para la estrategia REDD+ y el 18% para la ECDBC. Para la estrategia
de gestin de riesgo no se encontraron iniciativas con informacin presupuestal que
estuvieran en ejecucin
Figura 2.15 - Distribucin del valor de las iniciativas en ejecucin, segn
estrategia

Plan Nacional
de Adaptacin
al Cambio
Climtico
(PNACC)
58%

Estrategia
Colombiana de
Desarrollo
Bajo en
Carbono
(ECDBC)
18%

Estrategia
REDD+
24%
Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de
varias fuentes.

En cuanto al valor promedio, las iniciativas de la estrategia REDD presentan el mayor


valor de las iniciativas en ejecucin y las iniciativas de la ECDBC presentan el mayor valor
del total de iniciativas con informacin presupuestal.

12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
Estrategia
Colombiana de
Desarrollo Bajo en
Carbono (ECDBC)

Total con informacin de presupuesto

Estrategia REDD+ Gestion de riesgo de


desastres
(conocimiento y
reduccin del riesgo)

En ejecucin con informacin presupuesto

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

58

Plan Nacional de
Adaptacin al
Cambio Climtico
(PNACC)

Pgina

Millones de USD por iniciativa

Figura 2.16 - Valor promedio de las iniciativas con informacin presupuestal,


segn estrategia

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De igual manera, el valor promedio de las iniciativas de la ECDBC estn influidas por el
peso especfico de proyectos en el sector transporte y el sector energtico

Millones de USD por iniciativa

Figura 2.17 - Valor promedio de las iniciativas con informacin presupuestal,


segn tipo de iniciativa
25,00
20,00

15,00
10,00
5,00
0,00
Planes

Programas

Proyectos

En ejecucin con informacin presupuesto

Acciones Estratgicas

Total con informacin de presupuesto

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

En general las iniciativas de mayor valor y por lo tanto de mayor alcance son escasas cmo
se puede apreciar en el siguiente cuadro de percentiles. La informacin muestra que el
25% de las iniciativas tienen valores inferiores a 151 mil USD, el 50% por debajo de un
milln de dlares y el 75% por debajo de 2.5 millones de USD. Las iniciativas de menor
valor se concentran en gestin de riesgo.
Cuadro 2.10 - Cuartiles de la distribucin de valores de las iniciativas
(Millones de USD)
PERCENTIL
ESTRATEGIA

25

50

75

MAX

1.PNACC

0,18

0,63

2,44

195,90

2.ECDBC

0,21

0,51

3,82

320,00

3.REDD+

0,17

0,71

3,60

49,20

4.Gestin del riesgo

0,07

0,22

0,81

9,40

Total

0,15

0,58

2,43

320,00

Pgina

Se puede concluir que aunque no exista una gran cantidad de iniciativas para implementar
la poltica, las existentes son dispersas y su alcance en trminos de valor es en general
pequeo, con algunos casos de unos pocos proyectos de mayor valor.

59

Fuente: Econometra consultores, base de iniciativas con informacin de


varias fuentes.

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2.5 I NICIATIVAS DE ADAPTACIN Y MITIGACIN PROMOVIDAS POR EL


SECTOR PRIVADO

Dentro de las iniciativas adelantadas actualmente en el pas se encuentran proyectos,


programas y estrategias promovidas por el sector privado. Si bien no es posible encontrar
informacin consolidada a este respecto, en este acpite se resaltan las iniciativas apoyadas
por el sector privado que hacen parte de las iniciativas MDL en Colombia, y las
adelantadas en el campo de la energa renovable a travs de la UPME. Finalmente, se hace
un anlisis de la participacin de las iniciativas apoyadas por el sector privado para la
adaptacin y mitigacin al cambio climtico dentro del total de asociaciones pblico
privadas en el pas.
2.5.1 Iniciativas apoyadas por el sector privado dentro del portafolio
colombiano de proyectos MDL

El portafolio colombiano de proyectos MDL en Colombia consta actualmente de 245


iniciativas que, en su mayora, involucran al sector privado. De estas iniciativas 28% estn
clasificadas en el sector industrial, 28% en el sector forestal, 23% en el sector energa, 15%
en el sector residuos y 6% en el sector transporte.
Cuadro 2.11 Total de iniciativas apoyadas por el sector privado dentro del
portafolio colombiano de proyectos MDL
SECTOR
Industrial
Forestal
Energa
Residuos
Transporte
Total

TOTAL INICIATIVAS
69
69
56

37
14
245

% SOBRE EL TOTAL
28%
28%
23%
15%
6%
100%

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores con base en informacin del


Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Pgina

Algunos ejemplos de las iniciativas apoyadas por el sector privado para la eficiencia
energtica y la energa renovable son las que se implementan a travs de la Unidad de
Planeacin Minero Energtica - UPME.

60

2.5.2 Iniciativas apoyadas por el sector privado para la eficiencia


energtica y energa renovable

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El siguiente cuadro resume el tipo de iniciativas que se han adelantado en esta rea. En
total son 13 iniciativas de las cuales 8 son privadas y 5 son mixtas, 5 se encuentran en
etapa de evaluacin, 1 en desarrollo, 6 en funcionamiento y 1 finalizada.
Cuadro 2.12 Iniciativas para la eficiencia energtica y energa renovable
apoyadas por el sector privado
INICIATIVA
Estudio para la generacin elctrica con energa elica en el Municipio de
Guachucal, Nario
Estudio para la implementacin de un sistema de bombeo de agua para riego
utilizando energa solar en el Municipio de Taminango, Nario
Estudio del diseo e implementacin de un sistema de energa solar fotovoltaico
como estrategia alternativa y sostenible de energizacin en el Municipio de
Santacruz, Nario
Instalacin de un sistema interconectado a la red para hogar
Planta solar fotovoltaica en el Departamento del Cesar
Implementacin de un sistema de acondicionamiento de aire con energa solar
usando un ciclo de refrigeracin por absorcin
Suministro e Instalacin de 4 sistemas solares en el Parque Salamanca
Torre de energa solar fotovoltaica
Energa solar fotovoltaica - Empresa de Energa de Bogot
Anlisis del uso de tecnologas de generacin solar TiO2 para suministro energtico
en ZNI
Iluminacin LED con energa solar
Consultora para aumentar el acceso a fuentes de energa renovable para ZNI
Aplicaciones basadas en energa solar

ESTADO

TIPO

Planeacin

Mixta

Planeacin

Mixta

Planeacin

Mixta

Planeacin
Planeacin

Privada
Privada

En desarrollo

Mixta

En funcionamiento
En funcionamiento
En funcionamiento

Mixta
Privada
Privada

En funcionamiento

Privada

En funcionamiento
En funcionamiento
Finalizado

Privada
Privada
Privada

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores con base en informacin de


la Unidad de Planeacin Minero Energtica - UPME

2.5.3 Participacin de las iniciativas apoyadas por el sector privado


dentro de las asociaciones pblico-privadas

Pgina

61

Si bien se esperara que los proyectos para la adaptacin y mitigacin al cambio climtico
tuviesen una participacin importante en los proyectos de asociaciones pblico privadas
presentados al gobierno nacional, la informacin muestra que a la fecha se han presentado
solo 21 proyectos con gestin ambiental, de un total de 166 proyectos presentados como
asociacin pblico privada. Estos proyectos corresponden al 13% del total y de ellos
ninguno ha sido adjudicado.

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Cuadro 2.13 Estado de los proyectos de Asociaciones Pblico Privadas


relacionadas con Cambio Climtico
ASOCIACIN PBLICO
PRIVADA
Borrador
Convocado
Adjudicados
Celebrados
Liquidados
Descartados
Terminado sin liquidar
Terminado anormalmente
Total

# PROYECTOS
49
12
27
32
7
22
1
16
166

# PROYECTOS CON
GESTIN AMBIENTAL
4
1
0
13
0
2
0
1
21

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores con base en informacin del


Departamento Nacional de Planeacin

Las 13 APP celebradas con proyectos con gestin ambiental corresponden en su totalidad
a proyectos de infraestructura, tal y como se presenta a continuacin:
Mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin de la doble
calzada entre Rumichaca y Pasto.
Construccin, rehabilitacin, mejoramiento, operacin, mantenimiento y reversin
de la concesin Autopista al Mar 1 del Proyecto Autopistas para la Prosperidad.
Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin
del corredor vial Bucaramanga-Barrancabermeja-Yond.
Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin
de la concesin Santana, Mocoa, Neiva.
Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin
de la doble calzada entre Popayn y Santander de Quilichao.
Construccin, rehabilitacin, mejoramiento, operacin y mantenimiento del
corredor Villavicencio-Yopal.

Pgina

Construccin, operacin, mantenimiento, gestin social, predial y ambiental


respecto de los siguientes tems a saber: i. Corredor Granada-Villavicencio-Puerto

62

Construccin, rehabilitacin, mejoramiento, operacin, mantenimiento, gestin


predial, gestin social y ambiental y reversin del corredor transversal del Sisga.

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Lpez-Puerto Gaitn-Puente Arimena ii. Anillo Vial de Villavicencio y Accesos a la


Ciudad.
Construccin, operacin, mantenimiento, gestin social, predial y ambiental de la
segunda calzada de la va Ibagu-Cajamarca; y la operacin y mantenimiento del
sistema vial Variante Chicoral, Variante Gualanday, Gualanday -Ibagu, Gualanday
Espinal, Variante Picalea, Ramal Norte y trazado existente Ibagu-Cajamarca.
Concesin Autopista Conexin Norte, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad.
Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin
de la Concesin Autopista al Ro Magdalena 2, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".
Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin
de la Concesin Autopista Conexin Pacfico 1, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".

Pgina

63

Construccin, mejoramiento, rehabilitacin, operacin, mantenimiento y reversin


de la Concesin Autopista Conexin Pacfico 2, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".

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Captulo 3
OFERTA DE RECURSOS PARA FINANCIAR INICIATIVAS FRENTE AL
CAMBIO CLIMTICO
En este captulo se hace un anlisis de la oferta disponible de recursos para la financiacin
de iniciativas frente al cambio climtico en Colombia, de la proporcin de recursos de
inversin que recientemente se ha destinado al cambio climtico en cada uno de los
mbitos de gasto, a las posibilidades de incrementar los recursos para tal fin y a las fuentes
internacionales de recursos rembolsables y no rembolsables a los cules tiene posibilidad
de acceder el pas.
As pues, se inicia revisando las inversiones de los aos recientes, a nivel municipal,
departamental, regional y nacional, en iniciativas que se relacionen con la poltica nacional
frente al cambio climtico. Examinar las inversiones histricas reviste una gran
importancia especialmente en lo que tiene que ver con recursos pblicos, en la medida que
constituyen el espacio fiscal disponible para desarrollar este tipo de iniciativas y representa
una fuente de ingreso que pueden servir para el apalancamiento de recursos frescos que
sirvan para incrementar la oferta de recursos. El anlisis est restringido por la
disponibilidad de informacin, pues no existen normas ni procesos institucionales que
lleven a los actores pblicos y privados a llevar un registro de las inversiones especficas
que pueden tener un efecto en la mitigacin o adaptacin al cambio climtico. Se
identificaron y clasificaron las fuentes de informacin encontrando el total de recursos
invertidos en cada mbito del sector pblico. Con respecto a las inversiones que realiza el
sector privado, si bien la informacin es prcticamente inexistente y no existen elementos
suficientes para realizar un ejercicio similar, se resaltan algunas iniciativas desarrolladas por
el sector financiero y el sector empresarial.

Pgina

En la parte final del captulo se presentan las fuentes internacionales de recursos


financieros, el aprovechamiento que el pas le ha dado a estas fuentes y las posibilidades
existentes para iniciativas particulares de mitigacin y adaptacin.

64

Luego de presentar las cifras agregadas de inversin pblica en iniciativas frente al cambio
climtico en Colombia, se procede a identificar las fuentes de esos recursos y cuantificar
las posibilidades de ampliacin de estas a partir de la normatividad existente.

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3.1 RECURSOS PBLICOS INTERNOS DESTINADOS A INICIATIVAS


RELACIONADAS CON CAMBIO CLIMTICO
El primer paso para calcular el total de inversiones pblicas que se desarrollan en
Colombia frente al cambio climtico es identificar las fuentes de informacin que
permiten obtener dichas inversiones para cada mbito de inversin pblica. Luego se
presentan un conjunto de criterios de clasificacin derivados del mapa de la poltica
nacional de cambio climtico y de las definiciones internacionales sobre los conceptos de
mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
A continuacin se describen las fuentes de informacin que se utilizaron para el anlisis de
oferta, la metodologa y los criterios de clasificacin y los resultados agregados
3.1.1 Fuentes de Informacin

Las fuentes de informacin de la inversin a nivel nacional y territorial que se utilizaron


fueron las siguientes:

Pgina

Sistema Integrado de Informacin Financiera SIIF: Es un sistema de


informacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que permite a la
consolidar la informacin financiera de las entidades que conforman el
Presupuesto General de la Nacin y ejercer el control de la ejecucin
presupuestal y financiera de las entidades del nivel central. Corresponde a la
ejecucin del gobierno nacional y para efectos de este estudio se tom la
informacin de los aos 2010 a 2013. Pero en donde se requiere hacer
agregaciones con las finanzas de las CAR y de los municipios se toman los aos
2011-2013.

65

Formato nico Territorial FUT: Corresponde a la fuente de informacin


de la inversin de las entidades territoriales (municipios y departamentos) en
cada ao. Esta base es administrada por el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) y consolida las cuentas de ingreso, gasto e inversin que las
entidades territoriales reportan al gobierno nacional. La informacin est
disponible para los aos 2007 a 2013. No obstante, el formato de reporte de la
informacin cambi a partir del 2011. La calidad de la informacin
suministrada por las entidades territoriales no es la misma en todas las cuentas,
por lo cual fue necesario hacer los ajustes que se explican en la siguiente
seccin. La base se analiza para los aos 2011, 2012 y 2013.

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Base de ejecucin de las Corporaciones Autnomas Regionales: Es una


base de datos elaborada en el marco de este estudio y contiene informacin de
la ejecucin presupuestal de las CARS entre los aos 2011 a 2013 a nivel de
nombre de proyecto o programa. La base se construy a partir de los informes
enviados por las corporaciones al MADS.
Sistema General de Regalas: El SGR es una de las fuentes de recursos
disponible y se complementa con las anteriores fuentes pero no debe agregarse
en la medida que las fuentes que reportan la ejecucin ya contabilizan los
recursos provenientes de regalas. Esta base contiene informacin de los
proyectos financiados con recursos del SGR para el periodo comprendido entre
el ao 2012 y el 2016. La informacin de la destinacin de los recursos de
regalas se encuentra como una fuente de recursos en los reportes de inversin
de las entidades territoriales al FUT y como un tipo de programa de inversin
en las bases del SIIF.
Antes de clasificar y agregar las inversiones contenidas en estas fuentes de datos fue
necesario llevar a cabo algunos procedimientos para verificar y garantizar la calidad de la
informacin, especialmente en las bases de datos territoriales (FUT). Con esta base de
datos se realiz una depuracin de las tablas de datos para poder obtener resultados
comparables ao a ao. La depuracin que se hizo consisti en:
1. Organizar la informacin en un formato homogneo, pues el formato utilizado
entre los aos 2007 a 2010 presenta las fuentes de recursos para la inversin en
columnas, mientras que el formato de los aos 2011 a 2013 incluye una nica
columna donde clasifica todas las fuentes. Para el caso de este ltimo periodo, se
utiliza la informacin de la columna de compromisos presupuestales que contiene
las inversiones efectivamente ejecutadas. Entre los aos 2007 a 2010, solo se
presenta en el formato esta informacin.

Pgina

a. Para las cuentas que se clasificaron como gasto directo y en otro ao se


desagregaron: se toma la primera cuenta de la desagregacin, que
generalmente es la que incluye el mayor gasto.

66

2. Se revis la clasificacin de todas las cuentas, ya que el nombre y el cdigo, en


algunos casos, han cambiado durante el periodo analizado. Para las cuentas que
cambiaron su desagregacin se hizo el siguiente ejercicio:

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b. Para las cuentas que se clasificaron como gasto directo y en otro ao


aparecen agregadas: se suman para los aos en que aparecen agregadas.
Tambin se revisaron las cuentas que cambiaron de cdigo o que fueron creadas
como un nuevo gasto a partir de cierto ao.
3. Se revisaron las fuentes de financiacin del gasto territorial, ya que durante el
periodo se desagregaron las fuentes de financiamiento que deben ser reportadas
por las entidades territoriales. Se determinaron las siguientes fuentes de
financiacin del gasto territorial: ingresos corrientes de libre destinacin, ingresos
propios, SGP, regalas, crdito, sector elctrico, otros
4. Se hizo un anlisis de consistencia de la informacin siguiendo los siguientes pasos:
a. Comparar las cifras de municipios grandes y pequeos y revisar su
coherencia, dado que el gasto y la inversin deben ser relativos al tamao
del municipio. Este ejercicio sirvi para eliminar outliers debidos a mala
digitacin de los datos.
b. Identificar los municipios que no reportaron informacin y clasificarlos de
manera independiente, para que se diferencien de los municipios que no
realizaron inversin
c. Revisar que el presupuesto asignado sea coherente con el presupuesto
ejecutado. Este ejercicio se puede realizar a partir del 2011 donde se
incluyeron las dos variables.
d. Comparar las series de las cuentas agregadas para todos los aos en cuentas
agregadas y revisar que sean constantes en sectores donde la inversin no
debera variar de manera significativa y en el total

Pgina

La metodologa para el anlisis de oferta consisti en identificar unos criterios de


clasificacin con los cuales se podra determinar las inversiones que estn directa e
indirectamente relacionadas con la adaptacin y mitigacin del cambio climtico. Esos
criterios parten del anlisis de los objetivos de cada una de las estrategias de la poltica
pero tambin se busc que estuvieran en concordancia con lo acostumbrado en las
definiciones de mitigacin y adaptacin, en el contexto internacional.

67

3.1.2 Metodologa y criterios de clasificacin

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Aunque no existe un acuerdo metodolgico internacional para clasificar los gastos de las
actividades dirigidas a la mitigacin o adaptacin al cambio climtico, la OECD en 2011
desarroll un manual para aproximarse a la cuantificacin de los flujos de ayuda
internacional en el tema de cambio climtico.
Cuadro 3.1 - Definiciones de la OECD para identificar actividades de
Mitigacin y Adaptacin

Actividades
sectoriales
tpicas

Reduccin o estabilizacin de emisiones de


gases de efecto invernadero en los sectores
de: energa, transporte, industria y sectores
agrcolas; mediante la aplicacin de formas
nuevas y renovables de energa y medidas
para mejorar la eficiencia energtica de los
generadores, mquinas y equipos o
mediante la gestin de la demanda.
Reduccin de emisiones de metano a travs
de manejo de residuos o tratamiento de
aguas residuales.
Desarrollo, transferencia y promocin de
tecnologas y conocimiento, as como
construccin de capacidades para controlar,
reducir o prevenir las emisiones antrpicas
de GEI, en particular de residuos manejo,
transporte, energa, agricultura e industria.
Proteccin y mejora de sumideros y
depsitos de GEI a travs de la gestin
forestal sostenible, la conservacin forestal,
reforestacin y rehabilitacin de zonas
afectadas por la sequa y la desertificacin

Actividades
no
sectoriales

Gestin sostenible y conservacin de los


ocanos y otros ecosistemas costeros y
marinos, humedales, reas silvestres y otros
ecosistemas.
Preparacin de inventarios nacionales de
gases de efecto invernadero (tanto las
emisiones por las fuentes como la absorcin
por los sumideros);

ADAPTACIN
Una actividad se debe clasificar como relacionada con
adaptacin al cambio climtico si: busca reducir la
vulnerabilidad de los sistemas humanos o naturales a los
impactos del cambio climtico y los riesgos relacionados
con el clima, a travs de mantener o aumentar la
resiliencia y la capacidad adaptativa. Esto abarca una
gama de actividades de informacin y generacin de
conocimiento, al desarrollo de la capacidad, planificacin e
implementacin de clima cambian las acciones de
adaptacin.
Aplicacin de medidas para el control de la malaria en
las zonas amenazadas por el aumento de la incidencia
de enfermedades debido a cambios en el clima.
Promocin de la conservacin del agua en zonas donde
se prev mayores conflictos de uso debido al cambio
climtico.
Promocin de cultivos resistentes a las sequas y de los
mtodos de riego que ahorran agua para soportar el
cambio en el clima.
Promocin de una mezcla diversa de prcticas de
gestin forestal y de especies para amortiguar la
incertidumbre del cambio climtico.
Promover cambios en las prcticas de pesca para
adaptarse a los cambios en las poblaciones y especies.
Introduccin de flexibilidad en el equipo que se utiliza,
las especies que se pescan, las zonas de pesca a ser
gestionadas y la asignacin de las que se cosechan.
Implementar medidas de prevencin de inundaciones y
gestin como restauracin de manejo, reforestacin o
humedales de la cuenca.
Desarrollo de prevencin y preparacin para las
medidas de emergencia incluyendo planes de seguros
para hacer frente a potenciales desastres climticos.
Implementacin de medidas para responder al riesgo de
inundaciones por descongelamiento de glaciares
Apoyar la integracin de la adaptacin al cambio
climtico en los programas, planes y polticas
nacionales e internacionales.
Mejoramiento de la reglamentacin y legislacin para
proporcionar incentivos a la adaptacin.
Educacin, capacitacin y concientizacin pblica
relacionadas con las causas y los impactos del cambio
climtico y el papel de la adaptacin.

68

Definicin

MITIGACIN
Una actividad se debe clasificar como
relacionada con mitigacin del cambio
climtico si: contribuye al objetivo de
estabilizacin de las concentraciones de gases
de efecto invernadero en la atmsfera a un
nivel que impida interferencias antrpicas
peligrosas en el sistema climtico mediante la
promocin de los esfuerzos para reducir o
limitar las emisiones de gases de efecto
invernadero o mejorar la captura de gases de
efecto invernadero.

Pgina

CONCEPTO

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CONCEPTO

MITIGACIN
ADAPTACIN
Polticas relacionadas con cambio climtico Investigacin climtica relacionada con la adaptacin
y anlisis econmico y los instrumentos,
incluida la observacin y previsin meteorolgica e
incluyendo planes nacionales para mitigar el
hidrolgica, evaluaciones de vulnerabilidad y de
cambio climtico;
impacto, sistemas de alerta temprana etc.
Desarrollo de legislacin relacionada con el
cambio climtico; estudios y evaluaciones
sobre necesidades en tecnologa de clima;
Creacin de capacidad institucional.
Educacin, capacitacin y sensibilizacin del
pblico relacionadas con el cambio
climtico.
Investigacin y el monitoreo relacionados
con la mitigacin del cambio climtico.
Investigacin y el monitoreo relacionados
con temas atmosfricos y oceanogrficos
Fuente: (OECD-DAC, 2011)

La OECD establece un sistema de scoring en donde al examinar los objetivos y alcances de


las iniciativas o actividades se califica con 2 puntos si estos aspectos hacen parte del
objetivo principal y 1 punto si est dentro de los objetivos pero la actividad puede llevarse
a cabo aun sin este objetivo.
En este caso no resulta operativo examinar los objetivos de lo que se lleva a cabo, dentro
de cada rubro o proyecto presupuestal en cada municipio, departamento, corporacin o
entidad del orden nacional. Por lo tanto, fue necesario desarrollar un modelo sintctico
para clasificar dichos rubros y proyectos a partir de su nombre o descripcin general
Los criterios que se utilizaron para identificar las inversiones directas fueron los que se
presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.2 - Criterios definidos para identificar la inversin directa frente al
cambio climtico

Que aunque no estn en las acciones del criterio 1, estn explcitamente dirigidas al cambio climtico
Que aunque no cumplan los criterios 1 y 2, se refieran a uno de los temas:
Manejo integral del recurso hdrico y manejo/proteccin/aprovechamiento de cuencas y microcuencas,
incluida la adquisicin de predios para tales fines.
Eficiencia energtica (uso eficiente y fuentes alternativas)

Control de emisiones atmosfricas contaminantes


Control de la deforestacin, incentivos para la reforestacin, conservacin/proteccin de ecosistemas o la
biodiversidad
Gestin integral de riesgos de desastres naturales asociados al clima (conocimiento del riesgo, reduccin del
riesgo y preparacin para las emergencias)

69

Pgina

CRITERIOS PARA IDENTIFICAR INVERSIN DIRECTA FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO


Que hayan sido canalizados dentro de alguna de las acciones definidas en los objetivos de las estrategias de la poltica
(mapa de poltica)

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CRITERIOS PARA IDENTIFICAR INVERSIN DIRECTA FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO

Sistemas de informacin climtica

Educacin ambiental

Fomento de negocios verdes y pagos por servicios ambientales

Ordenamiento territorial
Excluyendo las inversiones especficamente dirigidas a:
Aguas subterrneas, distritos de riego, calidad qumica del agua (aunque si se incluyen las dirigidas al manejo
de caudales), saneamiento bsico y acueductos (excepto compra de tierras por parte de acueductos para
proteger cuencas, lo cual s se incluye)
Alternativas energticas basadas en combustibles fsiles
Proteccin especfica de fauna.
Gestin de riesgos ssmicos o vulcanolgicos
Reconstruccin/reparacin de las consecuencias de eventos climticos

Atencin de las emergencias


Fuente: Econometra Consultores con base en objetivos de poltica y
definiciones.

Realizar el ejercicio de clasificacin de esta manera permite identificar una muy buena
proporcin de las inversiones que van directamente encaminadas a los objetivos de
mitigacin o adaptacin, pero tambin lleva a encontrar rubros y proyectos que pueden
estar parcialmente asociados con objetivos frente al cambio climtico cuyo principal
propsito es otro diferente. Este tipo de iniciativas no se incluyeron como una inversin
directa sino que se clasificaron como parcialmente asociados y se contabilizaron por
aparte, dada la dificultad que existe para determinar la proporcin de su valor que podra
asignarse a enfrentar el cambio climtico. As mismo, en aquellas inversiones que se
clasifican como directamente relacionadas con cambio climtico, pueden existir objetivos
secundarios o especficos que no tienen relacin directa pero que tampoco pueden ser
discriminados.

Pgina

Formato nico Territorial FUT: se tomaron como inversiones directas las


realizadas en: el sector institucional de gestin del riesgo de desastres exceptuando
las relacionadas con manejo de las emergencias y atencin posterior a la
emergencia; el sector de ambiente y desarrollo sostenible exceptuando las
relacionadas con manejo de residuos. Se clasificaron como parcialmente asociados
los rubros presupuestales de los diferentes sectores que podran incluir acciones
con efecto sobre la mitigacin o adaptacin al cambio climtico pero que por su
descripcin no poda existir seguridad de ello.

70

As, el ejercicio realizado en cada una de las fuentes de informacin consisti en lo


siguiente:

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Sistema Integrado de Informacin Financiera SIIF: Se analizaron los


nombres de las cuentas de inversin de los diferentes sectores institucionales
clasificando como directas aquellas que cumplen explcitamente con los criterios
del cuadro anterior 26 . Se clasificaron como inversiones parcialmente asociadas
aquellas en donde se podra suponer que una parte de la inversin puede cumplir
los criterios o si los resultados de la inversin pueden ser tiles o tienen sinergias
con la poltica( p. e., fortalecimiento de capacidades, divulgacin, administracin de
recursos)
Base de ejecucin de las corporaciones autnomas regionales: se
identificaron las cuentas de inversin relacionadas con los criterios establecidos
para cada una de las CAR reportadas, y se clasificaron como inversiones directas y
todas las dems inversiones que de todas maneras tienen que ver con temas
ambientales como parcialmente asociadas.
Sistema General de Regalas: se identificaron los proyectos cuyos nombres
coincidan con los criterios establecidos. Estos se encontraron en los sectores
institucionales de ambiente y desarrollo sostenible, gestin del riesgo, agropecuario
y unos pocos en el sector de acueducto relacionados con proteccin frente a
inundaciones.
3.1.3 Resultados agregados

Se excluyeron los recursos girados a Fondo de Compensacin Ambiental para evitar dobles contabilidades frente a los datos de
las corporaciones regionales.
26

Pgina

Esta informacin incluye lo ejecutado tanto en los municipios y departamentos, de


acuerdo con el formulario nico territorial FUT; como en la ejecucin de las
corporaciones autnomas regionales, segn sus informes financieros; y las entidades del

71

Al realizar el ejercicio de clasificar y agregar las diferentes bases de informacin de


recursos pblicos ejecutados para proyectos, programas, y rubros relacionados con
acciones estatales con efectos sobre la mitigacin y/o adaptacin al cambio climtico, se
encuentra una ejecucin de recursos por cerca de 5.2 billones de pesos entre los aos 2011
y 2013. La siguiente figura ilustra la proporcin entre las dos magnitudes, evidenciando
que si bien los recursos por regalas han comenzado a ser usados de manera
complementaria para proyectos que pueden tener efectos en la adaptacin o mitigacin del
cambio climtico, an resultan marginales frente a la operacin total de las iniciativas y
acciones estatales agregadas del nivel territorial y nacional en este respecto.

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orden nacional, de acuerdo con la informacin suministrada por el sistema integrado de


informacin financiera SIIF, del Departamento Nacional de Planeacin.
La siguiente figura muestra la evolucin y la composicin de los recursos pblicos
ejecutados mediante rubros para acciones e iniciativas con efectos de mitigacin o
adaptacin, por estos tres mbitos de inversin del sector pblico, entre 2011 y 2013.
Figura 3.1 - Principales recursos pblicos ejecutados frente al cambio
climtico entre 2011 y 2013

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs, y SIIF. Valores en
precios corrientes.

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72

El crecimiento muy importante que se presenta en el ao 2013 est debido a iniciativas


ejecutadas con presupuestos municipales, especialmente para la prevencin del riesgo; e
iniciativas particulares de una corporacin regional (CAR, Proyecto Ro Bogot) el cual
registra inversiones ejecutadas por ms de 396 mil millones de pesos en ese ao. El
siguiente cuadro muestra las cifras desagregadas en la grfica, por mbito y ao de
ejecucin.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.3 - Recursos pblicos ejecutados frente al cambio climtico (sin


incluir SGR) entre 2011 y 2013
MBITO DE INVERSIN PBLICA
Presupuesto Nacional (SIIF)
Corporaciones Autnomas Regionales
Presupuestos Departamentales
Presupuestos Municipales
Total

2011

2012

2013

TOTAL
2011-2013

86,15
598,43

167,50
525,54

273,86
888,37

527,51
2.012,35

122,29

124,16

103,94

350,39

688,25

673,77

936,99

2.299,01

1.419,88

1.436,50

2.009,25

4.865,63

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs y SIIF. Valores en
precios corrientes.

Por otra parte, puede notarse que la inversin en el mbito nacional, aunque ha
aumentado de manera importante en los ltimos aos analizados, es una proporcin
menor frente a las inversiones que se realizan a nivel regional y municipal. El siguiente
cuadro presenta la distribucin porcentual de los recursos invertidos entre los tres mbitos
pblicos, en el periodo de estudio. La inversin realizada por los entes territoriales
(municipios y departamentos) representa ms de la mitad de los recursos invertidos,
mientras que la inversin nacional es alrededor del 10%.
Cuadro 3.4 - Distribucin de los recursos pblicos ejecutados frente al
cambio climtico (sin incluir SGR) entre 2011 y 2013
MBITO DE INVERSIN PBLICA
Presupuesto Nacional (SIIF)
Corporaciones Autnomas Regionales
Presupuestos Departamentales

2011

2012

2013

TOTAL
2011-2013

6%

11%

12%

10,2%

40%

35%

40%

38,8%

8%

8%

5%

6,8%

Presupuestos Municipales

46%

45%

43%

44,3%

Total

100%

100%

100%

100%

Pgina

La siguiente figura y el siguiente cuadro ilustran el comportamiento de las tasas de


crecimiento anual de los tres mbitos de inversin. Puede notarse como el incremento de
la inversin del Gobierno Nacional es muy alto tanto en 2012 como en 2013, mientras que
y en los municipios la inversin cae en 2012 y se recupera en 2013. Tambin puede
apreciarse el efecto que tiene un solo proyecto de gran envergadura en las estadsticas
agregadas de crecimiento de las CAR.

73

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs y SIIF.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.5 - Crecimientos porcentuales de los recursos pblicos ejecutados


frente al cambio climtico (sin incluir SGR) entre 2011 y 2013
MBITO DE INVERSIN PBLICA

2011-12

2012-13

Presupuesto Nacional (SIIF)


Corporaciones Autnomas Regionales
Presupuestos Departamentales
Presupuestos Municipales
Total

94%
-12%
2%
-2%
0%

64%
69%
-16%
39%
48%

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs y SIIF.

Figura 3.2 - Crecimiento porcentual de inversiones frente al cambio


climtico segn mbito de la inversin pblica

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs y SIIF.

Pgina

74

En el caso de los municipios, la inversin en iniciativas o acciones frente al cambio


climtico representa entre el 1,8% y el 2.7% de su presupuesto de inversin mientras que
en el caso del Gobierno Nacional, la inversin frente al cambio climtico es menos del 1%
del presupuesto total de inversin de la nacin y en los departamentos flucta alrededor
del 1%. Los siguientes grficos ilustran el comportamiento de estos indicadores a travs
del tiempo.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.3 - Presupuesto nacional - Proporcin de inversin directa frente al


cambio climtico como proporcin de la inversin total

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF.

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Pgina

75

Figura 3.4 - Presupuestos departamentales - Proporcin de inversin directa


frente al cambio climtico como proporcin de la inversin total

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.5 - Presupuestos municipales - Proporcin de inversin directa


frente al cambio climtico como proporcin de la inversin total

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

3.2 I NVERSIN PBLICA FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO POR SECTOR


INSTITUCIONAL

Los resultados a nivel agregado pueden ser mejor entendidos si se desagregan de acuerdo
con la clasificacin de gasto pblico utilizada. Los sectores institucionales de gasto
contemplados fueron:
a) Agropecuario
b) Agua potable y saneamiento bsico
c) Ambiente y desarrollo sostenible
d) Ciencia y tecnologa

g) Educacin

Pgina

f) Desarrollo social, comunitario e inclusin

76

e) Comercio, industria y turismo

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

h) Gestin del riesgo


i) Minas y energa
j) Salud
k) Transporte
l) Vivienda
m) Otros
Aunque no todos ellos realizan inversiones en acciones o iniciativas destinadas a enfrentar
el cambio climtico, se llev a cabo esta clasificacin en la medida que algunos en el futuro
podan realizar este tipo de inversiones.
La figura siguiente presenta la desagregacin por sector institucional de los recursos
pblicos invertidos entre 2011 y 2013, as como para los proyectos aprobados en el
Sistema General de Regalas para ejecutar entre 2012 y 2016.
Figura 3.6- Distribucin sectorial de la inversin pblica frente al cambio
climtico entre 2011 y 2013

Pgina

El sector institucional que ms inversiones tiene en acciones e iniciativas dirigidas a la


mitigacin y/o adaptacin al cambio climtico, es el sector de ambiente y desarrollo
sostenible, el cual en los tres aos analizados representa un 65,78% de la inversin
realizada por el sector pblico para tal fin. Otro sector institucional que de acuerdo con la
clasificacin de los rubros presupuestales, aporta de una manera muy importante (29,56%)

77

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT, CARs y SIIF.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

a la inversin pblica frente al cambio climtico es el de gestin del riesgo, en donde las
iniciativas dirigidas a ordenamiento territorial, mejoramiento del conocimiento de las
variables climticas, reduccin del riesgo de desastres relacionados con cambio o
variabilidad climtica y preparacin para las emergencias, son consideradas en este anlisis
como de adaptacin frente al cambio climtico. Se excluyen las inversiones y gastos
dirigidos a la atencin de las emergencias as como a la rehabilitacin y reconstruccin
posterior a dichas emergencias. Tambin se excluyeron las inversiones que claramente se
podan identificar como relacionadas con riesgo de desastre no vinculado a variables
climticas, como pueden ser los relacionados con sismos y actividad volcnica.

Pgina

78

Otras inversiones sectoriales que aunque son de menor tamao relativo resultan
importantes de mencionar estn en los sectores: agropecuario, minas y energa, y vivienda,
representan en conjunto alrededor del 5% en la participacin de la inversin.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Cuadro 3.6 - Inversin pblica nacional y de las CAR en cambio climtico, segn sector institucional y ao de
ejecucin (miles de millones de Col$)
SECTORES

2010

PRESUPUESTO NACIONAL
2011
2012

2013

2011

CAR
2012

2013

Agropecuario

0,00

8,00

67,53

130,50

0,00

0,00

0,00

Agua potable y saneamiento bsico

0,00

0,00

0,00

0,00

3,34

8,84

6,17

100,68

62,95

79,11

114,11

558,96

451,34

762,41

Ciencia y tecnologa

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Comercio, industria y turismo

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Desarrollo social, comunitario e inclusin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Educacin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

102,38

14,66

14,28

1,52

36,13

65,37

119,80

Minas y energa

0,00

0,00

0,00

6,30

0,00

0,00

0,00

Salud

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Transporte

1,05

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Vivienda

0,45

0,55

6,58

21,42

0,00

0,00

0,00

0,00
204,56

0,00
86,15

0,00
167,50

0,00
273,86

0,00
598,43

0,00
525,54

0,00
888,37

Ambiente y desarrollo sostenible

Gestin del riesgo

Otros
Total Inversin Directa frente a Cambio Climtico

Pgina

79

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF y las CAR. Valores en precios corrientes.

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Cuadro 3.7. - Inversin pblica departamental en cambio climtico, segn sector institucional y ao de ejecucin
(miles de millones de Col$)
SECTORES

AO
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Agropecuario

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Agua potable y saneamiento bsico

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Ambiente y desarrollo sostenible

60,59

35,78

66,18

101,40

76,42

30,80

50,88

Ciencia y tecnologa

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Comercio, industria y turismo

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Desarrollo social, comunitario e inclusin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Educacin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Gestin del riesgo

26,04

42,65

43,18

44,20

45,87

93,36

53,06

Minas y energa

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Salud

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Transporte

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Vivienda

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Otros

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Total Inversin Directa frente a Cambio


Climtico

86,64

78,43

109,36

145,60

122,29

124,16

103,94

Pgina

80

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Valores en precios corrientes

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Cuadro 3.8. - Inversin pblica municipal en cambio climtico, segn sector institucional y ao de ejecucin (miles
de millones de Col$)
SECTORES

AO
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Agropecuario

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Agua potable y saneamiento bsico

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Ambiente y desarrollo sostenible

283,86

288,36

361,76

424,45

412,79

326,08

475,69

Ciencia y tecnologa

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Comercio, industria y turismo

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Desarrollo social, comunitario e inclusin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Educacin

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

205,82

170,94

133,22

168,79

275,47

347,69

461,30

Minas y energa

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Salud

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Transporte

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Vivienda

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Otros

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

489,68

459,30

494,98

593,24

688,25

673,77

936,99

Gestin del riesgo

Total Inversin Directa frente a Cambio Climtico

Pgina

81

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Valores en precios corrientes.

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3.2.1 Inversiones del Gobierno Nacional por Sector institucional

El comportamiento dinmico de las inversiones del gobierno nacional de los sectores


institucionales estudiados se puede apreciar en la siguiente figura. Puede observarse el
incremento ya mencionado de las inversiones en el sector agrcola entre 2011 y 2013. Las
inversiones en gestin del riesgo fueron altas en el 2010.
Figura 3.7 - Recursos del presupuesto nacional para inversiones frente al
cambio climtico entre 2010 y 2013 segn sector institucional

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF.

Pgina

En 2010 los recursos para gestin de riesgo correspondieron principalmente a obras de


infraestructura para control de inundaciones (ejecutadas por DNP-FNR) mientras que en
2012 se comprometieron $295 mil millones por el Fondo de Calamidades (ahora FNGR)

82

A nivel nacional las inversiones se concentran en el sector de ambiente y desarrollo


sostenible. El sector de gestin del riesgo ha visto reducida su dinmica despus de 2010,
en especial por el incremento en las inversiones destinadas durante 2012 y 2013 a
reconstruccin y manejo de emergencias, lo cual no ha sido acompaado con mayores
inversiones nacionales en conocimiento y reduccin de riesgos, aunque es importante
hacer notar que a partir de la ley 1523 de 2012, se cre el Fondo Nacional de Gestin de
Riesgos que debe tener subcuentas para conocimiento del riego, reduccin de riesgos,
manejo de desastres, recuperacin y proteccin financiera, pero estas cuentas an no se
encuentran reglamentadas.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

para Atencin humanitaria y rehabilitacin de las zonas afectadas por la ola invernal y
cerca de un billn por el Fondo Adaptacin para Construccin y reconstruccin de las
zonas afectadas por la ola invernal, frente a slo $14 mil millones para proyectos
relacionados con reduccin de riesgos clasificables como adaptacin al cambio climtico.
En 2013 se comprometieron $147 mil millones por el Fondo de Calamidades (ahora
FNGR) para Atencin de desastres y emergencias y $860 mil millones por el Fondo
Adaptacin para Construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por la ola
invernal, frente a tan solo $1,500 millones dirigidos a sistemas de informacin para la
gestin de riesgo, fortalecimiento de la poltica y asistencia tcnica territorial.
Cabe resaltar la inversin del sector agropecuario en 2012 y 2013, que corresponde al
apoyo a la implementacin del programa de reforestacin a travs del Certificado de
Incentivo Forestal (CIF) y otras acciones de ordenamiento, proteccin y regularizacin de
tierras en el sector rural.
3.2.2 Inversiones de las Corporaciones Autnomas Regionales segn
sector institucional

Aunque institucionalmente las corporaciones autnomas regionales pertenecen al sector


de Ambiente y Desarrollo sostenible, las inversiones directas frente al cambio climtico se
clasificaron sectorialmente de acuerdo al tipo de proyecto y el nfasis en temas de riesgo,
ambiental, y agua potable.

Pgina

83

Al analizar la distribucin sectorial agregada de la inversin en cambio climtico de las


corporaciones autnomas regionales, si bien el megaproyecto del ro Bogot nuevamente
influye en las proporciones, el sector ambiental es sin duda en el que las corporaciones
ms invierten. El segundo sector con mayor inversin es gestin de riesgo y aunque pocas,
aparecen inversiones en agua potable y saneamiento bsico

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Figura 3.8 - Recursos de las CAR para inversiones frente al cambio climtico
entre 2011 y 2013 segn sector institucional

Fuente: Econometra con base en informacin de las CAR.

En el cuadro siguiente se presentan las inversiones directas en iniciativas de cambio


climtico de todas las corporaciones ordenadas de mayor a menor segn el total de
inversiones directas en cambio climtico para cada ao durante el periodo 2011-2013.
Ocho corporaciones acumulan el 70% de las inversiones totales .
Cuadro 3.9 - Evolucin y distribucin de la inversin directa de las CAR en
cambio climtico segn corporacin (miles de millones de Col$)

2011

2012

2013

TOTAL

2011

2012

2013

TOTAL

CAR

407,6

393,6

580,4

1381,6

40,29%

46,55%

46,95%

44,66%

CVC

115,4

60,6

82,2

258,1

11,40%

7,16%

6,65%

8,34%

CORANTIOQUIA

34,8

38,1

59,8

132,7

3,44%

4,51%

4,84%

4,29%

CRA

29,8

0,0

97,9

127,7

2,95%

0,00%

7,92%

4,13%

CORNARE

41,0

41,1

35,9

118,0

4,06%

4,86%

2,90%

3,82%

CORPOGUAJIRA

51,6

24,4

12,4

88,4

5,11%

2,88%

1,00%

2,86%

CORPOCALDAS

14,9

31,8

25,9

72,5

1,47%

3,76%

2,09%

2,34%

CORPAMAG

9,1

14,7

45,6

69,3

0,90%

1,73%

3,69%

2,24%

CVS

0,0

41,9

24,3

66,2

0,00%

4,95%

1,96%

2,14%

CARDIQUE

32,6

32,1

0,1

64,8

3,22%

3,79%

0,01%

2,09%

CORPONOR

34,9

0,0

25,1

60,0

3,45%

0,00%

2,03%

1,94%

CORTOLIMA

26,1

9,3

22,4

57,8

2,58%

1,10%

1,81%

1,87%

CARDER

16,1

18,4

17,6

52,1

1,59%

2,18%

1,43%

1,69%

CAM

13,9

13,9

21,7

49,5

1,37%

1,65%

1,76%

1,60%

CDMB

26,2

0,0

22,6

48,9

2,59%

0,00%

1,83%

1,58%

84

CORPORACIN

Pgina

(MILES DE MILLONES)

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

(MILES DE MILLONES)
CORPORACIN

2011

2012

2013

TOTAL

2011

2012

2013

TOTAL

CAS

21,0

12,3

14,4

47,7

2,07%

1,45%

1,17%

1,54%

CORMACARENA

0,0

19,9

26,6

46,5

0,00%

2,36%

2,15%

1,50%

CORPOBOYACA

16,8

15,0

11,1

42,9

1,66%

1,78%

0,90%

1,39%

CORPOAMAZONIA

26,5

13,3

0,0

39,9

2,62%

1,57%

0,00%

1,29%

CORPORINOQUIA

15,8

7,6

11,8

35,2

1,57%

0,89%

0,95%

1,14%

CORPOGUAVIO

8,7

9,6

13,9

32,1

0,86%

1,13%

1,12%

1,04%

CORPOCESAR

0,0

0,0

31,5

31,5

0,00%

0,00%

2,55%

1,02%

CORPOURABA

12,0

9,4

9,9

31,2

1,18%

1,11%

0,80%

1,01%

CRQ

11,7

8,9

7,8

28,3

1,15%

1,05%

0,63%

0,92%

CORPOCHIVOR

7,0

7,9

7,6

22,5

0,70%

0,93%

0,61%

0,73%

CRC

9,3

0,0

10,4

19,7

0,92%

0,00%

0,85%

0,64%

CORPONARIO

8,9

7,0

0,0

15,9

0,88%

0,83%

0,00%

0,51%

CORALINA

5,7

2,8

7,4

15,9

0,56%

0,34%

0,60%

0,51%

CODECHOCO

4,5

3,4

4,7

12,6

0,44%

0,40%

0,38%

0,41%

CDA

1,2

4,8

4,2

10,2

0,12%

0,56%

0,34%

0,33%

CARSUCRE

5,2

3,8

1,0

10,0

0,51%

0,46%

0,08%

0,32%

CSB

3,1

0,0

0,0

3,1

0,31%

0,00%

0,00%

0,10%

CORPOMOJANA

0,4

0,0

0,0

0,4

0,04%

0,00%

0,00%

0,01%

Total

1011,62 845,56 1236,26 3093,44 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%


Fuente: Econometra con base en informacin de las CAR.

El siguiente cuadro presenta la distribucin sectorial en cada corporacin, en donde las


inversiones ambientales y de gestin de riesgo son la mayor proporcin.
Cuadro 3.10 - Inversin directa de las CAR en cambio climtico segn
corporacin y sector (miles de millones de Col$)

0,00

39,62

9,91

49,54

CAR

0,00

1364,47

17,13

1381,59

CARDER

0,00

39,65

12,48

52,13

CARDIQUE

42,74

22,01

0,00

64,75

CARSUCRE

1,19

8,82

0,00

10,01

CAS

0,56

42,64

4,47

47,67

CDA

0,02

9,86

0,30

10,18

CDMB

1,69

42,30

4,87

48,87

CODECHOCO

0,00

12,02

0,63

12,65

CORALINA

0,00

14,44

1,48

15,92

85

CAM

Pgina

CORPORACIN

AGUA
AMBIENTE Y
POTABLE Y
GESTIN
DESARROLLO
Total general
SANEAMIENTO
DEL RIESGO
SOSTENIBLE
BSICO

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

CORPORACIN

AGUA
AMBIENTE Y
POTABLE Y
GESTIN
DESARROLLO
Total general
SANEAMIENTO
DEL RIESGO
SOSTENIBLE
BSICO

CORANTIOQUIA

0,00

124,63

8,07

132,70

CORMACARENA

0,00

33,68

12,82

46,50

CORNARE

0,00

118,04

0,00

118,04

CORPAMAG

8,06

28,95

32,33

69,35

CORPOAMAZONIA

0,00

39,85

0,01

39,86

CORPOBOYACA

0,00

42,58

0,35

42,93

CORPOCALDAS

0,20

36,32

35,97

72,48

CORPOCESAR

3,87

13,68

14,00

31,54

CORPOCHIVOR

0,00

17,26

5,22

22,47

CORPOGUAJIRA

41,74

46,08

0,61

88,43

CORPOGUAVIO

0,00

26,75

5,39

32,14

CORPOMOJANA

0,00

0,37

0,00

0,37

CORPONARIO

0,11

14,66

1,15

15,93

CORPONOR

0,00

54,51

5,51

60,02

CORPORINOQUIA

0,00

34,91

0,27

35,17

CORPOURABA

3,05

27,54

0,64

31,23

CORTOLIMA

2,73

35,37

19,70

57,80

CRA

9,18

116,15

2,39

127,72

CRC

0,25

18,20

1,29

19,74

CRQ

3,39

21,81

3,13

28,32

CSB

0,04

3,05

0,00

3,09

CVC

33,65

216,07

8,42

258,14

CVS

0,00

47,56

18,61

66,17

Fuente: Econometra con base en informacin de las CAR.

3.2.3 Inversiones departamentales segn sector institucional

Pgina

86

En el mbito departamental las inversiones se concentran en el sector ambiental y en el de


gestin de riesgo. La siguiente figura muestra la evolucin de las inversiones climticas
para estos dos sectores:

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.9 Inversiones departamentales en cambio climtico segn


sectores, 2007-2013

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Las inversiones en iniciativas climticas son desde el 2012 mayores en el sector de gestin
de riesgo que en el sector de ambiente. En general, el comportamiento de las series
muestra una alta variabilidad y se ubica entre 40 mil millones y 100 mil millones para cada
sector.

Pgina

87

Los siguientes cuadros desagregan esta informacin segn cuentas presupuestales

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.11 - Evolucin de la inversin del sector departamental de ambiente y desarrollo sostenible, segn
cuentas clasificadas como directamente relacionadas con cambio climtico (miles de millones de Col$)

Total Inversin del Sector ambiental

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2007 A
2013

% DE
INVERSIN
EN CC

% DE
INVERSIN
AMBIENTAL

0,00
0,00
3,25

6,57
0,00
0,89

0,51
0,00
0,45

0,00
0,00
1,08

0,10
0,00
3,19

0,85
0,00
2,18

4,08
0,50
5,60

12,10
0,50
16,63

2,9%
0,1%
3,9%

0,00

1,60

0,11

0,00

0,00

0,00

0,00

1,71

0,4%

0,00

1,88

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

1,88

0,4%

0,00
0,20

0,00
0,00

0,00
0,52

0,00
0,34

0,00
0,06

0,00
0,13

6,10
0,00

6,10
1,25

1,4%
0,3%

5,85

5,52

12,25

3,08

0,67

0,08

12,21

39,65

9,4%

0,00
12,34
0,07

9,08
0,74
0,34

16,42
3,15
1,94

58,51
1,63
0,48

10,44
2,12
0,18

4,86
1,46
0,08

1,43
2,13
0,66

100,73
23,57
3,74

23,9%
5,6%
0,9%

25,71

5,30

26,88

36,09

48,09

18,98

13,82

174,87

41,4%

13,18

3,88

3,95

0,20

11,57

2,20

4,36

39,32

9,3%

60,59
0,14

35,78
7,19

66,18
1,01

101,40
1,01

76,42
0,86

30,80
0,01

50,88
0,00

422,05
10,22

100,0%

3,04

1,40

2,86

8,31

68,96

0,87

1,01

86,46

16,7%

88

Adquisicin de reas de inters para el acueducto


municipal
Pago de servicios ambientales
Reforestacin y control de erosin
Manejo artificial de caudales (recuperacin de la
navegabilidad del ro, hidrologa, manejo de
inundaciones, canal navegable y estiaje)
Compra de tierras para proteccin de microcuencas
asociadas al ro magdalena
Ejecucin de obras de reduccin del riesgo de
desastres (mitigacin) en cuencas hidrogrficas
Control a las emisiones contaminantes del aire
Manejo y aprovechamiento de cuencas y
microcuencas hidrogrficas
Conservacin de microcuencas que abastecen el
acueducto, proteccin de fuentes y reforestacin de
dichas cuencas
Educacin ambiental no formal
Asistencia tcnica en reconversin tecnolgica
Conservacin, proteccin, restauracin y
aprovechamiento de recursos naturales y del medio
ambiente
Adquisicin de predios de reserva hdrica y zonas de
reserva naturales
Total Inversin directa para cambio climtico
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones

2007

63,77

44,37

70,04

110,72

146,25

31,69

51,89

518,73

100,0%

Pgina

SECTOR AMBIENTAL DEPARTAMENTAL

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Cifras en trminos corrientes

81,4%
2,0%

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.12 - Evolucin de la inversin del sector departamental de gestin de riesgo, segn cuentas clasificadas
como directamente relacionadas con cambio climtico (miles de millones de Col$)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,58
1,87
8,68

0,53
1,25
1,68

10,48
0,68
0,87

3,83
0,10
4,08

1,76
0,03
2,39

4,46
0,00
0,35

1,37
0,12
0,26

23,02
4,05
18,29

6,6%
1,2%
5,3%

0,00

0,25

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,25

0,1%

0,14

0,17

0,75

0,06

0,09

0,00

0,00

1,21

0,3%

0,00

0,00

0,03

0,81

0,00

0,00

0,45

1,29

0,4%

0,00

0,00

0,00

0,00

2,00

0,02

0,45

2,47

0,7%

3,38

1,23

1,50

1,15

2,36

3,15

6,71

19,48

5,6%

0,31

4,83

6,35

11,68

0,02

78,03

29,48

130,70

37,5%

0,67

3,77

4,63

3,18

0,53

0,36

6,67

19,80

5,7%

10,41
0,00
0,00

20,60
8,33
0,00

17,89
0,00
0,00

15,17
4,15
0,00

29,61
7,07
0,00

1,77
4,26
0,92

5,09
0,26
0,90

100,55
24,06
1,82

28,9%
6,9%
0,5%

0,00
0,00
0,00
26,04
0,00
17,74
43,78

0,00
0,00
0,00
42,65
0,00
22,65
65,30

0,00
0,00
0,00
43,18
0,00
29,57
72,75

0,00
0,00
0,00
44,20
0,00
54,55
98,75

0,00
0,00
0,00
45,86
0,00
1,05
46,91

0,00
0,06
0,00
93,36
0,00
7,74
101,10

0,80
0,39
0,10
53,06
0,00
10,50
63,56

0,80
0,45
0,10
348,35
0,00
143,80
492,15

0,2%
0,1%
0,0%
100,0%

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Cifras en trminos corrientes

% DEL
INVERSIN
EN GESTIN
DE RIESGO

70,8%
0,0%
29,2%
100,0%

89

Elaboracin, desarrollo y actualizacin de planes de emergencia y


contingencia
Preinversin en infraestructura
Adecuacin de reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
Recuperacin de reas desalojadas en procesos de reubicacin
de asentamientos humanos
Reubicacin de asentamientos humanos clasificados en condicin
de alto riesgo de desastre
Instalacin y operacin de sistemas de monitoreo y alerta ante
amenazas
Inversin destinada al desarrollo de estudios de evaluacin y
zonificacin de amenazas para fines de planificacin
Fortalecimiento de los comits de prevencin y atencin de
desastres
Prevencin, proteccin y contingencia en obras de infraestructura
estratgica
Educacin para la prevencin y atencin de desastres con fines
de capacitacin y preparacin
Inversiones en infraestructura fsica para prevencin y
reforzamiento estructural.
Infraestructura de defensa contra las inundaciones
Plan para la gestin del riesgo de desastres
Sistemas integrados de informacin para la gestin del riesgo de
desastres
Capacidad comunitarias para la gestin del riesgo de desastres
Aseguramiento de bienes pblicos contra desastres
Total Inversin directa para cambio climtico
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversin del Sector Gestin del Riesgo

2007

% DEL
INVERSIN
EN CC

Pgina

SECTOR DE GESTIN DE RIESGO DEPARTAMENTAL

2007
A
2013

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

3.2.4 Inversiones municipales segn sector institucional

En el mbito municipal la dinmica de las inversiones se puede apreciar en la siguiente


figura. En los municipios inversiones del sector de ambiente y del sector de gestin de
riesgo fluctan actualmente en rdenes de magnitud similares, entre 0.4 y 0.6 billones
anuales.
Figura 3.10 - Recursos de los presupuestos territoriales para inversiones
frente al cambio climtico entre 2010 y 2013 segn sector institucional

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Pgina

90

En el caso de las inversiones ambientales asignables de manera directa a cambio climtico,


se observa un crecimiento sostenido entre 2008 y 2011, una reduccin en 2012 y una
recuperacin en 2013 a los niveles observados en 2010. Esto ltimo se debe a los cambios
en la cuenta Conservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento de recursos
naturales y del medio ambiente que representa cerca del 45% de la inversin frente al
cambio climtico del sector ambiental municipal. Esta inversin pas de 216 mil millones
en 2010 a 128 mil millones en 2012 y creci nuevamente a 193 millones en 2013.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.13 - Evolucin de la inversin del sector municipal de ambiente y desarrollo sostenible, segn cuentas
clasificadas como directamente relacionadas con cambio climtico (miles de millones de Col$)

Reforestacin y control de erosin


Manejo artificial de caudales (recuperacin de la
navegabilidad del ro, hidrologa, manejo de inundaciones,
canal navegable y estiaje)
Compra de tierras para proteccin de microcuencas
asociadas al ro magdalena
Ejecucin de obras de reduccin del riesgo de desastres
(mitigacin) en cuencas hidrogrficas
Control a las emisiones contaminantes del aire
Manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas
hidrogrficas
Conservacin de microcuencas que abastecen el
acueducto, proteccin de fuentes y reforestacin de dichas
cuencas
Educacin ambiental no formal
Asistencia tcnica en reconversin tecnolgica
Conservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento
de recursos naturales y del medio ambiente
Adquisicin de predios de reserva hdrica y zonas de
reserva naturales
Total Inversin directa para cambio climtico
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversin del Sector ambiental

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,00

2,24

18,84

13,76

19,09

10,80

27,12

91,84

3,6%

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

3,86

3,86

0,1%

32,24

11,61

41,61

29,69

33,42

20,65

41,92

211,14

8,2%

22,30

17,27

13,98

20,18

20,52

4,29

11,52

110,05

4,3%

16,20

24,53

7,88

1,52

2,75

1,41

1,33

55,64

2,2%

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

25,03

9,10

34,13

1,3%

11,71

7,01

10,18

23,89

12,33

13,34

12,78

91,23

3,5%

38,95

34,37

30,58

46,74

49,95

58,50

80,42

339,53

13,2%

0,00
16,80
4,07

22,76
10,53
1,94

19,04
21,37
5,41

27,72
23,77
5,35

40,98
26,08
4,35

25,26
22,89
2,97

18,01
48,25
1,97

153,77
169,68
26,06

6,0%
6,6%
1,0%

124,29

135,21

173,62

216,92

183,92

128,12

193,36

1.155,44

44,9%

17,30
283,86
19,65
33,78
337,29

20,89
288,36
15,30
28,59
332,25

19,25
361,76
26,35
14,54
402,64

14,92
424,45
54,63
43,09
522,16

19,40
412,79
52,89
183,80
649,48

12,82
326,08
7,63
38,64
372,35

26,04
475,69
8,84
51,22
535,76

130,62
2.573,00
185,29
393,65
3.151,94

5,1%
100,0%

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Cifras en trminos corrientes

% de
inversin
Ambiental

81,6%
5,9%
12,5%
100,0%

91

Adquisicin de reas de inters para el acueducto


municipal
Pago de servicios ambientales

2007

% de
inversin
en CC

Pgina

Sector Ambiental Municipal

2007 a
2013

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.14 - Evolucin de la inversin del sector departamental de ambiente y desarrollo sostenible, segn
cuentas clasificadas como directamente relacionadas con cambio climtico (miles de millones de Col$)
% DEL
INVERSIN
EN CC

2008

2009

2010

2011

2012

5,96
0,62
11,89

6,50
48,13
19,96

6,19
1,14
19,20

9,41
1,00
40,07

15,10
18,96
58,71

16,58
5,57
34,65

15,25
83,64
70,59

74,99
159,07
255,08

4,8%
10,3%
16,5%

11,98

20,56

3,81

0,00

0,00

0,60

2,24

39,19

2,5%

5,91

3,39

6,69

9,60

12,30

13,79

16,29

67,98

4,4%

0,00

0,00

0,00

7,22

0,00

1,48

3,82

12,52

0,8%

0,00

0,00

0,00

0,00

5,41

4,34

13,45

23,19

1,5%

6,01

7,21

15,03

13,44

21,71

15,20

25,70

104,30

6,7%

18,44

19,48

18,49

7,76

33,66

165,23

112,09

375,15

24,2%

6,21

5,05

5,16

9,90

17,45

13,49

17,78

75,06

4,8%

120,66
0,00
0,00

19,69
2,13
0,00

27,41
3,58
0,00

36,48
2,84
0,00

43,90
14,16
0,00

27,37
5,99
2,88

35,12
9,05
4,99

310,62
37,74
7,87

20,1%
2,4%
0,5%

0,00
0,00
0,00
187,69
0,00
77,39
265,08

0,00
0,00
0,00
152,12
0,00
116,51
268,63

0,00
0,00
0,00
106,69
0,00
74,52
181,21

0,00
0,00
0,00
137,72
0,00
133,98
271,69

0,00
0,00
0,00
241,36
0,00
0,35
241,70

0,62
0,34
0,04
308,15
0,00
91,97
400,12

1,11
2,64
0,36
414,13
0,00
65,63
479,77

1,73
2,98
0,40
1.547,86
0,00
560,35
2.108,21

0,1%
0,2%
0,0%
100,0%

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT. Cifras en trminos corrientes

% DEL
INVERSIN
EN GESTIN
DE RIESGO

73,4%
0,0%
26,6%
100,0%

92

Elaboracin, desarrollo y actualizacin de planes de emergencia y


contingencia
Preinversin en infraestructura
Adecuacin de reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
Recuperacin de reas desalojadas en procesos de reubicacin de
asentamientos humanos
Reubicacin de asentamientos humanos clasificados en condicin
de alto riesgo de desastre
Instalacin y operacin de sistemas de monitoreo y alerta ante
amenazas
Inversin destinada al desarrollo de estudios de evaluacin y
zonificacin de amenazas para fines de planificacin
Fortalecimiento de los comits de prevencin y atencin de
desastres
Prevencin, proteccin y contingencia en obras de infraestructura
estratgica
Educacin para la prevencin y atencin de desastres con fines de
capacitacin y preparacin
Inversiones en infraestructura fsica para prevencin y reforzamiento
estructural.
Infraestructura de defensa contra las inundaciones
Plan para la gestin del riesgo de desastres
Sistemas integrados de informacin para la gestin del riesgo de
desastres
Capacidad comunitarias para la gestin del riesgo de desastres
Aseguramiento de bienes pblicos contra desastres
Total Inversin directa para cambio climtico
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversin del Sector Gestin del Riesgo

2013

2007 A
2013

2007

Pgina

SECTOR DE GESTIN DE RIESGO MUNICIPAL

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Puede resaltarse que alrededor del 90% de la inversin del sector ambiental a nivel
municipal se relaciona con mitigacin y/o adaptacin al cambio climtico.
En el caso del sector de gestin del riesgo, se observa un incremento sostenido en las
inversiones municipales durante los tres aos analizados. El crecimiento est distribuido
en las diferentes cuentas pero puede resaltarse el comportamiento de las inversiones en
Prevencin, proteccin y contingencia en obras de infraestructura estratgica que entre
2011 y 2012 pas de $33,66 mil millones a $165,23 mil millones y de la subcuenta
Preinversin en infraestructura que paso de $5 mil millones en 2012 a $83,66 mil
millones en 2013.

3.3 FUENTES DE FINANCIACIN INTERNA


Las fuentes de financiacin de los municipios son variadas dado que cuentan con ingresos
propios, crdito o con diferentes tipos de transferencias Las categoras contempladas en el
anlisis son las siguientes:
1. Ingresos corrientes libre destinacin
2. Ingresos corrientes destinacin especfica
3. Sistema General de Participacin SGP
4. Regalas
5. Crdito
6. Cofinanciacin
7. Trasferencia Sector Elctrico

Pgina

Alrededor del 63% de la inversin en iniciativas frente al cambio climtico que desarrollan
los municipios se financian con ingresos corrientes sean estos de libre destinacin (40%) o
de destinacin especfica (23%). La siguiente figura presenta la distribucin de las
inversiones agregadas entre 2011 y 2013. Otro aspecto interesante que se puede apreciar
es que el porcentaje de inversin que se financia con recursos del Sistema General de
Participacin es alto teniendo en cuenta que este tipo de inversiones no son obligatorias
para este tipo de gasto.

93

8. Otros Recursos

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.11 - Distribucin por fuentes de la inversin municipal frente al


cambio climtico

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Aunque en trminos generales la estructura de financiacin se mantiene en el tiempo, los


ingresos corrientes de destinacin especfica para iniciativas de cambio climtico a nivel
municipal han venido creciendo su participacin, mientras que lo financiado por medio de
regalas se ha reducido. La siguiente figura y el siguiente cuadro muestran la evolucin de
esta distribucin por fuentes.

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Pgina

94

Figura 3.12 - Evolucin reciente de la distribucin de fuentes de


financiacin de la inversin para cambio climtico en los municipios.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Cuadro 3.15 - Inversiones municipales para cambio climtico segn fuente


(MILES DE MILLONES DE COL$)
Total presupuesto (inversin +
funcionamiento)
Total Inversin
Total Inversin directa frente a
cambio climtico
Ingresos corrientes libre
destinacin
Ingresos corrientes destinacin
especfica
Sistema General de Participacin
SGP
Regalas
Crdito
Cofinanciacin
Trasferencia Sector Elctrico
Otros Recursos

2011

2012

2013

TOTAL
MUNICIPAL
2007-2013

2007

2008

2009

2010

29.216,8

29.795,4

34.163,4

39.792,4

46.580,6 39.037,0 50.936,0

269.521,5

23.012,2

23.692,8

27.108,7

31.051,4

30.697,9 27.741,2 33.737,2

197.041,4

489,7

459,3

495,0

593,2

688,3

673,8

937,0

4.336,2

202,4

222,1

181,3

241,0

248,2

280,6

273,2

1.648,7

101,8

62,1

118,8

138,5

134,8

149,7

228,4

934,1

37,5

42,5

60,3

69,4

83,3

68,2

82,2

443,3

64,1

39,4

52,7

55,4

71,8

31,8

41,2

356,3

5,5
43,0
0,08

22,0
34,4
0,07

8,6
75,2
0,07

5,1
63,3
0,07

30,6
152,0
0,08

7,8
84,7
3,8
0,13

101,0
98,9
13,3
0,20

180,4
551,5
17,1
0,71

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

En el caso de los departamentos, la proporcin de ingresos corrientes de libre destinacin


es menor que en los municipios, pero tambin es alta (31%), resultan bastante
importantes los recursos de regalas y lo clasificado en cada departamento como otros
recursos, en donde caben los recursos de cooperacin.

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Pgina

95

Figura 3.13 - Distribucin por fuentes de la inversin departamental frente al


cambio climtico

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

La siguiente figura y el siguiente cuadro muestran la evolucin de esta distribucin por


fuentes.
Figura 3.14 - Evolucin reciente de la distribucin de fuentes de
financiacin de la inversin para cambio climtico en los departamentos.

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

Cuadro 3.16 - Inversiones departamentales para cambio climtico segn


fuente
2010

2011

2012

2013

14.841,1

15.422,3

12.255,7 18.675,2 30.672,9 16.996,2 20.241,5

129.104,9

11.672,6

12.099,0

8.508,1

88.763,3

86,6

78,4

109,4

145,6

122,3

124,2

103,9

770,4

30,4

23,3

48,5

72,0

29,1

30,6

33,5

267,5

1,0

24,5

14,1

15,0

14,4

2,0

17,5

88,5

0,4

3,3

0,1

0,02

0,2

4,0

20,2
16,0

18,6
8,3

29,7
0,2

23,9
-

18,0
-

85,7
-

33,8
-

229,9
24,5

Cofinanciacin

2,9

6,2

5,4

30,5

6,4

20,8

32,6

104,8

Transferencia Sector Elctrico


Otros Recursos

19,0

3,4

16,8

31,4

60,6

5,9

19,0

156,1

14.708,2 15.399,6 12.587,0 13.788,9

Fuente: Econometra con base en informacin del FUT.

96

2008

Total presupuesto (inversin +


funcionamiento)
Total Inversin
Total Inversin directa frente a
cambio climtico
Ingresos corrientes libre
destinacin
Ingresos corrientes
destinacin especfica
Sistema General de
Participacin SGP
Regalas
Crdito

2009

TOTAL
DEPARTAMENTAL
2007-2013

2007

Pgina

(MILES DE MILLONES DE COL$)

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

En el caso del presupuesto nacional, el SIIF permite separar en dos tipos de fuentes:
recursos de la nacin y recursos propios de las unidades ejecutoras. No todas las unidades
ejecutoras cuentan con ingresos propios por lo que no es extrao que ms del 90% de las
inversiones nacionales para cambio climtico se paguen con presupuesto de la nacin
como lo muestran la siguiente figura y el siguiente cuadro.
Figura 3.15 - Evolucin reciente de la distribucin de fuentes de
financiacin de la inversin para cambio climtico en el gobierno
nacional.

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF.

Cuadro 3.17 - Inversiones Nacionales para cambio climtico segn fuente


(MILES DE MILLONES DE
COL$)
Recursos de la Nacin
Recursos propios
Total inversin en CC
% Recursos de la Nacin
% Recursos propios
Total inversin en CC

2010

2011

2012

2013

195,1
9,5
204,6
95,4%
4,6%
100,0%

75,0
11,1
86,2
87,1%
12,9%
100,0%

153,9
13,6
167,5
91,9%
8,1%
100,0%

253,9
20,0
273,9
92,7%
7,3%
100,0%

TOTAL
2010-2013
677,9
54,2
732,1
92,6%
7,4%
100,0%

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF.

3.4 FINANCIACIN PBLICA DE LAS ESTRATEGIAS FRENTE AL CAMBIO

Pgina

Segn se muestra en la siguiente figura, la estrategia con menor inversin en todas las
fuentes es mitigacin. Por ejemplo, a nivel departamental se invierte apenas el 0,94% de
sus recursos en proyectos de mitigacin y a nivel municipal la inversin en esta estrategia
no alcanza a superar el 2%. En contraste, la estrategia a la que ms recursos dedican las

97

CLIMTICO

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

fuentes analizadas es adaptacin. Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) y el


SIIF invierten la mayora de sus recursos en estrategias Mixtas, especialmente movida por
proyectos REDD.
Figura 3.16 - Inversiones en las estrategias de cambio climtico de acuerdo
a la fuente 2011-2013

Fuente: Econometra con base en informacin del SIIF, CAR, y FUT

3.5 POTENCIAL DE RECURSOS PBLICOS PARA CAMBIO CLIMTICO

27

Fuente especificada no vlida.

Pgina

1. La ley 99 de 1993 establece el cobro de tasas por uso de agua que se han
implementado pero su nivel puede ser recalculado para generar incentivos al uso
eficiente y obtener nuevos recursos. Se estima que pueden aumentar en una
proporcin de 1 a 10 como mnimo. Si se hacen las adecuaciones normativas se
calcula que se podra aumentar el recaudo en alrededor de USD 100 millones27.
2. La ley establece de tasas por uso del aire (tasa por contaminacin) que an no han
sido reglamentas y puestas en marcha. El monto que se podra recaudar podra ser
de rdenes de magnitud similares a los que se podran recaudar por tasas de uso
del agua, es decir alrededor de otros 100 millones de dlares.

98

El ordenamiento jurdico colombiano cuenta con importantes instrumentos de


financiacin de las acciones estatales frente al cambio climtico, que histricamente han
sido subutilizados o no implementados en su totalidad, por motivos de priorizacin de la
poltica pblica y la influencia de los grupos de presin sectoriales, o en otros casos por
una inadecuada supervisin y control. Los tres ejemplos ms importantes

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

3. La ley obliga a los municipios a invertir el 1% de sus ingresos corrientes de libre


destinacin28 en proteccin de cuencas abastecedoras de agua. Entre 2011 y 2013
se debi invertir alrededor de USD 217 millones y slo se invirtieron cerca de
USD 32 millones (14% de lo requerido)
As pues existen fuentes potenciales por alrededor de 270 millones de dlares (cerca de un
800 mil millones de pesos) anuales. Sin embargo, para ello se requieren importantes
adecuaciones institucionales y regulatorias que garanticen su implementacin efectiva.
En cuanto a la obligacin de los municipios, el siguiente cuadro presenta el monto de las
inversiones municipales realizadas en los rubros que la ley obliga y se compara con el
monto total de los ingresos corrientes de libre destinacin disponible en los municipios
Cuadro 3.18 - Inversiones obligatorias en conservacin de cuencas
abastecedoras de agua
CALCULO DE CUMPLIMIENTO DE LA NORMA
(VALORES EN MILES DE MILLONES DE COL$)

2011

2012

2013

Base de Clculo

TOTAL
2011-2013
-

Total ingresos corrientes de libre destinacin


mnimo definido por art 111 Ley 99/93

17,481.5

11,494.8

14,438.0

3,414.20

174.81

114.95

144.38

434.14

Inversiones realizadas

Adquisicin de reas de inters para el acueducto


municipal
Pago de servicios ambientales
Total
proporcin de ICLD
% de inversiones obligatorias sobre mnimo
establecido

19.21

11.26

30.01

60.48

0.00
19.21
0.11%

0.00
11.26
0.10%

4.04
34.06
0.24%

4.04
64.53
0.15%

10.99%

9.79%

23.59%

14.86%

Fuente: Clculos de Econometra con base en la base FUT

La ley 99/93 originalmente habla de los ingresos totales del municipio, luego se modific para que se refiriera a los ingresos
corrientes y una sentencia del Consejo de Estado ha interpretado que la normatividad se refiere a los ingresos corrientes de libre
destinacin.
28

Pgina

99

No obstante, de acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia, la obligacin consiste en


que como mnimo el 1% de los ingresos corrientes de libre destinacin deberan tener este
destino. Las inversiones realizadas, se financiaron con otro tipo de recursos en promedio
en un 35%. De esta manera, si se verifica el cumplimiento de la norma en sentido estricto
el porcentaje de cumplimiento baja del 14% de la obligacin al 9.64%. El siguiente cuadro
muestra este clculo.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Cuadro 3.19 - Cumplimiento de la obligacin legal de inversin del 1% de


los ingresos corrientes de libre destinacin en los municipios
CLCULO DEL % DE CUMPLIMIENTO
Mnimo definido por art 111 Ley 99/93
Total de inversiones obligatorias financiadas con
ICLD
Porcentaje de cumplimiento

2011

2012

2013

174.81

114.95

144.38

TOTAL
2011-2013
434.14

11.10

8.75

22.02

41.86

6.35%

7.61%

15.25%

9.64%

Fuente: Clculos de Econometra con base en la base FUT

Figura 3.17 - Distribucin de fuentes de financiacin de las inversiones en


conservacin de reas de inters para el acueducto y pago por servicios
ambientales en los municipios. 201-2013

Ingresos
Corrientes
5%

SGP
11%
Regalias
1%

Ingresos
Corrientes Libre
Destinacin
65%

Credito
0%
Cofinanciacin
6%

Trasferencia
Sector
Electrico
Otros Recursos
1%
11%

Fuente: Clculos de Econometra con base en la base FUT

Pgina

Otra fuente para el financiamiento climtico lo constituye el sector privado, ya sea a travs
del sistema financiero o del sector empresarial. Si bien en Colombia no existe informacin
consolidada de la inversin realizada por el sector privado para la adaptacin y mitigacin
del cambio climtico, en este aparte se presenta un recuento de las iniciativas adelantadas
por este sector, para las cuales se encuentra informacin disponible.

100

3.6 FINANCIACIN DEL SECTOR PRIVADO

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

3.6.1 Instrumentos del sistema financiero para el cambio climtico

En el sector financiero se han desarrollado instrumentos para promover proyectos que


contribuyan a la mitigacin del cambio climtico. Entre estos instrumentos se incluyen:
subvenciones y asistencia tcnica, prstamos, crditos, garantas, capital, gestin de fondos
y cofinanciacin (CEPAL, 2015)
Para el caso colombiano, entidades financieras de primer y segundo piso han desarrollado
este tipo de instrumentos. El siguiente cuadro resume los instrumentos y los montos
destinados por el sistema financiero para la mitigacin del cambio climtico:
Cuadro 3.20 Instrumentos financieros para la mitigacin al cambio
climtico en Colombia
ENTIDAD

TIPO DE
ENTIDAD

Bancolombia

Banco
privado

Banco
Davivienda

Banco
privado

Banco de
Bogot

Banco
privado

Bancoldex

Banco
pblico de
desarrollo

Findeter

Banco
pblico de
desarrollo

PROGRAMA

INSTRUMENTO

TOTAL MONTO
DESTINADO

Crdito a proyectos de inversin


COP$50.000 millones
que sean amigables con el medio
entre 2010 y 2013
ambiente
Lnea de crdito para proyectos de
Lneas verdes
inversin que mitiguen el cambio
Sin informacin
climtico
Crditos orientados a la prevencin,
Plan estratgico de
Dispone de US$100
control y mitigacin de los efectos
responsabilidad
millones para esta lnea
ambientales generados por las
social
de crdito
emisiones
Lnea de crdito para mypimes de
todos los sectores que desarrollen
Desarrollo sostenible
COP$44.376 millones
proyectos relacionados con energa
y eficiencia
entregados en 2012 y
renovable, biocomercio,
energtica y energa
COP$90.000 millones
construccin sustentable y
renovable
disponibles en 2014
adopcin de tecnologas limpias en
el sector de transporte pblico
Financiacin de inversiones para el
aumento de la capacidad de
COP$925.000 millones
Modernizacin
produccin, la actualizacin del
entregados en 2012 de
empresarial
aparato productivo, la adopcin de
los cuales el 89% se
nuevas tecnologas e innovacin y
dedic a mypimes.
la proteccin del medio ambiente
Crditos de redescuento a
Lnea especial para
proyectos de energa renovable, Dispone de COP$100.000
energas renovables,
infraestructura sostenible,
millones para esta lnea
alumbrado e
produccin limpia y mercados
de crdito
iluminacin
verdes
Lnea Green

Pgina

A la fecha no existe informacin consolidada acerca de los proyectos que se han


financiado con estos instrumentos financieros. La nica informacin disponible
corresponde a los proyectos financiados por Findeter entre el 2010 y el 2015, los cuales

101

Fuente: CEPAL, 2015

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son una muestra del tipo de proyectos que logran ejecutarse gracias a estas lneas de
crdito.
El siguiente cuadro resume la clasificacin de los proyectos para la adaptacin y
mitigacin del cambio climtico, financiados por Findeter durante ese perodo. La
informacin muestra que el proyecto de mayor costo est relacionado con el desarrollo y
competitividad de puertos, que representa el 37% del total de los recursos asignados. Le
siguen en importancia el total de proyectos sin clasificar, 31% del total de recursos
asignados, y los proyectos relacionados con la tasa compensada para infraestructura
sostenible, 18% del total de recursos.
Es importante resaltar la alta participacin de los proyectos sin clasificar, lo cual se
relaciona con la baja calidad de la informacin que se registra de los proyectos financiados
y dificulta su clasificacin. Segn una funcionaria entrevistada:
Estamos trabajando en mejorar la informacin que nos reportan de los proyectos a
financiar para poder clasificarlos y hacer seguimiento a nuestras lneas de crdito
relacionadas con cambio climtico Funcionaria entrevistada, julio de 2015

TOTAL RECURSOS
(MILLONES DE COP)

Lnea para el desarrollo y competitividad de puertos

$300.000,00

% DE
PARTICIPACIN
SOBRE EL TOTAL
DE RECURSOS
36,9%

Sin Asignar

28

$255.236,31

31,4%

Tasa compensada infraestructura sostenible


Lnea especial eficiencia energtica y mitigacin del
cambio climtico

19

$143.956,75

17,7%

13

$38.729,67

4,8%

Tasa compensada agua

$30.221,22

3,7%

T.C. Agua y Saneamiento (Dec. 1300/14 Vr.2)

$19.048,15

2,3%

T.C. infraestructura sostenible (Dec. 2048 2014)

$9.750,00

1,2%

Lnea especial desarrollo sostenible

$7.825,26

1,0%

T.C. planes departamentales de agua

$7.768,99

1,0%

L.e. energas renovables, alumbrado e iluminacin

$1.495,00

0,2%

Total general

76

$814.031,35

100%

CLASIFICACIN

Fuente: Base de datos entregada por Findeter a Econometra Consultores en


julio de 2015

Pgina

#
PROYECTOS

102

Cuadro 3.21 Clasificacin de los proyectos para la adaptacin y


mitigacin del cambio climtico financiados con recursos de Findeter entre
el 2010 y el 2015

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Otras entidades del sector financiero que podran aportar a la financiacin del cambio
climtico son las compaas de seguros y los fondos privados de pensiones. En las
compaas de seguros, si bien el mercado de aseguramiento para riesgos climticos no est
desarrollado en Colombia, dentro de los principios del gremio se encuentra el Principio
del Seguro Sostenible. Esto implica que el sector asegurador debe, entre otras medidas:
integrar en el proceso de toma de decisiones las cuestiones ambientales, sociales y de
gobernanza (cuestiones ASG), pertinentes a la actividad de seguros; colaborar con los
clientes y socios comerciales para concienciar sobre las cuestiones ambientales, sociales y
de gobernanza, gestionar el riesgo y desarrollar soluciones, y; colaborar con los gobiernos,
los reguladores y otros grupos de inters fundamentales, con el fin de promover una
accin amplia en toda la sociedad sobre los temas ambientales, sociales y de gobernanza 29.
Se espera que los fondos privados de pensiones ganen participacin en las inversiones
para el cambio climtico, dado que constituyen una fuente importante de recursos para la
financiacin de proyectos relacionados con el medio ambiente (CEPAL, 2015)
Finalmente, actualmente en Colombia hacen presencia los Fondos de Agua. Estos
fondos son: herramientas del mercado financiero que permiten a usuarios, privados y pblicos, financiar
los esfuerzos de conservacin y proteccin de los ecosistemas productores y abastecedores del lquido en reas
protegidas pblicas, as como en predios privados aledaos. Estos fondos generan recursos financieros que
disminuyen el dficit de los entes de conservacin, adaptndose a las condiciones ambientales y
econmicas30. Dentro de este esquema se destacan en Colombia:
Mecanismo de Conservacin de Agua de Bogot llamado Agua Somos, para
proteger pramos y bosques nublados en el Parque Nacional Chingaza y su
rea amortiguadora.
Fondo por la Vida y la Sostenibilidad

29
30

Tomado de Fasecolda, www.fasecolda.com


Tomado de The Nature Conservancy Colombia, http://www.mundotnc.org/donde-trabajamos/americas/colombia/

Pgina

La evidencia de la inversin del sector empresarial en proyectos de adaptacin y


mitigacin al cambio climtico se presenta para cada uno de los grupos donde se
desarrollan proyectos de este tipo y para los cuales existe informacin disponible.
Particularmente, estas reas para el caso colombiano son la energa, la construccin, la
minera, el transporte y empresas compensadoras que desarrollan programas para la
mitigacin del cambio climtico.

103

3.6.2 Inversiones del sector empresarial en cambio climtico

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La revisin de esta informacin se obtuvo de las 50 principales empresas dentro del


ranking en responsabilidad social y gobierno corporativo que realiza el Monitor
Empresarial de Reputacin Corporativa - Merco 31 . Las empresas, en su orden de
puntuacin, se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.22 50 empresas con mejor puntuacin en el ranking de
responsabilidad social y gobierno corporativo
EMPRESA

Grupo Bancolombia

Grupo EPM

Grupo Nutresa

Alpina

Grupo xito

Avianca

SAB Miller-Bavaria

Pacific Rubiales Energy

10

Grupo Carvajal

11

Cementos Argos

12

Grupo Sura

13

ISA

14

ISAGEN

15

Cerrejn

16

Crepes & Waflles

17

Organizacin Corona

18

Nestl de Colombia

19

Davivienda

20

Coca-Cola

21

Organizacin Ardila Lulle

22

Grupo Aval

23

Compensar

24

Grupo Bolvar

25

Telefnica-Movistar

26

Comercializadora Arturo Calle

27

Grupo Quala

28

Procter & Gamble

29

Unilever Andina

30

Grupo Familia

31

Terpel

31 http://merco.info/co/ranking-merco-responsabilidad-gobierno-corporativo

104

Ecopetrol

Pgina

PUESTO EN
EL RANKING
1

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PUESTO EN
EL RANKING
32

EMPRESA
Drummond company

33

Kimberly Clark

34

General Motors

35

Promigas

36

Banco de Occidente

37

Colgate Palmolive

38

Colombina

39

Banco de Bogot

40

Renault Sofasa

41

Cartn de Colombia

42

Alquera

43

Cemex

44

Grupo Manuelita

45

Federacin Nacional de Cafeteros

46

Johnson & Johnson

47

UNE

48

Universidad de los Andes

49

Caracol TV

50

Colanta
Fuente: Merco, 2015

Energa
En el rea de la energa se resalta la inversin de las empresas en proyectos de energa
renovable y eficiencia energtica. El gobierno colombiano busca promover esta oferta
mediante la Ley 1715 de 2014.
Algunos ejemplos de la inversin y fuentes de recursos para proyectos de energa
renovable son:

Colombia Clean Energy Program: es un programa que busca movilizar recursos

para disear y ejecutar programa que promuevan el uso de la energa renovable.


32

Tomado de Corona, www.corona.co

Pgina

impacto en la eficiencia energtica del transporte de carga en Corona y la


reduccin de la huella gris por implementacin de ciclos cerrados de agua en
Colcermica planta Sop y Vajillas32.

105

Corona: Dentro de su plan de responsabilidad social corporativa desarrolla el modelo


de eficiencia energtica en manufactura, la capacitacin en conduccin eficiente e

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Entre sus principales objetivos estn: desarrollar la capacidad institucional para


promover energas renovables y eficiencia energtica, acceso a fuentes de energa
renovable en zonas no interconectadas o marginadas y desarrollo de oportunidades
para la inversin en energa renovable y eficiencia energtica33.
Incauca: dentro de su estrategia de sostenibilidad se incluyen las acciones que se

han llevado a cabo para mejorar el indicador de consumo de vapor, que han
supuesto un ahorro de $108 millones anuales, en reduccin de consumo de vapor,
haciendo la Destilera ms eficiente energticamente. As mismo, se han
desarrollado proyectos de eficiencia energtica y el mejoramiento del control
operacional en los procesos de combustin de las calderas34.
EMGESA: actualmente lleva a cabo la implementacin de un Sistema de Gestin

Energtica bajo estndar ISO 50001 en la Central Termoelctrica Martn del Corral
(Termozipa), lo que convertira a esta central en la segunda central del grupo
ENEL en obtener la certificacin, siendo la primera en Colombia y la primera que
utiliza carbn como combustible principal. Con esto se busca disminuir el
consumo de carbn en 1% y reducir las emisiones de CO2e a la atmsfera en un
3%35.
Alpina: dentro de su plan de sostenibilidad se estructur y calific la licitacin
para aprovechar la totalidad del biogs de la PTAR de Sop en la generacin de
energa elctrica y trmica (cogeneracin con energa renovable) 36.
Isagen: en convenio con otras instituciones nacionales, adelanta un Plan de
estudios para incursionar en nuevos proyectos de energas renovables que
garanticen la preservacin y el cuidado del medio ambiente a travs del
aprovechamiento de recursos elicos, geotrmicos y de carbn37.

Tomado de Colombia Clean Energy Program, www.ccep.co


Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
35
Ibid
36
Ibid.
37
Ibid.
34

Pgina

33

106

Ingenio providencia: han desarrollado una estrategia integral compuesta por el


uso eficiente de energa, aumento en la generacin de energa renovable y
disminucin de la huella de, gracias a la reduccin de emisiones de CO2 en su
planta y en la flota de transporte de caa. En energa han desarrollado la propuesta
de eficiencia energtica para reducir el consumo de vapor de escape en la fbrica, la
cual integra un conjunto de modificaciones con equipos de alta eficiencia que

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permite utilizar de manera adecuada la energa trmica disponible y aprovechar


energa trmica que no se utilizaba. Adicionalmente, estn remplazando el uso de
combustibles fsiles (carbn) por biomasa (bagazo) 38.
Manuelita: dentro de su plan de sostenibilidad se incluye la reduccin del
consumo de combustibles fsiles (carbn y derivados del petrleo) y el aumento
de la generacin de energa a partir de fuentes renovables como la biomasa
(bagazo, cuesco) y biogs, en reemplazo de energa comprada de fuentes no
renovables como carbn y petrodisel. De igual manera, instal un economizador
en una de las calderas para mejorar su rendimiento y generar ahorros en el
consumo de combustible e inici la operacin del sistema de captura y
aprovechamiento de biogs, que permite generar energa con el uso de
combustibles limpios, reduciendo el consumo de energa elctrica comprada39.
EPM: cuenta con una estrategia de cambio climtico en la que se incluye: un
proyecto para el control de emisiones producidas por el uso de combustible
lquido en la Central Termoelctrica La Sierra, un programa de eficiencia energtica
previsto para siete sistemas de bombeos del proceso de potabilizacin de agua de
EPM y un proyecto de emisiones evitadas EPM40.
Construccin
En el sector de construccin se destacan los proyectos con certificacin LEED (Leadership
in Energy & Environmental Design) Esta certificacin internacional es reconocida como un
estndar para medir la sostenibilidad en los proyectos de construccin y demostrar que
cumple con medidas amigables con el medio ambiente41.

Ibid.
Ibid.
40
Ibid.
39

41 Tomado de www.nrdc.org

Pgina

38

107

El siguiente cuadro resume los proyectos de construccin con certificacin LEED en


Colombia. En total se tienen 172 proyectos presentados para obtener la certificacin, de
los cuales 122 se encuentran en estudio y 50 han sido aprobados, ya sea con solo la
certificacin (8 proyectos) o con certificacin Silver (20 proyectos), Gold (21 proyectos) o
Platinum (1 proyecto), que representan un mayor puntaje en los parmetros del
certificado.

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Si bien la mayora de los proyectos se encuentran en las ciudades de Bogot y Medelln,


cabe resaltar que se encuentran proyectos en otras ciudades y municipios de diferentes
regiones del pas.
De acuerdo con el Consejo Colombiano de Construccin Sostenible CCCS, el total de
proyectos certificados LEED representa 1 milln de m2 construidos, y el total de
proyectos en estudio representa 2,45 millones de m2 construidos. Este tamao es
equivalente al 14,4% del rea licenciada en 2014 y constituye un incremento del 31% en el
mercado de la construccin sostenible en Colombia en el mismo ao (Consejo
Colombiano de Construccin Sostenible, 2014).

12

11

48

Medelln y rea metropolitana

22

31

Municipios Cundinamarca

12

17

Cartagena

13

13

Albania - La Guajira

Barranquilla

Cali y rea metropolitana

Bucaramanga

Montera

Ibagu

Aguachica

Armenia

Florencia

Manizales

Neiva

Palermo

Pasto

Pereira

Pitalito

Valledupar

Total

20

21

122

172

CERTIFIED SILVER GOLD PLATINUM

EN ESTUDIO

Fuente: Consejo de Construccin Sostenible Colombia, www.cccs.org.co

Transporte

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Bogot

TOTAL
GENERAL
78

CIUDAD/MUNICIPIO

108

Cuadro 3.23 Proyectos de construccin con certificacin LEED en


Colombia

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Algunas empresas privadas en Colombia realizan inversiones de mitigacin al cambio


climtico a travs de estrategias relacionadas con transporte. Entre ellas se encuentran
ejemplos como:
CODENSA y EMGESA: cuentan con una flota de 16 vehculos elctricos para

recorridos operativos y traslado entre sedes. Se estima que en 10 meses de


operacin, esta estrategia ha reducido las emisiones en 16,6 tCO2, el efecto
equivalente a plantar 1.066 rboles 42.
Avianca: ha desarrollado estrategias de ahorro de combustibles en despegue,
aterrizaje, en pista y en el embarque de aviones. Se estima que en la estacin de
Bogot se han reducido las emisiones de CO2 en 3,58%, debido que entraron en
funcionamiento aproximadamente 40 equipos elctricos en reemplazo a los
equipos que funcionaban a combustin43.
EPM: actualmente desarrolla un proyecto piloto de vehculos elctricos, con cuyos
12 vehculos reporta un promedio de reduccin de emisiones equivalentes a 18.92
toneladas de CO244.
Minera

Pgina

42 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
43 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
44 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.

109

En el sector minero se destacan empresas que han incluido proyectos para la mitigacin
del cambio climtico dentro de sus planes de responsabilidad social corporativa. El
siguiente cuadro ilustra las acciones en esta materia que realizan algunas de las principales
empresas del pas.

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Cuadro 3.24 Acciones de responsabilidad social corporativa


relacionadas con adaptacin y mitigacin al cambio climtico
EMPRESA INVERSIN ANUAL ESTIMADA

PRINCIPALES PROGRAMAS
Control de calidad y manejo de agua
Control de calidad de aire

Cerrejn

US$ 41 millones

Rehabilitacin y gestin de tierras


Educacin ambiental
Control de calidad y manejo de agua
Proyecto Planeacin Ambiental para la Conservacin de la Biodiversidad
Arborizacin urbana

Ecopetrol

COP$859.275 millones

Fortalecimiento de la Red de Monitoreo de Calidad de Bogot - Red de


Monitoreo de Calidad de Bogot RMCAB
Programa Aire limpio
Estrategia de contratacin verde

Terpel

Sin informacin

Programa de reduccin de uso de recursos naturales


Comercializacin de Intermediate Fuel Oil (IFOS) en Colombia, combustible
marino para reducir las emisiones de material particulado, en entregas
martimas de combustible
Programa de prevencin de desastres

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores con base en informacin disponible de los planes de
responsabilidad social corporativa de las empresas

Empresas compensadoras

45

Tomado de BanCO2: Servicios ambientales comunitarios, www.banco2.com

Pgina

110

La inversin del sector empresarial en mitigacin del cambio climtico tambin se ha


dado mediante esquemas de compensacin. Una prueba de este esquema en Colombia lo
representa la iniciativa BanCO2 que consiste en facilitar el pago por servicios
ecosistmicos de las empresas a las personas naturales que habitan en los ecosistemas que
usan dichas empresas45.

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Cuadro 3.25 Empresas que participan en la estrategia de pago por


servicios ecosistmicos
EMPRESA

SECTOR

Asocolflores
Avinal

Agricultura

AgroGreen
Pavimentos Colombia
Sumicol
Devimed

Construccin

Argos
Arquitectura y concreto
Euro Cermica
Industrias CADI
ARclad: Productos adhesivos
Mane

Industrial

Nutresa
Viappiani
Electrificadora de Santander - ESSA
Centrales Elctricas del Norte de Santander
Empresa generadora de energa de Caldas
Ecopetrol
Empresa de energa del Quindo

Minero energtico

Generadora Alejandra
Hidrotolima
Isagen
Airplan
Bancolombia
Cmara de Comercio del Oriente Antioqueo
Choucair Testing

Servicios

Corporacin Cuenca Verde


EEPP El santuario
Empresas Pblicas de Medelln

Pgina

111

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores con base en informacin disponible en


www.BanCO2.com

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3.7 FUENTES DE FINANCIACIN EXTERNA


Dentro de las fuentes de financiacin externa que recibe el pas para proyectos de cambio
climtico se encuentran los recursos recibidos a travs de la cooperacin internacional y
otros, en menor medida, mediante los mercados voluntarios de carbono.
A continuacin se presenta el contexto del financiamiento climtico en Amrica Latina y
la situacin de Colombia respecto a otros pases, la financiacin por parte de la
cooperacin internacional que se recibe para el cambio climtico y los mercados
voluntarios de carbono.
3.7.1 Financiamiento climtico en Latinoamrica

En este aparte se realiza breve descripcin de la situacin del financiamiento climtico en


6 pases de Latinoamrica: Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico y Per, realizada
en base a diferentes estudios recientes, con el objetivo de establecer cules fueron los
montos provenientes de fuentes internacionales en los ltimos cuatro aos para el
financiamiento de proyectos de mitigacin y/o adaptacin al cambio climtico en cada
pas, los principales financiadores internacionales y el destino de dichos fondos por sector.

Argentina

Pgina

112

De acuerdo a la reciente publicacin del Grupo de Financiamiento Climtico LAC


(GFLAC), entre las gestiones 2010 y 2014, Argentina recibi aproximadamente USD
282,8 millones para financiar 136 proyectos relevantes para cambio climtico. Los
principales financiadores externos fueron el Banco Mundial (50%), el Fondo para el
Medio Ambiente Mundial GEF (18%), el Banco Interamericano de Desarrollo BID
(16%) y un Fondo de Cooperacin Espaola para la Seguridad Alimentaria (7%)
(GFLAC, 2014).

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Figura 3.18 Origen del financiamiento internacional Argentina (20102014)

Fuente: GFLAC, Informe Financiamiento Climtico en Argentina, 2014

De total, 58% lleg al pas como donacin y 42% corresponde a prstamos de entidades
multilaterales, como el Banco Mundial y el BID. El principal destino de los recursos de
financiamiento climtico internacional fue el sector de desarrollo forestal (37%), seguido
del sector de energa (20%), desastres naturales (18%), agricultura y ganadera (12%),
actividades transversales (5%), biodiversidad (4%), transporte (2%), recursos hdricos
(2%).

Chile:

Pgina

113

El 2014 el GFLAC tambin public su informe sobre financiamiento climtico en Chile


(2010 - 2014), que revela que el pas recibi un monto estimado de USD 303.8 millones
para financiar proyectos relacionados a cambio climtico, de los cuales 67% corresponden
a prstamos y 33% a donaciones (GFLAC, 2014).

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Figura 3.19 Origen del financiamiento internacional Chile (2010-2014)

Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climtico en Chile, 2014

Segn el origen de los fondos, se puede ver que el principal financiador fue el BID (72%),
seguido de NAMA Facility (7%), BM (6%), GEF (6%), entre los ms importantes. Los
recursos fueron destinados principalmente al sector de energa (83%).

Colombia:

Al ser Colombia el objetivo principal del presente estudio, se utilizaron varios reportes
complementarios para comprender mejor acerca del financiamiento climtico
internacional y su importancia en este pas.

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114

De acuerdo al reporte cuatrienio de la Agencia Presidencial de la Cooperacin


Internacional en Colombia (APC), correspondiente al periodo (2010-2014), Colombia
recibi USD 297,5 millones para financiar proyectos relacionados a cambio climtico.
EEUU es el pas que destina la mayor cantidad de recursos (21%) a travs de su agencia
USAID para financiar proyectos ambientales, le siguen Alemania (16%) y el PNUD (11%)
en importancia, como muestra la siguiente grfica ( Agencia Presidencial para la
Cooperacin Internacional en Colombia (APC), 2015):

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Figura 3.20 Origen del financiamiento internacional Colombia (20102014)

Fuente: Elaboracin propia en base al Reporte Cuatrienio de APC

Analizando el total recibido de la cooperacin internacional, se puede observar que 46%


es para proyectos de Biodiversidad, 30% para Cambio Climtico, 13% para Medio
Ambiente Urbano y Sectorial, 6% para el sector Minero Energtico, 3% para Espacios
Marinos y Costeros, 2% para Recursos Hdricos y slo 0,2% para Energas Renovables.
Este reporte muestra tambin que el gobierno Colombiano destin US$ 57,35 millones
(16% del monto total) como contraparte para el financiamiento de los proyectos que se
desarrollan en el marco de la cooperacin internacional para temtica ambiental en ese
periodo.
Por otro lado CEPAL (2015), muestra que el financiamiento proveniente de Fondos
Climticos es muy poco significativo en casi todos los pases de la regin, ya que
representa slo el 0,5% del total de recursos aprobados para cambio climtico en
Latinoamrica y el Caribe para 2013. El reporte tambin revela que en 2013 Colombia
contaba con US$ 7.139 millones como recursos aprobados destinados a Cambio
Climtico (fondos pblicos y de financiamiento internacional), de los cuales 83%
correspondan al Banco de Desarrollo de Colombia (BANCOLDEX), 15% al Fondo de
Adaptacin para el fenmeno de la Nia, 0,9% al BID y 0,007% a la CAF.

El reporte elaborado por GFLAC para Ecuador, correspondiente al periodo 2010-2013,


revela que el financiamiento climtico internacional estimado fue de USD 2,2 billones,
de los cuales 88% fueron prstamos. Estos recursos se utilizaron para financiar 100

115

Ecuador:

Pgina

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proyectos, especialmente en los sectores de recursos hdricos (40%), transporte (32%),


desastres naturales (14%), forestal (6%), energa (4%). Los principales financiadores
fueron: CAF (48%), BID (30%) y Banco Mundial (9%) (GFLAC, 2014).
Figura 3.21 Origen del financiamiento internacional Ecuador (2010-2014)

Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climtico en Ecuador, 2014

Mxico:

Pgina

116

La actualizacin del Mapeo de Financiamiento Climtico de Mxico para 2014, realizada


por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) muestra que Mxico ha sido
uno de los principales receptores de recursos internacionales aprobados e implementados
para cambio climtico, ya que a enero 2015 recibi USD 4,050.92 millones, de los cuales
65% provino de fuentes multilaterales, especialmente el Banco Mundial, BID y Fondos de
Inversin Climtica, seguido de fuentes bilaterales (30%), como ser la Agencia Francesa
de Desarrollo (AFD), la GIZ de Alemania y USAID de EEUU. El principal sector
financiado fue el de Energa (52%) (CEMDA, 2014).

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Figura 3.22 Origen del financiamiento internacional Mxico (2010-2014)

Fuente: CEMDA, Mapeo de Financiamiento Climtico de Mxico, 2014

Per:

El reporte sobre Per elaborado por GFLAC, indica que entre 2010 y el primer semestre
de 2014, el pas recibi USD 1.554,5 millones provenientes de 22 fuentes externas, de las
cuales la ms importante fue el BID (40%). 75% corresponde a crditos. El principal
destino fue el sector de desastres naturales (23%) (GFLAC, 2014).

Anlisis comparativo: Colombia vs. otros pases de la regin

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Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climtico en Per, 2014

117

Figura 3.23 Origen del financiamiento internacional Per (2010-2014)

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Dado que no se pudo conseguir datos anuales oficiales sobre los montos que reciben
algunos pases de Latinoamrica para financiamiento climtico (fuente internacional), se
realizar una comparacin de los montos registrados para cuatro aos (2010-2014) para
los pases que tengan esa informacin disponible (Argentina, Chile, Colombia y Per).
Dicha informacin est resumida en la siguiente figura:
Figura 3.24 Monto del financiamiento internacional por pas (2010-2014
millones de USD)

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los distintos reportes

Como se puede observar, segn lo reportado por GFLAC, Per es el pas que ha recibido
ms financiamiento internacional climtico (USD 1.554,5 millones), seguido por Chile
(USD 303,8 millones), Colombia (USD 297,5 millones) y Argentina (USD 282,8
millones).

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118

Otro aspecto que se puede comparar es la estructura de los sectores a los que se destinan
los montos del financiamiento internacional para cambio climtico. El siguiente grfico
muestra que Colombia es uno de los pases que tienen una distribucin ms equitativa de
recursos internacionales entre los diferentes sectores, despus de Per y Argentina. Otros
pases como Chile y Mxico destinan una mayor proporcin del financiamiento a un solo
sector, que es el de Energa. Obviamente esta distribucin debe estar alineada a las
necesidades, estrategias y polticas de cada pas.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.25 Cuadro comparativo por sector receptor y por pas (2010-2014
millones de USD)

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los distintos reportes

Si bien se mencion que el financiamiento proveniente de Fondos Climticos es muy


poco significativo en casi todos los pases de la regin (slo 0,5% del total en 2013), stos
pueden llegar a tener mayor importancia con el paso del tiempo.
El sitio web de Climate Funds Update permite conocer cunto se destin a la fecha para
proyectos de Cambio Climtico, como parte de los Fondos Climticos internacionales,
segn regin, pas receptor, origen del financiamiento y tipo de fondo.

Pgina

119

La siguiente figura refleja cual es el ranking en Latinoamrica y el Caribe por pas receptor
de fondos climticos de entidades multilaterales.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

Figura 3.26 Fondos climticos multilaterales segn pas receptor en


Latinoamrica y el Caribe (Millones USD)

Fuente: Climate Funds Update (http://www.climatefundsupdate.org/data)

Como se puede observar, Colombia ocupa el cuarto lugar (USD 154,1 millones), despus
de Mxico (USD 655,9 millones), Brasil (USD 639,7 millones) y Chile (USD 180,7
millones), con una diferencia muy amplia respecto a los dos primeros.
3.7.2 Financiamiento de la cooperacin internacional para el cambio
climtico en Colombia

Pgina

La informacin por pas de origen de los recursos se presenta en el siguiente cuadro. Se


puede observar que Estados Unidos es el pas que destina la mayor cantidad de recursos
para financiar proyectos ambientales en Colombia (21% del total). Le siguen Alemania,
UNDP y Canad en importancia.

120

La informacin del financiamiento por parte de la cooperacin internacin que ha


recibido Colombia para el cambio climtico es reportada por la Agencia Presidencial para
la Cooperacin APC para el perodo 2010 2014.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

TOTAL APORTES

CONTRAPARTIDAS

FINANCIACIN

EE.UU.

69.632

7.743

61.889

ALEMANIA

46.594

46.594

BID

39.578

22.741

16.837

PNUD-UNDP

32.942

260

32.682

UNIN EUROPEA

26.146

6.059

20.087

CANADA

21.244

21.238

REINO UNIDO, ALEMANIA

20.528

20.528

SUIZA

19.240

7.360

11.880

COREA

15.000

5.000

10.000

PAISES BAJOS

12.221

12.221

BM

11.600

11.600

FINLANDIA

9.555

607

8.948

RARE

5.241

2.101

3.140

GORDON AND BETTY MOORE FOUNDATION

4.854

4.854

UN-HABITAT

3.702

2.229

1.473

ESPAA

3.514

2.400

1.114

THE WALTON FAMILY FOUNDATION

2.386

2.386

FRANCIA

1.966

1.966

CAF

1.047

441

606

UNIN EUROPEA, FAO

896

896

REINO UNIDO
OCEANS 5, THE WALTON FAMILY
FOUNDATION
UN-HABITAT, CAF

735

735

731

731

600

150

300

SETEM

495

495

BLGICA
SWIFT FOUNDATION, GORDON AND BETTY
MOORE FOUNDATION, TOYOTA
SWIFT FOUNDATION

460

460

418

418

343

343

CHEVRON

327

29

298

PORTICUS
ORGANIZACIN CATLICA PARA EL ALIVIO Y
AYUDA AL DESARROLLO - CORDAID
NUFFIC

300

300

287

280

273

133

141

TETRA PAK SUECIA

266

266

LUTHERAN WORLD RELIEF

240

240

SWISSAID

232

232

SIN FUENTE

220

220

Pgina

FUENTE

121

Cuadro 3.26 - Financiamiento de la cooperacin internacional para el


cambio climtico en Colombia por pas de origen de los recursos (2010
2014 miles US$)

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FUENTE

TOTAL APORTES

CONTRAPARTIDAS

FINANCIACIN

F. FORD

214

214

WWW HOLANDA

150

150

CONSERVATION INTERNATIONAL

104

104

JAPON

99

99

OTROS

661

79

577

355.040

57.345

297.540

Total general

Fuente: Elaboracin propia en base al Reporte Cuatrienio de APC

La informacin de la destinacin por programas muestra que entre el 92% y 94% de los
recursos de cooperacin de Estados Unidos son canalizados a travs de USAID. Esta
informacin se presenta en detalle en el Anexo 6.
En cuanto a los recursos que destina el gobierno Colombiano como contraparte para el
financiamiento de los proyectos que se desarrollan en el marco de la cooperacin
internacional para temtica ambiental, se observa que la contraparte alcanz US$ 57,35
millones durante el cuatrienio, y correspondi al 16% del monto total.
El destino de los recursos provenientes de Estados Unidos es bsicamente para proyectos
de biodiversidad (60%), cambio climtico (33%), recursos hdricos (6%)y muy poco para
energas renovables (0.2%), segn lo muestra el siguiente cuadro.
Analizando el total recibido de la cooperacin internacional durante el cuatrienio, se
puede observar que 46% es para proyectos de biodiversidad, 30% para cambio climtico,
13% para Medio Ambiente Urbano y Sectorial, 6% para el sector Minero Energtico, 3%
para Espacios Marinos y Costeros, 2% para Recursos Hdricos y slo 0,2% para Energas
Renovables.

RECURSO
HDRICO

ESPACIOS
MARINOS Y
COSTEROS

ENERGAS
RENOVABLES

4.102

150

4.013

357

3.076

500

22.057

1.440

4.595

4.850

16.751

7.351

2.043

5.414

44

15.160

626

BIODIVERSIDAD

EE.UU.

23.319

42.062

ALEMANIA

6.802

35.422

BID

36.002

PNUD-UNDP
UNIN
EUROPEA
CANADA

Pgina

MEDIO AMBIENTE
MINERO
URBANO Y
ENERGTICO
SECTORIAL

CAMBIO
CLIMTICO

FUENTE

122

Cuadro 3.27 - Financiamiento de la cooperacin internacional para el


cambio climtico en Colombia por pas de origen de los recursos y sector
de destino (2010-2014 miles US$)

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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FUENTE

REINO UNIDO,
ALEMANIA
SUIZA
COREA
PAISES
BAJOS
OTROS
Total general

MEDIO AMBIENTE
MINERO
URBANO Y
ENERGTICO
SECTORIAL

RECURSO
HDRICO

ESPACIOS
MARINOS Y
COSTEROS

ENERGAS
RENOVABLES

14.740

4.500

15.000

1.503

7.228

3.490

7.573

17.994

13.905

1.039

4.595

4.650

2.160

123.197

120.897

59.647

19.275

16.687

12.169

3.167

CAMBIO
CLIMTICO

BIODIVERSIDAD

20.528

Fuente: Elaboracin propia en base al Reporte Cuatrienio de APC

3.7.3 Mercados voluntarios de carbono

Los mercados voluntarios de carbono constituyen una fuente internacional para la


financiacin del cambio climtico. Hasta el ao 2014 los compradores voluntarios de
Mercados de Carbono en el mundo financiaron directamente la reduccin de 844
MtCO2e en emisiones por un valor de USD4 mil millones, a un precio histrico
promedio de USD5.9/tCO2e. En 2013 se gestionaron 76 MtCO2e en compensaciones de
carbono y en 2012 por debajo de 102.8 MtCO2e. El volumen de las compensaciones
gestionadas directamente a travs de proyectos y a travs de intermediarios, abruptamente
declin (hasta el 40% y el 58% a partir de 2012, respectivamente). Las ventas minoristas
se mantuvieron sin cambios (22 MtCO2e)46.
Los gobiernos jugaron un papel importante en el Mercado de Carbono en 2013, con el rol
tanto de compradores como proveedores, mientras que la demanda de compensacin
liderada por el sector privado se redujo en un 46% a 35 MtCO2e. Un total 20.3 MtCO2e
se atribuy a los compradores corporativos multinacionales. Los proveedores de energa,
transporte, finanzas y seguros fueron tambin compradores claves.

46

Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative. (2014). State of the Voluntary Carbon Markets 2014.

Pgina

Los proyectos enfocados en la reduccin de las emisiones en la deforestacin y


degradacin de los bosques involucr transacciones de 22.6 MtCO2e, y su valor de
mercado tambin se increment en un 35% a USD94 millones. Este crecimiento, sin

123

La demanda de los clientes que ya compraban bonos aos atrs, implic el 76% de los
volmenes transados en 2013. Mientras que los compradores que por primera vez se
involucraron en el Mercado de Carbono compuesto por el 24% restante, pag muy por
debajo del promedio de precios (USD3.7 / tCO2e) y con un enfoque en la silvicultura.

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embargo, tuvo un precio (inferior) de compensacin de USD4.2 / tCO2e, por debajo de


2012 en USD7.4 / tCO2e.
Alrededor de 28.9 MtCO2e de transacciones en 2013 se asociaron con el Estndar de
Carbono Verificado. La cuota de mercado para el estndar de oro vio pocos cambios
desde 2012, a pesar de que hubo un aumento de compradores voluntarios para los
instrumentos del Mecanismo de Desarrollo Limpio.
Cuadro 3.28 - Tamao del Mercado y media de comparacin de precios
de 2012 y 2013.

Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)

Figura 3.27 - Comparacin histrica de transacciones de cumplimiento


Voluntarias y Pre voluntarias.

Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)

Pgina

Los compradores de pases en desarrollo fueron los ms propensos a comprar bonos en


proyectos en su pas y buscar compensaciones principalmente en temas de silvicultura.
Los servicios pblicos de energa, finanzas y seguros, as como el sector de proveedores
de transporte y empresas dedicadas a procesos industriales (no energticos) obtienen la

124

Mientras que el sector privado mantuvo la mayor fuente de demanda, la actividad


transaccional atribuida a este sector se redujo en un 46% a 35 MtCO2e. Los compradores
de esta categora representan corporaciones multinacionales (20.3 MtCO2e), pequeas a
medianas empresas (9 MtCO2e), y las empresas nacionales (6.2 MtCO2e).

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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mayor parte de los volmenes provenientes de entidades privadas. Proveedores sealan


que estos sectores son notablemente menos orientados al consumidor y tiene ms
probabilidades de ser regulados con contrapartes de comunicaciones, eventos, turismo, o
los mercados de productos al por menor. Esto se relaciona con el hecho de que las
empresas de este tipo, tienen ms probabilidades de obtener compensaciones junto con
otras prcticas de negocio.
El enfoque motivacional ms altruista "perseguir una misin dirigida al Clima en la lucha
contra el cambio climtico" se dispar a la parte superior de la lista de actividades para la
inversin, que represent 7.2 MtCO2e en compras de compensacin, que fueron 2,7
MtCO2e en 2012. Por debajo, los compradores que persiguen objetivos de
responsabilidad corporativa y la industria o el liderazgo poltico tambin fueron
prominentes.

Pgina

125

Por primera vez el 2013, los compradores apalancaron ms de 0.5 MtCO2e como el pago
de incentivos a los productores, compradores o comunidades dentro de sus cadenas de
suministro. Se aadi esta opcin de respuesta cuando las empresas comenzaron a
reportar sus riesgos de la cadena de suministro - en particular los riesgos forestales - a
travs de iniciativas de transparencia corporativas como el proyecto de Carbon Disclosure
y comenzaron a comprometerse con el abastecimiento sostenible a travs de mesas
redondas de la industria y bajo la direccin de organizaciones como la Iniciativa holandesa
Comercio Sostenible (IDH) y el Foro de Bienes de Consumo.

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Figura 3.28 - Valor de Mercado por compradores regionales en 2013

Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)

Pgina

126

Los precios y el flujo efectivo en 2012-2013, bajaron sus precios que previamente se
encontraban por encima de la media. La demanda de compensaciones forestales es
sensible a los cambios de manera significativa en el precio, los mercados de carbono
forestales voluntarios, a su vez superaron considerablemente el volumen de transaccin
de 2012 a un total de 27 MtCO2e. En ninguna categora fue este cambio ms sentido que
entre los proyectos que reducen las emisiones de la deforestacin y la degradacin forestal
(REDD). En este caso, el volumen de transacciones se dio en ms del doble a 22.6
MtCO2e, mientras que el valor de mercado tambin aument en un 35% a USD94
millones.

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Figura 3.29 - Compensaciones REDD +

Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)

En promedio el precio en los mercados REDD tuvo un desplazamiento de 4,2


dlares/tCO2e (por debajo de USD7.4/tCO2e) que habra sido an menor
(USD3.5/tCO2e) si no hubiera sido impulsado por transacciones considerables del
proyecto Acre, aproximado de USD5/tCO2e.

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127

Los proyectos de energas renovables - durante mucho tiempo un importante tipo de


proyecto de compensacin entre los compradores voluntarios debido a su disponibilidad,
relacin costo-eficacia, y la naturaleza directa - cedieron el primer puesto al sector forestal
y de uso de la tierra el ao 2013, con transacciones de 18.7 MtCO2e, en comparacin con
las 26 MtCO2e en 2012. Aunque los precios para proyectos elicos en particular,
siguieron bajando (en un 36% a USD2.1/tCO2e), los tipos de proyectos que los
compradores voluntarios consideran ms "orientado a los co-beneficios" tambin se
hicieron ms asequible - y por lo tanto de mayor competencia - el ao 2013.

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Figura 3.30 - Mercados de Carbono por tipos de proyecto.

Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)

El Mercado regional: Sudamrica y Colombia


Asia se mantuvo como el principal proveedor del mundo de las compensaciones, aunque
su ventaja sobre Amrica Latina se redujo de manera significativa el ao 2013 gracias en
gran parte a la proliferacin de proyectos en el sector forestal de Amrica Latina.

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La actividad del mercado en Amrica Latina surgi el ao 2013 con un enfoque en la


silvicultura dados sus frutos con la ltima conferencia de la CMNUCC impulsando el
reconocimiento y, a ser posible, respaldando financieramente REDD+ en el contexto
internacional. Muchos pases latinoamericanos han desarrollado proyectos en el marco de
las salvaguardas, y con co-beneficios de la silvicultura, estn captando cada vez ms el
inters tanto del financiamiento privado y nacional.

128

De manera habitual, los proyectos en la India y China suministran grandes volmenes de


compensaciones a bajo precio en proyectos de energa renovable para los compradores
europeos - y principalmente a travs de minoristas europeos. Mientras que los tipos de
compensaciones suministradas desde estos pases - MDL dominante - siguen aplicndose
todos los dems tipos de proyectos en la India, China comenz a diversificarse con un
nmero creciente de proyectos de distribucin de dispositivo de metano y gas en las casa.
En otras partes de Asia, las energas renovables an predominan, pero los proyectos
forestales, de uso de la tierra y de eficiencia energtica representaron un total combinado
de 4.7 MtCO2e. A pesar de que existe un mayor precio promedio por la escases de las
energas renovables, el valor total de las compensaciones transadas de la regin se redujo
en un 25%, a USD93 millones el ao 2013.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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El precio de la regin cay en un 39% a USD5/tCO2e. Sin embargo, el valor y el


volumen se elev en las transacciones por un valor de USD131 millones - casi USD40
millones ms que Asia, la siguiente regin ms grande.
Amrica Latina tambin vio nuevos precedentes en 2013, incluyendo el crecimiento en las
transacciones internas, el lanzamiento de dos intercambios voluntarios, y los pagos de las
agencias donantes para REDD+. Alrededor de una cuarta parte del volumen transado de
la regin el pasado ao provino de los compradores dentro de Amrica Latina, con
empresas que van desde empresas nacionales a las pequeas a medianas empresas y
corporaciones multinacionales.
Los proyectos en la regin se inclinan abrumadoramente a favor de los proyectos
forestales (80% de los volmenes transados), un cambio a partir de 2012, cuando las
compensaciones transadas fueron suministradas por una gama ms amplia de tipos de
proyectos. Casi todos los proyectos forestales en la regin provienen exclusivamente de
las actividades de REDD - tendencia que probablemente continuar en la financiacin
para la ejecucin del programa REDD + jurisdiccional y nacional. En particular, el FCPF
del Banco Mundial, el Fondo de Inversin Forestal y Asociacin para la Preparacin de
mercado, as como el Programa Movers de Alemania REDD + Early, todas financian
extensas actividades en los pases de Amrica Latina.

Colombia tambin est considerando una ETS voluntario, similar a los descritos
anteriormente. El gobierno de Colombia se est convirtiendo en mucho ms favorable, ya

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De los volmenes transados de compensacin de proyectos VCS - acreditada de la regin,


las tres cuartas partes utilizan ambos VCS y los estndares CCB y otro 11% fueron
certificados a ambas VCS y SOCIALCARBON. Adems de VCS, el Gold Standard y Plan
Vivo, guiando el desarrollo de proyectos que realizan transacciones 7% y el 1,5% del
volumen de la regin, respectivamente.

129

El volumen de las compensaciones de otros tipos de proyectos tales como las energas
renovables, la distribucin y la eficiencia de los dispositivos del hogar / proyectos de
cambio de combustible se sumergieron tanto en trminos absolutos y como porcentaje
del total del mercado - en particular para los proyectos de distribucin de estufas, de las
que los volmenes cayeron desde 1.6 MtCO2e a 0.56 MtCO2e. Esos proyectos an
suministran la mayor parte de las compensaciones transados de proyectos en Honduras
(90%) y Guatemala (30%). Colombia tambin est considerando activamente la
distribucin de cocinas con la posible creacin de un plan nacional para la construccin
de estufas en todo el pas.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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que entienden que no se puede poner todos los huevos en la misma cesta. Se estaba
apostando exclusivamente en el MDL, pero se estn diversificando sus opciones de
cartera.
Hasta 2014 Colombia tena en cartera un total de 10 proyectos oficialmente registrados en
los distintos estndares de mercados voluntarios y de ellos (Fundacin Natura, 2015):
Tres proyectos son de carcter forestal
Cinco proyectos de energa
Dos proyectos de metano en residuos slidos
REDD+ en Colombia
En 2013, las compensaciones generadas por los proyectos forestales y de uso del suelo en
el mundo suministraron la mayor parte de las transacciones de compensacin de carbono
voluntarios, por un total de 27 MtCO2e intercambiados o una participacin de 45% del
mercado en comparacin con 32% en 2012. Estos proyectos desplazaron otros de energa
renovable - que gestionan 18.7 MtCO2e- como la categora ms popular entre los
compradores de compensacin voluntaria. Las actividades de REDD fueron el tipo
proyecto individual ms popular, implicaron transacciones de 23 tCO2e - casi triplicando
sus volmenes de transacciones a partir de 2012 y superando el rcord de 18.7 MtCO2e
de 2010. Las compensaciones REDD se debieron en parte a su menor precio, que en
promedio fue de USD4.2 / tCO2e, por debajo de USD7.4 / tCO2e hasta 2013.

47

Forest Trends. (s.f.). Colombia. Seguimiento al Financiamiento para REDD+ 2009-2012. Bogot.

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Para el caso de Colombia, las Agencias Gubernamentales han sido los principales
financiadores de actividades REDD+, procediendo la mayora de estas donaciones de
USAID, que ha comprometido USD17.797.877, que constituyen el 54% del total
comprometido para el pas. Las instituciones multilaterales como GEF, Banco Mundial
y FCPF han sido los segundos mayores contribuyentes en fondos para nuestro pas,
aportando el 18% del total comprometido. Algunas instituciones colombianas del
gobierno nacional como Colciencias e INVEMAR, y empresas privadas como Cerrejn y
CCX Colombia han aportado fondos para estudios de factibilidad y para proyectos piloto
de REDD+, aportando un 1% del total de la financiacin comprometida para el pas47.

130

Un total de USD33.265.100 ha sido comprometido para actividades de REDD+ en


Colombia, de los cuales se han desembolsado un total de USD15.196.022, en su mayora
para actividades de fortalecimiento de capacidades, grupos de inters, MRV y niveles de
referencia, como el diseo de proyectos de carbono forestal y anlisis legal y de polticas.

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
Econometra Consultores 23 de octubre de 2015

En trminos de receptores, las ONG colombianas y las internacionales con sede en el


pas, han sido las instituciones que ms reciben donaciones para actividades REDD+ en
el pas, en la primera lnea de financiacin. La financiacin que pasa a los segundos
receptores se ha concentrado principalmente en ONG nacionales, empresas privadas y
entidades gubernamentales. No obstante, el proyecto BIOREDD+ tiene un gran nmero
de segundos receptores, siendo en su mayora empresas del sector privado y Consejos
Comunitarios de la regin Pacifico. Sin embargo, en trminos de flujo financiero, son las
consultoras internacionales quienes han recibido la mayor parte de la financiacin
destinada para realizar actividades de REDD+ en el pas, que en este caso, es el programa
BIOREDD+, que se lleva a cabo en el Pacifico colombiano, y que es implementado por
Chemonics con fondos de USAID, el principal receptor de la financiacin, aportando
simultneamente a la creacin de capacidades locales, gracias a que trabaja de la mano con
20 comunidades indgenas y afrocolombianas.

Fuente: (Forest Trends)

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131

Figura 3.31 - Fondos comprometidos y desembolsados para actividades


REDD+ en Colombia.

TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climtico en Colombia
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Niveles de la Financiacin de REDD+


Los compromisos y los desembolsos para Colombia han tenido, un comportamiento
dinmico. As, por ejemplo, se observa que para el 2009 el total de compromisos
acumulados era bajo, ascendiendo a USD3.2 millones en 2010. A partir de 2011 comenz
a darse un incremento de los compromisos alcanzando los USD33.3 millones para 2012 y
2013. Las tasas de desembolso han tenido un comportamiento dinmico a lo largo del
perodo, alcanzando los USD15.2 millones (cerca del 50%) en 2012 y 2013. Los gobiernos
donantes (Estados Unidos, Pases Bajos, Finlandia, Noruega, Francia y el Reino Unido),
las fundaciones privadas (Fundacin Moore y el Fondo Accin) y las instituciones
Multilaterales (FCPF, GEF y el Banco Mundial) constituyen en conjunto
aproximadamente el 96% de todos los compromisos.
Donantes

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Aproximadamente el 69% de la financiacin total proveniente de los gobiernos


donantes, est fluyendo a consultoras internacionales, un 13% se ha
comprometido a ONG internacionales y el 51% colectivamente a ONG
colombianas y las fundaciones privadas.

132

Los principales donantes para Colombia han sido las Agencias Gubernamentales de
carcter internacional que juntas, han comprometido para actividades REDD+ el 62% de
los recursos totales. Otro porcentaje importante est representado por las agencias
multilaterales: GEF, FCPF y Banco Mundial, quienes han comprometido un 18% del total
general para Colombia. Por otro lado, se observa una baja actividad de las ONG
internacionales en el rol de donantes, ya que estas instituciones actan como receptores
primarios de la financiacin. Sin embargo, cuando han participado como tal, lo han hecho
para financiar proyectos propios dentro de las mismas instituciones; este es el caso, por
ejemplo, de WWF Internacional, que transfiri fondos a WWF Colombia para un
proyecto de fortalecimiento de capacidades con comunidades. Cabe resaltar que las
ONG, tanto nacionales como internacionales, han tenido un rol importante como
primeros y segundos receptores de la financiacin para actividades REDD+,
convirtindose en los principales ejecutores de estos proyectos en el pas. Las fundaciones
privadas como Gordon and Betty Moore Foundation y Fondo Accin - que hasta el
momento han comprometido un 15% del total de la financiacin para el pas, estn
empezando a tener un importante papel en la financiacin de las actividades REDD+ en
Colombia. Analizando los flujos de recursos de estos donantes y su destino final, es
importante sealar que:

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Diagnstico de fuentes y necesidades de financiacin
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Las agencias gubernamentales e instituciones multilaterales son quienes financian


directamente al Gobierno de Colombia, el cual ha recibido el 13% de la
financiacin total comprometida para el pas hasta 2013.
Figura 3.32 - Flujos de Financiacin para actividades REDD+ entre donantes
y receptores.

Fuente: (Forest Trends)

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En trminos de flujo financiero, los primeros receptores son predominantemente


consultoras internacionales (Chemonics International) y las fundaciones privadas (que
para este ejercicio son los dos fondos nacionales, Fondo Patrimonio Natural y Fondo
Accin), quienes reciben el 42% y el 18% respectivamente, del total de los recursos
comprometidos para el pas. El 13% del total de la financiacin comprometida est siendo
recibida y ejecutada (directa o indirectamente) por el Gobierno Colombiano. De otra
parte, el 41% del total comprometido para el pas, est siendo transferido desde los
primeros receptores a los segundos, lo que permite concluir que los segundos receptores
estn comenzando a ser actores clave en la ejecucin las actividades de REDD+ en el
pas. A pesar de esto, se han identificado dificultades y demoras para llegar a obtener
informacin detallada del flujo financiero que alcanza un segundo nivel de financiacin,
siendo un reto que hay que superar en los prximos ejercicios de compilacin de la
informacin.

133

Receptores

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Figura 3.33 - Flujos financieros comprometidos a los receptores por tipo de


sector.

Fuente: (Forest Trends)

Proyectos de estufas

El Universal. (10 de Abril de 2014). Anuncian $11.400 millones para reducir 220.000 toneladas de dixido de carbono. El
Universal
48

Pgina

La inversin de las tres entidades asciende a USD33 millones. Los proyectos se llevan a
cabo en el periodo 2014 - 2016 en reservas, Parques Nacionales, zonas amortiguadoras y

134

En Colombia tambin se han desarrollado proyectos de compensacin de emisiones en


base a la implementacin de estufas en localidades rurales principalmente. Ecopetrol,
Parques Nacionales Naturales y la Fundacin Natura ejecutan siete iniciativas conjuntas
encaminadas a reducir 220.000 toneladas de CO2, sembrar 990 hectreas de sistemas
forestales y evitar la degradacin de por lo menos 2.000 hectreas de bosques del pas 48.

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reas rurales de los departamentos de Antioquia, Santander, Norte de Santander y Boyac,


y tienen que ver con la reduccin de emisiones causadas por la deforestacin y la
degradacin de los bosques, y la conversin tecnolgica a estufas eficientes para la
coccin de alimentos. La reduccin de emisiones ser certificada por entidades
Internacionales y/o nacionales, bajo los esquemas de mercado voluntario Verified Carbon
Standard (VCS) y Gold Standard.
Adems de mitigar los impactos del cambio climtico, estos proyectos apoyarn el
desarrollo de conocimiento tcnico para la restauracin de ecosistemas forestales
estratgicos ubicados en zonas de Parques Nacionales Naturales y de reservas privadas de
la sociedad civil, lo cual tiene gran importancia debido a posibilidad de replicar estas
experiencias en la restauracin de otras reas a nivel nacional.
Proyecciones en Suramrica
El sector pblico influy sin duda el tamao de los mercados voluntarios de carbono en
2013, como lo demuestra el acuerdo de Acre-KfW. La evolucin de 2014 tales como la
expansin del Programa Early Movers REDD+ para Colombia y Ecuador indican que
este acuerdo de gobierno a gobierno podra ser el comienzo de una nueva tendencia - que
obliga a un nuevo anlisis de la financiacin voluntaria de carbono, que hasta ahora ha
consistido en gran parte a la demanda del sector privado. De cara al futuro, el concepto
de "pago por desempeo" para la reduccin de emisiones puede convertido en el
paraguas bajo el cual la compensacin de carbono "tradicional" no es sino una de las
muchas herramientas.

Pgina

De hecho, hay evidencia de que los mercados voluntarios y de cumplimiento pueden


tener una relacin simbitica. Corporaciones europeas siguen siendo la mayor fuente de
demanda de compensacin voluntaria, incluso en presencia de la ETS de la Unin
Europea - una indicacin de que el cumplimiento del mercado de carbono puede
construir familiaridad corporativa con la compensacin y aumentar en lugar de canibalizar
las actividades de voluntariado.

135

Junto a un creciente papel para el sector pblico, la llegada y expansin de los programas
de mitigacin de carbono probablemente seguir desempeando un papel importante en
vistas de la compensacin de carbono. Algunos participantes del mercado consideran la
introduccin de mercados de cumplimiento como una puerta de entrada a una mayor
conciencia de la accin voluntaria que podra estimular una expansin de la demanda.

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Captulo 4
CONCLUSIONES
4.1 CONCLUSIONES SOBRE LAS NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO

El sector transporte, segundo en importancia en cuanto a su potencial de reducir


emisiones (despus del sector de silvicultura), concentra una porcin altamente
significativa de los requerimientos de recursos de inversin lo cual determina, en
general, el comportamiento de todos los escenarios aqu contemplados. Aunque el
balance de beneficios financieros totales netos es neutro en los primeros aos y
positivo en los ltimos aos del perodo considerado, la magnitud de los recursos
de inversin que requiere es tal magnitud que la viabilidad de su implementacin
depende en buena medida de las condiciones de financiamiento de las inversiones
iniciales. En efecto, las inversiones requeridas en los primeros aos rpidamente
crecen, hasta tal punto que a partir del ao cuarto se requieren recursos de
inversin superiores a los mil millones de dlares anuales, alcanzando valores al
final del perodo superiores a los seis mil millones de dlares anuales.

El sector de silvicultura, al cual se le asignan los retos de reduccin de la


deforestacin, es uno de los ms crticos: requiere de inversiones recurrentes y
deficitarias de alrededor de 200 millones de dlares anuales, las cuales slo se
empiezan a recuperar (parcialmente) en los ltimos dos aos del perodo
considerado. Esta condicin amerita especial atencin para buscar alternativas de
financiamiento, toda vez que es el sector que concentra la mayor participacin en
las metas de mitigacin de emisiones de todos los sectores aqu contemplados.
Condicin que se suma a la naturaleza eminentemente rural que amerita especial
atencin en las estrategias de bsqueda de resolucin del conflicto armado.

Para mayor informacin sobre las iniciativas contempladas en cada sector, vase los respectivos detalles en el Anexo 2.

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49

136

Del anlisis de las proyecciones de demanda de recursos para mitigacin, en los tres
escenarios reseados, se derivan al menos las siguientes conclusiones centrales49:

Una conclusin general, en cuanto a las medidas de mitigacin, es que la gran


heterogeneidad de cada una de las medidas aqu analizadas llama la atencin a
definir estrategias que se adecen a la variabilidad de requerimientos financieros,
entendiendo que, en la mayora de los casos, es el sector de inversionistas privados
quien tiene que asumir las distintas alternativas aqu contempladas. Esto remite a la
necesidad de evaluar, especialmente en aquellos sectores que tienen retornos netos
positivos de la inversin inicial, cules son los incentivos que se requieren para que
los particulares asuman, por voluntad propia, el riesgo de asumir estas inversiones.

El desarrollo de iniciativas vinculadas con la estrategia REDD+ representa uno de


los retos importantes para el pas y se espera pasar de alrededor de 120 mil
hectreas deforestadas a cerca de 90 mil en el 2018 y continuar el proceso de
reduccin hasta acercarse a cero deforestacin neta hacia el 2033. Para proyectar el
logro de este cometido se propone considerar un proceso de reduccin tipo
logstico, que considera comenzar con programas que van creciendo ao a ao las
inversiones desde cerca de un milln de dlares anuales hasta un poco ms de
cinco millones de dlares anuales hacia el 2022-2023. Luego de esto se prev que
las adiciones de inversin pueden ser gradualmente menores teniendo en cuenta
los procesos de saturacin de las reas ms adecuadas para desarrollar este tipo de
iniciativas. En total se calcula un requerimiento de cerca de 66 millones de dlares
para lograr esta meta en un periodo de 18 a 20 aos.

En cuanto a adaptacin al cambio climtico, la informacin sobre el valor de las


iniciativas necesarias para preparar al pas para los posibles desastres naturales de
origen climtico que se pueden presentar en los prximos aos, no es fcil de
estimar. Para hacerlo se consider el valor de aquellos proyectos presentados en
2012 al Fondo Adaptacin, que teniendo nfasis en inversiones en medidas
preventivas y adecuacin para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura y
aumentar la resiliencia de las comunidades. Estos proyectos no necesariamente
fueron financiados, pero representan un inventario de necesidades de inversin
elaborado desde las regiones frente a la expectativa de contar con recursos
suficientes. Se calcula entonces que en total se requerir financiar en los prximos
20 aos inversiones por al menos 4 billones de pesos (1,500 millones de dlares)
en todo el territorio nacional

Por otra parte, se construy una base de datos de iniciativas frente al cambio
climtico, a partir de informacin de fuentes como: el Sistema General de Regalas,
la APC, el MADS, la UNGRD, Fondo Accin, Fundacin Natura, USAID,

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Patrimonio Natural, UPME PNUD, EDCBC y MHCP. Se contabilizaron 437


iniciativas, entre proyectos, programas, planes ya acciones estratgicas de las
entidades pero slo 107 de ellas se encuentra en ejecucin. El valor promedio de
las iniciativas identificadas est entre 5 y 6 millones de dlares por iniciativa. El
25% de las iniciativas tienen valores inferiores a 151 mil USD, el 50% por debajo
de un milln de dlares y el 75% por debajo de 2.5 millones de USD. Las
iniciativas de menor valor se concentran en gestin de riesgo. Se puede concluir
que aunque no hay una gran cantidad de iniciativas para implementar la poltica, las
existentes son dispersas y su alcance en trminos de valor es en general pequeo,
con algunos casos de unos pocos proyectos de mayor valor.

4.2 CONCLUSIONES SOBRE LA OFERTA INTERNA DE FINANCIAMIENTO


No existen fuentes de informacin sistemticas que permitan hacer seguimiento a
las inversiones que el sector privado desarrolla con relacin a acciones de
mitigacin o adaptacin al cambio climtico, salvo en los casos en los cuales
existen recursos pblicos involucrados en su ejecucin.

No hay un consenso sobre los criterios para clasificar iniciativas y rubros de


inversin como relacionados con medidas de mitigacin o adaptacin del cambio
climtico. Se construy una propuesta de criterios de clasificacin, a partir de los
objetivos de las diferentes estrategias que componen la poltica y unos criterios
adicionales que permiten identificar otras acciones relevantes y excluir aquellas que
posiblemente no tienen relacin con la poltica. Es necesario seguir poniendo a
prueba estos criterios de clasificacin para refinarlos y lograr acuerdos acerca de
sus alcances y formas de utilizacin.

El financiamiento de la poltica de cambio climtico ha generado inversiones


pblicas que ha fluctuado en los ltimos aos entre 1.6 billones y 2.2 billones de
pesos anuales, donde cerca de la mitad es ejecutado por municipios y un poco ms
de un tercio es ejecutado por las CAR. La participacin del gobierno nacional es
pequea (cerca de 11%) pero ha tenido crecimientos muy importantes en los
ltimos aos. Lo valioso de estas cifras no est solamente en el reconocimiento de
la labor realizada en el desarrollo de la poltica sino en la existencia de un espacio
fiscal interesante para desarrollar iniciativas costo-efectivas a futuro, y la capacidad
existente para apalancar nuevas fuentes de financiamiento, rembolsable y no
rembolsable. Estas inversiones se realizaron principalmente en medidas de

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CLIMTICO

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Las principales fuentes de recursos utilizados para la ejecucin de iniciativas frente


al cambio climtico, en departamentos y municipios, son los ingresos corrientes de
dichas entidades. En el caso de las entidades del gobierno nacional, la principal
fuente es naturalmente el presupuesto nacional pero se resalta la presencia de
ingresos propios de las entidades en una parte pequea pero de la financiacin de
las iniciativas climticas.

Se encuentra que existen instrumentos de financiamiento, establecidos por ley,


como las tasas de uso de agua y aire, as como la obligacin de inversin del 1% de
los ingresos corrientes de libre destinacin de las entidades territoriales, que estn
siendo sub utilizados o no se han implementado. Se calcula que una correcta
implementacin de estos instrumentos permitira realizar inversiones adicionales
hasta por ms de 270 millones de dlares.

Se debe poner especial atencin a las inversiones pblicas actuales en cambio


climtico, ya que si se reorientan de acuerdo con las prioridades establecidas en las
metas de iNDC-Colombia, se tendra en estos primeros aos recursos ya asignados
que representan una importante porcin de los recursos requeridos. Esto tiene una
gran ventaja, especialmente en momentos de dficit presupuestal Nacional como el
que vivimos, ya que asignar recursos de inversin a cambio climtico no implicara
entrar a competir con recursos asignados a otros sectores prioritarios (educacin,
salud, etc.)

Para que lo anterior sea una ventaja, es necesario prestar especial atencin a dos
elementos: reorientar estas inversiones a los asuntos efectivamente priorizados por
la estrategia de cambio climtico; y mejorar los sistemas de seguimiento (tipo
MRV) para que estas inversiones tengan un efectivo resultado (asunto que muchas
veces ha sido puesto en duda). Es decir, no se puede aplicar ms de lo mismo,
sino que se requiere un importante esfuerzo institucional para hacer las cosas
mucho mejor de lo que se han hecho hasta el presente (esto vlido para todos los
niveles del gasto pblico).

Por ltimo, todava existe gran incertidumbre sobre el futuro de la inversin


privada en cambio climtico. En efecto, llama la atencin que una amplia mayora
de las medidas que se incluyen en los distintos escenarios dan una estimacin de
resultados en donde los beneficios directos (sin contar externalidades ni co-

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139

adaptacin y en medidas que combinan adaptacin y mitigacin como son las de


conservacin de cuencas y ecosistemas.

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beneficios) resultan en situaciones gana-gana. Esto genera la pregunta de: Por


qu, si son tan favorables, no son adoptados rpidamente por el sector privado? Al
respecto, algunos expertos sugieren que es necesario indagar cules son las reales
barreras para que esto no est sucediendo.

4.3 CONCLUSIONES SOBRE LOS RETOS INTERNACIONALES APLICADOS AL


Es necesario en Colombia establecer una estrategia de captacin de recursos
financieros externos, pero antes deben estar claros los objetivos de reduccin de
Gases de Efecto Invernadero del pas, las metas de deforestacin y recuperacin
de los bosques y las prioridades respecto al accionar para reducir el impacto al
Cambio Climtico. En esta estrategia deben sealarse los indicadores en cada
rubro y sector del pas, de modo que la inversin y el apoyo tcnico designado sea
lo ms eficiente posible.

La relacin entre el sector privado y el gobierno debe ser estrecha para incentivar y
mantener activo el involucramiento de este sector en el desarrollo de nuevas
tecnologas limpias para su aplicacin en distintas reas (agricultura, manejo de
cuencas, generacin de energa, etc.).

Los sistemas de medicin, reporte y verificacin adecuados son necesarios para


garantizar que las acciones comprometidas para enfrentar el cambio climtico a
travs de la reduccin de emisiones son efectivas, y producen los resultados
necesarios para enfrentar esta problemtica global.

Para Colombia los mecanismos de transparencia deben ser lo ms robustos


posible, evitando la doble contabilidad de reducciones de emisiones, las fugas de
carbono, y definiendo metodologas que permitan comparar entre los esfuerzos
realizados por los diferentes pases. Es una realidad que los pases tienen diferentes
niveles de capacidad instalada para recabar informacin y para medir, reportar y
verificar las acciones que han emprendido. Esta realidad debe informar las
provisiones y compromisos relacionados con transparencia bajo la Convencin. La
provisin de apoyo, financiero y tcnico, a los pases en desarrollo con menores
capacidades es fundamental para lograr un mayor nivel de transparencia y
comparabilidad. A la vez, los pases desarrollados, que cuentan con mayor
capacidad, deben ceirse a los niveles ms estrictos de contabilidad, y garantizar
comparabilidad de las acciones implementadas para reducir emisiones as como
evitar la doble contabilidad.

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140

CASO COLOMBIANO

Tomando como ejemplo el financiamiento que ha recibido Indonesia y Brasil y los


procesos de verificacin poco exitosos que se han dado, Colombia requiere una
estructura especfica de manejo de fondos de Cambio Climtico. Esta estructura
debe contar con un plan de ejecucin de fondos diferenciado de otro tipo de
financiamientos que recibe el pas, principalmente relacionado a desarrollo
humano, que facilite el anlisis de inversin Vs los resultados obtenidos.

El anlisis comparativo de los montos de financiamiento climtico internacional en


cuatro pases de Latinoamrica (Argentina, Chile, Colombia y Per), revel que
Colombia ocupa el tercer lugar, sin embargo est muy cerca de Chile que ocupa el
segundo puesto. Llama la atencin que Per tenga un monto tan elevado respecto
a los dems, ocupando el primer puesto. Sin embargo, el haber sido Per la sede
de la COP 21 en el 2014 muestra un proceso de preparacin del Pas anterior para
este propsito, adems de posicionar a la temtica de Cambio Climtico como
prioridad poltica esto puede tambin haber mejorado el acceso a financiamiento
climtico. Adicionalmente, podra indicar que Per gestiona mejor los recursos de
cooperacin y financiamiento climtico internacional, y habra que analizar sus
principales financiadores y los sectores a los que orienta el financiamiento, para ver
si Colombia puede solicitar mayor financiamiento para distintos proyectos.

Al comparar la estructura de sectores que son el destino de este financiamiento en


varios pases de la regin, se pudo ver que Colombia es uno de los pases que
tienen una distribucin ms equitativa de recursos internacionales entre los
diferentes sectores, despus de Per y Argentina, a diferencia de otros pases como
Chile y Mxico que destinan una mayor proporcin del financiamiento a un solo
sector, como el de Energa. Obviamente esta distribucin debe estar alineada a las
necesidades, estrategias y polticas de cada pas, lo que implicar la necesidad de
ampliar el anlisis por pas.

Finalmente se pudo comprender que si bien el financiamiento proveniente de


Fondos Climticos es muy poco significativo en casi todos los pases de la regin
(slo 0,5% del total en 2013), stos pueden llegar a tener mayor importancia con el
paso del tiempo. De hecho, actualmente hay pases como Mxico y Brasil que
ocupan los primeros lugares a nivel mundial como principales receptores de estos
fondos, hecho que puede ser analizado por el gobierno de Colombia como una
ventana de oportunidad a momento de definir una nueva estrategia de
financiamiento climtico.

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4.4 CONCLUSIONES SOBRE LOS RETOS DEL FINANCIAMIENTO PBLICO


En la definicin de la estrategia financiera frente al cambio climtico debe tenerse en
cuenta la alta inflexibilidad del presupuesto nacional y de las entidades territoriales para
financiar gastos discrecionales nuevos. Por otra parte, los diferentes sectores, entidades y
regiones se resistirn a cualquier recorte en su participacin en los presupuestos del
Gobierno Nacional. Ser necesario dar los siguientes pasos para asegurar una orientacin
de los recursos hacia el cambio climtico:
a) Estar dispuestos a una amplio debate poltico en las diferentes arenas
institucionales (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Departamento Nacional
de Planeacin, Congreso) para abrir un espacio fiscal hacia los programas y
proyectos relacionados con el cambio climtico
b) En la medida en que muchos de los programas relacionados con el cambio
climtico tienen componentes relacionados con diferentes sectores y entidades,
ser necesario que el Comit de Gestin Financiera participe activamente en la
programacin financiera de los ministerios y entidades susceptibles de orientar
recursos para el cambio climtico.

Ver al respecto por ejemplo, Echeverry J.C., Bonilla J.A.,y Moya A. 2006. Rigideces Institucionales y Flexibilidad Presupuestaria: Origen,
Motivacin y Efectos Sobre el Presupuesto. Tambin, Comit Tcnico Interinstitucional para la Regla Fiscal, Regla Fiscal para Colombia.
50

Pgina

Una de las caractersticas del proceso presupuestal colombiano es la inflexibilidad en la


asignacin del gasto pblico 50 . Dicha inflexibilidad se origina en normas tanto
constitucionales como legales que asignan previamente el gasto, as como en la existencia
de rentas con destinacin especfica. Todo ello dificulta que programas de gasto

142

c) Si bien existen fuentes de financiamiento internacional que tienen la posibilidad de


orientar recursos hacia el adelanto de programas y proyectos relacionados con el
cambio climtico, siempre ser necesario abrirse un espacio fiscal para ese
endeudamiento dentro de las restricciones legales y macroeconmicas para el
crecimiento de la deuda en condiciones de sostenibilidad. El que una operacin de
crdito sea otorgada en condiciones concesionales podra no ser un argumento
para su inclusin en los programas de endeudamiento. En condiciones de
restriccin fiscal, como son las que indudablemente se presentan en la actual
coyuntura, las autoridades fiscales podran preferir utilizar su capacidad de
endeudamiento contratando recursos ms flexibles desde el punto de vista de su
utilizacin, como la emisin de ttulos de deuda en los mercados internacionales de
valores o recursos de amplia utilizacin provistos por la Banca Multilateral.

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Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014. Junio de 2014.

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143

relativamente nuevos, como los relacionados con el cambio climtico, puedan abrirse un
espacio dentro de las asignaciones presupuestales, tanto nacionales como territoriales, as
el Gobierno les haya asignado prioridades en sus planes de desarrollo. Como ejemplo,
vale la pena citar que segn el Marco Financiero de Mediano Plazo del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico de 2014, para la vigencia fiscal del 2015 el 83% del gasto total
del Gobierno Nacional Central est representado en Intereses de la deuda, servicios
personales, Transferencias del Sistema General de Participaciones, Pensiones, CREE y
otras transferencias 51 , partidas presupuestales que por restricciones constitucionales y
legales son imposibles de trasladar hacia otros usos. Una situacin semejante se presenta
en las entidades territoriales, aun cuando no se disponen en estos momentos de cifras
consolidadas sobre sus presupuestos para el 2015.

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144

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ANEXO 1 INSTITUCIONALIDAD DE LAS FINANZAS PARA EL


CAMBIO CLIMTICO EN COLOMBIA

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1. Organizacin institucional de las finanzas pblicas en Colombia.

Para comprender los aspectos relacionados con la organizacin institucional de las


finanzas pblicas, es conveniente mostrar la estructura del estado colombiano (figura
A1.1), tal como est establecida en la Constitucin (ttulo V).
Figura A1.1 - Estructura del Estado colombiano

Fuente: DNP. Elementos bsicos del Estado Colombiano. 2010.

a) Rama ejecutiva del orden nacional.


La Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el orden nacional est integrada por los
organismos y entidades que se indican en la figura A.12.

Fuente: DNP. Elementos bsicos del Estado Colombiano. 2010

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147

Figura A1.2 - Integracin de la Rama Ejecutiva en el orden nacional

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A continuacin se presenta una breve descripcin de los rganos sealados en la figura


A1.2:
Presidencia de la Repblica. La Rama Ejecutiva est presidida por el presidente de la
Repblica, quien es el Jefe de Estado, jefe de Gobierno, Suprema Autoridad
Administrativa y Comandante de las Fuerzas Militares.
El vicepresidente reemplaza al Presidente en sus faltas temporales o absolutas,
Los ministerios son organismos del sector central en la administracin pblica nacional,
creados por el legislador, y que hacen parte del Gobierno Nacional. Deben ser creados o
suprimidos por la ley. En el momento existen 13 ministerios.
Los departamentos administrativos son organismos del sector central que forman
parte del Gobierno, en la misma jerarqua de los ministerios, pero sin iniciativa
legislativa 52 . Son entidades de carcter tcnico encargadas de dirigir y coordinar un
servicio y otorgar al Gobierno la informacin adecuada para la toma de decisiones.
Tanto los ministerios como los departamentos administrativos dependen directamente del
presidente de la Repblica.
Los rganos que se relacionan a continuacin dependen de un ministerio o de un
departamento administrativo:

Es decir, no pueden presentar proyectos de Ley al Congreso a nombre del Gobierno. Esta funcin est reservada a los
Ministros. En el caso de proyectos de Ley que contemplen iniciativas de ingresos o de gastos pblicos, el Ministro de Hacienda
debe respaldar estos proyectos.
52

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Establecimientos pblicos. Son organismos encargados principalmente de atender


funciones administrativas y de prestar servicios pblicos conforme a las reglas de derecho
pblico, que renen las siguientes caractersticas:
Personera jurdica: sujeto de derechos y obligaciones
Autonoma administrativa: facultad para manejarse a s misma,
Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos pblicos comunes o
con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial.

148

Superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio o a un departamento


administrativo que ejercen funciones de control, inspeccin y vigilancia de la prestacin
de un servicio pblico o del ejercicio de actividades. Tienen cierta autonoma frente al
ministerio o departamento administrativo del cual dependen, y pueden tener o carecer de
personera jurdica (la mayora no cuenta con personera jurdica).

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b) rganos ejecutivos territoriales

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Empresas industriales y comerciales del estado. Son organismos creados por la ley, o
autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial
conforme a las reglas del derecho privado, y que tienen las siguientes caractersticas:
Personera jurdica.
Autonoma administrativa.
Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pblicos
comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o
contribuciones de destinacin especial.
Sociedades de economa mixta (SEM). Son organismos autorizados por la ley,
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital
privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado. Las sociedades de economa mixta presentan las siguientes
caractersticas:
Personera jurdica.
Autonoma administrativa. Esta autonoma presenta varios grados,
dependiendo de la participacin el Estado dentro de la Sociedad, de manera
que entre menor participacin econmica del Estado existir mayor autonoma.
Adicionalmente, son las SEM las que establecen las tarifas y precios para sus
servicios y productos, segn el rgimen de precios a que estn sujetos ellos.
Capital pblico y privado.
Entidades de naturaleza especial. Como su nombre lo indica, no se adecuan a los tipos
tradicionales descritos anteriormente. Se trata de entidades que se caracterizan por tener
un rgimen especial y autonoma propia prevista directamente por la Constitucin o por
lo consagrado en la ley. Son el Banco de la Repblica, las universidades estatales, las
corporaciones autnomas regionales, las empresas sociales del estado (para la prestacin
del servicio de salud), las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios, los
institutos cientficos y tecnolgicos, los fondos de garantas de depsitos, y el Instituto
Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (Icetex).

149

Unidades administrativas especiales (UAE). Son organismos creados por la ley, con la
autonoma administrativa y financiera que ella les seale, que cumplen funciones
administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o
departamento administrativo. Al igual que con las Superintendencias, las UAE pueden
tener, o carecer, de personera jurdica.

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De acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin son entidades territoriales los


departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. Adicionalmente,
seala la Carta Poltica que la ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.
Hoy existen en Colombia 32 departamentos y 1101 entidades del orden local (5 distritos y
1096 municipios). No se ha reglamentado an la creacin de territorios indgenas,
regiones ni provincias.53
Departamentos. El departamento es la entidad territorial constituida por una porcin del
territorio colombiano en la cual se han creado varios municipios. Su creacin corresponde
al Congreso. Hoy existen 32 departamentos. Son autoridades del departamento la
asamblea departamental y el gobernador.
Municipios. Son, segn la constitucin, las entidades territoriales fundamentales de la
divisin poltico-administrativa del Estado colombiano. Su creacin, o supresin,
corresponde a la asamblea departamental. Hoy existen 1096 municipios. Las autoridades
municipales son el concejo municipal y el alcalde.
Distritos. Son entidades territoriales de orden local, creados directamente por la
Constitucin, con regmenes peculiares en materia poltica, fiscal y administrativa. En el
momento existen cinco distritos. Las autoridades distritales son el concejo distrital y el
alcalde distrital.

53

DNP. Elementos bsicos del Estado Colombiano, 2010, pg. 58.

Pgina

Los departamentos, municipios y distritos reciben por otra parte recursos de los ingresos
corrientes recaudados por la Nacin, mediante el Sistema General de Participaciones
(SGP) establecido en los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica, as como en las
leyes 715 del 2001 y 1176 del 2007. La Constitucin establece que los recursos del SGP se
deben destinar a la financiacin de los servicios a cargo de estos entes territoriales, con
prioridad para los servicios de salud, educacin (preescolar, primaria, secundaria y media),
servicios pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, garantizando la
prestacin y a la ampliacin de coberturas con nfasis en la poblacin pobre. El monto

150

A nivel departamental o municipal (segn las caractersticas y necesidades del


departamento o municipio) se replica el tipo de instituciones descentralizadas que existen
a nivel nacional (con excepcin de las superintendencias y las entidades de naturaleza
especial: secretaras (que hacen el papel de los ministerios), departamentos
administrativos, establecimientos, unidades administrativas especiales, empresas
industriales y comerciales territoriales, y sociedades de economa mixta.

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del SGP debe incrementarse anualmente en un porcentaje igual al promedio de la


variacin porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nacin durante los
cuatro aos anteriores. Sin embargo, se estableci en el Acto Legislativo No 4 de 2007 un
perodo de transicin que oblig a su crecimiento real (por encima de la inflacin causada)
del 4,4% para los aos 2008 y 2009, 3,5% para el 2010 y 3% entre 2011 y 2016.
Los criterios de distribucin entre los departamentos y municipios son en primer lugar
sectorial, y posteriormente geogrficos, con criterios de distribucin diferentes para cada
sector. La Ley 1176 de 2007 estableci que del total de recursos del SGP se deduce, antes
de repartir, un 4% que se distribuye en resguardos indgenas (0,52%), municipios
ribereos del ro Magdalena (0,08%), alimentacin escolar (0,5%) y Fondo Nacional de
Pensiones de Entidades Territoriales (2,9%). El resto de recursos se reparte de la siguiente
manera: 58,5% para educacin, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y saneamiento
bsico y 11,6% para propsito general.
En la siguiente figura, tomada de (Bonet J, Prez G y Ayala J, 2014), se muesta de una
manera sinttica tanto la distribucin como los criterios de asignacin de los recursos del
SGP.

cuatrienio.

la Cooperacin Internacional en Colombia (APC). (2015). Reporte

Pgina

Fuente, Agencia Presidencial para

151

Figura A1.3 Distribucin y criterios de asignacin de los recursos del SGP.

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4C Cartagena de Indias Competitiva y Compatible con el Clima. Medelln.
Andaluca, J. d. (s.f.). El sociograma. Consejera de educacin y Ciencia. Direccin general de
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GFLAC. (2014). Financiamiento Internacional para el Cambio Climtico en Per.

Pgina

GFLAC. (2014). Financiamiento Internacional para el Cambio Climtico en Chile .

152

GFLAC. ( 2014). Financiamiento Internacional para el Cambio Climtico en Argentina.

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Universidad de los Andes. (2015). Documento soporte para la iNDC Colombiana. Bogot: Uniandes.

2. La rama ejecutiva nacional y la poltica de cambio climtico.

El Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC) es liderado por el


DNP 54 quien, con el apoyo del MADS, del Instituto de Hidrologa y Estudios
Ambientales (Ideam) y de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de
Desastres (UNGRD), formul el marco conceptual y los lineamientos del
PNACC, orientado a reducir el riesgo en las poblaciones y ecosistemas a los
impactos del cambio climtico con la participacin activa de los sectores
productivos, los territorios y la poblacin.

La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) es liderada


por el MADS55 con el apoyo del DNP y los ministerios encargados de los sectores
de industria, energa, minera, transporte, vivienda, residuos y agricultura, buscando

DNP, MADS, Ideam y UNGRD. Pan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. Marco conceptual y lineamientos. 2012.
55 MADS. Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC). 2012
54

Pgina

153

En el contexto de la organizacin de la rama ejecutiva del orden nacional, los distintos


componentes de la poltica nacional de cambio climtico estn liderados por el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible (MADS) y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), de la
siguiente manera:

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desligar el crecimiento de las emisiones de gases efecto invernadero del


crecimiento econmico nacional.
-

La Estrategia REDD+ 56 est en cabeza del MADS 57 quien adelanta acciones


conjuntas con el IDEAM, Parques Nacionales y algunas organizaciones no
gubernamentales como el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez, el Fondo
Patrimonio Natural, WWF y ONF Andina58.

La Estrategia de Proteccin Financiera para la Reduccin de la Vulnerabilidad


Fiscal ante la Ocurrencia de Desastres Naturales en Colombia est a cargo del
MHCP59 como parte de sus polticas prioritarias para evaluar, reducir y gestionar el
riesgo fiscal debido a la ocurrencia de eventos de la naturaleza considerados como
desastres.

3. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y la Poltica de Cambio


Climtico

El Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018 Todos por un nuevo pas, incluye diversos
objetivos relacionados con las estrategias frente al cambio climtico, como se presenta en
el siguiente cuadro.
Cuadro A1.1 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Objetivos
relacionados con las estrategias frente al cambio climtico.
CAPTULO

OBJETIVO

SUB-OBJETIVO

III- Colombia equitativa y sin pobreza extrema


Objetivo 4- Promover el desarrollo
econmico incluyente del pas y sus
regiones

Fortalecer la competitividad agropecuaria para consolidar el campo como


generador de empleo y riqueza para los habitantes rurales.
Mejorar la gestin de los riesgos de mercado y climticos mediante la adopcin
de nuevos instrumentos de cobertura a las fluctuaciones en precios y en tasas de
cambio.

VI- Movilidad Social

Objetivo 1. Garantizar los mnimos vitales


y avanzar en el fortalecimiento de las
capacidades de la poblacin en pobreza
extrema para su efectiva inclusin social y
productiva (Sistema de Promocin
Social).

Reducir el hambre y la malnutricin de toda la poblacin colombiana, en especial


la ms pobre, vulnerable y de grupos tnicos. Mejorar la seguridad alimentaria y
nutricional de la poblacin

Objetivo 5- Impulsar la planificacin,

Fortalecer la sostenibilidad ambiental asociada a la prestacin de los servicios de


APSB

Pgina

56 Esta estrategia se adelanta a travs del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (Forest Carbon Partnership Facility,
FCPF) y del Programa de las Naciones Unidas REDD+ Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation,
REDD).
57 MADS. Construccin Colectiva de la Estrategia Nacional REDD+. 2012.
58 Office National des Forts es un Establecimiento pblico francs de carcter industrial y comercial
59 MHCP. Estrategia de Proteccin Financiera para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal ante la Ocurrencia de Desastres
Naturales en Colombia. 2013.

154

Implementar el Plan de Adaptacin al cambio climtico del sector agropecuario y


el desarrollo de modelos agropecuarios con medidas de adaptacin y mitigacin

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OBJETIVO
actuacin coherente y articulada de los
sectores de vivienda, agua potable, y
saneamiento bsico, bajo el concepto de
Ciudades Amables y Sostenibles para la
Equidad, en complemento con las
acciones estratgicas de movilidad
urbana

Objetivo 6. Establecer un apoyo oportuno


frente a los riesgos que afectan el
bienestar de la poblacin y los
mecanismos para la proteccin de las
condiciones de vida de las personas.
VIII-Transformacin del campo

SUB-OBJETIVO
Fortalecer y desarrollar los instrumentos normativos necesarios para garantizar
la oferta del recurso hdrico. En el marco de la Poltica de Gestin Integral del
Recurso Hdrico, se realizar el fortalecimiento o desarrollo, en los casos que
aplique, de instrumentos econmicos y financieros necesarios para garantizar la
oferta del recurso hdrico y el control de su contaminacin, de tal forma que estn
acordes con las necesidades sectoriales y regionales y que incentiven las
inversiones requeridas de prestadores, entidades territoriales y las autoridades
ambientales.
Implementar polticas sectoriales para garantizar la mitigacin y adaptacin al
cambio climtico y de gestin de riesgo de desastres. Esta lnea estratgica
contempla el desarrollo e implementacin de polticas orientadas a reducir la
vulnerabilidad y la articulacin de acciones y recursos, en los diferentes niveles
del territorio, priorizando inversiones relacionadas con la reduccin del riesgo de
desabastecimiento de agua por disponibilidad del recurso hdrico. As mismo, se
definirn polticas de drenaje urbano sostenible que se articulen con los planes de
ordenamiento territorial de municipios. 336
Promover la estructuracin de sistemas integrales para el tratamiento de aguas
residuales y el fortalecimiento de la gestin de los residuos slidos. El Gobierno
nacional promover y apoyar la estructuracin de sistemas integrales
sostenibles para el tratamiento de aguas residuales que incluyan componentes de
innovacin en el marco del Programa de Saneamiento y Manejo de Vertimientos
(Saver), del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en las cuencas de los ros
Bogot, Cauca, Medelln, Chinchin, Chicamocha, Otn-Consota, ro de Oro,
Fonce y laguna de Fquene.

Reducir impactos sobre el estado de salud de la poblacin colombiana en


estados de emergencia
Disminuir los costos de morbilidad y mortalidad asociada a degradacin
ambiental

Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales


Finalmente, con el propsito de mitigar los impactos que tienen la variabilidad y
el cambio climtico sobre los sistemas productivos agropecuarios y lograr un
crecimiento sostenible, es necesario 363
Adelantar la clasificacin agroclimtica actual y prospectiva del territorio, con
base en escenarios de cambio climtico y acorde con las metodologas y criterios
definidos por la UPRA. Adems, emprender el diseo e implementacin de un
Sistema de Alertas Agroclimticas Tempranas (SAAT) y formular planes de
adaptacin y mitigacin al cambio climtico para los sistemas productivos y las
zonas priorizadas.
Se debe considerar dentro de la ampliacin de la cobertura con adecuacin de
Objetivo 4. Impulsar la competitividad
rural a travs de la provisin de bienes y tierras, la necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua teniendo en
servicios sectoriales que permitan hacer cuenta la gestin del recurso hdrico y su uso multipropsito. Esto con el fin de
enfrentar riesgos climticos tales como inundaciones o sequas que puedan
de las actividades agropecuarias una
afectar la produccin agropecuaria, forestal y pesquera.
fuente de riqueza para los productores del Reformar el Sistema Nacional de Crdito Agropecuario e implementar
campo.
instrumentos para el manejo de los riesgos de mercado y climticos
X- Crecimiento verde
Impulsar la transformacin de sectores hacia sendas ms eficientes y de bajo
carbono
Energas renovables y eficiencia energtica

Objetivo 1: Avanzar hacia un crecimiento


sostenible y bajo en carbono.

Transporte multimodal de carga y transporte urbano sostenible


Construccin sostenible
Produccin agropecuaria en reas de vocacin, ganadera intensiva con
sistemas silvopastoriles y uso eficiente del agua.
Gestin integral de la energa en los sectores de minas e hidrocarburos

155

Objetivo 1. Ordenar el territorio rural


buscando un mayor acceso a la tierra por
parte de los productores agropecuarios
sin tierras o con tierra insuficiente, el uso
eficiente del suelo y la seguridad jurdica
sobre los derechos de propiedad bajo un
enfoque de crecimiento verde.

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CAPTULO

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OBJETIVO

SUB-OBJETIVO
Gestin de pasivos ambientales
Cadenas de valor industriales eficientes
Turismo sostenible
Innovacin y eco-innovacin
Mejorar la gestin sectorial para la disminucin de impactos ambientales y en la
salud asociados al desarrollo econmico
Vivienda rural sostenible
Reduccin del mercurio en la minera de oro artesanal y de pequea escala
Disminucin de conflictos socio-ambientales asociados a la exploracin y
explotacin de hidrocarburos y minerales
Tratamiento de aguas residuales y reciclaje de residuos slidos
Implementacin de la Poltica Integral de Salud Ambiental
Conservar y asegurar el uso sostenible del capital natural marino y continental de
la Nacin
Conservacin de la diversidad biolgica
Gestin adecuada del Sistema Nacional de reas Protegidas (SinaP).
Reduccin de la deforestacin
Restauracin de ecosistemas terrestres y marinos
Formulacin y adopcin de Poltica Integrada para el Desarrollo Sostenible de
las zonas marinas, costeras e insulares
Ordenamiento integral del territorio para el desarrollo sostenible

156

Objetivo 2: Proteger y asegurar el uso


sostenible del capital natural y mejorar la
calidad y la gobernanza ambiental.

Unificacin de lineamientos para el ordenamiento integral del territorio.


Formulacin e implementacin de instrumentos de ordenamiento integral del
territorio
Mejorar la calidad ambiental a partir del fortalecimiento del desempeo
ambiental de los sectores productivos, buscando mejorar su competitividad:
Produccin y consumo sostenible, negocios verdes, fomento a la biotecnologa y
bioprospeccin, reduccin del consumo de sustancias agotadoras de la capa de
ozono, manejo integrado de la contaminacin, con nfasis en reconversin a
tecnologas ms limpias, gestin integral del recurso hdrico, planificacin y la
gestin ambiental urbana para el mejoramiento del bienestar social, gestin de la
contaminacin del aire, Gestin integral del suelo.
Consolidar un marco de poltica de cambio climtico buscando su integracin con
la planificacin ambiental, territorial y sectorial.
Poltica Nacional de Cambio Climtico que oriente al pas en las acciones de
corto, mediano y largo plazo para reducir las emisiones de GEI y facilitar la
adaptacin al cambio climtico.
Fortalecimiento de las capacidades regionales para consolidar territorios
adaptados y bajos en carbono
Gestin de la informacin y el conocimiento en cambio climtico
Se fortalecer el Comit de Asuntos Internacionales como instancia de
coordinacin interinstitucional y orientacin estratgica en materia de poltica
exterior en cambio climtico.
Financiacin para el cambio climtico: el Comit de Gestin Financiera
coordinar los asuntos relacionados con financiamiento climtico, con el objetivo
de movilizar recursos de fuentes pblicas, privadas, nacionales e internacionales
para la financiacin de acciones en cambio climtico, as como, generar
escenarios habilitantes para la transformacin de la economa hacia un desarrollo
bajo en carbono y resiliente ante el clima. El DNP liderar las acciones para
fortalecer el Comit de Gestin Financiera y consolidarlo como la instancia de
coordinacin interinstitucional y de dilogo pblico privado frente al financiamiento
climtico.

Pgina

CAPTULO

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CAPTULO

OBJETIVO

SUB-OBJETIVO
Fortalecimiento institucional y gobernanza, para optimizar el desempeo del Sina,
la educacin e investigacin y la generacin de informacin y conocimiento
ambiental
Fortalecimiento del proceso de licenciamiento ambiental
Generacin de informacin y conocimiento en materia ambiental
Educacin, cultura y participacin para una efectiva gestin ambiental del
territorio
Fortalecimiento de las Corporaciones Autnomas Regionales y las autoridades
ambientales urbanas
Seguimiento a las recomendaciones e instrumentos de la OCDE
Fortalecer los procesos de la gestin del riesgo: conocimiento, reduccin y
manejo
Conocimiento del riesgo de desastre

Objetivo 3- Lograr un crecimiento


resiliente y reducir la vulnerabilidad frente
a los riesgos de desastres y al cambio
climtico

Reduccin del riesgo de desastre


Formulacin e implementacin de la Estrategia Nacional de Respuesta, la
Estrategia Nacional ante Fenmenos recurrentes y la Estrategia de
Reconstruccin post-desastre.
Fortalecer la planificacin del desarrollo con criterios de adaptacin al cambio
climtico
Gestin del conocimiento respecto al proceso de cambio climtico y sus
impactos
Planificacin del desarrollo para la adaptacin al cambio climtico.
Reducir el riesgo existente, la generacin de nuevos riesgos y el impacto de los
desastres en los sectores.

Objetivo 4- Proteccin y conservacin de


territorios y ecosistemas, mitigacin y
adaptacin del cambio climtico,
ordenamiento ambiental en territorios de
los pueblos indgenas y del pueblo Rom
XI. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestin territorial
A- Caribe prspero, equitativo y sin pobreza extrema.

157

B- Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios incluyentes

Pgina

Objetivo 3: Promover el ordenamiento de


los usos del territorio e incorporar la
proteccin, conservacin y restauracin
de los ecosistemas marinos, costeros y
terrestres del Caribe, para fomentar la
adaptacin al cambio climtico, el
bienestar y la calidad de vida de la
poblacin.

Mitigar el riesgo ante sequas e inundaciones (exacerbados por la variabilidad


climtica) en las zonas ms vulnerables de la regin mediante el ordenamiento
territorial para la adaptacin al cambio climtico.
Contribuir a la recuperacin de especies pesqueras de importancia econmica y a
la ordenacin de la actividad pesquera en la cuenca del ro Magdalena, mediante
el repoblamiento de cinagas estratgicas (Zapatosa, San Cuiche y Luruaco) con
alevinos de especies de inters comercial
Conservar el flujo de servicios ecosistmicos a travs de la proteccin de los
ecosistemas de la regin para beneficio de la poblacin.
Ordenar el territorio marino, costero e insular, por medio de planes de
ordenamiento y el diseo de instrumentos econmicos para la utilizacin
responsable de los servicios ecosistmicos que se proveen.
Conservar el flujo de servicios ecosistmicos a travs de la proteccin de los
ecosistemas y ordenar el territorio marino insular por medio de planes de
ordenamiento y el diseo de instrumentos econmicos para la utilizacin
responsable de los servicios ecosistmicos
Desarrollo de las condiciones institucionales necesarias para el impulso del
crecimiento econmico sustentable

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CAPTULO

OBJETIVO
Objetivo 2: Potenciar servicios
ambientales de la franja oriental,
procesos de innovacin que aumenten la
competitividad de la franja central y el
emprendimiento de pequeos
productores en toda la regin

SUB-OBJETIVO

Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistmicos


estratgicos de la regin

C- Conectividad para la integracin y el desarrollo productivo sostenible de la regin Centro-Oriente


Conectividad para la integracin y el desarrollo productivo sostenible de la regin Centro-Oriente
Potenciar servicios ambientales de la
franja oriental, procesos de innovacin
que aumenten la competitividad de la
franja central y el emprendimiento de
pequeos productores en toda la regin.

Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistmicos


estratgicos de la regin

D- Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, integracin y sostenibilidad ambiental


Mejorar las condiciones de habitabilidad,
la provisin de servicios pblicos y
gestin de residuos slidos en la regin
E. Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los Llanos

Transformar las condiciones para el


crecimiento y desarrollo sostenible
diferenciado de los Llanos hacia una
mayor generacin de bienestar y
dinamismo econmico para sus
habitantes.

Ordenar el territorio prospectivamente de


acuerdo a su vocacin ambiental,
agrcola, minero-energtica y cultural, a
travs del aumento de las capacidades
institucionales en toda la regin

Administrar integralmente los bosques con el apoyo de los programas Visin


Amazona y Fondo Biocarbono, el recurso hdrico, y los residuos slidos con un
enfoque de cuenca que incluya los servicios pblicos domiciliarios, bajo
estndares tcnicos y de calidad
Promover el desarrollo de una minera responsable para minerales estratgicos
en las zonas geogrficas de la altillanura de conservacin, la zona de transicin
Orinoqua-Amazona
Promover la inversin en la altillanura para un desarrollo econmico sostenible,
propiciando un entorno adecuado para los negocios que brinde seguridad jurdica,
ample las actividades econmicas, los ingresos de la poblacin en la regin y
dinamice el mercado laboral
Construir un modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo del territorio a
partir de la importancia ambiental de sus recursos naturales, en particular del
agua, el potencial agroecolgico y los ecosistemas de la Orinoqua y la Amazona
Fortalecer la institucionalidad en el rea de Manejo Especial de la Macarena,
mediante la asociatividad territorial, con visin de largo plazo

F. El Centro-Sur-Amazona de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservacin ambiental

Adems de las entidades del orden nacional arriba mencionadas, son mltiples los lazos
del ejecutivo, tanto en el orden nacional como territorial, con la poltica de cambio

158

4. El Sistema Nacional Ambiental (Sina) y la poltica de cambio climtico.

Pgina

Conservar el patrimonio ambiental y


cultural de la Amazona y el Macizo
Colombiano.

Controlar el avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia de los


ecosistemas estratgicos del Macizo Colombiano y la Amazona
Identificar los conocimientos y prcticas indgenas para promover su valoracin y
proteccin, con el fin de afianzar su papel como promotores de la conservacin
de ecosistemas estratgicos y guardianes de los saberes ancestrales
Intervencin de la condicin de riesgo de la poblacin ms vulnerable derivado
por las amenazas naturales y antrpicas en la zona de influencia de la
Corporacin Nasa Kiwe

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climtico. Estos vnculos se dan principalmente, aunque no de manera exclusiva, en el


contexto del Sistema Nacional Ambiental (Sina), definido en el artculo 4 de la Ley 99 de
1993 como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales
contenidos en esta Ley. De acuerdo con esta norma, el Sina est integrado por los
siguientes componentes: los principios y orientaciones generales contenidos en la
Constitucin Nacional, en la Ley 99 de 1993 y en la normatividad ambiental que la
desarrolle; la normatividad especfica previa a esta la ley que no haya sido derogada, as
como la que se desarrolle en virtud de la misma ley; las entidades del Estado responsables
de la poltica y de la accin ambiental; las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental; las fuentes y recursos
econmicos para el manejo y la recuperacin del medio ambiente; y las entidades pblicas,
privadas o mixtas que realizan actividades de produccin de informacin, investigacin
cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental. Esta misma norma se establece
que, para efectos la jerarqua, el Sina se regir por el siguiente orden descendente: MADS,
corporaciones autnomas regionales, departamentos y distritos o municipios. En
trminos especficos, los rganos ejecutivos nacionales y territoriales que se incorporan
dentro del Sina son los siguientes:
c) El Sina y las entidades del orden nacional.

Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfaccin de sus propias necesidades (Ley 99 de 1993, Art. 3).
60

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Parques Nacionales Naturales de Colombia. Unidad administrativa especial del orden


nacional adscrita al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin personera jurdica, con
autonoma administrativa y financiera, con jurisdiccin en todo el territorio nacional,

159

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Es el organismo rector de


la gestin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de
impulsar una relacin de respeto y armona del hombre con la naturaleza y de definir, en
los trminos de la presente Ley, las polticas y regulaciones a las que se sujetarn la
recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nacin, a fin de asegurar el
desarrollo sostenible60. As mismo, le corresponde coordinar el Sina para asegurar la
adopcin y ejecucin de las polticas y de los planes, programas y proyectos respectivos,
en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los
particulares en relacin con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nacin
(Ley 99 de 1993, Art. 2).

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encargada de la administracin y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la


coordinacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (Decreto Ley 3572 de 2011).
Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (Ideam).
Establecimiento pblico de carcter nacional, adscrito al MADS, con autonoma
administrativa, personera jurdica y patrimonio independiente, encargado del
levantamiento y manejo de la informacin cientfica y tcnica sobre los ecosistemas que
forman parte del patrimonio ambiental del pas, as como de establecer las bases tcnicas
para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificacin y el
ordenamiento del territorio. Se encarga de gestionar la informacin sobre hidrologa,
hidrogeologa, geografa bsica sobre aspectos biofsicos, geomorfologa, suelos y
cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos biofsicos de la
Nacin y tendr a su cargo el establecimiento y funcionamiento de infraestructuras
meteorolgicas e hidrolgicas nacionales para proveer informaciones, predicciones, avisos
y servicios de asesoramiento a la comunidad. Corresponde al Ideam efectuar el
seguimiento, de los recursos biofsicos de la nacin especialmente en lo referente a su
contaminacin y degradacin, necesarios para la toma de decisiones de las autoridades
ambientales (Ley 99 de 1993, Art. 17).

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Instituto de Investigaciones de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt


(IAvH). Corporacin civil sin nimo de lucro, de carcter pblico sometida a las reglas
del derecho privado, vinculada al MADS, con autonoma administrativa, personera
jurdica y patrimonio propio, encargada de realizar investigacin bsica y aplicada sobre
los recursos genticos de la flora y la fauna nacionales y de levantar y formar el inventario
cientfico de la biodiversidad en todo el territorio nacional. Apoya con asesora tcnica y
transferencia de tecnologa a las corporaciones autnomas regionales, los departamentos,
los distritos, los municipios y dems entidades encargadas de la gestin del medio

160

Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (Invemar). Corporacin sin nimo


de lucro vinculada al MADS Ministerio del Medio Ambiente, con autonoma
administrativa, personera jurdica y patrimonio propio, a la que pueden asociarse
entidades pblicas y privadas, corporaciones y fundaciones sin nimo de lucro de carcter
privado y organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, as como las
corporaciones autnomas regionales que tengan jurisdiccin sobre los litorales y las zonas
insulares. La Nacin apropiar anualmente en el captulo del MADS los recursos para
funcionamiento e inversin del Invemar, y el Gobierno Nacional fijar los aportes que las
corporaciones autnomas regionales con jurisdiccin sobre los litorales y reas martimas
debern hacer a la constitucin del Invemar como corporacin civil (Ley 99 de 1993, Art.
18).

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ambiente y los recursos naturales renovables. La Nacin apropia anualmente en el


captulo del MADS los recursos para funcionamiento e inversin del Instituto (Ley 99 de
1993, Art. 19).
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas Sinchi. Corporacin civil sin
nimo de lucro, de carcter pblico sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al
MADS, con autonoma administrativa, personera jurdica y patrimonio propio, encargada
de realizar estudios e investigaciones cientficas sobre la realidad biolgica, social y
ecolgica de la regin Amaznica. Podr asociarse con entidades pblicas, corporaciones
y fundaciones sin nimo de lucro, organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales, universidades y centros de investigacin cientfica interesados en la
investigacin del medio amaznico. La Nacin apropia anualmente en el captulo del
MADS los recursos para funcionamiento e inversin del Instituto (Ley 99 de 1993, Art.
20).

Se excepta del rgimen jurdico aplicable a las CAR la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena,
creada por el artculo 331 de la Constitucin Nacional (Ley 99 de 1993, Art. 23).
61

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Corporaciones autnomas regionales (CAR). Entes corporativos de carcter pblico,


creados por la Ley 99 de 1993 como entidades de naturaleza especial en cumplimiento de
lo establecido en el artculo 150 de la Constitucin Poltica 61, integrados por las entidades
territoriales que por sus caractersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema
o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotados de
autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio y personera jurdica,
encargados por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las polticas del MADS. Actualmente existen
33 corporaciones con esta naturaleza jurdica, de las cuales 26 son corporaciones
autnomas regionales y 7 son denominadas de desarrollo sostenible (Artculos 23, 33 a 41

161

Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP) Corporacin civil sin


nimo de lucro, de carcter pblico sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al
MADS, con autonoma administrativa, personera jurdica y patrimonio propio. Podrn
asociarse al IIAP las entidades pblicas, corporaciones y fundaciones sin nimo de lucro,
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, universidades y centros
de investigacin cientfica, interesados en la investigacin del medio ambiente del litoral
pacfico y del Choc biogeogrfico. La Nacin apropia anualmente en el captulo del
MADS los recursos necesarios para funcionamiento e inversin del IIAP (Ley 99 de 1993,
Art. 21).

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y 113 de la Ley 99 de 1993). La Auditora de las corporaciones autnomas regionales est


a cargo de la Contralora General de la Repblica (Ley 99 de 1993, Art. 48).
d) El Sina y las entidades territoriales.

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A los departamentos se le asignan funciones ambientales y recursos naturales


renovables, dentro de las cuales se destacan: promover y ejecutar programas y polticas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales; expedir disposiciones departamentales
relacionadas con el ambiente; dar apoyo presupuestal, tcnico, financiero y administrativo
a las corporaciones autnomas regionales y a las dems entidades territoriales; ejercer, en
coordinacin con las dems entidades del Sina, funciones de control y vigilancia
ambiental; desarrollar, con la asesora o participacin de las corporaciones autnomas
regionales, programas de cooperacin e integracin con los entes territoriales equivalentes
y limtrofes del pas vecino; promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los
entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y
con las corporaciones autnomas regionales, obras y proyectos de irrigacin, drenaje,
recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces o
corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrogrficas;
y coordinar y dirigir, con la asesora de las corporaciones autnomas regionales, las

162

La ley 99 de 1993 establece principios normativos generales y funciones ambientales a los


departamentos, distritos y municipios. Para asegurar el inters colectivo de un medio
ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armnico y la
integridad del patrimonio natural de la Nacin, el ejercicio de las funciones en materia
ambiental y de recursos naturales renovables por parte de las entidades territoriales, se
sujetar a los principios de armona regional, gradacin normativa y rigor subsidiario (Ley
99 de 1993, Art. 63). De acuerdo con el principio de armona regional, ejercern sus funciones
de manera coordinada y armnica, con sujecin a las normas de carcter superior y a las
directrices de la Poltica Nacional Ambiental, para garantizar un manejo unificado,
racional y coherente de los recursos naturales. De acuerdo con el principio de gradacin
normativa, las reglas que dicten las entidades territoriales respetarn el carcter superior y la
preeminencia jerrquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior
jerarqua o de mayor mbito en la comprensin territorial de sus competencias, tales
como el MADS y las corporaciones autnomas regionales. Y de acuerdo con el principio de
rigor subsidiario, las normas y medidas de polica ambiental podrn hacerse sucesiva y
respectivamente ms rigurosas, pero no ms flexibles, por las autoridades competentes del
nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la
jerarqua normativa y se reduce el mbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales as lo ameriten.

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A los municipios y distritos se les asignan funciones ambientales y de recursos naturales


renovables dentro de las que se destacan: promover y ejecutar programas y polticas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales dictar, con sujecin a las disposiciones
legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservacin y
la defensa del patrimonio ecolgico del municipio o distrito; adoptar planes, programas y
proyectos ambientales que hayan sido aprobados a nivel regional; participar en la
elaboracin de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos
naturales renovables a nivel departamental; colaborar con las corporaciones autnomas
regionales en la elaboracin de los planes regionales y en la ejecucin de programas,
proyectos y tareas necesarios para la conservacin del medio ambiente y los recursos
naturales renovables; ejercer en coordinacin con las dems entidades del Sina, funciones
de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables; coordinar y
dirigir, con la asesora de las corporaciones autnomas regionales, las actividades de
control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con
el apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la movilizacin, procesamiento, uso,
aprovechamiento y comercializacin de los recursos naturales renovables o con
actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; dictar, dentro de
los lmites establecidos por disposiciones superiores, normas de ordenamiento territorial
del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de
descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimiento del
municipio, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos
y slidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; promover, cofinanciar o
ejecutar, en coordinacin con entes directores y organismos ejecutores del Sistema
Nacional de Adecuacin de Tierras y con las corporaciones autnomas regionales, obras y
proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y
regulacin de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de
cuencas y micro-cuencas hidrogrficas (Ley 99 de 1993, Art. 65). Por otra parte, los
municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana sea igual o superior a
un milln de habitantes, ejercern dentro del permetro urbano las mismas funciones
atribuidas a las corporaciones autnomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano, tales como: otorgar licencias ambientales, concesiones, permisos y
autorizaciones; efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposicin
de desechos slidos y de residuos txicos y peligrosos; y dictar medidas de correccin o

163

actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el


territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la
movilizacin, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializacin de los recursos
naturales renovables (Ley 99 de 1993, Art. 64).

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mitigacin de daos ambientales y adelantar


descontaminacin (Ley 99 de 1993, Art. 65).

proyectos

de

saneamiento

e) El Sina y el Consejo Nacional Ambiental.

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Al Consejo Nacional Ambiental se le asignan las siguientes funciones: recomendar


medidas para armonizar regulaciones y decisiones ambientales con la ejecucin de
proyectos de desarrollo econmico y social por los distintos sectores productivos;
recomendar al Gobierno Nacional la poltica y los mecanismos de coordinacin de las
actividades de todas las entidades y organismos pblicos y privados cuyas funciones
afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables; formular
recomendaciones para adecuar el uso del territorio y los planes, programas y proyectos de
construccin o ensanche de infraestructura pblica a un apropiado y sostenible
aprovechamiento del medio ambiente; recomendar directrices para la coordinacin de las
actividades de los sectores productivos con las de las entidades del Sina; designar comits
tcnicos intersectoriales para adelantar tareas de coordinacin y seguimiento; recomendar
al Gobierno Nacional la poltica nacional de poblacin, de colonizacin y de control del
crecimiento demogrfico, para controlar su impacto sobre los recursos naturales
renovables; asesorar al Gobierno Nacional en el diseo de la poltica de participa
ciudadana, con miras a promover y velar por la participacin de los actores sociales, los
grupos tnicos y las organizaciones no gubernamentales en la definicin y ejecucin de
planes y programas de fortalecimiento institucional para la gestin ambiental; y
recomendar al Gobierno Nacional mecanismos e instrumentos que permitan asegurar la
aplicacin de criterios de equidad social y territorial en gestin ambiental, a travs de la

164

Para asegurar la coordinacin intersectorial a nivel pblico de las polticas, planes y


programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, se crea el Consejo
Nacional Ambiental integrado por los siguientes miembros: el ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, quien lo preside; los ministros de Agricultura, Salud, Desarrollo
Econmico, Minas y Energa, Educacin Nacional, Transporte, Defensa Nacional y
Comercio Exterior; el director del DNP; el presidente de la Confederacin de
Gobernadores; el presidente de la Federacin Colombiana de Municipios; el presidente
del Consejo Nacional Gremial; un representante de las comunidades indgenas; un
representante de las organizaciones ambientales no gubernamentales; un representante de
las comunidades negras; un representante de la universidad, elegido por el Consejo
Nacional de Educacin Superior o el organismo que desempee sus funciones; y un
representante de las corporaciones autnomas regionales y de las corporaciones de
desarrollo sostenible, elegido por stas (Artculo 13 de la Ley 99 de 1993 y artculo 18 del
Decreto Ley 1124 de 1999).

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asignacin e inversin de recursos del Sina (Artculo 14 de la Ley 99 de 1993 y artculo 19


del Decreto Ley 1124 de 1999).
5. Las Finanzas pblicas y la poltica ambiental en Colombia

Uno de los principales antecedentes de la implementacin de una poltica ambiental en


Colombia fue la expedicin en 1974 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente62. Esta poltica estaba liderada desde 1968
por el Instituto Nacional de Recursos Naturales, una institucin dependiente del
Ministerio de Agricultura. Despus de cerca de dos dcadas de establecido dicho Cdigo,
a partir de 1994 desaparece el Inderena y se estructura el Sistema Nacional Ambiental
(Sina) con instituciones especializadas en temas ambientales lideradas por el entonces
Ministerio de Medio Ambiente (MMA) 63 y con una institucionalidad nacional asociada,
con el Ideam y los dems institutos de investigacin 64 y la unidad administrativa de
Parques Nacionales, as como las corporaciones autnomas regionales y las de desarrollo
sostenible. Esta reforma organizativa vino acompaada de una estructura financiera cuyos
componentes centrales se describieron en secciones precedentes. En esta seccin se
presenta un panorama general de la evolucin financiera del Sina y de los recursos totales
disponibles (para funcionamiento e inversin) de las distintas instituciones pblicas
especializadas en asuntos ambientales, y sobre las cuales ha recado hasta el momento el
liderazgo de las polticas de adaptacin al cambio climtico y una parte importante de las
de mitigacin. Para tal efecto se tienen en cuenta dos fuentes principales de recursos:
aquellos que el PGN asigna a las distintas entidades del Sina; y las rentas propias y
administradas de las corporaciones autnomas regionales, las cuales se constituyen en
ingresos corrientes de las mismas, generados de manera independiente al PGN.

Decreto Ley 2811 de 1974.


A finales de 2002 el MMA se transforma en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
asumiendo tanto las funciones de la poltica de vivienda como de agua potable y saneamiento bsico. En 2012 se retoma
nuevamente la especializacin en temas ambientales, crendose el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
64
Invemar, Instituto Humboldt, Instituto Sibchi e IIAP.
63

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62

165

Como se observa en la siguiente figura, durante los primeros aos de estructuracin del
Sina, hasta el ao 1998, los recursos aportados por el PGN a las distintas instituciones se
incrementan sustancialmente, logrando los niveles de participacin sobre el total del PGN
que aunque modestos, fueron los ms elevados que se han obtenido hasta el momento
(0,72%). Este comportamiento, que refleja niveles de prioridad asignados por el Estado
central a la poltica ambiental en relacin con el resto de componentes de la poltica
pblica, entre rpidamente en descenso durante cerca de una dcada, para iniciar una leve
aunque sostenida recuperacin que se mantiene hasta el presente. Si a estos recursos

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asignados por el PGN se le suman las rentas propias de las corporaciones, el total de
recursos de estas instituciones del Sina alcanzaron su mximo tambin en 1998, con un
nivel equivalente a 1,34% del total del PGN. Sin embargo, la tendencia agregada aunque
presenta mayores altibajos, ha sido en trminos generales decreciente hasta los aos ms
recientes.
Figura A1.4 - Ejecucin Presupuestal Sina vs Presupuesto General de la
Nacin (PGN) 1995-2015

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

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166

Este comportamiento presupuestal se refleja tambin en la equivalencia de la asignacin


de recursos pblicos a la poltica ambiental en relacin con el crecimiento dela economa
expresado en el producto interno bruto (PIB). Durante los primeros aos del perodo
aqu considerado, los recursos que el PGN asign a las entidades del Sina crecieron
mucho ms aceleradamente que la economa, para alcanzar su punto mximo de
equivalencia en 1998, representando el 0,19% del PIB en su conjunto. Sin embargo,
rpidamente este indicador cae a niveles mucho ms bajos, mantenindose hasta el
presente en un rango muy inferior, entre 0,06% y 0,07% del total del PIB.

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Figura A1.5 - Ejecucin PGN al Sina vs Producto Interno Bruto (PIB) 19952014

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

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167

De todas formas, las rentas propias de las corporaciones autnomas regionales han
jugado durante todo este perodo un papel determinante, cambiando en alguna medida la
tendencia general. En efecto, al sumar a los aportes del PGN estas rentas, se obtiene que
los recursos de las entidades del Sina especializadas en la poltica ambiental crecieron en
general (con algunos altibajos) ms aceleradamente que el PIB hasta mediados la primera
dcada del presente siglo. De todas formas, durante los ltimos 10 aos se invierte la
tendencia, creciendo la disponibilidad de recursos totales del Sina a una velocidad inferir
que el crecimiento total de la economa.

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Figura A1.6 - Ejecucin Presupuestal Total Sina vs Producto Interno Bruto


(PIB) 1995-2014

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

65

Ver al respecto Econometra y DNP, Evaluacin de la capacidad del Ideam para producir la informacin hidrolgica, meteorolgica y
ambiental que necesita el pas. Bogot, 2011.

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168

Interesante observar que estas tendencias han sido bastante diferenciadas entre los
distintos tipos de instituciones que gestionan la poltica ambiental. El Ideam, al igual que
los dems institutos de investigacin del Sina que deben ocupar un papel determinante en
la generacin de informacin para disear estrategias de mitigacin y adaptacin al
cambio climtico, recibieron un importante impulso financiero entre 1998 y 2002, despus
de que durante sus primeros aos venan perdiendo prioridad en asignacin presupuestal.
Sin embargo, es notable que partir de 2002 el Ideam ha venido perdiendo prioridad
relativa en la asignacin de recursos del PGN al Sina, a pesar de que han crecido sus
responsabilidades especialmente en manejo de asuntos directamente asociados al cambio
climtico65.

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Figura A1.7 - Ejecucin Presupuestal Institutos del Sina vs Presupuesto


General de la Nacin al Sina 1995-2015

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

66

Ver al respecto Econometra y DNP, Evaluacin institucional y de resultados de la Poltica de Consolidacin del Sistema Nacional de reas
Protegidas, SINAP. Bogot, 2012.

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169

En relacin con la financiacin de los retos regionales y locales, la asignacin de recursos


del PGN muestra dos tendencias contrarias. Por una parte, el apoyo desde el presupuesto
Nacional a las corporaciones autnomas regionales creacin de manera significativa
durante los primeros aos del perodo aqu considerado, para presentar una tendencia
sostenida a prdida de peso despus de 1998. En contraste, Parques Nacionales aunque
tiene un peso menor en el conjunto de asignaciones del PGN, muestra una tendencia
creciente y sostenida durante buena parte del perodo, consistente con una estrategia de
sostenibilidad financiera que ha sido prioritaria en esta institucin en el largo plano 66.

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Figura A1.8 - PGN a Corporaciones Sina y Parques Nacionales vs


Presupuesto General de la Nacin al Sina 1995-2015

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

De todas formas, en su conjunto las corporaciones mencionadas no dependen sino en


menor medida de las asignaciones presupuestales del PGN, ya que sus rentas propias son
de una magnitud mucho mayor. Como se observa en la siguiente figura, estas rentas
propias de las corporaciones del Sina son varias veces mayores que el total de recursos
que el PGN asigna al total del Sistema.

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

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170

Figura A1.9 - Ingresos Propios Corrientes de Corporaciones vs Presupuesto


General de la Nacin al Sina 1995-2015

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Los anteriores comportamientos de asignacin al Sina del PGN contrastan con lo que ha
venido recibiendo y administrando directamente la entidad rectora, el hoy MADS. Como
se puede observar en la siguiente figura, el Ministerio concentra una parte importante y
creciente de los aportes del PGN al Sistema, la cual se va incrementando especialmente en
los ltimos aos para concentrar en las apropiaciones presupuestales de la presente
vigencia (2015) ms de la mitad de estos recursos. Esta ganancia en prioridad de recursos
del MADS le ha permitido recuperar, en buena parte, el peso perdido durante los
primeros aos en relacin con el total de recursos del Sina, incluyendo dentro de estos las
rentas propias de las corporaciones.
Figura A1.10 - Participacin de Recursos del Misterio de Ambiente (hoy
MADS) en los Recursos del Sina. 1995-2015

Fuente: Clculos propios con base en cifras del Anexo 4

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Porcentaje ambiental del impuesto predial municipal. Entre el 15 y el 25,9


por ciento del total del recaudo del impuesto predial, o una sobretasa entre el 1,5 y
el 2,5 por mil sobre el avalo que sirven de base para liquidar dicho impuesto,
fijado anualmente por el respectivo concejo municipal a iniciativa del alcalde. Este
recurso se destinar a la ejecucin de programas y proyectos de proteccin o
restauracin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo

171

En el caso de las corporaciones autnomas regionales, adems de los recursos que le


pueden ser asignados a cada una de ellas de manera directa en el PGN, el marco
normativo establece un conjunto de rentas propias con destinacin especfica dentro de
las cuales se destacan las siguientes:

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con los planes de desarrollo de los municipios del rea de su jurisdiccin y


siguiendo las reglas sobre planificacin ambiental establecidas en la ley. Cuando
estos recursos provengan de un municipio, distrito o rea metropolitana con
poblacin del rea urbana superior a un milln de habitantes, se destinarn
exclusivamente a inversin ambiental dentro del permetro urbano del respectivo
ente territorial (Ley 99 de 1993, Art. 44).

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Tasas retributivas y compensatorias. La utilizacin directa o indirecta de la


atmsfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios
que sean resultado de actividades econmicas o de servicio, sean o no lucrativas, se
sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas. Los recursos provenientes de las tasas retributivas se
destinarn a proyectos de inversin en descontaminacin y monitoreo de la calidad
del recurso respectivo, pero para cubrir los gastos de implementacin y
seguimiento de la tasa la autoridad ambiental competente podr utilizar hasta el
10% de los recursos recaudados. Tambin podrn fijarse tasas para compensar los
gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.
El MADS, aplicando el sistema y mtodo determinados en la ley definir los costos
sobre cuya base har la fijacin del monto tarifario de las tasas retributivas y
compensatorias de que trata el inciso 2o. del artculo 338 de la Constitucin

172

Transferencia del sector elctrico. Las empresas generadoras de energa


hidroelctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios,
transferirn el 6 por ciento de las ventas brutas de energa por generacin propia,
de la siguiente manera: un 3 por ciento para las corporaciones autnomas
regionales que tengan jurisdiccin en el rea donde se encuentra localizada la
cuenca hidrogrfica y el embalse, que ser destinado a la proteccin del medio
ambiente y a la defensa de la cuenca hidrogrfica y del rea de influencia del
proyecto; y otro 3 por ciento para los municipios y distritos localizados en la
cuenca hidrogrfica (1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrogrfica
que surte el embalse y 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra
localizado el embalse), recursos que slo podrn ser utilizados en obras previstas
en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
bsico y mejoramiento ambiental. En el caso de centrales trmicas, sta
transferencia es del 4 por ciento, as: 2.5% para la corporacin autnoma regional
para la proteccin del medio ambiente del rea donde est ubicada la planta y 1.5%
para el municipio donde est situada la planta generadora (Ley 99 de 1993, Art.
45).

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Nacional. Las tasas retributivas y compensatorias se aplicarn incluso a la


contaminacin causada por encima de los lmites permisibles, sin perjuicio de la
imposicin de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar (Lay99 de
1993, Art. 42).

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Cargos por aprovechamiento forestal. El concesionario o el beneficiario de


permiso de aprovechamientos forestales persistentes o nicos en bosques de
dominio pblico, debern pagar una suma que no exceda el treinta por ciento del
precio del producto en bruto en el mercado ms cercano al sitio de
aprovechamiento, correspondiendo al municipio en cuya jurisdiccin se realice el
aprovechamiento forestal por ciento de la suma pagada. Los beneficiarios de
permisos de aprovechamiento forestal nico pagarn, adems de la suma as fijada,
una suma adicional por metro cbico de madera aprovechable. Las sumas que se
recauden por estos conceptos se destinarn en su totalidad a programas de
reforestacin (Artculos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974).

173

Tasas por utilizacin de aguas. La utilizacin de aguas por personas naturales o


jurdicas, pblicas o privadas, dar lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno
Nacional que se destinarn al pago de los gastos de proteccin y renovacin de los
recursos hdricos. El Gobierno Nacional calcular y establecer las tasas a que haya
lugar por el uso de las aguas, aplicando el sistema y mtodo establecidos en la ley.
Adicionalmente, todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en
su ejecucin el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, deber
destinar no menos del 1% del total de la inversin para la recuperacin,
preservacin, conservacin y vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta la
respectiva fuente hdrica. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por
utilizacin de agua, se destinarn de la siguiente manera: en las cuencas con plan de
ordenamiento y manejo adoptado, se destinarn exclusivamente a las actividades
de proteccin, recuperacin y monitoreo del recurso hdrico definidas en el
mismo; en las cuencas declaradas en ordenacin, se destinarn a la elaboracin del
plan de ordenamiento y manejo de la cuenca; y en ausencia de estas dos
condiciones, se destinarn a actividades de proteccin y recuperacin del recurso
hdrico definidos en los instrumentos de planificacin de la autoridad ambiental
competente y teniendo en cuenta las directrices del MADS. Para cubrir gastos de
implementacin, monitoreo y seguimiento, la autoridad ambiental podr utilizar
hasta el diez por ciento de los recaudos.

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Para ilustrar el peso de cada una de estas fuentes en la estructura financiera de las
corporaciones autnomas regionales, el siguiente cuadro presenta una relacin de los
ingresos anuales de corporaciones autnomas regionales y de las corporaciones de
desarrollo sostenible, durante el perodo 2007 a 2014.

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Fuente: Clculos de Econometra con base en informes presupuestales de las


CAR al MADS.
Pesos constantes de 2014, deflactados por el IPC de diciembre de cada ao reportado por el Dane. Casillas en blanco, sin
informacin. Totales de todas las CAR, pero sin informacin de Cormacarena (2007), CAS (2009), Coralina (2009 y 2012),
Corpomojana (2012 y 2014) y Cardique (2013 y 2014). Los datos de 200 5 a 2013 corresponden a ejecuciones presupuestales y los
de 2014 al presupuesto aprobado por las CAR.

174

Cuadro A1.2 - Ingresos anuales de corporaciones autnomas regionales y de


desarrollo sostenible 2007-2014 (Millones de pesos constantes de 2014)

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175

Es relevante llamar la atencin sobre el gran peso que dentro de las fuentes propias de las
corporaciones autnomas regionales tienen dos fuentes principales: los ingresos
provenientes de su participacin en el impuesto predial dentro de su jurisdiccin; y las
transferencias del sector elctrico. Estas altas fuentes propias contrastan con aquellas que
dependen de la propia gestin de las corporaciones, tales como las tasas retributivas por
vertimientos contaminantes a los cuerpos de agua y las mismas tasas por uso del agua, tal
como se observa en el siguiente cuadro.

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ANEXO 2 - FLUJO DE RECURSOS REQUERIDOS PARA FINANCIAR

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176

INVERSIONES DE REDUCCIN DE EMISIONES

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Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

177

Figura A2.1 Flujos de inversin inicial, ingresos operativos netos y


beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 1 (Gris). Millones
de USD de 2010

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Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

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Figura A2.2 Flujos de inversin inicial, ingresos operativos netos y


beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 2 (Realista).
Millones de USD de 2010

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Fuente: Clculos de Econometra con base en: Universidad de los Andes.


Escenarios de Mitigacin - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015

179

Figura A2.3 Flujos de inversin inicial, ingresos operativos netos y


beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 3 (Verde).
Millones de USD de 2010

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ANEXO 3 - RETOS PARA EL FINANCIAMIENTO CLIMTICO EN EL

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180

MUNDO

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1. El financiamiento del cambio climtico en el mundo

El impacto de los efectos del cambio climtico sobre los pases en especial los pases en
desarrollo, est afectando su capacidad de crecimiento y de salir de la pobreza. En este es
urgente es urgente la respuesta mundial a la atencin de este problema. A travs del
proceso formal de negociaciones bajo la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climtico se han logrado avances, sin embargo, un acuerdo para estabilizar las
emisiones de GEI an est por alcanzarse. Se espera que en Paris en la COP 21 en
diciembre de 2015 se logre finalmente un acuerdo.
Los pases desarrollados han contribuido histricamente con la acumulacin de GEI
mientras que los pases en desarrollo tienen responsabilidades comunes pero
diferenciadas. El l compromiso de movilizar recursos financieros para apoyar a los pases
en desarrollo a lidiar con este problema es uno de los elementos ms importantes del
acuerdo en Paris. Financiar una transicin hacia un mundo bajo en carbono, una que
pueda mantener un aumento de la temperatura global por debajo de 2 C en este siglo,
requiere el despliegue decidido y oportuno de polticas pblicas inteligentes capaces de
desbloquear flujos de inversin verdes.

Pgina

Mientras los pases se preparan para la COP en Pars, Francia, y lograr un nuevo acuerdo
global, ha existido financiamiento climtico que ha operado de manera desordenada, con
muchas fuentes con similares objetivos y con fondos insuficientes a la demanda existente,
la cumbre del G-7 organizado por Alemania, este ao ha tenido dos funciones
importantes, la primera es ayudar a orquestar la acumulacin de los USD 100 mil millones
al ao que la comunidad internacional ha comprometido proporcionar a los pases en
desarrollo como apoyo a sus iniciativas de desarrollo bajo en emisiones de carbono y/o a
un desarrollo verde.

181

Los pases desarrollados se comprometieron a entregar financiamiento de cerca de USD


30 mil millones entre 2010 y 2012, en el contexto de un compromiso de movilizar USD
100 mil millones por ao a partir de fuentes pblicas y privadas para el ao 2020, esto se
acord en Copenhague el 2009. Estos compromisos fueron ratificados en los Acuerdos
de Cancn de 2010. Adems, se reconoci la necesidad de lograr ' un financiamiento
equilibrado "para la adaptacin, con nfasis en las necesidades de los pases especialmente
vulnerables, incluidos los pequeos estados insulares (SIDs), los pases menos adelantados
(PMA), y los Estados Africanos. Fue en este contexto que las partes acordaron la creacin
del Fondo Verde del Clima (GCF) por sus siglas en ingls, como una nueva entidad
operativa del mecanismo financiero de la CMNUCC.

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El segundo es el de contribuir al marco global que va generar capital verde a niveles


suficientemente altos como para transformar la economa, estimado por muchos en un
trilln de USD anuales para los prximos 10 a 15 aos. Afortunadamente, esto no
requiere comenzar desde cero: el Comit Permanente de Finanzas, vinculado a la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC), public
su primera evaluacin durante la ltima conferencia sobre cambio climtico en Lima,
Per. La evaluacin pone el rango inferior de los flujos totales de financiamiento climtico
mundial en USD 340 mil millones al ao para el perodo 2011-12, con el extremo superior
a USD 650 mil millones, y posiblemente ms alto.
Figura A3.1 Financiamiento internacional para el cambio climtico

Fondos especiales de
Mitigacin y Adaptacin

Bancos Multilaterales:
Banco Mundial

Fondos de Inversin
Climtica (CIF)

Agencias de las Naciones Unidas,


como el PNUD y el PNUMA.

Fondo de
Tecnologa Limpia
(CTF)

Agencias internacionales como


Fondo para el Medio Ambiente
Mundial
Bancos Regionales
Organizaciones Nacionales

Mecanismo financiero
de UNFCCC
(USD100.000 millones
al 2020)

Fondo Climtico
Verde (GCF)

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El financiamiento multilateral ha ayudado a algunos pases a enfrentar el cambio


climtico, fundamentalmente se ha dirigido a pases con altas emisiones y alto
crecimiento, al mismo tiempo se ha podido ver que el financiamiento privado ha tenido
una correlacin con la inversin extranjera directa, la cual se ha localizado en pases con
economas atractivas con oportunidades de negocio, como Brasil, China, India, Indonesia,
entre otros. Las economas menos atractivas han requerido de esquemas de apoyo
especficos, en el marco de las negociaciones, se ha tratado de corregir estas asimetras del
mercado identificados en este periodo piloto.

182

Fuente: Elaboracin de Econometra Consultores

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Se requiere que el financiamiento sea ms flexible y menos adverso al riesgo si va a apoyar


enfoques innovadores que sern requeridos para un desarrollo con bajas emisiones de
carbono y resiliente sobretodo en pases ms vulnerables. Es importante destacar que se
requiere una arquitectura para implementar los programas y proyectos requeridos y estas
entidades implementadoras requieren tener la capacidad de trabajar con todos los
actores relevantes y a diferentes niveles de descentralizacin dentro de los pases de
manera de fortalecer las polticas, los esquemas regulatorio y la implementacin en campo.
Un rea que es extremadamente relevante es la de monitoreo y reporte de los resultados
del uso del financiamiento climtico, esto desde el punto de vista de la oferta de recursos,
y tambin desde el punto de vista de los pases receptores. Uno de los elementos que ha
hecho difcil el monitoreo es la sobre posicin del financiamiento para desarrollo con el
de Cambio Climtico.
La incorporacin de la variable de cambio climtico con elementos de resiliencia,
adaptacin y mitigacin a programas y proyectos de infraestructura, energa, agua, etc. an
no est completa.
Estrategias de desarrollo baja en emisiones de carbono, de adaptacin y mitigacin son
elementos de gestin pblica nuevos que para una adecuada implementacin requieren de
tiempo, disponibilidad de recursos financieros, pero tambin de desarrollo de capacidades,
de institucionalidad adecuada y mecanismos financieros innovadores.
2. Desarrollo histrico del financiamiento climtico

Para analizar el contexto en el que Colombia debe desenvolverse en los siguientes aos, es
importante revisar la historia de los financiamientos climticos multilaterales, bilaterales y
privados, para proyectar futuros escenarios globales y los mecanismos de financiamiento
ms accesibles para el pas.

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La lnea de tiempo destaca la historia de aprobaciones desde la creacin de los fondos


climticos multilaterales. Por tanto, este incluye aprobaciones para el Fondo de
Adaptacin, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (incluyendo los cinco perodos de
reposicin), el fondo de los Pases Menos Desarrollados, el Fondo Especial de Cambio
Climtico del Fondo de Tecnologa Limpia, el Fondo Cooperativo para el Carbono de los

183

El siguiente esquema muestra el desarrollo histrico del financiamiento climtico a nivel


global en la ltima dcada. Tanto aciertos como desaciertos se han presentado en estos
ltimos 10 aos, aunque existe una clara reduccin de la inversin en el ltimo par de
aos.

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Bosques, el Programa de Inversin Forestal, el Programa Piloto para la Adaptacin al


Cambio Climtico y la ampliacin del Programa de Energa Renovable.

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Figura A3.2 Evolucin del financiamiento internacional para el cambio climtico

GEF adoptado
como
mecanismo
financiero de
UNFCCC

Primeros
Recursos
aprobados
por GEF
UNFCCC

Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD)
Aplicabilidad de los
marcadores de Ro.

Protocolo de Kioto
adoptado, incluidas
las disposiciones
para un Mecanismo
de Desarrollo
Limpio y un Fondo
de Adaptacin

El Banco Mundial
administra Fondos de
Inversin Climtica.
Declaracin de
Accra

Plan de Accin de
Bali .Compromiso
de los pases
desarrollados para
apoyar mitigacin
en pases en
desarrollo.

UNFCCC COP Mxico, se


compromete a crear un
Fondo Verde para el
Clima y reitera el
compromiso de inversin
de US$100.000 millones.

Acuerdo de Copenhague
compromiso de inicio rpido
e inversin de US$100.000
millones a 2020
Los pases del G-20 se
comprometen a racionalizar
los subsidios a los
combustibles fsiles.

Doha reafirma el
compromiso de US$ 100
mil millones en 2020.
Acuerdo para hacer frente
a "la prdida y el dao"
del cambio climtico.

Plataforma de Durban
aprueba mecanismos de
funcionamiento del FVC y
su capitalizacin
Programa de trabajo
sobre la financiacin a
largo plazo

COP Per.
Segundo Dilogo
Ministerial sobre
Financiamiento Climtico.
comienza. movilizacin de
recursos para la formacin
bruta de capital.

Programa de
financiacin a largo
plazo prorrogado
Primer Dilogo
Ministerial sobre
Financiamiento
Climtico.

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Fuente: Climate Funds Update (2014)

185

Financiacin aprobada acumulada


(Miles de millones de US $)

Mandato de
Berln para
negociar el
Protocolo
de Kyoto

Fondo Especial
para el Cambio
Climtico y
Fondo para los
Pases Menos
Desarrollados,

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En 2011 hubo una inversin mundial de USD 364.000 millones, en 2012 USD359.000
millones y en 2013 USD331.000 millones67. El sector privado proporcion en 2013 el 58%
del financiamiento, que se redujo en un 14% en comparacin con el ao anterior. Estas
medidas pblicas para el cambio climtico son importantes, pero quedan relegadas por el
apoyo de los gobiernos para incrementar el consumo de combustibles fsiles para fines
netamente econmicos de corto plazo, que significaron en 2013 USD544.000 millones en
financiamiento68.
Hasta finales de 2014 las contribuciones de Reino Unido, a travs del Fondo Internacional
para el Clima, Alemania, Estados Unidos y Canad representan ms el 69% de los
USD3.000 millones comprometidos a los fondos para la adaptacin hasta ahora, de los
cuales se han depositado alrededor de USD2.720 millones. El 79% de este financiamiento
depositado se ha aprobado para apoyar proyectos y programas. Hay una pequea
diferencia entre los montos comprometidos y depositados, de alrededor del 9%. Esto
sugiere que el financiamiento para la adaptacin est fluyendo, aunque sea difcil evaluar la
cantidad total desembolsada.

67
68

Fuente especificada no vlida.


Economas en Desarrollo y emergentes- AIE.

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Algunos de los pases en desarrollo ms vulnerables reciben muy poco financiamiento


para adaptacin: por ejemplo, Somalia y la Repblica Centroafricana, que se encuentran
entre los pases ms vulnerables del mundo segn algunos ndices especializados4, solo
reciben actualmente USD8 millones y USD10 millones de fondos especficos para la
adaptacin. Se trata de un incremento relativo respecto al ao pasado, pero sigue estando
lejos de la cantidad necesaria para que estos pases frgiles se adapten a los impactos del
cambio climtico. El concepto de lo que constituye un proyecto de adaptacin es amplio.

186

A nivel regional, el financiamiento para la adaptacin se ha dirigido principalmente a las


regiones de frica al sur del Sahara y Asia y el Pacfico, seguido de los proyectos,
programas y actividades globales en Amrica Latina y el Caribe. Los 20 principales
beneficiarios de financiamiento para la adaptacin (entre 114 pases) reciben el 54% del
monto total aprobado, lo que representa una concentracin mucho ms inferior del
financiamiento que en el caso de las actividades de mitigacin (en las que los diez
principales beneficiarios reciben el 89 % del financiamiento total aprobado). Los
principales beneficiarios como Bangladesh, Mozambique, Niger, Nepal y Zambia reciben
entre USD94 millones y US$190 millones cada uno (estos cinco pases tambin son
beneficiarios del PPCR), mientras que los cinco pases que los siguen reciben entre USD55
millones y USD90 millones cada uno.

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Los proyectos ms grandes aprobados recientemente son la donacin del ASAP para la
Adaptacin de Pequeos Propietarios en reas Montaosas (USD15 millones) en Nepal,
cuyo objetivo es fortalecer el proceso de desarrollo del plan de accin local sobre
adaptacin para poder implementar el Programa de Accin Nacional sobre Adaptacin de
Nepal; y el prstamo en condiciones concesionarias del PPCR para el Proyecto de
Reduccin de la Vulnerabilidad a los Desastres (USD15 millones) en Santa Luca, que
podra beneficiar a los 174 000 habitantes del pas con la reduccin del riesgo de fallos en
la infraestructura principal, la mejorar del entendimiento general a nivel nacional sobre el
riesgo y la rehabilitacin de infraestructuras pblicas daadas despus de un desastre
natural.
Figura A3.3 - Distribucin regional del financiamiento para la adaptacin.

Fuente: Climate Funds Update (2014)

69 Fuente especificada no vlida.

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En este contexto cabe resaltar que Colombia junto con Brasil, Mxico, Per y Chile
reciben la mayor cantidad de financiamiento climtico en la regin de Amrica Latina y el
Caribe. No obstante, Amrica Latina apenas recibe un pequeo monto del financiamiento
internacional proveniente de iniciativas de financiamiento bilateral y multilateral para el
cambio climtico. Hasta el momento, los fondos destinados a proyectos de mitigacin han
desembolsado USD222 millones y para proyectos de adaptacin tan slo USD57 millones;
la mayor parte del apoyo bilateral proviene de Japn, Alemania y Francia. En contraste, la

187

Uno de los principales problemas que atraviesa el fondo de financiamiento internacional


multilateral en relacin al Cambio Climtico est en relacin a las inversiones dispuestas
para esta rea que son invertidas en los mismos pases de donde provienen. 74% de la
financiacin climtica se utiliza en el mismo pas y el 90% de las inversiones privadas se
hicieron en el pas de origen69.

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70 Fuente especificada no vlida.

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188

regin recibe 19% de todo el apoyo a proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL), del protocolo de Kioto. Despus de la regin Asia-Pacfico, Amrica Latina es la
segunda regin en la lnea receptora de proyectos MDL; sin embargo, stos se encuentran
concentrados en el Brasil y Mxico, que en conjunto equivalen a 59% de proyectos MDL
en la regin70.

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ANEXO 4 - PRESUPUESTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL SINA

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ANEXO 5 - FUENTES Y USOS DE RECURSOS PARA ADAPTACIN Y


MITIGACIN EN COLOMBIA

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ANEXO 6 - BASE DE INICIATIVAS EN COLOMBIA PARA


ADAPTACIN Y MITIGACIN

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ANEXO 7 - BASE DE DATOS DE FINANCIADORES EXTERNOS

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