Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 8914771

OPINIÓN Nº 137-2016/DTN
Entidad:

Contraloría General de la República

Asunto:

Reducciones en obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada

Referencia:

Comunicación recibida el 26.MAY.2016

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe de la Oficina Regional de Control de
Abancay realiza varias consultas respecto al pago de valorizaciones y a la posibilidad
de realizar reducciones en las obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANÁLISIS1

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran
vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")2; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:
1

En atención a la competencia conferida a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las
consultas formuladas por la Contraloría General de la República a efectos de verificar el cumplimiento
de los requisitos previstos en el Procedimiento Nº 87 del TUPA, “Consultas de Entidades Públicas
sobre la normativa de contrataciones del Estado”, determinándose que las Consultas Nº 3, 4, 5 y 6 no
están vinculadas a las Consultas Nº 1 y 2 en cuanto al tema de fondo (reducciones en obras bajo el
sistema a suma alzada); por lo que, ante el incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del
numeral 1) del Procedimiento Nº 87 del TUPA, las Consultas Nº 3, 4, 5 y 6 no serán absueltas por
estar vinculadas al procedimiento de intervención económica de una obra; no obstante ello, pueden
revisarse las Opiniones N° 010-2015/DTN, 078-2015/DTN y 044-2016/DTN, vinculadas a este último
tema en consulta.
2

Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016

3 4 De conformidad con el primer párrafo del artículo 142 del Reglamento.1. El numeral 41.” (El resaltado es agregado). 2. magnitudes y calidades de las partidas de obra se encontraban totalmente definidas. 2. De ello se desprendía.1. de conformidad con el numeral 41. a su vez.2 2. sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Esto significaba. El postor formulará su propuesta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución.1. una Entidad podía emplear el sistema a suma alzada para ejecutar una obra cuando las cantidades. respectivamente −las que son parte del contrato3−. la Entidad se obligaba a pagar al contratista el monto o precio ofertado en su propuesta económica.2 Sin perjuicio de ello. magnitudes y calidades de las partidas de obra se encontraban totalmente definidas. en los procesos de selección para la contratación de obras bajo el sistema a suma alzada. en los términos de referencia o. Así.” (sic). en el caso de obras.3 Sin perjuicio de ello. como regla general.1 del artículo 41 de la anterior Ley señalaba que "Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación. en los planos y especificaciones técnicas respectivas. el postor se obligaba a ejecutar el íntegro de los trabajos necesarios para la ejecución de las prestaciones requeridas por la Entidad. de manera excepcional. en el plazo y por el monto ofertados en sus propuestas técnica y económica. 2. debe señalarse que el primer párrafo del numeral 1) del artículo 40 del anterior Reglamento establecía que el sistema a suma alzada se aplicaba “(…) cuando las cantidades. siempre que estas resultaran necesarias para alcanzar la finalidad del contrato. entre otras cosas. motivo por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si es posible que una Entidad realice una reducción de obra en una situación en particular. debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado. magnitudes y calidades de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas. planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí.1 En primer lugar. una Entidad podía modificar el precio de un contrato de obra ejecutado bajo el sistema a suma alzada al ordenar al contratista la ejecución de prestaciones adicionales de obra o su reducción. En atención a que las cantidades.1 “Si el sistema de contratación a suma alzada permite la reducción de obra. cuando en la ejecución se advierte la existencia de partidas ejecutadas por otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al proyecto actual que las incorporó en sus partidas. que los metrados de las partidas involucradas no debían presentar un elevado riesgo de variación durante la ejecución de la obra. para lo cual debía evaluarse la naturaleza de las partidas involucradas en la ejecución de la obra. la invariabilidad del precio pactado en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada. es importante considerar que.1 del artículo 41 de la anterior Ley4. la Entidad puede ordenar y pagar directamente .

pág." (El resaltado es agregado). Función Administrativa. es importante precisar que. Adicionales de Obra Pública. (El resaltado es nuestro). para abastecerse de los bienes. Lo señalado en el párrafo anterior implicaba que una Entidad no podía reducir un contrato de obra a suma alzada por el solo hecho que se hubieran ejecutado la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por ciento (25%) de su monto. con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el interés público subyacente. el mayor costo por la ejecución de mayores metrados a los contratados debía ser asumido por el contratista (sin que la Entidad asumiera pago adicional alguno) y el menor costo o eventual ahorro por la ejecución de menores metrados a los contratados debía ser asumido por la Entidad. servicios u obras hasta por el mismo porcentaje.1. Roberto. Pág. N° 39. y su contraparte representa al interés privado. debe indicarse que la potestad de ordenar la ejecución de prestaciones adicionales o la reducción de prestaciones implica el ejercicio de una potestad o prerrogativa pública5 de modificación unilateral6 del contrato. Así. 8 A mayor abundamiento sobre este criterio puede revisarse la Opinión N° 008-2012/DTN. 5 LINARES JARA. justamente. 1995. 7 Del mismo modo. Obra Pública y Contrato. Mario. Manuel de la Puente señala que esta potestad respondería al ejercicio de las prerrogativas especiales del Estado. en atención a que aquella se encontraba obligada a pagar el íntegro del precio ofertado por el contratista en su oferta. Licitación Pública. 6 Según Dromi. pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público – como es el que subyace a las contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública representa al interés general. es importante tener en consideración que en las obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada la liquidación final de obra se realizaba teniendo en cuenta los metrados contratados8. por el principio de mutabilidad “(…) la Administración tiene competencia para variar por sí lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su cumplimiento”. Las Cláusulas Exorbitantes. 505. Asimismo. segunda edición. en: THEMIS. Revista de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú. Adicionales. no sucedía lo mismo con la mayor o menor ejecución de metrados.3 Al respecto. servicios u obras necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley. DE LA PUENTE Y LAVALLE. en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada. en: Revista de Derecho Administrativo N° 7. 2. Manuel. En efecto. . Pág. Sin embargo. la Entidad solo podía aprobar la ejecución de prestaciones adicionales o reducciones cuando los planos o especificaciones técnicas debían ser modificados durante la ejecución contractual. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. Control Público. Dicha potestad ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su calidad de garante del interés público7.4 Ahora bien. 181. Arbitraje y Enriquecimiento sin causa. 7. el servicio público. puede reducir bienes. siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. en atención a que la regla en este sistema era la invariabilidad del precio pactado. DROMI.

Solo podía reducirlo cuando los planos o especificaciones técnicas de la obra requerían ser modificados durante la ejecución contractual para alcanzar la finalidad del contrato y satisfacer el interés público subyacente. 2.4 menores metrados a los contratados. agregando separadamente los montos proporcionales de gastos generales y utilidad del valor referencial. En esa medida. con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato. el porcentaje correspondiente al Impuesto General a las Ventas.” . según los prescrito en el primer párrafo del artículo 197 del anterior Reglamento. una Entidad podía ordenar la reducción de prestaciones en obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o especificaciones técnicas de la misma requirieran ser modificados durante la ejecución contractual. “Anexo de Definiciones”. realizada en un periodo determinado. Sobre el particular. planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí. justamente. El subtotal así obtenido se multiplicará por el factor de relación. es importante señalar que los párrafos segundo y tercero del artículo 197 del anterior Reglamento establecían la metodología que debía emplearse para elaborar o formular las valorizaciones.5 En consecuencia. en función al sistema de contratación mediante el cual se ejecutaba la obra. motivo por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si es correcto pagar una valorización en un contrato de obra ejecutado bajo el sistema a suma alzada en una situación en particular. calculado hasta la quinta cifra decimal. sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. una valorización de una obra ejecutada bajo el sistema a suma alzada implicaba hacer una sumatoria de los metrados ejecutados por el 9 De conformidad con el numeral 53 del Anexo Único del anterior Reglamento. las valorizaciones se formularán en función de los metrados ejecutados contratados con los precios unitarios del valor referencial. .1.2 “¿Si el sistema de contratación a suma alzada ampara el pago de valorizaciones o partidas ejecutadas por otro(s) proyecto(s) pre existente(s) al proyecto actual que las incorporó en sus partidas.” (sic). debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado. a este monto se agregará. debiendo precisarse que dichas valorizaciones tienen el carácter de “pagos a cuenta”. de manera general debe indicarse que la "valorización 9 de una obra" “Es la cuantificación económica de un avance físico en la ejecución de la obra. en el caso de obras contratadas bajo el sistema a suma alzada "(…). de ser el caso. De conformidad con lo señalado en los antecedentes de la presente opinión. mas no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores metrados a los contratados.” (El subrayado es agregado). 2. Sin perjuicio de ello. Así.

2 Una valorización de una obra ejecutada bajo el sistema a suma alzada implicaba hacer un cálculo de los metrados ejecutados en un periodo determinado y multiplicarlo por el precio unitario de la partida correspondiente del presupuesto de obra. es decir. justamente. 3. sumándose posteriormente el impuesto correspondiente. sumándose el impuesto correspondiente. el mayor costo por la ejecución de mayores metrados a los contratados debía ser asumido por el contratista (sin que la Entidad asumiera pago adicional alguno) y el menor costo o eventual ahorro por la ejecución de menores metrados a los contratados debía ser pagado por la Entidad al contratista. agregando separadamente el monto proporcional de gastos generales y utilidad y a ese subtotal multiplicarlo por el factor de relación. hasta el total de metrados contratados. 3. con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato. en atención a que aquella se encontraba obligada a pagar el íntegro del precio ofertado por el contratista en su oferta.5 contratista en un periodo determinado y multiplicarlo por el precio unitario de la partida correspondiente del presupuesto de obra. debe recordarse que.1 Una Entidad podía ordenar la reducción de prestaciones en obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada siempre que los planos o especificaciones técnicas de la misma requirieran ser modificados durante la ejecución contractual. mas no por el solo hecho de haberse ejecutado en la obra menores metrados a los contratados. CONCLUSIONES 3. Jesús María. 25 de agosto de 2016 SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ Director Técnico Normativo CVP/. en contratos a suma alzada. se valorizaba hasta el total de metrados del presupuesto de obra. . No obstante. 3.3 En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada. agregando separadamente el monto proporcional de gastos generales y utilidad y a ese subtotal multiplicarlo por el factor de relación.