Jos Mara Sumpsi

Vias
j.sumpsi@yahoo.es
Universidad
Politcnica de
Madrid

Una reforma necesaria, pero no

suficiente

omo ha ocurrido con la mayora de las

reformas de la Poltica Agraria Comn
(PAC) que se han sucedido desde la
Agenda 2000, la propuesta de reforma para el
perodo 2014-2020, aunque positiva, se queda
corta. El proceso ha sido casi siempre el mismo:
la Comisin planteaba una reforma relativamente ambiciosa para satisfacer tanto las demandas internas (respeto al medio ambiente,
defensa de los consumidores y ahorro del gasto comunitario) como las externas (liberalizacin
del comercio agrario internacional y apoyo al
desarrollo de los pases pobres), y el Consejo (o
mejor dicho un amplio grupo de pases liderados por Francia, el pas gran beneficiario de la
PAC) lograba reducir la ambicin y el alcance de
las propuestas de la Comisin para reformar la
PAC.
Pero, despus de tantos aos de reformas
descafeinadas, la propia Comisin ha optado ya
por practicar la autocensura, y ha reducido el
alcance y profundidad de su propuesta de reforma de la PAC para el perodo 2014-2020.
Ello se ha visto agravado por el escenario de
gran austeridad que preside los debates de la
Comisin, y por las polticas de ajuste que estn llevando a cabo los pases de la UE para reducir su dficit y superar su crisis econmica y
financiera.

La actual propuesta de reforma de la PAC se

enmarca en la propuesta de Marco Financiero
Plurianual (MFP) para el perodo 2014-2020, que
delimita el marco presupuestario y las principales
orientaciones de la PAC. Dicha reforma se basa
en la comunicacin sobre La PAC en el horizonte 2020 que establece las opciones polticas para responder a los desafos de la agricultura y las
zonas rurales, y cumplir los objetivos fijados por la
PAC: 1) la produccin de alimentos; 2) la gestin
sostenible de los recursos naturales y la mitigacin y adaptacin de la agricultura al cambio climtico; y 3) el desarrollo territorial equilibrado.
Todos los pases de la UE coinciden en valorar estos objetivos positivamente, pero cuando se
trata de concretarlos en medidas y programas,
entran en juego complejas negociaciones entre
la Comisin y los Estados miembros, cada uno
con sus intereses y mirando sobre todo cmo les
afecta la reforma de la PAC al monto de dinero
que recibirn de Bruselas. Tambin se desarrollan procesos de consulta a los grupos de intereses, organizaciones agrarias, ambientales y de
consumidores, cooperativas e industria agroalimentaria. Ello hace que, al final, la reforma de la
PAC se convierta en un ejercicio de funambulismo con equilibrios casi imposibles, con resultados no del todo coherentes y, por supuesto, no
plenamente satisfactorios para nadie.

Fundacin de Estudios Rurales ANUARIO 2012

53

Una reforma necesaria, pero no suficiente

Cabe plantearse si
no sera mejor
acabar con la
distincin entre los
dos pilares, de tal
modo que las
condiciones de
financiacin y
programacin
fueran las mismas
para las distintas
ayudas de la PAC
(sean ayudas de
mercado o de
desarrollo rural)

El mantenimiento de la actual estructura de

la PAC en torno a dos pilares
El principal punto de inmovilismo y confusin de
la actual propuesta de reforma es el mantenimiento de la estructura actual de la PAC en torno a dos pilares, que, en teora, utilizan instrumentos complementarios para la consecucin de
los mismos objetivos. Sin embargo, en la propuesta de reforma, algunos de estos instrumentos, ms que complementarse, se duplican o al
menos se solapan.
El primer pilar contiene los pagos directos y
las medidas de mercado, lo que supone un apoyo a la renta de los agricultores y a las perturbaciones especficas del mercado, mientras que el
segundo pilar contiene las ayudas al desarrollo
rural, que se aplican mediante los programas plurianuales que los Estados miembros elaboran y
cofinancian en virtud de un marco comn.
Pero la frontera entre el primer y segundo pilar es una lnea cada vez ms delgada y confusa, especialmente en lo que se refiere a los pagos por servicios ambientales. As, en la propuesta se establece que un tramo de los pagos
directos (hasta el 30%) puede vincularse a servicios ambientales (los denominados pagos verdes o greening obligatorio), lo que supone una
cierta legitimacin de los pagos directos.
Pero ahora la cuestin es la siguiente: cul
es la diferencia entre esa parte de los pagos directos vinculados a servicios ambientales y los pagos agroambientales que figuran en el segundo
pilar? Desde una perspectiva conceptual no hay
diferencia, y si ese 30% del total de pagos directos por servicios ambientales se mantiene en el
primer pilar, no parece que sea por razones conceptuales, sino financieras, puesto que los pagos
agroambientales del segundo pilar son cofinanciados por la UE, mientras que los pagos verdes

del primer pilar lo seran enteramente por el presupuesto comunitario.

Tambin es muy confuso que las redes de seguridad para proteger a los agricultores de cadas
bruscas de los precios agrarios figuren en el primer pilar, mientras que la propuesta introduce en
el segundo pilar diversas herramientas de gestin
de riesgo (entre las que figuran la ayuda a mutualidades y una nueva herramienta de estabilizacin de rentas, que ofrece nuevas opciones para hacer frente a la extrema volatilidad de los mercados agrarios que se espera persistan a medio
plazo). Se produce, por tanto, un solapamiento
entre ambos pilares en lo que se refiere a las ayudas y redes de seguridad.
Ante esta situacin, cabe plantearse si no sera mejor acabar con la distincin entre los dos pilares, de tal modo que las condiciones de financiacin y programacin fueran las mismas para
las distintas ayudas de la PAC (sean ayudas de
mercado o de desarrollo rural). Esto sera adems
coherente con el hecho de que los actuales pagos
directos ya no tienen nada que ver con el mercado al ser un sistema de ayuda a la renta (o ayuda
social) a los agricultores (aunque la cuanta de los
actuales pagos directos en muchos pases tenga
todava una vinculacin muy estrecha con los derechos histricos, que estaban ligados a productos y mercados determinados).
El objetivo en torno al que se podran unificar las ayudas del primer y segundo pilar es la cohesin territorial. Ello implicara romper con las
referencias histricas para calcular los pagos directos de la PAC, ya que no siempre los territorios
ms marginales y necesitados de apoyo son los
territorios con ms pagos directos histricos (de
hecho ocurre ms bien lo contrario, pues los territorios marginales no eran grandes perceptores de unas ayudas histricas de la PAC que estaban ligadas a la productividad).
Justamente, uno de los aspectos ms interesantes de la propuesta de la Comisin es la posibilidad de reducir diferencias en cuanto al nivel
medio de los pagos directos entre unos pases y
otros, e incluso dentro de un mismo pas. As,
en lo que respecta a la distribucin de la ayuda
entre los Estados miembros, se propone que todos los pases con pagos directos por debajo del
90% de la media de la UE vean satisfecho un tercio de esa diferencia. Los lmites mximos nacionales en el reglamento relativo a los pagos directos se calcularan sobre esta base.
En la propuesta tambin hay margen para
que se produzca una redistribucin de los pagos directos entre los territorios dentro de un mis-

Fundacin de Estudios Rurales ANUARIO 2012

54

Una reforma necesaria, pero no suficiente

La fuerte
concentracin de
las ayudas en una
minora de grandes
agricultores, que
perciben
importantes sumas
en concepto de
pagos directos,
sigue siendo uno
de los puntos ms
dbiles de la PAC,
lo que le resta
mucha legitimidad
ante los
ciudadanos de la
UE. Cambiar esta
situacin es una de
las asignaturas
pendientes de la
reforma de la PAC

mo pas. En el caso de Espaa, esta opcin ofrece una interesante oportunidad para la redistribucin de los pagos directos entre comunidades autnomas, no en base a criterios de productividad, sino a criterios de cohesin territorial
o de tipo medioambiental. Pero polticamente es
muy difcil, por no decir imposible, que se pueda llevar a cabo una operacin de este tipo en Espaa, y menos despus de la constitucin de un
gobierno del PSOE e IU en Andaluca, una comunidad autnoma que seguro sera perdedora
en una redistribucin territorial de los pagos directos en Espaa.
En la propuesta no se avanza nada en la redistribucin presupuestaria entre el primer pilar
(317.000 millones de euros en el perodo 20142020) y el segundo pilar (101.200 millones de
euros en el perodo 2014-2020), pues se mantienen los montos nominales de presupuesto de
2013 para ambos pilares. Ello se debe a la poltica de austeridad de la UE, al incremento nominal cero para el presupuesto de la PAC en el marco financiero plurianual y a la presin de los
pases que perciben grandes montos de ayudas
del primer pilar (con Francia a la cabeza) y del
potente lobby agrario, que no quieren transferir
presupuesto del primero al segundo pilar para no
perder las ventajas de la financiacin completa
por la UE de las ayudas del primer pilar.
No obstante, uno de los elementos positivos
de la propuesta de reforma, aunque insuficiente,
es la introduccin de una cierta flexibilidad para
que los Estados miembros transfieran fondos de
un pilar a otro (la flexibilidad es hasta el 5% de
los pagos directos). Originalmente, esta flexibilidad estaba pensada para transferir fondos del primer pilar al segundo, lo que permitira intensificar las ayudas al desarrollo rural y ganar legitimidad de la PAC ante la OMC y los defensores del
medio rural y el medio ambiente.

La novedad que se ha introducido ahora es la

posibilidad de que los Estados miembros con pagos directos por debajo del 90% de la media de
la UE puedan transferir fondos del segundo pilar
al primero, lo que sin duda es una concesin a
los pases del Este de la UE con pagos directos
ms bajos que los pases de la UE-15, lo que supona para ellos un agravio comparativo que no
han cesado de denunciar desde que entraron en
la UE.
La fuerte concentracin de las ayudas en una
minora de grandes agricultores, que perciben importantes sumas en concepto de pagos directos, sigue siendo uno de los puntos ms dbiles
de la PAC, lo que le resta mucha legitimidad ante los ciudadanos de la UE. Cambiar esta situacin es una de las asignaturas pendientes de la
reforma de la PAC, y aunque la propuesta de reforma establece que los pagos a los grandes beneficiarios deben someterse a una limitacin progresiva, no plantea propuestas concretas al respecto. Ello significa en la prctica dejar en manos
de los Estados miembros esa cuestin, que en mi
opinin debera ser de carcter comunitario, ya
que se deriva de un principio general de justicia
distributiva que debera prevalecer en toda la UE.
En ese sentido, cabe destacar el incorrecto
uso e interpretacin que se hace del principio
de subsidiariedad, pues se est convirtiendo en
un mecanismo para salvar la cara cuando no hay
acuerdo en el Consejo (lo que cada vez es ms
frecuente) y dejar que cada pas decida dentro
de un marco comn.

Los elementos positivos de la propuesta de

reforma de la PAC
Los elementos positivos de la propuesta de reforma de la PAC estn en las ayudas al desarrollo rural incluidas en el segundo pilar (aunque
la dotacin siga siendo la misma que antes, y por
tanto escasa) y en la simplificacin.
En cuanto a este segundo aspecto, valoro positivamente el intento de simplificar aspectos clave como la ecocondicionalidad. Tambin valoro
la definicin operativa y el sistema de verificacin
del "tramo verde" (greening obligatorio) de los pagos directos (que puede alcanzar el 30% de los
mismos) o el hecho de simplificar la programacin del desarrollo rural (reduciendo la lista de
medidas especficas y eliminando los tres ejes estratgicos y los porcentajes mnimos de asignacin presupuestaria a cada uno de ellos) o de
simplificar el marco de seguimiento y evaluacin

Fundacin de Estudios Rurales ANUARIO 2012

55

Una reforma necesaria, pero no suficiente

La poltica de
desarrollo rural
sigue teniendo los
objetivos
estratgicos a
largo plazo de
contribuir a la
competitividad de
la agricultura, la
gestin sostenible
de los recursos
naturales, la
accin por el clima
y el desarrollo
territorial
equilibrado de las
zonas rurales

de los programas de desarrollo rural mediante el

establecimiento de seis prioridades y una lista comn de indicadores para cada una de ellas.
Uno de los elementos ms positivos de la propuesta de reforma en lo que concierne a las ayudas al desarrollo rural, es la incorporacin al segundo pilar de la PAC de nuevos instrumentos para dar respuesta al contexto internacional actual
y a los nuevos desafos globales (en especial a los
temas de cambio climtico, seguridad alimentaria y volatilidad de los mercados agrarios).
En este contexto, la poltica de desarrollo rural sigue teniendo los objetivos estratgicos a largo plazo de contribuir a la competitividad de la
agricultura, la gestin sostenible de los recursos
naturales, la accin por el clima y el desarrollo territorial equilibrado de las zonas rurales.
En consonancia con la Estrategia Europa
2020, esos objetivos generales de ayuda al desarrollo rural para el perodo 2014-2020 se traducen de manera ms concreta en las seis prioridades siguientes para toda la UE, prioridades
que deben reforzar el valor aadido europeo de
la PAC: 1) promover la transferencia de conocimientos y la innovacin en el sector agrario y el
sector silvcola y en las zonas rurales; 2) fomentar la competitividad de todos los tipos de agricultura y la viabilidad de las explotaciones agrcolas;
3) mejorar la organizacin de la cadena de distribucin de alimentos y la gestin de riesgos en el
sector agrario; 4) restaurar, preservar y mejorar los
ecosistemas dependientes de la agricultura y la silvicultura; 5) promover la eficiencia de los recursos
y alentar el paso a una economa baja en carbono
y capaz de adaptarse a los cambios climticos en
el sector agrario y forestal; 6) fomentar la inclusin
social, la reduccin de la pobreza y el desarrollo
econmico en las zonas rurales.
Estas prioridades, con sus correspondientes
indicadores de objetivos, sern la base de la programacin del desarrollo rural que llevar a cabo cada Estado miembro. No obstante, dicha programacin tendr un alcance distinto para cada
prioridad segn las necesidades de cada pas o
regin, y de acuerdo con las normas sobre la preparacin, aprobacin y revisin de programas. En
su gran mayora, tales programas equivalen a
los actuales, y prevn la posibilidad de adoptar
subprogramas (por ejemplo, para jvenes agricultores, pequeos agricultores, zonas de montaa, cadenas de distribucin cortas), que dara
derecho a porcentajes ms elevados de ayudas.
Como elementos positivos ms destacables de
las ayudas al desarrollo rural podemos mencionar,
entre otras, las siguientes: la creacin de una me-

dida especfica para la agricultura ecolgica; la

mejora de las ayudas a los proyectos medioambientales conjuntos; la ampliacin de la medida
de cooperacin (dando cabida a una amplia gama de modalidades de cooperacin entre un extenso elenco de posibles beneficiarios); el fortalecimiento de la iniciativa Leader (y del trabajo a travs de redes) para el desarrollo de las zonas
rurales y la difusin de innovaciones; la coordinacin de la ayuda canalizada a travs de Leader
con la ayuda al desarrollo local procedente de
otros fondos de la UE; la introduccin de diversas
herramientas de gestin de riesgos para hacer
frente a la volatilidad de los mercados agrarios.
Cabe mencionar, por ltimo, y no menos importante, la creacin de un nuevo instrumento (la
Asociacin Europea para la Innovacin) en materia de productividad y sostenibilidad agrarias,
del que hablaremos ms adelante.

La propuesta de reforma de la PAC y la crisis

alimentaria mundial
La crisis alimentaria de 2008 y la posterior de
2010, manifestada en un brusco y fuerte incremento de los precios agrarios y alimentos, ha provocado la fuerte volatilidad de los mercados agrarios y la crisis de la seguridad alimentaria mundial.
Los gobiernos de los pases pobres con mayor inseguridad alimentaria, los gobiernos de los
pases desarrollados, el sistema de Naciones Unidas con FAO a la cabeza, el G-20 y la sociedad
civil han respondido a esta fuerte volatilidad de
los mercados agrarios y a la crisis mundial de seguridad alimentaria con una serie de medidas para reducir dicha volatilidad y aliviar la crisis alimentaria mundial, entre las que destaca el aumento sostenible de la produccin de alimentos
en el mundo.

Fundacin de Estudios Rurales ANUARIO 2012

56

Una reforma necesaria, pero no suficiente

La presin de la
demanda de
alimentos de una
poblacin mundial
creciente se ver
agudizada en las
prximas dcadas
por los impactos
del cambio
climtico sobre la
productividad
agraria
(especialmente en
los pases del
frica
subsahariana), la
degradacin de los
recursos naturales
(suelo, agua,
bosques y pesca) y
el aumento de la
utilizacin de
materias primas
agrarias para la
produccin de
biocombustibles

En el escenario 2050, la poblacin mundial

alcanzar los 9.200 millones de habitantes, lo que
representa un aumento del 35% respecto a la actual (ocurriendo la mayor parte de este aumento
de poblacin en los pases en desarrollo). La poblacin urbana representar el 70% del total,
frente al 49% actual, y la renta por habitante aumentar fuertemente en los pases en desarrollo.
Para satisfacer el aumento de la demanda de alimentos de una poblacin cada vez ms numerosa, ms urbana y con ms renta, se estima que
la produccin mundial de alimentos debe aumentar de aqu a 2050 un 70%, y duplicarse en
los pases en desarrollo. ste es el gran reto al que
se enfrenta la humanidad en el futuro.
La presin de la demanda de alimentos de
una poblacin mundial creciente se ver agudizada en las prximas dcadas por los impactos
del cambio climtico sobre la productividad agraria (especialmente en los pases del frica subsahariana), la degradacin de los recursos naturales (suelo, agua, bosques y pesca) y el aumento de la utilizacin de materias primas agrarias
para la produccin de biocombustibles.
Segn las conclusiones de una reunin de expertos celebrada en la sede de la FAO en octubre
de 2009, el 90% (80% en los pases en desarrollo) del incremento de la produccin de alimentos proceder del aumento de los rendimientos
de los cultivos, y slo un 10% (20% en los pases
en desarrollo) proceder del aumento de la superficie cultivada. La dispar evolucin de la poblacin mundial y de la superficie agraria total
provocar que la superficie agraria por habitante disminuya de 4,3 ha en 1960 a 2,6 ha en 2010
y a 1,5 ha en 2050.
Por tanto, y dado que hay lmites claros a la
expansin de la frontera agrcola y el aumento de
la superficie cultivada, cabe sealar que, para alimentar a la poblacin mundial, cada hectrea deber producir ms alimentos que en la actualidad,
y todo ello en un contexto de escasez de recursos
(especialmente agua y tierra) y de cambio climtico, lo que constituye un gran reto para la agricultura. La mala noticia es que las tasas medias
de crecimiento de la productividad agrcola mundial han pasado del 3% en los aos 1960 a tan
slo el 1,2% en la primera dcada del siglo XXI, y
se estima que estarn por debajo del 1% en prximas dcadas si no cambian las cosas.
Pero adems, y despus de lo aprendido con
la revolucin tecnolgica de la segunda mitad del
siglo XX (y en particular de la revolucin verde y
de sus impactos negativos sobre el medio ambiente y los recursos naturales), cabe afirmar que

el aumento de la productividad agraria debe lograrse mediante sistemas y prcticas agrarias que
hagan compatible el aumento de la produccin
de alimentos con la conservacin de los recursos
naturales, la mitigacin del cambio climtico y la
sostenibilidad econmica y ambiental.
La nica forma de compatibilizar todos estos
objetivos es mediante la adopcin de tecnologas
agrarias sostenibles econmica y ambientalmente (que ya existen), y por supuesto mediante la
generacin y adopcin de nuevas tecnologas productivas, rentables, sostenibles y adaptadas al
cambio climtico, lo que requiere reforzar el sistema agroalimentario de I+D internacional y nacional, especialmente en los pases ms pobres.

Reflexiones finales
Cabe preguntarse si la propuesta de reforma de la
PAC es coherente y tiene en cuenta ese escenario internacional y los nuevos desafos globales. La
respuesta es s, pero de forma no suficiente.
La respuesta es positiva porque el tema del
cambio climtico se incorpora a los temas medioambientales de la PAC, porque se introducen
nuevas herramientas de gestin de riesgos para
hacer frente a la volatilidad de los mercados agrarios y, lo ms importante, porque la propuesta de
crear la Asociacin Europea para la Innovacin
en materia de productividad y sostenibilidad agrarias est muy en lnea con la necesidad de reforzar el sistema de I+D para aumentar la produccin mundial de alimentos de forma sostenible.
Pero la propuesta de reforma no es suficiente
porque todas esas interesantes medidas estn en
el segundo pilar (el pariente pobre de la PAC en trminos de presupuesto), y porque las dotaciones especficas para algunas de esas medidas son escasas. Por ejemplo, el tema de la innovacin slo dispone de 5.100 millones de euros para el perodo
2014-2020; la seguridad alimentaria dispone de
2.500 millones de euros, y la ayuda alimentaria
2.800 millones de euros en el mismo perodo.
Seguro que los responsables de la Comisin
Europea nos diran, y no les falta razn, que menos es nada, y que han llegado hasta donde han
podido y les han dejado los gobiernos de los Estados miembros: unos (los pases del norte de la
UE) exigiendo reducir el presupuesto destinado
a la PAC, especialmente del primer pilar; otros
(los pases de centro y sur de la UE) exigiendo el
mantenimiento del primer pilar, y los pases del
Este pidiendo ms presupuesto para la PAC y
ms ayudas para el primer y segundo pilar.

Fundacin de Estudios Rurales ANUARIO 2012

57