Difusin del desarrollo territorial en Amrica Latina.

Alcances y limitaciones, con una referencia al caso de Mxico

Omar de Len Naveiro

I. Introduccin: el desarrollo en tiempo real

En la ltima dcada se viene produciendo en Amrica Latina un proceso de gran inters
para las ciencias sociales. El cambio de ciclo poltico ocurrido en muchos pases, el
agotamiento, debido a sus desoladoras consecuencias, de las estrategias neoliberales y la
difusin del paradigma de desarrollo territorial se han conjugado para abrir un nuevo
tiempo en la regin. La cuestin del desarrollo vuelve a colocarse en el centro del
debate, con nuevas categoras, otros enfoques y diferentes contextos, pero con un
renovado protagonismo de la poltica y la estrategia, ahora construidas de forma
tambin diferente.
La regin vuelve a dar al mundo la oportunidad de hacer ciencia en tiempo real. Ya
ocurri en las dcadas de 1950 y 1960. En aquella poca las teoras del desarrollo
bullan en las universidades y centros de investigacin del mundo desarrollado y
Amrica Latina, al mismo tiempo que se aplicaban los designios tericos y se aprenda
sobre la marcha con las consecuencias desatadas en la realidad socioeconmica.
Economistas, socilogos y antroplogos estaban inmersos en el extraordinario proceso
desplegado por la irrupcin del capitalismo industrial de posguerra en las heterogneas
sociedades latinoamericanas y se vieron abocados a la creacin de infinidad de
conceptos, categoras e incluso marcos tericos con los que alumbrar aquel escenario
desconocido.1

Artculo publicado en Vidal, G. y Dniz, J. (Dirs.): Actores del desarrollo y polticas pblicas, FCE,
Madrid, 2012, pp. 175-200.

Profesor Titular del Departamento de Economa Aplicada V, Universidad Complutense de Madrid.

. En esta poca encontramos autores y obras que pueden considerarse nuevos clsicos de los estudios
sobre el desarrollo, tales como Myrdal, Nurkse, Hirschman, Prebisch, Furtado, Rostow, Parsons,
Germani, Redfield, y tantos otros.

Ahora los viejos temas vuelven a estar presentes, bajo otras coordenadas,

en un

momento diferente, con la cautela que da un mayor conocimiento de la complejidad de

los procesos sociales, con la corrosin que la experiencia ha producido en la ideologa
del progreso y el desarrollo tal como se conceban entonces, y con la conversin
creciente de la sociedad latinoamericana en protagonista influyente en el proceso. El
presente artculo es una perspectiva de la aplicacin en la regin del paradigma del
desarrollo territorial en diversos escenarios y con distintos resultados. Nuestro propsito
no es dar mera cuenta de la difusin que est alcanzando esta forma de enfocar el
desarrollo, sino analizar las consecuencias, que ya se pueden ir apuntando, de tal
proceso. La historia se repite y los fundamentos ltimos y las metodologas implcitas
del modelo de desarrollo que hoy aplicamos en la regin fueron definidos, como en
casos anteriores, lejos de sus fronteras y a distancias siderales de sus circunstancias
econmicas, sociales y polticas. Por tanto, la difusin de esta forma de ver el desarrollo
dio lugar a un doble fenmeno: Por un lado el aprendizaje, desde los actores, de la
nueva lgica que subyace a las estrategias y polticas importadas. Toda una nueva
panoplia de valores, conceptos y metodologas han tenido que ser aprehendidos para
sintonizar con los tiempos que corren de la mano de los organismos multilaterales. Por
otro lado, la aplicacin de tales principios en sociedades que poseen un acervo cultural
propio ha dado lugar a procesos diferentes que los ocurridos all donde surgi el
modelo.
En el texto que sigue destacaremos los elementos ms recurrentes en las experiencias de
desarrollo territorial europeas, que constituyen invariantes en el nuevo paradigma y
deben ser tenidas especialmente en cuenta para extrapolar sus instrumentos. Asimismo
repasaremos la situacin estructural de la regin respecto de esos mismos aspectos
clave. Seguidamente plasmaremos una clasificacin de experiencias latinoamericanas
de desarrollo territorial, para diferenciar mbitos de aplicacin que requieren enfoques e
instrumentos diferentes. Esta taxonoma nos permitir sealar casos en diferentes
regiones de Mxico y exponerlos (sin entrar en un anlisis pormenorizado) en el marco
de la evolucin de las polticas territoriales desplegadas por las instituciones mexicanas.
Seguidamente haremos una evaluacin global de los casos sealados para profundizar
en los alcances y carencias del enfoque territorial, especialmente respecto de los
contenidos que debe incluir una estrategia de desarrollo. Finalmente, sacaremos
conclusiones sobre las carencias que se observan en algunas aplicaciones de las
2

estrategias de base territorial y la prdida de contenido que se deriva de algunas

interpretaciones reduccionistas del paradigma. Esto no impide constatar la importancia
de otros planos de aplicacin de las metodologas de desarrollo territorial, como el de la
participacin y empoderamiento de los actores territoriales, que dan indicios de un
avance en la implementacin de procesos de desarrollo ms integrales e incluyentes.

II. Una estrategia, diversas situaciones

Los procesos de desarrollo centrados en el territorio surgieron como una consecuencia
del ajuste productivo que tuvo lugar despus de la crisis de la segunda mitad de la
dcada del setenta. Una crisis de sobreoferta

de bienes de consumo durable

indiferenciados que no encontraban mercados en un mundo fuertemente fragmentado en

pases y regiones que mantenan polticas con fuerte sesgo proteccionista. La
segmentacin de los mercados fue un recurso para incrementar los beneficios en funcin
de una diferenciacin de productos ms ajustados a las caractersticas socioeconmicas
de los consumidores. Pero esa diferenciacin deriv en una transformacin de la
organizacin de la produccin y en la descentralizacin de gran parte de sus fases. Esa
era la forma de ofrecer una gama suficientemente diversa como para satisfacer a
diferentes nichos de mercado. La descentralizacin productiva supuso un aumento
rpido de los vnculos de subcontratacin entre las grandes empresas transnacionales y
una plyade de pequeas empresas suministradoras.
Como efecto no deseado de este proceso, como bifurcacin o curvatura2, surgieron
experiencias en las que la organizacin de pequeos productores, aprovechando
economas externas y la nueva configuracin de los mercados, dieron lugar a procesos
de desarrollo difuso, es decir, con una participacin ms amplia de la sociedad en tales
actividades y una distribucin ms equitativa de las rentas obtenidas. Desde las primeras
experiencias en Emilia Romagna el modelo se expandi por Italia y por Europa entera,
adaptando las estrategias a las condiciones especficas de cada regin pero manteniendo,
en todo caso, al territorio como elemento aglutinante. De esta manera se fue
modelizando paulatinamente la metodologa de enfoque y organizacin del proceso.

. Para un anlisis de los procesos sociales de cuvatura vase Martn Santos, J. L., 1988: 13 ss.

Encontramos casos particulares de esta estrategia en Friuli-Venecia, Baden-Wurtenberg,

Jutlandia, Lyon, la Comunidad Valenciana, etc. (Mas y Cubel, 1997).
En todas estas experiencias el desarrollo industrial constitua el vector fundamental de la
nueva organizacin productiva y la estrategia consista, bsicamente, en la aplicacin de
polticas de oferta para mejorar y ampliar las condiciones operativas de las empresas del
territorio y aumentar la competitividad del conjunto. Esas polticas concernan aspectos
clsicos como el crdito, la formacin, la tecnologa y otros ms novedosos como la
informacin y los servicios a empresas. As fue configurndose un nuevo maletn de
instrumentos econmicos que la academia denomin polticas mesoeconmicas (Esser,
1996). Una variante de gran trascendencia se produjo en aquellos territorios sin acervo
industrial, donde fue definindose una prctica basada en una estrategia similar, pero
destinada a los medios rurales. La aplicacin sistemtica de la estrategia de desarrollo
territorial a mbitos rurales fue impulsada por la Unin Europea a travs de la iniciativa
LEADER, que se inici en 1991 abarcando inicialmente 225 territorios rurales de la
Unin. Su expansin fue rpida, aplicndose a ms de 1000 territorios en 2005 y
trascendiendo el marco del propio programa para aplicar sus principios y metodologas
a todas las iniciativas rurales cofinanciadas con presupuestos de la UE (Sumpsi, 2006).
El desarrollo rural con perspectiva territorial (DRT) comienza con la aproximacin a las
zonas rurales desde una visin que trasciende su tradicional rol productivo basado en la
agricultura y la ganadera (o la explotacin primaria en general). Las zonas rurales son
depositarias de recursos activos y potenciales que se deben articular en pos de una
estrategia integrada de desarrollo. Para ello es necesario identificar los recursos
econmicos, sean del tipo que sean (agricultura, ganadera, minera, industria, artesana,
turismo, etc.), conocer y potenciar los recursos humanos y definir un proyecto (plan
estratgico) que los articule para conseguir su expansin.
Con esta variante, el paradigma del desarrollo territorial alcanz la generalidad
necesaria para convertirse en la visin implcita de todo proceso econmico, de la
misma manera que la industrializacin se haba convertido, de hecho, en la estrategia de
crecimiento de Estados Unidos y los pases europeos de la segunda mitad del siglo

XIX.3 Comienza a gestarse un racimo de conceptos y categoras, algunos nuevos, otros

recuperados de aportaciones tericas en desuso: desarrollo territorial, desarrollo
regional, desarrollo local, desarrollo endgeno, distritos industriales, economa difusa,
clusters, redes productivas, redes institucionales, innovacin, etc. Esta realidad se
teoriz desde distintos ngulos. Algunos autores avanzaron en la comprensin de la
transformacin que se estaba llevando a cabo a escala mundial o sistmica, como
Aglietta, Piore, Sabel, Coriat, etc. Otros se abocaron al estudio de los distritos
industriales y los sistemas productivos locales: Bagnasco, Becattini, Garofoli,
Alburquerque, Vzquez Barquero, Zurla, etc. Desde la Geografa Econmica se
analizaron los nuevos espacios emergentes: Mndez, Benko, Lipietz, Storper, Dicken,
etc. Los medios innovadores y las redes de innovacin fueron abordados por socilogos
como Aydalot, Camagni, Castells, Gershuny, entre otros. La teora de la innovacin fue
otro flanco de estudio que trascendi las ya clsicas obras de Schumpeter, generando
trabajos como los de Freeman, Soete, Barcel, Vence, Molero, etc. Desde la perspectiva
empresarial se realizaron interesantes trabajos como los de Chandler, Drucker, Nonaka,
Carballo, etc. En definitiva, diversas lneas que configuran la emergencia de un nuevo
paradigma sobre el desarrollo, acorde con las transformaciones recientes del
capitalismo.

III.Elementos invariantes del desarrollo territorial

1. La experiencia europea
La fuente principal de conocimiento emprico sobre la que se erige el nuevo enfoque
son las mltiples experiencias europeas, que abarcan desde regiones con un alto nivel de
desarrollo previo, hasta las de indicadores ms modestos en el sur del continente (Mas y
Cubel, 1997). A pesar de las diferencias entre los casos, existen elementos invariantes
que determinan una estructura sobre la que se teje la organizacin del desarrollo. Para
abordarla desplegaremos siete elementos estructurales, tangibles e intangibles, de
juegan un papel esencial en todos los casos conocidos. A continuacin describimos esos

. Aunque para los pases perifricos se tuviera reservada otra estrategia, derivada de la aplicacin de las
teoras/doctrinas de las ventajas comparativas.

elementos subrayando las caractersticas comunes que han prevalecido en

las

experiencias europeas de desarrollo territorial.

1. Nivel de acumulacin. La disponibilidad de capital es un factor esencial en los
procesos de desarrollo. Las regiones que cuentan con estructuras productivas complejas
preexistentes y con infraestructuras disponibles estn en mejores condiciones para
encarar polticas y estrategias de desarrollo territorial. Todas las polticas recientes que
definieron y aplicaron instrumentos para el desarrollo territorial en Europa, lo hicieron
sobre estructuras econmicas relativamente densas en capital.
2. Acervo tecnolgico. Una manifestacin especialmente importante de la acumulacin
es el acervo tecnolgico. La tecnologa es un factor clave en la productividad y la
competitividad de las regiones, por lo que la inversin en investigacin y desarrollo
(I+D) y en innovacin es un requisito esencial a la hora de disear sistemas territoriales
viables. Todas las regiones europeas que destacaron en su organizacin territorial del
desarrollo en los aos ochenta y noventa, contaban con algn precedente de centros
tecnolgicos operativos o bien enlaces eficientes entre universidad y empresa.
3. Financiacin. La financiacin del desarrollo territorial se ve limitada por el nivel de
renta de las sociedades. A mayor nivel de renta, mayor capacidad de ahorro (bajo el
supuesto de la elasticidad ahorro/renta) y mayor dimensin absoluta y relativa de
recursos destinados a la inversin. El recurso al ahorro externo tambin es ms accesible
a las sociedades con mayores niveles de renta. En el caso de las menos dotadas, las
transferencias (condicionadas) de los fondos territoriales y sociales de la Unin
Europea, suplieron en buena medida las necesidades externas de financiacin. Adems,
dichas regiones se beneficiaron en algunos casos de una distribucin progresiva de la
renta en sus propios estados.
4. Acervo de conocimientos. Los conocimientos acumulados por la sociedad en un
territorio determinado constituyen un activo fundamental para su desarrollo. En muchas
de las regiones europeas las actuales estrategias de desarrollo se instrumentan sobre
actividades que cuentan con una larga tradicin y forman parte de una cultura
productiva larga y densa. Este es acaso, el factor ms difcil de sustituir o cristalizar en
las regiones con una historia productiva corta.
6

5. Insercin externa del sistema territorial. La incorporacin de la regin a los flujos

econmicos ms dinmicos es otro factor importante. Es decir, la disponibilidad de una
demanda externa fuerte y sostenida permite dar continuidad al proceso de desarrollo. En
una economa como la actual, en la que los mercados son tan dinmicos y sus
requerimientos cambian con rapidez, la continuidad de los vnculos externos depender
fuertemente del nivel tecnolgico de los productos que se exportan y de la capacidad de
adaptacin de los agentes productivos locales a los nuevos requerimientos de
competitividad (entre ellos la flexibilidad de la oferta). Una combinacin de ambos
factores se puede encontrar en las distintas regiones europeas que experimentaron
procesos exitosos de desarrollo territorial. Regiones como Emilia Romagna, en Italia y
la Comunidad Valenciana, en Espaa, presentaron tasas de cobertura positivas desde el
inicio de proyectos regionales.
6. Capacidad en la toma de decisiones. En las ltimas dcadas, acompaando y
reforzando el nuevo modelo productivo, se ha experimentado un amplio proceso de
descentralizacin poltica y administrativa. Los mbitos regionales (departamentos,
comunidades, regiones, landers, etc.) y locales (municipios) han incrementado tanto sus
competencias en la administracin de los recursos destinados al desarrollo, como los
fondos con que cuentan para organizarlo. En los pases ms centralizados la influencia
de los gobiernos regionales para derivar recursos nacionales tambin ha aumentado, en
consonancia con las directivas de la UE, que reconocen en los representantes
territoriales a los agentes del desarrollo, depositando en ellos recursos y capacidad de
decisin. Europa es cada vez ms un espacio definido por las regiones.
7. Elementos identitarios. Junto con los factores econmicos y polticos, se suelen
reconocer otros, de carcter intangible, en relacin con los valores que dan cohesin a la
sociedad y van desde aquellos que afectan directamente las relaciones y actividades
econmicas (cultura productiva, relaciones personales y de grupos dentro de la
comunidad) hasta los ms abstractos (sentimiento de pertenencia, identificacin con
hechos y smbolos significativos de la regin, adhesin poltica a partidos localistas,
etc.). Estos elementos juegan un papel esencial en el entorno territorial, facilitando el

surgimiento de innovaciones y, en un plano ms abstracto, enmarcando las acciones

econmicas en un proyecto colectivo.4
No todos estos aspectos estn presentes de manera homognea en las distintas
experiencias. Sin embargo, el conjunto configura una estructura y un patrn de
organizacin en la que cada elemento influye directamente sobre el conjunto y, en
definitiva, sobre la viabilidad del proceso. El desarrollo reciente de las regiones
europeas, que siguieron trayectorias diferentes de acuerdo con sus circunstancias
concretas, es el resultado ms o menos exitoso de la aplicacin de polticas y planes
estratgicos sobre estos elementos estructurales.

2. Difusin del paradigma. Una mirada desde Amrica Latina.

En la ltima dcada, muchas de estas teoras llegaron a Amrica Latina de la mano de
expertos, profesores universitarios, cooperantes y consultores. Asimismo el nuevo
paradigma fue auspiciado a travs de la poderosa influencia que ejercen las lneas
condicionadas de crdito del Banco Interamericano de Desarrollo. El resultado fue que
sus principios comenzaron a aplicarse de manera creciente. Proliferaron los cursos de
desarrollo local y los planes estratgicos llegaron a los municipios ms recnditos de la
geografa latinoamericana. Esta movilizacin en torno a la problemtica del desarrollo
ha creado enormes expectativas en regiones y localidades que haban permanecido
secularmente alejadas de las polticas nacionales de desarrollo, cumpliendo as con una
de las premisas esenciales de estos procesos: la movilizacin de la poblacin en torno a
un proyecto.
Indudablemente las fortalezas del nuevo paradigma abrieron nuevos horizontes para
pensar el desarrollo de las regiones en Amrica Latina. Partir de los recursos endgenos,
conocerlos, organizarlos y ponerlos en marcha en un proyecto de largo plazo sin
depender exclusivamente de las fuerzas del mercado ni de las decisiones de las grandes
empresas, que definen y redefinen localizaciones en funcin de intereses externos, es un

. Una clsica y muy til aproximacin a estos elementos intangibles, que tanta importancia tienen en los
procesos de desarrollo, se encuentra en Aydalot, 1986.

procedimiento tan lgico y natural que en s mismo representa un gran avance respecto
de concepciones anteriores (fundamentadas en la movilidad de los factores). Adems
supone una saludable vuelta a las concepciones sistmicas del desarrollo econmico, en
las que se lo considera como resultado de la interaccin de elementos estructurales:
recursos, instituciones y valores. Se da lugar as a la estrategia y a la poltica, si bien
mediante cauces renovados.5 Hitos importantes en este recorrido han sido la
constatacin de la importancia de no limitar la estrategia a la dimensin interna y pensar
la unidad econmica (pas, regin, etc.) desde su estructura, pero como un sistema
abierto (Sunkel, 1991) y la percepcin de la competitividad como el resultado de un
sistema que se resuelve en cuatro niveles: metaeconmico, microeconmico,
macroeconmico y mesoeconmico (Esser et al., 1996).
Sin embargo, no siempre los resultados de las acciones de desarrollo territorial y/o los
planes estratgicos de desarrollo puestos en marcha fueron los esperados. Ante estas
experiencias puede pensarse que los principios, la metodologa de organizacin de los
recursos locales o las polticas aplicadas no se ajustaron a las prescripciones, que estas
no se adecuaban a las situaciones especficas en que se aplicaban, o bien una
combinacin de ambas circunstancias. En cualquier caso, xitos y fracasos constituyen
valiosas oportunidades de aprender y construir un conocimiento de los procesos de
desarrollo territorial ms ajustado a las circunstancias especficas de las sociedades de
Amrica Latina.
A continuacin realizaremos un anlisis de los factores invariantes propuestos como
esenciales en las experiencias europeas, teniendo en cuenta algunas caractersticas de las
economas latinoamericanas que pueden poner en cuestin la pertinencia de polticas y
estrategias de desarrollo aplicadas a partir de premisas muy generales.

. Merece un captulo aparte en la evolucin reciente de la ideologa dominante y de la teora econmica

que se construye en su rbita, la desaparicin de la planificacin, las polticas y las estrategias pblicas.
Mientras en la esfera de la empresa la planificacin, el proyecto y la poltica se aplican cada vez ms
generalizadamente y a los detalles ms nfimos, la sociedad, un espacio mucho ms complejo y donde se
resuelven dilemas que van ms all del plano econmico, fue sustrada de tales ejercicios de racionalidad.
Por supuesto, el sofisma de la no-poltica econmica fue aceptado en diferentes grados por las distintas
sociedades. En Amrica Latina, unas veces impuesto por dictaduras y otras por la influencia de lobbies y
organismos internacionales, tuvo una aplicacin amplia.

1. Nivel de acumulacin. En Amrica Latina existe una enorme diversidad de

situaciones econmicas. Encontramos, por un lado, regiones con niveles de renta
relativamente altos y con grados de acumulacin considerables junto con otras en la que
prevalece la agricultura tradicional, pasando por un amplio abanico de situaciones
intermedias. An en las ms desarrolladas se comprueba que la crisis del proceso de
industrializacin ha tenido diferentes impactos y las polticas desindustrializadoras de
los aos ochenta distintas consecuencias. Por ejemplo, en Amrica del Sur, el eje Minas
Giris - Valparaso (al que algunos llaman nuevo Eldorado) presenta una renta que es
ms del doble de la del resto de Sudamrica y an dentro del eje, las diferencias son
notables. El capital productivo se concentra en diversos conglomerados urbanos e
interurbanos que dan lugar a distintas situaciones en cada regin (Aballe y de Len,
2005). Lo mismo ocurre con otros centros dinmicos, como el que se extiende al sur de
la frontera mexicana del Ro Grande. Por tanto, el nivel de capitalizacin disponible
para comenzar un proceso de desarrollo endgeno ser igualmente diferente, afectando
directamente a su dinamismo.
2. Acervo tecnolgico. Un aspecto relacionado con el anterior es la disponibilidad de
tecnologa, la existencia de centros tecnolgicos y universidades que puedan responder
con rapidez a las demandas de las empresas que deben ajustarse permanentemente a
criterios de competitividad que les vienen impuestos desde los mercados. Un sistema
tecnolgico, aunque puede idearse con celeridad, no puede improvisarse en su
realizacin. Depende de factores tales como los recursos destinados a importar
tecnologa incorporada y desincorporada, los recursos presentes y pasados dedicados a
I+D, la existencia de equipos cientficos y tcnicos orientados tanto a la investigacin
como a la aplicacin de sus resultados, as como de la organizacin de los mismos de
manera tal que sus trabajos redunden efectivamente en procesos de innovacin y mejora
competitiva. En estos mbitos las disparidades entre regiones tambin son enormes y no
estn relacionadas slo con las diferencias de renta y acumulacin de capital, sino con
las trayectorias tecnolgicas de los pases y regiones. Algunos de ellos construyeron
sistemas tecnolgicos eficientes durante el proceso de sustitucin de importaciones,
pero fueron prcticamente desmantelados junto con los sectores industriales que
desaparecieron a lo largo de las ltimas dcadas. En cualquier caso, su situacin de
partida no es la de las regiones preindustriales. stas deben comenzar por establecer

10

redes institucionales y dotar los recursos para construir un sistema tecnolgico adecuado
a sus necesidades, eficiente y viable.
3. Financiacin. Una de las ventajas del paradigma de desarrollo territorial es que se
puede pensar para cualquier territorio independientemente del nivel de desarrollo
inicial. Al fin y al cabo, en esencia, constituye un modo de organizacin de los recursos.
Sin embargo, los obstculos que se pueden encontrar en funcin del grado de desarrollo
inicial dan lugar a diferencias que llegan a ser ms que cuantitativas, cualitativas. La
vieja teora del crecimiento (Harrod, 1971) pona de manifiesto una relacin directa
entre ahorro y crecimiento econmico. Admitiendo que el ahorro es elstico respecto de
la renta, concluimos, con los viejos tericos, que los pases/regiones con bajos niveles
de renta presentan dificultades para crear recursos endgenos que alimenten la
inversin. An si renunciramos al valor reconocido de la equidad, sabemos que la
desigualdad en la distribucin social de la renta contribuye magramente a resolver el
problema.6 Por tanto, los pases/regiones con bajos niveles de renta y ahorro dependen
fuertemente del ahorro externo para financiar su crecimiento y desarrollo. Acometer y
sostener en el tiempo proyectos de desarrollo depende, en estos casos, de las
condiciones de financiamiento vigentes en la economa mundial, de las lneas de crdito
de los organismos internacionales y de los mecanismos de compensacin interterritorial
aplicados por los gobiernos nacionales. A la hora de priorizar actuaciones en contextos
de escasez, sera til pensar en la creacin de ncleos crticos de organizacin, que
tendran costes reducidos (por consistir bsicamente en elementos relacionales y
comunicacin entre actores) y garantizaran la continuidad a largo plazo del proceso de
innovacin social y desarrollo.
A la hora de comparar con los casos europeos hay que tener en cuenta, de manera
especial, que en la regin no existen, mecanismos de compensacin interterritorial
nacionales o internacionales que amortigen los impactos de las fluctuaciones
econmicas y las carencias de financiacin. Adems, por la naturaleza de los proyectos,
los aportes externos deben canalizarse por vas institucionales (regionales, nacionales o

. Pese a los argumentos planteados por Kuznets, la experiencia no avala la desigualdad como requisito
del desarrollo (Kuznets, 1966).

11

internacionales), ya que su desarrollo se plantea sin contar necesariamente con la

localizacin de grandes empresas.
4. Acervo de conocimientos. La acumulacin de conocimientos tambin presenta una
distribucin heterognea en Amrica Latina, sobre una base general relativamente dbil,
si la comparamos con las regiones europeas. En algunas regiones, una cultura
productiva consolidada durante dcadas y an siglos, puede ser la base idnea para
poner en marcha procesos renovados, introduciendo la nueva racionalidad del territorio
y el desarrollo endgeno. No solamente deben contar, en este sentido, las regiones y
actividades que pasaron por la experiencia enriquecedora del desarrollo industrial, sino
tambin otras profundamente enraizadas en la cultura popular de zonas rurales y
urbanas, en torno a las cuales pueden desplegarse las nuevas estrategias de desarrollo.7
Otras regiones presentan un panorama mucho peor. Olvidadas por los planes de
desarrollo o desarticuladas por dcadas (incluso siglos) de produccin para mercados
lejanos, despobladas por la migracin hacia los polos ms dinmicos o incomunicadas
por las polticas neoliberales recientes, que abandonaron infraestructuras, cerraron
ferrocarriles, escuelas, hospitales y an oficinas de correos; parten de situaciones muy
desfavorables a la hora de disear un plan estratgico.
5. Insercin externa y flujos econmicos. La insercin externa siempre ha sido uno de
los factores generadores de vulnerabilidad para las economas latinoamericanas. Basada
en transables de bajo contenido tecnolgico y baja elasticidad demanda/renta, depende
del control de las empresas comercializadoras que fijan precios, de la evolucin los
mercados en los que aparecen con frecuencia nuevos oferentes o, en el caso de los
bienes industriales y sin recurrir a la manipulacin del tipo de cambio, compiten por
precio, descargando en los costes (especialmente en los costes laborales) el
mantenimiento de la competitividad. Bajo este marco general, las regiones presentan un
panorama diverso. Si descontamos aquellas en la que se disfruta de regalas por la
explotacin de algn recurso natural y las que producen intensivamente productos
agrcolas para el mercado mundial, comprobamos que la produccin de bienes de mayor
7

. Podemos citar como ejemplo algunas experiencias de produccin artesanal, diseminadas a lo largo de la
cordillera andina peruana, como las de Cusco, Pisac o Cajamarca, y no pocos casos de actividades
urbanas informales en las grandes ciudades. En algunos de estos casos hemos comprobado cmo los
valores de las culturas nativas eran altamente funcionales con los que identificamos en la produccin
orientada al mercado capitalista de nuestros das (Len, 1996).

12

valor aadido se realiza en reas urbanas y suburbanas fuertemente integradas a los

mercados regionales (polos dinmicos de MERCOSUR, Mxico y Chile). En los
ltimos aos se ha incrementado considerablemente el comercio intrarregional, en el
que este tipo de bienes tiene una participacin destacada. Tambin, en la bsqueda de
diversificacin, han surgido clusters de distinta ndole (textil, automotor, agroindustria,
piscifactoras, etc.) que ampliaron y diversificaron la insercin externa de las regiones
respectivas. Sin embargo, todava estos casos representan islas, incluso dentro de las
reas ms dinmica del continente.
6. Competencias polticas y administrativas. Ya es un lugar comn afirmar que las
decisiones se toman con mayor eficacia cuando se est cerca del ciudadano y de sus
circunstancias. Por eso, es difcil pensar en un proceso que se despliega al nivel regional
o municipal sin competencias para quienes lo estn protagonizando. Desarrollo
territorial y descentralizacin son dos procesos que van juntos y se retroalimentan.
Como qued dicho, en Europa, la descentralizacin o el aumento de la influencia
poltica de los mbitos administrativos territoriales, fue alimentado desde la propia UE.
En Amrica Latina, en el marco de los procesos de democratizacin de los ochenta, la
descentralizacin administrativa tuvo una marcha lenta, cuando no se produjo por las
fuertes demandas que, desde los mbitos regionales y locales, realizaban los agentes
sociales. Es decir que las iniciativas regionales y locales de desarrollo florecieron en un
contexto pobre en competencias, aprovechando los espacios institucionales disponibles
e incluso creando una nueva institucionalidad cuando era necesario. Un repaso del
surgimiento de las experiencias de desarrollo territorial emprendidas en los ltimos aos
nos muestra que son principalmente una respuesta adaptativa ante las exigencias de la
crisis econmica y la reestructuracin profunda que sufri la sociedad latinoamericana
(desindustrializacin, ajuste, apertura unilateral, privatizaciones, etc.). Respuesta desde
la participacin, de abajo hacia arriba, articulada en un contexto desfavorable que,
lgicamente, aprovech todos los instrumentos de organizacin, antiguos y nuevos,
puestos al alcance de sus protagonistas, entre ellos, los que conforman el paradigma del
desarrollo territorial (Alburquerque, 2004: 160).
En nuestros pases, al hablar de descentralizacin, el debate debe matizarse
convenientemente. El trmino no slo se refiere al traspaso competencias polticas y
administrativas sino tambin, enlazando con el punto sobre financiacin, de los recursos
13

econmicos con los que aquellas se hacen efectivas. En el primer aspecto no debemos
olvidar los avatares por los que atraviesan los sistemas de representacin de la mayora
de los pases. Coexisten regiones, estados y provincias con una acendrada tradicin
democrtica y participativa, con otros donde perviven redes clientelares de origen
remoto, focos de corrupcin, grupos de presin todopoderosos, y otras formas de
asociacin que sustraen la soberana de los ciudadanos y respecto de quienes resulta
difcil pensar que ejerzan un liderazgo eficaz en un proceso de desarrollo dinmico e
incluyente. Aqu la asignatura de la profundizacin democrtica parece previa al
otorgamiento de competencias que desembocaran en el ejercicio de un poder mayor
an. Por todo ello, en estos casos, el condicionamiento en el uso de las transferencias de
fondos parece un mal menor.
En lo referente a la descentralizacin econmica, es decir la capacidad de las regiones
de autofinanciar su gasto a partir de la recaudacin de impuestos de mbito regional y/o
local, son permanentes las presiones de las regiones de mayores recursos, que asimilan
la descentralizacin a una especie de slvese quien pueda. En pases con una historia
de abandono de regiones y poblaciones enteras, sin antecedentes de progresividad
(territorial ni social) en sus sistemas fiscales, habra que cuidarse mucho del peligro de
sancionar por ley, de manera definitiva, esta situacin.
Una buena parte del problema de la descentralizacin puede enfocarse como la
resolucin de los dilemas, condicionamiento / autonoma y proporcionalidad /
progresividad. El condicionamiento como garanta de que la progresividad ser
aprovechada de manera eficaz (Finot, 2005). Por tanto, es importante arbitrar
mecanismos que aseguren, por un lado, la utilizacin correcta (en un destino
socialmente provechoso) de los recursos provenientes de la sociedad y por otro, cierto
mecanismo de compensacin interterritorial favorable a las regiones de menor nivel de
desarrollo. En la UE, por ejemplo, los fondos estructurales destinados al desarrollo
regional se liquidan directamente en los mbitos territoriales, pero condicionados a un
men de finalidades. La prdida de autonoma en la decisin de destino de los fondos se
ve ms que compensada por su adecuacin a fines consensuados. Asimismo, se orientan
principalmente a las regiones de menor nivel de renta. Estas cuentan as con un plus de
recursos, que se aaden a los que proporcionan los sistemas fiscales de sus respectivos
pases (donde se contemplan mecanismos diversos de progresividad).
14

El principio bsico de la hacienda pblica debera seguir siendo: Se recauda de acuerdo

con las capacidades; se distribuye de acuerdo con las necesidades. Una buena parte de la
explicacin de la pobreza en los pases de Amrica Latina se encuentra en la ausencia
de sistemas fiscales progresivos.8 Sin estas cautelas, la descentralizacin puede
desembocar en un proceso centrpeto de competencia entre regiones, en el que las ms
atrasadas (las de siempre) resulten perjudicadas.9
7. Identidad regional/local. La identidad local, la conciencia de los valores y
experiencias histricas que comparten y definen a una comunidad, es un activo de
enorme importancia cuando se emprende un proyecto comn. Se trata de una
construccin colectiva y abierta generadora de un sentimiento de pertenencia y una
fuerza de cohesin que facilitan la definicin y desarrollo de cualquier proyecto
colectivo. La vemos como un atributo evidente en las comunidades que acumulan siglos
de historia en el continente y ahora viven como una fortaleza esa distincin cultural que
durante mucho tiempo fue considerada signo de atraso. Pero tambin est presente en
grupos y distritos ms jvenes que han conseguido acuar, en su ms corta historia,
cdigos comunes y smbolos que los representan. Lo que nos interesa especialmente en
este apartado son los elementos identitarios orientados al proyecto econmico, el
asociacionismo o la capacidad para establecer consensos.
La diversidad y riqueza de culturas que encontramos en Amrica Latina presenta un
acervo de gran valor para la adopcin de estrategias de desarrollo territorial. La
tradicin participativa que est presente en muchas regiones permite pensar en la
8

. Lo que debemos entender como una caracterstica de la manifestacin del poder en nuestras sociedades.
La potenciacin de los impuestos directos, vinculados a la progresividad del sistema tributario, no se
encuentra ni en las agendas de las opciones polticas ms progresistas.
9

. Esta parece una tendencia general. Una de las caractersticas del paradigma productivo vigente es la
revalorizacin de las regiones. Adems de las oportunidades que esto proporciona (de lo que nos
ocupamos en este trabajo), la tendencia encubre amenazas inquietantes. El debilitamiento de los Estados
supone la desaparicin de un agente con capacidad (poltica y econmica) de actuar con una racionalidad
distinta de la del mercado y los intereses de las grandes empresas transnacionales. Se favorece as la
dialctica global/local. Las regiones, atomizadas por el planeta, tienen que jugar de una forma mucho ms
pasiva con las reglas impuestas de manera abstracta por el mercado, pero que se expanden favoreciendo
de manera muy concreta a los agentes que deciden localizaciones y movimientos de capital,
complementados por las instituciones que deciden polticas a aplicar de manera planetaria. La
atomizacin de las superestructuras polticas crea una nueva competencia entre regiones por ofrecer
condiciones de competitividad que acerca su situacin a las condiciones de un mercado con muchos
oferentes y pocos demandantes, exacerbando la lucha por tener un lugar en la globalizacin.

15

construccin de procesos econmicos que sean, al mismo tiempo, de inclusin social y

de desarrollo poltico. En algunas experiencias, sin embargo, la dificultad para el
establecimiento de consensos impide dar continuidad a proyectos de desarrollo que slo
presentan resultados a largo plazo, creando discontinuidades, incertidumbre, cuando no
experiencias de frustracin colectiva.

IV. Casos y casos en Amrica Latina

El ncleo del paradigma de desarrollo territorial puede ubicarse en la centralidad del
territorio como elemento aglutinador de las actividades econmicas y en la aplicacin
de una metodologa de intervencin relativamente normalizada. Los escenarios en los
que se puede aplicar tales procedimientos son enormemente diversos. As como vimos
que el modelo se expandi en Europa de acuerdo con las caractersticas del territorio de
aplicacin, en Amrica Latina encontramos contextos de enorme diversidad. Podramos
distinguir, en principio cuatro escenarios diferentes:
1. Urbes y conurbaciones. Zonas metropolitanas con estructuras econmicas
basadas en industria y servicios progresivos. Presencia de economa informal. Acceso a
la educacin y formacin. Suelen ser zonas con buena disposicin de infraestructuras y
comunicaciones. Desarrollo institucional y disponibilidad de recursos humanos
cualificados. Se pueden citar casos como Porto Alegre, Curitiba, San Pablo, Ro de
Janeiro, en Brasil; Crdoba y Rosario en Argentina, Villa El Salvador, La Victoria en
Lima y Trujillo, en Per; el Eje Tejeras-La Victoria, en Venezuela.
2. Municipios medios. Ciudades intermedias y sus entornos. Presencia de distritos
industriales o actividades arraigadas de industria, artesana y servicios. Mayor facilidad
para integrar actividades rurales del entorno con otras del sector industrial o de
servicios. Suelen ser zonas bien comunicadas y con disponibilidad de servicios a la
produccin (financieros, formacin, a empresas, etc.). Se trata de espacios urbanos en
condiciones de crecer incorporando nuevos enfoques orientados a la sostenibilidad, la
calidad de vida, participacin ciudadana, etc. Podemos citar Rafaela, Coronel Surez,
Campana, Tandil, Baha Blanca, Rauch y Goya en Argentina; Rancagua en Chile y
Cuenca y Ambato en Ecuador.
16

3. Estados, departamentos y provincias. Grandes unidades administrativas que

incluyen ciudades y regiones diferentes, recursos naturales, sistemas de transporte y
unidad poltica, pero puede haber grandes desequilibrios territoriales y sociales internos.
Responden generalmente a proyectos nacidos desde algunos actores territoriales que
fueron asumidos por las autoridades administrativas de la regin. Corresponde, en
realidad, a la difusin de una estrategia basada en el territorio y la articulacin de
proyectos regionales ms concretos. Encontramos casos en Cear, Minas Gerais, Santa
Catarina, en Brasil; Antioquia y Valle del Cauca en Colombia, Jalisco, Nueva Vizcaya,
Chihuahua y Aguas Calientes en Mxico; Cajamarca en Per y Carabobo en Venezuela.
4. reas rurales. Zonas con actividades agropecuarias, artesanas y otras
actividades tradicionales. Algunas con servicios tursticos. Hay zonas con actividades
competitivas y orientadas a mercados externos y otras cercanas a la subsistencia.
Corresponden a proyectos que denominamos Desarrollo Rural Territorial (DRT). Hay
innumerables ejemplos, como el de la Quebrada de Humahuaca, en Argentina; Buena
Vista (Chiquitania ), Licoma y los Valles Cruceos en Bolivia; la regin CentroSul/Vale do Salgado (Cear), Noroeste (Minas Gerais), Vale do Cocais (Piau), Valente
(Baha), Cantuquiriguau (Paran), en Brasil; Arauco (Bo-Bo) en Chile; Cuenca del
Chan Chan, Ecuador; Sierra Cuchumatanes, Guatemala; Valle del Sula y Subcuenca de
Reitoca y Verdugo, Honduras; Microcuenca de Coco-Somoto, Nicaragua; Bambamarca
en Per; entre muchos otros.
En un abanico tan grande de situaciones econmicas y sociales, con estructuras y
habitus

10

tan diversos, los instrumentos a aplicar deberan ser tambin diferenciados,

ms all de los aspectos amplios de la metodologa.

Analizando los orgenes y

entramados sociales de los procesos de desarrollo emprendidos se pueden identificar

dos tipos de situacin o, ms propiamente, situaciones que se encuentran en algn punto
intermedio de dos extremos modelizados. Por un lado, aquellas regiones en las que se
implantaron estrategias y polticas desde arriba, de manera ms o menos coordinada por
gobiernos y/o instituciones promotoras del desarrollo. Estas acciones de ordenacin del

10

. El concepto habitus se usa en el sentido propuesto por Bordieu, refirindose a los condicionamientos
de la accin producidos por la recurrencia de las prcticas (Bordieu, 2000).

17

territorio, apoyo a pequeas y microempresas, inversin en infraestructuras, etc.,

responden a la apuesta asumida por las autoridades polticas por una estrategia de
desarrollo territorial, contando en diverso grado con los actores sociales involucrados.
As ocurre con alguno de los casos sealados, como los de Porto Alegre, Curitiba o
Jalisco. La otra situacin es la de regiones donde proliferan las iniciativas desde abajo
que muestran tambin distintos grados de articulacin y participacin econmica y/o
poltica. Estos emprendimientos son el magma sobre el que se construye de forma ms
genuina el desarrollo territorial. Esas experiencias constituyen la empiria sobre la cual
construir el conocimiento de la forma (o patrn de organizacin) que est tomando el
proceso de desarrollo en Amrica Latina. Su conocimiento, comunicacin,
sistematizacin y evaluacin son esenciales para conseguir la adecuacin de los
instrumentos de desarrollo a la realidad de las regiones. Estas iniciativas tienen distinta
importancia en funcin de su complejidad, articulacin con el tejido productivo y nivel
de participacin de los actores sociales.

Aproximacin a los casos mexicanos

El territorio mexicano presenta fuertes disparidades que abarcan dimensiones
geogrficas, econmicas, demogrficas, tnicas, sociales, etc. La segmentacin
econmica ms evidente es entre el norte, ms desarrollado y vinculado a los mercados
de Amrica del Norte, y el sur, con menores niveles de renta y estructuras productivas
ms tradicionales. A esta diferenciacin clsica se aaden otras relacionadas con la
concentracin demogrfica en grandes ciudades del centro-norte, como contraste de la
dispersin en pequeos asentamientos rurales del sur-sureste, o bien con la composicin
tnico-cultural de la poblacin, que en el sur muestra una diversidad extraordinaria
frente a las pautas de mestizaje ms tradicional en el norte. Tanto la estrategia de
industrializacin sustitutiva, vigente desde la dcada de los cincuenta como, en tiempos
recientes, la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
favorecieron la concentracin espacial del desarrollo. Las grandes concentraciones
metropolitanas como la Ciudad de Mxico, Guadalajara o Monterrey han sido polos de
localizacin de actividades econmicas y de poblacin, absorbiendo buena parte de los
recursos destinados a impulsar el desarrollo. Por otro lado, las dispersas localidades
rurales presentan abundantes recursos naturales, sociales y culturales, escasamente
18

insertos en estrategias de desarrollo. Esta circunstancia pone de manifiesto la

pertinencia del enfoque del desarrollo territorial para impulsar procesos de articulacin
del territorio en torno a proyectos de desarrollo en distintas escalas.
Desde el comienzo de la dcada de 2000 se han tomado iniciativas institucionales para
integrar la experiencia de desarrollo econmico del pas, fuertemente vinculada al
enfoque sectorial, con las lneas actualmente vigentes del desarrollo territorial. En 2001
se promulg la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que define una estrategia de tipo
territorial para encauzar las acciones de desarrollo en los municipios del pas. Si bien su
alcance se limita a los escenarios rurales, establece con claridad instrumentos clave para
la articulacin del desarrollo local, tales como frmulas de coordinacin entre actores
sociales y agentes pblicos, creacin de consejos como rganos consultivos de
participacin para cada nivel territorial, la planeacin territorial participativa como
metodologa central de abordaje de los proyectos territoriales y la creacin de un
programa especial en el que participan 13 secretaras de estado, para coordinar,
programar y gestionar la inversin pblica de acuerdo con el nuevo paradigma de
desarrollo.
Tambin se han hecho transformaciones para adaptar la estructura centralizada y
organizada sectorialmente de la Administracin a los requerimientos de un enfoque
territorial. En esta lnea se cre la Oficina para la Planeacin Estratgica, el Desarrollo
Regional y la Coordinacin Meso-regional y se incrementaron las competencias de la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) para dar cabida a iniciativas
transversales.11 SEDESOL tiene competencias especficamente dentro del mbito del
desarrollo social, pero algunas de sus instituciones se orientan al establecimiento de
condiciones materiales y sociales para la organizacin de procesos de base territorial,
como son la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, la

11

. La regionalizacin inicial, de 2001 se realiz con arreglo a diversos criterios y dio lugar a la definicin
de 5 mesorregiones: Sur-sureste (Campeche, Yucatn, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco,
Guerrero, Veracruz y Puebla); Centro-occidente (Jalisco, Michoacn, Colima, Aguascalientes, Nayarit,
Zacatecas, San Luis Potos, Guanajuato y Quertaro); Centro (Distrito Federal, Quertaro, Hidalgo,
Tlaxcala, Puebla, Morelos y Estado de Mxico); Noreste (Tamaulipas, Nuevo Len, Coahuila,
Chihuahua y Durango) y Noroeste (Baja California Norte, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa,
Chihuahua y Durango). Algunos estados pueden participar en la organizacin de dos mesorregiones, de
acuerdo con sus vnculos a ambas. Son los casos de los llamados estados articuladores (Puebla,
Quertaro, Chihuahua y Durango).

19

Subsecretara de Prospectiva y Planeacin

y la Coordinacin General de

Microrregiones. Ms recientemente la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo

Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) ha asumido las competencias relacionadas
con el desarrollo rural, pero la promocin del desarrollo productivo de las regiones no
se aborda explcitamente desde el enfoque territorial.
Las iniciativas gubernamentales reseadas, que eran continuacin y plasmacin de las
que haban surgido, fragmentariamente, en administraciones anteriores, fueron
debilitndose en la segunda mitad de la dcada. Las mesorregiones no llegaron a
consolidarse y varias secretaras del propio gobierno utilizan delimitaciones diferentes
entre regiones, lo que contribuye a la confusin. En el diseo de polticas siguen
predominando los programas sectoriales y estatales por encima de los que tienen
enfoque territorial, ya sea regional o local. Esta evolucin, marcada por la dbil
coordinacin de las polticas entre distintos niveles de administracin, la prevalencia del
plano financiero sobre los proyectos de economa real y la limitacin de stos al
enfoque sectorial, ponen de manifiesto el fracaso en la plasmacin de una poltica de
estado orientada de forma explcita al desarrollo territorial (Gonzlez Lpez, 2008:
160).
En este contexto tienen especial significacin las iniciativas surgidas desde los propios
actores, que han asumido la iniciativa en la organizacin de proyectos de desarrollo
centrados en el territorio. Estos proyectos, planteados horizontalmente entre productores
o bien entre productores y representantes polticos, a los que se suman, en ocasiones,
otros actores sociales (ONG, universidades, asociaciones, etc.) constituyen experiencias
de una prctica de enorme importancia para movilizar los recursos territoriales y
cimentar el desarrollo en regiones de diverso tipo. Se trata de experiencias, en muchos
casos surgidas desde abajo, que van configurando una praxis sobre la que construir
procesos ms integrados de desarrollo territorial. Seguidamente se sealan algunas de
estas experiencias:

20

1. Urbes y conurbaciones:
- Monterrey (4,1 millones de habitantes)12, proyecto centrado en la innovacin
tecnolgica.
- Tijuana (1,8 millones de habitantes), proyecto de desarrollo tecnolgico para pymes
financiado por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN).
- Ciudad Jurez (1,3 millones de habitantes), desarrollo de empresas maquiladoras.
2. Municipios medios:
- Morelia (Michoacn, 0,6 millones de habitantes), experiencia incipiente de desarrollo
local.
- Puerto Morelos (Quintana Roo, 8000 habitantes), programa de tratamiento de residuos
y desarrollo urbano ecolgico.
3. Estados:
- Jalisco (7,3 millones de habitantes), estrategia de desarrollo territorial participativa,
especialmente enfocada a la regin sur.
- Chihuahua (3,4 millones de habitantes), estrategia de desarrollo local centrada en las
grandes ciudades (Ciudad Jurez y ciudad de Chihuahua) y en la agroindustria
(localidades de Parral y Cuauhtmoc).
- Campeche (0,8 millones de habitantes), elaboracin de diagnstico territorial
participativo.
- Aguascalientes (1,2 millones de habitantes), experiencias de cooperacin pblicoprivada).
- Coahuila (2,7 millones de habitantes), programa de desarrollo rural en 24 municipios.
4. reas rurales (DRT).
- Can de Juchipila (Zacatecas), Plan de desarrollo regional impulsado por el Gobierno
del Estado sobre la base de experiencias preexistentes.13
- Regin de 21 municipios de la antigua Nueva Vizcaya (estados de Durango y
Chihuahua).

12

. Los datos que siguen son del INEGI y corresponden al Censo 2010 (www.inegi.org.mx).

13

. Vase www.rlc.fao.org/es/desarrollo/fao-bid/des/pdf/zaca.pdf
21

- Regin Lerma Chapala (Michoacn), desarrollo rural territorial en el marco de un

proyecto del Estado de Michoacn, sobre la base de experiencias preexistentes.
- Regin Otom Tepehua (Hidalgo), programa de desarrollo rural territorial participativo
de la FAO (FAO, 2005)
- La Chinantla Alta (Oaxaca), articulado en torno al Centro de Apoyo al Movimiento
Popular Oaxaqueo y el fondo Minka Cholav (RIMISP).14
- Municipio Tatahuilapn-Regin de Coatzacoalcos (Veracruz), organizado por el
Centro para el Desarrollo Comunitario de los Tuxtlas y el fondo Minka Cholav
(RIMISP).
En muchos de estos casos no se trata de proyectos territoriales globales definidos,
proyectados y ejecutados segn los criterios ya formalizados del desarrollo territorial
(Anlisis mesoeconmico; metodologa participativa basada en el consenso, el plan
estratgico, las polticas correspondientes y la evaluacin; creacin de una
institucionalidad ad hoc, surgida de las necesidades propias del proceso; construccin
de tejido productivo vinculado a redes institucionales, etc.). Sin embargo en todos los
casos representan formas emergentes de dar respuesta a los problemas de la sociedad
que se profundizarn en la medida en que dos tendencias impostergables vayan ganando
terreno en Mxico: la descentralizacin y la participacin social.

V. Sobre el mtodo y el objetivo del desarrollo

La difusin del paradigma de desarrollo territorial y el anlisis de las experiencias
clasificadas nos permiten reflexionar sobre los procesos abiertos en la regin. Es el
desarrollo territorial la respuesta a las necesidades histricas de la sociedad
latinoamericana? Cules son sus potencialidades y sus lmites a la hora de evaluar la
calidad de los procesos puestos en marcha? En este apartado retomamos la reflexin en
tiempo real de la que hablbamos en la introduccin, para exponer algunos aprendizajes
extrados de las experiencias sealadas.

14

. Vase RIMISP, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (www.rimisp.org).

22

El ncleo del paradigma de desarrollo territorial se encuentra en su mtodo. Se trata de

un mtodo enormemente natural y verstil. Es natural porque encuentra su fortaleza en
el sentido comn de inventariar y estructurar los recursos disponibles, ponerse de
acuerdo en una articulacin de los mismos a travs de un proyecto y definir las acciones
(polticas) para llevarlo a cabo. Decimos que es verstil porque se puede aplicar a
cualquier regin, independientemente de sus circunstancias econmicas, sociales y
polticas.15 Estas caractersticas constituyen fortalezas pero, al mismo tiempo muestran
los lmites del enfoque. La aplicacin del mtodo, especialmente si hablamos de
regiones con bajos niveles de ingreso, no supone necesariamente la puesta en marcha de
un proceso de transformacin socioeconmica que, grosso modo, identificamos con el
desarrollo. Especialmente si se aplica en el marco de un proceso de descentralizacin
econmica, sin mecanismos progresivos de redistribucin territorial.
En la estrategia sectorial-industrial que estuvo vigente durante dcadas en la regin y
que fue el origen del desarrollo en los pases centrales, la mera localizacin industrial
supona una transformacin estructural del desempeo de la regin. Haca falta el
acompaamiento de inversin en infraestructura, la elevacin de la cualificacin de la
poblacin, que reciba salarios comparativamente altos, el avance tecnolgico de
acuerdo con los requisitos impuestos por la produccin industrial, por no hablar de la
consolidacin de un mercado que absorba proporciones crecientes de la renta creada.
Hoy se puede aplicar una estrategia de desarrollo territorial sin que se modifiquen
sustancialmente las estructuras en que se desenvuelve la sociedad. Por tanto, en muchos
casos, la dinmica que pone en marcha un plan de desarrollo territorial depender, en
buena medida, del volumen de inversin proveniente de aportaciones externas a la
regin.
Esta caracterstica del paradigma al uso nos obliga a recuperar el debate en torno a los
fines y la sustancia de un concepto tan polismico como el de desarrollo. La
connotacin de un concepto como este tiene una dimensin histrica e incluso, para una
misma sociedad, su contenido vara con el tiempo. Por ejemplo, en sociedades

15

. Se puede aplicar incluso a personas en su afn de mejorar las condiciones econmicas de su vida
(mejora productiva, empleabilidad, etc.).

23

industrializadas, en las que el nivel de renta dej de ser la preocupacin esencial, surge
la dimensin de la sostenibilidad como elemento importante a la hora de definir el los
elementos bsicos del proceso de desarrollo. Para no derivar hacia el denso debate sobre
el sentido del concepto desarrollo, que no es nuestro propsito, proponemos una
conjuncin de elementos cualitativos que podran conseguir consenso en los tiempos en
que nos toca vivir, en relacin con la construccin de procesos socioeconmicos ms
integrales. Lo que se suele denominar otro desarrollo.16
El Grfico 1 nos muestra los objetivos que se pueden plantear en distintas dimensiones
para la construccin de un proceso de desarrollo integral; objetivos vinculados a
criterios tcnicos provenientes de la experiencia socialmente acumulada en esta materia
y a valores considerados fundamentales en las sociedades contemporneas. Cabe aclarar
que dichos objetivos no se proponen como meros resultados finales sino como
dimensiones que deben estar presentes a lo largo del proceso, ya que estamos hablando
de una construccin social centrada en las personas y su bienestar. Asimismo, al
formular tales objetivos, ms all de su valor universal, estamos pensando en las
sociedades latinoamericanas que anan la permanencia de inequidades ancestrales con
la oportunidad histrica de construir procesos cualitativamente ms avanzados.
La produccin es el requisito econmico bsico para la disponibilidad de bienes y
servicios necesarios para vida social. Su continuidad e incremento es la condicin de la
obtencin del excedente necesario para dar lugar a una divisin del trabajo que cubra
todas las necesidades sociales que van asociadas a la mejora de las condiciones sociales
de vida. De ah la necesidad de mejorar la productividad de las actividades productivas
para disponer de los recursos necesarios a tal fin. Slo una sociedad que haya alcanzado
niveles altos de productividad y excedentes podra plantearse el propsito de mantener
esos niveles, centrando su objetivo en el uso y la distribucin de los excedentes
constantes obtenidos. En sociedades con bajos niveles de renta el aumento de la
productividad es la condicin de la independencia econmica.

16

. Para entrar en algunas de las connotaciones actuales del concepto de desarrollo vase Unceta, 2009.
En este trabajo nos encontramos muy cerca de la propuesta del autor de replantear los contenidos del
concepto, escapando a las rigideces de la visin desarrollo-subdesarrollo y de las posiciones culturalistas
del postdesarrollo (pp. 21 ss.).

24

La equidad es otro de los valores asociados a los procesos de desarrollo. Este objetivo
se fundamenta tanto en criterios tcnico-econmicos, ya que el desarrollo de los
mercados requiere capacidades sostenidas de demanda, como tico-sociales, en la
medida en que la produccin econmica es siempre un resultado social y todos los
miembros de la sociedad tiene el derecho de participar en ella. Para conseguir el
resultado de la equidad las polticas distributivas y de cohesin tiene un lugar
importante en la orientacin del proceso econmico.

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Procesos de desarrollo

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Polticas

La sostenibilidad es otro de los objetivos necesarios del desarrollo ya que, por un lado,
la disponibilidad de recursos no es ilimitada, y por otro, las consecuencias de una
produccin econmica abusiva con el medio ambiente constituye una amenaza
ecolgica de dimensiones incalculables y deriva en el deterioro de las propias
condiciones sociales de vida. Para abordar esta dimensin cada vez tienen ms
importancia las polticas medioambientales, de conservacin de recursos y de
regulacin de las actividades econmicas, tendentes a preservar el entorno de los
impactos ecolgicos que producen.
Finalmente encontramos una dimensin y objetivo menos explcito pero cada vez ms
presente en las experiencias actuales de organizacin socioeconmica: la legitimidad de
los procesos, es decir, el reconocimiento de stos como vlidos por los propios actores
implicados. Las grandes decisiones econmicas siempre se tomaron lejos (en trminos
25

geogrficos y sociales) de quienes iban a ser afectados por sus consecuencias:

decisiones de localizacin, ubicacin de infraestructuras, financiacin, etc. Las
pulsiones descentralizadoras y los espacios democrticos abiertos se han conjugado para
dar ms influencia a los actores locales en las decisiones que afectan a la organizacin
social, entre ellas las econmicas. La legitimidad surge de la participacin, clave en
muchos procesos de desarrollo territorial y de la capacidad de convertir esa
participacin en decisiones efectivas de acuerdo con los intereses de los colectivos
sociales implicados o con los resultantes de un consenso fraguado a travs de procesos
grupales dirigidos, capacidad que, a falta de un trmino ms adecuado, denominamos
empoderamiento. Este nuevo plano de anlisis de los procesos sociales incluye en su
interior la dimensin de gnero.
Para evaluar procesos concretos de desarrollo, ya sean stos con enfoque sectorial o
territorial, deberamos preguntarnos en qu medida, ms all de las metodologas
aplicadas, responden a estos objetivos, valores y polticas. En otras palabras,
deberamos considerar si los procesos de desarrollo territorial analizados estn
contribuyendo a la construccin de sociedades con mayores niveles de bienestar, ms
integradas y justas.

VI. Conclusiones
La llegada del paradigma de desarrollo econmico territorial a Amrica Latina tuvo
lugar en un momento de agotamiento de las recetas neoliberales, que haban
predominado en la regin en los 15 aos anteriores. El nuevo enfoque llegado desde
Europa tena muchos elementos para convertirse en el vehculo de estrategias de
desarrollo ms proactivas, alejndose de la visin del mercado como nico asignador de
recursos y con una reinterpretacin del papel de las administraciones en los procesos
econmicos. Sin embargo, la lectura que se hizo desde algunas instancias polticas y
econmicas destil de la experiencia europea un conjunto de instrumentos en sintona
con la antigua visin del mercado, despojando al paradigma de algunos de sus
elementos ms transformadores. As, algunas experiencias quedan reducidas a un
conjunto de polticas de oferta y al fomento del emprendedurismo, corriendo el riesgo
de confundir las polticas de desarrollo con la mera creacin de empresas. Por otro lado,
26

se cuestiona y reduce el papel articulador de las instituciones (sean del tipo que sean) y
la participacin de los actores econmicos y sociales, subsumindola en vnculos
publico-privados entre gobernantes y empresarios, de carcter instrumental.
La lectura de la descentralizacin como requisito inexcusable del desarrollo territorial
tambin ha sido adaptada a la tradicin excluyente de la regin, al no dar cabida (casi
sin excepciones hasta el presente) a los mecanismos de progresividad que eviten
convertir las tensiones centrpetas implcitas en el paradigma en el abandono a su suerte
de las zonas menos desarrolladas. Aunque la metodologa del desarrollo territorial se
puede aplicar sobre cualquier realidad, la superacin de la pobreza requiere el impulso
de la inversin inicial y el mantenimiento de la financiacin para acortar las brechas
territoriales. Teora y experiencia no dejan lugar a dudas al respecto.17 Es verdad que las
regiones pobres pueden acometer sus estrategias de desarrollo territorial, pero su punto
de partida les condena si no reciben estmulos exgenos.18
Recorriendo las dimensiones que defendimos ms arriba para evaluar la calidad de los
procesos de desarrollo, encontramos tambin interesantes conclusiones. En el plano de
la produccin, qued dicho que no es suficiente facilitar la creacin de empresas, sino
que hace falta el impulso de la inversin pblica y el desarrollo de una red de
instituciones de soporte productivo (llmense agencias, mesas de concertacin,
universidades, institutos tecnolgicos, de crdito, centros de formacin, etc.), adems de
aquellas orientadas a la atencin de las necesidades especficamente sociales, que
influyen indirectamente en la mejora productiva de las regiones.
En el plano de la equidad, la calidad del proceso est vinculada al establecimiento de
instrumentos fiscales de progresividad distributiva, tanto social como territorial,
atenuando y revirtiendo las tendencias inducidas por los mercados abiertos. Esta es una

17

. Puede consultarse al respecto toda la literatura sobre crecimiento y desarrollo econmico, tan profusa
en los aos cuarenta y cincuenta (por ejemplo, Harrod, 1971 o Nurkse, 1973). Asimismo, la experiencia
de la construccin europea desde los aos sesenta es una referencia emprica concluyente.
18

. En ltima instancia y de acuerdo con una mitologa que se resiste a ser desterrada, segn una lectura de
los fundamentos no explcitos con que se defienden las estrategias de desarrollo territorial, stas podran
convertirse en una buena coartada para responsabilizar de su pobreza a los propios habitantes de
determinadas regiones, en la medida en que no han sido capaces de acometer correctamente las acciones
prescritas (diagnstico, consenso, plan estratgico, polticas, etc.). Todo ello independientemente de su
punto de partida.

27

asignatura pendiente en la regin donde las enormes desigualdades econmicas son ya

un rasgo caracterstico. La aplicacin de este tipo de polticas, especialmente las de
redistribucin territorial escapan al mbito del propio desarrollo territorial, que puede
coexistir con situaciones de extrema pobreza. Requieren una actuacin extra-territorial,
de alcance provincial, departamental o directamente estatal.
En el aspecto medioambiental las experiencias basadas en estrategias de tipo territorial
muestran resultados muy interesantes. En los proyectos articulados desde arriba no
siempre estn presentes las consecuencias medioambientales de las actividades
productivas. Pero la conjuncin entre una creciente consciencia ecolgica de la
poblacin y la participacin que, en distintos grados, facilita el enfoque de desarrollo
territorial, sobre todo cuando se aplica a pequea escala, estn incluyendo cada vez ms
la sostenibilidad y la gestin eficaz de los recursos medioambientales como un valor
intrnseco del proceso econmico.
Si en alguna dimensin se observan transformaciones importantes con la difusin de las
estrategias de desarrollo territorial es en la de la legitimacin de los procesos. El criterio
de participacin de los actores en la metodologa de gestacin de los proyectos ha
aumentado el nivel de autoconciencia sobre el papel desempeado individual y
colectivamente en su desarrollo y ha dado lugar a una mayor implicacin en sus
diversas fases de ejecucin. La propia difusin del desarrollo territorial a lo largo de la
regin se est llevando a cabo en un ambiente de participacin e implicacin por parte
de diversos tipos de actores sociales, econmicos y polticos: productores, trabajadores,
instituciones, organizaciones no gubernamentales, grupos tnicos, asociaciones de
diverso tipo, etc. Este empoderamiento de la sociedad respecto de las decisiones que
afectan a sus actividades econmicas (y sociales en general) tambin se ve facilitado por
la escala local de los proyectos y la consolidacin y ampliacin de los espacios
democrticos abiertos en las ltimas dcada, que han hecho resurgir lo mejor de la
tradicin participativa de la regin. Tambin est influyendo en este aspecto la
implicacin de agentes sociales comprometidos con la profundizacin de las
capacidades de autodesarrollo de las sociedades latinoamericanas, facilitando la
organizacin de los procesos participativos como aspecto esencial del aprendizaje y
ejercicio de nuevas formas de ciudadana.

28

Es en este mbito donde la metodologa del desarrollo territorial ofrece sus aportaciones
ms avanzadas. La participacin y el empoderamiento de las sociedades implicadas son
las garantas ms slidas de la consistencia y calidad de los procesos de desarrollo.

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