Fuente: Andrs de Blas Guerrero, M Josefa Rubio Lara y Jess de Andrs

(2003),TeoradelEstado,Madrid,UNED.

TEMA VI
EL ESTADO Y EL FENMENO DE LA GLOBALIZACIN

M JOSEFA RUBIO LARA

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1. EL DEBATE DE LA CRISIS DEL ESTADO SOBERANO: LA QUIEBRA DE LA

SOBERANA
2. EL CONCEPTO DE MUNDIALIZACIN
3. MUNDIALIZACIN DE LA ECONOMA
4. LA SOBRECARGA DEL ESTADO
5. CONFLICTOS PLURICULTURALES
6. SOBERANA ESTATAL Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
7. CONCLUSIN
8. CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
9. BIBLIOGRAFA

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OBJETIVOS:

Este tema se ocupa del debate surgido hacia los aos ochenta del siglo
XX en torno al Estado. Si durante siglos se consider una organizacin
poltica indiscutible, la mundializacin, el aumento de las demandas
sociales dirigidas al Estado y su descentralizacin poltica externa e
interna son factores que lo ponen en cuestin. El anlisis de la
repercusin de estos factores en el poder y en la autoridad soberana
proporcionar argumentos para considerar que las tendencias son
ambiguas, por lo tanto, ms que de la erosin del Estado habra que
hablar de transformacin, y en particular, de cambio respecto a los
parmetros en los que se apoy desde la segunda posguerra.

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1. EL DEBATE DE LA CRISIS DEL ESTADO SOBERANO: LA QUIEBRA DE LA

SOBERANA
Desde el comienzo de la Edad Moderna el Estado se ha ido imponiendo como forma de
organizacin poltica dominante por todo el planeta, sin embargo, en el ltimo decenio del
siglo XX se ha originado un amplio debate acerca de su pervivencia. El fenmeno de la
mundializacin, y en particular la mundializacin econmica, en concomitancia con otros
factores como la sobrecarga del Estado, los conflictos derivados del pluralismo cultural y
los procesos supranacionales, han suscitado una intensa discusin respecto a sus
repercusiones en las estructuras estatales.
Las limitaciones del Estado, por no hablar de incapacidades, para hacer frente a las
decisiones que toman otros actores o a los problemas que se originan fuera de sus fronteras
ya sean de naturaleza econmica, medioambiental o de seguridad (terrorismo, mafias,
trfico de drogas) se esgrimen con frecuencia para plantear la hiptesis de su
obsolescencia. La crtica de D. Bell sobre la inadecuacin del tamao del Estado ha sido
ampliamente citada, segn este autor se trata de una estructura demasiado pequea para
abordar los grandes problemas y demasiado grande para solucionar los pequeos. Desde
estas perspectivas, el Estado se erosiona en dos direcciones divergentes: hacia arriba por la
cesin de soberana a organizaciones supranacionales, hacia abajo por la descentralizacin
de competencias hacia gobiernos regionales y locales.
La prdida de control estatal sobre el territorio, tanto en el mbito econmico como social,
hace que se tambalee la organizacin soberana limitada territorialmente. La globalizacin o
mundializacin de ciertos fenmenos provoca que sus fronteras sean porosas y se cuestione
su soberana -rasgo que tipifica el poder estatal de los restantes poderes- hasta el punto de
que, para algunos autores, las nuevas circunstancias han convertido a la soberana en un
concepto relativo o se trata simplemente de una ficcin. El Estado suscita opiniones
diversas y, en ocasiones, discrepantes: para unos, est sometido a un proceso de
transformacin, para otros, la erosin es de tal calado que se ve abocado a la extincin. En
este ltimo sentido, se argumenta que si el Estado es fruto de unas determinadas
circunstancia sociales, polticas y econmicas, una vez que cambien stas estara
justificado pensar en su desaparicin. Es incuestionable que el Estado no es un producto
natural, pero tambin lo es que las circunstancias que originaron su surgimiento no han
permanecido inalteradas, han cambiado; sin embargo, el Estado ha pervivido durante cinco
siglos, aunque sufriendo mutaciones. Por lo tanto, en coherencia con su trayectoria
histrica, tambin estara justificado asimismo plantear la hiptesis de que los actuales
cambios podran conducir a una nueva transformacin ms que a pronosticar su
desaparicin.
Como se acaba de sealar la prdida de control estatal sobre las actividades que se
desarrollan en los respectivos territorios se ha valorado como una limitacin de poder y, en
consecuencia, como una quiebra de la soberana. Aparentemente la conclusin parece
pertinente toda vez que la soberana, segn la formulacin clsica del concepto bodiniano,
se define como el poder perpetuo y absoluto de una repblica. A partir de esta
formulacin, la soberana se identifica con un poder pblico ilimitado. As entendido el
concepto, su adecuacin a la realidad poltica plante importantes obstculos. Ms
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recientemente, la situacin originada por la globalizacin hace que la soberana, definida

en trminos de poder ilimitado, sea considerada una nocin obsoleta. Sin embargo, no hay
que olvidar que la soberana no slo se ha explicado en trminos de poder sino en trminos
de autoridad.
Estudios ya clsicos, como el de Heller o el de Hinsley, y uno ms prximo como el de
Philpott, definen la soberana como la autoridad legtima y suprema dentro de un territorio.
Por autoridad se entiende el derecho de mandar, y correlativamente el derecho de ser
obedecido, y es legtima cuando es vista como un derecho por los que viven bajo ella
(Philpott, 1997).
El componente central de esta definicin es la supremaca, trmino que distingue a la
autoridad del Estado de otras autoridades, e implica que el soberano es la autoridad ltima
de una comunidad, aquella instancia cuyas decisiones no pueden recurrirse ante otra. En
este sentido seala Heller: llamamos soberana a aquella voluntad de la comunidad a la
que corresponde adoptar las decisiones ltimas y en la que reside el supremo poder
legislativo (Heller, 1995: 134). La autoridad suprema se proyecta en dos direcciones, en
ambas remite a la idea de independencia: a) la soberana interna se manifiesta sobre todos
los que viven en un territorio determinado. b) la soberana externa supone la inexistencia
de una autoridad suprema ms all de las fronteras nacionales porque tambin significa
independencia respecto a autoridades exteriores. sta al desplegarse hacia el exterior
conduce a la carencia de una autoridad mundial.
En resumen, la soberana se define por la no sujecin a otra autoridad tanto en el mbito
interno como externo. De acuerdo con este planteamiento, no se confunde con poder;
autoridad y poder son trminos conexos pero no equivalentes, la legtima autoridad
confiere poder pero no es slo poder (Phillpott, 1997). Tampoco el concepto de soberana
informa sobre las funciones del Estado, segn Hinsley se trata de un principio que
sostiene solamente que debe existir una autoridad suprema dentro de una comunidad
poltica, para que la comunidad poltica pueda existir (Hisley, 1972: 187).
En los ltimos aos se viene insistiendo en la distincin dicotmica del concepto de
soberana que resulta de definirla bien en trminos de poder o bien en trminos de
autoridad: por un lado, se seala, la soberana se identifica con autonoma, en este sentido
se trata de una nocin de poder y de capacidad; esta equiparacin con la autonoma hace
referencia al poder real de los Estados para realizar sus funciones. Por otro lado, la
soberana se identifica con independencia y en este segundo sentido es una nocin de
autoridad y de derecho (Jackson, 1999).
La diferenciacin entre la idea de autoridad y de poder ha sido recogida por diferentes
autores, aunque no siempre con la misma terminologa. Por ejemplo, Krasner utiliza los
trminos de autoridad y control en su prolija, pero, tambin, pormenorizada clasificacin
de los significados de la soberana, clasificacin que posee un inters aadido por la
asociacin que realiza entre cada uno de los significados y el concepto de autoridad y de
control. En concreto, Krasner tipifica cuatro categoras: la soberana interna, se refiere a
la organizacin formal de la autoridad poltica dentro del Estado y a la capacidad de las
autoridades polticas para ejercer el control dentro de las fronteras del propio territorio. La
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soberana interdependiente, alude a la capacidad de las autoridades pblicas para controlar

los movimientos de informacin, ideas, mercancas, personas o capital a travs de las
fronteras del Estado. A estos dos conceptos el autor aade otros teniendo en cuenta la
vertiente externa. La soberana jurdica internacional se refiere a las prcticas
relacionadas con el mutuo reconocimiento. La soberana westfaliana designa a las
organizaciones polticas basadas en la exclusin de actores externos en las estructuras de
autoridad de un territorio determinado. Estos cuatro significados de soberana no se
conectan entre s. Es decir, un Estado puede disfrutar de un tipo de soberana y no de otra,
por ejemplo puede ser reconocido internacionalmente y gozar de una limitada autoridad
interna o poseer la soberana interna y no la soberana interdependiente. Adems, no todos
los significados se relacionan con la autoridad y el control aunque en la prctica una
prdida del primero puede conducir a que disminuya la segunda y a la inversa. As, la
soberana interna se relaciona con la autoridad y el control, mientras que la soberana
interdependiente se identifica exclusivamente con el control, finalmente la soberana
westfaliana y la soberana jurdica internacional lo hacen con la autoridad (Krasner, 1999:
2 y 3).
La definicin de la soberana en su acepcin de poder ilimitado ha encontrado importantes
constricciones tericas y prcticas lo que explica, en parte, que el concepto haya sido muy
debatido. Si nos remontamos a los orgenes del Estado, aunque se considera que el poder
soberano sirvi para consolidarlo, las monarquas absolutas no lograron implantar un poder
soberano segn lo concibi Bodino o Hobbes. Fue la Revolucin francesa la impulsora del
poder soberano del Estado (Shulze, 1997: 85; Reinhard, 1997), justamente cuando la
soberana, al menos formalmente, se plantea de forma menos absoluta. El pensamiento
liberal planteaba un dilema porque, por una parte, su objetivo fue asegurar y consolidar el
poder estatal soberano y, por otra, estableci lmites a ese poder. El Estado liberal se
fundament en la divisin de poderes y en el reconocimiento de los derechos individuales,
principios que limitan y controlan el poder del Estado. Al mismo tiempo, no se abandona
la idea de unidad de poder que se canaliza a travs de la representacin, el representante lo
es del inters general, de la nacin, no de los electores que lo eligieron. Desde un punto de
vista prctico, los Estados haban afirmado su soberana territorialmente pero su autonoma
era dbil todava en el siglo XVIII (Mann, 1997: 155).
No es extrao que las crticas al concepto de soberana hayan sido recurrentes, ni que
reverdezcan a raz del fenmeno de la globalizacin. As en los aos veinte del siglo
veinte, Duguit deca que la soberana como poder ilimitado o absoluto era una construccin
metafsica carente de realidad, un concepto en decadencia llamado a desaparecer.
Ahora bien, si la soberana ha planteado tantos desajustes por qu no ha sido un concepto
arrinconado por la Teora Poltica, barrido de los textos constitucionales y de los discursos
polticos?. La trascendencia de la soberana a los cambios sociopolticos puede explicarse
por el componente legitimador que posee. En sus orgenes la soberana permiti superar el
statu quo feudal en la figura del monarca. Posteriormente, cuando la nacin se enfrent con
el monarca absoluto, el liberalismo no prescindi de la soberana sino que la traslad a la
nacin o al pueblo; la nacin, como dice Carl Schmitt, suprimi el absolutismo del
monarca pero ocup su lugar de la misma absoluta manera (Schmitt, 1982: 71). La
soberana nacional fund una nueva legitimidad opuesta a la legitimidad monrquica. La
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soberana calificada como popular o nacional sirvi de nuevo como expediente legitimador
y reforz el poder estatal, aunque el cambio de titularidad de la soberana no implicaba que
el pueblo ejerciese directamente el poder sino que a l se le atribua la titularidad y el
consentimiento de su ejercicio. No obstante, el orden poltico, al basarse en el
consentimiento del pueblo, facilitaba la observancia de las normas porque stas se adoptan
por los representantes que expresan la voluntad general. La funcin legitimadora de la
soberana se relaciona ms directamente con la idea de autoridad que con la de poder en
estricto sentido, aunque ya se ha dicho que ambas ideas estn conexas en el concepto. En
todo caso, la valoracin de la repercusin de la globalizacin en los Estados no puede
reducir la soberana a un concepto de poder; la soberana en el sentido de autoridad
introduce matices respecto a su erosin por los efectos de la interdependencia.
2. EL CONCEPTO DE MUNDIALIZACIN
El trmino de mundializacin, o el de globalizacin segn la traduccin anglosajona,
comienza a utilizarse a mediados de los aos ochenta. Entre los factores que la han
impulsado destaca la revolucin tcnica en el mbito de las comunicaciones que ha tenido
como efectos una reduccin de sus costes y de su velocidad. Las nuevas tecnologas
favorecen las relaciones transnacionales de los ciudadanos as como la movilidad de la
inversin y de la produccin. En la actualidad es posible que una empresa desarrolle su
actividad en distintos pases sin necesidad de implantar un sistema empresarial completo
en cada uno de ellos, toda vez que es posible de que los expertos de una empresa controlen
el trabajo desarrollado en otra ubicada en distinto lugar (Ohmae, 1997). An siendo
importante el factor tecnolgico, la mundializacin no puede explicarse, exclusivamente,
por esta causa. Diferentes autores sostienen la incidencia de la ideologa en el desarrollo de
la globalizacin. Para U. Beck un elemento esencial lo constituye la existencia de un poder
hegemnico liberal favorecedor de las redes globales; desde esta perspectiva se mantiene
que la globalizacin econmica no es un mecanismo automtico sino fruto de un proyecto
poltico (Beck, 1998: 64, 170). En este mismo sentido Susan Strange seala que los
cambios financieros se han producido por la connivencia (consciente o inconsciente) de la
autoridad poltica (Strange, 1999: 51). En definitiva, el avance de la globalizacin ha
dependido tambin de la autoridad estatal ya sea posibilitando la liberalizacin del
comercio o suprimiendo los tipos de cambio fijos.
La situacin de los aos ochenta guarda un claro paralelismo con la trayectoria que
histricamente posibilit el surgimiento del mercado libre, segn el anlisis de Gray. Para
este autor, la historia comprueba que el mercado no es una consecuencia natural de la
eliminacin de la intervencin poltica. Por el contrario, la tendencia natural de las
sociedades es precisamente el control de los mercados mientras que los mercados libres
son creados a travs de la coercin del Estado. Gray fundamenta esta idea en la experiencia
inglesa de mediados del siglo XIX. En este contexto, dice Gray, el laissez-faire no fue
consecuencia ni de la casualidad ni de un proceso evolutivo, sino producto del poder
poltico. A travs de la intervencin estatal se establecieron las condiciones para el
desarrollo del mercado mediante la adopcin de normas favorecedoras de un mercado libre
desregulado. Esas normas permitieron convertir la tierra, el trabajo y el capital en
mercancas. Gray se refiere a las siguientes polticas:

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-La conversin de las tierras comunales en propiedad privada mediante el

cercamiento.
-La abrogacin de las leyes de cereales en 1846 contribuy a establecer el libre
mercado frente al proteccionismo.
-La ley de pobres de 1834, tambin fue significativa, su objetivo era transferir la
responsabilidad contra el riesgo de la comunidad al individuo y obligar a las personas a
aceptar trabajo a cualquier precio (Gray, 2000: 15 y ss.).
Hasta aqu se ha hablado de globalizacin o de globalizacin econmica pero qu se
entiende por ste fenmeno? Altvater la define teniendo en cuenta, precisamente, los
efectos que provoca en la organizacin estatal. Para este autor la globalizacin supone la
superacin de las fronteras y, por lo tanto, la superacin de la soberana nacional
(Altvater, 2000: 7). En lneas generales, entre los conceptos que se han formulado de
globalizacin cabe distinguir dos posturas: a) los que consideran que se trata de un
fenmeno de naturaleza, esencialmente, econmica y b) los que le atribuyen una naturaleza
polimorfa.
a) En el primer sentido, el trmino de globalizacin o mundializacin se adopta para dar
cuenta de la interdependencia de las economas nacionales, y la tendencia a la creacin de
un nico mercado de mbito planetario. Segn Dubois, la globalizacin sera un concepto
comprensivo y superador de los trminos de internacionalizacin y transnacionalizacin.
El primero alude a la interrelacin de las economas nacionales producida por la expansin
del comercio internacional y el segundo al aumento de las empresas transnacionales lo que
implica que stas no estn centralizada territorialmente pues ningn pas acumulara todas
las etapas productivas. Por lo tanto, los trminos de internacionalizacin y
transnacionalizacin, referidos a la economa, se circunscriben, respectivamente, al
comercio y a la produccin. Por su parte, la globalizacin econmica supone la creciente
interaccin entre los pases producida por la expansin de los mercados de capital, el
comercio y la inversin externa directa. As, el trmino globalizacin abarca la difusin
del comercio, de la produccin, del consumo y de la inversin (Dubois: 1997).
b) Frente a este concepto restringido, se interpreta que la globalizacin excede del mbito
econmico, sera un proceso que abarca a las transacciones sociales de todo tipo. En este
sentido, Beck sostiene que no slo se ha producido una globalizacin de las economas
porque sta se extiende a la informacin, a la ecologa, a la cultura -debido al consumo de
productos idnticos en todo el planeta- y al trabajo pues las telecomunicaciones permiten a
un trabajador generar servicios que se consumirn en un lugar diferente de donde se
elaboran. Si en otras pocas, dice Beck, la actividad social ya est relacionada con la
economa, con la cultura o con la informacin- estaba delimitada por las fronteras estatales
de forma que el contorno de la sociedad coincida con el de los Estados, en la actualidad
las fronteras se han difuminado de ah que Beck identifique la globalizacin con la
sociedad mundial (Beck, 1998: 163).
El alcance de la globalizacin, entendida en los trminos sealados, genera polmicas a las
que contribuye el hecho de que se trata de un proceso abierto cuya evolucin puede seguir
diferentes tendencias. Mientras que para unos, la actualidad conduce a la formacin de
mercados globales integrados en los que la competencia sera global y los factores de
160

produccin circularan en funcin de la oferta y de la demanda, otros dudan de la

posibilidad de semejante integracin. En este ltimo sentido Gray niega que la
globalizacin suponga una situacin de integracin universal equilibrada de la actividad
econmica mundial. Al contrario, el incremento de la interconexin de la actividad
econmica en todo el mundo acenta el desarrollo desigual entre los diferentes pases.
Segn Gray, tampoco la globalizacin implica una tendencia a la homogeneizacin porque
la movilidad del capital y la produccin a travs de las fronteras se produce debido a las
diferencias entre las distintas economas; son las disimilitudes y no las similitudes en
infraestructuras, salarios o capital humano las que posibilitan las ganancias (Gray, 2000:
76-78). Asimismo, se discute que la globalizacin de la economa lleve consigo el avance
de un mismo tipo de capitalismo, en concreto, el modelo del laissez-faire norteamericano.
La modernizacin econmica demuestra, por el contrario, la existencia de variedades de
capitalismos divergentes del anglosajn. Por ejemplo, el capitalismo japons se ha
distanciado de los rasgos individualistas del laissez-faire estadounidense. Las instituciones
del mercado japons se han caracterizado por basarse en redes de confianza y no en una
cultura contractual, adems su modelo responde a una concepcin estatista. La realidad
rusa tambin ha desmentido la existencia de un modelo universal de capitalismo. El
modelo ruso se aproxima a un tipo de capitalismo hbrido en el que coexiste de la
intervencin estatal con mbitos empresariales desregulados (Gray, 2000: 173, 217).
Estos argumentos se sitan, pues, en las antpodas de los esgrimidos por los defensores de
la globalizacin quienes consideran que los mercados globales harn al mundo en su
conjunto ms rico, toda vez que la deslocalizacin de la economa permite aumentar las
oportunidades de los pases menos desarrollados. Segn las ideas de los defensores de la
globalizacin, estos pases se han beneficiado de la inversin extranjera directa al crear
nuevos empleos y someter a las empresas obsoletas que disfrutaban de apoyos locales a la
competencia externa.
Por lo dems, es una opinin ampliamente compartida que la llamada globalizacin
econmica se encuentra limitada en el espacio a algunas zonas; en concreto, el comercio
financiero y transnacional se desarrolla, sobre todo, en Asia del Este, Norte Amrica y
Europa Occidental. Incluso considerando las zonas geogrficas sealadas, no toda la
actividad econmica puede calificarse como mundial, pues slo los mercados de capital
son los que poseen las caractersticas para adoptar ese calificativo; en estricto sentido,
nicamente en el mbito financiero puede hablarse de un mercado unificado.
Tambin es dudoso que los procesos de globalizacin conduzcan a una sociedad mundial
que desborden el marco estatal as como que la emergente cultura global termine por
erosionar las culturas nacionales. Los procesos de globalizacin contienen tendencias
homogeneizadoras pero coexisten con procesos fragmentadores. El resurgimiento de los
etno-nacionalismos ha sido simultneo a las fuerzas de la mundializacin. Los
movimientos nacionalistas, debido a sus demandas de identidad cultural, se han
interpretado como una respuesta reactiva a estas fuerzas y a la homogeneizacin que
conllevan (Clark, 1997). La globalizacin de la informacin se ha valorado como un factor
que contribuye a alimentar la conciencia de las diferencias aunque, al mimo tiempo, es
improbable que no repercuta en las culturas e identidades nacionales (Held, 1997). En todo
caso, las tendencias son contradictorias y los resultados difciles de prever.
161

3. MUNDIALIZACIN DE LA ECONOMA
Al plantear el concepto de globalizacin econmica se seal que sta posee limitaciones.
Tambin se afirm que el calificativo de mundial, en sentido estricto, slo es aplicable a
los mercados financieros. Ahora bien, se ha argumentado que la influencia ejercida por los
mercados de capitales sobre el resto de los mercados es de tal calado que puede hablarse de
la existencia de un sistema capitalista global. En opinin de Soros, la economa global se
caracteriza ms por la libre circulacin de capitales que por el libre comercio de bienes y
servicios. El fenmeno reciente de la movilidad de capitales, sobre la que ni los Estados ni
ninguna autoridad poltica ejerce control, es el factor explicativo de la integracin
econmica. La movilidad del capital interrelaciona los tipos de intereses, los tipos de
cambio y las cotizaciones de las acciones de todos los pases lo que repercute ampliamente
sobre la situacin econmica (Soros, 1999: 137).
La transformacin del sistema monetario internacional se produjo a raz de la quiebra de
los acuerdos de Bretton Woods a principio de los aos setenta, quiebra que condujo a la
desregulacin del sistema. stos acuerdos haban establecido, inspirndose en la teora
keynesiana, el control de los movimientos de capital y de los tipos de cambio fijo. Segn
esa teora, la libre movilidad del capital es incompatible con la estabilidad
macroeconmica y el pleno empleo. El objetivo era evitar la especulacin del capital
porque en un sistema financiero incontrolado los actores adoptan sus decisiones
considerando las reacciones que otros inversores tendran ante las posibles fluctuaciones
del crecimiento de la renta, de la demanda, o de otras variables.
En el contexto creado por la crisis econmica de los aos setenta emergi un nuevo orden
financiero caracterizado por la desregulacin y, en consecuencia, por la libertad de los
movimientos de capital y por la flexibilidad de los tipos de cambio. La desregulacin se ha
basado en dos argumentos:
a) La confianza en la capacidad de los mercados financieros internacionales para mantener
y fijar el precio de equilibrio de los activos financieros de acuerdo con las condiciones de
la economa. El nuevo sistema financiero concebido as reduce, por lo tanto, la autonoma
de las polticas macroeconmicas nacionales al limitar su capacidad para influir en los
tipos de inters y someter sus decisiones a las exigencias de mantener estables los tipos de
cambio.
b) Asimismo se defiende que la libre circulacin de capitales a escala internacional
produce una mejor asignacin de recursos ya que el capital circular desde los sectores y
pases cuya rentabilidad sea menor hasta aquellos sectores y pases donde la inversin sea
ms productiva (Morn Santn, 2000: 128 y ss.).
La interdependencia de los mercados financieros reduce la capacidad de los Estados para
establecer polticas econmicas nacionales. La desregulacin del capital propicia la
movilidad de las inversiones, el capital no necesariamente permanece donde se ha
acumulado. Las fronteras se desdibujan en este contexto, el sistema econmico se vuelve
ms global y menos vinculado a un territorio de forma que el mbito econmico no se
corresponde con un determinado contorno poltico y, en consecuencia, se plantean
162

obstculos para someterlo a un poder poltico concreto. La tendencia a la globalidad de la

economa tiene repercusiones en el Estado.
Mientras que, desde la segunda mitad del siglo XX, el Estado a travs de sus polticas de
bienestar introdujo correcciones en el funcionamiento del mercado y, en parte, logr
corregir algunos de sus resultados negativos, la globalizacin econmica genera una nueva
situacin cuya consecuencia ms evidente es la prdida de control de los Estados sobre los
mercados de capital. Sin duda, de tener como referente los Estados de la segunda posguerra
y sus polticas keynesianas, desde mediados de los ochenta, han perdido el significado que
tuvieron en la economa, sin embargo sus funciones en ste mbito no se han mantenido
constantes en todas las pocas.
En realidad, la organizacin estatal ha adoptado formas diferentes y ha satisfecho
funciones distintas en el devenir de su historia. As, las funciones econmicas del Estado
liberal no tienen parangn con las desempeadas por el Estado de bienestar. La primera
modalidad se caracteriz por su abstencionismo en la vida econmica, sus tareas esenciales
tenan por objeto mantener el orden interno y externo y hacer cumplir las leyes; para el
pensamiento liberal, la economa era fruto de los acuerdos y de los contratos privados, si
bien la efectividad de stos, en caso de desacuerdos, se hizo depender del poder coercitivo.
Por el contrario, de forma ntida, despus de la segunda posguerra, la actividad econmica
estatal sufri una importante transformacin al lograr un amplio consenso la idea de que el
Estado era un medio ineludible para superar los problemas econmicos y sociales. El
compromiso del Estado con el pleno empleo y con la garanta de un mnimo de bienestar a
travs de las polticas de redistribucin estableci una relacin de signo distinto con la
economa. De tener en cuenta esta ltima consideracin puede mantenerse que la
mundializacin econmica ha socavado la autoridad del Estado? los mercados globales
erosionan la soberana hasta el punto de que se plantee la necesidad de que el Estado sea
superado? Estas cuestiones inducen a analizar, aunque brevemente, la relacin entre
soberana y economa.
Como se expuso en el primer epgrafe, el concepto de soberana se aplica, sobre todo, para
referirse a la autoridad legtima de un territorio, no se trata de una nocin econmica.
Tampoco las funciones del soberano se han expresado en trminos econmicos. De
acuerdo con la teora clsica, el atributo caracterstico de la soberana es el de dar las leyes,
atributo que no ostenta ninguna otra autoridad, sino que es monopolizado por el soberano.
No obstante, debe reconocerse que el concepto de soberana ha tenido repercusiones para
la creacin de espacios econmicos integrados. El Estado fue un instrumento til para el
desarrollo del mercado no slo por ser garante de la ley y el orden, sino debido a que
ciertas polticas pudieron implantarse por emanar de una autoridad soberana, como fueron:
la abolicin de las barreras aduaneras internas, la creacin de sistemas comunes de pesas y
medidas, el establecimiento de una moneda comn, el desarrollo de infraestructuras de
transporte, as como las polticas proteccionistas frente a la competencia externa; en otros
casos, la ampliacin de los mercados favoreci el desarrollo de la economa nacional.
Desde estas perspectivas, puede admitirse con Cohen que el mercado sera una institucin
procedente del poder soberano al mismo nivel que otras instituciones (Cohen, 1995: 75).
No es imprescindible asumir una interpretacin economicista para aceptar la interrelacin
163

entre poder poltico y poder econmico. Como dice Mann, el capitalismo reforz al Estado
por su necesidad de regulacin tanto interna como externa, por su parte el Estado dependa
financieramente de ese capitalismo, circunstancias que desembocaron en la creacin de una
organizacin centralizada territorialmente (Mann, 1991: 723).
Admitir que el poder soberano coadyuvase al desarrollo de los mercados, no implica que
ese poder se impusiera en la vida econmica ni siquiera cuando las responsabilidades
estatales aumentaron al implantarse las polticas keynesianas. Histricamente, la economa
no form parte de las funciones nucleares del Estado sino que stas constituyeron un lmite
a su poder. De hecho, la libertad de trabajar, de contratar, de producir y de vender se
erigieron contra las reglamentaciones de los gremios. Aunque las funciones econmicas
del Estado hayan variado segn las pocas y las circunstancias socionmicas, la soberana
nunca fue un poder omnmodo en la economa, salvo excepciones como los Estados
socialistas.
Sin duda desde los aos ochenta ha adquirido un claro predominio la idea de que el
equilibrio del libre mercado no necesita de la interferencia poltica sino que depende,
nicamente, de la estabilidad monetaria y fiscal, pero, aun siendo una idea dominante, no
ha gozado de unanimidad. La posibilidad de que el mercado prescinda de una autoridad
colectiva ha sido rebatida desde diferentes frentes. Las crticas han surgido dentro de las
mismas filas del capital financiero. A este respecto es ilustrativa la postura mantenida por
Soros, quien no duda en afirmar que los fracasos de la poltica poseen una trascendencia
superior a los fracasos del mercado, pero, al mismo tiempo, rechaza la ideologa imperante
a la que califica de fundamentalismo econmico. Segn Soros, sta no se identifica con
el laissez-faire: se trata de una versin que lleva al extremo sus ideas fundamentales
cuando defiende que toda injerencia en el mercado conduce a la ineficiencia, mientras que
sus mecanismos tienden al equilibrio. El mercado, segn esta corriente fundamentalista,
pretende abolir la toma de decisiones colectivas y confa en los mecanismos de
autocorreccin. Frente a esta versin de la economa de libre mercado, Soros sostiene que
atribuir una autoridad absoluta a las fuerzas del mercado puede desembocar en el
desmoronamiento del sistema capitalista global, el capitalismo sin control puede terminar
destruyndose a s mismo (Soros, 1999: 21 y ss.). En un sentido similar, autores como
Strange o Gray desmienten que los mercados puedan autorregularse e impedir por s
mismo los trastornos econmicos. Los mercados son instituciones inherentemente
voltiles, proclives a los despegues y a las cadas especulativas; su comportamiento no
puede predecirse porque los individuos toman decisiones de acuerdo a las expectativas que
se forman sobre el comportamiento de otros actores o en previsin de la evolucin de
ciertas variables econmicas (Gray, 2000: 250). En consecuencia, segn estas posturas, se
defiende que la estabilidad de los mercados depende de la regulacin, objetivo que ha de
emanar del poder poltico.
En todo caso, la experiencia corrobora que la mundializacin de la economa no ha evitado
los desequilibrios de los mercados financieros, los mecanismos de autocorreccin,
esgrimidos por los apologistas de la economa mundial, no han funcionado. La
internacionalizacin y liberalizacin de los mercados financieros se ha enfrentado a crisis
como la desencadena en 1997, considerada como la primera de la globalizacin, en Corea

164

del Sur, Tailandia, Singapur, Taiwan, Malasia y Filipinas y que se extendi a Brasil y
Rusia, con posterioridad se han producido otras en distintos lugares.
En resumen, por un lado, es discutible que los mercados globales puedan subsistir a travs
de sus propios mecanismos y sin el concurso del poder poltico, pero, por otro lado, no hay
que subvalorar los efectos de los mercados financieros globales sobre las funciones
econmicas de los Estados. La movilidad del capital obstaculiza la adopcin de polticas de
empleo o de polticas fiscales gravosas para el capital porque ste siempre tendr la
posibilidad de instalarse all donde las condiciones sean ms ventajosas. Sin embargo,
reconocer que los mercados financieros globales han creado una nueva situacin respecto a
la iniciada en la segunda posguerra no implica que los Estados se hayan convertido, desde
el punto de vista econmico, en una organizacin carente de sentido.
Como se ha dicho, las empresas multinacionales pueden ubicarse en el pas donde obtenga
mayores beneficios ya sea por sus infraestructuras o por sus costes fiscales y laborales,
pero no es menos cierto que esas empresas necesitan ejercer su actividad en un marco de
estabilidad poltica. Tampoco hay que descuidar la experiencia de ciertos pases,
concretamente, Evans llama la atencin sobre la funcin desempeada por el Estado en
algunos que han tenido xito en la economa globalizada, por ejemplo en Singapur o en
Corea, el Estado ha desempeado una funcin destacada en los cambios econmicos
dentro de sus respectivas fronteras. Dato que permite interpretar que la confianza de los
mercados tambin puede asociarse a un Estado fuerte (Evans, 1997: 69).
Aunque el Estado haya perdido autonoma respecto a la economa, sigue siendo un actor
til, pinsese en la incidencia de las ayudas a la exportacin en el desarrollo de los sectores
industriales o cmo los servicios de educacin e investigacin favorecen el desarrollo
econmico. No le falta razn a los que consideran que la desaparicin o la obsolescencia
del Estado es un mito: un mito tras el que subyace un cambio de las funciones estatales.
Con frecuencia se argumenta acerca de la importancia de las polticas gubernamentales
para hacer atractiva la inversin de capitales. En la actualidad, como dice Luttwak, los
Estados siguen competiendo entre s, no ya por razones estratgicas o de seguridad, sino
por intereses econmicos. La geopoltica, segn Luttwak, ha devenido en geoeconoma, es
decir, ha aparecido una nueva versin de la vieja rivalidad entre Estados (Luttwak, 2000:
169 y ss.).
En un ambiente dominado por la defensa de las virtudes del mercado y la crtica al Estado,
fue llamativo el Informe Sobre el Desarrollo Mundial. El Estado en un Mundo en
Transformacin, elaborado en 1997 por el Banco Mundial. Es sorprendente que fuera una
institucin impulsora y defensora del libre mercado global la que se ocupase del Estado, y
tambin que el objetivo del informe se dirigiese a replantear la eficacia del Estado en una
economa global.
Este Informe aspira a mantener una postura equidistante tanto respecto de los defensores
de la intervencin estatal en la economa como de los apologistas del fortalecimiento de los
mecanismo de mercado. El desarrollo econmico, segn el Informe, no puede ser asumido
por el Estado pero tampoco al margen de l. Se afirma con claridad que el desarrollo
sostenible en el plano econmico y social exige un Estado eficaz, y plantea la unin
165

inextricable entre el Estado y el mercado. La eficacia del Estado abarca varias

dimensiones. Implica que asuma un papel de promotor y de complemento de los mercados.
Asimismo, el establecimiento de un ordenamiento bsico se considera esencial para el
desarrollo porque las normas y la capacidad del Estado para imponer la ley facilitan las
transacciones, adems de asegurar el derecho de propiedad; pero, no slo la implantacin
del ordenamiento jurdico es importante, tambin es necesaria su estabilidad porque los
cambios continuos generan incertidumbres (Banco Mundial, 1997: 43, 39).
Por lo dems, el Informe enuncia distintas medidas que permiten mejorar el desarrollo,
como son:
- La creacin de un entorno macroeconmico y microeconmico que ofrezca los
incentivos apropiados para una actividad econmica eficiente.
- El establecimiento de una infraestructura institucional derechos de propiedad, paz,
orden pblico y sistema normativo- que aliente una inversin eficiente a largo plazo.
- Asegurar la prestacin de los servicios bsicos de educacin y atencin a la salud y de la
infraestructura fsica necesaria para la actividad econmica.
- Proteccin del medio ambiente (Banco Mundial, 1997: 37).
Se trata, pues, de un conjunto de funciones clsicas plenamente coherentes con la lgica
del Estado liberal y que, a pesar de los cambios econmicos, siguen teniendo validez para
el desarrollo econmico y social. Por lo tanto, el contenido del Informe da pie a interpretar
que, por encima de los cambios introducidos por la integracin mundial de las economas,
los Estados siguen siendo una organizacin necesaria al proporcionar un conjunto de
funciones imprescindibles para los mercados que, hoy por hoy, ninguna otra autoridad est
en disposicin de facilitarlas. Ello no es bice para que el Informe reconozca la merma de
las decisiones estatales en la economa mundial y que sta acenta la necesidad de
cooperacin internacional eficaz en la bsqueda de una actuacin colectiva de alcance
mundial (Banco Mundial, 1997: 13).
La revisin a la que se ha sometido la intervencin del Estado en la economa pareci
entrar en un nuevo punto de inflexin tras los actos terroristas del 11 de septiembre de
2001 en EEUU y la recesin que haba empezado a despuntar antes de ese acontecimiento.
Las medidas anticclicas adoptadas en esos momentos, segn algunas interpretaciones, se
distanciaron de las directrices neoliberales, por el contrario se inspiraron en el
keynesianismo, a pesar del rechazo que suscitaba esta doctrina. En efecto, a raz de los
sucesos mencionados, el gobierno norteamericano aprob un elenco de medidas para
contrarrestar la incertidumbre de los agentes econmicos: reduccin del precio del dinero;
aumento de los gastos de defensa; concesin de ayudas directas a las compaas areas, por
valor de 15.000 millones de dlares, lo que supuso un cambio de las orientaciones hasta
entonces en vigor que prohiban las ayudas estatales de esta ndole por la alteracin que
introducen en la libre competencia.
Una vez ms, ante una situacin de crisis, la reactivacin econmica requiri la iniciativa
del Estado. Algunos anlisis resaltaron la idea de que se tendera a dar mayor relieve a los
poderes pblicos, instrumentos ineludibles para dar respuestas colectivas a problemas
colectivos. Algunos autores apreciaron indicios para pensar que la simultaneidad de la
crisis econmica y la crisis de seguridad hara perder protagonismo al neoliberalismo. En
166

este sentido Ralf Dahrendorf pronosticaba que vamos hacia una era en la que prevalecer
la idea de que dejarlo todo al mercado no funciona y que el Estado debe desempear un
papel ms importante (Dahrendorf, 2001).

Cuadro 1
Los atentados terroristas y el peligro de la enfermedad del carbunco plantean una cuestin que no es
posible evitar: Se ha cumplido ya el breve reinado de la economa? Asistimos a un redescubrimiento del
primado de la poltica? Se ha quebrado en su impulso la marcha triunfal del neoliberalismo, que pareca
irresistible? (...) En un mundo de riesgos globales, la consigna del neoliberalismo, que llama a reemplazar
la poltica y el Estado por la economa, se vuelve cada vez menos convincente. La privatizacin de la
seguridad area en Estados Unidos es un smbolo especialmente poderoso. Hasta ahora no se ha prestado
mucha atencin a este hecho, pero la tragedia del 11 de septiembre en este sentido, es en gran medida un
desastre casero. Mejor dicho: la vulnerabilidad de Estados Unidos parece claramente ligada a su filosofa
poltica. Estados Unidos es una nacin profundamente neoliberal, poco dispuesta a pagar el precio de la
seguridad pblica. (...). El neoliberalismo siempre ha sido sospechoso de ser una ideologa de los nuevos
tiempos, que slo funciona a condicin de que no surjan crisis o conflictos clamorosos. Y de hecho, el
imperativo neoliberal viene a decir que el exceso de Estado y el exceso de poltica es decir, la mano
reguladora de la burocracia- son el origen de problemas mundiales, como el paro, la pobreza mundial o
las crisis econmicas. (...). La amenaza terrorista recuerda algunas verdades elementales que el triunfo
neoliberal haba rechazado: una economa mundial separada de la poltica es ilusoria. Sin Estado y sin
servicio pblico no hay seguridad. Sin impuestos no hay Estado. Sin impuestos no hay educacin, no hay
poltica sanitaria accesible, no hay seguridad en el mbito social. Sin impuestos no hay democracia. Sin
opinin pblica, sin democracia y sin sociedad civil no hay legitimidad.
Ulrich Beck, El fin del neoliberalismo, El Pas, 15 de noviembre de 2001.

4. LA SOBRECARGA DEL ESTADO

Las crticas al Estado no slo han derivado del surgimiento de los mercados globales y de
la confianza depositada en l como mecanismo de reasignar recursos. Otros factores
aadidos son la sobrecarga de demandas y el redescubrimiento de la sociedad civil que, en
parte, es corolario de esa confianza en el mercado.
El inters recabado por la sociedad civil y el embate que afecta al Estado no proviene slo
del neoliberalismo. La relacin entre Estado y sociedad ha sido, igualmente, revisada desde
la izquierda. En pocas anteriores ciertas corrientes socialistas defendieron la necesidad del
Estado para acometer la reforma social, sin embargo se seala que este planteamiento ha
inducido al resultado imprevisto de identificar al socialismo con la burocracia y el control
social. En esta situacin, ciertas corrientes socialistas defienden la ruptura del socialismo
con su vinculacin estatalista y la revitalizacin de la sociedad civil para aumentar su
autonoma y limitar el alcance de la accin estatal (Keane, 1992: 24 y ss.). Como dice
Bourdieu se ha creado un clima favorable para el retraimiento del Estado, por lo dems el

167

retorno del individualismo ha erosionado los fundamentos del Estado del bienestar y el
concepto de responsabilidad colectiva (Bourdieu, 1999: 19).
En la dcada de los setenta se sostuvo que el Estado se encontraba sobrecargado debido al
aumento de las demandas sociales dirigidas a l y a sus dificultades para darles
satisfaccin. Segn estos planteamientos, la incapacidad del Estado para dirigir o imponer
decisiones provocaba una crisis de gobernabilidad. Situacin que podra haber estado
favorecida por la crisis econmicas de esos aos y por las funciones caractersticas del
Estado del bienestar. Tambin se ha apuntado que los problemas de gobernabilidad son
consustanciales a la democracia y, en particular, a la competencia electoral entre partidos.
Finalmente, la crisis de gobernabilidad se ha tratado de explicar a partir de los teoremas de
la imposibilidad. Estos teoremas, cuya primera enunciacin fue formulada por Arrow en
1951 y que no abordan el fenmeno de la ingobernabilidad en estricto sentido, mantienen
la tesis de la imposibilidad de lograr una agregacin colectiva y eficiente de intereses en
una sociedad compleja donde se forman libremente; en este contexto, la agregacin de
intereses slo puede conseguirse por una imposicin dictatorial. Los teoremas de la
imposibilidad revelan la naturaleza de la agregacin, es decir, las decisiones colectivas en
democracia por s mismas no pueden generar orden porque la diversidad y contradiccin
de los mltiples intereses obstaculizan la adopcin de una nica decisin colectiva. En
consecuencia, una de las causas de la ingobernabilidad en las sociedades contemporneas
es la pretensin de los gobiernos de imponer una agregacin imperativa en mbitos
donde los individuos y grupos a travs de la negociacin podran resolver muchos
conflictos sin necesidad del concurso del Estado. La gobernabilidad exigira, por lo tanto,
la reduccin de la intervencin estatal a aquellos mbitos en los que la sociedad no pueda
autogobernarse (Colomer y Giner, 1993).
Un efecto observado y aadido al incremento de las tareas sociales es la hipertrofia de la
Administracin. El aumento tanto de niveles de Administracin, como de servicios e
instituciones dentro de cada nivel, plantea problemas de coordinacin, y en ocasiones, la
multiplicidad de instituciones administrativas incurre en intervenciones contradictorias. La
hipertrofia, se dice, conduce a la paralizacin de la actividad administrativa. Esa
multiplicidad de instituciones hace que pierda nitidez la idea del Estado como estructura
jerrquica dirigida desde un vrtice. Al mismo tiempo, las estructuras jerrquicas resultan
inadecuadas porque la complejidad de tareas estatales no pueden ser gestionadas desde un
vrtice. Segn Crozier la ficcin del Estado como actor nico, jerarquizado y coordinando
todas las actividades que emanan del inters general, se convierte en insostenible
(Crozier, 1995). El Estado aparentemente amplia su poder pero es ms vulnerable porque
la extensin de sus competencias genera ms presin para influir en sus decisiones de
forma que la adopcin de las mismas se vuelve ms compleja, en consecuencia su
aprobacin y su aplicacin se dificulta.
Los problemas de sobrecarga e hipertrofia han justificado la reduccin del Estado en
beneficio de la extensin de la lgica del mercado que genera regulaciones automticas
entre los actores, pues los intereses de productores y consumidores se coordinan sin
necesidad de una autoridad central. La propuesta de menos Estado y ms sociedad civil ha
logrado amplias adhesiones. La reduccin de los poderes pblicos debera, segn algunas
aportaciones, sustituirse por una mayor autoorganizacin social.
168

El trmino de sociedad civil no es unvoco. Fue Hegel el primer terico en diferenciar el

Estado, que representa al inters general, y la sociedad civil, que es el mbito caracterstico
de los intereses particulares. El marxismo la identific con el marco de las relaciones
econmicas; en otras ocasiones, la sociedad civil se define por oposicin al Estado, sus
rasgos caractersticos seran los no gubernamentales. En todo caso, y para el propsito de
esta exposicin, interesa subrayar que segn los tericos de la sociedad civil su
organizacin descansa en los acuerdos entre grupos e individuos al margen del control del
Estado, asimismo se hace hincapi en su capacidad de autoorganizacin. Sin embargo, las
relaciones entre Estado y sociedad civil son complejas. Para unos, la existencia de un
Estado dbil es una condicin esencial del desarrollo de sociedades fuertes, para otros, la
fortaleza de la sociedad depende de un Estado slido. Lo que no niegan ambas
interpretaciones es que la sociedad exige una autoridad pblica capaz de imponer el marco
legal general para el desarrollo de las actividades individuales. El Estado tambin es
imprescindible para legitimar las decisiones de los poderes sociales, y los conflictos de
intereses surgidos en la sociedad civil necesitan instituciones pblicas. Por lo tanto, la
defensa de la ampliacin de la sociedad civil no implica la propuesta de una sociedad sin
Estado, lo que cuestiona es el modelo de Estado.
Junto a la revitalizacin de la sociedad civil, se han propuesto y llevado a la prctica un
conjunto de medidas que tiende a reducir el tamao del Estado. Desde los aos ochenta, en
diferentes Estados europeos, se han emprendido reformas que, con mayor o menor
intensidad, han conducido a una metamorfosis de las Administraciones Pblicas. Las
reformas, acometidas en nombre de la eficacia del Estado, han consistido en medidas tales
como:
- Las privatizaciones de servicios estatales, no slo han alcanzado a los relacionados con
prestaciones sociales en materia de salud o educacin, sino a servicios que
tradicionalmente eran prestados y gestionados por el Estado. ste ha sido el caso, entre
otros, de la seguridad ciudadana o de la Administracin penitenciaria, por ejemplo, en
1995, cuatro prisiones inglesas eran administradas por empresas privadas. Las
privatizaciones, adems de descargar al Estado de tareas de gestin y ejecucin, se han
justificado porque el mercado proporciona los servicios de forma ms rentable al estar
sometido a las presiones de la competencia.
- Introduccin de tcnicas de gestin empresarial en la funcin pblica. Algunos de los
criterios adoptados en este sentido es la sustitucin de la formacin jurdica de los
funcionarios por una de contenido econmico y de gestin. Asimismo, las situaciones de
monopolio en la prestacin de servicios han sido reemplazadas por la competencia interna
con otros servicios pblicos que realizan funciones anlogas. La duda que plantea esta
tendencia es hasta que punto la Administracin Pblica puede equipararse con el sector
privado. Es indudable que los fines y presupuestos estatales no slo pueden medirse con
criterios de productividad. Las tcnicas de mercados y el inters pblico tal vez presentan
desajustes.

169

- La creacin de Agencias Independientes. En el caso de Gran Bretaa son organizaciones

basadas en contratos de objetivos, su direccin se confa a expertos y gozan de una
importante autonoma respecto del ejecutivo y del legislativo.
Las reformas de la Administracin comentadas se han valorado como causa y
consecuencia del retroceso del Estado (Wraigh y Casesse, 1996). Algunas medidas
introducen cambios respecto a ese instrumento singular del Estado como es la existencia de
una burocracia integrada por un personal imparcial, permanente y propio del Estado,
organizacin que se ha considerado, tradicionalmente, una herramienta imprescindible para
poner en prctica las decisiones gubernamentales.
Ya se ha sealado que las propuestas de la reduccin del Estado y de la extensin de las
prcticas de mercado no prescinden del Estado. A ste compete la tarea de regulacin y de
prestacin de servicios de los que, en ciertas formulaciones, se excluyen los econmicos y
sociales al ser asignados al mbito del mercado o al de la sociedad civil. Desde este punto
de vista, las funciones irrenunciables del Estado son aquellas que, como la defensa, la
seguridad o la justicia, no pueden ser asumidas por ninguna otra instancia. Por otra parte, la
regulacin del Estado, y la coordinacin son sus tareas propias. Al Estado se le atribuye la
funcin de coordinar e impulsar las iniciativas de los actores sociales pero se cuestiona la
direccin y gestin directa. En opinin de Hall, la autonoma del poder estatal es ms
producto de la coordinacin y de la colaboracin con los grupos sociales que del control
sobre la sociedad (Hall, 1993: 167). Las funciones del Estado, delimitadas de esta manera,
plantean la duda sobre el lugar del inters colectivo, toda vez que la actividad del Estado
parece, segn este punto de vista, estar mediatizada por los intereses y los conflictos de los
actores sociales; el Estado parece ser concebido como una caja de resonancia de los
intereses sociales sectoriales al que se recurre para darles legitimacin.
Las estructuras jerrquicas se consideran inadecuadas para el Estado regulador y
coordinador, por el contrario el poder debe fragmentarse en beneficio, segn los casos, de
agencias independientes, autoridades locales o instancias profesionales (Crozier, 1995). Sin
embargo, tal fragmentacin de poder puede terminar por crear dificultades a la funcin de
coordinacin.
En los ltimos aos se viene utilizando el concepto de gobernacin, con l, por un lado, se
pretende dar cuenta de los cambios introducidos en las estructuras de poder y, por otro
lado, se trata de un concepto normativo. Mientras que, tradicionalmente, los trminos de
gobernacin o gobernanza se han usado como equivalentes al de gobierno para hacer
referencia a la direccin poltica, ms recientemente se le atribuye un sentido distinto: la
gobernacin, segn algunos autores, designa una nueva forma de gobernar que rompe con
la idea de gobierno tradicional.
Los rasgos caractersticos que de la nueva gobernacin se predican son los siguientes: a)
la relevancia de la sociedad civil, b) la inexistencia de un poder central y de relaciones
jerrquicas, y c) la importancia adquirida por los procedimientos informales.
a) La gobernacin se entiende como un proceso de influencias recprocas entre diferentes
actores, en el que ninguno de ellos llega a dirigirlo porque ninguno de los implicados posee
170

todos los medios necesarios. Un presupuesto subyacente de la nueva gobernacin es la

capacidad autoorganizativa de las comunidades. El concepto, por lo tanto, se asienta en una
mayor participacin de la sociedad civil en la adopcin de decisiones, presentndose las
redes como una de sus manifestaciones ms caractersticas. Estas redes bien pueden
aglutinar a actores pblicos entre s, o bien pueden formarse por stos y los grupos
organizados de la sociedad; finalmente, en otros casos, son coaliciones de grupos de
inters. La novedad de las redes en cuanto a los miembros que las integran es dudosa si se
tienen en cuenta las experiencias corporativas o las propias Organizaciones
Internacionales, pero la originalidad se ha justificado tambin por la fuerza cohesiva que
poseen; adems, un comentario muy generalizado estriba en destacar la autonoma
reguladora de ciertas redes dentro de su sector. Este ltimo aspecto cabe interpretarlo como
un factor que limita el monopolio de la coaccin estatal, por otra parte, es obvio que las
redes actan movidas por los intereses de sus miembros y pueden afectar a las decisiones
polticas, esto es, a las decisiones colectivas.
b) Desde la perspectiva de la gobernacin, las sociedades carecen de un centro nico de
direccin del poder. La realidad demuestra que el poder se encuentra fragmentado, de
forma que las decisiones son adoptadas por numerosos rganos de gobierno:
Organizaciones Internacionales, Estados, regiones, ciudades, empresas transnacionales,
Organizaciones No Gubernamentales y otros grupos organizados. En este contexto, la
delimitacin entre el mbito pblico y el privado pierde nitidez, lo que se interpreta como
una merma de la especificidad del Estado. La nueva gobernacin, al caracterizarse por la
ausencia de un centro director, hace resquebrajar las tradicionales relaciones jerrquicas
entre el Estado y los actores no estatales. Las regulaciones, ante la ausencia de jerarquas y
de decisiones imperativas, se realizan a travs de la negociacin y el consenso,
instrumentos, por otra parte, ms adecuados para la representacin de intereses especiales.
La negociacin y el consenso tambin han sido favorecidos por la interdependencia entre
los diferentes niveles de gobierno resultantes de las descentralizaciones polticas.
c) Finalmente, se seala como caracterstica de la gobernacin el recurso a los
procedimientos informales para la adopcin de decisiones en detrimento de los
procedimientos formales. Los defensores de la nueva gobernacin justifican el uso de los
procedimientos informales por la necesidad de introducir flexibilidad en los procesos de
decisin y superar las dificultades de las instituciones formales para hacer frente a la
complejidad social. El predominio de los procedimientos informales sobre los formales en
el gobierno de una sociedad pondra en entredicho la singularidad de la forma estatal. El
Estado impone su actividad coercitivamente de forma generalizada, por tratarse de una
organizacin de carcter institucional, es de esa institucionalizacin de su actividad de
donde el Estado extrae su peculiaridad y lo que lo distingue y separa de otros poderes de la
sociedad.
La coherencia entre el concepto de la gobernacin y las propuestas o tendencias del
retraimiento del Estado es ntida. El hincapi en la ausencia de estructuras jerrquicas y de
decisiones imperativas, por ejemplo, guarda una clara conexin con los diagnsticos de la
sobrecarga del Estado. El estudio de los rasgos de la nueva gobernacin demuestra que este
concepto se construye en contraposicin a los caracteres del Estado; aunque no se trata de
un concepto excluyente del Estado, s revisa su centralidad en el sistema poltico. Por otra
171

parte, dada la distinta naturaleza poltica de los actores que, segn el concepto de
gobernacin, intervienen en la adopcin de decisiones colectivas puede terminar
planteando problemas de legitimidad. La pregunta que se suscita es si, en la prctica, la
gobernacin segn el nuevo significado no pasa de ser un modelo que introduce meras
rectificaciones en la forma estatal, pero no llega a sustituirla o, si por el contrario, es un
modelo que se impone al Estado y constituye una alternativa a l.

5. CONFLICTOS PLURICULTURALES
Se ha sealado que la globalizacin no es excluyente de lo local, se trata de dos fenmenos
simultneos. Para R. Robertson, la globalizacin ha permitido la reconstruccin de lo local,
ambas tendencias coexisten en la actualidad, incluso se ha acuado el trmino
glocalizacin con el fin de designar el nuevo fenmeno. La nueva palabra, en sus inicios,
form parte del vocabulario empresarial japons en los ochenta, se utiliz originariamente
para referirse a la adaptacin de las mercancas y de los negocios a los mercados locales
(Robertson, 2000: 219). En efecto, la tendencia a la homogeneidad implcita en la
globalizacin cultural no ha sofocado las diferencias culturales. Ms bien se observa un
resurgimiento de conflictos pluriculturales en el interior de algunos Estados, lo que es
interpretado como causa potencial de desintegracin y manifestacin del carcter artificial
de los Estados (Ferrajoli, 1999: 150).
La fragmentacin de los Estados en unidades ms pequeas se ha justificado por razones
econmicas e ideolgicas. Mientras que en pocas pasadas, el desarrollo econmico exiga
Estados grandes y viables, los mercados globales posibilitan la existencia de
organizaciones polticas de menor tamao. El uso de la tecnologa permite a los pases no
ser dependientes slo de sus recursos naturales y, en todo caso, las desventajas polticas de
una reducida dimensin pueden superarlas integrndose en organizaciones internacionales.
Los apologistas de los mercados globales tambin defienden la eficiencia econmica de los
pases pequeos y critican la obsolescencia de los Estados tradicionales. Segn Ohmae, la
ineficiencia de los Estados deriva de sus diferencias territoriales respecto a las preferencias
de los consumidores, infraestructuras y tasas de crecimiento. Por el contrario, el Estadoregin posee el tamao y la escala adecuadas para ser verdaderas unidades operativas en
la economa. Una dimensin apropiada se cifra entre los cinco y veinte millones de
habitantes. Esta extensin posee ventajas porque es lo suficientemente pequea para que
los ciudadanos compartan los mismos gustos como consumidores y, a la vez, puedan
ofrecer infraestructuras esenciales de comunicaciones, transportes y servicios profesionales
(Ohmae, 1997: 127).
La presin de los mercados globales a favor de la descentralizacin poltica no est exenta
de riesgos. Aparte de que se abre la posibilidad de contribuir a una mayor desigualdad
regional, como seala el Informe del Banco Mundial, acarrea dos peligros aadidos de
ndole econmica: a) el aumento de la inestabilidad podra derivarse de la indisciplina
fiscal local y regional; b) la sumisin de los gobiernos regionales a los intereses especiales
de grupo que dara lugar a la utilizacin inadecuada de los recursos. Por lo tanto, tambin
son razones de eficiencia econmica las esgrimidas para justificar cierto grado de
172

coordinacin y control centralizado cuando se trata de bienes y servicios que producen

efectos indirectos de carcter jurisdiccional, estn sujetos a economa de escala o plantean
dificultades de distribucin (Banco Mundial, 1997: 12, 132).
Dejando al margen las razones econmicas, tambin se han proporcionado consideraciones
ideolgicas o argumentos que se sitan en un plano normativo para dar respuesta a los
problemas nacionalistas y que terminan por justificar la necesidad de superar el Estado.
Si bien la experiencia histrica revela que, en la mayora de los casos, la nacin ha sido
una creacin del Estado y ambos se han desarrollado unidos, en los ltimos aos se ha
planteado la posibilidad de desvincularlos. En este sentido Ferrajoli propone una
refundacin del Derecho Internacional basada en la autonoma de los pueblos, la cual debe
separarse del Estado (Ferrajoli, 1999: 151). Una idea anloga la proporciona Keating al
defender que el nacionalismo puede ser una respuesta a la decadencia del Estado en la
poca actual.
Con independencia de la vinculacin histrica entre el Estado y la nacin, Keating sostiene
la contingencia entre ambos. El declive del Estado no supone el de la nacin, por el
contrario, se trata de una forma de movilizacin poltica que conserva su potencialidad
frente a la decadencia de otras ideologas. El nacionalismo proporciona identidad colectiva,
suministra una base en la que asentar la solidaridad ante el atomismo del mercado. Se trata,
pues, de una ideologa con capacidad para erigirse en un principio de organizacin social y
poltica, no necesariamente asociada al Estado. En opinin de Keating, aunque la
independencia es un principio central del nacionalismo, no se reduce a l, las naciones
pueden expresarse sin necesidad de construir Estados soberanos. Ahora bien, no todos los
elementos del nacionalismo, segn Keating, son positivos. El nacionalismo tnico se
caracteriza por basarse en la identidad racial o en la ascendencia comn, se trata de un
nacionalismo excluyente. Por el contrario el nacionalismo cvico se identifica con los
valores del liberalismo; la identidad nacional en este caso est determinada por
instituciones, costumbres, recuerdos histricos y valores racionales seculares no se apoya
en la ascendencia comn. Es, precisamente, este nacionalismo basado en valores cvicos el
que tiene capacidad para integrar y no ser excluyente toda vez que su idea de nacionalidad
es compatible con el reconocimiento de otras identidades (Keating, 1996: 16).
Sin embargo, la distincin entre nacionalismo tnico y nacionalismo cvico, o si se quiere,
la dicotoma entre nacionalismos negativos y positivos plantea dudas. La diferencia entre
ambos se oscurece porque en la prctica es difcil encontrar movimientos nacionalistas que
se apoyen exclusivamente en elementos tnicos; en lneas generales, la etnia tambin ha
incluido caractersticas culturales, histricas y costumbres comunes. Por otra parte, el
nacionalismo cvico se basa en valores racionales pero, asimismo, atribuye una gran
importancia a la cultura y a las lenguas minoritarias como factores fortalecedores e incluso
creadores de la identidad. La organizacin cvica tambin se apoya en una identidad
cultural que alimenta la pertenencia de los grupos diferenciales (Keating, 1996: 65). En
consecuencia, si la identidad nacional cvica se asienta en diferencias culturales no hay que
descartar que introduzca elementos perturbadores en la idea de ciudadana. No se duda que
el nacionalismo facilita la integracin pero, por su propia naturaleza, contiene tambin
rasgos excluyentes.
173

Hay que admitir la posibilidad de que los nacionalismos cvicos no reclamen el monopolio
de la lealtad. Al fin y al cabo esta situacin tampoco ha sido extraa a los Estados
histricos. Por ejemplo, en los Estados federales se combinan diferentes lealtades. Incluso
las viejas organizaciones estatales construyeron su identidad nacional para facilitar su
cohesin pero no lograron erradicar otras identidades en el interior de sus territorios. Ahora
bien, la combinacin de varias lealtades no siempre ha logrado el equilibrio. Es difcil
garantizar la coexistencia entre las entidades nacionales y organizaciones supranacionales
que establezcan una ciudadana comn superadora de aquellas porque es inevitable que
sta ltima pueda ser percibida por las minoras como una amenaza para su existencia.
Finalmente, como se ha dicho ms arriba, se defiende que los nacionalismos cvicos no
aspiran a la creacin de Estados-naciones. No obstante, los estudiosos sostienen tambin
que los derechos de participacin caractersticos del liberalismo-democrtico (libertad de
expresin, asociacin...) no son eficaces para la proteccin de los derechos de las minoras.
Las diferencias culturales subsisten cuando los miembros de las nacionalidades poseen
derechos especficos como grupos (derecho de autogobierno) porque la supervivencia de
las culturas depende del apoyo gubernamental (Kylimlicka, 1996). De acuerdo con estos
planteamientos, las naciones no pueden prescindir de una determinada organizacin
poltica y social. Adems, para valorar la viabilidad de la desvinculacin entre el Estado y
la nacin no hay que olvidar que la autonoma poltica y cultural no siempre satisface a las
reivindicaciones nacionalistas como prueban, por ejemplo, el caso de Quebec o el de
ciertas organizaciones vascas independentistas en Espaa.

Cuadro 2
El Estado combinaba la invencin formal e informal de tradiciones, la oficial y la extraoficial, la
poltica y la social; por lo menos en aquellos pases donde surgi la necesidad de inventarlas. Visto
desde abajo, el Estado cada vez defina con mayor precisin el amplio escenario en el que se
escenificaban las actividades cruciales que determinaban las vidas de los hombres en tanto sbditos y
tanto ciudadanos. De hecho esta definicin ganaba concrecin al tiempo que se certificaba su ser civil
(tat civil). Quizs no fue el nico escenario, pero su existencia, sus lmites y su intromisin cada vez
ms regular en la vida de los ciudadanos fueron, a fin de cuentas, decisivos. En los pases desarrollados
la economa nacional, cuya rea vena definida por el territorio de algunos Estados o de sus
subdivisiones, era la unidad bsica del desarrollo econmico. Un cambio en sus fronteras o en su
poltica tena consecuencias materiales sustanciales y continuadas para sus ciudadanos. La
estandarizacin de la administracin y de la legislacin en cada uno de los Estados y, en particular, la
educacin a cargo del Estado, transform a la gente en ciudadanos de un pas especfico: de
campesinos a franceses(...). El Estado era el marco en 174
el que se desarrollaban las acciones colectivas
de los ciudadanos, siempre que se les reconociera oficialmente como tales. Influir o cambiar el gobierno
del Estado, o su poltica, era sin duda el objetivo principal de la poltica interna, y la gente de la calle
cada vez tena ms derecho a tomar parte en ella. En realidad, la poltica en el nuevo sentido que se le

Eric J. Hobsbawm, La produccin en serie de tradiciones: Europa, 1870-1914, en Historia Social, n 41,
2001, p. 4.

El renacimiento del nacionalismo y su capacidad de integracin, ante la crisis de otras

ideologas, se verifica en las experiencias que siguieron al derrumbamiento de la antigua
URSS y de Yugoslavia. Sin embargo, no es tan clara la emergencia de nacionalismos
cvicos disociados de la creacin de Estados. En los ltimos aos del siglo XX han sido
frecuentes las manifestaciones de los nacionalismos que han conducido a la fragmentacin
de los Estados pero el resultado de este proceso ha sido la formacin de ms Estados. Por
ltimo, cabe pensar que una excesiva fragmentacin de unidades polticas dificulta la
articulacin de organizaciones supranacionales que exige la interdependencia de las
sociedades contemporneas.

6. SOBERANA ESTATAL Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Las funciones atribuidas a las Organizaciones Internacionales (OI) se interpretan como un
factor ms que erosiona la soberana. Estas instituciones se definen como asociaciones
voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de rganos
permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y
capaces de expresar una voluntad jurdicamente distinta a la de sus miembros (Dez de
Velasco, 1999: 44).
La imposicin a los Estados de decisiones adoptadas en mbitos internacionales no es
congruente, aparentemente, con el concepto de soberana entendida como suprema
autoridad porque sta se define por la no sujecin a una autoridad externa. La cesin de
competencias soberanas a OI, pinsese en el establecimiento de una moneda comn en los
Estados miembros de la UE, unida a la descentralizacin poltica en el interior de los
Estados son considerados factores que fragmentan la soberana. Estos fenmenos han dado
pie para sostener que la soberana tiene que ser concebida hoy en da como una facultad
dividida entre mltiples agencias nacionales, subnacionales e internacionales (Held,
1997: 169). Incluso, se viene utilizando un nuevo trmino para calificar a la soberana.
ltimamente, se habla de soberana compartida, expresin con la que se hace referencia
a la distribucin de poder y autoridad entre diferentes entidades polticas. No es extrao
que se haya encontrado un paralelismo entre la organizacin poltica actual y la existente
en Europa durante la Edad Media. Tambin en aquella poca las autoridades eran

175

superpuestas, el seor deba compartir su poder con sus vasallos en el nivel inferior y con
el rey, el papa y el emperador en el nivel superior.
El crecimiento de las OI es innegable. Antes de la Primera Guerra Mundial existan unas
cincuenta, con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial se contabilizaban ochenta y en la
actualidad hay ms de trescientas (Dez de Velasco, 1999: 43). Sin embargo, en este
cmulo de OI hay una gran heterogeneidad debido a su composicin, competencias y fines;
por lo tanto, su posible repercusin en las soberanas estatales no es uniforme.
Se podra pensar que el incremento de los problemas de naturaleza global debera haber
impulsado a las OI universales frente a las regionales. Mientras que las primeras se
encuentran abiertas a la participacin de todos los Estados, las regionales estn compuestas
por un nmero limitado de Estados que renen unos requisitos previos de carcter
geogrfico, poltico o econmicos (Dez de Velasco, 1999: 50). En la prctica han
aumentado el nmero de organizaciones regionales frente a las universales. Debido a la
fragmentacin implcita en las primeras, cabe plantear que la solucin de los problemas
universales puedan resentirse por esas estructuras.
La Organizacin de Naciones Unidas es la ms representativa de las tipificadas como OI
universales. Su Tratado constitutivo se fundament en los principios tradicionales
consagrados en el Tratado de Westfalia (1648) es decir, en la igualdad soberana de los
Estados y en la no intervencin en sus asuntos internos. La Carta de Naciones Unidas no
cre un autntico sistema de seguridad colectiva capaz de obligar jurdicamente a la
resolucin de las controversias ni estableci la subordinacin de los Estados a una
autoridad pblica superior (Carrillo Salcedo, 1991: 83 y ss). Por otra parte, al ser su
funcin caracterstica la seguridad, la ONU acta para dar respuesta a otros actores, se
trata, sobre todo, de una organizacin reactiva. En consecuencia, est justificado
considerarla ms como una extensin del sistema de Estados que como una alternativa a l.
Con todo, tambin se ha sealado que la ONU posee pequeos mrgenes de maniobra ya
sea porque acta de puente entre los Estados y otros actores al permitir que stos ltimos
influyan en decisiones polticas sectoriales como la salud, el entorno o la educacin, o
porque la ONU proporciona legitimidad a las decisiones de los Estados ante situaciones de
crisis (Falk, 2002: 335).
El nmero de OI regionales, sobre todo las de naturaleza econmica y comercial, ha
experimentado un apreciable crecimiento. Este tipo de organizaciones se ha generalizado
por todo el planeta. Aparte de la Unin Europea (UE), se han creado, entre otras: el
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) que agrupa a Brasil, Argentina, Paraguay y
Uruguay; el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) integrado por
Canad, Estados Unidos y Mjico; la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico
(ASEAN) compuesta por Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, a la que
tambin se han incorporado Japn, China y Corea del Sur.
Los bloques regionales econmicos se justifican porque la integracin de los mercados
reduce los costes y genera una mayor eficacia. Se defiende que las polticas globales no
pueden canalizarse a travs de las relaciones intergubernamentales, en tanto que las OI
proporcionan un mbito ms apropiado. Sin embargo, los efectos de la regionalizacin
176

sobre la mundializacin de la economa son controvertidos. Est justificado pensar que los
acuerdos regionales pueden obstaculizar el establecimiento de normas comerciales no
discriminatorias a escala mundial, por ejemplo las subvenciones de los productos agrcolas
comunitarios han generado controversias con los intereses norteamericanos en ese sector.
La adopcin de polticas proteccionistas por los bloques regionales puede fragmentar el
mercado mundial y, por lo tanto, limitar la liberalizacin del mercado mundial. Aunque
este riesgo es real, se argumenta que el equilibrio entre la integracin regional y la
liberalizacin del mercado mundial es factible mediante acuerdos multilaterales
garantizadores de la libre competencia (Bergstein, 2001: 51). Por otra parte, desde una
posicin parcialmente crtica con el desarrollo de un mercado mundial, ciertos anlisis
sostienen que la regionalizacin no rectifica sus inconvenientes; se mantiene que los
aranceles comunes de los bloques regionales no garantizan la moderacin de la libre
competencia porque la inversin directa de las multinacionales es favorecida de forma
aislada por los miembros de un mismo mercado regional para obtener ventajas
competitivas. Asimismo, algunas experiencias revelan la inestabilidad de algunos procesos
de regionalizacin derivada, en unas ocasiones, del desigual desarrollo econmico de sus
miembros y, en otras, de la similitud productiva de los pases integrantes cuyas mercancas
se destinan a un mercado limitado (Engelhard, 1996: 101).
Junto a las OI universales y regionales, una categora de inters para nuestro estudio, es la
clasificacin que distingue entre OI de cooperacin y OI de integracin. Las
organizaciones de cooperacin responden al modelo clsico de OI y se caracterizan por
que los Estados no ceden competencias soberanas y la ejecucin de las decisiones fruto de
las instituciones de la organizacin adoptadas segn la tcnica de la negociacin- depende
de ellos, no son directamente aplicables en los territorios nacionales sin la autorizacin
estatal. De forma inversa, las organizaciones de integracin o supranacionales suponen una
transferencia de competencias soberanas a veces, slo en materias especficas-, los
rganos comunes son independientes de los Estados y algunas de sus decisiones pueden
aplicarse directamente a los Estados miembros (Dez de Velasco, 1999: 53). Las OI de
integracin, que son las que inciden en la soberana de los Estados, son la excepcin. La
Unin Europea es el ejemplo caracterstico de este tipo y una de las ms evolucionadas, de
cuya naturaleza poltica se tratar en un captulo aparte. Existen otros proyectos de
integracin en marcha pero se encuentran en una fase embrionaria.
Los efectos de la transferencia de funciones soberanas a las OI se interpretan de forma
divergente. Para unos, es un factor que erosiona la soberana; la hiptesis contraria tambin
ha encontrado adeptos. Desde este ltimo punto de vista, se mantiene que las
organizaciones regionales son una va que consolida a los Estados; la existencia de stos sobre todo la de los pequeos- podra peligrar sin un apoyo externo en un contexto
caracterizado por la interdependencia. La integracin de los Estados en OI se concibe
como un medio que propicia su consolidacin, a la vez que permite recuperar el control
sobre los procesos polticos. Las OI son, por lo tanto, una respuesta defensiva frente al
debilitamiento de la autoridad y el poder estatal.
Con independencia de cul de las dos hiptesis se confirme en un futuro, lo cierto es que
las OI presuponen Estados, son creadas por ellos y son sus actores principales. Aunque la
sociedad internacional est escasamente regulada en comparacin con los Estados, su
177

limitada organizacin es producto de stos y de las OI debido a que ambas organizaciones

aceptan regirse por normas de Derecho Internacional (Vilanova, 1996: 523). La soberana
permite establecer las reglas de juego en la sociedad internacional. El Estado ostenta la
representacin de la colectividad y, por lo tanto, es el nico actor legitimado para
comprometerla jurdicamente. La adhesin de los Estados a los Tratados Internacionales
los vincula jurdicamente y posibilita la organizacin de las relaciones internacionales.
Segn la interpretacin realista de las relaciones internacionales, el Estado es un actor
central y difcilmente sustituible. Sin embargo, en los ltimos aos tiene que competir con
otros actores que ejercen su actividad a travs y por encima de ellos, como las
Organizaciones No Gubernamentales o las empresas multinacionales, y adems el uso de
la fuerza se muestra ineficaz para la resolucin de numerosos conflictos.
El realismo ha sido criticado por el predominio atribuido al Estado y porque explica las
relaciones internacionales exclusivamente a travs de los intereses nacionales, ya estn
referidos a la economa o a la seguridad; la cooperacin segn los realistas slo surge
cuando convergen los intereses nacionales. A pesar de las crticas vertidas, el enfoque
realista sigue siendo influyente. Para Keohane, el realismo conserva un potencial
explicativo en muchas reas de la poltica mundial, si bien debe introducir matizaciones
inspiradas en el institucionalismo. En opinin de este autor la actividad de los Estados no
slo est determinada por la necesidad sino que ha de tenerse en cuenta la incidencia de las
instituciones en el comportamiento. A partir de esta idea, Keohane estudia las condiciones
en las que las propuestas realistas son vlidas al mismo tiempo que hace hincapi en la
repercusin de las instituciones. Para dicho autor, las instituciones cambian la concepcin
de los intereses pues la interpretacin que los actores hacen de ellos depende de su
informacin: Las instituciones pueden proporcionar informacin y establecer conexiones
entre las distintas dimensiones de un problema; ambos efectos pueden contribuir a alterar
los intereses de los Estados, aumentando los beneficios de la cooperacin. Por tanto, las
instituciones importan, incluso aunque no puedan imponer las normas desde arriba porque
cambian las concepciones que los actores tienen de sus propios intereses (Keohane, 2001:
680).
En los ltimos aos, la intensificacin de los procesos de interconexin ha provocado que
resurjan las controversias respecto de la vertiente externa de la soberana. Los anlisis
sobre la repercusin de la competencia de las OI y las normas de Derecho Internacional en
la soberana son antiguos. La coherencia entre ellas fue argumentada por la teora alemana
(Jellinek) a travs de la doctrina de la autolimitacin. Segn sta el Derecho Internacional
es una creacin voluntaria de los Estados, son ellos mismos los que se autolimitan, y por
consiguiente, permanecen soberanos. Despus de la Primer Guerra Mundial aumentaron
las crticas respecto a la validez de la idea de soberana. Entonces, como en la actualidad,
los anlisis fueron controvertidos segn se refleja en las aportaciones de Duguit y Heller.
Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, Duguit sostena que era imposible conciliar un
Derecho Internacional obligatorio con la soberana estatal. Cuando los Estados, dice este
autor, se someten a reglas que imponen obligaciones limitan su soberana, dejan de ser
Estados soberanos, por otra parte, una subordinacin voluntaria no es una subordinacin
real. En definitiva, no puede haber Derecho Internacional si depende de la voluntad de los
Estados (Duguit, 1924: 182). Frente a esta postura Heller defendi que la soberana y el
178

Derecho Internacional eran indisociables. Segn este ltimo autor, el Derecho

Internacional existe porque es creado por las voluntades soberanas, sus normas o, incluso,
conferir mayores competencias a los jueces internacionales no merman la soberana por la
misma pretensin del Derecho Internacional a conservar los Estados. Heller niega que el
Estado sea la autoridad suprema para todos los asuntos, pero afirma que es la autoridad
jurdica suprema lo que significa que es una unidad territorial universal de decisin y de
accin potencial y quien no dispone de ese poder para garantizar el derecho no es
soberano. De acuerdo con esta idea, para Heller tampoco el comercio internacional ni la
interdependencia por l creada alteran la independencia jurdica y poltica de los Estados,
por lo tanto, la esencia del concepto de soberana queda intacta (Heller, 1995: 305-313).
Como puede observarse, los factores y argumentos utilizados por Heller para refutar el
impacto del mbito internacional en la soberana encuentran un claro acomodo en el debate
ms reciente abierto por el fenmeno globalizador; tambin es de inters subrayar la
precisin que realiza al circunscribir la supremaca de la soberana al mbito jurdico.
La experiencia histrica demuestra que la autolimitacin de los Estados fue consustancial a
su propia existencia. El sometimiento de su actividad exterior a normas y principios de
Derecho Internacional fue un requisito esencial para evitar que la defensa de sus
respectivos intereses abocase a la destruccin mutua. Al mismo tiempo, la igualdad
soberana de los Estados y la no intervencin en sus asuntos internos han conformado las
relaciones internacionales. Ahora bien, la vigencia de esos principios jurdicos se ha
quebrado en algunos casos, por ejemplo la poltica de bloques erosion la soberana de
algunos Estados.
Acerca de la eficacia de la igualdad soberana en la prctica es de inters el estudio
realizado por Krasner. El autor llega a la conclusin de que la soberana westfaliana y la
soberana jurdica internacional han sido dos principios duraderos del sistema
internacional pero, al mismo tiempo, constituyen dos ejemplos de hipocresa organizada
por haber sido objeto de violaciones frecuentes en el caso de la soberana wesfaliana y
en menor medida en el caso de la soberana internacional. La soberana westfaliana es
violada cuando actores externos, generalmente Estados poderosos, influyen o determinan
la estructura de autoridad interna de otro Estado. La violacin no slo se produce a travs
de la coaccin o de la imposicin, tambin cuando los gobernantes aceptan
voluntariamente determinadas practicas que comprometen sus relaciones porque, al fin y al
cabo, esos compromisos implican una reduccin de su independencia. Las violaciones se
han justificado, segn Krasner, basndose en el respeto de la tolerancia religiosa, de los
derechos de las minoras y de los Derechos humanos, de forma que numerosos tratados de
paz recogen entre sus clusulas estos derechos y los signatarios se comprometen a
observarlos, vulnerndose as la independencia soberana. Otra fuente de violaciones puede
proceder de los prestamos concedidos por las entidades financieras internacionales a los
pases en desarrollo o por razones de seguridad internacional.
Adems, segn Krasner, esa hipocresa organizada es la norma, afirmacin que
fundamenta en las experiencias de los Estados que siguieron a la desmembracin del
Imperio Turco en el siglo XIX. El caso ms extremo de violacin lo constituye Grecia
donde las grandes potencias impusieron el orden constitucional e incluso decidieron las
personas en las que recaeran los nombramientos ms importantes, al igual que ocurri en
179

Bulgaria y Albania. En otros pases, por el contrario, como Serbia, Rumana y Montenegro
la intervencin se restringi a orientaciones de polticas especficas de ndole econmica o
sobre el trato de las minoras, no afect a la norma fundamental; la razn que esgrime el
autor es de inters: la estructura constitucional de Serbia o de Rumana fue autctona
porque parta de una estructura institucional relativamente asentada. Otra manifestacin ya
en el siglo XX de hipocresa organizada y, en consecuencia, de intervencin en las
estructuras internas y de determinacin de los cargos se realiz en la Europa del Este
(excepto en Yugoslavia y Albania) por la intervencin de la URSS. (Krasner, 1999: 28,
67).
Considerar como lo hace Krasner que la violacin de la soberana westfaliana es la norma,
plantea dificultades. En primer lugar, el autor se basa en las experiencias de Estados
emergentes, algunos de los cuales carecan de una estructura institucional y las rivalidades
internas entre grupos eran frecuentes, por lo tanto en los inicios de esos Estados cabe dudar
acerca de la violacin de la soberana externa porque ni sta ni la soberana interna eran
una realidad. En segundo lugar, puede interpretarse que el propio autor introduce
matizaciones respecto al alcance de la hipocresa organizada porque sostiene que los
principios westfalianos, adems de perdurar, no son irrelevantes, poseen efectos. En unas
circunstancias se han violado pero fueron respetados en otras, por ejemplo, durante la
desmembracin de los imperios coloniales de Gran Bretaa y Francia. Debe reconocerse
que la asimetra del poder entre los Estados hace vulnerable la igualdad soberana, pero
mientras las violaciones de la soberana de los Estados dbiles son fciles de ilustrar, ms
complicada, por no decir imposible, resulta probar la quiebra de la soberana de los Estados
poderosos.
Ms recientemente se esgrimen otros acontecimientos que tambin ponen en cuestin la
soberana. En concreto: las intervenciones por razones humanitarias as como algunos
aspectos de la estructura institucional y ciertas competencias de la Unin Europea. Sin
embargo, el alcance y la incidencia de ambos es motivo de discrepancias. Es indudable que
la intervencin por razones humanitarias contradice el principio secular de no intervencin
en los asuntos internos de los Estados soberanos pero, estas acciones han sido limitadas y
selectivas en la prctica; se han reducido a los casos de Irak, Yugoslavia y Somalia.
Adems, la sociedad internacional las considera legtimas cuando son autorizadas por el
Consejo de Seguridad de la ONU, rgano que, por otra parte, est integrado por los
Estados. Pero ms importante an es el hecho de que la experiencia demuestra que su uso
no se ha generalizado a pases en los que concurren circunstancias similares (Philpott,
1999: 589). Ya se seal que el modelo de la UE es la excepcin entre las OI. Se trata de
una organizacin limitada, geogrficamente, a una parte del continente europeo cuyos
actores principales son los Estados y, sobre todo, su naturaleza supranacional ni alcanza a
todas sus instituciones ni a todas sus competencias.
Aparte de la valoracin que se realice de la repercusin de stos fenmenos en la
soberana, es indudable que introducen nuevos elementos en las relaciones interestatales.
Algunos estudiosos de la soberana sostienen que no se trata de un concepto inmutable
porque algunas caractersticas permanecen, pero otras cambian. Para explicar ambas
tendencias, Soerense distingue entre reglas constitutivas y reglas reguladoras del poder
soberano. Las primeras son las que posibilitan ciertas actividades. El ncleo constitutivo de
180

la soberana radica en la independencia constitucional de los Estados, lo que supone la

existencia de una autoridad suprema decisora en los asuntos internos y externos.
Precisamente, esta regla constitutiva permite la continuidad de la soberana. Las reglas
reguladoras, esto es las referidas a las relaciones soberanas, son las favorecedoras del
cambio. Estas ltimas han modificado, por ejemplo, el criterio para el reconocimiento de
Estados soberanos, tampoco el principio de la reciprocidad result apropiado para informar
acerca de las relaciones entre los Estados en la poca postcolonial (Soerense, 1999: 594).
Reconocer que la soberana est sometida a transformaciones no ha sido un obstculo para
que algunos anlisis defiendan que el mundo sigue estando organizado en Estados que no
reconocen una autoridad por encima de ellos. La realidad presente demuestra que las
organizaciones supranacionales no evolucionan paralelamente a los procesos de
globalizacin. El surgimiento de estructuras sustitutorias del Estado es borroso. A pesar de
las mutaciones, el Estado sigue gozando de legitimidad poltica y proporciona cohesin
social, elementos imprescindibles para la solidez de toda organizacin poltica cuya
configuracin es el resultado de un largo proceso histrico. La creacin ex novo de la
identidad y de la legitimidad plantea dificultades segn demuestra la experiencia de la UE.
Histricamente la autoridad soberana fue producto de la necesidad de asegurar la
convivencia. La posibilidad de prescindir de una autoridad suprema capaz de tomar
decisiones vlidas para todos los miembros de una comunidad y satisfacer necesidades
colectivas plantea dudas. Al mismo tiempo hay que admitir que la globalizacin intensifica
la interdependencia de los Estados y reduce su autonoma, lo que es un acicate para
profundizar en la cooperacin entre los Estados o crear organizaciones supranacionales.

7. CONCLUSIN
Los anlisis sobre los factores que erosionan el Estado arrojan ambigedad para concluir
que est sometido a un proceso de extincin o se est debilitando. Adems, la comparacin
entre la situacin actual y otras circunstancias anteriores se dificulta porque el lugar
ocupado por el Estado en los procesos polticos no ha sido valorado de forma unnime.
Como se estudi en el Tema I, para unas corrientes el Estado posee una autonoma relativa,
pero segn otras es un instrumento del capital o se trata de un actor neutral. Tanto el
marxismo como el pluralismo dio preeminencia a la sociedad y margin al Estado ya sea
porque se partiese de que las relaciones econmicas determinan su actividad o de que son
los grupos de inters los que imponen las decisiones. Otras dificultades se aaden a la
comparacin: la categora estatal abarca realidades heterogneas y el alcance de sus
funciones vara de unas experiencias a otras. Por ejemplo, como dice M. Mann,
difcilmente es perceptible, en el caso de EEUU, el retroceso del poder del Estado en la
economa cuando su intervencin ha sido escasa en comparacin con la de otros pases
(Mann, 2000).
No es extrao que, en lneas generales, los estudios que pronostican la desaparicin del
Estado sean escasos, al tiempo que la idea de que el Estado est atravesando un proceso de
transformacin o de reestructuracin posee ms adeptos. Sin embargo, es incuestionable
que la globalizacin de los mercados de capitales ha creado un nuevo escenario en el que
se han reducido las posibilidades de que el Estado establezca polticas autnomas en sus
181

respectivos territorios. Las polticas de bienestar son las ms afectadas por la

mundializacin, lo que no quiere decir que los Estados dejen de desempear funciones
econmicas y que el capital pueda prescindir de ellas. Por otra parte, las propuestas sobre
la reduccin del Estado y la extensin del mercado siguen asignndole las tareas de
regulacin y de coordinacin as como la prestacin de servicios no rentables, tampoco la
mundializacin ha puesto en duda las funciones estatales en materia de educacin,
investigacin, sanidad, infraestructuras o justicia. Hay que tener en cuenta que determinar,
de forma genrica, cules son las actividades caractersticas del Estado es difcil porque
varan segn las pocas. Ms que de decadencia del Estado, habra que hablar de crisis del
Estado de bienestar.
El debate que ha reabierto la globalizacin reduce la soberana a un mero concepto de
poder. La interdependencia, la liberalizacin de los mercados o las nuevas tecnologa de la
comunicacin dificultan el control de los movimientos de personas, mercancas e
informacin. La autonoma o el poder del Estado se puede resentir, pero no afecta a su
autoridad directamente. A ello hay que aadir que la erosin de la forma estatal se tiende a
valorar tomando como referente el modelo ms reciente de su evolucin, pero no la
categora genrica.
La identidad nacional, uno de los elementos principales en que se apoya la integracin
social, no ha sido invalidada por las culturas de los grupos emigrantes, por el impulso de la
cultura global o por la de las minoras nacionales. Por otra parte, la convivencia entre
varias culturas y la identidad nacional no es inimaginable si se piensa que el Estado, en la
mayora de los casos, no logr imponer una total homogeneidad cultural, la subsistencia
del pluralismo fue lo ms frecuente.
La defensa y la seguridad se han considerado funciones tradicionales del Estado y a pesar
de los cambios, stos continan siendo los titulares legtimos de la violencia. Sin embargo,
su autonoma, tambin en este mbito, se ha restringido por el alcance de los problemas
planteados por el terrorismo o las mafias. La autodefensa estatal ya haba sido relativizada
con anterioridad por el desarrollo de los avances tecnolgicos; tambin la Guerra Fra y la
poltica de bloques impusieron un sistema de alianzas que obstaculizaba la posibilidad de
defensa independiente de los Estados. En la actualidad la prdida de autonoma puede
haber aumentado, sin embargo el Estado sigue siendo un actor central para articular la
defensa en la esfera internacional mediante la cooperacin o la integracin y para hacer
efectivas las decisiones de estos foros en el interior de sus territorios.
El crecimiento y la relevancia adquirida por las OI ha sido resultado, en parte, de la
necesidad de intensificar la coordinacin en el mbito internacional ante la desregulacin
de los mercados nacionales. Una cuestin distinta es que las OI hayan sobrepasado la
funcin de servir de meros foros para el desarrollo de negociaciones multilaterales y que el
desarrollo de las organizaciones supranacionales haya sido paralelo a los procesos de
globalizacin. Hay razones para admitir que el Estado no est sujeto a estructuras externas
de autoridad, aunque la igualdad soberana siempre ha tenido restricciones, debido a la
asimetra del poder de los Estados y a que desde su origen tuvieron que autolimitarse para
preservar su propia existencia. En la actualidad, ningn actor posee una legitimidad
equiparable a la de los Estados, derivada de unas elecciones que constituyen un
182

procedimiento pblico en el que participa el conjunto de los ciudadanos, ni compite con

ninguna organizacin que pueda satisfacer objetivos colectivos.

8. CONCEPTOS E IDEAS CLAVE

-Crisis del Estado
-Soberana
-Mundializacin o globalizacin
-Mercados globales
-Desregulacin de los mercados financieros
-Causas de la globalizacin
-Sobrecarga del Estado
-Hipertrofia de la Administracin
-Glocalizacin
-Nacionalismo cvico
-Soberana compartida
-Organizaciones internacionales
-Enfoque realista de las relaciones internacionales
-Intervenciones internacionales por razones humanitarias

9. BIBLIOGRAFA
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