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El ordenamiento territorial:

experiencias internacionales

Serie Planeacin Territorial


Semblanza histrica del ordenamiento ecolgico territorial
en Mxico. Perspectiva institucional
Fernando Rosete
Ordenamiento Territorial Comunitario
Salvador Anta, Arturo Arreola, Marco Gonzlez
y Jorge Acosta
Naturalezas, saberes y territorios comcac (seri)
Diana Luque Agraz y Antonio Robles Torres
Ordenamiento ecolgico marino: visin temtica
de la regionalizacin
Ana Crdova, Fernando Rosete, Gilberto Enrquez
y Benigno Hernndez
Manual del proceso de ordenamiento ecolgico
Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental,
Semarnat
El manejo integral de cuencas en Mxico. Segunda edicin
Helena Cotler (compiladora)
Gestin de cuencas y servicios ambientales.
Perspectivas comunitarias y ciudadanas
Luisa Par, Dawn Robinson y Marco Antonio Gonzlez
(coordinadores)

El ordenamiento territorial:
experiencias internacionales
Mara Evangelina Salinas Escobar
(Compiladora)

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales


Instituto Nacional de Ecologa
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades
de la Universidad de Guadalajara

Primera edicin: agosto de 2008

D.R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat)


Blvd. Adolfo Ruiz Cortines 4209. Col. Jardines de la Montaa
C.P. 14210. Delegacin Tlalpan, Mxico, D.F.
www.semarnat.gob.mx
Instituto Nacional de Ecologa (INE-Semarnat)
Perifrico sur 5000, col. Insurgentes Cuicuilco
04530. Mxico, D.F.
www.ine.gob.mx
Universidad de Guadalajara
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades
Guanajuato #1045, Col. Alcalde Barranquitas, 44260
Guadalajara, Jalisco, Mxico.
www.cucsh.udg.mx

Coordinacin editorial: Ral Marc del Pont Lalli


Tipografa: S y G editores, S.A. de C.V.
Diseo de la portada: lvaro Figueroa
Foto de la portada: Claudio Contreras Koob
Correccin de estilo: Arturo Snchez y Gndara

ISBN 978-968-871-900-0
Impreso y hecho en Mxico Printed in Mexico

ndice

Serie Planeacin Territorial

11

Presentacin

13

Introduccin

15

Hirineo Martnez Barragn

Mara Evangelina Salinas Escobar

Primera parte. Una agenda de trabajo para


el ordenamiento territorial en un contexto global
1

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial:


la construccin de las geografas del futuro

27

Miguel ngel Troitio Vinuesa

Polticas latinoamericanas de ordenamiento


territorialy sus perspectivas en un mundo globalizado

53

ngel Massiris Cabeza

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin


del miedo: la sensacin de inseguridad ciudadana
Jos Sez Capel

83

Retos pendientes y soluciones para el ordenamiento


del territorio de la Espaa autonmica en el seno
de la Unin Europea

99

Vicente Bielza de Ory

Segunda parte. Aproximaciones y refinamiento metodolgico


en el anlisis del territorio
5

Anlisis comparativo de la primera y la segunda generacin 117


de guas metodolgicas para la elaboracin de Programas
Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT)
Mara Teresa Snchez Salazar, Jos Luis Palacio Prieto,
Oralia Oropeza Orozco, Jos Ramn Hernndez Santana,
Mario Arturo Ortiz Prez, Alejandro Velzquez Montes,
Enrique Propin Frejomil, Jos Mara Casado Izquierdo y
Javier Delgado Campos

El empleo de indicadores para la caracterizacin y


diagnstico de los componentes del territorio en estudios
aplicados al ordenamiento territorial a escala
mesorregional. El caso de la mesorregin sur-sureste

145

Mara Teresa Snchez Salazar, Jos Ramn Hernndez Santana,


Jos Mara Casado Izquierdo, Oralia Oropeza Orozco,
Mario Arturo Ortiz Prez, Javier Delgado Campos,
Jos Luis Palacio Prieto, Agustn Arellano Reyes,
Oscar Jurado Gutirrez, Alejandro Velzquez Montes y
Enrique Propin Frejomil

Propuesta metodolgica para la elaboracin de


un diagnstico integral en el ordenamiento
territorial municipal
Noel Bonfilio Pineda Jaimes y Roberto Franco Plata

173

La aptitud territorial, insumo bsico en los planes de


ordenamiento del territorio: un problema de escala

195

Francisco Ral Venegas Cardoso

Las aguas marinas interiores: rescate de una figura


de la Ley Federal del Mar e indagacin de
su valor operativo

219

Anamara Escofet

Tercera parte. Herramientas analticas


para la intervencin en el territorio
10

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha:


instrumento de apoyo para la gestin territorial

237

Ruth Miranda Guerrero

11

Estudio del suelo urbano del rea metropolitana


de Guadalajara, 1970-2000: una aplicacin de
las tecnologas de la informacin geogrfica
para la ordenacin del territorio

265

Heriberto Cruz Sols, Edith Jimnez Huerta,


Mara del Pilar Palomar Anguas y Jess Rbago Anaya

12

Uso del sistema de informacin geogrfica para


analizar el reparto de la tierra y los cambios de uso
del suelo en el ejido Platanarillo, municipio
de Minatitln, Colima

285

Jos Manuel Ramrez Romero, Gregory Joshep Baker,


Rubn Daro Guevara Gutirrez, Raquel lvarez Rodrguez,
Jos L. Olgun Lpez y Gerardo Almaraz Prez

13

Zona de riesgo, desde cundo?


Mabel Padlog Schmoisman y Bertha Mrquez Aza

325

Cuarta parte. Experiencias y aplicaciones prcticas


Seis estudios de caso de ordenamiento territorial
14

Propuesta de ordenamiento territorial en la presa


Revolucin Mexicana de Costa Chica, Guerrero

353

Na Silverio Nio Gutirrez y Pedro Vidal Tello Almaguer

15

El ordenamiento territorial en la zona oriente


de los Chimalapas: del conflictoa la intervencin de
actores en una experiencia participativa

375

Mario Bolaos Mndez y Yanga Villagmez Velzquez

16

El protagonismo sociourbano y poltico del centro


histrico de la ciudad de Mxicoen el ordenamiento
territorial

411

Rubn Cant Chapa

17

El impacto socio-cultural y econmico de la relocalizacin


de los habitantes de la villa de Potrerillos (Mendoza,
Argentina), transformaciones territoriales e identidad

435

Mara Andrea Benedetto

18

Zonificacin ecogeogrfica para el ordenamiento


territorial de Cascadas de Agua Azul, Chiapas, Mxico

459

Na Silverio Nio Gutirrez, Carlos Melo Gallegos


y Zurit Anabel Castillo Prez

19

Clculo de la complejidad urbana de los espacios verdes


en el municipio de Guadalajara

479

Margarita Anaya Corona, Pedro Mndez Guardado,


Jess Rodrguez Rodrguez y Ana Karina Ibarra Salinas

Los autores

497

Presentacin de la serie

11

Serie Planeacin Territorial

Una parte fundamental del quehacer cientfico es su difusin. Y en el caso de


la ciencia aplicada, que es el tipo de investigacin que predomina en el Instituto Nacional de Ecologa (INE), documentar las experiencias exitosas es un
componente determinante para su divulgacin y eventual replicacin.
La planeacin territorial, tomando en cuenta el entorno ambiental, es
reciente en Mxico. Su primer antecedente formal, aunque indirecto, es la
Ley General de Asentamientos Humanos (1976), y el primero directo es la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente, que en 1982 introduce en la legislacin mexicana el concepto de ordenamiento ecolgico, por lo que a nivel
institucional, esta perspectiva apenas supera los 25 aos de vida.
Como resultado de esta corta historia, hoy se presenta como una necesidad difundir esquemas metodolgicos y procedimientos tcnicos, adems
de casos puntuales exitosos sobre la planeacin del uso del territorio a diferentes escalas, para fortalecer las capacidades locales. Esto es lo que motiv
al Instituto Nacional de Ecologa a editar la serie de Planeacin Territorial,
la cual naci gracias a una iniciativa fruto del inagotable entusiasmo del
Dr. Gerardo Bocco.
El principal objetivo de la serie es poner a disposicin de un pblico especializado (o semi especializado) herramientas tcnicas y metodolgicas
para ser utilizadas en los procesos de elaboracin tcnica de los programas
[11]

12

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

de ordenamiento ecolgico del territorio (OET), para que los resultados obtenidos al final del proceso cumplan con un estndar mnimo de calidad y
rigor cientfico, y de esta manera superar las disparidades que an hoy persisten entre diferentes procesos de OET. Valga destacar aqu, que esta serie
no se limita al OET, sino que tambin presenta ejemplos a ser utilizados en
otros procesos de planeacin del territorio.
Al definir esta coleccin se pens, en primera instancia, en un pblico
conformado por grupos acadmicos o de consultores encargados de elaborar productos tcnicos como programa de OET u otros procesos relacionados. Sin embargo, estas obras puede ser tambin de utilidad para estudiantes as como para personal de dependencias de gobierno, tanto federales
como estatales, cuyas tareas se vinculen con aspectos tcnicos, con la implementacin y con la evaluacin de procesos de ordenamiento territorial
dentro de sus respectivas competencias.
Fernando A. Rosete V.

Presentacin

La ordenacin del territorio es una prctica cada vez ms comn en Mxico y


en muchos otros pases del mundo, ya como un ejercicio tcnico-cientfico, ya
como una accin poltica; en ambos casos, para buscar promover el desarrollo
equilibrado y sostenible de los pueblos. Pero tambin se ha aplicado como
una accin correctiva o preventiva a los conflictos surgidos por la creciente
presin sobre los recursos naturales y los espacios geogrficos en determinadas regiones del planeta. La ordenacin del territorio ha sido implementada
como programa gubernamental tanto nacional, como estatal y municipal (en
el caso de Mxico), con diferentes objetos; pero tambin, ha motivado el inters de los cientficos por esclarecer los abordajes terico-metodolgicos, generar nuevas formas de acercarse al objeto de estudio y evaluar los resultados. La
tarea acadmica se nutre del intercambio de experiencias y la discusin sobre
las metodologas, los conceptos y los marcos tericos de la ordenacin del territorio. Sobre estos ltimos aspectos es que trata el presente libro.
Los textos contenidos en esta obra fueron seleccionados de un total de 109
trabajos presentados en el III Congreso Internacional de Ordenacin del
Territorio, por exponentes de Mxico, Espaa, Argentina y Brasil realizado
los das 14, 15 y 16 de septiembre de 2005 en Villa Primavera, Zapopan Jalisco,
[13]

14

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

Mxico. Evento organizado por el Departamento de Geografa y Ordenacin


Territorial de la Universidad de Guadalajara, en colaboracin con el Gobierno
del Estado de Jalisco; el Instituto Nacional de Ecologa; el Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; la Facultad de Geografa de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico; la Coordinacin de
Ciencias Sociales de la Universidad Autnoma de San Lus Potos; el Centro
de Investigacin y posgrado en Estudios Socio-Territoriales de la Universidad
Autnoma de Guerrero; el Centro de Geografa Humana del Colegio de Michoacn; el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, y la
Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica de Jalisco.
Como antecedentes de este evento, se produjeron anteriormente dos encuentros acadmicos, el segundo Congreso del mismo nombre celebrado en
2003 en la ciudad de Toluca coordinado por la Facultad de Geografa de la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico y el primero, denominado Congreso Nacional de Ordenacin Ecolgica del Territorio realizado en 1999 en la
ciudad de Tepatitln Jalisco, organizado por la Universidad de Guadalajara.
Vaya un reconocimiento a la labor realizada por todos aquellos que desde
la academia, la funcin pblica y la misma sociedad estn interesados y acten
a favor de vivir en territorios organizados de acuerdo a sus potencialidades y
limitaciones, armnicos y sustentables.
Hirineo Martnez Barragn
Guadalajara Jalisco, Mxico,
verano de 2007

Introduccin
Mara Evangelina Salinas Escobar

El ordenamiento territorial es una disciplina desarrollada en los ltimos


treinta aos del siglo XX. Su relativa juventud ha sido considerada como una
razn por la cual existen diversas concepciones de ella as como vaguedades
y debilidades metodolgicas; no obstante ello, una de las acepciones ms difundidas y por tanto ms referidas aunque no en todos los casos totalmente
aceptada- en textos sobre el tema generados en diversos pases es la propuesta
por la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenacin del Territorio (CEMAT) a travs de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio
(1983), que la define como la expresin espacial de las polticas econmicas,
sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad () cuyo objetivo es el desarrollo
equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. En la definicin se ponen de manifiesto tres de las acepciones que se
utilizan ms usualmente al hablar de Ordenamiento Territorial, al considerarla como una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica,
lo cual constituye uno de los puntos controversiales al abordar el tema.
Es posible identificar un relativo consenso en asumir el Ordenamiento Territorial como una poltica pblica que implica un proceso planificado del
territorio donde lo tcnico, lo poltico y lo administrativo juegan un papel
[15]

16

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

especfico en dicho proceso. Los objetivos de la disciplina buscan propiciar


cambios positivos en la organizacin del espacio en el tiempo que atiendan
problemas territoriales emanados de conflictos de intereses que la accin de
diversos agentes tiene sobre el espacio. En suma podemos afirmar que el objetivo es la organizacin, armonizacin y administracin del uso y ocupacin
del territorio a fin de abonar al desarrollo en trminos de calidad de vida- de
los espacios en busca de la sustentabilidad, al equilibrio intra e interregional
y, al uso racional y justo de los recursos ambientales.
Las experiencias prcticas principalmente en los pases europeos de la utilizacin del Ordenamiento Territorial como un medio importante en la planeacin y gestin del territorio son positivas y provienen de los aos setenta
del siglo XX; en estos pases el trmino que comnmente se utiliza es el de Ordenacin del Territorio, mientras que en Amrica Latina es ms usual emplear
el de Ordenamiento Territorial. En pases latinoamericanos como Colombia,
Chile, Uruguay, Mxico, Bolivia, Honduras, Costa Rica y Ecuador entre otros,
las polticas de Ordenamiento Territorial se empezaron a asumir en forma
ms profusa en la ltima dcada del siglo pasado, en su mayora con un fuerte
nfasis ambiental; sin embargo, ya desde fines de los aos setenta en Argentina, Venezuela y Cuba se promulgaron algunas normativas pioneras en ese
sentido, tal como lo registr ngel Massiris Cabeza en el 2002 en su trabajo
denominado La Ordenacin del Territorio en Amrica Latina.
La necesidad de atender y resolver una serie de conflictos recurrentes como
las discrepancias entre los intereses pblicos y privados, el uso y explotacin
inadecuada de los recursos, particularmente los que nos otorga la naturaleza,
la lgica propia de las distintas actividades econmicas, la tendencia hasta
cierto punto natural de ocupacin desequilibrada del espacio, los intereses que
condicionan diversas visiones en la gestin del territorio, aspectos en su gran
mayora determinados por el modelo de desarrollo adoptado por las naciones,
llevaron a adoptar al Ordenamiento Territorial como una medida para intervenir voluntariamente en el orden espontneo establecido por las fuerzas
econmicas- existente en los territorios, a fin de identificar posibles escenarios
y prever un territorio futuro ptimo que responda a los retos que plantean los
tres elementos que confluyen en la ordenacin: las actividades humanas, el
espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran.
As, el Ordenamiento Territorial considera al espacio como un sistema dinmico y funcional y no de manera parcial o como contenedor y receptor de
diversos elementos, enfoque que predomina en las polticas sectoriales (eco-

Introduccin

17

nmicas, sociales, ambientales). Rom Pujadas y Jaum Font afirman que la


poltica de Ordenamiento Territorial tiene un carcter estructurante de los
elementos del territorio y articulador de las actuaciones, basado particularmente en estrategias de uso, ocupacin y administracin. La concepcin de
desarrollo que est detrs del Ordenamiento Territorial es una visin integral,
con carcter humano y de largo plazo, prospectivo, no sectorial y economicista, podramos considerarlo un enfoque novedoso, utpico para algunos porque no han visto resultados de su aplicacin, como por las implicaciones que
tiene la bsqueda de grandes objetivos como el bienestar social generalizado,
el equilibrio entre reas distintas y la sustentabilidad ambiental.
La importancia de estos objetivos en las condiciones ambientales en las que
se encuentran los territorios, ha determinado el inters en la materia de acadmicos y profesionistas cuyo mbito de estudio es el territorio y los recursos
naturales. El presente texto contiene 19 documentos que abordan el tema del
ordenamiento territorial con nfasis diversos. Los documentos se agruparon
en funcin a su contenido en cuatro secciones.
La primera seccin contiene aportes que apuntan a una agenda de trabajo
para el ordenamiento territorial en un contexto global, particularizando en
los mbitos latinoamericanos y espaol. En primera instancia Miguel ngel Troitio Vinuesa en Ordenacin del Territorio y Desarrollo Territorial: la
construccin de las Geografas del futuro, presenta las bases conceptuales y los
fundamentos que se han esgrimido histricamente para clarificar e impulsar
el ordenamiento territorial como una poltica pblica. Troitio manifiesta la
relevancia que tiene el formar en la sociedad una cultura de la ordenacin del
territorio que apoye la toma de decisiones en la gestin del mismo; por ello,
el autor propone que esta disciplina sea concebida ms all de la planificacin
fsica del territorio, la entiende como el desarrollo del territorio que implica
una visin global, articulada y compartida de los actores. A manera de gua
el autor plantea 13 principios para la toma de decisiones, que pueden conducir
al desarrollo territorial sostenible.
Por su parte ngel Massiris Cabeza en su artculo Polticas Latinoamericanas de Ordenamiento Territorial y sus perspectivas en un mundo globalizado,
expone en forma sucinta, un diagnstico de la situacin actual de la poltica de
ordenamiento territorial en los pases de Amrica Latina a partir de su aparicin
hace poco ms de dos dcadas. El balance realizado por el autor muestra que los
alcances del ordenamiento han sido limitados, asimismo identific la existencia
de sesgos y ambigedades en la comprensin de la naturaleza, ventajas y bene-

18

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

ficios que la poltica reportara al desarrollo de los territorios. Massiris destaca


los logros y los fracasos en la materia alcanzados en pases como Venezuela y
Bolivia, as como los desafos y condicionantes que enfrentan otros como Mxico y Colombia para alcanzar los objetivos de esta accin ordenadora. El autor
expone los conflictos y los retos que plantea a los responsables de gestionar el
territorio, el proceso de consolidacin de la poltica de ordenamiento territorial,
en el contexto de una economa de mercado y del proceso de globalizacin en el
que nuestros pases se encuentran inmersos. En el mismo sentido Vicente Bielza
en Retos pendientes y soluciones para el Ordenamiento del Territorio de la Espaa autonmica en el seno de la Unin Europea, analiza los avances alcanzados,
como la situacin presente de la actividad planificadora en Espaa a la luz de
las polticas territoriales y sectoriales impulsadas por la Comunidad Econmica
Europea y las puestas en marcha en el pas en las ltimas dos dcadas del siglo
pasado, que determinaron el papel del Estado, las comunidades autnomas y los
ayuntamientos, como la capacidad de accin de diversos actores institucionales.
El autor apoyado en lo planteado por diversos expertos en la ciudad de Zaragoza
en 2003, identifica ciertos retos que deben enfrentarse en la operacin del ordenamiento territorial para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible en
Espaa; los desafos sealados son de distinta naturaleza y abarcan desde aspectos vinculados a la concepcin terico-metodolgica de la disciplina, cuestiones
de organizacin y administracin poltico-administrativo, como la atencin de
problemas territoriales relevantes.
En Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo: la sensacin
de inseguridad ciudadana, Jos Sez Capel a diferencia de los autores que le
anteceden, se centra en el estudio de uno de los problemas socio-territoriales
reconocido sobre todo por los ciudadanos como de los ms importantes, la
inseguridad pblica. El autor visualiza el problema desde la perspectiva subjetiva del actor, los habitantes de los asentamientos, en quienes asegura, la
inseguridad les crea una sensacin de miedo mayor que a otros problemas
sociales, econmicos o ambientales; en contraste con la visin que los polticos y gobernantes tienen para enfrentarlo; en ese sentido, Sez Capel llama la
atencin a reflexionar en que, ms que medidas prohibitivas, sancionatorias
y de mayor costo, la inseguridad ciudadana requiere atencin de fondo, en el
origen de los problemas, mediante la prevencin social del delito. El artculo si
bien se enfoca a analizar la situacin particular de algunos pases de Amrica
Latina, es posible en su lectura identificar coincidencias con el contexto que
se vive en otros pases.

Introduccin

19

La segunda seccin del libro contiene cinco textos que refieren aproximaciones metodolgicas en el anlisis del territorio a distintas escalas de anlisis. En el Anlisis comparativo de la primera y la segunda generacin de guas
metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento
Territorial (PEOT), Snchez, Palacio, Oropeza, et. al. dan cuenta de los problemas generales y particulares encontrados en la aplicacin de la primera
gua metodolgica de los PEOT en 28 de los estados de la Repblica Mexicana entre los aos 2001 y 2003. Los problemas identificados ataen tanto a
aspectos propios de la guas (terico-conceptuales, metodolgicos, tcnicos),
de sus requerimientos (existencia de fuentes de informacin limitadas, no
actualizadas, de escasa georeferenciacin, calificacin diversa y desigual del
personal de los grupos consultores), como de aspectos instrumentales, legales
y polticos. Los autores reportan que dicha evaluacin les llev a redactar una
versin actualizada y corregida del manual. El texto presenta asimismo, las
diferencias ms significativas entre ambos documentos metodolgicos impulsados por la Secretara de Desarrollo Social con el fin de generar instrumentos
de ordenamiento territorial a nivel estatal en Mxico.
Por su parte, Snchez, Hernndez, Casado et. al., exponen una propuesta de indicadores para la caracterizacin y diagnstico sectorial con fines de
ordenamiento territorial de mbitos mesorregionales en el pas, las variables
seleccionadas coinciden con las propuestas por la gua metodolgica para la
elaboracin de programas estatales de ordenamiento, ajustados a la escala territorial especfica. Los autores adems de presentar aspectos metodolgicos
concretos para la realizacin del estudio, ejemplifican su uso a travs de los
resultados obtenidos de su aplicacin a la meso regin sur-sureste de Mxico,
en los subsistemas natural, econmico, social y urbano regional. Los resultados a esta escala muestran de forma sinttica y global, la evolucin y el estado
en el que se encuentran en su relacin de conjunto las nueve unidades poltico-administrativas de la regin. Estudios a escala local de Ordenamiento
Territorial es planteado por Noel Pineda Jaimes y Roberto Franco Plata en el
texto Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico integral en
el Ordenamiento Territorial municipal. El trabajo versa sobre una propuesta
operativa para la realizacin de la fase reconocida por algunos especialistas
como de tipo tcnico-cientfico, aplicado a escala local. Los autores exponen
un procedimiento a travs de sistemas de informacin geogrfica, para la
identificacin de las entidades sntesis a las que denominan unidades naturales socioeconmicas. El diagnstico integral propuesto incluye adems de

20

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

la construccin de las unidades sntesis, la identificacin de problemas y potencialidades derivadas del uso y ocupacin del territorio, la deteccin de las
necesidades y demandas de la poblacin y, la identificacin de la aptitud del
suelo del sistema territorial municipal como elementos medulares en la determinacin del estado en el que se encuentra el territorio en estudio.
Por su parte Francisco Ral Venegas Cardoso en el artculo La aptitud
territorial, insumo bsico en los planes de ordenamiento del territorio; un problema de escala, defiende el uso de mtodos sintticos particularmente el
geopedolgico, aunado a la evaluacin econmica del uso de la tierra para la
identificacin de unidades cartogrficas y su correspondiente aptitud territorial, como un insumo de los planes de ordenamiento territorial; la metodologa seguida se ejemplifica con la determinacin de la aptitud territorial
del Valle de Ojos Negros en el municipio de Ensenada, Baja California, Mxico. En el ltimo artculo de esta seccin, Las aguas marinas interiores: rescate de una figura de la ley federal del mar e indagacin de su valor operativo,
Ana Mara Escofet, plantea la potencialidad de considerar a una de las reas
de mayor diversidad y riqueza bitica, las aguas marinas interiores, en una
aproximacin sistmico-paisajstica del territorio nacional, relevante para su
ordenamiento territorial. La propuesta establece que la identificacin de una
zona costera mnima (ZCM) ajustada a las condiciones naturales y polticoadministrativas, es conveniente para complementar las grandes divisiones del
espacio marino, del espacio terrestre, y, particularmente de las zonas costeras,
as como para favorecer la integracin de las escalas local, meso y macro.
La tercera seccin se centra en el uso de herramientas analticas para la
intervencin en el territorio, tres de los cuatro trabajos que integran la seccin
destacan el uso de los sistemas de informacin geogrfica en tareas de ordenamiento; el otro trabajo muestra el uso de herramientas analticas para el
abordaje del objeto de estudio desde una perspectiva micro.
Ruth Miranda en el texto Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha:
un instrumento de apoyo para la gestin territorial, presenta utilizando profusamente el recurso visual, un documento cartogrfico considerado como
innovador tanto por su contenido temtico, como en lo cientfico por la diversidad de opciones lingsticas con la que fue construido. El atlas fue concebido como una herramienta til en la planificacin territorial, mediante la
identificacin de las potencialidades, especficamente turstica del patrimonio
natural y cultural de uno de los territorios plenamente reconocidos como de
mayor vulnerabilidad, los espacios rurales, ejemplificado en una porcin del

Introduccin

21

territorio espaol de particular riqueza en patrimonio construido. Por otra


parte, Heriberto Cruz, Edith Jimnez, Jess Rbago y Ma. Del Pilar Anguas
muestran en su trabajo Estudio del suelo urbano del rea Metropolitana de
Guadalajara, 1970-2000: una aplicacin de las tecnologas de la informacin
geogrfica para la ordenacin del territorio, las posibilidades de aplicacin de
los sistemas de informacin geogrfica en los estudios de ordenamiento territorial y ms especficamente del planeamiento urbanstico; ejemplifican la
propuesta con el Atlas de Produccin del Suelo en el rea Metropolitana de
Guadalajara, proyecto elaborado con los recursos que ofrecen las tecnologas
de la informacin y que reconstruye el proceso de expansin urbana en la
metrpoli tapata durante las ltimas tres dcadas del siglo XX. Los autores
destacan el tipo de informacin generada en el proyecto de investigacin, que
puede ser consultada va Internet.
Ramrez Romero, Baker, Guevara Gutirrez et. al, enfatizan en el artculo
Uso del sistema de informacin geogrfica para analizar la reparticin de la
tierra y cambios del uso del suelo en el ejido Platanarillo, municipio de Minatitln Colima, la importancia del uso de herramientas tecnolgicas para generar
informacin bsica de los lmites de la propiedad social, como en la identificacin de los cambios en el uso del suelo entre 1972 y 1993 con vistas al catastro
rural, como para la planeacin y el manejo de reas naturales protegidas. En
el documento se argumenta la importancia que tiene el considerar la tenencia
de la tierra en los estudios de ecosistemas y la prctica de conservacin para
un pas como Mxico donde la gran mayora de las reas boscosas se localizan
en territorios de comunidades agrarias, por lo que el cambio de polticas o las
acciones que afecten a la propiedad como a las actividades de subsistencia,
tendrn importantes repercusiones en el cambio de uso de suelo y por tanto
afectan la permanencia o modificacin de dicho recurso natural.
Por su parte Mabel Padlog y Bertha Mrquez Aza plantean el tema del
riesgo desde una perspectiva compuesta en el artculo Zona de riesgo Desde
cundo? Las autoras incorporan a los aspectos de peligro y vulnerabilidad, la
capacidad de respuesta de la poblacin a las situaciones de riesgo. El tema se
acomete a travs del estudio de una pequea comunidad jalisciense de relativa
reciente creacin localizada en una zona de alta peligrosidad por su proximidad al volcn El Colima. Padlog y Mrquez enfocan el problema del riesgo
ms all de la existencia de manifestaciones de peligro, sino las derivadas de
la actuacin o el dejar hacer de autoridades o instancias con injerencia en determinados mbitos o acontecimientos. En esencia el planteamiento rescata el

22

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

principio democrtico implcito en el ordenamiento territorial que demanda


la inclusin de los habitantes del territorio no slo como un elemento ms del
sistema territorial, sino adems como el elemento ms dinmico del territorio,
con mayor conocimiento de l producto de la cotidianidad, cuyas actuaciones
responden a distintos aspectos que van ms all de lo racional, dependen tambin de sus percepciones, valoraciones, aspiraciones y deseos.
La cuarta y ltima seccin refiere algunas experiencias y aplicaciones prcticas en Mxico y Argentina, a travs de seis estudios de caso de ordenamiento
territorial. El primero es una Propuesta de Ordenamiento Territorial en la presa Revolucin Mexicana de Costa Chica, Guerrero. Na Silverio Nio Gutirrez y Pedro Vidal Tello Almaguer exponen un plan para ordenar el territorio
adyacente a una obra de infraestructura hidrulica ubicada en una zona rica
en biodiversidad y belleza natural del estado de Guerrero. El diagnstico de
la zona destaca la transformacin del entorno biofsico del rea como de las
consecuencias de las actividades antrpicas desarrolladas en las ltimas dos
dcadas del siglo pasado; con esta base los autores plantean las polticas ambientales pertinentes para la zonificacin realizada, as como lineamientos
generales para el manejo de los recursos de la zona.
El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas: del conflicto a la intervencin de los actores en una experiencia participativa es el segundo caso, redactado por Mario Bolaos Mndez y Yanga Villagmez. Este es un
estudio que aporta dentro del marco de un ordenamiento ecolgico local, una
propuesta de los usos ms adecuados a las potencialidades y limitaciones del
territorio del municipio de San Miguel Chimalapa en el Istmo de Tehuantepec. La zona es de gran diversidad ecolgica producto de la cubierta vegetal de
bosques y selvas que contiene; asimismo, es destacable por su notable riqueza
cultural, que muestra en su organizacin las seales de conflictos histricopolticos producto de distintos procesos que generaron la ocupacin del espacio. Los autores elaboraron la propuesta de ordenamiento ecolgico con la
participacin activa de los principales actores del municipio, los miembros de
la comunidad, lo que le confiere un matiz particular a los resultados por el presumible alto nivel de aceptacin que los resultados pueden tener. Por su parte
Na Nio Gutirrez, Carlos Melo Gallegos y Zurt Castillo Prez destacan los
atributos ecogeogrficos de una rea natural protegida ubicada en uno de los
estados de la Repblica Mexicana reconocido por su belleza, como por la gran
riqueza y diversidad cultural y natural, Chiapas. El tercer caso denominado
Zonificacin ecogeogrfica para el Ordenamiento Territorial de cascadas de

Introduccin

23

Agua Azul, Chiapas, Mxico, los autores exponen las implicaciones que tienen
los cambios en la normatividad y organizacin administrativa en el estatus y
manejo de las reas naturales protegidas, as como la transformacin ocurrida
en las dos ltimas dcadas del siglo XX en el rea natural de las cascadas de
Agua Azul. La caracterizacin del estado y riqueza ecogeogrfica del rea,
justifica la propuesta de recategorizacin del rea natural en cuestin, bajo la
categora de manejo denominada Parque Nacional.
El cuarto caso se analiza desde una perspectiva sociopoltica, la transformacin del centro histrico de la capital mexicana ocurrida a partir de las
dos ltimas dcadas del siglo pasado. En el texto El protagonismo socio-urbano y poltico del centro histrico de la ciudad de Mxico en el Ordenamiento
Territorial, Rubn Cant Chapa reconoce al mbito urbano concentrador de
riqueza histrica y de poder poltico, el centro histrico de la ciudad, como un
lugar de identidad nacionalista que refleja la organizacin de la sociedad. El
autor afirma que ste pas de ser un territorio contenedor a un espacio urbano
protagnico, como resultado de la respuesta social ante diversos situaciones y
acontecimientos de la propia ciudad, la regin, el pas e inclusive el mundo, aspectos que tienen injerencia en la construccin social de los territorios. En ese
sentido una activa participacin ciudadana se convierte en elemento imprescindible para la gestin de la ciudad. Cant Chapa plantea que la intervencin
planificada sobre la urbe y particularmente sobre el centro histrico es determinante por el papel que a diversas escalas ocupa este espacio protagnico de
los grandes problemas en el pas.
Andrea Benedetto por su parte, en su artculo El impacto socio-cultural y
econmico de la relocalizacin de los habitantes de la Villa Potrerillos (Mendoza, Argentina), transformaciones territoriales e identidad, resalta la importancia de los estudios de impacto sociocultural de la construccin de obras de
infraestructura hidrulica en los moradores de las reas de afectacin in situ,
o como en este caso del traslado de los habitantes a otro sitio. El desarrollo
personal y la identidad social fueron aspectos claves explorados en el estudio.
La autora considera los resultados obtenidos como insumos importantes para
apuntar a una planificacin estratgica que favorezca procesos de desarrollo
local y empoderamiento social en el marco de la aprobacin de polticas de
ordenamiento territorial.
El sexto y ltimo caso, denominado Clculo de la complejidad urbana de
los espacios verdes en el municipio de Guadalajara, evala bajo el enfoque urbanstico de ciudad compleja, uno de los espacios abiertos ms relevantes del

24

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

municipio central de la segunda ciudad ms importante de Mxico. Los autores valoraron para los primeros aos del siglo XXI, la condicin y diversidad
de espacios verdes en Guadalajara, bajo los principios de esta corriente de
pensamiento que sostiene que a mayor complejidad de los sistemas urbanos,
mayor sustentabilidad y calidad de vida de los espacios. Con los resultados
obtenidos Margarita Anaya, Pedro Mndez, Jess Rodrguez y Karina Ibarra
sugieren que el mtodo utilizado puede constituir una herramienta que apoye
el anlisis de los distintos espacios de una urbe con vistas a su planificacin.
En conjunto, los 19 artculos del libro permiten identificar tanto las caractersticas que la disciplina tiene en la actualidad, como dan fe de algunos de
los distintos mbitos de inters y aristas que se investigan en el Ordenamiento Territorial. Es particularmente destacable, la relevancia que los expertos
le atribuyen al Ordenamiento Territorial como poltica pblica articuladora
para el desarrollo integrado de los pases, pero ms an lo es el reconocimiento de los retos que debe superar a fin de alcanzar su fin ltimo, el mejorar la
calidad de vida de los habitantes.

Primera parte

Una agenda de trabajo para


el ordenamiento territorial en
un contexto global

C APTULO 1

Ordenacin del territorio y


desarrollo territorial:
la construccin de las geografas
del futuro *
Miguel ngel Troitio Vinuesa

El saber geogrfico es un saber necesario y til para dotar de cultura territorial, cultura de relaciones a nuestra sociedad, y para contribuir a crear nuevos
espacios de desarrollo. Necesario para describir y explicar lo que ocurre en la
superficie del planeta, para hablar del territorio y de sus problemas y tambin,
cada da con ms fuerza, para ordenar y gestionar el territorio al servicio de la
sociedad (Troitio, M.A., 2001). La Ordenacin del Territorio es una disciplina joven en su dimensin cientfica y en tcnica administrativa y de prctica
poltica. Esta situacin, junto con la discontinuidad de las polticas territoriales, explica algunos problemas de ambigedad, dispersin conceptual y debilidad metodolgica (Zoido, F., 1996).
El carcter comprehensivo e integrador de la ordenacin del territorio,
as como su naturaleza prospectiva, convierten en una tarea nada fcil sistematizar sus contenidos o intentar perfilar, con claridad, metodologas articuladoras de conocimientos orientados hacia la accin. Sin embargo, existen
razones como la necesaria coordinacin de las polticas sectoriales, los desequilibrios territoriales, la paulatina consolidacin de entes comarcales y regionales o los problemas medioambientales que reclaman su reforzamiento
terico y prctico.
La necesidad de la ordenacin del territorio deriva de la existencia de externalidades que manifiestan las limitaciones e insuficiencias de los mecanismos de mercado para alcanzar los objetivos de un desarrollo territorialmente
[27]

28

Un agenda de trabajo

equilibrado y socialmente justo. Resulta urgente crear una cultura de la ordenacin del territorio, que impregne a la sociedad y normalice la planificacin
territorial como un proceso de mejora de la toma de decisiones y de la calidad
de vida de la poblacin.
En una economa globalizada se hace cada da ms necesaria una poltica,
tambin global, de ordenacin y gestin del territorio. Esta tarea necesita tener una visin integrada de las mltiples relaciones que se registran entre los
diversos mbitos geogrficos. Esta comprensin territorial de los problemas
de nuestro planeta es uno de los rasgos diferenciadores de la disciplina que
nos ocupa.
La ordenacin del territorio es, por tanto, un importante cometido pblico
de nuestro tiempo y para ganar en eficacia necesita asentarse a nivel tcnico
y poltico. Aunque abierta a contenidos diversos, ha ido decantndose como
una poltica de planificacin referida a hechos a los que se les asigna una funcin estructurante en territorios de diversas escalas. Sin embargo, quiz sea
en los niveles administrativos intermedios (regin y comarca) donde est demostrando una mayor operatividad. Tambin es en estos niveles de la gestin
administrativa donde resulta ms fcil tender puentes de comunicacin con
las polticas de desarrollo y conectar la ordenacin del territorio y desarrollo
territorial.
Un territorio frgil en su ambiente, intensamente humanizado, de organizacin diversa y acusados desequilibrios, junto con una administracin
compleja, justifican la necesidad de reforzar la ordenacin del territorio.
La gestin del territorio, cometido principal de la poltica territorial, es
fundamental en una prctica administrativa que, mediante instrumentos
por lo general formulados cartogrficamente, posibilita la intervencin en
el territorio para transformarlo, regular su funcionamiento o amortiguar
los conflictos y tensiones derivadas de relaciones o funcionamientos desequilibrados.
Las relaciones cientficas y temticas de las ciencias territoriales, como
es el caso de la geografa, con la ordenacin del territorio son indiscutibles
(Rodrguez, R., 2004). Con dificultad se puede ordenar o regular una realidad territorial si previamente no se conocen sus caractersticas, dinmica y
problemtica. El reforzamiento del anlisis territorial relacional, as como el
afianzamiento de una nueva cultura territorial, deberan estar orientados a
lograr un planeta ms habitable donde el problema de las interdependencias
entre factores naturales y antrpicos se situasen en primer plano.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

29

Territorio, organizacin y ordenacin


La preocupacin por ordenar el territorio se acenta, en la mayor parte de los
pases desarrollados, a partir de la dcada de 1950 y se ir sistematizando en
el ltimo cuarto del siglo XX. En este ltimo periodo tambin se refuerzan las
teoras orientadas a lograr un desarrollo socioeconmico y territorial armnico, teoras que hoy se formulan en trminos de desarrollo sostenible. Sin
embargo, la necesidad de ordenar el territorio no es algo nuevo ni exclusivo de
nuestro tiempo, a lo largo de la historia las diversas sociedades siempre se han
apoyado en una determinada estructura territorial.
Algunos autores consideran que la organizacin y la ordenacin del
espacio son trminos modernos que designan los trabajos orientados a modelar el espacio heredado para introducir en l nuevas estructuras tcnicas,
jurdicas y administrativas con la finalidad de sistematizar su utilizacin en
funcin de objetivos fijados previamente, en mayor o menor medida. En realidad, la organizacin del espacio empieza con el dibujo del primer campo, la
construccin de la primera muralla o el trazado del primer camino. La diferencia esencial con las intervenciones complejas, orientadas a ordenar la vida
econmica y social en las sociedades modernas, sera un problema de escala y
de estructura (George, P., 1970).
Por organizacin del territorio se entiende una accin consciente y compleja de una colectividad para perfilar un modelo de utilizacin racional del
territorio donde habita. Las normas consuetudinarias han ido regulando a lo
largo de los siglos los procesos de apropiacin, uso y control del territorio. Un
paisaje organizado es, por tanto, el reflejo de una accin meditada, concertada
y continuada sobre el medio natural. Un grupo humano, al habitar un medio
natural, lo organiza en funcin de un sistema econmico, de una estructura
social y, tambin, de las tcnicas de que dispone. As, la transformacin del
medio natural en territorio o paisaje de cultura depende bsicamente de dos
factores:
1

De las caractersticas y potencialidades del medio natural, muy diferentes


segn las zonas geogrficas. La diversidad de nuestro planeta es un factor
de riqueza y una llamada de atencin frente a prcticas homogenizadoras.
2 Del grado de evolucin econmica, social y tcnica de la colectividad que
lo ocupa.

30

Un agenda de trabajo

El territorio es, por tanto, un totalizador histrico y el resultado de relaciones complejas entre factores naturales, econmicos, sociales, culturales y
tcnicos. Hay que ser conscientes de la estrecha relacin existente entre un
territorio y su historia, siendo necesario conocer cules han sido las respuestas que cada sociedad ha dado ante los desafos de la naturaleza. El problema
medioambiental es una cuestin de relaciones y, por tanto, debera abordarse
desde la ordenacin del territorio y no slo desde la planificacin medioambiental del ordenamiento ecolgico sectorial.
La organizacin del espacio implica el acondicionamiento de un marco
geogrfico para responder a las necesidades de la comunidad local. A cada
sociedad y a cada etapa de la evolucin humana le corresponden formas de
organizacin del espacio diferentes (Dolfus, O., 1975). La organizacin de un
espacio depende de factores mltiples vinculados con el medio natural, las
necesidades y las aspiraciones o deseos de las colectividades que lo ocupan, aspectos que deberan tenerse ms presentes en el momento de poner en marcha
proyectos conscientes de ordenacin territorial.
Desde poca inmemorial han existido criterios ordenadores que se
aplicaron en consonancia con las imgenes del mundo, las creencias mtico-religiosas, las formas sociales y las tcnicas imperantes (Naredo, J.M.,
1983). El anlisis del territorio y los descubrimientos geogrficos han ido
siempre unidos a modelos, ms o menos explcitos, de orden territorial.
En este sentido, resulta que los espaoles al llegar a Amrica intentan implantar un orden territorial, al que dan soporte jurdico con las Leyes de
Indias.
La ordenacin del territorio es una expresin ms moderna, y tambin ms
tcnica, reservada a polticas emprendidas desde el Estado o desde la regin.
Estos pueden ser los casos del Tennessee Valley Authority, proyecto que en la
dcada de 1930 reestructura mediante una regulacin hidrulica un territorio
de ms de 100,000 km2, el Plan Badajoz en Espaa o el Plan Delta en Holanda.
Para Jean Labasse, una fecha simblica en la aparicin de la ordenacin del
territorio fue 1931, cuando la gran depresin de las zonas mineras britnicas
impuls al Board of Trade a poner en marcha las primeras encuestas sobre la
estructura territorial de las zonas gravemente daadas por el paro; tambin,
por estas fechas se pone en marcha el Registro de la Utilizacin de la Tierra en
Gran Bretaa. Los desajustes entre la organizacin del espacio y la planificacin econmica son los que harn ver la necesidad de pasar de la planificacin
sectorial a la planificacin territorial.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

31

En Francia, el detonante para la aparicin de la ordenacin del territorio


como preocupacin poltica es la publicacin en 1947 del libro de Cravier,
Pars y el desierto francs; en 1950 aparece en la administracin central una
direccin ministerial; en 1954 se lanzan los principios de accin, y en 1963 se
crea la DATAR (Delegation de lAmenagement et de lAction Regional). En Espaa, esta preocupacin, aunque ya presente en la Ley del Suelo de 1956 y en
los Planes de Desarrollo Econmico y Social del franquismo, no tomar carta
de naturaleza hasta la dcada de 1980 con el Estado de las Autonomas. Las
trayectorias e incluso la terminologa utilizada vara en los diferentes pases
latinoamericanos (Massiris, A., 2002).
As, a partir de la dcada de 1950 se perfilan los contornos de una ordenacin del territorio considerada como una poltica global, asumida e impulsada
desde los poderes pblicos. Las razones por las cuales a mediados del siglo XX
ciertos Estados optan por polticas orientadas a organizar mejor su territorio
son fundamentalmente dos:
1

La existencia de evoluciones territoriales desequilibradas, consideradas


insatisfactorias en lo referente a la distribucin geogrfica de las actividades industriales y de la poblacin.
La prdida de confianza en la capacidad del sistema econmico para garantizar el equilibrio en la distribucin territorial de las actividades.

La ordenacin del territorio, ciertamente, no ha servido, todava, para


proporcionar el necesario control de la actividad econmica en su dimensin
territorial. No est resultando fcil lograr algo as como un nuevo, y quizs
utpico, orden territorial. El problema es complejo, ya que no se trata slo
de controlar el territorio por las infraestructuras, ni de un mero reparto de
las actividades y la poblacin, sino de algo ms complejo como es lograr la
integracin funcional y territorial de las actividades, asociando lo ms posible
a los actores locales. La poblacin afectada tiene que participar y estar debidamente informada de los objetivos que se persiguen y de los medios que se van
a emplear para conseguirlos.
Cualquier teora de la ordenacin del territorio se construye sobre la base
de un modelo de orden cuya eleccin comporta, obligadamente, juicios de
valor que condicionan la toma de decisiones. En funcin de ello, no es extrao
que durante las ltimas dcadas se aprecie un cambio gradual de las polticas
de ordenacin del territorio hacia planteamientos ms liberales, y que en la

32

Un agenda de trabajo

Unin Europea no exista acuerdo sobre la oportunidad de considerar una estrategia global de ordenacin del territorio.

Perfil y concepciones de la ordenacin


del territorio
La dimensin poltica es algo inherente a la ordenacin y de ah que se le
asigne, entre otras, la funcin de establecer una cierta justicia econmica y
social entre las diversas piezas que constituyen el cuerpo geogrfico de un
territorio. As, resulta natural que algunos autores, en el momento de definir
esta disciplina, persigan unir las dimensiones poltica y de justicia social. La
ordenacin de los territorios debe convertirse en una poltica tendente a hacer
ms equilibrada la distribucin de las poblaciones en los espacios habitados,
de los recursos y de los niveles de vida (Gottman, 1966).
La ordenacin ana dimensiones diversas, artsticas, polticas y tcnicas. El
arte de ordenar el territorio requiere, adems de la virtuosidad de los planificadores, una cierta comprensin y cooperacin por parte de los ordenados,
lo cual implica un dilogo permanente entre administracin y administrados.
Esta prctica es poltica y tcnica, y de ah que un experto en saberes territoriales pueda ser un excelente consejero para un poltico, ya que el lenguaje
poltico y el de la ordenacin territorial, por su naturaleza estratgica, tienen
muchos elementos de confluencia.
La preocupacin por la ordenacin se refuerza, y a comienzos de la dcada
de 1970 se sealaba. Nunca hasta ahora, la preocupacin por la ordenacin
territorial ha alcanzado tal amplitud ni revestido un aspecto tan sistemtico,
hasta el punto de aparecer hoy en da como uno de los deberes primordiales
asignados a los gobernantes (Labasse, 1973). Esta necesidad sigue plenamente vigente, y a escala planetaria, estamos ante una situacin que bien puede
definirse como de caos territorial.
Pierre Merlin, gegrafo y urbanista, se preguntaba sobre cul debera ser
el estatus de la ordenacin. una ciencia?, una tcnica o un arte? Segn este
autor, no poda pretender ser una ciencia, entendida como un conjunto organizado de conocimientos relativos a cierta categora de hechos, al no disponer de teoras y conceptos propios elaboradas a partir de dichos conceptos;
la ordenacin utiliza conceptos de ciencias vecinas y slo dispone de teoras
parciales. No sera tampoco una tcnica, entendida como conjunto de procedimientos de un arte o una fabricacin, ya que slo hay ciertos mtodos de

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

33

ordenacin y algunos planes. Tampoco podra ser considerada como un arte


o una manera de hacer las cosas segn las reglas o la expresin de un ideal
de belleza, ya que las reglas son cambiantes y derivan del derecho. Tras la
reflexin, concluye que la ordenacin, como el urbanismo, es fundamentalmente una praxis; es decir, una accin (Merlin, 1988).

Algunas definiciones de ordenacin del territorio


El Diccionario del urbanismo y la ordenacin (Merlin y Choay 1998) define la
ordenacin como. el conjunto de acciones concertadas orientadas a disponer con orden los habitantes, las actividades, las construcciones, los equipamientos y los medios de comunicacin sobre la superficie del territorio. La
ordenacin es una accin voluntaria, concertada e impulsada por los poderes
pblicos, que implica acciones orientadas al logro de un determinado orden
territorial.
Al intentar definir la ordenacin del territorio nos encontramos con
bastante ambigedad y no es raro que se le identifique con el planeamiento urbanstico, el desarrollo regional, la economa regional o la planificacin
regional. Al recibir influencias de diversas disciplinas, ciencia regional, geografa, economa espacial, sociologa, planificacin regional, planeamiento
urbanstico, etc., su definicin es el resultado de un proceso de decantacin
y de aproximaciones sucesivas donde, casi siempre, suele estar presente una
doble preocupacin:
1
2

La superacin de la mera yuxtaposicin de las aproximaciones sectoriales


que realizan las diversas disciplinas.
Una voluntad explcita de operatividad coordinadora entre los agentes y
administraciones que intervienen en el territorio.

Los problemas de distribucin, de utilizacin del suelo y los desequilibrios


regionales aparecen como principales campos de inters (Labasse, 1973).
Otros autores consideran la ordenacin del territorio como el resultado de
una intervencin econmica sobre el espacio geogrfico y en una garanta
para el uso racional de los recursos, sin hipotecar el futuro de las generaciones
venideras.
La Carta Europea de Ordenacin del Territorio, aprobada en 1983 por la
CEMAT en Torremolinos, ya establece sus presupuestos, define conceptos b-

34

Un agenda de trabajo

sicos y fija objetivos. En lo referente al concepto seala. La ordenacin del


territorio es la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y
ecolgica de toda sociedad (punto 9). Esta definicin asigna a la ordenacin
del territorio un significado que, en sentido estricto, corresponde al trmino
territorio.
Para perfilar su singularidad se aade. Es a la vez una disciplina cientfica,
una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organizacin fsica del espacio segn un concepto rector (punto 10).
La amplitud conceptual del trmino, as como la diversidad de cometidos
que se le asignan, cientficos, tcnicos y administrativos, explica que no est
resultando nada fcil perfilar con claridad sus instrumentos operativos. Sin
embargo, esta triple dimensin es la que permite tender puentes de comunicacin entre el anlisis territorial, la regulacin jurdica y la gestin.
La componente poltica es fundamental y de ah que pueda considerarse
la ordenacin del territorio como el intento o la voluntad de referenciar una
estrategia o poltica territorial, en base a instrumentos de ordenacin o planes,
a un determinado mbito geogrfico. La dimensin territorial en la accin y
gestin de gobierno requiere una visin global del desarrollo y una poltica
articuladora de los diferentes sectores y niveles gubernamentales. En este sentido, la ordenacin del territorio trata de optimizar la asignacin de recursos y
consiste en. lograr una adecuada organizacin de la estructura territorial; es
decir, el establecimiento de una armoniosa relacin entre el sistema ecolgico
y el de los asentamientos (Roccatagliata, 1994).
La ordenacin del territorio, cuya base jurdica es an bastante dbil, cubre
diversos campos y de ah la dificultad para fijar sus lmites, algo necesario
para evitar un exceso de dispersin que puede conducir a la inoperancia. A
nivel cientfico es una disciplina que busca, en un marco geogrfico concreto
o en una unidad administrativa, una mejor distribucin de la poblacin en
funcin de los recursos naturales y de las actividades econmicas. El territorio
es la sede de las actividades humanas, algo as como el teatro de la vida del
hombre, ordenarlo incide, en mayor o menor medida, en las actividades que
ste desarrolla.
Por otra parte, tiene gran singularidad en cuanto a su mtodo de trabajo,
ya que debe apoyarse en el anlisis de la realidad y en la prospectiva, enfrentndose al reto de identificar los cambios y tendencias para modificar, en su
caso, las previsiones iniciales. En este sentido es un instrumento al servicio

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

35

de la transformacin a largo trmino de la sociedad, ya que introduce modificaciones, ms o menos profundas, en los comportamientos y en las mentalidades (Madiot, 1979). El control territorial es, sin duda, un importante
componente de la accin poltica.
Desde una perspectiva prxima al planeamiento urbanstico se define la
ordenacin del territorio como. la respuesta a unos problemas de ocupacin
y utilizacin del espacio en relacin con el uso y la distribucin de los recursos
disponibles con la intencin de corregir aquellos problemas y de optimizar
racionalmente ese uso y esa distribucin de recursos (Tern, 1983).
En la exposicin de motivos de la Ley de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Ley 4-II-1993), tras asignar al territorio un
carcter dinmico en cuya conformacin tiene un importante papel la accin
pblica, se seala. El territorio se configura mediante procesos complejos en
los que intervienen mltiples agentes de origen natural o antrpico, entre ellos
la accin pblica, que tiene un papel esencial en dicha configuracin dada la
importancia decisiva de sus intervenciones; cuando stas se dirigen de forma
expresa a la creacin de un determinado orden fsico surge la poltica de Ordenacin del Territorio. En este caso, la accin pblica orientada a lograr un
determinado orden fsico, entendido como distribucin equilibrada de usos y
actividades, constituye la esencia de la ordenacin del territorio.
En esta ley, la dimensin poltica es el pilar fundamental de la ordenacin y se define como. La Ordenacin del Territorio constituye por tanto una
funcin pblica destinada a establecer una conformacin fsica del territorio
acorde con las necesidades de la sociedad. Queda evidente su carcter de
funcin pblica y una opcin en favor de su consideracin como planificacin
fsica.

Concepciones de la ordenacin del territorio:


de la planificacin fsica al desarrollo territorial
En funcin del origen y de la praxis administrativa de los diversos pases se
han ido configurando, aunque con incidencia desigual, tres concepciones de
la ordenacin del territorio.
1 La ordenacin del territorio entendida como planificacin fsica a escala regional o subregional. En esta concepcin tiene como cometido principal
una finalidad coordinadora de los aspectos territoriales de las polticas sectoriales y del planeamiento urbanstico municipal.

36

Un agenda de trabajo

La preocupacin central est en la estructuracin territorial, desempeando un importante papel los componentes infraestructurales y la asignacin
de usos del suelo. En este enfoque se considera el medio ambiente como un
componente fundamental de la calidad de vida de las personas. Se trata del
enfoque mayoritario y aplicado en pases como Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Espaa, Italia y Portugal.
2 La ordenacin del territorio entendida como planificacin econmica
y social. Este planteamiento incorpora las preocupaciones de las polticas de
desarrollo regional y corregir los desequilibrios constituye uno de sus principales objetivos. En esta concepcin se sitan el amenagement du territoire de
Francia y el regional planning del Reino Unido.
3 La ordenacin del territorio entendida como desarrollo territorial. Esta
concepcin, en vas de consolidacin, busca, adems de una cierta superacin de
las dos concepciones anteriores, una mayor aproximacin entre el pensamiento
territorial y el pensamiento del desarrollo local, incorporando nuevas dimensiones sociales y medioambientales. El medio ambiente se entiende como recurso
para el desarrollo, pensando en su capacidad para mejorar el nivel de vida y no
slo como un bien a conservar para el mantenimiento de la calidad de vida.
Por lo general, en las regiones ms desarrolladas las polticas de ordenacin del territorio dan un mayor juego a la dimensin fsica de la planificacin (distribucin de usos y actividades), mientras que en las regiones ms
pobres atienden, tambin, a las necesidades del desarrollo econmico. La
limitada operatividad de la planificacin fsica, entendida meramente como
reguladora de usos y actividades, y las dificultades para lograr la coordinacin interadministrativa, conducen a la reflexin orientada a acercar los
discursos , lo que puede dar sentido a la nocin de desarrollo territorial.
Esto resultar provechoso si somos capaces de disear instrumentos operativos en el terreno de la gestin. Es cierto que el camino es atractivo y puede
servir para llenar de contenido al tan aplaudido y escasamente practicado
desarrollo sostenible.

Objetivos de la ordenacin del territorio


Los objetivos y finalidades de la ordenacin del territorio varan de unos pases a otros y estn sometidos a los cambios en el desarrollo legislativo y en la
prctica administrativa. La existencia de un proceso general de desarrollo de
la conciencia ecolgica explica que se preste una atencin cada da mayor a

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

37

los temas medioambientales. En unos planteamientos el medio ambiente es la


garanta de calidad de vida y en otros un recurso para el desarrollo.
El hombre y su bienestar, as como su interaccin con el medio ambiente,
constituyen el centro de toda preocupacin de ordenacin del territorio. La
Carta Europea de Ordenacin del Territorio seala, adems, que debe ser democrtica, global, funcional y prospectiva. Democrtica para asegurar la participacin de la poblacin afectada y de sus representantes polticos; global para
tratar de asegurar la coordinacin de las polticas sectoriales; funcional teniendo en cuenta la existencia de conciencias regionales basadas en valores, cultura
e intereses comunes; prospectiva para analizar las tendencias y el desarrollo a
largo plazo de los procesos econmicos, ecolgicos, sociales y culturales.
Los objetivos generales que persigue, segn la mencionada Carta Europea
de Ordenacin del Territorio, son los siguientes:
1

El desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones. Partiendo de


los procesos econmicos, de las peculiaridades regionales, del importante papel de los ejes de desarrollo y de las redes de comunicacin, se seala
la necesidad de controlar el crecimiento de las regiones congestionadas o
de evolucin muy rpida, y de alentar el desarrollo de las que mantienen
un cierto retraso o decadencia.
2 La mejora de la calidad de vida. Favorecer las condiciones del marco de
vida cotidiano (vivienda, trabajo, cultura y ocio) donde se desarrollan las
relaciones en el seno de las comunidades humanas y el crecimiento del
bienestar individual.
3 La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio
ambiente. Para ello se aconseja, por un lado, promover estrategias orientadas a reducir al mximo los conflictos y las necesidades crecientes de
explotacin de los recursos naturales y, por otro, reforzar las exigencias
de la conservacin, prestando atencin especial a las bellezas naturales y
al patrimonio cultural.
4 La utilizacin racional del territorio. Trata de controlar la implantacin,
la organizacin y el desarrollo de los grandes complejos urbanos e industriales y de las grandes infraestructuras, as como la proteccin de las
zonas agrcolas y forestales.

La ordenacin del territorio busca establecer, sobre la base territorial, la coordinacin entre las polticas sectoriales y entre las diversas administraciones

38

Un agenda de trabajo

pblicas para alcanzar un desarrollo equilibrado a nivel social y territorial. El


logro de los objetivos de la ordenacin es esencialmente una tarea poltica, al
ser numerosos los organismos privados y pblicos implicados. Debe garantizar la coordinacin entre los diversos sectores de actividad (distribucin de la
poblacin, actividades econmicas, hbitat, equipamientos colectivos, fuentes
de energa, transportes, etc.), propiciar la coordinacin y la cooperacin entre
los diversos niveles de decisin, y facilitar la distribucin equitativa de los
recursos financieros.
Los cometidos bsicos de coordinacin que se asignan en las diversas escalas administrativas son los siguientes:
A nivel local. coordinacin de los planes de las autoridades locales, teniendo en cuenta los intereses de la ordenacin regional y nacional.
A nivel regional. coordinacin entre autoridades regionales, locales, nacionales y entre regiones de pases vecinos.
A nivel nacional. coordinacin de las polticas de ordenacin del territorio
y de ayuda a las regiones, y concertacin entre los objetivos regionales y nacionales.
A nivel continental. coordinacin de las polticas de ordenacin del territorio de los diferentes pases para alcanzar un desarrollo general equilibrado.

Necesidad y operatividad de la ordenacin


del territorio
La ordenacin del territorio es una poltica de creciente inters en nuestra
sociedad. En la dcada de 1990 tom carta de naturaleza la preocupacin por
el desarrollo sostenible (Informe Brundtland y Conferencia de Ro en 1992), y
la sostenibilidad est estrechamente asociada al logro de un desarrollo territorial acorde con las capacidades de acogida de los diferentes territorios. Adems, la ordenacin del territorio debe ofrecer a la sociedad los instrumentos
necesarios para llenar de contenido operativo el desarrollo sostenible.
El prembulo de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio justifica su
necesidad poltica con cinco argumentos:
1

Constituir un instrumento importante en la evolucin de la sociedad europea y en la consolidacin de una identidad colectiva.
2 La cooperacin debe llevar a la adopcin de principios comunes destinados a reducir las diferencias regionales, lograr una mejor concepcin

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

39

general de la utilizacin y de la organizacin del espacio, del reparto de


las actividades, de la proteccin del medio ambiente y de la mejora de la
calidad de vida.
3 Las profundas modificaciones acaecidas en las estructuras econmicas y
sociales exigen una revisin de los principios que rigen la organizacin
del espacio para evitar que se hallen enteramente determinados en virtud
de objetivos econmicos a corto plazo, descuidando aspectos sociales,
culturales y medioambientales.
4 Los objetivos de la ordenacin del territorio necesitan nuevos criterios
de orientacin y de utilizacin del progreso tcnico, de acuerdo con las
exigencias econmicas y sociales.
5 Todos los ciudadanos europeos deben tener la oportunidad de participar,
dentro de un marco institucional apropiado, en la adopcin y en la aplicacin de cualquier medida de ordenacin del territorio.
El renacimiento de la ordenacin del territorio en Europa guarda una estrecha relacin con un doble impulso. el de las regiones, por un lado, y el de
la Unin Europea, por otro. Estos impulsos, desde abajo y desde arriba, van
consolidndolo como una poltica pblica. El impulso desde abajo procede
del fortalecimiento de las regiones, instancia competente y protagonista de
la ordenacin territorial, en pases de tradicin federal (Alemania, Austria o
Suiza) y en otros donde las regiones ganan protagonismo como Espaa, Italia
y, en menor medida, Francia.
El impulso desde arriba proviene de la Unin Europea que empieza a
prestar mayor atencin a la dimensin territorial del desarrollo en Europa
(Tratado de Maastrich, 1992). Los informes Europa 2.000 y Europa 2.000+, as
como la Estrategia Territorial Europea, reflejan la creciente preocupacin por
los problemas de integracin territorial y de cohesin social (U.E., 2000).
Las razones que justifican una poltica comunitaria de ordenacin del territorio son, entre otras, las siguientes:
1

La necesidad, por un lado, de profundizar en el conocimiento de las tendencias territoriales de los estados de la Unin Europea y, por otro, de garantizar y mejorar la coherencia territorial de las polticas comunitarias
sectoriales con incidencia territorial.
La existencia de cuestiones y problemas territoriales que, por su naturaleza, tienen un carcter transfronterizo y transnacional. De aqu deriva la

40

3
4

Un agenda de trabajo

necesidad de contar con un marco de referencia de opciones tcnicas en


materia de ordenacin del territorio.
Los riesgos de un incremento de las desigualdades entre las regiones perifricas y centrales de la Unin Europea.
Las posibilidades que la ordenacin del territorio ofrece para mejorar la
competitividad de las regiones y ciudades europeas, as como para promover el desarrollo equilibrado y sostenible.
Las nuevas pautas de localizacin de las actividades y la mayor complejidad del orden espacial del territorio de Europa, que requieren una nueva
reflexin a nivel supranacional y en los estados miembros de la Unin
Europea.
La dimensin de las fronteras exteriores de la Unin Europea de los veinticinco refuerza el inters de la planificacin territorial transfronteriza y
transnacional.
La dimensin estratgica de la ordenacin del territorio para caminar
hacia la cohesin econmica y social.

Son razones similares a las que justifican la necesidad de la ordenacin del


territorio a nivel de los Estados y de las regiones. Nuevamente se pone de manifiesto que estamos ante un problema de escalas donde es necesario pensar
a diferentes niveles.
La ordenacin del territorio ha sido una de las preocupaciones del Estado
del Bienestar, diferencindose a nivel subregional del planeamiento urbanstico municipal. Desde planteamientos neoliberales se ha formulado un discurso crtico contra la intervencin del Estado en la economa y en la sociedad.
Este discurso tambin ha cuestionado la planificacin como actividad de los
poderes pblicos, abogando por la introduccin de las reglas reguladoras del
mercado en un nmero cada vez mayor de materias.
En relacin con los objetivos de la ordenacin del territorio, la experiencia
demuestra que stos nunca se han logrado como resultado del libre juego de
las fuerzas del mercado. Hay, al menos, tres cuestiones fundamentales de relevancia territorial que la lgica del mercado no resuelve (Hildebrand, 1996):
1

Las decisiones sobre la localizacin de las actividades econmicas, tomadas por los agentes econmicos privados en funcin de sus particulares
intereses, con frecuencia no conducen a una distribucin geogrfica de
los usos del suelo y de las actividades ptimas para los intereses generales.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

41

Los desequilibrios territoriales son, generalmente, el fruto de decisiones


que anteponen los intereses del capital a los de la sociedad.
Existen determinados bienes colectivos que requieren una gestin eficaz,
sin que deban estar sometidos a las reglas del mercado, porque para dichos bienes no es posible establecer precios de mercado. Son los casos
de las infraestructuras, equipamientos, servicios, patrimonios natural y
cultural, etctera.
Muchas veces las decisiones de los agentes econmicos generan efectos
externos o costes sociales territoriales que se manifiestan en impactos negativos. Estos impactos son difcilmente expresables en trminos monetarios (conflictos entre usos del suelo, degradacin del paisaje, destruccin
o contaminacin de recursos, congestin de las reas metropolitanas,
destruccin del patrimonio cultural, etctera).

La poltica de ordenacin del territorio debe ser el instrumento de los poderes pblicos para facilitar soluciones que la lgica del mercado no es capaz
de aportar. La ordenacin del territorio, por tanto, cumple funciones complementarias y tiene que ser compatible con la economa de mercado, contribuyendo a racionalizar sus decisiones. Una buena poltica de ordenacin del
territorio puede ser un importante factor de xito para determinadas estrategias de desarrollo, siendo la dimensin territorial uno de los pilares centrales
de la planificacin estratgica y del desarrollo local.
Los objetivos de la ordenacin del territorio difcilmente pueden conseguirse con el libre juego de las fuerzas del mercado, dado que en las sociedades
desarrolladas coexisten dos racionalidades totalmente diferentes. La racionalidad del mercado que necesita de beneficios particulares, y la racionalidad
social que se sita por encima de los intereses particulares (Friedman, 1991).
La ordenacin del territorio trata de afrontar las disfunciones que genera el
choque entre estas dos racionalidades.
La ordenacin del territorio, en cuanto a su fuerza poltica, se encuentra en
situacin de desventaja con respecto a otras polticas pblicas. Algunos de los
factores explicativos son los siguientes (Hildebrand, 1996):
1

La ordenacin del territorio, a diferencia de otras polticas sectoriales, no


tiene un carcter netamente inversor y, por tanto, su disponibilidad de
recursos es limitada. El desarrollo territorial trata de superar esta limitacin y dotarse de un mayor contenido inversor.

42

Un agenda de trabajo

2 Requiere un horizonte de medio y largo plazos para alcanzar sus objetivos. Este horizonte temporal no siempre encaja con las programaciones
presupuestarias anuales ni con los objetivos de los polticos, bastante o
muy preocupados por visualizar resultados a muy corto plazo para as
obtener rentabilidad electoral. Tambin el choque de temporalidades dificulta la operatividad de la ordenacin del territorio.
3 El alto nivel de abstraccin de la ordenacin del territorio dificulta su visualizacin por los ciudadanos. El reforzamiento de la participacin ciudadana, ms all de los procedimientos administrativos reglados, y la conexin
con el desarrollo local, pueden contribuir a dotarla de mayor proximidad.
4 Ausencia de grupos de presin especficos que reivindiquen a las administraciones pblicas una gestin ms eficaz y sostenida en materia de
ordenacin del territorio, tal como ocurre en aspectos medioambientales
y urbansticos. El reforzamiento de la cultura territorial, cultura de relaciones, es el nico camino para avanzar hacia el desarrollo territorial
equilibrado y sostenible.
La experiencia demuestra que en los conflictos entre los objetivos territoriales y los de las polticas sectoriales, las administraciones pblicas raramente ejercitan la voluntad poltica suficiente para garantizar que stas respeten y
cumplan los objetivos establecidos por la ordenacin del territorio. Esto se explica, en alguna medida, por la dbil cultura territorial de nuestra sociedad.

El territorio como recurso y los retos


del desarrollo territorial
Para crear nuevos espacios de desarrollo es necesario realizar una nueva lectura e interpretacin del territorio, superando la concepcin de mero soporte
de la actividad econmica y pasando a entenderlo como un recurso de dimensiones mltiples, al reflejar las interdependencias entre factores ambientales,
econmicos, sociales y culturales. En este contexto adquieren pleno sentido
la llamada economa ecolgica y el desarrollo a escala humana, un territorio
y una economa puestos al servicio de la vida y orientados a resolver las necesidades humanas (Max Neef, 1994). El desarrollo sostenible demanda una
nueva lectura y una nueva adecuacin del territorio a las necesidades humanas, dado que nuestra sociedad se encuentra enfrentada al reto de construir
nuevos espacios de desarrollo.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

43

En estos turbulentos comienzos del siglo XXI, la conservacin y el desarrollo no pueden ser entendidos como trminos antagnicos, dado que sin conservacin no es posible garantizar el desarrollo de las generaciones futuras.
Desarrollo y conservacin son realidades que tienen que ser necesariamente
compatibles, fruto de nuevas formas de valoracin, ordenacin, explotacin y
gestin del territorio. De la falta de una visin global o de la no consideracin
de las interrelaciones existentes entre las dimensiones territoriales, econmicas,
sociales y culturales deriva el fracaso de no pocos proyectos de desarrollo. La
identificacin y el adecuado diagnstico de los problemas constituyen pilares
fundamentales para el diseo de cualquier estrategia de desarrollo territorial.
Al entender el medio ambiente como el territorio o el hogar del hombre y,
por tanto, como el resultado de relaciones dinmicas entre naturaleza, sociedad y cultura a lo largo del tiempo, nos encontramos que, ciertamente, tiene
mucho que ver con la naturaleza, soporte de la vida, pero tambin con la historia y con la cultura. Este planteamiento requiere superar la visin naturalista del medio ambiente y dar entrada al hombre, slo as ser posible clarificar
las interdependencias entre naturaleza y sociedad.
La tica de la conservacin, de los recursos naturales y del patrimonio cultural aparece muy tarde en la sociedad occidental. El liberalismo y la revolucin
industrial significan el triunfo de una determinada idea de progreso, la econmica, donde dominan las relaciones de conquista, explotacin, dependencia y
transformacin sobre las de equilibrio, interdependencia y justicia social.
De forma lenta pero paulatina, durante las ltimas dcadas se va asumiendo la necesidad de la bsqueda de un nuevo orden ecolgico y territorial. Slo
desde una nueva cultura del territorio ser posible imponer la racionalidad
ecolgica a la irracionalidad econmica. El uso racional de los recursos es la
mejor garanta de desarrollo sostenible y, en este contexto, territorio y cultura
son pilares bsicos de cualquier estrategia de desarrollo.

El territorio como recurso y factor de desarrollo


Uno de los rasgos diferenciadores de las estrategias de desarrollo sostenible es
el de apoyarse en una nueva interpretacin del espacio econmico. Mientras
que en las teoras del desarrollo polarizado y de la difusin, el territorio o
el espacio se conciben como realidades neutras, un mero soporte fsico para
las actividades y los procesos econmicos, la teora del desarrollo sostenible
concibe al territorio como un factor y un agente clave del desarrollo. Estos

44

Un agenda de trabajo

planteamientos se enlazan con las posturas de los economistas radicales que


conciben el territorio como un reflejo o un producto de la articulacin de las
relaciones tcnicas y sociales como un producto social.
En el territorio tienen lugar las relaciones funcionales y sociales, producindose transformaciones con el crecimiento econmico y con los cambios estructurales. En l se forjan relaciones y vnculos de intereses diversos, teniendo un
papel decisivo en la construccin de la identidad y de la cultura de las diferentes
comunidades. Cada territorio se articula en funcin de su propio carcter, de su
propia historia, de su cultura, de su posicin geogrfica, etc. En este sentido, las
economas locales no se adaptan pasivamente a los procesos y transformaciones
de nivel nacional o internacional, sino que su ajuste guarda estrecha relacin
con una identidad econmica, poltica, social y cultural que se ha ido perfilando
a lo largo del tiempo. Por ello, las polticas de desarrollo deberan considerar
siempre las particularidades y las especificidades territoriales.
El actual cambio tecnoproductivo plantea dinmicas territoriales que ofrecen nuevas oportunidades para el desarrollo y tambin para las desigualdades.
En la era de la globalizacin, cada lugar busca afirmarse y diferenciarse a nivel
mundial, de ah que las diferencias geogrficas ganen una importancia estratgica fundamental (Santos, 1993). Adquieren nueva dimensin la competitividad territorial y locacional, cada lugar tiene una nueva funcin, pero cada
proyecto de desarrollo territorial est subordinado a las exigencias mundiales.
En consecuencia, la reconversin de las estructuras locales constituye un pilar
fundamental de las estrategias de desarrollo regional donde se privilegien los
modelos de desarrollo local. Para ello hay necesidad de una accin global de
movilizacin considerando al territorio como el cuerpo de la sociedad. Hay,
por tanto, que aproximar el pensamiento territorial y el pensamiento social.
Todas las comunidades territoriales disponen de un conjunto de recursos (econmicos, humanos, ambientales, institucionales, culturales, etc.) que
constituyen lo que se denomina su potencial de desarrollo endgeno. El reto
est en encontrar, segn el momento histrico, nuevas ideas y proyectos que
permitan movilizarlos para afrontar los problemas planteados. La capacidad
para liderar el propio proceso de desarrollo, unida a la movilizacin de los
recursos disponibles, conduce al desarrollo territorial, entendido como un
proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural que propicia la
mejora del nivel de vida de la sociedad local. En este proceso se identifican, al
menos, cuatro dimensiones. econmica, sociocultural, poltico-administrativa y territorial.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

45

El territorio juega siempre un papel decisivo en los procesos de desarrollo


regional o local, en la medida que se trata de impulsar la actividad econmica y
la mejora del nivel de vida de una comarca o una regin a partir de sus propios
recursos y potencialidades. Por otra parte, el nacimiento, la consolidacin y el
desarrollo de los sistemas productivos locales guarda estrecha relacin con la
existencia de un sistema cultural fuertemente vinculado al territorio.
Para actuar localmente es necesario pensar de manera global, de aqu deriva
la necesidad de contemplar las diversas acciones en trminos de ordenacin del
territorio, entendida la ordenacin como la bsqueda de un equilibrio entre las
realidades ecolgicas, econmicas y sociales. Una de las singularidades del desarrollo territorial est en la territorializacin de sus iniciativas y sus proyectos.
Sin vertebrar la sociedad local ser muy difcil llevar a buen puerto un
programa de desarrollo. En esta vertebracin, la cultura tiene un papel fundamental; sin embargo, es una dimensin a la que generalmente se presta escasa
atencin. La promocin cultural debe estar vinculada a los procesos productivos, a la creacin de empleo, a la innovacin tecnolgica y a la creacin de
riqueza, as como a una nueva lectura y diagnstico del territorio. La innovacin cultural tiene que ponerse al servicio de la creatividad social y convertirse en un pilar fundamental del desarrollo territorial.
La corriente humanista del desarrollo local, nacida de la crisis de otros modelos de desarrollo y de la quiebra territorial de nuestras sociedades, apuesta
por la movilizacin global de los recursos de las sociedades locales en sus dimensiones econmicas, sociales, culturales y territoriales (Dalla Rossa, 1996).
El desarrollo, en suma, requiere un territorio articulado, dinmico y equipado
para protagonizar una nueva etapa en su evolucin.
Las estrategias de desarrollo local han llevado a revisar los conceptos de
territorio, gestin y desarrollo. El territorio no es slo una circunscripcin
administrativa, sino el cuerpo de la sociedad local. La gestin no es slo la
ordenacin del territorio, sino su puesta en movimiento. El desarrollo no es el
crecimiento, sino la vida.

Prospectiva y desarrollo territorial


El futuro de un territorio no se encuentra determinado y, en un contexto de
cambios rpidos, anticiparse es proyectar el futuro en el presente. La ordenacin del territorio implica una visin a largo plazo y la necesidad, por tanto, de
prever los acontecimientos. En un periodo histrico caracterizado por transfor-

46

Un agenda de trabajo

maciones importantes y por la emergencia de nuevas realidades, la ordenacin


del territorio incumbe a diversos niveles de competencias y debe contribuir a
resolver problemas. En este contexto, gana fuerza la presencia o ausencia de
visin estratgica de los agentes que intervienen en el territorio.
La incertidumbre y la rapidez de los cambios aconsejan prever con prudencia, imaginacin, creatividad y audacia. La ordenacin del territorio no
lograr operatividad real si no se integra en un proyecto global de sociedad,
buscando anticiparse a las necesidades, en lugar de concentrarse slo en la
correccin de los desequilibrios. El entramado empresarial y la sociedad civil
tienen que comprometerse con el territorio y este compromiso debe inscribirse en un proyecto de medio y largo plazos. La dimensin temporal debe
tenerse muy presente, junto con la social y la territorial, en todo proceso de
planificacin. El planificador tiene que dotarse de capacidad imaginativa para
construir los territorios del futuro.
El desarrollo y la articulacin de la prospectiva sobre una base territorial
permite a los actores locales defender mejor sus intereses, explotar sus posibilidades y hacer valer su identidad. La prospectiva se vera amputada si no
finaliza en acciones estratgicas, si no desemboca en planificacin territorial
de desarrollo. Ante las incertidumbres del futuro son posibles tres actitudes:
1

La pasiva implica sufrir el cambio y sus consecuencias con los costes sociales y medioambientales. La experiencia de las regiones en crisis, urbanas o rurales, resulta ms que ilustrativa.
La reactiva consiste en esperar el cambio para reaccionar. Significa, en
un contexto de competitividad de los territorios y de las ciudades, perder un tiempo precioso que con frecuencia significa perder el tren del
desarrollo.
La prospectiva significa prepararse para el cambio y provocarlo. Est basada en una actitud marcada por la anticipacin y por un comportamiento imaginativo y esperanzado.

No existen recetas milagro y cada colectividad territorial, en funcin de su


contexto y objetivos, debe hacer uso de sus propios mtodos de trabajo de una
manera flexible. Por otro lado, hay que contemplar lo que ocurre en el entorno
nacional y mundial para ganar en operatividad.
La prospectiva puede y debe ayudar a que los territorios puedan encontrar
y conseguir nuevos mrgenes de maniobra, y a preparar su propio futuro. Sin

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

47

olvidar que el futuro de un territorio est condicionado por el peso del pasado, las condiciones sociolgicas y culturales, los retrasos estructurales, los
bloqueos institucionales, las limitaciones exteriores, el medio geogrfico y el
propio potencial de desarrollo.
Finalmente, los actores locales, despus de haber analizado sus fortalezas
y posibilidades, deben plantearse buenas preguntas, analizar los proyectos en
trminos de amenazas y de oportunidades y unir aspiraciones diversas alrededor de un proyecto comn. En suma, construir imgenes de futuro y dotarse de una estrategia coherente para la accin.

Geografas del futuro. principios orientadores para


estrategias de desarrollo territorial sostenible
La estrategia territorial sostenible debera ser algo as como la visin compartida de un proyecto territorial. En el marco de una interpretacin actualizada
de la accin territorial, algunos principios para guiar su formulacin son los
siguientes:
1.

2.

3.

4.

5.

Una voluntad de accin en comn como gua para la definicin de los modelos territoriales. Un proyecto colectivo orientado a construir las geografas del futuro.
Dilogo permanente entre administracin y administrados. La eficacia
de una estrategia territorial depende de su afinidad con el tipo de organizacin social y econmica existente.
Resulta imprescindible reforzar los niveles de coordinacin, especialmente
en territorios frgiles en su ambiente, intensamente humanizado, de organizacin diversa y acusados desequilibrios. La accin territorial permite
actuar para transformar, regular o amortiguar conflictos y tensiones.
La accin territorial es un importante cometido pblico y para ganar en
eficacia necesita afianzarse en diversas esferas del poder poltico. En los
diversos niveles de la gestin administrativa es necesario tender puentes de comunicacin entre polticas diversas y conectar ordenacin y
desarrollo.
La ordenacin y la accin territorial tienen que servir para la construccin
de nuevos modelos territoriales acordes con los principios del desarrollo
sostenible. El problema es complejo, se trata de lograr nuevas frmulas de
integracin funcional y territorial de las actividades.

48

Un agenda de trabajo

6.

La estrategia territorial debe orientarse a optimizar los recursos disponibles para lograr una adecuada organizacin de la estructura territorial y
una armoniosa relacin entre el sistema ecolgico y el de asentamientos.
En una economa globalizada se hace cada da mas necesaria una poltica,
tambin global, de ordenacin y gestin del territorio. Esta tarea requiere
de una visin integrada de las mltiples relaciones que se registran entre
los diversos mbitos administrativos.
Accin y desarrollo territorial como una visin estratgica para los territorios. La accin territorial debe integrarse en planteamientos de desarrollo territorial al buscar una mayor aproximacin entre el pensamiento
del desarrollo sostenible y el territorial e incorporando nuevas dimensiones sociales y medioambientales.
Lectura e interpretacin del territorio para la creacin de nuevos espacios de desarrollo. Hay que superar la lectura del territorio como
mero soporte de la actividad econmica y pasar a entenderlo como
un recurso de dimensiones mltiples, al reflejar las interdependencias
entre factores econmicos, ambientales, sociales, culturales y, tambin, ticos.
La ordenacin del territorio como oportunidad para ofrecer a la sociedad
los instrumentos necesarios para llenar de contenido operativo el desarrollo sostenible. La sostenibilidad est en estrecha relacin con el logro
de un desarrollo territorialmente equilibrado.
Construir y preparar nuevos espacios de desarrollo como reto de las sociedades para el siglo XXI. El actual cambio tecnoproductivo plantea
dinmicas que ofrecen nuevas oportunidades para el desarrollo y para
reforzar las desigualdades. En consecuencia, la reorganizacin de las estructuras territoriales locales constituye un pilar fundamental de las estrategias de desarrollo regional.
La necesidad de liderar estrategias propias de desarrollo territorial. Todas las comunidades disponen de un conjunto variado de recursos que
constituyen su potencial de desarrollo, el reto est en encontrar, segn el
momento histrico, nuevas ideas y proyectos que permitan movilizarlo
para afrontar los problemas planteados.
Necesidad de debate sobre las estrategias y las orientaciones de desarrollo territorial. Mientras las fuerzas del mercado actan a nivel mundial,
las polticas de desarrollo territorial se formulan a nivel regional. Existes
desajustes entre los dos niveles y ello conduce a desaprovechar oportu-

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

49

nidades para el desarrollo territorial, propiciando la existencia de seres


geogrficos incontrolados.
Las estrategias territoriales sostenibles son una oportunidad para generar
y dotar de contenido operativo al conocimiento territorial y medioambiental,
as como para ir sentando las bases para el desarrollo sostenible. La gestin y
aplicacin de las estrategias debera considerarse como un proceso abierto, no
puede ser de otra forma cuando las realidades territoriales y ambientales son,
ante todo, dinmicas. Resolver las dificultades administrativas, llenar de contenido operativo a las estrategias y avanzar en el terreno de la praxis requiere
reflexin y compromiso poltico.
El desarrollo sostenible requiere territorializar las decisiones y, no hay
duda, las estrategias de desarrollo territorial sostenible son uno de los
instrumentos que permiten avanzar desde el mundo de la teora al de la
prctica.
En 1984, Yves Lacoste proclamaba que estaba pasando el tiempo de los
economistas y llegando el de los gegrafos; sin duda, se trataba de una afirmacin provocativa que persegua situar el territorio y sus problemas en el
centro de la preocupacin poltica. El deseo de Lacoste, ciertamente, no se ha
cumplido, pero el saber territorial, en cuanto saber relacional, tiene un futuro
prometedor si somos audaces y realizamos el esfuerzo de prepararnos para
dar respuestas a las demandas sociales. Los problemas del territorio y del medio ambiente son cada da ms graves y nos enfrentamos al reto de construir
un nuevo orden territorial. En la construccin de este nuevo orden territorial,
las geografas del futuro, los gegrafos deberan tener un mayor compromiso
y protagonismo, al igual que en el pasado lo tuvieron en el descubrimiento y
la explicacin del mundo. Estoy convencido que los debates de este congreso
nos ayudarn a caminar en la direccin correcta.

Notas
*

Conferencia inaugural del III Congreso Internacional de Ordenacin del


Territorio celebrado en Villa Primavera, Jalisco, Mxico, el 14 de septiembre de 2005.

50

Un agenda de trabajo

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C APTULO 2

Polticas latinoamericanas
de ordenamiento territorial
y sus perspectivas en un mundo
globalizado*
ngel Massiris Cabeza

Introduccin
Hacia finales de la dcada de 1970 eran evidentes en los pases latinoamericanos fuertes desequilibrios socioespaciales y ambientales ligados al proceso de
industrializacin y de explotacin intensiva de recursos naturales y al acelerado crecimiento demogrfico derivado del modelo econmico de sustitucin
de importaciones. Tales desequilibrios se expresaron en el deterioro significativo de los recursos naturales, concentracin de poblacin y de actividades
productivas en un nmero reducido de ciudades, las cuales crecan de manera
desordenada; existencia de regiones deprimidas desatendidas por la accin
del estado y graves problemas de disparidades en el desarrollo regional (figura
1). Como respuesta se implementaron polticas y planes econmico-regionales, urbano-regionales, urbansticos y ambientales, todos incidiendo sobre el
territorio desde una ptica sectorial, sin dar respuestas a los cada vez ms
acuciantes problemas territoriales (figura 2).
Dentro de este contexto, la poltica y planes de ordenamiento territorial
aparecen a comienzos de la dcada de 1980 con una intencin manifiesta de
dar un tratamiento integral a la problemtica espacial y ambiental de los territorios en diferentes mbitos espaciales (nacional, regional, local). guiada por
principios y conceptos de desarrollo sustentable. Aunque desde la dcada de
1970 se iniciaron los planes de regulacin del uso del suelo urbano en pases
[53]

54

Una agenda de trabajo

como Colombia, Costa Rica, Cuba, Argentina y Brasil, es hasta 1983 cuando
el ordenamiento territorial inicia en firme en Amrica Latina, al expedirse, en
Venezuela, la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio. Hacia la dcada de
1990, la mayora de los pases latinoamericanos se encontraban involucrados
en acciones de ordenamiento territorial, bien elaborando planes, bien generando los marcos jurdicos y de organizacin institucional requeridos, bien
discutiendo estrategias.
Sin que an haya alcanzado su consolidacin, la poltica de ordenamiento territorial (OT) en Amrica Latina enfrenta nuevos desafos ligados a los
profundos cambios que experimenta el mundo globalizado de hoy, los cuales
se expresan en nuevas dinmicas territoriales y rupturas epistemolgicas en
cuanto a la comprensin e interpretacin de conceptos bsicos como los de
territorio, regin, organizacin espacial y planificacin territorial.
Despus de 20 aos de experiencia ordenadora, en Amrica Latina no existe an una visin comprehensiva sobre la naturaleza, alcances, logros y fracasos de dichas polticas y, menos an, sobre los nuevos desafos que deben
enfrentar derivados de los procesos de globalizacin.
Figura . Origen de las polticas de ordenamiento
territorial en Amrica Latina.

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

55

Figura . Evolucin de la planificacin en Amrica Latina.

En el presente artculo se exponen los hallazgos de los estudios que sobre


estos asuntos realiza el autor desde el ao 2001, especialmente ligados a su
trabajo de tesis doctoral realizada en el Posgrado en Geografa de la Facultad
de Filosofa y Letras y el Instituto de Geografa de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico e impulsado por la ausencia de conocimiento global y
sistemtico acerca de la experiencia ordenadora de los pases latinoamericanos, sus cualidades, obstculos, desafos y proyecciones en el actual contexto
econmico. En el intento por elaborar una visin global del tema, se examinaron las polticas de ordenamiento de 18 pases,1 de cuyo anlisis surgieron los
rasgos generales ms significativos que aqu se documentan.
Fueron esencialmente cuatro las interrogantes que sirvieron de acicate a la
investigacin: a) qu regularidades o elementos comunes presentan las polticas de OT de los pases de Amrica Latina?, b) cules han sido los logros y
fracasos observados y qu factores explican dichos resultados?, c) qu incidencia tienen los cambios conceptuales y la nueva espacialidad del desarrollo
ligada a la globalizacin sobre las polticas de ordenamiento? y, d) qu desafos enfrentan dichas polticas?
La tesis central que aqu se sustenta es la de que la poltica de ordenamiento territorial de los pases latinoamericanos surgi como respuesta a
los estilos de planificacin desarrollistas que subvaloraron las dimensiones
ambiental y espacial en sus polticas, pero que, al implementarse sta bajo

56

Una agenda de trabajo

condiciones econmicas, sociopolticas y administrativas similares a las que


propiciaron el fracaso de las polticas territoriales que le antecedieron, sus
posibilidades de xito para regular el uso y ocupacin del territorio y resolver los conflictos y problemas concomitantes, son mnimas. Tal situacin
se acenta por la contradiccin entre la lgica espacial de la economa de
mercado y la lgica espacial del ordenamiento territorial, la cual adquiere
nuevas formas bajo los actuales procesos de globalizacin, lo que plantea
la necesidad de nuevas estrategias de gestin territorial y cambios en las
condiciones sociopolticas y de cultura de planificacin que hagan posible el
xito de la poltica de OT.

Caractersticas, obstculos y desafos


de las polticas latinoamericanas
de ordenamiento territorial
En un esfuerzo de generalizacin se exponen a continuacin los principales
rasgos que caracterizan a las polticas de ordenamiento territorial de los pases de Amrica Latina. Se intenta con ello sealar la existencia de diversas
situaciones que se oponen al logro de los objetivos de dicha poltica y los desafos que ello plantea a una gestin ordenadora exitosa.

Origen y naturaleza diversa


Tal como se plante en la introduccin, antes del surgimiento de las polticas de ordenamiento territorial, los pases latinoamericanos experimentaron
diversas opciones de planificacin global (econmica). sectorial (ambiental,
entre otras) y territorial (regional, urbano-regional y urbanstica) mediante
las cuales se incida sobre el orden territorial (figura 2).
La planificacin regional consista bsicamente en planes de carcter econmico aplicados a ciertas reas con problemas de retraso en sus condiciones
de desarrollo. La primera estrategia utilizada fue la planificacin de cuencas hidrogrficas, iniciada en la dcada de 1940 en Per, Mxico y Brasil, siguiendo el modelo de la Tennessee Valley Authority (TVA). Posteriormente
se experimentaron otras estrategias como las de polos de crecimiento en las
dcadas de 1960 y 1970 y la de regionalizacin del territorio en las de 1970 y
1980. A finales de sta, despus de serias crticas a los logros de la planificacin regional como estrategia de desarrollo regional equilibrado (De Mattos,

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

57

1986). pierde fuerza debido, entre otros factores, a la implementacin del modelo econmico neoliberal (Boisier, 1997).
La planificacin urbana, por su parte, comenz a adquirir trascendencia
en nuestros pases desde la dcada de 1950 asociada a la preocupacin por el
crecimiento acelerado y desordenado de las principales ciudades de la regin.
Hacia la dcada de 1970 ya existan planes y normas reguladoras de uso del
suelo urbano en algunos de los pases analizados (Argentina, Brasil, Costa
Rica, Colombia, Cuba). mientras que en otros se comenzaban tambin a regular los sistemas de asentamientos, como en el caso de Mxico (tabla 1).
En cuanto a la planificacin ambiental, el inters por regular el uso y aprovechamiento de los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los
pases de Amrica Latina desde las dcadas de 1970 y 19802 y se intensifica a
comienzos de la de 1990 ligado a las recomendaciones de la Conferencia de
Ro.3 De este modo, en esta dcada casi todos los pases examinados crearon
o fortalecieron su poltica ambiental, a partir de la aprobacin de leyes ambientales (tabla 1) y la creacin de ministerios e instituciones encargadas de la
gestin ambiental. Asociado a esta poltica, en la segunda mitad de la dcada
de 1990, pases como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
Repblica Dominicana definen el ordenamiento territorial como un instrumento de gestin ambiental y desarrollo sostenible.
De este modo, se observan en los pases latinoamericanos bsicamente
cuatro nfasis en la naturaleza de sus polticas de ordenamiento: como planificacin fsica espacial con nfasis urbanstico, como planificacin fsica con
nfasis ambiental, como planificacin socioeconmica con nfasis urbano y/o
regional y como planificacin regional (mapa 1). Recientemente, en algunos
pases se est vinculando al ordenamiento territorial con la organizacin poltica administrativa y las polticas de descentralizacin. Esto es evidente en
Colombia, Argentina, Honduras, Venezuela y Repblica Dominicana, cuyas
normas o proyectos de Ley establecen dicha conexin. Tal situacin ha inducido a cierta confusin en el tratamiento del tema, llegndose, como en el caso
colombiano, a que en algunos sectores polticos y gubernativos se reduzca
la poltica de ordenamiento a la reorganizacin de la divisin territorial del
Estado,4 un tanto alejado de su contenido esencial en cuanto organizacin,
administracin y regulacin del uso y ocupacin de los territorios con fines
de aprovechamiento sostenible y mejoramiento del bienestar social, como se
concibe en la mayora de las polticas y normas que definen estas acciones en
nuestros pases.

58

Una agenda de trabajo

Tabla . Hitos en la evolucin de la poltica


de ordenamiento territorial en Amrica Latina.
Pas y normas
Argentina 1977: Decreto-Ley 8912 sobre OT y usos del suelo de la Provincia de Buenos Aires. 1994: La Constitucin
establece la planificacin y ordenacin de los recursos de la tierra. 2000-2001: En revisin en Senado Nacional la Ley
Orgnica de OT.
Bolivia. 1994: Plan Nacional de OT. 1999: Anteproyecto de la Ley de OT. 1999: Gua metodolgica para la formulacin de
planes departamentales y municipales de OT. 2001: Aprobacin por la Cmara de Senadores del Proyecto de Ley de OT
No. 142/00-01 y envi a la Cmara de Diputados para su revisin.
Brasil. 1979: Ley 6.766 regulatoria del uso del suelo urbano. 1988: La Constitucin Federal (Art. 30) asigna a los
municipios la competencia del ordenamiento territorial, mediante el planeamiento y control del uso, zonificacin y
ocupacin del suelo urbano.
Colombia. 1979. Ley 9 (Cdigo sanitario) introduce regulaciones al uso del suelo urbano complementadas en 1986 por
el Decreto 1333 (Cdigo de Rgimen Municipal) y en 1989 por la Ley 9 (de Reforma Urbana). 1991: Nueva Constitucin
Poltica introduce el ordenamiento del desarrollo municipal y el ordenamiento poltico administrativo. 1993. Ley 99 crea
el Ministerio de Ambiente y define poltica de ordenamiento ambiental. 1994: Ley de Plantacin (Ley 152), establece a
municipios y distritos la implementacin de planes de ordenamiento (POT). 1996-1997: IGAC publica guas conceptuales
y metodolgicas para el OT urbano, municipal y departamental. 1997: Ley 388 regula los planes municipales, distritales y
metropolitanos. 1996-2004: Intentos fallidos de aprobacin de proyectos de Ley Orgnica de OT
Costa Rica. 1968: Ley de Planificacin (Ley 4240) asigna a los cantones la competencia para ejecutar planes reguladores
del suelo urbano. 1997: Se crea la Comisin Tcnica Consultiva de OT. 1997: Discusin de estrategia de OT para el 2005.
1998: Se presenta al Congreso propuesta de Ley de OT. 1999: Propuesta de poltica nacional de OT.
Cuba. 1978: Reglamento sobre la Planificacin Fsica que establece los principios de OT y el urbanismo. 1997: Ley 81 de
Medio Ambiente asigna la competencia del OT a los rganos locales del poder popular 2000-2002: Procedo aprobacin de
Anteproyecto de Derecho-Ley de Planificacin Fsica que redefine el marco institucional y operativo del OT.
Chile. 1976: Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) establece para las municipalidades mayores de 7. 000
hab. La elaboracin de planes reguladores comunales (PRC) del uso del suelo urbano. 1990: Se crea la Comisin Nacional
del Medio Ambiente (CONAMA) que incluye OT como parte de la poltica ambiental. 1990: Se establecen los Comits
Regionales de Ordenamiento Territorial CROT). 1995: Se crea el Comit de Ministros de Desarrollo Urbano y OT. 2001.
Gobierno y Universidad Tecnolgica de Berln trabajan en la elaboracin de un anteproyecto de Ley de OT.
Ecuador. 1996: Creacin del Ministerio del Ambiente. Consideracin del OT como instrumento de desarrollo sostenible.
1999: Ley de Gestin Ambiental (Ley 377), asume el OT como poltica nacional y establece la elaboracin de una
estrategia nacional. 1999. Creacin Nacional de OT.
El Salvador. 1998: Ley de Medio Ambiente da a los planes de desarrollo y OT un fuerte nfasis ambiental. 1998. El
Ministerio de Obras Pblicas presenta a la Asamblea Legislativa una Propuesta de Ley de OT.
Honduras. 2000: Proyecto de Ley General de OT y de los Asentamientos Humanos para el Desarrollo Sostenible.
Mxico. 1976: Ley General de Asentamientos Humanos, introduce los planes de OT de asentamientos. 1988: Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente introduce programas de ordenamiento ecolgico territorial. 2001
Elaboracin de Programas Estatales de OT. 2001. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio.
2003: En ciernes, Ley de Orientacin y Ordenacin Sustentable del Territorio (LOOST)
Nicaragua. 1992: Esquema de Ordenamiento Ambiental del Territorio. 1993: Lineamientos estratgicos para el OT
ambiental nacional. 1997: Metodologa para estudios de OT. 1998: Propuesta de poltica nacional.
Panam. 1998: La Ley General del Ambiente (Ley 41) introduce el ordenamiento territorial ambiental.
Per. 2001: El Decreto Supremo 045, declara de inters nacional el OT ambiental y constituye la Comisin Nacional para
el OT ambiental.
Puerto Rico. 1991: La Ley de Municipios Autnomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (81 de 1991), introduce
planes municipales de OT.
Repblica Dominicana. 1997: El Consejo Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU) asume elaboracin de programas,
estrategias y planes de OT. 2000 (julio): Ley 664/00 de Medio Ambiente define el OT como un instrumento para la gestin
del medio ambiente y los recursos naturales y establece la formacin de planes nacionales
Uruguay. 1990: se crea el Ministerio de Vivienda, OT y Medio Ambiente que incluye a la Direccin Nacional de OT
(DINOT). 2000: Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
Venezuela. 1976: Ley Orgnica del Ambiente dispuso la ordenacin del territorio nacional. 1983: Ley Orgnica para la
Ordenacin del Territorio. 1987: Ley Orgnica para la ordenacin urbanstica. 1998: Plan Nacional de OT. 1999: Nueva
Constitucin Poltica refuerza la poltica de OT como soporte del desarrollo sustentable. 2000: Nuevo Plan Nacional de
OT. 2002: proceso de reelaboracin de la Ley Orgnica de OT y la Ley Orgnica de ordenacin urbanstica.
Fuente: elaboracin propia.

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

59

Mapa . Naturaleza del ordenamiento territorial


en Amrica Latina .

Desarrollo incipiente y debilidades de funcionamiento


La poltica de ordenamiento territorial en los pases de Amrica Latina presenta un estado de desarrollo incipiente. Esto es evidente al examinar cuatro
indicadores del estado de dichas polticas: la existencia de poltica nacional
(mapa 2). el grado de cubrimiento territorial de los planes (mapa 3). el estado
legal (mapa 4) y la organizacin institucional para la gestin (tabla 2). Del

60

Una agenda de trabajo

anlisis se desprende el predominio de ausencia de polticas nacionales que


orienten las acciones del ordenamiento territorial en los distintos mbitos territoriales de actuacin (municipios, departamentos, regiones, etc.). as como
un cubrimiento territorial limitado de los planes, debilidad y desorden normativo y ausencia de una organizacin institucional adecuada y coordinada
para la gestin del ordenamiento y su articulacin con los dems planes y
acciones que desde perspectivas sectoriales se implementan.
Mapa . Polticas nacionales de ordenamientos
territorial en Amrica Latina .

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

61

Mapa . Cobertura territorial con planes


de OT en Amrica Latina .

Esta situacin plantea a los pases latinoamericanos serios obstculos para


hacer posible la ejecucin exitosa de los planes, entendiendo este xito en trminos de propiciar el desarrollo regional armnico y equilibrado y el uso y
ocupacin de las ciudades y espacios rurales en trminos ecolgicamente sostenibles y socioculturalmente aceptables.

62

Una agenda de trabajo

Mapa . Estado legal del ordenamiento


territorial en Amrica Latina .

En el caso de la debilidad normativa es indudable que uno de los instrumentos clave de la gestin ordenadora es el marco legal que le da soporte a
las polticas y planes. Esto es importante si se considera que la ejecucin de
planes es un proceso social y administrativamente complejo. En su desarrollo
se encuentra con diversas fuerzas sociales que tienen intereses contradictorios
respecto al uso y ocupacin del territorio, lo que se manifiesta en distintos

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

63

Tabla . Organismos responsables del ordenamiento


territorial existentes y en ciernes en los pases
de Amrica Latina, segn mbito territorial .
Pas

Nacional/regional

Estatal/provincial/departamental

Subregional/municipal

Argentina

No existe un rgano especfico.


Secretaria de Desarrollo Social, Secretaria de Agricultura, Pesca y Alimentacin,
Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable.

Ministerios de Obras Pblicas, Gobiernos municipales


Produccin, Infraestructura y/o
Medio Ambiente.

Bolivia

Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio


Ambiente. En ciernes: Consejo de Asuntos
Territoriales (coordinacin interministerial)

Prefectura. En ciernes: Consejos Gobierno municipal.


departamentales.
Concejos municipales.
Comisin consultiva.
Comits de vigilancia.
Comisiones metropolitanas

Colombia

Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo


Territorial. Ministerio del Interior.

Secretaras de planeacin departamental. Consejo territorial


de planeacin.
Juntas metropolitanas.

Alcalde. Oficinas municipales de planeacin.


Concejos municipales.
Consejos territoriales de
planeacin

Costa Rica

Ministerio de Planificacin Nacional. Comisin Tcnica Consultiva de OT. En ciernes:


Consejo Nacional de Ordenamiento y Accin
Territorial (coordinacin interministerial).
Centro Nacional de Geoinformtica (Apoyo
tcnico).

No hay

Gobierno cantonales

Cuba

Ministerio de Economa y Planificacin.


Instituto de Planificacin Fsica.

Direccin Provincial de Planifi- Direccin Municipal de


cacin Fsica
Planificacin Fsica. Asentamientos poblacionales.

Chile

Comit de Ministros de Desarrollo Urbano


Secretaras regionales del
y Ordenamiento Territorial. Ministerio de
Ministerio de Vivienda y
Vivienda y Urbanismo. Comisin Nacional de Urbanismo
Medio ambiente

Gobierno de las municipalidades

Mxico

Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).


Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT)

Consejos estatales de planeacin del desarrollo (COPLADE). Secretaras estatales de


ecologa

Ayuntamientos

Nicaragua

Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales (INETER). Comisin Nacional de OT


(CONAMOR)

Oficinas departamentales de
planeacin

Oficinas de planeacin
municipal

Gobiernos provinciales

Gobiernos municipales

Juntas Departamentales

Intendencia municipal

Repblica
Secretara de Recursos Naturales y Medio
Dominicana Ambiente y Comisin Nacional de Asuntos
Urbanos (CONAU)
Uruguay

Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. En ciernes: Comisin Tcnica Asesora de OT (coordinadora)

Venezuela

Comisin Nacional de OT. Ministerio de Am- Comisin regional / Estatal


biente y de los Recursos Naturales Renovables de OT. Secretara Tcnica
!! MARNR. Secretara Tcnica Nacional
Regional/estadal. Gobierno
estadal

Fuente: elaboracin propia.

Gobierno municipal

64

Una agenda de trabajo

conflictos: inters privado vs. inters pblico, inters conservacionista vs. inters desarrollista, intereses nacionales vs. intereses regionales o locales, a lo
que se suman las presiones de los grupos poderosos para inducir las decisiones de ordenamiento en la direccin que a tales grupos interesa. Del mismo
modo, son innumerables las instituciones que intervienen en la administracin de los planes. Todo ello demanda de un marco jurdico-legal coherente
y slido que establezca las reglas del juego y permita dirimir los conflictos de
intereses.
Respecto a la dbil organizacin institucional es sabido que, concomitante con su carcter integral, el ordenamiento territorial debe ser coordinado
(Massiris, 1997; Gmez Orea, 2002). En efecto, dado el gran nmero de instituciones que intervienen en el proceso es indispensable una coordinacin
vertical y horizontal. La coordinacin vertical hace referencia a la accin concurrente y armnica entre las instituciones de distintos niveles territoriales
que tienen jurisdiccin administrativa sobre el territorio. La coordinacin
horizontal, por su parte, se refiere a la concurrencia y armona de las distintas
polticas sectoriales que se desarrollan en un mismo mbito territorial. La
eficacia de los procesos de coordinacin es una cuestin crucial, pues si estos
mecanismos no funcionan se corre el riesgo de no cumplir los objetivos del
ordenamiento territorial y desaprovechar ventajas ligadas a las sinergias que
acompaan al trabajo articulado y coordinado.
La anterior plantea a los pases de Amrica Latina el desafo de superar la
ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto
que facilite el intercambio fluido de informacin entre los distintos organismos que participan en la gestin en un mismo mbito o entidad territorial y
entre los distintos mbitos. Del mismo modo, que contribuya a la sinergia que
resulta de la complementacin de acciones y evite la entropa de informacin
y duplicidad de esfuerzos propia de las actuaciones no coordinadas y desarticuladas predominantes en la gestin planificadora de nuestros pases. En
este sentido, son evidentes los cortos circuitos existentes en la comunicacin interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo
organismo o entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros pases los
celos de las instituciones en relacin con sus competencias y la informacin
que cada entidad produce, obstaculizando la transferencia de informacin y
la posibilidad de estandarizar indicadores, escalas, etc., situacin que afecta
seriamente la elaboracin de productos diagnsticos integrados requeridos
como apoyo a la toma de decisiones del ordenamiento territorial. Estudios

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

65

realizados en Chile, Argentina, Costa Rica y Mxico describen de forma elocuente los problemas aqu mencionados.5

Dbil visin prospectiva


El carcter prospectivo es otra de las cualidades que poseen las polticas de
ordenamiento territorial en el mundo (Massiris, 2001; Gabia, 1998; Pujadas y Font, 1998). Se evidencia en el nfasis de largo plazo de dichas polticas
y en el inters por incorporar en el proceso de toma de decisiones, criterios
y mtodos provenientes de la prospectiva y la planificacin estratgica. Se
trata de actuar en el presente guiados por el criterio de que los hechos futuros no deben ser sorpresivos, sino el resultado de una construccin colectiva
consciente, lograda a partir de acciones presentes que buscan inducir los
procesos actuales para aproximarlos a un futuro deseado. Ello implica un
esfuerzo por elaborar diferentes escenarios futuros para escoger el que se
desea (escenario apuesta) y prepararlo (Medina, 1997; Gabia, 1998). Dentro de este contexto, la visin prospectiva del ordenamiento territorial exige
una apuesta concertada de futuro, una imagen objetivo de largo plazo, un
proyecto poltico de nacin que indique el rumbo hacia el cual dirigirse
(Massiris, 2001).
La dbil visin prospectiva es otro de los rasgos comunes de las polticas
latinoamericanas de ordenamiento territorial. Tal afirmacin se sustenta en
el examen de dos indicadores: la incorporacin en el proceso de toma de
decisiones de estrategias y mtodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de
futuros posibles y mtodos para lograr transformar los deseos, expectativas
y conocimientos en imgenes objetivo que sirvan de punto de partida para
las actuaciones de ordenamiento territorial, y la formulacin de objetivos a
largo plazo.
La mayora de los pases examinados carecen de visin prospectiva en sus
polticas de OT o simplemente mencionan objetivos de largo plazo, sin que
esto se exprese en estrategias, proyectos y acciones que permitan ir avanzando
hacia una imagen objetivo determinada. Algunos grmenes de esta visin se
observan en Bolivia, Colombia, Costa Rica y Mxico, en donde existen normas, planes nacionales, estudios y/o guas metodolgicas que manifiestan
intenciones de incorporar al proceso de ordenamiento territorial estrategias
prospectivas basadas en la elaboracin de escenarios y la visin de largo plazo

66

Una agenda de trabajo

(tabla 3). En relacin con esta ltima, no todos los horizontes de tiempo que se
manejan en nuestros pases son suficientes para hablar de una visin prospectiva, la cual generalmente es superior a los 15 aos. Es necesario considerar,
adems, que no es suficiente establecer objetivos de largo plazo, sino que stos
se conviertan en una gua efectiva para las acciones del presente, aspecto que
implica una continuidad en los planes, para la cual existen en nuestros pases
serias limitaciones (tabla 3).
Una de las razones de las limitaciones mencionadas radica en la poca experiencia y divulgacin de las teoras y mtodos prospectivos y de la escasa
relacin de la planificacin con dichos mtodos. Puede afirmarse que estas
materias son del dominio de un reducido grupo de expertos. Otra de las razones la constituye la actitud tradicional de nuestros gobernantes y planificadores pblicos, ajenos a las necesidades de continuidad de los planes en el
tiempo, de modo que en el decurso de varios periodos gubernamentales se
pueda ir construyendo el escenario adoptado.
Lograrlo no es fcil dado el desconocimiento que hacen los nuevos gobernantes de los proyectos de sus antecesores, lo cual es dramtico cuando la sucesin corresponde a partidos polticos contrarios o distintos. A esto se suma
la inexistencia de una apuesta concertada de futuro, un proyecto poltico de
nacin que indique el rumbo hacia el cul se dirigen los pases.

Escasa participacin social


El carcter democrtico del OT es otra de las cualidades reconocidas en el
mundo, desde que se expidiera la Carta Europea de Ordenacin del Territorio en 1983. Tal carcter se nutre de planteamientos tericos que establecen
la participacin social como un agente legitimador de los planes de OT. Se
busca que el modelo de ordenamiento sea un proyecto socialmente compartido y, por tanto, debe involucrar todos los intereses relevantes expresados
por los actores sociales del territorio que se pretende ordenar a travs de un
proceso participante.
Aunque en las polticas latinoamericanas de OT se reconoce el carcter
democrtico de stas, en la prctica la participacin social se da en grado y
formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgnica de OT
de dicho pas admite la participacin social en la formulacin de los planes
urbansticos a travs de audiencias. En pases como Bolivia, Costa Rica y
Uruguay, sus proyectos de ley de OT establecen la participacin ciudadana

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

67

Tabla . Visin prospectiva en las polticas de OT


de algunos pases de Amrica Latina, .
Pas

Conceptualizacin y estrategias

Bolivia

Se establece la elaboracin de una imagen objetivo, entendida como


una visin territorial de largo plazo, con participacin de los actores
sociales. Ser el resultado de un escenario deseado que se confronta
con los escenarios tendenciales para obtener un escenario ptimo o
propuesta de uso (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
de Bolivia, 1999).

Los planes de OT se conciben a


los 10 aos

Colombia

Las metodologa de formulacin de los planes de ordenamiento


territorial establecen la elaboracin de escenarios como un proceso
necesario y aportan un marco conceptual y metodolgico para su
incorporacin en la formulacin de os planes urbanos, municipales y
departamentales (IGAC 1996, 1997, 1997b).

Para los planes municipales y


distritales es de tres perodos de
alcalde (9 aos)

Costa Rica

Diversos estudios y actividades que se realizan desde 1997 indican un


creciente inters por establecer escenarios de desarrollo para el 2025.
Se destacan los talleres de reflexin prospectiva realizados a finales
de 1997 y los estudios de Luke (1998) y de Dengo y otros (1998); el
primero orientado a establecer las bases conceptuales y metodolgicas
para la elaboracin de escenarios de ordenamiento territorial y el
segundo, propone escenarios de uso del territorio al 2025.

Como resultado de los talleres de


reflexin prospectiva realizados
se ha propuesto un horizonte de
25 aos (SINADES, 1997).

Mxico

Se platea la elaboracin de distintas imgenes de futuro como apoyo


a la formulacin de los modelos de ocupacin de los territorios
estatales (GIOT, 2001; SEDESOL y UNAM-IGg, 2001). Bsicamente se
considera un escenario deseado, escenarios tendenciales y escenarios
alternativos o estratgicos. El programa Nacional de Desarrollo Urbano
y Ordenamiento del Territorio 2001-2006, (PNUD-OT) plantea la
elaboracin de un Proyecto Territorial de Nacin con una horizonte
de tiempo al 2025 (SEDESOL, 2001).

25 aos

Largo plazo

Fuente: elaboracin propia.

mediante comits de vigilancia, cabildos, audiencias pblicas, plebiscitos y el


envo de observaciones.
En la mayora de los casos, la participacin social slo tiene un carcter
consultivo y, por tanto, no incide de manera significativa en las decisiones
finales. Normalmente consiste en usar a unos pocos ciudadanos para tratar de
mostrar un plan consensuado y, por tanto, legtimo ante la sociedad. Colombia es, quizs, el pas latinoamericano donde las normas que regulan el ordenamiento territorial establecen la obligatoriedad de formular los planes con
participacin social en las distintas fases del proceso (figura 3) y suministran
diversos instrumentos para que dicha participacin sea efectiva.
El carcter democrtico del ordenamiento territorial plantea a los pases
latinoamericanos el desafo de superar la ausencia de una cultura de la plani-

68

Una agenda de trabajo

ficacin participante y el escaso dominio de metodologas de consensos y de


resolucin de conflictos en los procesos de concertacin para evitar que los
actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del inters
colectivo.
En efecto, predomina en la gestin planificadora el ejercicio tecnocrtico
e impositivo, alejado de los procesos reales y de las expectativas de los actores
sociales, quienes cada vez exigen ms espacios de participacin en la toma de
decisiones que ataen a sus territorios. Lo anterior conduce a que prevalezca
en las polticas, planes y programas, la visin de territorio y objetivos que
poseen las instituciones pblicas responsables de los planes, as como los intereses de los grupos empresariales y corporativos poderosos que imponen, en
ltima instancia, su voluntad y aspiraciones y condicionan la accin ordenadora del Estado. Es comn en la mayora de los pases latinoamericanos, que
los actores poderosos (grupos econmicos, polticos, del sector pblico, etc.)
presionen sobre los agentes planificadores para inducir proyectos de inversin
del sector pblico y cambios en los usos del suelo en una direccin favorable
a sus intereses individuales. Tambin es comn que los agentes planificadores
sean proclives a actuar en funcin de dichas presiones.
Lo anterior hace evidente el gran desafo que tienen las polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial, especialmente en los mbitos locales
y subregionales, escalas en las cuales la sensibilidad de los grupos sociales
es mayor frente a los cambios que se establezcan en el uso u ocupacin del
territorio y en sus elementos estructurantes. Se trata de manejar la complejiFigura . Instancias de concertacin y aprobacin de los planes
de ordenamiento municipales y distritales colombianos.

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

69

dad y dificultad de los distintos intereses que existen detrs de cada plan de
ordenamiento territorial, que se manifiestan en una puja entre los distintos
actores sociales por lograr que las decisiones favorezcan su inters particular
por encima del inters colectivo. Esto afecta la efectividad de los planes y la
justicia social que debe prevalecer en sus acciones, pues no se trata de ordenar
el territorio para favorecer los intereses de grupos poderosos en detrimento
de las clases menos favorecidas, sino de un pacto colectivo de orden territorial que concilie las expectativas de todos los actores comprometidos. El gran
desafo es, entonces, el de lograr la armonizacin y compatibilidad entre la
accin pblica, el inters privado y el inters colectivo.

Contexto social, tcnico y financiero adverso


Existen otros factores de carcter estructural que condicionan fuertemente
las posibilidades de xito de las polticas de OT en Amrica Latina. Se destacan, en este sentido, condiciones de pobreza de la poblacin, corrupcin,
politiquera, baja capacidad tcnica y escasez de recursos financieros.
En cuanto a la pobreza, no se puede ocultar que las actividades de OT en
Amrica Latina se realizan en un entorno social adverso, en el que la mayora
de la poblacin carece de las mnimas condiciones de bienestar, por lo que su
percepcin y valoracin del territorio es influida por sus necesidades de sobrevivencia, siendo stas ms importantes que el uso ptimo del territorio. Las
polticas latinoamericanas de OT se enfrentan, en este sentido, a la paradoja
de buscar el bienestar social, pero con el riesgo de fracasar por las carencias
en dicho bienestar de amplios sectores de poblacin. Esto es claro en la planificacin ambiental, donde la poltica de conservacin de recursos naturales
a travs de reas protegidas ha sido poco exitosa en nuestros pases por las
necesidades que tiene la poblacin de resolver sus necesidades bsicas. No se
puede pedir, verbigracia, a un campesino colombiano o ejidatario mexicano
que no tumbe un rbol cuando no tiene otra opcin para procurar su alimento. Es, quiz por esto, que la Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente
para Amrica Latina y El Caribe plante, a comienzos de la dcada de 1990,
la eliminacin de la pobreza como requisito indispensable para el logro del
desarrollo sostenible.
Algo similar ocurre cuando el OT se desarrolla bajo las graves condiciones
de corrupcin y politiquera que afectan a las sociedades latinoamericanas. La
corrupcin lleva al traste cualquier propsito ordenador, cuando los recur-

70

Una agenda de trabajo

sos destinados a ste se desvan hacia otras inversiones que presenten mayor
rentabilidad electoral o hacia el bolsillo de los gobernantes corruptos. Ocurre
lo mismo cuando el gobernante contrata la elaboracin de los planes con empresas inexpertas con las que se tienen compromisos de origen electoral, familiar o de favor poltico. Tambin es decisivo para el xito del ordenamiento
territorial la voluntad poltica para llevarlo a cabo, voluntad que generalmente
no est presente en los actores polticos, dado el escaso rdito electoral del
ordenamiento territorial frente a los planes sectoriales de desarrollo.
Respecto a capacidad tcnica y presupuestal, los planes y programas de
OT exigen el manejo de cuantiosa informacin, generalmente espacializada
(mapas). De la calidad de dicha informacin va a depender, en gran medida,
la calidad del conocimiento utilizado en la elaboracin de los planes. No hay
duda de que aqu existe otra dificultad para la implementacin exitosa del
OT en Amrica Latina. La mayora de los pases latinoamericanos estudiados carecen de sistemas nacionales de produccin de informacin territorial
que articulen a las diversas instituciones, que desde perspectivas sectoriales,
generan dicha informacin. A menudo es imposible integrar informacin de
distintas entidades por no corresponder en sus formatos, escalas, fechas, etc.
Del mismo modo, existe una tendencia en los diagnsticos a dar mayor importancia a las caractersticas cuantificables y medibles, llegando a veces a
extremos de condicionar los anlisis y evaluaciones territoriales a los formatos, indicadores y posibilidades que establecen los sistemas de informacin
geogrfica, sacrificando cualidades no medibles (estructurales, relacionales,
culturales, histricas) muy significativas en la comprensin e interpretacin
adecuada de la problemtica territorial.
Lo anterior plantea la necesidad de consolidar sistemas nacionales de informacin territorial, encargados de producir la informacin requerida, as
como indicadores y estndares que permitan la compatibilizacin y transferencia de los datos que producen las distintas entidades. En algo se est avanzando en este sentido a travs de las denominadas infraestructuras de datos
espaciales que distintos pases de Amrica Latina estn desarrollando con la
intencin de facilitar la adquisicin, organizacin, distribucin y difusin de
informacin geogrfica. Colombia y Mxico presentan en este sentido progresos notables.
En relacin con los recursos presupuestales, stos constituyen otro obstculo maysculo que enfrentan las polticas latinoamericanas de OT. Esto
qued en evidencia en el estudio del caso realizado en Colombia, donde se

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

71

observaron dos limitaciones clave para la formulacin de los planes de ordenamiento territorial: la escasez de recursos econmicos y la baja capacidad
tcnica para asumir el proceso, especialmente en los municipios menores de
30,000 habitantes, los cuales representan casi 70% del total. Los exiguos presupuestos y la baja capacidad tcnica y administrativa se oponen a la intencin
de desarrollar procesos de ordenamiento territorial exitosos.

Las polticas latinoamericanas de ordenamiento


territorial en el contexto de la globalizacin
Los profundos cambios econmicos, sociales, polticos y territoriales derivados de los procesos de reestructuracin socioeconmica y las polticas de
liberalizacin y desregulacin de mercados que componen al fenmeno de
globalizacin plantean otros desafos a las polticas de ordenamiento territorial en Amrica Latina.
Por un lado, las formas tradicionales de organizacin territorial y estructuracin espacial estn cambiando como consecuencia de las nuevas dinmicas espaciales ligadas a los procesos globales (De Mattos, 2002). De manera
concomitante, nuevos conceptos estn surgiendo para explicar la nueva lgica
de organizacin espacial y territorial que deriva de la accin global y sistmica
del mercado. Asimismo, el territorio entra a ser revalorado como factor de
localizacin de capitales. Todos estos cambios afectan las actuaciones pblicas sobre el territorio, las cuales no slo tendrn que considerar los procesos
internos que inciden sobre el orden territorial de cada pas, sino tambin los
procesos globales cada vez ms determinantes de dicho orden. A continuacin se examinan las principales implicaciones que para la poltica de ordenamiento tienen los cambios a los que se ha hecho referencia.

Ordenamiento territorial y nueva espacialidad


asociada a los procesos globales
Como resultado de los procesos econmicos globales, las formas tradicionales
de relacin en trminos de espacio-lugar estn siendo cambiadas por unas
formas cada vez ms abstractas en trminos de espacio-flujos que se canalizan a travs de las redes de transporte y telecomunicaciones (Bervejillo, 1998;
Gutirrez, 1998:69). Esto ha llevado a discusiones en torno a los efectos de
dichos cambios sobre la manera como tradicionalmente se ha concebido la

72

Una agenda de trabajo

organizacin del espacio, el territorio, la regin, lo local, etc. Segn tales discusiones, las relaciones de proximidad asociadas a la nocin de contigidad
que caracterizan al espacio de las sociedades tradicionales estn siendo transformadas en unas relaciones aespaciales en las cuales caben nuevos conceptos
como las denominadas regiones virtuales o las regiones inteligentes de las
que habla Boisier (1995).
De acuerdo con lo anterior, se podra pensar que la condicin geogrfica
de los lugares o territorios concretos en los que los pueblos desarrollan su
vida cambiarn sustancialmente como resultado de la desterritorializacin
de la economa, de la sociedad y de la cultura inherente a la globalizacin y,
en consecuencia, que la geografa y la distancia mueren, lo cual est lejos de
la verdad.
El reconocimiento de un espacio en red no implica la negacin del espacio
de los lugares. Como lo afirma Castells (1995; citado por Gutirrez, 1998:71).
ambos se superponen, imponiendo lgicas distintas: el espacio de los flujos
frente al espacio de los lugares. El hombre, aunque est inmerso en una sociedad global, regida por el espacio de los flujos, que configuran un espacio en
red, uniendo con frecuencia lugares muy distantes, sigue viviendo en lugares
donde impera lo cotidiano y donde las nociones de proximidad espacial y contigidad siguen vigentes (Gutirrez, 1998:71).
En esta misma direccin, Ortega (2000:509-510) y Bervejillo (1998:43) reconocen que no hay oposicin ni contradiccin entre ambas dimensiones y,
ms bien, ven una relacin dialctica entre lo global y lo local con sus obligadas mediaciones espaciales regionales. Para el primero, lo local se desenvuelve
en los procesos globales y stos se sostienen en situaciones locales y en comportamientos individuales. Para el segundo, lo local debe reconocerse como
atravesado por las redes globales y lo global como apoyado en los territorios
de diversas formas.
Castells (1995:484). por su parte, advierte que la progresiva dominacin
del espacio de flujos sobre el de los lugares es una forma de soslayar los mecanismos histricamente establecidos de control social, econmico y poltico
por parte de las organizaciones detentadoras del poder. Como la mayor parte
de esos mecanismos de control dependen de instituciones sociales de base
territorial, escapar a la lgica social inherente a cualquier lugar particular se
convierte en el medio de conseguir la libertad en un espacio de flujos conectado tan slo a otros detentadores del poder que comparten la lgica social, los
valores y los criterios operativos institucionalizados.

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

73

Es claro, entonces, que los procesos globales no eliminan la existencia y


formas locales de organizacin del espacio y que, en consecuencia, el ordenamiento territorial como poltica pblica de organizacin del uso y ocupacin
del mismo mantiene su vigencia en este mbito, pero debe considerarse el
entorno o escenario contextual en el que el territorio se inserta. Cabe ahora
introducir con fuerza lo que Bervejillo (1998:43) denomina la construccin
interna de capacidades que, a juicio de este autor, implica conformar, estructurar y/o complejizar el territorio local desde un enfoque multidimensional.
Del mismo modo, siguiendo al autor en referencia, debe buscarse el posicionamiento e insercin externa del territorio en el escenario globalizado, lo que
implica comunicar, insertar y posicionarlo en las redes interterritoriales y en
los sistemas globales.
Cobra tambin importancia considerar en las polticas de ordenamiento el
papel que los capitales globales o trasnacionales asignan al territorio en su decisin de localizacin. En efecto, las empresas o firmas al momento de decidir
sobre la localizacin geogrfica de sus instalaciones productivas o de gestin
valoran algunas cualidades de los territorios en cuanto a aspectos fiscales (impuestos, beneficios fiscales). legales (regulaciones ambientales, por ejemplo).
sociales (costo y conflictividad de mano de obra, seguridad). entre otros, aspecto que merece un tratamiento especial que se hace a continuacin.

Ordenamiento territorial y economa de mercado


Asociado a la globalizacin, la mayora de los pases de Amrica latina han
transitado hacia la economa de mercado. Tal situacin plantea al ordenamiento territorial serios desafos para hacer compatible la lgica espacial del
mercado con la concepcin y las finalidades que los pases latinoamericanos
han establecido para sus polticas de ordenamiento territorial. En este sentido,
segn Hildenbrand (1996). hay al menos tres cuestiones fundamentales que la
lgica del mercado no resuelve y, por tanto, hacen necesario el ordenamiento
territorial.
En primer lugar, las decisiones de localizacin de las actividades econmicas
que toman los agentes econmicos privados en funcin de sus intereses, no conducen a una ocupacin del espacio y de los usos del suelo que corresponda con el
inters colectivo. Al contrario, afirma Hildenbrand (1996:31). numerosos ejemplos corroboran que la lgica de mercado no slo origina fuertes desequilibrios
intra e interregionales de desarrollo socioeconmico sino tambin los perpeta

74

Una agenda de trabajo

o, incluso, los profundiza. En este mismo orden de idea, Boisier (1997) plantea
que la lgica del mercado no incluye categoras territoriales, sino que opera sobre la base de rentabilidades microeconmicas relativas. La lgica de mercado
produce un ordenamiento territorial por omisin, de modo que todo territorio,
en todo momento, est ordenado. El problema es si dicho ordenamiento es coherente con un ordenamiento socialmente deseable que tambin existe en todo
momento en el sentido comn y los anhelos de las poblaciones.
En segundo lugar, Hildenbrand reconoce la existencia de determinados
bienes colectivos que requieren una gestin eficaz sin que deban estar sometidos a los mecanismos de direccin y regulacin del mercado, porque para
dichos bienes no son posibles a precios de mercado (Frst y Ritter, 1993, citado por Hildenbrand, 1996). y cita como ejemplo la distribucin geogrfica de
infraestructuras (carreteras, redes de abastecimiento de agua y energa, etc.).
de determinados equipamientos y servicios (sanidad, educacin) y la preservacin y el desarrollo de espacios libres.
En tercer lugar, el autor en referencia menciona las externalidades negativas de las decisiones de los agentes econmicos privados expresadas en impactos ambientales, econmicos y sociales adversos y conflictivos que exigen
la actuacin de los poderes pblicos.
Los planteamientos anteriores ponen en evidencia la necesidad creciente de
consolidar las polticas de ordenamiento territorial en Amrica Latina como
una estrategia para enfrentar los efectos espaciales adversos de la economa
de mercado y la necesidad de desarrollar los denominados bienes colectivos
que poco interesan al capital privado.
No obstante, en la prctica la cuestin es bastante compleja y lleva en su
esencia una contradiccin. Es sabido que el ordenamiento territorial es al mismo tiempo un orden territorial que resulta de la proyeccin espacial del modo
de produccin dominante y una poltica pblica para inducir cambios en dicho orden. Ello deja en claro la relacin entre los problemas territoriales con
la lgica del proceso econmico capitalista, recreada sobre la base de la acumulacin y bsqueda del mximo beneficio al menor costo posible, aspectos
que restringen las posibilidades de un OT que favorezca los objetivos de uso
sostenible de los recursos naturales y conservacin del medio ambiente, generalmente basados en polticas restrictivas del uso indiscriminado e irracional
de los recursos naturales.
En este contexto, las polticas latinoamericanas de OT enfrentan el desafo
de compatibilizar la lgica espacial de la economa de mercado con los obje-

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

75

tivos del ordenamiento territorial. Es posible que, en este sentido, ocurra una
de tres posibilidades: a) que la poltica de OT se orienten a generar un orden
territorial que satisfaga las necesidades territoriales del gran capital, b) que
oriente la proyeccin espacial de la poltica econmica mediante relaciones
de complementariedad, pero subordinada a la poltica econmica y, c) que
se erija como una alternativa y estrategia de desarrollo sostenible bajo cuya
concepcin se defina la poltica la poltica econmica.
No es claro an cul de estos caminos seguirn los pases latinoamericanos en sus polticas de OT. No obstante, se observan en Uruguay tendencias
que apuntan en direccin a la ltima opcin planteada, bsicamente en el Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial que se discute en el
Congreso de dicho pas.
Si se optara por la primera opcin, la poltica de OT prcticamente desaparecera al fundirse con la poltica econmica bajo la gida de esta ltima,
limitndose al reconocimiento de la espacialidad del desarrollo y a la bsqueda de un desarrollo territorial ms equilibrado, con lo que se reducira a un
instrumento de desarrollo econmico-regional muy similar a las fracasadas
polticas de desarrollo regional. De este modo, el OT perdera su esencia y su
utilidad como alternativa de planificacin territorial. Es una opcin que se
encuentra en ciernes en la visin del OT que impulsa el actual Gobierno de
Mxico, expresado en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio (PNDU-OT 2001-2006).
La opcin ideal es la tercera, de modo que el OT establezca un marco de
referencia territorial para los planes econmicos y sectoriales y coordine y
armonice la incidencia territorial de stos pero, a su vez, tome en cuenta las
previsiones de los planes sectoriales y procure insertarlos dentro de una concepcin territorial de carcter globalizador y armonizador.
De este modo, el ordenamiento territorial no se reducira a ser un simple instrumento complementario, supeditado y dependiente de las polticas econmicas, destinado a intentar corregir los efectos territoriales negativos generados por
la economa de mercado, sino que podra convertirse en una estrategia para un
modelo de desarrollo alternativo, en el que mediante acciones de ordenamiento
territorial se pueda orientar el desarrollo econmico y social para configurar, en
el largo plazo, una estructura territorial que integre en forma armoniosa y gradual
los componentes de poblacin, recursos naturales e infraestructura.
En esta direccin, Mndez (1990:90) considera que el ordenamiento territorial puede constituir un buen instrumento para un estilo de desarrollo

76

Una agenda de trabajo

alternativo, por cuanto ordenar el territorio, en buena medida, significa una


revalorizacin de lo propio, una mejor utilizacin de los recursos naturales,
mayor confianza en las posibilidades que ofrece la sociedad nacional y el propsito de una mejor calidad de vida al alcance del colectivo, en donde la satisfaccin de necesidades fundamentales animan el proceso y la bsqueda de la
reconciliacin de la sociedad con la naturaleza es punto de partida obligado.
No es fcil, sin embargo, que esto ocurra en pases donde sus gobernantes
tradicionalmente han desconocido al territorio en su visin de pas y menos
an, cuando el estado al adoptar el modelo econmico neoliberal renuncia, en
gran medida, a su poder de organizacin del espacio y deja en las fuerzas del
mercado dicho poder. Bajo tales circunstancias es de esperar que con el OT en
Amrica Latina ocurra lo mismo que con las polticas regionales, urbanas y
ambientales de Mxico y Colombia, que cuando han chocado con los intereses
de grupos econmicos poderosos, dichas polticas se subordinan al inters de
estos grupos, se matizan o simplemente se desarrollan de manera tan general
y vaga que se vuelven intiles.

Conclusiones
Todo lo expuesto lleva a pensar que las polticas de ordenamiento territorial en
Amrica Latina enfrentan serios obstculos que hacen dudosa su efectividad
como instrumento de democratizacin, armonizacin y optimizacin del uso
y ocupacin sostenible del territorio y de mejoramiento de las condiciones de
vida de la poblacin. No obstante, puede ser el inicio del camino hacia un nuevo
paradigma de planificacin que abra nuevas posibilidades al desarrollo territorial. Un paradigma en el cual la prctica de la planificacin asuma con firmeza
el carcter democrtico de sta y abra espacios para la participacin proactiva
de las fuerzas sociales que tradicionalmente han sido marginadas del poder y
de la toma de decisiones. En donde se piense el desarrollo territorial con visin
de largo plazo superando el cortoplacismo que caracteriza al estilo tradicional
de planificacin. En donde las instituciones acten de manera coordinada y solidaria en la bsqueda de configurar, en el largo plazo, una estructura de uso y
ocupacin territorial que integre en forma armoniosa los componentes de poblacin, recursos naturales e infraestructura, de manera que contribuya al desarrollo humano ecolgicamente sostenible y justo para la sociedad.
El avance hacia este nuevo paradigma implica, adems, enriquecer el
pensamiento y la accin planificadora con las nuevas ideas presentes en los

Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial

77

paradigmas de pensamiento cientfico que emergen en la actualidad y que


representan rupturas epistemolgicas con el viejo saber. Paradigmas como el
de la complejidad (Morin, 2000) aportan nuevos conceptos y principios tericos para una reelaboracin conceptual de la planificacin territorial como ya
lo han entendido Friedman (1992) y Boisier (2003). al considerar que hay que
concebir una nueva forma de planificacin que sea capaz de funcionar dentro
del desorden y la complejidad que caracterizan a la sociedad posmoderna.

Notas
*

Conferencia magistral del III Congreso Internacional de Ordenacin del


Territorio celebrado en Villa Primavera, Jalisco, Mxico, el 14 de septiembre de 2005.

Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador,


Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.
En 1974, en Colombia se promulg una de las primeras normas de preservacin
de recursos naturales y proteccin del medio ambiente en Latinoamrica, el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente que tuvo pocos efectos prcticos. En 1988, Mxico aprob la Ley General
de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente e inicia la implementacin
de programas de ordenamiento ecolgico.
A comienzos de la dcada de 1990, previo a la Conferencia de Ro, los pases latinoamericanos elaboraron el documento Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo
y Medio Ambiente, en el cual definieron el concepto de desarrollo sostenible para
la regin y establecieron siete lneas maestras para lograr dicho desarrollo. Una
de estas lneas fue el ordenamiento territorial.
Esta situacin se origin en la Constitucin Poltica de 1991 que lig el ordenamiento territorial a la creacin, competencias y funcionamiento de municipios,
reas metropolitanas, territorios indgenas, departamentos, provincias y regiones.
En el caso argentino se hace referencia al estudio evaluativo que sobre la aplicacin
del Decreto-Ley 8912/77 realiz, en el ao 2001, el Instituto de Gestin y Estudios
Urbanos, Territoriales y Ambientales del Colegio de Arquitectos de la Provincia
de Buenos Aires (I-CAPBA). En el caso chileno, el estudio evaluativo realizado en
1999 por el Instituto de Geografa de la Universidad Catlica de Chile sobre el sis-

78

Una agenda de trabajo

tema de gestin pblica de ese pas. En el caso costarricense, el estudio realizado


en 1997 por el gobierno de ese pas sobre ordenamiento para el uso estratgico del
territorio nacional en el 2025, como apoyo al Sistema Nacional para el Desarrollo
Sostenible (Sinades). En el caso mexicano, el trabajo realizado por Jorge Gallegos en
1996, Planeacin del desarrollo. Institucionalizacin y resultados.

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C APTULO 3

Las nuevas murallas de la ciudad


y la invencin del miedo: la sensacin
de inseguridad ciudadana
Jos Sez Capel

La sensacin de inseguridad se percibe en las ciudades, en primer lugar como


amenaza a la integridad fsica en forma de homicidio, robo, secuestro, y en segundo lugar pone en peligro las condiciones materiales de vida. De tal forma
que este miedo a una amenaza real o imaginaria aparece como la punta de un
iceberg.
Pero lo que no se tiene presente es que el autoritarismo ha generado en
Amrica Latina y el Caribe una cultura del miedo, trmino que Guillermo ODonnel1 acuara como una violacin masiva a los derechos humanos,
donde se ha vivido su impronta bajo esa cultura del miedo; esta herencia persiste aunque han desaparecido los regmenes autoritarios. Al respecto, llama
la atencin la encuesta que, aqu en Chile, en plena dictadura de Pinochet,
efectuara la FLACSO, donde se daba la paradoja que, a fines del ao 1986, en
pleno estado de sitio, la poblacin santiaguina tena muchsimo ms miedo
del aumento de la delincuencia y del uso de drogas que a un aumento de la
represin. La criminalidad era all percibida como una amenaza incluso mayor que la desocupacin y la inflacin, siendo que en esa encuesta, la situacin
econmica era nombrada como el principal problema de Chile.2
Lo que podemos colegir es que la sensacin de inseguridad ciudadana,
como miedo al delito, no es ms que un modo de concebir y expresar otros
miedos silenciados: miedo no slo a la muerte, sino tambin y probablemente
ante todo, miedo a una vida sin sentido, despojada de races, desprovista de
futuro. Es precisamente sobre este tipo de miedos ocultos, que cada uno tuvo
que pagar para seguir viviendo, que se asienta el poder autoritario.3
[83]

84

Una agenda de trabajo

Pero es funcin del segmento acadmico mostrar la magnitud de lo que


sobre el problema se ignora, as como tambin la utilizacin poltica que los
totalitarismos en cierne han hecho en la historia del siglo XX, de los miedos y requerimientos de seguridad, no debemos olvidar los reclamos en tal
sentido del Portugal de Oliveira Salazar, en el Madrid de Miguel Primo de
Rivera (1922) y, por supuesto, el conocido sndrome de Weimar, en que los socialdemcratas hicieron concesiones a la reaccin y al autoritarismo. Ello por
cuanto la opinin pblica carece de los instrumentos necesarios para analizar
las complejas caractersticas del fenmeno y tampoco puede, como es obvio,
poner en prctica soluciones adecuadas. En estas circunstancias, slo puede
hacer una cosa: alarmarse, sentirse insegura. Por su parte, el debate poltico
se agota en el recurso a los medios policiales. Mientras la derecha tiende a la
privatizacin de los servicios de seguridad, el discurso de la izquierda pone el
acento en la funcin pblica de la polica. Pero desde una perspectiva histrica, es menester entender que la violacin sistemtica que se ha hecho de los
derechos humanos en nuestra Amrica Latina no debe hacernos olvidar que
bastos sectores de la poblacin recibieron la instauracin de regmenes que
prometan ley y orden, lo que no se debe explicar por una cultura autoritaria
de la regin, sino de una opinin calculada en donde las dictaduras, como la
argentina (1976/1983), han aparecido como males necesarios o males menores
ante la incertidumbre por periodos de cambios o movilizaciones sociales.4
Lo que debemos tener en claro es que los totalitarismos responden a los
miedos, apropindose de ellos, ideologizndolos. Hacen una resignificacin
cuasiteolgica de ellos al borrar las amenazas reales y transformndolos en
fuerzas del mal, como caos, delito, droga, comunismo y terrorismo. En la edad
media, la Iglesia obraba en forma semejante cuando se apropiaba del miedo
a la peste, las brujas o el diablo. En otras palabras, el martillo de las brujas y
la emergencia penal a la que nos tiene acostumbrados Ral Zaffaroni. De esta
forma, cuando la sociedad internaliza el miedo reflejado en la inseguridad que
le devuelve el poder, sin necesidad de lavados de cerebro ni adoctrinamiento,
la penetracin es imperceptible, basta con trabajar los miedos, en otras palabras, demonizar los peligros de forma tal que sean inasibles. Por cierto, hoy
no es el miedo al pecado, pero el principio operante sigue siendo el mismo,
consiste en agregar el miedo a la culpabilidad, caracterstica de los estados totalitarios que instrumentalizan los miedos de los ciudadanos, inducindolos
a sentirse culpables de ellos. De tal forma ante reclamos en que se propugna
un mayor endurecimiento de las penas, me permito sealar este fenmeno de

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo

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la inflacin de la penalidad como signo de la crisis de la democracia representativa y de la irrupcin prepotente de una llamada democracia de opinin
en la que se exalta la percepcin emocional del sujeto a sus emociones ms
elementales: temor y rencor.5
As, este pretendido nuevo discurso poltico tiende una vez ms a articularse sobre esas emociones, de las cuales, el sistema jurdico penal est en
condiciones de dar slo explicacin en su funcin de produccin simblica de
significado a travs del sistema de imputacin de responsabilidad. Pero, aquello sobre lo que no se ha reflexionado suficientemente, es sobre las precondiciones materiales que han tornado posible este proceso de emergencia de una
demanda de penalidad as como quiere cierta opinin pblica, a la cual de
algn modo el sistema poltico pareciera constreido a querer dar alguna respuesta, por inconsistente e ineficiente que ella sea. De esta forma se domestica
a la sociedad, se empuja al ciudadano a un estado infantil, y el sometimiento
autoinfringido conlleva como contrapartida la sacralizacin del poder como
instancia superadora, sustituyendo la participacin poltica por soluciones mgicas. Por eso, debe dejarse de pensar en erradicar los sntomas y, en vez de ello,
actuar de manera directa sobre las causas del problema. Esto es mucho ms
difcil, menos rentable polticamente y, sobre todo, ms caro. Sin embargo, contamos con un grupo de expertos que vienen analizando las causas al efectuar
certeros diagnsticos y proponiendo tratamientos para su solucin.
Cierto es que a corto plazo seguiremos viendo lo mismo que ahora, pero
el partido poltico que tenga la sensibilidad de disear y mantener un plan
global para abordar las causas del delito violento, habr dado en el clavo. Para
ello basta con recordar que el gravsimo problema de la asociacin entre delincuencia y drogadiccin, que presentaba Espaa durante la dcada de 1980,
no se mitig con el endurecimiento de las penas, sino con una poltica asistencial para los drogodependientes, y con polticas de informacin y educacin
pblicas para adolescentes con riesgo de serlo. Claro que estas medidas son
caras, pero la inversin pblica en la prevencin y tratamiento de las causas
del delito es un capital con un destino altamente rentable que a mediano plazo
sale ms barato. No se trata de poner policas en todas partes.
Si hay causas para que haya violencia, sta se producir igualmente, ya
sea dentro o fuera de los lugares pblicos; pero adems las polticas de ley y
orden y tolerancia cero se inscriben, por lo tanto, en el interior de un horizonte miope de reproposicin de viejas recetas a estos problemas, en ausencia
de difusos riesgos criminales con el instrumento de una penalidad difusa.

86

Una agenda de trabajo

Pero el atajo represivo rpidamente se mostrar ilusorio en las ciudades: en


cuanto se puedan elevar las tasas de encarcelamiento y penalidad, ellas se
demostrarn inadecuadas.
De ah que el riesgo que la penalidad huya de forma progresiva de todo
finalismo utilitarista racional, para celebrarse nicamente de una dinmica
expresiva y devenir por tanto, desmesurada. Un exceso de penalidad, en un
primer momento frente a un exceso de criminalidad; una penalidad simblica
(como la de muerte o de cincuenta aos de restriccin de libertad, por dems
draconianas) en una segunda fase, frente a la amarga constatacin de que ms
penalidad no produce mayor seguridad frente a la criminalidad.6
Tales son las polticas del Manhattan Institute, que en la dcada de 1990
lanz un nmero especial de su revista City con una campaa acerca de la
inviolabilidad de los espacios pblicos y que el luchar contra los pequeos
desrdenes, propios de las clases pobres, obliga a retroceder a las patologas
criminales. Pese a no haber sido probado empricamente, fue adoptado por
el otrora alcalde de Nueva York Rudolph Giuliani y su jefe de polica Williams
Bratton; tuvo slo como para aplacar el miedo de las clases media y alta, precisamente las que all por voluntad votan, haciendo de ello un permanente hostigamiento a los pobres en los espacios pblicos, interviniendo las fuerzas policiales,
como hoy pretende la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en
problemas menores como la ebriedad, los ruidos molestos, atentados a las costumbres y otros comportamientos antisociales vinculados a los sin techo. A
esa tolerancia cero se le atribuy la disminucin de la criminalidad en la gran
manzana, disimulando que su retroceso haba comenzado tres aos antes y
que igual se registr en otras ciudades de Estados Unidos que no aplicaron esa
poltica. La seguridad dirigida y controlada es falsa seguridad.
Los espacios pblicos sern vitrinas flanqueadas con guardianes que debern impedir que el otro desate su violencia latente, de forma que el paisaje
urbano puede llegar a ser muy distinto del actual si la ideologa de la seguridad se lleva a tal extremo.
Lo que cabra discutir entonces es si conviniese que cada comunidad de
vecinos, cada urbanizacin o asociacin comercial tuviera su propia agencia
privada de vigilancia, patrullando y controlando quin entra y sale del correspondiente recinto, y como un gueto de ricos, cercado con vallas y protegido
con alarmas y cmaras de video a semejanza de algunos lugares de Brasil,
Argentina y otros pases de la regin, o de adverso, si debemos aumentar el
presupuesto para equipar y pagar a una polica pblica ms preparada. Debe-

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo

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mos reflexionar sobre a dnde nos lleva una poltica de seguridad ciudadana
como la que parece imponerse en los ltimos tiempos. En efecto, al aumentar
la polica en ms de 50% y la poblacin penitenciaria en ms de 300%, como
hizo Estados Unidos entre los aos 1980 y 2000, el anlisis indica que se logr
un impacto acumulativo de reduccin del delito de slo 35 por ciento.7
Este anlisis, sin embargo, omite que en la reduccin del delito intervinieron tambin otras variables macro no de la justicia penal: un notable crecimiento de la economa, una situacin de casi pleno empleo en el mundo, el
manual de Neubauer sobre la justicia penal, a partir de informacin que toma
de la Oficina de Estadsticas del Departamento de Justicia de Estados Unidos,
detalla cmo de cada mil delitos graves ocurridos en ese pas (felonies o delitos a los que corresponde pena de muerte o prisin mayor a un ao), slo seis
llegan a ser en definitiva sancionados con prisin de ms de un ao.8
Con algunas diferencias sin mayor importancia en las cifras, los efectos del
llamado embudo de la justicia penal son los mismos en todos los pases del
mundo, y una notable reduccin del nmero de personas jvenes, poblacin
cuyo volumen en todos los pases del mundo tiene correlacin directa con la
tasa de criminalidad. No parecera que en nuestras ciudades se pudiera prescindir de medidas cada vez ms sofisticadas de prevencin situacional, que van
extendindose aceleradamente construyendo un mundo muy similar al que
describiera Orwell. Lo deseable sera que tales medidas, utilizadas de manera inteligente en ciudades con sus habitantes y grupos sociales integrados sin
grandes distancias sociales ni econmicas entre ellos, nos trajeran seguridad, a
la par que preservaran la libertad individual y las posibilidades de interaccin
personal.
Sin embargo, no son esas las condiciones de nuestras sociedades en Amrica Latina y el Caribe y en algunos casos el excesivo control situacional del
delito contribuye a aumentar la distancia social, aumentar el aislamiento y
reducir la interaccin personal, limitando la interaccin a la que tiene lugar
con mquinas. Es un hecho objetivo que ninguna sociedad del mundo contemporneo ha podido prescindir del uso de la justicia penal, ni del uso de
medidas de prevencin situacional, ni de medidas de prevencin armada;
ninguna sociedad, ni an las que pudiramos considerar ms democrticas,
menos violentas o ms equitativas. Pero se puede hacer una distincin entre sociedades con un uso exacerbado de la justicia penal y tales formas de
prevencin, y sociedades que han logrado niveles menores de criminalidad
con un uso moderado de la justicia penal y dichas formas de prevencin. Este

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Una agenda de trabajo

sera un objetivo en materia de polticas de seguridad al que deberamos enfocarnos. La justicia penal interviene a posteriori del delito para castigar a los
culpables. Las formas de prevencin situacional, sin actuar sobre las condiciones que generan el delito, impiden la comisin de delitos especficos. Similar
es el caso de las formas de prevencin directa y el uso de armas. Las formas
de prevencin primaria contribuyen a crear condiciones sociales generadoras
de menos delito. Qu es la prevencin primaria y cules son sus formas? Son
medidas de largo plazo que requieren la implementacin de polticas pblicas
en otros sectores del estado. Pero son el meollo de la cuestin que, si continuamos ignorndolo, nos impedir avanzar en esta materia y en muchas otras del
desarrollo social y poltico.
La criminologa y la sociologa criminal han verificado algunas correlaciones importantes que determinan terrenos de accin para la prevencin social
de la criminalidad, como tambin para formas de intervencin policial de las
que actualmente se denominan polica comunitaria y polica de proximidad; en general, formas de prevencin de las que, a partir del famoso informe Bonnemaison de 1982 en Francia, fueron extendindose en Europa
impulsadas por las orientaciones de poltica criminolgica del Foro Europeo
para la Seguridad Urbana, que dieran origen tambin a la creacin del Centro
Internacional para la Prevencin de la Criminalidad con sede en Montreal, y
que plasmaron tambin en algunas experiencias exitosas en Amrica Latina,
como las de las ciudades de Cali y Bogot, y de San Jos de Costa Rica. En
efecto, la sociologa criminal ha verificado lo siguiente:
a)

b)

c)

Ms poblacin joven = ms delito.9 Amrica Latina y el Caribe es una


regin del mundo en la que 65% de su poblacin tiene entre 0 y 34 aos
de edad, y la poblacin entre las edades de 12 a 34 aos constituye 41%
del total (proyeccin al ao 2004 elaborada a partir de la informacin del
Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa CELADE).10
Ms ocio en la poblacin joven (definido como tiempo fuera de la familia
y de la escuela) = ms delito. Amrica Latina y el Caribe es una regin en
la que los pases tienen altos porcentajes de adolescentes en edad escolar
secundaria fuera de la escuela.
Ms desempleo = ms delito. Esta correlacin se da en los pases de medianos y bajos ingresos o tambin llamados en va de desarrollo; no se
da en los pases de altos ingresos que cuentan con sistemas de estado de
bienestar (welfare estate), adecuados sistemas de jubilacin y seguros de

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo

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desempleo.11 La nuestra es una regin en la que, con la posible excepcin


de dos casos, en el ao 2003 en todos los pases hay porcentajes de desempleo de dos dgitos.
El panorama 2003 de la Oficina Internacional del Trabajo, OIT, indica
que caen los salarios reales y la tasa de desempleo urbano promedio se
mantiene elevada, siendo de 11% durante los tres primeros trimestres del
2003. La tasa de desempleo de los jvenes se eleva en seis de los nueve pases con informacin actualizada sobre la desocupacin general, y en casi
todos ellos duplican o est cerca de doblar la tasa de desocupacin total.
Las cifras disponibles para nueve pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela) indican que en
promedio casi uno de cada tres jvenes est desempleado en la regin.12
d) Ms inequidad en la distribucin del ingreso = ms delito. Amrica Latina
y el Caribe es una regin de pases en los que la inequidad en la distribucin del ingreso medida por el coeficiente de Gini ha venido acentundose desde 1980 a la actualidad. Una reciente investigacin patrocinada por
el Banco Mundial verifica en diversos pases del mundo la existencia de la
correlacin entre la inequidad en la distribucin del ingreso y el aumento
del delito. Igualmente, el ILANUD verific en Costa Rica la existencia de
esta correlacin con informacin de quince aos (1988-2003) para el caso
de los delitos contra la propiedad ms convencionales, y para los delitos
de homicidio.13
e) Menor consumo per cpita = ms delito.14 Ms delito contra la propiedad
en el caso de los pases de altos ingresos, y ms delito contra la propiedad
y tambin ms delito contra la vida en el caso de los pases de medianos y
bajos ingresos, como es el caso de los de Amrica Latina y el Caribe.
f) Ms urbanizacin (mayor concentracin urbana) = ms delito. Esto se ha
medido especialmente para el caso de homicidios y robos calificados.15
Nuestra regin tiene una acelerada migracin hacia las grandes urbes. A su
vez, la presencia de las variables que dan lugar a las correlaciones indicadas no
suelen darse aisladas, sino en interaccin entre s, lo que potencia sus efectos
negativos. En toda la geografa regional encontramos numerosos grupos de
poblacin joven, fuera de la familia o fuera de la escuela, o fuera de ambas, en
situacin de desempleo, en sociedades con alta inequidad en la distribucin
del ingreso, en el infraconsumo, en contextos de alta concentracin urbana.
Reiteramos que estamos haciendo un anlisis macro de variables que la crimi-

90

Una agenda de trabajo

nologa ha encontrado correlacionadas con tasas de criminalidad. Pero este es


un amplio marco dentro del cual caben explicaciones especficas para diversas
formas de criminalidad. Distinto es el caso del menor de edad indigente que
roba en estado de necesidad, del caso del ministro que en el ejercicio de su
funcin pblica comete un acto de delincuencia econmica contra las arcas
del estado. Establecida la existencia de tales correlaciones, lo sensato sera actuar
sobre las variables que aparecen asociadas al delito, para reducir su incidencia y
en modo alguno obrando con temor al delito produciendo ms violencia. As,
hemos visto que cuanto ms joven es la poblacin de un pas, tanto ms delito
tiene, y vimos tambin que a mayor tiempo fuera de la escuela y de la familia,
tambin mayor incidencia delictiva. Lo sensato ser entonces una poltica con
acciones destinadas a que ninguna persona en edad escolar quede fuera de la
escuela. Esto corresponde hacerlo no para prevenir el delito, sino porque el
derecho a la educacin es un derecho humano fundamental de los menores de
edad establecido por regla general en las constituciones de todos los pases y en
la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio.
Pero adems de ser un derecho, sucede que previene el delito, y que es una
forma de prevencin menos costosa que el recurso a la justicia penal. Con
relacin a los costos de las diversas formas de prevencin, es clsica la notable
investigacin que hizo la corporacin RAND, que puso a prueba los costos
de diversas formas de prevencin dirigidas al objetivo de reducir en 10% el
delito. El resultado fue que lograr ese objetivo al utilizar ms pena de prisin
requera aumentar los impuestos en $228 por cada hogar en el pas; utilizar
la justicia penal por medio de programas de probation requera $118; utilizar
programas de capacitacin de padres requera $48 y, hacerlo por medio de
incentivos para que los jvenes terminen la escuela, requera $32. De manera
similar, en Holanda se hizo un anlisis de simulacin que permiti comparar
cuatro escenarios tambin orientados a reducir 10% la criminalidad, y el estudio demostr que reforzar la prevencin social resultaba econmicamente
ms conveniente en comparacin con las medidas de prevencin situacional,
con la incorporacin de 1000 agentes policiales, o con el mantenimiento de
la situacin existente. Sobre esa base, el gobierno de los Pases Bajos resolvi
redistribuir 100 millones de dlares a fin de mejorar durante cinco aos la
prevencin social.16
Sobre la prevencin social hay una excelente sntesis en un documento presentado por el conjunto de pases nrdicos a las Naciones Unidas. Vimos tambin la existencia de la correlacin urbanizacin-delito. Esta correlacin se ve

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo

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potenciada cuando se trata de urbanizacin con hacinamiento, desempleo,


inequidad y sectores poblacionales excluidos, sin acceso a servicios esenciales
como en nuestra regin. CEPAL indica que entre los aos 1980 y 2000, la poblacin urbana en situacin de pobreza en Amrica Latina sobrepas el doble,
de 63 a 130 millones; pero este clculo era al ao 2000, en el 2004 ya la cifra
es mucho ms alta.17
Lo que hemos visto pone de manifiesto la importancia de la prevencin
por medio de la gestin municipal, con polticas integrales con los municipios
como centros geogrficos esenciales. En Europa se ha avanzado mucho en
esta lnea, con casi 300 ciudades reunidas en el Foro Europeo para la Seguridad Urbana. El foro realiza numerosas actividades y tiene un sinnmero de
publicaciones de excelencia. Solamente citaremos el Manifiesto de las ciudades: seguridad y democracia, suscrito por 250 ciudades de Europa reunidas
en Npoles los das 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, que apela a otras ciudades
europeas y del mundo a suscribir y trabajar en los principios recogidos en
dicho manifiesto.18
El manifiesto establece como primer punto de sus polticas en materia de seguridad la tolerancia cero. Pero a diferencia de las polticas en materia de seguridad del alcalde Rudolph Giuliani de la ciudad de Nueva York, que establecan
tolerancia cero para todas las infracciones penales por mnimas que fueran, el
Manifiesto establece la tolerancia cero a la exclusin social. Textualmente dice:
las ciudades acuerdan las siguientes lneas de actuacin: 1. Programa de prevencin y tolerancia cero para la marginacin (o exclusin)... 2. Respuestas y
sanciones eficaces que favorecen la integracin. Es decir, las ciudades de Europa
se comprometen a la prevencin social o prevencin primaria por excelencia,
reestableciendo el equilibrio, dice el Manifiesto, entre el control, las sanciones
y la prevencin. Este es el gran desafo que tenemos en Amrica Latina, regin
en la que la prevencin social del delito (el desarrollo social con equidad) va reducindose frente al crecimiento desmesurado de la pretendida prevencin por
medio de la justicia penal, en un mundo en el que hay cada vez mayor inequidad
e injusticia en la distribucin del ingreso entre pases y al interior de ellos. Los
informes del Banco Mundial y de CEPAL, ambos del ao 2000, son clarsimos
sobre las tendencias en esta materia. Este es el desafo que tenemos que afrontar
en materia de polticas de Estado: cmo lograr, superando la situacin adversa
descrita, reducir el delito. Para lograrlo se requerir sin duda: a) dosis prudentes
de prevencin situacional (no podemos suprimir los controles en los aeropuertos, la adecuada iluminacin en determinados lugares, el mapeo del delito y la

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Una agenda de trabajo

adecuada distribucin de los efectivos policiales, etc.); b) dosis tambin prudentes de justicia penal de excelencia, realmente justa, severa en los casos en que corresponda, pareja, transparente y distribuida sin impunidad; c) toda la justicia
social necesaria hasta lograr una equitativa distribucin del ingreso y el bienestar, en sociedades sin exclusin social. Pero cabe agregar, que hace varios aos,
se ha empezado a expandir por Europa (y un tiempo ms tarde lleg a estas
playas) uno de esos pnicos morales capaces de influir en las polticas pblicas
y redisear la fisonoma de las ciudades y por qu no de las propias sociedades,
su objeto aparente es la delincuencia de los jvenes, la violencia urbana y los
desrdenes que tenan su origen en barrios sensibles (nuestras villas miserias) y
sus habitantes, culpables de haberse cado del mundo y la civilizacin. La significacin de estos trminos resulta tan difusa como la significacin de los fenmenos que supuestamente designan. Se trata de criterios polticos procedentes
de Estados Unidos sobre el crimen, la violencia, la justicia y la desigualdad que
generaron el debate en Europa y debe su poder de conviccin a la omnipresencia
y prestigio de sus propagandistas19 como el Damas Smith Institute y el Institute
of Economic Affair (IEA), tradicionales difusores de las ideas neoliberales en
materia econmica y social, que en la prctica adopt, en el Reino Unido, el
gobierno conservador de John Major y hoy contina el laborismo de Anthony
Blair. Y no precisamente, como seala algn penalista espaol, porque exista
un desconcierto entre una presunta inadecuacin del modelo garantista para
enfrentarse a la realidad normativa y poltico-criminal actual sino, porque una
vez ms, el derecho penal, el servicio de justicia y las etiquetas criminolgicas se
utilizan para diferenciar entre los incluidos y los extraos a la comunidad,
el proletariado de la delincuencia de Von Liszt, una clase de personas sobre las
que la experiencia histrica demuestra que estn permitidos toda clase de abusos; lo que Gnther Jacobs20 ha dado en llamar el derecho penal del ciudadano
versus el derecho penal del enemigo. Tambin, tenemos que preguntarnos si
estamos dispuestos a renunciar a determinados espacios de libertad (en forma
de derechos frente a pretensiones de intervencin estatales) a favor de una mayor seguridad. Quien pretenda estar completamente seguro y a salvo, deber
aceptar que las fuerzas de orden pblico sospechen hasta de l, sin olvidar que,
a mayor seguridad siempre existe menor libertad. Por cierto, hay que distinguir
los problemas, no podemos meter en la misma bolsa fenmenos tan diversos
como la delincuencia juvenil, la asociada a la marginalidad, los psicpatas, los
maniticos sexuales y la criminalidad de cuello blanco. Cada uno de estos mbitos tiene unas caractersticas especficas, por lo que la intervencin en ellos debe

Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo

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ser diferente. Los casos de violencia juvenil debemos analizarlos empezando


por preguntarnos qu sucede con los adolescentes no escolarizados, sin trabajo
ni posibilidades de integracin a la vista. Las bandas juveniles son, con frecuencia, un mecanismo de identificacin que ana a un grupo de jvenes sin rumbo,
hacindolos fuertes. Otras veces, los menores que las integran no son ms que
otras vctimas de mayores que organizan ejrcitos de marginalidad para alcanzar con mayor impunidad para sus fines delictivos como el trfico de drogas y
de armas o la explotacin de la prostitucin ajena. Pero lo que no se debe hacer
es bajar la edad de imputabilidad, no dudo que estamos en presencia de un intenso debate doctrinal y poltico, ante quienes apuestan a los catorce aos como
lmite con invocacin de razones preventivo generales y del otro lado quienes
atendemos sobre todo a razones preventivo especiales que indican la necesidad
de no someter a tratamiento carcelario a los jvenes y, sobre todo, que la mayora de edad penal no debe distanciarse de lo establecido en la Convencin de
los Derechos del Nio. Si analizamos debidamente el fundamento de no bajar
la edad en esta clusula de exclusin de la imputabilidad, es porque se percibe el
carcter relativo y dialctico de la culpabilidad penal.21
Cierto es que muchas personas consideran que un nio de 14 aos tiene capacidad para distinguir si lo que hace est bien o mal, y hay quienes reconocen
que as es, pues el Estado mediante la educacin pblica, es el encargado de
que ellos accedan al nivel mnimo de educacin o lo que es lo mismo, de socializacin. Pero esto no alcanza para que esos jvenes renan las condiciones
para que se les atribuya el carcter de culpables, por ms que parte de la sociedad concurra en actos de fe, portando velas, en una actitud cuanto menos
llamativa, que ya en sus trabajos de 1920/1922, Sigmund Freud estudiara.22
Aquellos tienen una actitud esquizoide, haciendo que una de sus propias
partes en conflicto en nuestras urbanizaciones, la juventud, adquiera las caractersticas de todo lo malo, pretendiendo reprimir a los jvenes en aras de
ciertas estadsticas, con una severidad y violencia que slo habr de engendrar
un distanciamiento mayor y una agravacin de los conflictos, incluso con el
desarrollo de grupos marginales, ms y ms anormales, como las conocidas
maras hondureas, que en ltima instancia implican una autodestruccin
suicida de la sociedad.23
Las prohibiciones y sanciones penales tan slo pueden fortalecer determinados modelos de conducta y propiciar la evitacin de ciertas acciones, pero
de ningn modo pueden soportar el peso del control de conductas que parece
atriburseles, pues como sostiene Daniel Erbetta,24 cuando no se sabe cmo

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Una agenda de trabajo

resolver un problema, nada mejor que vender la ilusin de su solucin, y para


ello siempre vienen bien las reformas penales. Por cuanto las carencias en la
conformacin de valores sociales, como el respeto por los dems y sus bienes, no pueden compensarse por un sistema de sanciones cuya eficacia est
condicionada por el principio de la mnima limitacin de la libertad posible.
Debemos reconocer que la seguridad total es una utopa. Quien espere eso del
derecho penal va a verse frustrado y, adems, habr pagado el falso precio que
comporta el recorte de derechos y libertades que, una vez perdidos, no suelen
recuperarse sino con dificultad.
Es por esto que no es suficiente denunciar el autoritarismo y la violacin a
los derechos humanos y las consecuencias que ellos provocan. La cultura del
miedo no es slo su producto, sino la condicin de su perpetuacin. Al producir la prdida de los referentes colectivos, la destruccin de los horizontes de
futuro, la erosin de los principios sociales acerca de lo normal, lo posible y lo
deseable, el autoritarismo agudiza la necesidad vital de orden y se presenta a
s mismo como la nica solucin. En resumen, lo que plantea el miedo y particularmente el miedo a la inseguridad es, en definitiva, la cuestin del orden
y esta es una cuestin poltica por excelencia.

Notas
*

Conferencia magistral del III Congreso Internacional de Ordenacin del


Territorio celebrado en Villa Primavera, Jalisco, Mxico, el 14 de septiembre de 2005.

Lechner, R. Conferencia dictada en el seminario Culturas Urbanas, organizado


por la Universidad Internacional Menndez Pelayo y el Ayuntamiento de Barcelona, septiembre de 1985. Publicado en La Vanguardia 26/11/85.
Encuesta efectuada por la FLACSO en la ciudad de Santiago de Chile a fines
de 1986, en pleno estado de sitio y dictadura militar: de los 1200 entrevistados, 82% declar haber tenido mucho miedo al aumento de delincuencia y el
uso de drogas; 72% tena mucho miedo al aumento de la inflacin; 61 % al
aumento de la desocupacin y 61% al aumento de la represin. En la misma
encuesta, 62% de los entrevistados opinaba que la sociedad chilena requera
cambios importantes y radicales, siendo los aspectos econmicos los ms urgentes.

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Pareciera existir una similitud entre estas situaciones de miedo y las reflexiones
sobre la condicin posmoderna, lo que puede verse en el trabajo de Jamenson, F.,
Postmodernismo y sociedad de consumo en: Hai Foster (ed.) La postmodernidad, Barcelona. Cairos, 1985.
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enemigo es incompatible con el estado de derecho o el estado social y democrtico de derecho, como reza la Constitucin del Reino de Espaa, y al decir del profesor de Sevilla D. F. Muoz Conde, supone una regresin histrica a un derecho
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C APTULO 4

Retos pendientes y soluciones


para el ordenamiento del territorio
de la Espaa autonmica en el seno
de la Unin Europea
Vicente Bielza de Ory

Introduccin
La Constitucin espaola de 1978 en su artculo 148.1.3 posibilit a las comunidades autnomas ejercer las competencias en materia de ordenamiento
del territorio, urbanismo y vivienda, opcin que todas ellas aceptaron en
sus estatutos y recibieron prontamente. Sin embargo, algunas competencias
que quedaron reservadas al Estado en el artculo siguiente de la Constitucin tienen una clara incidencia sobre el ordenamiento territorial: las de la
defensa nacional, las de inters general que afecten a ms de una comunidad, as como las infraestructurales sealadas de forma especfica: puertos
y aeropuertos de inters general, ferrocarriles y transportes terrestres que
transcurran por ms de una comunidad, aprovechamientos hidrulicos;
por otro lado, al Estado le corresponde la planificacin general de la actividad econmica (art. 149-1.13) que aunque no ha sido ejercida en forma
de planes especficos, s se lleva a cabo a travs de los presupuestos anuales, traducindose en una cierta poltica regional. Tambin es incidente la
competencia que tiene el Estado para aprobar la legislacin bsica de medio
ambiente (art. 23) y del patrimonio cultural (art. 28). Finalmente, el Estado es el garante de la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de sus
derechos constitucionales, entre ellos el de propiedad (arts. 149.1 y 33) y el
de propiedad del suelo.
[99]

100

Una agenda de trabajo

De lo anterior se deduce que la voluntad del legislador al asociarlo a urbanismo y vivienda y desligarlo, como es lgico, de la planificacin general econmica, relacionada con la poltica regional, era identificar la funcin ordenadora
transferida a las comunidades ms con la planificacin fsica que con la de reequilibrio socioeconmico territorial, pero la primera, a su vez, se debe conciliar con la poltica sectorial de las grandes infraestructuras del Estado, bsica
en materia de medio ambiente, patrimonio y propiedad del suelo.
La aplicacin de la Constitucin por parte de los gobiernos y parlamentos
centrales y autonmicos respecto de estas competencias concurrenciales ha
generado numerosos conflictos que han acabado en el Tribunal Constitucional, el cual no siempre ha mantenido la primaca del Estado. As ha ocurrido
con la legislacin estatal del suelo, que en las leyes reformadas de 1990 y 1992
mantuvo una presencia del ordenamiento del territorio existente en la ley de
1975, lo que provoc el rechazo y la apelacin al Tribunal Constitucional de
muchas comunidades: la sentencia de 1997 anul una buena parte de la ley de
1992, dejndola reducida prcticamente a aquellos artculos para garantizar
la igualdad del derecho de propiedad y de procedimiento en todo el territorio
estatal. Bastantes comunidades han promulgado leyes urbansticas para cubrir el vaco en la que acta como derecho supletorio la norma suspendida en
aquellas que no lo han hecho.
La legislacin sectorial del Estado en materia de infraestructuras de inters
general ha mantenido su supremaca. As, las leyes de carreteras de 1988, de
aguas de 1985 y de costas de 1988. En general, las leyes y planes estatales de infraestructuras siguen condicionando los equilibrios o desequilibrios entre las
regiones, no slo las del transporte, sino tambin las del agua, cuya leymarco
fue desarrollada por el Plan Hidrolgico Nacional a finales de la dcada de
1990 y al prever el trasvase del Ebro hacia las cuencas deficitarias levantinas
ha provocado enfrentamientos entre el gobierno central, apoyado por los gobiernos de Valencia y Murcia, y el autonmico de Aragn, que ha reclamado
ante el tribunal constitucional y Bruselas contra dicho trasvase. La vacatio
legis, tiempo transcurrido entre el anuncio y la publicacin, de la ley de costas
de 1988 provoc una inusitada carrera por construir en la costa, saturndola
en muchos tramos como el de Salou-Cambrils, antes de que las exigencias de
la ley en vigor impidieran la ocupacin de las proximidades de las playas.
La correccin de las disparidades regionales con la democracia no ha dispuesto de una poltica regional con instrumentos especficos, semejantes a
los de los planes desarrollistas de la era franquista. Pero s ha habido otras

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

101

frmulas para ello, empezando por el Fondo de Compensacin Interterritorial previsto por la Constitucin (art. 158.2) que, desde la solidaridad, ordena
distribuir recursos por las cortes generales entre las comunidades para gastos de inversin, con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales. Regulado por las leyes de 1984 y 1990, fue superado por el mayor
volumen de los fondos estructurales a partir del ingreso de Espaa en el Mercado Comn Europeo. Dicha entrada exigi que las comunidades autnomas
redactasen Programas de Desarrollo Regional con los que el Estado espaol
present ante la CEE un Plan de Desarrollo Regional de Espaa 1986-1990. El
reglamento de FEDER para 1994-1999 dej de exigir los programas para lucrarse de los fondos. Tambin ha habido ayudas a las empresas desde el Estado
con una cierta finalidad de hacer poltica regional; as, la ley de incentivos
regionales de 1985 seal que eran para orientar su localizacin hacia zonas
previamente determinadas, al objeto de reducir las diferencias de situacin
econmica del territorio nacional.
La poltica de grandes infraestructuras del Estado para cohesionar el territorio espaol y de ste con el europeo ha recibido tambin grandes inyecciones inversoras de la Unin Europea. A los planes de carreteras, autovas y
autopistas, que han mejorado sensiblemente la accesibilidad por automvil del
territorio espaol, hay que aadir el plan del ferrocarril de alta velocidad, iniciado con la realizacin del eje Sevilla-Madrid-Barcelona, ya terminado hasta
Lrida, y que supone unir el suroeste espaol pobre con el nordeste rico y con
el resto de Europa. El plan radial de alta velocidad, dentro del Plan de Infraestructuras 2000-2007, previsto por el ltimo gobierno de Aznar, ha sido criticado por centralizar en exceso la red en Madrid y tiende a descentralizarse.
La entrada en la democracia coincidi con la desindustrializacin de las
reas ms antiguas y densamente industrializadas (Bilbao, Asturias, Barcelona) con lo que en el trnsito a la sociedad postindustrial se abandon por
el Estado la poltica de inversin industrial y exenciones fiscales en las zonas
subdesarrolladas como factor de correccin de los desequilibrios econmicos. La crisis de los periodos 1975-1983 y 1992-1994 suscit una poltica de
incentivos industriales para las reas en declive que se delimitaron en 1987 y
1995 y que tambin contaron con los fondos europeos. Pero fue el mercado en
este periodo el que hizo crecer unos territorios ms que otros: los costeros e
insulares merced al turismo, y las metrpolis, especialmente Madrid, gracias
al sector cuaternario y a la ubicacin de las sedes de grandes multinacionales,
lo que en ambos casos increment los problemas de especulacin urbana, en-

102

Una agenda de trabajo

careci el precio de la vivienda y provoc ms conflictos en el ordenamiento


de los usos del suelo.
La poltica liberal de las dos ltimas legislaturas (presididas por Aznar)
ha generado mucho ms empleos que los destruidos en las tres anteriores,
pero tienden a concentrarse en los territorios dinmicos. El declive del viejo eje industrial cantbrico frente al desarrollo del nuevo eje industrial del
Ebro, del turstico mediterrneo y del rea metropolitana madrilea han
retocado el mapa de las disparidades regionales, sustituyendo el vector norte-sur por el nordeste-suroeste (incluyendo Baleares). En lneas generales
se puede afirmar que la distancia econmica entre Espaa y la media de la
Unin Europea de los 15 se ha acortado sensiblemente en los ltimos aos
hasta superar el 90%, y tambin la diferencia entre las regiones ricas del nordeste espaol y las pobres del suroeste. Segn G. Cano (2001), a partir de la
Renta Nacional de Espaa, 1999, publicada por el Banco BilbaoVizcaya, la
distancia en PIB per cpita entre la regin ms rica (entonces el pas vasco)
y la ms pobre (Extremadura) era de 104.1 puntos en 1955-1960; en 1973-1975
la distancia se haba reducido a 76.1; en 1985-1986 haba aumentado a 94.3
para volverse a reducir en 1997-1998 a 82.2 (Baleares la ms rica y Andaluca
la ms pobre).1
La planificacin territorial en las autonomas, siguiendo el patrn urbanstico, se ha elaborado en cascada, partiendo de unas leyes generales o
regionales de ordenamiento del territorio que se fueron sucediendo a partir
de 1983, en que se promulg la catalana que fue la primera. Las leyes-marco
han tardado en desarrollar sus instrumentos y figuras, muchas veces por
no haberse definido bien aquellos de cara a su aplicabilidad o por no haberse aprobado con mayoras suficientes como para poderse desarrollar por
gobiernos siguientes de distinto color poltico.2 Por debajo de las mismas
se establecen directrices o planes generales que afectan a todo el territorio. Luego hay subordinadas a los anteriores planes y/o directrices parciales
territoriales (insulares, subregionales o comarcales) y directrices parciales
sectoriales, que regulan sectores de gran incidencia territorial. De estos ltimos, algunas comunidades han preferido separar y tratar especficamente las directrices o planes que ordenan espacios o recursos naturales como
planes especiales. Por debajo de las directrices parciales se establecen los
programas de actuacin territorial que concretan temporal y presupuestariamente los planes anteriores. Tambin hay comunidades que prevn procedimientos de coordinacin administrativa para articular las actuaciones

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

103

en las competencias concurrenciales con la administracin estatal o local.


El anlisis y evaluacin del impacto territorial que superan al de impacto
ambiental incluyen tambin la necesidad de estudiar para los nuevos planes
y proyectos al impacto previsible en la creacin de empleos y asentamiento
de la poblacin, as como el impacto en el patrimonio cultural est previsto en algunas comunidades autnomas, aunque se ha utilizado hasta ahora
bastante menos que el de impacto ambiental.
A pesar de la enunciada voluntad del legislador constitucional de hacer
prevalecer la planificacin fsica, hubo un cierto mimetismo, arrastrado de
la etapa desarrollista (Zoido, 2001), de acentuar en las primeras actuaciones
autonmicas en esta materia el objetivo econmico. Sin embargo, en muchas
de ellas se hace alusin en el prembulo, o queda clara en su inspiracin, la
Carta Europea de Ordenamiento del Territorio (Consejo de Europa, 1983) que
une los dos objetivos. Posteriormente, las normativas se han preocupado ms
por la planificacin fsica, introduciendo la sostenibilidad a partir de la Conferencia de Ro de 1992 y de los documentos de una Unin Europea, que en la
dcada de 1990 renov los enfoques del ordenamiento territorial.3
En general, la planificacin territorial en Espaa se ha centrado ms en
los principios que en las concreciones. Hasta ahora, la convergencia entre las
normativas y actuaciones de los ordenamientos territorial y sectorial apenas
ha existido. Ha faltado coordinacin entre las administraciones: autonmica, donde residen las competencias directas de ordenamiento territorial;
estatal, con competencias sectoriales superiores que afectan al territorio y,
municipal, competente en urbanismo. Por lo general, dentro de la administracin autonmica ha habido poca relacin entre los departamentos responsables de las competencias territorial y de los sectores de la actividad
econmica. Particularmente, en un sector tan dinmico como el turismo,
las comunidades autnomas, que han promulgado leyes sobre ordenamiento
turstico, si bien hacen declaraciones en pro de la necesidad de un modelo
que busque el equilibrio territorial y respetuoso con el patrimonio, carecen
por lo general de instrumentos tiles para ponerlas en prctica. Se limitan
a introducir algunas conexiones entre su propia legislacin territorial y la
turstica y a realizar catlogos de zonas de preferencia turstica o saturadas.
Pero a la hora de concretar se encuentran con las administraciones locales,
que difcilmente aceptan limitaciones, dado el doble uso que hacen turistas y residentes de infraestructuras y recursos. La eficacia, en suma, parece relativa. Adems, en el ordenamiento turstico resulta difcil utilizar las

104

Una agenda de trabajo

tcnicas habituales de la planificacin territorial como la zonificacin y la


delimitacin de usos de suelo.
La Espaa autonmica, que ha conocido a comienzos del siglo XXI uno
de los mayores crecimientos econmicos de la Unin Europea, merced a una
poltica liberal que ha sabido aprovechar los beneficios de su incorporacin
a aquella, tiene ante s una serie de desajustes territoriales, incentivados por
el propio dinamismo econmico en las reas metropolitanas, en los periurbanos y centros urbanos de las ciudades en expansin y de las zonas tursticas, junto con los heredados en las reas de baja densidad del interior. Retos
pendientes que se han de resolver atendiendo las estrategias marcadas por
la Unin Europea, conciliando las competencias concurrenciales del Estado, las comunidades autnomas y los ayuntamientos. Nos apoyaremos para
analizar problemas y soluciones en lo planteado por los expertos en el IV
Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio, celebrado en Zaragoza en abril de 2003.4

Espaa en las estrategias de desarrollo


equilibrado y sostenible de la Unin Europea
El Consejo de Europa desde la Carta de 1983 y posteriores acuerdos y la Unin
Europea a lo largo de la dcada de 1990 estn contribuyendo a armonizar una
poltica conceptual y con metodologa diversa, no vinculante y claramente
ligada con los objetivos de sostenibilidad y equilibrio del desarrollo. El ordenamiento del territorio atraviesa hoy da en Europa una coyuntura positiva.
Se ha afianzado en los pases ms desarrollados econmica y polticamente
(Suiza, Holanda, Alemania, Francia, Italia, etc.). Por ello, es imprescindible
mantener en Espaa el objetivo de afianzar el ordenamiento del territorio
como disciplina cientfica, como tcnica administrativa y, sobre todo, como
poltica de intervencin pblica.
La Estrategia Territorial Europea (ETE), aprobada en Potsdam en 1999,
parte de un territorio europeo muy desequilibrado, frgil y sumamente fragmentado desde el punto de vista medioambiental, social y econmico, y donde
las polticas comunitarias, con la salvedad de las actuaciones financiadas por
los Fondos Estructurales, no han contribuido al fortalecimiento de su cohesin territorial. En este marco, la ETE persigue los objetivos de conseguir la
cohesin econmica y social, la conservacin y gestin de los recursos naturales y del patrimonio cultural, y la competitividad ms equilibrada del te-

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

105

rritorio europeo. Para alcanzar estos tres objetivos establece que es necesario
lograr un sistema equilibrado y policntrico de ciudades, garantizar en todo
el territorio un acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento, y
llevar a cabo una gestin adecuada de la naturaleza, as como la proteccin del
patrimonio cultural.5
Un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio requiere que todas las
polticas sectoriales se encuentren coordinadas en el marco de documentos de
ordenamiento del territorio, para as asegurar la exigencia de compatibilizar
el crecimiento econmico con el uso prudente de los recursos naturales y con
la conservacin del medio ambiente y del patrimonio cultural, integrando la
consideracin de la sostenibilidad del desarrollo a largo plazo.
La adopcin de pautas sociales de comportamiento favorables a un desarrollo ms sostenible y equilibrado incumbe y es responsabilidad de todos
(administraciones, empresas, instituciones, particulares). Por otro lado, el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio en un mundo globalizado no es
factible si no se encuadra en las dinmicas dominantes de mbito supranacional. Por tanto, son precisos sistemas de gestin integrada que impliquen coordinacin horizontal de las actuaciones de los diferentes mbitos econmicos
y de los distintos niveles administrativos, y coordinacin vertical de los sistemas de toma de decisiones, donde el territorio sea considerado como espacio
activo del desarrollo y no slo como espacio-soporte.
En la promocin de un desarrollo ms sostenible y equilibrado, la Unin
Europea aprob una Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, y los pases
de la Unin aceptaron el compromiso de presentar en Johannesburgo, a la
Cumbre de Ro+10, en septiembre de 2002, su respectiva estrategia nacional.
Espaa no ha cumplido ese compromiso pese a los problemas de sostenibilidad de su modelo de desarrollo; no obstante, en el borrador de la Estrategia
Espaola de Desarrollo Sostenible elaborado por el gobierno, se identifican
siete reas clave para la intervencin hacia la bsqueda de un desarrollo ms
sostenible y equilibrado que son: cohesin social y territorial; gestin de los recursos naturales y conservacin de la biodiversidad; crecimiento econmico,
empleo y competitividad; formacin, investigacin e innovacin tecnolgica; lucha contra el cambio climtico y la contaminacin atmosfrica; turismo
sostenible, y gestin y reduccin de los residuos.
El logro de un desarrollo ms sostenible y equilibrado slo es posible
mediante la accin coordinada y la cooperacin de todos los agentes implicados en la definicin de objetivos, aplicacin de polticas con efectos a

106

Una agenda de trabajo

largo plazo, establecimiento de metas, seleccin de medidas y asignacin


de recursos financieros. Pero, dada la necesaria intervencin de diferentes
niveles de gobierno, debe primar el principio de subsidiariedad y su aplicacin acorde con criterios de proporcionalidad (art. 5 Tratado Comunidad Europea).

La necesidad de coordinacin
de las administraciones espaolas
y de la participacin ciudadana
En Espaa, la frecuente falta de coordinacin en actuaciones sectoriales entre
los diversos rganos de la Administracin General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas y Locales exige la promocin del ordenamiento del territorio como marco de integracin de las polticas sectoriales.
La eficacia del ordenamiento del territorio requiere una mejora sustancial
en la coordinacin de las competencias y en la puesta en marcha de una red
cientfico-tcnica de carcter asesor y consultivo. Tambin, es necesario establecer medios orgnicos para la cooperacin entre las administraciones pblicas territoriales, como podra ser un Consejo Estatal de Ordenamiento del
Territorio, con participacin de los ministerios y los entes territoriales autonmicos para las decisiones polticas, apoyado en equipos interdisciplinarios
que garanticen la pluralidad de puntos de vista profesionales en la preparacin de las lneas de actuacin pblica con trascendencia territorial.
La mejora de la planificacin territorial y urbana exige un especial esfuerzo
en Espaa para armonizar los planes de diferentes escalas en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y, sobre todo, prcticos, agilizando los procedimientos,
flexibilizando las propuestas y fortaleciendo la participacin pblica desde los
momentos iniciales de preparacin de un plan hasta su formulacin y/o aprobacin definitiva, a la vez que se integran las variables ambientales, econmicas y de
concertacin social, definiendo un nuevo modelo de planeamiento ms integrador, recolector de sinergias empresariales y socialmente ms asumible, si bien,
mantenindose siempre el control y direccin pblicas y la prevalencia explcita
del inters general. En este marco, la planificacin supramunicipal se ha de basar
en la concertacin de polticas locales, urbansticas y sectoriales que busquen la
participacin de los diversos agentes sociales e instituciones implicados.
Los instrumentos de planificacin municipal deben recoger y matizar los
planteamientos anteriores, expresndolos con mayor precisin y establecien-

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

107

do sus exigencias y determinaciones en trminos suficientemente detallados,


a la vez que se han de revisar peridicamente para adaptarse a la evolucin
econmica, social y urbanstica de los territorios sobre los que actan.
En todo caso, se destaca que sin un mayor respeto a los contenidos sustanciales del planeamiento urbanstico, territorial y ambiental y a sus procedimientos reglados, sin una administracin capaz y responsable de su cometido
pblico en estos campos, sin justicia eficaz sobre los delitos de ordenamiento
del territorio, urbanismo o medio ambiente, es imposible que estas polticas
y la sostenibilidad del desarrollo se asienten y formen parte de la gobernabilidad democrtica.
La participacin de los actores econmicos y sociales en la elaboracin de
los instrumentos de ordenamiento del territorio y en los procedimientos de toma
de decisiones con trascendencia territorial, precisa nuevas frmulas, como
podra ser la de incorporar un modelo de encuesta pblica gestionada por un
comisario o colegio de comisarios, con capacidad incluso para financiar estudios alternativos. En todo caso, la participacin e implicacin de los ciudadanos es fundamental para garantizar la aplicacin de modelos de desarrollo
ms sostenible y equilibrado. La participacin ciudadana aade elementos de
democracia a la delegacin mediante representacin. Aunque no hay un nico modelo de participacin, se considera preferible la adopcin de estrategias
que permitan y potencien la colaboracin, frente a estrategias inductoras de la
confrontacin y bloqueo.

El paisaje y el estudio de impacto territorial


como instrumentos de ordenamiento territorial
El ordenamiento del territorio incluye necesariamente tres operaciones esenciales: la delimitacin justificada del mbito de aplicacin, el establecimiento
de las estructuras y sistemas territoriales que lo cohesionan o pueden cohesionar, y la distincin de reas y zonas de diversidad y/o desigualdad que requieren regmenes diferenciados de actuacin. Respecto a las estructuras es
conveniente adecuar a los objetivos de equilibrio y sostenibilidad del desarrollo los sistemas de: asentamientos, productivo, relacional, de bienestar, y el
sistema de espacios de inters natural y cultural. Ello implica integrar, cuando
menos, tres procesos de planificacin realizados, demasiadas veces, de manera independiente: la planificacin territorial, la planificacin del transporte y
la planificacin ambiental.

108

Una agenda de trabajo

El concepto de modelo territorial se asume como elemento central de referencia para las distintas escalas de la planificacin territorial, por lo que es imprescindible establecer claramente sus contenidos y las formas de articulacin
entre los modelos de diferentes escalas y/o niveles polticos, diferenciando claramente el territorio analizado a ordenar del modelo propuesto en el plan.
De forma equivalente a lo que sucede en materia de medio ambiente con
los anlisis y declaraciones de impacto ambiental, se deben introducir progresivamente de forma obligatoria los estudios y declaraciones de impacto territorial,6 acompaando a los proyectos de las polticas y actuaciones sectoriales,
as como la evaluacin estratgica ambiental, para generalizar la posibilidad
de discutir la legitimidad de los programas y polticas que se proponen.
El paisaje puede ser un medio de gran utilidad para abordar objetivos de
sostenibilidad en el ordenamiento del territorio (Zoido, 2002) para la gnesis
de planes y para las evaluaciones de impacto paisajstico.

La reorganizacin del territorio


supramunicipal: comarca y rea metropolitana
En muchos territorios espaoles puede ser conveniente una reformulacin de la antigua delimitacin administrativa municipal, muchas veces superada por el impacto
de la revolucin industrial, creando estructuras que atiendan ms a las necesidades
funcionales y de gestin territorial, en las reas rurales vaciadas de poblacin y en
la ciudad real de hoy en da, en las reas metropolitanas congestionadas. Para
ello, existen en la ley de Rgimen Local de 1985 las figuras intermedias supramunicipales de la mancomunidad, la comarca y el rea metropolitana, pero mientras
la ltima tiene ms dificultades para desarrollarse tras la Constitucin (disolucin
de las reas de Barcelona, Madrid, Bilbao, Valencia, y su planteamiento como
mancomunidades de servicios), las primeras se estn utilizando ms.
Las experiencias de la comarcalizacin de Catalua, Galicia (Precedo, 1994)
y Aragn (Bielza, 2002b) ponen de relieve la importancia de las actuaciones a
un nivel intermedio entre el autonmico y el municipal para corregir las deficiencias en la gestin y ordenamiento del territorio. La comarcalizacin, como
forma de organizacin del territorio a escala supramunicipal, puede ser un
factor de racionalizacin de la oferta de servicios pblicos con incidencia en
el bienestar de los ciudadanos. Sus posibilidades de xito dependen en buena
medida del contenido poltico del proyecto, reparto de competencias y recursos financieros, as como de su configuracin como unidad de ordenacin y

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

109

desarrollo territorial (Vzquez Barquero, 1999). Desde una perspectiva poltica de futuro, la consolidacin de la comarca como unidad de intervencin
territorial, junto con el desarrollo y fortalecimiento de formas de cooperacin,
permitir la aplicacin del llamado Pacto Local para facilitar la capacidad de
gestin de los municipios pequeos de las reas rurales. Experiencias a nivel
provincial (como la de la provincia de Salamanca) muestran tambin la adecuacin de la provincia como posible nivel en algunas realidades territoriales
de la Espaa interior, pertenecientes a la antigua Corona de Castilla, para dar
coherencia a las diferentes polticas de incidencia territorial.

El papel de las infraestructuras y de las


infoestructuras en el ordenamiento territorial
Las infraestructuras (transporte, energa, agua, etc.) tienen un papel clave por
su funcionalidad en el equipamiento de un determinado territorio, pero al
mismo tiempo son un elemento relevante en la generacin de efectos externos, particularmente negativos sobre el medio ambiente.
Hay que destacar el papel de las infraestructuras del transporte, en los procesos de integracin territorial; o el papel crucial de los elementos singulares
de las redes de transporte (intercambiadores modales, plataformas logsticas,
estaciones, enlaces, etc.) en los procesos de articulacin territorial (por ejemplo, la ubicacin de las estaciones de la red de alta velocidad ferroviaria) como
decisiones claves e irrepetibles que definen ventajas territoriales significativas
a largo plazo, que pueden tener consecuencias muy importantes para su dinmica de transformacin; o la posibilidad de utilizar una nueva infraestructura
como palanca para promover un proceso de transformacin urbana.
Tambin se ha mostrado una cierta dualidad de efectos, positivos y negativos, en la relacin entre crecimiento econmico y aumento del transporte de
personas, del consumo de energa y de recursos naturales (agua), destacndose la necesidad de promover un crecimiento econmico que no implique
dichos aumentos para respetar su sostenibilidad.
Cada vez estamos ms inmersos en un territorio de redes y no solamente
en una geografa o territorio de lugares. Los conceptos de discontinuidad de
la red, de jerarqua de redes y de polarizacin o no de la red, tienen que ser
considerados con mayor detenimiento. Adems, la consideracin de cada una
de las redes y de su papel en la conformacin del territorio se debe realizar no
slo de manera aislada para cada una de ellas, sino que adems se debern

110

Una agenda de trabajo

considerar en su conjunto. En particular, se ha de plantear en cada territorio la conveniencia o no de establecer corredores territoriales para varias infraestructuras y la importancia de un enfoque multimodal del transporte, que
incluya una consideracin detallada de los efectos negativos que acarrea la
preponderancia de la carretera sobre los dems modos de transporte.
Las innovaciones tecnolgicas, las tcnicas telemticas y la generacin de
nuevas infoestructuras de comunicacin y transporte de alta capacidad promocionan modelos deslocalizadores de actividades en el espacio (Kayser,
1972; Castells, 1989). Aunque la capacidad de enviar o recibir informacin a
distancia permite deslocalizar ciertas actividades y desenclavar territorios, no
est claro si han generado estos efectos, o bien al contrario han producido una
distinta polarizacin de un territorio ms difuso, al concentrarse las inversiones en telecomunicaciones en lugares ya muy polarizados territorialmente.
Hasta la fecha, no se comprueba que se haya producido una reduccin del
transporte, sino que, en general, las telecomunicaciones, con la promocin de
la difusin de la urbanizacin, han propiciado un aumento de la movilidad y
de las necesidades de transporte.

El control de la ocupacin territorial difusa


y la recuperacin de los viejos centros
en las reas dinmicas
La prdida de confianza en la planificacin urbanstica y territorial tradicionales, las polticas economicistas y la planificacin estratgica incrementaron
el peso de un modelo territorial difuso, al primar la optimizacin de la renta
a corto plazo, frente a la lgica de la racionalizacin territorial y del ordenamiento urbano. En la actualidad, aparecen claras insuficiencias, contradicciones y resultados insatisfactorios en el desarrollo urbano y territorial de Espaa
como en otros pases industrializados, segn advirti la ETE (1999). Frente a
un deseable crecimiento espacial equilibrado (en trminos urbansticos, sociales y territoriales) coherentes con un desarrollo sostenible, la realidad de
los espacios costeros y periurbanos espaoles manifiesta una ocupacin territorial difusa, indiscriminada y, hasta cierto punto, catica. Las desigualdades
territoriales, sociales y econmicas y el incremento de la insostenibilidad del
modelo de desarrollo son efectos asociados a esta dinmica. En este marco se
comprueba que la capacidad de innovacin no es exclusiva de las metrpolis
mundiales y de las ciudades globales. Hay ciudades medias y pequeas (Labo-

Ordenamiento del territorio en la Espaa autonmica

111

rie y Renard, 1997; Bielza y Humbert, 1997) que estn haciendo un esfuerzo
innovador, una apuesta por la competitividad, la eficacia y el crecimiento, con
la ventaja de que son ms habitables.
Frente al proceso de crecimiento difuso y de dispersin urbana, generador
de externalidades difcilmente asumibles a corto-medio plazos, se produce un
abandono o, al menos, una falta de atencin a los centros urbanos que terminan
por marginalizarse, terciarizarse o ambas cosas a la vez. Es preciso afrontar los
problemas y retos de estos viejos territorios ante las necesidades y conflictos
de nuevas sociedades que disocian de manera muy rpida las formas histricas
del territorio de las pautas de su evolucin, principalmente a causa de un crecimiento incontrolado de la urbanizacin y de los espacios metropolitanos.
Se trata de apostar ms por la intervencin en la ciudad consolidada y
menos por la creacin de nuevos desarrollos urbansticos, buscando un equilibrio entre la mejora y reconversin de la ciudad existente y la disposicin
de nuevo suelo urbano. En todo caso, la sostenibilidad del desarrollo implica una perspectiva integradora de lo urbano y lo rural, en la que las redes
verdes, la urbanizacin difusa y la armona territorial componen un nuevo
escenario de referencia, y donde se debe evitar la creacin de nuevos ncleos
derivados del modelo disperso, o la colmatacin de los espacios intersticiales de las reas metropolitanas, propugnando un ordenamiento territorial que parta de una mayor exigencia intelectual que evite un tratamiento
meramente sectorial de las cuestiones territoriales, y que, por el contrario,
integre las principales invariantes espaciales (naturales y culturales) en autnticos sistemas territoriales en los que no prevalezca una exclusiva visin
funcional; recuperando la capacidad creativa y artstica en la transformacin del espacio.

La combinacin de los desarrollos endgeno


local y exgeno en las reas de baja densidad
Para el ordenamiento y desarrollo de las reas de baja densidad es necesario
combinar el modelo de desarrollo endgeno local con el convencional de desarrollo exgeno (Lzaro Araujo, 1999) como se ha hecho en los ltimos aos
en Galicia, apoyndose en unidades comarcales (Precedo, 1994). Para que la
estrategia de desarrollo adquiera su verdadera dimensin, se debe plantear en
el contexto de la identidad del territorio en que se va a aplicar, con base en sus
recursos endgenos y desde el objetivo de establecer una Marca de Calidad

112

Una agenda de trabajo

Territorial. En este sentido, la Iniciativa Comunitaria LEADER ha consolidado su posicin como paradigma del desarrollo local a partir de la experiencia
demostrada en programas de desarrollo rural de la Unin Europea durante
los ltimos 15 aos, si bien persisten problemas ligados a la insuficiencia de la
poblacin en determinados territorios, que debe ser paliada con la cooperacin entre territorios; a la exigencia de excluir las ciudades, incluso las pequeas, de los programas de desarrollo, cuando como cabeza de comarca pueden
jugar un papel de autntica locomotora del rea; y al excesivo peso del rigor
administrativo, el control presupuestario y los procedimientos burocrticos
sobre las propuestas imaginativas, lo que tiende a limitar la capacidad de innovacin en las propuestas a establecer.

Notas
1

5
6

La medicin relativa en trminos de Producto Interior Bruto se hace desde la


media nacional 100 en cada momento.
Por ejemplo, las de Aragn tardaron en promulgarse por ley de Directrices Generales de O.T. hasta 1998. Por medio hubo una mocin de censura al gobierno que
consigui aprobar por escasa mayora la ley-marco de 1992, que en 1994 la quiso
reformar, sin xito, el gobierno nacido de la mocin.
Vid. Bielza de Ory, V. (2002): Experiencias y replanteamientos de la Ordenacin
del Territorio en Europa. Rev. Geographicalia, nm. 41.
El que esto suscribe actu, junto con el catedrtico de ordenamiento del territorio e ingeniero de Caminos, A. Serrano, como presidente. El libro de Actas,
publicado por el Gobierno de Aragn y la Universidad de Zaragoza, recoge unas
conclusiones generales redactadas conjuntamente por los presidentes a partir de
las conclusiones parciales realizadas por los relatores de rea, que han sido aprovechadas aqu, en parte.
Vid. V. Bielza, Rev. Geographicalia, 2002.
Y muchas veces, como en Aragn, apenas se ha aplicado.

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Segunda parte

Aproximaciones y
refinamiento metodolgico
en el anlisis del territorio

C APTULO 5

Anlisis comparativo de la primera


y la segunda generacin de guas
metodolgicas para la elaboracin de
Programas Estatales de Ordenamiento
Territorial (PEOT)
Mara Teresa Snchez Salazar, Jos Luis Palacio Prieto,
Oralia Oropeza Orozco, Jos Ramn Hernndez Santana,
Mario Arturo Ortiz Prez, Alejandro Velzquez Montes,
Enrique Propin Frejomil, Jos Mara Casado Izquierdo y
Javier Delgado Campos

Introduccin
En el 2000 se inici en Mxico, a nivel federal y por iniciativa de la Secretara
de Desarrollo Social (Sedesol), la discusin sobre el tema del Ordenamiento Territorial, el cual fue concebido como una estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional y espacial de
las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin
y aprovechamiento del territorio (Sedesol et al., 2000:5; Massiris, en Palacio
y Snchez (coords.), 2001 y 2003). Tambin se discuti sobre la necesidad de
implementar una poltica a nivel nacional al respecto, tal como se estaba aplicando ya en algunos pases latinoamericanos haca algunos aos, con un enfoque interdisciplinario y global, de largo plazo, que integrara la planificacin
territorial y la sectorial, y con ese fin se constituy el Grupo Interinstitucional
de Ordenamiento Territorial (GIOT) integrado por la propia Sedesol, la Secre[117]

118

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

tara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat, antes Semarnap) a


travs del Instituto Nacional de Ecologa (INE), el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
(INEGI).
El GIOT se plante, como primer objetivo, desarrollar la primera generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de
Ordenamiento Territorial (PEOT), en sus fases de Caracterizacin y diagnsticos sectoriales (fases I y II); a este esfuerzo, el Instituto de Geografa de la
UNAM (IGG-UNAM) contribuy en 2001, por solicitud de la Sedesol, con el
desarrollo de las guas metodolgicas correspondientes a las fases de Prospectiva o diseo de escenarios y Elaboracin de los modelos de uso y ocupacin
del territorio (fases III y IV).
Estas guas fueron aplicadas a la elaboracin de los PEOT de 28 entidades federativas, sin una prueba previa a travs de estudios piloto, principalmente por las limitantes de tiempo para el desarrollo del proyecto;
sin embargo, a partir de la discusin realizada en talleres de evaluacin
colectiva con los consultores, representantes de los gobiernos de los estados
y los delegados estatales y representantes federales de la Sedesol, sobre los
resultados alcanzados y los problemas enfrentados en la aplicacin de las
guas metodolgicas, se decidi elaborar una segunda generacin de guas
metodolgicas.
Entre las caractersticas que presentan estas nuevas guas, y que constituyen diferencias importantes respecto a las anteriores, destacan: la articulacin,
continuidad y congruencia entre las cuatro fases del proceso de ordenamiento
territorial, el anlisis por separado de los subsistemas social y urbano-regional,
la simplificacin en las explicaciones de los procedimientos metodolgicos y
en el tratamiento de algunos subsistemas, el empleo de indicadores acordes
a la escala de trabajo y definidos con base en una serie de requisitos que demandan esta clase de estudios, y la incorporacin de algunos temas faltantes
o escasamente tratados, entre otros. El objetivo de este trabajo es presentar,
con base en los problemas detectados a lo largo del proceso de elaboracin de
los PEOT por parte de las entidades federativas, las diferencias ms notorias
entre la primera y la segunda generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT.

Anlisis comparativo

119

Programas Estatales de Ordenamiento Territorial


(PEOT) y la elaboracin de la primera y segunda
Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT
La iniciativa para la elaboracin de los Programas Estatales de Ordenamiento
Territorial (PEOT) por parte de las entidades federativas, surgi derivada de
las discusiones promovidas por la Sedesol con las dems instituciones integrantes del GIOT, las cuales lograron articular un mecanismo de concertacin con los gobiernos de las entidades federativas a fin de que stas iniciaran
el proceso de elaboracin de su PEOT. La poltica de ordenamiento territorial
impulsada a nivel federal, se vincula con el Programa Nacional de Hbitat, al
hacer nfasis en los procesos de metropolizacin y conurbacin, y en la aplicacin de la planeacin estratgica al desarrollo regional (Legarrea, 2002).
Los objetivos a cubrir a travs de los PEOT, con base en los lineamientos
generales de esta poltica, son los siguientes (Palacio y Snchez (coords.), 2001
y 2003):
a)

b)
c)

Consolidar aquellas formas de ocupacin, uso y aprovechamiento del territorio compatibles con las caractersticas y las potencialidades del mismo, con un enfoque de sustentabilidad.
Prevenir, controlar, y en su caso, revertir los desequilibrios regionales que
se observan en el desarrollo socioeconmico del pas.
Propiciar patrones de distribucin de la poblacin y de las actividades
productivas consistentes con la habitabilidad y la potencialidad del territorio, apoyados por una integracin funcional adecuada del mismo.

Para la elaboracin de los PEOT, las entidades federativas se apoyaran


conceptual y metodolgicamente, en las guas elaboradas por el GIOT para el
desarrollo de las fases I y II del proceso de OT en el 2000, mismo ao de inicio
del programa a nivel nacional, y en las elaboradas por el IGG-UNAM para el
desarrollo de las fases III y IV, en el 2001.
En el cuadro 1 se sintetizan los principales eventos vinculados al proceso de
elaboracin de los PEOT por las entidades federativas, que constituyen los antecedentes a la elaboracin de la Segunda Generacin de Guas Metodolgicas
durante 2003 en una versin preliminar, y en 2004 en su versin definitiva.

120

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . Principales eventos vinculados


a la elaboracin de los PEOT, -.
Ao
2000

Evento

2001

El GIOT disea y desarrolla la gua metodolgica para la elaboracin


de las fases de Caracterizacin y diagnsticos sectoriales de los
PEOT (fases I y II).
El INEGI define las especificaciones tcnicas bsicas para la
incorporacin de la informacin estadstica y territorial derivada
de los PEOT al Sistema Nacional de Informacin Geogrfica
(SNIEG).
La Sedesol proporciona los trminos de referencia para la
elaboracin de las fases I y II de los PEOT a los gobiernos de los
estados.
La mayor parte de las entidades federativas inician la elaboracin
de su PEOT.
El Instituto de Geografa de la UNAM (IGG-UNAM) elabora los
trminos de referencia y la gua metodolgica para la elaboracin
de las fases de Diagnstico integrado, Prospectiva y modelo de uso
y ocupacin del territorio de los PEOT (fases III y IV).
La Sedesol y el IGG-UNAM organizan dos talleres nacionales con
los participantes en el proceso de elaboracin de los PEOT, por parte
de las entidades federativas, para la homologacin y actualizacin
de la informacin cartogrfica y estadstica a partir de bases de
datos nacionales, y para explicar los fundamentos conceptuales y
metodolgicos de las fases III y IV de elaboracin de los PEOT.

2002

La Sedesol y el IGG-UNAM organizan un taller de discusin con


los participantes en el proceso de elaboracin de los PEOT, por
parte de las entidades federativas, sobre los problemas enfrentados
en el proceso de aplicacin de las guas metodolgicas, a fin de
identificar sus alcances y limitaciones y, a partir de las experiencias
particulares, proponer alternativas metodolgicas para solucionar
problemas particulares.

2002-2003

El IGG-UNAM realiza una revisin tcnica de los PEOT elaborados


hasta entonces, en sus diferentes grados de avance, con el fin de analizar
el nivel de operatividad y utilidad de la primera generacin de guas
metodolgicas, identificar si se aplicaron correctamente, detectar
vacos en su contenido y si las entidades federativas obtuvieron
resultados satisfactorios con base en los objetivos de los PEOT.

Anlisis comparativo

121

Cuadro . (Continuacin)

2003

2003-2004

El IGG-UNAM desarrolla la versin preliminar de la Segunda


Generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT.
El IGG-UNAM y la Sedesol celebran un taller para la discusin
de Indicadores para la caracterizacin del territorio con fines
de ordenamiento territorial, con la participacin de diversas
instituciones involucradas en la generacin de informacin, esfuerzo
que deriv en la publicacin de un libro de autora colectiva sobre el
tema.
El IGG-UNAM realiza ajustes a la Segunda Generacin de Guas
Metodolgicas para la elaboracin de PEOT, a partir de la definicin
de indicadores para el OT, y de su aplicacin en dos estudios de
caso estatales.

Fuente: Snchez-Salazar y Palacio-Prieto (coords.), 2004:82-85.

Problemas detectados en el proceso de elaboracin


de los PEOT por parte de las entidades federativas
A continuacin se destacan los principales problemas detectados durante el
proceso de elaboracin de los PEOT que sirvieron como marco de referencia
para la elaboracin de la segunda generacin de guas metodolgicas. En este
sentido, cabe hacer la diferenciacin entre problemas generales, que afectaron
a todo el proceso de elaboracin de los PEOT, y problemas especficos, inherentes al desarrollo de alguna de sus etapas.

Problemas generales

La carencia de un marco jurdico ad hoc y de un acuerdo nacional previo


al inicio de la poltica federal de elaboracin de los PEOT. Ello constituy
un obstculo a la articulacin de todas las instituciones federales y estatales involucradas en el proceso y a la fluidez interinstitucional de informacin, complementacin de acciones y coordinacin necesaria a nivel
vertical y horizontal para la elaboracin de los PEOT. Tambin fue un
freno para la incorporacin de todos los gobiernos estatales al proceso,
y motiv la aparicin de divergencias, falta de inters por el desarrollo

122

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

de los estudios y que algunos estados se orientaran hacia la decisin de


elaborar un programa de ordenamiento ecolgico (POE), y no un PEOT,
con las consiguientes implicaciones metodolgicas por las diferencias entre los enfoques de ambos programas.
Los tiempos administrativos de inicio del proceso. El iniciar el proceso de
elaboracin de los PEOT al final de un periodo sexenal de gobierno, tuvo
implicaciones que redundaron en la elaboracin de las primeras guas
metodolgicas, y que se reflejaron en los siguientes aspectos: en la insuficiente discusin sobre las bases terico-conceptuales y metodolgicas del
ordenamiento territorial y de sus diferencias con el ordenamiento ecolgico; en la elaboracin de una gua metodolgica que consider slo dos
fases del proceso de OT y no las cuatro fases desde el principio, a fin de
lograr una articulacin adecuada de todo el proceso; en la imposibilidad
de probar la operatividad de las guas previo al desarrollo del programa
mediante su aplicacin a estudios estatales piloto, para posteriormente
hacer los ajustes pertinentes antes de darlas a conocer a los estados de
manera oficial para su aplicacin.
La ausencia de una estrategia de seguimiento de avances en la elaboracin de los PEOT por parte del GIOT, con el fin de garantizar el apego a
los lineamientos tcnicos y la correcta aplicacin de las guas metodolgicas. Si bien hubo un Comit Estatal de Ordenamiento Territorial en
cada entidad federativa para dar seguimiento al proceso de elaboracin
de los estudios, estos grupos, en la mayor parte de los casos, carecan de
experiencia tcnica en la supervisin de proyectos de este tipo, que dificult garantizar la calidad y utilidad de los resultados finales entregados
en cuanto a contenido y forma, reflejo de una adecuada aplicacin de la
metodologa por parte de los grupos de consultores.
La diversa composicin, la heterognea calificacin profesional y tcnica, y
la experiencia acumulada de los grupos de consultores encargados de elaborar los PEOT. Este factor tambin incidi de manera determinante en
la correcta interpretacin y aplicacin de las herramientas metodolgicas
contenidas en las guas, as como tambin en el sesgo de algunos estudios estatales, cuya estructura, contenidos y equilibrio interno estuvieron
marcados por la orientacin profesional de los grupos de consultores.
Las diferencias en cuanto a la disponibilidad de bases digitales georreferenciadas y estadsticas a nivel nacional, actualizadas, suficientes y de
buena calidad, a la escala requerida, conforme a los lineamientos tcnicos,

Anlisis comparativo

123

estndares y normas establecidos por el INEGI. Es claro que para el desarrollo de un programa a nivel nacional, las fuentes de informacin y su
nivel de desagregacin espacial deben ser los mismos para todo el pas, a
fin de garantizar la continuidad geogrfica de los fenmenos ms all de
las fronteras estatales, as como tambin la comparabilidad entre estados
y su integracin con niveles superiores, como las escalas mesorregional y
nacional. Sin embargo, en la prctica esto no ocurri, lo cual tambin es
un reflejo de que en el desarrollo de los trabajos no hubo un estricto apego a los lineamientos y metodologas sealadas en las guas, ni tampoco a
las normas sealadas por el INEGI.

Problemas particulares
En el cuadro 2 se sintetizan los principales problemas especficos que se presentaron en cada una de las fases de los PEOT durante su proceso de elaboracin.

Empleo de indicadores para la caracterizacin


y el diagnstico del territorio con fines
de ordenamiento territorial
Uno de los productos resultantes del proceso de elaboracin de las guas metodolgicas y de los talleres organizados con los diferentes sectores e instituciones involucradas en el proceso de ordenamiento territorial fue, precisamente,
la definicin de criterios e indicadores que permitieran caracterizar el estado
de los recursos naturales, la poblacin y la economa y, por ende, el territorio
donde stos tienen su expresin ltima, con un enfoque de sustentabilidad
(Palacio-Prieto, Snchez-Salazar et al., 2004:16). La utilizacin de los mismos
contribuye, entre otros aspectos, al desarrollo de mejores colecciones de informacin, a la integracin de datos ambientales, sociales y econmicos tiles
para la planeacin y la toma de decisiones, as como para elaborar reportes
peridicos sobre condiciones y tendencias. Asimismo, se procur que cumplieran con un conjunto de requisitos generales como son: ser representables
cartogrficamente, ser obtenidos mediante metodologas sencillas a partir de
fuentes de informacin accesibles y confiables, ser actualizables con periodicidad, la existencia de series de datos que permitan el establecimiento de tendencias y la posibilidad de ser agregados con fines de interpretacin en escalas
superiores como la mesorregional (Ibid.:17).

124

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . Problemas particulares identificados en las distintas


fases de elaboracin de los programas estatales
de ordenamiento territorial.
Fase
I y II:
Caracterizacin
y diagnsticos
sectoriales

Problemas identificados

III: Diagnstico
integrado y
prospectiva

Ausencia de algunos temas o falta de actualizacin de la


informacin estadstica utilizada en algunos anlisis.
Limitaciones en el empleo de la escala 1:250 000 para algunas
entidades federativas de tamaos extremos.
Las guas son generales y no abordan algunos temas
especficos que son importantes para ciertas entidades.
Ejemplos: temas relacionados con los litorales y sus recursos,
la energa y problemas fronterizos, entre otros.
Existencia de discontinuidad espacial en la cartografa temtica
de fenmenos continuos (ejemplo: los relacionados con el
subsistema natural) en las reas limtrofes entre estados.
Discrepancias en los lmites poltico-administrativos
entre estados y municipios, y entre el marco poltico y el
geoestadstico del INEGI.
Incompatibilidad de datos multitemporales derivados de
cambios poltico-administrativos.
Empleo de fuentes de datos variadas y diversidad en el nivel
de desagregacin de la informacin.
Inclusin en estas fases de temas referentes a las fases de
integracin posteriores, conforme a las guas metodolgicas.
Aplicacin de mtodos alternativos diversos, no contemplados
en las guas metodolgicas.
Falta de claridad metodolgica de las guas en algunos temas
que motiv una inapropiada aplicacin de las mismas y la
obtencin de datos errneos o la inadecuada interpretacin
de los resultados.
Desorganizacin de la informacin digital entregada.
Deficiencias en el formato de presentacin y en la estructura
interna de la memoria tcnica, y en el balance entre
subsistemas y temas especficos.
Ausencia o deficiencias tcnicas en la elaboracin de los
metadatos de la cartografa elaborada.
Imposibilidad de contar con personal capacitado para la
conduccin de los talleres contemplados en esta etapa.

Anlisis comparativo

125

Cuadro . (Continuacin)

IV: Elaboracin
de los modelos de
uso y ocupacin
del territorio

Falta de mtodos adecuados para la evaluacin de la


informacin manejada y la sntesis de los resultados
derivados de los talleres.
Complejidad social local que dificult el proceso para llegar
a consensos.
Limitaciones derivadas de las deficiencias arrastradas de las
etapas anteriores.
Dificultades tcnicas (formativas) para disear y elaborar
propuestas de modelo de uso y ocupacin del territorio a
travs de mapas-sntesis.

Fuente: Snchez-Salazar y Palacio-Prieto (coords.), 2004:82-85.

Los indicadores se formularon para la escala de referencia 1:250 000, establecida para los PEOT (Sedesol et al., 2000), toda vez que la cartografa en
esta escala es de amplia difusin y accesible, contiene diversas temticas de
cubrimiento nacional de inters para los PEOT, y permite obtener resultados
compatibles con fines de agregacin espacial y para la evaluacin regional y
nacional.
La Segunda Generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de
PEOT (2004) incorpora, de manera formal, el uso de indicadores para la caracterizacin y diagnstico de los recursos naturales, la poblacin y la economa, a diferencia de las versiones anteriores de las guas (primera generacin
de guas (2000-2001) y segunda generacin en su versin preliminar (2003)).

Diferencias entre la primera y la segunda generacin


de Guas Metodolgicas para la elaboracin de
Programas Estatales de Ordenamiento Territorial
En el cuadro 3 se sintetizan las principales diferencias entre la primera y la
segunda generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT. A
continuacin se comentan estas diferencias con mayor detalle.

126

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . Principales diferencias entre la Primera y la Segunda


Generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT.
Guas de Primera Generacin
(2000-2001)

Guas de Segunda Generacin (2004)

Carencia de un marco tericometodolgico


general
sobre
el
ordenamiento territorial desde el inicio
del proceso.

Adicin de un marco terico-metodolgico


general sobre el ordenamiento territorial
que da unidad y congruencia a todo el
documento metodolgico.

Deficiente articulacin entre las fases I y


II con las III y IV del OT.

Articulacin adecuada entre las cuatro


fases del OT y congruencia metodolgica
a lo largo de todo el proceso.

Carencia de un apartado relativo al marco


jurdico e institucional a tomar en cuenta
en el proceso de OT.

Adicin de un apartado con lineamientos


generales para la integracin de un marco
jurdico e institucional en el documento
del PEOT.

Las fases I y II consideran la caracterizacin


y diagnstico de tres subsistemas: natural,
social-urbano y econmico.

Las fases I y II consideran la caracterizacin


de cuatro subsistemas al separar el
subsistema social del urbano-regional.

La etapa de Diagnstico integrado se


incluye en la fase III (Prospectiva)

La etapa de Diagnstico integrado se


reubica en la fase II (Diagnstico; ver
figura 1).

Desorden en la presentacin del


contenido temtico correspondiente a las
fases de caracterizacin y diagnstico en
algunos subsistemas como el natural.

Propuesta de una estructura ms ordenada


y lgica en el contenido temtico de los
distintos subsistemas, principalmente del
natural.

Definicin de Unidades de paisaje a partir


de la cobertura geomorfolgica, edfica y
de vegetacin.

Simplificacin de las Unidades de paisaje


mediante el empleo de las unidades
geomorfolgicas definidas a nivel
nacional.

Complejidad en algunas explicaciones


metodolgicas (subsistemas natural y
econmico).

Simplificacin en la exposicin de las


metodologas, de tal forma que las guas
se presentan en un formato ms acorde a
un Manual de Procedimientos.

Anlisis comparativo

127

Cuadro . (Continuacin)

Ambigedad o inadecuado tratamiento


de algunos temas por dificultades
en relacin con la disponibilidad de
informacin cartogrfica y estadstica
acorde con la escala del estudio.

Sistematizacin, pero al mismo tiempo,


simplificacin en el tratamiento de los
contenidos temticos de los distintos
subsistemas, y su adaptacin a la
disponibilidad de informacin actualizada
en bases nacionales. Empleo sistemtico
de indicadores.

Empleo de bases cartogrficas que, en


algunos casos, generalizan la informacin
de manera inadecuada, de acuerdo con la
escala del estudio (1:250,000).

Seleccin de variables e indicadores


acordes con la escala del estudio
(1:250,000).

Ausencia o insuficiencia en el tratamiento


de algunos temas; ejemplos: amenazas
naturales y antrpicas, afectacin legal del
suelo, impacto geogrfico de los procesos
de metropolizacin, energa, entre otros.

Incorporacin de algunos temas faltantes


o escasamente tratados.

Primero, cabe sealar que la primera generacin de guas metodolgicas estaba integrada por dos documentos: las guas correspondientes a las fases I y II,
elaboradas en el 2000 por el GIOT, y las guas referentes a las fases III y IV, elaboradas por el Instituto de Geografa-UNAM en el 2001. El primer documento
careci desde un principio de un marco terico-conceptual y metodolgico general sobre el ordenamiento territorial; esta ausencia notable hizo que, desde el
inicio del programa, se careciera de una imagen completa de las diferentes fases
y subprocesos que integraban el proceso general del ordenamiento territorial
y de cmo cada una de ellas se articulaba con las siguientes. Simplemente se
expona de manera breve en qu consistan las cuatro fases y se haca nfasis
en cules eran los objetivos de las primeras dos fases, la de caracterizacin y
diagnstico por subsistemas. Cuando el IGG-UNAM acometi el proyecto de
elaboracin de las guas para las fases III y IV del OT, se enfrent al problema de
la ausencia del marco general de referencia, por lo que ste tuvo que ser elabo-

128

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Fases y subprocesos del proceso general de ot.

Fuente: Massiris, A. (modificado por M.T. Snchez), en Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.),
2004.

rado en paralelo al diseo y desarrollo de las guas, e incluido como un captulo


introductorio al documento de las guas metodolgicas para las fases III y IV del
OT, a fin de dar una coherencia mnima a todo el proceso.
Esta primera generacin de guas contemplaba el Diagnstico integrado
como la primera etapa de la fase III, de Prospectiva o diseo de escenarios, y al
elaborar la metodologa y especificar los insumos necesarios de informacin
estadstica y cartogrfica para desarrollarlo, algunos de ellos se actualizaron y
homologaron a nivel nacional, y no pudo evitarse que hubiera rupturas entre
las dos primeras fases y la tercera del proceso general de OT.
Cuando las guas metodolgicas fueron corregidas en una versin preliminar (2003) y en la versin final (2004), las diversas fases y subprocesos que
integran el proceso general de ordenamiento territorial presentaban una mayor congruencia y articulacin entre s y con el marco general de referencia
que le da unidad a todo el proceso, el cual tambin sufri algunos ajustes en
su estructura.

Anlisis comparativo

129

Otra diferencia notable de la segunda generacin de Gguas con respecto a


las primeras es que, como parte de las fases iniciales, se adiciona un apartado
relativo al marco jurdico e institucional que sirve de sustento al ordenamiento
territorial, y que se refiere, primeramente, al conjunto de leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos y otras figuras jurdicas asociadas, que deben servir como
referencia para poner en marcha las acciones y propuestas de ordenamiento
contenidas en el PEOT, as como tambin a la evaluacin de la capacidad institucional existente para gestionar la ejecucin, seguimiento y cumplimiento
de dichas propuestas. Si bien la inclusin del marco legal e institucional estuvo
presente en las discusiones del GIOT para el diseo de las primeras guas,
ste no se concret en un apartado especfico hasta la ltima versin de las
mismas.
Una tercera diferencia entre ambas generaciones de guas es que las primeras consideraron la inclusin de tres subsistemas como parte del sistema territorial: el natural, el econmico y el social; este ltimo contemplaba tambin el
anlisis del sistema urbano-regional y sus caractersticas en trminos de equipamiento y funcionalidad. Sin embargo, al discutir la estructura del sistema
territorial a incluir en la segunda generacin de guas, se decidi independizar
al subsistema urbano-regional del social, en virtud de que este ltimo utiliza
como referencia territorial a los municipios y el primero toma como base a las
localidades; la funcionalidad e integracin urbano-regional no slo se analiza
e interpreta en relacin con la poblacin, sino tambin con la economa, por
lo que, en cierta medida, se trata de un subsistema explicativo de los flujos
sociales y econmicos y del funcionamiento general de ambos procesos en el
territorio; ello hace que sea ms lgico estudiarlo de manera independiente a
los otros dos subsistemas del mbito socioeconmico.
De las cuatro fases que comprende la elaboracin de un PEOT, las dos primeras (caracterizacin y diagnsticos territoriales) se realizan por subsistemas y se incluyen los cuatro antes sealados, en tanto que la tercera y la cuarta
fases prcticamente se desarrollan de manera integral y sinttica, ya en el contexto del sistema territorial, y se manejan a partir de un diagnstico orientado
en tres direcciones que se mantienen hasta el final del proceso y donde se
evalan: la aptitud de uso del suelo, la integracin funcional del territorio y el
desarrollo econmico municipal.
Por otra parte, en las primeras guas, las fases I y II comprendan exclusivamente la caracterizacin del territorio por subsistemas y el diagnstico
sectorial de los mismos, en tanto que la fase III iniciaba con la elaboracin

130

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

del Diagnstico integrado y continuaba con la etapa de Prospectiva o diseo


de escenarios. Al respecto, en el esquema metodolgico que se incluye en la
segunda generacin de guas (figura 1) se hizo un ajuste que resulta ms lgico
que la estructura anterior, desde el punto de vista conceptual y metodolgico.
La caracterizacin y el diagnstico territorial son fases que corresponden
a un primer grupo de actividades del proceso de ordenamiento territorial,
que se identifican ms con aspectos tcnico-cientficos y que, en trminos
generales se consideran como parte del subproceso de anlisis territorial
(figuras 1 y 2). Por su parte, las fases III y IV de Prospectiva o diseo de
escenarios y de Formulacin del programa se ubican ya en el mbito del
subproceso de la Planificacin territorial y, por ende, tienen que ver ms con
aspectos tcnico-polticos, por la participacin mayor de todos los agentes
sociales involucrados en la utilizacin del territorio y de las instituciones
y entidades pblicas de decisin, de los distintos niveles de gobierno. Por
todo lo anterior, la etapa de Diagnstico integrado se asocia ms con la culminacin del Diagnstico territorial, pues se orienta a realizar una sntesis
de la estructura, organizacin y funcionamiento del sistema territorial para
derivar, a partir de ello, la definicin de los problemas, potencialidades y
limitantes del mismo. Esto explica que en la Segunda Generacin de Guas
Metodolgicas para la elaboracin de PEOT el Diagnstico integrado se incluya, con ms propiedad, en la fase II y no en la III, en donde originalmente
se ubicaba.
Otra diferencia entre ambas versiones de las guas metodolgicas tiene que
ver con el orden en la presentacin de los contenidos temticos correspondientes a las fases de caracterizacin y diagnstico por subsistemas, especialmente en el caso del Subsistema natural. En la gua elaborada por el
GIOT, el Subsistema natural no inicia con la fase de caracterizacin y anlisis, sino con una integracin de ste mediante la descripcin de las unidades
de paisaje, los procesos de erosin y las potencialidades y limitantes de los
suelos para su ocupacin y su aprovechamiento por la poblacin. Es hasta la
segunda fase donde aparece como anexo la descripcin de los temas bsicos
de la naturaleza.
En las guas elaboradas por el Instituto de Geografa-UNAM en 2001 y
que completaban la primera generacin de guas, con la adicin de las fases
III y IV del PEOT se respet la estructura de las fases I y II, pero para elaborar el Diagnstico integrado (fase III) se propuso actualizar y homogeneizar
algunos temas, como el de vegetacin y uso del suelo, del Subsistema natural,

Anlisis comparativo

131

Figura . Momentos/fases del proceso de ordenamiento territorial.

Fuente: Massiris, A. (modificado por M.T. Snchez), en Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.), 2004.

para lo cual se recomend emplear la base cartogrfica del Inventario Forestal


Nacional 2000, elaborada por el Instituto de Geografa-UNAM para el INESemarnap (hoy Semarnat; Semarnap, IGG-UNAM, 2000).
Asimismo, en la segunda generacin de guas metodolgicas se propone una
estructura ms ordenada y lgica del contenido temtico del Subsistema natural;
para la fase de caracterizacin se selecciona un conjunto de variables temticas
mnimas generales de referencia, y otras que figuraban en la primera generacin
de guas se catalogan como variables complementarias (figura 3), en virtud de
que las bases de datos que involucran para su anlisis no existen para todo el pas
(ejemplos: calidad del aire, insolacin, evapotranspiracin, humedad del suelo).
En este mismo orden de ideas, algunos temas como el de los peligros o
amenazas naturales, que en las primeras guas slo tena un carcter descrip-

132

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

tivo, se enriqueci con el apartado de peligros de naturaleza antrpica, y se le


dio un enfoque territorial y ms analtico.
La siguiente diferencia concierne a las unidades territoriales que se toman como base para sintetizar la organizacin y el funcionamiento de los
componentes del subsistema natural, y que sirven tambin de sustento en las
fases posteriores, para referir la evaluacin de aptitud natural de uso de la
tierra y las propuestas del modelo de uso y aprovechamiento del territorio.
Al respecto, en la primera generacin de guas metodolgicas, las unidades
territoriales de referencia se derivaban de la adecuada superposicin e integracin de tres coberturas bsicas: la geomorfolgica, a la cual se le aada
la edfica, en virtud de que las caractersticas del suelo varan de acuerdo
con los cambios del relieve, las pendientes y con su orientacin, que se ve
afectada por el comportamiento de los componentes climticos; finalmente,
a las unidades morfoedafolgicas resultantes se aada la cobertura vegetal;
y el resultado final de esta integracin era la subdivisin del territorio en
las denominadas unidades de paisaje, obtenidas bajo criterios de carcter
ecolgico, porque constituyen unidades territoriales sntesis, que reflejan la
estructura, la organizacin jerrquica y el funcionamiento de los componentes ambientales.
Sin embargo, ante la complejidad de la explicacin metodolgica contenida en la primera gua para la confeccin del mapa de unidades de paisaje,
la mayora de los grupos de consultores opt por la simple superposicin de
las tres coberturas sealadas, lo cual, ciertamente no es lo ms adecuado,
pues dicha superposicin debe realizarse bajo el criterio de expertos en el
tema. Ambas situaciones constituyeron una seria limitante en la prctica,
pues no todos los grupos de consultores que elaboraron los PEOT contaban
ni con los profesionales capacitados ni con la experiencia para determinar
las unidades de paisaje del territorio analizado. El resultado final fue que
cada entidad federativa tena una clasificacin de unidades de paisaje con
una desagregacin territorial nica, incompatible con las de los estados vecinos y, por ende, con las del resto del pas, y ello tambin haca imposible
el poder obtener las unidades de paisaje en los niveles territoriales de jerarqua superior e inferior, correspondientes a las escalas mesorregional.y
microrregional.
La forma de resolver este problema en la segunda generacin de guas metodolgicas fue la adopcin de unidades territoriales basadas en la geomorfologa, en sustitucin de las primeras. Las unidades geomorfolgicas tienen la

Fuente: Oropeza, O., M.A. Ortiz, y J.R. Hernndez, en Palacio, JL. y M. T. Snchez (coords.), 2004.

Diagrama metodolgico de evaluacin del subsistema natural del territorio.

Anlisis comparativo

133

134

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

ventaja de que derivan de una clasificacin jerrquica de las formas de relieve,


conforme a la escala, de manera que al ir pasando a escalas de mayor detalle,
las unidades de jerarqua inferior se van articulando de manera lgica a las
unidades de orden superior. Asimismo, los factores ambientales que explican la formacin de unidades geomorfolgicas de orden superior o inferior
van cambiando. Un mayor detalle de estos aspectos, que fundamentan la
clasificacin jerrquica de las unidades de relieve, puede observarse en el
cuadro 4.
El empleo de unidades territoriales basadas en la geomorfologa simplifica
el proceso de su definicin y cartografiado, y permite asegurar la continuidad
espacial del fenmeno entre entidades adyacentes y a nivel nacional, as como
su articulacin en escalas de orden superior e inferior, en virtud de la existencia
de una base cartogrfica a nivel nacional y a escala 1:250 000 elaborada por
el Instituto de Geografa-UNAM para el Instituto Nacional de Ecologa de la
Semarnat. Adems, estas unidades territoriales bsicas se pueden caracterizar
aadindoles la informacin relativa a otros componentes ambientales (suelos y
cobertura vegetal) pero sin subdividirlas ms, lo que facilita la comprensin de
su estructura y funcionamiento, de cara a la determinacin de su potencialidad
y limitantes, y a la planificacin de su utilizacin y aprovechamiento idneo.
El problema de interpretacin y aplicacin incorrecta de las herramientas metodolgicas contenidas en las primeras guas, debido a la complejidad
de las explicaciones, se repiti en otros temas del subsistema natural, pero
tambin en otros subsistemas, como en el econmico, en donde se inclua la
elaboracin de una serie de indicadores complejos, de aplicacin limitada a la
caracterizacin econmica del territorio.
En virtud de lo anterior, para la elaboracin de la segunda gua metodolgica se opt por un formato de presentacin ms simple, claro y sistemtico,
en la lnea de un Manual de Procedimientos, en donde al lector se le explica
con mayor detalle cada paso para la caracterizacin y anlisis de un tema,
y para la confeccin de la cartografa correspondiente; al mismo tiempo, se
simplifican las explicaciones metodolgicas a fin de facilitar su interpretacin
y aplicacin correcta.
Tambin en la lnea de la simplificacin metodolgica y en aras de elaborar
unas guas ms claras y de ms fcil aplicacin, sin demrito de su calidad
cientfico-tcnica, en la segunda generacin de guas se opt por abordar los
contenidos temticos de los distintos subsistemas en las fases de caracterizacin y diagnstico, a partir de la construccin y empleo sistemtico de in-

Anlisis comparativo

135

Cuadro . Criterios de clasificacin tipolgica de complejos


regionales, paisajes y unidades de relieve (segn M.A. Ortiz Prez).
Taxones

Geologa y
relieve

Clima

Criterios de
caracterizacin

Escala
cartografiable

Zona, dominio.
Unidad de sexto
orden.

Estructuras
geolgicas
mayores
de carcter
planetario y
continental.

Fajas climticas
de la Tierra
(polar, templada,
tropical,
ecuatorial). El
clima puede
ser descrito
por factores de
continentalidad
e influencia
ocenica.

Las caractersticas
son altamente
generalizadas.
Cordilleras
de longitud
continental y
plataformas.
Diferenciacin de
amplios biomas
fitogeogrficos.

1:10 000,000

Complejo
regional. Unidad
de quinto orden.

Provincias
fisiogrficas
y divisin de
estructuras
geolgicas
mayores.
El relieve
diferenciado en
sierras, lomeros
y planicies.

Clima regional.
Puede estar
descrito en zonas
bioclimticas
(templado
subhmedo,
trpico hmedo
y/o seco, rido y
semirido).

La diferenciacin
geogrfica est
dada por la
organizacin
regional derivada
de la herencia
gentica
semejante
(asociacin
de regiones
naturales).

1:1 000,000

Subprovincias,
regin natural.
Unidad de cuarto
orden.

Asociacin o
combinacin
de procesos
complejos
genticamente
anlogos que
definen la
regularidad del
terreno en el
relieve.

Carcter
mesoclimtico.
Aplicacin del
sistema de clasificacin climtica
de Copen.

Patrn recurrente
de arreglos
geomorfolgicos
del espacio
terrestre ligado
genticamente
(asociacin
de paisajes
geomorfolgicos).

1:500,000

Paisaje
geomorfolgico.
Unidad de tercer
orden.

El origen y las
caractersticas
del estilo
morfoestructural
y del modelado
morfoclimtico
e hidrogrfico
son los elementos
diferenciadores.

Idem. Se
consideran
adems las caractersticas locales
de orientacin
(de umbra e
insolacin)
exposicin a
flujos de viento,
etctera.

Uno o ms
elementos
agrupados para
propsitos
prcticos; parte
de un paisaje que
es reconocido y
diferenciado de
los circundantes.

1:50,000

1:4 000,000

1:500,000

1:100,000

1:10,000

Niveles de
planeacin
Planeacin
nacional e
internacional
con propsitos
mltiples.

Planeacin
regional
de carcter
indicativo.

Planeacin
regional
de carcter
estructural y
ambiental.

Planeacin
ambiental con
propsitos
definidos
(evaluacin
de tierras,
problemas de
impacto).

Contina...

136

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . (Continuacin)
Unidad
geomrfica.
Unidad de
segundo orden.

Disposicin
estructural,
identificacin
de formaciones
superficiales:
coluvial,
aluvial, diluvial,
proluvial, eluvial,
tepetates, capas
duras, cortezas
ferralticas,
alteritas, costras,
pedregosidad.
Procesos de
modelado
superficial
dominante.

Idem. Piso
bioclimtico,
considerando
los factores
indirectos
del clima
relacionados
a la humedad:
identificando
los declives
con geometra
para dar el flujo
convergente o
divergente, long.
de ladera, prof.
de diseccin,
posicin de
collados.

Es la divisin
del paisaje
geomorfolgico
en unidades
geomrficas de
menor orden,
diferenciadas por
su disposicin
topogrfica,
estructural y
de pendiente.
Es la unidad
de la catena en
una secuencia
de relieve
geomorfolgico.

1:20 000

Unidad
geomrfica
elemental: faceta,
geofacie. Unidad
de primer orden.

Delimitacin
de las formas
elementales
de erosin,
transporte y
acumulacin.
Microrrelieve,
grado de
desarrollo del
suelo, desarrollo
de estructuras
primarias y
secundarias.

Idem. Se
considera adems
el microclima.

Es la parte ms
simple del paisaje,
para propsitos
prcticos es
uniforme
en litologa,
forma, suelo y
vegetacin. Es
la unidad ms
homognea
de todas las
categoras.

< 1:10,000

1:5 000

1:1 000

Documento
de trabajo de
resolucin
operativa
utilizable como
indicador
de procesos
superficiales para
calcular obras de
restauracin y
conservacin de
suelos.

Idem. Valoracin
e indicadores
de las relaciones
internas,
en sentido
estratificado
o vertical y
horizontal a nivel
de parcela o de
clase homognea.

dicadores, acordes con la escala del estudio, como ya se seala en uno de los
apartados anteriores. Con ello se eliminaba la ambigedad o el inadecuado
tratamiento de algunos temas, las dificultades y obstculos en relacin con
la falta de informacin cartogrfica y estadstica adecuada para todo el pas
a la escala establecida para este tipo de estudios, y la extrapolacin de bases
de datos aplicables a escalas de mayor generalizacin, a anlisis que implican
un mayor detalle espacial. En el caso del subsistema natural se utilizaron indicadores particulares para el anlisis de los problemas relacionados con las
variaciones en el comportamiento de las coberturas de vegetacin y el uso del
suelo, y stos se incluyeron en la fase de diagnstico sectorial. Habra sido im-

Anlisis comparativo

137

portante el empleo de indicadores para abordar el anlisis de las caractersticas y condiciones actuales de componentes naturales tan importantes como el
agua o el suelo; sin embargo, la falta de colecciones de datos georreferenciados
completas, continuas en el tiempo y confiables, limit esta posibilidad. En el
cuadro 5 se sealan los indicadores incorporados al Diagnstico integrado
del subsistema natural, y en las figuras 4, 5 y 6 se sintetizan los incluidos en
los subsistemas social, urbano-regional y econmico, en cada una de las fases
de PEOT.
Finalmente, la ltima de las diferencias generales ms importantes entre
ambas versiones de guas metodolgicas es, por una parte, la eliminacin de
algunos temas que aparecan en las primeras guas, y la inclusin de otros
o aquellos tratados con insuficiencia. En el primer caso se encuentran, por
ejemplo, los relativos a la fragilidad natural y a la calidad ecolgica de los
recursos naturales, en virtud de que al evaluar su contenido se consider que
haba algunas dificultades metodolgicas para desarrollar dichos temas, y las
fuentes originales de los datos (cartografa a escala 1:4 000 000) no eran las
ms adecuadas para estudios estatales a escala 1:250 000. Asimismo, se modific parcialmente la estructura de los subsistemas social y urbano-regional,
y de manera sustancial, la estructura del subsistema econmico a fin de dar
una lgica continuidad y articulacin a cada subsistema en todas las fases de
PEOT (figuras 4, 5 y 6).
Entre los nuevos temas que no estaban contenidos en las primeras guas o
los tratados con insuficiencia y que se aadieron a la segunda generacin de
Cuadro . Indicadores incluidos en el diagnstico sectorial
del subsistema natural, en relacin con el tema vegetacin
y uso del suelo.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Tasa de cambio del uso del suelo y la vegetacin.


Tasa de deforestacin.
Relacin cobertura natural/cobertura antrpica.
Relacin cobertura natural/cobertura antrpica por municipio.
Extensin de la frontera agrcola.
Extensin de la frontera agrcola por municipio.
Tierras de riego como porcentaje de las tierras cultivables.
Superficie destinada a actividades agropecuarias por rango de pendiente.

Fuente: Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.), 2004.

138

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Diagrama metodolgico del subsistema social.

Fuente: Delgado, J., en Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.), 2004.

Anlisis comparativo

139

Figura . Diagrama metodolgico del subsistema urbano-regional.

Fuente: Delgado, J., en Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.), 2004.

ellas, se encuentran: el anlisis de los cambios en la vegetacin y uso del suelo,


con todos los fenmenos colaterales y afines analizados a travs de indicadores y la degradacin de tierras provocada por el hombre en el subsistema
natural; los procesos de metropolizacin y su impacto geogrfico en el subsistema urbano-regional, y la inclusin de un apartado sobre la energa en el
subsistema econmico, entre los ms relevantes.
En cuanto a la etapa correspondiente al Diagnstico integrado, en ella se
analizan, con un enfoque multidimensional, los procesos articuladores de los
subsistemas natural, econmico, social y urbano-regional; se sintetizan los
patrones de ocupacin y aprovechamiento territorial, as como los factores
determinantes de las condiciones de vida de la poblacin. Adems, este diagnstico debe considerar las interrelaciones con los planes y programas de los
tres rdenes de gobierno y los de carcter internacional que involucran a la
entidad federativa en estudio. Esta etapa sufri algunos cambios de las primeras a las segundas guas, en particular en la estructura de los contenidos
de los ejes de anlisis referentes a la integracin funcional del territorio y al
desarrollo econmico municipal (figuras 5 y 6).

Fuente: Propin, E. y J.M. Casado, en Palacio, J.L. y M.T. Snchez (coords.), 2004.

Figura . Diagrama metodolgico del subsistema econmico.

140
Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Anlisis comparativo

141

Consideraciones finales
El diseo y desarrollo de Guas Metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial constituye el primer esfuerzo
que se realiza en Mxico para que, quienes abordan este tipo de estudios, lo
hagan de manera sistemtica y utilicen informacin cartogrfica y estadstica
disponible a nivel nacional y acorde con la escala de los mismos; en ello estriba
su importancia y su valor. No obstante, ste es un esfuerzo que se ha ido concretando a travs de acercamientos sucesivos, y a base de prueba y error, dado
que no se elabor una primera gua que se pudiera probar previa su aplicacin
oficial mediante algunos estudios piloto, para demostrar su mayor o menor
operatividad, principalmente por las limitaciones de tiempo debidas a los periodos de desarrollo de los proyectos y de ejercicio del presupuesto destinado
a ellos, esta segunda gua se tuvo que poner a prueba, a lo largo del desarrollo
del programa, y en paralelo irse corrigiendo, depurando y adecuando, con
base en las experiencias obtenidas por los grupos de consultores en el transcurso de la elaboracin de los PEOT, de discusiones con las instituciones generadoras de informacin estadstica y cartogrfica con fines de planeacin, y
de nuevos estudios de caso.
El resultado final ha sido una Segunda Generacin de Guas Metodolgicas para la elaboracin de PEOT, disponible a partir de 2004 en su versin
final, que integra y sintetiza todas estas experiencias, adems de ser el resultado de la participacin coordinada de varias instituciones, que originalmente fueron las integrantes del GIOT, que construyeron las bases para
ejecutar este tipo de trabajos, y a las cuales se han ido sumando otras que
han percibido la importancia de unirse con un objetivo comn. Ello ha marcado un hito en la historia de la planificacin territorial de este pas, ya que
ha demostrado que esta coordinacin es posible y deseable, y que tiene que
integrar cada vez a un mayor nmero de instituciones que generan y utilizan informacin territorial con fines de planeacin del uso y ocupacin del
espacio y de su gestin.
En segundo lugar, es pertinente sealar que la ltima versin de guas metodolgicas para la elaboracin de PEOT integra unos contenidos mnimos
bsicos para abordar los estudios para el ordenamiento territorial, esto quiere
decir que no son exhaustivas, en virtud de que tienen que mostrar un panorama general de los temas primordiales a incluir en estudios de caracterizacin
y diagnstico del territorio con fines de su planificacin, y no incidir de mane-

142

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

ra detallada en los casos de excepcin y en las particularidades y especificidades de cada entidad federativa. No obstante, el contenido temtico de las guas
puede ser enriquecido a partir de la disponibilidad y detalle de la informacin
que pueda estar disponible en cada estado, sin que falten los contenidos mnimos bsicos que las guas sealan.
Finalmente, cabe puntualizar que las guas metodolgicas para la elaboracin de PEOT mantienen un carcter dinmico y no representan productos acabados, sino que su adecuacin constituye un proceso permanente y
continuo de validacin y ajuste, derivado de su aplicacin para probar su
operatividad. Es tambin cierto que, conforme se vayan integrando nuevas
instituciones al esfuerzo del ordenamiento territorial, se irn enriqueciendo las guas con la incorporacin de nuevas variables e indicadores en una
mayor diversidad de temas de la naturaleza y de la sociedad y la economa
y, al mismo tiempo, este proceso contribuir a la generacin de bases de
datos georreferenciadas de mayor calidad, detalle y con una continuidad
temporal.

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Sedesol. Mxico.
Snchez-Salazar, M.T. y J.L. Palacio-Prieto (2004). La experiencia mexicana en la
elaboracin de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial. Diagnstico, problemtica y perspectivas desde el punto de vista de la participacin del Instituto de Geografa de la UNAM. Investigaciones Geogrficas, Nm. 53, Instituto
de Geografa, UNAM. Mxico. pp. 75-97.
SEDESOLSEMARNAPCONAPO-INEGI (2000). Gua metodolgica para el anlisis y
la caracterizacin de los subsistemas natural, social y econmico. Versin Interinstitucional. Secretara de Desarrollo Social. Secretara del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca; Consejo Nacional de Poblacin, Instituto Nacional
de Estadstica Geografa e Informtica. Mxico.
SEMARNAP, IGG-UNAM (2000). Cartografa de la cubierta vegetal. Fase I: Inventario
Forestal Nacional, 2000. Escala 1:250 000. Instituto de Geografa-UNAM. Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Mxico.

C APTULO 6

El empleo de indicadores para la


caracterizacin y diagnstico de los
componentes del territorio en estudios
aplicados al ordenamiento territorial
a escala mesorregional. El caso de la
mesorregin sur-sureste
Mara Teresa Snchez Salazar, Jos Ramn Hernndez
Santana, Jos Mara Casado Izquierdo
Oralia Oropeza Orozco, Mario Arturo Ortiz Prez
Javier Delgado Campos, Jos Luis Palacio Prieto,
Agustn Arellano Reyes, Oscar Jurado Gutirrez,
Alejandro Velzquez Montes y Enrique Propin Frejomil

Introduccin
En Mxico, la poltica de ordenamiento territorial con un enfoque integral
surgi en el 2000 bajo la coordinacin de la Secretara de Desarrollo Social
(Sedesol). Esta dependencia federal y el Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (IGG-UNAM) han celebrado varios convenios de colaboracin acadmica desde entonces, con el objetivo principal de
desarrollar guas y esquemas metodolgicos para elaborar estudios con fines
de ordenamiento territorial (OT), entre otros trabajos (Snchez-Salazar y Palacio-Prieto, 2004:82-85). De esta colaboracin deriv la Segunda Generacin
de Guas Metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Orde[145]

146

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

namiento Territorial (PEOT), y de su aplicacin en un estudio de caracterizacin y diagnstico del territorio, a escala mesorregional, el de la mesorregin
sur-sureste (figura 1), surgi la idea de ajustar los indicadores empleados en
dichas guas estatales, a fin de elaborar, en 2004, un Esquema Metodolgico
adecuado para estudios de Caracterizacin y Diagnstico Sectorial con fines de
su Ordenamiento Territorial para la escala mesorregional (Snchez-Salazar,
M.T. (coord.), 2004), con el fin de generalizar su aplicacin al anlisis de las
cuatro mesorregiones restantes.
El contenido de los Programas de Ordenamiento Territorial (POT), desde
objetivos, estrategias, metas, hasta instrumentos, depende de la escala del territorio correspondiente. A escala nacional y mesorregional, como es el caso
presentado, los POT se convierten en los trminos de referencia para los programas de niveles inferiores (estatal, microrregional, municipal), pues tienen
un carcter indicativo, en virtud de que dan orientaciones y directrices generales sobre las polticas de desarrollo regional, urbano, econmico y social
Figura . Entidades federativas que conforman
la mesorregin sur-sureste.

Nota: I: Guerrero, II: Puebla, III: Veracruz, IV: Oaxaca, V: Chiapas, VI: Tabasco, VII: Campeche,
VIII: Yucatn, IX: Quintana Roo.

El empleo de indicadores

147

para el territorio mesorregional, as como tambin sobre el aprovechamiento


sostenible de sus recursos naturales, entre otros alcances. Asimismo, estos programas se concentran en problemas que involucran a toda la mesorregin (intrarregionales), considerando su importancia y ubicacin en el contexto nacional
e internacional, como pueden ser el desarrollo de la competitividad regional en
los mercados, la bsqueda de una estructura y de un desarrollo urbano-regional
ms equilibrado, a fin de mejorar su integracin social y econmica.

Esquema metodolgico para la aplicacin de


indicadores cuantitativos bsicos en el OT:
el caso de la mesorregin sur-sureste
El esquema metodolgico propuesto se basa en el empleo de indicadores
para la caracterizacin y el diagnstico del territorio y de sus componentes,
de acuerdo con los objetivos que se persiguen en los estudios a esta escala.
El empleo de indicadores est sujeto a que stos cumplan una serie de requisitos, a fin de garantizar su pertinencia y su calidad: que puedan ser representados cartogrficamente, que puedan obtenerse mediante la aplicacin
de metodologas sencillas, que las fuentes de los datos para su construccin
sean accesibles y confiables, y que exista una continuidad temporal en su
registro, de manera que permitan conocer la dinmica del comportamiento
del fenmeno monitoreado (Palacio-Prieto, Snchez-Salazar, et al., 2004:1617). Asimismo, la utilizacin de indicadores implica que la informacin que
se utilice para construirlos est disponible al mismo nivel de desagregacin
territorial y escala para todo el pas, a fin de que los resultados alcanzados
por su aplicacin puedan compararse con los de otros territorios mesorregionales. En este sentido, el presente esquema metodolgico se realiz con
base en la utilizacin de indicadores, particularmente en la caracterizacin
y anlisis de los subsistemas social, urbano-regional y econmico. En el caso
del subsistema natural, en virtud de las limitaciones y vacos de informacin
existentes sobre algunos temas relevantes, como el agua y el suelo, se recurri al empleo de indicadores nicamente para el desarrollo del tema de cobertura vegetal y uso del suelo. Los dems temas fueron tratados de manera
tradicional, mediante la caracterizacin temtica, por lo que este trabajo se
enfoca hacia la novedad derivada del empleo de dichos indicadores cuantitativos, sobre todo para la fase de diagnstico sectorial (Snchez-Salazar
(coord.), 2004:9).

148

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

El alcance espacial de las guas se circunscribe al territorio mesorregional,


con referencia de trabajo a escala 1:250 000, independientemente de que los
resultados plasmados en los informes de las mesorregiones deben enriquecerse con otras fuentes de informacin bibliogrfica y estadstica disponible,
que satisfagan los objetivos de trabajos de este tipo, en relacin con el uso y
aprovechamiento sustentable del suelo, la integracin funcional del territorio
y el desarrollo socioeconmico (Sedesol, et al., 2000). La escala mesorregional
se caracteriza por aportar una visin sinttica, integral y global del territorio,
y para ello se simplifica el nivel de detalle de la informacin empleada y el de
la interpretacin realizada. A continuacin se detallan los aspectos metodolgicos especficos correspondientes a las fases de caracterizacin y diagnstico de los subsistemas natural, econmico y urbano regional con relacin a
los indicadores propuestos, y los resultados obtenidos de su aplicacin en la
mesorregin sur-sureste.

Subsistema natural
En las fases I y II de caracterizacin y diagnstico del subsistema natural, se
abordaron, en la primera parte, las variables temticas mnimas que deben
ser incorporadas en la base de datos generales del estudio, de carcter tabular
y cartogrfico para caracterizar el territorio, las cuales son tratadas en la forma tradicional. Las unidades territoriales bsicas propuestas para estudios a
escala mesorregional son las regiones naturales o subprovincias, que son las
unidades de relieve de orden superior a los paisajes geomorfolgicos tomados
como base en los estudios a nivel estatal, de acuerdo con la clasificacin tipolgica jerrquica del relieve (Ortiz, M.A., en Snchez-Salazar (coord.), 2004).
La segunda parte del estudio del subsistema natural contiene los principales indicadores analizados, que permiten realizar un diagnstico ms afinado
sobre algunos aspectos especficos, en este caso, sobre la dinmica espaciotemporal de la vegetacin y del uso del suelo. Estos indicadores reflejaron las
potencialidades naturales, las tendencias histricas de degradacin, las tasas
de cambio superficial y cualitativo de cada recurso natural, as como los elementos necesarios para la adopcin de polticas consecuentes con los fines del
OT, como va de progreso social y de conservacin de la naturaleza.
Los indicadores aplicados en el diagnstico del subsistema natural son los
siguientes: a) el cambio de uso del suelo y de la vegetacin, y tasa de deforestacin; b) la relacin cobertura natural/cobertura antrpica, general y por

El empleo de indicadores

149

municipios; c) la extensin de la frontera agrcola, general y por estados; d)


las tierras de riego como porcentaje de las tierras cultivables; e) la superficie
destinada a actividades agropecuarias por rango de pendientes, y f) las reas
naturales protegidas (Palacio-Prieto, Snchez-Salazar, et al., 2004; SnchezSalazar (coord.), 2004).
a) Cambio del uso del suelo y de la vegetacin, y tasa de deforestacin: este
indicador permite la identificacin espacial y la cuantificacin de los cambios
ocurridos en el uso del suelo por periodos temporales, lo que propicia la deteccin de reas prioritarias de atencin, as como el establecimiento de polticas
correctivas y de planes de manejo de los recursos geogrficos.
Para emprender este anlisis, Mxico dispone de cuatro inventarios bsicos comparables espacialmente: Serie I (INEGI, 1968-1986), Serie II (INEGI,
1993-1996), y los inventarios forestales nacionales de 1994 y 2000, todos a escala 1:250 000. La aplicacin de este indicador muestra la magnitud de las
tendencias y de la distribucin espacial de la compleja dinmica del cambio
de uso del suelo, atendiendo a varias categoras: conservada, deforestada, revegetada, degradada, por actividad productiva y sin cambio.
La tasa de deforestacin, por su parte, muestra la presin sobre los recursos forestales y resulta un elemento esencial en la evaluacin y diagnstico
del comportamiento de otras variables ambientales (clima, suelos, hidrologa,
entre otras) y socioeconmicas (crecimiento demogrfico, densidad de poblacin, actividades econmicas y otras) asociadas. Para el clculo de la tasa de
deforestacin, se recomienda emplear la ecuacin de la FAO (1996), que relaciona las superficies por cada tipo de vegetacin, en cada fecha, y considera el
nmero de aos entre ambas y refiere las reas deforestadas y sin cambios,
el carcter de las mismas en coberturas originales o actuales, sus superficies
y porcentajes de cambio estatal y municipal, y las tasas de cambio anual por
tipo de cobertura.
El anlisis del cambio de uso de suelo y las tasas de deforestacin en la
mesorregin sur-sureste reflejaron grandes transformaciones de las coberturas boscosas y de selvas en el periodo 1976-2000. En 1976, stas eran las
formaciones vegetales ms importantes en la regin, las cuales representaban
44.5% y 17.8% de la superficie total ocupada por las formaciones vegetales,
seguidas por la superficie ocupada por pastizales y por vegetacin hidrfila
(4.7% y 3.8% de la superficie total, respectivamente). Por otra parte, los cultivos ocupaban 27% de la superficie total. Sin embargo, para el ao 2000, estas
superficies se haban reducido en forma considerable, lo que representa 35.4%

150

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

para las selvas, 16.6% para los bosques, 4.6% para los pastizales y 3.6% para la
vegetacin hidrfila. En contraste, las superficies cultivadas se haban incrementado de forma importante (37% de la superficie total). Estos datos reflejan
la enorme presin antrpica ejercida sobre la cobertura vegetal en los ltimos
25 aos en el territorio de la mesorregin sur-sureste (Arellano, Jurado y Velzquez, en Palacio y Snchez (coords.), 2004a). Por entidades federativas, los
estados de Chiapas, Yucatn y Veracruz se destacan por la amplitud de sus
reas deforestadas (17%, 29% y 15%, respectivamente) como consecuencia del
incremento de las superficies dedicadas a la agricultura y la ganadera. Un panorama intermedio se aprecia en los estados de Campeche, Guerrero y Oaxaca (12%, 11.8% y 8% de la superficie con cobertura vegetal respectivamente),
debido a las actividades agropecuarias y a la industria petrolera, y en los dos
ltimos estados, como resultado de la explotacin forestal. Por ltimo, las entidades que sufrieron las prdidas menos notorias en su superficie con cobertura vegetal fueron 11% en Quintana Roo, 13% en Tabasco y 8% en Puebla.
b) Cobertura natural/cobertura antrpica, general y por municipios: la expresin cartogrfica de esta relacin espacio-temporal muestra la proporcin
entre las coberturas naturales y las coberturas modificadas por las actividades
humanas en el territorio. Para la elaboracin de la cartografa y las bases estadsticas de las coberturas se utilizan como referencia los resultados de la fase
I del Inventario Forestal Nacional 2000 (Semarnap e IGG-UNAM, 2000), a
escala 1:250 000, por su nivel de actualidad. Se agrupan todas las coberturas
del nivel de formacin en dos categoras: natural y antrpica. En la primera
se incluyen las formaciones bosques, selvas, matorral, vegetacin hidrfila,
otros tipos de vegetacin, y de la formacin pastizal, las comunidades pradera
de alta montaa, pastizal natural y sabana. La categora antrpica agrupa la
formacin cultivos, las comunidades pastizal cultivado e inducido y el uso de
suelo asentamiento humano. Para el anlisis por municipios, las dos categoras se cruzan con el mapa de divisin municipal para obtener el porcentaje
ocupado por cada una con relacin a las superficies municipales calculadas
por el SIG.
Las relaciones entre las coberturas natural y antrpica en la mesorregin
sur-sureste muestran que, en los estados de Guerrero y Oaxaca, las primeras
ocupan aproximadamente el doble de la superficie de las segundas, debido a
su relieve de predominio abrupto que constituye un obstculo para la expansin demogrfica. Los estados de Puebla, Tabasco, y en mayor medida Veracruz, reflejan un escenario totalmente contrario, en gran parte antropizado.

El empleo de indicadores

151

Puebla es la entidad donde el desequilibrio es menor, con 57% de cobertura


antrpica, aunque an existen reas con cobertura natural conservada como
la Sierra Norte. Tabasco posee 65% de cobertura antropizada debido al impacto tan notorio de la ganadera y la extraccin petrolera y, finalmente, el caso
extremo es Veracruz, con 78% de cobertura antropizada, producto de su dinmica econmica agropecuaria e industrial, y con pocas reas con cobertura
natural conservada. El anlisis cartogrfico y estadstico concluy que 23.5%
de los municipios de la mesorregin (339 en total) poseen menos de 25% de
su superficie con cobertura natural; es decir, la intensidad de sus actividades
econmicas los convirtieron en municipios altamente antropizados.
c) Extensin de la frontera agrcola: este indicador tiene una relacin
muy estrecha con el anterior, ya que tambin expresa el resultado del proceso histrico del cambio del uso del suelo por la expansin de las actividades
agropecuarias sobre las coberturas originales de vegetacin. Se agrupan las
coberturas (Semarnap e IGG-UNAM, 2000) en dos categoras: agropecuario
y no agropecuario. En la primera se incluyen las formaciones cultivos y pastizales, las comunidades pastizales inducidos y naturales, y las formaciones
restantes fueron clasificadas como no agropecuarias. Posteriormente, se cruza
el mapa de extensin de la frontera agrcola con el mapa estatal de la mesorregin para obtener el porcentaje que ocupa cada categora con respecto a la
superficie total de las entidades federativas calculada por el SIG.
El anlisis de este indicador en la mesorregin sur-sureste mostr que
20.6% de los municipios de la mesorregin estn agrupados en el rango de
menos de 25% de cobertura agropecuaria; 30.6% se ubican entre 25 y menos
de 50% de cobertura agropecuaria; 24% entre 50 y menos de 75% de cobertura
agropecuaria y, finalmente, 22.7% de los municipios pertenecen al rango de
ms de 75% a 100% de cobertura agropecuaria.
d) Tierras de riego como porcentaje de las tierras cultivables: este indicador
muestra las categoras de porcentaje municipal que ocupa la agricultura de riego, con base en el rea agrcola total del territorio. Se elige como base cartogrfica a las coberturas del terreno del Inventario Forestal Nacional 2000 (Semarnap
e IGG-UNAM, 2000). De la formacin cultivos se toman los usos del suelo:
agricultura de riego (incluye riego eventual), agricultura de riego y humedad,
riego suspendido y pastizal cultivado, y se excluyen los usos del suelo: agricultura de temporal y plantacin forestal. El resultado cartogrfico expresa tres
categoras: agricultura de temporal, agricultura de riego (que en su conjunto
representa el gran total del rea agrcola del territorio) y reas no agrcolas.

152

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

En el anlisis de la mesorregin sur-sureste es muy importante resaltar


que los porcentajes en relacin con este indicador se obtuvieron con base en
el total del rea agrcola municipal y no con relacin a la superficie municipal,
lo cual permite un diagnstico a mayor detalle. El 59.3% de los municipios se
ubica en el rango de menos de 25% de agricultura de riego con respecto al rea
agrcola municipal; es decir, que en la mayora de los municipios predomina
la agricultura de temporal. Por otra parte, 13.7% de los municipios estn agregados en el rango de 25 a menos de 50% de agricultura de riego, del total de
tierra cultivable a nivel municipal; 12.01% entre 50 a menos de 75%; y 14.9%
de 75 a 100%. Este comportamiento refleja que las reas agrcolas de riego
estn altamente concentradas desde el punto de vista territorial y se asocian a
zonas muy pobladas y urbanizadas que constituyen los principales mercados
para sus productos.
e) Superficie destinada a actividades agropecuarias por rango de pendientes:
este indicador refleja las reas agropecuarias cuya actividad se desarrolla en
pendientes del terreno no aptas para la misma. Para calcularlo, se toma como
base la cartografa del indicador extensin de la frontera agrcola, del cual se
extrae la categora agropecuario. Posteriormente, dichas clases son cruzadas
con el mapa de pendientes, el cual puede calcularse con base en los siguientes
rangos: 0.0-3.0 (llanuras y planicies costeras); 3.1-6.0 (llanuras ligeramente
inclinadas); 6.1-18.0 (rampas de declive pronunciado de piedemontes y laderas de elevaciones bajas); 18.1-30.0 (laderas de montaas y elevaciones), y
mayor de 30.0 (laderas de declive pronunciado).
En la mesorregin sur-sureste, 74.5% de la superficie destinada a actividades agropecuarias se ubica en zonas con pendientes entre 0 a 3, las cuales
son idneas para el desarrollo de este tipo de actividades; en 6.1% de la superficie agrcola la pendiente del terreno vara entre 3 y 6; en una proporcin
significativa de la superficie agrcola (16.51%) esta actividad se desarrolla en
pendientes de 6 a 18, lo cual es seguro se ver reflejado en una disminucin
de los rendimientos obtenidos y en una mayor vulnerabilidad de dichas reas
a los procesos de degradacin de tierras y, finalmente, 3.05% de las superficies
agrcolas se desarrollan en pendientes superiores a los 18.
f) reas naturales protegidas (ANP): este indicador muestra el porcentaje de
la superficie estatal decretada como ANP en sus diversas categoras. El procedimiento contempla la inclusin de todas las categoras de ANP en una sola; posteriormente se cruza con el mapa poltico-administrativo estatal y se obtiene el
porcentaje de las mismas con base en la superficie estatal calculada por el SIG.

El empleo de indicadores

153

En relacin con los porcentajes de superficies de ANP por estados, Campeche incluye la mayor superficie (22%), seguido por los estados de Chiapas,
Quintana Roo y Tabasco, con 13.1%, 12.2% y 11.8%, respectivamente. Por su
parte, los estados de Puebla, Veracruz, Yucatn y Guerrero presentan menos
de 10% de su superficie dedicada a ANP (6.6%, 3.6%, 3.1% y 2.5%), mientras
que Guerrero (0.22%) es el estado con menor superficie absoluta y relativa.

Subsistema econmico
Los indicadores seleccionados fueron concebidos para dar cumplimiento a
los objetivos siguientes, en particular, a los tres ltimos (Propin y Casado, en
Palacio-Prieto y Snchez-Salazar, 2004a):
1.
2.
3.

4.
5.

Resaltar la singularidad territorial de la divisin poltico-administrativa


de la mesorregin en estudio.
Hacer una comparacin espacio-temporal del PIB entre las entidades federativas a nivel nacional y mesorregional.
Reconocer los patrones de especializacin-diversificacin de las economas estatales a nivel municipal mediante la determinacin de la orientacin sectorial de la economa por municipios.
Identificar los niveles de desarrollo econmico a nivel municipal.
Determinar la orientacin sectorial del desarrollo econmico municipal.

1. Singularidad territorial de la divisin poltico-administrativa: La estructura poltico-administrativa desempea un papel esencial en la caracterizacin
territorial de la economa ya que representa la salida espacial de las estadsticas
oficiales. Asimismo, refleja la complejidad del territorio analizado y se relaciona
de manera significativa con su nivel de desarrollo y su orientacin sectorial.
La mesorregin sur-sureste representa casi la cuarta parte del pas en trminos de su extensin territorial (26%) y de la concentracin regional de la poblacin (28%). Sin embargo, sus nueve estados renen a 1333 municipios que
representan casi 55% del total nacional, destacando Oaxaca con 570 municipios
y Quintana Roo slo con 8. En trminos de extensin, el municipio Othn P.
Banco, en Quintana Roo, es el mayor de la mesorregin, 14,000 veces ms grande que el menor, Santa Ins Yatzeche, en Oaxaca, con tan slo 1.3 km2. Esta
desproporcin se produce tambin en trminos poblacionales, siendo los casos
extremos el municipio de Puebla y Santa Magdalena Jicotln, Oaxaca. Cabe re-

154

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

saltar el fenmeno de los municipios fragmentados en dos o ms partes, aspecto


ms frecuente en los estados de Oaxaca, Veracruz y Puebla.
2. Comparacin espacio-temporal del PIB entre las entidades federativas a
nivel nacional y mesorregional: el examen combinado de la estructura sectorial del PIB en los planos territorial y temporal posibilita revelar informacin
sobre el carcter ganador o perdedor de los territorios, los sectores econmicos responsables de tal comportamiento, y las intensidades de los cambios
a travs del tiempo; tambin seala la importancia de los territorios y los sectores preferenciales de las economas estatales. Esta imagen de corte pasadopresente constituye un soporte a acciones futuras dentro del proceso de OT,
en relacin con el modelo sectorial econmico a seguir o, por el contrario, con
el patrn que debe ser modificado o reorientado.
Las estadsticas empleadas proceden del Sistema de Cuentas Nacionales, para
los aos 1970 y 2001, y se analiza desde dos puntos de vista: los cambios en la posicin relativa de cada estado y cada gran divisin dentro del conjunto nacional,
y la modificacin en el peso de cada gran divisin dentro del total estatal.
El peso del PIB total mesorregional en el pas, poco menos de la quinta
parte del total nacional, se ha mantenido con igual significado cuantitativo
en los ltimos 30 aos; destacan Puebla y Veracruz, aunque su dinmica ha
sido diferente: mientras Puebla ha incrementado su importancia nacional Veracruz ha experimentado un decremento. Tambin es reseable la dinmica
experimentada por Quintana Roo, que pas de ocupar el ltimo lugar en 1970
al puesto nmero 20 en 2001.
Si bien el petrleo y el gas natural desempean un papel importante en
ciertas entidades de la mesorregin (Campeche y Tabasco), resulta poco significativo el papel de las industrias extractivas en la misma (5.3% del PIB
mesorregional, pese a representar 70.6% de la actividad extractiva nacional),
destacando los servicios y en segundo trmino las industrias manufactureras.
Sin embargo, mientras los servicios han acentuado su importancia a lo largo
de los ltimos treinta aos, las industrias manufactureras han experimentado
una tendencia contraria. Es especialmente notable el auge de la gran divisin
comercio, restaurantes y hoteles en Quintana Roo, el cual incrementa su presencia en 32%, as como el de la construccin en Chiapas, Yucatn y Tabasco.
3. Orientacin sectorial de la economa a nivel municipal: el tema de la especializacin-diversificacin econmica desempea un papel central en los
estudios territoriales, debido a que representa el conocimiento de las proporciones internas entre los sectores econmicos de una economa delimitada;

El empleo de indicadores

155

en el plano conceptual se reconoce como orientacin sectorial de la economa a los elementos sectoriales que predominan en la estructura econmica.
Este predominio se expresa a travs de una tipologa que va desde los tipos
de orientacin especializada hasta aquellos de carcter diversificado (Propin
y Snchez, 1998; Snchez y Propin, 2001). Este trabajo adopt la clasificacin
en los tres grandes sectores econmicos (primario, secundario y terciario)
para identificar las orientaciones de la economa en los municipios y recurri
al apoyo del diagrama triangular clsico para la elaboracin de la tipologa
(Akademie der Wissenchaften der DDR, 1976; Celis, 1988; Isard, 1960; figura
2) y al uso de estadsticas de valor de la produccin/produccin bruta total.
Figura . Diagrama triangular.

Fuente: Propin y Casado, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar, (coords.), 2004a y b.

156

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Para las actividades agrcolas y pecuarias se recurri al Anuario Estadstico de la Produccin Agrcola por municipio publicado por el Sistema de Informacin y Estadstica Agropecuaria y Pesquera dependiente de la SAGARPA,
excepto en el caso de Oaxaca donde los datos agrcolas se desglosan por distrito de desarrollo rural (DDR). Para las actividades silvcolas y ganaderas se
hizo acopio de la informacin publicada en los Anuarios estadsticos estatales,
mientras que en el caso de las actividades secundarias y terciarias se utilizaron los datos de produccin bruta total recopilados por los Censos econmicos de 1999.
El tipo de orientacin sectorial de la mesorregin es el de moderada especializacin secundaria (II.b); los 56 municipios que presentan el mismo tipo
de orientacin son los que influyen en la calificacin general de la mesorregin, junto a los 49 que se orientan hacia la alta especializacin secundaria
(cuadro 1). Estos tipos de orientaciones sectoriales se concentran, en forma
significativa, en el eje costero de Campeche-Tabasco-Veracruz. Las orientaciones sectoriales de las economas estatales revelan los patrones territoriales
siguientes: Yucatn aparece como la nica entidad con diversificacin econmica relativa a travs del tipo que la caracteriza, que es el de moderada
diversificacin con predominio secundario-terciario; las restantes responden
a distintos niveles de especializacin sectorial: moderada especializacin primaria (Quintana Roo), alta especializacin secundaria (Campeche y Tabasco),
moderada especializacin secundaria (Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz) y
moderada especializacin terciaria (Guerrero).
A nivel municipal destaca sobremanera el hecho de que 75% de los municipios presenten una alta o muy alta especializacin primaria, y que aglutinan a poco menos de 40% de la poblacin mesorregional. Ello identifica a
la mesorregin sur-sureste como una regin donde las actividades primaras
siguen desempeando un importante papel, pese a que su aportacin al PIB
sea escasa (6% en 2001). Por su parte, los municipios de especializacin secundaria o terciaria (alta y moderada; cuadro 1) se identifican, en general, con el
patrn de urbanizacin de la mesorregin, aglutinando a 50% de la poblacin
mesorregional y constituyendo los principales ejes de la vertebracin econmica de la misma.
4. Nivel de desarrollo econmico a nivel municipal: este apartado focaliza la atencin sobre las diferencias y similitudes territoriales en el desarrollo
econmico entre los municipios que integran la mesorregin. En este sentido,
el desarrollo econmico se indica a travs de una tipologa de cinco niveles

El empleo de indicadores

157

Cuadro . Municipios centrales de las economas secundaria


y terciaria mesorregional.
Tipo de orientacin sectorial
II.a. Alta
especializacin
secundaria (49
municipios)

Estado

Municipios

Campeche (1)

Carmen.

Chiapas (1)

Reforma.

Guerrero (1)

Chilpancingo.

Oaxaca (9)

Tuxtepec, Salina Cruz, El Barrio de la Soledad,


Santa Mara del Tule, San Agustn de la Juntas,
Magdalena Apasco, San Juan Bautista Guelache,
Guadalupe Etla, Villa de Chilapa de Das.

Puebla (9)

Huejotzingo, Cuautlancingo, Chietla,


Rafael Lara Grajales, San Miguel Xoxtla,
Juan Galindo, Cuautinchn, San Gregorio
Atzompa, Cuapiaxtla de Madero.

Quintana Roo (0)


Tabasco (4)

Crdenas, Comalcalco, Macuspana, Paraso.

Veracruz (20)

Coatzacoalcos, Minatitln, Orizaba, Cosoleacaque, Coatepec, Ixtaczoquitln, Tres Valles,


Agua Dulce, Xico, La Antigua, Carlos A.
Carrillo, Atoyac, Lerdo de Tejada, Cotaxtla,
Cosautln de Carvajal, Ixhuatln del Sureste,
Jilotepec, Cuichapa, Ixhuacn de los Reyes,
Tilapan.

Yucatn (4)

Umn, Tekit, Tixphual, Ixil.

Campeche (0)
III.a. Alta
especializacin
terciaria
(38 municipios)

Chiapas (2)

San Cristbal de la Casas, Mazapa de Madero.

Guerrero (5)

Acapulco, Jos Azueta, Tlapa de Comonfort,


Huitzuco de los Figueroa, Pungarabato.

158

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . (continuacin)
Oaxaca (13)

Oaxaca de Jurez, Huajuapan de Len,


Tlaxiaco, Santa Mara Huatulco, Putla, San
Sebastin Tutla, San Pablo Etla, San Pedro
Amuzgo, San Pablo Huitzo, nimas Trujano,
Guelatao de Jurez, Natividad, San Cristbal
Suchixtlahuaca.

Puebla (3)

Acatln, Esperanza, Tlatenango

Quintana Roo (4)

Benito Jurez, Solidaridad, Cozumel, Isla


Mujeres.

Tabasco (0)
Veracruz (7)

Tuxpan, Acayucan, Fortn, Ro Blanco,


Nanchital, Naranjos Amatln, Oluta.

Yucatn (4)

Chemax, Tinum, Santa Elena, Chacsinkn.

Fuente: Propin y Casado, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar (coords.), 2004a.

cualitativos de diferenciacin y sus atributos cuantitativos. Esta jerarqua ser


asumida como imagen que contrasta los municipios preferenciales del desarrollo econmico de aquellos que ocupan los niveles inferiores.
La tipologa que revelar los niveles de desarrollo econmico municipal se
elabora a travs del mtodo Z. Score a partir de cinco indicadores: a) concentracin per cpita de la economa; b) grado de ocupacin de la poblacin; c)
grado de calificacin de la poblacin; d) concentracin poblacional del poder
adquisitivo y, e) grado de accesibilidad a carretera pavimentada.
a)

b)

Concentracin per cpita de la economa: este indicador revela la jerarqua econmico-territorial de los municipios, a travs de reflejar la distribucin de la riqueza municipal generada entre sus habitantes.
Grado de ocupacin de la poblacin: este indicador se define como el porcentaje de la PEA ocupada que trabaj 33 o ms horas a la semana con
relacin a la PEA ocupada del municipio.

El empleo de indicadores

159

c)

Grado de calificacin de la poblacin: este indicador mide la preparacin de


la poblacin para participar en forma activa y calificada en las acciones que
se instrumenten para elevar el desarrollo econmico de los municipios (capital humano). Se define como el porcentaje de la poblacin de doce aos
y ms con secundaria terminada, ms la que tiene tercer grado de estudios
tcnicos y comerciales, ya sea con primaria o secundaria terminadas.
d) Concentracin poblacional del poder adquisitivo: este indicador refleja la
capacidad adquisitiva de la poblacin para acceder a bienes y servicios
bsicos al obtener un ingreso igual o superior a dos salarios mnimos.
e) Grado de accesibilidad a carretera pavimentada: esta medida sirve para reconocer los territorios que cuentan con una adecuada infraestructura carretera con
vistas a facilitar la movilidad de su poblacin y sus mercancas. Se define como
el porcentaje de poblacin en localidades ubicadas hasta a tres kilmetros de
una carretera pavimentada con respecto a la poblacin municipal total.

Como es posible observar en los cuadros 2 y 3, del indicador elaborado se


deriva que las peores condiciones se presentan en Chiapas y Oaxaca seguidos
de Guerrero, donde la poblacin residente en municipios con niveles de desarrollo econmico muy bajo y bajo representa ms de 30% de la poblacin
estatal. En el extremo opuesto, se sitan Quintana Roo, Tabasco, Campeche y
Yucatn, estados en los que ms de 50% de sus habitantes viven en municipios
de alto o muy alto desarrollo.
5. Orientacin sectorial del desarrollo econmico municipal: el objetivo de
este apartado es identificar las relaciones territoriales entre las orientaciones
sectoriales de la economa en los municipios y sus niveles de desarrollo econmico. Este conocimiento desempea un papel importante en la valoracin de
prioridades de municipios en los esquemas de desarrollo perspectivo, ya que
posibilita reconocer patrones diversos de asociacin espacial; en el extremo
menos favorable se identifican los territorios de orientacin primaria y menor
nivel de desarrollo econmico, mientras en el extremo opuesto se reconocen
aquellos de orientacin sectorial secundaria, terciaria y sus combinaciones,
que detentan los mayores niveles de desarrollo econmico. El procedimiento
metodolgico yace sobre la relacin espacial de dos tipologas previas, la que
concierne a la orientacin sectorial (clasificacin de tipo estructural) y a los
niveles de desarrollo econmico (clasificacin multidimensional). A travs de
una matriz de correlacin espacial se revela la existencia de los diferentes tipos
posibles de relaciones bidimensionales (cuadro 4).

160

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . Poblacin segn rango de nivel


de desarrollo econmico municipal.
Entidad federativa Muy bajo
<= -0.5

Bajo
> -0.5-0

Campeche
0
Chiapas
427,986
Guerrero
352,012
Oaxaca
653,636
Puebla
177,289
Quintana Roo
0
Tabasco
0
Veracruz-Llave
289,243
Yucatn
5,677
Mesorregin S-SE 1,905,843

0
1,163,327
642,845
898,396
607,108
0
27,807
836,519
111,578
4,287,580

Medio
> 0-0.8

Alto
> 0.8-1.5

Muy alto Sin datos


> 1.5

301,716
216,897
172,076
1,581,473
276,019
468,952
802,234 1,187,010
95,548
895,819
594,067
396,847
1,805,108
568,065 1,919,116
51,463
0
823,500
535,264
737,686
591,072
2,818,539 1,238,652 1,726,022
682,051
153,849
705,055
9,473,667 4,972,245 6,898,188

0
3,135
0
0
0
0
0
0
0
3,135

TOTAL
690,689
3,920,892
3,079,649
3,438,765
5,076,686
874,963
1,891,829
6,908,975
1,658,210
27,540,658

Fuente: Elaborado sobre la base del Anexo III.6, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar (coords.),
2004a.

Cuadro . Municipios () con muy alto desarrollo econmico.


Estados
Campeche
Chiapas
Guerrero
Oaxaca

Puebla

Municipios
Carmen
Reforma
Tuxtla Gutirrez
Jos Azueta
El Barrio de la Soledad
Guadalupe Etla
Guelatao de Jurez
Magdalena Apasco
Oaxaca de Jurez
Salina Cruz
San Agustn de las Juntas
nimas Trujano
San Pablo Etla
San Sebastin Tutla
Santa Cruz Amilpas
Santa Mara del Tule
Amozoc
Cuautinchn
Cuautlancingo
Juan Galindo
Puebla
San Gregorio Atzompa

Estados
Puebla

Quintana Roo

Tabasco
Veracruz

Yucatn

Municipios
San Martn Texmelucan
San Miguel Xoxtla
Tehuacan
Teziutln
Cozumel
Felipe Carrillo Puerto
Isla Mujeres
Othn P. Blanco
Benito Jurez
Solidaridad
Centro
Paraso
La Antigua
Boca del Ro
Coatzacoalcos
Xalapa
Minatitln
Orizaba
Poza Rica de Hidalgo
Veracruz
Nanchital de Lzaro Crdenas del Ro
Mrida

Fuente: Propin y Casado, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar (coords.), 2004a.

El empleo de indicadores

161

Cuadro . Poblacin segn orientacin sectorial


y nivel de desarrollo econmico.
Nivel de desarrollo econmico municipal

Orientacin
sectorial

Primaria
Secundaria
Terciaria
Diversificada
Sin datos
TOTAL

Bajo

Medio

Alto

5,449,416
45,952
278,295
371,279
48,481
6,193,423

4,997,386
1,057,116
1,502,680
1,916,485
0
9,473,667

419,432
5,802,290
5,239,251
409,460
0
11,870,433

TOTAL

Sin datos
0
0
0
0
3,135
3,135

10,866,234
6,905,358
7,020,226
2,697,224
51,616
27,540,658

Fuente: Propin y Casado, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar (coords.), 2004a.

Los municipios con bajo y medio nivel de desarrollo vinculados con una
especializacin primaria marcan una amplia frontera territorial que posee relativa independencia de las condiciones naturales, conjuntado al 38% de la
poblacin mesorregional. Este patrn de asociacin espacial entre la orientacin sectorial y el nivel de desarrollo aparece en las partes montaosas poco
accesibles y en porciones de los ejes costeros de Guerrero, Oaxaca, Chiapas y
Veracruz. Por su parte, la especializacin primaria con niveles medio y alto de
desarrollo econmico se focaliza en la pennsula de Yucatn y en las periferias relativamente cercanas de las ciudades de Mrida, Villahermosa, Puebla
y Oaxaca. Mientras, las asociaciones espaciales entre las especializaciones secundaria y terciaria y los niveles medio y alto de desarrollo econmico representaran las microrregiones centrales dentro de la economa mesorregional.

Subsistema social y urbano-regional


El objetivo de la caracterizacin y el diagnstico del subsistema social y urbano-regional a escala mesorregional es identificar los rasgos generales de la
estructura urbano-regional y sus atributos y de sus principales variables sociales. Esto se logra mediante el anlisis de tres aspectos centrales (Delgado,
en Snchez-Salazar (coord.), 2004: 207-210):
1.
2.
3.

Las grandes tendencias en la estructura regional.


Los procesos que muestran continuidad regional.
La identificacin de las reas focales o crticas de desequilibrio regional.

162

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

En la determinacin de las grandes tendencias en la estructura regional es


el anlisis del sistema urbano-regional el que marca la pauta, ya que constituye el gran organizador del territorio. ste se realiza a travs de los indicadores:
a) nivel de urbanizacin; b) ndice de Engel y, c) jerarqua urbana. Mediante
ellos se identifican los tipos de conformaciones urbano-regionales: sistemas,
corredores, nodos regionales y centros urbanos aislados.
Los procesos que muestran continuidad regional pueden ser de naturaleza
diversa (ambientales, sociales y econmicos). Para fines de planeacin, interesan los que permiten identificar las grandes reas de desigualdad socioterritorial reflejadas a travs de los siguientes indicadores: d) grado de marginacin,
2000; e) migracin reciente y acumulada, 2000; f) grado de intensidad migratoria Mxico-Estados Unidos, 2000; g) hablantes de lengua indgena, 2000 y,
h) reas de dispersin rural.
Finalmente, para identificar las reas focales o crticas de desigualdad regional se emplean los siguientes indicadores demogrficos y de condiciones
sociales: i) tasa de crecimiento medio anual, 1990-2000; j) densidad de poblacin, 2000, k) estructura etrea, 2000 y, l) calidad y dotacin de servicios
en la vivienda, 2000. A continuacin se explican brevemente los indicadores
sealados (Palacio-Prieto, Snchez-Salazar, et al., 2004; Delgado, en SnchezSalazar (coord.), 2004:211-274).
a) Nivel de urbanizacin: es un indicador de morfologa urbano-regional;
se define como la proporcin existente entre la poblacin urbana y la poblacin total de un municipio. Convencionalmente, considera los siguientes
rangos indicativos del gradiente urbano-rural: i) urbana: ms de 15 mil habitantes; ii) mixta: de 5 a 15 mil habitantes; rural: menos de 5 mil habitantes
(Unikel et al., 1974).
La estrecha relacin que existe entre el medio fsico y la distribucin de la
poblacin sirve como referencia para explicar la distribucin de las localidades y la estructura urbano-rural en el territorio de la mesorregin sur-sureste.
Los estados menos urbanizados son Tabasco, Oaxaca y Chiapas. En contraste,
el estado de Quintana Roo presenta el nivel ms alto de urbanizacin (76.0%)
con respecto al total de la mesorregin, seguido por los estados de Yucatn y
Campeche. El nivel intermedio de urbanizacin lo presentan los estados de
Guerrero, Veracruz y Puebla, los cuales se colocan en una posicin de equilibrio dentro del conjunto de la mesorregin.
Los patrones dominantes o estructuras regionales fueron determinados
por los valles y cuencas que se forman entre las cadenas montaosas presen-

El empleo de indicadores

163

tes en el sur-sureste del pas, entre las sierras Madre Oriental y del Sur. Estos
valles y cuencas al interior del continente coinciden con la localizacin de
las principales ciudades de la mesorregin (Puebla y Oaxaca), lo que origina
una polarizacin y concentracin sociodemogrfica y econmica. Esta zona
es denominada como bloque continental. Por otra parte, las llanuras costeras de la vertiente del Pacfico y del Golfo de Mxico integran la segunda y
tercera zonas identificadas en la mesorregin, en trminos de sus niveles de
urbanizacin. Una cuarta zona, la pennsula, abarca los estados de Campeche,
Yucatn, Quintana Roo y la parte norte del estado de Chiapas.
En el corredor costero del Golfo destaca la influencia que ejerce Tuxpan
con Poza Rica; Veracruz como capital del estado ejerce una influencia con
Xalapa, Crdoba y Orizaba, y ms al oriente destaca el conglomerado que
forman Coatzacoalcos, Cosoleacaque y Minatitln. En el corredor costero del
Pacfico los municipios de Salina Cruz y Juchitn, presentan valores muy altos de urbanizacin, por la presencia de la industria petrolera. A su vez, los
municipios de Acapulco y Jos Azueta (en donde se localiza Ixtapa Zihuatanejo) en Guerrero, la regin costera de Oaxaca y Tapachula en Chiapas son lugares predominantemente tursticos, con una gran dotacin de servicios. En el
caso de las ciudades de Campeche, Mrida, Cancn, Cozumel y Chetumal, el
nivel de urbanizacin est determinado por su condicin de ser centros tursticos y de esparcimiento. Por otra parte, en el bloque continental en donde se
encuentran los valles centrales y La Mixteca en Oaxaca, se tienen los menores
niveles de urbanizacin debido a lo accidentado y complejo de su territorio,
que favorece la fragmentacin sociodemogrfica.
b) ndice de suficiencia vial (Engel): es una medida de la capacidad de estructuracin del espacio que tiene el transporte. El trazo de las vas define
distintos niveles de articulacin territorial a diferentes escalas. Es por ello que
este ndice es un indicador de funcionalidad urbano-regional, ms refinado
que la densidad vial, y representa la capacidad que tiene la red vial municipal
para garantizar los servicios de transporte, considerando la poblacin y la
superficie de cada unidad territorial analizada.
La suficiencia vial en la mesorregin est caracterizada por tres componentes generales: a) las proporciones de suficiencia vial, b) la configuracin de
rutas territoriales y, c) la estructuracin de grandes subsistemas regionales.
Respecto a las proporciones de suficiencia vial, 35% de los municipios de la
mesorregin no cuentan con algn tipo de va de las que se consideraron en
el ndice. En este caso destacan los estados de Chiapas y Oaxaca, con 45% y

164

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

54% de municipios sin datos. En contraste, Tabasco y los estados de la pennsula de Yucatn tienen 100% de sus municipios tipificados en algn rango de
suficiencia.
Respecto a los ejes territoriales se infiere que la suficiencia vial est difundida
a lo largo de los grandes ejes carreteros, los cuales estn organizados por nodos
urbanos y van a travs del Golfo de Mxico hacia la pennsula y el Pacfico, principalmente. En este sentido, se identifica un nodo articulador que refleja la influencia jerrquica de la ciudad de Puebla en la mesorregin y que se bifurca por
tres rutas: la ruta del Golfo, la ruta antigua a Oaxaca que se prolonga a la costa
oaxaquea, y la nueva ruta que enlaza a la regin de Tehuacn en Puebla con los
valles centrales de Oaxaca y el Istmo de Tehuantepec. En el caso de Veracruz, y
sobre la ruta Golfo, presentan una suficiencia vial aceptable las regiones centronorte y central de Veracruz que contienen las principales regiones urbanas del
estado. En el caso de Tabasco, las regiones centro y La Chontalpa son las ms favorecidas. La Pennsula de Yucatn se caracteriza por no presentar municipios
con valores bajos de suficiencia vial, excepto un municipio en Quintana Roo.
La entidad yucateca es la ms favorecida en el marco de la mesorregin, pues la
cobertura de la red carretera en esta entidad es cercana a 80 por ciento.
Respecto a la estructuracin de grandes subsistemas regionales, stos se
conforman en los municipios del rea de influencia de regiones urbanas. La
estructura de estos subsistemas refleja una notable influencia del relieve. En
la porcin del Pacfico se identifican tres subsistemas regionales: el que conforma la ruta del Sol en Guerrero (desde Taxco hasta Acapulco), el de Salina
Cruz-Juchitn, en la regin costa de Oaxaca, y el corredor Tuxtla GutirrezSan Cristbal-Comitn en la regin centro de la entidad chiapaneca. En el
caso de la vertiente del Golfo, la infraestructura vial permite una articulacin
ms adecuada con los municipios aledaos a los nodos urbanos de sus regiones, en virtud de que las caractersticas del relieve no constituyen un obstculo para ello. En Veracruz, el subsistema Tuxpan-Xalapa-puerto de Veracruz se
articula con la regin urbana de Crdoba-Orizaba.
c) Jerarqua urbana, mixta y rural por especializacin econmica: la jerarqua urbana en un sistema urbano-regional refleja la posicin de las distintas
ciudades de acuerdo con su poblacin y especializacin econmica, y el grado
de influencia que tienen las distintas ciudades sobre la regin; asimismo, la
posicin de cada localidad urbana es una medida de su nivel de infraestructura, equipamiento y dotacin de servicios pblicos. Es un indicador importante de la funcionalidad urbano-regional.

El empleo de indicadores

165

En este apartado se destaca la conformacin de la morfologa urbano-regional de la mesorregin, la cual se ha clasificado en tres categoras: sistemas
urbanos, reas de concentracin y corredores regionales. La primera categora
se refiere a aquellas reas que se caracterizan por contener ciudades o zonas
metropolitanas consolidadas y con una proximidad entre ellas de 30 a 90 kilmetros. La segunda se refiere a ciudades que pueden o no constituir zonas
metropolitanas, pero que figuran en la estructura del sistema urbano nacional; generalmente son ciudades de rango 5 o 6. El tercer tipo explica la conformacin de enlaces urbanos a lo largo de una ruta territorial y con proximidad
entre ellas de 30 a 90 kilmetros.
En total se identificaron cinco sistemas urbanos, ocho reas de concentracin y dos corredores regionales (cuadro 5). Cabe destacar que los sistemas urbanos representan la categora ms importante; entre ellos destaca el
que conforma la ciudad de Puebla con el sistema Tehuacn-Veracruz-Tuxpan.
Los sistemas urbanos tambin pueden ser considerados como los principales estructuradores del territorio de la mesorregin. Los sistemas TehuacnVeracruz-Tuxpan y Puebla-Atlixco son la base del conglomerado territorial
urbano de la mesorregin, y tambin pueden verse como regiones urbanas
que articulan corredores. En este caso tambin se encuentran los sistemas
Coatzacoalcos-San Andrs Tuxtla y Crdenas-Villahermosa.
d) ndice de marginacin, 2000: es una medida-resumen que permite diferenciar entidades federativas y municipios segn el impacto global de las carencias que padece la poblacin; asimismo, permite identificar los municipios
en donde el menor desarrollo econmico y social constituye una seria limitante a la expresin plena de las potencialidades humanas. La medida sinttica
del ndice de migracin y las medidas analtico-descriptivas que lo sustentan
son tiles para la planeacin social, y para establecer rdenes de prioridad en
las polticas pblicas orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin
(Conapo, 2001).
En el mbito nacional, los municipios de la mesorregin registran los niveles ms altos de marginacin, ya que de 1333 municipios que haba en el 2000,
77.1% pertenecan a los rangos alto y muy alto. En ellos habitaba casi la mitad
de la poblacin mesorregional (45.7%). En el otro extremo de marginacin
bajo y muy bajo, slo 98 municipios, que representaban 7.4% del total, concentraban 35.7% de la poblacin total. Dentro de la mesorregin sur-sureste, los
mayores ndices de marginacin, histricos y actuales, corresponden a Chiapas, Guerrero y Oaxaca, en donde existe una pobre dotacin de infraestructu-

166

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Cuadro . Categoras de la morfologa urbano-regional


de la mesorregin sur-sureste.
Categora
Sistemas urbanos

reas de concentracin

Corredores regionales

Sistema
Puebla-Atlixco
Tehuacn-Veracruz-Tuxpan
Coatzacoalcos-San Andrs Tuxtla
Salina Cruz-Juchitn
Crdenas-Villahermosa
Cancn-Cozumel
Oaxaca
Zihuatanejo
Tapachula
Tuxtepec
Cd. del Carmen
Campeche
Mrida
Chetumal
Taxco-Acapulco
Tuxtla Gutirrez-Comitn

Fuente: J. Delgado, en Palacio-Prieto y Snchez-Salazar (coords.), 2004a.

ra bsica. En trminos relativos, en esta mesorregin se encuentran los cuatro


estados con mayor ndice de marginacin del pas (Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz). Por otra parte, Puebla, Campeche, Tabasco y Yucatn ocupan
los lugares 7, 8, 9 y 11, respectivamente, slo Quintana Roo ocupa el lugar 2
en la mitad menos marginada del pas. Dos estados, Yucatn y Quintana Roo
han mejorado su posicin relativa con respecto a la dcada pasada.
e) Migracin reciente y acumulada, 2000: se trata de dos indicadores propuestos por el Conapo; permiten determinar la capacidad de atraccin que
tiene un territorio sobre otro, as como la temporalidad del arribo de los inmigrantes a un territorio determinado. Estos indicadores afectan la dinmica
de crecimiento y la composicin por edad y sexo de la poblacin y permiten
interpretar los cambios sociales y econmicos que se dan en los lugares de
origen y destino de los migrantes en un periodo determinado. Los migrantes
recientes comprenden a los mayores de cinco aos de edad que en 1995 vivan
en otra entidad federativa, as como a los menores de cinco aos que nacieron

El empleo de indicadores

167

en otra entidad. Los migrantes acumulados son aquellos cuyo lugar de nacimiento es diferente al de residencia al momento del censo, aunque no se sabe
cundo migraron.
Durante el periodo 1995-2000, el balance migratorio en la mesorregin
sur-sureste fue negativo: las nueve entidades que la componen perdieron 320
mil habitantes. Seis de los nueve estados de la mesorregin registraron un balance migratorio negativo; destaca Veracruz con -214 mil personas, la mayor
prdida de poblacin en el pas durante el periodo. Otras cuatro entidades
(Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Tabasco) registraron una migracin neta negativa, con volmenes que fluctuaron entre -29 y -76 mil personas, por lo que
tambin se convirtieron en los estados con mayores prdidas demogrficas a
nivel nacional. Por ltimo, Puebla puede considerarse estable por su balance
migratorio ligeramente negativo. En contraste, los estados de la pennsula de
Yucatn registraron un balance positivo, aunque Campeche y Yucatn pueden considerarse estables; en cambio, Quintana Roo destaca por reportar un
alto volumen de inmigrantes (ms de 91 mil personas). La mayor parte de los
desplazamientos ocurren al interior de la mesorregin; fuera de ella destacan
el Distrito Federal y el Estado de Mxico por ser entidades tanto de origen y
de destino de los migrantes.
f) ndice de intensidad migratoria Mxico-Estados Unidos, 2000: este indicador permite identificar las regiones y microrregiones donde la migracin a
Estados Unidos tiene una mayor relevancia. Considera tres modalidades migratorias y la recepcin de remesas como variable que describe los vnculos entre
los migrantes con sus hogares de origen. El ndice fue calculado por el Conapo a
partir de una muestra tomada del censo de poblacin del 2000 (INEGI, 2001c).
En la mesorregin sur-sureste existen grandes reas de concentracin de
estos migrantes en la mayor parte de Puebla, Veracruz, Oaxaca y casi la totalidad de Guerrero. En Puebla se concentran en las regiones de Izcar de
Matamoros, San Pedro Cholula, Puebla y Tehuacn. En Oaxaca en las regiones de La Mixteca, los valles centrales, Sierra Sur y Sierra Norte. En Veracruz
se concentraron principalmente en la regin de grandes montaas y algunos
municipios de las regiones central, centro-norte y de las selvas.
g) Poblacin hablante de lengua indgena (PHLI) 2000: constituye un indicador complementario al ndice de marginacin, en virtud de que las reas
ms marginadas del pas tienden a asociarse con una mayor presencia de la
poblacin indgena, y tambin refleja la tradicin cultural existente en un territorio, en trminos de identidad.

168

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Para el 2000, la mesorregin sur-sureste de Mxico concentra 72.4% de


la PHLI del pas, la cual representa 4.4 millones de hablantes distribuidos en
nueve entidades. Las cifras porcentualmente ms significativas corresponden a Yucatn (12.0% de la PHLI nacional), Puebla (12.9%), Veracruz (14.5%),
Chiapas (18.5%) y Oaxaca (25.6%). La PHLI se encuentra presente en todos
los municipios de la mesorregin; en ella se localizan trece de las regiones indgenas consideradas por el Instituto Nacional Indigenista; sin embargo, tres
troncos lingsticos la caracterizan: otomangue, yutoazteca y maya son los
que ocupan el mayor nmero de municipios (91% del total). Por lo general, la
PHLI ocupa las reas con las condiciones fsico-geogrficas menos adecuadas
para la habitabilidad humana en la mesorregin.
h) ndice de dispersin (Demangeon): es la medida complementaria del nivel de urbanizacin. Tambin es un indicador de morfologa urbano-regional
y permite identificar la coexistencia entre localidades urbanas y poblacin rural. Se calcula multiplicando la poblacin dispersa por el nmero de localidades dispersas y dividiendo el resultado entre la poblacin total municipal.
Para el ao 2000 se registraron 76,316 localidades rurales (menores a
2500 habitantes) con dispersin alta y muy alta en la mesorregin, las cuales
se concentran principalmente en los estados de Chiapas, Veracruz, Quintana Roo y Campeche; las de rango intermedio en cuanto a su grado de
dispersin, se ubican en Guerrero, Oaxaca, Puebla y Tabasco; y las de menor grado de dispersin se ubican en Yucatn, parte de Guerrero, Puebla y
Oaxaca. En conjunto, los territorios de baja dispersin rural se ubican en
principio en el bloque continental y norte de la pennsula. Los valores medios de dispersin se concentran de preferencia en los municipios a lo largo
del corredor costero del Golfo, excluyendo las ciudades que presentan los
niveles ms altos de urbanizacin. Al sur del estado de Campeche y en las
regiones maya y del sur en Quintana Roo tambin se presenta una dispersin media, as como en la parte oeste del corredor costero del Pacfico, en
especial en las regiones de Tierra Caliente y Costa Grande en Guerrero. En
la parte este del corredor costero y el sur de la pennsula se encuentran los
niveles ms altos de dispersin, los cuales tambin tienen una amplia localizacin en el estado de Chiapas.
i) Tasa de crecimiento medio anual, 1990-2000: este indicador de dinmica
demogrfica refleja los cambios que experimenta la poblacin anualmente a
causa de tres fenmenos demogrficos: fecundidad, mortalidad y migracin.
Es til para definir polticas pblicas orientadas a la atencin de necesidades

El empleo de indicadores

169

actuales y futuras de la poblacin (empleo, salud, educacin, abasto de alimentos, vivienda).


La poblacin mesorregional muestra, en los ltimos 30 aos, una tendencia a la reduccin en la velocidad del crecimiento, en comparacin con los
ritmos ligeramente ms altos de la poblacin nacional. El efecto de las migraciones en el crecimiento estatal del periodo analizado (1990-2000) es en particular evidente en la dinmica demogrfica de cuatro entidades. El estado de
Quintana Roo tuvo la tasa ms elevada de la mesorregin (5.9%) lo que refleja
su fuerte atraccin demogrfica, condicin migratoria que ha mantenido desde la dcada de 1970, originada por la dinmica de la ciudad de Cancn. En
contraste, las entidades de crecimiento ms lento, con tasas inferiores al promedio mesorregional, fueron Guerrero (1.6%), Oaxaca (1.3%) y Veracruz (1%);
estas tasas corresponden a una condicin retentiva muy baja de su poblacin.
En las otras cinco entidades el crecimiento demogrfico resulta bastante ms
equilibrado, particularmente en el estado de Campeche, con una tasa media
anual de 2.6%. Las tasas de crecimiento de Tabasco (2.3%), Puebla (2.1%) y
Chiapas (2%) corresponden a ndices de expulsin poblacional de baja a moderada. El caso de Yucatn, con una tasa de 1.98% es una excepcin, ya que su
saldo migratorio fue positivo.
j) Densidad de poblacin, 2000: ste es un indicador de territorialidad de
la poblacin y se utiliza como complemento para comprender la morfologa
urbano-regional. Conviene asociarlo con alguna otra variable como recursos
naturales o uso del suelo.
La distribucin de la poblacin presenta reas de concentracin ms o menos diferenciadas. En la escala mesorregional, su densidad demogrfica se eleva
a 55 habitantes/km2, apenas por encima del promedio nacional. Al nivel de entidad federativa, los estados de Veracruz, Puebla y Tabasco presentan las mayores
densidades regionales, mientras que stas disminuyen en forma notable en los
estados del Pacfico sur, y particularmente en la Pennsula de Yucatn.
k) Estructura por edad y sexo de la poblacin, 2000: este indicador permite
detectar si la poblacin de una unidad administrativa est en expansin, es estacionaria o se encuentra en proceso regresivo y la importancia relativa entre
los grandes grupos de poblacin (infantil, adulta y mayor de sesenta aos), lo
cual es til para prever el comportamiento de la demanda de servicios, empleo, vivienda, entre otros.
Con respecto al total de la poblacin, la proporcin de la poblacin joven en la mesorregin sur-sureste fue de 36.5%, los adultos representaron una

170

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

proporcin de 58.4% del total y el grupo de adultos mayores fue de slo 5%


para el 2000. Con respecto al gnero de la poblacin, en el grupo de jvenes se
advierte una mayor proporcin de hombres (18.5%), mientras que la proporcin de mujeres es de 18%. En el grupo de los adultos y mayores la situacin es
inversa, ya que la proporcin de mujeres supera a la de hombres. A escala estatal, los grupos siguen el mismo patrn con ciertas peculiaridades. El grupo
de jvenes registra los valores porcentuales ms altos en las entidades de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla; el grupo de adultos es ms alto en Quintana
Roo, Yucatn, Veracruz, Tabasco y Campeche; por ltimo, el grupo de 65 aos
y ms predomina en Yucatn, Oaxaca, Veracruz, Puebla y Guerrero.
l) Calidad de la vivienda, 2000: el fenmeno de segregacin y polarizacin
social abarca un gran nmero de procesos histricos, econmicos y sociopolticos; un indicador indirecto de esa compleja condicin social es la vivienda,
pues en ella se reflejan una buena parte de los procesos fundamentales de la
sociedad. Este indicador sintetiza las condiciones de la vivienda en cuanto a
materiales y servicios, y permite medir la vulnerabilidad de la poblacin ante
riesgos naturales.
Para el conjunto de la mesorregin se identifica una insuficiente dotacin
de servicios bsicos para la vivienda, situacin que es detectada al constatar
que 60.1% de los municipios de la mesorregin registran una insuficiente cobertura de servicios al estar ubicados en los rangos de crtica, escasa o deficiente dotacin. En estos mismos rangos se registra 40% de su poblacin, lo
que permite suponer un atraso considerable en este espacio, en materia sanitaria y de bienestar social, con respecto a las dems regiones del pas, evidencia que es fiel reflejo de las condiciones de marginacin que han prevalecido
en la regin a lo largo de la historia.

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Aproximaciones y refinamiento metodolgico

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C APTULO 7

Propuesta metodolgica para


la elaboracin de un diagnstico
integral en el ordenamiento
territorial municipal
Noel Bonfilio Pineda Jaimes
y Roberto Franco Plata

Desarrollo sustentable
A partir de la divulgacin del concepto de desarrollo sustentable en el Informe Brundtland en 1987 se despertaron grandes expectativas sobre sus
alcances, aunque tambin complejas controversias en relacin con sus dimensiones y, sobre todo, con sus posibilidades de instrumentacin en un
marco internacional caracterizado por marcadas asimetras y tendencias de
la globalizacin.
En la Cumbre de Ro de Janeiro de 1992, Mxico, junto con otros pases,
adquiri el compromiso de emprender el desarrollo sustentable en el marco
de la globalizacin. Esta concepcin supone reencaminar los esfuerzos de crecimiento y desarrollo hacia un proceso que permita legar a las generaciones
venideras, de manera equitativa y con pleno respeto al medio fsico, el mismo
acceso a los recursos naturales y la misma oportunidad para acceder a una
mejor calidad de vida, que ha disfrutado hasta ahora una porcin apenas pequea de la humanidad. La economa mundial ha transitado hasta ahora por
etapas de fuerte crecimiento y de incorporacin de tecnologas a los procesos
productivos, pero son pocos los pases y los pueblos que han alcanzado elevados niveles de vida (Urquidi, 1998).
[173]

174

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

En agosto y septiembre de 2002 se realiz en Johannesburgo, Sudfrica, la


Cumbre sobre Desarrollo Sostenible; en esta reunin, tambin llamada Ro +
10 se reconoci sin lugar a dudas la existencia de tres ejes fundamentales, lo
natural, lo social y lo econmico, que constituyen un aspecto clave para comprender el alcance del desarrollo sostenible. En cuanto al medio natural, las
discusiones se centraron en la necesidad de repensar los modos de consumo
y produccin en el norte y en el sur. La sustentabilidad del desarrollo fue analizada a partir de un cuestionamiento del modelo de produccin. Un cuestionamiento que convenci relativamente a algunos y que otros apenas tomaron
en consideracin o sencillamente olvidaron. El documento final de la cumbre no menciona la necesidad de desarrollar polticas de creacin de empleos
dignos para garantizar el carcter sostenible del desarrollo, ni la creacin de
fondos especiales para tomar acciones en este sentido. Sin embargo, reconoce
la responsabilidad ecolgica de las empresas y la necesidad de ir ms all de
ese concepto de responsabilidad, para lograr que el sector privado tambin
reconozca sus obligaciones. Algunos piensan que la Cumbre de Johannesburgo debera haber unido la equidad social con la sostenibilidad natural, sin
descuidar ambos aspectos, pero cay en una retrica vaca, sin llegar a compromisos concretos, sobre todo de recursos financieros.

Ordenamiento Territorial en Mxico


En los ltimos aos, la preocupacin por los problemas ecolgicos ha crecido
como consecuencia de un deterioro acelerado de la calidad de vida de millones de mexicanos. Por su parte, Villers (1995) establece que despus de casi
cinco dcadas de explotacin intensa y acelerada de los recursos naturales,
nuestro territorio muestra grados significativos de perturbacin en los ecosistemas que lo componen. Las principales ciudades y zonas productivas del pas
presentan serios problemas de contaminacin y prdida de recursos como el
suelo, vegetacin y fauna. Asimismo, el paisaje mexicano se ha transformado
con el desarrollo econmico y social, dando lugar a nuevas relaciones entre
sus habitantes y la naturaleza.
En Mxico, las preocupaciones en cuanto a planificacin del territorio no
aparecen antes del fin de la dcada de 1940, con las primeras comisiones de las
cuencas hidrogrficas, estos proyectos hasta fines de la dcada de 1950, fueron
concebidos para responder a los problemas de intereses sobre ciertos espacios
regionales y sectoriales, como fue primeramente la administracin y gestin

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

175

del agua. La planificacin por cuencas hidrogrficas busc promover el desarrollo regional, en lo esencial, proponiendo la realizacin de inversiones en
obras hidroelctricas y de infraestructura bsica, en general complementadas
con programas de desarrollo agropecuario, la evaluacin de la experiencia cumplida muestra que an cuando en algunos casos se pueden anotar ciertos resultados positivos, este tipo de estrategias mostr importantes debilidades que, a la
larga, fueron las que aconsejaron su abandono casi total (De Mattos, 1993).
Para Rozga y Snchez (1994), lo anterior obedeci a que falt una visin de
planeacin integral que contemplara los aspectos espacial y temporal segn su
rea de impacto, as como las funciones de desarrollo, adems de aplicar los
procesos de la misma; es decir, valerse de una planeacin compleja.
En la dcada de 1960 principalmente, y parte de la de 1970, se implement
una poltica de difusin de la industrializacin, a partir de polos regionales, al
mismo tiempo de un creciente impulso de desarrollo de las metrpolis, es este
aspecto el modelo de desarrollo territorial propuesto que comenz a perder sus
contenidos dinmico-estructurales fundamentales y buena parte de las estrategias de polarizacin se quedaron en un intrascendente ejercicio fsico-espacial. Posteriormente, cuando todava se encontraba en auge la aplicacin de la
estrategias de polarizacin, se comenzaron a difundir y aplicar propuestas de
desarrollo rural integrado, aunque stas podran considerarse como complementarias a los polos de desarrollo, focalizaban su atencin en reas productivas y territoriales diferentes de las que privilegiaban las de polarizacin; de
hecho, mientras stas centraban sus objetivos y acciones en la interrelacin industria-espacio urbano, las estrategias de desarrollo rural integrado lo hacan
en la interrelacin agricultura-espacio rural (Rozga y Snchez, 1994).
Otra estrategia de planificacin territorial que cobr relevancia en Mxico
en la dcada de 1970 es aquella que tiene su fundamento en las teoras neoclsicas del libre juego de las fuerzas del mercado. De Mattos (1993) considera
que la aplicacin de este tipo de estrategia conduce a decisiones orientadas a la
eliminacin de todas aquellas medidas que interfieran directa o indirectamente con el libre funcionamiento de la fuerzas del mercado, con el consiguiente
repliegue de la accin del Estado, tambin supone que la inversin privada
llevar a que un mayor porcentaje de la inversin total se realice en diversas
unidades territoriales, ello porque se estima que los proyectos de mayor rentabilidad se encontrarn vinculados a la utilizacin de los recursos naturales.
Es preciso sealar que existe un cierto consenso, incluso a nivel gubernamental, en el sentido de que estas estrategias no llegaron a beneficiar a las regio-

176

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

nes de menor desarrollo en la forma prevista y que, por lo contrario, en algunos


casos tendieron a favorecer a incrementar la concentracin territorial de la poblacin y de las actividades en los lugares donde ya se haba invertido antes.
Por otro lado, influenciado por las polticas internacionales de desarrollo
sustentable, Mxico implement a finales de la dcada de 1970, los llamados
ecoplanes, que buscaban integrar la planeacin urbana con la planificacin
ecolgica. Para Massiris (2003), los ecoplanes constituyeron una forma embrionaria de los actuales programas estatales de ordenamiento territorial,
adems establece que la poltica de los ecoplanes no tuvo mucho xito y fue
rpidamente sobrepasada por los planes y programas de desarrollo urbano y
los de ordenamiento ecolgico, con lo cual la poltica territorial en nuestro
territorio se divide.
En la dcada de 1990, el desarrollo sustentable se presenta en el pas como
una alternativa a los modelos que han propiciado la degradacin del ambiente,
a partir de la bsqueda de respuestas creativas para corregir las fallas y evitar
nuevos problemas; si bien enfrenta dificultades derivadas de su aplicacin a
dismiles y muy complejos contextos regionales que exigen soluciones especficas (Semarnap, 1995).
En la actualidad, la mayora de los planes de ordenamiento territorial que
se realizan en Mxico (aunque consideran otros aspectos) tienen un fuerte
sesgo al aspecto natural, debido a que las instituciones encargadas de la elaboracin de los planes consideran diferentes los conceptos de ordenamiento,
ordenamiento territorial y ordenamiento ecolgico.
Para el caso del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos es
competencia de la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol), mientras que el
ordenamiento ecolgico del territorio est a cargo de la Semarnat a travs del
Instituto Nacional de Ecologa (INE).
Sin embargo, el mismo INE (2000) reconoce que el ordenamiento ecolgico del territorio se constituye en herramienta fundamental e imprescindible del ordenamiento territorial, pues la orientacin de los procesos de usos y
ocupacin del territorio deber considerar la evaluacin de las posibles afectaciones al ambiente. El ordenamiento ecolgico proporciona al ordenamiento
territorial un diagnstico de la estructura y dinmica del estado de los recursos naturales, as como una evaluacin de los conflictos, las potencialidades
y las propuestas de uso de suelo, con sus polticas y criterios ecolgicos. El
ordenamiento ecolgico es, tambin, un instrumento normativo bsico sobre
el cual debe descansar la evaluacin del impacto ambiental. La consolidacin

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

177

operativa de los dos instrumentos permite un acercamiento a los criterios de


sustentabilidad del desarrollo regional. En general, el ordenamiento ecolgico
es la base para los planes y programas de desarrollo.
En el caso de este trabajo, se considera que el trmino de ordenamiento
territorial integra de manera sistemtica los aspectos sociales, econmicos y
ecolgicos sin ningn conflicto conceptual. Incluso proponemos que se debe
homogenizar y denominar ordenamiento territorial (ya sea nacional, estatal,
regional y municipal) a esta forma de planificacin territorial.

Metodologa
La propuesta retoma tcnicas y mtodos de anlisis de planificacin, sobre
todo en lo referente a darle una aplicacin a nivel municipal, lo cual justifica
en gran medida la propuesta original de este trabajo, ya que se considera que
este tipo de metodologas an son muy escasas en el pas. La propuesta versa
en las variables y parmetros que se deben de usar en un anlisis y diagnstico
territorial y, sobre todo, hacer referencia de que se trata de una propuesta a
escala municipal, lo cual sin duda aumenta la complejidad del trabajo.
En las fases de anlisis y de diagnstico se debe analizar a profundidad
la situacin del pasado y el presente; debe responder a las preguntas: Qu?
Cunto? Dnde? y Cmo? de los subsistemas que conforman el municipio.
El producto final debe ser un diagnstico que muestre claramente lo que se
denominar como Unidades Naturales Socioeconmicas (UNSE), a partir de
las cuales se expresarn los posibles escenarios.
Es importante comentar que el ordenamiento territorial municipal se concibe como un proceso sistmico cuyo objetivo es promover el mejoramiento
integral del municipio, reordenando el uso de su espacio, al mismo tiempo
que mejora los mecanismos de acceso a los recursos naturales y viabiliza su
uso racional. Por ello, el municipio concebido como un sistema territorial integra cinco subsistemas (figura 1) que servirn de base para realizar una zonificacin diagnstica integral, as como para conocer y explicar sus principales
estructuras territoriales.

Fases metodolgicas
En un ordenamiento territorial, es muy importante obtener un diagnstico
preciso de los principales problemas de uso y ocupacin del territorio, las

178

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . El sistema territorial y los subsistemas.

oportunidades y aptitud del suelo, as como una serie de escenarios alternativos, por lo anterior, debe contener diversas fases metodolgicas que apoyen a
realizar una propuesta para la distribucin ordenada de las actividades en el
espacio con el fin de organizar de mejor manera el territorio y tener posibilidad de usos mltiples del mismo.
Los planes de ordenamiento territorial municipal deben constar de dos
grandes fases: la formulacin y la implementacin del plan; la primera fase
tiene como objetivo obtener un diagnstico basado en documentos y mapas
que representen las alternativas y escenarios de una mejor calidad de vida
para la poblacin, as como una adecuada orientacin y transformacin de los
procesos de usos y ocupacin del territorio; est compuesta por las etapas de
anlisis, diagnstico y prospectiva territorial. La segunda fase tiene el objetivo
de plasmar los escenarios y alternativas generados en la fase anterior en un
conjunto de planes, programas y proyectos en el territorio, con el fin de alcanzar los objetivos del ordenamiento. Esta fase la integra principalmente lo que
denominamos como planificacin territorial (figura 2).

Diagnstico territorial
El objetivo central del diagnstico es evaluar la situacin de los recursos naturales, de la poblacin y de las actividades productivas que sta realiza (responde a la pregunta: cmo est? y averigua las posibles causas), con lo cual

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

179

Figura . Fases de un plan de ordenamiento territorial municipal.

se determina la estabilidad o inestabilidad de un rea especfica; es decir, la


factibilidad de un desarrollo sustentable o el equilibrio entre el estado natural
y la presin social y productiva.
En esta fase se establece la calidad ecolgica de los recursos; que ser evaluada a partir del deterioro de los recursos naturales, que se deriva, sobre
todo, de la accin del ser humano. Interviene tambin la identificacin de las
formas de apropiacin de los recursos naturales como consecuencia de las
actividades productivas, para detectar prcticas que impliquen un uso inadecuado de tales recursos. La tipificacin de cada una de las actividades productivas permite definir y caracterizar los sistemas de produccin a partir de
variables relacionadas con la superficie que ocupan, el grado de tecnicidad, los
insumos utilizados y la infraestructura existente. Asimismo, se contemplan la
distribucin y la dinmica de la poblacin (espacial y temporal), los aspectos
socioeconmicos, la especializacin econmica y la calidad de vida de las poblaciones, que se condensan como una presin sobre el medio en general. La
relacin entre estos elementos constituye la base para la propuesta de acciones
y programas que permitan planear el uso de los recursos y revertir procesos
de deterioro en el territorio nacional (INE, 2000).
En la etapa anterior, el sistema territorial municipal se fragmenta para su
anlisis en cuatro subsistemas (fsico-bitico, socioeconmico, configuracin

180

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

espacial y legal). En el diagnstico territorial se integran todos los subsistemas


para comprenderlos mejor como una unidad y de esta forma evitar que los
anlisis parciales impidan su manejo holstico; es decir, el municipio como
entidad territorial.

Identificacin de las unidades naturales integrales


En esta fase se realiza el anlisis integral de los factores y procesos formadores
y modeladores del paisaje, como un conjunto de mapas que interactan entre
s para conformar el soporte material del territorio.
El mtodo para identificar y delimitar las Unidades Naturales Integrales
(UNI) consiste, bsicamente, en la confeccin de un documento cartogrfico
que muestre los polgonos que representan unidades geogrficas delineadas
mediante la integracin de varios mapas temticos bsicos, utilizando el mtodo de sobreposicin cartogrfica (overlay), ajustndolos a un mapa base con
precisin o a fotos areas o imgenes de satlite corregidas. Estas unidades o
espacios geogrficos expresan caractersticas homogneas entre s; es decir, las
propiedades tpicas de cada una de ellas.
En esta parte del proceso la sobreposicin cartogrfica de los mapas temticos bsicos se realiza mediante el enfoque ecolgico del paisaje y sobre
la base de software SIG. Como resultado se produce gran variedad de mapas
de cada elemento. Cada polgono se distingue con su respectiva codificacin, indicando clase o categora. Es importante considerar que se tomar
en cuenta el mapa temtico bsico ms confiable, exacto y preciso para colocarlo primero como referencia; de esta manera se obtiene un mapa de mejor
calidad.
La integracin se inicia con la unin de dos mapas (por ejemplo, relieve y
suelos) que se sobreponen al mapa base; se dibujan en el software cartogrfico
todas aquellas lneas de suelo ajustadas al mapa de geomorfologa, suavizando el trazo de las lneas, compatibilizando con el mapa topogrfico y con las
imgenes a disposicin.
Despus se sobrepone la variable siguiente, geologa; se sigue manteniendo
el mapa de geomorfologa abajo, y se van dibujando las lneas de geologa,
ajustndolas al de geomorfologa. As, sucesivamente con todos los dems elementos (figura 3).
En este proceso, algunas veces se deben toman decisiones para ubicar mejor el trazo de la lnea, bien sea revisando el mapa base, el del elemento del

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

181

Figura . Composicin de las unidades naturales integrales.

paisaje, la leyenda o la codificacin. El resultado de estas decisiones generalmente produce la eliminacin o divisin, o la decisin de mantener el mismo
polgono o la generacin de uno o ms polgonos para representar la interseccin de los temas sobrepuestos.
Este ltimo mapa constituye el llamado mapa de las UNI; un mapa de
sntesis donde se registraron todos los elementos formadores del paisaje considerados en la integracin temtica bsica del subsistema fsico-bitico. Por
otro lado, al trmino de cada anlisis de los elementos del medio natural, cada
mapa debe ser codificado de acuerdo a la estructura de su leyenda, as como
los mapas sobrepuestos ya corregidos (figura 4).
En el mapa de las UNI, cada polgono lleva una numeracin siguiendo un
orden secuencial, y cada polgono deber estar relacionado con los atributos
correspondientes a la leyenda de cada variable. As tambin, debe almacenar
automticamente las coordenadas de la localizacin de cada uno de los polgonos. A cada uno de los polgonos se le asigna un punto ID, el cual debe
estar ubicado en un sitio determinado dentro del permetro de cada polgono
(figura 5).

182

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Codificacin de mapas temticos.

Figura . Asignacin de identificadores a cada polgono de los mapas.

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

183

Lo anterior servir para asociar lneas, polgonos y puntos a los cdigos de


los atributos mediante los identificadores (figura 6).
Finalmente, la parte del anlisis del medio fsico-bitico se fundamenta
en la identificacin y caracterizacin de las UNI con base a los indicadores de
todos los elementos formadores del paisaje, estas caractersticas del paisaje natural son las que permiten su reconocimiento y diferenciacin espacial. Esta
metodologa permite generar el mapa de las UNI (figura 7).

Identificacin de las unidades


socioeconmicas bsicas
Una vez que las variables socioeconmicas hayan sido identificadas, se proceder a su espacializacin. A continuacin se muestra el procedimiento para la
espacializacin de las variables socioeconmicas bsicas.
La forma de espacializar la informacin socioeconmica que aqu se propone, es considerando las Unidades Socio Econmicas Bsicas (USEB) con el
Figura . Asociacin de cdigos a los atributos mediante los ID.

184

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Esquema metodolgico general para definir las UNI.

proceso denominado zonificacin socioeconmica. Las unidades son obtenidas de los lmites de la unidad territorial propuesta para este fin (el ejido, la
comuna y la propiedad privada).
A continuacin se plantean algunas consideraciones para la creacin de las
USEB (figura 8):
1.

2.

La primera actividad en este proceso es la identificacin de unidades


cartogrficas bsicas que puedan ser utilizadas como base para la sobreposicin; es decir, en donde los resultados de la sobreposicin sern
expresados. Al respecto, se debe generar un mapa utilizando los lmites
ejidales, comunales y de propiedad privada que tienen cada uno de los
municipios.
El mapa resultante servir como base para posteriores redefiniciones o incremento de la informacin de las USEB. Dado que cada entidad contiene
informacin censal, agropecuaria o informacin generada en campo, sta
puede ser clasificada con cualquiera de las variables originales o derivadas;
por ejemplo, del censo de poblacin y vivienda se puede calcular la densidad
y la dinmica poblacional. A este mapa se podrn sobreponer mapas de nivel
de bienestar de la poblacin, mapas de especializacin econmica y de las ac-

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

3.

185

tividades primarias, secundarias y terciarias, entre otros. Asimismo se deben


considerar las matrices generadas en este subsistema.
A pesar de que las USEB estarn bien delimitadas por los lmites propuestos, estos debern, necesariamente, sufrir cambios en virtud a la realidad
social, econmica y cultural de cada lugar. Por lo anterior, es altamente
aconsejable una verificacin de campo, adems del uso y anlisis de fotografas areas recientes.

Las USEB se elaboran tomando en consideracin como unidad de anlisis territorial la microregin, esto sirve para realizar un diagnstico integral
y sistmico del espacio municipal; sin embargo, an falta por incorporar el
anlisis de la configuracin espacial del municipio; es decir, los patrones de
distribucin de los asentamientos humanos y las redes de transporte que existen en el sistema territorial.

Diagnstico integral del territorio municipal


Se considera que slo un enfoque holstico del sistema territorial permitir
capturar y comprender el municipio como un todo multidimensional. La
Figura . Esquema metodolgico general para definir las USEB.

186

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

comprensin efectiva del medio natural como apoyo bsico de los planes de
ordenamiento municipal demanda un abordaje de carcter integrador. Se
trata, entre otros aspectos, de que la sociedad local identifique las formas en
que el territorio municipal debe ser utilizado, con el objetivo de maximizar
el bienestar econmico colectivo y la justicia social, sin olvidar tambin la
calidad ecolgica.
No se trata slo de entender las formas de organizacin del espacio fsico
municipal. El ordenamiento territorial procura identificar las reas territoriales o unidades homogneas que explican las diversas situaciones naturales y
sociales existentes dentro del espacio municipal, con el objetivo de determinar
las fortalezas y oportunidades, y las restricciones y vulnerabilidades, para llegar a la definicin de las bases o acuerdos para una relacin sostenible entre
las comunidades y la naturaleza (Seplveda y Edwards, 1996).
En una perspectiva temporal de largo plazo, el ordenamiento territorial
municipal permite definir una estrategia municipal de carcter diferenciado, en la cual la bsqueda de la satisfaccin de las necesidades sociales
surja del conocimiento de las diversas restricciones naturales. Los actores
sociales deben establecer acuerdos que permitan el uso racional del territorio, evitando situaciones de tensin como consecuencia del aumento de
la presin para la explotacin de los recursos por parte de los propietarios
o usuarios.
Cada municipio representa una realidad espacial especfica que revela su propia estructura socioeconmica, condiciones productivas, situaciones polticas y caractersticas naturales, lo que determina procesos de
desarrollo particulares. Por consiguiente, cada proceso de ordenamiento
municipal construye escenarios particulares, identificando dinmicas locales que operan y reaccionan de diferentes formas a las tendencias mayores impulsadas por los sistemas regional, estatal, nacional e internacional.
Cada espacio municipal incorpora fortalezas especficas que definen diversas perspectivas para el desarrollo sostenible. Por tal causa, siempre es
necesario realizar un esfuerzo de planeamiento micro-macro, procurando armonizar y articular el potencial local con los procesos mayores que
actan como condicionantes; es decir, situar los procesos municipales en
el contexto regional o de estado. Es imposible comprender las dinmicas
socioeconmicas locales fuera del contexto de su insercin en la economa
ms amplia, que representa su cuadro de referencia (Seplveda y Edwards,
1996)

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

187

Determinacin de las unidades naturales


socioeconmicas
Uno de los objetivos del diagnstico integral es seleccionar formas ptimas de
uso para cada UNSE, considerando los aspectos biofsicos y socioeconmicos.
El resultado de este diagnstico debe ser la representacin de los diferentes niveles de aptitud de diferentes tipos de utilizacin para cada UNSE; en la figura
9 se muestra cmo se llegan a determinar las UNSE. Posteriormente, veremos
cmo se determina el nivel de aptitud de dichas unidades.
La aplicacin de esta metodologa ofrece ciertas ventajas importantes que
se describen a continuacin:

Los sistemas de informacin geogrfica con base en modelos de almacenamiento cartogrfico de tipo vectorial poseen bases de datos, donde se
almacena un gran volumen de informacin para describir los lmites de
polgonos.
El mtodo de las UNSE ayuda a resolver ms fcilmente la incertidumbre
que por lo general se presenta al definir sectores o zonas. Los especialistas y profesionales del medio fsico conocen que en la naturaleza muchas
veces es difcil precisar los lmites entre una clase y otra de suelos, por ser
consideradas zonas transicionales o con cambios graduales que, a veces,
requieren discusiones y anlisis entre los mismos especialistas que elaboraron el mapa. De igual modo, hay que recordar que existen parmetros

Figura . Esquema metodolgico para la determinacin de las UNSE.

188

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

fsico-naturales relacionados entre s: suelos, pendiente, relieve, geologa,


etctera.
En la identificacin de las UNSE, el uso adecuado de la teledeteccin y
de las imgenes de satlite permite resolver diferencias de precisin por
efectos de la interpretacin e integracin de documentos cartogrficos
temticos multiescalares, fechas distintas de elaboracin del material.
Estas diferencias son muchas veces resueltas y corregidas a travs de la
interpretacin de una imagen.
En relacin a los aspectos de la integracin de informacin de las UNSE,
se reduce el tiempo de automatizacin, bajan los costos de la digitalizacin de los polgonos, arcos, identificadores, tiras marginales de los mapas, trascripcin de datos, entre otros. El costo del proceso manual de
solapamiento est cubierto por los ahorros en el tiempo debido al uso de
las computadoras y la manipulacin de la informacin.
La integracin permite generar un mapa-sntesis donde disminuyen las
discrepancias de informacin.

Las UNSE facilitan el procesamiento de los modelos de limitaciones y potencialidades del territorio, ya que permiten desarrollar procesos de anlisis
ms compactos. El documento digitalizado de las UNSE requiere una sola
matriz de datos para describir las mltiples variables que las integran. Esto
permite realizar operaciones lgicas ms eficientes dentro de las aplicaciones
computacionales especficas (ArcView GIS, por ejemplo), agilizar las consultas a la base de datos, obtener respuestas a objetivos precisos que sin duda
ayudarn a la formulacin de un Ordenamiento Territorial Municipal.

Diagnstico de las compatibilidades e


incompatibilidades del uso del suelo
Las UNI y las USEB constituyen las bases fundamentales para diagnosticar
las compatibilidades e incompatibilidades del uso del suelo; lo anterior hace
posible determinar la aptitud del suelo para diferentes usos; es decir, se realiza
un anlisis comparativo de las cualidades de las UNI y las USEB con respecto
a los requerimientos o condiciones necesarias para desarrollar determinadas
actividades econmicas.
Las actividades econmicas presentan determinados requerimientos, que
al ser confrontados con las cualidades de las UNI y las USEB, permiten es-

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

189

tablecer su aptitud de uso; que su vez, comparada o confrontada con el uso


actual de la tierra, se deducen los diferentes conflictos de uso de la tierra.
Las cualidades de las diferentes UNI y las USEB han sido obtenidas durante las fases de anlisis de los subsistemas: fsicobitico y socioeconmico. Los
requerimientos de los tipos de utilizacin de los suelos propuestos se obtienen
de la matriz de categoras del uso del suelo para el ordenamiento territorial
municipal. Dicha matriz contiene fundamentalmente para cada una de las
actividades econmicas propuestas, los requerimientos fsico-biticos y socioeconmicos bsicos.
Metodolgicamente, las compatibilidades e incompatibilidades se determinan comparando o sobreponiendo el mapa de uso actual del suelo con el
mapa de aptitud de uso. El resultado de este paso permite luego de una confrontacin de usos, generar el mapa de compatibilidades e incompatibilidades
donde se ubican las reas de uso adecuado o no conflictivo, refirindose a las
reas que concuerdan en su uso actual y potencial (figura 10).
En conclusin, las cartas de compatibilidad e incompatibilidad del uso
del suelo debern contener todo lo antes expresado para diversas opciones
Figura . Esquema metodolgico para el diagnstico de las
compatibilidades e incompatibilidades del uso del suelo.

190

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

de ocupacin y sistemas de produccin, siguiendo criterios de conservacin y


manejo. Se debe hacer uso del anlisis espacial multivariable para diferentes
mbitos de conflictos, a travs de herramientas como los Sistemas de Informacin Geogrfica.

Identificacin de oportunidades,
potencialidades y problemas
Oportunidades
La existencia de oportunidades se evala mediante la combinacin de variables
socioeconmicas, de servicios bsicos, de vivienda; de infraestructura y servicios a la produccin, adems de los servicios administrativo-institucionales.
Este diagnstico permitir identificar potencialidades del desarrollo municipal, visualizando las tendencias generales de la ocupacin actual del territorio para ser consideradas en el ordenamiento territorial.
El diagnstico debe considerar las oportunidades econmicas y los niveles
de satisfaccin de las necesidades bsicas.

Oportunidades econmicas
Se refieren a las oportunidades de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, en la perspectiva de una transformacin productiva y generacin de
empleos. Este diagnstico se complementa con la informacin relativa al potencial del medio natural, a fin de identificar otras posibilidades existentes,
aunque no sean aprovechadas.

Satisfaccin de necesidades bsicas


Corresponden principalmente a las posibilidades de contar con servicios bsicos y sociales. En primer lugar se debe diagnosticar la interaccin entre los
niveles de salud y educacin alcanzados por la poblacin con la informacin
relativa a oferta y cobertura de estos servicios ya analizada en el subsistema
de configuracin espacial. Luego se analizarn las caractersticas del acceso a
los servicios, que pueden ser fciles o difciles por razones de distancia (acceso
fsico), econmicas y/o culturales.

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

191

Potencialidades
Resultan de la combinacin de los diferentes potenciales de los recursos naturales y vocaciones de los asentamientos poblacionales, con las limitantes
observadas, reflejando las ventajas comparativas.
La identificacin de potencialidades ser realizada integrando el potencial
de los recursos naturales, las capacidades determinadas por la presencia de
infraestructura y servicios y otros aspectos como la ubicacin geogrfica. Se
expresarn en trminos de ventajas comparativas.
Con los resultados se confeccionar un cuadro o matriz a nivel de UNSE,
acompaado de su respectivo mapa en el que se sealarn los centros poblados, indicando sus roles potenciales.

Problemas
A lo largo de todo el anlisis territorial se debe haber detectado una
serie de problemas relativos al uso de los recursos naturales y la ocupacin del territorio. En el momento de formular el Plan de Ordenamiento
Territorial Municipal ser imposible y poco prctico buscar la solucin
a todos ellos. Por el contrario, los objetivos slo podrn ser formulados
si las causas y efectos de los problemas por resolver previamente se han
analizado. Es importante tomar en cuenta que los problemas que han de
ser identificados y descritos, deben ser de carcter territorial. En consecuencia, se deben referir a acciones de incidencia territorial o a caractersticas del territorio.
El primer paso consiste en identificar un problema central; a continuacin,
ordenar los problemas que son causas del mismo y, en tercer lugar, organizar
los efectos que el problema central produce. Este anlisis de problemas requiere la participacin de todo el equipo planificador, a fin de enriquecer el
intercambio de ideas y asegurar el mejor anlisis posible.

Conclusiones
En los captulos anteriores se ha presentado una serie de lineamientos de ndole metodolgico que pretenden apoyar en la elaboracin del diagnstico
integral derivado de los diferentes niveles de aptitud de cada UNSE, que sirva
de sustento real en los ordenamientos territoriales municipales; sin embargo,

192

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

es importante plantear en este apartado una serie de conclusiones que sirvan


de aporte y sntesis final de este trabajo.

Es evidente que en Mxico no existen metodologas adecuadas para realizar ordenamientos territoriales a nivel local; en este sentido, el supuesto
planteado al inicio del trabajo cobra validez, ya que se ha podido comprobar que no existen formas adecuadas de espacializar y analizar la informacin territorial.
La informacin recabada en el anlisis territorial debe ser cualitativa y
cuantitativamente mejor a la utilizada en escalas menores de ordenamiento territorial, ya que el nivel de detalle que se requiere para una escala municipal as lo requiere si es que se desea lograr un buen diagnstico
integral del territorio.
Utilizar las UNI para realizar el anlisis del medio natural mediante el
enfoque de la ecologa del paisaje, ya que esta metodologa ayuda a delimitar vertical y horizontalmente las UNI con un enfoque holstico y
sistmico.
Adoptar las USEB como unidades de anlisis del subsistema socioeconmico, las USEB no son ms que el espacio microregional determinado por
la tenencia de la tierra municipal, considerando que este tipo de unidades
territoriales presentan cierto grado de homogeneidad; adems, es posible
integrar y relacionar estos lmites con las UNI, y es donde se pueden producir actividades de planificacin con una slida participacin social.
El uso de tcnicas de anlisis urbano y regional, para el caso de los subsistemas socioeconmico y de configuracin espacial, permite obtener informacin confiable y de gran calidad; en este sentido, es preciso sealar
que varios de estos mtodos fueron adaptados para ser compatibles con
las USEB.
En Mxico existe el marco legal-institucional definido; sin embargo, el
reto es que el ordenamiento territorial municipal adems de ser tcnicamente bien elaborado, sea realmente aplicado; es decir, que se d un seguimiento en su implementacin, y tambin se debe armonizar la gestin
administrativa, la poltica y la participacin social. Lo anterior permitir
que los intereses pblicos y privados confluyan en un fin comn.
Se propone utilizar como unidades sntesis las UNSE, teniendo como resultado la representacin de los diferentes niveles de aptitud de diferentes

Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico

193

tipos de utilizacin del suelo para cada una de estas UNSE. En este sentido, se plantea utilizar y aplicar la teora de sistemas, la cual ayuda a la
integracin de las variables que contiene cada uno de los subsistemas del
sistema territorial; este enfoque sobreentiende una inevitable articulacin
espacial de los anlisis de cada uno de los subsistemas planteados, lo que
conlleva a una integracin espacial en unidades diferidas que permiten
comprender mejor el funcionamiento del territorio municipal.
La forma en que se logra un diagnstico integral del territorio es mediante la identificacin de oportunidades, potencialidades y problemas
de las UNI y las USEB, que junto con las necesidades y demandas de la
poblacin, as como el uso y aptitud actual del suelo permite el diagnstico de las compatibilidades e incompatibilidades del uso del suelo. Lo
anterior se logra mediante la sistematizacin de los datos espaciales y
el empleo de rutas crticas en las variables de los subsistemas que componen el territorio municipal, de igual forma, se debe generar informacin territorial a detalle que apoye al ordenamiento territorial a una
escala local.
Finalmente, el uso de tecnologas modernas como son los sistemas de
informacin geogrfica y la teledeteccin permite agilizar procesos y manipular grandes cantidades de informacin espacial, lo que ayuda en el
anlisis y diagnstico integral del territorio.

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Aproximaciones y refinamiento metodolgico

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C APTULO 8

La aptitud territorial, insumo bsico


en los planes de ordenamiento
del territorio: un problema de escala
Francisco Ral Venegas Cardoso

Introduccin
La decisin sobre el uso de la tierra ha sido una preocupacin desde los inicios
de nuestra sociedad. Conforme la humanidad se expandi y se volvi ms
compleja se ha tenido la necesidad de empezar a planificar los usos de la tierra,
debido a que se empez a manifestar mucha presin sobre una porcin de la
misma para ser utilizada para diferentes propsitos (FAO, 1976).
En este sentido, un enfoque integrado de la planificacin, con la gestin del
medio fsico y del uso de la tierra es una forma eminentemente prctica y lgica
de mantener su productividad; es decir, al analizar todos los usos de la tierra de
manera integrada, se pueden reducir al mnimo los conflictos y se puede vincular el desarrollo social y econmico con la proteccin y el mejoramiento del
medio ambiente y contribuir as a lograr los objetivos del desarrollo sostenible.
La esencia de este enfoque integrado consiste en coordinar las actividades
sectoriales de planificacin y gestin relacionadas con los diversos aspectos de
la utilizacin y los recursos de la tierra (Agenda 21, cap. 10).
En la actualidad, los estudios para la asignacin de los diferentes usos de la
tierra est sustentada en criterios cientficos apoyados de las ciencias de la tierra
y la aplicacin de una serie de criterios que establece cada gobierno para definir
los usos y en donde emplazarlos, de tal forma que trata de evitar conflictos entre
los diferentes sectores, as como sus relaciones con otras actividades de acuerdo
a calidad y cantidad de los recursos naturales disponibles. Esto permite una mayor armona entre las actividades productivas y la sociedad para evitar el dete[195]

196

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

rioro, agotamiento y contaminacin que pueden incidir en una disminucin de


la calidad de vida de la poblacin que irremediablemente ser afectada por las
malas decisiones que se hagan sobre los usos de la tierra (Lee y Kemp, 1997).

Origen del concepto evaluacin de la tierra


Es muy posible que las primeras aproximaciones formales y sistemticas sobre
evaluacin de la tierra desde el punto de vista puramente fsico tuvieron su
origen en Estados Unidos de Norteamrica. En 1928, el cientfico de suelos
H.H. Bennet, tambin conocido como El Padre de la Conservacin del Suelo,
public: Soil Erosion, a National Menace (citado por Helms, 1999). Este cientfico del suelo ya manifestaba una gran preocupacin por la prdida del suelo
por procesos de erosin y degradacin en aquel pas. Preocupacin confirmada en la dcada de 1930 por los intensos procesos de erosin elica conocidos
como dust bowl, que se presentaron en la regin Great Plains. Estos eventos
estn ampliamente documentados en hechos histricos, efemrides, arte pictogrfico, msica, etc. (Helms, 1992).
Posteriormente, en la dcada de 1970, otro documento marc un parteaguas en el concepto de evaluacin de la tierra, el libro publicado por Stewart
(1968), Land Evaluation, en el cual se exponen infinidad de trabajos fruto de
las experiencias que hasta esa fecha se haban desarrollado.
En este libro, Mabbutt (1968) seala que desde el siglo pasado se haban
propuesto diferentes mtodos para la evaluacin de la tierra que se agrupan
en tres grandes enfoques: gentico, paisajstico y paramtrico.
Cendrero (1989) menciona que todos los diferentes mtodos que a la fecha
existan para hacer la evaluacin de la tierra se agrupaban en dos: analticos y
sintticos. Los mtodos analticos consideran a la superficie de la tierra como
resultado de la agrupacin de una serie de elementos del medio ambiente, que
son representados en mapas temticos como geologa, clima, etc., y posteriormente evaluados en forma separada y despus por medio de la sobreposicin
cartogrfica se obtiene un mapa sntesis. El mejor representante de esta clase
de mtodos es McHarg (1992).
Por el contrario, los mtodos sintticos difieren sustancialmente de los
analticos ya que consideran a la superficie de la tierra como el resultado de
los procesos dinmicos, endgenos y exgenos que han conformado el paisaje
actual (Cendrero, 1989; Howard y Mitchell, 1980; Ortiz y Cuanalo, 1978; Forman y Godron, 1986, y Zinck, 1988).

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

197

Rossiter (2000) hace una revisin de lo que hasta estas fechas se haba hecho sobre los mtodos y tcnicas aplicados al estudio del suelo. Analiza los
enfoques sinttico y analtico y dice que no se puede utilizar un solo enfoque;
en algn momento ambos se utilizan.
Mendoza y Bocco (1997) hacen una revisin y discusin sobre el estado del
arte que guarda la evaluacin de la tierra, principalmente para nuestro pas,
resaltan los aspectos fsicos, dndole menor importancia a los aspectos econmicos y sociales. Se basan en el concepto de regionalizacin geomorfolgica
y consideran que es la base para una correcta evaluacin de la tierra, y estn
totalmente a favor de los mtodos sintticos.
Tambin consideran que el mtodo geopedolgico desarrollado por Zinck
(1988) es uno de los que ms hace nfasis en la dinmica de los procesos
geomorfolgicos, desde una perspectiva regional, hasta el nivel de polipedn,
adems que tiene la gran virtud de conjugar los conceptos dinmicos de la
geomorfologa, con los mtodos y tcnicas del levantamiento de suelos y su
clasificacin taxonmica de acuerdo al Keys to Soil Taxonomy.
El mtodo de Zinck (1988) est organizado en una estructura jerrquica de
menor a mayor complejidad y comprende seis niveles en el siguiente orden:
Geoestructura. En este nivel se caracteriza una estructura geolgica especfica,
su edad, naturaleza de las rocas y sus relaciones con las placas tectnicas.
Se representa a escalas pequeas de 1:1,000,000.
Ambiente morfogentico. Caracterizado por un amplio tipo de medio biofsico,
originado y controlado por la geodinmica, la cual puede ser estructural,
acumulativa, erosional, etc. Se representa a escalas pequeas a medias,
1:500,000; 1:250,000.
Paisaje. Grandes porciones de tierra caracterizadas por una repeticin de relieves similares o disimilares. Se representa a escalas medias de 1:50,000.
Relieve/modelado. Est determinado por una combinacin de topografa y
estructura geolgica; por ejemplo, cuesta, horst, dique, etc., o modelada
por condiciones especficas morfoclimticas o procesos morfogenticos
como glacis, terrazas, deltas, etc. Se representa a escalas medias a grandes
de 1:50,000 y 1:20,000
Litologa/facies. Se refiere a la naturaleza petrogrfica de las rocas duras; por
ejemplo, gneiss, calizas, etc., o naturaleza y origen de formaciones no
consolidadas como aluviones, periglaciares, lacustre, etc. Se representa a
escalas grandes de 1:20,000.

198

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Forma del terreno o de la tierra. Se representa por tipos de geoformas de forma


conspicua y caracterizada por una combinacin de geometra y geodinmica. Se representa a escalas grandes de 1:20,000, incluso mayores.
El mtodo geopedolgico es muy consistente en su estructura jerrquica, ya
que un nivel inferior, por ejemplo, relieve/modelado, siempre va a estar supeditado al nivel superior que es el paisaje y as sucesivamente con cada nivel.

Aportes de la FAO en la definicin de la aptitud


territorial y Evaluacin de la Tierra
Sin lugar a dudas que el documento base de la FAO (1976), A Framework for Land
Evaluation, es el que ha marcado la pauta sobre la evaluacin de la tierra, ya que
tiene la gran virtud de incluir las caractersticas fsicas y qumicas del suelo con
los aspectos econmicos. Los conceptos que la FAO (1976) define son:
Evaluacin de la tierra. Est relacionada con el comportamiento de la tierra
cuando es usada para propsitos especficos. Involucra la ejecucin e interpretacin de los estudios de clima, suelos, vegetacin y otros aspectos de la tierra, de
los requerimientos y formas alternativas de uso. Puede ser considerada por su
actividad presente, cambios en el uso de la tierra, en su estructura fsica y qumica, aunados a los cambios que se presentan por procesos naturales. Asimismo,
la evaluacin de la tierra toma en consideracin la economa de las actividades
propuestas, las consecuencias sociales que deriven de esos usos en la regin y las
consecuencias benficas o adversas que provoquen al medio ambiente.
Aptitud territorial o aptitud de la tierra. Se refiere a lo adecuado o aptitud de
un tipo de tierra para un uso especifico. Se establecen cuatro clases de aptitud:
Clase 1, no presenta ninguna restriccin para ser utilizada para un uso especfico;
Clase 2, presenta alguna restriccin;
Clase 3, restricciones ms severas pero an es factible su uso y,
Clase 4, presenta todo tipo de restricciones, tcnicas y econmica para ser
utilizadas bajo los usos actuales.
La definicin de estos niveles de aptitud territorial o aptitud de la tierra son
los que se deben de considerar en los planes y programas de ordenamiento del
territorio.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

199

Categoras de la aptitud de la tierra. Se refiere a un nivel de calidad dentro


de lo apto o adecuado para cada tipo de tierra. La FAO propone cuatro categoras, en orden jerrquico: Orden, Clase, Subclase y Unidad.
Tipo de utilizacin de la tierra (TUT). Se refiere a una clase de tierra descrita o definida con alto grado de detalle para el mejor uso que sea posible
asignarle o soportar. En cada evaluacin de tierras, el analista debe escoger la
combinacin apta, considerando los objetivos y recursos de la evaluacin.
Respecto a la evaluacin de la tierra y ser representada en un mapa a una
escala definida se proponen tres niveles de aproximacin: de reconocimiento,
el cual es nivel de pas o regin con escalas pequeas de trabajo; semidetallado
a nivel regional, escalas medias de trabajo y, el detallado a nivel de proyecto,
escalas grandes de edicin de los mapas que muestren los diferentes tipo de
TUT. Asimismo, se tienen dos niveles de evaluacin que se denominan cualitativo y cuantitativos (FAO, 1976).
En el primer nivel solamente se hace una adecuada evaluacin de las caractersticas fsicas de la tierra, mientras que en el segundo se hace una evaluacin
econmica y social de las actividades que se pretenden desarrollar; por ejemplo,
se pueden comparar dos sistemas de produccin, agricultura y forestal, o dos
sistemas de produccin agrcola, de riego y temporal y los costos econmicos y
sociales que tendrn que desarrollar en l, o los proyectos que se hayan considerado (FAO, 1976). Otros autores hacen su propia interpretacin de evaluacin de
la tierra; por ejemplo, van Diepen et al., (1991) definen a la evaluacin de la tierra
como todo mtodo para explicar o predecir el potencial de uso de la tierra.
El gran avance que experiment la informtica desde la dcada de 1980
permiti el desarrollo de programas de cmputo, los cuales tienen la capacidad de manejar una gran cantidad de informacin cualitativa y cuantitativa
para la evaluacin de la tierra (Rossiter et al., 1995) y tomando como base el
mtodo de la FAO (1976).

Automatic Land Evaluation System (ALES)


Un grupo de cientficos del suelo del Departamento de Suelos, Cultivos y
Ciencias Atmosfricas de la Universidad de Cornell empezaron a desarrollar
un sistema de rbol de decisiones para la evaluacin de tierras (Rossiter et al.,
1995). En 1987, este cientfico del suelo empieza a desarrollar un programa
llamado Automatic Land Evaluation System (ALES), Sistema Automatizado
para la Evaluacin de Tierras.

200

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Este sistema automatizado se propuso como objetivo hacer que los estudios de suelos y otros recursos asociados al concepto de tierra fueran ms
tiles para los responsables de tomar las decisiones sobre el uso de la tierra,
pretendiendo ser el instrumento indispensable para la toma de decisiones por
los responsables de la planificacin del uso de la tierra.
El esquema bsico para el desarrollo de este sistema fue el documento base
de la FAO (1976), A Framework for Land Evaluation, y adopta los mismos niveles de aptitud fsica y econmica que la FAO propone.
Sobre la base de estos conceptos, el objetivo general de este trabajo es que,
a travs de la utilizacin de mtodos y tcnicas de la pedologa y los conceptos
de evaluacin de tierras, obtener la aptitud territorial del valle de Ojos Negros
como el principal insumo en la elaboracin de planes y programas de ordenamiento ecolgico del territorio.

Localizacin geogrfica y factores ambientales


El valle de Ojos Negros est localizado en el estado de Baja California, Mxico, aproximadamente a 40 km al este de Ensenada. Se llega a este valle por la
carretera interestatal No. 3, Ensenada-San Felipe.
El principal arroyo es El Barbn que drena hacia el valle y ste a su vez es tributario del Arroyo Guadalupe, el cual drena hacia el ocano Pacfico en el lugar
conocido como La Misin de San Miguel Arcngel, aproximadamente a 50 km
al norte de Ensenada, con coordenadas UTM X min. 555968; X max. 589944; Y
min. 3516593 y Y max. 3548048 en NAD 27 (coordenadas geogrficas aproximadas 3152 y 3157 latitud norte y 11612 y 11619 longitud oeste) (figura 1).
Presenta un clima semirido, tipo mediterrneo, rgimen de lluvias de invierno y verano seco, oscilacin trmica extrema. La clasificacin climtica de
Kppen, modificada por Garca (1981), es BSh(s)(e), temperatura media anual
18.7C, con mximas y mnimas extremas de 52.8C y 14C, precipitacin
media anual 253 mm, y evapotranspiracin potencial de 600 mm.

Geologa regional
Respecto a su geologa, el valle de Ojos Negros es una depresin de origen
estructural tectnico post-miocnico, se form por la cada de bloque debido a fuerzas de tensin entre dos fallas. Est rodeado de rocas prebatolticas
sometidas a un intenso metamorfismo regional que dieron origen a esquis-

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

201

tos y gneiss, rocas gneas intrusivas como tonalita, granodiorita, gabro y un


complejo enjambre de diques de metarriolita, aplita y pegmatita. Todas estas
caractersticas dan origen a la estructura conocida como Bloque Ensenada
(Gastil et al., 1975).
La estructura principal en el rea es una falla de desplazamiento vertical
con direccin NO-SE, forma un escarpe de aproximadamente 200 m de altura
situada al O del valle. Una segunda falla localizada al NE del valle tiene una
direccin aproximada NO-SE y se conecta con la primera falla al N (figura 2).
Existen otras pequeas fallas producto de las fuerzas de tensin de las dos primeras, stas a su vez provocadas por una estructura mayor, al sur del valle conocida como la falla de Agua Blanca con un rumbo O-E (Weege, 1976; Hatch, 1987).
La presencia de rocas metamrficas como el gneiss y los esquistos manifiestan un intenso metamorfismo regional. Los esquistos y gneiss provienen
de rocas pellicas y parentelas con metamorfismo regional y de contacto por
varios eventos plutnico termales.
Los gneiss forman un cuerpo de 2.5 km de largo, que se levanta 90 m por
encima del piso del valle en la porcin sur-central llamada cerro Doa Eulalia
y se le conoce como inselberg, tiene una direccin SSW-NNE.
Adems de estas rocas de origen metamrfico, en el valle se localizan cuatro tipos de rocas gneas extrusivas, todas ellas pertenecientes a la familia de
los granitoides. La ms antigua tonalita, la cual forma pequeos cerros o colinas de alrededor de 50 m de altura en la porcin S al centro, tambin forma la
mayora de pequeos cerros en la porcin SE y al NE del valle; en general, la
tonalita muestra un intenso intemperismo. Otra importante formacin es la
intrusin de un impresionante enjambre de diques de metarriolita con direccin N-S de edad mesozoica.
Al intenso periodo de intrusiones de los eventos descritos le sigui uno de
intenso fallamiento provocando el fenmeno de la subsidencia o la cada del
bloque que form el valle. La formacin del graben posiblemente fue producto
de las fuerzas de tensin por la presencia de la falla de Agua Blanca, la mayor falla al N del estado de Baja California, localizada justo unos 30 km al sur del valle
y de edad terciaria (Gastil et al., 1975; Weege, 1976 y Hatch, 1987). Desde entonces, el valle ha experimentado alteraciones hidrotermales de baja intensidad en
las zonas de fractura de falla. Durante el Cuaternario, el valle ha experimentado
otro tipo de intensos fenmenos, principalmente exgenos y ha recibido gran
cantidad de sedimentos de origen aluvial aportados hasta el presente.

202

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Valle de Ojos Negros, Municipio de Ensenada, B.C.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

203

Fisiografa
El valle de Ojos Negros est totalmente contenido dentro del rea de la subcuenca
del arroyo de Ojos Negros. Es una depresin natural rodeada de sierras de baja altitud con una superficie de 113 km2. La elevacin vara entre los 740 msnm, al sur
del valle y disminuye hasta los 665 m, en la salida del drenaje natural del arroyo El
Barbn en el NO. La elevacin media es de 700 msnm y las pendientes oscilan entre 0.0 y 4 por ciento promedio, con una direccin E-O y S-N. El siguiente diagrama muestra la secuencia que se sigui para la definicin de la aptitud territorial.
Diagrama . Flujo de la Planeacin Regional y propuestas de cambios
de usos del suelo.

Interpretacin geomorfolgica
Sobre la base de los eventos de metamorfismo durante el Mesozoico que formaron el tipo de rocas, provocaron intrusin de diques; asimismo, al intenso
fallamiento promovieron la formacin del Golfo de California, as como la
subsidencia que form el graben de Ojos Negros.
Esta subsidencia que se present durante el Mioceno-Plioceno, le continuaron otro tipo de eventos en la transicin hacia el Pleistoceno con los periodos

204

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

glaciares e interglaciares, as como procesos que se sucedieron con el cambio


climtico del Pleistoceno al Holoceno. Asimismo, durante todo ese lapso de
tiempo se manifestaron intensos periodos de erosin que contribuyeron a la
evolucin de lo que hoy conocemos como valle de Ojos Negros.
En la actualidad, esta dinmica se sigue presentando parcialmente: metamorfismo de baja intensidad, procesos de erosin hdrica y, el ms reciente,
erosin elica, aunado a un incremento de temperaturas y la intensa actividad humana que ha provocado un grave desequilibrio hidrolgico continan
transformando el valle.
Respecto a la subsidencia, la cada del bloque no fue uniforme ya que en el
extremo SO sobresalen varias estructuras, en principio, diques de metarriolita
con direccin S-N. En la actualidad, estn parcialmente cubiertas por arenas
con proceso elico reciente, mezcladas con minerales primarios producto del
intemperismo de los diques.
En esta misma porcin S pero hacia el E, no se observan diques, posiblemente estn cubiertos por el aluvin antiguo que ha estado nivelando el valle.
Es una zona de depsitos recientes de origen aluvial y elico que sobreyace a
una facie aluvial antigua.
Dentro de esta fosa tectnica sobresalen estructuras llamadas inselbergs, el
ms prominente se localizan en la porcin S y centro del valle. Es una estructura con direccin SO-NE, mide aproximadamente 2.5 km. La roca principal
es gneiss y en la localidad se conoce como cerro Doa Eulalia (figura 1). En el
piedemonte de este cerro se desarrollan suelos rojos arcillosos mezclados con
gravas angulosas de diferente dimetro en todo el perfil.
Aproximadamente a 5 km al N de este cerro se localiza otro inselberg, estructura cuya roca principal es talco-esquisto, de edad mesozoica formada por
proceso hidrotermal y altura mxima de 790 m con direccin O-E, localmente
se le conoce como cerro El Talco y tiene una longitud de 4 km. Tambin en el
piedemonte de este cerro se han desarrollado suelos rojos arcillosos (figura 1).
En medio de estas dos estructuras (cerros Doa Eulalia y El Talco) se localiza la fosa tectnica, la cual se ha estado nivelando por la accin de la erosin, el
transporte y depsito de los detritos hacia las partes bajas cuyas edades van desde
el Terciario hasta el Holoceno. Estos detritos derivados principalmente de rocas
granticas se encuentran empacados en una matriz de limos y arcillas heredadas,
con espesor mximo de 238 m (Gastil et al., 1975; Weege, 1976; Beltrn, 1997).
El transporte y depsito de estos materiales en la depresin y el tiempo
transcurrido han propiciado la conformacin de diferentes ambientes geomor-

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

205

folgicos, que de acuerdo a su posicin en el relieve se distinguen como bajadas, abanicos aluviales, planicies de acumulacin de sedimentos aluviales,
cauce fluvial, terrazas aluviales y estructuras residuales o montes islas.
La presencia de estas geoformas y su relacin con el tipo de rocas y su
grado de intemperismo han permitido la formacin de suelos que van desde arcillosos fuertemente desarrollados (ricos en sodio), los rojos arcillosos
muy desarrollados, ambos con horizontes Bt, otros suelos con muy pobre desarrollo pedogentico de origen aluvial, presencia de materiales bien clasificados; asimismo, suelos con gran cantidad de materiales mal clasificados en
una matriz arcillosa y presencia de hierro amorfo, hasta suelos con un buen
desarrollo pedogentico recurrentemente erosionados en los piedemonte que
rodean al valle y depositados en las planicies de acumulacin, dando origen a
suelos poligenticos y suelos con texturas medias a gruesas, hidromrficos y
rgimen de humedad xrico.

Interpretacin geopedolgica
En este trabajo se defini hasta el cuarto nivel taxonmico de Zinck (1988) en
el siguiente orden: geoestructura, ambiente morfogentico, paisaje y relieve/
modelado (tabla 1).

Geoestructura
La geoestructura principal es el batolito peninsular de edad mesozoica, caracterizado por un intenso volcanismo precedido por un intenso fallamiento que
finalmente provoc el desprendimiento de la pennsula de Baja California del
macizo continental y que en la actualidad presenta una tasa de desplazamiento de 5 cm al ao (Elders et al., 1972).
La intensa actividad volcnica y el marcado fallamiento con la presencia de
una gran estructura principal, la Falla de San Andrs seguida de otras estructuras de menor dimensin, la Falla de Agua Blanca con rumbo O-E, provocaron la cada del bloque que form el graben de Ojos Negros.

Ambiente morfogentico
A los eventos en el Cretcico tardo le continuaron intensos periodos de erosin fluvial desde el Terciario y que en la actualidad se siguen presentando. El

206

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

transporte de los detritos por movimientos gravitatorios e hdricos, as como


la formacin de arcillas derivadas de rocas granticas y metamrficas como
esquistos, talco-esquisto y gneiss, y su transporte y depsito hacia las zonas
bajas, han conformado ambientes erosivos, acumulativos y residuales mixtos,
coluvio-aluviales.
En la actualidad, esta regin contina presentando parcialmente la misma
dinmica, ambientes de denudacin y depsito provenientes de las partes altas
de las sierras y estructuras circundantes, as como la erosin y degradacin de
perfiles fuertemente desarrollados tal vez durante los periodos interglaciares
del Cuaternario. Hoy en da, El Barbn, principal arroyo de la regin que se
localiza al N del cerro El Talco deposita gran parte de su carga de sedimentos
en la planicie de nivelacin. Por lo general son gravas y arenas medias y finas
de origen grantico, salvo cuando la precipitacin excede en mucho la media
puede transportar bloques de diferente dimetro mal clasificados.

Paisajes
En el valle de Ojos Negros se identificaron cuatro tipos de paisajes: lomeros,
piedemonte, planicie de nivel de base y valle fluvial (figuras 2 y 3, tabla 1).

Lomeros
Son relieves que conectan a las sierras o montaas con el piedemonte, su
caracterstica principal es denudativa, aportadoras de derrubios y detritos
a los piedemontes, planicies de nivel de base y valles fluviales. Los lomeros
se localizan alrededor de la fosa tectnica, con la exposicin de materiales,
metamrficos, gneiss, esquisto y diques metarriolticos, todos ellos muy intemperizados. Las estructuras o relictos ms prominentes dentro de los lomeros son los inselbergs o montes islas. En la porcin sur hay lomeros en
forma de crestas longitudinales formadas por diques de metarriolita y crestas
residuales sobre granitos y gneiss en el extremo oeste.
Se distinguen tres unidades de relieve en este paisaje: inselberg de esquisto,
gneiss y gabro, crestas longitudinales y crestas residuales, prcticamente no
han desarrollado suelos. Se distingue una asociacin de suelos XerorthentsXeropsamments y de Xerochrepts-Xeropsamments.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

207

Ambientes-erosivos-acumulativos-mixtos Coluvio-aluviales

Batolito Peninsular

Lomeros

Inselbergs A
Crestas
Longitudinales B
Crestas Residuales C

Piedemonte

Planicie de
Nivel de
Base
Valle Fluvial

Glacis De Erosin
D-a, B, C Y D
Abanico Aluvial
De Inselberg E
Abanico Aluvial
Intermedio F-a
Abanico Aluvial
Reciente F-b
Abanico Aluvial
Antiguo F-c
Llanura Fluviallacustre G
Llanura Fluvial
-elica H
Terrazas Aluviales I
Llanura de
Inundacin J
Cauce Fluvial K

Esquistos, Gneiss
Y Gabro
Diques De Metarriolita
Granito Y Gneiss
Gneiss, Tonalita,
Cuaternario Elico
Y Gabro
Gneiss-esquisto-talco
Esquisto
Gneiss-granodiorita
Diques De Metarriolita
-cuaternario Aluvial
Depsitos Detrticos
De Origen Grantico
Depsitos Aluviales
Y Lacustres
Depsitos Aluviales
y Elicos
Depsitos Aluviales
Depsitos Aluviales
Depsitos Aluviales

Miscelneo*
Rocoso
Xerorthentsxeropsamments
Xerochreptsxeropsamments
Xerorthentsxeropsamments
Rhodoxeralfsxerochrepts
Xerochreptsxerorthents
Xeropsammentsxerorthents
Natrixeralfs
Xerochreptsxerofluvents
Xerarents
-haploxeralfs
Xeropsammentsxerorthents
Fluvaquents

Superficie (Ha)

Suelos

Litologa

Relieve/modelado

Paisaje

Ambiente Morfogentico

Geoestructura

Tabla . Leyenda geopedolgica, valle de Ojos Negros.

455
1627
673
7888
672
1084
300
127
1635
3836
4152
476

Miscelneo Gravoso- 502


arenoso*

*unidades sin suelo.

Piedemonte
Este paisaje agrupa a los relieves al pie de las elevaciones con procesos de
erosin, acumulacin y mixtos. Los materiales estudiados muestran gran heterogeneidad en los procesos pedogenticos. Se han identificado procesos antiguos, posiblemente desde el Plioceno, hasta los recientes a partir del cambio
climtico del Pleistoceno al Holoceno.

208

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Paisajes.

En general, son suelos que se localizan en pendientes entre 5 y 10 por ciento, la mayora de los materiales son metamrficos del Mesozoico, volcnico
indiferenciado, granitos, gneiss, esquistos y diques.
De acuerdo a los materiales sobre los que han evolucionado se separan tres
tipos de piedemonte, aquellos desarrollados en la base de los inselbergs, los
cuales son muy angostos como resultado de un retroceso erosivo. Los piedemonte ubicados al norte al pie de una falla y formados a partir del arrastre de
aluviones de esquistos y tonalita en una posicin depresiva, posiblemente por
basculamiento tectnico. Y por ltimo, los piedemontes en la porcin oeste en
la base de la falla principal dando origen a relieves en forma de abanicos con
materiales de aluvin proveniente de esquistos y gneiss.
Los perfiles estudiados en este paisaje manifiestan una gran complejidad
en su desarrollo pedogentico. Los hay desde los que presentan texturas muy
arcillosas, fuertemente desarrollados con horizontes Bt ntrico, sobre derrubios y detritos granticos de edad posiblemente pliocena-pleistocena. Otros
perfiles profundos sobre gneiss y esquistos con horizontes Bt rojos, muy desa-

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

209

rrollados, presencia de arcilla de neoformacin, posible edad del Pleistoceno,


hasta perfiles con incipiente desarrollo pedogentico, texturas gruesas en una
matriz con gran cantidad de cantos rodados, mal clasificados, arcillas heredadas, hierro amorfo y poco profundos, proceso dominante coluvio-aluvial.
Edad posible del Pleistoceno-Holoceno.
En este paisaje se definen tres relieves: glacis de erosin, abanico aluvial de inselberg y abanico aluvial. Las asociaciones encontradas son: Xerorthents-Xeropsamments, Rhodoxeralfs-Xerochrepts, Xerochrepts-Xerorthents y Natrixeralfs.

Planicie de nivel de base


En este paisaje se agrupan las planicies sujetas a inundacin, presentando una
dinmica de acumulacin a travs del depsito de materiales de origen aluvial y elico. Los perfiles estudiados manifiestan edades posiblemente desde el
cambio climtico del Pleistoceno al Holoceno, caracterizados por ser profundos, ligeramente desarrollados sobreyaciendo a facies antiguas de depsitos
del Pleistoceno, mostrando intensos periodos de aluvionamiento. Asimismo
en la actualidad se presenta acumulacin y redistribucin de materiales elicos, debido al marcado cambio hidrolgico e incremento de la sequa en toda
la regin. En este relieve se definen dos llanuras: fluvial-lacustre y fluvial-elica y dos asociaciones Xerochrepts-Xerofluvents y Xerarents-Haploxeralfs.

Valle fluvial
En este paisaje se agrupan todas la geoformas originadas por procesos fluviales, en la cual sobresale el cauce o lecho de arroyo seco por donde corre agua
nicamente durante el temporal de lluvias. Se reconocieron llanuras de inundacin y terrazas fluviales. Los materiales producto del transporte y acrecin
estn poco intemperizados, presencia de cantos rodados mal clasificados, as
como texturas gruesas, colores grises, con dominancia de detritos de origen
grantico. El arroyo El Barbn es la principal corriente hdrica que ha depositado estos materiales en la depresin nivelndola y dando origen al valle.
Aqu se distinguen tres unidades: terrazas aluviales, llanura de inundacin y
cauce fluvial.
En total se definieron 16 unidades cartogrficas que corresponde al cuarto
nivel del mtodo geopedolgico, relieve/modelado (figura 3 y tabla 1).

210

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Mapa geopedolgico.

Evaluacin de la tierra
De las 16 unidades cartogrficas solamente 11 fueron sometidas a un proceso de
evaluacin de la aptitud fsica y econmica acorde al documento base de la FAO
(1976). Para ello se utiliz un programa de rbol de decisiones llamado ALES.
El cultivo que se evalu fue cebolln de riego, de exportacin y alta rentabilidad. En la tabla 2 se muestran el paquete tecnolgico de este cultivo y
los costos (en pesos) que representa cultivar una hectrea. Esta informacin,
junto con datos obtenidos durante el levantamiento geopedolgico, encuesta
a productores y otras variables asociados a la regin, son los que se introducen
al programa (tabla 3).
El resultado de manipular datos fsicos y econmicos en ALES produjo
una matriz que se observa en la tabla 4.
En esta tabla se puede ver que la unidad cartogrfica A arroja un valor
de aptitud fsica 4 dar, indicando que desde el punto de vista fsico no tiene
aptitud para ser utilizada en cultivos de riego, adems ya sea por goteo o por
aspersin. En referencia a la aptitud econmica se obtiene un valor de n2;
es decir, desde el punto de vista econmico no se obtiene ningn beneficio
econmico, criterio suficiente para indicarle al productor de lo ineficiente e
improductivo que resultara utilizar esta TUT en esa unidad cartogrfica.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

211

Tabla . Paquete tecnolgico desarrollado por el INIFAP ()


para el cultivo de cebolln bajo riego.
Paquete tecnolgico de cultivo de cebolln bajo riego
Preparacin
del suelo

Siembra

Barbecho
Rastreo
Surcado
Empareje

Semilla
Siembra
Fertilizante
Riegos
Costo de
agua
Cinta de
goteo
Instalacin
de cinta
Costo
Costo
(en pesos)
(en pesos)
por hectrea por hectrea
$1,737.00
$15,549.00

Labores
culturales
enfermedades
Cultivo
Deshierbes
Aporque

Costo
(en pesos)
por hectrea
$2,922.00

Control de
plagas y

Cosecha

Asistencia
tcnica

Herbicidas
Insecticidas
Fungicidas
Aplicaciones

Extraccin

Asistencia
tcnica

Costo
(en pesos)
por hectrea
$2,774.00

Costo
Costo
(en pesos)
(en pesos)
por hectrea por hectrea
$4,800.00
$ 1,389.00

Tabla . Datos que solicita ALES para construir


los rboles de decisin..
Requisitos de uso
de la tierra

Lista de productos

Disponibilidad de
Cebollln de
agua para riego
exportacin TUT
Fertilidad natural
elctrica
Humedad disponible
Mecanizacin
efectiva
Riesgo de erosin
Riesgo de inundacin
Salinizacin
Temperatura

Lista de insumos

Lista y descripcin
de las caractersticas
de la tierra*

Aporque
Asistencia tcnica

Cantidad de
agua
Conductividad

Barbecho
Costo de agua

Grupo de relieve
Profundidad

Cinta de goteo
Instalacin cinta de goteo
Control de plagas y enfermedades
Cosecha
Cultivo
Deshierbe
Empareje
Fertilizante

Pendiente
Salinidad
Textura del suelo
Zona de vida

212

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Tabla . Datos que solicita ALES para construir


los rboles de decisin.
Requisitos de uso
de la tierra

Lista de productos

Lista de insumos

Lista y descripcin
de las caractersticas
de la tierra*

Labores culturales
Rastreo
Riegos
Semilla
Siembra
Surcado

Los datos de esta columna tienen un costo de operacin, el cual est en la tabla 2.
* Los datos que se introdujeron a ALES en esta columna se tomaron de la base de datos de las 11
unidades cartogrficas resultado del levantamiento geopedolgico.

Por el contrario, las unidades cartogrficas H e I son bastante adecuadas


para ser utilizadas en agricultura intensiva y altamente tecnificada, como el
cebolln de exportacin. El valor de aptitud fsica es de 1; es decir, la mejor
aptitud y sin restricciones fsicas de ninguna clase, pero la clase de aptitud
econmica es de S3, indicando que existen gastos elevados en el cultivo o se
debera de incrementar las tasas de produccin por hectrea para que la relacin beneficio/costo se incrementen a ms de 1.
El programa permite revisar la evaluacin e indicar en dnde se debe de
mejorar la tecnologa para reducir al mnimo los bajos rendimientos, incrementar las utilidades y sobre todo mantener la productividad y fertilidad de
la tierra.

Discusin
El inicio de las actividades econmicas en la zona costera y del estado de Baja
California en general, no tiene mas de un siglo de haberse iniciado y aun as
ya se manifiestan serios problemas de degradacin, contaminacin y agotamiento de los recursos agua y suelo, prdida de la cubierta vegetal e intensos
procesos de erosin. A la fecha no se tiene un inventario de la calidad y cantidad del recurso suelo y las tierras con algn grado de erosin en el estado. La
nica informacin que se tiene es la cartografa temtica del INEGI en escalas
1:250,000 publicada en la dcada de 1980, la cual fue elaborada con fotografa
area a escala 1:70,000 y tomada en 1973.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

213

Tabla . Resultados de la evaluacin a travs de ALES de las


unidades cartogrficas del valle de Ojos Negros.
Matriz resultante para el TUT cebolln de exportacin bajo riego.
Unidad
cartogrfica
A

Clase y Subclase, aptitud fsica


de la tierra para el TUT evaluada

4 dar = significa que esta unidad


cartogrfica presenta la ms baja aptitud
para ser utilizada para esa TUT.dar
es igual a baja o nula disponibilidad
de aguas para el riego
3 re/mc = alto riesgo de erosin por
pendiente y mc mecanizacin imprctica
por pendiente
2 mc/re/sal = la aptitud es buena
permitiendo mecanizacin, riesgo medio
de erosin por pendiente y riesgo medio
de salinizacin por textura
3 re/mc = alto riesgo de erosin y
mecanizacin imprctica por pendiente
y profundidad
4 sal = alto riesgo por salinidad

4 sal = alto riesgo por salinidad

4 sal = alto riesgo por salinidad

1 = aptitud alta para el TUT evaluada,


no presenta ningn tipo de restriccin
1 = aptitud alta para el TUT evaluada,
no presenta ningn tipo de restriccin
4 sal = alto riesgo por salinidad

B
C

I
J
K

No fue evaluada. El programa no evala


parcelas o unidades cartogrficas que
no tienen ninguna posibilidad de ser
utilizadas para cualquier TUT.

Clase de aptitud
econmica

Relacin
beneficio/costo

n2 =
permanentemente
no apta

0 = no se obtiene
ningn beneficio

n1 = actualmente
no apta

0 = no se obtiene
ningn beneficio

S3 = marginalmente
apta

0.81 = beneficio
positivo

n1 = actualmente
no apta

0 = no se obtiene
ningn beneficio

n2 = permanentemente
no apta
n2 = permanentemente
no apta
n2 = permanentemente
no apta
S3 = marginalmente
apta
S3 = marginalmente
apta
n2 = permanentemente
no apta
n2 = permanentemente
no apta

0 = no se obtiene
ningn beneficio
0 = no se obtiene
ningn beneficio
0 = no se obtiene
ningn beneficio
0.81 = beneficio
positivo
0.81 = beneficio
marginal
0 = no se obtiene
ningn beneficio
? No pudo ser
evaluada

An a la fecha, varios organismos pblicos y privados siguen utilizando


esta cartografa en la planeacin de usos del suelo. No obstante que a la fecha existen nuevas tecnologas de la informtica, recursos aeroespaciales y
la utilizacin de mtodos sintticos para el estudio de los recursos naturales
basados en procesos geomorfolgicos, que permiten hacer con mayor rapidez
y precisin estudios para evaluar la aptitud de la tierra y los diferentes usos del
suelo que la sociedad actual demanda para mantener una economa basada en

214

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

el aprovechamiento de los recursos ms limitantes de la regin, agua y suelo,


bajo el esquema de la sustentabilidad.
Precisamente, la utilizacin del mtodo geopedolgico (Zinck, 1988) permiti definir con bastante precisin unidades cartogrficas que en este trabajo
nicamente se llego hasta el cuarto nivel taxonmico apoyado en una muy
buena caracterizacin geomorfolgica en conjunto con un intenso trabajo de
campo. El resultado, conocer con bastante precisin los procesos que han influido en la formacin de los suelos estudiados y su delimitacin cartogrfica a
escalas que pueden ir desde escalas medias (1:50,000) a grandes (1:20,000).
Este nivel de definicin cartogrfica permite hacer evaluaciones fsicas y
econmicas de ejidos con dotacin de parcelas de 20 ha y an menores, ya que
de acuerdo al rea mnima cartografiable de 1 cm2 (Semarnat 2001; NOM023-RECNAT-), en una escala 1:20,000 es factible representar parcelas desde
4 ha como rea mnima cartografiable, lo que implicara la posibilidad de aumentar la escala de trabajo. El mtodo geopedolgico lo permite.
La posibilidad de obtener unidades cartogrficas con un gran nivel de definicin, as como conocer los procesos que los han formado y los riesgos a que
estn sujetos bajo diferentes usos permiten proponer y aplicar medidas para
proteger al suelo de los procesos erosivos, hdricos y elicos o problemas de
contaminacin salina o qumica.
Consecuentemente, una vez que se han definido a un muy buen nivel de detalle
las unidades cartogrficas, el siguiente paso es someterlas un proceso de evaluacin econmica. En este sentido, la utilizacin de ALES permite hacer esa evaluacin ya que ha demostrado ser bastante eficiente en la definicin de la aptitud
fsica y econmica, al grado que en varios pases lo han adoptado para hacer evaluaciones cuantitativas para la elaboracin de sus planes y programas regionales.
El Asian Development Bank (2002) ha financiado proyectos de evaluacin de
tierras en Indonesia en donde se ha utilizado ALES como la herramienta bsica
en la evaluacin de la actividad agrcola para el desarrollo de las estrategias de
planeacin y manejo de los recursos de las 18 provincias de Indonesia. Shepande
(2002) utiliz ALES en la planeacin agrcola de una regin de Kenia.
Entre Brasil y Uruguay establecieron un Programa Asociado de Gestin
de Crecientes (2002) entre las cuencas de los ros Cuareim/Quarai, y se utiliz
ALES para la evaluacin biofsica de 800,000 ha Aranda et al., (2000) utilizaron ALES para evaluar las caractersticas del cultivo de olivo en una regin
de Granada, Espaa. Segrera et al. (2003) propusieron en Cuba un Sistema de
Soporte de Decisiones para optimizar el cultivo de caa.

La aptitud territorial y los planes de ordenamiento

215

En Marruecos, Loukili et al. (2000) realizaron un estudio geomorfolgico con el propsito de establecer programas de ordenamiento de la tierra;
para ello utilizaron dos de los mtodos de evaluacin de tierras que se desarrollaron en la dcada de 1990: Land Capability Classificastion System del
Departamento de Agricultura de Estados Unidos de Norteamrica, y para la
evaluacin econmica de la tierra utilizaron ALES. Toda esta informacin fue
manipulada con un SIG.
Otro aspecto sumamente importante que se debe de considerar en la utilizacin de ALES es que previo a la construccin de los rboles de decisin, es
deseable levantar una encuesta a los productores de acuerdo a los requisitos
solicitados por el software.
Este tipo de informacin es un punto central de la evaluacin debido a que
productores y tcnicos conjuntamente deben disear, preparar y solucionar
los problemas que representa el manejo de un determinado TUT, de esta forma se tendra una alta probabilidad de obtener altos rendimientos y beneficios a los productores minimizando problemas de erosin, agotamiento de la
fertilidad natural, as como corregir problemas de acidez o ensalitramiento y
mejorar sustancialmente la produccin de la o las parcelas evaluadas.

Conclusin
Se concluye que la utilizacin de los mtodos sintticos, y en especial el geopedolgico, que tienen la gran virtud de ir desde escalas macro hasta escalas micro, permite conocer los procesos dinmicos que intervienen en la formacin
de los suelos sin perder la relacin de un nivel jerrquico alto, por ejemplo,
ambiente morfogentico con el relieve/modelado. El resultado la obtencin
de cartografas a escalas medias a grandes totalmente confiable con alto nivel
de detalle y una clara visin de las posibilidades de los usos que se les podra
asignar.
Por ltimo, cuando a estas unidades cartogrficas se les somete a un esquema de evaluacin de su aptitud territorial o aptitud de uso de la tierra, obtenidos a travs de ALES y representadas en escalas grandes de trabajo incluso
a nivel parcelario, debera ser el insumo bsico en la elaboracin de los planes
y programas de ordenamiento ecolgico del territorio, lo que se traducira en
hacer ms eficiente el uso de los recursos naturales en que se sustentan las
actividades encargadas de la produccin de alimentos y los dems usos que el
crecimiento poblacional y el desarrollo urbano demandan.

216

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

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C APTULO 9

Las aguas marinas interiores:


rescate de una figura de
la Ley Federal del Mar
e indagacin de su valor operativo
Anamara Escofet

Introduccin
La figura de aguas marinas interiores (AMIs) est ligada al propsito jurisdiccional de delimitar el mar territorial, la zona contigua y la zona econmica
exclusiva. Dichos espacios se miden a partir de la lnea de costa, LC; pero
donde la LC presenta inflexiones es necesario medir desde lneas costeras de
base, LCB, que unen los puntos sobresalientes de la misma. De este modo, el
trazado de las lneas costeras de base delimita secundariamente las AMIs que
bordean con el ocano por un lado y estn rodeadas por tierra en lo restante,
siendo bahas y lagunas sus representantes tpicos (Kenchington, 1990).
Adems de fines jurisdiccionales, en estudios territoriales de pases costeros es relevante conocer las particularidades hidrodinmicas asociadas a las
sinuosidades de la costa, ya que definen cuerpos semicerrados que en la prctica o en potencia son el gran receptor de descargas, y donde tambin ocurren
actividades como pesca, acuacultura, recreacin y transporte.
Esto conlleva en la identificacin de unidades naturales del paisaje como
referencia a la investigacin y planeacin de uso del suelo (Ray y Hayden, 1992),
los espacios en los que el mar se introduce en el territorio emergido, y su relacin funcional con las aguas costeras adyacentes estn plasmados en diferentes
esquemas. Figuran como tierras de marea y aguas de plataforma encarriladas a
la costa en modelos conceptuales que despliegan el territorio de un pas costero
[219]

220

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

como un continuo zonificado de franjas hipsomtricas y batimtricas, y su correspondencia con las cuencas hidrolgicas (Proctor et al., 1980; Ray y Hayden,
1992). Tambin se presentan, como AMIs (inland seas) y aguas de plataforma,
en propuestas de divisin del sistema marino que buscan operativizar la observacin continua del ocano sistematizando, en las diferentes porciones, los
parmetros a medir y el tipo de artefacto apropiado (Malone, 1999).
La LC, rasgo decisivo para identificar sinuosidades, as como su entorno
inmediato hacia tierra y mar, adquiere un papel protagnico en las modernas
definiciones del espacio de zona costera, EZC. Sorensen (1997) propone que
debe estar obligatoriamente conformado por tres elementos: la LC y sendos
espacios hacia tierra y mar. Clark (1988) delimita una zona costera mnima,
ZCM, integrada por la LC, una porcin de las planicies costeras hacia tierra
y una porcin de las aguas de plataforma hacia el mar. Al operativizar lo anterior, se ha sugerido que la ZCM incluya hacia el lado marino las aguas de
plataforma interna (o aguas de plataforma encarriladas a la costa) y hacia el
lado terrestre las tierras de marea o AMIs, con la LC y las LCB entre ambas,
y conformando una franja combinada que se debe visualizar como la porcin
ms sensible del medio receptor (Escofet, 2004 a).
Lo anterior impone desafos al ordenamiento territorial de pases costeros, y la identificacin de unidades de manejo con coherencia geogrfico-funcional (UNESCO, 1997) ya que los tradicionales ordenamientos del
medio terrestre y marino no necesariamente reflejan los rasgos funcionales
de la franja ecotnica en la que ambos confluyen en un tpico sistema de
interfase (Farina, 1998).
La figura de las AMIs tal y como lo establece la Ley Federal del Mar de
Mxico (DO, 8 de enero de 1986) fue rescatada en forma pionera por Serrano
(2000) en el corredor costero Tijuana-Ensenada y posteriormente por Escofet
(2004, a y b) en el Pacfico mexicano, previo dimensionamiento de las AMIs
como franja subordinada del espacio costero marino y de las planicies costeras, y resaltndolas como el eptome del carcter ecotnico del EZC.
Este trabajo se plante con el objetivo de explicitar y organizar los factores
que apoyaran o limitaran la inclusin de las AMIs como elemento de ordenamiento territorial de Mxico, con 56% del territorio en estados costeros. Se
muestra que sin perder los lineamientos jurisdiccionales, su contenido descriptivo puede ser formalmente incorporado al anlisis y ordenamiento del
territorio para conformar a mesoescala un espacio de ZCM que se ajuste a
inflexiones naturales y marcaciones oficiales de macroescala.

Las aguas marinas interiores

221

La situacin actual del conocimiento


La figura de las AMIs
La figura de las AMIs es particular porque, al tener el propsito jurisdiccional
de delimitar las aguas territoriales, la zona intermedia y la zona econmica
exclusiva, ZEE, descansa sobre una base fsica muy concreta: las inflexiones
de la lnea de costa, y el trazado de lneas costeras de base uniendo los puntos
sobresalientes de la misma (figura 1).
La Ley Federal del Mar de Mxico, LFM (DO, 8 de enero de 1986) establece
en su artculo 36 que las AMIs son las comprendidas entre la costa y las lneas
de base, normales o rectas, a partir de las cuales se mide el mar territorial.
Incluye como AMIs cinco rasgos del territorio: la parte norte del Golfo de California; las bahas internas; los puertos; las aguas interiores de los arrecifes;
las desembocaduras o deltas de los ros y, las lagunas y estuarios comunicados
permanente o intermitentemente con el mar.
En los artculos 37, 38 y 39, la LFM indica que el lmite exterior de las AMIs
2coincide idnticamente con las lneas de base a partir de las cuales se mide el
mar territorial2, y que su lmite interior 2coincide con la lnea de bajamar2 que,
2para este efecto, es la lnea de mayor flujo y reflujo donde llegan las aguas marinas en un momento dado a lo largo de las costas continentales o insulares2
(el subrayado es intencional, porque tal como lo describe la Ley, puede interpretarse que se trata de la franja intermareal o, en caso de estuarios y deltas,
al alcance de la cua marina).
Las bahas y lagunas, rasgos tpicamente asociados con inflexiones de la
LC, son considerados como AMIs en todos los esquemas. Sin embargo, algunos esquemas incluyen a los deltas, no necesariamente asociados a inflexiones. La LFM es peculiar en dos aspectos: tambin incluye como AMIs a los
puertos, un rasgo geomrfico inducido asociable con sinuosidades de la costa,
pero no incluido en ningn otro esquema, y enlista como AMIs la parte norte
del Golfo de California, una inflexin de macroescala a la cual necesariamente deben subordinarse las sinuosidades de la LC.
Al ser las LCM y las resultantes AMIs figuras territoriales aludidas por
convenciones internacionales (Kenchington, 1990) y al ser la lnea de costa un
rasgo fuertemente dependiente de la escala cartogrfica (Beer, 1996) resulta
llamativo que las contribuciones aludiendo a las AMIs no especifiquen la escala a la cual se trazan las LCB. Escasas instrucciones se pueden encontrar en

222

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Kenchington, aunque el texto, adems de ser extraordinariamente confuso y


no estar apoyado por ninguna figura, tampoco refiere a escalas. La LFM no
es una excepcin a lo anterior, y esto es un primer obstculo para tratar su
contenido descriptivo en trminos cartogrficos relacionables con la hidrodinmica a mesoescala, que es el rasgo relevante a fines del ordenamiento
costero (ver inciso 2.3).

AMIs en el esquema del territorio de un pas costero,


y su correspondencia con esquemas terrestres, marinos
y de zona costera
Para contextualizar espacialmente a las AMIs se pueden utilizar modelos
grficos que presentan el territorio de un pas costero como un continuo zonificado de franjas hipsomtricas y batimtricas, y su correspondencia con
las cuencas hidrolgicas (Proctor et al., 1980; Ray y Hayden, 1992). Sobre dicha base se puede construir un esquema jerrquico generalizado en el que
cualquier escenario particular se puede posicionar, y referenciarse funcionalmente en trminos de discontinuidades espaciales, y de procesos que en ellas
experimentan un cambio abrupto en su tasa o dimensin (figura 2).
En tal esquema, un corte en sentido tierra-mar presenta siete franjas funcionales, definibles por rasgos fsicos permanentes del territorio: 1) tierras
altas conteniendo cuenca alta; 2) planicies costeras conteniendo cuenca baja
dulceacucola; 3) planicies costeras conteniendo cuenca baja salobre y otras
figuras de las AMIs (= tierras de marea); 4) aguas de plataforma encarriladas a
la costa, APEC; 5) aguas libres de plataforma; 6) transicin plataforma-talud;
(7) ocano abierto o verdadero ocano.
La superposicin de este esquema con las propuestas para delimitar el
EZC muestra que la conformacin tradicional del mismo se ubica en el centro, constituido por las franjas 2, 3, 4 y 5. Las franjas 3 y 4 (APEC; AMIs),
que constituyen la zona crtica de acumulacin y trnsito de las descargas
desde tierra hacia aguas ms libres (Ray y Hayden, 1992), formalizaran
los lmites funcionales de la zona costera mnima, ZCM (Statutory Coastal
Zone en el original de Clark, 1998).
En este esquema se percibe grficamente que la figura de las AMIs enlaza el
sistema costero y las cuencas hidrolgicas a travs de los deltas como elemento
paisajstico comn. Destaca as el carcter dual de las AMIs, que constituyen

Las aguas marinas interiores

223

Figura . Ilustracin general de las marcaciones territoriales


a partir de la LC y las LCB (a partir de Instituto de Geografa,
UNAM, , y de Escofet, ).

una bisagra crtica entre el medio terrestre, el marino y las cuencas: hacia el
lado marino se ligan con las aguas de plataforma, y hacia el lado terrestre se
introducen en las planicies costeras (medio slido) y en el medio fluido de las
cuencas. Al mismo tiempo, se percibe la presentacin espacial disyunta de
los elementos geomrficos que las forman, los cuales estn longitudinalmente
separados por porciones de costa sin indentaciones.
A pesar del carcter unificador de estar gobernadas en principio por las
mareas, y por esto mismo estar muy ligadas a las aguas de plataforma adyacentes, es esta condicin espacialmente disyunta lo que dificulta la conceptualizacin de las AMIs como una franja, ya que sus elementos geomrficos, en
particular los que se introducen en el medio slido a favor de las inflexiones
de la lnea de costa, son ms fcilmente percibidos como perforaciones de
la regin hipsogrfica costera (planicies costeras). A esto contribuye el que

224

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

muy pocos elementos geomrficos de las AMIs sean detectables en la escala cartogrfica a la que se marcan las regiones hipsogrficas, y sean tratados
individualmente o, en algunos ordenamientos terrestres, en categoras como
planicies costeras con lagunas.
Esto pone un primer gran desafo para incorporar a las AMIs al ordenamiento territorial. Por ejemplo, la conceptualizacin de una ZCM pedira un
tratamiento jerrquico de la franja hipsomtrica de 0-200 m snmm, una categora fisiogrfica formalmente reconocida en la que se tendra que resolver el rasgo
de mesoescala representado por las AMIs. En cambio, sera ms clara la conceptualizacin del modo en que el medio marino contribuira a la ZCM, que sera
a travs de las aguas de plataforma, y especficamente a travs de las aguas de
plataforma encarriladas a la costa, APEC. Dicha franja, tambin llamada plataforma interna, es una subdivisin de la plataforma continental donde las aguas
tienen direccin predominante a lo largo de la costa, diferente vorticidad y mayores tiempos de resiliencia que en la plataforma externa, siendo cada vez ms
Figura . Modelo conceptual del territorio de un pas costero
como un continuo jerrquico zonificado de franjas
hipsomtricas y batimtricas (a partir de Escofet, a ).

Las aguas marinas interiores

225

reconocida por los oceangrafos por su importancia en la dinmica de descargas desde tierra (Ray y Hayden, 1992; Beer, 1996; Alongi, 1998; Zavala, 2004).

AMIs del Pacfico mexicano


Anlisis de multiescala
En el Pacfico mexicano las AMIs definidas por inflexiones de la lnea de costa
se ajustaron al mosaico de mares abiertos e inflexiones de macroescala (un
mar marginal y tres bahas marginales) as como al trazado de las LCB para
mar territorial en el Golfo de California (Escofet, 2004 a y b).
Por la estrecha relacin de las AMIs con las sinuosidades de la costa, el marco conceptual para dicho anlisis provino de los principios de curvilinearidad
tratados por la ecologa del paisaje (Forman y Moore, 1992). Dichos principios
organizan el tipo de contacto entre elementos diferentes del paisaje (medio slido y medio lquido). Bajo el fundamento de que la forma que presenta el contacto determina ciertas propiedades mecnicas de los objetos a uno y otro lado del
contacto, en general se acepta que el movimiento a lo largo de fronteras rectilneas es mayor que el que ocurre cuando las fronteras son curvilneas. Se consider que un tratamiento en tales trminos era relevante en estudios territoriales
de un pas costero como Mxico, ya que las sinuosidades de la costa, a cualquier
escala, definen cuerpos semicerrados con particularidades hidrodinmicas que
tienen que ver con la capacidad de limpieza (Healy y Harada, 1991).
En el estudio de referencia, para las inflexiones de la lnea de costa se emple cartografa a escala 1 000 000, previa verificacin con la carta SM 100,
escala 1:750 000, de que la delimitacin realizada coincidiera con la escala a
la que posiblemente se trazaron las LCB en los dos mares abiertos del Pacfico
(corriente de California; Pacfico tropical).
Para el mar semicerrado, el Golfo de California, el trazado de las LCB se
rastre a escala 15 500 000 (Instituto de Geografa, UNAM, 1990) habindose
encontrado que adems de las AMIs del norte del Golfo de California, enlistada en el art. 36 de la LFM, la carta marca LCB sobre la margen peninsular
del GC, y delimita un espacio de AMIs no enlistado en dicho artculo (figura
1). Para este espacio se acu el trmino AMIs del SW del Golfo de California.
Sobre esa base, fue necesario acuar el trmino AMIs perimetrales para designar nicamente a las inflexiones de la lnea de costa a escala 1 000 000, y as
distinguirlas de dichas marcaciones oficiales de macroescala.

226

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

De esto se deriva que la integracin de las AMIs al ordenamiento territorial requiere trabajar a meso y macroescala, as como una revisin y rastreo de
la palabra escrita, de la cartografa y de criterios escalares.
Anlisis morfomtrico
En complemento a lo anterior, se examin en cartografa a escala 1,000,000
y menores si los elementos geomrficos considerados individualmente
como AMIs en la LFM se comunicaban de forma directa con las aguas costeras libres o estaban contenidos en un elemento mayor que intermediaba
la comunicacin.
Conceptualmente, este procedimiento se apega al principio de inscribir
el espacio de inters en el mbito mayor que lo contiene (Nixon, 1996), as
como a enfoques aplicados para generar aproximaciones generales con mtodos relativamente sencillos como mapas existentes y mtodos grficos (Riegl
y Piller, 2000).
Sobre este anlisis, se propuso una redenominacin de las AMIs que refleja sintticamente los rasgos hidrolgicos asociados con una comunicacin
directa o intermediada con las aguas costeras libres. En esta redenominacin
no se pierde ningn rasgo geomorfolgico conocido en las listas habituales
(por ejemplo, listas de lagunas costeras o de puertos). Ms bien, los rasgos
que parecen perderse por no aparecer directamente en la lista, se descubren
contenidos en un rasgo mayor, al cual se subordinan, con la ventaja de que la
condicin de anidado anticipa los rasgos de confinamiento del rasgo subordinado (figura 3).
Sobre esa base, se puede ensayar un gradiente de capacidad de limpieza,
donde la mayor capacidad se asocia con la comunicacin directa, y va disminuyendo en los elementos subordinados. Si esto fuera as, la proporcin de
bahas compuestas y complejos costeros respecto al total de AMIs dara una
idea sinttica del grado de confinamiento de esa franja, y rpidamente podra
visualizarse, por ejemplo, la mayor vulnerabilidad del lado continental del
Golfo de California respecto del lado peninsular (figura 4).
En general, estos resultados coinciden con aproximaciones que buscan
modelos morfomtricos de los cuerpos costeros que sean relacionables con
su sensitividad frente a la carga antrpica (Persson y Haakanson, 1991). En
forma particular muestran que, para fines aplicados, el enlistado de las AMIs
en trminos de la LFM resulta operativamente ms completo que la figura de

Las aguas marinas interiores

227

las tierras de marea, por incluir el rasgo geomrfico de los puertos, que es en
esencia antropognico pero est estructuralmente ligado a la dinmica hidrolgica del espacio costero. En ese sentido, apoyan esfuerzos que exploran la
hidrodinmica de recambio en la mesoescala (Salles-Afonso de Almeida, 2003;
Avila-Armella, 2003; Ramirez et al., 2003) al ligar la complejidad topogrfica e
hidrolgica en modo similar al que, a gran escala, se conoce para mares marginales interconectados (Nishimura, 1983).
Anlisis conjunto de las AMIs y APEC
Existen tambin algunos antecedentes que permiten visualizar la dinmica conjunta de las franjas de las AMIs y las APEC como zona crtica de acumulacin y
trnsito desde tierra hacia aguas ms libres (Ray y Hayden, 1992), as como proyectar la vigencia funcional de la ZCM que ambas conforman junto con la LC.
Uno de ellos trabaja sobre una matriz que despliega en trminos relativos la
capacidad de limpieza de las franjas del esquema funcional generalizado presentado en el inciso 2.3.1, en combinacin con el mosaico de mares abiertos,
y bahas y mares marginales. Sobre esa base, indaga en forma terica el efecto
del incremento de la poblacin costera de Baja California ocurrido entre 1950
y 1965 (Padilla y Sotelo, 2000). Se muestra que dicho aumento equivaldra a
6.9% reportado slo si los efluentes de dicha carga poblacional fueran emitidos al ocano abierto de una margen costera franca, pero equivaldra a un
aumento de 12.8% si fueran emitidos a la correspondiente franja de AMIsAPEC, y a un aumento de 21.12% si fueran emitidas a la franja AMIs-APEC
del norte del Golfo de California (Escofet, 2004 a y b).
En el escenario real de Baha Tortugas, BCS, Guzmn del Pro et al. (2000)
exploraron la hidrodinmica ligada a la dispersin de gametos y estados larvales del abuln, mostrando un flujo neto paralelo a la costa al norte y sur de
la baha, en un ancho aproximado de 1.5 km, e interceptado por las corrientes
de marea hacia y desde la misma. Con base en esto, postulan un escaso flujo
gentico entre los bancos del sur y del norte, y proponen su singularidad en
trminos pesqueros.
En este caso, Baha Tortugas es una AMIs tpica, y la franja de 1.5 km por fuera
de la baha corresponde a las APEC, siendo su ancho medido muy prximo a los
1.76 km calculados en proyecciones tericas (Escofet, 2004 a). Sobre este ejemplo
se pueden probar algunas predicciones del esquema funcional generalizado presentado en el inciso 3.2: vigencia predominante de las mareas en las AMIs; flujo

228

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

Figura . Ejemplo selecto del anlisis morfomtrico de los elementos


individuales de las AMIs, su resolucin a diferentes escalas,
y su redenominacin segn estn en comunicacin directa o
subordinados a un espacio mayor (a partir de Escofet, a y b).

paralelo a la costa, con influencia prevalente del viento y el oleaje, en la franja de


las APEC; relacin hidrodinmica entre ambas. En ese sentido, este caso claramente apoya la idea de conformar una ZCM a partir de las AMIs y las APEC.
En relacin con el papel protagnico que tiene la LC en las modernas propuestas para conformar el EZC y la ZCM, existe un antecedente (Escofet et
al., 2005) que explora el escenario especfico de la LC y su entorno inmediato
hacia mar y tierra en el borde Pacfico de las reas Naturales Protegidas de la
pennsula de Baja California.
Dicho trabajo muestra las relaciones ecolgicas y sociales que se establecen
entre la franja intermareal, como representacin de la LC, y un entorno que
incluye las pesqueras en aguas de plataforma interna por el lado marino, y los
poblados costeros por el lado terrestre.
Adems de reforzar la vigencia del espacio de ZCM en escenarios reales,
este trabajo destaca el fuerte desajuste que existe entre la importancia funcional y la escala de resolucin cartogrfica de uno de sus componentes (la LC)

Las aguas marinas interiores

Figura . Distribucin de diferentes tipos de AMIs en el cuerp


del Golfo de California (a partir de Escofet, ).

229

230

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

ya que el significado ecolgico y social de la franja intermareal como hbitat


de especies funcionalmente ligadas a las pesqueras, se desdibuja en las representaciones cartogrficas habituales y en la expresin lnea de costa.

. Lecciones aprendidas
Al emplear la tcnica de anlisis de campos de fuerza (Fischer, 1999), la resea
antes presentada se puede organizar para visualizar los factores que limitaran o apoyaran operativamente la inclusin de las AMIs como elemento de
ordenamiento territorial (tabla 1).
Tabla . Anlisis de campo de fuerzas aplicado a la alternativa
Inclusin de las AMIs como elemento de ordenamiento territorial.
Factores que favorecen (empuje)

Factores que no favorecen (sujecin)

Las AMIs definidas por inflexiones de


la LC, junto con la franja de aguas de
plataforma interna cumplen con los
requisitos para configurar a mesoescala un
espacio de ZCM.
Dicho espacio es totalmente compatible
con representaciones conceptuales del
territorio de un pas costero como un
continuo zonificado y jerrquico de franjas
hipsomtricas y batimtricas, as como con
las propuestas tradicionales de un EZC.
Dicho espacio se puede ajustar a variaciones
de macroescala como el mosaico de mares
abiertos, y bahas y mares marginales
de Mxico, as como a las marcaciones
territoriales que fija la LFM.
Es posible organizar los rasgos geomrficos
individuales que constituyen las AMIs
expresando sintticamente los rasgos
hidrolgicos asociados con comunicacin
directa o intermediada con las aguas costeras
libres y su sensitividad frente a descargas
antrpicas.

Tendencia a generar ordenamientos del


medio terrestre, marino, zona estuarina/
lagunas costeras, cuencas, etc., en forma
independiente, y sin vinculacin jerrquica
de las escalas cartogrficas.
Condicin dual de las AMIs que se pueden
considerar parte de las planicies costeras o
de las aguas de plataforma.
Escasa representacin cartogrfica del
contenido descriptivo de la Ley Federal
del Mar.
Poca rastreabilidad de la escala cartogrfica
utilizada para trazar las LCB a partir de
las cuales se mide el Mar Territorial y se
marcan las AMIs.
Tendencia a tratar los elementos de las
AMIs en forma individual (lagunas
costeras; bahas; deltas; puertos) sin
relacionarlos cartogrficamente con el
espacio mayor que los contiene.

Las aguas marinas interiores

231

Tabla . Anlisis de campo de fuerzas aplicado a la alternativa


Inclusin de las AMIs como elemento de ordenamiento territorial.
Factores que favorecen (empuje)

Factores que no favorecen (sujecin)

La concepcin de las AMIs segn la LFM


permite incluir en dicho tratamiento a
los puertos, rasgo antrpico ligado en
estructura a la hidrodinmica de recambio
en la mesoescala y muy vinculado con
estudios aplicados de los cuerpos costeros.
Escasos pero robustos estudios de la
relacin hidrodinmica entre las AMIs y
la franja adyacente de aguas de plataforma
interna.

Poco reconocimiento de que dicho


tratamiento puede subestimar el grado de
confinamiento, ignorando las fronteras
que condicionan el intercambio con aguas
de plataforma.
Casi nulos los estudios hidrodinmicos
entre las AMIs y las aguas de plataforma
interna. Escaso reconocimiento de
diferencias hidrodinmicas entre las aguas
de plataforma interna, asociables con la
ZCM, y la plataforma externa, ms ligada
al ocano abierto.

. Conclusiones
4.1. Sin perder los lineamientos jurisdiccionales, el contenido descriptivo de
las AMIs puede ser formalmente incorporado al anlisis y ordenamiento
del territorio para conformar a mesoescala un espacio de ZCM que se
ajuste a inflexiones naturales y marcaciones oficiales de macroescala.
4.2. La figura de las AMIs tiene valor operativo en el sentido fsico del territorio y en el sentido poltico-administrativo; por tanto, es relevante
a los fines del ordenamiento. El atractivo de su aplicacin es que puede
complementar las grandes subdivisiones del espacio marino, las grandes subdivisiones del espacio terrestre, las grandes subdivisiones de las
cuencas hidrolgicas, y las aproximaciones locales de rasgos geomrficos costeros, incluyendo rasgos antrpicos como los puertos.
4.3. Al tratar unitariamente una serie de rasgos geomrficos costeros que en
lo habitual se enfocan en forma individual, permite integrar la escala local con la mesoescala, y a su vez integra sta con la macroescala.
4.4 En el sentido poltico-administrativo, el que las AMIs sean una figura
basada en rasgos fsicos pero que a su vez estn contempladas en una Ley
Nacional (Ley Nacional del Mar) las constituira automticamente en un
elemento del ordenamiento territorial con vigencia a nivel de toda una
nacin, y justifica la conveniencia de incluirla como rasgo jerrquico en

232

Aproximaciones y refinamiento metodolgico

tales estudios. Especficamente, ayudara al tratamiento jerrquico de la


franja hipsomtrica de 0-200 m snmm.

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Tercera parte

Herramientas analticas
para la intervencin
en el territorio

C APTULO 10

Atlas del turismo rural de CastillaLa Mancha: instrumento de apoyo


para la gestin territorial
Ruth Miranda Guerrero

Introduccin
El turismo rural es una variable geogrfica que actualmente goza de gran
atencin entre acadmicos, gestores y empresarios. Visualizar el territorio a
partir de las potencialidades tursticas y valorar sus implicaciones, son inquietudes que cada grupo, desde su particular enfoque, trata de explicar y
ofrecer soluciones. En nuestro caso, entendemos que una forma adecuada
para comprender la espacialidad del turismo, es a travs de un Atlas Temtico.
Como se sabe, un Atlas Temtico es el adecuado instrumento para la difusin
del conocimiento y para la exposicin de diagnsticos. Su comprobada utilizacin en diferentes mbitos (educativos, de gestin, investigacin, etc.), los
hacen nicos.
En este trabajo se presenta el Atlas del Turismo Rural de Castilla-La Mancha (Espaa), el cual fue desarrollado en el marco del Plan Nacional I+D
(Ministerio de Ciencia y Tecnologa) y con el apoyo del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER). La ejecucin material del Atlas fue labor de un
equipo de ms de cincuenta investigadores de los Departamentos de Geografa de las Universidades de Alcal y de Castilla-La Mancha. El proyecto logr
su concrecin gracias al apoyo decidido del Centro Nacional de Informacin
Geogrfica (CNIG), Instituto Geogrfico Nacional (IGN), Comunidad Au[237]

238

Herramientas analticas

tnoma de Castilla-La Mancha, Direccin General de Turismo, Comisin


Interministerial de Ciencia y Tecnologa (CYCT), Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Universidad de Alcal y la Universidad de Castilla-La Mancha.
El Atlas del Turismo Rural de Castilla-La Mancha se concibi como la
herramienta que auxilie en la planificacin territorial. A travs de la deteccin
de las potencialidades tursticas, se ofrece un diagnstico grfico que apoye
el desarrollo de estrategias de gestin y el aprovechamiento sustentable de
recursos. Asimismo, se pretende difundir el conocimiento de la oferta y demanda agroturstica para propiciar iniciativas empresariales.

Atlas temticos
El concepto generalizado de un atlas temtico se corresponde con un documento que incluye el mayor volumen de datos posibles cartografiados de un
determinado territorio (relieve, clima, poblacin, etc.), con el propsito de
lograr su caracterizacin geogrfica y la valoracin integral de sus recursos.
Esto que parece fcil, debe de estar respaldado por el trabajo previo derivado de investigaciones cientficas y de un desarrollo tecnolgico. Como seala
Sanz (1993:59), el atlas lejos de ser una trascripcin de fenmenos cuantitativos y cualitativos sobre unos contornos que evoquen la imagen del espacio
geogrfico sobre el que se verifican, debe ser un instrumento de [...] estudio de
aquellos hechos en los que la descripcin geogrfica o espacial ocupe un lugar
importante.
En este mismo tono, Sancho (1993) nos dice que los atlas temticos se ejecutan con la finalidad de aprovechar la labor previamente realizada por los
cientficos, presentndola de manera integral y que el resultado puede servir
de modelo para que otros realicen trabajos cartogrficos similares.
Adems, estn los adelantos tecnolgicos en la produccin cartogrfica,
mismos que, entre otras aportaciones, han impulsado la diversificacin de los
soportes de presentacin de los atlas; desde los impresos con espectaculares
soluciones grficas hasta los electrnicos hipermedia (CD-ROM, DVD o web),
en donde el lector decide el estilo de consulta e interacta con los datos.
Es importante sealar que a partir del uso generalizado de internet se
crean otras redes de informacin y se abren canales de comunicacin que han
llevado a construir nuevos modelos de comunicacin cartogrfica, en los que
se incluye la interaccin entre el usuario con la informacin y con el autor o
responsables del sistema. Para que esto sea as, es preciso que el sistema incor-

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

239

pore un mecanismo que responda a una interfaz para que el usuario participe
activamente en el proceso comunicativo.
Los avances tecnolgicos referidos se han incorporado a la produccin de
atlas, y se ha llegado a ampliar los horizontes hasta sitios insospechados, como
en el caso de los atlas virtuales o hiperatlas, los cuales contemplan la vinculacin y gestin de varios sistemas de informacin (administracin, asesora,
actualizacin, colaboracin interinstitucional y participacin social) desde
diferentes nodos.2
A su vez, hay un serio inters por atender un abanico amplio de usuarios
e incorporar a los atlas, temticas que cartogrficamente hablando resultan
novedosas, como el turismo, los riesgos o el paisaje; lo que lleva a que se reafirme la posicin de los atlas temticos como instrumentos multifuncionales (se
dirigen a docentes, investigadores, tcnicos de la gestin territorial y pblico
interesado), lo que compromete el cumplimiento de diversos objetivos: comunicativos, formativos, tcnicos y cientficos.
De entre los objetivos tcnicos del atlas est el que se plantea para que la
obra llegue a ser un verdadero instrumento que apoye estrategias de gestin.
Esta particularidad operativa de los atlas obliga revisar, de manera abierta, sus
correspondientes guiones temticos. Por ello, los responsables del proyecto
cartogrfico (direccin cientfica, editores, redaccin cartogrfica, colaboradores cientficos) encaminan sus discusiones, en primera instancia, hacia la
definicin del conjunto de temas que hilvanarn cuidadosamente hasta lograr
obtener el armazn conceptual del proyecto. Adems, es recomendable que
en sus argumentaciones tengan presentes las opiniones o sugerencias de los
usuarios del atlas. Esto les ayudar en la concepcin de un tipo de atlas temtico dialogante y funcional.
Es as que a la estructura temtica del atlas se van incorporando los contenidos vigentes, aquellos en los que la mayora presta o prestara atencin. La
finalidad, como ya se dijo, es la presentacin cartogrfica y sistematizada de la
compleja realidad geogrfica, en donde se analizan o se sintetizan los aspectos temticos relevantes. El resultado, en todo caso, ser una instantnea del
territorio, un diagnstico con apuntes particulares que, por su propia naturaleza expresiva, resulte ser un instrumento adecuado para apoyar, por ejemplo,
polticas educativas o de planificacin territorial.
De acuerdo con lo anterior, se puede aadir que adems los atlas temticos
son de alguna manera el reflejo del momento de su ejecucin. Porque nos
dejan ver los logros que en determinado momento se han alcanzado en el

240

Herramientas analticas

campo de las ciencias y la tecnologa. Es innegable que en el conjunto de atlas


temticos realizados se advierte la impronta perceptiva y cognitiva del entorno (ideologas), as como los avances tcnicos.
Las diferentes tcnicas de edicin e impresin y las variadas opciones lingsticas que se emplean en las series cartogrficas de estos documentos, han
supuesto, la mayora de las veces, aportaciones notables al diseo y produccin cartogrfica. Desde este enfoque, los atlas temticos se convierten en verdaderos catlogos de sistemas de representacin. El reto para sus ejecutores es
lograr un conjunto cartogrfico de amplio rigor cientfico que cumpla con las
exigencias estticas que se piden a una magna obra de su naturaleza.
En dicha magna obra, los mapas temticos son los protagonistas. A travs
de ellos se hace la caracterizacin del territorio, se ofrecen diagnsticos o se
establecen polticas de gestin. Estos mapas, si se acompaan de textos, fotos
panormicas, imgenes de satlite, fotografas areas o grficos, ayudan a reforzar el discurso, el cual se debe respaldar en un diseo atractivo y en los casos que se crea conveniente, conformar discursos hipermedia (hipermapas,3
hiperatlas), los cuales son una novedosa alternativa de expresin cartogrfica
que promete alcanzar el terreno de la comunicacin directa, remota, interactiva y democratizada.

Cartografa turstica
Un mapa temtico es un documento de alto valor cientfico, tcnico y esttico.
Su estructura se define por una base cartogrfica4 que soporta la componente
temtica. Esta ltima se resuelve a travs de la codificacin de los datos5 que se
decida representar, empleando para ello los smbolos y/o las variables visuales6 que se ajusten al estilo de escritura.7
Los mapas temticos son documentos especiales, Sancho et al. (2001) los
describen como las imgenes pensadas porque implican una reflexin sobre
contenidos y tcnicas apropiadas de expresin; ideologizadas porque su mayor
valor no se resume en trasmitir datos e informaciones localizadas, sino ideas.
Adems, son imgenes que centran nuestra atencin, nos facilitan los recuerdos y nos ayudan a fijar en la memoria el tema tratado. A travs de stos nos
enriquecemos con la adquisicin de los marcos o referencias espaciales que
harn ms fructfera la reflexin de los hechos geogrficos. Asimismo, son
imgenes abiertas y dialogantes, pero para ello se exige al usuario hbitos y
formacin en la lectura cartogrfica.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

241

El desafo en el diseo de mapas temticos es, precisamente, que comuniquen, formen y que enseen nuevos modos de pensar (cultura cartogrfica).
Desde este punto de vista se espera que los mapas cumplan las tres dimensiones de la comunicacin: semntica,8 sintctica9 y pragmtica10 (Miranda y
Sancho, 2001; Miranda, 2003-a).
En cuanto a los temas que se pueden incluir en un mapa, podemos decir que son ilimitados, puesto que todas aquellas variables geogrficas que
cuenten con registros espaciales sistematizados son susceptibles de ser cartografiadas. Algunas temticas son de fuerte tradicin y sus soluciones grficas estn normadas (clima, demografa, geomorfologa, etc.), pero para
otros an queda camino por andar. Es el caso de la cartografa turstica la
que tradicionalmente se ha limitado a las guas tursticas11 y, en el mejor
de los casos, a las lminas de algunos Atlas nacionales y regionales.12 Es as
que al no haber referentes que conduzcan a la reflexin cartogrfica de esta
temtica, no resulta fcil concretar una serie de mapas, a travs de la cual se
expresen distribuciones, causas, tendencias y efectos del turismo (Miranda,
2004).
Por ello, en nuestro caso no fue menor el desafo que signific la realizacin del Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha (ATUR-CLM). Este
atlas temtico es el nico de su tipo, surge con un planteamiento sistemtico
de los recursos potenciales, con el objetivo de exponer de manera integrada
mbitos territoriales con aptitud turstica, as como el inters por destacar la
insercin de la actividad turstica en el marco del desarrollo rural sostenible
y, lo que es ms importante, se propone como una herramienta que auxilie en
la planificacin territorial.
Adems, el ATUR-CLM nace en el momento en que las innovaciones tecnolgicas nos llevan a plantear atlas hipermedia o para la web. Es de todos sabido que cada vez ms se recurre a este tipo de tecnologa para la presentacin,
difusin y promocin turstica y, aunque en este documento no se explicar
en extenso cmo se solucion para el ATUR-CLM, s apuntamos que desde
que se prepar el proyecto cartogrfico se pens en su versin electrnica, la
que se plante como un complemento de la versin impresa.
La versin electrnica del ATUR-CLM incluye todos los contenidos de la
impresa, pero con la diferencia de que sta puede ser leda de manera no lineal, otorgndole al usuario la posibilidad de interactuar con los mapas, fotos,
textos y grficos, entre otros.13 Se realiz una vez concluida la versin impresa
siguiendo el guin metodolgico del modelado hipermedia.

242

Herramientas analticas

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha


Como ya se mencion, el ATUR-CLM supuso un desafo innovador desde el
punto de vista cientfico, que nos condujo a la realizacin de un documento de
gran importancia social y econmica. Por ello, fue preciso no limitar los contenidos del atlas a la presentacin de ciertas infraestructuras (comunicaciones,
red hotelera, puntos de ocio, servicios, etc.); intentamos ir ms all para lograr
un discurso cientfico, coherente, de gran rigor y que d sentido al trabajo de un
numeroso grupo de investigadores (ms de cincuenta colaboradores cientficos).
En las lminas del atlas se analiza el territorio, segmentando su contenido
cientfico en cuantas materias especficas fueran necesarias. La deteccin de
potencialidades puede favorecer un diagnstico certero que abrir el camino
a la prognosis o estrategia de desarrollo e incluso a la prevencin de impactos (sintresis) como consecuencia de las acciones desencadenadas. En suma,
la cartografa temtica adquiere el rango de ciencia transversal a la que se
acercan los equipos multidisciplinares de planificacin territorial. Conviene
conocer, como dijera J. Beaujeu-Garnier, las fuerzas y debilidades de la regin para aprovechar su potencialidad, y para ello un atlas se revelaba un til
esencial (Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, 2004; p. 19).
Por otra parte, la innovacin cientfica tambin est presente en las opciones lingsticas (mapas temticos analticos y de sntesis, imgenes de satlite,
vistas tridimensionales, dibujos a mano alzada, perfiles, fotografas oblicuas
y verticales, grficos, esquemas, textos); siguiendo el derrotero acordado por
autores, coordinadores y redactores cartgrafos se realiz la composicin de
cada doble pgina. Adems, se busc armonizar todos los recursos en una
misma obra, sin caer en la monotona o sesgo desequilibrado, lo que, como
es de suponer, no result fcil; se quiso componer un discurso complejo que
descubra sencillez y atractivo para el lector a la vez de alto rigor y precisin
de contenidos.
La importancia social y econmica del ATUR-CLM es evidente. La actividad turstica, por el empleo generado y por el nmero creciente de usuarios,
tiene un peso social muy significativo; por otro lado, la participacin del turismo en la formacin de la riqueza territorial en regiones como Castilla-La
Mancha es cada vez mayor. Consideramos que este atlas contribuye de manera clara a fomentar el conocimiento y uso recreativo de un espacio rural que
atesora un inmenso patrimonio natural y cultural.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

243

Guin temtico del ATUR-CLM


El primer gran esfuerzo que se hizo fue definir los contenidos y estructura sintctica del ATUR-CLM. Cabe decir que en este proceso se consult a diferentes grupos de usuarios (administradores, promotores tursticos, prestadores de
servicios, acadmicos, turistas), los que sabamos seran los primeros en acoger
una obra como el atlas. A travs del levantamiento de una encuesta se recogi la
opinin sobre los apartados temticos que sugeran incluyramos en el atlas.
Los resultados obtenidos de la encuesta se tomaron en cuenta para armar un
guin inicial, el cual fue revisado por los colaboradores cientficos y despus de
varias reuniones de trabajo se logr concretar el ndice temtico del atlas y las jerarquas de apartados. Este ndice fue tambin la base para ir perfilando las soluciones
cartogrficas, las cuales sirvieron para los bocetos de las maquetas del atlas.
El atlas se estructura en siete captulos, los contenidos de cada uno se comentan brevemente a continuacin:

Captulo I. Naturaleza, espacio rural y turismo


Se describe el proyecto cartogrfico y el proceso de creacin del atlas. Adems,
se presentan los conceptos utilizados en la obra (turismo rural, ecoturismo,
turismo alternativo, ocio, ruralidad, costos y beneficios del turismo rural y
ecoturismo, los espacios naturales y rurales, turismo sostenible, entre otros)
y se cierra con la exposicin de lo espacios naturales para fines recreativos del
mundo, los de Europa y los de Espaa.

Captulo II. El marco geogrfico


Se subdivide en dos apartados: Medio fsico y Medio humano. El primero inicia con el descubrimiento del territorio castellano-manchego a partir de las
grandes unidades del paisaje (paisaje montano del sector occidental, paisaje
asociado a la montaa alpina y el paisaje humanizado de la cubeta sedimentaria central), la evolucin histrica del territorio, la formacin de la regin
(poca romana, edad media, edad moderna) y sus 21 comarcas geogrficas
para destacar la diversidad fisiogrfica y cultural de la regin.
Despus se pasa a la presentacin de las variables fsicas: unidades del
relieve, proceso de formacin del relieve, tipologa de formas de relieve, si-

244

Herramientas analticas

Figura . Miniatura de la doble pgina Ocio y naturaleza,


Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, : -.

tuaciones tpicas del tiempo y precipitacin, temperaturas, vientos y tipos de


clima, hidrografa superficial, humedales castellano-manchegos, acuferos y
embalses, vegetacin, pisos bioclimticos y regionalizacin biogeogrfica, y la
fauna emblemtica asociada a los principales paisajes de Castilla-La Mancha.
En el caso del apartado Medio humano se inicia con la presentacin de
la organizacin poltico-administrativa (estructura autonmica, la divisin
judicial y la divisin sanitaria); despus se procede a la caracterizacin de la
poblacin (dinmica reciente y contrastes espaciales, estructura biodinmica y estructura socioespacial) y se concluye con las actividades econmicas
(agricultura y ganadera, industria y artesana, transportes y equipamientos
comerciales, y el sistema urbano).

Captulo III. Recursos para el turismo


rural y el ecoturismo
En ste se destacan los recursos tursticos de la comunidad autnoma. stos se
presentan segn tres rubros: naturales, paisaje rural y tnico-culturales. Los pri-

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

Figura . Miniatura de la doble pgina Evolucin histrica


y formacin de la regin, Atlas del turismo rural de CastillaLa Mancha, : -.

Figura . Miniatura de la doble pgina Estructura biodinmica


de la poblacin, Atlas del turismo rural de CastillaLa Mancha, : -.

245

246

Herramientas analticas

meros se desarrollan a partir de la introduccin a los espacios naturales protegidos y a la Red Natura 2000. Tras este marco de referencia el lector del atlas
encontrar la descripcin de las principales figuras protegidas: Parque Nacional
Tablas de Daimiel, Parque Nacional Cabaeros, Parque Natural Lagunas de Ruidera, Parque Natural del Hayedo de Tejera Negra, Parque Natural Alto Tajo; as
como las reservas y microreservas (lagunas de Alczar, laguna de Salicor, Hoces
del Cabriel) y los monumentos naturales. El apartado de los recursos naturales
concluye con la presentacin de las reas y enclaves de inters de cada provincia y
que estn ligados al agua, a la montaa, al modelado y a los paisajes vegetales:

Albacete: nacimiento del ro Mundo, el estrecho del Hocino, laguna de


Ptrona y Mompichel, el embalse del Molinar y el Rincn del Ves.
Ciudad Real: Rincn de Anchuras, pseudoestepas cerealsticas del campo
de Calatrava, Tabla de la Yedra, sabinares del Campo de Montiel.
Cuenca: la Ciudad Encantada, El Hosquillo, lagunas de Caada del Hoyo
y Hoz de Tragavivos.
Guadalajara: valle del Mesa, la sierra de Altamira, el Ocejn y el ro Dulce- Hoz de Peregrina.
Toledo: las riveras del Titar, el embalse de Castrejn, la sierra de San
Vicente y La Jara.

Respecto al rubro Paisaje rural se inicia con el descubrimiento de los escenarios distintivos de Castilla-La Mancha, los cuales son de gran importancia
por el valor que encierran desde el punto de vista de la ordenacin territorial.
El discurso inicia con los asentamientos humanos en el territorio: desde las
aldeas a las ciudades, abriendo cuatro ventanas que ejemplifican y explican el
hbitat rural. Estas ventanas son: la Sierra Norte de Guadalajara, caracterizada por un modelo de hbitat en su totalidad concentrado en ncleos rurales de
pequeo tamao donde slo destacan algunos asentamientos que histricamente han cumplido funciones defensivas y de cabecera comarcal; la Llanura
Manchega, de hbitat en extremo concentrado, en el que se hace ms notoria
la presencia de las quinteras, elemento esencial de la arquitectura manchega
y que poco a poco se va abandonando como poblamiento permanente; entre
la Sierra de San Vicente y el Ro Tajo, escenario que se caracteriza por la densa
malla de poblaciones de tamao medio que a lo largo de la historia se han
asentado sobre un territorio de alto valor econmico y geoestratgico y, la sierra de Alcaraz y Segura, en donde encontramos un poblamiento disperso, con

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

247

Figura . Miniatura de la doble pgina Parque Nacional


Tablas de Daimiel, Atlas del turismo rural de CastillaLa Mancha, : -.

una densidad de poblacin que no supera los 10 hab/km2 (Atlas del turismo
rural de Castilla-La Mancha, 2004).
Despus se hace un repaso al emplazamiento y morfologa del hbitat rural a partir de ejemplos concretos: de valle (Malpica de Tajo), de llanura (La
Solana), de escarpe (Alcal de Jcar), el plano radiocntrico (San Clemente), el
plano lineal o calle (Tendilla) y el plano desordenado/apiado (Algarra).
Otro tema que se incluye son los paisajes agrarios a partir de la relacin que se
da entre la ocupacin del suelo y las condicionantes ambientales, histricas y culturales. En este caso, tambin se procede a abrir unas ventanas distintivas como
ejemplos: el regado en Tarazona de la Mancha (Albacete); el secano de rotacin,
cereales y girasol de Tarancn (Cuenca); los espacios de transicin forestal-agrcola en los montes de Navahermosa (Toledo); el secano de cultivos leosos de
Valdepeas (Ciudad Real); los espacios forestales de la Serrana de Cuenca y, el
monte bajo, matorral y pastizales de el Seoro de Molina (Guadalajara).
Tambin se aborda la vivienda rural tradicional y los tipos locales de poblamiento (arquitectura negra, vivienda alcarrea, vivienda serrana con influencia

248

Herramientas analticas

levantino/aragonesa, vivienda manchega, vivienda de influencia extremea;


vivienda manchega con influencia andaluza y vivienda serrana). El apartado
cierra con la exposicin de las caadas (vas para los ganados trashumantes) y
otras vas pecuarias (colada, cordel, vereda) y como ejemplo de stas se describe
a la Caada Conquense o Caada Real de los Chorros (Cuenca).
El apartado de los recursos tnico-culturales se estructura de acuerdo con los
referentes histricos significativos; inicia con la descripcin de los recursos prehistricos (del paleoltico, arte rupestre, edad de bronce, edad de hierro; los tipos de
yacimientos y recursos visibles, y los recursos declarados Patrimonio de la Humanidad, Bienes de Inters Cultural, los Parques Arqueolgico, las Zonas Arqueolgicas). Los siguientes temas son: las huellas de la romanizacin e interesantes
vestigios visigodos; el patrimonio romnico castellano-manchego (siglos XII y
XIII); el patrimonio gtico y mudjar, cultura musulmana (siglos XIII-XVI); las
rdenes militares, castillos, fortificaciones y torres; el Renacimiento (siglo XVI); el
barroco (siglos XVI-XVIII); el neoclsico (XVIII-XIX) y los siglos XIX y XX.
Los museos y las colecciones (artesana, etnogrfico, monogrfico, arte
antiguo, arte sacro, arte contemporneo, arqueologa, ciencias naturales); los
Figura . Miniatura de la doble pgina La vivienda rural I,
Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, : -.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

249

conjuntos histrico-artsticos; la gastronoma (alimentos e identidad regionalista, el queso manchego, aceites y almazaras, los viedos de la regin, el
azafrn manchego, la miel), y las fiestas populares (religiosas, Semana Santa, romeras, carnavales, festividades y ferias, conmemoraciones, concursos y
certmenes) son los temas con los que cierra el tercer captulo del atlas.
Figura . Miniatura de la doble pgina El Renacimiento I,
Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, ; pp. -.

Captulo IV. mbitos de inters turstico


Los mbitos de inters turstico son las unidades que los colaboradores cientficos del atlas han reconocido por sus particularidades histricas, paisajsticas,
por su patrimonio histrico-artstico y por su peculiar caracterizacin rural.
Son diecinueve los mbitos que se invita conocer: 1) La llanura manchega:
entre molinos y humedales; 2) La Mancha del marquesado de Villena; 3) Por
tierras de la Orden de Santiago en Cuenca y Toledo; 4) La Alcarria: pramos,
valles y campias de la miel; 5) La sierra norte de Guadalajara; 6) El seoro de
Molina; 7) El Campichuelo; 8) El karst conquense; 9) El marquesado de Moya;
10) El ro Jcar: meandros de un valle encajado; 11) El corredor de Almansa y
campo de Helln; 12) Las comarcas serranas de Alcaraz y el Mundo; 13) Don

250

Herramientas analticas

Figura . Miniatura de la doble pgina Las comarcas serranas


de Alcaraz y El Mundo, Atlas del turismo rural
de Castilla-La Mancha, : -.

Quijote y el Campo de Montiel; 14) El campo de Calatrava: diversidad natural


y riqueza histrica; 15) Minera y trashumancia en el valle de Alcudia y Almadn; 16) Los montes de Toledo y Cabaeros: entre jaras y encinas; 17) Castillos
del sur de Toledo; 18) Del campo arauelo a la jara: artesana y naturaleza; 19)
De la sierra de San Vicente a la sagra: pueblos y caminos del Lazarillo.

Captulo V. Equipamientos y usos tursticos


Este captulo se estructura en dos apartados, en el primero se aborda la oferta de turismo rural y ecoturismo y en el segundo la demanda. El tema con
el que abre el primer apartado es el referente a la distribucin de los establecimientos hoteleros (la oferta hotelera nacional y regional, y su evolucin:
1970-2003).
Despus se aborda el volumen de la oferta hotelera (tipo de alojamiento y
capacidad hotelera); los paradores nacionales, destacando los que se ubican

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

251

Figura . Miniatura de la doble pgina La ocupacin


de los establecimientos hoteleros (), Atlas del turismo rural
de Castilla-La Mancha, : -.

en Castilla-La Mancha (Alarcn, Albacete, Almagro, Cuenca, Manzanares,


Sigenza, Toledo y Oropesa); el alojamiento en viviendas rurales (oferta de
casas rurales: de labranza, de alojamiento compartido y de alquiler); los campamentos, albergues y balnearios (nacionales y de la regin); la oferta extrahotelera (capacidad en camping, casas rurales y albergues); la segunda residencia
(vivienda secundaria por municipios); la oferta de restaurantes y cafeteras, y
los equipamientos y servicios tursticos (oficinas de turismo, agencias de viajes y las reas recreativas).
Respecto a la demanda turstica, el primer tema que se aborda es el correspondiente a los viajes tursticos que realizan los espaoles y las pernoctaciones
nacionales en Castilla-La Mancha; los viajes de corta duracin, relacionados
con el gasto turstico (el dinero que un turista gasta en el transcurso de sus vacaciones); la ocupacin de los establecimientos hoteleros (la evolucin: 19952001); las pernoctaciones de turistas en Castilla-La Mancha por poca del ao;
los turistas residentes en Espaa y los residentes en el extranjero que visitan la
regin; la procedencia de los viajeros segn poca del ao (enero-marzo, abriljunio, julio-septiembre, octubre-diciembre), y la ocupacin de los camping.

252

Herramientas analticas

Despus de estos indicadores, el lector se encontrar con los temas del llamado turismo activo, cuyo objetivo es el disfrute del tiempo sobre el medio natural,
con una participacin directa y participativa. Se trata pues de las actividades deportivas de las reas de montaa (rocdromos, escalada deportiva, barranquismo, alpinismo, orientacin, rutas y senderismo), los deportes areos (vuelo de
motor, vuelo sin motor, aeromodelismo, campo de ultraligeros, ala delta, parapente, paracaidismo), los deportes acuticos (de aguas tranquilas: piragismo,
canoas, descenso de barrancos; de aguas bravas: rafting, vela, windsurf).
Tambin se detalla la caza y la pesca. De la primera se abordan las capturas de
caza menor y capturas de caza mayor, la rentas generadas por la caza, el nmero
de licencias, las principales especies cinegticas: hbitat, reproduccin y caza (el
jabal Sus scrofa, el ciervo Cervus elaphus, la perdiz Alectoris rufa, el conejo Oryctolagus cuniculus); la actividad cinegtica de Castilla-La Mancha (capturas de caza
menor, capturas de caza mayor, cazadores, licencias de caza, el Instituto de Investigacin en Recursos Cinegticos); el valor econmico de la actividad cinegtica
(sistema econmico cinegtico, rentas, valor de la carne por provincia y especie).
Respecto a la pesca pluvial como actividad recreativa se abordaron los sitios las licencias de pesca: 1950-2000 y las medidas de regulacin. Se incluFigura . Miniatura de la doble pgina Gestin de la pesca,
Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, : -.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

253

ye adems una presentacin de las especies nativas y exticas pescables (la


trucha comn Salmo trutta, la anguila Anguilla anguilla, los barbos Barbus
comizo, los bogas Chondrostoma del Tajo, el lucio Esax lucius, el blacbs Micropterus salmoides, la carpa Cyprynus Carpio, el cacho Squalius pyrenaicus
y el bordallo Squalius carilitertii); la gestin de la pesca fluvial (ros, tipo de
cotos, permisos, capturas, cebos autorizados, periodos hbiles); la situacin
actual de la pesca deportiva (factores de alteracin) y las perspectivas para una
gestin sostenible de la pesca (directrices de gestin de la pesca).

Captulo VI. El turismo en el desarrollo rural


En este captulo se comenta el trabajo que han realizado las instituciones pblicas y las iniciativas particulares para la creacin de la imagen turstica de
Castilla-La Mancha y su difusin (Feria Internacional del Turismo -Fitur-, la
sealizacin, la red de oficinas tursticas, etc.). Se destaca la labor de la Junta
de Comunidades de las Diputaciones Provinciales, las de los ayuntamientos
y la de las diversas asociaciones de turismo rural, muchas de las cuales han
surgido en el marco de programas de desarrollo local.
Se exponen las veintinueve Rutas Tursticas avaladas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y su conexin con los parques: arqueolgicos
(Carranque, Alarcos, Tolmo de Minateda, Segbriga y Recpolis), nacionales
(Cabaeros y Tablas de Daimiel) y naturales (Tejera Negra, Alto Tejo, Lagunas de Ruidera, El Hosquillo, Ciudad Encantada y Las Torcas). Adems, se
incluyen los once corredores de la Red Rocinante (rutas CIP o Carreteras de
Inters Paisajstico, y los Itinerarios no Motorizados o INMOS), vinculados a
los espacios naturales de inters turstico (natural y paisajstico), as como las
principales reas protegidas de la regin. Este proyecto se basa en una mayor
interaccin entre el viajero y el territorio.
Asimismo, se comentan los proyectos de las Vas Verdes (Va Verde de La
Jara en Toledo, Va Verde de la Poblachuela en Ciudad Real, y el proyecto para
recuperar el trazado de la va del ferrocarril Baeza-Utiel).
En este captulo tambin se explica el proceso hacia el desarrollo rural en
relacin con la financiacin recientemente recibida en los espacios deprimidos, derivado de las iniciativas comunitarias: programas Leader (de relaciones entre actividades de desarrollo de la economa rural) y Proder (programa
operativo de desarrollo y diversificacin de zonas rurales). Estos programas
definen unidades territoriales en las que se concretan las acciones a travs de

254

Herramientas analticas

los grupos de accin local (Gal) constituidos por los responsables polticos y
sociales, y a travs del Centro de Desarrollo Rural (Ceder), integrado por tcnicos que sern los encargados de poner en funcionamiento (gerente, agente
de desarrollo local y administrativo) determinada iniciativa.
Otros temas que se incluyen son el futuro de las aportaciones a travs de los
diferentes programas y la distribucin de la inversin (apoyo tcnico o servicios
y empresas; programa de ayudas para mejorar la extensin agraria y forestal; el
turismo rural, agroturismo o turismo local; artesana y servicios; valorizacin
y comercializacin, produccin agraria y forestal; medio ambiente y entorno y
la valoracin del patrimonio rural y local, y la cooperacin transnacional); el
turismo rural como factor clave en el inicio de la diversificacin econmica; la
inversin en turismo considerada como un impulso al desarrollo rural (tipo
de actuacin y distribucin del la inversin e iniciativas de turismo) y los nuevos empleos en el mundo rural, destacando la Alcarria Conquense y la Sierra
de Segura como dos territorios de fuerte impronta turstica.
Por ltimo, se hace un acercamiento a la actividad turstica como complemento de la economa de las zonas rurales, a los efectos del turismo en el
Figura . Miniatura de la doble pgina Caminos y sendas
para disfrutar del entorno, Atlas del turismo rural
de Castilla-La Mancha, : -.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

255

medio rural (positivos y negativos), y a la visin y expectativas hacia un desarrollo turstico sostenible (interpretacin ambiental y los equipamientos de
educacin ambiental).

Captulo VII. Imgenes para una lectura


sinptica del territorio
A travs de treinta ventanas de informacin cartogrfica (mapa bsico) y la
correspondiente ortoimagen de satlite se presenta una lectura sinptica y
global de Castilla-La Mancha.
Figura . Miniatura de la doble pgina El mapa bsico
y la imagen de satlite: dos recursos para una lectura
sinptica y global de Castilla-La Mancha, Atlas del turismo
rural de Castilla-La Mancha, : -.

Los recortes de las escenas satelitales son del sensor Thematic Mapper del
satlite Landsat 514 y los mapas topogrficos de la serie BCN200. Esta informacin fue suministrada en formato digital (coberturas rster y vectoriales) por
el Instituto Geogrfico Nacional a travs del Centro Nacional de Informacin
Geogrfica (cuarenta y tres ortoimgenes escala 1:100,000 y cinco hojas provinciales del mapa topogrfico escala 1:200,000). En nuestro caso, fue necesa-

256

Herramientas analticas

rio armar el mosaico de ambas bases y posteriormente recortar conforme al


arreglo de las coordenadas extremas de las treinta hojas en las que se dividi
el mapa 1:200.000, generalizando a esa misma escala las secciones de las ortoimgenes y ajustando sus colores para una mejor visualizacin.

Diseos de maquetas y bases cartogrficas


La estructuracin del entramado temtico antes presentado supuso un riguroso y arduo trabajo tcnico, el cual se desencaden con el diseo de las maquetas. A partir de las maquetas se acordaron las escalas de representacin de
mapas, las caractersticas de textos, imgenes, fotografas y resto de recursos
informativos del atlas.
El concepto tcnico del atlas que se logr, como ya se mencion, se corresponde con un libro encuadernado estructurado en siete captulos los cuales se
desagregan en temas especficos. Estos temas especficos se encuentran desarrollados en cada doble pgina del atlas.
Para facilitar el trabajo de maquetacin de contenidos, fue preciso elaborar
el libro de estilo del atlas, en donde se incluyen las especificaciones tcnicas
bsicas para la composicin de cada una de las dobles pginas del atlas y la
edicin de la cartografa temtica: formatos (medidas de cada una de las entidades grficas), apariencia (colores y trazados) y escalas de representacin de
las bases cartogrficas, entre otras.
Respecto a stas ltimas, cabe decir que si bien en el atlas se incluye cartografa con doce niveles de detalle (contexto mundial 1:70000000; europeo:
1:68000000 y 1:15000000; nacional: 1:11000000, 1:6000000 y 1:4500000; regional: 1:1000000, 1:1500000, 1:2000000, 1:2500000, 1:3000000 y 1:5000000),
creemos que el lector no tendr problemas para comparar la informacin, ya
que cada nivel obedece al discurso temtico de cada doble pgina del ATURCLM, el cual va de lo general a lo particular; que da, obviamente, mayor importancia a las representaciones del territorio en cuestin (Miranda, 2003-b).
Adems, las bases cartogrficas se generalizaron segn la escala de representacin y contenido temtico que deban soportar (cuidado del equilibrio
visual y legibilidad), y respecto a las composiciones de cada doble pgina, fueron varios los ensayos realizados hasta llegar al diseo definitivo.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

Figura . Ejemplo de las maquetas realizadas


para el ATUR-CLM (Miranda, -b).

257

258

Herramientas analticas

Figura . Las principales fuentes de informacin


del ATUR-CLM (Miranda, -b).

Figura . Redaccin y composicin cartogrfica del ATUR-CLM


(Miranda, -b).

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

259

Los datos y la redaccin cartogrfica


Las fuentes de informacin consultadas para el Atlas fueron diversas y numerosas. En cada etapa de ejecucin se desarroll un trabajo intenso de revisin
documental, estadstica y cartogrfica con la finalidad de alcanzar los objetivos cientficos e informativos de la obra. En el grfico siguiente se resumen
las dos tareas principales que corresponden a la redaccin cartogrfica. Como
se observa, para la preparacin de las bases cartogrficas y para la cartografa
temtica, fue de suma importancia contar con productos acabados, en este
caso, los que generan el Instituto Geogrfico Nacional espaol y los propios
del resto de instituciones oficiales que apoyaron el proyecto aportando su informacin (Miranda, 2003-b).
En total se realizaron seis bases cartogrficas detalladas, stas corresponden con las escalas de representacin para los mapas de Castilla-La Mancha.
Estas bases fueron el soporte de los 131 mapas temticos que se incluyen en
el atlas. El software empleado para el diseo y composicin cartogrfica se
presenta a continuacin.15

Comentario final
En este trabajo se ha pretendido mostrar el sentido y valor de los Atlas Temticos como instrumentos auxiliares para la gestin del territorio. En concreto,
se presenta el Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha, el cual puede ser
visto como un recurso multidisciplinar que puede cumplir funciones muy diversas; su versatilidad es enorme abarcando objetivos puramente cientficos,
otros de cariz cultural y no pocos en orden a la gestin territorial.
El principal inters es compartir algunos aspectos de su ejecucin y sus
contenidos. Estamos seguros que haciendo los cambios necesarios, estos
apuntes servirn para desarrollar un guin propio de trabajo, el cual sirva
para abordar cartogrficamente otros escenarios de vocacin turstica. Asimismo, hemos perfilado algunos temas que consideramos interesantes y necesarios del marco conceptual de una Teora de los Atlas.
Como sabemos, todo planteamiento merece revisiones futuras, y mxime si incursionamos en terreno novedoso, como lo es la cartografa turstica. Esperamos que nuestra experiencia sea un punto de partida que

260

Herramientas analticas

anime a la discusin razonada, a travs de la cual se encuentren soluciones


concretas para la representacin de las variables tursticas. En particular,
se considera importante y necesario acordar reglas especficas de expresin y, de ser posible, llegar a tener un lxico convencional para esta variable. Sin duda, esto ayudara a la redaccin de discursos cartogrficos
complejos, que traspasen la mera enumeracin para llegar a la descripcin
analtica y sinttica, a la modelacin grfica de los territorios con vocacin
o prospeccin turstica.

Notas
1
2

La Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha est conformada por las provincias de Toledo, Guadalajara, Cuenca, Ciudad Real y Albacete.
Como bien dice Peterson (1995) cuando se refiere a los modelos de comunicacin remota y en red, la computadora deja de ser el instrumento para elaborar
mapas y pasa a ser el medio de comunicacin.
Un hipermapa es un sistema que combina la tecnologa de la multimedia (diferentes medios) y el hipertexto. El trmino hipertexto fue utilizado por primera
vez por Theodor Nelson (1967) para describir un sistema que permitiese una
escritura y lectura ajustada al proceso ms prximo al modelo humano. Actualmente, ste se refiere a la tecnologa que organiza una base de informacin en
bloques discretos de contenido llamados nodos, conectados a travs de una serie
de enlaces, cuya seleccin provoca la inmediata recuperacin de la informacin
destino (Daz et al., 1996:3). Los usuarios localizan fcilmente la informacin
que requieren en tiempo real. Entonces, un hipermapa es un sistema en el que las
bsquedas, consultas, navegacin, extraccin de informacin, etc., se realizan segn lo decida el usuario, a travs de enlaces que previamente fueron establecidos
por el autor y que conducen a los diferentes elementos de informacin multimedia (texto, sonido, imagen, vdeo, etc.) (Miranda, 2000).
Se refiere a los contornos y dems aspectos referenciales (red hidrogrfica, vas
de comunicacin, topnimos, etc.), los cuales se rigen por un marco matemtico
que se construye segn escala de representacin, proyeccin cartogrfica y sistema de referencia espacial. Estos elementos de la base cartogrfica son los que
facilitarn la lectura de la componente temtica.
Existe una gran variedad de mtodos de representacin (para mapas de distribuciones geogrficas discontinuas y para mapas de distribuciones contrinuas:
uniformes y no uniformes), la aplicacin de determinado mtodo depender del

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

10

11

261

dato mismo y de los objetivos del mapa, as como de los recursos tcnicos con los
que se cuente.
Los smbolos y las variables visuales son los elementos bsicos del Lenguaje
Cartogrfico. Los primeros se utilizan en estilos de escritura puntual y lineal,
y se distinguen por su uso o familiaridad (universales, convencionales, personalizados), por su representacin o apariencia (iconogrficos, sintetizados,
geomtricos o alfanmericos), por su valor temtico (cualitativo o cuantitativo), y por el tipo de escalado cartogrfico (nominal, ordinal, intervalo o
razn). En cuanto a las variables visuales, stas se presentan en dos modalidades: 1) como claves semnticas que acompaan a los smbolos de igual
apariencia pero de diferente valor temtico; 2) como recursos grficos que
pueden expresar de forma independiente un valor temtico en distribuciones
geogrficas continuas. Estas son: ubicacin, forma, tamao, medida, color
(diferenciando sus tres atributos: tono, intensidad, saturacin), orientacin,
espaciado y, trama o textura (Miranda y Echamendi, 2001; Miranda, 2003-b;
Miranda y Echamendi, 2004).
Los estilos de escritura generalizados son: puntual, lineal, areal y el de volumen
(real o aparente, para ste ltimo se utilizan recursos como los sombreados o
perspectivas). No obstante, si se trata de productos interactivos, adems se tendran los estilos multisensoriales, que incluyen el sonido y las animaciones. Asimismo, el estilo de escritura o sistema de implantacin empleado depender, en
gran medida, de la escala de representacin del mapa, quedando implcita la cualidad: legibilidad (Miranda, 2003-b).
Referida a la relacin entre significados y significantes, entre los conceptos y los
objetos grficos, los que se corresponden con los contenidos y que se resumen en
los sistemas de representacin (asociacin entre datos, elementos cartogrficos y
sistemas de implantacin).
Se basa en la coherencia del discurso cartogrfico. El mapa contar con sus elementos estructurales (titulo, escala, sistema de referencia, leyenda, fuente, etc.),
pero stos se jerarquizarn adecuadamente, segn los principios de la composicin cartogrfica e impacto visual. El resultado se encamina a establecer el guin
de lectura del mapa.
Dimensin que se refiere al cumplimiento de los objetivos del mapa, a la relacin
que existe entre el usuario y el mapa, en donde se valora el nivel informativo del
mapa y la experiencia en lectura cartogrfica por parte del usuario.
La mayora de las guas tursticas cuentan con planos de ciudades o de los pueblos
referidos, fotografas, textos explicativos y un mapa general con las vas de comu-

262

12

13

14

15

Herramientas analticas

nicacin, distancias a los recursos tursticos de inters y puestos de servicios. La


informacin es general, los datos cartogrficos son nicamente de tipo nominal y
se expresan a travs de smbolos iconogrficos o geomtricos (Sancho et al., 2001;
Miranda, 2004).
Los Atlas Nacionales y Regionales son los documentos en los que podemos encontrar un mayor avance en cartografa del turismo (en contenidos y en soluciones
grficas) y, aunque el objetivo de stos no es la exposicin exhaustiva del turismo,
s ofrecen una interesante aproximacin y son una invitacin a su encuentro. Uno
de los Atlas Nacionales que destaca por el tratamiento prestado al turismo es el de
Espaa (Instituto Geogrfico Nacional, 1997), y a otros que podemos acudir por
su cercana referencial, son el Atlas Nacional de Mxico (Instituto de Geografa,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1990) o al Nuevo Atlas Nacional de
Cuba (Instituto de Geografa de la Academia de Ciencias de Cuba, Instituto de
Geodesia y Cartografa, 1989), para revisar las estrategias cartogrficas en cada
caso (Miranda, 2004).
Con la finalidad de potenciar las cualidades estticas y funcionales se maquet
en Director de Macromedia, previo tratamiento (optimizacin) de los contenidos. Esta versin del Atlas se publica en un DVD de distribucin gratuita, la
cual puede consultase en cualquier computadora con las cualidades requeridas
(lector DVD, procesador Pentium III o superiores) pero sin que sea necesaria su
instalacin.
El sensor Thematic Mapper tiene una resolucin espacial bruta de 30 m; es decir,
la mnima rea que es capaz de diferenciar el sensor es un cuadrado de 30 30 m.
Este satlite tarda en sobrevolar la misma rea geogrfica 16 das. El nmero de
valores que registra va de 0-255 niveles de informacin (resolucin radiomtrica
de 8 bits, 28 niveles) y capta siete ventanas del espectro electromagntico (Atlas
del turismo rural de Castilla-La Mancha, 2004; p. 278).
Adems, se utiliz MicroStation para la decodificacin de las bases alfanumricas, ArcView para el desarrollo del SIG del Atlas y PCI para el procesamiento de
las imgenes de satlite.

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Ciencia, Consejera de Educacin y Ciencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Centro Nacional de Informacin Geogrfica, Universidad de Alcal, Universidad de Castilla-La Mancha. ISBN: 84-96385-03-5. Espaa. 341 pp.

Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha

263

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de Alcal. Departamento de Geografa. pp. 57-65.

C APTULO 11

Estudio del suelo urbano del rea


metropolitana de Guadalajara,
-: una aplicacin
de las tecnologas de la informacin
geogrfica para la ordenacin
del territorio
Heriberto Cruz Sols, Edith Jimnez Huerta,
Mara del Pilar Palomar Anguas y Jess Rbago Anaya

Introduccin
La Ordenacin del Territorio es una disciplina relativamente nueva sobre la
cual se han propuesto diferentes definiciones. Quiz la ms aceptada es la
expresada en la Carta Europea de Ordenacin del Territorio de 1983, suscrita
por los pases representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenacin del Territorio (CEMAT). En ella se define Ordenacin
Territorial como la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales,
culturales y ecolgicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una
tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones
y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. Los objetivos
fundamentales de la Ordenacin del Territorio, segn dicha carta, son el desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad
de vida, la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del
medio ambiente y la utilizacin racional del territorio (Pujadas y Font, 1998,
pp. 11 y 12).
En el caso de Mxico, el Grupo Interdisciplinario de Ordenacin Territorial propuso en el ao 2000 la siguiente definicin: Estrategia de desarrollo
[265]

266

Herramientas analticas

socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional y espacial


de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio (Sedesol y otros, 2000, citado por Massiris A., 2002, p. 4).
El planeamiento urbano moderno, es decir, la ordenacin del espacio urbano, surgi por la necesidad de ordenar el espacio urbano de unas ciudades
en rpida expansin. El anlisis del espacio urbano y de su dinmica, contrastado con el modelo de ciudad al que se quiere llegar, proporcionar los
criterios para decidir cul es el uso ms adecuado de cada parcela del espacio
urbano (Pujadas y Font, 1998, p. 13).
De esta forma, el desarrollo de la planeacin en reas metropolitanas viene dada por la necesidad de planificar y coordinar conjuntamente algunos
servicios y obras, como es el caso del transporte, abastecimiento de agua y
electricidad, tratamiento de residuos. Por otra parte, es importante coordinar
polticas econmicas y sociales, debido a las propias relaciones entre los municipios que conforman la aglomeracin urbana.
Entonces, la ordenacin de los espacios metropolitanos requiere instrumentos de ordenacin especficos, debido a que excede el mbito municipal al
que hara referencia el planeamiento urbano en general.
Antecedentes de estos instrumentos de ordenacin podemos encontrarlos en el Regional Planning, que si bien se orientaba a corregir desequilibrios
regionales centrndose en las reas atrasadas, por otra parte se orient a dar
respuesta a nuevas estructuras urbanas, entre ellas las reas metropolitanas.
El Plan Regional de Nueva York de 1929 sera un ejemplo de la aplicacin del
Regional Planning en la ordenacin de aglomeraciones metropolitanas (Pujadas y Font, 1998, p. 324).
Los estudios de ordenacin territorial comprenden diversas fases de desarrollo en los que las tecnologas de la informacin geogrfica (TIG), en
especial los sistemas de informacin geogrfica (SIG), tienen una aplicacin
importante. En primer lugar, nos ayudan en el diseo de la base de datos. La
segunda fase corresponde a la construccin de la base de datos que incluye, en
principio, la integracin de la cartografa y de los datos alfanumricos. Posteriormente, la fase de la explotacin de la informacin en la que se obtienen
mapas temticos, estadsticas y consultas. Enseguida, los anlisis o estudios
en los que se elaboran modelos explicativos y modelos predictivos. La siguiente fase es la de la gestin corporativa y mantenimiento de la base de datos. Por
ltimo, la fase de la publicacin digital de la informacin geogrfica, cuyas

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

267

posibilidades son, en la actualidad, fundamentalmente dos: los CD-ROM y los


servidores de mapas para la publicacin en internet o intranet (cfr. Serra del
Pozo, 2003, pp. 164-166).

El sistema de ciudades en Mxico,


un modelo desequilibrado
La formacin de las reas metropolitanas en Iberoamrica y particularmente
en Mxico es un proceso que surge a partir de la segunda mitad del siglo XX.
En nuestro pas, este proceso se inicia en la dcada de 1940 como resultado
de un modelo de industrializacin sustitutivo de importaciones. As, se da
comienzo a una etapa de urbanizacin acelerada que se caracteriz por su
notable concentracin en el centro del pas (cfr. Aguilar, 1995, p. 25).
De acuerdo con algunos estudios urbanos, Mxico se defina como un sistema excesivamente desequilibrado, con una inmoderada concentracin de
poblacin, actividades econmicas y poder en el centro del pas. El sistema
nacional de ciudades presenta grandes desequilibrios en el territorio nacional,
producto de la macrocefalia de las zonas metropolitanas.
Sin embargo, en las ltimas dcadas del siglo XX podemos observar un
incremento del nmero de centros urbanos en el proceso de urbanizacin en
Mxico. Esta proliferacin de asentamientos urbanos ha implicado la diversificacin de metrpolis y el ensanchamiento de la malla urbana desde un
modelo claramente unipolarizado a otro multicntrico, aunque sin olvidar la
supremaca nacional de la ciudad de Mxico.
As pues, el esquema actual de distribucin espacial de la poblacin del
territorio mexicano, de poco ms de 97 millones de habitantes en 2000 (INEGI, 2001), se caracteriza por una tendencia a la concentracin de la poblacin
en ncleos urbanos, especialmente en las reas metropolitanas, y una aguda
dispersin de la poblacin rural en una gran cantidad de pequeos ncleos.
As pues, presenta un modelo concentrado en el que se oponen fuertes concentraciones de poblacin a una dispersin de baja densidad.
Uno de los hechos ms notables de la sociedad mexicana actual es precisamente el extraordinario crecimiento de sus metrpolis durante las ltimas
dcadas del pasado milenio. El acelerado proceso de urbanizacin que stas
experimentaron plantea diversos y difciles retos que deben afrontar desde el
nuevo escenario en el que se insertan: la internacionalizacin del espacio, la
apertura econmica con sus consecuentes exigencias de mayor competitivi-

268

Herramientas analticas

dad nacional e internacional, los nuevos procesos de acumulacin capitalista,


las modernas tecnologas, etctera.
En la mayor parte de las entidades federativas se advierte el avance de la
urbanizacin. Apenas en ocho estados los habitantes que viven en las ciudades representan menos de la mitad de la poblacin: Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca y Zacatecas. En cambio, en Aguascalientes, Baja
California, Coahuila, Mxico, Nuevo Len y Tamaulipas asciende a 80%. En
el Distrito Federal toda la poblacin es urbana, ya que la entidad ntegra forma
parte de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico. Asimismo, en esas siete
entidades y Colima la poblacin en asentamientos de cien mil o ms habitantes
representa ms de tres cuartas partes del total (cfr. Partida, 2003, p. 15).
Segn datos del ltimo censo (ao 2000), el sistema urbano nacional estaba constituido por 364 ciudades. Nueve de ellas, millonarias en poblacin,
concentran casi la tercera parte de los habitantes del pas formando extensas
reas metropolitanas: Mxico, Guadalajara, Monterrey, Puebla, Toluca, Tijuana y Torren y las conurbaciones de Ciudad Jurez y Len. Por otra parte, se
prev que en los prximos quince aos otras seis ciudades llegarn al milln
de habitantes: las zonas metropolitanas de Quertaro en 2010, Mrida en 2014,
Cuernavaca en 2017, San Luis Potos en 2018 y Aguascalientes en 2021 (cfr.
Partida, 2003, p. 15).
El fenmeno metropolitano se ha intensificado y diversificado en las ltimas dcadas. Las metrpolis de ms de un milln de habitantes concentran
el mismo porcentaje de poblacin urbana, slo que ahora ste se distribuye
entre un mayor nmero de localidades de este rango, nueve en vez de las tres
que existan en 1970, lo que quiere decir que hay una cierta redistribucin de
la poblacin hacia otras metrpolis de la repblica.
En 2003, a partir de los datos censales de 2000, el Consejo Nacional de
Poblacin (Conapo) delimit 42 zonas metropolitanas atendiendo a criterios
de tamao poblacional, conurbacin, integracin funcional y carcter urbano
de los municipios que las integran.
Las cuatro metrpolis ms importantes de Mxico llevan cada una en su
centro, jerrquicamente, las principales ciudades del pas: Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla, que gracias a su fuerte atraccin poblacional y de
actividades econmicas en ntima relacin con sus ncleos prximos han originado las zonas metropolitanas respectivas.
Histricamente, el lugar por excelencia en Mxico ha sido la regin Centro.
Asentamiento de las principales culturas prehispnicas, de las ms importan-

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

269

tes economas hacendarias durante los periodos colonial e independiente, posee una fuerte heterogeneidad geogrfica y cultural, siendo, en la actualidad,
la regin ms densamente poblada del pas.
La zona metropolitana de la ciudad de Mxico, en la actualidad la mayor
megaciudad de Amrica Latina, es una enorme aglomeracin (en torno a los
18 millones de habitantes censados en 2000) que ha gozado de una clara supremaca desde la poca colonial. Encabeza el sistema nacional de ciudades y
su rea de influencia comprende, en mayor o menor intensidad, prcticamente todo el territorio nacional.
Monterrey, situada en una regin fronteriza y minera prxima a Estados
Unidos de Norteamrica, creci a fines del siglo XIX favorecida por su potencial industrial-manufacturero; constituye el lugar central predominante del
nordeste del pas (cfr. Conapo 1991, pp. 24-25).
Por otra parte, el sistema urbano de la regin Centro-Norte-Occidente se
encuentra bien integrado y articulado con la ciudad de Guadalajara, centro
regional de segunda jerarqua en el nivel nacional, que ejerce su influencia
sobre las ciudades de Jalisco y se prolonga a los ncleos, de menor rango, en
los estados de Nayarit, Colima, Guanajuato, Michoacn, Aguascalientes y
Zacatecas. Por tanto, se convierte en el centro nodal de una extensa zona en
el occidente del pas y, adems, se consolida como principal punto de inters
para la mayora de los ncleos del noroeste (cfr. Conapo, 1995, p.69).

Metropolizacin de Guadalajara
La ciudad de Guadalajara, la segunda en importancia del pas, se identifica
cada vez menos con el tradicional ncleo de principios de la dcada de 1970,
cuando estaba an perfectamente delimitado. Hoy, la realidad es muy diferente, pues ha tomado la forma de una aglomeracin cuya configuracin y
estructura alcanzan una complejidad creciente.
Entre 1970 y 1990, los municipios perifricos de Guadalajara: Zapopan,
Tlaquepaque y Tonal, han mostrado tasas de crecimiento significativamente
elevadas; mientras que el municipio central reduce de manera considerable
su tasa de crecimiento a partir de la dcada de 1980, alcanzando en la pasada
dcada un valor negativo (figura 1).
De esta forma, el acelerado crecimiento demogrfico y la cuantiosa migracin de poblacin hacia los municipios conurbados, que se produce ms
acentuadamente a partir de la segunda mitad de la dcada de 1970, dio lugar

270

Herramientas analticas

a un rpido proceso de urbanizacin que afect, de modo decisivo, la forma


de organizacin econmica, social y poltica de su territorio. En este sentido
es ilustrativo que se destaque la importancia de atender el proceso de crecimiento del rea metropolitana tapata para que ayude a comprender mejor el
complejo desarrollo de la metrpoli.
Asimismo, los problemas derivados del crecimiento de Guadalajara dieron
lugar a iniciativas de coordinacin urbana entre los municipios conurbados,
con el fin de realizar acciones conjuntas encaminadas a ordenar el crecimiento de la metrpoli.

Planeacin urbana en Guadalajara


La planeacin urbana en Mxico tiene sus orgenes en la Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930), la cual tuvo como objetivo coordinar y
encauzar las actividades de las distintas dependencias del gobierno para conseguir el desarrollo de la repblica. Pero, debido al proceso de urbanizacin
Mapa . Zonas Metropolitanas de Mxico, .

Fuente: Elaborado a partir de la delimitacin de ZM propuesta por el Conapo.

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

271

acelerado que present el pas en las ltimas dcadas, reclam, cada vez ms,
la intervencin del Estado para solucionar el problema de vivienda y frenar el
crecimiento de los asentamientos espontneos que empezaban a invadir las
periferias metropolitanas. De esta forma, a partir de entonces se produce una
notable transformacin en las polticas urbanas y regionales del pas.
Por mencionar algunas polticas importantes tenemos que en 1976 se promulg la Ley General de Asentamientos Humanos y se cre la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas con objeto de desarrollar polticas
de desarrollo urbano y regional. En 1978 se aprob el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. En 1983 se aprob la nueva Ley sobre Planeamiento, que vino
a sustituir la publicada en 1930. En 1988 se aprueba la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. En 1993 se publica la nueva Ley
General de Asentamientos Humanos. Respecto a los Planes sexenales: Planes
Nacionales de Desarrollo (1983-1988, 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006). En
2000 se dan los trminos de referencia y guas metodolgicas para programas
estatales de Ordenacin Territorial.
Como ejemplos de planeacin de Zonas Metropolitanas en Mxico podemos mencionar en Monterrey, el Plan de Desarrollo Urbano de la Zona
Conurbada de Monterrey 2021, elaborado con la participacin conjunta de
los municipios de la zona conurbada y las dependencias estatales y federales
con injerencia en el plan. Actualiza el Plan Director de Desarrollo Urbano del
rea Metropolitana de Monterrey 1988-2010 vigente.
En Guadalajara, el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara de 1982 elaborado conjuntamente por la Comisin para el Desarrollo
Urbano-Regional de Guadalajara, el Departamento de Planeacin y Urbanizacin del Estado de Jalisco y la Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas. Asimismo, el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada
de Guadalajara de 2000, realizado por el Consejo Metropolitano de Guadalajara y el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano.
Actualmente, los organismos responsables de la Ordenacin Territorial a nivel nacional son la Secretara de Desarrollo Urbano (Sedesol) y la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). A nivel estatal, el Consejo
Estatal de Planeacin y Desarrollo (Coplade) y las secretaras estatales de ecologa y medio ambiente mientras que, a nivel municipal, los ayuntamientos.
A pesar de ello, en nuestra metrpoli como en muchas ciudades del territorio, se presentan procesos irregulares de doblamiento y de crecimiento en
lugares inconvenientes. El costo social que resulta de ello es varias veces su-

272

Herramientas analticas

Figura . Tasa de crecimiento promedio anual, por municipio, del rea


metropolitana de Guadalajara, -.

perior al que implicara una prevencin de reservas territoriales congruentes


con los planes.
Se detecta una fragmentacin del gobierno urbano, en donde los problemas mayores de las ciudades corresponden a la escala metropolitana. Complejidad, diversidad social y cultural, sistema urbano sumamente complejo y
de alto dinamismo.
Como lo seala Massiris (2002, p. 11), en Mxico los actuales programas
estatales de Ordenacin Territorial carecen de soporte jurdico propio, en tanto que los planes de ordenacin de asentamientos humanos y los de ordenacin ecolgica s lo tienen.
A pesar de la existencia de estos planes de ordenamiento la ciudad presenta
reas, como en la mayor parte de las ciudades en los pases subdesarrollados,
sin que se observe una adecuada planificacin y regulacin. Se aprecia que
no se respetan las normas de uso del suelo y cuentan con construcciones e
infraestructura deficiente. Asimismo observamos la ocupacin de zonas en
lechos de ros, zonas inundables, cerca de instalaciones peligrosas, en rellenos
sanitarios, etctera.

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

273

Importancia de los sistemas de informacin


geogrfica para la adecuada ordenacin
y gestin de las reas metropolitanas
De acuerdo con Lorenzo Martnez (2004, p. 299), la ordenacin del territorio
engloba el conjunto de actividades que tienen por objeto la planificacin de un
espacio geogrfico determinado. Estas actividades tienen que estar basadas en
el conocimiento exhaustivo de los distintos factores que definen el territorio
en sus aspectos fsicos, econmicos y sociales. Por tanto, el inicio de cualquier
estudio territorial ha de comenzar por la toma y recogida de la informacin,
para despus dar paso a su anlisis y posterior propuesta de pautas de actuacin orientadas a la citada ordenacin territorial.
Los Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG) son especialmente relevantes
de cara al planeamiento urbanstico debido a una serie de ventajas como es el
acceso inmediato a todos los elementos de la base de datos, mediante bsquedas
espaciales o temticas, la gestin de redes, la automatizacin de procesos, entre
otros. Los campos en los que se han implantado con mayor fuerza son la gestin
medio ambiental, la gestin de redes e infraestructuras, la gestin catastral y
cartogrfica y el anlisis socioeconmico y de mercado (Surez, 1994, p. 265).
Existe bastante inters de los redactores del plan, que encuentran ventajas
en la utilizacin de cartografa digital y tecnologas informticas de anlisis
espacial para la elaboracin del plan. Cabe mencionar que los SIG son tiles
en varias de las fases de elaboracin del Plan de Ordenacin as como para
su posterior gestin. Hay que destacar su papel en la explotacin del catastro digitalizado y obtencin de mapas temticos, clculos de superficies, estimaciones de poblacin, anlisis sociodemogrficos, grado de cobertura a la
poblacin con servicios y equipamientos pblicos, desequilibrios en la distribucin de empleos, etctera.
Adems, suponen una ventaja debido a la posibilidad de introducir la modelizacin espacial y anlisis de escenarios; por ejemplo, el modelo de sistemas de transportes utilizando modelos digitalizados de la red viaria con
el conjunto de atributos de capacidad, fluidez, etc., a la que se asigna automticamente la carga de demanda que originan las diferente propuestas de
crecimiento urbano y las alternativas de distribucin del transporte (Surez,
1994, pp. 269-270).

274

Herramientas analticas

Atlas de produccin de suelo en la zona


metropolitana de Guadalajara
Para lograr el buen manejo y obtener las mejores condiciones urbanas de una
metrpoli se requiere, entre otras cosas, conocerla a fondo. De esta forma a
Guadalajara, como metrpoli, necesitamos analizarla y entender sus procesos
de formacin, su dinmica actual, el desarrollo de la produccin de sus espacios, sus causas, efectos y tendencias. El conocimiento generado tendremos
que utilizarlo y ponerlo a disposicin de los sectores acadmico, pblico, gubernamental y privado.
En la actualidad, en los estudios urbanos, la Geografa, Arquitectura, Urbanismo y otras disciplinas estn experimentando con las posibilidades que ofrecen las tecnologas de la informacin geogrfica de extraordinaria utilidad: la
teledeteccin, el sistema de posicionamiento global y los sistemas de informacin
geogrfica. Las fotografas areas e imgenes de satlite nos permiten monitorear
el crecimiento de las ciudades y, si la escala y la resolucin espacial lo permiten,
reconocer el paisaje y su dinmica con total fidelidad, en tanto que los sistemas
informticos nos ayudan a gestionar, organizar, analizar y cartografiar la informacin. De esta forma, surgi el inters por realizar el Atlas de produccin de
suelo en la zona metropolitana de Guadalajara, trabajo apoyado en los planteamientos tericos (el anlisis de los componentes bsicos del paisaje urbano) y
tcnicos (las posibilidades de las tecnologas de la informacin geogrfica) para
mostrar las transformaciones de Guadalajara durante las ltimas tres dcadas.
Al analizar los resultados de dicha investigacin, en 1970 la ciudad de Guadalajara, conurbada con las cabeceras municipales de Zapopan y Tlaquepaque,
cens una poblacin de 1409,262 habitantes distribuidos en una extensin
aproximada de 11,574 ha, por lo que su densidad era de 121.76 habitantes por
hectrea (hab/ha). Haba 175 fraccionamientos autorizados y la mancha urbana dejaba en su interior, debido a la actividad especuladora de los fraccionadores, 22% de su superficie sin construir. Exista, as, una continuidad en los
mecanismos de urbanizacin tapata que favorecan las acciones especulativas
en lugar de las productivas (cfr. Vzquez, 1989, p. 80).
Durante la dcada de 1980 la conurbacin tapata se convierte en una metrpoli doblemente millonaria y acrecienta su funcin regional. En tanto, la
estructura urbana se transformaba cualitativamente al desplazarse algunas
actividades centrales hacia los recientes asentamientos del poniente; proceso
que consolidaba la conurbacin de Guadalajara con los municipios de Tlaque-

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

275

paque y Zapopan, mientras que su expansin alcanza al ncleo de Tonal. De


esta forma, la poblacin urbana en 1980 lleg a 2198,084 habitantes, mientras
que a la mitad de esa dcada, en 1985, el tejido urbano aumenta a 21,583 ha
(cfr. Jimnez y Cruz, 2004).
Al principio de la dcada de 1990 alcanza una extensin de 31,330 ha,
mientras que la poblacin en 1990 cens 2843,736 habitantes, por lo que su
densidad alcanz los 90.76 hab/ha, constituyendo una ciudad poco compacta
con densidad moderada. Entre 1990 y 2000 la poblacin de la metrpoli creci
a una tasa anual de 1.9%, para alcanzar en el ltimo ao un total de 3427,986
habitantes en una extensin de 35,120 ha, que signific una densidad de 97.60
hab/ha, prcticamente poco menor que de principios de la dcada de 1970.
Se tiene, entonces, que durante este periodo la urbe disminuy su densidad
debido, seguramente, al crecimiento horizontal de la ciudad y los espacios
intersticiales que quedaban en su avance (mapa 2).
As, la disminucin de la densidad de poblacin del AMG en aos recientes se deriva de su creciente expansin fsica hacia los ncleos conurbados
perifricos de los municipios de Zapopan, Tlaquepaque y Tonal, que en las
primeras etapas de su incorporacin al rea metropolitana tenan muy bajas
densidades. Adicionalmente, las diferencias de densidad tambin se derivan
de la dinmica de ocupacin del suelo, del tipo de equipamiento urbano existente, de la ubicacin de la cabecera municipal o la unidad poltica dentro del
tejido urbano metropolitano, entre otras razones.
De esta suerte, existen notables diferencias de densidad entre las reas
geoestadsticas bsicas (ageb) de los municipios que constituyen el AMG pero,
en el ao 2000, el poniente y el sur del AMG presentaron las ms altas densidades de poblacin. En Guadalajara se tienen tambin significativas diferencias entre las ageb, encontrndose en un extremo 0.0475 hab/ha y en el otro
445.57 hab/ha, el ms denso de toda el rea metropolitana. Mientras tanto,
Tlaquepaque alcanza un valor de 439.46 hab/ha en uno de sus ageb, Zapopan
359.18 hab/ha y, por ltimo, Tonal llega a los 324.78 hab/ha. La distribucin
de la poblacin por ageb en el 2000, la podemos observar en el mapa 3.

Los promotores urbanos en el rea


metropolitana de Guadalajara
Desde la perspectiva geogrfica, en la dcada de 1980 se produjo un movimiento hacia el desarrollo de una teora social donde los conceptos de espacio

276

Herramientas analticas

desempearon un papel central. Lefebvre (1991) extrae tres conclusiones de


su hiptesis de que el espacio es algo que se produce: primero, que el espacio
fsico est desapareciendo; segundo, todas las sociedades, y por ende, todos
los modos de produccin producen un espacio; tercero, que si el espacio es un
producto, nuestro conocimiento de l debe reproducir y exponer el proceso de
produccin (cfr. Unwin, 1995, p. 271).
El suelo edificable es producido por muchos actores diversos, segn modalidades diferentes, lo que da lugar a una cadena de procedimientos en la
produccin de suelo e inmobiliaria, dada la contigidad entre estos dos componentes de la oferta habitacional (Durand-Lasserve, 2003, p. 108).
Una cadena de produccin de suelo est caracterizada por dos componentes: las fases y los actores. Estos ltimos lo componen propietarios, habitantes,
instituciones financieras, promotores, empresas de construccin, profesionales, organizaciones no gubernamentales, administraciones pblicas y organismos internacionales (cfr. Durand-Lasserve, 2003).
Entre los actores, el promotor urbano es aqul cuya funcin principal radica en proporcionar el capital necesario, bien sea propio o por la capacidad que
tenga en poder centralizar capitales, combinando en muchos casos capital de
origen estatal y capital propio, y en asegurarse un flujo permanente de suelo
para mantener a largo plazo la tasa de beneficios monopolistas (Mazn, 1994,
p. 20).
De esta manera, el objetivo de nuestra atencin recae en los promotores
inmobiliarios, que de manera formal o informal, son prcticamente los mayores responsables de la expansin de la mancha urbana y, en consecuencia, de
la construccin de viviendas, centros comerciales, unidades deportivas, reas
industriales, etc., en nuestra metrpoli. Por ello, consideramos que debemos
realizar un anlisis sobre la actuacin de los promotores como agentes productores del espacio urbano en el territorio metropolitano en el periodo comprendido entre 1970-2000.
Es as como iniciamos, hace cuatro aos, a la conformacin del inventario
de promociones inmobiliarias formales e informales y se contempl con las
observaciones obtenidas en campo. Hasta el momento, posterior a la depuracin en gabinete de las promociones urbanas, se ha identificado y catalogado
un total de 4498 promociones urbanas, de las cuales 3872 son formales y 626
son informales (cfr. Jimnez y Cruz, 2004).
Durante ese periodo hubo un total de 2305 promotores de suelo urbano que,
a travs de las 4498 solicitudes de usos y destinos han promovido la incorpora-

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

277

Mapa . Crecimiento urbano del rea metropolitana


de Guadalajara, -.

Mapa . Densidad de poblacin por hectrea, segn rea


geoestadstica bsica del rea metropolitana de Guadalajara, .

278

Herramientas analticas

cin de 47,667.76 ha en el rea metropolitana. Estos promotores, en muchos de


los casos y cuando se trata de propiedad privada, son los propietarios del suelo.

Informacin de Guadalajara a travs de internet


Los resultados preliminares y ms informacin al respecto sobre esta investigacin se pueden consultar en: http://www.udg.mx/atlasdelsuelodeguadalajara.
La investigacin produjo tres bases de datos principales: promociones
inmobiliarias, informacin estadstica y antecedentes agrarios de las tierras
perifricas del rea metropolitana. La informacin se presenta en cuadros,
cartografa y grficas. La pgina electrnica presenta parte de la informacin
producida: datos socioeconmicos, promociones inmobiliarias formales e informales e historia agraria de los 55 ncleos agrarios que rodean la ciudad.
En la parte de la informacin socioeconmica, se ofrecen estadsticas sobre
los cambios de poblacin rural y urbana en el estado de Jalisco, los municipios
y el rea metropolitana de 1960 a 2000. Bajo este mismo rubro proporcionamos datos sobre el nmero de personas que hablan una lengua indgena, sobre
migracin, ingreso, tenencia de vivienda, nmero de personas por vivienda y
los materiales y servicios con los que cuentan las casas.
Cuadro . Nmero de promociones formales y superficie
promovida segn tipo de promotor, rea metropolitana
de Guadalajara, -.
Tipo de promotor
Particulares
Instituciones
Empresas
No especificado
Asociaciones
Totales

No.
de promociones
2206
115
815
671
65
3872

No.
de promotores
1534
24
521
43
2122

Superficie promovida
(ha)
23,604.69
1,417.06
10,261.88
5,961.72
871.98
42,117.33

Fuente: Atlas de la produccin de suelo urbano en la zona metropolitana de Guadalajara, 19702000, a partir de informacin proporcionada por la Secretara de Desarrollo Urbano (Sedeur),
Archivo General (Sedeur), Departamento de Apoyo Municipal (Sedeur), Obras Pblicas del
Ayuntamiento de Guadalajara, Departamento de Fraccionamientos (Obras Pblicas de Guadalajara), Obras Pblicas del Ayuntamiento de Tlaquepaque, Oficina de Urbanizacin (Obras
Pblicas de Tlaquepaque), Obras Pblicas del Ayuntamiento de Tonal.

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

279

Cuadro . Nmero de promociones informales y superficie


promovida segn tipo de promotor, rea metropolitana
de Guadalajara, -.
Tipo de promotor
Particulares
Instituciones
Empresas
No especificado
Asociaciones
Totales

No.
de promociones
148
20
37
406
15
626

No.
de promotores
127
8
33
15
183

Superficie promovida
(ha)
902.88
288.08
194.11
3,823.12
342.24
5,550.43

Fuente: Atlas de la produccin de suelo urbano en la zona metropolitana de Guadalajara, 19702000, a partir de informacin proporcionada por la Secretara de Desarrollo Urbano (Sedeur),
Archivo General (Sedeur), Departamento de Apoyo Municipal (Sedeur), Procuradura de Desarrollo Urbano (Prodeur), Direccin del rea de Regularizacin (Prodeur), Obras Pblicas del
Ayuntamiento de Guadalajara, Departamento de Asentamientos Humanos (Obras Pblicas de
Guadalajara), Programa de Regularizacin Municipal del Ayuntamiento de Guadalajara, Obras
Pblicas del Ayuntamiento de Tlaquepaque, Oficina de Asentamientos Irregulares (Obras Pblicas de Tlaquepaque), Obras Pblicas del Ayuntamiento de Tonal, Comisin Reguladora de
Fraccionamientos y/o Subdivisiones, Obras Pblicas del Ayuntamiento de Zapopan, Direccin
para la Creacin de Reservas Territoriales (Obras Pblicas de Zapopan).

Figura . Portada de la pgina electrnica del Atlas de produccin


del Suelo en el rea metropolitana de Guadalajara.

280

Herramientas analticas

En cuanto a las promociones urbanas, mostramos todas aquellas que estn


registradas por los municipios, formales e informales, dentro del ciclo 19702000, periodo en el que la ciudad registra el mayor crecimiento urbano. Especficamente, indicamos el rea desarrollada y el nmero de promociones por
dcada y por sexenio. Se cuenta con informacin sobre las fichas de cada una de
las promociones urbanas formales y de los asentamientos informales: localizacin, nombre del predio rstico, propietario, nombre del promotor, superficie
que se solicita desarrollar (o que se desarroll, en el caso de las promociones
informales), fecha de la solicitud, uso propuesto (o que se le dio en el caso de
las promociones informales) problemas del medio ambiente, etctera.
Finalmente, en el rubro del historial agrario presentamos la informacin sobre el suelo ejidal y comunal que rodea la ciudad. Aqu se muestran los cambios
que ha sufrido la propiedad de la tierra despus de la revolucin, y ahora de
regreso al mbito privado, pero como tierra urbana. Se presentan datos sobre la
tierra que ha sido legalizada a travs de la Comisin para la Regularizacin de la
Tenencia de la Tierra formada en 1973 por el gobierno federal (figura 3).
Esta informacin se est vinculando actualmente con la cartografa urbana
digital, las fotografas areas, las imgenes de satlite, la base de datos sobre los
ejidos y las fotografas digitales, para integrar el sistema de informacin geogrfica correspondiente, y as poder gestionar la informacin de manera eficaz.
Figura . Antecedentes agrarios en la pgina electrnica del Atlas
de produccin del suelo en el rea metropolitana de Guadalajara.

Suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara

281

A manera de conclusin
A partir de la dcada de 1970, Guadalajara aceler su crecimiento que se manifiesta espacialmente con el crecimiento de la mancha urbana. Se le fueron
aadiendo espacios de los municipios perifricos ejerciendo presin sobre
ellos. Este proceso aparece en partes controlado y planificado, mientras que
al mismo tiempo aparecieron asentamientos espontneos. En general, nos encontramos en una metrpoli con una estructura urbana heterognea, disfuncional y desquilibrada.
En las dcadas de 1970 a 1990, las pautas sobre el espacio de Guadalajara eran ya tan importantes que la nueva escala del hecho metropolitano se
apreciaba a partir de un elemento tan fsico como la propia extensin de la
urbanizacin. Se trata de un territorio integrado que sobrepasa lmites administrativos. Las tendencias actuales indican que la poblacin tender a concentrarse predominantemente en los municipios perifricos. Mientras que las
actividades humanas todava presentan una fuerte concentracin en el municipio central.
En ese periodo, el rea metropolitana de Guadalajara incorpor 23,574 ha,
alcanzando en la ltima fecha una superficie urbanizada de 35,120 ha donde
habitan 3.4 millones de personas, con notables diferencias de densidad segn
sus caractersticas geogrficas y la forma como se han ido incorporando histricamente al rea metropolitana. En este proceso ha sido destacado el papel de
los promotores urbanos como agentes de produccin de suelo urbano.
Las tecnologas de la informacin geogrfica contribuyen a la sistematizacin de la informacin existente, concentrar la informacin dispersa y otorgar las condiciones tcnicas para actualizarla constantemente. Asimismo, la
incorporacin de esta informacin a travs de internet permite la consulta y
actualizacin permanente de los resultados obtenidos hasta el momento en
el estudio de Guadalajara. La informacin proporcionada en esta pgina nos
muestra la compleja realidad metropolitana. Se pone en evidencia los desequilibrios que guarda la metrpoli tapata.

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C APTULO 12

Uso del sistema de informacin


geogrfica para analizar el reparto
de la tierra y los cambios de uso
del suelo en el ejido Platanarillo,
municipio de Minatitln, Colima
Jos Manuel Ramrez Romero, Gregory Joshep Baker,
Rubn Daro Guevara Gutirrez, Raquel lvarez Rodrguez,
Jos L. Olgun Lpez y Gerardo Almaraz Prez

Introduccin
Cada vez ms investigadores, planificadores y especialistas que se dedican al
manejo de recursos naturales en reas rurales se dan cuenta que los temas
de catastro y tenencia de la tierra inciden directamente en el de ecologa y el
estudio de perturbaciones del ambiente natural, considerndolos importantes
porque influyen en la relacin y dinmica que el ser humano tiene con el uso
del suelo. Situacin que prevalece en las reas naturales protegidas, como las
reservas de biosfera, en donde se encuentran poblaciones y comunidades que
no pueden ser ignoradas ni separarlas del ambiente natural porque muchas
veces aprovechan los mismos recursos que se desea manejar.
En Mxico, con los recientes cambios en el artculo 27 de la Constitucin
Poltica Nacional y la Ley Agraria Nacional que afectan la tenencia de la tierra,
da inicio el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de
Solares Urbanos (Procede). Este programa es implementado por el gobierno
con el propsito de cumplir con los requisitos de los cambios a la Ley Agraria
promovida por el entonces presidente Lic. Carlos Salinas de Gortari en 1992,
en la cual se requiere que cada ejidatario sea directamente responsable de sus
[285]

286

Herramientas analticas

parcelas (PA, 1993). Esto significa que aunque las parcelas ejidales tericamente no dejan de ser propiedad nacional, los ejidatarios se convierten en pequeos propietarios que pueden hasta vender su parcela o propiedad a otros
avecindados y ejidatarios, aparte de tener la oportunidad de entrar a negocios
con agentes y compaas externas.
Estos cambios implican la necesidad de especificar en forma de planos y
certificados los lmites exactos de las parcelas, y que la reparticin de la tierra
y los derechos de los propietarios se realice mediante el programa de Procede,
bajo supervisin de la Procuradura Agraria, el Registro Agrario Nacional, el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, la Secretara de
la Reforma Agraria, la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y la
Secretara de Desarrollo Social (PA, 1993).
Este proceso representa la formalizacin del catastro rural que posiblemente podra transformar la dinmica interna de los ejidos, al apresurar cambios en el uso del suelo que afectan el tipo y escala de aprovechamiento de los
recursos naturales en reas rurales. Al ser entonces a nivel comunidad agraria, los temas relevantes para el manejo de recursos naturales estn enfocados
en los cambios en el uso del suelo, cambios en tenencia y catastro.
Con esta base, se emplea la teledeteccin dentro de la tcnica de Sistemas
de Informacin Geogrfica (SIG) desde una perspectiva de planeacin, manejo, captura y anlisis de datos espacialmente referenciados y en especfico
sobre catastro y uso del suelo, que son importantes para formar una base de
informacin en la cual se pueden basar hiptesis, investigaciones y planes de
manejo; es entonces considerada una herramienta poderosa para la planeacin
en la colecta y procesamiento de informacin digital (Ramrez y Pelez 1998,
Rodrguez-Bejarano, 1991). Los SIG se consideran una herramienta de gran
importancia, ya que pueden integrar informacin georeferida (puntos, lneas
y polgonos) relacionada mediante una base de datos diversos que procuran
un enfoque integral. Es decir, con el apoyo de los SIG, de aparatos topogrficos de alta precisin (estaciones totales, GPS) y de informacin digital de alta
resolucin, se tendr la capacidad de realizar estudios enfocados al anlisis de
capacidades y tenencia de la tierra, y de ordenamiento territorial.
Este trabajo rene el anlisis sobre reparticin de la tierra y cambio de uso
del suelo dentro del ejido Platanarillo, ubicado al NE de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln (RBSM). Tiene como propsito describir e ilustrar la
reparticin de la tierra del ejido, segn el mapa de Procede, la informacin del
Registro Agrario Nacional (RAN) bajo el proceso de Procede y datos obteni-

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

287

dos de visitas al campo; de igual forma, se analizarn los cambios en el uso del
suelo en un periodo de 20 aos antes y 10 aos despus de programa Procede,
usando una imagen satlite y orthofotos digitales.
Adicional a lo anterior, se desea proveer informacin para su utilizacin en
futuros trabajos a realizarse dentro de la RBSM para otros ejidos o comunidades, al igual que apoyar con los componentes del Programa Integral del Manejo
de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln en el cual se establecen como
metas la continuacin del desarrollo del Sistema Integrado de Informacin de
la Reserva de la Sierra de Manantln, la actualizacin de informacin agraria
y catastral, la realizacin de estudios sobre uso del suelo y la implementacin
de estudios que permitan un mejor entendimiento de los procesos sociales
que determinan las prcticas del uso de los recursos naturales y la dinmica
del desarrollo local y regional.

Antecedentes
La tenencia de la tierra es un tema de gran importancia para los estudios de
desarrollo y conservacin; representa el conjunto de temas de poltica, economa, sociologa, ecologa y conservacin, e influye en aspectos de desarrollo
de los sectores agrcola, econmico y social, as como en la estabilidad poltica
de un pas.
En el estudio del medio ambiente, el impacto del ser humano ante los cambios provocados por l sobre los recursos naturales resultan ser de gran relevancia (Allaby, 1996). Efecto de esto es la tenencia de la tierra, manifestado
sobre el manejo de los recursos naturales al momento de la reparticin de
tierras, lo que favorece la explotacin de los recursos naturales, algunos de
ellos considerados como no renovables, adicional a la distribucin poco equitativa, que genera conflictos y confusin, y que de manera directa interfiere en
el esfuerzo de lograr un desarrollo sustentable.
En Mxico se han utilizado varios sistemas de reparticin de tierra durante sus diferentes etapas histricas. Ahora, el ejido y el sistema comunal de
tenencia de la tierra son los dos principales sistemas de propiedad en Mxico
(Rojas, 1991). El ejido tiene su base en la reparticin de tierras que empez
despus de la revolucin de 1910.
Aunque el sistema no se actualiz hasta la dcada de 1930 cuando el presidente Lzaro Crdenas reparti casi 200,000 km2 de tierra (la mayora en
forma de ejidos), y luego en las dcadas de 1950 y 1960 cuando el presidente

288

Herramientas analticas

Adolfo Lpez Mateos distribuy otros 120,000 km2 de tierras a los campesinos (Rojas, 1991).
La tenencia de la tierra juega un papel importante en el desarrollo humano, en los estudios de ecosistemas y la prctica de conservacin, esta ltima,
con frecuencia ignorada; sin embargo, los datos indican que es importante
analizar los efectos de este sistema. En Mxico, por ejemplo, las comunidades
agrarias poseen 70% de la superficie forestal del pas (SARH, 1984), lo que
representa un gran porcentaje de la riqueza ecolgica de Mxico; adems, se
reconoce que la inseguridad en la tenencia de la tierra ha sido un factor importante en la explotacin maderera en Mxico y que muchas veces el sistema
interno de manejo de los ejidos es descuidado a favor de un control externo
de caciques y otros agentes externos que estn interesados en aprovechar los
recursos ejidales o comunales (Jardel, 1992).
Relacionados con la tenencia y catastro hay otros problemas dentro de las
comunidades agrarias; ejemplo de esto son las diferencias marcadas de cantidad de terreno repartido y uso del suelo ocupado por individuo u propietario
que generan una desigualdad social e impactan en forma heterognea a cada
individuo por sus usos del suelo individuales dentro de la Reserva de Biosfera
Sierra de Manantln (RBSM). Por otro lado, la prctica de la ganadera genera
muchas veces desigualdad entre los que se dedican a ella porque aumentan
su ato ganadero que requiere el cercado de tierras comunales y que genera el
cambio de cobertura forestal a pastizal (Gerritsen y Forester, 1994).
La Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln fue decretada el 5 de marzo
de 1987, dentro de sus principales propsitos establece el respeto por la tenencia de la tierra basado en reglas sobre usos aceptables del suelo dentro de ella.
En esta rea se encuentran aproximadamente 28 comunidades agrarias y 80
predios privados (IMECBIO, 1987), que se traducen en 60% de la superficie de
la tierra dedicada a ejidos y uso comunales, y 40% a predios privados (Jardel,
1998). Dentro de la sierra de Manantln viven 33,000 personas entre comunidades agrarias e indgenas de la regin que tienen derechos sobre tierras
dentro de la reserva, 50% de las tierras privadas tienen algn problema de
tenencia de tierra con las comunidades agrarias (Jardel, 1992).
Es entonces que la tenencia de la tierra influye directamente en la relacin y
dinmica que los campesinos tienen con la tierra; dentro de la RBSM, sta juega
un papel muy importante, ya que de los problemas identificados en ella, al menos cuatro de stos estn asociados a la tenencia de la tierra. Entre los problemas
identificados se tienen: el cambio de cobertura forestal a pastizal, la erosin y

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

289

baja productividad asociada con agricultura de ladera, la tala de madera ilegal,


la excesiva recoleccin de madera para lea, caza ilegal, incendios forestales y la
ganadera extensiva en bosques tropicales (IMECBIO, 1987). Ejemplos especficos en esta rea son las de las comunidades agrarias de Zenzontla, Toxin, Piedra
Pesada y El Parotal, en donde la ganadera se ha relacionado con un cambio del
uso del suelo que ha disminuido la superficie de la selva y bosque, y aumentado
la cantidad de cultivo y pasto (Louette et al.,1998); en el ejido de Barranca de la
Naranjera se reporta disminucin de la cobertura forestal en 40% entre 1971 a
1993, con incremento de la produccin de pasto (Crdenas, 1998).
El cambio de cobertura y uso del suelo es un proceso importante cuando
se hace referencia a los estudios del medio ambiente y manejo de los recursos
naturales (Riebsame et al., 1994). El efecto de este proceso interacciona con
otros como erosin del suelo, disminucin de la precipitacin pluvial o modificaciones climticas, reduccin de la capacidad de infiltracin de agua en el
suelo, inundaciones en las zonas bajas de las cuencas hidrogrficas, entre otras
(Houghton, 1994).
Es frecuente que estos cambios de cobertura incrementen las fronteras
agrcola y pecuaria que reducen los bosques tropicales y realizando parches
en las zonas boscosas. Al respecto, Houghton (1994) establece que bajo la tasas
de deforestacin actual se podran eliminar los bosques tropicales del mundo
en 100 aos, o en menos de la mitad de este tiempo si los cambios en el uso
del suelo se aceleran.
En Latinoamrica, los anlisis histricos en un siglo dan prueba que se ha
perdido aproximadamente 28% del rea considerada como bosque entre 1850 y
1985 (Houghton, 1994), donde las regiones tropicales son las ms afectadas con
la prctica agrcola de roza, tumba y quema, al igual que la prctica ganadera.
Para Mxico, el cambio en el uso del suelo representa un tema importante
desde el punto de vista de manejo del medio ambiente, ya que Mxico ocupa el
lugar 13 en el mundo en cobertura forestal. Actualmente, cuenta con una gran
biodiversidad que incluye a 1026 especies de aves, 687 especies de reptiles,
numerosas especies de plantas, variedades silvestres y especies emparentadas
de diferentes cultivos importantes a nivel mundial, como el maz. Sin embargo, en las dos ltimas dcadas fuertes cambios se han producido en el uso del
suelo que podran perturbar la situacin ecolgica del pas. Entre 1970 y 1990,
por ejemplo, el porcentaje de la superficie del pas dedicado al pasto cultivado
se duplic, mientras que la superficie forestal ha disminuido hasta casi la mitad de su porcentaje desde 1970 (Liverman, 1997).

290

Herramientas analticas

Entre las razones de cambio de uso del suelo ocurridas en Mxico estn las
relacionadas con el crecimiento poblacional y con la economa y poltica en el
mbito global y nacional. Es decir, ha crecido el inters hacia el factor de cambios en polticas gubernamentales (OBrien, 1997). Ejemplos de este enfoque
podran incluir la influencia del Tratado de Libre Comercio (TLC), polticas
agrarias como la de subvencin, relaciones agrarias, crisis econmicas, devaluaciones, movimientos y polticas ecolgicas nacionales y recientemente las
polticas gubernamentales como Procede (Liverman, 1997).

Objetivos

Integrar informacin de catastro y cambios en uso del suelo del ejido Platanarillo en un SIG para apoyo a su planificacin.
Analizar la reparticin de la tierra del ejido Platanarillo utilizando datos
obtenidos del Registro Agrario Nacional (RAN) bajo Procede.
Analizar las capacidades de uso del suelo del ejido Platanarillo.
Analizar los cambios de uso del suelo en un periodo de veinte aos antes
Procede (1972-2000) para el ejido Platanarillo.

Materiales y mtodos
La descripcin de la regin se bas en la consulta y revisin de literatura
asociada a la tenencia de la tierra, catastro, problemtica de manejo de recursos y planificacin comunitaria dentro de la RBSM, Procede y teledeteccin. Adicionalmente, se realizaron entrevistas preliminares e informales
con algunos campesinos del ejido Platanarillo, para entender mejor la influencia actual de Procede y otros programas gubernamentales que existen
dentro del ejido.
El anlisis de la reparticin de parcelas y superficie se hizo con base a la
visita en la zona en estudio, la que consisti en un recorrido por las comunidades del ejido para conocer el paisaje y uso actual del suelo; en esta visita se
llevaron dos reuniones con el Comisariado Ejidal y ejidatarios ubicados en el
plano del RAN, para posteriormente compararlos con los datos oficiales de
Procede y con los datos catastrales del ao 1994, obtenidos por el RAN dentro
del proceso de Procede.
Para el anlisis de la tenencia, con base en Procede, se utilizaron las siguientes divisiones: rea de excedencia: terrenos que el ejido no tiene la posesin

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

291

legal, pero tiene la posesin fsica. Parcelaria: terrenos que tienen un dueo
(parcelas). Parcelas de la UAIM: la Unidad Agrcola Industrial de la Mujer
son parcelas que se dejaron al proyecto de la mujer. Parcela escolar: referidas
a las parcelas que le asignan a la escuela primaria para obtener sus fondos
financieros. Tierras de uso comn: entendindose como aquellos terrenos que
los ejidatarios usan en forma comn (agostaderos). Lmites federales: arroyos
y barrancas con alta pendiente. Asentamiento humanos y zonas urbanas. Vas
terrestres, carreteras y caminos. Esquilmos: parcelas que aparecen como ejido
Platanarillo, son pedazos de tierra que no se han repartido y que se pueden
considerar como de uso comn o como comodines para asignacin.
Los datos catastrales se convirtieron a una topologa con la tcnica de SIG y
digitalizados dentro del programa de PC-ARCINFO v.3.5. Los mapas de parcelas
resultantes se conectaron con una base de datos de los dueos de parcelas obtenidos en el RAN en el expediente de Reforma Agraria del ejido Platanarillo usando
ARCVIEW v.3.0 y Excel 2000 y finalmente editados con CorelDraw v.3.1.
El mapa de capacidad de uso del suelo se elabor con base en la sobreposicin de mapas temticos que toman en cuenta factores limitantes para las actividades agropecuarias y forestales segn el tipo de suelo y pendiente y de los
datos catastrales del ejido con base a datos del RAN; esta clasificacin sigue
los parmetros de la FAO-UNESCO y toma en cuenta caractersticas como
fertilidad, salinidad, profundidad, porcentaje de piedras y rocas.
De igual forma se elabor el mapa de capacidad agrcola, basado en la reclasificacin del mapa de suelos 1:50,000, con la sobreposicin de la reclasificacin del mapa de pendientes (tabla 1).
Los mapas y datos asociados se elaboraron con los cambios en uso del suelo a nivel ejido usando dos mapas raster escala 1:50,000 de la RBSM. El mapa
de 1972 se bas en datos digitalizados de las cartas de uso del suelo, INEGI
1:50,000 de Cmala E-13-B-33 y Minatitln E-13-B-34; el mapa de 1993
se bas en una imagen satlite, Landsat TM, con fecha 15 de marzo de 1993,
realizndose una clasificacin supervisada bajo el mtodo de mxima verosimilitud, en el programa de IDRISI 3.1, sobreponindose las imgenes 1972 y
1993. Para comparar las dos imgenes se generalizaron agrupndolas en tres
categoras: agropecuarias, selvas y bosques; posteriormente se editaron con el
programa CorelDraw 12, para crear un mapa en el cual se obtuvieron nueve
clasificaciones de cambios en uso del suelo generados por los tres tipos de uso
originales: 1 bosque a bosque, 2 selva a bosque, 3 abierta a bosque, 4 bosque a
selva, 5 selva a selva, 6 abierta a selva, 7 bosque a abierta, 8 selva a abierta y 9

292

Herramientas analticas

Tabla . Matriz de capacidad de uso del suelo y niveles de proteccin


basados en: a) tipos de suelo, b) mapa de rangos de pendientes.
Tipos de vegetacin
/ Capacidad de uso
Pendientes planas
0-5%
Pendientes semiplanas
5-15%
Pendientes inclinadas
15-30%
Pendientes muy inclinadas
30-45%
Pendientes extremadamente
inclinadas >-45%

Suelos
de valles

Suelos
forestales

Suelos
Suelos
pedregosos con limitantes B
o rocosos

A1

A2

A3

F1

A2

A3

F1

F2

A3

F1

F2

F3

F1

F2

F3

F2

F3

A1 agricultura intensiva; A2 agricultura moderada; A3 agricultura restringida; F1 forestal maderable intensivo; F2 forestal maderable moderado; F3 forestal maderable restringido; P proteccin.

abierta a abierta. Los mapas de uso del suelo se reclasificaron para agruparse
en: bosque, selva y abierta. En el programa IDRISI se hizo un recorte en el cual
se encontr la dotacin y ampliacin del ejido Platanarillo.
De nuevo se gener una nueva cobertura dentro del programa ARCINFO
y ARCVIEW, en el cual se sobrepuso la topologa del ejido y sus datos catastrales con el mapa raster de cambios en uso del suelo dentro de 1972 y 1993.
Esta cruza result en una nueva base de datos bastante amplia en la cual se
crearon entradas para ms de 13,000 distintos polgonos representativos de
alguno de los nueve tipos de cambios de uso del suelo. En esta nueva base
de datos se asignaron claves a cada parcela de posesin y de uso comn de
acuerdo a su tipo de cambio en el uso del suelo predominante (definido por
superficie), y tambin para clasificar parcelas que tuvieran ms de 25% de su
superficie con cambio de bosque y selva a abierta 1972 vs. 1993, aquellos de
ms de 25% de superficie con cambio de abierta a bosque o selva dentro de
1972 vs. 1993 (cuadro 1). Estas claves se introdujeron al SIG generndose tres
nuevos mapas (figuras 1, 2 y 3) relacionados con el cambio en uso del suelo y
editados en ARCVIEW.

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

293

Descripcin del rea


El ejido Platanarillo se encuentra en la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantln al noreste de la cabecera municipal de Minatitln y al sudoeste del cerro Grande en el estado de Colima. Su ubicacin geogrfica es 1918 y 1936
de latitud norte y 10349 y 10405 de longitud oeste (figura 1).
El ejido est divido principalmente de norte a sur por el ro San Palmar y por
la carretera de Minatitln-Villa de lvarez. Aunque el ejido se ubica en la regin
de la reserva, solamente 2247 ha se encuentran dentro de los lmites de sta. En el
ejido hay cinco comunidades: Ranchitos, El Aparejito, Platanarillo, Rastrojitos y
El Saz. La gran mayora de los 335 habitantes viven en Ranchitos y El Saz.
La topografa del ejido Platanarillo es muy accidentada, presenta una variacin altitudinal entre 900 y 1800 msnm, con pendientes que varan de 20 a
ms de 100 por ciento, donde predominan exposiciones norte y nordeste.
Figura . Lozalizacin geogrfica del ejido.

Uso recomendable del suelo


A. intensiva

Forestal intensivo

A. moderada

F. moderado
F. maderable
restringido

A. restringida

Forestal no maderable
Zona de conservacin
Plantaciones forestales
Rehabilitacin

294

Herramientas analticas

Su geologa est compuesta principalmente de rocas sedimentarias y calizas del Cretcico. En el cerro Grande se encuentra una geologa krstica, caracterstica de la presencia de resumideros, cavidades y drenajes subterrneos
que provocan la infiltracin del agua superficial durante un largo periodo del
ao. El rea tambin presenta algunas rocas gneas extrusivas del Cuaternario, al igual que unas rocas intrusivas del Cretcico.
La edafologa se distribuye en litosoles someros y pedregosos que se encuentran principalmente sobre las faldas del cerro Grande, mientras que en
la sierra del Perote predominan los regosoles con poca pedregosidad pero de
baja fertilidad.
La vegetacin se caracteriza por la presencia de bosque tropical caducifolio, bosque tropical subcaducifolio, bosque de encino caducifolio y otateras
(Otatea acuminata subsp. Aztecorum), esta ltima mezclada con varios tipos
de vegetacin en particular con bosque tropical caducifolio.
El clima del ejido es en las partes altas semirido con temperatura de una
media anual superior a 18C, considerado como (A)Ca(w2)(w)(1)g segn
la clasificacin Kppen. Las partes ms bajas son clidas, con temperaturas
anuales superiores al promedio de 22C Aw1(w)(w)(i)g. La precipitacin media anual es de 1350 mm, con lluvias estacionales y unimodales en verano; los
meses ms secos son febrero, marzo y abril.

Resultados y discusin
PROCEDE
En la RBSM de los datos ms recientes respecto al programa de Procede se
menciona que slo nueve comunidades agrarias estn involucradas por completo. Trece de estas comunidades han aceptado a Procede, pero actualmente
ste se encuentra suspendido por conflictos internos. Siete comunidades an
no han dado respuesta (no han dicho no ni han dado otra respuesta) (Semarnap, 1999).

Divisin del ejido


En la actualidad, con la ampliacin y dotacin, Platanarillo cuenta con una
superficie total de aproximadamente 3,756.8031 ha, en ella se encuentran nueve divisiones (tabla 2) con distintas caractersticas de usos (figura 2) y parcela-

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

295

do en 252 unidades (figura 3). Los resultados para cada una de estas divisiones
son: la unidad rea de excedencia corresponde a 386.3372 ha de la superficie
total (10.28%), originalmente sta no fue incluida en los lmites del ejido, pero
hoy es usada por los ejidatarios y se mantiene en uso comn; la unidad parcelaria corresponde a 2205.5226 ha (58.71%) dividida en parcelas de posesin (se
identifica un dueo); la unidad de la UAIM, distribuida en 5.9141 ha (0.16%), es
la divisin ms pequea del ejido con dos parcelas; la unidad de la parcela escolar, con 8.0133 ha (0.21%), tambin se distribuye en dos parcelas; la unidad de
rea oficial de uso comn representa 880.9742 ha (23.5%), con base en acuerdos
entre ejidatarios, esta superficie se ha tratado de repartir entre ellos; la unidad
de arroyos y barrancas es considerada terreno federal, se encuentra distribuida
sobre una superficie de 86.4199 ha (2.3%); la unidad de asentamientos humanos representa 32.2042 ha (0.9%); la unidad de brechas y carreteras representa
88.4619 ha (2.4%), una de stas une las ciudades de Minatitln y Colima; la unidad de ejido Platanarillo o esquilmos representa 62.9557 ha (1.7%), al mismo
tiempo consideradas parte de la unidad parcelaria, no fueron reconocidas por
ningn dueo al repartirse los ttulos de propiedad; actualmente, estas parcelas
mantienen un uso individual o un uso comn.

Reparticin de parcelas
Por ms de 30 aos, el terreno del ejido fue trabajado en forma comn (Kreutzer et al., 1997). En 1968 se realiz una reparticin de tierras en forma de
parcelas individuales. De acuerdo a sta, cada ejidatario tena derecho a no
ms de 10 ha. Sin embargo, hace 9 o 10 aos se termin el proceso de Procede
dentro del ejido, entregndose los nuevos ttulos de propiedad y generndose
un plano definitivo y oficial del catastro del ejido. Segn los datos de Procede
e informacin repartida en el plano (figura 3), se observan ejidatarios con
parcelas de ms de 10 ha.

Distribucin de tamaos
Esta distribucin est descrita por el nmero de parcelas y la superficie que
cubren (tabla 3), establecindose que 14.87% de la superficie total del ejido la
representan 170 parcelas que tienen un rango de menor a 10 ha; en el rango de
10 a 20 ha hay 44 parcelas que ocupan una superficie de 620.12 ha (16.51%) repartidas entre 29 dueos y con una media de 21.3834 ha por dueo; en el ran-

296

Herramientas analticas

Tabla . Superficie por clasificacin de tierras.


No.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Totales

Clasificacin
rea de excedencia
Parcelaria
UAIM
Parcela escolar
rea oficial de uso comn
Lmites federales: arroyos y barrancas
Asentamientos humanos
Terceras
Esquilmos

Superficie (ha)
386.3372
2205.5226
5.9141
8.0133
880.9742
86.4199
32.2042
88.4619
62.9557
3756.8031

%
10.28
58.71
0.16
0.21
23.45
2.30
0.86
2.35
1.68
100.00

go de 20 a 30 ha hay 13 parcelas que ocupan 315.93 ha (8.41%) repartidas entre


15 dueos; en el rango de 30 a 40 ha hay ocho parcelas que ocupan 276.58 ha
(7.36%) repartidas entre ocho dueos, con una media de 34.5725 ha por dueo; el rango de mayor de 40 ha cubre una superficie de 1985.4831 ha con slo
17 parcelas. Con esto, se interpreta que la reparticin de la tierra est dada por
un patrn en que las parcelas suman una superficie de 3756.8031 ha.

Concentracin y acceso a terreno


Con relacin a la distribucin de tamao de parcelas se observa la existencia de un
factor de concentracin por el acceso a terreno (tabla 3, figura 3). Observndose
el tpico ejidatario con un mayor acceso a terrenos pequeos (35%), con acceso a
ms de una parcela con dimensiones de 10-20 ha o menos; por otro lado, 45% de
los ejidatarios tienen acceso a una o ms de las parcelas con superficies de 2030
ha; 8% a parcelas con superficies de 30-40 ha, y slo 12% de los ejidatarios tienen
acceso a parcelas de ms de 40 ha. El ejidatario que menor beneficio tiene respecto
a la reparticin ocupa menos de una hectrea, y el mejor beneficiado posee ms de
118 ha; 15 ejidatarios con superficie en posesin de 20-30 ha ocupan cuatro veces
ms hectreas que los 14 ejidatarios del rango de menos de 10 ha, pero ocupan tres
veces menos hectreas que los 17 ejidatarios en el rango de mayor de 40 ha.
Del anlisis de la divisin parcelaria (tabla 4) se observa que la superficie
promedio aumenta al disminuir el nmero de dueos, tendencia que se manifiesta en dicha distribucin. Ejemplo de esto se manifiesta al momento de

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

Figura . Mapa de divisin de parcelas del ejido Platanarillo,


municipio de Minatitln, Colima.

297

298

Herramientas analticas

Figura . Mapa de rangos de pendientes del ejido Platanarillo,


municipio de Minatitln, Colima.

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

299

Tabla . Superficie de parcelas por rangos de tamaos en el ejido


Platanarillo, municipio de Minatitln, Colima.
Rangos

Sup.(ha)

< de 10 ha
10 a 20 ha
20 a 30 ha
30 a 40 ha
> de 40 ha
Totales

0558.6900
0620.1200
0315.9300
0276.5800
1985.4831
3756.8031

014.87
016.51
008.41
007.36
052.85
100.00

Nmero de parcelas
170
044
013
008
017
252

%
67.46
17.46
5.16
3.17
6.75
100.00

dividir la superficie entre el nmero de dueos, correspondiendo la mxima


distribucin para aquellos que poseen cinco parcelas por individuo, con una
media de 54 ha, y la menor distribucin para los que tienen dos parcelas con
20 ha. De la concentracin de tierra por parcelas de igual tamao (tabla 3), se
observa que 67.46% del total de las parcelas corresponde al rango de menores
de 10 ha, se distribuyen sobre una superficie de 14.87% (del total) y se localizan principalmente en el valle. Observamos que la superficie de sus terrenos
est compuesta de parcelas con un tamao de ms de 30 ha. Sin embargo, los
ejidatarios que tienen ms terreno (parcelas de mayor superficie), es debido a
que estas parcelas se localizan en zonas de poca accesibilidad o con pendientes muy fuertes.

Divisiones de tenencia
La superficie por tipo de clasificacin (tabla 2) describe nueve tipos de divisiones, cada una de ellas con su superficie caracterizada por el acceso y condicin
topogrfica predominante, factores que son condicionantes como limitantes
para su desarrollo y aunados a condiciones edficas y climticas (figura 4).
El valle del ejido se caracteriza por ser estrecho y circundado con tierras con
pendientes elevadas (figura 3) y suelos no aptos para su explotacin agropecuaria (litosoles y regosoles).
Considerndose que la tierra para uso agrcola ocupa menos de 30 ha
(0.8%) de la superficie total del ejido, de sta se recomienda para uso intensivo
2.56 ha (7.5%); 27.3 ha (0.72%) tienen uso limitado (tabla 5). Con respecto al
uso forestal, 82% de la superficie total del ejido corresponde al uso forestal

300

Herramientas analticas

Tabla . Divisin parcelaria de los dueos del ejido Platanarillo.


No. de parcelas
1
2
3
4
5
Totales

No. de dueos
21
28
19
08
05
81

Superficie (ha)

No. total de parcelas

463.4152
558.0220
528.2229
332.7783
272.6374
2155.0808

021
056
057
032
025
191

restringido y forestal de proteccin; para el forestal intensivo se tiene una superficie de 139 ha (4%) dispersas; la capacidad de uso forestal moderado y el
forestal intensivo ocupan slo 13 por ciento.

Capacidades de nivel parcelario


El anlisis del parcelado como unidad espacial demuestra que su distribucin
de capacidad de uso del suelo no es acorde al uso actual; esto con base a sus caractersticas predominantes de pendiente y de suelos (figura 5). Ejemplo de ello
son las parcelas con capacidad a anlisis de parcela de uso agrcola (intensivo,
moderado y restringido) con 170.25 ha y que representan 4.5% del total del ejido.
De las tres capacidades identificadas a este nivel se tiene: intensivo 10.7%, moderado 21.2% y restringido 68.1%; valores que significan el uso inapropiado actual
que se est desarrollando para la agricultura en este ejido, ya que de acuerdo a
la clasificacin de la imagen de satlite (1993, apoyada con orthofotos, 1996), se
reportan 915 ha bajo uso agrcola y pecuario. Del uso forestal a nivel parcela se
tiene una superficie total del 3585.25 ha, subdivididas en forestal intensivo 6.3
%, moderado 17.3%, restringido 26.2% y proteccin 50.3%. Valores comparados
con los obtenidos de la imagen de satlite tienen un aumento de capacidad a
nivel parcela de 745.25 ha. (Cabe resaltar que la imagen de satlite unifica los
valores de uso de bosques y selvas.) Se demuestra que una o ms de una parcela
llega a tener ms de una capacidad (agrcola y/o forestal) (tabla 7).

Distribucin de parcelas por capacidad de uso


El anlisis de la distribucin de las parcelas se establece en trminos de divisin, cantidad, porcentaje y distribucin de capacidades por parcelas (figura

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

Figura . Mapa de suelos reclasificado a cuatro categorias


en el ejido Platanarillo, municipio de Minatitln, Colima.

301

302

Herramientas analticas

Tabla . Superficies por cruza del mapa de rangos


de pendientes con los tipos de suelos.
Rangos de pendientes
Suelos

0 a 5% 5 a 15%

Valle (1)
Forestales (2)
Pedregosos (3)
Limitantes (4)
Totales

18.3
25.0
26.8
1.0
50.3

31.8
31.0
127
4.75
194.5

15 a 30% 30 A 45% Mayor de 45%


58.3
66.3
543
16.3
683.8

31.3
46.8
889.8
12.8
980.5

26.8
31.5
1765.3
23.5
1847

Total
166.25
179.8
3351.8
058.3
3756

5), con base a las capacidades por parcelas, la cual se encuentra paralela a la
reparticin de la superficie.
De los 252 polgonos identificados con base al plano de Procede se reconoce que cada una de las parcelas tuvo diferentes capacidades de uso, subdividindolas en 810 parcelas. Esta distribucin se encuentra repartida de la
siguiente manera: agrcola intensivo, 24 parcelas; agrcola moderado, 48; agrcola restringido, 91; forestal intensivo, 142; forestal moderado, 191; forestal
restringido, 171, y proteccin, 143. Del anlisis de la distribucin por capacidad del suelo se obtiene un sesgo a los usos forestales (moderada, limitada
o en proteccin), con acceso a ellos para explotacin agrcola y pecuaria, as
como para uso forestal a nivel intensivo.

Distribucin por rangos de ejidatarios


La capacidad forestal limitada se presenta en 9% de los ejidatarios con una superficie menor a 10 ha en sus parcelas; en 2% de los ejidatarios con superficies
de 10-20 ha; en 0.7% de los ejidatarios con superficies de 20-30 ha; en 0.3%
dentro del rango 30-40 ha, y solamente en 0.1% dentro del rango mayor de 40
ha (figuras 3 y 5). Esta capacidad se incrementa en el rango menor de 10 ha
con slo 37% de superficie.
En general, se ve que hay un patrn inverso entre tamaos de parcelas y
porcentaje de superficies dispuestas para usos agrcolas y forestales a nivel
intensivo y moderado, y que tambin presenta la misma relacin dentro de
rangos de ejidatarios segn superficies totales y capacidades de uso del suelo
(tabla 7).

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

Figura . Mapa de capacidad de uso del suelo


del ejido Platanarillo, municipio de Minatitln, Colima.

303

304

Herramientas analticas

Figura . Mapa de clasificacin por tipo de tenencia del suelo


en el ejido Platanarillo, municipio de Minatitln, Colima.

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

Figura . Mapa de vegetacin , agrupado en actividades


agropecuarias, selvas y bosques.

305

306

Herramientas analticas

Figura . Mapa de vegetacin, ; verificacin de campo, .

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

307

Nivel uso comn


Las reas de uso comn estn dispuestas para el uso de los ejidatarios que se
encuentran con poca superficie de parcelas. Estas reas son consideradas unidades especiales y su uso se da entonces en proporcin a una superficie de parcela
previamente otorgada. Esta situacin delimita entonces los de forma personal, y
no es equitativa en el impacto al cambio de uso del suelo (figuras 9 y 10).
Dentro del uso comn no existe capacidad de uso agrcola; slo 0.1% del
rea total de uso comn dispuesta para uso agrcola limitado; 69% corresponde a la capacidad de proteccin; 20% a la capacidad de uso forestal limitado; las
capacidades forestales moderadas e intensivas son de 9%, y slo 2% dispuesta
para uso limitado.

Cambios de uso del suelo, -


Con base en el anlisis del uso del suelo 1972 se reconoce que el uso de suelo
dedicado a bosques fue el de mayor porcentaje con una superficie de 1856.16
ha (figura 7), seguida por las selvas con 1480.20 ha y el uso agropecuario con
432.64 ha. Respecto al uso del suelo 1993, los valores de bosque fueron muy
similares, ya que slo se redujo para este ao en 4.8 ha (tasa de cambio negativa, 1.2% anual); para las selvas, la superficie fue de 991.68 ha (reducindose
488.50 ha), que corresponden a menos de 1.9% anual, y para el uso agropecuario (aument 481.70 ha con respecto a 1972), que corresponden a una tasa de
cambio de 3.6% anual (figuras 7, 8 y 9).
El 17.3% del rea abierta no present cambios durante el periodo de
evaluacin, pero s creci su frontera con respecto a las selvas y bosques,
con una superficie de 748.16 ha (considerada zona de prdida de vegetacin natural).
Sin embargo, 269.2 ha de uso agropecuario se modificaron a uso de selvas
o bosques para 1993 (zona de recuperacin), tal como se observa en la tabla 6.
La mayora de cambios nuevos que resultaron en bosque sucedieron dentro de
terrenos con capacidad forestal de proteccin, cambiando de selva a bosque y
abierta a bosque.
Sin embargo, desde una perspectiva de conservacin y planificacin para
el manejo de recursos naturales, es conveniente que se analicen los datos de
cambios en uso del suelo en trminos de distribucin de superficies a travs
de sus capacidades.

308

Herramientas analticas

Figura . Mapa de cambios de uso del suelo de a .

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

Figura . Mapa composicin falso color , imagen Lansat.

309

310

Herramientas analticas

Al analizar los datos de cambios en uso del suelo por rangos de ejidatarios,
la agrupacin con menos de 10 ha, representada en 17%, fue del tipo abierta a
abierta, 20% de selva a abierta, 18% de este rango permaneci como selva por
el cambio de selva a selva, y 21% que cambi de bosque por selva a bosque.
En el rango de ejidatarios con 10-20 ha, la mayor explotacin fue sobre la
agricultura intensiva. El cambio selva a abierta, por ejemplo, cubri 24% de la
superficie de este rango, que representa casi 40% de todos los cambios en uso
del suelo del tipo selva a abierta dentro de la divisin parcelaria. Se observa,
tambin, que 18% de la superficie de este rango permaneci como selva, mientras 20% cambi de selva a bosque.
Los terrenos de ejidatarios con 20-30 ha permanecieron, en gran parte,
como selva o bosque a causa de los cambios selva a selva, y bosque a bosque,
pero se observa que tambin hubo cambios de selva a abierta, como en 16%
del terreno donde ocurri este cambio.
En la mayora de los terrenos con 30-40 ha se observa que: 27% de la superficie permaneci como bosque, 17% qued con el uso de selva; sin embargo, se
observa tambin que 13% se transform a abierta por el cambio de bosque a
abierta, y 11% cambi a selva a abierta.
Finalmente, en el rango de ejidatarios con >40 ha, los datos indican que
casi la mitad permaneci como bosque con disminucin al uso agropecuario
(147.2 ha) que representan 59% de todos los cambios de bosque a abierta dentro de la divisin parcelaria.

Tabla . Comparacin de cambios de usos vs. .


Vegetacin, 1972
AEG, 1993
Agropecuario
Selva
Bosque
Total

Agropecuario

Selva

156.12
98.16
171.04
425.32
Chi

422.88
788.8
257.6
1469
Square =
df =
mers V =
ll Kappa

Cra
Overa

Bosque
325.28
95.4
1400.9
1821.6
465566
9
0.66
0.76

Sup. total
904.28
991.68
1851.4
3757.4

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

311

Tabla . Superficies de capacidad de uso por parcelas en el ejido


Platanarillo, municipio de Minatitln, Colima.
ID

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44

Propietario

REA DE EXCEDENCIA
Julin Gutirrez Ceja
REA OFICIAL DE USO COMN
Apolonio Camacho Campos
Julin Gutirrez Ceja
Apolonio Camacho Campos
Rosario Lugo Prez
Ignacio Mendoza Fernndez
Apolonio Camacho Campos
Mara Rodrguez Gutirrez
Luis Fernndez Enciso
Mara Rodrguez Gutirrez
Julin Gutirrez Ceja
Serafn Fernndez Ruiz
Apolonio Camacho Campos
Mara Lugo Quintero
Rosario Lugo Prez
Mayin Fernndez Enciso
Urbano Lugo Prez
Armando Fernndez Ruiz
Petra Picazo Enciso
Margarita Mendoza Fernndez
J. Santos Gutirrez Campos
Pedro Enciso Rodrguez
Mara Refugio Fernndez Enciso
Mara Refugio Fernndez Enciso
J. Santos Gutirrez Campos
J. Santos Gutirrez Campos
Pedro Enciso Rodrguez
Mara Lugo Quintero
Rosario Lugo Prez
Mayin Fernndez Enciso
Elas Lugo Quintero
Francisca Camacho Relas
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Rosario Lugo Prez
Margarita Mendoza Fernndez
CARRETERA
PARCELA ESCOLAR
Luis Fernndez Enciso
Mara Refugio Fernndez Enciso
Mara Refugio Fernndez Enciso
Francisco Javier Enciso
J. Santa Ruiz Sols

A.
A.
inten mod
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0

0.25
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0
0.25
0
0.25
0
2.25
0
0
0
1.25
0
0
0.25
0
0

A.
rest

F.
F.
inten mod

1.75 11.5 37.75


0
1.5
4.75
1.5
3
5
0
0
0
0
0
1
0
0
2.25
0
0
1.5
0
0.25 3.5
0
0.25 3.25
0
0
0.75
0
0.5
7
0
0
2
0
0
0.5
0
0.25 4.75
0
0
1
0
0
1.75
0
0
0.5
0
0
3.5
1
4
9.25
0.25 0.25 4.5
0
5.75 6.5
0.5
0
2
0.5
0.25 0.75
0.75 4.25 4.75
0.75 4
0.5
0
0.5
0.5
1.75 3
1.25
0
2.5
1.75
0.25 1.25 0
0
2
3.75
0
2.25 2.75
0.75 1
5
0.75 2
5.5
0.25 0.5
0.25
9.75 6.5
2
0
0
0
0
0.5
1
0
0.25 0.25
3
1.25 1.25
0
0.75 0.5
0
0.5
2
0
1.5
0.25
0
0.5
1.5
0
0.25 0.75

F. Proteccin Sumas
rest
58.75
2
42.25
0.25
0.25
7
0.75
4.5
3.75
10.5
4
1.75
4
1.75
1.25
3
0
0.5
2
1.5
3.25
2.5
0
4.75
0.25
0
0
1.25
0
3.25
1
1.75
3.25
0
0
0
2.5
0
0
0
0.5
0
0.25
0.5

276.75
1
246.5
0
0
3.75
0.75
2.5
1
7.75
0.5
0
2
0
0.5
0
0
0
0
2
1.75
2.25
0
2.5
0
0
0
0.25
0
0.25
0
0.25
1
0
0
0
1.25
0
0
0
0
0
0
2

386.75
9.25
298.50
0.25
1.25
13.00
3.00
10.75
8.25
19.00
12.00
3.75
6.50
6.75
2.75
4.75
0.50
4.00
16.25
8.50
17.25
7.25
1.50
17.00
5.75
1.00
6.00
5.75
1.50
9.25
6.25
8.75
12.75
1.00
20.75
0.00
5.25
0.50
7.00
1.25
3.00
2.00
2.25
3.50

312

Herramientas analticas

Tabla . (Continuacin)
ID

45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88

Propietario

J. Santa Ruiz Sols


Sabino Picazo Enciso
Ignacio Mendoza Fernndez
Francisca Chamaca Relas
Hctor Manuel Figueroa Rodrguez
TERRACERA
Mara Campos Rodrguez
Mara Enciso Ziga
Joaqun Flores Alejandres
Flix Enciso Cuellar
Brgida Enciso Ziga
Gerardo Enciso Monje
Ramona Monjes Fuentes
Hilario Enciso Monjes
Mara Enciso Ziga
TERRACERA
Enrique Mendoza Flores
Enrique Mendoza Flores
Mara Campos Rodrguez
Hilario Enciso Monjes
Juan Enciso Monjes
Ramona Monjes Fuentes
Juan Enciso Monjes
Manuel Picazo Enciso
Felipe Serratos Picazo
Sabino Picazo Enciso
Narciso Serratos Picazo
Arroyos y barranca
Petra Picazo Enciso
Enrique Mendoza Flores
Tomasa Serratos Curiel
REA OFICIAL DE USO COMN
Mara Campos Rodrguez
Narciso Serratos Picazo
J. Santos Picazo Serratos
Irineo Serratos Daz
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Tomasa Serratos Curiel
REA OFICIAL DE USO COMN
Narciso Serratos Picazo
Valentina Snchez Rosales
Valentina Snchez Rosales
Valentina Snchez Rosales
Irineo Serratos Daz

A.
A.
inten mod
0
3
0
0
0
1.75
0
0
0
0.5
0
0
0
0.25
0.75
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.75
0.5
0
0
0
0
0.5
0

0
3
0
0
0
1
0
0.25
0.5
1.75
0
0
0
0
0.5
0.25
0
1.5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0.25
0
2
0.25
0
0
0
0
0.25
0

A.
rest

F.
F.
inten mod

1.5
2.75
0
0
0.25
1.5
0.5
0.75
1.75
1.25
0
0
0
1.5
0
0
0
1
0
0
0
0.5
0.25
0.25
0.75
0.75
0
0
0
0
1
0
2.25
0.5
0.75
4.75
6.25
1.5
0
0.25
0
0.25
0.25
0.25

1
0.75
2
1.75
0.5
4
0.5
0.25
1
3.75
1
0.5
1
0.25
1.25 3.25
1.75 3
4.75 7.25
0
3.75
0
4.5
0.5 11.5
1
0.5
0
0
0
0
0
0
1.25 0.75
1.25 1
0
1
0
4.75
1.25 2.25
0.5
0
0.5
0.75
1.5
5
3.75 6.75
0
4.5
1.25 2.25
0.5
1.25
2.25 2
1.25 1
2
5.25
3.5
5
0.5
0.75
4
4.75
0.75 1.75
0.5
1
2
0
0
0.25
1.5
2.25
0
0
0
0.25
0
0.5
0.5
1.25

F. Proteccin Sumas
rest
0
0
3
0
0.5
0
0
1
0
9.75
0
0.5
2.25
0.75
0
0
0
0
0
0
0
2.5
0
3.5
3
3.75
2.5
2.5
0.5
1
0.25
7
8
4.5
4
1
0.5
0
1.5
1
11.75
0
0
0

0
0
1.5
0
0
0
0
0.5
0
5.5
0
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3.25
4.75
1.75
0
0
0.75
0.5
5.25
6.25
99.25
3.5
0.75
0
0.5
0
4.25
0
96.25
0
0
0

3.25
12.50
9.00
0.75
5.50
5.75
1.75
7.00
7.00
30.75
3.75
5.00
14.50
4.00
1.25
0.25
0.00
4.50
2.25
1.00
4.75
6.50
0.75
8.25
15.00
16.75
7.00
6.00
3.00
5.75
8.75
20.50
119.00
9.75
14.50
8.25
11.50
4.25
6.00
5.00
108.00
0.50
1.50
2.00

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

313

Tabla . (Continuacin)
ID

89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
120
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122
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124
125
126
127
128
129
130
131

Propietario

J. Cruz Flores Serratos


Arroyos y barranca
J. Santos Picazo Serratos
EJIDO PLATANARILLO
Arroyos y barranca
EJIDO PLATANARILLO
Arroyos y barranca
REA OFICIAL DE USO COMN
Mara Dolores Anguiano Rodrguez
Irineo Serratos Daz
Tomasa Serratos Curiel
Arroyos y barranca
J. Guadalupe Valle Prez
Mara Dolores Anguiano Rodrguez
J. Jess Rodrguez Mesa
Arroyos y barranca
EJIDO PLATANARILLO
Mara Rosario Serratos Curiel
Felipe Salazar Gmez
Arroyos y barranca
Arroyos y barranca
Mara Dolores Anguiano Rodrguez
CARRETERA
J. Guadalupe Valle Prez
Pedro Polanco Montero
J. Cruz Flores Serratos
Emeterio Flores Serratos
Fernando Flores Alejandres
Eliseo Flores Serratos
Felipe Salazar Gmez
Constantino Lpez Guerrero
EJIDO PLATANARILLO
Enrique Vzquez Alfaro
Fernando Flores Alejandres
Perfecto Rodrguez Chvez
Pedro Rosales Serratos
Constantino Lpez Guerrero
Mara Trinidad Serratos Curiel
UNIDAD AGRCOLA
INDUSTRIAL DE LA MUJER
Joaqun Flores Alejandres
Valentn Rosales Curiel
EJIDO PLATANARILLO
J. Cruz Flores Serratos

A.
A.
inten mod

A.
rest

F.
F.
inten mod

1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0.25
0
0
0.5
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0.75
0
0
0
0
0
0
0.25 1
5
0.75 1.5
0.5
0
0
0
0
0
0.5
0
0
0
3
13.75 60.75
0
0.75 2.25
0
0
2.25
0
0
0
1.5
4.25 4
0
0
0
0.25 2.5
2.5
0
1
0.75
0.25 0
3.75
0
0
0.5
0
0.25 0.25
0.5
0.75 4.25
2.5 10
13.75
0
0
0.25
0
0
0.5
0
0
0
4.5
5.75 14
0
0
0.75
0.5
1
1.5
0
0
0
0
0
0
0.25 0.75 4.5
0
0
0.5
0
1
1.5
0
0
0.5
0
0
0.5
0.25 0
2.75
0
0.25 1.25
0
0
2.5

0
0
0
0
0

0
0
0
0
0

0
0
0
0
0

0.25
0
0
0
0

2
0.5
1
0
0.5

F. Proteccin Sumas
rest
0
0
0
0
5.5
1
0
0
0
94
6
7.25
0.25
2
0
2.75
0.5
8
1
0
8
17.25
0.25
1
0
11.25
1.5
3.5
2.5
4
12
4.75
1.5
0
1.5
4.75
5.75
6

0
0
0
0
6.25
0
0
0
0
109
7
21.75
0
0
0
18.5
0.25
8.75
0.5
0
2
5.75
0
0
0
30.25
0.25
0.75
10.25
4
19
14
1.25
0
1.25
3.5
0.25
10.5

1.00
0.75
1.25
0.00
18.00
4.25
0.00
0.50
0.00
280.50
16.00
31.25
0.25
12.00
0.00
26.50
2.50
20.75
2.00
0.50
15.50
49.25
0.50
1.50
0.00
66.75
2.50
7.25
12.75
8.00
36.50
19.25
5.25
0.50
3.25
11.25
7.50
19.00

3
0
2.25
1.75
0.25

3.75
0
5.25
1.25
0.5

9.00
0.50
8.50
3.00
1.25

314

Herramientas analticas

Tabla . (Continuacin)
ID

132
133
134
135
136
137
138
139
140
141
142
143
144
145
146
147
148
149
150
151
152
153
154
155
156
157
158
159
160
161
162
163
164
165
166
167
168
169
170
171
172
173

Propietario

Valentn Rosales Curiel


Enrique Vzquez Alfaro
Maximiliano Flores Serratos
Constantino Lpez Guerrero
Enrique Vzquez Alfaro
Silvestre Serratos Larios
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Jos Flores Serratos
Daniel Rodrguez Meza
Enrique Vzquez Alfaro
EJIDO PLATANARILLO
Isidro Rodrguez Chvez
Arroyos y barranca
Mara Guadalupe Meza Serratos
Constantino Lpez Guerrero
EJIDO PLATANARILLO
Daniel Rodrguez Meza
Salvador Rosales Enciso
Perfecto Rodrguez Chvez
Mara Guadalupe Meza Serratos
Mara Guadalupe Meza Serratos
EJIDO PLATANARILLO
EJIDO PLATANARILLO
Dimas Flores Serratos
Valentn Rosales Curiel
Perfecto Rodrguez Chvez
Valentn Rosales Curiel
Silbino Rosales Curiel
Valentn Rosales Curiel
Silbino Rosales Curiel
Mara Trinidad Serratos Curiel
Jos Flores Serratos
Jos Flores Serratos
Eliseo Flores Serratos
Emeterio Flores Serratos
Salvador Rosales Enciso
Perfecto Rodrguez Chvez
EJIDO PLATANARILLO
Gregorio Rodrguez Chvez
Mara Trinidad Serratos Curiel
Pedro Rosales Serratos
UNIDAD AGRCOLA
INDUSTRIAL DE LA MUJER
174 Salvador Rosales Enciso

A.
A.
inten mod
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.75
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.25
0
0.5
0.25
0
0
0
0
0.5
0
0
0
2
0
0
0
0.25
0

A.
rest

F.
F.
inten mod

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
1
0
0.25
0.25
0
0
0
0
0
0.25
0
0.25
0.25
0
0.75
0.5
0
0.5
0.25
0.75
0
0
0.5
0.75
0.5
0
0
0
1.75
0

0
0
0
0
0.5
0
0.25
0.25
0
0.25
3.75
9.5
0
1
0
0.25
0.75
0
0
0
0.25
0
0
0.75
0
0
1.75
2.25
2.75
0
1
0
0.25
2.5
0.25
0
0
0
0
1.75
0

0
0
0.5
0.25
0.5
0
0.25
0.75
0.25
1.75
2.75
8.5
0.5
0.5
0.25
0.5
1
0
0
0.25
0
0
0
0.5
0
0
0.25
1.25
0.75
0
0
0.25
0
2
0
0
0
0.5
0.25
0
0.5

0.25
0.5
0.75
3
4.25
0.75
1.75
0.75
0.75
7.5
0.25
8
0
0
0
1.25
5.75
3.25
3.25
0
0
0
0
0.25
0
0
0
2.25
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
1.25
0
0
2.75

0
0.75
0.75 1

0
3.25

0
1.25

0
0

F. Proteccin Sumas
rest
1
0
0.25
15.75
3
3.25
3.5
0.25
0.75
12.5
0
11.75
0
0
0
2.5
2.25
10
10
0
0
0
0
0
0
0
0
7.25
0.5
0
0
0
0
0
0
0
0
2.25
0.5
0
3.75
0
0

0.75
0
0
16
0
4
2.5
0.25
0.25
20.75
0
9.5
0
0
0
1.75
9.5
14.75
14.75
0
0
0
0
0.25
0
0
0
9.5
0.25
0
0
0.5
0.5
0
0
0
0.5
4.25
0.75
0
7.5
0
0

2.00
0.50
1.50
35.00
8.25
8.00
8.25
2.25
2.00
42.75
7.25
48.25
0.50
2.50
0.50
6.25
19.25
28.00
28.00
0.25
0.50
0.00
0.25
3.25
0.00
1.25
2.75
22.50
5.00
0.25
1.75
1.25
0.75
5.00
1.00
2.50
0.50
8.25
1.50
3.75
14.50
0.75
6.25

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

315

Tabla . (Continuacin)
ID

175
176
177
178
179
180
181
182
183
184
185
186
187
188
189
190
191
192
193
194
195
196
197
198
199
200
201
202
203
204
205
206
207
208
209
210
211
212
213
214
215
216
217
218

Propietario

Dimas Flores Serratos


Arroyos y barranca
Eliseo Flores Serratos
Jos Cruz Rosales Serratos
Gregorio Rodrguez Chvez
Pedro Rosales Serratos
Fernando Flores Alejandres
Santos Flores Serratos
Jos Cruz Rosales Serratos
Eliseo Flores Serratos
PARCELA ESCOLAR
Isidro Rodrguez Chvez
Emeterio Flores Serratos
Martn Rodrguez Chvez
Daniel Rodrguez Meza
Carlos Rodrguez Chvez
Eliseo Flores Serratos
Maximiliano Flores Serratos
Arroyos y barranca
Silbino Rosales Curiel
CARRETERA
Pedro Rosales Serratos
Ricardo Rodrguez Serratos
Salvador Rosales Enciso
Silbino Rosales Curiel
REA OFICIAL DE USO COMN
Martn Rodrguez Chvez
Carlos Rodrguez Chvez
Fuera del rea del ejido
REA OFICIAL DE USO COMN
Arroyos y barranca
Arroyos y barranca
J. Cruz Flores Flores
Pablo Jurez Magaza
Silvestre Flores Flores
CARRETERA
Pablo Jurez Magaza
Arroyos y barranca
Arroyos y barranca
Emeterio Flores Serratos
Constantino Lpez Guerrero
Jos Gilberto Jurez Rodrguez
Carlos Rodrguez Chvez
Pascual Rodrguez Chvez

A.
A.
inten mod
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

0.5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

A.
rest

F.
F.
inten mod

0.25
0.75
1
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0.25
0
0.25
1
0
0
0
0

0
0
2.25 7.5
0
0.5
0
0
0
0
0
0
0
0.25
1
3.75
0.5
2
0
0
0
0
0
0
1.75 3.75
0.5
0
0.75 0
0.5
1.25
0.5
1.5
1.25 0.5
0
5
0
1
0
1
0.25 0.25
0
0
0
0.5
0
0
0
0.5
1.25 3.25
1.25 5.5
1.75 10.75
0
0.25
0.25 2.5
0
1.25
0
0
2
13.75
0
2
0
0
1.25 5
0
1.5
0.5
2
1
5.25
0.5
2.25
0.25 1.75
0.75 5
0.25 0.5

F. Proteccin Sumas
rest
0
10
1.25
0.25
0.25
0
0
7.25
4.75
0.25
0
0.25
5.25
0
0
2.75
4
1.5
9.5
0.25
0.25
2
0
1.25
0.25
1.25
7.75
9.5
21.75
2.75
7.25
1.75
0
27.25
2.5
0
8
3.5
10.75
5.25
2.25
2.25
8.5
1.75

0
10.25
0
0
0
0
0
15.75
8.75
0
0
0
4
0
0
5.75
4.75
6.5
22
2.75
0.25
0.5
0
3
0.5
8.75
24.75
18.25
43.5
4.75
12.25
7
0
23
0.25
0
14.25
3.75
20.75
4
0
2.75
8
13

0.75
30.75
2.75
0.25
0.25
0.00
0.25
28.00
16.00
0.25
0.00
0.25
15.00
0.50
1.25
10.25
11.00
9.75
36.50
4.00
1.50
3.00
0.00
4.75
0.75
10.50
37.00
35.00
77.75
7.75
22.25
10.00
0.00
66.25
4.75
0.00
28.75
8.75
34.25
16.50
5.00
7.00
22.25
15.50

316

Herramientas analticas

Tabla . (Continuacin)
ID

219
220
221
222
223
224
225
226
227
228
229
230
231
232
233
234
235
236
237
238
239
240
241
242
243
244
245
246
247
248
249
250
251
252

Propietario

Arroyos y barranca
Alberto Flores Flores
Enrique Vzquez Alfaro
J. Santos Flores Serratos
Paramon Rodrguez Flores
Arroyos y barranca
Arroyos y barranca
Maximiliano Flores Serratos
Juan Prez Ayala
Emeterio Flores Serratos
Arroyos y barranca
Nicols Flores Salazar
Alberto Flores Flores
Gregorio Flores Flores
Ramn Vzquez Daz
EJIDO PLATANARILLO
Reyes Picazo Serratos
EJIDO PLATANARILLO
EJIDO PLATANARILLO
Gregorio Flores Flores
Arroyos y barranca
Alberto Flores Flores
Juan Prez Ayala
J. Cruz Flores Flores
J. Cruz Flores Flores
Manuel Flores Baltasar
Pablo Jurez Magaza
Manuel Flores Baltasar
Pablo Jurez Magaza
J. Cruz Flores Serratos
Arroyos y barranca
Arroyos y barranca
J. Santos Flores Serratos
Arroyos y barranca

A.
A.
inten mod
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0.75
0
0
0
0

0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
3
0
0.5
0
0

A.
rest

F.
F.
inten mod

0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.25
0
0
0
0.25
0
0.5
0.25
1
0.75
1.75
0
0

4.5 19
0
1.25
0
0.5
1
5.5
0
0
3
4
0
0.25
0
0.5
0.5
7.25
0
0
0
0
0.25 1.25
1.25 17.75
0
0.25
0
0.5
0.25 2.5
0
0.75
0
0
0.5
3.5
0
0.25
0
0
2.5
8.5
0.75 4.75
0.5
8.25
0
1.5
1.25 2.5
0
0
2
4.25
0
2.25
1.75 2
0.5
0.25
2.75 6.75
0.75 0.5
0.25 0

F. Proteccin Sumas
rest
31.75
6
1.5
11
0
4
0
5.5
15.75
0.5
0
2.25
41.75
7
1
5.5
1.25
1
6
2.5
1.75
18.25
6.25
25.25
3.75
4.25
0.5
1.5
1
0.5
0
0.75
0
0

14.25
7
3.5
37.75
0
0.75
5.25
6.75
27.75
2.5
0
7.25
53.5
14.25
0.75
5
3.5
1.25
5
7.75
5
26
2.75
57.5
19.5
1.25
0.5
4.25
0
4.75
0
2
0
1

69.50
14.25
5.50
55.25
0.00
14.75
5.50
12.75
51.25
3.00
0.00
11.00
114.25
21.50
2.25
13.25
5.50
2.25
15.00
10.50
6.75
55.50
14.50
91.50
24.75
9.50
1.00
13.25
3.50
13.75
1.50
14.50
1.25
1.25

Nivel uso comn


El rea de uso comn es la segunda divisin ms importante del ejido en trminos de explotacin agrcola y cambios en uso del suelo. De esta manera, es
importante conocer cmo ha cambiado el uso del suelo en aquella divisin
durante 1972-1993 (tabla 6, figura 9).

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

317

Los datos indican que el rea de uso comn cont con un gran porcentaje
de cambios de bosque y a selva durante 1972-1993 dentro del ejido Platanarillo. Por ejemplo, el rea de uso comn cont con 40% de todos los cambios
de bosque a bosque en el ejido, y 55% de los cambios de selva a selva. En este
sentido, el rea de uso comn ha funcionado casi como una pequea reserva
dentro del ejido, porque contiene un gran porcentaje de la selva y bosque que
permaneci como selva y bosque durante 1972-1993, y porque su explotacin
no fue tan intensiva como la de divisin parcelaria. Durante el periodo de
anlisis, por ejemplo, en el rea de uso comn ocurri solo 7% de todos los
cambios de abierta a abierta en el ejido durante 1972-1993. Sin embargo, s
existe una explotacin de los terrenos de uso comn, y vale conocer qu tipos
de cambios en uso del suelo resultaron de esa explotacin.

Conclusiones
A nivel regional faltan comunidades agrarias por ingresar a Procede, poco a
poco el proceso se va desarrollando, con la esperanza del gobierno nacional
que resulta en una mayor seguridad jurdica en la tenencia de la tierra, igual
que una modernizacin del campo que podra aumentar la produccin del
campo para atraer recursos y aumentar la produccin.
Desde una perspectiva ambiental, Procede podra influir en cambios en el
uso del suelo, al aumentar las desigualdades dentro de campesinos, y disturbar el esfuerzo para promover y ejercitar un manejo comunal de los recursos
de las comunidades agrarias. Adems, la lgica de este programa combinado
con las presiones internas de las comunidades agrarias, indica que las ventas
ilegales podran aumentar (por agentes externos).
Desde su inicio como ejido, de 1945 hasta 1967, las tierras se trabajaron de
forma comn. En 1968 se reparti la tierra para formar parcelas individuales,
con lo que fueron determinndose los suelos y recursos naturales del ejido
para ser explotados, as como la escala, de qu manera y por quin.
De 1968 en adelante, en el parcelado ha dominado el paisaje del ejido, ocupando 3/5 de la superficie y conteniendo espacialmente la mayora de la actividad de explotacin agrcola y forestal.
En este ejido no se observ ningn problema de litigio de tierras, pero en
otras comunidades de la sierra de Manantln a donde ya existe Procede, se
han generado problemas de colindancias, ya que los encargados de ejecutar
estos trabajos no realizan un estudio cartogrfico para que sean congruentes

318

Herramientas analticas

las acciones presidenciales con la posesin y conocimiento de mojoneras. Un


problema muy radical en Procede es que slo se basa en el conocimiento de
las mojoneras por los ejidatarios, cuando ste se va perdiendo de generacin
en generacin y ms en las zonas boscosas.
Se observa que el acceso y derecho a las tierras dentro del parcelado es
sesgado. La mayora de las parcelas son pequeas, 65% tienen menos de 10 ha,
con ms ejidatarios que tienen acceso a parcelas pequeas (82%) menores de
10 ha, y slo 12% tienen acceso a las superiores a 40 ha.
Adems, los datos catastrales indican una gran variacin en cantidad de
terreno total que poseen los ejidatarios. Mientras que se encuentran ejidatarios con menos de una hectrea, hay otros con ms de 110 ha. La mayora,
34%, caen bajo el rango de 10-20 ha totales. Sin embargo, hay 20% que tienen
ms de 40 ha en total, y stos (47%) cuentan con casi la mitad.
En trminos de capacidad de uso del suelo, y bajo la combinacin de suelos
y pendientes, la gran mayora del ejido se considera no apto para uso agrcola;
41% presenta capacidad forestal de proteccin, mientras otro 41% sirve mejor
como forestal limitado. Adems, el parcelado contiene 70% de los terrenos con
capacidades agrcolas dentro del ejido (agrcola intensivo o agrcola limitado),
sta representa solamente 1% de la superficie total del parcelario. Sin embargo,
casi la mitad de las parcelas tiene terreno con la capacidad para usos agrcolas
o forestales a nivel intensivo, pero la mayora de las parcelas tiene capacidad
disponible para uso forestal limitado.
En general, con cada incremento en tamao de parcelas, la capacidad de
uso de los suelos para agricultura o aprovechamiento forestal disminuyen.
Similarmente, se encuentra el mismo patrn a travs del terreno total que los
ejidatarios poseen.
La distribucin espacial de capacidades del suelo y, consecuentemente, la
reparticin de tierra, parece estar relacionada con los patrones de cambios en
uso del suelo. En primer lugar, 71% de los cambios a abierta ocurrieron dentro del parcelario durante 1972-1993. Adems, los suelos del parcelario que
son ms aptos para explotacin agrcola y forestal tienen ms porcentaje de
su superficie que permaneci abierta durante 1972-1993. De esta manera, se
observa que la composicin de tipos de cambios en uso del suelo en parcelas
de menor tamao indica usos agrcolas que son ms permanentes e intensivos, mientras que las parcelas de mayor tamao tienen coberturas de bosque y
selva. En este patrn es evidente el tipo de uso que los ejidatarios dan a sus terrenos segn la cantidad de terreno que posean: 69% de los cambios de bosque

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

319

a abierta dentro del ejido ocurrieron en la divisin del parcelario, dentro de


los terrenos de ejidatarios que tienen ms de 40 ha y en la capacidad de forestal
limitado, mientras que 72% de los cambios de selva a abierta ocurrieron en el
parcelario, dentro de los terrenos de ejidatarios con 10-20 ha en total, y dentro
de parcelas del tamao de 10-20 ha.
En total, se puede decir que durante 1972-1993 el rea cubierta por bosque cambi en 1.09%; la cobertura de selva disminuy en 30.59%, y las reas
abiertas aumentaron en 87.76%. Este patrn de cambio del suelo indica un
paisaje dominado por actividades principalmente agropecuarias dentro del
parcelario.
Se concluye que la herramienta de Sistemas de Informacin Geogrfica es
de gran ayuda para realizar anlisis multidisciplinarios, integrales, en el cual
existan gran nmero de variables para dar solucin a conflictos agrarios, ya
que uiliza equipo, software e informacin digital (imagen de satlite de alta
resolucin, orthofotos).
Del anlisis del cambio de uso del suelo, a diferentes niveles espaciales, se
nota que la divisin parcelaria y el rea de uso comn fueron los ms influyentes en la creacin del patrn total de cambios en uso del suelo dentro del
ejido Platanarillo durante 1972-1993. La divisin parcelaria fue sin duda el
rea de mayor superficie de cambio en uso del suelo a nivel ejido, denotndose
que la divisin parcelaria cont con 75% de todos los cambios en el ejido del
tipo abierta a selva durante 1972-1993. Adems, fue responsable de 75% de la
superficie que se qued como abierta por el cambio abierta a abierta. En total,
se puede decir que dentro de la divisin parcelaria ocurrieron 71% de todos
los cambios en la clasificacin abierta (bosque, selva, y abierta a abierta) en el
ejido.
Con base a esta estructura, se considera el uso del suelo a nivel parcela
como el catalizador de cambio de uso dentro del ejido Platanarillo durante el
periodo 1972-1993.
Finalmente, con base a la capacidad del uso actual del suelo y considerando
de manera especfica la clasificacin agropecuaria, se observa que su frontera
en las capacidades de uso de agrcola intensivo, moderado y restringido, aumentan hacia las selvas, consideradas a stas como las ms vulnerables dentro
del sistema.

320

Herramientas analticas

Recomendaciones
El presente informe establece la idea general de la divisin de la tierra en el
ejido Platanarillo, con respecto a la cantidad y ubicacin de los cambios en uso
del suelo que ocurrieron en el periodo 1972 a 1993. Informacin importante
en el proceso de planificacin comunitaria para el manejo del recurso natural,
ya que sirve como una fuente de informacin para la elaboracin del ordenamiento territorial.
Debido a que el presente documento est basado sobre informacin secundaria, los autores recomiendan se tomen las siguientes acciones dentro del
proceso de planificacin comunitaria.
1.

2.

3.

Verificacin de los resultados con los datos catastrales, ya que stos representan informacin oficial segn el Registro Agrario Nacional; sin embargo, puede ser que esta informacin no concuerde o sea incompleta. Es
decir, que algunas de las parcelas asignadas a algn dueo puedan tener
otro dueo, o haber errores en la localizacin de parcelas, u otros tipos de
divisiones del ejido. Una forma de verificar o actualizar estos datos es involucrar la investigacin en el propio proceso de planificacin comunitaria. Bajo esta situacin se recomienda, por ejemplo, que los investigadores
involucrados estn disponibles para la realizacin de talleres comunitarios
con los ejidatarios, en los cuales se podran presentar y discutir los resultados de los informes y ver, por ejemplo, si existen errores en la informacin
catastral. Y que de igual forma estn disponibles para la verificacin de
resultados por medio de visitas al campo. Los datos sobre cambios en uso
del suelo pueden contener errores. Aunque SIG y la teledeteccin son tcnicas de gran importancia con los que se puede establecer la planificacin;
tambin son susceptibles a errores, en gran parte por el tipo de clasificacin elegida.
Investigar causas de cambios en uso del suelo. El presente informe solamente describe cmo ha cambiado el uso del suelo dentro del ejido durante 1972-1993. Sin embargo, falta conocer las causas de estos cambios.
Conocer los factores que influyen en los ejidatarios para desmontar o
cambiar la localizacin de su uso actual.
Los autores recomiendan que este tipo de investigacin sea manejada dentro del proceso de planificacin comunitaria, a travs de talleres
participativos mediante la identificacin de la problemtica comunitaria

Informacin geogrfica y reparto de la tierra

4.

5.

6.

7.

321

(Kreutzer et al., 1997). Por tanto, se recomienda el anlisis de Procede


y otras polticas gubernamentales como temas que requieren atencin y
estudio especial. Procede y Procampo han sido mencionados en la literatura sobre planificacin comunitaria en Platanarillo porque influyen en
las actividades productivas del ejido.
Que se establezca un Sistema de Informacin Geogrfica a nivel municipal, en donde se realicen inventarios rpidos de los recursos naturales
con que cuenta un ejido, una pequea propiedad o un municipio.
Que se realice un acercamiento a las comunidades para sensibilizarlos
sobre la tasa de deforestacin que se est ocasionando, y las repercusiones
que se esperan en un futuro.
Slo se analiz hasta la fecha una comparacin, con la imagen 1972 a
1993, se recomienda que se actualice a 2005, con imgenes de satlite de
alta resolucin, para entender los cambios reales.
Que se d a conocer el ordenamiento propuesto tcnicamente para que
a travs de talleres participativos, los propios comuneros desarrollen la
formas de manejar su territorio.

Bibliografa
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C APTULO 13

Zona de riesgo, desde cundo?


Mabel Padlog Schmoisman
y Bertha Mrquez-Aza

...el otro est vivo. En 1912 nos cubri de cenizas, y los viejos recuerdan
con pavor esta leve experiencia pompeyana: se hizo noche en pleno da
y todos creyeron en el juicio final. Para no ir ms lejos, el ao pasado estuvimos
asustados con brotes de lava, rugidos y fumarolas. Atrados por el fenmeno,
los gelogos vinieron a saludarnos, nos tomaron la temperatura y el pulso,
los invitamos con una copa de ponche de granada y nos tranquilizaron en plan
cientfico: esta bomba que tenemos bajo la almohada puede estallar tal vez hoy
en la noche o un da cualquiera dentro de los prximos diez mil aos
Arreola, J.J. (1995:47)

Introduccin
La peligrosidad, conocida en ingls como hazard, hace referencia a la posibilidad de que se produzca un determinado fenmeno natural, de una cierta
extensin, intensidad y duracin, con consecuencias negativas.
El impacto del fenmeno sobre la sociedad se calcula en trminos de vulnerabilidad, y sta es la que lleva a un aumento de los riesgos.
La vulnerabilidad abarca desde el uso del territorio hasta la estructura de
los edificios y construcciones, con de posibles daos materiales, pero atraviesa
un amplio abanico de componentes no tangibles, que ataen a la vida de las
comunidades asentadas en dichos espacios.
En este sentido, la vulnerabilidad depende muy fuerte de la respuesta de
la poblacin frente al riesgo y de los procesos de prevencin de desastres en
trminos econmicos y polticos. Ambos recprocamente se incluyen.
[325]

326

Herramientas analticas

Los daos producidos en situaciones de riesgo pueden ser directos (a personas, bienes, agricultura, ganadera, infraestructura, patrimonio cultural) o
indirectos (interrupcin de obras y de sistemas de produccin, disminucin
del turismo, etctera).
Herramientas bsicas para la prevencin son los mapas de riesgo, que se
elaboran estableciendo criterios numricos para estimar con objetividad la
vulnerabilidad y la peligrosidad.
Recientemente se ha planteado, para el clculo del riesgo, la introduccin
de la respuesta de la poblacin frente al mismo, considerndose que cuanto
mejor sea la respuesta, menor ser el riesgo. Es por ello que en algunas regiones esta respuesta se evala mediante un criterio numrico y despus se resta
su valor al producto de peligrosidad por vulnerabilidad
Riesgo = (Peligrosidad Vulnerabilidad) Capacidad de Respuesta
Sin embargo, existe aqu una franja opaca que oculta una cantidad de
factores subjetivos y hechos histricos. Entre ellos queremos resaltar, por
un lado, el proyecto de vida de la poblacin y, por otro lado, la historia
natural de los riesgos presentes en los territorios que se transforman en
reas para uso habitacional. No aquellos ocupados en forma espontnea,
irregular e ilegal, sino muy en especial los que se destinan bajo alguna forma jurdica de asignacin de uso urbano para fines habitacional, industrial,
comercial, de servicios.
A continuacin se presenta un estudio de caso en donde sobresale el hecho
de que, existiendo una larga historia eruptiva del volcn El Colima, y siendo
Juan Barragn un asentamiento humano planificado en cuanto a la designacin de su emplazamiento, en el rea de influencia de uno de los volcanes
ms activos en la actualidad, ha convertido a los habitantes de este poblado
en una comunidad altamente vulnerable, en donde los aspectos relacionados
con su vida cotidiana, apoyada en una enraizada cultura regional, sufre ahora
la amenaza, no de la erupcin volcnica y sus efectos, sino de las medidas de
prevencin y mitigacin de desastres que implementan las autoridades a travs de diversos planes.
Valga este ejemplo, a la luz de un estudio microsociolgico, de cmo la
omisin de los principios bsicos de la planeacin territorial puede llevar a
la ocurrencia de catstrofes que van mucho ms all de la cuantificacin de
daos materiales, para convertirse en un factor de desintegracin social, de

Zona de riesgo, desde cundo?

327

fractura del proyecto de vida y de prdida de identidad para las personas y las
comunidades en riesgo.

Marco de referencia
El nacimiento de un poblado y su comunidad
El poblado de Juan Barragn, con 67 habitantes en abril de 2002,2 a una distancia de 8.4 km del cono del volcn, pertenece al municipio de Tonila,3 fundado por los tlahuica despus del ao 500 a.C, en la zona sur del estado de
Jalisco.
Vecina de Tuxpan (Tochpan), que en el ao 542 fue invadida por los toltecas, Tonila fue fundada por indgenas que dependan del cacicazgo de Tzapotitln, y tributarios del seoro de Tzoyotln. Los primeros pobladores se
establecieron en Cuesentla, al norte de Tonila, en las faldas del volcn. Para
1522 estaba gobernada por el cacique Cuixaoa.
La conquista de esta regin por los espaoles tuvo lugar en 1524, pero es
hasta el 13 de marzo de 1837 cuando se la menciona como municipio. En la
organizacin eclesistica del pas pertenece a la dicesis de Colima.4
En 1979 Juan Barragn es ya un ejido con 3215 ha, desprendido del ejido de
San Marcos, que previamente, en 1930, se deslindara de una gran extensin
de lo que fuera la hacienda de San Marcos, la cual constaba de bosques, ingenio, casco, terrenos de riego y de agostadero.5
La historia del poblado que nos ocupa, como centro de poblacin y ejido,
data de la dcada de 1970 cuando tiene lugar una serie de acontecimientos
en el municipio de Tonila, vinculada a la gestin iniciada por un grupo de
vecinos de la localidad de San Marcos, con el objeto de solicitar la creacin de
un nuevo centro de poblacin ejidal, que de constituirse se denominara Juan
Barragn.
Los rganos de difusin gubernamental,6 nos informan acerca de la realizacin de los estudios que marca la ley de asuntos agrarios en el pas, que
al cabo de largos aos de tramitacin, da lugar a la definicin de una dotacin de tierras para la constitucin de un nuevo ejido, anexo al ejido de San
Marcos.
Es interesante sealar que en la expropiacin hecha a la hacienda en 1930,
se dej de entregar una extensin de tierra al ejido de San Marcos; sta qued
fuera de su demarcacin y estuvo en posesin y usufructo de otros campesi-

328

Herramientas analticas

nos a lo largo de muchos aos. Precisamente la superficie que le corresponde a


esta porcin omitida, es la que se acuerda entregar para la formacin del ejido
de Juan Barragn, como consta en los documentos ya mencionados.
Las gestiones as resueltas se continan en una serie de trmites que tienen
como finalidad consolidar el establecimiento del centro de poblacin. Los requisitos que marca la ley son manipulados por los peticionantes con el objeto
de lograr el proyecto, pero no siempre lo consiguen.7
En septiembre de 1983 el gobierno mexicano rechaza la solicitud de una
primera ampliacin del ejido, debido a que slo tres campesinos resultaron
con capacidad agraria, por lo que no se cumpla con el requisito de capacidad
colectiva establecido en el artculo 197, fraccin II y 200 de la Ley Federal
de la Reforma Agraria. La inspeccin realizada demostr que los terrenos no
se encontraban explotados en su totalidad y no se pudo comprobar que los
solicitantes estuvieran en posesin de los predios sealados como de posible
afectacin, como ellos lo declararon.
En 1988 un grupo de ochenta campesinos solicita 350 ha en las que 10%
es laborable y el resto cerril, de agostadero, para ampliar el ejido del poblado
denominado Juan Barragn, existente desde ocho aos atrs; ste cuenta con
120 habitantes y 30 casas. La Secretara de la Reforma Agraria resuelve investigar la capacidad agraria de los solicitantes, originarios de Atenquique y
Tuxpan, resultando que la mayora de stos no viven dentro del poblado, que
para ese entonces an carece de agua, escuelas, trabajo.
En agosto de 1989 la Secretara de la Reforma Agraria realiza un censo
agrario y recuento pecuario del poblado Juan Barragn. Se cuentan entonces
56 habitantes, de los cuales 12 son jefes de familia; ejidatarios legalmente reconocidos, con certificados de derechos agrarios a su nombre y tienen posesin
de terrenos de calidad de temporal y agostadero, que se encuentran fuera de
lo dotado para el ejido, y radican en el poblado slo de forma temporal. El
censo levantado en 1992 da cuenta de 52 habitantes con 10 jefes de familia y
21 personas mayores de 16 aos.
En julio de 1992 se realiza un segundo intento de primera ampliacin,
aunque ya en enero los hijos de ejidatarios haban presentado una solicitud
sobre los predios denominados Loma de Los Puercos y Loma de la Becerra,
misma que es apoyada por el comisariado ejidal, estableciendo desde marzo,
que los solicitantes son residentes de Juan Barragn, y declarando procedente
la ampliacin de los lmites de la propiedad colectiva de tierras. Se hace un
recuento de poblacin que arroja 120 habitantes que tienen como medio de

Zona de riesgo, desde cundo?

329

vida la agricultura.8 El presidente municipal reconoce que el poblado tiene


una antigedad mayor de 12 aos.
Los documentos oficiales describen las caractersticas que hacen de esa
dotacin un recurso til para las labores agrcolas, con lo que se satisface la
necesidad planteada por aquellos ochenta peticionantes que precisamente haban formulado su solicitud indicando como motivo el no contar con tierras
propias para desarrollar su actividad productiva.
La localidad ms prxima a Juan Barragn es San Marcos, con 2362 habitantes en el ao 2000,9 dentro del mismo municipio y a 7.2 km de aqulla.
La brecha que une esos dos poblados es empedrada, angosta, bordeando la
barranca del Durazno, por cuyo lecho y laderas se distinguen restos de antiguos escurrimientos de lava, que la gente del lugar denomina ruinas, y los
describe como roca azul. Desde San Marcos hasta la autopista GuadalajaraColima se cuentan 2.2 km.
En ruta descendente el recorrido lleva dos horas a pie, y el ascenso cuatro
horas de caminata. Un vehculo puede unir las dos poblaciones en mucho
menos tiempo, pero depende de las condiciones en que se encuentre el camino, ya que en temporada de lluvias hay algunos trechos que se deterioran, y
tambin depende del tipo de vehculo que se utilice. Si los habitantes de Juan
Barragn no quieren caminar o si les mueve una urgencia, bajar a San Marcos
les hace depender del favor de los vecinos, quienes tal vez estuviesen dispuestos a hacer el viaje por un precio acordado. Un taxi les cobra actualmente 160
pesos por el tramo de subida.10
La distancia en kilmetros adquiere as un valor subjetivo para la poblacin que debe recorrerla para surtirse de alimentos, ropa, medicamentos, asistir a la escuela, recibir servicios mdicos y conectarse con otros poblados.
Las fechas que marcan los momentos de esta historia indican la persistencia en la empresa. En este proceso, como se desprende de los relatos de los
fundadores del poblado, se destacan tres tendencias movilizadoras:
1.
2.
3.

La gran necesidad de obtener tierras.


La solidaridad de los que no tienen necesidad de tierra pero apoyan a los
primeros.
El oportunismo de quienes apoyan para obtener ventajas.

Con base en los documentos oficiales, all se seala que todas esas personas estaban residiendo en San Marcos, y se les declara aptos para la actividad

330

Herramientas analticas

agrcola. Muchos de ellos iniciaban entonces su vida familiar, eran jvenes y


forjaron la ilusin de que comenzaran a cimentar un proyecto con medios
suficientes como para realizar una vida digna, donde los hijos tendran un
hogar y un desarrollo hacia el futuro.11
El nmero de habitantes de Juan Barragn ha ido variando, con tendencia de
predominio descendente. Al comienzo de su existencia se contaban 120 personas y se recibieron 80 adjudicaciones;12 en febrero de 2000 eran 23 familias.
En agosto de 2001 se censaron 67 personas integrantes de 16 familias y
en abril de 2002 haban emigrado dos e inmigrado cuatro grupos familiares,
quedando un total de 64 individuos para 18 familias.
Por la tenencia de la tierra, entre ellos hay ejidatarios, adjudicatarios, avecindados y propietarios.13 La ocupacin principal es la agricultura de muy
baja escala y la cra de algunas especies de animales: reses, caballos, borregos,
chivos, gallinas y pavos. La dotacin de tierras es de 49 ha por cada derecho
adquirido, ms el lote urbano que mide alrededor de 2000 metros cuadrados
cada uno.
En el poblado se cuentan 41 viviendas (10 de material, 1 de adobe y 30 de
madera); algunas de ellas estn deshabitadas debido a la emigracin de sus
propietarios a otros poblados, ciudades o a Estados Unidos, y otras son catalogadas como casas de fin de semana cuyos dueos residen en Ciudad Guzmn, en Guadalajara, en Colima o en Estados Unidos. Hay algunas casas en
construccin, ampliacin o remodelacin, y tambin hay otras abandonadas
a medio construir. Diez familias de Juan Barragn poseen transporte propio,
algunas tienen ms de uno, incluyendo camionetas, troquitas y motocicletas,
pero otras no tienen ninguno.
La Casa de Salud de la Secretara de Salud Rural, perteneciente a la jurisdiccin de Ciudad Guzmn, del estado de Jalisco, se inaugur en 1997. Hay
una escuela primaria, instalada en 1987, para los 20 nios de diferentes edades, cuyo nico maestro atiende el turno vespertino, recorriendo diariamente
el camino desde San Marcos en su motocicleta. Adems se alcanzan a recibir
los servicios de la telesecundaria estatal, que a algunos jvenes les llama la
atencin, sin regularidad.
El jardn con su kiosko, las reas de recreacin incluyendo canchas deportivas y juegos para nios, dos aljibes para almacenar el agua para uso domstico,
que se obtiene de manantiales localizados en la montaa, con su distribucin
domiciliaria por medio de tubera, la parcela escolar y la parcela industrial de
la mujer, completan el equipamiento del que dispone esta comunidad.

Zona de riesgo, desde cundo?

331

Para sus prcticas religiosas hay un templo catlico y un recinto donde se


congregan los practicantes de la secta de los adventistas del 7 da.14 Una familia de cinco miembros se ha adherido a las prcticas espirituales de la etnia
menonita; sus servicios religiosos se realizan rotativamente en las localidades
donde residen otros de sus creyentes.15
La realidad es que este campesino recibi tierras difciles de trabajar, lugares inhspitos, infraestructura inexistente o insuficiente (carencia de caminos, hospitales, escuelas, mercados), ubicadas en las proximidades de uno de
los volcanes ms activos del planeta en la actualidad.

El volcn
Otra serie de acontecimientos tiene lugar en la regin, de mayor antigedad
que la que se acaba de describir.
La geografa donde se asienta la mayor parte del territorio mexicano se encuentra atravesada por una cadena volcnica, y amplias zonas del pas estn expuestas
a sufrir, con mayor o menor riesgo, la fuerza interna del globo terrqueo. En los ltimos aos han despertado varios volcanes en diversos puntos del pas. Las poblaciones residentes en zonas cercanas a los volcanes son de especial vulnerabilidad.

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Herramientas analticas

Mxico se encuentra situado en una regin con importante actividad volcnica. De los 3000 volcanes que aproximadamente tiene el pas, 14 son considerados activos. Mxico ha vivido experiencias recientes de volcanes que han
presentado fases eruptivas importantes, algunas con consecuencias desastrosas. Ejemplo de ello son los volcanes Paricutn, que hizo erupcin en 1943,
el Chichn en 1982, el Tacan en 1986 y el volcn Colima, el cual ha tenido
episodios de gran actividad en los ltimos aos, (as como tambin) a finales
de 1994... el volcn Popocatpetl pas de una fase moderada de actividad a un
estado de gran actividad ssmica y fumarlica... y produccin de flujos piroclsticos... en 1997 (Quaas, 1998:30).
Ubicado en el occidente del pas, El Colima est en el lmite de los estados
de Colima y Jalisco; tres cuartas partes del volcn pertenecen a este ltimo.
Antes de la llegada de los espaoles, ya se describe el volcn llamado Colima (Figueroa Torres, J.J., 1973:20).
En 1576 los conquistadores observan y reportan su actividad. Datos precisos acerca de sus manifestaciones sealan que entre 1560 y la actualidad se
tienen registradas 42 erupciones importantes, adems de fumarolas, lluvias
de cenizas, explosiones de diversa intensidad, emisin de gases, fluidos y expulsin de piedras incandescentes, que indican su presencia en la regin y
advierten de la existencia de un fenmeno natural activo (Nez-Corn, F.,
1999; Gavilanes-Ruiz et al., 1998).
Su comportamiento cclico viene motivando a la comunidad cientfica,
causando preocupacin a las autoridades y a la poblacin misma, y afectando
la vida de alrededor de 15,000 personas, habitantes de seis localidades dentro
de un radio de 15 km desde el cono del volcn (Gavilanes-Ruiz et al., 1998).
Una de stas es el poblado de Juan Barragn, en el estado de Jalisco.
El llamado Ciclo Eruptivo Histrico 4,16 contiene la secuencia de actividades del Volcn de Fuego desde 1913, cuando ocurri una de sus explosiones
ms intensas, y en lo que resta del siglo XX se produjeron episodios de diversa magnitud se tienen descritos 25, algunos de una gravedad tal que los
habitantes en poblados vecinos tuvieron que ser evacuados entre los aos de
1980 y 2000.
En los primeros aos de este siglo XXI se han registrado frecuentes movimientos ssmicos y expulsin de material volcnico, y se hicieron dos evacuaciones de la poblacin en marzo y en mayo de 2002.
De los eventos producidos por el volcn, a lo largo de los casi 90 aos que comprende este ciclo eruptivo, seis ocurrieron durante el periodo en que 80 campesi-

Zona de riesgo, desde cundo?

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nos tramitaban su posesin de tierras para fundar el ejido Juan Barragn, y crear
su centro de poblacin, a escasos 8.4 km de distancia del cono del volcn.

Metodologa
El enfoque metodolgico se apoy en las corrientes cualitativas de la investigacin social, buscando el conocimiento, el significado, las interpretaciones
sobre la realidad social que comparten los sujetos de una comunidad, con
quienes el investigador puede ir construyendo el proceso de la investigacin.
El objeto de abordaje de la investigacin cualitativa son los significados,
motivos, aspiraciones, actitudes, creencias, valores que se expresan en el lenguaje comn y en la vida cotidiana, interactuando constantemente con el medio en el que el sujeto realiza su vida, su experiencia.

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Herramientas analticas

Este es el mundo de los smbolos, los significados, la subjetividad y la intencionalidad vertidos en el material fundamental para los estudios cualitativos: la palabra, que expresa lo cotidiano, en relaciones afectivas y tcnicas,
en discursos intelectuales, burocrticos y polticos.
El anlisis de lo que dice la gente, el sujeto de la investigacin, no queda
en el nivel de significados individuales, sino que el investigador interviene,
confirindole una interpretacin intersubjetiva, donde la comprensin requiere inmiscuirse en los significados compartidos por los miembros del grupo
social. El proceso implica seguir el orden de describir, comprender y explicar
lo que se hace o se ha hecho. De este modo se cubre una dimensin simblica
(significados que le dan los sujetos a su quehacer), histrica (con un tiempo
consolidado de espacio real y analtico) y concreta (donde se manifiestan las
relaciones entre las estructuras sociales y los actores).
El sostn epistemolgico de la investigacin cualitativa se atribuye a
la fenomenologa (Schutz, A., 1967), a la sociologa comprensiva (Weber,
M., 1984) y al interaccionismo simblico (Blumer, H., 1982), posturas que
colocan al actor en el punto de partida de la investigacin, su experiencia y sus percepciones, y aquellos aspectos vinculados al sentido que los
sujetos dan a sus acciones, y los significados que ellos mismos atribuyen
a sus actos, lo cual incluye relaciones y mecanismos profundos, a veces
conscientes y a veces no, que motivan o desencadenan el hacer individual
en un contexto social.
Los universos simblicos de los actores que se hacen presentes en el escenario de la investigacin se recorren por medio de los procedimientos metodolgicos que sustenta la teora fundamentada, herramienta metodolgica
que se acerca a la propuesta del interaccionismo simblico (Glaser, B. & A.
Strauss, 1967 y Dey, I., 1999).
Al comenzar con una situacin a investigar, el investigador debe entender lo
que est ocurriendo y cmo actan los sujetos dentro de ella. Esto se logra mediante la implementacin de tcnicas como la observacin, la conversacin y la
entrevista, durante las cuales se toman notas marcando los asuntos predominantes. Dichas notas se acumulan para facilitar, en un momento posterior, el proceso
de comparacin de los datos que emergen del proceso anterior; por ejemplo, las
entrevistas entre s, de lo cual se espera destacar aspectos que pueden ser teorizados, y que el investigador codifica definiendo las categoras de anlisis.
Simultneamente pueden surgir las propiedades de dichas categoras, al
tiempo que el investigador pone en juego relaciones posibles entre ellas, jerar-

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quizndolas de manera tentativa para dar paso a la construccin de una teora


que d cuenta del hecho investigado.
La teora fundamentada, a diferencia de las estrategias metodolgicas que requieren de datos estadsticos, propone la adicin de elementos
muestrales a medida que se va avanzando en el conocimiento de la realidad. A esto lo denomina muestreo teortico. La seleccin e inclusin de
casos para los propsitos de la investigacin permiten incluir una diversidad de datos para componer las relaciones que se van encontrando. Ello
da lugar a que vaya emergiendo una teora que da cuenta de la situacin
que se estudia.
Se tom como caso de estudio la comunidad que habita la localidad de
Juan Barragn, ubicada a 8.4 km del cono del volcn El Colima, dentro de la
zona de alto riesgo.
Se realizaron tres sesiones de grupo con residentes del poblado en la primera
visita al lugar en febrero de 2000, en las cuales participaron seis nios y adolescentes (grupo mixto), cuatro mujeres adultas y cuatro hombres adultos.
En las sucesivas tres visitas y cuatro estancias en la localidad se realizaron
entrevistas abiertas individuales a miembros de la comunidad y a informantes
clave, cuya percepcin del riesgo est impregnada por sus propias experiencias y saberes, con cuyos contenidos establecen los nexos de interaccin con
otros miembros de su comunidad.
Al atender a la emergencia de casos especficos y diferentes del comn,
entre los habitantes y ex habitantes de la localidad, se hicieron plticas intensivas con ocho hombres y ocho mujeres de las diecisis familias residentes en
Juan Barragn, estancias con dos de esas familias en sus hogares, con quienes
se abri el dilogo que result en un caudal de informacin sobre aspectos
esenciales para este trabajo de investigacin y otras dos estancias en la Casa
de Salud instalada en el poblado.
Hubo adems convivencias en dos fiestas familiares, doce invitaciones a
desayunos y cenas en sus casas, treinta visitas domiciliarias recurrentes, en
las que se sostuvieron conversaciones acerca de los aspectos ms generales de
la vida de los pobladores de Juan Barragn, sus vnculos comunitarios, sus
medios y estilo de vida, aspiraciones y proyecto de vida.
En dos ocasiones en que la poblacin fue evacuada por presentarse la fase
II de riesgo volcnico, se visit a la comunidad en el albergue ubicado en la
localidad de San Marcos, en las instalaciones de la Casa Ejidal de esta poblacin. All se observ su organizacin y comportamiento, as como la logstica

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Herramientas analticas

establecida para la emergencia, la presencia de autoridades gubernamentales


y de los medios de comunicacin.

Anlisis
Una mirada ms profunda
Hemos transitado por los lugares y las experiencias de riesgo de erupcin de
El Colima, acercndonos a los actores que participan con diversas interpretaciones y prcticas preventivas segn los intereses que los ligan al escenario
del volcn.
El propsito de nuestra investigacin fue conocer la percepcin de ese riesgo en los pobladores y compartir nuestros hallazgos con otros acadmicos
y cientficos de diversas disciplinas, as como con las autoridades locales y
regionales que intervienen en la vida de esta comunidad.
La mayora de los estudios sobre riesgo que hemos revisado parten y apuntan a aspectos tcnico-cientficos (cualquiera sea la disciplina de abordaje), y
la visin desde los posibles afectados es puesta en segundo plano. Poco se ha
rescatado de los saberes de la poblacin, o se han extrapolado con los saberes
que surgen desde quienes detentan el poder (que est en la ideologa dominante, incluyendo el cientfico) o con el saber burocrtico-administrativo (el
gobierno y sus instituciones).
Nuestra atencin se dirigi hacia la poblacin residente en Juan Barragn,
vulnerable desde la perspectiva de su localizacin, muy cercana al cono del
Coloso de Fuego, as como tambin por sus condiciones socioeconmicas.
En ella se entretejen intereses forjados fuera de la comunidad, que impactan el manejo de la economa local, contribuyendo a reforzar las condiciones
de vulnerabilidad de origen, en la cual se incluye ahora un matiz de amenaza
ante el riesgo de erupcin volcnica.
Se trata de un conjunto de familias que en su corta existencia como colectivo social, tuvo problemas para integrar y conservar su estabilidad numrica,
tropezando con dificultades para la consolidacin de su identidad, y de su
cohesin comunitaria, y para el desarrollo de sus actividades productivas.
A pesar de contarse con 80 solicitantes de derechos, slo un promedio de
16 se mantuvo constante desde el inicio de la gestin hasta el presente. Estos
son los defensores a ultranza de su patrimonio, nico medio de vida y soporte
material para aferrar su identidad a un territorio.

Zona de riesgo, desde cundo?

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Cada familia establecida en Juan Barragn forj un modo de vida, su identidad, su arraigo basado en la posesin de las tierras, la construccin de su
vivienda y la formacin de su hogar. Una eleccin relacionada con la posibilidad de dejar este lugar, no slo se consulta con la familia, sino que da lugar a
muchas reflexiones que no siempre les conducen a una decisin racional, an
cuando el riesgo de erupcin volcnica ya se ha hecho consciente y las opciones laborales sean muy limitadas.
La perspectiva de irse a vivir a un pueblo ms grande o a la ciudad, presenta el panorama de dificultades monetarias, incapacidad para incorporarse a
una fuerza de trabajo especializada, vulnerabilidad en trminos de salud, por
riesgos de enfermedad al ingerir agua y alimentos contaminados, productos
envasados y no frescos, el trnsito y los vehculos y por el cambio de medio
cultural, en el que las costumbres y estilos de vida son muy diferentes.
La historia de esta comunidad, teida de rivalidades y solidaridades, coincidencias y desencuentros al interior del grupo, en las bsquedas individuales
para la definicin de un proyecto de vida, presenta an as una estructura
permanente donde cabe el conflicto, puesto que es un continente, que es ella
misma desarticulada, peleada, lastimada, desalentada, pero asentada, ligada al terruo, buscando sin interrupcin formas de insercin al resto del
mundo, con o sin xito, pero siempre actuante.
Como conjunto, no refleja una aglutinacin suficiente, una conformacin
comunitaria capaz de crear una respuesta colectiva elaborada reflexivamente.
Mas sin embargo esa historia compartida, el haber transitado hacia la concrecin del plan de constituir un ejido y su centro de poblacin, y convertirse
ellos mismos en actores de ese proceso, ha generado una presencia homognea
que expresa su pensamiento en comportamientos similares unos de otros, a
pesar de las divergencias individuales, de los conflictos intracomunitarios y
de las respuestas independientes hacia la autoridad.
Encontramos una poblacin, en el contexto de la vulnerabilidad en todas sus
expresiones, con una percepcin del riesgo de erupcin volcnica que deja de
lado el fenmeno geolgico, la amenaza real de una explosin a la que podran
no sobrevivir, para destacar el riesgo que emana de la presencia de extraos que
pueden despojarlos de sus bienes en su ausencia al ser evacuados, de la prdida de
seguridad y confianza al tener que trasladarse y vivir obligadamente bajo las condiciones que reinan en los albergues, conviviendo sin opcin con quienes jams
lo haran en circunstancias normales, buscando cmo remplazar la fuente de
trabajo, el medio de vida y las relaciones de produccin para lograr su sustento.

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Herramientas analticas

La produccin agrcola como medio de vida es un recurso, histricamente


legitimado, para la poblacin campesina de Mxico, como es el caso de los
habitantes del ejido que componen nuestro sujeto de estudio. Hay un sustento
cultural que define los medios con los que realiza la actividad de la cual depende econmicamente, y el estilo de vida que caracteriza su cotidianeidad.
Existen tambin componentes superestructurales que dan forma y alcance
a la vida de este tipo de comunidades. En tiempos de excepcin, cuando ocurre
lo inesperado (De Certeau, 1999), esa superestructura tiene capacidad de respuesta ante una emergencia, siguiendo modelos de intervencin acordes con los
avances que en ese sentido se han logrado en el contexto de la experiencia internacional, nutrindose de conocimientos que los sistemas expertos consolidan y
transcriben (comparten, trasladan e imponen) como normas de accin, como
respuesta a una acertada valoracin y categorizacin de los riesgos.
Hemos visto que desde que se hicieron ms frecuentes y espectaculares las
muestras de actividad volcnica, instancias externas a la comunidad se hicieron presentes, constituyndose tambin en actores en el mismo escenario.
Estos son los expertos (Giddens, 1997) cuyo margen de insercin institucional es el acadmico y el administrativo. Los primeros son portadores del conocimiento cientfico. Apoyados en ste, los segundos planean y desarrollan
acciones de prevencin y mitigacin de desastres, en general ligados a la ocurrencia de fenmenos naturales, fortalecidos por la capacidad que les confiere
la organizacin para ejecutar medidas de coercin sobre la poblacin.
La relacin que se estableci entre unos y otros en Juan Barragn se apoy
en el supuesto de que el volcn iba a hacer una explosin de igual o mayor
magnitud que la registrada en 1913, y en la misin de proteger a la sociedad
estn a la cabeza instituciones como la Direccin Estatal y Regional de Proteccin Civil, junto con el ejrcito mexicano, quienes en todo momento y bajo
cualquier condicin deben estar ah para ayudar a la gente.
Ambos se incluyen, como tambin el gobierno municipal y la estructura
administrativa ejidal, en el concepto de autoridad gubernamental, an cuando son diferenciados por sus funciones y por el vnculo establecido a travs de
acciones que cada uno desarrolla en la localidad. Desde nuestra perspectiva,
constituyen, junto con los acadmicos, la presencia de los expertos (Giddens,
1997) que intervienen en la zona con sus saberes especficos.
En este marco, con marchas y contramarchas, fueron apareciendo elementos para que nuestro sujeto de estudio, la poblacin de Juan Barragn, forjara
su percepcin del riesgo ante la amenaza del volcn.

Zona de riesgo, desde cundo?

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La percepcin del riesgo, concebida como creencias, actitudes, juicios o


sentimientos que derivan en valores y disposiciones sociales y culturales para
afrontar el riesgo (Puy, A. y B. Corts, 1996:363), se construye sobre la experiencia, y responde a las necesidades que la gente va desarrollando a medida
que persigue sus intereses y conforma su proyecto de vida.
As, para la comunidad de Juan Barragn colocamos el riesgo en la prdida
o en la vulnerabilidad de los medios de vida, en la desintegracin de la familia,
en la fragmentacin de los vnculos comunitarios.
Mientras los expertos se dirigen a resolver una situacin en condicin extraordinaria (cuando amenaza u ocurre la excepcin del hecho catastrfico),
nuestra mirada enfoca lo cotidiano, aquello que parece deslizarse inadvertidamente, pero que se expresa en cada momento de la existencia humana.
La gente de Juan Barragn proviene de lugares desde donde la presencia
del volcn es conocida y vista como un elemento natural perteneciente a su
entorno. Han registrado la actividad volcnica a lo largo de sus vidas, y constituye parte de la rutina que vincula al hombre con el medio circundante.
De este modo, podemos afirmar que todos los integrantes de la comunidad tienen un conocimiento certero acerca de la montaa y su vida interior,
reconociendo sus ritmos e intensidad, y demostrando que no les ha sido indiferente, puesto que pueden describir sus variadas emanaciones, distinguiendo
entre ellas distintas fumarolas, su color y densidad, las expulsiones de lava y
material incandescente, la temperatura que genera a su alrededor, y el efecto
que ello produce en la flora y la fauna de la regin.
A diferencia de otros grupos humanos del mundo y en particular de Mxico, y de la zona de El Colima, esta poblacin no ha creado mitos para explicar
el fenmeno volcnico. Sus referencias concretas ms antiguas datan de la
erupcin de 1913, de la cual slo tienen informacin oralmente transmitida.
Aunque no podemos definir su conocimiento como cientfico, y mucho
menos afirmar que es producto de una labor sistemtica de aproximacin
al saber, reconocemos que las descripciones y explicaciones que nos ofrecen se basan en su propia observacin de los eventos geolgicos de los que
son testigo, los cuales ellos mismos respaldan refirindose a relatos escuchados desde la infancia, que en boca de sus mayores, adquiere categora
de verdad.
Los saberes y creencias de los habitantes de Juan Barragn se refieren a lo
ms concreto y prximo a su vida cotidiana, con lo que constituyen un capital
cultural para la resolucin de su situacin de vulnerabilidad.

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Herramientas analticas

La construccin de la estructura social en esta comunidad est amenazada, puesto que la presencia de otros saberes desva las rutinas que le dan sentido. La vida cotidiana se interrumpe y la comunidad se ve obligada a hacer un
parntesis para acatar la presin de la autoridad, y ello ha sido el motor para la
emergencia de una fuerza reactiva, de una capacidad de resistir ante un fenmeno que no est integrado a la secuencia de acontecimientos sobre los cuales
se engarza su supervivencia.
La vida en el albergue es uno de los detonantes ms fuertes para que los
sujetos perciban el riesgo, con la consecuencia de que en s, esa experiencia se
les presenta como el factor de riesgo, antes que las erupciones volcnicas, poniendo al descubierto muchos aspectos de la vida cotidiana que al ser alterados por el cambio de lugar habitacional, no les resulta fcil manejar: la prdida
del hogar, la evidencia de las diferencias de capacidad econmica, el descubrir
a la persona que existe detrs de la gente conocida, del vecino, e incluso del
pariente, ser testigo de las desigualdades, necesidades e injusticias en torno a
otros sujetos, el estar supeditado a decisiones tomadas desde instancias que
buscan controlar la situacin, con la consiguiente prdida de autonoma, de
libertad y de capacidad de eleccin.
Debe obedecer al ejrcito, realizar simulacros de evacuacin, vivir en los
albergues temporarios abandonando su casa, sus animales, sus cultivos; tiene
que cancelar los vnculos ms ntimos con su pasado y con su futuro e introducirse en un tiempo abstracto, tiempo accidentado, de excepcin, en el cual
ha de vivir aceptando e integrando pautas culturales extraas.
Para el cientfico, ese tiempo de excepcin constituye precisamente su objeto de estudio: los fenmenos naturales son su materia de investigacin.
Para las autoridades, el tiempo de excepcin es su lugar de realizacin:
los desastres proporcionan escenarios donde desarrollar la integracin de su
poder-saber.
El hecho de no desobedecer para la comunidad no implica necesariamente
sumisin, porque la experiencia de salir de la cotidianeidad crea un espacio de
reflexin y de elaboracin de una estrategia de lucha por recuperar su mundo
de vida.
Proteccin Civil hizo simulacros, realiz evacuaciones, aplic todo su conocimiento y recursos para proteger a esta poblacin. Pero no tom en cuenta
que con ello se estuvo rompiendo la cotidianidad de la comunidad, se puso
en cuestionamiento el sentido de su proyecto de vida, y se evidenciaron las
condiciones de precariedad en que vive este grupo humano.

Zona de riesgo, desde cundo?

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sta ha sido una de las principales causas por la que la gente de Juan Barragn puso una barrera entre ella y las instituciones; sumado al hecho de que
algunas de las propuestas ms tcnicas para la realizacin de estos desplazamientos masivos de personas no los aceptan, as como desencuentros en la
comunicacin, que dejan la impresin de que no se valora la intuicin y los
conocimientos que la misma gente tiene.
Proteccin Civil representa una figura ms local ante quien no es tan fcil
disfrazar los mltiples componentes de la vida cotidiana de los habitantes de
Juan Barragn. Aceptan su rol en el manejo de desastres, le tienen suficiente
confianza como para exponer ante ellos el cuadro de representaciones de su
propia realidad, en donde destacan la dificultad e indefinicin para obtener
medios de vida alternativos, pero an as definen a los miembros de esta corporacin como asalariados del sector pblico y por ende ubicados en un marco de seguridad privilegiado, ponindolos fuera de su realidad y por lo tanto
de su punto de mira para la percepcin de riesgo.
Proteccin Civil del Estado no es visto como el enemigo, aunque se asocia
con l en la percepcin primera, no reflexiva, porque representa un cuerpo organizado, ligado a la esfera de lo gubernamental, pautado por normas y capaz
de crear (imponer) lineamientos para el comportamiento de las poblaciones
en riesgo.
Lo anterior pone en evidencia la necesidad de promover la comunicacin
entre los cientficos y las autoridades, para llevar las cuestiones prcticas al
anlisis cientfico y ofrecer de regreso informacin cientfica para solucionar
cuestiones prcticas.
La fortaleza de esto reside en la posibilidad de que no se interrumpa la
comunicacin hasta que se llegue a la solucin al problema planteado, como
meta que compromete a todos los actores en el proceso de eliminacin de
una situacin problemtica, y en donde con mucha frecuencia los cientficos
influyen sobre las autoridades para definir el curso que deben seguir los trabajos emprendidos entre ambos, tratando de poner bajo control las relaciones
espontneas y sin reflexin, entre proceso tcnico y mundo social de la vida.
La presencia tan intensa de esos agentes de seguridad en la zona de riesgo
es una posible muestra del cambio de actitud. Pero genera resistencia por parte de la poblacin, lo cual a su vez es fuente de frustracin para los primeros,
ya que la produccin de un saber popular se realiza en los tiempos normales,
no controlados por la ciencia, mientras que la mirada cientfica va dirigida a
los tiempos de excepcin.

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Herramientas analticas

El volcn esta ah, es parte de la vida cotidiana de la gente. En su memoria


colectiva, que en Juan Barragn tiene apenas la extensin de una generacin, no
hay experiencias de erupcin volcnica, de tal manera que hay un divorcio entre
los cientficos que ponen la mirada en los tiempos de excepcin, cuando el volcn ruge y asusta, amenaza y/o cumple haciendo erupcin, y las comunidades
que viven su tiempo normal, en que la vida transcurre en una sucesin de hechos ya dados por sentado17 (Schutz,1995); es decir, su mundo conocido sobre el
que ya tienen expectativas de que se va a repetir da a da, como el da anterior.
La gente confa en que su conocimiento hasta el presente persistir, y el acervo de conocimientos creado a partir de sus experiencias y de lo que les fue transmitido que contiene informacin cientfica verosmil, conservar su validez
fundamental, sobre la cual se constituye una visin de futuro, una concepcin
de repeticin, de sucesin de los hechos a los que se ha habituado y en los que
deposita su confianza, su esperanza, su propuesta como proyecto de vida.

Resultados
Riesgos previsibles
A lo largo del tiempo en que se oficializ la situacin de riesgo y esto se instal como parte de la vida de la comunidad, los habitantes de este poblado
consideraron la posibilidad de que hubiera intervencin del gobierno para
ayudarlos a obtener una vivienda y un lugar para continuar en la actividad
productiva rural.
Pero no dejan de ver que una propuesta que los conduzca a abandonar el
poblado de Juan Barragn les crea, por un lado, el espectro de tener que enfrentar otros riesgos y, por otro, pone en evidencia que en la formacin de este
ejido, no hubo un dilogo entre la autoridad y los cientficos, que permitiera
prever lo previsible; esto es, una posible actividad volcnica incrementada dejando que se establecieran en una zona de riesgo.
Agregado a esto, las gestiones para lograr otro emplazamiento o apoyo
para obtener otra vivienda en un lugar mas seguro, slo lleg a una primera
etapa de exposicin de la necesidad; la gente de esta comunidad tiene la certeza de que el gobierno no va a disponer de recursos para ese fin, y de que no
existe un inters poltico para ello.
La ilusin que los llev veinte aos atrs a establecerse en Juan Barragn
tiene ahora una espada visible que lo socava: la posible prdida de su vivienda,

Zona de riesgo, desde cundo?

343

de su hbitat y de su fuente de trabajo, se es el riesgo del volcn; y otra invisible, pero cada vez ms evidente, que se oculta tras el humo de la montaa: si
todo el aparato instalado para la prevencin y mitigacin de desastres pretende alimentar la seguridad que la poblacin vulnerable requiere, qu pierden
o qu ganan los habitantes de una zona de riesgo?
En el discurso oficial encontramos negacin, promesas paliativas, bsqueda de negociacin en desventaja para los habitantes de la zona de riesgo. Es un
discurso totalmente limitado a la demagogia; no ofrece salida real en trminos de opciones habitacionales y laborales.
El discurso cientfico manifiesta que hay limitaciones presupuestales y dependencia tecnolgica, y tal vez una visin fuertemente orientada a las cuestiones predictivas. El xito es cuando se produjo la erupcin y fue anticipada
por los aparatos de medicin.
En el discurso popular hay sueos interrumpidos y proyectos frustrados,
vivencias de promesas no cumplidas y el mito de la ayuda oficial, reconocida
por los mismos afectados como una situacin que los ligara a la dependencia
hacia instancias gubernamentales.
En la realidad de las comunidades en riesgo no ha habido un abordaje a la
prevencin de desastres completa ni continua, pero tampoco ha habido todava una demanda organizada por parte de ella.
Salta a la vista que surgen compromisos obligados en el ciudadano votante (regalos para conseguir votos), obediencias debidas en el vecino cauteloso
(que quiere evitar conflictos), agradecimientos forzados en el habitante amable (hacia quienes se entrometen en la vida comunitaria), silencios confundidos en la familia responsable (ante la irrupcin de informacin que no inspira
confianza). En resumen, una especie de hipocresa de la poblacin civil hacia
los representantes del poder.
Es la sociedad la que ha generado el riesgo de catstrofe por erupcin volcnica para las comunidades asentadas en las faldas del volcn Colima, fenmeno natural, ms all de la accin y reflexin humana?
La comunidad es invadida y se ve amenazada por la fuerza del poder institucionalizado y sin respuesta alternativa para sentirse segura (como lo opuesto
a la condicin de riesgo), porque no hay indicadores claros sobre la posibilidad
alternativa de construir un proyecto de vida en otro lado, an cuando su actual proyecto de vida es confuso y complicado.
Los tiempos en que vive la comunidad de Juan Barragn pueden permitirle
vivir con el volcn. Mientras tanto para los expertos (cientficos y autoridades)

344

Herramientas analticas

ese tiempo se les va de las manos y luchan por asirlo y atraparlo por medio de
proyectos y planes de accin y generacin de conocimientos. El tiempo de la
comunidad es ms armnico con el tiempo del volcn y de la naturaleza. La
comunidad vive en su aislamiento relativo, constituyndose en un cuello de
botella para las instituciones y sus representantes que van quedando rezagados en la bsqueda de la seguridad prometida.
En los habitantes de Juan Barragn ha surgido una actitud de confianza y
credibilidad hacia los cientficos que se acercan a la zona, demandando mayor
informacin y distribucin de conocimientos certeros y confiables para basar
su toma de decisiones, definir sus propias acciones frente al riesgo volcnico y
a su propio proyecto de vida.
Ante esto, se abre el reto de manejar los procesos de formacin de los cientficos, confrontando esto con la idea de dar mayor credibilidad y participacin
a los habitantes de zonas de riesgo, ante la perspectiva de que la percepcin
se construye a partir de la experiencia propia, y tomando muy en cuenta que
intervienen factores que slo pertenecen a los actores, como el proceso de
constitucin de la comunidad, incluyendo el juego de poderes que afectan su
vida cotidiana, las posibilidades presentes y futuras visualizadas como posibles para reconstruir la vida en comunidad y reestructurar un proyecto de
vida, cuando en ste intervienen la convergencia de experiencias individuales
y la sntesis de un lapso de vida (generacin).
Esto es, trasladar lo que vive la comunidad desde su propio pasado y condiciones de vida, y engarzarlo en el pensamiento del cientfico, cuya historia
pasada, presente y futura se compone de otros elementos no compatibles con
la comunidad.
Las comunidades en riesgo se beneficiaran de un marco de referencia que
vaya del manejo de desastres como interrupcin temporal del desarrollo abstracto que les llega de rebote como una agresin a su estilo de vida, hacia un
enlace entre pobreza, riesgo de desastre y vulnerabilidad, con el desarrollo
de sus propias fuentes de produccin e insercin en un mundo externo a los
lmites actuales de su geografa local.
En los habitantes de Juan Barragn hay mientras tanto una resistencia
aguantadora, no preactiva; es decir, no hay una respuesta organizada y puntual o generalizada, sino simplemente un cierre y una actitud de soportar
mientras puedan aguantar la presin.
Como este caso, cuntos no hay en zonas inundables, ssmicas, de hundimientos, de deslaves y escurrimientos, de huracanes, en donde la planificacin

Zona de riesgo, desde cundo?

345

de los asentamientos humanos pasa por alto las advertencias de la naturaleza,


la historia natural de la regin y, sobre todo, la vulnerabilidad de la poblacin
que va en busca de un lugar para vivir?
No se sabe si la erupcin de El Colima est por ocurrir, si van a pasar dcadas sin que se produzca, o cul sea la magnitud que ese fenmeno alcance.
Para la poblacin de Juan Barragn, el riesgo existe desde que nos lo vinieron
a inculcar.
Pero tambin existe desde que, sin una alternativa, la creacin de un poblado en zona de riesgo se vincula a las condiciones imperantes en la poltica
agraria, en la indiferencia hacia la previsin de acontecimientos naturales futuros, a la indolencia hacia la recuperacin de la experiencia de otros pueblos
en circunstancias previsiblemente semejantes.

Conclusin
Un producto de la integracin de los procesos de respuesta de la poblacin
y la prevencin de desastres es la ordenacin territorial, en donde confluyen
aspectos tcnicos y cientficos provenientes de diversas disciplinas, constituyendo un fecundo campo de conocimientos.
De esta manera, sugerimos abrir un espacio para la produccin interdisciplinaria enfocada al tratamiento de las cuestiones de riesgo, que trasponga
las fronteras acadmicas y dialogue con los actores sociales portadores de un
conocimiento popular local, receptculo de experiencias generacionales ajenas al saber experto, enciclopdico y terico.
El papel vigilante de la poblacin civil como informante, como usuaria y
como denunciante, es un componente esencial en el ordenamiento territorial para lograr la optimizacin de los recursos, de los canales de comunicacin y de la disponibilidad de los ciudadanos y de las autoridades, con lo
cual se podra acortar la brecha que separa la buena voluntad de la seguridad social.

Notas
1

El tema que se desarrolla en este artculo es parte de la tesis doctoral de la autora,


presentada en el CUCSH, Universidad de Guadalajara, el 29 de junio de 2004.
Para la realizacin de esta tesis cont con el apoyo del Cuerpo Acadmico de
Sismologa y Vulcanologa de Occidente, bajo el programa 7.1: Fortalecimiento

346

2
3
4

7
8
9
10
11
12

Herramientas analticas

a la Investigacin, Proyecto: Estudio de los Movimientos y Deformaciones de la


Corteza Terrestre con ayuda de GPS, y la Percepcin de Riesgo en el Volcn El
Colima, o De Fuego.
Censados por el pasante de medicina que asiste a la comunidad.
Tonila significa casas de piedra, segn Jess Figueroa Torres, 1973:2.
Tomado de Los Municipios de Jalisco, tomo III, coleccin Enciclopedia de los
Municipios, Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretara de Gobernacin, Mxico, D.F., 1988.
Se debe tener como marco de referencia sobre el tema de la adjudicacin de tierras, que el porfiriato mantuvo la proteccin segura sobre la vida del trabajador
campesino. La revolucin abri las puertas a otra realidad en la que ofreci independencia, dio tierras, entreg la libertad al campesino, quien qued librado a
y entrampado en sus propios recursos, en el escenario del libre juego de la oferta
y la demanda.
Tomado de El Estado de Jalisco, peridico oficial del estado, tomo CCXLIII, pp.
647-648, Guadalajara, Jalisco, martes 23 de marzo de 1971, N 48; Diario Oficial
de la Federacin, segunda seccin, pp. 10 a 13, Mxico, D.F., mircoles 30 de enero
de 1980.
Segn relatan los mismos fundadores del ejido, nunca fueron ms de 20 familias
las involucradas con el deseo y la necesidad real de constituir un patrimonio, por
lo que acudieron a prestanombres con los que completaron el padrn de solicitantes de acuerdo con los requisitos numricos que impona la Ley de la Reforma
Agraria. Por eso los listados publicados incluyen 80 nombres, algunos de ellos
desconocidos para quienes poblaron Juan Barragn.
Datos tomados del expediente del ejido Juan Barragn, de la Secretara de la Reforma Agraria.
Censados por la Direccin de Proteccin Civil del Estado de Jalisco.
Agosto de 2001.
Entrevista grupal a miembros de la comunidad de Juan Barragn, febrero de
2000.
Como se ver ms adelante, no todos residan en el poblado.
El ejidatario es el que estuvo presente y luchando por la formacin del ejido desde
los comienzos de las gestiones ante el gobierno, y obtuvo su dotacin de tierras y
ttulos que lo acreditan; el adjudicatario obtuvo derecho a tierras y ttulos por haberse incorporado a las luchas mencionadas en sustitucin de los del censo bsico
que fueron inhabilitados para recibir tierras o se retiraron por diversos motivos,
ponindose al corriente con los gastos ocasionados hasta el momento de su inte-

Zona de riesgo, desde cundo?

13

14

15

347

gracin; los avecindados fueron llegando a vivir en el poblado como jornaleros,


no poseen tierras para trabajar, su vivienda es prestada o rentada, aunque se da
el caso de quienes han comprado el lote urbano; los propietarios constituyen una
categora reciente, formada a partir de la derogacin del artculo 27, que permite
la venta de los derechos adquiridos por la ley de ejidos.
Secta fundada en Estados Unidos a mediados del siglo XIX por un campesino que
predijo la venida de Cristo para marzo de 1844 (no se cumpli y el movimiento
se escindi), y continuada por una de sus discpulas, Ellen G. Harmon White,
quien proclam que la fuente de todos los males y de la idolatra era el descuido
del sbado como da destinado a Dios. La vida de los seguidores de esta creencia
es sumamente austera, no fuman, no toman t, caf u otras bebidas o alimentos
txicos; sostienen que existe una conexin entre la salud y la salvacin, por lo
que son muy estrictos en sus reglas de higiene y limpieza. Son exigentes en la
recabacin de dinero, tienen cadenas editoriales, centros de salud y escuelas. La
prosperidad alcanzada por esta organizacin religiosa se refleja en la creacin de
la firma Kellogs, que mantiene una fundacin del mismo nombre patrocinadora
de proyectos de investigacin en el rea de la agricultura y de la salud. info@
churchforum.org, 21 de octubre de 2000.
Entre febrero de 2000 y abril de 2002, los adherentes a esta religin en Juan Barragn disminuyeron de seis a una familia, debido a la emigracin o bien a la
conversin a otra religin, fenmeno muy frecuente en esta comunidad.
El jefe de familia, oriundo del cercano poblado de San Marcos, y de familia catlica, explica que en su oficio de chofer de camiones le tocaba transitar y pernoctar
por los estados del norte de Mxico, ocasiones que lo expusieron al contacto con
los menonitas. Escuchando sus enseanzas sinti empata con sus creencias y
prcticas, hasta que tuvo lo que l denomina una revelacin e ingres como
miembro de esta comunidad. La doctrina menonita es conservadora; sus seguidores realizan una vida sencilla apegada a tradiciones muy antiguas; algunos tienen
reglas para el vestido, prohben la electricidad, el telfono, el uso de automviles y
otras comodidades del mundo moderno. Practican la endogamia, no asisten a la
escuela, no sirven en el ejrcito, para evitar la influencia nociva del mundo social
exterior, y para conservar la pureza de sus mentes y cuerpos. Fomentan el vnculo
familiar que funciona como una unidad productiva, fundamentalmente agrcola.
info@churchforum.org, 21 de octubre de 2000.

J. Jess Figueroa Torres en su Cartilla Histrica de Zapotln (para uso escolar), 1973:20. Describe la zona ssmica de Zapotln, recuperando textos de
archivos regionales, en donde se dice que antes de la llegada de los espaoles

348

Herramientas analticas

algunos pueblos de la regin desaparecieron por las erupciones volcnicas,


adems de que el riesgo inclua enfrentarse a animales salvajes que bajaban
a refugiarse en los llanos debido a los temblores y rugidos que produca la
montaa.
16 En el referido texto de J. Jess Figueroa Torres de 1973 se da cuenta del peligro ssmico debido a la actividad volcnica, y se mencionan derrumbes de
edificios, en especial iglesias y conventos, muerte de personajes eclesisticos (probablemente los documentos que registraron estos acontecimientos
fueron escritos por miembros de la iglesia, y no relataron el impacto producido sobre la sociedad civil). Nubes y lluvias de cenizas, tremores, oleadas
ssmicas, oscurecimiento del cielo, son los indicios que registran los relatos
mencionados, afectando no slo el entorno inmediato, sino tambin dejando su marca en poblaciones como Tuxpan (donde desaparecieron la mayora de las casas a fines de 1577), llegando a Michoacn (1606), a Zacoalco y
Zapotln (poblados que casi desaparecieron en 1750), y hasta Guadalajara,
donde en 1818 los temblores y erupciones del volcn Colima fueron tan
intensos, que quedaron derribadas en parte las torres de Catedral. En 1806
hubo en Zapotln 2000 muertes de misioneros visitantes que estaban en el
templo parroquial, cuyas paredes y bvedas cayeron cuando el volcn hizo
una fuerte erupcin, arrojando fuego y lava mezclados en elevadsimas espirales de humo negro.

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Zona de riesgo, desde cundo?

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Cuarta parte

Experiencias y
aplicaciones prcticas
Seis estudios de caso de
ordenamiento territorial

C APTULO 14

Propuesta de ordenamiento territorial


en la presa Revolucin Mexicana de
Costa Chica, Guerrero
Na Silverio Nio Gutirrez y Pedro Vidal Tello Almaguer

Introduccin
A partir del anlisis de la problemtica del aumento discreto pero constante de
la deforestacin, la contaminacin paulatina del agua por el uso domstico y
la agricultura en transicin al uso de fertilizantes que vulneran la calidad del
capital natural actual (1994-2004) se elabor la propuesta de ordenamiento territorial que induce el uso del suelo y las actividades productivas que los actores
sociales de la Presa Revolucin Mexicana del Guineo en la Costa Chica de
Guerrero desarrollarn a fin de lograr la proteccin de la cabecera de cuenca
del ro Nexpa y el uso sustentable de los recursos agua, suelo y vegetacin local.
De tal manera que, la propuesta pretende orientar la planeacin de los recursos naturales al determinar su potencial productivo en relacin a su posible uso agrcola, pecuario, forestal y de asentamiento humano, al disminuir el
riesgo de alteracin del ecosistema de selva baja caducifolia, as como identificar mediante la zonificacin las reas susceptibles a protegerse, conservarse
o restaurarse a fin de lograr en el futuro la sustentabilidad ambiental, social y
econmica del territorio en estudio.

Marco de localizacin geogrfica


Las coordenadas geogrficas extremas de la presa Revolucin Mexicana son
las siguientes:
[353]

354
1)
2)

3)
4)

Experiencias y aplicaciones prcticas

La situacin ms septentrional se localiza a 16 52 30 de latitud norte y


corresponde al noroeste donde se ubica el cerro La Caa a 220 msnm.
La situacin ms meridional se localiza a 16 47 00 de latitud norte y
corresponde a La Colonia de ro Nexpa que se encuentra a 100 msnm en
el extremo suroeste del municipio.
La situacin ms oriental, con 99 07 00 de longitud oeste, corresponde
al cerro Zempazulco a 200 msnm y,
la situacin ms occidental, 99 12 00 de longitud oeste, corresponde a
loma La Victoria a 200 msnm (figura 1).

La infraestructura actualizada involucra cartogrficamente a rasgos culturales manifestados en: asentamientos humanos; vas terrestres principales y
secundarias; lneas de conduccin area y red de canales.
Los asentamientos humanos se ubican: al norte, Tecomulapa; al noreste,
Zempazulco; al sureste, El Guineo y La Unin; al sur, Carabal Grande, La
Isla y Tierra Colorada y, al sureste, Carabalincito, La Colonia de ro Nexpa, El
Pacfico y Las Lomitas de Nexpa. Dichos asentamientos son de carcter rural,
lo conforman pequeas localidades o rancheras diseminadas a lo largo del
cauce del ro Nexpa. Estos poblados carecen de traza urbana, equipamiento y
servicios, escasos habitantes y se caracterizan bsicamente por el desempeo
de actividades agrcolas y en menor grado pecuarias.
La principal va de acceso a la presa es terrestre, que desde la carretera 200
Acapulco-Pinotepa Nacional, Oaxaca, a la altura del poblado de Las Lomitas,
municipio de San Marcos, se transita por terracera que intercomunica a los
poblados El Pacfico, La Colonia, Carabalincito, Carabal Grande y El Guineo,
cuyo trayecto de 7 km llega al acceso principal de la presa.
La intercomunicacin terrestre se establece por dos medios. La va principal
de Las Lomitas-El Guineo es un camino de terracera de dos carriles rectos con
vados. Este camino, desde el vrtice suroccidental, faculta el ingreso a la presa,
desplazndose con rumbo noreste hacia El Guineo. La siguiente va de acceso
corresponde a un camino de terracera transitable durante todo el ao, a baja velocidad, que presenta laderas inestables y est expuesto a derrumbes arbreos; es
prolongacin del camino anterior, iniciando su recorrido de 4 km en direccin
este hasta el poblado de La Unin, municipio de Ayutla de los Libres. En su recorrido permite observar el lecho de varios arroyos que alimentan al ro La Unin
contiguo a la poblacin mencionada, limtrofe al lindero oriental de la presa.

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

Figura . Localizacin geogrfica de la presa


Revolucin Mexicana.

355

356

Experiencias y aplicaciones prcticas

El segundo elemento de infraestructura son los cableados areos de energa elctrica que suministran servicio a las poblaciones por donde pasan los
caminos mencionados. El rgimen de propiedad en mayor extensin est integrado por propiedad federal y el resto es de carcter ejidal.
Las lneas de conduccin area incluyen cableados de energa elctrica,
cuya identificacin es factible representar a nivel cartogrfico (figura 2).
La red de canales queda delimitada a partir de la derivadora de Carabalincito, a partir de ah existen numerosos canales que atraviesan parcelas ejidales, comunales y propiedad privada de los habitantes pertenecientes a las
localidades citadas (figura 3).
Figura . Asentamientos humanos.

Fuente inegi, 2000. Carta topogrfica Escala 1.50.000 Acapulco E14-11

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

357

Figura . Infraestructura.

Fuente inegi, 2000. Carta topogrfica Escala 1.50.000 Acapulco E14-11

Para su operatividad, la presa est provista de instalaciones con fines administrativos y de investigacin. Las instalaciones administrativas comprenden al edificio de administracin general del distrito de riego 105 con sede en
Las Vigas, municipio de San Marcos. Ubicado externo a la presa, cuenta con
camino asfaltado. Este inmueble est equipado con estacionamiento, cuatro
oficinas administrativas y una caseta de vigilancia (tabla 1).
El centro de investigacin del campamento est dotado con espacio para bodegas, alojamiento y vivero forestal; el edificio se ubica aledao al camino asfaltado y en proximidad a la carretera 200 en la ciudad de Las Vigas, Guerrero.

358

Experiencias y aplicaciones prcticas

Figura . Compuerta lateral izquierda.

Figura . Compuerta lateral derecha.

Rasgos del relieve y zonificacin litolgica


El estudio de la composicin geolgica del municipio de Ayutla de los Libres,
Guerrero, revela que existen rocas correspondientes a distintas edades, dominando las del terciario, principalmente roca gnea intrusita granito-granodiorita (gr-gd) del precmbrico (PE) metamrfico; aunque en algunos valles
se encuentran formaciones cuaternarias en forma de material aluvial (al), as
como del mesozoico en forma de granito (gr) (INEGI, 2001).

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

359

Tabla. Caractersticas de la presa de almacenamiento El Guineo.


Presa derivadora Nexpa
Zona Carabal
Zona La Mquina
Las Vigas, campamento SARH
Zona Las Garzas
Zona San Jos
Cruz Grande
Zona Chautengo
Zona Tecomate
Planta de bombeo Jalapa
Zona Jalapa
Zona Delta
Zona de riego del ro Nexpa,
Guerrero
Longitud total de los canales
principales
Red de distribucin
Red de drenaje
Red de caminos de enlace
Superficie total del proyecto
Presa de almacenamiento
Longitud de la cortina
Altura mxima de la cortina
Capacidad del vaso
Cuenca del vaso
Q-obra de toma
Q-vertedor

650
880

ha
ha

1 238
3 520

ha
ha

2 940
1 480

ha
ha

1 454
2 821

ha
ha

49.3
191.4
216.2
31.2
14 983

km
km
km
km
ha

775.5
70.7
260 000 000
1 503
23
5 100

m
m
m3
ha
m3/s
m3/s

Caractersticas de la presa
Almacenamiento mximo
Capacidad para riego
Capacidad para azolves
Capacidad para controlar avenidas
Superficie del embalse
Elevacin N.A.M.E.
Nivel normal de operacin
Cortina
Longitud de la corona
Elevacin de la corona
Altura mxima
Beneficios
Hectreas nuevas al riego
Familias

260 000 000


107 000 000
20 000 000
133 000 000
1 503
108
94
640
111
71

m3
m3
m3
m3
ha
msnm
msnm
m
m
m

14 983
3 618

Fuente: Informacin directa obtenida en el campamento de la CNA. Las Vigas, Guerrero.

360

Experiencias y aplicaciones prcticas

Rocas del cuaternario aluviales (Q-al) y residuales (re) se encuentran al


este en las mrgenes del ro Nexpa. Los aluviones son observables a lo largo de
las corrientes fluviales y las planicies de inundacin del ro Nexpa. Las rocas
sedimentarias tienen elementos provenientes de la actividad volcnica como
los conglomerados y las arcillas. El basamento sobre el que descansan las rocas volcnicas parece estar formado por rocas marinas foslicas, mesozoicas
cubiertas por material extrusivo.
Los sedimentos que predominan en el fondo de la presa Revolucin
Mexicana son de materiales gneos intrusivos, metamrficos (gneis y esquisto) y de aluviones modernos o restos del intemperismo de las rocas
gneas, que las corrientes han llevado al valle donde se localiza la presa
mencionada. En el fondo de los valles se aprecian terrazas de antiguos rellenos de tobas y brechas en proceso de erosin, cubiertos en varios casos
por suelos actuales de distintas clases, en los que predominan los andosoles, acrisoles y litosoles.
Estos materiales recientes de origen acumulativo son producto del intemperismo y erosin de rocas que afloran en sectores elevados. Este material est
constituido por suelos aluviales, por lo comn en gris oscuro, de textura areno-limosa, poco profundos y alto contenido de materia orgnica, los cuales
reposan en valles intermontanos de escasa magnitud.
Dado que prevalecen laderas de montaa, en ellas se desarrollan varias
caadas drenadas por redes fluviales subpararelas, controladas por fracturas
estructurales y sujetas a mnimos procesos gravitacionales, manifestados slo
por eventuales derrumbes de material rocoso con mnimo deslave y corrimiento de tierra.
La intensidad y profundidad de la diseccin se aprecia en especial a lo largo de las fracturas y lineamientos en sectores muy abruptos (pendientes de
15 a > 25), mientras que el escurrimiento fluvial es ms profuso, por lo que
el modelado manifiesta sobre toda la vertiente oeste intensa diseccin que va
desde 10 a 15 m, tenindose valores extremos hacia el sector oriental de la
presa. Existen algunas fracturas, en particular al norte y noreste de la presa,
las cuales presentan rumbo sureste-noroeste.
Este estudio se ubica en la zona ssmica del territorio nacional como resultado de la cercana que ostenta el estado en relacin con la subplaca de Cocos,
donde se lleva a cabo el desplazamiento entre sta y la subplaca de Nazca, adems de la zona de subduccin de Acapulco; por ello, la parte centro-costera
es el lugar en que se presentan el mayor nmero de sismos cuya intensidad es

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

361

de 3 a 5 en escala de Richter, segn la Carta Ssmica de Mxico (TamayoScheinbard, 1998). La mayora de los sismos producidos en El Guineo proceden del enjambre de focos localizados en la Sierra Madre del Sur y en la Fosa
mesoamericana.
El tpico relieve montaoso de la presa, surcado por activo drenaje fluvial
y recubierta con exuberante selva baja caducifolia o bosque tropical, al unsono conforman un mosaico natural que amalgama sobresalientes y distintivos
rasgos fsicos y biolgicos plasmados en geoformas de gran belleza escnica
(peascos, valles y caadas).
Fisiogrficamente la presa en estudio se ubica en la llanura costera del
ocano Pacfico, cuya anchura promedio es de 25 km y altitud promedio de
100 msnm. En el enclave de la presa y sus inmediaciones se encuentran cerros
de alturas de 100 mnsm, se localizan desde el centro, este y oeste y ocupan
casi 60% de su territorio. Las partes bajas se encuentran en el suroeste y son
de casi 30 msnm.
Las elevaciones ms importantes corresponden al cerro La Victoria, 200
msnm. En lomeros del suroriente se ubica el poblado de El Guineo con clima
clido subhmedo con extensa variedad de plantas y animales, que aun hoy
da enriquecen el entorno natural. En lomeros con abundante vegetacin de
Figura . Panormica del ro Nexpa.

362

Experiencias y aplicaciones prcticas

selva baja caducifolia los materiales rocosos son resistentes a la accin destructiva de la intemperie, pero en los valles intermontanos, donde se localizan
los afluentes del ro Nexpa, la accin erosiva ha embarrancado a las escorrentas. En algunas depresiones se hace presente la sedimentacin (figura 6).
Las planicies son depsitos de material aluvial y suelos transportados por
corrientes fluviales. Estas minsculas geoformas se localizan, respectivamente, en las vertientes suroeste (Carabal Grande) y sureste (El Guineo), marginal a la presa.
Las reas de cultivo semiabandonadas se encuentran en vas de recuperacin natural mediante el desarrollo de vegetacin secundaria. Su ubicacin es
adyacente a los asentamientos humanos de El Guineo y Carabal Grande.
Las condiciones fsico-geogrficas ideales para los asentamientos humanos, como el relieve (ribera lacustre), suelos, vegetacin, clima, flora y fauna,
han favorecido el asentamiento humano; sin embargo, la anarqua con la que
se realizan las actividades han modificado las condiciones naturales de manera moderada, aun as, la parte cerril de la presa an se conserva, lo cual ejerce
un enorme beneficio sobre El Guineo por fungir como regulador trmico y
que hace necesaria su proteccin.
El amalgamiento de atributos escnicos sumado a funciones ecolgicas
preserva el ecosistema de selva baja caducifolia, valiosa por su riqueza en biodiversidad de flora y fauna; estos atributos operan como importante zona de
captacin pluvial y elevada recarga acufera que mantiene el equilibrio hidrolgico regional, y coadyuvan a la regulacin y estabilidad climtica. En conjunto, estos atributos podran avalar el carcter de rea natural protegida.

Propuesta de ordenamiento ecolgico-territorial


La estrategia de ordenamiento se complementa con la sugerencia de obras y
acciones, las que debern considerarse como directrices que conduzcan a la
planificacin del rea y concretamente orienten el manejo futuro y desarrollo
del entorno natural bajo enfoque sustentable de los recursos escnico-paisajsticos de la presa El Guineo, en trminos de su proteccin, conservacin, aprovechamiento y restauracin.
La propuesta de ordenamiento ecolgico-territorial se funda en los resultados anteriores que evidencian radical transformacin del entorno biofsico
de la planicie aluvial, debido al avance de la frontera agrcola temporalera y
de riego, lo que entraa elevada sobreexplotacin acufera, alta concentracin

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

363

poblacional, pastoreo y minera anrquica, situacin que reclama un ordenamiento de actividades socioeconmicas.
El rea mayoritariamente cerril opera como zona de elevada captacin
pluviomtrica, alta capacidad de infiltracin y recarga de mantos freticos
en conjuncin con el incipiente desarrollo edfico y suelos con bajo y regular potencial agrolgico; ostenta desde el punto de vista natural innata
vocacin forestal, hecho no siempre respetado que trae consigo un desequilibrio en el funcionamiento de los mecanismos naturales a causa del elevado
decremento y alteracin de la cubierta vegetal, traducida en prdida de biodiversidad de flora y fauna, reduccin de humedad ambiental, desencadenamiento de procesos erosivos, desgaste de suelos, abatimiento de mantos
acuferos, etctera.
De acuerdo con tales circunstancias y dado que los mbitos natural-humano se relacionan y vinculan estrechamente, el modelo de ordenamiento
ecolgico-territorial busca conciliar la prctica de actividades socioeconmicas con el medio ambiente, respetando la vocacin natural del entorno,
cuyos recursos naturales debern satisfacer objetivos conservacionistas al
amparo de acciones de proteccin, restauracin y de aprovechamiento sustentable, a fin de lograr un progreso duradero para el desarrollo regional
actual y futuro.
Al efecto, la vocacin natural del rea debe aprovecharse al diversificar
actividades que atiendan las caractersticas del entorno y las necesidades especficas de la poblacin residente, fase previa que faculta proponer nuevos
usos del suelo y reubicar, controlar o anular los actuales (esquilmo, pastoreo
nomdico, expansin de poblados, minera a cielo abierto, turismo rudimentario, etctera).
Para el ordenamiento territorial se recomienda establecer y aplicar las siguientes cuatro polticas ambientales: proteccin, conservacin, restauracin
y aprovechamiento; adems de definir las unidades correspondientes de manejo sobre las que regirn las polticas mencionadas. Con el establecimiento
de las polticas ambientales, y mediante las distintas unidades de manejo, se
espera impulsar el desarrollo local que los integrantes de El Guineo y autoridades del municipio desarrollen en los prximos aos.
La poltica de proteccin responde a la necesidad de mantener la estructura
horizontal del paisaje y respetar la dinmica del rea. La proteccin condicionada limitar la libre y nociva intromisin humana al paisaje cerril, exceptuando acciones vinculadas con la preservacin, investigacin y monitoreo

364

Experiencias y aplicaciones prcticas

ambiental, que redunden positivamente en la permanencia de la selva baja


caducifolia, y poner de relieve los paisajes cuyos atributos reales y potenciales
permitan el ingreso de visitantes temporales, con fines recreativos, de esparcimiento y educacin ambiental.
La poltica de conservacin se orienta a zonas de recarga acufera y al cuerpo de agua permanente que conforma a la presa, cuyos usos actuales debern
cumplir funciones econmicas y ecolgicas relevantes.
La poltica de restauracin aplicable a los espacios naturales que han sido severamente afectados en sus condiciones fsico-biticas primigenias (deforestacin, erosin, incendios, extraccin de materiales ptreos, habitacin humana,
etc.), ahora demandan la implementacin de medidas tendientes a recuperar las
condiciones ambientales que propicien la evolucin y continuidad de los procesos naturales; ello, mediante acciones que erradiquen y sustituyan el uso agrcola del suelo por prcticas de forestacin a base de especies vegetales oriundas
o bien la introduccin de vegetacin similar adaptable que no requiera grandes
cantidades de agua. As, la restauracin se dirige a recuperar tierras no productivas, o mejorar ecosistemas con fines de aprovechamiento y proteccin.
La poltica de aprovechamiento entraa vigilar, remplazar o anular la prctica de actividades econmicas, de ah que se contemple la posibilidad de utilizar
el suelo con potencial agrolgico elevado para cultivo intensivo, complementado por actividad agroindustrial; mientras que el suelo restante puede destinarse
a fines de carcter habitacional, es impostergable sealar lmites a la expansin
rural y con ello proponer reas de reserva territorial, procurar mantener y adecuar espacios que hoy da cumplen funciones de servicios pblicos.
La representacin cartogrfica de las cuatro polticas ambientales diferenciadas en la figura 7 muestra que la superficie bajo poltica de aprovechamiento abarca 30% del rea, correspondiendo 29% a fines agrcolas y 1% a fines
habitacionales. Su mbito de accin comprende terrenos moderadamente ondulados, terrenos adyacentes a la presa y reas ocupadas por asentamientos
humanos.
Bajo poltica de restauracin la superficie representa 14% del total y se ubica en las cercanas de los poblados El Guineo, Carabal Grande, La Isla y Colorada. De este porcentaje, 10% ser restaurado en forma natural y el restante
4% de manera artificial, va reforestacin.
La superficie subordinada a poltica de conservacin comprende 1% del
rea, que ex profeso corresponde a las laderas internas de las que fluyen los
escurrimientos directos a la presa.

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

Tabla . Unidades y polticas de manejo ambiental.


UMA
A
B
C
D
E
F

Paisajes naturales
IA1, IIB2, IIB2a
IIIC3b
IIIC3
IIIC3c
IIIC4
IIIC5d

Poltica ambiental
Proteccin condicionada
Conservacin del paisaje
Restauracin del paisaje
Aprovechamiento agrcola comercial
Aprovechamiento agrcola tradicional
Aprovechamiento habitacional

Figura . Propuesta de ordenamiento territorial.

365

366

Experiencias y aplicaciones prcticas

La poltica de proteccin tiene un cubrimiento superficial de 55%, se ubica en las cabeceras de cuenca y parteaguas circundantes. De acuerdo con el
anlisis cartogrfico se obtuvieron para el rea varias unidades de manejo
ambiental (UMA). A la UMA A se aplica poltica ambiental de proteccin
condicionada. La UMA B queda bajo poltica de conservacin. La UMA C
se subordina a poltica ambiental de restauracin. Las UMA D y E son para
aprovechamiento agrcola y la UMA F ser de aprovechamiento habitacional.
Las UMA estn integradas total o parcialmente por paisajes de cuarto orden
que tienen diagnstico semejante, vocacin y poltica ambiental, cuya caracterizacin sinptica se presenta en la tabla 2.
La representacin cartogrfica de las polticas ambientales junto con las
unidades de manejo definen la propuesta de ordenamiento ecolgico-territorial complementado con los usos del suelo (actual, propuesto, alternativo,
condicionado e incompatible), as como las obras y acciones a emprender.

Propuesta de zonificacin
para el desarrollo ecoturstico
Como resultado del anlisis y evaluacin territorial expuesta en los apartados
anteriores se propone el ordenamiento territorial de la presa, cuya divisin
considera las siguientes seis zonas de manejo: vida silvestre, sobresaliente paisaje escnico-natural, recreativa de uso intensivo, recuperacin natural, aprovechamiento agrcola y asentamiento humano.

Zona de vida silvestre


Se ubica en las vertientes altas interiores de la presa, entre altitudes que
van desde 200 a 299 msnm. El objetivo de manejo comprende preservar
el paisaje y sus recursos. Las acciones de manejo tienen implcito evitar la
construccin de instalaciones y senderos, vigilar el rea a fin de impedir
la prctica de motociclismo deportivo. Mantener para trnsito interno la
brecha que inicia de Carabal Grande hacia la presa El Guineo a fin de que
cumpla necesidades cientficas como la ejecucin de proyectos de investigacin relacionada con el turismo recreativo y la propia administracin
de la infraestructura de la presa. Se recomienda usar el suelo como reserva
natural.

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

367

Zona con sobresaliente paisaje escnico-natural


Ostenta reas naturales con cierto grado de alteracin y notables rasgos paisajsticos. La zona incluye terreno con pendientes fuertes superiores a 25, poblado por vegetacin de selva baja caducifolia, matorral y pasto natural. Su
objetivo es resguardar las caractersticas naturales minimizando el impacto
humano y de manera paralela, facilitar el uso pblico en actividades recreativas y educativas al aire libre.
Las acciones de manejo implican un acceso limitado de vehculos. Apegadas al objetivo de la zona destacan: facilitar el acceso de visitantes en grupos
organizados, llevar el registro de ingreso, adecuada vigilancia que garantice la
seguridad del paseante y del paisaje y disear un sendero natural en la parte
interna cercana al fondo del vaso colector. Las obras consistirn en reacondicionar el camino de terracera que viene de Carabal Grande. Implementar
equipamiento rstico que de manera momentnea aloje a un importante nmero de personas interesadas en observar la belleza del paisaje. El uso recomendable es para educacin ambiental.

Zona recreativa de uso intensivo


Esta zona acepta un gran nmero de visitantes. Ocupa en forma circular el
fondo y laderas bajas de la presa. Las caractersticas del terreno con pendientes inferiores a 8 y suelo castizado propician el recreo intenso y activo en
esta zona, adems de la pesca deportiva y de autoconsumo, es aprovechable la
actual carretera panormica de Carabal Grande al colector principal, la cual
debe transitarse a baja velocidad (mxima 20 km/h).
El objetivo de manejo radica en propiciar la convivencia, esparcimiento,
descanso y aventura mediante actividades recreativas de observacin y caminata, busca armonizar dichas actividades con el entorno natural. El manejo
de la zona conlleva ejecutar como accin prioritaria cuidar los recursos y seguridad del visitante; adems, pueden implementarse paseos a caballo, actividad no practicada todava y que es factible de realizar en las partes exteriores
del colector principal. Esta forma de recreo beneficiara econmicamente a los
residentes locales, quienes se veran involucrados en tareas conservacionistas
del paisaje. Las obras sern construccin de palapas, reacondicionar una tienda de abarrotes que adems expenda recuerdos del lugar. El suelo tiene aptitud
para recreo de carcter activo y pasivo.

368

Experiencias y aplicaciones prcticas

Zona de recuperacin natural


Ocupa los alrededores del vaso colector porcin oriental. En esta zona la perturbacin no ha sido definitiva, ya que de manera natural se regenera ao con
ao, pudindose incorporar en un futuro cercano al objetivo de manejo conservacionista sugerido para la zona de vida silvestre. El objetivo central de la zona
radica en frenar la alteracin del medio y sus recursos, propiciar su paulatina
rehabilitacin; por ello, la zona no admite implementaciones para uso pblico y
busca limitar la ulterior alteracin humana del medio y sus recursos.
Las acciones de manejo consisten en utilizar el rea hasta que se haya rehabilitado, as como vigilar e impedir actos que degraden u obstaculicen recuperar la cobertura y aspecto florido en la vegetacin y regular las actividades
agropecuarias. Las obras debern relacionarse con el estudio y aplicacin de
tcnicas de recuperacin del suelo. El uso del suelo recomendable es favorecer
la rehabilitacin natural del medio y admitir recreacin pasiva desde el mirador natural del colector principal.

Zona de aprovechamiento agrcola


Se ubica en la parte exterior del vertedor principal hacia la parte baja del oriente, as como en el occidente donde se cultiva principalmente maz y palmeras.
El terreno es plano (pendiente suave inferior a 8). Su objetivo central estriba
en controlar la expansin de la frontera agrcola y limitar el cultivo en proximidad al espejo de agua. Como accin bsica se recomienda cultivar el rea
durante la poca lluviosa del ao, a fin de promocionar el agroturismo. Las
obras sugeridas se vinculan con algunas tcnicas de conservacin del suelo
(ejemplos, rotacin de cultivos y agricultura orgnica). El uso del suelo recomendable es agrcola con carcter comercial.

Zona de asentamiento humano


Se ubica en la porcin sureste del vaso colector. Su objetivo bsico es aportar personal adiestrado que colabore como gua local en la interpretacin del
paisaje y las acciones bsicas a emprender son: electrificacin, agua potable,
drenaje y alcantarillado; adems de la capacitacin de personal para desempearse de manera ptima en actividades turstico-recreativas. Las obras a

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

369

realizar se relacionan con la ampliacin de los servicios pblicos para la poblacin oriunda.

Conclusiones
La prdida de la vegetacin natural y la erosin hdrica que se activa en los
meses lluviosos del ao provoca el arrastre del suelo, por lo que hay necesidad
de construir una serie de represas de control de azolves a un bajo costo. Unida
a la anterior prctica de control, est la de reforestar y la del empastado de las
superficies de los terrenos erosionados como cubierta protectora. La reglamentacin del pastoreo es importante para evitar el abuso. La conservacin
de los suelos sujetos a cultivo requiere de una atencin integral y la aplicacin
de prcticas ya mencionadas.
La presa de El Guineo ha sido deforestada en 3700 ha. La explotacin
irracional de los bosques y las consecuencias del mal uso del suelo propician
problemas como el descontrol de las aguas en las cabeceras de las cuencas
hidrolgicas, el abatimiento de los mantos acuferos, la falta de humedad en la
atmsfera y los suelos, la erosin de stos con prdida de su fertilidad.
Los hoteles cercanos a El Guineo se ubican en Cruz Grande y Ayutla.
La gran variedad de los atractivos ya sean naturales renovables y culturales
de igual ndole, hacen que el turismo pueda ser una actividad que ofrezca
mltiples oportunidades de desarrollo. La historia, la geografa, el arte y la
economa, son algunos de los elementos que inducen al esparcimiento y a la
recreacin. La relacin de la actividad turstica con otros sectores productivos
propicia que ramas como construccin, transporte, comercio, industria artesanal y de alimentos resulten beneficiadas con la compra y venta de bienes y
servicios vinculados a las actividades recreativas.
En El Guineo, en particular, es en absoluto necesario que se desarrolle una
intensa labor de conservacin del suelo y que se proporcione permanentemente asistencia tcnica a los poblados agrcolas vecinos, para que los campesinos
aprendan con demostraciones prcticas la forma de cuidar el suelo y que esta
labor no se desarrolle aislada y dispersa.
Es conveniente que las prcticas de conservacin logren los siguientes objetivos: a) controlar la erosin y aumentar el espesor actual de los suelos; b)
mejorar sus cualidades qumicas, fsicas y biolgicas; c) captar y conservar
el agua de los suelos y, d) lograr el aprovechamiento racional de los suelos en
funcin de las caractersticas particulares del clima, suelo, topografa y ero-

370

Experiencias y aplicaciones prcticas

sin. Para combatir cualquier tipo de erosin e incrementar tanto el espesor


de los suelos y sus cualidades de fertilidad y el poder de retencin de la humedad, se ha adoptado una serie de procedimientos generales, siendo necesario,
para aplicarlos con xito, un estudio adecuado de las caractersticas propias
de cada terreno para fijar e indicar el tratamiento ms preciso.

Sugerencias
Sera importante que se estableciera un servicio edafolgico, que comprendiera
en su plan de trabajo los siguientes aspectos: a) levantamiento de planos agrolgicos que abarquen las reas bajo riego, y clasificacin de los suelos en los lugares
que los requieran; b) anlisis de tierras y aguas, para la correcta aplicacin de los
fertilizantes qumicos y mejoradotes del suelo; c) formulacin de planes de los
rendimientos agrcolas, basados en regla para el buen manejo del suelo agrcola
local y, d) estudios de la aplicacin de diferentes mtodos de riego. Esta labor se
completara con el auxilio de los encargados de las parcelas de demostracin o
de experimentacin donde se estudien problemas referentes al mejoramiento de
los cultivos, seleccin de semillas y combate de plagas.
Es deseable contar con los servicios de un laboratorio de suelos regional
o, por lo menos, con uno para cada distrito de riego. Las causas principales
que determinan la erosin del suelo en El Guineo son las siguientes: a) el uso
inadecuado de las tierras de labor, b) la deforestacin de terrenos con fuerte
pendiente, c) el monocultivo, d) la quema de pastos y de montes y, e) el sobrepastoreo en zonas ganaderas.
Sera importante fomentar la recreacin y el turismo de aventura en la presa El Guineo porque tiene historia, paisaje, fauna y un estimable acervo cultural. Para implementar un centro turstico se requiere: 1) Ampliar, mejorar,
desarrollar y consolidar un sistema de informacin turstica con base en una
evaluacin de los recursos geogrfico-tursticos; 2) realizadas las evaluaciones
fsico-biolgicas y socioeconmicas, planear y desarrollar un amplio programa
turstico; 3) efectuar campaas de promocin o publicidad que destaquen los
atractivos como su paisaje boscoso, presa, hbitats de fauna, etc.; 4) una vez emprendidas dichas actividades, crear un grupo de interesados que se encarguen
de prestar servicios y explotar los recursos tursticos (agencia de viajes) con visin integradora; 5) capacitar a los elementos del sector para que se aumente
la calidad de los servicios y, 6) fomentar mediante el turismo que la poblacin
acreciente su conocimiento cultural, geogrfico e histrico.

Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

371

Del 50% de selva que tiene El Guineo, una considerable extensin presenta
caractersticas adecuadas para la explotacin del paisaje. Este aprovechamiento
se llevara a cabo a travs de unidades tursticas que garanticen su conservacin.
En dichas unidades se aprovechara el suelo, agua, bosque, etc., e integrar predios con cualquier tipo de propiedad; asimismo, para lograr objetivos ptimos
se buscara la proteccin, conservacin, incremento o recuperacin del medio
natural y se fijaran las bases para una permanente y adecuada explotacin del
paisaje. Podran participar en el proyecto uno o ms ejidos con capacidad para
obtener utilidades que permitan a los ejidatarios incrementar su poder adquisitivo e invertir algn porcentaje en obras de servicio social.

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Experiencias y aplicaciones prcticas

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Ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana

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C APTULO 15

El ordenamiento territorial en la zona


oriente de los Chimalapas: del conflicto
a la intervencin de actores en
una experiencia participativa
Mario Bolaos Mndez
y Yanga Villagmez Velzquez

Introduccin
La comunidad agraria de San Miguel Chimalapa forma parte, junto con Santa Mara Chimalapa, de una de las regiones ecolgicas ms importantes de
Mxico debido a la diversidad de sus bosques, de su riqueza biolgica y de los
servicios ambientales que ha empezado a aportar a la regin.
San Miguel Chimalapa es una comunidad agraria con una poblacin de
origen zoque y cuya extensin alcanza las 134,000 ha segn la resolucin
presidencial correspondiente. En este municipio se encuentran asentadas 19
congregaciones con una poblacin de 7016 habitantes, de los cuales 53% es
hablante de zoque (3746), 2% habla otras lenguas indgenas (118) y 45% son
hispanohablantes (De Teresa, 2000).
Para efectos de estudio el municipio se divide a nivel micro regional en:
zona poniente, zona sur y zona oriente. Cada una de estas regiones se encuentra especializada en determinadas actividades productivas: la zona poniente
se caracteriza por su actividad pecuaria y agrcola productora de bsicos. La
zona sur se especializa en la ganadera, y la zona oriente en actividades agrcolas y forestales, principalmente para el aprovechamiento de recursos forestales
no maderables.
[375]

376

Experiencias y aplicaciones prcticas

En San Miguel Chimalapa hay 21,383 ha de bosque mixto de pino-encino, 8880 de bosque de pino, 1863 ha de bosque de encino, 7414 ha de bosque
mesfilo de montaa, 11,203 ha de selva mediana subperennifolia y 14,882 ha
de selva baja caducifolia, lo que da un total de 65,625 ha de bosques y selvas
en buen estado de conservacin, equivalentes al 49% del territorio comunal
de San Miguel Chimalapa (SERBO A.C., 1997). El resto del lugar est cubierto
por 41,300 ha (31%) de vegetacin secundaria y 13,205 ha (10%) de terrenos
agropecuarios.
La regin es sumamente importante por la gran riqueza de flora y fauna
que en ella habitan. En los bosques de San Miguel Chimalapa se encuentran
diversas especies vegetales entre las que sobresalen las orqudeas, y especies
animales como jaguar, venado cola blanca, mazate, puma, tapir, mono araa
y algunas carismticas como el quetzal.
Con respecto a las principales cuencas, destacan las del ro Espritu Santo, ro Ostuta y ro Negro. Las dos primeras drenan hacia el sistema lagunar
Huave-Mar Muerto y la tercera hacia la presa Nezahualcyotl, con lo que se
evidencia la importancia de los servicios ambientales que aportan para la actividad pesquera, agrcola e hidroelctrica regional.
A pesar de esta riqueza natural y la importancia ecolgica, San Miguel
Chimalapa enfrenta una serie de problemas que representan una constante amenaza en trminos de la conservacin y proteccin de este importante
patrimonio natural. Entre estos problemas estn el conflicto agrario, los incendios forestales, los desmontes de bosques y selvas para establecer terrenos
agrcolas y ganaderos, la sobreexplotacin de algunos recursos forestales no
maderables, la cacera ilcita y el aprovechamiento de madera de forma clandestina, entre otros.
Uso del suelo y vegetacin
Bosque mixto de pino-encino
Bosque de encino
Bosque mesfilo de montaa
Selva mediana subperennifolia
Selva baja caducifolia
Vegetacin secundaria
Agropecuario
Fuente: SERBO, 1997.

Superficie (ha)
21,383
1,863
7,414
11,203
14,882
41,300
13,205

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

377

La forma en que San Miguel Chimalapa ha tratado de enfrentar la compleja problemtica que se desprende de los factores anteriores es a travs de
la elaboracin de su estatuto comunal, mismo que ha sido validado por las
autoridades municipales y agrarias y registrado frente al Registro Agrario Nacional. Sin embargo, aun no se ha trabajado lo suficiente en las congregaciones para legitimar este sistema normativo interno. De los contenidos de este
instrumento legal es importante considerar los captulos relacionados con el
uso y manejo de los recursos naturales, particularmente el artculo 79, donde
se seala que:
Para el buen uso de los recursos naturales se realizar una zonificacin que
determine las reas que deben ser susceptibles al aprovechamiento agropecuario y forestal, y la conservacin y restauracin de los recursos naturales. Esta rezonificacin deber realizarse con base en el estudio de ordenamiento ecolgico
y de acuerdo a los intereses y criterios de la comunidad y congregaciones.
Por ello se consider importante elaborar un estudio de ordenamiento
ecolgico comunitario participativo en la zona oriente, pues de esa manera
se pueden proporcionar elementos tcnicos y estratgicos para llevar a cabo
el mejor uso de los recursos naturales de esta zona. En ella se ubican cuatro
congregaciones: Benito Jurez, San Antonio, La Cristalina y Sol y Luna, mismas que representan centros de poblacin con importantes reas de bosques
y selvas, con una gran riqueza natural y proveedoras de servicios ambientales
importantes.

Metodologa
La ejecucin del estudio de Ordenamiento Ecolgico Comunitario Participativo de San Miguel Chimalapa consider una metodologa integral e interdisciplinaria, ya que incorpor las aportaciones de un equipo compuesto por
profesionales de las reas ambientales y sociales, mediante un conjunto de estudios y tcnicas de aproximacin al conocimiento de las condiciones naturales y sociales de la comunidad de San Miguel Chimalapa. Para su realizacin
se sigui la propuesta metodolgica definida en el Manual de Ordenamiento
Ecolgico del Territorio elaborada por Sedesol (1985) con la integracin de
metodologas de evaluacin rural participativas como las que ha diseado y
documentado Estudios Rurales y Asesora Campesina A.C. (Chapela y Lara,
1992; Lara y Diez, 1996), as como las propias adecuaciones del Grupo Mesfilo A.C.

378

Experiencias y aplicaciones prcticas

Por ello, las actividades consideradas para llevar a cabo este estudio de
ordenamiento ecolgico comunitario se presentan a continuacin:
1.
2.

3.
4.

5.

Organizacin del equipo de trabajo


Fase descriptiva
2.1 Acopio de informacin geogrfica y ambiental
2.2 Caracterizacin ambiental y socioeconmica de la regin
Actividades productivas
Desarrollo del diagnstico comunitario
4.1 Validacin comunitaria del estudio de ordenamiento a travs de
asambleas comunitarias
4.2 alleres de evaluacin rural participativa
Pronstico
5.1 Propuesta tcnica de ordenamiento ecolgico de la zona oriente de
San Miguel Chimalapa

. Organizacin del equipo de trabajo


El equipo para la elaboracin del estudio de ordenamiento qued integrado
por siete especialistas de formacin profesional diversa y tienen que ver con el
campo de la Biologa, la Ingeniera Forestal, la Antropologa Social, la Economa, soporte tcnico para el SIG, as como un miembro de la comunidad que
es autoridad de bienes comunales actualmente. Los antecedentes y la experiencia de estos miembros del equipo se ubican en la administracin pblica y
la gestin ambiental, la organizacin y capacitacin a comunidades forestales,
en la gestin de empresas sociales, as como en la elaboracin de la cartografa
y la fotointerpretacin.

. Fase descriptiva
2.1. Acopio de informacin geogrfica y ambiental
La informacin geogrfica y ambiental se ha trabajado con material cartogrfico y digital disponible en diversas instituciones gubernamentales, acadmicas y organizaciones civiles. Con esta informacin y con la adquisicin de
imgenes de satlite se efectu el diseo y constitucin del Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) del proyecto. El SIG cuenta con:

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

379

Las imgenes de satlite SPOT pancromticas (blanco y negro) de la escena 598/317 del 19 de febrero de 2003 y de la escena 600/317 del 21 de enero
de 2002. Cada imagen con una resolucin de pixel de 60 por 60 km y con
una resolucin espacial de 10 metros. Estas dos imgenes cubren perfectamente a la zona oriente de San Miguel Chimalapa. Las imgenes SPOT
fueron georeferenciadas con la imagen ortorectificada Landsat (escena
22/48 del 28 de marzo de 2001. Estas imgenes junto con la cartografa temtica constituyen el Sistema de Informacin Geogrfica del Proyecto.
Con la colaboracin de WWF se ha integrado la cartografa elaborada por
SERBO A.C. para esta zona, adems de que se cuenta con la informacin
elaborada por IDESMAC para la cuenca del Espritu Santo, misma que se
realiz con apoyo de la Comisin Nacional de reas Protegidas (Conanp) de
la Semarnat. Esta informacin se encuentra en archivos ArcView georeferenciados a la zona UTM 15 y en coordenadas geodsicas (latitud y longitud).
Se han procesado ocho modelos de elevacin desarrollados por el INEGI, mismos que fueron adicionados como una sola imagen y georeferenciados a la
zona UTM 15. A partir de estos modelos se obtuvieron las curvas de nivel a 20
y 50 metros en formato Ermapper y ArcView. Esto permiti solucionar el problema de traslapamiento detectado en los archivos de contornos del INEGI.
Con esta informacin se han podido elaborar y editar en formato digital
(bmp) y en planos mapa (90 cm 120 cm) para la zona oriente las siguientes cartas:
a. Plano de localidades y acceso empleando la imagen SPOT (600/317)
como base.
b. Plano de tipos de vegetacin (SERBO a partir de imgenes Landsat
1994-1995) sobre imagen SPOT (600/317).
c. Plano de la cartografa INEGI sobre imagen SPOT (600/317).
Se han elaborado tambin dos visualizaciones en tercera dimensin de la
zona oriente en las que se enfatiza el Cordn del Retn y el Macizo de la
Sierra Atravesada.

2.2. Caracterizacin ambiental y socioeconmica de la regin


a. La regin del Istmo
La regin del Istmo es un rea donde se asientan diversas culturas indgenas.
Su actual distribucin es resultado del proceso de dominacin, conquista, co-

380

Experiencias y aplicaciones prcticas

lonizacin y de defensa de los territorios indgenas en las diferentes etapas


de su desarrollo histrico. La organizacin econmica, poltica, productiva y
simblica se refleja en un modo de vida comunal, que si bien no es una forma social acabada, perfecta, inmutable o conservadora, s est en constante
cambio y movimiento, en un proceso de modificacin en el que se incorporan
distintos elementos de las culturas externas con las que se tienen vnculos de
diverso tipo.
La configuracin territorial de los grupos indgenas de la regin del Istmo
de Tehuantepec nos muestra el resultado del complejo proceso histrico que
ha vivido la regin. La informacin disponible de la poca prehispnica indica
que en un vasto territorio del istmo se asentaba la unidad mixe-zoque-popoluca, que abarca el nororiente del actual estado de Oaxaca y sus colindancias
con Chiapas y Tabasco hacia el poniente y con Veracruz al noreste, conformando as el dominio de las vas fluviales y el desarrollo de un complejo lingstico cultural que fue quebrantado cuando los zapotecos se asentaron en
las estribaciones del ocano Pacfico.
A este complejo cultural se agregaron los asentamientos suaves y chontales. Los zapotecos dominaron comercialmente a los pueblos del rea y controlaron el trfico comercial entre los pueblos de Centroamrica y la meseta
central, as como el flujo mercantil y tributario entre los ocanos Pacfico y
Atlntico.
Los zapotecos han tenido, desde su asentamiento en la regin, un marcado
predominio y una notoria influencia cultural en diversos momentos histricos de la conformacin regional. En la poca prehispnica desplazaron a los
mixes, zoques, huaves y chontales hacia las montaas, ubicndose en el rea
central de la cuenca del Pacfico, como espacio de intermediacin regional,
mismo que fue utilizado por los aztecas en su pretensin de dominio en su
paso hacia Centroamrica.
Durante la colonia, los diversos grupos indgenas presentaron distintos
momentos de resistencia y rebelda al dominio espaol. En el siglo XIX encabezan la lucha por la defensa de los bienes comunales contra el latifundio de
La Marquesana, as como de los recursos naturales salineros.
En siglo XX las luchas y conflictos por la defensa territorial, por el control
y manejo de los recursos naturales, el reparto agrario y el gobierno municipal,
siguen con marcado rasgo tnico y aunque han estado influenciados por los
zapotecos, la defensa territorial de los pueblos indgenas es un componente
significativo en su vida desde la conquista, sobre todo a travs de las peticiones

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

381

de las Repblicas de Indios. Durante la independencia, la reforma, el porfiriato inclusive y hasta la actualidad, influenciados por distintos intereses, los gobiernos mexicanos han considerado la posicin geopoltica como estratgica
para el desarrollo de la regin, por medio de la construccin de una va de comunicacin interocenica, y han impulsado en cada etapa diversos procesos
de colonizacin del rea y con ellos varios proyectos de intercomunicacin.
La construccin de la va ferroviaria a finales del siglo XIX, el desarrollo
de la actividad petrolera desde principios del siglo XX y en general de la infraestructura de comunicacin, contribuyeron a crear las condiciones para la
colonizacin del rea, impulsando polticas y planes para el desarrollo agropecuario, minero y de enclaves industriales fundamentados en la explotacin
de los recursos naturales, y para ofrecer buenas condiciones de colonizacin a
los migrantes extranjeros. Los diversos procesos de colonizacin han impactado los territorios indgenas afectando su superficie, lo que ha incidido en la
actual configuracin dispersa del sistema de localidades indgenas, como lo
muestra el caso del municipio de San Juan Guichicovi y las formaciones urbanas de concentracin de poblacin indgena del cual Juchitn es ejemplo.
El proyecto de comunicacin interocenica, el sistema de enlaces y el desarrollo de la industria del petrleo, impulsados a partir de la posicin geogrfica de la regin y los planes y proyectos para el desarrollo agropecuario,
pesquero y minero, fundamentados en los recursos naturales como bosques,
tierra, agua, sal, mrmol, cemento y pesca, han generado tendencias de colonizacin, desarrollo urbano y ocupacin territorial que han impactado a los
grupos tnicos de la regin.
Entre estos impactos podemos ubicar los siguientes:
1.

2.

Reduccin de los territorios tnicos como resultado del proceso de colonizacin, despojo e invasiones que van configurando por un lado un
sistema disperso de poblados, y por el otro, procesos de concentracin
urbana ligados a los sistemas de enlace y enclaves de desarrollo industrial, generando eslabonamientos, conflictos y ruptura de los sistemas
tradicionales de mercado y de relacin entre los pueblos.
El desarrollo de la industria del petrleo que le ha dado a la regin el rol
de fuente de abasto hacia la cuenca del Pacfico, y que requiere se ponga
atencin en los impactos que est generando en trminos ecolgicos, econmicos, sociales, territoriales y de crecimiento urbano para establecer
medidas de mitigacin.

382
3.

4.

5.

Experiencias y aplicaciones prcticas

La actividad agropecuaria es el centro de una problemtica heterognea, cuyo origen son los conflictos de tenencia de la tierra, las restricciones de carcter ambiental, la organizacin social y tcnica que han
impactado de manera negativa a la poblacin del campo, pues se ha
perdido la autosuficiencia alimentaria y el valor de los productos del
campo.
Los fuertes impactos ambientales tienen que ver con la prdida de la
cobertura vegetal debido al crecimiento de la frontera agropecuaria y
a que los recursos forestales se han explotado en forma inmoderada.
Ante la falta de planes de manejo que ordenen el uso del recurso, actualmente imperan condiciones de tala clandestina y contrabando de
maderas templadas, preciosas y tropicales.
La pesca enfrenta una problemtica que tiene su origen en el deterioro
de las embarcaciones de alta mar, endeudamiento de las cooperativas
pesqueras, deficiencias administrativas y organizativas, deterioro de los
equipos de refrigeracin y conservacin, sistemas de intermediacin en
los canales de comercializacin, deterioro de los ecosistemas marinos, estuarinos y sobrepoblacin dedicada a la pesca que impacta en el esfuerzo
pesquero. La alternativa de la acuicultura enfrenta problemas de tenencia
de la tierra, escasez de agua dulce, de capacitacin y asesora, y de financiamiento e infraestructura productiva y comercial.

En general, la problemtica planteada en cada uno de los sectores productivos requiere de la resolucin de los conflictos de tierra, de instrumentar tecnologas adecuadas, de recursos humanos capacitados, de crear o fortalecer la
organizacin y de mecanismos de administracin, de apoyo financiero, infraestructura, financiamiento, canales de acopio, distribucin y venta, de asesora y capacitacin tcnica, de eliminar intermediarismos y de conciliacin en
los rganos de representacin agraria.
Para la defensa de su territorio frente al proceso de colonizacin, los pueblos indgenas han desarrollado una estrategia de poblamiento. El impacto de
las polticas pblicas y el proceso de desarrollo peculiar de la regin y otras
regiones del estado, ha contribuido al deterioro ambiental y de las condiciones
de vida de la poblacin indgena, generando relaciones, conflictos y fractura
social en el sistema tradicional de localidades, que inciden en la conformacin
del mosaico cultural y la diversa problemtica actual.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

383

b. Etnografa e historia de los zoques y los Chimalapas


Poco se conoce sobre el pasado prehispnico de los zoques, dada la insuficiencia de investigaciones arqueolgicas y la pobreza de datos en las crnicas
de la conquista. De la informacin existente, se desprende que habitaban una
vasta regin que comprende parte del estado de Tabasco, la zona de los ros
en Veracruz, el suroeste del estado de Chiapas desde el can de la Angostura
(en su parte baja) hasta la regin del istmo, y en Oaxaca el rea ubicada en la
sierra Atravesada hasta las llanuras costeras.
Las evidencias de la influencia de las culturas mixe y zoque en la parte
baja del Alto Grijalva, en la parte baja de La Angostura y en el oeste de Chiapas, desdibuja los imprecisos mrgenes entre stos y los popolucas (Lowe,
1983). El complejo mixe-zoque se ampla si consideramos los parentescos
lingsticos, comerciales y culturales con pueblos ms al norte, en la sierra
de Los Tuxtlas y la cuenca del Papaloapan, y hacia Centroamrica con los
xincas de Guatemala, los popolucas de El Salvador y los playa-lenca de Honduras Voorhies, 1991).
Las rutas comerciales zoques hacia el norte empleaban las vas fluviales de
los ros Coatzacoalcos y Mezcalapa-Grijalva para comunicarse con los pueblos
de Veracruz y Tabasco, y las zonas ms escabrosas de la selva y caadas para
comunicarse con los pueblos zoques de Chiapas (Tapalapa, Coinal, Coltipan
y Cintalapa) y de Oaxaca. Otra ruta por el Pacfico comunicaba a los zoques
de Niltepec, Zanatepec y Tapanatepec con los de las zonas altas chiapanecas y
con los centroamericanos.
Los zoques de la vertiente del Golfo, desde el Papaloapan hasta el Grijalva
(Veracruz y Tabasco), favorecidos por un intercambio comercial intenso con
mayas y mexicas, tuvieron una condicin social notablemente diferente a la de
los habitantes de las serranas. Situados en las mayores reas productoras de
cacao y con diestros navegantes, se desplazaban con facilidad por sus sistemas
fluviales interconectados.
En Oaxaca los zoques habitaron inicialmente los territorios que en la actualidad ocupan los municipios de Niltepec, Tapanatepec y Zanatepec. A finales
del siglo XV los zapotecas conquistaron Tehuantepec y los zoques migraron
hacia Chiapas y a lo que hoy en da son los Chimalapas.
A la llegada de los conquistadores espaoles, los zoques quedaron integrados al seoro de Tehuantepec y entre los pueblos zoques de este seoro se en-

384

Experiencias y aplicaciones prcticas

contraban Zanatepec, Niltepec, Ixhuatn, Chahuites, Santa Mara Chimalapa,


Chimalapilla, Cofrada, Oztutla y Zanatepec (Bartolom y Barabs, 1993).
En la poca de la colonia, Luis Marn encabez la primera incursin espaola sin encontrar mayor resistencia, procediendo de inmediato al reparto de
las tierras zoques entre los vecinos de Espritu Santo (ahora Coatzacoalcos) y
la consecuente colonizacin. Se introdujeron nuevos cultivos como la caa de
azcar y se establecieron ranchos ganaderos, obligando a los indgenas al pago
de tributos y a servir como peones y tamemes.
La llegada de los colonizadores a los Chimalapas fue tarda, solo hasta fines
del siglo XVII se registra el primer hecho importante, cuando los zoques de
Chimalapas, por intermediacin de don Domingo Pintado y con la finalidad
de preservar su territorio, pagaron a la corona espaola veinticinco mil pesos
oro a cambio de obtener los ttulos primordiales con base en el cual hoy ostentan la propiedad comunal de su territorio (Mnch, 1980).
La poca de independencia no trajo ningn beneficio a los zoques, ya que
en Chiapas por su incomunicacin y aislamiento, prevaleci un sistema feudal
de grandes latifundios, peonaje y bandidaje. En la etapa revolucionaria con
su secuela de levas, saqueos y destruccin de cultivos, origin que muchos
indgenas se refugiaran en la zona serrana, que es la que cuenta con mayor
poblacin zoque.
En 1842 el general Santa Anna otorg mediante decreto a Jos de Garay
la facultad de explotar la regin del istmo, incluidos los Chimalapas, con el
objetivo de construir un ferrocarril transstmico. Este proyecto fue de inters
para los capitales ingleses y norteamericanos debido a su intencin de explotar las maderas preciosas que ya quedaban en ese momento lejos de los ros
navegables.
De Garay vendi en 1851 esta concesin a la compaa norteamericana Lousiana Tehuantepec Railway Company. Si bien esta compaa no lleg a construir el ferrocarril, vendi a otros extranjeros la concesin de uso de la tierra,
ello incluy por supuesto importantes extensiones del territorio chimalapa.
Por ejemplo: Henry & Sons adquiere 90 mil ha, Mexican International Land
Co. 32,500 ha, New York Lumber Co., St. Paul Development Co. y numerosos
latifundistas menores establecieron las haciendas de El Corte, La Esmeralda,
Los Mndez, El Respiro, etc., para extraer las maderas preciosas del lugar.
Con el inicio de la revolucin, la explotacin forestal se detuvo gracias a
que muchos de estos latifundistas decidieron retirarse por temor a los efectos
de la lucha armada. Posterior a la salida de los extranjeros, las haciendas fue-

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

385

ron ocupadas por latifundistas nacionales como el juchiteco Marcelino Tern,


quien aseguraba ante las autoridades agrarias tener bajo propiedad las haciendas de San Miguel y Santa Mara Chimalapa; el general Guadalupe Fernndez
ostentaba cinco mil ha de lo que hoy es Ro Fro y Nuevo San Juan, entre otros
(Anta, 2002).
Hasta la segunda dcada del siglo XX, los recursos maderables se conservaron casi intactos, a pesar del saqueo de que fueron objeto primero durante la intervencin francesa, despus por los liberales y durante el periodo de
transicin del porfiriato.
En ese mismo siglo, los impactos colonizadores se inician cuando a travs
de la poltica agraria y de desarrollo, se promueve la colonizacin de los Chimalapas durante la dcada de 1930 con campesinos provenientes de otras regiones de Oaxaca, Chiapas y Veracruz. En esta poca se crean ejidos y colonias
agropecuarias por parte del Departamento de Asuntos Agrarios (posteriormente Secretara de la Reforma Agraria). En este periodo se crean los ejidos
de Ixtaltepec (1921), Boca del Monte (1930) y El Porvenir (1934) en terrenos
que los anteriores propietarios privados dejaron abandonados despus de la
revolucin. Boca del Monte se cre en las fincas que estaban en la zona como
El Recreo, Rock Island Tropical Plantation, Mexican Land Co., mientras que
El Porvenir se estableci en tierras de Gonzalo de Morgan.
Entre 1940 y 1960 se crean las colonias agrcolas y ganaderas de El Progreso, Ramos Milln, Las Vegas y La Cuauhtmoc. En 1957 se crea la Colonia Cuauhtmoc por decreto, a partir de los predios cuya propiedad eran de
Mexican Land Co., Paul Development, etc. En 1956 se constituye el ejido de
Arroyo Hamaca en Matas Romero, Lzaro Crdenas en 1962, La Esmeralda
en 1965 y Nicols Bravo en 1973 (Anta, S., 2002). Entre estas dcadas se afectan 40,000 ha de los Chimalapas, y se inicia un nuevo proceso de saqueo de
maderas finas y tropicales (Toledo, A., 1995).
Por otra parte, a partir de 1946 se observa la irrupcin de empresas madereras provenientes del estado de Chiapas; as, la empresa de Rodolfo Snchez
Monroy, con apoyo del gobierno chiapaneco, adquiere la concesin de 55 mil
ha de la zona oriente de los Chimalapas en supuestos terrenos nacionales.
Esta compaa lleg a tener cinco aserraderos, potreros y fincas de caf. La
presencia de esta compaa atrajo a otros madereros como la familia Moguel,
Juan Prez, Gil Toledo y Manuel Garca.
En 1967 se crean ejidos como Daz Ordaz, formado a partir de que la Compaa Snchez Monroy otorga parte de sus terrenos a los trabajadores de la

386

Experiencias y aplicaciones prcticas

misma. En 1977 los comuneros de San Miguel Chimalapa al darse cuenta de


la invasin de sus terrenos deciden enfrentar a la Snchez Monroy en alianza
con los trabajadores de esta compaa, toman el aserradero, cierran los caminos y se apropian del ganado (Rojas, 2002). Los comuneros chimalapas se
asientan en el sitio donde se ubicaban los aserraderos y forman las congregaciones de Benito Jurez, San Antonio y Lpez Portillo.
A finales de la dcada de 1980 se intent abrir camino por el frente sur
de los Chimalapas, con el proyecto Chicapa-Chimalapas, para establecer un
distrito de riego con una presa en el ro Corte, en el Alto Coatzacoalcos, con
obras para distribucin de agua en las planicies de Tehuantepec. Los pobladores rechazaron el proyecto.
La colonizacin ilegal del territorio chimalapa por poblacin proveniente
del vecino estado de Chiapas inicia a partir de las explotaciones madereras
que el gobierno de Chiapas promueve a favor de Snchez Monroy a finales de
la dcada de 1940. Adicionalmente, a fines de la dcada de 1950, ganaderos
provenientes de Chiapas se apoderan del predio La Gringa que abarca cerca
de 40 mil ha en la porcin norte de Santa Mara Chimalapa.
A finales de 1970 y principios de 1980 el gobierno de Chiapas se encarga de
promover un proceso de colonizacin hacia la zona oriente de los Chimalapas
con un doble objetivo, por un lado establecer bases sociales y jurdicas para
disputar las tierras de los Chimalapas, y por el otro dotar de tierras a una
cantidad creciente de solicitantes provenientes principalmente de la regin de
los Altos.
De esta manera, a partir de una supuesta indefinicin del territorio fronterizo entre los estados de Oaxaca y Chiapas, en el que las instituciones agrarias
consideran esta porcin como terrenos nacionales, el gobierno de Chiapas,
a partir de un supuesto conflicto de lmites estatales, alienta la movilizacin
de campesinos chiapanecos que se establecen en 32 ncleos agrarios y que se
extienden a lo largo de una superficie de cerca de 165 mil ha.
La crisis por los conflictos agrarios entre Oaxaca y Chiapas se recrudece;
en 1986 los comuneros chimas se dirigen a la comunidad de Lpez Portillo y
detienen al hermano del gobernador de Chiapas, el general Absaln Castellanos. Para su liberacin las comunidades chimas exigen la atencin del gobierno federal y de los gobiernos estatales de Oaxaca y Chiapas para la resolucin
de sus problemas agrarios.
A partir de este momento se constituye una comisin Iinterinstitucional
para la atencin del problema y las comunidades chimas inician un proceso

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

387

de conciliacin agraria con los campesinos de los ncleos chiapanecos que han
permitido la negociacin con 21 poblados y la resolucin de ms de 85 mil ha.
Los proyectos de desarrollo Chicapa-Chimalapas, la carretera PalomaresCintalapa, as como el Proyecto de la Reserva de la Biosfera son vistos por los
chimas como injerencias burocrticas y autoritarias con el inters de despojarlos de sus recursos naturales.
En 1998 sucedieron los incendios forestales ms graves de la historia
reciente de los Chimalapas. La extrema sequa que azot todo el pas y las
quemas agropecuarias de ganaderos, productores de maz bajo el sistema de
tumba-roza y quema, y productores de enervantes ocasionaron que se produjeran ms de 50 incendios en los Chimalapas, lo que provoc una gran
movilizacin de las comunidades, el ejrcito nacional mexicano y las brigadas
contra incendios forestales del gobierno federal y estatal durante ms de 30
das seguidos tratando de controlar esos incendios. Para ello se cont con
un fuerte apoyo en equipo areo, terrestre y de radiocomunicacin. Al final
de esta contingencia se evalu el dao en 210 mil ha afectadas, de las cuales
37,806 ha afectaron a San Miguel Chimalapa. Las zonas ms afectadas en esta
comunidad fueron cerro Atravesado, El Retn y cerro Bal (Anta, S. y A. Plancarte, 2001).
c. Demografa
Segn los datos de Toledo, A. (1995) habitan cerca de 12,000 zoques en el
istmo, de los cuales 3000 se concentran en Santa Mara y San Miguel Chimalapas y el resto se encuentran dispersos en comunidades menores de 500
personas. Sin embargo, De Teresa, A. (2000) menciona que de 11,081 habitantes que haba en los Chimalapas en 1995, slo 4446 eran hablantes de lengua
indgena (40%) y de stos 3342 eran hablantes de zoque (30%). En San Miguel
Chimalapa, 34% de la poblacin habla lengua indgena.
A partir del anlisis de De Teresa sobre la poblacin indgena y los grupos de
edad, se concluye que los Chimalapas es una regin que est perdiendo la lengua
indgena ms rpido que el promedio que presenta el estado de Oaxaca.
Por otra parte, y de acuerdo con los censos, el nmero de hablantes de zoque en nuestro pas ha venido variando, en 1900 se registraron 13,222 zoques,
incluyendo Ixtaltepec e Ixtepec; para 1930 se manifestaba la existencia de 9151
zoques, sin registro de hablantes de esta lengua en Ixtepec e Ixtaltepec, que
se retiraron a medida que la poblacin mestiza creca. En 1940 (dem) era de

388

Experiencias y aplicaciones prcticas

6581, y en 1950 (dem) de 4804. Inexplicablemente, en 1960 (INI, 1982) se registraron 7687 hablantes de esta lengua, y una dcada despus casi se triplic
esta cifra (SIC, 1973).
De Teresa (2000) menciona que ha habido una tendencia al incremento de
la poblacin zoque en el estado de Oaxaca a partir de 1895 cuando se registraron 1002 habitantes; en 1950 llegaron a ser 2642, para alcanzar en 1995 la
cifra de 5112 habitantes. Al comparar en los ltimos cincuenta aos las tasas
de crecimiento poblacional entre la poblacin total de los Chimalapas con
relacin a la de la poblacin zoque, se observa que est ltima es significativamente mayor (3.3% contra 1.9%), lo que coincide con un proceso acelerado
de colonizacin extensiva del territorio comunal por parte de la poblacin
zoque.
De acuerdo al censo de 1970 se registraron en Mxico 21,157 hablantes de
zoque mayores de cinco aos;7 de stos, 5352 se localizaban en los municipios
de San Miguel y Santa Mara Chimalapas. En 1990 (INEGI) se estimaba la
poblacin de chimas hablantes de zoque en 4849 individuos, y segn los datos
censales del ao 2000, los Chimalapas cuentan con 13,053 habitantes; 5947
adscritos a San Miguel y 7106 a Santa Mara; la poblacin tiene 50% mujeres
y 50% hombres.
En1998 la UAM-Iztapalapa realiz un conteo de poblacin en los Chimalapas donde reportaron 14,138 habitantes, de los cuales 7016 eran de San Miguel
y 7122 de Santa Mara. De la poblacin total de San Miguel Chimalapa, 3846
era poblacin indgena (54.7%), de los cuales 3746 eran zoques. (De Teresa,
2000).
Para 1995 San Miguel Chimalapa contaba con 14 comunidades de muy
alta marginalidad; 2 de alta y 3 de media. En el censo del 2000 el municipio
completo se clasific como de alta marginalidad.
d. Situacin agraria y la defensa del territorio
San Miguel Chimalapa se localiza en la regin del Istmo de Tehuantepec, formando parte del distrito de Juchitn. Colinda con las comunidades de Santa Mara Chimalapa, Tapanatepec y Zanatepec en Oaxaca y con los ejidos
de Rodulfo Figueroa, Ramn E. Balboa, Nuevo Tenochtitln, Fnix Monte
Sina del estado de Chiapas, mientras que el ejido Daz Ordaz, Chiapas, se
encuentra completamente adentro de los terrenos comunales de San Miguel
Chimalapa.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

389

Las comunidades zoques de San Miguel Chimalapa se encuentran dispersas por el municipio, pero esta estrategia tiene la finalidad de defender su
territorio de las invasiones de tierra que se han incrementado en las ltimas
dcadas. En su historia reciente, dicho territorio se ha visto reducido como
consecuencia de tres componentes que convergen: por un lado se encuentra el
proceso de deterioro de los recursos naturales que afectan de manera significativa las condiciones materiales de vida de los indgenas zoques; adems, hay
una dinmica de constantes enfrentamientos por la defensa territorial y los
recursos que en l se encuentran, todo lo cual redunda en el tercer elemento
que son los conflictos que han llegado a desbordar en violencia y que se han
agudizado dada la presencia de actividades de narcotrfico en la regin.
Los habitantes de San Miguel Chimalapa conforman una cabecera municipal y 18 congregaciones sobre una sola territorialidad agraria de 134,000 ha.
Viven en condiciones de alta marginacin y extrema pobreza, su economa
depende de los cultivos tradicionales de autoconsumo complementado con
la ganadera extensiva que va en aumento y el aprovechamiento clandestino
y contrabando de recursos naturales, como maderas finas y preciosas, palma
camedor y fauna silvestre. A esto se agregan problemas de caminos inadecuados, asentamientos dispersos y problemas generados por la actividad del
narcotrfico.
La presencia del Estado en la historia de los Chimalapas se ha manifestado
a travs de la utilizacin de diversos ordenamientos jurdicos con los cuales se
ha pretendido legitimar la apropiacin de las tierras de los chimas y la explotacin de sus variados recursos, as como por medio de las instituciones vinculadas al proceso de colonizacin, la apertura de caminos y la construccin de
infraestructura de servicios; o bien, con programas o proyectos para apoyar la
ganadera, la explotacin forestal y el desarrollo de cultivos comerciales.
La lucha agraria ha implicado para los campesinos constantes negociaciones con toda suerte de burocracias: con la corona espaola para la recuperacin de su territorio que finalmente logran en 1687 mediante la compra
en oro de sus propias tierras. Durante el periodo de independencia, cuando
se enfrentaron a las concesiones establecidas por Santa Anna a Jos de Garay
y, posteriormente, a compaas norteamericanas. La validez de sus ttulos virreinales fue reconocida hasta 1850 por el presidente Jos Joaqun Herrera. A
fines del siglo XIX hubo una penetracin de las compaas deslindadoras que
fueron creadas y fomentadas por Porfirio Daz para explorar e iniciar la construccin del ferrocarril y la construccin de un canal transstmico. Las tierras

390

Experiencias y aplicaciones prcticas

de los Chimalapas fueron declaradas en 1908 como baldas propicindose


el establecimiento de algunas haciendas. Durante el periodo revolucionario
aparecieron diversos latifundistas nacionales que pretendieron legitimar sus
propiedades entre las dcadas de 1920 y 1930.
En la dcada de 1950, con la cobertura de las leyes federales de colonizacin y con la participacin de la Comisin Nacional de Colonizacin (zona
sur), se emitieron los decretos para formar diversas colonias (Progreso, Ramos Milln, Las Vegas y Cuauhtmoc), declarndose de utilidad pblica para
fines agrcolas y ganaderos las tierras en las que se asientan, dando origen a
uno de los conflictos agrarios ms fuertes y persistentes de la zona, como es el
caso de la colonia Cuauhtmoc que, desde 1957, se encuentra en permanente
conflicto de lmites con Santa Mara Chimalapa.
Con estas acciones, la presencia de la burocracia agraria en la zona se vuelve constante, representada en ese entonces por el Departamento de Asuntos
Agrarios y Colonizacin (DAAC) y, posteriormente, en la dcada de 1970,
como Secretara de la Reforma Agraria (SRA). Esta institucin es, sin lugar a
dudas, la de mayor antigedad en la regin y una de las que lejos de contribuir
a la solucin de los conflictos, se ha convertido en el artfice para la creacin
de otros.
Desde fines de 1950, el pueblo zoque inici los trmites de reconocimiento y titulacin de los bienes comunales de San Miguel y Santa Mara, pero es
hasta 1967 cuando obtuvieron sus resoluciones presidenciales; sin embargo,
el deslinde de sus tierras, para que fuera ejecutado el decreto, ha implicado
un largo proceso de negociacin con las autoridades agrarias. Adicionalmente, durante la dcada de 1960, la participacin del DAAC a travs de la
delegacin chiapaneca, se manifest con acciones de dotacin para los ejidos Rodulfo Figeroa, Constitucin, Las Merceditas y Daz Ordaz, poblados
formados por capataces y trabajadores de las empresas madereras provenientes de Chiapas.
Durante todo el periodo de 1970 a 1980 la Secretara de la Reforma Agraria, a travs de la delegacin de Chiapas, expidi ttulos agrarios a una serie
de pequeos propietarios y ejidatarios otorgndoles derechos sobre las tierras
chimas, pasando por encima del reconocimiento de los bienes comunales de
1967. Paralelamente, la delegacin agraria de Oaxaca respald a las autoridades comunales de Chimalapas, quienes por defender su territorio, dieron
tierras a diversos grupos de campesinos solicitantes con la condicin de que
stos permanecieran adscritos a su jurisdiccin.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

391

Adems de la Secretara de la Reforma Agraria hicieron su aparicin dos centrales campesinas de carcter nacional: la Confederacin Nacional Campesina
(CNC) y la Unin General de Obreros y Campesinos de Mxico (UGOCM), ambas apoyando diversos trmites en las maraas burocrticas que las indefiniciones
legales, la falta de coherencia y las contradicciones entre las delegaciones agrarias
de Chiapas y Oaxaca van conformando, dando a la regin su perfil agrario.
Tambin se materializ la presencia de la Secretara de Agricultura y Ganadera, especficamente de la Subsecretara Forestal y de la Fauna, con quienes se realizaron innumerables trmites para la expedicin de los permisos
forestales y las autorizaciones para la explotacin de la madera en diversos
puntos de la regin.
En la zona oriente explotada desde 1947 por madereros y ganaderos
chiapanecos la intervencin de la SRA ha validado, desde 1967, la constante
formacin de pequeas propiedades, colonias y ejidos, promoviendo la colonizacin de la zona con indgenas tzotziles y tzeltales y, aunque estn ubicados
en territorios de los Chimalapas, son considerados por las autoridades chiapanecas como terrenos nacionales, pertenecientes a los municipios de Cintalapa y Ocozocuautla; lo anterior ha derivado en la formacin de 28 ncleos
agrarios y en una serie de conflictos que involucran el espinoso y delicado
asunto de los lmites entre ambos estados.
Dentro de los acontecimientos importantes realizados de manera organizada, principalmente entre comuneros de San Miguel en alianza con los trabajadores de las empresas Snchez Monroy, destaca la movilizacin efectuada
en contra de los madereros chiapanecos y ganaderos. El 27 de agosto de 1977
se cierran los caminos, se expropian y queman los equipos de los aserraderos
de El Rosario, La Esperanza, Las Perlas, El Trbol y El Perico, y acorralan
3000 cabezas de ganado, logrando que el 14 de julio de 1978 fuera decretada la
suspensin de la explotacin de sus bosques.
A partir de 1980 en las negociaciones realizadas para la solucin de los
lmites, han intervenido diversas instancias gubernamentales. El 6 de diciembre de 1986 los chimas se movilizan nuevamente con el objeto de parar las
invasiones ilegales y definir el establecimiento de los lmites entre Oaxaca y
Chiapas. Durante este movimiento que implic el cierre de los accesos a
Chimalapas, se llev a cabo la retencin de uno de los empresarios ms importantes de la madera, hermano del gobernador de Chiapas.
La gravedad poltica de esta accin y su rpida difusin en la prensa nacional, oblig al recin nombrado gobernador de Oaxaca, Heladio Ramrez,

392

Experiencias y aplicaciones prcticas

a una rpida respuesta y al establecimiento de negociaciones entre los interesados. Se conformaron entonces comisiones de lmites en ambos estados, y
en 1990 se forma una comisin especial auxiliar, abocada a la resolucin del
problema, presidida por la Secretara de Gobernacin, por representantes de
los gobiernos estatales de Chiapas y Oaxaca, y por la Secretara de la Reforma
Agraria, la Procuradura General de la Repblica y la Secretara de la Defensa Nacional. Hasta la fecha no se ha logrado la solucin del conflicto. Por su
parte, los chiapanecos reformaron en 1995 su constitucin poltica y bajo este
marco jurdico desaparecieron las especificaciones relativas a los lmites del
estado, adems de que el INEGI public nuevos mapas favorables a la ubicacin de las propiedades chiapanecas.
Es importante sealar que desde 1985 el Pacto de Grupos Ecologistas abander la defensa de los Chimalapas, conformando el Comit de Defensa para los
Chimalapas, y estableciendo vnculos cercanos con la regin a travs de la organizacin no gubernamental asociada a ellos, Maderas del Pueblo del Sureste
A.C., cuya permanencia y tenacidad en sus labores de asesora, investigacin y
acompaamiento en todos los procesos importantes de la regin, especialmente
en el aspecto de la asesora agraria, los ubic como el organismo civil ms destacado y con mayor experiencia en los Chimalapas en ese entonces.
Entre 1991 y 1995 los Chimalapas llevaron a cabo una serie de convenios y
gestiones de conciliacin con los ejidos chiapanecos, con el apoyo del Comit
Nacional de Defensa para los Chimalapas, creado en 1991; de igual manera, se
iniciaron una serie de denuncias internacionales ante el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, logrando que en 1993 el gobierno federal
se comprometiera a la entrega de los planos definitivos y a la solucin agraria
de los conflictos.
En el ao de 1994 y bajo el gobierno de Didoro Carrasco se plante la
creacin del Programa para la Regularizacin Agraria Chimalapas-Chiapas,
fundamentado en dos estrategias: primero, el inicio de un programa de medicin y referenciacin de los ncleos agrarios chiapanecos, y segundo, la bsqueda conciliatoria de campesino a campesino.
En ese tono, las autoridades comunales han continuado el proceso de concertacin. El 4 de septiembre de 1996 plantearon la ejecucin de un plan de
trabajo de solucin a las cuestiones agrarias, para el que solicitaron la participacin de la Procuradura Agraria y del gobierno del estado, a fin de resolver
cuestiones de colindancias, invasin, reglamentacin y estatutos comunales,
para ambos municipios.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

393

En julio de 1997 se firm un convenio entre el gobierno del estado representado por el presidente de la Junta de Conciliacin Agraria y de la Procuradura Agraria, y las autoridades comunales de San Miguel Chimalapas para
ejecutar un programa integral de apoyo en la resolucin de los conflictos de
linderos, de organizacin interna y asesora jurdica.
En el caso de San Miguel son ocho los ncleos chiapanecos en conflicto
con este municipio: tres con resolucin presidencial anterior a 1967 (Rodulfo
Figueroa, Ramn E. Balboa y Nuevo Tenochtitln), tres con resolucin posterior (Flor de Chiapas y Gustavo Daz Ordaz), y dos con accin agraria en
trmite (Nuevo Tenochtitln y Fnix-Monte Sina). Se tiene adems un juicio
en trmite entre San Miguel y Santo Domingo Zanatepec. Actualmente se
ha reactivado el conflicto con Zanatepec por ms de 13,484 ha no obstante
el Tribunal Agrario haba favorecido en su sentencia del 2000 a San Miguel
Chimalapa (Villalobos, G., 2001).
En este rpido esbozo del panorama agrario de la zona, es importante resaltar que la problemtica agraria constituye un factor central que define cualquiera de los procesos vividos en Chimalapas y que ello incluye el hecho de
que a pesar de las inercias institucionales y de la complejidad de los problemas
suscitados, la movilizacin constante de los pobladores de la zona acompaados en diversas etapas por centrales campesinas y organismos civiles ha
sido fundamental y ha permitido avances y negociaciones sustanciales; sin
embargo, se requiere de una mayor voluntad poltica y de la reactivacin de
las instancias creadas institucionalmente para alcanzar realmente soluciones
definitivas.

. Actividades productivas
La poblacin zoque que habita la regin de los Chimalapas basa su economa
en el sistema de agricultura nmada de roza, tumba, quema y siembra de espeque para los cultivos bsicos de maz, frijol, calabaza y chile, con fines de
autoconsumo; as como la venta o intercambio de algunos excedentes en el
mercado regional. Esto se complementa con la caza de animales silvestres, el
aprovechamiento de recursos forestales, as como la recoleccin de barbasco,
palma camedor y en algunas reas se produce jitomate, caf y ctricos.
Para la produccin existe una divisin del trabajo por sexo y actividad, y
para acceder al uso del territorio se solicita permiso a la autoridad de bienes
comunales, as como el cumplimiento cabal de los cargos que se le confieran

394

Experiencias y aplicaciones prcticas

por parte de la comunidad en el sistema civil religioso de organizacin sociocultural y econmica.

Agricultura
Los principales cultivos son el maz, el frijol, el chile y el tomate de milpa. La
zona oriente es altamente productora de jitomate que se comercializa fuera de
la regin, aunque los comuneros nada ms alquilan sus parcelas a inversionistas de Chiapas que van a realizar los cultivos. stos obtienen ingresos por
la venta de la cosecha aproximados a los cuatrocientos mil pesos frente a mil
pesos que pagan en promedio por la renta de la tierra. El maz es solamente
de autosubsistencia.
Las actividades agrcolas son factor de remplazamiento de los bosques tropicales hmedos, subhmedos y secos, as como templados en el territorio de
San Miguel Chimalapa, que provocan un deterioro acelerado de los recursos
naturales, debido a que los sistemas agrcolas vigentes requieren de una paulatina apertura de tierras para soportar el crecimiento demogrfico. Tambin el
permanente proceso de colonizacin contribuye a la ampliacin de la frontera
agrcola, creando una problemtica ambiental difcil, pues la mayora de los
avecindados desconocen el ecosistema donde llegan a poblar.
Por otra parte, el acortamiento de los periodos de regeneracin de la vegetacin provoca la prdida de la capacidad productiva de los suelos. Los subsidios oficiales a la agricultura como el programa de Procampo ha provocado
la apertura de nuevas reas para la agricultura. Adems, internamente se observa una distribucin desigual del acceso a la tierra, para ello se realizan
desmontes para validar la posesin de la misma.
Mientras que las reas de roza-tumba-quema se desplazan de modo acelerado para dar paso a la ganadera bovina extensiva, la produccin agrcola
actual no es suficiente para garantizar las necesidades de alimentacin de la
poblacin. Por si fuera poco, la produccin incluye un alto uso de insumos
qumicos, y an para la agricultura nmada, que aparte de recurrir a las quemas no controladas, emplean de manera generalizada los herbicidas, lo que
encarece los costos de produccin y mengua a mediano y largo plazos la fertilidad de la tierra.
Cada vez es ms evidente y necesario que los comuneros de San Miguel
Chimalapa reduzcan la incorporacin de nuevas reas a la agricultura, que
se promueva y ample la aplicacin de tcnicas alternativas de produccin

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

395

mediante la instrumentacin de mecanismos comunitarios de transferencia


tecnolgica apropiada a las condiciones ecolgicas, econmicas y culturales
de la comunidad.

Ganadera
La mayora de las polticas privadas y pblicas de crditos incentivan la ganadera extensiva y de sus impactos no han escapado los comuneros de San Miguel. Esta ganadera mayoritariamente extensiva requiere cada vez mayores
superficies de terreno con tcnicas poco productivas e ineficientes.
La actividad pecuaria es considerada econmicamente ms segura por los
productores, aunque no todos son propietarios de ganado, pues practican en
su mayora la mediera y renta de terrenos. Sin embargo, aunque es una actividad generalizada en la comunidad es fuente de una distribucin desigual
de la riqueza, pues son relativamente pocos los comuneros que concentran
superficies significativas para el establecimiento de potreros.
Hacer ganadera en Chimalapas representa la constante prdida de cubierta vegetal arbrea y consecuentemente de la capacidad de captura de carbono,
de captacin de agua y la erosin de los suelos. La forma de aprovechamiento
de las especies forrajeras es en la actualidad una amenaza.
Los proyectos ganaderos son los ms demandados por los habitantes de las
congregaciones pero principalmente por los de la cabecera y la zona sur. En
la divisin regional de la cadena productiva, los Chimalapas se han integrado
a la regin como aportadores de pie de cra. En la zona oriente la ganaderizacin se ha convertido en una importante estrategia para ocupar tierras.
En resumen, la prctica ganadera est promoviendo a ritmos acelerados la
sustitucin de bosques tropicales y templados en San Miguel Chimalapa, ms
que la agricultura.

Actividad forestal
Es importante considerar que el territorio de San Miguel contribuye a la reserva de importantes reas forestales tropicales del pas, ya que existen selvas
medianas subperennifolias, bosques mesfilos de montaa, bosques enanos
de niebla, bosques de encinos, bosques mixtos de pino encino, bosques de
pino, bosques templados con laurceas, bosque templado caducifolio y la selva
baja caducifolia.

396

Experiencias y aplicaciones prcticas

Durante 30 aos (de 1946 a 1977) 55 000 ha de bosques de pino de la zona


oriente estuvieron concesionados a la Compaa Forestal Snchez Monroy,
bajo el argumento de que se encontraban en terrenos nacionales. Por esa poca, llegaron a operar hasta veinte aserraderos en la zona.
Otros empresarios forestales intentaron entre finales de 1970 y principios
de 1980 realizar aprovechamientos de madera en reas de San Miguel Chimalapa; sin embargo, los conflictos de la tenencia de la tierra con los ejidos
chiapanecos fue motivo para suspender estas actividades; ms recientemente.
los mismos conflictos internos de la comunidad ha frenado cualquier intento
de manejo tcnico y aprovechamiento sustentable de los productos forestales
maderables y no maderables.
En este sentido se recuerda el programa de manejo forestal elaborado para
Sol y Luna en 1993, y esta misma situacin enfrenta el programa de manejo
forestal de Benito Jurez, elaborado desde el ao 2002 y que se encuentra an
en trmite su autorizacin, debido a lo difcil de lograr acuerdos comunitarios
de validacin y por la desatencin de arreglos con comunidades vecinas como
con Santa Mara Chimalapa, en la zona conocida como La Yegua.
Por otra parte, obtener la autorizacin de un instrumento de manejo no es
garanta de poder implementarlo, pues es cuando surgen las contradicciones
entre congregaciones como el caso de los avisos de aprovechamiento de palma
camedor entre San Antonio y Benito Jurez, con el cual slo se ha beneficiado
la primera localidad.
Y el hecho de no contar con permiso forestal no es sinnimo de conservacin de los recursos forestales, pues actualmente se da la explotacin clandestina de los mismos, situacin que limita y modifica los alcances de un estudio
tcnico realizado con ese fin.
Adems de los estudios para el aprovechamiento forestal maderable en
Benito Jurez y San Antonio que se realizaron durante el ao 2002, se tienen estudios para el aprovechamiento de follaje de diversas especies de palma
camedor que se realizaron en 1997, y un estudio para el aprovechamiento de
resina de pino que se realiz en el ao 2003.
Frente a la necesidad de generar fuentes de empleo e ingresos desde el aprovechamiento racional de los recursos forestales, los comuneros de Chimalapas
tienen que resolver muchas desavenencias comunitarias, plantearse formas
de organizacin comunitaria para los diversos aprovechamientos y gestionar
eficientes apoyos tcnicos. De otro modo, hblese de reserva natural protegida
o de reservas campesinas stas no cambian la dinmica presente. En todo caso

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

397

se debern estar impulsando dos procesos paralelos y con resultados tangibles


en ambos, como el pago de servicios ambientales para que se comprometan
a la proteccin organizada de sus reas de reservas forestales y cambiar los
patrones de uso del suelo.

. Desarrollo del diagnstico comunitario


4.1. Validacin comunitaria del estudio de ordenamiento
a travs de asambleas comunitarias
Para informar y acordar los trabajos del ordenamiento ecolgico comunitario
se han llevado a cabo cinco asambleas comunitarias. Primero se present la
propuesta del estudio de ordenamiento ecolgico comunitario en la asamblea
de la cabecera de San Miguel Chimalapa y posteriormente en las asambleas
comunitarias de las congregaciones de Benito Jurez, San Antonio, Sol y Luna
y La Cristalina. En cada asamblea se hizo la presentacin de los objetivos del
estudio de ordenamiento, y se establecieron compromisos entre el Grupo
Mesfilo A.C. y las congregaciones para organizar los prximos talleres de
evaluacin rural participativa.
De manera complementaria se particip en el taller de planeacin con las
congregaciones de San Miguel Chimalapa para integrar el Plan Maestro de
los Chimalapas, que organiz la Comisin Interinstitucional (Semarnat, CDI,
WWF, etc.) en la cabecera municipal. Integrantes del Grupo Mesfilo A.C.
colaboraron como coordinadores de las mesas micro regionales de la zona
centro y la zona oriente.
Adems de estas reuniones se ha tenido contacto y comunicacin con personal de diversas instituciones y organizaciones como: la Conanp, Conafor,
Semarnat, Pronatura-Chiapas, CHUDEB y WWF para obtener informacin
sobre sus trabajos, estudios y proyectos por establecer en la zona.

4.2. Talleres de evaluacin rural participativa


Despus de realizar las asambleas comunitarias en las cuatro congregaciones
de la zona oriente, se definieron fechas para realizar los talleres de evaluacin
rural participativa en cada congregacin.
Los talleres de evaluacin rural participativa se realizaron entre la ltima semana de enero y la primera de febrero. En estos talleres se present la

398

Experiencias y aplicaciones prcticas

cartografa elaborada desde el SIG del Grupo Mesfilo A.C. y se elabor en


cada taller una propuesta de zonificacin que desarrollaron los comuneros
de cada congregacin, as como sugerencias de polticas de uso del territorio.
Los resultados fueron la identificacin de reas de conservacin comunitaria,
de aprovechamiento forestal maderable y no maderable, de produccin agrcola y pecuaria, y las zonas de restauracin.
Actualmente se est procesando en el SIG la informacin generada por
cada uno de los talleres de evaluacin rural participativa con la finalidad de
presentar una propuesta de ordenamiento ecolgico comunitario que ser
presentada nuevamente en cada congregacin, para tratar de llegar a los
acuerdos finales de la zonificacin y polticas de uso del territorio de la zona
oriente.

. Pronstico
5.1. Propuesta tcnica de ordenamiento ecolgico
de la zona oriente de San Miguel Chimalapa
La informacin obtenida a travs de la imagen de satlite ha permitido identificar los tipos de vegetacin y el uso actual del suelo que se presenta en la
zona oriente. Hasta el momento se han identificado cinco tipos de vegetacin
primarios: bosque mixto de pino-encino, bosque de pino, selva mediana subperennifolia, bosque mesfilo de montaa, bosque de duendes o elfin forest y
selva baja caducifolia.
Adems se han identificado asociaciones de vegetacin secundaria de cada
uno de los tipos de vegetacin sealados, as como reas destinadas a la agricultura de vega, agricultura de roza-tumba y quema y pastizales para ganadera bovina.
Entre las reas con asociaciones con vegetacin secundaria destacan los
bosques de pino, pino-encino y selvas bajas secundarios que se establecen por
el efecto de los continuos incendios forestales que se presentan en esta regin,
debidos principalmente a la actividad de los ganaderos chiapanecos y de Zanatepec, Oaxaca.
En la zona del Cordn del Retn se observa una importante franja de bosques mesfilos que fueron afectados por los incendios forestales de 1998. Es en
ella donde se observa una de las reas ms importantes para su conservacin,
debido a la extensa superficie de bosques mesfilos y su contacto con otros

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

Tipo de vegetacin
Agricultura de riego
Bosque de pino
Bosque mixto de pino-encino
Bosque de pino-encino secundario
Bosque mesfilo de montaa
Pastizal
Pastizal y agricultura
Selva baja caducifolia
Selva baja caducifolia secundaria
Selva mediana subperennifolia
Vegetacin secundaria
Total

399

Superficie (ha)
1,143
8,892
7,480
11,077
7,516
2,562
3,089
9,234
5,051
11,250
250
67,544

tipos de vegetacin como las selvas medianas subperennifolias y selvas bajas


caducifolias en la zona de La Caseta.
El mapa de vegetacin que se presenta se hizo tomando como base el estudio de
vegetacin elaborado por Serbo (1997) y el Inventario Forestal Nacional (2000).
La superficie por tipo de vegetacin se presenta en la tabla anterior.
Las reas con mayor superficie de vegetacin son la selva mediana subperennifolia y el bosque mesfilo que en conjunto alcanzan 32% de la superficie de la
zona oriente. Los bosques de pino con 13%, los bosques mixtos de pino-encino
con 11%, la selva baja caducifolia con 13%, el bosque mixto de pino-encino secundario con 16% y la selva baja caducifolia secundaria con 7.5 por ciento.
De tal manera que la superficie con vegetacin en relativo buen estado de
conservacin alcanza una proporcin de 69% (44,372 ha). La superficie arbolada se incrementa cuando se aade la vegetacin secundaria de selvas bajas y
de pino y encino hasta 90% (60,500 ha).
Las reas destinadas a la agricultura y la ganadera son de 7044 ha y corresponden al 10% de la zona oriente. Sin embargo, una zona importante de
los bosques secundarios de pino-encino y de las selvas bajas caducifolias se
utiliza como agostadero para la alimentacin del ganado.
A nivel de unidades fisiogrficas en la zona oriente se pueden identificar
las siguientes unidades:
I. Vega del ro Portamonedas
II. Cordn El Retn

400
III.
IV.
V.
VI.

Experiencias y aplicaciones prcticas

Cerro Bal
Sierra de Tres Picos-La Calera
Sierra La Jineta
Cordn El Fnix

I. Vega del ro Portamonedas


Se trata de terrenos aluviales que se encuentran adyacentes al ro Portamonedas, su orientacin es norte-sur y se origin por la diseccin hidrolgica
del ro Portamonedas sobre las montaas metamrficas del Cordn El Retn, La Sierra de la Jineta, Cordn El Fnix y la formacin krstica del Cerro
Bal.
En esta zona se encuentran los principales poblados oaxaqueos y chiapanecos de la zona oriente como San Antonio, Benito Jurez, Cerro Bal, Daz
Ordaz y Rodulfo Figueroa. Adems de las reas urbanas se encuentran los
terrenos agrcolas de vega que se dedican a la produccin de maz, frijol y jitomate y que se manejan intensivamente con el auxilio de riego, agroqumicos y
un nmero importante de trabajadores asalariados.
II. Cordn El Retn
Esta rea est constituida por una sierra compleja conformada por rocas metamrficas en su mayor parte, aunque se encuentra incluida una importante
franja de roca caliza que forma parte del contacto con la sierra krstica de Tres
Picos-La Calera.
El Cordn El Retn corre tambin de norte a sur de forma casi paralela a
la zona de vega del ro Portamonedas en su porcin occidental, y constituye la
unidad fisiogrfica ms importante de la zona oriente al pasar por en medio
de sta, y ser adems el contacto geolgico y biolgico entre las sierras metamrficas y krsticas, as como de las selvas bajas, selvas medianas, bosques
mesfilos y bosques templados de esta zona.
Adems, el Cordn El Retn mantiene una riqueza biolgica importante
al ser esta zona el rea de refugio de especies carismticas como el quetzal,
el mono araa, el jaguar, diversas especies de orqudeas y laurceas. En esta
zona tambin se encuentran reas importantes de bosque mesfilo y bosque
de duendes que presentan diversos grados de afectacin por el impacto de los
incendios forestales de 1998.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

401

Es tambin en las laderas con orientacin oriental y las mesetas de El Retn


donde se realizan las actividades de extraccin de hojas de palma camedor
que realizan algunos pobladores de San Antonio, Benito Jurez, Daz Ordaz
y Rodulfo Figueroa.
III. Cerro Bal
Cerro Bal es un rea con elevadas pendientes en su parte ms alta y en sus laderas prximas a la vega del ro Portamonedas presenta sitios con vegetacin
secundaria de selva mediana subperennifolia. El Cerro Bal se localiza en la
porcin oriental del ro Portamonedas y en la cima de este cerro se encuentran
algunos ejemplares de una especie endmica de Cupressus sp. cuya poblacin
se encuentra cada vez ms mermada debido a los continuos incendios durante
la temporada de estiaje.
IV. Sierra de Tres Picos-La Calera
En esta zona de origen calizo se encuentran asentadas las congregaciones de
Sol y Luna y La Cristalina. La vegetacin que ah se encuentra en su porcin
sur y occidente es de selva baja caducifolia, mientras que en las partes ms
protegidas e intermedias de esta sierra se encuentran selvas medianas subperennifolias. En las partes colindantes con el ejido de Zanatepec se encuentran
extensos pastizales y reas de vegetacin secundaria de selva baja caducifolia
que se utiliza como zonas de pastoreo.
V. Sierra La Jineta
Se trata de una sierra de origen metamrfico que se encuentra en la porcin
sureste de la zona oriente. Se caracteriza por sus laderas fuertes y por la presencia de bosques de pino, pino y encino y asociaciones secundarias de estos
tipos de vegetacin en diferentes grados de deterioro. Tambin es muy conspicua la presencia de pastizales y zonas sabanizadas por el efecto de los fuegos
que se presentan anualmente en la temporada de incendios.
En algunas porciones de esta sierra se han realizado en los ltimos aos
aprovechamientos forestales de pino, de manera ilegal y bajo el amparo de
autorizaciones de aprovechamiento forestal expedidas por la delegacin de
Semarnat en Chiapas, en reas que se encuentran bajo conflicto agrario entre

402

Experiencias y aplicaciones prcticas

la comunidad de San Miguel Chimalapa con ejidos y pequeos propietarios


de Chiapas.
VI. Cordn El Fnix
El Cordn el Fnix es un macizo montaoso de origen metamrfico que se
localiza en la parte noroeste de la zona oriente. Mantiene importantes reas
con vegetacin de pino en buen estado de conservacin y con posibilidad de
aprovechamiento. De hecho, en esta zona existe una propuesta de programa
de manejo para la extraccin de madera de pino por parte de pobladores de
Benito Jurez.
Propuesta tcnica de zonificacin
Con base en el anlisis de la vegetacin y el uso del suelo, de la zonificacin
fisiogrfica de la zona oriente de la comunidad de San Miguel Chimalapa y
de la investigacin socioeconmica y productiva de las cuatro congregaciones
estudiadas, se propone la siguiente zonificacin para el ordenamiento ecolgico del territorio.
I.
II.
III.
IV.
V.

Zonas de conservacin y proteccin de biodiversidad


Zonas de aprovechamiento forestal maderable
Zonas de aprovechamiento forestal no maderable
Zonas de restauracin
Zonas de produccin agropecuaria

I. Zona de conservacin y proteccin de biodiversidad


Se propone como zona de conservacin y proteccin de biodiversidad el rea
del parteaguas del Cordn El Retn y sus laderas con orientacin occidental
que se encuentran cubiertas por bosque mesfilo de montaa y bosque de
duendes. En esta rea se encuentran especies amenazadas y en peligro de extincin como el quetzal, el mono araa, el jaguar, el puma, el venado mazate,
el tigrillo, entre otros y una importante riqueza florstica que el GIEMPBI
(2004) ha identificado.
De acuerdo con el GIEMPBI (2004) en el Cordn El Retn se han colectado
315 morfoespecies donde sobresalen por su riqueza las familias de las rubi-

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

403

ceas, laurceas y orquidceas. Este mismo estudio indica que se han encontrado tres nuevas especies de rboles correspondientes a la familia laurcea
(Ocotea iridescens, Ocotea zoque, Persea oscura), as como la ampliacin del
rea de distribucin de tres especies boreales ms que se consideraba llegaban
hasta la Sierra Norte de Oaxaca: Drcula pusilla (orquodea), Catopsis hanii
(bromelia) y Ticodendrum incognitum).
En esta zona de conservacin se incluye tambin la porcin adyacente al
Cordn El Retn, la Sierra de Tres Picos-La Calera, que adems de mantener
una porcin continua de vegetacin que ampla la cobertura forestal, se aaden tambin reas cubiertas con selva mediana subperennifolia y selva baja
caducifolia.
En conjunto, estas reas cubren 28,166 ha y corresponden al 42% del total
de la zona oriente.
II. Zona de aprovechamiento forestal maderable
Esta zona incluye el rea con vegetacin de pino y pino y encino del Cordn
El Fnix. En este sitio se tienen condiciones adecuadas para el manejo forestal
maderable de pino y encino. En este sitio se realiz un programa de manejo
que no se autoriz por falta de documentacin y que inclua un rea piloto de
aprovechamiento de 178 ha para ser aprovechada durante tres aos en tres
respectivos rodales.
El volumen estimado fue de 2751 m3 de Pinus lawsoni y 1060 m3 de encino
de las siguientes especies: Quercus acutifolia, Q. candicans, Q. crassifolia, Q.
eliptica, Q. salicifoli, y Q. uxoris. (Naranjo, J., 2002).
Actualmente, los representantes agrarios de San Miguel Chimalapa y Santa Mara Chimalapa han acordado medir los lmites entre ambas comunidades para definir con precisin los terrenos de cada una y a partir de estos
resultados, la comunidad de San Miguel reiniciar los trmites para solicitar
una nueva autorizacin de aprovechamiento forestal maderable en esta zona.
Esta rea abarca una extensin de 9125.5 ha y corresponde al 13.5% de la zona
oriente.
III. Zona de aprovechamiento forestal no maderable
Para la zona oriente se han identificado dos reas o zonas de aprovechamiento
de recursos forestales no maderables:

404
a.
b.

Experiencias y aplicaciones prcticas

Zona de aprovechamiento de palma camedor


Zona de aprovechamiento de resina de pino

La zona de aprovechamiento de palma camedor se encuentra en las laderas


orientales del Cordn El Retn y en las reas de trabajo de las congregaciones
de San Antonio y Benito Jurez.
En el ao de 1996 se realiz un estudio para el aprovechamiento de hojas
de palma camedor que consider un rea de 4621 ha para la extraccin de
391.6 ton de hojas en un periodo de ocho aos. El estudio considera el aprovechamiento real de 3869 ha y 932 ha de proteccin (Garnica, 1996).
Las especies sujetas al aprovechamiento son: la palma camedor (Chamaedorea tepejilote), la palma cambray (Chamaedorea elegans), la palma
ancha (Chamaedorea oblongata), la palma cola de pescado (warseewiczii warseewiczii) y las palmas tiesa y pacayn (Chamaedorea spp).
La superficie aprovechada anual promedio propuesta es de 461 ha y el volumen de extraccin anual promedio es de 78.32 ton. Actualmente, las congregaciones no estn realizando aprovechamientos legales de este recurso y
manifiestan inters de reactivar su autorizacin. Existe tambin una oportunidad de mercado en este sentido, ya que algunas iglesias de Estados Unidos
estn interesadas en realizar compras de este follaje a travs de esquemas de
comercio justo, lo que permitira obtener mayores ganancias para los productores y promover un manejo sostenible de este recurso.
En cuanto a la zona de aprovechamiento de resina de pino, sta se puede
realizar en algunas porciones de la Sierra La Jineta, Cerro Bal y Cordn Fnix donde se tienen bosques abiertos de Pinus oocarpa. Se cuenta ya con un
estudio sobre el potencial de extraccin de este recurso y se tienen adems
posibilidades de colocar su producto con diversos compradores de Oaxaca,
Chiapas y Michoacn.
Esta rea se extiende por 24,085.8 ha de la zona oriente y corresponde al
36% de esa zona. Sin embargo, es importante mencionar que alrededor de la
mitad de esta superficie requiere de labores de proteccin y restauracin
IV. Zona de restauracin
En la zona oriente existen diversas zona de restauracin y stas se encuentran en
todas las unidades identificadas como: la Sierra de la Jineta, en el Cerro Bal, en
el Cordn El Retn, en el Cordn El Fnix y la Sierra de Tres Picos-La Calera.

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

405

En cada una de estas zonas se requieren diferentes procesos de restauracin con


diferentes estrategias tambin. Por ejemplo, en la Sierra La Jineta es necesario promover la regeneracin natural y realizar actividades de reforestacin en algunos
parajes. En el Cordn El Retn es necesario realizar actividades de reforestacin
en las reas de extraccin de palma camedor, llevar a cabo acciones de manejo e
impedir nuevos incendios forestales en las reas de los bosques mesfilos.
En el Cordn El Fnix es necesario realizar reforestacin con especies de pino
e inducir y proteger la regeneracin natural. Mientras que las zonas de Cerro
El Bal y la Sierra de Tres Picos-La Calera es necesario controlar los incendios
forestales y el libre pastoreo para promover y permitir que se establezca la regeneracin natural. Abarca 1826 ha que corresponden al 2.7% de la zona oriente.
V. Zona de produccin agropecuaria
Esta zona incluye diversos parajes de la vega del ro Portamonedas, y zonas aledaas a las cuatro congregaciones estudiadas. En el primer caso se debe fortalecer la agricultura intensiva de maz, frijol y jitomate, slo que se recomienda
desarrollar procesos de cultivo de carcter orgnico. En las reas de ladera donde los comuneros de las cuatro congregaciones realizan cultivos de roza-tumba
y quema es posible promover esquemas ms intensivos como la agricultura de
riego en ladera, el uso de abonos verdes y la labranza de conservacin.
Las zonas agrcolas de riego y de temporal tienen una extensin de 4094.5
ha, mientras que las reas ganaderas se extienden por 5433.6 ha para dar un
total de 9528.1 ha que corresponden al 14% de la zona oriente.
Matriz de uso actual y uso recomendado del suelo en la zona oriente
de San Miguel Chimalapa
Zona

Uso actual

Uso recomendado

Vega del ro
Portamonedas

Agricultura de vega
con uso intensivo de
agroqumicos

Agricultura intensiva con


manejo orgnico

Cordn El Retn

Conservacin

Conservacin y proteccin
de la biodiversidad. Pago
de servicios ambientales y
ecoturismo

Cimas y laderas
occidentales

406

Experiencias y aplicaciones prcticas

Matriz de uso actual y uso recomendado del suelo


en la zona oriente de San Miguel Chimalapa.
Zona

Uso actual

Uso recomendado

Laderas orientales

Aprovechamiento de
hojas de palma camedor

Manejo forestal de no
maderables

reas colindantes a la
zona urbana

Roza-tumba y quema

Agricultura de riego en ladera,


uso de abonos verdes, labranza
de conservacin

Vegetacin secundaria

rea de proteccin

Cerro Bal
Cima
Laderas
Sierra de Tres Picos-La
Calera

Sierra La Jineta

Cordn El Fnix

rea de restauracin
Conservacin

Conservacin y proteccin
de la biodiversidad. Pago
de servicios ambientales y
ecoturismo

Roza-tumba y quema

Agricultura de riego en ladera,


uso de abonos verdes, labranza
de conservacin

Vegetacin secundaria

Restauracin

Pastizales

Aprovechamiento de resina
de pino

Bosques de pino

Aprovechamiento forestal
maderable
Aprovechamiento de resina
de pino
Restauracin

El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

407

Conclusiones
En este trabajo hemos procurado mostrar que la realizacin del ordenamiento
territorial para que sea viable y efectivo en sus objetivos requiere ser participativo, es decir, debe involucrar tanto a las autoridades como a los habitantes de
los lugares donde se realiza la metodologa participativa. Para ello debe haber
condiciones mnimas de acuerdo en las localidades que se proponen evaluar
la situacin de sus recursos naturales y estar as en condiciones de establecer
compromisos y mecanismos de trabajo efectivos para la realizacin de las tareas que se desprendan de los acuerdos alcanzados.
Por otro lado, el contexto del que se desprende este trabajo colectivo tiene
que ver ms con un resultado, que con el inicio de actividades de ordenamiento territorial, en el sentido de que ste ltimo aspecto es consecuencia
de las necesidades y de la realidad vistas desde una perspectiva diacrnica.
En efecto, muchas cosas han ocurrido desde que se present la posibilidad
de que las propias comunidades zoques pudieran desarrollar mecanismos de
explotacin de sus propios recursos naturales, y en ello ha tenido una participacin reconocida los agentes externos que han hecho posible disear y adoptar estrategias cuyo objetivo es detener en la medida de lo posible el constante
deterioro ecolgico al que est siendo sometida esta regin.
Experiencias como el proceso de ganaderizacin del trpico hmedo en estados como Tabasco y Veracruz, donde la selva tropical fue considerada el enemigo comn de los ganaderos hasta acabar con ella, muestran hacia dnde va este
asedio constante que se percibe en la periferia de la selva de los Chimalapas.
Para evitar algo similar, los habitantes de esta regin deben echar mano de
metodologas tiles en la explotacin de sus propios recursos naturales para
obtener un incremento en su ingreso econmico y una forma de saber el grado
de deterioro alcanzado por la accin humana en su propsito de desarrollar
actividades agropecuarias o por la incidencia de fenmenos naturales como
los incendios provocados por el cambio climtico.
Slo en esa medida se podrn adoptar estrategias para compensar la prdida de masa forestal y la conservacin de fuentes de agua tan necesarias para
las localidades rurales y urbanas del istmo oaxaqueo, as como para la actividad agrcola y ganadera de su planicie costera.
El uso de estas metodologas participativas cada vez es ms frecuente para
motivar la participacin y la toma de decisiones de los propios habitantes de
las congregaciones donde se ha trabajado, y eso incide de manera decisiva en

408

Experiencias y aplicaciones prcticas

que tareas que antes no se realizaban ahora sean asumidas de manera responsable y efectiva por los habitantes de estas localidades rurales. En ese sentido, es posible brindar algn tipo de asesora en el manejo de ciertos recursos
como el agua, o en la prevencin de incendios o para hacer viables las unidades de manejo de especies en vas de extincin.

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El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas

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C APTULO 16

El protagonismo sociourbano
y poltico del centro histrico
de la ciudad de Mxico
en el ordenamiento territorial
Rubn Cant Chapa

El problema del ordenamiento del territorio urbano, regional y nacional es


el problema de organizacin de la sociedad y con ello la funcin del centro
histrico de la ciudad de Mxico. Este espacio de la ciudad corresponde a los
cambios y contradicciones de la sociedad mexicana, y los retos al futuro del
ordenamiento del lugar son los desafos que tiene la sociedad para su propia
organizacin.
El espacio que expresa y concentra las formas de ordenamiento geogrfico
en los diversos niveles de organizacin del territorio nacional es el centro histrico de las metrpolis, para nuestro caso de estudio: el centro histrico de
la ciudad de Mxico. Cada centro histrico de las metrpolis del pas tiene su
particularidad y corresponde con la conformacin territorial de la entidad.
El centro histrico, lugar donde se asienta la mayor parte del pasado y el
presente cultural, social, poltico y econmico expresa las formas de organizacin territorial de la sociedad mexicana. Mientras en los espacios cerrados,
urbano-arquitectnicos, de los rganos legislativos como el Congreso de la
Unin se representa formalmente al territorio nacional, en los espacios abiertos, como las explanadas de los edificios legislativos y el Zcalo, se expresan
[411]

412

Experiencias y aplicaciones prcticas

los sectores sociales de las diversas entidades federativas en demanda de la


solucin a sus problemas en sus lugares de origen.
La transformacin del centro histrico tambin lo da el cambio de objeto
urbano a sujeto urbano al protagonizar los problemas sociales de la ciudad, de
la regin y del pas; asimismo, aparece un medio ambiente sociourbano que se
crea con los problemas de economa, poltica y prcticas sociales.
El ordenamiento territorial al nivel nacional o el correspondiente a las
entidades federativas, necesariamente pasa por el ordenamiento de sus respectivos centros histricos, lugar de identidad regional y nacional, as como
de la organizacin de la sociedad. A cada transformacin de sta corresponde una transformacin territorial de la ciudad, particularmente de su centro
histrico.

Permetros A y B del centro histrico de la ciudad de Mxico.

Fuente: Atlas de la ciudad de Mxico.

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

413

Los cambios en el modelo econmico del pas en las dos ltimas dcadas del siglo pasado y las actividades polticas recientes en la metrpoli
modificaron la naturaleza del centro histrico, adems del rea metropolitana de la ciudad de Mxico. Surgi un medio ambiente sociourbano
caracterstico del centro histrico e hizo de este lugar un espacio protagnico de los diversos problemas nacionales como nunca antes, hechos que
contribuyeron en las transformaciones del territorio y al reordenamiento
urbano del rea central de la ciudad: de un sitio con la funcin de preservar la mayor parte de su pasado cultural urbano-arquitectnico, a un
espacio actor, con la misin de expresar a los diferentes sectores y clases
sociales que ah se manifiestan, no sin el testimonio del patrimonio cultural con identidad nacional.
Los cambios neoliberales en la economa del pas materializaron, por
un lado, la actividad inmobiliaria en el centro histrico al privatizar numerosas edificaciones patrimoniales. Por el otro, y en contraposicin a la
anterior, los diversos sectores de la poblacin se apropiaron de los espacios
pblicos, bien mediante el comercio ambulante o con manifestaciones y
marchas ciudadanas derivadas de los problemas de la economa y las prcticas polticas, como nuevas formas de ordenamiento territorial del lugar,
pblico y privado.
La funcin desempeada por el centro histrico, particularmente el Zcalo y la avenida Jurez y el aledao Paseo de la Reforma de la ciudad de Mxico,
de los grandes problemas que ha tenido la nacin y la capital del pas, fue determinante. Fue el espacio de la ciudad donde se expres, en toda su magnitud
la sociedad civil durante todo el siglo XX, especialmente desde el parteaguas
social y poltico del ao de 1968 hasta nuestros das y que dio lugar a una mayor actividad de la sociedad urbana y la propia sociedad civil.
Las grandes manifestaciones sociales que dieron trmino al partido poltico de siete dcadas de hegemona en el Estado tuvieron como testigo insobornable el patrimonio cultural arquitectnico del centro histrico. Pudieron
suceder en otro lugar las movilizaciones sociales, pero sus dimensiones, valores histricos y protagonismo social y urbano, lo dio el rea central, el centro
histrico. An estn latentes las magnitudes de la presencia ciudadana contra
la inseguridad que padece la poblacin de las metrpolis y localidades medias
y pequeas, como la defensa de la legitimidad del gobernante de la capital del
pas, del periodo 2000-2006 y el derecho de elegir a sus representantes populares hasta el ms alto nivel.

414

Experiencias y aplicaciones prcticas

El protagonismo urbano del centro histrico ante los problemas de la incipiente democracia en el pas es el real rescate histrico, ahora como sujeto
urbano ante los grandes problemas nacionales. El escenario de confrontacin
cvica entre los poderes local y federal de la ciudad de Mxico con el poder
federal, adems de los que hubo y continan en los medios de comunicacin,
fue el centro histrico, extendido ahora a los centros histricos de las dems
capitales estatales del pas.
El centro histrico dej atrs la funcin asignada durante dcadas al pasar de objeto citadino de la metrpoli a sujeto urbano en activo reordenando
su misin de la ciudad de Mxico. Renunci a ser el territorio pasivo de los
grandes problemas polticos, sociales, econmicos, culturales y ambientales
del pas, para convertirse en el espacio urbano central y sitio protagnico de
las ltimas dcadas del siglo pasado y en lo que va del presente. Ya no slo es
el lugar cntrico de la capital que pone de relieve el espacio patrimonial desde
el enfoque histrico o en el mbito de la perspectiva esteticista, es el espacio
urbano-arquitectnico que testifica lo que sucede en la metrpoli y en la nacin, y que reafirma su historicidad con la propia sociedad que ah expresa sus
problemas, su identidad y el de la zona cultural, as como la nacionalidad que
representa.
Las transformaciones urbanas, y con ellas las territoriales del centro histrico, son hechos histricos por naturaleza. Suceden en periodos que los signan
a los acontecimientos sociales, las prcticas polticas, los hechos culturales y
las determinaciones econmicas.
El problema del ordenamiento territorial del centro histrico de la ciudad
de Mxico corresponde a dos funciones fundamentales de esta zona de la capital del pas: primero, salvaguardar el patrimonio cultural e histrico urbano-arquitectnico de la ciudad y, segundo, preservar la esencia y naturaleza
del medio ambiente sociourbano ah creado, por ser el espacio que protagoniza los problemas ms agudos de la nacin.
Lo urbano-arquitectnico del lugar slo puede ser restaurado de acuerdo a los planes y programas de los organismos instituidos que salvaguardan
lo existente. Toda edificacin novedosa se realiza bajo las referencias histricas plasmadas en el patrimonio existente, lo que en el lugar se escribe con la
anuencia y testimonio una y otra vez.
La mutacin de la metrpoli y de su centro histrico dej atrs la funcin
asignada durante siglos al pasar de objeto urbano a sujeto sociourbano en activo. La conversin en actor urbano del centro histrico plante un gran desa-

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

415

fo para el siglo XXI debido a que las variables que determinaron los cambios
continan en una mayor proporcin.*
La metrpoli y su centro histrico sufrieron transformaciones como nunca
antes en el marco de un medio ambiente sociourbano, resultado de los cambios en la economa y en las prcticas polticas.
Las transformaciones territoriales de las reas urbanas y tambin las regionales del pas, emanadas de los grandes cambios en la economa y la poltica,
se materializaron con la actividad inmobiliaria neoliberal. Fueron tambin el
resultado de modificar el carcter fsico de su expresin, cambiar la naturaleza de su espacio y entorno social y la esencia y condicin de la ciudad.

Transformaciones de la metrpoli
La transformacin de la metrpoli de la ciudad de Mxico es acelerada. Est determinada por los cambios profundos de la economa y por los procesos polticos, que muchas de las veces se deciden en los medios de comunicacin, a stos se
les reconoce ltimamente su poder, al otorgarles el Estado mayores concesiones.
La vasta dimensin adquirida de la ciudad resulta compleja y contradictoria y su fisonoma urbana no es ms que el reflejo de su movilidad social. Tiene adems, como eje central de esa transformacin, la revolucin tecnolgica
de las ltimas dcadas basada en la tecnologa de la informacin.
Sin la mundializacin de la comunicacin, con la velocidad que logr la
tecnologa actual, no habra el desplazamiento y ensanchamiento de la economa globalizada bajo la hegemona de las trasnacionales. Todo ello articulado
por la red de metrpolis a la que pertenece tambin la ciudad de Mxico, con
impactos fuertes sobre el territorio y la sociedad. De igual forma las capitales
de las entidades federativas entraron a la red de ciudades en las que se ampla y
sustenta no slo la economa nacional, sino tambin la mundial. Esas capitales
de estados empiezan a formar parte ya de una estrategia de sucursales de las
empresas trasnacionales, cada vez ms extendidas, que las hizo dependientes
de la economa global.

Los requerimientos urbanos que plantean la aglomeracin humana y la concentracin de las actividades econmicas de los sectores secundarios y terciarios, as
como las prcticas polticas y sociales, cuestionan la ciudad de antao hasta llegar
a considerarla como disfuncional.

416

Experiencias y aplicaciones prcticas

La globalizacin de mercados desactiv los instrumentos estatales (Coraggio, 1997:10-14), debilit a no pocos pases cuando promovieron las empresas
en venta de bazar, deshacindose de lo que fuera el patrimonio nacional y
dejar menguados los recursos para la inversin productiva y el gasto social. El
costo social fue grande y an se debaten en todos los medios, prximos a una
anarqua que puede ser contraproducente, como sucedi en Argentina.
Ante tal perspectiva, de magnificar la globalizacin neoliberal, ya desde la
dcada de 1980 el Estado necesariamente debe absorber los sectores de salud,
educacin y vivienda, si no quiere que la base social contine intranquila y
decida por mayores cambios. Ms an cuando el capital no contribuye a resolver y dar respuesta a las grandes demandas sociales, mas que para los grupos
minoritarios de altos ingresos, pues slo invierte donde le es rentable.
La actividad terciaria de la economa, del comercio y de servicios, creci
sobremanera y decidi la fisonoma de la ciudad desde su centro histrico
hasta la periferia. No slo fue circular el crecimiento de la ciudad de Mxico,
tambin se desenvolvi por medio de las vas radiales de las grandes aveni-

Manifestacin en el Zcalo de la ciudad de Mxico en las dcadas de 1980 y 1990 (tambin en


la primera de este siglo) con ms frecuencia en el uso del espacio y mayor nmero de asistentes
que en dcadas anteriores. Foto: cortesa del peridico Exclsior.

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

417

das, como Insurgentes, Paseo de la Reforma y las salidas a las ciudades ms


cercanas.
Las metrpolis se terciarizaron y emergieron cambios mayores que los
habidos por la industrializacin. No slo con el gran comercio establecido,
tambin con el ambulantaje que la crisis globaliz sobre la capital del pas.
Impuls la transformacin devastadora de la ciudad antigua e impuso la modalidad internacional que caracteriza a la capital, cuestionando la identidad
nacional fraguada durante centurias.
Las nuevas catedrales de la actividad financiera estn sobre el Paseo de la
Reforma, con edificaciones con alturas que indican el poder econmico, promovidas por uno y otro rgimen poltico, como en las ciudades antiguas del
viejo continente. Las hacen partcipes de los programas econmicos, polticos
y sociales y convierten a la ciudad en actores sociales en la medida en que articulan a los agentes econmicos pblicos y privados, organizaciones sociales
y cvicas, sectores intelectuales y profesionales y los medios de comunicacin
social (J. Borja y M. Castells, 1995a:21-31). Muchas veces, estos medio de publicidad y propaganda deshacen las buenas gestiones urbanas, bien de aquellas administraciones pblicas que impulsaron el desarrollo urbano, o de los
grupos sociales polticamente activos de la sociedad civil.
Las transformaciones de la metrpoli de la ciudad de Mxico son vastas,
contrastantes y extensivas a todo lo largo y ancho de su territorio.

Problemas urbanos de una industrializacin fallida


Las necesidades sociales insatisfechas en la regin urbana de la ciudad de
Mxico son los contrapesos ms serios que tienen la vasta concentracin de la
poblacin y la fallida industrializacin, que impuls a la vez, una de las aglomeraciones humanas ms grandes del mundo: la ciudad de Mxico. Tambin
son los resultados de las administraciones urbanas que no se identificaron con
la problemtica de la metrpoli, ni atendieron las prioridades de una sociedad
urbana en crecimiento.
La industrializacin no logr los objetivos de atender las necesidades de
una sociedad capitalista y un mayor empleo, salvo de manera selectiva. Domin y asimil la produccin agraria dejando al campo en el abandono, adems
de suburbanizarlo con desventuras como en la propia metrpoli. Tampoco lo
consigui despus, con una mayor insercin a la economa mundial a partir
de la dcada de 1980.

418

Experiencias y aplicaciones prcticas

Las demandas sociales ms apremiantes de las ltimas dcadas surgieron de la industrializacin y ahora sta no puede resolver los problemas urbanos ms sentidos, ni siquiera con la adhesin y sumisin al proceso de la
globalizacin neoliberal considerada como salvadora, adems de inevitable.
El sistema social y poltico creado no fue capaz de atender los cambios ni la
cuantificacin de los problemas de carcter urbano. Bajo el sofisma de que el
desarrollo puede provenir de manera segura y acelerada mediante las inversiones externas, el resultado fue el incremento de las desigualdades sociales y
el desempleo, con un proyecto de nacin que tuvo un costo social y poltico
muy elevado.
Aun las reuniones constantes de los representantes de los pases ms industrializados, que buscan alternativas dentro de la lgica del capital, no logran
encontrar salida alguna, como no sea su hegemona y una mayor ganancia
de las trasnacionales que personifican. Para los pases fuera del crculo de las
ocho naciones ms poderosas del mundo, no hubo alternativa viable para sus
propios desarrollos. La dependencia nunca ha sido buena consejera para un
real y efectivo progreso nacional, salvo los pocos beneficiados capitalistas ligados al exterior.
La magnitud de los reclamos sociales acelerada en las ltimas dcadas
pone en aprietos a cualquier autoridad y slo con grandes medidas y recursos econmicos y disposicin poltica pueden dar viabilidad a la vida de una
megalpolis. Los grandes problemas de la sociedad urbana parten de una industrializacin malograda y de la aglomeracin humana en un territorio sin
los servicios y equipamiento urbano suficiente y administraciones urbanas
carentes de ofrecimientos viables.
A los problemas de consumo colectivo, esas necesidades sociales que tienen los habitantes de la regin urbana de la ciudad de Mxico en cuanto a
vivienda, educacin y salud, as como el transporte, se le agregan los grandes
conflictos de vialidad y distribucin de mercancas que trajeron consigo las
diversas formas de apropiacin del valor de uso del suelo. El segundo nivel del
perifrico y el viaducto que ahora se discuten, adquieren un carcter poltico
por la magnitud social del problema urbano que supera los problemas de la
clase poltica.
Gobierno, sociedad y territorio es la trada de la vida urbana y las cuestiones de nuestros tiempos en el mbito de la industrializacin. La problemtica urbana coincide cada vez ms con la de la planificacin urbana (Castells,
1992:195). Hablar de su planteamiento real y objetivo es la condicin necesaria

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

419

para su posible arreglo. La solucin y/o regulacin slo puede ser obra de un
ordenamiento sistemtico programado y planificado de manera que normalice su funcionamiento. La ciudad en situacin de anarqua deja de ser una
fuerza productiva, porque ya no ofrece las condiciones generales para la produccin capitalista (Topalov, 1979:20), condiciones sin las cuales no produce,
ni circula el capital, ni la fuerza de trabajo, toda vez que ambos se necesitan
para su existencia.

La globalizacin malograda ahonda


los problemas urbanos
La crisis estructural del capitalismo y las nuevas condiciones de la sociedad
urbana, que tiene cada vez ms una mayor participacin social y poltica, ponen en tensin a todos los sectores sociales, de servicios y productivos del pas,
as como a la clase poltica. Las contradicciones entre la sociedad y la administracin pblica van en aumento; tambin entre ellos mismos se contraponen.
Los impactos se reflejan en la configuracin e imagen urbana de la ciudad.
Por un lado, en los grandes desarrollos urbanos comerciales, financieros y
de servicios y, por el otro, en la conurbacin de la periferia de la metrpoli
empobrecida.
Ningn sector social, poltico o econmico es homogneo, y en pocas
de crisis se amplan las diferencias, como la que ahora est en proceso con
los impulsores de la globalizacin neoliberal. El rompimiento entre la Cmara Nacional de la Industria de la Construccin y el Consejo Coordinador
Empresarial (2002) puede ser una muestra clara de la profundidad con que
empiezan los problemas cuando el desenvolvimiento econmico contradictorio pone en entredicho la anunciada prosperidad de un modelo de desarrollo como la globalizacin neoliberal, apenas formalizada hace un par de
dcadas en su versin ms avanzada: la financiera. Es una ruptura entre el
capital industrial y el financiero, si bien momentnea, s representativa de
los grandes problemas macroeconmicos del pas y su relacin con la globalizacin neoliberal.
A la vez, el reclamo del grupo de gobernadores del pas al gobierno federal
para que se regresen los 40 mil millones de pesos recortados en la presente
administracin, muestra la otra expresin poltica del problema financiero y
la parte dbil del hilo conductor de la administracin en cuanto a los servicios
se refiere: la obra pblica predominantemente de carcter urbano. Desde las

420

Experiencias y aplicaciones prcticas

ciudades grandes y medianas hasta las localidades ms pequeas, la autoridad


municipal trasciende en su medio con la construccin urbana.
Sin la obra social en sus administraciones, los gobernantes pierden toda
posibilidad de hegemona como clase poltica en el poder, ante una sociedad
urbana cada vez ms contestataria y dispuesta a cambios, aunque sean de
partidos polticos. Las ciudades grandes y medianas muestran una sociedad
urbana dispuesta a remplazar gobernantes municipales o estatales, incluso
presidenciales, como en las elecciones del ao 2000, cuando la administracin
no es capaz de impulsar la obra social y lograr determinado bienestar en la
poblacin de la ciudad.
A los globalizadores neoliberales no les basta que la pobreza se palpe en los
cruceros de las avenidas y en la indigencia en las aceras. O en el vasto subempleo, desempleo y la descomposicin social que de ellas surge. Tampoco en la
segregacin social y urbana diseminada por toda la metrpoli, que no es ms
que la dimensin material de la sociedad con serios problemas, en una ciudad
cada vez ms extendida.
Tampoco los convencen las marchas y mtines por las calles exigiendo aumentos de salarios y los correspondientes a los derechos humanos con plantones en el centro histrico, y en la cantidad sin lmites del vendedor ambulante,
subempleado y desempleado que contrasta con las cifras del INEGI. Ni los
votos de los ciudadanos que reprueban por ese medio las polticas econmicas
del Estado empecinadas en oxigenar al capital nativo en franca crisis iniciada
con los rescates financieros.
Las reuniones internacionales de los representantes de las naciones desarrolladas, que se renen una y otra vez, en busca de soluciones al libre comercio encuentran como culpables a los desesperados terroristas, cuando
ellos mismos son los que se exasperan con la cada de la bolsa de valores y lejos
de racionalizar la riqueza generada, la concentran sin medir los resultados
ni las consecuencias. El mundo perdi confianza en la elite de la economa
mundial, afirma el socilogo francs Alain Touraine, director de estudios de
la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Pars (La Jornada, 29 de
octubre de 2002).
Tambin sucede de manera similar en Latinoamrica desde sus extremos,
Mxico y Argentina con los problemas sociales ampliamente difundidos,
como tambin de los pases en la parte media del continente: Brasil y Venezuela. En Mxico, las luchas sociales por la no privatizacin de los energticos y el impedimento del aeropuerto, proyecto globalizador del comercio y

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

421

la comunicacin. Los conflictos en las principales ciudades de Argentina por


mejores condiciones de vida y el triunfo reciente del obrero metalrgico Lula
muestran el ascenso de los movimientos sociales como respuesta a las polticas de austeridad y la inflacin predominante.
La drstica reduccin de los gastos del Estado exigidos por los grandes capitales, particularmente el financiero promotor de la globalizacin,
agravaron los problemas urbanos y el ordenamiento territorial ya de por s
deteriorados.

La gobernabilidad de la ciudad
El tamao de la urbe no es la causa principal de los problemas sociales que ah
se expresan ni el motivo de su ingobernabilidad. Su dimensin contribuye,
pero no determina la existencia de las dificultades urbanas. Es, en todo caso,
el carcter de la gestin urbana, as como de la funcin que sta asume en el
ordenamiento y la regulacin de la vida citadina, lo que conduce al mejor funcionamiento de la ciudad o a su empeoramiento. Atribuirle a la sola extensin
de la metrpoli las causas de los problemas urbanos es una forma de soslayar
los orgenes y evidenciar los equvocos para gobernar.
La pasada encuesta telefnica del Gobierno del Distrito Federal, para conocer el grado de aceptacin del Jefe de Gobierno entre los ciudadanos y decidir
la continuidad en la administracin pblica o la renuncia al cargo que ocupa,
muestra la posibilidad de gobernar la capital del pas mediante las particularidades de la consulta pblica en el proceso de gestin urbana que asumen en
nuestro tiempo las administraciones de las grandes ciudades.
Ese ensayo de gobernar, como gestin urbana, conocer la aceptacin o no
en la ciudad de Mxico, contrasta con la toma del Palacio Legislativo por sectores sociales productivos del campo, que manifiestan el rechazo al Gobierno
Federal en uno de sus poderes, el Legislativo. Aquella, la del Distrito Federal,
muestra una determinada congruencia entre la sociedad urbana y su administracin poltica. La otra, las imgenes del Poder Legislativo, exhibe una
expresin de ruptura entre la sociedad y los gobernantes.
Las partes esenciales de la gestin urbana (que puede extenderse a la
gestin federal) se encuentran en el conocimiento de las autoridades de
las demandas sociales existentes y en la consideracin de las polticas macroeconmicas, as como en la participacin ciudadana. La comunicacin
permanente con los habitantes de la ciudad y la identificacin con las ne-

422

Experiencias y aplicaciones prcticas

cesidades ms apremiantes es la fuente de la gobernabilidad racional y el


ordenamiento del territorio.
La separacin de los dirigentes con los dirigidos, aunada a la parcialidad
para explicarse la problemtica urbana, conduce a mayores contradicciones
en la metrpoli. Eso lleva a ensayar polticas urbanas errneas y a la consecuente ingobernabilidad.
La planificacin fsica de la ciudad sin la congruente gestin urbana no
tiene efectos en la conduccin de la vida metropolitana; menos an, si no se
tiene participacin de las agrupaciones sociales y vecinales. La consideracin
de los aspectos econmicos, sociales y polticos, que coadyuvan al desarrollo de
la ciudad, son elementos claves para el gobierno de la metrpoli.
Una administracin que busque los consensos polticos y sociales, orientada al desarrollo urbano y a lograr asentamientos humanos racionales, mediante equipamientos e infraestructura urbana necesaria, est en posibilidades de
lograr una gobernabilidad aceptable.
La descentralizacin parece jugar un papel importante en el proceso de
la gestin urbana y son varias las formas de implementarlas. Algunas se
observan en numerosas ciudades allende nuestras fronteras. En la ciudad
de Mxico se puede apreciar con las delegaciones y subdelegaciones, como
propuesta de determinada autonoma que coadyuva a la gestin urbana y al
desenvolvimiento de la metrpoli, aun no aprovechadas en su potencialidad
de gestin.
La funcin de los gobiernos ms all de los planteamientos formales expresados en las leyes (Trivelli, 1995), no ha conducido al desenvolvimiento real de
las ciudades. Por el contrario, encontrar los mecanismos de participacin real
y la necesidad de que la poblacin se exprese, representa un factor importante,
adems de necesario para el pretendido desarrollo urbano.
Si la crisis del capitalismo sucede cuando las relaciones de produccin se
interrumpen (deca Carlos Marx), la crisis de gobernabilidad ocurre cuando
no hay comunicacin entre los gobernantes y gobernados. No basta con ordenar fsicamente el territorio urbano de las metrpolis para su gobernabilidad, ni con el supuesto de que las grandes ciudades son incontrolables. Es
necesaria una gestin urbana que enlace la administracin con la macroeconoma y la participacin social, basado todo ello, en las consultas y en las
decisiones democrticas.

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

423

Consumismo y costumbres en la metrpoli


El enlace del consumismo con las costumbres populares en determinadas
pocas del ao impacta en la ciudad y su ordenamiento. La adquisicin de numerosos artculos de uso y servicios en temporada navidea hace de la metrpoli el lugar de mayores celebraciones y movilidades sociales, particularmente
en los espacios urbanos de gran consumo, como son aquellos donde exponen
un cmulo de mercancas y el de mayor desplazamiento de los citadinos y del
empleo temporal. Tambin produce sus efectos en la vida e imagen urbana la
circulacin del dinero y la realizacin de los productos.
El consumismo modifica la imagen urbana de la ciudad, y por un determinado tiempo cambia la fisonoma del centro histrico, bien porque emergen
las apariencias con escenarios y luces que pretenden cubrir las contradicciones
sociales, o porque desean suplir el aspecto que predomina el resto del ao.
Los sucesos urbanos del consumo se desenvuelven en el marco de las tradiciones junto a las edificaciones patrimoniales, testimonios de la historia,
bien de carcter civil o religioso, como en el centro histrico de la ciudad de
Mxico. Otras ms en los lugares perifricos, debidamente urbanizados, que
semejan las ciudades occidentales globalizadas, son las plazas comerciales de
empresas trasnacionales que simulan las urbes de los pases centrales y las
ms desarrolladas del mundo, pero que disimulan los contrastes metropolitanos al terminar el ao, en contraposicin con los municipios conurbados.
Las sociedades de consumo han sectorizado las reas de la ciudad de acuerdo a los niveles de ingresos. Tienen preferencias por los grandes centros comerciales, no sin que dejen de existir la concentracin de tiendas por las calles
y avenidas, que tambin son del gusto de esas sociedades consumistas.
En las circulaciones de la ciudad los usuarios y consumistas se juntan,
pero sin la unin necesaria socialmente. Los fragmentan los propios medios
de comunicacin. Mientras que unos transitan por el subsuelo, en el Metro,
o incluso hacinadas en los transportes colectivos de superficie, otros lo hacen
tambin por esa superficie con compras transportadas en vehculos particulares. La ciudad la diferencian y la dividen la parcializacin de los espacios
urbanos y la segregacin en la circulacin.
La subcultura de la elite est en la lgica del consumismo que lo divide de
la cultura y la tradicin popular. Mientras hay una sociedad de consumo de
necesidades suntuarias, otras son de consumo de necesidades sociales apremiantes apegadas a las tradiciones.

424

Experiencias y aplicaciones prcticas

Los medios masivos de comunicacin configuran y forman la sociedad de


consumo, trasmitiendo utopas para uno y otro sector y configuran el ordenamiento virtual de la ciudad. Unos inmersos en subjetividades y otros con
la adquisicin de lo elemental. Esos medios de trasmisin ideolgicos y enajenacin que desplazan usos y costumbres, ideologizan y subjetivan la funcin
econmica del consumo bajo el manto de la globalizacin neoliberal.
Apenas pasaron las celebraciones religiosas, como la del 12 de diciembre,
con tintes de identidad nacional llegan las esperanzas de la primera globalizacin ideolgica del 24 de diciembre y la del 6 de enero de hace dos milenios,
para sumirse posteriormente a la realidad lacerante materializada en la mayora creyente.
Los lugares de la ciudad que satisfacen los aspectos ideolgicos de carcter
religioso cumplen su funcin y se convierten en espacios actores urbanos. A
ellos se une el espacio de la vivienda dedicado a los cultos en busca de solucin que no resuelven las nuevas catedrales de las finanzas y del neoliberalismo ubicado en los edificios del corredor financiero de Paseo de la Reforma.
Templos que por su altura pretenden suplantar los existentes en el centro
histrico.
Aparece cada ao una ciudad de celebraciones, tolerancia, complacencia y
raras veces de olvidos de rencores, a pesar de un nacimiento tranquilizador de
hace dos milenios. Y as la poblacin an espera cada ao su realizacin. Esos
periodos mstico-navideos, por ejemplo, hacen votos cada ao por una paz
en la sociedad globalizada, aunque la paloma representativa de la concordia
vol decepcionada de tantas promesas.

Mxico, la ciudad ilegal


Numerosos hechos fuera de las normas, reglamentos y leyes establecidas en
la ciudad y el pas hacen de la ciudad de Mxico una metrpoli en constante
ilegalidad.
La gran descomposicin social expresada en actos delictivos de diversa
ndole as lo demuestra. Unos realizados por los llamados cuellos blancos y
otros por los de gargantas gris. En realidad, cualquier acto delictivo es oscuro,
si es que por colores se identifican las acciones punibles. Se puede decir que
vivimos en la ilegalidad.
Los ilcitos se extienden a numerosos hechos cotidianos, desde el uso y
abuso del suelo urbano y reas conurbadas, hasta las funciones que tiene la

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

425

ciudad en las esferas de la produccin, circulacin y consumo de bienes y


servicios.
Mientras unos se apropian subrepticiamente del suelo de la ciudad y su
regin aledaa mediante hechos delictivos y flagrantes, otros lo hacen sobre
lo que existe y circula en la superficie, muchos de ellos con violencia. Por un
lado se apropian de las reservas ecolgicas y patrimoniales como en la tercera seccin de Chapultepec, por el otro invaden reas dedicadas al cultivo,
pertenecientes a los ejidos o tierras comunales. En ambos casos modifican el
ecosistema de la ciudad y el campo y la sustentatibilidad necesaria. Aquellos
sectores sociales que las polticas pblicas del Estado los llev a la segregacin
e ilegalidad, con ingresos bajos, lo ejercen por el derecho a la ciudad, otros,
por el provecho de ella. Estos son los menos que, con el poder econmico y
poltico que ostentan, lo consiguen.
Son tambin tiempos en los que la calle y la acera cambian de funcin urbana sin las modificaciones legales correspondientes, pero que los legitima los
hechos consumados de un sector de la poblacin desempleada o subempleada, que constituyen el comercio ambulante. Los lugares pblicos de la ciudad
construidos para la circulacin de los habitantes pasan a la ocupacin indebida como espacios para el hombre superfluo del sistema socioeconmico, el
desempleado, o como lugares para al robo y el despojo que resulta de la plena
descomposicin social.
El restablecimiento de la legalidad en la ciudad de Mxico es el quehacer
social y poltico ms difcil de la administracin urbana, la ms compleja y
contradictoria, y la que partira necesariamente de la organizacin de la sociedad y el ordenamiento del territorio. Es una labor titnica para resolver a
largo plazo, debido a la multitud de intereses privados y pblicos que existen,
coexisten y configuran la ciudad.
La correspondencia de la sociedad con el territorio ocupado en la ciudad
es el binomio ancestral de difcil solucin en todas las formaciones sociales.
Ms desigual, todava, durante la industrializacin del capitalismo moderno
que segment la sociedad y el territorio de la ciudad. Los conflictos por la
posesin del suelo y las dificultades que sobre l se tiene y se construye, son ya
los hechos histricos de la humanidad; son tambin las memorias de la lucha
de clases.
La ilegalidad de la ciudad tiene como sustento las irregularidades de la
propiedad de la tierra y las formas y etapas de apropiacin. En el Estado moderno est basado en las condiciones que impone la gran industria y la compe-

426

Experiencias y aplicaciones prcticas

tencia universal (Marx, 1974:71), que quit la apariencia de vida comunitaria


y elimin, o est por hacerlo, la influencia del Estado sobre el desarrollo de la
propiedad, salvo lo ficticio y voluble que impone la actividad financiera.
A la ciudad ilegal, la que corresponde y da lugar al conflicto urbano diario, se
le opone una sociedad civil que aun no se constituye y legaliza lo suficiente, capaz de normalizar la vida en la metrpoli. No terminan de reformar los instrumentos constitucionales para hacer de la ciudad un Estado o ciudad de derecho
y con derecho a ella, pero que cabalga bajo la presin social cada vea mayor.

Fisonoma urbana del centro histrico


Una de las formas como impacta la globalizacin neoliberal sobre el centro
histrico tiene que verse bajo la perspectiva de la accin, los propsitos y la
manera como se desenvuelve la estrategia de la economa mundial, hegemonizada por las empresas multinacionales. Sera el procedimiento para explicar
la fisonoma urbana que fue adquiriendo el centro histrico y la propia ciudad
de Mxico durante el siglo XX.
En la dcada de 1970, el sistema internacional de interacciones econmicas
y poltico-militares ingres a un estado crtico que afect el medio ambiente
global requerido para el proceso de acumulacin de capital, sin el cual no se
puede lograr la mayor plusvala posible. Para mantener el ritmo de expansin y enfrentar la crisis sin recurrir a la confrontacin econmica abierta,
las multinacionales se propusieron apoderarse del sector pblico mediante la
desregulacin y la privatizacin de cientos de empresas que el Estado haba
logrado mantenerlas y que sirvieron para su consolidacin (Saxe-Fernndez,
2001:13-17).
Otras empresas con nmeros rojos y bienes inmuebles, sin mantenimiento,
se tuvieron que subastar para una supuesta obtencin de recursos econmicos
destinados al gasto social de por s disminuido. Varias edificaciones arquitectnicas patrimoniales fueron adquiridas por la banca as como su salvaguarda, seguramente bajo la vigilancia del Instituto Nacional de Antropologa e Historia.
Mientras la ciudad se expanda por doquier, con reas delimitadas para la
vivienda, con sus diferentes niveles de ingreso, o para el trabajo en sus diferentes ramas productivas, el centro histrico registraba similares cambios a
los impuestos a la metrpoli, bien mediante las edificaciones fuera del contexto de la arquitectura de los siglos anteriores o por las imgenes urbanas que
se configuraban con la relacin del territorio y la sociedad, particularmente

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

427

Manifestacin en el Zcalo contra el desafuero de AMLO el 29 de agosto de 2004. Foto: cortesa


del peridico Exclsior.

esas visuales de las clases y sectores sociales manifestndose por las calles del
centro de la ciudad y el zcalo.
El diseo del zcalo en forma de damero, con reas ajardinadas presentes
durante mucho tiempo, fueron sustituidas por una explanada de concreto que
muestra el dominio del concreto y el acero sobre el centro histrico, espejo de
lo que sucede en la misma metrpoli.
Los voceros del capital argumentaban que la economa bajo la direccin
del Estado era improductiva y que la ineficiencia representaba gastos innecesarios en el mantenimiento de la ciudad y del propio centro histrico, en
detrimento de los impuestos; ms an, aumentaban las dificultades con la
corrupcin imperante en la administracin pblica. El grueso del sindicalismo fue vencido y lo hicieron partcipe de las bondades de la privatizacin,
por lo que el capital empez a tener espacio y va libre para sus actividades
de acumulacin. Surga una modernizacin con un incremento en el desempleo reflejada en las calles de la ciudad y acompaada de la descomposicin
social. La eficacia del capital se demuestra cuando tiene buenas relaciones
financieras con el Estado.

428

Experiencias y aplicaciones prcticas

As, la fisonoma urbana del centro histrico, como de la ciudad, se configura con varias determinaciones. La que ms sobresale es la economa por su
accin directa en los rubros inmobiliarios, el comercio y las finanzas. Sin embargo, emerge otra fisonoma en tiempos de crisis, la que surge de las fuerzas
sociales segregadas por el modelo econmico excluyente de mano de obra y
de los desequilibrios y desigual reparto de los bienes generados por el sistema
socioeconmico.
Por el otro, las que resultan en el mbito social y poltico por el impacto
del modelo de desarrollo econmico dirigido al exterior como son las imgenes urbanas que surgen de las manifestaciones de la sociedad agraviadas por
el desempleo que trajo ese proceso mundializado y que ocupan los espacios
abiertos del centro de la ciudad; bien mediante las manifestaciones o los sectores desempleados o subempleados dedicados al comercio ambulante.

Rehabilitacin del centro histrico


El inicio de rehabilitacin de la infraestructura urbana y el remozamiento de
algunas fachadas arquitectnicas en edificios de varias calles del centro histrico de la ciudad de Mxico es un propsito importante del gobierno actual
de la metrpoli con relacin a la defensa y salvaguarda del espacio histrico
patrimonial de la ciudad. Es una seal de respeto a los valores en el mbito
social y cultural del rea, y la probable continuacin de restauracin al resto
del centro histrico, representara la consideracin y respeto a los derechos
civiles y polticos de los habitantes de la capital y de todo el pas.
Durante el siglo pasado hubo una labor de destruccin del centro histrico
con el pretexto de la adecuacin fsica y de sanidad. La demolicin y reconstruccin en la zona, remplazando los edificios demolidos por otros nuevos,
muchas veces sin imitar el entorno, se debi a las exigencias de funcionalidad
y a la rentabilidad del capital comercial e inmobiliaria. Se trataba de organizar
con la mayor eficacia la produccin, circulacin y consumo capitalista, soportada en la especulacin de la rama de la construccin y en una mayor renta
del suelo urbano.
La actividad artesanal que predominaba en la ciudad precapitalista, mezclada con el comercio y la vivienda, permita la convivencia entre los diferentes estratos sociales y una mayor durabilidad de las edificaciones en el rea.
La nueva traza de la ciudad que abri el lugar a la divisin del trabajo inici
el proceso de transformacin urbana, acelerada con el incremento de la ac-

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

429

Manifestacin contra el desafuero de AMLO el 29 de agosto de 2004.

tividad industrial. Esta revolucin industrial, basada en una mayor divisin


del trabajo, se tradujo en la modificacin de funciones en la zona central de la
ciudad que creca con las transformaciones productivas.
La alteracin y degradacin que sufri el centro histrico de la ciudad de
Mxico, como en la mayora de las grandes ciudades del mundo, particular-

430

Experiencias y aplicaciones prcticas

mente durante el siglo pasado, fueron debido a la sustitucin de la arquitectura antigua por la contempornea del siglo XX; tambin al cambio de todas
las funciones urbanas que ah se desarrollaban, por las funciones dedicadas
a la actividad terciaria (administracin, finanzas, crdito, comercio seleccionado, etc.) y, asimismo, a la expulsin hacia la periferia de los estratos de la
poblacin econmicamente dbiles. Tambin la rehabilitacin fsica y de sanidad fueron pretextos para los cambios, destrucciones y reconstrucciones de
los centros histricos (Campos, 1981:159-160). A esto habra que agregarle la
transformacin que hizo del centro histrico la crisis econmica y poltica,
al convertir el Zcalo en el espacio protagnico de los grandes problemas del
pas, en actor urbano contestatario a las polticas del Estado mexicano en las
dos ltimas dcadas del siglo XX.
El modelo capitalista de crecimiento urbano fincado en la divisin territorial del proceso productivo, distribucin y consumo, modific las funciones
anteriores de la ciudad. Hizo mutaciones similares en la mayora de las ciudades fundadas antes del siglo XX y transform la ciudad de antao por los
nuevos requerimientos de la ciudad industrial.
Los asentamientos humanos activos, condicionados por una estructura fsica urbano arquitectnica, proveniente del pasado y reconocidos como representativos de la evolucin de un pueblo, son definidos como centros histricos
(Coloquio de Quito, 1977).
A pesar del reconocimiento del centro histrico de la ciudad de Mxico
como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en 1987, no se hizo la
suficiente proteccin y salvaguarda, como el asentamiento humano vivo que
era, condicionado por una estructura fsica urbano arquitectnica proveniente del pasado, y reconocido como el espacio representativo de la evolucin del pueblo mexicano. Tampoco en 1980 cuando se hizo la declaracin
del centro histrico por decreto presidencial, debido a que era el territorio con mayor densidad de monumentos y edificios de valor patrimonial
y artstico, y que fuera encargando al Instituto Nacional de Antropologa
e Historia (INAH) y al Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) para su
proteccin y salvaguarda.
Las posibilidades de planificacin urbana son mayores cuando se respeta y
restaura el centro histrico y sobre todo cuando se ejerce la democracia.

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

431

Rescate del centro histrico


El rescate del centro histrico dentro del marco cultural en el que surge y se
sustenta, necesariamente tiene que partir de una opcin social y poltica. La
restauracin de la arquitectura y su entorno urbano no tiene sentido, salvo lo
limitado de la accin, si no se considera a la poblacin que la habita, trabaja o
ah se manifiesta pblicamente. El alto valor de los propsitos de la restauracin lo da su carcter social.
Adems, cualquier propuesta de planeacin urbana de la ciudad de Mxico
tendra que partir del centro histrico para estar en posibilidades de reorganizar el resto de la metrpoli. En las ltimas dcadas este centro asumi un
carcter protagnico de la ciudad de Mxico, precisamente en el periodo de
mayor inquietud poltica y crisis social, iniciada desde el movimiento estudiantil popular de 1968.
El carcter del centro histrico como espacio actor lo adquiri conjuntamente con la sociedad en movilizacin que, sin su consideracin tambin como
punto de inicio, tampoco puede entenderse su restauracin. La recuperacin la
inici de hecho la poblacin que ah se ha manifestado una y mil veces, exponiendo un sinnmero de problemas que padece la sociedad de la metrpoli y los
habitantes del pas. Reafirma su naturaleza histrica al testimoniar y escribirse
la historia de las luchas sociales en esa rea de la ciudad. Las imgenes urbanas
de las movilizaciones sociales lo avalan durante las dos ltimas dcadas del siglo XX. Ah surgi la posibilidad de construir la democracia plena en nuestro
pas, particularmente en el espacio del Zcalo de la ciudad de Mxico, con sus
arquitecturas que posan como testigos. Es el espacio de la ciudad ms estable,
sostenido y representativo de la identidad nacional.
A la vez, la naturaleza sustentable del centro histrico est determinada
por su historia y por lo ah edificado, pues es el lugar donde se asienta la mayor
parte de su pasado social. Es sustentable tambin porque satisface las necesidades culturales urbano-arquitectnicas de quien la visita sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las necesidades suyas,
tambin culturales. Es el espacio al que ms acude la poblacin metropolitana
y la del pas, as como de allende de nuestras fronteras, para complacer la inquietud histrico cultural propia y de las generaciones futuras.
Las diferentes etapas de desenvolvimiento de la nacin mexicana por ah
pasaron y dejaron huella. No en vano es el lugar donde se localizan y nacieron los diversos poderes de la nacin: poltico, ideolgico y econmico. Los

432

Experiencias y aplicaciones prcticas

grandes problemas del pas pasan por esa rea en sus planteamientos, su seguimiento y algunas veces su solucin. La sociedad ah se expresa porque lo
considera como el lugar de origen, identidad y de races nacionales; asimismo,
el centro de la Repblica. Acude y se manifiesta la poblacin como otro aspecto del rescate que requiere el centro histrico.
El capital inmobiliario, la renta del suelo urbano y las diferentes formas de
crdito a la vivienda presionarn siempre sobre el centro histrico y la ciudad
misma para salvar la edificacin, pero no a los habitantes que ah radican.
Todo parece indicar que la actual administracin de la ciudad de Mxico puede hacer prevalecer lo social y lo poltico sobre la intervencin de lo econmico, que no hace ms que reproducir el problema del centro histrico a travs
de la oferta y la demanda.
La estrategia de recuperacin del centro histrico tiene que dirigirse necesariamente al interior de ese espacio y vida urbana ms que a su exterior;
orientarla a su base productiva y a la vivienda para contribuir a la salvaguardia social de la que dependera en alto grado su preservacin. As, defender
la arquitectura histrica significa detener y no favorecer la expulsin social
(Giuseppe Campos Venuti).

A manera de conclusin
El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico de la ciudad de
Mxico fue determinado y se expresa por el medio ambiente sociourbano generado desde la dcada de 1980. Se declara mediante la gestin y movilizacin
pblica de la sociedad civil en los espacios pblicos y configura un reordenamiento que la propia imagen urbana muestra el impacto de las variables
econmicas, polticas y sociales y a las expresiones de los valores culturales.
El patrimonio urbano arquitectnico unido a los valores sociales e histricos de los habitantes residentes del rea o que ah laboran, y a las diversas
y frecuentes movilizaciones sociales y polticas de una sociedad en crisis,
acelerada por la globalizacin neoliberal, hicieron del centro histrico un
espacio protagnico de los grandes problemas nacionales. Contrapone el
valor de uso social de los espacios pblicos al valor de cambio que la globalizacin le adjudica.
El centro histrico se reafirma como tal por la funcin que desempea
como protagnico de las clases sociales que ah se expresan en periodos de
crisis econmica y poltica, en demanda de mejores condiciones de vida.

El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico

433

Dos fenmenos contemporneos avasallan al Estado mexicano: la globalizacin neoliberal mediante la hegemona del capital trasnacional en el desenvolvimiento del proceso privatizador por un lado, y por el otro el surgimiento
de la contraparte contestataria de la sociedad civil, predominantemente urbana, de identidad nacional, que hace posible la nueva funcin y misin del
centro histrico, ser el sujeto urbano que protagoniza las demandas sociales
ms sentidas. Este papel del centro histrico, de actor principal, plantea su
reordenamiento territorial en el marco urbano de la capital del pas y la mayor
metrpoli de la nacin.

Bibliografa
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Argentina.
Topalov, Christian (1979). La urbanizacin capitalista, Edicol. Mxico.p. 20.

Captulo 17

El impacto socio-cultural y econmico


de la relocalizacin de los habitantes
de la villa de Potrerillos (Mendoza,
Argentina), transformaciones
territoriales e identidad
Mara Andrea Benedetto

Introduccin
Las motivaciones para la construccin de presas en el mbito internacional,
nacional y regional han tenido como objetivos la regulacin de cuencas fluviales para el aprovechamiento racional del recurso hdrico, la produccin
energtica y concomitante a esto, el desarrollo de polos tursticos.
Los embalses y presas generan impactos sociales, ambientales y econmicos que se manifiestan a corto, mediano y largo plazos. El impacto socio-cultural de estas obras debe ser profundamente tratado, en especfico, a travs de
las herramientas que aporta el ordenamiento territorial.
Se asume el rol de sujetos preocupados por el acelerado proceso de exclusin y desafiliacin social que se ha dado desde la dcada de 1980 hasta la
actualidad en la Argentina, donde dicha cosmovisin ha teido la decisin
poltica con una determinada mirada ideolgica.
El devenir de los procesos histricos estudiados puede inscribirse en distintos discursos, generando debates y conflictos entre las diferentes interpretaciones en el campo de las ciencias sociales, la teora poltica y la subjetividad
de los actores intervinientes.
[435]

436 Experiencias y aplicaciones prcticas


En este sentido, el proyecto de investigacin ha tenido como objetivo general evaluar el impacto socioeconmico y cultural en los pobladores de la
nueva villa de Potrerillos, a partir de su relocalizacin geogrfica, como consecuencia de la construccin de la presa de Potrerillos.
Se ha aspirado a establecer un mbito de anlisis, debate e intercambio de
propuestas entre el mbito acadmico, el Estado y los ciudadanos, acerca de los
temas relevantes relacionados con la problemtica socio-territorial tratada en el
presente trabajo. En este sentido, se puede afirmar que las motivaciones para la
construccin de presas en el mbito internacional, nacional y regional han tenido como objetivos la regulacin de cuencas fluviales para el aprovechamiento
racional del recurso hdrico, la produccin energtica, mejor distribucin del
agua para riego y concomitantemente a esto desarrollar polos tursticos.
Pero acom