You are on page 1of 354

INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS CRIMINAIS

ANA LUISA ZAGO DE MORAES

Desta edio IBCCRIM


Arte, diagramao e reviso: Microart Design Editorial
Tel.: (11) 3013-2309 microart@microart.com.br
Capa: NEURONA design e branding www.neurona.com.br

M838c
Moraes, Ana Luisa Zago de

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil. / Ana


Luisa Zago de Moraes. So Paulo : IBCCRIM, 2016.
359 p.
(Monografias ; 70)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-99216-47-7
1. Poltica migratria 2. Criminalizao pelo Estado 3. Poltica criminal 4.
Migrao 5. Brasil I. Instituto Brasileiro de Cincias Criminais. II. Ttulo. III. Srie.
CDD: 345 CDU: 343.726

INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS CRIMINAIS (IBCCRIM)


Rua 11 de Agosto, 52, 2. andar
CEP 01018-010 So Paulo, SP, Brasil
tel.: (xx 55 11) 3111-1040 (tronco-chave)
http://www.ibccrim.org.br e-mail: monografia@ibccrim.org.br
Tiragem: 4.600 exemplares
TODOS OS DIREITOS DESTA EDIO RESERVADOS
Exemplar de distribuio restrita e comercializao proibida.
Impresso no Brasil Printed in Brazil
Agosto 2016

Instituto Brasileiro de Cincias Criminais


Instituto Brasileiro de Cincias Criminais

Diretoria da Gesto 2015/2016


Diretoria Executiva
Presidente: Andre Pires de Andrade Kehdi
1. Vice-Presidente: Alberto Silva Franco
2. Vice-Presidente: Cristiano Avila Maronna
1. Secretrio: Fbio Tofic Simantob
2. Secretria: Eleonora Rangel Nacif
1. Tesoureira: Fernanda Regina Vilares
2. Tesoureira: Ceclia de Souza Santos
Diretor Nacional das Coordenadorias Regionais e Estaduais: Carlos Roberto Isa
Conselho Consultivo
Carlos Vico Maas
Ivan Motta
Maringela Gama de Magalhes Gomes
Marta Cristina Cury Saad Gimenes
Srgio Mazina Martins
Ouvidor
Yuri Felix
Suplentes da Diretoria Executiva
Andr Adriano Nascimento da Silva
Bruno Amabile Bracco
Daniel Zaclis
Danilo Dias Ticami
Roberto Luiz Corcioli Filho
Coordenadores-Chefes dos Departamentos
Amicus Curiae: Diogo Rudge Malan
Biblioteca: Bruno Salles Pereira Ribeiro
Boletim: Jos Carlos Abissamra Filho
Comunicao e Marketing: Rogrio Fernando Taffarello
Convnios: Matheus Pupo
Cursos: Paulo Srgio de Oliveira
Estudos e Projetos Legislativos: Renato Stanziola Vieira
Iniciao Cientfica: Alexis Couto de Brito
Mesas de Estudos e Debates: Andrea Cristina DAngelo
Monografias: Fbio Roberto DAvila
Ncleo de Pesquisas: Bruna Angotti
Relaes Internacionais: Helena Regina Lobo da Costa
Revista Brasileira de Cincias Criminais: Marina Pinho Coelho Arajo
Revista Liberdades: Roberto Luiz Corcioli Filho

Presidentes dos Grupos de Trabalho


Cdigo Penal: Juliana Garcia Belloque
Estudo sobre Cincias Criminais e Direitos Humanos: Milene Cristina Santos
Estudos das Escolas Penais: Alexis Couto de Brito
Infncia e Juventude: Giancarlo Silkunas Vay
Justia e Segurana: Humberto Barrionuevo Fabretti
Poltica Nacional de Drogas: Cristiano Avila Maronna
Sistema Prisional: Bruno Shimizu
Presidentes das Comisses Organizadoras
22. Seminrio Internacional: Alexis Couto de Brito
20. Concurso de Monografias de Cincias Criminais IBCCRIM: Fbio Roberto DAvila
Atualizao do Vocabulrio Bsico Controlado VBC: Renato Watanabe de Morais
Concesso de bolsas de estudo e desenvolvimento acadmico: Eleonora Rangel
Nacif
Comisso Especial IBCCRIM Coimbra
Presidente: Beatriz Dias Rizzo
Secretrio-geral: Rafael de Souza Lira
Comisso Organizadora do 20. Concurso de Monografias de Cincias Criminais do
IBCCRIM
Presidente: Fabio Roberto DAvila
Comisso Julgadora: Caque Ribeiro Galcia, Carolina de Freitas Paladino,
Clara Moura Masiero, Daniel Leonhardt dos Santos, Deise Helena Lora,
rika Mendes de Carvalho, Flavio Antonio da Cruz, Gabriel Antinolfi Divan,
Gustavo Noronha de vila e Vincius Vasconcellos.

Agradecimentos

Agradeo ao Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (IBCCRIM)


pela oportunidade de divulgao do trabalho, Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), pela possibilidade do desenvolvimento
desta pesquisa, ao meu Orientador de Doutorado, Jos Carlos Moreira da
Silva Filho, e aos professores Deisy Ventura e Rodrigo Azevedo.
Muito obrigada, tambm, Defensoria Pblica da Unio (DPU) e
aos defensores, servidores e estagirios da instituio, em especial de Santa
Catarina, So Paulo e Rio Grande do Sul. Da mesma forma, s instituies
que forneceram os dados necessrios comprovao das hipteses de
pesquisa: Polcia Federal, Departamento de Estrangeiros e Comisso de
Anistia do Ministrio da Justia, Departamento Penitencirio Nacional e
Secretaria da Administrao Penitenciria do Estado de So Paulo.
Registro um especial obrigado Laura Zacher, Laura Madrid
Sartoretto, Vanessa Schinke, Fabiana Severo, Isabel Machado, ao Breno
Serafini e ao Peter Ho Peng.
Agradeo minha me, Elenice e minha irm, Mariana, pelo apoio,
carinho e por estarem sempre comigo. Ao meu falecido pai, que me ensinou
a importncia da leitura, e ao Sidinei Brzuska, que plantou a semente do
interesse pela poltica criminal brasileira.
Tiago, voc merece todos os agradecimentos do mundo, pelo amor e
parceria. Obrigada tambm pelas crticas e provocaes, que me tornaram
mais flexvel e menos apaixonada pelo objeto da pesquisa.
A todos, o meu sincero muito obrigada.

Prefcio

A excepcional tese de Ana Luisa Zago de Moraes, ganhadora do


20. Concurso de Monografias do IBCCrim, um daqueles trabalhos
imprescindveis que ao apresentar um determinado recorte da realidade joga
luz sobre algo muito mais amplo. Considero esta obra como documento de
uma poca, desnudando temas e cruzamentos indispensveis para a leitura
do contemporneo.
A autora parte da sua experincia como Defensora Pblica da Unio
na defesa de pessoas no brasileiras alcanadas pelo controle penal ou
administrativo brasileiro. Esta experincia, ainda que localizada e situada
em uma determinada regio e pas do globo, evidenciou a ela um dos pontos
cegos da moderna razo de Estado, hoje mais do que nunca atravessada por
uma razo de Mercado.
Trata-se de uma dimenso no includa nessa dinmica preponderante
da modernidade, aquela que traz o olhar, a narrativa e a condio dos que
denunciam o seu carter opressor e excludente: o no nacional, o refugiado,
o aptrida, o perseguido, o banido, o exilado. O foco da tese recai sobre uma
vulnerabilidade ainda maior, visto que identifica a situao dos que para
alm da sua condio de no nacional, acabam por serem selecionados pelo
sistema punitivo penal e administrativo.
nesse cruzamento que a autora vai perceber o quanto as polticas
migratrias e criminais se misturam, o quanto isto afeta os prprios princpios
relacionados disciplina dos fluxos migratrios, tanto no Brasil como em
outros lugares do mundo. A forma como vemos e tratamos os que no so
dos nossos, os outros, revela muito sobre quem somos. Quando notamos

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

que nas fundaes do Estado moderno est o imperativo da desconfiana


em relao aos que no so nacionais, percebemos a inclinao para a guerra,
para a competio predatria, para a criminalizao do diferente. Percebemos
ainda que mesmo os nacionais podem se desnacionalizar e ingressar na
zona de vulnerabilidade j habitada pelo no nacional perigoso, como
ocorreu com os brasileiros banidos, exilados e clandestinos na ditadura civil-militar.
Ao notar o quanto a criminalizao do no nacional no Brasil est
associada com o estigma poltico indesejvel, o anarquista-sindicalista
nas primeiras dcadas do sculo XX, o comunista no perodo autoritrio
de Getlio Vargas, e o subversivo ou terrorista na ditadura civil-militar,
a autora evidencia a profunda relao entre democracia e migrao, e o
quanto as polticas e dispositivos repressivos encontram-se historicamente
embebidos de maneira profunda em prticas e concepes autoritrias,
segregatrias e excludentes.
Na chave hermenutica da incluso democrtica, da abertura
pluralidade e da luta contra a desigualdade as palavras mais bsicas revelam
roupagens no inocentes. A autora revela que no conhecido perodo de
estmulo imigrao, condizente ao Segundo Imprio e a um certo esforo
de branqueamento e europeizao de um Brasil independente, o no
nacional era designado de imigrante, mas to logo nas primeiras dcadas
do sculo passado, j no contexto republicano nacionalista, tais imigrantes
evidenciaram suas preferncias urbanas e apresentaram sua disposio
contestatria no campo sindical, inspirada por ideias anarquistas, os no
nacionais viraram estrangeiros, e foram alvo de legislaes xenfobas e
discriminatrias, as conhecidas leis Gordo. Tal episdio, registra a autora,
revela que ora o acolhimento, ora a desconfiana e a hostilidade, esto
ancorados na razo de Estado, na convenincia da quadra histrica e dos
interesses dos que esto no comando poltico e econmico.
O problema portanto se aloja antes em uma questo de princpio, em
se reconhecer a migrao como um direito, em se pensar em uma cidadania
global, em no sufragar na lgica binria schmittiana do amigo/inimigo.
Na presente obra, a autora nos traz valiosos elementos para imaginar uma
superao desse modelo, e identifica esse mesmo esprito no marco regulatrio
constitucional inaugurado em 1988 no Brasil.
Escapando dos simplismos maniquestas, por vezes to fceis de serem
entoados, a autora nota que a despeito da existncia desses marcos regulatrios
constitucionais e da identificao de movimentos polticos e legislativos que
os acompanham, o Brasil ainda se prende ao emaranhado oriundo das suas
heranas autoritrias, especialmente acentuadas em perodos de exceo
poltica, o que especialmente mais gravoso quando as prticas e concepes

Prefcio

autoritrias no passaram por processos de reconhecimento e depurao,


prprios das transies polticas democratizantes.
No caso mais prximo da ditadura civil-militar, as hipteses de
expulso de estrangeiros foram ampliadas e orientadas pela sombra diretora
da ameaa segurana nacional, obtendo igualmente uma agilizao
administrativa ainda maior para que se efetivassem. Foi um perodo de
baixssima imigrao e de acentuada expulso, perseguio e monitoramento
de estrangeiros, especialmente se fossem identificados com os estigmas dos
pases comunistas orientais ou de Cuba. A autora apresenta este quadro com
rica documentao, que passa por processos, relatrios e documentos da
Comisso Nacional da Verdade e da Comisso de Anistia do Brasil.
A pesquisa revela que foi tambm no perodo ditatorial brasileiro
que a poltica criminal da chamada guerra s drogas assumiu seu norte
contundente, belicista e repressivo, j anunciando para o perodo psdemocratizao o alvo substituto em relao ao subversivo no estigma
demonizante. Em tempos democrticos esse estigma ir se associar ao
do estrangeiro perigoso e cair em cheio no colo de uma nova onda
migratria, marcada pela chegada de africanos, muulmanos e refugiados,
qualidades que por si j adicionam uma carga extra de vulnerabilidade, e
que invariavelmente, diante de inmeras dificuldades encontradas para
fixar uma nova vida em solo brasileiro, acabar ingressando na malha dos
atravessadores e das mulas articuladas pelo trfico de drogas, merecendo
inobstante o tratamento mais duro reservado aos considerados traficantes.
O saldo observvel nessa tenso entre permanncias autoritrias
e renovaes democrticas que, a despeito dos marcos regulatrios
constitucionais emancipatrios, de legislaes e polticas voltadas ao
acolhimento de refugiados e garantidores do direito migrao, do trabalho
de Comisses de Estado voltadas implementao de medidas de justia
de transio, como a reparao e o reconhecimento, o Brasil mantm
a mesma lei editada na ditadura para regular a situao dos estrangeiros,
no reformulou as penas perptuas e a disciplina de carter administrativo
relativas expulso de no nacionais e sequer compreendeu que as medidas
de exceo desse calibre que atingiram no nacionais durante a ditadura
foram alcanadas pela anistia.
Na qualidade de Conselheiro da Comisso de Anistia identifiquei
processos, e alguns deles a autora colaciona na obra, nos quais a burocracia
administrativa do Ministrio da Justia entendeu que no era o caso de
se anular as medidas expulsrias aplicadas por motivao poltica a no
nacionais durante a ditadura, a despeito de toda a legislao e dispositivos
constitucionais relacionados anistia dos que foram perseguidos polticos.
Trata-se portanto de uma interpretao tecnicista, estreita e autoritria,

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

insensvel aos marcos constitucionais democrticos estabelecidos em 1988.


O mais curioso que a denncia da permanncia do mesmo raciocnio
ditatorial, este presente igualmente na burocracia do Departamento
de Estrangeiros do Ministrio da Justia, foi feita nesses casos por um
outro rgo, que embora de Estado e no de governo, est vinculado
administrativamente ao mesmo Ministrio da Justia.
Quando a concluso desta obra foi redigida, no final do ano de 2015,
o Brasil j trazia no seu horizonte o avano das nuvens carregadas do
autoritarismo poltico e de um fascismo que desde as jornadas de junho
de 2013 se alastrava a olhos vistos. No momento em que escrevo este
prefcio, em julho de 2016, as nuvens carregadas esto ainda maiores e mais
prximas, e j comeam a se precipitar. Para alm dos casos de agresso
xenfoba a imigrantes haitianos e africanos, j temos casos de no nacionais
que comeam a ser perseguidos por suas ideias polticas, com o acionamento
da legislao autoritria da ditadura que ainda insiste em permanecer1.
Esse contexto conturbado vivenciado no Brasil em particular e na
Amrica Latina em geral, e que encontra simetria na Europa-Fortaleza,
associado a uma nova e forte onda reacionria e neoliberal, com fortes cores
autoritrias e rupturas institucionais promovidas por uma leitura cosmtica
da legislao e dos mecanismos jurdicos e institucionais, recomenda ainda
mais fortemente a leitura desta obra.
Para mim foi uma grande honra no s ter tido alguma participao
na criao desta pesquisa, como orientador da tese, como ter tido a
oportunidade de orientar uma pesquisadora como a Ana Luisa. Desde
o incio, a Ana revelou-se incansvel na busca de novas informaes,
documentos e leituras, aplicada, diligente e absolutamente apaixonada pelo
tema que pesquisava, concluindo o Doutorado com louvor e com um ano de
antecedncia. A Ana foi leal, solcita, cordial, atenciosa e sempre receptiva a
todas as atividades, provocaes e sugestes que lhe propus ao longo desses
anos de orientao, mantendo uma natural influencia e interao com outras
1.

10

Nessa linha, cito um caso emblemtico e recente. Em maio de 2016, a professora


de Direito da UFMG, Maria Rosario Barbato, de nacionalidade italiana, recebeu
uma intimao da Polcia Federal para depor sobre supostas atividades sindicais
e polticas, ambas vedadas pelo Estatuto do Estrangeiro. Claro est, que a
medida se deu em meio represso resistncia contra a ruptura institucional
apresentada no ano de 2016 com o processo de deposio da Presidenta Dilma
Roussef, praticado sob pretexto de um impeachment na verdade desprovido de
base material para o seu processamento. No caso da professora, felizmente tanto
a Universidade quanto o Ministrio Pblico Federal prontamente reagiram e
estancaram a continuidade do processo na sua raiz.

Prefcio

pessoas que integram o Grupo de Pesquisa Direito Verdade e Memria e


Justia de Transio da PUCRS. Estou muitssimo orgulhoso pelo resultado
alcanado, mas mais ainda pela pessoa que ela , inseparvel dos mritos
obtidos na tese. Uma grande pesquisadora, defensora, cidad e parceira nesta
e em outras empreitadas acadmicas que esto por vir.
Porto Alegre, 18 de Julho de 2016.
Jos Carlos Moreira da Silva Filho
Professor no Programa de Ps-Graduao
em Cincias Criminais da PUCRS
Vice-Presidente da Comisso de Anistia do Brasil

11

Sumrio

Prefcio........................................................................................ 7
Lista de abreviaturas e siglas.................................................... 16
Introduo................................................................................... 20
1. De colonos imigrantes a estrangeiros: A relao entre
poltica migratria e poltica criminal brasileira antes
do golpe militar de 1964....................................................... 47
1.1 Uma introduo poltica migratria brasileira........ 48
1.1.1 Imigrao e colonizao do Brasil do sculo
XIX............................................................................ 49
1.1.2 O sculo XX: o controle estatal e o
paradigma do anarquista ou quando o
imigrante se torna estrangeiro........................... 66
1.1.3 Do advento do Estado Novo ao ltimo
golpe militar: nacionalismo, autoritarismo e
represso ao imigrante.......................................... 76
1.2 Poltica criminal: da perseguio criminalizao
dos estrangeiros........................................................... 91

12

20

1.2.1

A poltica criminal brasileira a partir da


colonizao do Brasil............................................. 92
1.2.2 A influncia do positivismo e das teorias
racistas na poltica criminal brasileira e a
profilaxia da imigrao no Estado Novo......... 104
1.2.3 O Cdigo Penal de 1940 e a
administrativizao da poltica criminal ou
contrologia........................................................... 110

1.3 A expulso: histrico e motivaes do instituto


no ordenamento jurdico brasileiro............................ 113
1.3.1 A gnese do instituto da expulso no
ordenamento jurdico brasileiro........................... 117
1.3.2 As primeiras leis republicanas sobre a expulso
de estrangeiros................................................................. 122
1.3.3 A expulso durante o Estado Novo..................... 125
2. Os estrangeiros: perseguio, criminalizao e expulso durante a ditadura civil-militar brasileira ............. 132
2.1 Os rumos da poltica migratria a partir da
ditadura civil-militar brasileira..................................... 132
2.1.1 A ditadura civil-militar brasileira e o
paradigma da segurana nacional....................... 133
2.1.2 A poltica migratria durante a ditadura
civil-militar: dos primeiros marcos legais da
represso ao imigrante at o Estatuto do
Estrangeiro (Lei 6.815/80)..................................... 144
2.1.3 Para alm da poltica migratria: o controle
dos fluxos internacionais de pessoas e a
cidadania como dispositivo de segurana .... 156
2.3 A poltica criminal brasileira durante a ditadura
civil-militar e seu legado autoritrio............................ 170
2.3.1 Da guerra contra a subverso ao combate
criminalidade: a militarizao da poltica

13

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil


20

criminal e sua repercusso na questo


migratria................................................................ 171
2.3.2 A influncia dos Estados Unidos para
a construo de um novo inimigo: o
traficante internacional...................................... 176
3. A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria na atualidade brasileira: de estrangeiros a
imigrantes?............................................................................. 184
3.1 Os rumos da poltica migratria na atualidade
brasileira........................................................................ 185
3.1.1 O fluxo de pessoas do sculo XXI e os novos
rostos da imigrao no Brasil............................... 186
3.1.2 A Constituio cidad e a abertura constitucional
aos direitos humanos: repercusses na poltica
migratria brasileira......................................................... 198
3.2 A poltica criminal e o encarceramento de massa
de estrangeiros no Brasil............................................. 217
3.2.1 A crimigrao nos pases do Norte global .... 219
3.2.2 As tendncias poltico-criminais no Brasil:
a guerra s drogas e o encarceramento de
massa de estrangeiros ......................................... 229
3.2.3 Da expulso na atualidade brasileira e da
projeo de efeitos no cumprimento da pena... 248
3.3 Casos concretos atuais................................................ 261
3.3.1 O universo de uma priso exclusiva para
estrangeiros no Brasil ........................................... 261
3.3.2 As mulheres mulas do trfico de drogas
no Complexo do Carandiru................................... 271
3.3.3 A expulso de estrangeiros para pases com
epidemia de ebola................................................. 282
3.3.4 Um refugiado afego e a priso manaura.......... 289

14

296

Concluso.................................................................................... 296
Referncias.................................................................................. 307
Relao das Monografias Publicadas....................................... 347
Para apresentao e publicao
de textos de Monografias IBCCRIM................................ 353

15

Lista de abreviaturas e siglas

ACNUR 
Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados

AI Ato Institucional

ALN Ao Libertadora Nacional

Art. Artigo

CIA Agncia Central de Inteligncia

CIBAI Centro talo-Brasileiro de Assistncia e Instruo
s Migraes

CIC Conselho de Imigrao e Colonizao

CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha

CIDH Comisso Interamericana de Direitos Humanos

CIDH Comisso Interamericana de Direitos Humanos

CIE Centro de Informaes do Exrcito

Ciex Centro de Informaes do Exterior

CIR Comit Intergovernamental para Refugiados

CNIg Conselho Nacional de Imigrao

CNJ Conselho Nacional de Justia

CNPCP

Conselho Nacional de Poltica Criminal
Penitenciria

CNV Comisso Nacional da Verdade

16

Lista de abreviaturas e siglas


CODI Centro de Operao de Defesa Interna
COMIGRAR Conferncia Nacional sobre Migraes e Refgio
CONARE Comit Nacional para Refugiados

CP Cdigo Penal Brasileiro de 1940

CPF Cadastro Nacional de Pessoa Fsica

CPP Cdigo de Processo Penal Brasileiro

CRAI Centro de Referncia e Acolhida para Imigrantes

CRAS Centro de Referncia em Assistncia Social

CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil

CSN Conselho de Segurana Nacional

CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social
DEEST/MJ Departamento de Estrangeiros do Ministrio da
Justia

DEPEN Departamento Penitencirio Nacional

DFSP Departamento Federal de Segurana Pblica

DIDH Direito Internacional dos Direitos Humanos

DIH Direito Internacional Humanitrio

DIR Direito Internacional dos Refugiados

DOI Departamento de Operaes Internas

DOPS Departamento de Ordem Poltica e Social
DOPS/SP Departamento de Ordem Poltica e Social de So
Paulo

DPU Defensoria Pblica da Unio

DSI Diviso de Segurana e Informao

EsNI Escola Nacional de Informaes

EUA Estados Unidos da Amrica

FMI Fundo Monetrio Internacional

FUNAP Fundao Prof. Dr. Manoel Pedro Pimentel

GT Grupo de Trabalho

HC Habeas Corpus

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INIC Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao

17

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

18

IPE
IPM
ITTC
LC
LEP
MJNI
MOLIPO
MLN-T
MPF
MRE
MS
OEA
OIR
OIT
OMC
OMS
ONU
PAJ
PAJ/DPU

inqurito policial de expulso


Inqurito Policial Militar
Instituto Terra, Trabalho e Cidadania
Lei Complementar
Lei de Execues Penais
Ministrio da Justia e Negcios Interiores
Movimento de Libertao Popular
Movimento de Libertao Nacional Tupamaros
Ministrio Pblico Federal
Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty)
Mandado de Segurana
Organizao dos Estados Americanos
Organizao Internacional dos Refugiados
Organizao Internacional do Trabalho
Organizao Mundial do Comrcio
Organizao Mundial da Sade
Organizao das Naes Unidas
Processo de Assistncia Jurdica
Processo de Assistncia Jurdica Integral e Gratuita
no mbito da Defensoria Pblica da Unio
PCB Partido Comunista Brasileiro
PFC Penitenciria Feminina da Capital
PIB Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PLS Projeto de Lei do Senado Federal
PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos
PNUD

Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
RNE Registro Nacional de Estrangeiros
SAL/MJ Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia
SDH Secretaria de Direitos Humanos
SEI Sistema Eletrnico de Informaes

Lista de abreviaturas e siglas

SGEB Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras


no Exterior
SNI Servio Nacional de Informaes
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
STM Superior Tribunal Militar
TRF Tribunal Regional Federal
TRF1 Tribunal Regional Federal da 1. Regio
TRF2 Tribunal Regional Federal da 2. Regio
TRF3 Tribunal Regional Federal da 3. Regio
TRF4 Tribunal Regional Federal da 4. Regio
TRF5 Tribunal Regional Federal da 5. Regio
TJ Tribunal de Justia
UE Unio Europeia
UNE Unio Nacional dos Estudantes
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
VPR Vanguarda Popular Revolucionria
VF Vara Federal

19

Introduo

No podemos questionar radicalmente o presente


se no formos para trs. a nica estrada.
Giorgio Agamben2
No Brasil, no h estudos que apontem como se d a atual relao
entre as polticas criminal e migratria nacionais fora do universo da priso,
ou seja, para abranger a situao do imigrante como sujeito de direitos,
mas tambm sujeito de vulnerabilidades transnacionais e de controle e
criminalizao pelo Estado. Assim, para alm do preso estrangeiro, e ainda
pouco explorado, subsiste um processo de criminalizao e de excluso pela
negativa de cidadania ou de regularizao migratria, mas com diversos
efeitos sobre o status social de ilegal ou criminoso.3
2.

3.

20

Agamben, Giorgio. A democracia um conceito ambguo: depoimento. Atenas:


outubro de 2013. Entrevista concedida a Anastasia Giamali, para o ALBA, e
Dimosthenis Papadatos-Anagnostopulos, para a RedNotebook. In: Blog da
Boitempo. So Paulo, 4 de julho de 2014.
No se pode negar que a observao inicial sobre o fenmeno social vivenciado
por mim decorreu da influncia da criminologia crtica contempornea a
partir do labeling approach, surgido na dcada de 60 nos Estados Unidos, e
representado, exemplificativamente, por Howard Becker, cujas ideias sero
abordadas mais adiante. Tais teorias lanaram luz sobre o fato de que o poder
de criminalizao, e o exerccio desse poder, esto estreitamente ligados
estratificao e estrutura da sociedade, interpretando a desigualdade social
e econmica entre os indivduos e mostrando a relao dos mecanismos

Introduo

Esse universo pude vivenciar, empiricamente, como Defensora


Pblica Federal, em diversas demandas individuais e em algumas coletivas,
bem como no Grupo de Assistncia Transdisciplinar a Presos e Egressos
Estrangeiros da Unidade da Defensoria Pblica da Unio em So Paulo
e no Grupo Nacional de Assistncia Pessoa em Situao de Priso.4 Na
prtica, verifiquei que os efeitos da medida administrativa de expulso so
perptuos e que o indivduo expulso no poder regularizar sua situao
migratria. Assim, mesmo que no efetivada a medida expulsria mediante
a devoluo do estrangeiro ao pas de origem, este poder permanecer no
Brasil, sem emprego formal, e com o reingresso no convvio social muito

4.

seletivos do processo de criminalizao. A criminologia crtica reconhece


o comportamento criminoso como rotulado como criminoso; o papel
da estigmatizao penal na produo do status social do criminoso; e a
rejeio da funo reeducativa da pena criminal, que consolida a identidade
criminosa e introduz o condenado em uma carreira desviante (o crcere
seria o momento culminante dos mecanismos de criminalizao, e produz
degradao e represso) (Baratta, Alessandro. Criminologia crtica e crtica
do direito penal: introduo sociologia do direito penal. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 1999. p. 11-15 e 85-113). Uma viso atual da criminologia,
denominada por Salo de Carvalho de ps-crtica, tambm influenciou a
construo do trabalho e a delimitao do tema, uma vez que promove a
abertura transdisciplinaridade e noo humanista de respeito diversidade
(Carvalho, Salo de. Antimanual de criminologia. 5. ed. So Paulo: Saraiva,
2013. p. 334). No se pode olvidar ainda a influncia da criminologia
feminista, tambm ps-crtica (Andrade, Vera Regina P. Pelas mos da
criminologia: o controle penal para alm da (des)iluso. Rio de Janeiro: Revan,
2012) e do enfoque de gnero, o que possibilita a abordagem da vtima de
trfico de pessoas e da relao com o trfico de drogas, constantes nos casos
exemplares desta Tese.
O Grupo de Assistncia Transdisciplinar a Presos e Egressos Estrangeiros da
Unidade da Defensoria Pblica da Unio em So Paulo tem como funes
primordiais a organizao de visitas peridicas aos estabelecimentos penais
onde se concentram as pessoas estrangeiras presas do Estado de So Paulo
(Penitencirias de Ita e Feminina da Capital), a busca de solues, por via
extrajudicial, para a implementao dos direitos fundamentais da referida
populao carcerria, a elaborao de material informativo, o contato com
representaes diplomticas, a participao em redes de atendimento dos
Municpios de So Paulo e Guarulhos, e a assistncia ao egresso do sistema
prisional. J o Grupo Nacional de Assistncia Pessoa em Situao de
Priso atua tambm em inspees em penitencirias federais, em aes para
implantao da audincia de custdia, dentre outras, para a efetivao dos
direitos das pessoas em situao de encarceramento.

21

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

dificultado, facilitando, por exemplo, o retorno s atividades de mula5 do


trfico de drogas.
Em razo dessa vivncia profissional, surgiu o interesse sobre a gnese
da criminalizao do estrangeiro e dos institutos de retirada compulsria
pelo Brasil. Assim, no primeiro ano do curso de Doutorado, e incentivada
por meu Orientador, Vice-Presidente da Comisso de Anistia, comecei a
pesquisa junto aos processos dessa Comisso,6 nos arquivos digitalizados
(e recentemente disponveis na rede mundial de computadores) do Projeto
Brasil: nunca mais,7 nos processos que tramitaram junto ao Supremo
Tribunal Federal, dentre outras fontes. O objetivo era justamente verificar
como se dava a represso e a perseguio dos estrangeiros durante a ltima
ditadura civil-militar. E, por meio dos casos concretos, verifiquei que,
no apenas a legislao migratria ps-golpe era similar atual seno
5.

6.

7.

22

A relevncia da definio da figura da mula emerge da necessidade de se


diferenciar entre os distintos papis ocupados pelas pessoas que se envolvem
com o trfico de drogas. Nesse caso, trata-se da pessoa que carrega consigo
em seu corpo, estmago ou pertences substncias ilegais, com a finalidade
de transport-las de um pas a outro. Tal definio, de Campbell (Campbell,
Howard. Female drug smugglers on the US-Mexico border: gender, crime,
and empowerment. Anthropological Quarterly, vol. 81, n. 1, p. 233-267, 2008),
foi trabalhada, no contexto brasileiro, no seguinte parecer: Souza, Lusa Luz
de. As consequncias do discurso punitivo contra as mulheres mulas do trfico
internacional de drogas: ideias para a reformulao da poltica de enfrentamento
s drogas no Brasil. Parecer elaborado no mbito do Projeto Justia Criminal
do Instituto Terra, Trabalho e Cidadania. ITTC: So Paulo, dezembro de
2013. p. 10.
Criada, em 2001, por Medida Provisria, posteriormente convertida na Lei
10.559, de 13 de novembro de 2002, regulamentando o art. 8. do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, a Comisso de Anistia do Ministrio
da Justia tem protagonizado um programa de justia de transio no Brasil
para alm da reparao econmica, executando uma forte agenda de polticas
pblicas educativas e de memria dedicadas a reparar os ex-perseguidos polticos
tambm no campo simblico e moral (SANTOS, Boaventura de Souza. Direitos
humanos, democracia e desenvolvimento. So Paulo: Cortez, 2013. p. 50).
Esse imenso acervo foi obtido, sob a liderana do Reverendo da Igreja
Presbiteriana Jaime Wright, bem como atravs da intensa atuao do Arcebispo
Dom Paulo Evaristo Arns, que liderou uma mobilizao internacional, coletou
fundos de forma sigilosa e manteve encontros com lderes no exterior para
denunciar violaes aos direitos humanos no Brasil (Coelho, Maria Jos H.;
Rotta, Vera (orgs.). Caravanas da anistia: o Brasil pede perdo. Braslia, DF:
Ministrio da Justia; Florianpolis: Comunicao, Estudos e Consultoria,
2012. p. 267). O acervo encontra-se no seguinte domnio: <http://bnmdigital.
mpf.mp.br/>.

Introduo

a mesma, como no caso da Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980, ou atual


Estatuto do Estrangeiro, mas os prprios mecanismos de represso,
como a expulso e seus efeitos perptuos se mantiveram, a despeito da
ltima transio democrtica.
Fazendo mais uma digresso temporal, verifiquei que a represso ao
imigrante anterior ditadura civil-militar e que, durante o Estado Novo,
ocorreu o estopim da represso ao estrangeiro: no mais imigrante, como
nos tempos da colonizao. J havia iniciado, porm, a valorizao do
nacional e a proibio da entrada dos indesejveis, o que gerou perseguies
a comunistas, anarquistas, prostitutas e cftens.8 Por tal motivo, passei a
estudar a construo da poltica migratria desde a relao da migrao com
a colonizao em que os colonos eram considerados teis para o povoamento
e para o trabalho agrcola , passando pela Primeira Repblica, em que se
iniciou a construo da imagem do imigrante como anarquista-estrangeiro,
e a poltica deixou de ser de atrao, at chegar ao Estado Novo e, por fim,
ditadura civil-militar.
Com base nesses estudos iniciais, focados nos mecanismos de
criminalizao e de excluso jurdica no sentido de no atribuir regularizao
migratria e direitos fundamentais , somados a uma reflexo sobre uma
poltica migratria democrtica e pautada nos direitos humanos,9 bem como
8.
9.

Cftens so os que vivem s custas de prostitutas, atualmente chamados de


cafetes.
Segundo Andr de Carvalho Ramos, os direitos essenciais ao indivduo
contam com ampla diversidade de termos e designaes: direitos humanos,
direitos fundamentais, direitos do homem, liberdades fundamentais, e
a terminologia varia tanto na doutrina quanto nos diplomas nacionais e
internacionais. Exemplificativamente, a Constituio acompanha o uso
variado de termos envolvendo direitos humanos: no art. 4., II, menciona
direitos humanos, e no Ttulo II direitos e garantias fundamentais (Ramos,
Andr de Carvalho. Curso de direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2014. p. 4951). Ocorre que muitos doutrinadores ainda fazem distino entre direitos
humanos e direitos fundamentais, ressalvando que direitos humanos servem
para definir aqueles estabelecidos pelo Direito Internacional em tratados
e demais normas internacionais, enquanto os direitos fundamentais seriam
aqueles reconhecidos e positivados pelo direito constitucional de um Estado
especfico (Sarlet, A eficcia dos direitos fundamentais, 5. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2005. p. 35-38). Adotei a posio de que a antiga
separao entre ambos fica diluda, muito em virtude de os direitos humanos
tambm passarem a contar com proteo judicial internacional, pelo fato de
que vrios direitos fundamentais espelham os direitos humanos e que uma
interpretao nacional sobre determinado direito poder ser confrontada e at

23

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

sobre a justia de transio como possibilidade para uma efetiva transio


democrtica, foram aventadas as hipteses da pesquisa, bem como traados
os objetivos que seguem.
O trabalho pretende responder aos seguintes questionamentos: (a)
posteriormente ao perodo da ditadura civil-militar, houve a persistncia
do tratamento arbitrrio aos estrangeiros, incompatvel com a prpria
transio democrtica e com a evoluo da proteo da pessoa humana?;
e (b) se sim, como se opera esse prolongamento do tratamento arbitrrio
dos estrangeiros, para alm da ltima ditadura, na relao entre polticas
migratria e criminal?
Trabalhei com as seguintes hipteses: (a) a questo migratria no tem
acompanhado a evoluo democrtica do Brasil, e, exemplo disso, a expulso,
medida administrativa de carter perptuo, sem avaliar a gravidade do crime
que motivou o ato, tampouco a situao pessoal do imigrante, bem como a
prpria projeo dos efeitos do ato expulsrio sobre o cumprimento da pena;
e (b) posteriormente ao perodo ditatorial, houve a persistncia do tratamento
aos estrangeiros como vida indigna, no mais por serem inimigos do regime,
mas por questes econmicas e devido guerra s drogas e, a partir desta,
houve a manuteno da necessidade de rgido controle imigratrio em face
dos novos inimigos e uma poltica imigratria distanciada da acolhida
humanitria e valorizadora de medidas de retirada compulsria com projeo
dos efeitos sobre o cumprimento da pena.
O mtodo de abordagem ser o histrico-estrutural, valendo-se de
pesquisa emprica por amostragem, mediante casos exemplares, bem como de
pesquisa quantitativa. Alm do empirismo, priorizar a interdisciplinaridade,
conjugando estudos jurdicos, criminolgicos e histricos sobre a dinmica
das polticas migratria e criminal brasileiras.
A escolha do mtodo de anlise histrico-estrutural, sistema analtico
voltado interpretao das transformaes nas estruturas polticas,
institucionais, culturais e econmicas, a partir da perspectiva histrica de
mdio e longo prazos, decorreu da necessidade de levar em considerao
as peculiaridades da formao das polticas migratria e criminal brasileira,
em detrimento de um estudo comparado restrito atual poltica migratria
e da crimigrao no contexto da globalizao. Da por que o primeiro e o
segundo captulos so destinados a analisar a prpria formao dos institutos
corrigida internacionalmente. Assim, abre-se a porta para a uniformizao de
interpretao, mitigando a separao entre o mundo internacional dos direitos
humanos e o mundo constitucional dos direitos fundamentais (Ramos, A.
C. Curso, 2014. p. 53).

24

Introduo

jurdicos de controle dos migrantes e da prpria insero do estrangeiro nos


discursos oficiais e na legislao migratria, bem como o surgimento do
fenmeno da guerra s drogas, que culminam no contexto poltico e legislativo
em que se insere a discusso do terceiro captulo.
Pretendo, a partir desse mtodo, resgatar os acontecimentos e
textos normativos do passado, para compreender de onde surgiram as
atuais normas que regem a poltica migratria, de um lado, e a poltica
criminal, de outro. Traando as relaes entre elas, em determinados
perodos histricos, bem como a prevalncia de uma ou de outra, busco
compreender a represso, a criminalizao e a expulso de estrangeiros na
atualidade brasileira, a (in)existncia de rupturas na legalidade autoritria,
a despeito da ltima transio democrtica e da abertura, pela Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 1988, ao atual sistema de proteo
internacional da pessoa humana.
A pesquisa emprica, atravs de casos exemplares de perseguio,
criminalizao e expulso de estrangeiros durante a ditadura civil-militar
e aps a ltima transio democrtica, ser implementada com base nos
estudos de casos assim selecionados: (a) discriminao dos processos da
Comisso de Anistia, em que o requerente era estrangeiro, aps consulta
aos Conselheiros da Comisso de Anistia;10 (b) anlise do Relatrio da
Comisso Nacional da Verdade;11 (c) seleo de processos de expulso
que tramitaram no Departamento de Estrangeiros (Deest), que faz parte
da Secretaria Nacional de Justia, no mbito do Ministrio da Justia
(MJ);12 (d) coleta de dados em inspees, nas penitencirias exclusivas
10. Na Comisso de Anistia, os dados foram coletados presencialmente, no ano de
2013, aps autorizao formal com fundamento na Lei de Acesso Informao,
Lei 12.527, de 18.11.2011, e o acesso aos processos foram autorizados para
fins de pesquisa acadmica, sem a restrio quanto divulgao de nomes. Os
processos de reparao, alis, esto em fase de digitalizao para acesso pblico
na rede mundial de computadores. A complementao dos dados necessrios
pesquisa foi obtida junto ao Supremo Tribunal Federal, em acesso presencial,
tambm no ano de 2013. Os casos exemplares relativos ao perodo da Ditadura
civil-militar, apesar de constarem na Tese de Doutorado que originou este
livro, por serem muito extensos, foram excludos da obra, porm as concluses
sero trazidas no curso do trabalho.
11. A Comisso Nacional da Verdade divulgou publicamente seus relatrios (que
foram amplamente utilizados nessa Tese) em 10 de dezembro de 2014, e os
disponibilizou no endereo eletrnico <http://www.cnv.gov.br/>.
12. No Deest/MJ, foram acessados inquritos policiais de expulso no mesmo ano
e, em complementao, em 2015 foram obtidos dados no disponibilizados no
sistema eletrnico da DPU, assim como a quantidade de expulses por ano.

25

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

para estrangeiros, entre 2011 e 2012;13 e (e) seleo de casos em que a


Defensoria Pblica da Unio (DPU) atuou.14
A seleo desse campo para a pesquisa emprica, alm da facilidade
de acesso propiciada pela minha atuao profissional e de meu Orientador,
deveu-se atuao da DPU na defesa de imigrantes em situao de
vulnerabilidade,15 como o caso da maioria dos expulsandos e dos imigrantes
processados criminalmente. Assim, de forma relevante, o mbito de
atuao da instituio identifica-se com a delimitao do tema pesquisado.
Em relao ao Deest/MJ, este centraliza o processamento dos inquritos
13. As inspees foram realizadas pela DPU ou acompanhando o Conselho
Nacional de Justia e o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Os
relatrios esto na base de dados da DPU e alguns tambm se encontram
disponveis na rede mundial de computadores, por exemplo: Brasil. Conselho
Nacional de Justia. Formulrio de Inspeo Penitenciria Feminina da Capital.
So Paulo-SP, 3 de agosto de 2011. Disponvel em: <http://www.defensoria.
sp.gov.br/dpesp/Repositorio/30/Documentos/penitenciaria%20feminina%20
da%20capital%20ok.pdf>. Acesso em: 31 ago. 2015. A complementao
de dados, inclusive para a anlise quantitativa, foi obtida junto Secretaria
de Administrao Penitenciria, e obtidas atravs do endereo eletrnico
<imprensasap@sp.gov.br> em 9 de dezembro de 2014.
14. A DPU atua na defesa da quase integralidade dos expulsandos, motivo pelo
qual a busca nominal na base de dados, ou sistema processual SISDPU, em que
se encontram os processos de assistncia jurdica (PAJs), serviu para ter acesso
ao Inqurito Policial de Expulso e aos processos criminais. A autorizao
para o acesso base de dados se encontra no sistema eletrnico SEI, Processo
08170.000382/2015-16, Despacho DPU RS/GABDPC RS, com restrio
quanto divulgao da identidade dos assistidos. Da mesma forma que os
dados das demais instituies, estes podem ser solicitados com fundamento na
Lei de Acesso Informao.
15. A previso do exerccio da defesa dos interesses individuais e coletivos de
grupos vulnerveis, para alm da hipossuficincia econmica, encontra-se
no art. 3.-A, XI, da LC 80, de 12.01.1994. Em relao vulnerabilidade
dos imigrantes sujeitos s medidas de retirada compulsria e s sanes
criminais, esta decorre no apenas da necessidade econmica, mas tambm da
hipossuficincia organizacional, que abrange o desconhecimento do idioma, das
leis, dos costumes ptrios e a impossibilidade de localizar os meios adequados
para promover sua defesa. A assistncia da Defensoria Pblica no interior
dos estabelecimentos prisionais e policiais, alis, est prevista no art. 3.-A,
XIV e XVII, da LC n. 80/1994. Registro que a expresso vulnerabilidade,
neste trabalho, ser posteriormente utilizada para definir as possveis vtimas
de trfico de pessoas, decorrente da anlise da situao pessoal (tais como de
incapacidade fsica ou psquica), geogrfica (como o caso de um migrante
irregular em um pas) e circunstancial (como o desemprego e misria),
conforme Souza, L. L. As consequncias 2013. p. 16.

26

Introduo

de expulso aps a remessa, pela Polcia Federal (PF), dos processos de


transferncia de pessoas condenadas, bem como de pedidos de permanncia
e de naturalizao. J a Comisso de Anistia, ao ser provocada a reparar
violaes praticadas pelo Estado durante a ditadura civil-militar, analisou
casos de expulses arbitrrias, destituio da cidadania e banimento,
somando-se a esta o recente trabalho da Comisso Nacional da Verdade,
que elucidou a atuao do Ministrio das Relaes Exteriores em relao
aos fluxos migratrios durante a ltima ditadura, e trouxe tona casos como
o de Frederick Birten Morris.
Para as anlises quantitativas, foram buscadas as bases de dados oficiais
da Organizao das Naes Unidas (ONU), mais especificamente do Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur), do Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), da Polcia Federal, do Departamento
Penitencirio Nacional (Depen),16 do Instituto Brasileiro de Geografia
Estatstica (IBGE), do Departamento de Estrangeiros do Ministrio da
Justia, da DPU e da Secretaria da Administrao Penitenciria do Estado
de So Paulo (SAP). Outra base de dados relevante foi encontrada na tese
de Arthur de Brito Gueiros Souza, relativa ao ano de 2004, sobre presos
estrangeiros no Brasil.17
Alm disso, considerando que nenhuma das instituies consultadas
detinha dados quanto motivao dos atos expulsrios na atualidade, foram
analisadas as edies do Dirio Oficial da Unio (DOU) do ano de 2014,
localizados os Decretos de Expulso publicados naquele ano, o nome do
expulsando e o nmero do processo de expulso.18 Com tais informaes, e
atravs de pesquisa nominal no Sistema Processual da Defensoria Pblica da
16. Brasil. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional. Grupo
de Trabalho criado pela Portaria 317, de 19 de agosto de 2014. Relatrio
sobre a situao das pessoas estrangeiras presas no Brasil. Braslia: dezembro
de 2014.
17. Souza, Artur de Brito Gueiros. Presos estrangeiros no Brasil: aspectos jurdicos
e criminolgicos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 51-104.
18. O nmero de decretos de expulso publicado no Dirio Oficial da Unio de 2014
inferior ao nmero de expulses do mesmo ano, e h um decreto publicado
em 2014, mas cuja portaria de 2013 (portanto, para fins de estatstica anual,
computado no ano de 2013). Isto porque h certo atraso entre a decretao
(mediante Portaria) e a publicao. Ademais, por questes administrativas no
mbito do Departamento de Estrangeiros como a realizao da Conferncia
Nacional das Migraes (Comigrar), no primeiro semestre de 2014 , foram
decretadas mais expulses no final do ano, motivo pelo qual muitas delas
foram publicadas no ano de 2015. Da por que a diferena entre o nmero de
expulses e os atos administrativos do DOU.

27

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Unio, foram localizados os inquritos policiais de expulso e os processos


criminais que deram ensejo medida expulsria e, somente assim, a prpria
motivao do ato administrativo, que no consta do Dirio Oficial da Unio,19
de forma a verificar justamente a relao entre a expulso e os crimes que
deram ensejo (ou mesmo se, na atualidade, h expulso sem crime).20
Quanto estrutura do trabalho, no captulo preambular ser estudada a
construo da poltica migratria no Brasil, desde a relao da migrao com a
colonizao em que os colonos eram considerados teis para o povoamento
e para o trabalho agrcola , passando pela Primeira Repblica, em que houve
a construo da imagem do imigrante como anarquista-estrangeiro, quando
a poltica deixou de ser de atrao. Nessa poca, a imigrao, que serviu
para o comeo da insero do Pas no modelo econmico capitalista, liberal,
com a troca do brao escravo pelo assalariado, comeou a gerar mazelas,
como aglomeraes nas cidades, problemas urbanos, doenas transmissveis
e imigrantes que no se incorporavam populao nacional.21 Somado a isso,
iniciava-se a valorizao do nacional e a proibio da entrada dos indesejveis,
o que gerou perseguies a comunistas, anarquistas, prostitutas e cftens, e a
prpria expresso estrangeiro. Posteriormente, o Estado Novo foi o estopim
da represso ao estrangeiro, no mais chamado de imigrante.
19. O texto das portarias de expulso publicadas no Dirio Oficial da Unio
padronizado, constando, exemplificativamente, o seguinte: Portaria 3.906, de
31 de dezembro de 2013. O Ministro de Estado da Justia, usando da atribuio
que lhe confere o art. 1. do Decreto 3.447, de 5 de maio de 2000, publicado
no Dirio Oficial da Unio do dia 8 de maio do mesmo ano, Seo 1, e tendo
em vista o que consta do Processo 08018.001695/2013-92 do Ministrio da
Justia, resolve: Expulsar do territrio nacional, em conformidade com o art. 65
da Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980, [nome do expulsando], de nacionalidade
paraguaia, filho de [nome dos pais do expulsando], nascido no Paraguai, em
20 de setembro de 1983, ficando a efetivao da medida condicionada ao
cumprimento da pena a que estiver sujeito no Pas ou liberao pelo Poder
Judicirio. Jos Eduardo Cardozo.
20. A pesquisa quantitativa, portanto, focalizou no teste das suposies em vigor,
e, ao analisar objetivamente os dados, pretendeu desconsiderar o contexto,
tampouco control-lo, para minimizar influncias de nuanas que possam
afetar os resultados do teste (Fernandes, L. A.; Gomes, J. M. M. Relatrios
de pesquisa nas Cincias Sociais: caractersticas e investigaes. Porto Alegre:
ConTexto, v. 3, n. 4, 1. semestre 2003. p. 13).
21. Rabelo, Fernanda. A travessia: imigrao, sade e profilaxia internacional
(1890-1926). Tese (Doutorado). Programa de Ps-Graduao em Histria
das Cincias e da Sade da FIOCRUZ. Rio de Janeiro: 2010. Disponvel em:
<http://www.arca.fiocruz.br/xmlui/handle/icict/6141>. Acesso em: 11
maio 2014. p. 242.

28

Introduo

No segundo captulo, ser feita uma delimitao temporal da


abordagem do tema ditadura civil-militar brasileira, principalmente
devido farta documentao do perodo,22 de forma que, inclusive atravs
da anlise de casos exemplares, seja possvel aferir a represso dos imigrantes
e a prpria materializao do paradigma da segurana nacional, seja nos atos
normativos, seja na atuao concreta das agncias criminalizadoras. Por fim,
ser feita a anlise da poltica criminal brasileira durante os anos de chumbo.
Foi nesse perodo que emergiu a militarizao da poltica criminal, muito
influenciada pelos Estados Unidos, que, na poca, promovia campanha
internacional de combate ao trfico de drogas e, com isso, criou o novo
inimigo externo e interno: o traficante. Essa guerra s drogas, alis, adequouse ideologia da segurana nacional, influenciou a Lei 6.368, de 21 de
outubro de 1976, bem como aumentou o controle das fronteiras e os ndices
de encarceramento.23
No terceiro captulo, ser analisado o marco da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 e a abertura da ordem jurdica
nacional aos direitos humanos e, com isso, ao prprio direito internacional
das migraes e dos refugiados. Tambm sero apreciadas as recomendaes
da Comisso Interamericana de Direitos Humanos sobre detenes
e o devido processo legal em relao aos imigrantes.24 Alm disso, ser
22. Processos da Comisso de Anistia, Inquritos de Expulso do Arquivo do
Departamento de Estrangeiros do Ministrio da Justia, Relatrio Brasil:
nunca mais, documentos coletados pela Comisso da Verdade, bem como
pela Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos e, por fim, o Relatrio
Final da Comisso Nacional da Verdade.
23. Carvalho, Salo de. Poltica criminal de drogas no Brasil (Estudo Criminolgico
e Dogmtico). 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 21-42.
24. Organizacin de los Estados Americanos. Comissin Interamericana de los
Direitos Humanos. Informe sobre imigraciones en Estados Unidos: Detenciones y
debido proceso. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 78/10/30 diciembre 2010. No informe,
a Comisso manifestou-se sobre a desproporcionalidade da deteno como
medida de controle da imigrao ilegal; a necessidade de garantir o devido
processo legal e o direito assistncia jurdica; a imperiosidade de expandir
o programa de orientao jurdica aos imigrantes (difuso dos direitos); de
garantir um sistema genuinamente civil para as detenes estritamente
necessrias, respeitando a dignidade humana e se afastando das prises para
fins penais; a ilegitimidade do sistema de deteno privado; a ampla reduo
do uso da deportao expedita e a eliminao da aplicao desta para todas
as populaes vulnerveis e solicitantes de asilo que demonstrem um temor
fundado no momento de sua primeira entrevista na fronteira ou no ponto de
entrada; e a oportunizao, pessoa apreendida, da consulta a um advogado
antes de dar seu conhecimento ordem de deportao, dentre outras.

29

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

apreciada a justia de transio25 como impulso para a construo de uma


poltica migratria democrtica. Tambm sero abordados os novos rumos
da poltica migratria brasileira, atravs do levantamento de dados das
mudanas no campo poltico e das reformas legislativas.
A anlise dos problemas e hipteses, mediante os argumentos propostos,
requer um acordo prvio sobre o significado de algumas expresses, tais
como: crimigrao, epistemologias do sul, poltica migratria, migraes
foradas, poltica criminal, governamentalidade, dispositivo de segurana e
Imprio.
A expresso crimigrao, no texto, assume dois sentidos: (a) o primeiro,
a prpria ampla relao entre poltica criminal e migratria: (i) o direito
migratrio a servio do criminal, por exemplo a transferncia para o mbito
do direito administrativo de sanes antes restritas ao direito penal; a
competncia da polcia para admitir o ingresso, permanncia e naturalizao
de indivduos, bem como para receber solicitaes de refgio; a expulso
para indivduos que cometeram crimes; (ii) o Direito Penal como reforo
do controle de fronteiras, como por exemplo a criminalizao dos fluxos
migratrios; (b) o segundo, em um sentido negativo e mais especfico, que
justamente a criminalizao das migraes, em destaque na Europa e nos
Estados Unidos.26
25. Justia de transio um termo de origem recente, mas que pretende indicar
aspectos que passaram a ser cruciais, a partir das grandes guerras mundiais
deflagradas no sculo XX: o direito verdade, memria, reparao e
justia e ao fortalecimento das instituies democrticas em sociedades
que emergiram de um regime de fora para um regime democrtico (Silva
Filho, Jos Carlos Moreira da. Memria e reconciliao nacional: o impasse
da anistia na inacabada transio democrtica brasileira. In: A anistia na
era da responsabilizao: o Brasil em perspectiva internacional e comparada.
p. 288-306. Braslia: Ministrio da Justia, Comisso de Anistia; Oxford:
Oxford University, Latin American Centre, 2011. p. 281). Para Jos Carlos
Moreira da Silva Filho, faz parte do ncleo duro da justia de transio,
uma noo material de Estado Democrtico de Direito, a promoo e
proteo dos direitos humanos, e o novo imperativo categrico adorniano,
que orienta todo pensamento e toda ao para que Auschwitz no se repita,
para que jamais ocorra algo parecido novamente. Acrescenta que esse
patamar negativo como ponto de partida determina que as instituies
nacionais e internacionais ajam a partir de uma referncia jurdica: o Direito
Internacional dos Direitos Humanos.
26. A expresso vem do ingls crimmigration, e foi cunhada por Juliet Stumpf no
seguinte trabalho: STUMPF, Juliet. The Crimmigration Crisis: Imigrants,
Crime and Sovereign Power. In: American University Law Review. Vol 56:2,
2006. Foi traduzida por Maria Joo Guia que, no Brasil, publicou o seguinte

30

Introduo

Poltica migratria um conjunto de medidas adotadas por determinado


Estado para controlar o fluxo de pessoas atravs de suas fronteiras, bem como
a permanncia dos estrangeiros em seu territrio. Como o mundo segue
ordenado em Estados soberanos, o imigrante recebido, ora como invasor, ora
como promotor do desenvolvimento, de acordo com o interesse estatal em cada
momento. No entanto, a entidade Estado no se limita ao aspecto negativo de
autoridade coatora sobre as pessoas num dado espao, mas detm outro vis de
extrema importncia, que o da proteo e do amparo ao indivduo.27
As polticas migratrias tendem a responder aos imperativos globais
(os direitos humanos, o respeito s convenes, notadamente o direito
de refgio), mas tambm a mltiplas questes: a presso da opinio
pblica, a exigncia de segurana, a crena da concorrncia no mercado
do trabalho, o desejo de atrair as elites. Dessa contradio permanente,
resulta um direito negociado, discricionrio, que se traduz no cotidiano
do tratamento de cada migrante,28 e na prpria dificuldade de traar
os contornos de uma poltica migratria no Brasil, seja na atualidade,
seja no passado, a exemplo da concomitncia entre polticas de acolhida
humanitria e aquelas voltadas seleo de boas correntes migratrias.29
Em relao aos migrantes, sua classificao tradicional feita com base
na autonomia e na vulnerabilidade: (a) migrantes voluntrios, ou seja, que
vieram ao pas por razes econmicas e sociais, como a busca de melhores
condies de emprego e vida; e (b) migrantes involuntrios (migrao
forada) normalmente relacionada a questes de sobrevivncia e, nessa
classificao, podem ser inseridos os refugiados, que sero tratados em
tpico separado, nesse captulo, os aptridas, os solicitantes de asilo,30 os

27.
28.
29.

30.

trabalho: GUIA, Maria Joo. Crimigrao, securitizao e o Direito Penal do


crimigrante. In: Revista Liberdades. N. 11 setembro/dezembro de 2012. P.
90-120. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
Siciliano, Andr L. Antes de discutir a Poltica Migratria brasileira: um ensaio
conceitual. Universidade de So Paulo: Instituto de Relaes Internacionais,
2012. p. 5.
Wihtol de Wenden, Catherine. Politiques migratoires injustes. In: Cairn. info.
Projet 23-28. Ceras: Paris, 2013. p. 12.
Em relao atualidade, a permanncia de uma legislao dos tempos da
Ditadura civil-militar e o poder regulamentar do Conselho Nacional de
Imigrao contribui para essa plasticidade e para a prpria discusso se
existe, ou no, uma poltica migratria brasileira. Filio-me posio de que
possvel definir uma poltica migratria brasileira, ainda que por sua prpria
plasticidade, o que ser esboado no Captulo III deste trabalho.
Para vrios doutrinadores, asilo e refgio so termos considerados equivalentes.
Em alguns pases da Amrica Latina e, em especial, no Brasil, os termos

31

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

deslocados internos, dentre outros. Porm, pode haver migrao forada por
desastres ambientais, e inclusive, pela falta de efetividade de direitos sociais,
econmicos e culturais, motivo pelo qual, em casos especficos, a migrao
econmica tambm pode ser forada.31
Uma das crticas a essa classificao justamente a de que a
caracterizao de migraes como foradas sugere a existncia de uma
categoria de migraes voluntrias, incluindo automaticamente a migrao
por causas econmicas, por exemplo, o que questionvel, devido profunda
desigualdade da sociedade internacional.32 Alm disso, todas as categorias
referem-se a grupos humanos vulnerveis que carecem de proteo de
um Estado, em maior ou menor medida e por diferentes razes. Assim, a
distino entre grupos de migrantes no ontolgica e estanque, devendo
designam institutos diferentes, com caractersticas distintas, apesar do contexto
comum no qual os dois convivem: o acolhimento daquele que sofre uma
perseguio (ao menos na conceituao clssica do refgio) e que, portanto,
no pode continuar vivendo no seu local de nacionalidade ou residncia. Esse
contexto de acolhida marca o gnero denominado asilo em sentido amplo, que
consiste no conjunto de institutos que asseguram o acolhimento de estrangeiro
que, em virtude de perseguio sem justa causa, no pode retornar ao local
de residncia ou nacionalidade. Suas espcies so: a) asilo poltico, que se
subdivide em asilo territorial, asilo diplomtico e asilo militar (RAMOS,
Andr de Carvalho. Asilo e Refgio: semelhanas, diferenas e perspectivas.
In: Ramos, A. C.; Rodrigues, Gilberto; Almeida, Guilherme Assis (orgs.).
60 anos de ACNUR: perspectivas de futuro. So Paulo: CL-A Cultural, 2011.
p. 15); b) refgio, cujas caractersticas sero analisadas no decorrer do trabalho,
inclusive no que concerne concesso, devido grave e generalizada violao
de direitos humanos ou a exigncia de perseguio.
31. Jubilut, Liliana Lyra. Migraes e desenvolvimento. In: Amaral Jnior,
Alberto (org.). Direito Internacional e desenvolvimento. Barueri: Manole, 2005.
p. 127-131.
32. Jubilut, L. L. Migraes... In: Amaral Jnior, A. (org.). Direito... cit., 2005.
p. 131; Moraes, Thas Guedes Alcoforado de. O princpio da no devoluo
de refugiados luz do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. In:
GALINDO, George Rodrigo Bandeira (org.). Migraes, deslocamentos e
direitos humanos. 1. ed.. Braslia: IBDC; Grupo de Pesquisa C&DI, 2015. p.
36. Alm disso, Bauman (2003) aponta que, com o advento da modernidade, a
prpria injustia mudou de sentido, e hoje significa (...) ser deixado para trs
no movimento universal em direo a uma vida cheia de prazeres (...), uma vez
que a proclamao do prazer e a felicidade como propsito supremo de vida
so caractersticas da sociedade atual, assim como a promessa dos detentores
do poder de garantir as condies que permitam um crescimento contnuo
e persistente do total disponvel de prazer e felicidade (Bauman, Zygmunt.
Comunidade: a busca por segurana no mundo atual. Rio de Janeiro: Zahar,
2003. p. 75-76).

32

Introduo

estar continuamente sujeita a crticas, em observncia s transformaes


globais nos fluxos migratrios.33
Autores filiados s Abordagens do Terceiro Mundo ao Direito Internacional
(Twail), tais como Bhupinder Singh Chimni, apontam que as fronteiras entre
os conceitos de migrao forada e voluntria no so claras, pois a diferena
entre essas categorias relaciona-se apenas aos tipos de movimento e aos graus
de coero.34 Acrescentam que as distines tradicionais, de cunho positivista
e eurocntrico, servem para reforar o imperialismo e a deficincia de proteo
aos migrantes forados provenientes de pases do Terceiro Mundo.35 Tal
percepo coincide com o reconhecimento de que as concepes tradicionais
a respeito das migraes e do refgio esto fundamentadas nas epistemologias
do norte global.36
33. Moraes, T. A., O princpio... In: Galindo, G. Migraes... cit., 2015. p. 36.
34. Moraes, op. cit. In: Galindo, G. Migraes... cit., 2015. p. 36.
35. Chimni, Bhupinder Singh. The geopolitics of refugee studies: a view from the
South. Paper presented at the conference of The Growth of Forced Migration:
New Directions in Research, Policy and Practice held at Wadham College,
Oxford on 25-27 March 1998. Oxford: University of Oxford, 1998. p. 6-21;
Jouannet, Emmanuelle. Universalism and Imperialism: The True-False
Paradox of International Law? The European Journal of International Law. v.
18, n. 3. EJIL: 2007. p. 395.
36. Boaventura reconhece que as epistemologias no so neutras, e as que
pretendem s-lo so as menos neutras. Reconhece ainda que a reflexo
epistemological no deve incidir sobre os conhecimentos em abstrato, mas
sobre as prticas do conhecimento e seus impactos em outras prticas sociais.
A partir disso, questiona o impacto do colonialismo e do capitalismo moderno
na construo das epistemologias dominantes. Reconhece o colonialismo
como uma dominao epistemological, uma relao extremamente desigual
entre saberes que conduziram supresso de muitas formas prprias de
povos e naes colonizadas, relegando muitos outros a um espao subalterno.
Prope uma alternativa, designada epistemologias do sul, que se trata de
um conjunto de intervenes epistemolgicas que valorizam os saberes que
resistiram com xito e as reflexes que produzem e investigam as condies
de um dilogo horizontal entre conhecimentos (no mais vertical, com as
epistemologias do norte no pice, criando diferenas verticais). O sul no o
sul geogrfico Nova Zelndia e Austrlia so norte, mas tm o sul l dentro,
com os indgenas, por exemplo. Assim, o sul o sul anti-imperial e, portanto,
um sul que existe no norte (Santos, Boaventura de Sousa; Meneses, Maria
Paula (org.) Epistemologas del Sur perspectivas. Madrid: Kasal, 2014. p. 7-8).
No caso das polticas migratria e criminal, as epistemologias do sul trazem
a conscincia sobre experincias dos grupos que tm sofrido dominaes, tais
como os refugiados do Terceiro Mundo e as vtimas da guerra s drogas, e
permitem uma proposta alternativa.

33

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Essa abordagem do Terceiro Mundo abre a possibilidade de questionar


se o Brasil como pas de carter semiperifrico de grande dimenso
e em processo de afirmao internacional como emergente e potncia
regional assumiu ou vem assumindo uma posio subimperialista ou
neocolonialista em relao aos direitos humanos dos imigrantes e de outros
povos oprimidos,37 seja atravs de polticas de criminalizao, seja mediante
medidas restritivas de controle migratrio.
A perspectiva das epistemologias do sul guarda alguma semelhana com
as Abordagens do Terceiro Mundo ao Direito Internacional, e reconhece o
marco constitucional e legal prprio do sul global e, mais especificamente,
do Brasil, e a desnecessidade de adotar uma perspectiva eurocntrica de
direitos humanos.38 Com isso, ainda sob o marco dos direitos humanos,
possvel defender uma proteo mais efetiva a imigrantes e refugiados, em
detrimento de mecanismos de controle e de criminalizao transnacionais.
Para isso, os mecanismos de proteo no necessariamente sero globais,
mas podem ser tambm regionais, a exemplo das diretrizes da Declarao
de Cartagena de 1984 e da Conveno da Unio Africana sobre refugiados,
de 1969; nacionais,39 como o Estatuto dos Refugiados de 1997, ou at
mesmo locais e descentralizados,40 como aquelas destinadas ao acolhimento
37. Santos, Boaventura de Souza. Direitos humanos, democracia e desenvolvimento.
So Paulo: Cortez, 2013. p. 105-122.
38. Martnez, Alejandro Rosillo. Derechos humanos desde el pensamento
latinoamericano de la liberacin. Tesis Doctoral. Doctorado en Estudios
Avanzados en Derechos Humanos. Instituto de Derechos Humanos
Bartolom de Las Casas. Universidad Carlos III de Madrid. Getafe, Junio de
2011. p. 675.
39. Segundo Boaventura, o antiestatismo uma iluso, porque o Estado tem
permanecido no centro dos debates sobre os direitos humanos, inclusive com
emergncia gradual dos direitos humanos sociais e econmicos, exigindo que
tenha um carter positivo: deve agir, de modo a realizar as prestaes em que
se traduzem os direitos (Santos, Boaventura de Souza. Direitos humanos,
democracia e desenvolvimento. So Paulo: Cortez, 2013. p. 51).
40. Outras iluses mencionadas por Boaventura so a da teologia (que impede
ver que o presente, tal como o passado, contingente, e que cada momento
histrico, no caso dos direitos humanos, um resultado contingente que
pode ser explicado a posteriori, mas que no poderia ser deterministicamente
previsto); do triunfalismo (o fato de outras gramticas e linguagens de
emancipao social terem sido derrotadas pelos direitos humanos s poder
ser considerado inerentemente positivo, se se mostrar que os direitos humanos
tm um mrito, enquanto linguagem de emancipao humana que no se
deduz apenas do fato de terem sado vencedores; da descontextualizao,
que frisa que os direitos humanos foram usados, como discurso e como arma

34

Introduo

de imigrantes nos municpios, que abrangem o ensino do idioma ptrio por


voluntrios, a assistncia social por igrejas, o abrigamento em centros de
acolhida, a assistncia jurdica por universidades, dentre outras medidas.
As aes locais, inclusive originrias da sociedade civil,41 equivalem
a uma poltica democrtico-comunitria descentralizadora e participativa, e
contribuem efetivamente para o desenvolvimento de uma tica concreta da
alteridade.42 Trata-se de uma tica de solidariedade que parte das necessidades
dos segmentos humanos marginalizados e se prope a gerar uma prtica
pedaggica libertadora, capaz de emancipar os sujeitos histricos oprimidos,
sem justia, alienados e excludos, como so os imigrantes econmicos
originrios do Terceiro Mundo.43
Nesse sentido, alis, essa concepo de direitos humanos est
fundamentada tambm no pluralismo jurdico, que no apenas significa uma
nova legalidade, mas tambm uma nova concepo de Estado, que valoriza
o fortalecimento dos movimentos sociais e da tica concreta da alteridade
desde a base. Esse pluralismo reconhece o valor do formal e do Estado de
direito, bem como a constitucionalidade dos direitos fundamentais, mas
tambm confere legitimidade s demandas dos novos movimentos sociais
e permite, dentre outras coisas, assumir que os direitos humanos vo mais
poltica, em contextos muito distintos e com objetivos contraditrios (Santos,
B. S., Direitos... cit., 2013. p. 45-47).
41. A sociedade civil, nesse processo, no deve ser um conjunto atomizado de
cidados, mas o novo espao de participao poltica de movimentos sociais.
o espao onde se constri o sujeito intersubjetivo (Martnez, A. R. Derechos...
2011. p. 669).
42. A categoria alteridade est presente no pensamento de Emmanuel Levinas
como fundamento da tica. Para o autor, a verdadeira relao tica no a
da unio, mas, sim, da relao face a face, de ver o outro como Outro, e ter
responsabilidade pelo Outro, o que um chamado justia: (...) na relao
interpessoal, no se trata de pensar conjuntamente o Eu e o Outro, mas de estar
diante. A verdadeira unio ou juno no uma funo de sntese, mas uma
juno de frente a frente (Levinas, Emmanuel. Totalidade e Infinito. Lisboa:
Edies 70, 2000. p. 69). Para Gustavo Pereira, com base no pensamento
de Levinas, alteridade a reconstruo de uma forma de olhar avessa s
representaes e, portanto, o espao da sensibilidade e de uma responsabilidade
perante um rosto que interpela. Trata-se, portanto, de (...) presenciar o trauma
da diferena e quebrar o espelho da prpria autorreflexividade. A partir da
alteridade, reconhece-se a impossibilidade de explicar o outro, e sim apenas
relacionar-se com ele (Pereira, Gustavo Oliveira de Lima. A ptria dos sem
ptria: direitos humanos e alteridade. Porto Alegre: Ed. UniRitter, 2011. p.
21-22).
43. Martnez, A. R. Derechos... 2011. p. 669.

35

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

alm do individualismo ilustrado e da viso eurocntrica da histria.44 Essa


legitimidade no utpica e esteve presente, por exemplo, na primeira
Conferncia Nacional das Migraes e Refgio, ocorrida em 2014, que,
alm dos imigrantes, congregou movimentos sociais em prol destes,
universidades e tambm rgos pblicos.
Assim, para o objeto da pesquisa, advm a possibilidade de aderir
a uma concepo de direitos humanos no hegemnica e no violenta,45
mas perifrica e pluralista, de forma a evitar o desperdcio da experincia
histrica e aplicar o giro descolonizador e desocidentalizador.46
44. Martnez, A. R. Derechos... 2011. p. 673. Um exemplo de pluralismo jurdico
encontra-se na Tese de Doutorado de Boaventura de Sousa Santos, sobre a
forma como o direito de uma comunidade especfica no Brasil, chamada por
ele de Pasrgada, desvia-se do sistema jurdico oficial e demonstra como esse
direito no oficial pode ser considerado uma estratgia de regulamentao
local mais eficaz, uma vez que consensual, participativa, representativa de um
processo jurdico emancipatrio e, ao mesmo tempo, de resistncia contra
a opresso classista, sem deixar de conviver com o direito oficial (Santos,
Boaventura de Sousa. O direito dos oprimidos: sociologia crtica do direito, parte
1. So Paulo: Cortez, p. 346-364).
45. A violncia um ato intencional que visa a destruio da alteridade humana, e
produtora de vtimas (requer a intencionalidade e a negao da alteridade do
outro). Distingue-se da agressividade, uma vez que esta um instinto natural
prprio de todos os seres vivos (Ruiz, Castor M. M. Bartolom. (In) justia,
violncia e memria: o que se oculta pelo esquecimento, tornar a repetir-se pela
impunidade. In: Abro, Paulo; Silva Filho, Jos Carlos Moreira da; Torelly,
Marcelo (coord.). Justia de transio nas Amricas: olhares interdisciplinares,
fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Frum, 2014. p. 85).
46. Martnez, A. R. Derechos... 2011. p. 946. O giro descolonizador e
desocidentalizador implica a mudana de epistemologia e da prpria
linguagem, para adotar as epistemologias do sul e assumir uma viso crtica em
relao ao passado colonial, ditatorial e seu legado. Trata-se de uma clara aluso
ao giro lingustico, que consistiu na passagem do ser para o devir. Nesse
sentido, at Kant, o pensamento filosfico era marcado pelo ser (filosofia do
ser); a partir dele, sobreveio a filosofia da conscincia e, de Wittgenstein aos
nossos dias, a filosofia da linguagem. Para a filosofia da conscincia, com base
em Descartes (e sua mxima penso, logo existo), Plato (e sua dicotomia
corpo/alma) e outros referenciais, para conhecer o mundo externo devia-se
perscrutar detalhadamente o mundo interior, ou seja, a razo era suficiente
para explicar a realidade. Por mais de dois sculos, essa filosofia da conscincia
foi o principal palco dos debates cientficos. Contudo, certos efeitos
metodolgicos e epistemolgicos influenciaram diversos questionamentos de
sua hegemonia, sendo a primeira grande ruptura a lingustica estrutural de
Saussure (SAUSSURE, Ferdinand de. Cours de linguistique generale. Payot:
Paris, 1965). A segunda mudana de paradigma frente ao cartesianismo teve

36

Introduo

Logo, para este trabalho, os direitos humanos consistem na construo


de espaos de luta que logrem subverter as injustias e as opresses e
fomentem a satisfao de necessidades dos povos de todo o planeta. So
processos de todo tipo, no apenas normativos, mas tambm lingusticos,47
econmicos, polticos, culturais e sociais, que contribuem para a
emancipao plena das pessoas. Esses processos permitem a transferncia
de poder aos setores marginalizados das sociedades, para que, atravs de seu
empoderamento, possam tornar efetivo aquilo que se predica formalmente
como direito humano.48
A mera escolha dos termos (significantes) utilizados para definir a
irregularidade da migrao muitas vezes feita para estabelecer determinadas
posies polticas, uma vez que encerra juzos de valor e estabelece uma
associao entre esse fenmeno e a criminalidade. Ademais, alguns autores
defendem que a expresso imigrao ilegal est incorreta em nvel semntico,
uma vez que a mobilidade humana no pode ser taxada de legal ou ilegal a
priori, tampouco o fato de ingressar em um Pas, em desconformidade com as
formalidades previstas em sua legislao sobre o controle de fronteiras, pode
rotular o indivduo como ilegal.49
A expresso irregular tem sido proposta por diversos autores para
evitar conotaes xenfobas e de intolerncia ligadas ao termo ilegal,
incio com a elaborao da teoria da quantificao (base da lgica moderna).
Nessa segunda vertente, tambm so includos grandes filsofos, como Russell,
Wittgenstein e os neopositivistas do Crculo de Viena. Ibaez aponta que
essas duas rupturas provocaram drsticas alteraes na forma de conceber
e praticar o conhecimento: deslocamento do estudo das ideias, de ordem
introspectiva e privada, pelos estudos da linguagem, de ordem objetivada e
pblica; mudana da concepo de que no mais so as ideias que captam
os objetos da realidade, mas, sim, que a prpria linguagem as constri. Com
a centralidade da linguagem nos processos sociais passando a ganhar muito
mais importncia, o desenvolvimento de perspectivas construcionistas foi
grandemente estimulado, tanto nas cincias humanas quanto nas sociais
(Ibez, T. O giro lingstico. In: Iiguez, L. Manual de Anlise do Discurso em
Cincias Sociais. Petrpolis, Vozes, 2004. p. 25).
47. Cientes de estarmos na era da filosofia da linguagem, reconhece-se que a
linguagem constri, motivo pelo qual as expresses estrangeiro, imigrante,
colono, refugiado e criminoso tambm constroem socialmente o sujeito,
consoante ser analisado no decorrer da Tese.
48. Martnez, A. R. Derechos... 2011. p. 919.
49. Guia, Maria Joo. Crimigrao, securitizao e o Direito Penal do crimigrante.
Revista Liberdades. N. 11 setembro/dezembro de 2012. p. 90-120. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2012. p. 109.

37

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

assumindo certa neutralidade poltica. Mas outros defendem que ambos


os termos encerram o mesmo significado, dando preferncia escolha
de expresses diversas, conforme a especificidade da violao Lei da
Imigrao.50 Exemplificativamente, quanto ausncia de documentao
obrigatria, utilizar indocumentado, sem documentos ou sem
autorizao.
Os imigrantes indocumentados, clandestinos ou ilegais, conforme
a expresso adotada, sofrem dupla discriminao: de uma parte, seus
poderes jurdicos so muito escassos; de outra, sua vulnerabilidade social
faz quase impossvel a luta pela efetividade de seus direitos, e comum a
impunidade das violaes a esses direitos.51 Segundo Boaventura, fazem
parte de um Terceiro Mundo transnacional de pessoas que est crescendo,
mas no constitui uma circunscrio eleitoral para efeitos de processos
polticos no nvel nacional, que se move em uma terra de ningum
desde o ponto de vista jurdico, e que vive experincias vitais modeladas
pelo lado obscuro de uma economia global crescente cujas iniquidades
so, em parte, garantidas pela existncia das fronteiras nacionais52 e dos
poderes coercitivos dos Estados que as vigiam, que vo desde as medidas
administrativas de retirada compulsria at a criminalizao da imigrao
em si. Assim, revelam as contradies mais profundas entre os poderes
excludentes da soberania e a poltica cosmopolita dos direitos humanos
50. Guia, op. cit., 2012. p. 71.
51. Santos, Boaventura de Sousa. La globalizacin del derecho. Los nuevos
caminos de la regulacin y la emancipacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colmbia, Instituto de Servicios Legales Alternativos, 1998. p. 127.
52. As fronteiras, no sentido de limites espaciais que delimitam o territrio de
um Estado, alis, no esto prestes a desaparecer, assim como os prprios
Estados, que ainda so os maiores atores na cena internacional e global. Essa
manuteno, por um lado, no deixa de ser positiva democratizao e
prpria expanso do humano, uma vez que a demarcao uma garantia
contra o totalitarismo securitrio do Imprio, que tambm clama por
dispositivos de fronteira como barreiras de excluso, que tambm no
deixam de ser margens entre o centro dominador e a periferia dominada.
Segundo Rui Cunha Martins, a questo da demarcao esta: (...) quando
no a produzimos, isso no quer dizer que essa demarcao inexiste, ou
que deixamos a tarefa aos que eventualmente ho-se realizar com critrios
no democrticos, sejam eles de ordem moral ou totalitria (Martins,
Rui Cunha. O mtodo da fronteira: radiografia histrica de um dispositivo
contemporneo (matrizes ibricas e americanas). Coimbra: Almedina, 2008.
p. 229). Ainda sobre a manuteno das fronteiras: Bauman, Z. Comunidade...
cit., 2003. p. 21.

38

Introduo

destinados a proteger as novas vulnerabilidades transnacionais frente s


novas impunidades transnacionais.53
Alm dos migrantes, com as ressalvas e crticas s classificaes,
tambm h os estrangeiros transitrios: os turistas, por exemplo, tm quase
total autonomia sobre seus movimentos, incluindo a de decidir o nvel de
risco que assumem. J os agentes de negcios podem ter apenas um pouco
menos de autonomia que os turistas, especialmente se so empregados, porm
tm total controle sobre os riscos pessoais envolvidos (meios de transporte
seguros, seguro de viagem, direitos laborais e contratos garantidos).54
Em sentido oposto, ainda que os casos concretos possam variar muito,
os migrantes tendem a mover-se atravs das fronteiras com uma autonomia
relativamente pequena e um alto nvel de risco pessoal. Finalmente, os
refugiados so, em termos gerais e tradicionalmente, o grupo social com
menos autonomia e com nvel mais alto de risco pessoal. Os migrantes
internacionais e os refugiados so, portanto, os dois grupos humanos mais
vulnerveis que se movem entre as fronteiras e cuja proteo jurdica mais
necessria e, ao mesmo tempo, mais difcil de defender politicamente.55
Em todos os casos, a condio de estrangeiro contraposta de
cidado e, portanto, representa a excluso, ou, em determinados momentos,
o inimigo externo, como membro de uma nao estrangeira. Alis, a
cidadania, no Estado moderno, era a garantia, alm da participao poltica,
da proteo estatal, muitas vezes sendo vista como a nica fonte de direitos
individuais. Essa concepo, fortemente consolidada na cultura jurdica
brasileira, equivale dicotomia homem-cidado, constante na prpria
Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, que
deriva da separao Estado-sociedade, equiparando o cidado ao homem
dotado do direito a voto, escolhendo seus representantes.56
53. As migraes foradas no somente se caracterizam como prticas ilegais dos
Estados, pois violam a liberdade de ir e vir, mas tambm porque violam o
direito humano ao desenvolvimento, enquanto processo econmico, social,
cultural e poltico abrangente, que visa ao constante incremento do bem-estar
de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua participao
ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio dos benefcios
da resultantes ( Jubilut, Liliana Lyra. Migraes e Desenvolvimento. In:
Amaral Jnior, Alberto (org.). Direito Internacional e Desenvolvimento.
Barueri: Manole, 2005. p. 135).
54. Santos, B. S. La globalizacin... cit., 1998. p. 117.
55. Santos, B. S. La globalizacin... cit., 1998. p. 116-117.
56. Andrade, Vera Regina Pereira. Sistema Penal mximo x cidadania mnima:
cdigos da violncia na era da globalizao. Porto Alegre: Livraria do

39

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Poltica criminal, por sua vez, consiste no programa que estabelece as


condutas que devem ser consideradas crimes e as polticas pblicas para
represso e preveno da criminalidade e controle de suas consequncias. Sua
elaborao um meio pelo qual o Estado oferece respostas s expectativas,
insegurana e aos conflitos presentes no corpo social em determinado
contexto histrico.57 Da por que comum a utilizao indiscriminada do
sistema penal com a finalidade de apaziguar os nimos pblicos e prevenir
a prtica de condutas rotuladas como desviantes, ou at mesmo a prpria
imigrao, sem levar em considerao que, pela prpria natureza de suas
instituies (excludentes, estigmatizadoras, simblica e materialmente
violentas), no ser capaz de, por si s, controlar os fluxos migratrios, as
inseguranas e manter a paz social.
Da mesma forma do que em relao poltica migratria, reconheo a
dificuldade em defender a existncia de uma poltica criminal no Brasil: o
que existem, em diferentes perodos histricos, so diversas polticas criminais
concorrentes, a exemplo da atual poltica criminal de drogas, relacionada
criminologia do outro, e de polticas criminais que se identificam com
a criminologia do cotidiano, consoante ser abordado no Captulo III. A
prpria possibilidade traar uma poltica criminal especificamente voltada
ao controle migratrio revela essa pluralidade.58
Em relao aos pases do Norte global, existem diversos estudos sobre a
relao entre as polticas migratria e criminal. Alguns deles sero, inclusive,
abordados no Captulo III, seja porque esto relacionados prpria realidade
brasileira (como o caso dos brasileiros retornados do exterior, a partir do final
do sculo XX), seja porque evidenciam o fracasso da crimigrao e, portanto,
insinuam razes para o Brasil no reproduzir suas polticas de criminalizao
e de retirada compulsria.
Segundo Jonatan Simon, a expresso poltica criminal tem aumentado
a sua densidade semntica, ao incorporar nela o significado contido na
Advogado, 2003. p. 66-78.
57. Dieter, Maurcio Stegemann. Poltica Criminal Atuarial: a Criminologia do
fim da histria. Tese (Doutorado em Direito UFPR). Orientador: Prof. Dr.
Juarez Cirino dos Santos. Curitiba: 2012. p. 12.
58. Atualmente, so crimes prprios de estrangeiros o delito de reingresso
daquele que foi expulso, disciplinado pelo art. 338 do Cdigo Penal de 1940, o
crime de fraude de lei sobre estrangeiro (art. 309 do Cdigo Penal), e aqueles
previstos no art. 125 da Lei 6815/1980 (Estatuto do Estrangeiro), o que pode
ser um esboo de uma poltica criminal a servio do controle migratrio,
cuja manuteno na atualidade e sua prpria existncia ser analisada no
Captulo III.

40

Introduo

definio de projeto governamental ou governamentalidade,59 que


eminentemente biopoltico.60
Governamentalidade um conjunto constitudo por instituies,
procedimentos, anlises e reflexes, clculos e tticas que permitem exercer
essa forma bem especfica, embora muito complexa, de poder, que tem,
por alvo principal, a populao;61 por principal forma de saber, a economia
59. Dieter, M. S. Poltica... cit., 2012. p. 12. Simon diferencia governar o crime
de governar atravs do crime, sendo que esta ltima expresso menos
democrtica e no traz mais segurana, mas refora a cultura do medo,
bem como transforma o welfare state em penal state (SIMON, Jonathan.
Governing Through Crime. How the War on Crime Transformed American
Democracy and Created a Culture of Fear. Oxford: Oxford University Press,
2007. p. 5-6).
60. O pano de fundo para a anlise biopoltica a ideia de socializao do corpo,
como forma de controle da sociedade sobre os indivduos. A biopoltica deriva
da expresso biopoder, que designa a introduo da vida e seus mecanismos
aos clculos do poder e conhecimento, pretendendo transformar a vida humana,
inclusive pela aplicao desse poder e conhecimento mediante leis (Foucault,
Michel. Right of Death and Power Over Life. In: Scheper-Hugues, Nancy;
Bourgois, Philippe (org.). Violence in War and Peace: an anthology. Oxford:
Blackwell, 2004. p. 82. Segundo Foucault, esse processo desenvolveu-se
mediante o adestramento e a ampliao das aptides do corpo como mquina
e, posteriormente, atravs da ingerncia no corpo como espcie, estando o
Estado atento sua proliferao, sua longevidade, gerao de corpos dceis,
o que caracteriza uma biopoltica da populao (Foucault, Michel. Histria
da sexualidade I A vontade de saber. Rio de Janeiro: Graal, 1998. p. 127-128).
Nesse sentido tambm: Foucault, Michel. Microfsica do Poder. Rio de Janeiro:
Graal, 2006; Foucault, Michel. Vigiar e punir: nascimento da priso. 26. ed.
Petrpolis: Vozes, 2002. p. 119.
61. A populao um elemento fundamental, que condiciona todos os outros.
espcie de objeto tcnico-poltico de uma gesto e de um governo. Porm, suas
variveis fazem com que ela escape consideravelmente da ao voluntarista e
direta do soberano na forma da lei, motivo pelo qual fala-se em naturalidade
da populao. Essa populao evidentemente feita de indivduos, de
indivduos perfeitamente diferentes uns dos outros, cujo comportamento,
pelo menos dentro de certos limites, no se pode prever exatamente. Os
indivduos so movidos pelo desejo, inclusive pelo desejo de movimento e de
migrar. Porm, aqui que essa naturalidade do desejo marca a populao e se
torna penetrvel pela tcnica governamental (...) esse desejo tal que, se
o deixarmos agir e contanto que o deixemos agir, em certo limite e graas a
certo nmero de relacionamentos e conexes, acabar produzindo o interesse
geral da populao. Assim, a partir disso, pode-se identificar certo nmero
de variveis de que ele depende e que so capazes de modificar o desejo
(Foucault, Michel. Segurana, Territrio, Populao. Curso dado do Collge
de France (1977-1978). So Paulo: Martins Fontes, 2008. p. 90-97).

41

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

poltica;62 e, por instrumento tcnico essencial, os dispositivos de segurana.


Alm disso, consiste tambm na tendncia para a preeminncia do governo
sobre todos os outros tipos de poder, tais como a soberania e a disciplina.63
Os dispositivos de segurana so um conjunto de prticas de controle
e de superviso da populao, mas tambm de educao, de seguros, de
sade pblica, em suma, de tudo o que permite a reproduo e conservao
de determinados arranjos de gesto produtiva das populaes.64 Antes de
operar, eles trabalham, criam, organizam, planejam um meio, que aquilo
em que se faz a circulao, e tendem a se ampliar, uma vez que novos
elementos so o tempo todo integrados: integra-se a produo, a psicologia,
os comportamentos, as maneiras de fazer dos produtores, dos exportadores,
integra-se o mercado mundial. Trata-se, portanto, de organizar ou, em todo
caso, de deixar circuitos cada vez mais amplos desenvolverem-se.65
Assim, os dispositivos de segurana, ao contrrio da disciplina,66
deixam fazer, deixam circular, mas organizam a circulao e eliminam
62. Economia poltica o conjunto de saberes relativos gesto correta de um
territrio e de suas populaes. O fato de a economia poltica se imprimir na
racionalidade do governo, permeando suas estratgias, prticas e instituies,
significa que, a partir desse momento, governar um Estado e exercitar
produtivamente os poderes que derivam do novo conceito de soberania
significar maximizar as potencialidades produtivas e incentivar o bem-estar
da populao, ativando, nesse meio tempo, mecanismos de verificao dos
resultados, tais como a estatstica social, os recenseamentos e a contabilidade
nacional (GIORGI, Alessandro de. A misria governada atravs do sistema
penal. Rio de Janeiro: Revan, 2006. p. 85).
63. A governamentalidade trouxe o desenvolvimento de toda uma srie de
aparelhos especficos de governo e, por outro lado, o desenvolvimento de toda
uma srie de saberes indissociveis de todos os processos que giram em torno
da populao no sentido lato, o que se chama, precisamente, de economia.
A partir da governamentalizaco do Estado, no sculo XVII, as tcnicas de
governo tornaram-se o intuito poltico e o nico espao real de luta e dos
embates polticos (Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 32-144).
64. Giorgi, A. A misria... cit., 2006. p. 87.
65. Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 59.
66. A disciplina normalizadora. A normalizao disciplinar consiste em primeiro
colocar um modelo construdo em funo de certo resultado, e a operao de
normalizao disciplinar consiste em procurar tornar as pessoas, os gestos, os
atos, conformes a esse modelo, sendo normal precisamente quem capaz de
se conformar a essa norma e o anormal quem no capaz. Esse modelo ainda
existe em instituies totais, como a priso e o hospital psiquitrico (Foucault,
M. Segurana... 2008. p. 75; Goffman, Erving. Manicmios, prises e conventos.
So Paulo: Perspectiva, 1974. p. 16-18).

42

Introduo

o que perigoso nela: separam a boa circulao da m e maximizam a


boa circulao, diminuindo a m.67 Assim, correspondem a mecanismos
de controle social, como no caso das penas e dos mecanismos de retirada
compulsria previstos nas legislaes migratrias e de eventual vedao
do ingresso, inclusive por polticas higienistas. Correspondem ainda a
mecanismos que tm por funo modificar o destino biolgico da espcie ou
da populao e, portanto, relacionados crena na raa68 e na eugenia, como
foi a poltica de branqueamento que ser abordada nesta obra.
Com base na governamentalidade, podemos compreender, alm
da expresso governar atravs do crime, tambm a segurana das migraes.
Esta diferencia-se da disciplina das migraes69 e da poltica migratria
j descrita, porque, como regra geral, deixa entrar, o que implica uma
aparente liberdade de circulao, mas faz os dispositivos de segurana
atuarem, quando necessrio. Esses dispositivos, alis, consistem no somente
na retirada compulsria, mas na impossibilidade da regularizao migratria
e da prpria naturalizao.
A segurana das migraes atribuio da polcia, que, a partir do
sculo XVIII, consiste no conjunto de leis e regulamentos que dizem respeito
67. Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 24.
68. O termo raa, antes de aparecer como um conceito fechado, fixo e
natural, entendido como um objeto de conhecimento, cujo significado
constantemente renegociado e experimentado em contextos histricos
especficos (Schwarckz, Lilia Moritz. O espetculo das raas: cientistas,
instituies e questo racial no Brasil (1870-1930). So Paulo: Companhia
das Letras, 1993. p. 17). Para Antonio Negri, na atualidade, raa, nao e
povo so conceitos que se aproximam, e a construo de uma diferena racial
absoluta o terreno essencial para a concepo de uma identidade nacional
homognea. Acrescenta que, tambm atualmente, raa no determinada pela
etnia, nem pela cor da pele, mas determinada politicamente pela luta coletiva.
Menciona que, no Imprio, certas prticas especficas e tradicionais de racismo
diminuram, porm o racismo no retrocedeu, mas suas estratgias mudaram.
Aduz que o novo racismo no repousa num conceito biolgico de raa, mas nas
diferenas entre culturas e tradies: srvios e croatas, hutus e tutsis precisam
ficar separados (Negri, Antonio; Hardt, Michael. Imprio. Rio de Janeiro:
Record, 2001. p. 121-144).
69. A disciplina diz, a cada instante, o que deve ser feito. Ao contrrio disso,
a liberdade, ao mesmo tempo ideologia e tcnica de governo, deve ser
compreendida no interior das mutaes e transformaes das tecnologias
de poder, correlaciona-se com a implantao dos dispositivos de segurana.
Um dispositivo desse tipo s poder funcionar bem justamente se houver
possibilidade de movimento, de deslocamento, processo de circulao tanto
das pessoas quanto das coisas (Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 64).

43

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

ao interior de um Estado e procuram consolidar e aumentar o poderio desse


Estado, bem como fazer um bom uso das suas foras.70 Para isso, tem que
se preocupar com o nmero de homens (estatstica), com as necessidades
da vida, com a sade e com a circulao. Assim, partindo do Estado como
poder de interveno racional e calculado sobre os indivduos, vai retornar
ao Estado como conjunto de foras crescentes ou a se fazer crescer.71
Ocorre que, alm da era da governamentalidade, reconheo que
estamos tambm na era do Imprio. Essa era ps-colonial, e identifica-se
com a globalizao72 irresistvel, marcada por trocas econmicas e culturais.
No h um nico centro territorial de poder, mas potncias que ocupam
posio privilegiada no Imprio, como os Estados Unidos,73 por exemplo.
Da mesma forma, no se baseia em fronteiras ou barreiras fixas, mas pela
descentralizao e desterritorializao, que incorpora, gradualmente, o
mundo inteiro dentro de suas fronteiras abertas e em expanso.74
O Imprio uma forma paradigmtica de biopoder e seu objeto a vida
social como um todo. Assim, a produo biopoltica a prpria produo
da vida social, na qual o econmico, o poltico e o cultural cada vez mais se
sobrepem e se completam um ao outro.75As intervenes imperiais na vida
social podem ser militares, morais e tambm jurdicas. A interveno moral
prepara a ao militar, frequentemente ditada unilateralmente pelos Estados
Unidos, que desempenham a tarefa primria (moral) e, posteriormente,
70. Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 423.
71. Foucault, M. op. cit., p. 435-439.
72. A globalizao tem duas faces: numa delas, o Imprio dissemina-se em carter
global, sua rede de hierarquias e divises mantm a ordem atravs de novos
mecanismos de controle e permanente conflito. Na outra, a criao de
novos circuitos de cooperao e colaborao, que se alargam pelas naes e os
continentes, facultando uma quantidade infinita de encontros. Essa segunda
face no quer dizer que todos no mundo se tornem iguais, mas proporciona a
possibilidade que descubramos pontos comuns que permitam que possamos
nos comunicar para agir conjuntamente (Negri, Antonio; Hardt, Michael.
Multido: guerra e democracia na era do Imprio. Rio de Janeiro: Record,
2005. p. 12).
73. Os Estados Unidos assumiram o papel de protetores de todas as naes das
Amricas contra agresses europeias, um papel que se tornaria finalmente
explcito com a Doutrina Roosevelt, invocando para os EUA um poder
de polcia internacional. Assim, a poltica ianque uma forte tradio de
imperialismo com uma roupagem anti-imperialista (NEGRI, A.; HARDT,
M. Imprio... cit., 2001. p. 200).
74. Negri, A.; Hardt, M. Imprio... cit., 2001. p. 12-15.
75. Negri; Hardt, op. cit., p. 12-13.

44

Introduo

pedem a seus aliados que ponham em movimento um processo de conteno


armada e represso do atual inimigo do Imprio. Esses inimigos comumente
so chamados de terroristas, mas tambm se identificam com os traficantes
de drogas. A represso efetiva desses grupos pode no ser to importante
como criminalizar suas atividades e administrar alarmes sociais sobre sua
existncia, para facilitar o controle.76
As intervenes jurdicas podem ocorrer atravs das organizaes
internacionais, e tambm so preparadas por intervenes morais, a exemplo
de alguns mandamentos de criminalizao. A concepo de Imprio, alis,
v a transformao jurdica como sintoma de mudanas de constituio
material biopoltica de nossas sociedades, que dizem respeito no apenas lei
internacional e s relaes internacionais, mas tambm s relaes de poder
no plano interno de cada pas.77 Pode-se acrescentar que a transformao
jurdica no apenas um sintoma, mas tambm contribui para essa mudana,
ao alterar a linguagem e as prticas de incluso ou excluso dos indivduos.78
As migraes, no Imprio, aparecem como uma espcie de libertao
das multides,79 e exaltam o poder de circular como a primeira ao tica
de uma ontologia contraimperial.80 Elas expem a misria de seus locais
de origem, a fome e a guerra e, com isso, as prprias divises e hierarquias
geogrficas do sistema global de comando, muitas delas heranas do modelo
de explorao colonialista. Alm disso, escancaram, nos locais de destino,
o medo da violncia, da pobreza e do desemprego como a fora primria e
imediata que cria e mantm essas novas segmentaes.81
incontestvel que as fronteiras dos Estados esto cada vez mais
permeveis a todo tipo de fluxo de pessoas, inclusive queles de migrantes
76. Negri, A.; Hardt, M. Imprio... cit., 2001. p. 55-56.
77. Negri; Hardt, op. cit., p. 24.
78. Ademais, Negri e Hard reconhecem que, no Imprio, a lei continua a
desempenhar papel central. Ao mesmo tempo, promovem uma crtica
nova noo de direito do contexto da globalizao, quando esta trata a esfera
universal, planetria, como um conjunto nico e sistmico, age num estado de
exceo e se vale de uma tecnologia adequada, plstica e constitutiva, que so
as tcnicas de polcia (Negri, A.; Hardt, M. Imprio... cit., 2001. p. 45).
79. O conceito de multido desafia a verdade consagrada da soberania (de corpo
poltico): a multido, embora se mantenha mltipla e internamente diferente
( uma multiplicidade irredutvel), capaz de agir em comum e, portanto, de
se governar. Em vez de ser um corpo poltico com uma parte que comanda
e outras que obedecem, a multido a carne viva que governa a si mesma
(Negri, A.; Hardt, M. Multido... cit., 2005. p. 140-145).
80. Negri; Hardt, op. cit., p. 386.
81. Negri; Hardt, op. cit., p. 360.

45

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

que viajam em condies de extrema pobreza.82 Alm disso, enquanto as


grandes migraes europeias do passado geralmente se direcionavam para
um espao fora, para espaos considerados vazios, hoje muitas migraes
movem-se para lugares cheios.83 Nesses lugares, os imigrantes tornamse outra minoria tnica no pas de adoo, com suas realidades e normas
prprias dentre elas, a legislao migratria e tambm a legislao criminal ,
fundadas nas relaes de poder, com destaque o poder soberano.84
Por fim, as migraes, apesar de reconhecerem as hierarquias
geogrficas do sistema, tratam o planeta como um espao comum e, com
isso, trazem tona a demanda por cidadania global, que o poder do povo de
se reapropriar do controle sobre o espao. Assim, reivindicam a participao
democrtica como a via que permitir encontrar o caminho que conduza
para longe do medo, da insegurana e da dominao, e que leve a uma vida
pacfica em comum.85

82.
83.
84.
85.

46

Negri; Hardt, op. cit., p. 180.


Negri; Hardt, op. cit., p. 180.
Bauman, Z. Comunidade... cit., 2003. p. 94.
Negri, A.; Hardt, M. Multido... cit., 2005. p. 10.

De colonos imigrantes a
estrangeiros: A relao entre
poltica migratria e poltica
criminal brasileira antes do
golpe militar de 1964

Ningum mais se entende; as lnguas esto baralhadas; indivduos, vindos de toda parte, trazem
na alma a sombra de deuses diferentes; todos so
estranhos, os pensamentos no se comunicam, os
homens e as mulheres no se amam com as mesmas
palavras... Tudo se desagrega, uma civilizao cai
e se transforma no desconhecido.
Graa Aranha.86
86. Aranha, Jos Pereira da Graa. Cana. 4. ed. So Paulo: tica, 1998. p. 32.

47

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

1.1 Uma introduo poltica migratria brasileira


O Brasil um pas caracterizado pela forte miscigenao de seus
habitantes, desde a dominao europeia exercida em face dos ndios, durante
o perodo colonial, at os significativos fluxos migratrios recebidos durante
o perodo imperial e, principalmente, republicano. Assim, durante mais
de quatro sculos, o territrio nacional recebeu aproximadamente quatro
milhes de europeus e asiticos muitos deles impulsionados pelo excesso
populacional e pela falta de oportunidades nos locais de origem, e ainda,
pelo incentivo direto e indireto do Novo Mundo, como o custeio da viagem
e a notcia de oportunidade de trabalho, concesso de terras e de ascenso
social87 , principalmente entre 1870 e 1930, ltimo momento relevante de
grande influxo de estrangeiros, chamados, ento, de imigrantes.88
No se pode olvidar ainda a contribuio da vinda de negros africanos
em razo do trfico de escravos.89 Esse contingente imigratrio, estimado
em aproximadamente 3 milhes de pessoas, era duplamente forado:
primeiro, no havia uma escolha por parte dos emigrantes e, segundo, as
regies africanas de onde se originaram os escravos no se caracterizavam
por problemas de excesso de populao.90
Maria Stella Ferreira Levy indica tres fases da imigrao no perodo
imediatamente posterior Independncia: (a) a primeira leva de imigrantes
estrangeiros se concentrou entre 1880 e 1903, com a entrada de 1.850.985
europeus, com a predominncia de italianos, sendo que, entre 1872 a 1899, a
taxa de crescimento das entradas anuais de imigrantes europeus chegou a 9%;
(b) a segunda onda se refere ao perodo de 1904 a 1930, tambm com intenso
fluxo imigratrio, merecendo destaque o aumento da entrada de portugueses
e espanhis e o inicio do fluxo de japoneses, seguidos pelos poloneses, russos,
romenos e srio-libaneses; (c) posteriormente, houve significativa reduo
da imigrao internacional, devido crise de 1929 e ao fechamento das
87. Skidmore, Thomas E.. Preto no branco: raa e nacionalidade no pensamento
brasileiro. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976. p. 142-155.
88. Barraclough, Geoffrey. Introduo Histria Contempornea. Trad. lvaro
Cabral. 5. ed. Zahar: Rio de Janeiro, 1983.
89. Silva Filho, Jos Carlos Moreira da. Da invas da Amrica aos sistemas
penais de hoje: o discurso da inferioridad latino-americana. In: Wolkmer,
Antonio Carlos (Org.). Fundamentos de histria do direito. p. 341-390. 7. ed.
Belo Horizonte: Del Rey, 2012. p. 23-25.
90. Levy, Maria Stella Ferreira. O papel da migrao internacional na evoluo da
populao brasileira (1872 a 1972). Revista Sade Pblica, v. 8 (supl.), p. 49-90.
So Paulo, 1974, especialmente p. 50.

48

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

fronteiras decorrente da Constituio de 1934, que estabeleceu cotas para


o ingresso de imigrantes,91 e a terceira onda imigratria de estrangeiros, e
a menos estudada no Brasil, est vinculada ao trmino da Segunda Guerra
Mundial at os anos 1960, anteriormente ao golpe militar de 1964.92

1.1.1 Imigrao e colonizao do Brasil do sculo XIX


A invaso europeia no continente americano ou, em uma perspectiva
eurocntrica, o descobrimento, ocorreu no perodo mercantilista, caracterizado
pela crena na superioridade do Velho Mundo, pela formao de fortes
Estados-nacionais, inclusive mediante a explorao econmica de colnias
alm-mar, garantindo o acesso a matrias-primas.93 Em relao ao Brasil,
a potncia a impor o sistema colonial foi Portugal, que chegou costa
brasileira em 1500. Nesse perodo, os habitantes do territrio eram os ndios,
cujo nmero difcil de conhecer,94 que foram dominados tanto no plano
territorial, quanto no dos corpos e, ainda, no espiritual, ao ser imposto a eles
a religio crist, os valores, a histria e a cultura europeia, etc., a partir de
prticas assimilacionistas e tambm genocidas.95 Desse violento encontro,
surgiu a miscigenao: brancos, os dominadores; ndios, os donos do
territrio; negros, vindos de forma forada, em razo do trfico de escravos.
J os crioulos e mestios, diferentemente dos outros trs, no tm uma
personalidade cultural e racial definida, sendo os nicos que, no sculo XX,
fizeram 500 anos.96
Durante quase todo o perodo em que o Brasil ainda era colnia
portuguesa e, portanto, at a proclamao da Independncia, em 1822,
o territrio nacional somente conheceu os contingentes estrangeiros
desembarcados contra a vontade lusa ou apesar dela, destacando-se os
holandeses, os franceses e os ingleses.97 Assim, no perodo colonial, alm
91. Siciliano, Andr L. Antes de discutir a Poltica Migratria brasileira: um ensaio
conceitual. Universidade de So Paulo: Instituto de Relaes Internacionais,
2012. p. 9.
92. Baeninger, Rosana. Fases e faces da migrao em So Paulo. Campinas: Ncleo
de Estudos de Populao-Nepo/Unicamp, 2012.
93. Barraclough, Geoffrey. Introduo... cit., 1983. p. 56-60.
94. Levy, M. S. F. O papel... cit., 1974, p. 50.
95. Silva Filho, J. C. Da invaso... In: Wolkmer, A. C. Fundamentos... cit., 2012.
p. 23-25.
96. Silva Filho, J. C. Da invaso... In: Wolkmer, A. C., op. cit., p. 25.
97. Crtes, Geraldo de Menezes. Migrao e colonizao no Brasil. Livraria Jos
Olympio Editora: Rio de Janeiro, 1958. p. 8-9.

49

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

da ausncia de uma identidade nacional, tambm no havia motivo para se


falar propriamente em migraes, mesmo porque, segundo Lcia Lippi
Oliveira, antes do sculo XIX, os europeus no emigraram no verdadeiro
sentido da palavra, j que (...) emigrao supe que alguma coisa melhor do
que se deixa nos espera para nos dar oportunidade de mudarmos de estado ou
de funes, e no simplesmente com o intuito de dominar ou explorar
temporariamente e economicamente territrios e retornar ao local de
origem.98
Entretanto, em 1808,99 com a vinda da famlia real portuguesa para o
Brasil, foram abertos os portos ao comrcio internacional e foi promulgado o
decreto que assegurava aos estrangeiros o direito propriedade territorial,100
oportunizando a vinda de contingentes populacionais excedentes do
continente europeu. Essa abertura ocorria justamente quando a Europa j
era marcada pelo progresso industrial, pela elevada densidade demogrfica e
pela limitao da disponibilidade de terras.101
J nessa poca, ou seja, pouco antes da Independncia do Brasil,
iniciava-se o incipiente sistema de colonizao, no sentido de habitao
e explorao de novas reas do territrio nacional. O ncleo pioneiro de
imigrantes foi a colnia de Nova Friburgo, Estado do Rio de Janeiro, fundada
98. Oliveira, Lcia Lippi. Ns e eles: relaes culturais entre brasileiros e
imigrantes. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 116.
99. Nesse perodo, j estava em declnio o eurocentrismo e o prprio mercantilismo,
bem como j havia iniciado na Europa a Primeira Revoluo Industrial, ou
seja, a revoluo do carvo e do ferro, que implicou a extenso gradual do uso
de mquinas, o emprego de homens, mulheres e crianas em fbricas, bem
como a transformao de uma populao de trabalhadores agrcolas numa
populao urbana dedicada a produzir coisas em fbricas e em distribu-las,
logo que fabricadas (Barraclough, G. Introduo... cit., 1983. p. 44).
100. Trata-se do Decreto de 25 de novembro de 1808, de D. Joo VI, cujo objetivo
era permitir a concesso de sesmarias aos estrangeiros residentes no Brasil, cujo
teor era o seguinte: Sendo conveniente ao meu real servio e ao bem publico,
augmentar a lavoura e a populao, que se acha muito diminuta neste Estado; e
por outros motivos que me foram presentes: hei por bem, que aos estrangeiros
residentes no Brazil se possam conceder datas de terras por sesmarias pela
mesma frma, com que segundo as minhas reaes ordens se concedem aos meus
vassallos, sem embargo de quaesquer leis ou disposies em contrario. A Mesa
do Desembargo do Pao o tenha assim entendido e o faa executar. Palacio
do Rio de Janeiro em 25 de Novembro de 1808. (Brasil. Coleco das Leis do
Brazil de 1808. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1891. p. 166).
101. Barraclough, G. Introduo... cit., 1983. p. 64-73. Nesse sentido tambm:
Petrone, Maria Thereza Schorer. O imigrante e a pequena propriedade (18241930). So Paulo: Braziliense, 1982. p. 9.

50

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

em 1818 por imigrantes suos. Na mesma poca, tambm se estabeleceu


uma colnia com imigrantes alemes na Bahia, denominada Leopoldina.
Entretanto, houve o fracasso desta e de outras tentativas de ambientao de
colonos alemes no Nordeste, e as correntes imigratrias europeias passaram
a se dirigir para as regies Sudeste e Sul do Pas, sendo que, em 1824, ou
seja, logo aps a Independncia, foi fundada a colnia de So Leopoldo,
prxima a Porto Alegre, no Rio Grande do Sul.102
As colnias, apesar de serem incentivadas pelo recente Estado
brasileiro, e de serem objeto da poltica imigratria do perodo, no foram
o nico resultado da efetiva imigrao. Algumas correntes migratrias
foram eminentemente urbanas, como a srio-libanesa e a portuguesa, j
que os indivduos de nacionalidade lusa que no estivessem residindo no
territrio no perodo da independncia passaram a vir ao Brasil como
imigrantes. Outras correntes se destinavam a serem brao nas lavouras
antes cultivadas por escravos, sem a pretenso de concesso de terras ou
explorao de novas reas, como ser analisado ainda neste captulo. E
muitos dos que se dirigiam s reas de colonizao ou de substituio
do trabalho escravo acabaram por permanecer na cidade, seja pelas
condies precrias de vida em algumas colnias, seja simplesmente por
desconhecerem o trabalho agrcola.103
J nessa poca, polticos e intelectuais alertavam para os perigos
da colonizao em ncleos homogneos no Sul do Pas, preocupados
com o que chamavam de enquistamento tnico104 das colnias alems.
Essa preocupao se agravou nos anos que antecederam a Primeira
Guerra Mundial, especialmente em face do movimento conhecido como
pangermanismo. Mas, mesmo com o receio da formao de quistos da
mesma nacionalidade, em geral o sistema de colonizao permaneceu
o mesmo para os trs estados do Sul: colnias compostas de pequenos
proprietrios agricultores. Posteriormente, iniciou-se a sada de famlias e
indivduos das reas coloniais para as cidades maiores, como Porto Alegre
e Curitiba, em parte motivada pelo esgotamento e parcelamento de lotes
coloniais, em parte pelas possibilidades de ascenso social.105
102. Imigrantes e seus descendentes, historiadores e outros estudiosos consideraram
a fundao de So Leopoldo, e no de Nova Friburgo, como marco inicial da
histria da imigrao para o Brasil, no somente pelo sucesso da iniciativa, mas
tambm pelo fato de ela se ter revelado como modelo para os empreendimentos
que se seguiram (PETRONE, M. T. S. O imigrante... cit., 1982. p. 27).
103. Seyferth, Giralda. Imigrao e cultura no Brasil. Braslia: UnB, 1990. p. 20.
104. Formao de quistos de pessoas da mesma nacionalidade.
105. Seyferth, Imigrao e cultura... cit., 1990. p. 15.

51

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A intensificao da imigrao somente ocorreu aps 1850, quando


foi determinado o fim do trfico de escravos.106 A escravido, alis, uma
extrema violncia contra a mobilidade humana, e se vale do aparelho
repressivo, inclusive estatal, para impedir o xodo da fora de trabalho, que
tende a buscar a liberdade, melhores condies de vida e romper condies
desumanas de trabalho e de disciplina a que so submetidas. Nesse norte,
a histria da escravido negra na Amrica demonstra a necessidade vital
de controlar o trnsito de mo de obra, seja por intermdio dos navios
fechados, seja pelas tcnicas repressivas empregadas contra os escravos
fugidos.107
No mesmo ano em que foi determinado o fim do trfico de escravos,
foi promulgada a Lei de Terras,108 que, dentre outras coisas, transformou
a terra em mercadoria. A partir desses marcos, a colonizao passou para
a responsabilidade dos governos provinciais, e abriram-se oportunidades
para a iniciativa privada, porm ainda sujeita orientao e fiscalizao
dos rgos federais, principalmente do Conselho de Imigrao e
Colonizao.109
Assim, ao lado da colonizao oficial, estimulou-se tambm a atuao
das companhias de colonizao. Um dos exemplos mais bem-sucedidos de
colonizao particular foi da colnia D. Francisca, hoje Cidade de Joinville,
em Santa Catarina, fundada em 1851 pela Sociedade Colonizadora de
106. Brasil. Lei 581, de 4 de setembro de 1850, que estabeleceu medidas para a
represso do trfico de africanos, em 27 de setembro de 1850. No se ignora
ainda medidas anteriores, porm ineficazes, como a Lei Feij, promulgada em
7 de novembro de 1831, que tambm tinha por finalidade principal reprimir o
trfico de africanos.
107. Negri, Antonio; Hardt, Michael. Imprio. Rio de Janeiro: Record, 2001.
108. Regulamentada em 1854, atravs do Decreto 1318, de 30 de janeiro, a Lei
aboliu a gratuidade de lotes aos colonos, estabelecendo a compra como nico
ttulo de posse, e criou a Repartio Geral das Terras Pblicas, que teria a
seu cargo a delimitao, diviso e proteo das terras devolutas e a promoo
da colonizao nacional e estrangeira. Essa lei pode ser interpretada como
resultado da presso dos grandes proprietrios monocultores de caf, que
pretendiam drenar a corrente de imigrantes para as suas fazendas (IOTTI,
Luiza Horn. A poltica imigratria brasileira e sua legislao 1822-1914.
In: Brasil no Sul: cruzando fronteiras entre o regional e o nacional. Anais do X
Encontro Estadual de Histria. Santa Maria: 10 de julho de 2010).
109. O rgo coordenador da colonizao Conselho de Imigrao e Colonizao
foi extinto pela Lei 2.163, de 5 de janeiro de 1954, assim como tambm a
Diviso de Terras e Colonizao e o Departamento Nacional de Imigrao,
sendo substitudos pelo Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao
(INIC).

52

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Hamburgo, nas terras que pertenciam Princesa Dona Francisca, casada


com o Prncipe de Joinville.110
Outro grande impulso imigrao foi a abolio da escravatura,111 em
1888, e a necessidade de incentivar a vinda de trabalhadores de fora do Pas,
principalmente para as plantaes de caf nas grandes fazendas do interior
de So Paulo, em substituio ao trabalho escravo.112 Em razo disso, foi
criado o Departamento de Imigrao e Colonizao de So Paulo, filiado
Secretaria da Agricultura, com a finalidade de incentivar as Companhias
de Imigrao, que tinham a concesso para trazer os imigrantes europeus
para as lavouras de caf, transformando a imigrao em uma campanha de
arrecadao de mo de obra.113
Levy aponta esse momento como o incio da poltica de imigrao
no Brasil, considerando que a anterior, vinculada colonizao, antecedia a
prpria Independncia do Pas. Refere que essa poltica foi tardia em relao
aos Estados Unidos e outros pases da Amrica que j recebiam imigrantes
europeus, e que ocorreu devido mudana de um sistema econmico
escravocrata para um sistema capitalista de produo, que tem como marco
inicial a lavoura cafeeira.114
A mo de obra imigrante era, portanto, a soluo para a carncia de
braos no campo, motivo pelo qual a poltica imigratria passou a abranger
tambm a alocao de estrangeiros nas fazendas de caf, e no somente a
povoao e a agricultura familiar em pequenas propriedades de terra. Era
trabalhadora e barata e passvel, segundo parecia aos interessados, de ser
110. Petrone, M. T. S. O imigrante... cit., 1982. p. 36.
111. Brasil. Lei urea. Lei 3.353, de 13 de maio de 1888. Declara extinta a
escravido no Brasil.
112. Felmanas, Arnoldo. Sua Excelncia... meio-cidado. Cupolo: So Paulo, 1974.
p. 18.
113. O Departamento Estadual de Imigrao e Colonizao celebrou com a
recm-criada Companhia Itaquera, um acordo pelo qual lhe outorgava a
concesso privilegiada de promover a imigrao. Dava-lhe assim amplas
perspectivas de agir direta e exclusivamente no interesse de seus membros,
ou seja, os proprietrios rurais que as compunham. Segundo tal concesso,
a Itaquera promoveria a vinda dos imigrantes, com despesas de viagem
pagas pelo Governo Estadual. Em garantia de pagamento de suas viagens
ao Estado, cada imigrante viria com um contrato assinado, obrigando-se a
trabalhar por um perodo de cinco anos nas fazendas. Nesse perodo, teriam
em seus salrios o desconto mensal, com o qual pagariam, em prestaes,
as suas viagens ao Governo Estadual, que as financiara (Felmanas, A. Sua
Excelncia... 1974. p. 22).
114. Levy, M. S. F. O papel... cit., , 1974, p. 50.

53

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

paga com os mais baixos salrios, em troca somente da sobrevivncia: algo


assim, como a escravatura em nova verso, verso sculo XX.115 Nessa poca,
considerava-se que os libertos tinham o vcio original de no gostar de
trabalhar, o que era uma mcula moral, cuidando-se do mito da vadiagem,
da preguia natural do brasileiro. Nesse sentido, em vez de educar o liberto,
decidiu-se pelo que (...) seria mais econmico, encontrar quem j tivesse a
virtude natural.116
A imigrao de europeus para o Brasil era objeto de intensa propaganda
no Velho Continente e de custeio de passagens, ou mesmo da concesso
de lotes de terras, dando origem categoria dos imigrantes subsidiados,
que passaram a figurar ao lado dos espontneos e mesmo dos indesejveis,
que vinham ao Brasil sem incentivo da poltica migratria vigente, e sero
descritos mais adiante.117 Mesmo que desejveis, os colonos europeus no
deixavam de ser controlados, ou mesmo tutelados,118 atravs da induo do
deslocamento dirigido a determinados locais e a realizao de especficas
115. Felmanas, op. cit., p. 22.
116. Guerra, Maria Pia dos Santos Lima. Anarquistas, trabalhadores, estrangeiros: a
construo do constitucionalismo brasileiro na Primeira Repblica. Dissertao
de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, 2012. p. 31.
Nesse sentido tambm: HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26.
ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. p. 39.
117. As aes estatais, dentre elas o incentivo imigrao, so uma forma interao
entre agentes de Estado e os imigrantes, e so apenas uma parcela das
complexas e mltiplas interaes que estruturaram o processo da imigrao
de massa [Ramos, Jair de Souza. O poder de domar do fraco: construo de
autoridade e poder tutelar na poltica de Povoamento do Solo Nacional. 2002.
Tese (Doutorado em Antropologia Social). Museu Nacional/Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2002. p. 10].
118. A tutela funciona como mecanismo de controle sobre um conjunto de
indivduos potencialmente perigosos em razo de seus comportamentos
desviantes. So mecanismos por meio dos quais se buscava construir as
interaes entre agentes de Estado e demais agentes sociais, que conferia
queles um papel tutelar frente aos demais agentes sociais. Essas tcnicas
consistem, inicialmente, na concesso de auxlios e favores aos imigrantes
e colonos, como a concesso ou reembolso das passagens internacionais, o
transporte e alojamento gratuito at o ncleo colonial, a oferta de sementes e
instrumentos de produo, a venda financiada do lote, os trabalhos pagos nos
quais o colono podia se engajar enquanto no obtinha sua primeira colheita,
etc. Estes auxlios e favores configuravam aes e investimentos estatais por
meio dos quais os agentes do Povoamento buscavam, ao longo do tempo,
atrair os imigrantes e colonos, fix-los e induzi-los a adotarem determinados
comportamentos, da por que tutelares (Ramos, J. S. O poder... cit., 2002.
p. 10).

54

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

prticas produtivas e polticas.119 Assim, os elementos que constituam


determinados imigrantes como subsidiados, tambm so mecanismos atravs
dos quais os agentes de povoamento buscavam agir sobre as aes desses
colonos, de modo a construir uma relao de autoridade sobre seus corpos,
sua educao e seu prprio modo de agir e pensar. Exemplo foi a organizao
colonial com base no ncleo familiar, ao custear o pagamento de passagens
exclusivamente para famlias, e ao priorizar a relao do Estado com o chefe
de famlia, estrutura j dotada de autoridade junto aos imigrantes e que,
portanto, desempenhava um papel central na organizao social.
A imigrao europeia era estimulada no somente por razes
econmicas. Isto porque, para muitos intelectuais, polticos e cientistas
brasileiros da segunda metade do sculo XIX e do incio do sculo XX,
uma de suas finalidades era o branqueamento da raa.120 Tal intento tinha
como base um argumento racista que supunha a superioridade dos brancos
e a inferioridade de outras raas, especialmente a negra, e buscava sua
legitimidade cientfica nas teorias raciais em voga na Europa e nos Estados
Unidos,121 dentre elas: (a) a escola etnolgico-biolgica, com menos influncia
no Brasil, que defendia existncia de diferentes raas humanas (poligenia),
e que a inferioridade dos negros e ndios podia ser correlacionada com as
diferenas fsicas em relao aos brancos;122 (b) a escola histrica, representada
119. Tomada como um aspecto da relao de poder, a concepo de autoridade aqui
exposta se aproxima bastante do conceito de governabilidade, tambm oriundo
de uma determinada leitura dessas proposies de Foucault (Ramos, J. S. O
poder... cit., 2002. p. 16; Foucault, M. Segurana... cit., 2008. p. 95-97).
120. Petrone, M. T. S. O imigrante... cit., 1982. p. 38; Prado Jr., Caio. Formao
do Brasil Contemporneo: Colnia. So Paulo: Brasiliense; Publifolha, 2000.
p. 82. O branqueamento para evitar a degenerescncia, foi primeiramente
mencionado no Brasil por Arthur de Gobineau, mais conhecido como
Conde de Gobineau, intelectual e diplomata francs que, em suas misses
diplomticas no Pas, entre 1869 e 1870, pregava a miscigenao como fator
de degenerescncia fsica e intelectual. Uma fonte dessa concluso foram as
correspondncias escritas quando estava no Brasil, bem como o seu prprio
pensamento exposto na obra Ensaio sobre a a desigualdade das raas humanas
(Raeders, Georges. O Conde de Gobineau no Brasil: documentao indita.
So Paulo: Conselho Estadual de Cultura, 1976). Nesse sentido tambm:
Gobineau Arthur de. Essai sur lingalit des races humaines. v. 5 e 6. Originais
de 1853 e 1855. Coleo Les classiques des sciences sociales dirige et fonde
par Jean-Marie Tremblay, p. 338).
121. Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 20.
122. Os poligenistas, quando muito extremados, defendiam a tese da esterilidade dos
mulatos, uma vez que as leis da zoologia ensinavam que todo animal produzido
por unio de pais de espcies diferentes nascia incapaz de procriar. No entanto,

55

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

por Conde de Gobineau, e que partia da suposio de que raas humanas


podiam ser diferenciadas umas das outras, e que eram fator determinante
na histria humana, bem como cultuava o arianismo; (c) o darwinismo
social, que abandonava o poligenismo ao defender que o processo evolutivo
comeava com uma nica espcie.123
Tais teorias raciais, que culminavam no racismo cientfico,124 eram
reproduzidas no Brasil em um perodo em que no havia faculdades
superiores, exceto as de direito, medicina e engenharia.125 Alis, at mesmo
nas faculdades, as teorias racistas predominavam, a exemplo da escola baiana
de medicina, com o fortalecimento dos estudos de medicina legal centrados
na crena da inferioridade da raa negra, principalmente sob a orientao
de Nina Rodrigues;126 e das escolas de direito de Recife e de So Paulo, sob
a influncia dos estudos de antropologia criminal de Lombroso, Garofalo e
Ferri e do medo da anarquia das raas.127
como era bvio que os mestios humanos no eram estreis, refugiavam-se
numa segunda linha de defesa, argumentando que depois de uma gerao uma
das raas puras originais predominaria, eliminando, assim, a variedade hbrida.
Essa teoria poligenista da esterilidade do mulato (ou da sua esterilidade numa
futura gerao) ganhou poucos adeptos no Brasil, o que, segundo Thomas
Skidmore, talvez tenha decorrido de ser to facilmente desmentida pela
realidade social (Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 71-72).
123. Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 66-68. Obras sociais-darwinistas
tinham grande influncia no Brasil. A maioria dos pensadores brasileiros de
antes de 1914 eram adeptos dessa teoria e de suas variaes, e so frequentes
citaes, por exemplo, de Spencer, Le Bon, Lapouge e Ingenieros (Skidmore,
op. cit., p. 70), sendo que o ltimo tambm ser abordado quando da anlise
do positivismo criminolgico da poca.
124. O racismo cientfico legitimou, na poca, iniciativas polticas, seja elas no
nvel nacional, como no caso dos privilgios concedidos imigrao em
detrimento dos ex-escravos, seja em nvel regional, como polticas especficas
de represso das atividades religiosas ou culturais dos negros (Corra, Mariza.
As iluses da liberdade: a Escola Nina Rodrigues e a Antropologia no Brasil. 2.
ed. Bragana Paulista: Universidade So Francisco, 2001. p. 43).
125. Skidmore, op. cit., p. 73.
126. Schwarckz, Lilia Moritz. O espetculo das raas: cientistas, instituies e
questo racial no Brasil (1870-1930). So Paulo: Companhia das Letras, 1993.
p. 208; Rodrigues, Nina. Os Africanos no Brasil. 6. ed. Braslia: Universidade de
Braslia, 1982. p. XV.
127. Schwarckz, L. O espetculo, 1993. p. 156-167. Em relao ao ensino jurdico
e sua relao com o monoplio das elites brancas, proprietrias e livres, e a
repercusso nas prticas jurdico-poltico-institucionais do Imprio e do incio
da Repblica: Adorno, Srgio. Os aprendizes do poder: o bacharelismo liberal
na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.

56

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Segundo Thomas Skidmore, Nina Rodrigues foi o principal doutrinador


do racismo cientfico no Brasil, uma vez que conciliava o mito da raa com
pesquisas e produo acadmica, muito raras na poca.128 Assim, embora tenha
falecido cedo, em 1906, j havia publicado inmeros relatrios cientficos e
livros, e fundado a Revista Mdico-Legal.129 Em 1904, Rodrigues, escreveu
a obra Os Africanos no Brasil, defendendo que, Quaisquer que sejam as
condies sociais em que se coloque o negro, est ele condenado pela sua prpria
morfologia e fisiologia e jamais pode alcanar o branco.130 Tratou-se do primeiro
pesquisador a estudar a influncia africana de maneira sistemtica e a catalogar as
origens etnogrficas africanas dos escravos trazidos para o Brasil. Explicava que a
inferioridade do africano fora estabelecida fora de qualquer dvida cientfica.131
Nina Rodrigues afirmava que as comunidades mestias tinham
tendncia degenerescencia, devido propenso s doenas mentais e a
problemas fsicos, mencionando casos srios de neurastenia e histeria
entre os mestios. Defendia que o cruzamento de raas to diferentes
antropologicamente, como so as raas branca, negra e vermelha, resultava
num produto desequilibrado e de frgil resistencia fsica e moral, no
podendo se adaptar ao clima do Brasil nem s condies da luta social das
raas superiores.132 Narrava casos de italianos e alemes casados com mestias
ou negras que geraram filhos degenerados. Defendia que a criminalidade
dos povos mestios ou de populao mista como a do Brasil era do tipo
violento, muito devido impulsividade das raas inferiores, mas tambm em
razo da mistura de raas to diferentes.133
A teoria do branqueamento pretendia solucionar o impasse que
era a construo de uma nao civilizada, apesar de seu povo ser composto
128. Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 74.
129. Schwarckz, L. O espetculo, 1993. p. 209-215.
130. Rodrigues, Nina. Os Africanos no Brasil. 6. ed. Braslia: Universidade de
Braslia, 1982. p. 263.
131. Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 75-76; Rodrigues, N. Os Africanos...
cit., 1982. p. 263.
132. Rodrigues, Nina. Mestiagem, degenerescncia e crime (1894). Campinas:
Unicamp. Sem Ano.
133. Rodrigues, op. cit., 1894. p. 25-27. No mesmo ensaio, referia: (...) podemos,
ento, concluir que o crime, como as outras manifestaes de degenerescncia
dos povos mestios, tais como a teratologia, a degenerescncia a enfermidade
e a degenerescncia simples incapacidade social , est intimamente ligado,
no Brasil, decadncia produzida pela mestiagem defeituosa de raas
antropologicamente muito diferentes e cada uma no adaptvel, ou pouco
adaptvel, a um dos climas extremos do pas: a branca ao norte, a negra ao sul
(Rodrigues, op. cit., p. 44-45).

57

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

por muitos ndios, negros e mestios, e tinha Oliveira Viana como um


dos seus principais idealizadores no campo jurdico e poltico.134 Assim,
seria a resposta a esse problema do povo brasileiro, que, aps a entrada
de grandes contingentes de imigrantes brancos e muita miscigenao, em
mais ou menos trs ou quatro geraes a populao tornar-se-ia cada vez
mais branca, eliminando as raas inferiores e constituindo o utpico tipo
brasileiro. Da por que a seleo de estrangeiros deveria obedecer a essa
demanda de branqueamento, para evitar a degenerescncia, j mencionada
por Conde de Gobineau.135
Resumidamente, as ideias que persistiam entre esses intelectuais alm
dos j citados, influenciaram o campo poltico Slvio Romero136 e Francisco
Campos, dentre outros , e que foram retomadas nos anos 30, podem ser
134. Oliveira Viana um representante do darwinismo social, da ideologia do
arianismo e da exaltao das elites, o que transparece na sua obra Populaes
Meridionais do Brasil, publicada pela primeira vez em 1918 (Viana, Oliveira.
Populaes Meridionais do Brasil: histria, Organismo e Psicologia, 5. ed. Rio de
Janeiro, Jos Olympio, 1952. p. 108). Trata-se da expresso dos preconceitos
do seu tempo. Para Viana, fartamente comprometido com o racismo, a
inferioridade do nosso povo resultava na presena do negro, mas essa situao
podia ser superada com o aumento do sangue ariano que iria modelando a
populao pelo tipo do homem branco (Carneiro, Maria Luiza Tucci. O antisemitismo na Era Vargas: fantasmas de uma gerao (1930-1945). So Paulo:
Brasiliense, 1988. p. 90-92).
135. Oliveira, L. L. Ns... cit., 2006. p. 8 e 25; Gobineau Arthur de. Essai sur
lnegalit des races humaines. v. 5 e 6. 1853 e 1855. p. 338.
136. Slvio Romero (1851-1914), advogado graduado pela Escola do Recife,
professor, poltico e escritor, defendia a existncia de trs raas para a formao
do povo brasileiro: a ariana (superior); a negra (intermediria) e a indgena
(inferior). Para ele, o mestio era a condio desta vitria do branco, uma vez
que o sangue negro fortificava o branco, possibilitando que sobrevivesse aos
rigores do clima. Afirmava que a mestiagem, nesse caso, era uma forma de
transio necessria e til que caminha para aproximar-se do tipo superior.
Sua tese era que a vitria definitiva na luta pela vida e pela civilizao, entre
ns, pertencer no futuro ao branco; mas que este, para esta mesma vitria,
atentas as agruras do clima, tem necessidade de aproveitar-se do que de til as
outras duas raas lhe podem fornecer, mxime a negra, com quem tem mais
cruzado. Conclua, no entanto, que pela seleo natural, depois de apoderado
do auxlio de que necessita, o tipo branco ir tomando preponderncia, at
mostrar-se puro e belo como no velho mundo. Conclua, ainda, que a raa
primitiva e selvagem est condenado a um irremedivel desaparecimento e
que o negro resistir ainda por muito tempo; ir-se- modificando no mestio e
ajudando, destarte, a formao do branco brasileiro, que acabar por triunfar de
todo (Romero, Slvio. Introduo: origens de nossa poesia e de nossos contos

58

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

assim enumeradas: (a) admitem a existncia de raas superiores e inferiores;


(b) delegam s raas manifestaes que decorrem de fatores sociais; (c) em sua
maioria, afirmam a ideia da inferioridade do mestio, mesmo que o julguem
necessrio ao povoamento e ao prprio branqueamento; (d) propem
a formao de uma populao eugnica; e (e) postulam a necessidade de
controlar a imigrao, incentivando a entrada de elementos arianos.137
Outra questo importante para o fomento da vinda de imigrantes
europeus, e intrinsecamente relacionada com as anteriores, a rejeio ao
escravo liberto por no ser apenas um inimigo domstico, mas um inimigo
pblico, impossibilitado de participar da soberania nacional e do poder
estatal.138 Se antes da abolio o escravo era considerado uma coisa, objeto
de propriedade, e mesmo bem jurdico tutelado criminalmente, e no sujeito
populares. In: Romero, Slvio. Contos Populares do Brasil. Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1954. p. 19-22).
137. Carneiro, M. L. T. O anti-semitismo... cit., 1988. p. 97. Nesse sentido tambm
evidenciam as Revistas de Colonizao e Imigrao, que sero abordadas no
segundo item deste Captulo.
138. Gileno, Carlos Henrique. Perdigo Malheiro e as crises do sistema escravocrata
e do Imprio. Tese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas. Instituto
de Filosofia e Cincias Humanas. UNICAMP: Campinas, 2003. p. 39-40.
A tese analisa a obra de Perdigo Malheiro, que influenciou enormemente
os debates acerca das reformas na instituio escravocrata que estavam
ocorrendo no ltimo quarto do sculo XIX. Perdigo Malheiro referiu que,
em todos os pases em que este cancro [a escravido] se tem introduzido,
o escravo no s reputado um inimigo domstico, mas ainda um inimigo
pblico, pronto para rebelar-se, a levantar-se (Malheiro, Agostinho
Marques Perdigo. A escravido no Brasil: ensaio histrico-jurdico-social.
Rio de Janeiro: Typ. Nacional, 1866. p. 32), e que a relao de inimizade, aps
a abolio da escravatura, seria desconstruda paulatinamente e de forma a
no ruir a ordem e o progresso imperial, construda pelas elites, principalmente
pelos juristas-polticos, em uma incipiente nao em que os bacharis
detm o poder estatal (Gileno, C. H. Perdigo... cit., 2003. p. 29-31). Nesse
sentido tambm, Florestan Fernandes tambm fez meno ao inimigo
pblico constante em Perdigo Malheiro (...) a sociedade escravocrata s
preparou o escravo e o liberto para os papis econmicos e sociais que eram
vitais para o seu equilbrio interno. No resto, prevaleceu a orientao de
impedir todo florescimento da vida social organizada entre os escravos e os
libertos, por causa do temor constante da rebelio negra. Como escrevia
Perdigo Malheiros, o escravo aparecia como um inimigo domstico e um
inimigo pblico: (...) o vulco que ameaa constantemente a sociedade,
a mina pronta a fazer exploso menor centelha (Fernandes, Florestan. A
integrao do negro na sociedade de classes. 3. ed. So Paulo: tica, V. 1, 1978.
p. 56-57).

59

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

de direitos, muito menos do direito cidadania,139 mesmo aps a libertao


no gozaram de cidadania plena, tanto que sequer tinham acesso a cargos
pblicos. Enquanto isso, a elite imperial desempenhava-se em manter sua
identidade enquanto uma classe senhorial, sendo necessria a manuteno de
uma ordem e a difuso de uma civilizao.140 Essa civilizao era justamente
espelhada nas naes do ocidente industrializado, principalmente europeu,
e nos seus ideais de progresso e no primado da razo.
Assim, as questes relativas imigrao europeia se confundiam com
a centralizao administrativa, a reafirmao de uma elite proprietria e que
pretendia se inserir no mundo ocidental e capitalista, e a conteno dos
levantes escravos e libertos por intermdio da ao repressiva do Estado
imperial. Nesse ponto, a Coroa buscaria tanto a difuso da civilizao como
a manuteno da ordem, que deixariam intactas as hierarquias vigentes no
Imprio. Para a manuteno destas, o ingresso de imigrantes europeus
seria muito mais coerente do que a desconstruo da distino entre coisa e
pessoa, e dos escravos libertos como inimigos, e a consequente destruio da
identidade de classe dos setores dominantes.141
139. Malheiro, A. M. P. A escravido..., 1866. p. 2.
140. Gileno, C. H. Perdigo... cit., 2003. p. 15. Segundo o autor, o Brasil
independente se confrontou com uma modernizao motivada por um Estado
distanciado dos interesses da sociedade, gerando um tipo de Direito estatal
imposto pelas elites iluminadas, ou seja, a classe senhorial, que valorizava o
bacharelismo como modelo de instruo e educao, e se identificava com o
prprio Estado, que permanecia distante das demais classes sociais. Para ele,
(...) a classe senhorial unida a um estado que teria a misso de ordenar o
conjunto da sociedade seria impelida a conservar os seus interesses mantendo
uma estreita ligao com os interesses do industrialismo fixado em pases
centrais do sistema capitalista. Todavia, para preservar a unidade do Imprio, a
classe senhorial teria que afirmar a sua singularidade (Gileno, op. cit., 2003.
p. 34). Assim, bacharis e magistrados, ao ocuparem os quadros polticos e
administrativos do Estado monrquico, assumiriam posio de destaque tanto
na construo do Estado nacional como na constituio de uma elite iluminada,
geradora de um tipo de direito estatal que organizaria a sociedade de cima para
baixo. Portanto, os juristas-polticos estariam imbudos da tarefa de restaurar
e expandir uma ordem, buscando concretizar dois intentos fundamentais: a
construo do Estado monrquico e a constituio de uma classe senhorial
(GILENO, op. cit., 2003. p. 29). Ainda, sobre a ntima relao entre o estrato
superior e o bacharelismo e a justia, bem como em relao discriminao dos
ex-escravos, marginalizados e formadores de uma classe subalterna: Neder,
Gizlene. Iluminismo Jurdico-Penal Luso-Brasileiro: obedincia e submisso. 2.
ed. Rio de Janeiro: Revan, 2007. p. 46.
141. Gileno, C. H. Perdigo... cit., 2003. p. 34- 35.

60

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Pelos mesmos motivos, as primeiras campanhas de aliciamento humano


ocorreram na Espanha, em Portugal e na Itlia pases declaradamente
preferidos pelo Estado brasileiro, seja em razo do branqueamento da
raa, de serem povos latinos, seja em virtude dos ideais capitalistas e do
afastamento do Oriente. Apenas quando se constatou que o nmero que
se poderia conseguir em contingente imigratrio nem de longe seria aquele
que os proprietrios brasileiros esperavam e do qual necessitavam que se
abriu a permisso para a procura de elemento humano em pases da Europa
Central, notadamente, blticos e balcnicos. Nesse perodo, j se receava a
influncia do elemento eslavo poloneses, tchecos, iugoslavos e romenos ,
temendo que abalasse profundamente a civilizao e a etnia luso-brasileira,
bem como que ingressassem ideais revolucionrios no territrio nacional.142
Nesse sentido, entre 1888 e 1920 ocorreu grande fluxo de imigrantes
para o Brasil, coincidindo, portanto, com a extino do trabalho escravo e a
implantao e consolidao do regime republicano. Trata-se do fenmeno
conhecido como grande imigrao. Nesse perodo, a contribuio da
imigrao estrangeira para o crescimento da populao chegou a 11%.143 O
quadro seguinte mostra a evoluo da imigrao no perodo, e tambm nos
anos seguintes:
Tabela 1 Nmero de entrada de imigrantes no Brasil (1872-1929).
PERODOS

NMERO E TOTAL

1872-1879

176.337

1880-1889

448.622

1900-1909

1.198.327

142. Esse processo de rejeio se repetiu com o advento dos imigrantes japoneses,
que comearam a chegar no Brasil no incio do sculo XX, fluxo que se
intensificou entre 1920 e 1940 (Felmanas, A. Sua Excelncia... cit., 1974.
p. 20).
143. Trata-se do percentual de crescimento estipulado pelos estudos de Maria Stella
Ferreira Levy no perodo de 1890-1920, e que leva em considerao tambm
a mortalidade e a imigrao de retorno ao Pas de origem ou a terceiro (assim,
no se resume s entradas, mas a dados de censo, ou seja, de imigrantes que
habitaram o Brasil no perodo estudado). Segundo a autora, entre 1890 e 1900
foi o perodo em que menos imigrantes deixaram o Pas e, da em diante, o
nvel de retorno tendeu a ir gradativamente aumentando (Levy, M. S. F. O
papel... cit., 1974, p. 68). Sobre a grande imigrao no Brasil e a influncia
na emigrao europeia: Avila, Fernando Bastos de. Limmigration au Brsil:
contribution une thorie gnrale de limmigration. Rio de Janeiro: Agir,
1956. p. 59-67.

61

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

PERODOS

NMERO E TOTAL

1910-1919

622.407

1920-1929

815.453

Total ....................

4.107.793

Fonte: L evy, M. S. F. O papel... Revista..,, 1974, p. 71.

Durante tal perodo, foi o Estado de So Paulo que recebeu o maior


nmero de estrangeiros, justamente em razo da necessidade de solucionar
o problema de mo de obra nas grandes propriedades cafeeiras. Ento, os
grandes fazendeiros queriam o imigrante como trabalhador rural, e no
como pequeno proprietrio, distorcendo a colonizao em seu sentido
nato. Por esse motivo, nessa regio no se constituram colnias etnicamente
homogneas como no Sul, e a pequena propriedade surgiu apenas na
periferia dos grandes latifndios de caf, muito depois de iniciado o processo
imigratrio. E, pela mesma razo, uma parcela considervel dos estrangeiros
procurou as reas urbanas, sobretudo a capital.144
Chegando s fazendas as quais se destinavam, os imigrantes constataram
logo que haviam sido ludibriados e que a nova vida, pela qual haviam optado
espontaneamente, os colocava em condies quase de escravido. Em razo
disso, comearam a enviar cartas aos seus conterrneos, recomendando a
no emigrarem da Europa para o Brasil, bem como, principalmente a partir
de 1920, comearam maciamente a fugir para a cidade de So Paulo,
procura de trabalho mais adequado, principalmente na indstria txtil. O
problema, alis, tomava dimenses catastrficas, pois, a cada dia, novas
levas de fugitivos das fazendas chegavam s cidades, sendo que o problema
habitacional de So Paulo j era bastante grave, situao que preocupava
seriamente as autoridades e mesmo a populao.145 Nesse momento, na
Europa, os rgos oficiais dos pases dos emigrados j tomavam medidas no
sentido de proibir a continuao da imigrao para o Brasil.146
144. Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 16-18. Nesse sentido tambm:
Petrone, M. T. S. O imigrante... cit., 1982. p. 45-50.
145. Felmanas, A. Sua Excelncia... cit., 1974. p. 28.
146. Em 1859, foi suspenso o engajamento oficial de emigrantes da Prssia para
So Paulo, e, em 1871, a medida estendeu-se a todo o territrio brasileiro. A
Inglaterra, em 1875, e a Frana, em 1876, (...) tambm adotaram medidas
restritivas da imigrao para o Brasil. O exemplo foi mais tarde repetido
pela Itlia: em 1895 o governo italiano proibiu a imigrao para o Esprito
Santo e em 1902 para So Paulo, sendo que, em 1929, j estava totalmente
proibida em vrios pases (Iotti, L. H. In: Brasil... cit., 2010. p. 7). Nesse

62

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

No sculo XIX, os imigrantes, que, em sua maioria, entraram no Brasil


primeiro como colonos estrangeiros, isto , como indivduos subsidiados e
subordinados s autoridades governamentais, ou mesmo tutelados por estas
(que, no nvel mais imediato, eram os administradores das colnias), no
tinham direito cidadania brasileira. Isto porque a naturalizao ato do
poder pblico em virtude do qual o estrangeiro perde a nacionalidade de
origem e adquire a qualidade de cidado de outro Estado, admitindo o gozo
de todos os direitos civis e polticos147 era quase impossvel, principalmente
em face dos entraves burocrticos e de uma legislao desfavorvel ao
imigrante. Mesmo aqueles que permaneceram nos grandes centros urbanos
tambm tiveram que enfrentar a burocracia governamental e mais a sua
situao de estrangeiros frente a uma populao nacional pouco disposta a
v-los como iguais.148
Naquele sculo, no entanto, imigrante ainda era sinnimo de
trabalhador, no sentido de que estava no Pas para substituir o brao
escravo ou para produzir alimentos. A discriminao, porm, j existia, quer
em relao elite econmica e poltica, que queria braos para o trabalho,
quer em relao s outras classes sociais, com as quais ele ia competir no
mercado de trabalho das cidades maiores.
Um dos efeitos mais importantes dessa situao foi a aglutinao de
pessoas da mesma origem (tnica ou regional) em grupos mais ou menos
identificados com valores culturais prprios e reivindicaes comuns, como
a de alcanar a cidadania plena. Essa organizao se processou ao mesmo
tempo em que era reivindicada a cidadania, usando o argumento do jus soli
e da participao poltica, que j ocorria informalmente nas antigas colnias,
posteriormente emancipadas e transformadas em municpios e comarcas.149
Nesse perodo inicial, estava em vigor a Constituio do Imprio, de
1824,150 de carter liberal e proprietista, que fixou os primeiros critrios para

147.
148.
149.
150.

perodo, tambm, a emigrao comeou a ser uma preocupao para os


Estados europeus, que comearam a tomar medidas para alm da proibio
do fenmeno, mas tambm para a sua preveno (...) a emigracin obliga al
Gobierno a conducirse bien, y la mejor manera de retenr los hombres es ser
justo y bueno con ellos (MATEO, Felipe Vzquez. Introduccion al Decreto
Migratorio. Instituto Espaol de Emigracin: Madrid, 1976. p. 41).
Tavares Bastos, Jos. Naturalizao. So Paulo: Livraria Acadmica Saraiva,
1926. p. 1.
Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 80.
Seyferth, op. cit., p. 81.
Brasil. Constituio Poltica do Imprio do Brazil, outorgada pelo Imperador D.
Pedro I em 25 de maro de 1824. O documento define, em seu art. 1., o Imprio
como a associao Politica de todos os Cidados Brazileiros. Segundo Ruth

63

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

que um indivduo fosse considerado cidado brasileiro (art. 6.), excluindo


os escravos e os estrangeiros, mas conferindo cidadania, dentre outros, aos
libertos; aos nascidos no Brasil, ainda que de pai estrangeiro (critrio do jus
solli); aos nascidos no estrangeiro, mas filhos de pai brasileiro, caso venham
a residir no Imprio (jus sanguinis); e aos estrangeiros naturalizados.151 A
perda da cidadania, por sua vez, segundo o art. 7., ocorreria aos banidos por
sentena, dentre outros casos, e a suspenso dos direitos polticos Por Sentena
condemnatoria a priso, ou degredo, emquanto durarem os seus effeitos (art. 8., III).
Um marco importante na luta pela cidadania152 foi a Constituio
republicana de 1891, que ratificou a Grande Naturalizao, iniciada no
Governo Provisrio, estabelecendo dois modos de adquirir a nacionalidade
brasileira: a tcita (art. 69, 1. a 5.) e a expressa (art. 69, 6.). A tcita
definia como brasileiros tambm os estrangeiros que, em se achando em
territrio brasileiro em 15 de novembro de 1889, no declarassem, dentro de
seis meses aps a entrada em vigor da Constituio, o animo de conservar a
nacionalidade de origem. Originariamente, no eram exigidas formalidades
para obt-la e prov-la, e somente manifestao especfica em contrrio
excluiria o interessado dos efeitos da grande naturalizao, sendo que
manifestaes posteriores no poderiam alterar o fato consumado, salvo
processo de perda de nacionalidade.153
J a naturalizao expressa previa como brasileiros os estrangeiros
que possussem bens imveis no Brasil e fossem casados com brasileiros
Gauer, a escolha de uma soluo monrquica em vez de republicana deveu-se
convico da elite de que s a figura de um rei poderia manter a ordem social, e
a questo do Imprio parece estar ligada complexidade da sociedade da poca
vinculada ainda a opes polticas de tradio diferente do modelo republicano
(Gauer, Ruth Maria Chitt. Constituio e Cidadania. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2014. p. 32).
151. A Constituio atribuiu s normas infraconstitucionais as condies para obter
a naturalizao (art. 6., V).
152. Importante lembrar que, no incio do sculo XIX, perodo em que a nao foi
imaginada como uma comunidade poltica, de um estado, as ideias de cidadania
que emergiram das Revolues americana e francesa foram as de cidado e
cidadania em substituio s de sdito (Gauer, R. M. C. Constituio... cit.,
2014. p. 47-57).
153. Os tipos de naturalizao do perodo esto explanados no seguinte acrdo:
Brasil. STF. Recurso Extraordinrio n. 9.208. Min. Relator Orosimbo
Nonato. Naturalizao tcita Requisitos constitucionais Interpretao do art.
69, n. V, da Constituio de 1891. Rio de Janeiro, 26 de dezembro de 1947
(data do julgamento). Da mesma forma, constam no seguinte acrdo: Brasil.
STF. Recurso Extraordinrio n. 5.396, Min. Relator Filadelfo Azevedo. Rio de
Janeiro, 25 de outubro de 1943.

64

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

ou tivessem filhos brasileiros, contanto que residissem no Brasil, salvo se


manifestassem a inteno de no mudar de nacionalidade (art. 69, 6.). Tal
dispositivo evidencia a persistncia da ligao entre propriedade e cidadania,
remetendo ao liberalismo moderno de John Locke, anterior Constituio
do Imprio, no sentido de que a propriedade culminaria na responsabilidade,
no bom uso da razo, tornando a cidadania mais clarividente.154
Em 15 de dezembro de 1889, o Decreto 58-A j previa a Grande
Naturalizao, que apenas foi constitucionalizada em 1891. Tal Decreto
dispunha que seriam tambm naturalizados aqueles que passassem a residir
no Pas, a partir da data da publicao normativa, por dois anos, desde que
no requeressem expressamente o contrario (art. 2.). No art. 3., estava
definida a grande naturalizao: Os estrangeiros naturalizados por este
Decreto gozaro de todos os direitos civis e polticos dos cidados natos,
podendo desempenhar todos os cargos pblicos, exceto o de Chefe do
Estado.155
Tratou-se de uma medida de facilitao da incluso nacional dos
imigrantes, que j correspondiam a uma parcela significativa da populao.
Cuidou-se ainda do reconhecimento da cooperao dos imigrantes no
desenvolvimento do territrio nacional. Para Tavares Bastos, no entanto,
equivalia ao barateamento da qualidade de cidado brasileiro, uma vez que
qualquer forasteiro que a procurasse receberia tal ttulo.156
Paralelamente, nos outros pases de imigrao, como a Argentina,
tambm havia a facilitao da naturalizao, mas a euforiada elite
liberal diante da promessa de progresso representada pela imigrao de
indivduos trabalhadores no campo e na indstria e de raa branca,
para reduzir a influncia dos escravos negros e indgenas, estava prestes a
terminar. Paralelamente, tambm na Argentina, iniciava o surgimento de
um sentimento nacional e a visualizao dos estrangeiros reais e, logo
em seguida, dos inimigos externos anarquistas, socialistas e sindicalistas,
enfim, ameaadores da ordem.157
154. Gauer, R. M. C. Constituio... cit., 2014. p. 40-47; Locke, John. Segundo
tratado sobre o governo civil. So Paulo: Vozes, 2006; Silva Filho, Jos Carlos
Moreira da. John Locke. In: Barretto, Vicente (Coord.). Dicionrio de
filosofia do direito. So Leopoldo: UNISINOS; Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
p. 541-545.
155. Brasil. Decreto 58-A, de 14 de Dezembro de 1889. Coleo de Leis do Imprio
do Brasil 1889, Pgina 251 (Publicao Original).
156. Tavares Bastos, J. Naturalizao, 1926. p. 11.
157. Rejo, Camila Bueno. Carlos Octavio Bunge e Jos Ingenieros: entre o
cientfico e o poltico. In: Pensamento racial e identidade nacional na Argentina
(1880-1920). So Paulo: UNESP/Cultura Acadmica, 2009. p. 75-79.

65

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

1.1.2 O sculo XX: o controle estatal e o paradigma do

anarquista ou quando o imigrante se torna estrangeiro

A Primeira Repblica teve incio com sua promulgao, em 1889,


perdurando at 1930, quando, no contexto internacional, o mundo j
enfrentava a Primeira Guerra Mundial e a Crise de 1929 ou Grande
Depresso. Nesse interregno, mas j no sculo XX, houve a mudana do
paradigma do colono-imigrante para o do anarquista-estrangeiro, conforme
ser abordado neste item.
Aps a Primeira Guerra Mundial, a maioria dos pases
progressivamente aumentou as restries livre migrao anteriormente
existente. Inicialmente, da parte dos Estados de imigrao e depois tambm
dos de emigrao, alguns dos quais chegaram proibio integral e outros
permisso s para determinados grupos populacionais. Tornaram-se difceis,
portanto, tanto os vistos para entrada quanto as permisses de sada.158
Durante o perodo republicano, mesmo ainda no sculo XIX, como
j realado, iniciou-se um movimento de afirmao da cidadania por parte
dos imigrantes, principalmente no aspecto relativo ao direito participao
poltica. Tal movimento ocorreu por meio da imprensa e atravs de outras
espcies de propaganda, como forma de garantir os direitos de cidadania at
ento cerceados. Um dos objetivos era a eleio de representantes da mesma
origem, que pudessem atuar mais objetivamente na defesa dos interesses
dos seus grupos tnicos.159
Em cidades maiores, como So Paulo,160 no entanto, a reivindicao
da cidadania se juntou com outras lutas de cunho trabalhista, de que so
exemplo os italianos, que tiveram grande participao nos primrdios da
organizao sindical no Brasil e nos movimentos sociais, lembrando que
eles formavam grande parte do proletariado paulista no incio do sculo.
Em muitas levas de imigrantes, chegaram operrios que haviam tomado
158. Crtes, G. M. Migrao... cit., 1958. p. 113-114.
159. Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 88.
160. Pelo censo de 1890, a populao de So Paulo contava com quase 65 mil
habitantes. Destes, 14 mil eram estrangeiros (21%). J em 1920, So Paulo tinha
quase 580 mil habitantes, e, destes, 206 mil eram estrangeiros, ou seja, mais de
um tero (35,5%) [Brasil. Censo Demogrfico de 1890. In: GUERRA, M. P.
S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 39]. O Deputado Adolpho Gordo, em 1912,
calculou (...) a populao do Estado de S. Paulo em 3.600.000 habitantes e
o nmero de estrangeiros em cerca de 1.200.000, ou na tera parte (Gordo,
Adolpho. A expulso de estrangeiros: discursos pronunciados na Cmara dos
Deputados, nas sesses de 29 de novembro e de 14 de dezembro de 1912. So
Paulo: Espindola, 1913. p. 31-40).

66

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

parte nas lutas sindicais organizadas na Itlia pelos socialistas e tambm


imigrantes anarquistas, sempre dispostos a tomar parte nesse tipo de
reivindicao.161
Os anarquistas,162 no Brasil, eram aqueles que perturbavam a
Repblica Velha de diversas formas: criticavam as instituies polticas
liberais, a Igreja, a famlia e at a educao tradicional. Tratavam-se
especialmente dos fomentadores de greves, ou seja, pregavam a ao direta
mediante a organizao dos trabalhadores em movimentos de contestao
no mediados pelas instituies formais, que se tornavam um grande
incomodo para o Governo e para as indstrias.163
Dessa forma, o trabalho e a ordem pblica eram valores centrais na
Primeira Repblica, que levariam ao progresso linear, inclusive como
expresso da influncia do positivismo de Auguste Comte.164 Por isso, a
contestao ao trabalho era inaceitvel, fosse com o objetivo de alcanar a
161. SEIXAS, Jacy Alves de. Ao direta, greves, sabotagem e boicote: violncia
operria ou pedagogia revolucionria? P. 127-154. In: Calcelli, Elizabeth
(Org.). Histrias de violncia, crime e lei no Brasil. Braslia: UnB, 2004. p. 127.
162. O anarquismo como movimento nasceu na poca da Primeira Internacional
(federao internacional das organizaes da classe trabalhadora de vrios
pases da Europa Central e Ocidental, onde o movimento operrio estava
renascendo, na dcada de 1860), e at a Primeira Guerra Mundial era uma
das principais foras no movimento trabalhista internacional. Havia baluartes
nos pases latinos da Europa e entre os trabalhadores imigrantes europeus
na Amrica do Norte e do Sul, inclusive no Brasil. Na opinio de Rudolf
de Jong, anarquismo a luta por uma sociedade socialista aberta e universal,
autocontrolvel e autodirigida, uma sociedade a qual a autoridade coercitiva
substituda por um processo de tomada de decises que no d lugar alienao
entre o indivduo e as decises tomadas ( JONG, Rudolf de; HOBSBAWM,
Eric; LINZ, Juan; Donnel, Guillermo. O Estado autoritrio e movimentos
populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. p. 314).
163. Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 25. Nesse sentido tambm:
Oliveira, L. L. Ns... cit., 2006. p. 51; Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 32.
164. Comte foi o fundador do positivismo, que outorgou pretenso cientfica s
reflexes sobre a sociedade, as quais articulavam o discurso da razo com o
da ordem. Ele converteu em cincia a noo hegeliana de progresso. Segundo
Comte, a sociedade um corpo composto por indivduos, famlias e sociedade
e deveria avanar por trs estados: o teolgico, o metafsico e, por ltimo, o
cientfico ou positivo. A ordem a condio fundamental para o progresso,
e todo progresso tende a consolidar a ordem. Ordem e progresso so
indissociveis como lema positivista, o que persiste na bandeira do Brasil desde
a proclamao da Repblica federativa, em 1889 (Anitua, Gabriel Igncio.
Histrias dos pensamentos criminolgicos. Rio de Janeiro: Revan/Instituto
Carioca de Criminologia, 2008. p. 289-290).

67

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

anarquia, fosse apenas para a recomposio de salrios. Por tal motivo, alis,
a greve foi criminalizada.165
Nessa poca, foi criado o Departamento de Ordem Poltica e Social de
So Paulo (DOPS/SP), institucionalizando uma fora policial poltica, contra
o anarquismo e o sindicalismo, que passaram a ser considerados problemas
de polcia. Surgiu, portanto, a mais antiga polcia poltica do Brasil, que
sobreviveria Era Vargas, redemocratizao e seria o palco de inmeras
arbitrariedades durante a Ditadura-civil militar ps-golpe de 1964.166
165. O Decreto 4.269, de 17 de janeiro de 1921, regulou a represso ao anarquismo,
caracterizando-o como a subverso da atual organizao social (art. 1.), e
reprimindo expressamente a fabricao e uso de dinamite, na poca relacionada
s manifestaes anarquistas (arts. 5. e 6.). O Decreto 4.743, de 31 de outubro
de 1923, previu que, em se tratando de qualquer dos crimes previstos no art.
126 (conspirao e sedicncia atravs de discursos ou panfletos difundidos para
mais de 15 pessoas) do Cdigo Penal, alm das penas nesta estabelecidas, seria
aplicvel, administrativamente, a expulso, quando se tratasse de estrangeiros,
consoante ser analisado no segundo item deste Captulo.
166. O DOPS/SP foi criado pela Lei estadual n. 2.034/1924, regulamentada
pelo Decreto 4.405-A/1928. Na poca, o presidente da Repblica era Artur
Bernardes, que governou sob estado de stio os quatro anos de seu mandato,
e Carlos de Campos era governador de So Paulo. No Estado Novo, o rgo
participou da represso dissidncia poltica e da perseguio a espies alemes.
O DOPS/SP era o setor policial encarregado, em So Paulo, da represso
poltica, apesar de subordinado ao Departamento Federal de Segurana
Pblica (DFSP), rgo do Ministrio da Justia. Aps a redemocratizao
(1946), ganhou ainda maior importncia, deixando de ser uma simples
delegacia para transformar-se no Departamento de Ordem Poltica e Social
(Decreto-lei 14.854, de 1945), estruturado em cinco delegacias: de Explosivos,
de Armas e Munies, de Estrangeiros, de Ordem Econmica, de Ordem
Poltica, e de Ordem Social. Na dcada de 1950, as funes do rgo eram:
dirigir os servios policiais ligados investigao, preveno e represso
dos delitos de carter poltico, social e econmico; fiscalizar importao,
exportao, comrcio, fabricao, emprego ou uso de armas, explosivos,
inflamveis, munies, produtos qumicos agressivos ou corrosivos; fiscalizar a
entrada, a permanncia e a sada de estrangeiros do territrio nacional, a partir
do estado de So Paulo. O DOPS/SP tambm comandava o presdio poltico,
que funcionava em dois locais, na rua Paraso e na avenida Celso Garcia, alm
de operar em outros 196. Suas atribuies eram, na prtica, to amplas que lhe
permitiam investigar mesmo outras foras policiais de So Paulo. Anos depois,
quando do golpe de 1964, relatrios sobre agitaes na caserna continuavam
chegando aos arquivos do DOPS/SP. Ponto importante dessa atuao que,
mesmo no perodo democrtico, o rgo no se reportava somente ao Governo
de So Paulo. Mantinha ligaes, tambm, com a secretaria-geral do Conselho
de Segurana Nacional, rgo ligado Presidncia da Repblica. (Brasil.

68

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

A Grande Naturalizao foi uma resposta s lutas e necessidades dos


imigrantes. Por outro lado, foi um dos estopins para discursos excludentes e
de manuteno da ordem vigente, uma vez que gerou vrias crticas contra a
demasiada abertura do Brasil escria dos demais pases. Tais discursos
criaram a figura do indesejvel, uma espcie de bode expiatrio para os
problemas da Repblica:167 o anarquista-estrangeiro. Com esse personagem,
foi possvel associar represso social com a eficiente medida da expulso de
estrangeiros.168
Dentre os indesejveis desse perodo, alis, estavam os anarquistas
e os comunistas merecendo destaque aqueles vindos do continente
europeu, j marcado por lutas sociais , que, pelas suas aes e discursos,
contestavam o trabalho e a propriedade, elementos indissociveis da ordem
social. Alm desses, tambm eram rejeitados os mendigos, os vadios e os
cftens, indivduos que personificavam as contradies da modernidade e
perturbavam o progresso, atentando ordem pblica.169 Estes ltimos eram
marcados pela pobreza e, por isso, no precisavam nem cometer um crime,
uma vez que sua mera existencia j era uma contestao ao progresso
material e modernizao, que eram confundidos com a prpria ideia de
ordem pblica na poca.170
Adolpho Gordo, deputado federal na poca, foi um dos precursores
da associao entre o anarquismo, o estrangeiro e o indesejvel, ao
defender, em seus discursos em prol do enrijecimento das normas de
expulso de estrangeiros, que (...) o Brasil j est se constituindo [em] um
refgio de anarquistas e fomentadores de desordens.171 Aduzia que, alm de
Comisso Nacional da Verdade. Relatrio da Comisso Nacional da Verdade. v. 1.
Braslia: CNV, 2014. p. 161-162).
167. Segundo Tavares Bastos, deveria ser restrito o excesso de liberdade nas
naturalizaes, uma vez que estava ocorrendo grave prejuzo da ordem pblica
e inconveniente assimilao de elementos indesejveis. Referia que o (...)
barateamento deve cessar, para que o Poder Executivo possa agir contra os
elementos indesejveis que aqui aportam, pregando ideias subversivas,
anulando a disciplina, injuriando o Poder Pblico e aconselhando o uso de
dinamite (Tavares Bastos, J. Naturalizao, 1926. p. 16-18).
168. Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 27.
169. A emergncia do individualismo conduziu ideia de mrito pessoal e provocou
uma mudana na ideia de trabalho. Assim, os mendigos aptos para o trabalho
passaram a ser condenados social, jurdica e politicamente, e no mais objeto
de cuidado pela Igreja, seja na Europa, seja no Brasil, que passou a adotar a
mesma ideologia burguesa (Neder, G. Iluminismo... cit., 2007. p. 177).
170. Guerra, M. P. S. Anarquistas... cit., 2012. p. 25.
171. Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 11.

69

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

serem fomentadores de greves na primeira dcada do sculo XX, estavam


incitando os colonos (...) com o intuito de desorganizarem completamente o
servio agrcola, promovendo, durante a colheita, uma greve geral. Criticava
ainda a extrema facilidade do processo de naturalizao,172 o que atrairia
os indesejveis, de forma que a facilitao da expulso e o aumento da
represso seria uma medida de profilaxia social, uma vez que impediria
a invaso do Pas por elementos nocivos, perturbadores da vida
normal.173
Trata-se de uma estratgia de excluso sofisticada: a juno do
desordeiro com o estrangeiro, criando um discurso do inimigo externo.174 Se
o incomodo for externo, seria possvel mand-los de volta para fora do Pas
e se livrar do problema, de forma rpida, economica e eficaz, motivo pelo
qual foi nessa poca que se iniciaram os debates na Cmara de Deputados
sobre o instituto da expulso, liderados por Adolpho Gordo, nos termos
acima, o que ser aprofundado no terceiro item deste Captulo. Ento, se
nos primeiros anos da Repblica o principal problema era lidar com os
escravos libertos, sendo que o imigrante era considerado detentor natural
da capacidade de trabalho, o anarquismo consolidou-se, nos anos seguintes,
como o inimigo da ordem do trabalho.175
172. Segundo ele, Em nosso pas, a naturalizao faclima. Pode naturalizar-se
cidado brasileiro: a) o estrangeiro que residir no Brasil pelo tempo de dois
anos; b) o casado com brasileira; c) o que possuir bens imveis no Brasil; d)
o que tiver parte em algum estabelecimento industrial ou for inventor ou
introdutor de algum gnero de indstria til ao pas; o que se recomendar
por seus talentos e letras ou por sua aptido profissional em qualquer ramo
de indstria; e) o que for filho de estrangeiro naturalizado, nascido fora do
Brasil, antes da naturalizao do pai. E para que o estrangeiro, que se acha
em qualquer desses casos, possa obter a sua naturalizao, ser bastante que
dirija uma petio ao Presidente da Repblica, instruda com documentos que
provem o alegado. Acresce que no temos lei alguma que fale em permisso
para o estabelecimento de domiclio e que estabelea quaisquer formalidades
para isso (Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 31-32).
173. Sim, uma medida de profilaxia social e o pas que no puder adot-la, que
no tiver fora e energia para repelir de seu seio os elementos estrangeiros
nocivos, um pas falido no conceito das naes civilizadas! (Gordo, A. A
expulso... cit., 1913. p. 38), discurso esse que evidencia claramente a ligao
entre progresso e ordem pblica durante a Primeira Repblica.
174. Sobre a construo do inimigo: Schmitt, Carl. O conceito do poltico. Petrpolis:
Vozes, 1992. p. 72; Moraes, Ana Luisa Zago de. Estado de exceo e a seleo
de inimigos pelo sistema penal: uma abordagem crtica no Brasil contemporneo.
Dissertao (Mestrado). PUCRS: 2008.
175. Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 32.

70

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Acrescente-se que, como a elite e o Estado no admitiam a existncia


de problemas sociais no Brasil, como o desemprego e a misria, qualquer
movimento contestatrio da ordem era visto como algo importado, ou seja,
um mal causado pela infiltrao do estrangeiro subversivo, consagrando,
com isso, o (...) mito do imigrante militante, que traz da Europa experincia
sindical e poltica.176
Essas mudanas ocorreram durante o incio da construo do
nacionalismo ufanista brasileiro, que, posteriormente, tomou fora durante
o Estado Novo.177 Esse nacionalismo lutava contra o passado, avaliado
negativamente, contrapondo-se colonizao e ao Imprio, e prestigiava a
terra e o homem nacional, que falava a lngua brasileira.178 Alis, durante
a Primeira Repblica, a imagem do brasileiro comeou a ser construda
por excluso, em oposio do estrangeiro, que passava ento a encarnar
o defeito, um mal que concorria em periculosidade com o prprio atraso
brasileiro, caracterstico do Imprio, e que no mais poderia persistir em
uma sociedade em fase de industrializao e voltada ao progresso.179
As artes e a literatura compuseram esse processo de valorizao do
nacional em detrimento do estrangeiro. Esse movimento atingiu seu
176. Bonf, Rogrio Luis Giampietro. Com lei ou sem lei: as expulses de
estrangeiros na Primeira Repblica. Cad. AEL, v. 14, n. 26, 2009. p. 187;
LEAL, Claudia. Pensiero e dinamite: anarquismo e represso em So Paulo nos
anos 1890. Campinas, Tese de Doutorado, IFCH, Unicamp, 2006. p. 287.
177. O nacionalismo uma representao ideolgica preocupada em definir os
traos especficos de um povo e suas diferenas frente aos demais: identidade
e alteridade. Pode ser poltico ou cultural. O primeiro est preocupado com
a construo de Estados-nacionais, e se faz presente em todos os momentos
em que se procura reestruturar a vida poltica de um pas. J o cultural
baseado nos traos que definem a identidade de um povo e o diferenciam dos
demais (costumes, etnias, religies e lngua) e esteve presente no romantismo,
no sculo XIX, e no modernismo dos anos 20, sendo retomado no Estado
Novo. A interpretao ufanista do nacionalismo aquela que dialoga mais com
elementos da cultura, com valores de longa durao como a terra e o carter do
ser humano que a habita, e sua interpretao da histria da nao otimista.
(Oliveira, Lcia Lippi. A questo nacional na Primeira Repblica. So Paulo:
Brasiliense, 1990. p. 143 e 188-189).
178. Nos Mandamentos do Patriota Brasileiro, organizados pela Propaganda
Nativista, em 1919, constavam: (...) falar e escrever em lngua brasileira; (...)
prevenir-se contra as misses civilizadoras, que nos chegam dos decadentes e
conflagrados pases do Velho Mundo; (...) acolher, todavia, com urbanidade e
simpatia os forasteiros ilustres e os imigrantes que vm colaborar conosco nas
obras de inteligncia, e na produo dos campos (Oliveira, L. L. A questo
nacional... cit., 1990. p. 154).
179. Oliveira, L. L. A questo nacional... cit., 1990. p. 108 e 124.

71

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

clmax na Semana de Arte Moderna, ocorrida no Teatro Municipal de So


Paulo em 1922. Esse evento consistiu em festivais de pintura, escultura,
literatura, poesia e msica e inauguraram o modernismo, marco do incio
de incorporao de assuntos brasileiros, ou mesmo regionalistas, arte.
Exemplo foi a obra Macunama, de Mrio de Andrade (1928), baseada em
uma mistura de folclore e variaes regionais do idioma ptrio,180 o Manifesto
Antropofgico, de Oswald de Andrade (1928), e o quadro nele inspirado,
Abaporu, de Tarsila do Amaral.
Dessa forma, houve uma alterao conceitual significativa: de
imigrantes, passaram a ser estrangeiros. E, enquanto o imigrante pode ser
integrado na nova sociedade, inclusive pelo carter de definitividade que
representa a migrao e a prpria colonizao, o estrangeiro ser sempre o
de fora e que no faz parte da nao, tampouco da construo do incipiente
nacionalismo. Essa alterao da nomenclatura, alis, facilitou o trabalho
dos parlamentares, ao aprovarem as leis de expulso, que sero tratadas no
terceiro item deste Captulo, destinadas justamente aos estrangeiros, em
especial aos indesejveis avaliados sob parametros como o de utilidade e
nocividade, muito afetos ao positivismo em voga na poca.181
Essa viragem lingustica somente foi possvel devido s dvidas quanto
ao racismo cientfico predominante no final do sculo XIX e ainda persistente
no incio do sculo XX, ao menos de forma alheia ao nacionalismo ufanista
exsurgente. Se o branqueamento no estava correspondendo ao progresso e
evoluo do Brasil, e a Europa ariana estava iniciando uma Primeira Guerra
Mundial, o darwinismo social e muito menos as demais teorias racistas no
mais serviam aos polticos e juristas da poca,182 uma vez que era necessria
a valorizao do elemento nacional, juntamente com o nacionalismo. Da
por que as teorias que concluam pela degenerescncia devido s misturas de
raas no mais coincidiam com os anseios de fortalecer fsica e moralmente
o brasileiro em detrimento do imigrante. A varivel da raa, portanto, no
poderia mais definir o futuro do Brasil como uma grande nao.183
Ao final da Repblica Velha, prevaleceu a orientao de que envolvendo
estrangeiros, a competencia era exclusiva do Poder Executivo, o responsvel
180. Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 198.
181. Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 45-46. Sobre o positivismo e a
noo de periculosidade e utilidade, ver item 2 deste Captulo.
182. Sobreleva lembrar que o Pas j era reconhecido como uma Repblica de
bacharis, devido grande formao de juristas em detrimento de outros
profissionais, e o discurso poltico muito se confundia com o jurdico-cientfico
(Skidmore, Preto no branco... cit., 1976. p. 181).
183. Skidmore, Preto no branco... cit., 1976. p. 195.

72

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

pelas questes de soberania, como tambm era a tendncia na Argentina e


na maioria dos pases do mundo.184 Prevalecia, no Direito Internacional, que
nenhuma nao poderia ser compelida a receber estrangeiros em seu territrio
e s os receberia quando julgasse que a sua admisso nenhum inconveniente
lhe poderia causar. Da mesma forma, a expulso era considerada um direito
do poder soberano, independentemente de processo e condenao judicial.185
O prprio conceito de soberania nacional predominante na poca,
e utilizado at hoje, admite que um Estado zele por seus cidados,
mesmo fora de sua rea territorial, e trate os estrangeiros apenas com
hospitalidade,186 podendo admiti-los em seu territrio, ou no, e retirando-os
compulsoriamente quando se tornem inconvenientes. A prpria Liga das
Naes, criada em abril de 1919, no intervinha muito nesse mbito, e uma
das maiores aes em relao proteo dos estrangeiros em territrio alheio
foi a Conferncia Internacional sobre o Trfico de Mulheres e Crianas, em
1921, com o objetivo de harmonizar aes de diversos governos, para agirem
em comum acordo no combate a esse tipo de trfico de carter internacional,
contando com a participao do Governo brasileiro, o que veio a influenciar
a prpria criminalizao do trfico de mulheres para fins de explorao
sexual pelo Cdigo Penal de 1940, consoante ser analisado no prximo
item deste trabalho.187
184. Rejo, C. B. In: Pensamento... cit., 2009. p. 81.
185. Tavares Bastos, Jos. Expulso de extrangeiros. Curitiba: Empreza Graphica
Paranaense, 1924. p. 50-53.
186. A expresso hospitalidade, em relao ao estrangeiro, de origem kantiana
e traduz o direito de um estrangeiro a no ser tratado com hostilidade em
virtude da sua vinda ao territrio de outro, ao menos enquanto se comportar
amistosamente no seu lugar (Kant. Immanuel. A Paz Perptua. Um Projecto
Filosfico. Trad. Artur Moro. Corvilho: LuSofia, 2008. p. 21). Sobre a
hospitalidade kantiana no ser a nica possvel, e possibilidade de construo
de uma filosofia da hospitalidade com base em Jacques Derrida: Pereira,
Gustavo Oliveira de Lima. Direitos Humanos e Hospitalidade: a proteo
internacional para aptridas e refugiados. So Paulo: Atlas, 2014. p. 125-153.
187. Resultaram dessa Conferncia as seguintes recomendaes: 1) proteger a
mulher ou a criana migrante dos perigos, aps terem comeado sua viagem,
quando viram presas fceis para o traficante; 2) que a regulao relativa viagem
e admisso do migrante no resultasse na separao de membros da mesma
famlia; 3) a facilitao do desembarque dos navios e indicao de hotis de
confiana para emigrantes; 4) que uma mulher qualificada fosse especialmente
encarregada de cuidar dos interesses de mulheres e crianas a bordo de todos
os navios de emigrantes; 5) que as companhias de navegao autorizassem a
distribuio a bordo dos navios de informaes sobre este trfico; 6) que estas
medidas governamentais contra o trfico no interferissem na liberdade das

73

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A Conferncia de Emigrao e Imigrao, em 15 de maio de 1924, por


sua vez, teve como tema importante a questo dos indesejveis,188 no sentido
de que os pases de imigrao tinham o direito de fazer suas prprias leis de
imigrao, mas a questo humanitria deveria falar mais alto.189
Segundo o embaixador brasileiro Carlos Martins, a Conferncia
foi motivada pela preocupao dos pases europeus com a diminuio do
escoamento do excesso de sua populao, devido diminuio da emigrao
transocenica, muito em razo do crescimento da importncia da categoria
dos indesejveis. Por tal motivo, o Brasil esteve na Conferncia, mas no
concordou com as concluses, justificando que o que estava posto eram
os interesses dos pases de emigrao europeus em detrimento dos pases
imigrantistas.190
mulheres em idade legal [RABELO, Fernanda. A travessia: imigrao, sade
e profilaxia internacional (1890-1926). Tese (Doutorado). Programa de PsGraduao em Histria das Cincias da Sade da Fiocruz. Rio de Janeiro:
2010. p. 279-281].
188. Ao lado dos mecanismos de atrao (subsdio do transporte dos imigrantes,
custeio de terras, etc.), tambm foram abordadas prticas de restrio
entrada de imigrantes, as quais configuram uma terceira categoria nativa:
a dos imigrantes indesejveis, categoria que possua correspondente no
vocabulrio jurdico-administrativo internacional e aparecia no art. 5.,
seo 3, da Conferncia Internacional de Emigrao e Imigrao de 1924, onde
encontramos a seguinte introduo: considerando que a colaborao entre os
pases de emigrao e os pases de imigrao necessria em vista de impedir
o deslocamento de emigrantes indesejveis [indsirables, no original francs]
segundo a legislao em vigor nestes ltimos pases, emite o voto (Ramos, J.
S. O poder... cit., 2002. p. 8-9).
189. A Conferncia se dividiu em quatro sesses de debate: 1) transporte de
emigrantes, higiene e servios sanitrios; 2) assistncia aos emigrantes
antes da partida, durante a viagem e ao desembarcarem nos pases de
imigrao; assistncia especial a mulheres e crianas; desenvolvimento da
cooperao, previdncia e mutualismo entre emigrantes; 3) colaborao
entre os servios de emigrao e imigrao de diferentes pases; 4) princpios
gerais que deveriam regular os tratados de emigrao e imigrao. Foram
adotadas tambm medidas de proteo em estradas de ferro e no transporte
martimo, como: igualdade de tratamento durante as viagens entre nacionais
e estrangeiros e condies mnimas sobre o aparelhamento sanitrio no
transporte, como ventilao, gua potvel, alimentao e servio mdico
(RABELO, F. A travessia... cit., 2010. p. 281-282).
190. Rabelo, F. A travessia... cit., 2010. p. 82-83. Trata-se de reflexo de um
paradoxo: pases de imigrao, como Argentina, Chile e Brasil, a despeito de
ter poder sobre a imigrao dirigida, no tinham uma posio dominante
frente aos pases de emigrao que lhes permitisse definir de modo autnomo o

74

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

A Conferncia pretendia ainda atribuir um significado uniforme dos


termos emigrao e imigrao, uma vez que a definio legal dessas expresses
era diferente em cada pas, por causa da necessidade de cada um de classificar
o estrangeiro de acordo com o seu prprio interesse e para submet-lo s leis
respectivas. Assim definiu: Considera-se emigrante ou imigrante todas as
pessoas que deixam a sua ptria em busca de trabalho ou que vo dedicar-se
ao pequeno comrcio, ou que vo reunir-se aos parentes que j emigraram
em busca de trabalho.191 Vrios pases, inclusive o Brasil, no concordaram
com essa definio, preferindo conviver com distines como o imigrante
colono principalmente nos pases que pretendiam o povoamento do
solo, como Estados Unidos, Canad e os Estados da Amrica Latina e o
trabalhador estrangeiro, cuja caracterstica estava na temporalidade, dentre
outras distines.
Essa conferncia se inscreve numa srie progressiva de acordos
internacionais que, mesmo se defrontando com as dificuldades colocadas
pelo acirramento dos nacionalismos, chegaram a estabelecer, nos anos 30 do
sculo XX, a ideia de um direito internacional em matria de imigrao. A
Conferncia de Roma, em especial, traz a primeira definio precisa, no direito
internacional, dos termos emigrante e imigrante, tendo desempenhado um
papel significativo na constituio de mecanismos administrativos nacionais
de tratamento dos imigrantes.192
Apesar desse esforo temporrio dos pases de emigrao, como os
europeus, o Brasil passou a formatar uma poltica migratria restritiva, e
tratamento dado aos imigrantes. Segundo Jair de Souza, na Conferncia, pde
ser verificado o seguinte embate: (...) polticas de imigrao conduzidas por
pases de imigrao que no gozavam de uma posio dominante no quadro das
relaes internacionais e estruturadas com o objetivo de permitir aos agentes
estatais desses pases o exerccio de um papel ativo nos deslocamentos dos
imigrantes europeus. (RAMOS, Jair de Souza. O poder de domar do fraco:
construo de autoridade pblica e tcnicas de poder tutelar nas polticas de
imigrao e colonizao do Servio de Povoamento do Solo Nacional. Revista
Horizontes antropolgicos.vol. 9n.. 19.Porto Alegre. Julho de2003. p. 8-9).
191. Rabelo, F. A travessia... cit., 2010. p. 350. Tambm sobre a Conferncia
de Emigrao e Imigrao, em 15 de maio de 1924, bem como sobre
contemporneo 1. Congresso Brasileiro de Eugenia, associada imigrao:
Seyferth, Giralda. Imigrantes e estrangeiros: a trajetria de uma categoria
que incomoda o poltico. In: Anais da Mesa Redonda Imigrantes e Emigrantes:
as transformaes das relaes do Estado Brasileiro com a Migrao. 26.
Reunio Brasileira de Antropologia, realizada entre os dias 01 e 04 de junho
de 2008, Porto Seguro, Brasil, p. 2.
192. Ramos, J. S. O poder... Revista Horizontes antropolgicos... cit., 2003.

75

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

no mais de atrao. Para tal poltica, era imperiosa, alm da expulso do


estrangeiro indesejvel, o maior controle do fluxo migratrio, bem como
a assimilao da massa de estrangeiros j residentes, o que o Governo
varguista desenvolveu com a firmeza, e as armas de um Estado autoritrio,
como ser analisado no prximo item. Por outro lado, trouxe tambm uma
maior valorizao do trabalhador nacional, que no seria mais considerado
indolente, preguioso, mas, sim, analfabeto e doente, precisando de sade e
educao.193

1.1.3 Do advento do Estado Novo ao ltimo golpe militar:

nacionalismo, autoritarismo e represso ao imigrante

Depois dos primeiros anos republicanos j abordados, seguiu-se a


Segunda Repblica (1930-37) e a Terceira Repblica (1937-45), tambm
chamada de Estado Novo, que finalizou com a abertura democrtica pelo Ato
Institucional 9, interregno coincidente com a Segunda Guerra Mundial.194
Em seguida, houve temporrio e aparente declnio do autoritarismo,195 que
voltou aps o Golpe de 1964, perodo que ser analisado, sob o prisma do
objeto de pesquisa, no prximo captulo do livro.
O Estado Novo, cujas condies para o seu surgimento o antecederam
e foram reforadas pela crise mundial, iniciou com o Golpe de 1937 que
consolidou Getlio Vargas no cargo de Presidente da Repblica, o qual j
ocupava desde 1930 e somente deixou em 1945 consumou o fechamento
do Congresso Nacional, a extino dos partidos polticos, das eleies e das
193. Rabelo, F. A travessia... cit., 2010. p. 252.
194. Carone, Edgard. O Estado Novo (1937-1945). Rio de Janeiro/So Paulo:
Difel, 1976. p. 166-171.
195. Sistemas polticos autoritrios so sistemas com pluralismo poltico
limitado, no responsvel, sem ideologia orientadora e elaborada, mas com
mentalidades distintas, sem mobilizao poltica, exceto em alguns pontos
do seu desenvolvimento, e no qual um lder (excepcionalmente um pequeno
grupo) exerce o pode dentro de limites formalmente mal definidos ( Jong,
Juan; Hobsbawn, Eric... O Estado... cit., 1979. p. 121). O declnio do
autoritarismo foi temporrio e aparente e, nesse perodo, tambm chamado
perodo populista da histria brasileira, a fragilidade da democracia era
evidente, e houve sucessivas tentativas de uso da fora para definir os rumos
da poltica ordinria (Torelly, Marcelo D. Justia de Transio e Estado
Constitucional de Direito: perspectiva Terico-Comparativa e Anlise do
Caso Brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 175). No se pode olvidar,
alis, que Getlio Vargas retornou ao poder pelo voto popular em 1950,
sucedendo-se o suicdio em 1954, aps a exigncia de que renunciasse e
iminncia de um golpe militar.

76

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

garantias individuais. Assim, firmou um projeto totalitrio baseado em dois


pilares fundamentais, quais sejam, terror e liderana, e, para o exerccio do
poder, valia-se da propaganda e da doutrinao. A propaganda fundava a
credulidade, inspirava e fomentava a averso dvida. J a doutrinao o
estado mais radical da propaganda, quando no mais necessrio recorrer
a tcnicas de persuaso. Dessa forma, houve a transformao do regime em
sinnimo de Estado, deste em sinnimo de sociedade, e da sociedade em
sinnimo do lder e da sua vontade.196
Tratou-se de um Estado autoritrio, elitista, conservador, hierrquico197
e mitolgico, muito em razo da construo da figura do lder o pai dos
pobres, dentre outros predicados criados e divulgados pelo Departamento
de Imprensa e Propaganda (DIP) e pelos idealizadores do regime e da
autoridade estatal pela propaganda e pela censura.198 Ao mesmo tempo, era
um perodo de ditadura constitucional, sendo que a Constituio de 1937
reforou o autoritarismo do regime, ao dar plenos poderes ao Presidente da
Repblica.
No projeto poltico estado-novista, o liberalismo, que j vinha sendo
abandonado a partir da Primeira Repblica como se verificou em relao
ao enrijecimento da poltica imigratria e interveno na produo
cafeeira, auxiliando-a mediante a entrada de mo de obra estrangeira
, foi definitivamente abolido.199 Isto porque no havia mais lugar para a
igualdade e para a no interveno do Estado, j que agora este deveria
atuar como verdadeiro coordenador na distribuio da riqueza nacional, e
o homem novo deveria participar do processo de progresso, da busca do
bem comum e da manuteno da ordem pblica, sob a influncia do
196. Calcelli, E. O mundo da violncia: a polcia na Era Vargas. Campinas. Tese
de Doutorado, IFCH, Unicamp, 1991. p. 56 e 77; Carone, E. O Estado novo
(1937-1945). Rio de Janeiro/ So Paulo: Difel, 1976. p. 1-4; Carneiro, Maria
Luiza Tucci. O anti-semitismo na Era Vargas: fantasmas de uma gerao (19301945). So Paulo: Brasiliense, 1988. p. 120.
197. Oliveira, Lcia Lippi; Velloso, Mnica Pimenta; Gomes, ngela Maria
Castro. Estado novo: ideologia e poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. p. 15-19.
198. Carone, E. O Estado... cit., 1976. p. 166-171.
199. O liberalismo, consagrando o no intervencionismo estatal e o valor do
individualismo, era acusado de criar, com seu ideal de equidade, uma
nova ordem social plena de novos privilgios polticos e de profundas
desigualdades sociais, bem como convertera o indivduo em um ser isolado.
No Estado Novo, interesse pblico e o bem comum se sobrepem liberdade
(Oliveira, Lucia Lippi; Velloso, Mnica Pimenta; Gomes, ngela Maria
Castro. Estado Novo: ideologia e poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. p. 97-99
e 129-133).

77

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

positivismo de Auguste Comte, o que conduziria s condies necessrias


para a manuteno de uma vida digna para todos.200
Ainda no incio da dcada de 30 do sculo XX, ou seja, aps a Grande
Depresso e com ela a crise do setor cafeeiro, um dos principais incentivadores
da vinda de mo de obra exterior , iniciou-se um projeto nacionalista, que
tomou vrias dimenses, dentre elas a restrio da entrada do trabalhador
estrangeiro, no intuito de proteger o nacional.201 Esse projeto, ainda que com
opositores, abrangeu (...) riscar automaticamente o Brasil da lista dos pases de
imigrao, fechando seus portos corrente imigratria e impulsionando o
sentimento de nacionalidade que o Estado tratava de cultivar.202
Paralelamente ao fomento do nacionalismo, iniciaram-se medidas de
nacionalizao. Exemplo foi a lei de nacionalizao do trabalho, instituda
em 1931, que determinou que as indstrias contratassem, proporcionalmente,
para dois teros de empregados nacionais, apenas um tero de estrangeiros,203
200. A escola positivista do Rio Grande do Sul, tendo como um de seus nomes Jlio
de Castilhos, Presidente do Rio Grande do Sul por duas vezes e principal autor
da Constituio Estadual de 1891, influenciou a poltica, a Constituio e a
prpria educao no Estado. A partir dos pressupostos comtianos, foi proposta
a construo de uma sociedade racional, distinta da anterior, bem como a
incorporao do proletariado sociedade moderna, limitando seu agir e
normatizando sua participao social. Para tanto, o controle dos trabalhadores
requeria a utilizao sistemtica da educao moral e, por outro lado, da prtica
do trabalho regular. O esforo educacional era, assim, indispensvel nova
ordem. Nesse contexto, a cincia, a educao e a moral se transformaram
em poderosos instrumentos de controle social e de veiculao ideolgica, de
tal forma que fosse garantida a reorientao da sociedade, neutralizando os
conflitos e mantendo a estabilidade social, tudo isso em nome do bem comum
(Corsetti, Berenice. Cultura poltica positivista e educao no Rio Grande
do Sul/Brasil: 1889/1930. Cadernos de Educao. p. 55-69, FaE/PPGE/UFPel.
Pelotas: julho/dezembro 2008. p. 58-60). Nesse sentido tambm: Castilhos,
Jlio de. Pensamento poltico de Jlio de Castilhos. Porto Alegre: Martins Livreiro
Ed., 2003. No paginado).
201. O resultado da crise do setor cafeeiro foi o desemprego, o abandono de
propriedades, a diversificao agrcola e a necessidade de desenvolver a ideia
do Brasil como um pas industrial, sendo a agricultura apenas suplementar.
Nesse contexto, a imigrao interna passou a substituir a imigrao externa.
Posteriormente, a guerra tambm provocou a contrao do mercado externo,
sendo que, em 1942, tambm houve crise nos transportes, uma vez que navios
brasileiros comearam a ser afundados no Oceano Atlntico (Carone, E. O
Estado... cit., 1976. p. 7-9, 15 e 42).
202. Calcelli, E. O mundo da violncia... cit., 1991. p. 247.
203. Tratou-se do Decreto-lei 19.482, de 12 de dezembro de 1930, que, em seu
art. 1.,limitou, a contar de 01 de janeiro de 1931, a entrada de passageiros

78

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

e foi acompanhada de outras medidas, como a nacionalizao gradual da


propriedade, de empresas, dos recursos hidroeltricos e das comunicaes.204
O objetivo era restringir a iniciativa estrangeira, seja na esfera poltica, seja
na econmica.
Nesse perodo, concomitantemente crise no campo, consolidava-se
a presena de multides de trabalhadores nas grandes cidades, a redefinio
do espao urbano e o projeto poltico de um Estado que se autoimpunha
a tarefa de promover a inovao moral e poltica de toda a sociedade. Essa
inovao ocorria atravs de novas estratgias de dominao, que negavam,
em sua essncia, os princpios polticos do liberalismo clssico base para
a Constituio Imperial, como j visto anteriormente , e que passavam a
empregar novas formas de controle social, agora dirigidos, de maneira cada
vez mais centralizada, sociedade como um todo.205
O projeto poltico do Estado previu a existncia de um aparato
policial capaz de exercer o controle social, disciplinar o dia a dia dos
trabalhadores e da sociedade como um todo e ainda negar a individualidade
dos homens a partir do estabelecimento de parmetros comuns de
comportamento e sentimento.206 A sociedade era engajada no projeto
atravs de campanhas cvicas para a construo de um novo pas, dentre
elas a campanha anticomunista, bem como da delao dos inimigos do
regime, evidenciando que o poder j se dissipava, no estando apenas
centrado na mquina estatal.
Nesse projeto totalitrio, nacionalista e nacionalizante, a pluralidade
no era tolerada, e cada vez mais se consolidava a averso ao estrangeiro. Em
razo disso, se, entre 1907 e 1913, foram dados os primeiros passos para a
regulamentao da expulso de estrangeiros, a partir de 1930 essa poltica
foi aprimorada e agravada. E, nesse novo perodo, no era apenas o carter
subversivo anarquista e comunista que estava associado figura do
imigrante, mas sua conduta de ordem moral era um dos tpicos prediletos
da polcia, quando se referia a esse elemento de carter degenerado, sendo
que as teorias como o darwinismo e o evolucionismo, antes utilizadas
para fundamentar o branqueamento da raa mediante o favorecimento da
estrangeiros de terceira classe. Tal decreto colaborou para o aprimoramento
do conceito do imigrante como elemento indesejvel (Carneiro, M. L. T. O
anti-semitismo... cit., 1988. p. 158).
204. Exemplificativamente, as Constituies de 1934 e 1937 e os Decretos-leis
promulgados com base nestas impuseram restries expanso da penetrao
econmica estrangeira (Carone, E. O Estado... cit., 1976. p. 72-73).
205. Calcelli, E. O mundo da violncia, 1991. p. 55.
206. Idem, ibidem, p. 56.

79

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

imigrao europeia, passaram a ser utilizadas para fundamentar esse outro


tipo de concluso.207
A eugenia208 manteve-se frequente nos discursos acadmicos e
polticos, porm expressando ideias comuns ao fascismo italiano, como a
construo de um povo forte e com o pensamento concentrado no futuro da
ptria, aliando, portanto, as teorias eugenistas ao nacionalismo. Com base
nela, visava-se formao de uma raa homognea, de um povo integralmente
adaptado realidade social de seu pas e preparado para servi-lo. A isso se
soma que a elite dos intelectuais que pregava a necessidade de se abrasileirar
a Repblica e de se construir uma conscincia nacional, atravs da proteo
ao homem brasileiro e do progresso material e moral do Pas. Foi natural,
portanto, que o controle da imigrao se tornasse um dos meios eleitos para se
atingir os objetivos mais imediatos.209
Uma poltica imigratria aberta a todos entraria em choque com esse
iderio poltico de homogeneizar a populao. Assim, o regime ditatorial
de Vargas, embasado pelo pensamento de tericos como Francisco Campos,
Azevedo Amaral e Oliveira Viana, dedicou-se elaborao de um projeto
educacional e de um projeto contra a entrada de estrangeiros, em prol
do abrasileiramento dos ncleos de colonizao, enfatizando o aspecto
negativo da presena do estrangeiro. Nesse contexto, inclusive, aflorou o
antissemitismo na esfera poltica, institucionalizando o discurso acusatrio
da demonizao e animalizao do judeu, considerando-o, inclusive em
documentos oficiais, raa inassimilvel e psiquicamente degenerada e,
portanto, indesejvel no Brasil.210
207. Calcelli, E. O mundo da violncia... cit., 1991. p. 165 e 248-249; Carneiro,
M. L. T. O anti-semitismo... cit., 1988. p. 84.
208. A eugenia surgiu no sculo XIX, como uma nova cincia destinada a
aperfeioar a raa humana, estando diretamente relacionada ideologia racista
e ao esprito cientfico, apoiados nas teorias evolucionistas (Carneiro, op. cit.,
p. 106).
209. Carneiro, op. cit., p. 123-124; Silva, Jos Pereira da. Novos Rumos da
Criminologia. 2. ed. Rio de Janeiro: Cia. Brasil Editora, 1939. p. 127-130.
210. A partir de um saber tcnico, o Estado desenvolveu polticas imigratrias de
excluso e mobilizou recursos do Direito para afirmar suas categorias raciais.
Apoiados em uma estrutura burocrtica morosa e em um funcionalismo racista,
o Presidente Vargas e a maioria dos respectivos ministros de Estado, diretores
de departamentos, intelectuais orgnicos e autoridades policiais, capitalizaram
opinies e preconceitos, endossando a prtica do antissemitismo poltico
no Brasil. A adoo de circulares secretas e os baixos ndices imigratrios
referentes entrada de judeus no Brasil comprovam a prtica antissemita por
parte do Governo Vargas (Carneiro, M. L. T. O anti-semitismo... cit., 1988. p.

80

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Antes mesmo do Estado Novo, a Constituio de 1934 fixou cotas


de entrada de imigrantes em 2% do total de entradas de cada nacionalidade
j presente no Pas, entre 1. de janeiro de 1884 e 31 de dezembro de
1933.211 Tratou-se da definitiva consolidao legislativa da eugenia aliada ao
nacionalismo, que j eram postulados imprescindveis poltica imigratria
desde o incio da dcada de 30 do sculo XX. Essa proposta foi encampada
por um grupo de parlamentares liderados por Miguel Couto, que decidiu
formar uma forte corrente de presso dentro da Assembleia Nacional
Constituinte, principalmente para opor uma barreira indireta imigrao
de asiticos, considerados inassimilveis.212
Sob a vigncia da Constituio de 1934, sobreveio o Congresso Policial
de 20 de outubro de 1936, no qual um dos principais temas debatidos foi a
entrada, permanncia e expulso de estrangeiros. Na ocasio, foi realizado
um convnio secreto entre os agentes policiais, o Ministrio das Relaes
Exteriores e o Ministrio do Trabalho e Emprego para a expulso de uma
vez por todas dos aptridas e daqueles cujos consulados negassem conceder
visto nos passaportes. Estipulou-se ainda que o modelo do processo
de expulso, de naturalizao, de controle e permanncia seria feito de
acordo com os procedimentos da polcia do Distrito Federal, de forma a
uniformizar o procedimento. Tambm foram tomadas medidas no sentido
de centralizar as informaes sobre estrangeiros na sede da polcia civil do
Distrito Federal.213
O regime de cotas foi mantido na Constituio dos Estados Unidos
do Brasil, de 10 de novembro de 1937, inspirada nas Cartas fascistas
europeias214 e outorgada justamente para conter o estado de emergncia
122-125 e Carneiro, Maria Luiza Tucci. O Veneno da Serpente: reflexes sobre
o anti-semitismo no Brasil. So Paulo: Perspectiva, 2003. p. 12).
211. Art. 121. A lei promover o amparo da produo e estabelecer as condies do
trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteo social do trabalhador e
os interesses econmicos do Pas. (...) 6. A entrada de imigrantes no territrio
nacional sofrer as restries necessrias garantia da integrao tnica e capacidade
fsica e civil do imigrante, no podendo, porm, a corrente imigratria de cada pas
exceder, anualmente, o limite de dois por cento sobre o nmero total dos respectivos
nacionais fixados no Brasil durante os ltimos cinqenta anos. 7. vedada a
concentrao de imigrantes em qualquer ponto do territrio da Unio, devendo a lei
regular a seleo, localizao e assimilao do aliengena (Brasil. Constituio da
Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934).
212. Carneiro, M. L. T. O anti-semitismo... cit., 1988. p. 104-159.
213. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 133-134.
214. Wolkmer, Antnio Carlos. Histria do direito no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1999. p. 113-114.

81

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

criado, dentre outros fatores, pela infiltrao comunista, conforme


enunciava seu prembulo.215 A concentrao de poderes nas mos do
Presidente da Repblica tambm se deu em matria de mobilidade humana,
e ficou consolidada uma poltica migratria restritiva e protetiva do mercado
de trabalho nacional, bem como voltada ao nacionalismo.216
Depois da Constituio de 1937, vrias restries sobrevieram,
principalmente de objetivos antissemitas, dentre elas a Circular 1.127
(secreta), do Ministrio das Relaes Exteriores, Ministro Mario Pimentel
Brando, de 7 de junho de 1937, que configurava a adoo de uma poltica
imigratria restritiva a judeus; e a Circular 1.323 (Secreta) de 1939,
Ministrio das Relaes Exteriores, Ministro Osvaldo Aranha, proibindo a
concesso de visto temporrio a estrangeiros de origem semita.217
215. O regime de cotas constou no art. 151, que reiterou o art. 121, 6. da
Constituio de 1934. O regime de cotas somente foi extinto depois da edio
da Constituio de 1946, que no se pronunciou expressamente sobre esse
tema (Crtes, G. M. Migrao... cit., 1958. p. 109- 110).
216. No art. 16, III, estabeleceu a Constituio ser de competncia privativa da
Unio legislar sobre (...) a naturalizao, a entrada no territrio nacional e
sada desse territrio, a imigrao e emigrao, os passaportes, a expulso de
estrangeiros do territrio nacional e proibio de permanncia ou de estada
no mesmo, a extradio. J no art. 74, q, ficou estabelecido que compete
privativamente ao Presidente da Repblica (...) autorizar brasileiros a aceitar
penso, emprego ou comisso de Governo estrangeiro, e, no art. 122, XV, g,
ficou consolidada a nacionalizao da imprensa, ao vedar a propriedade de
empresas jornalsticas e a direo de jornais a estrangeiros. J no art. 150, ficou
estabelecido que somente poderiam exercer profisses liberais os brasileiros
natos e os naturalizados que tenham prestado servio militar no Brasil, (...)
excetuados os casos de exerccio legtimo na data da Constituio e os de reciprocidade
internacional admitidos em lei, bem como que (...) somente aos brasileiros natos
ser permitida a revalidao, de diplomas profissionais expedidos por institutos
estrangeiros de ensino.
217. Carneiro, M. L. T. O anti-semitismo... cit., 1988. O contraponto de Marcos
Chor Maio de que as medidas antissemitas no Brasil no atingiram judeus
munidos de capitais, habilidades mercantis e capacidade intelectual para se
inserirem no processo de modernizao do Pas. Referiu que Vargas operou
uma dupla poltica: de incorporao do judeu j radicado no Brasil em seu
projeto de integrao nacional, principalmente do empresrio, e de controle
sobre a entrada de refugiados judeus indesejveis. Mencionou ainda que a
sociabilidade brasileira, frequentemente em descompasso com a atuao do
Estado, revelou-se de modo diverso, com fortes apelos integrao do outro
(Maio, Marcos Chor. Qual anti-semitismo? Relativizando a questo judaica
no Brasil dos anos 30. In: Pandolfi, Dulce (Org.). Repensando o Estado Novo.
p. 229-256. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getulio Vargas, 1999. p. 243-253).

82

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

O Decreto-lei 406, de 4 de maio de 1938,218 tambm chamado de


Lei de Imigrao, passou a regulamentar a entrada de estrangeiros no
territrio nacional e, com isso, representou uma nova poltica migratria,
voltada seleo de boas correntes migratrias, sendo que, para estas, tinha
orientao favorvel, ao contrrio daquela para o estrangeiro indesejvel.219
A partir desse Decreto, houve a centralizao do servio de registro de
estrangeiros no Departamento de Imigrao, ligado Polcia do Distrito
Federal e do estados, e ficou mais clara a dicotomia entre as migraes
desejveis e associadas poltica eugenista,220 e as indesejveis, fiscalizadas e
controladas pela polcia.221
A partir dele, publicamente, estava vedada a entrada de estrangeiros
tidos como aleijados e mutilados, invlidos, cegos, surdos-mudos, indigentes,
vagabundos, ciganos e congneres, os que apresentassem afeco nervosa ou
mental, doentes de molstias infectocontagiosas ou leses orgnicas com
insuficincia funcional (art. 1., I a VII), relacionando a poltica migratria
sanitria e higienista.222 Ademais, alm dos estrangeiros indesejveis,
impedia-se tambm a entrada daqueles de conduta nociva ordem pblica,
218. Brasil. Lei de Imigrao. Decreto-lei 406, de 4 de maio de 1938.
219. Essa seletividade est muito bem explanada no primeiro volume da Revista de
Colonizao e Imigrao, que ser abordada posteriormente. No seu primeiro
volume, consta que a poca das migraes espontneas j havia terminado,
e que os movimentos migratrios deviam ser cuidadosamente preparados
e disciplinados pelo Estado, de forma a se adaptarem s necessidades dos
pases, para (...) evitar os elementos indesejveis e de difcil assimilao, e
promover a entrada de boas correntes imigratrias em harmonia com a
expanso econmica do pas, ressalvando, inclusive, a imigrao como fator
de formao da nacionalidade. Em relao nova lei, menciona que (...)
uma legislao flexvel, essencialmente dctil e prtica, capaz de atrair para o Brasil
uma corrente imigratria que corresponda em quantidade e qualidade s necessidades
do pas (Secretaria do Conselho Nacional de Imigrao. Primeiro Ano
do Trabalho do Conselho Nacional de Imigrao e Colonizao. Revista de
Imigrao e Colonizao, p. 5-19. Ano I, N. 1, jan. 1940. Rio de Janeiro: rgo
Oficial do Conselho de Imigrao e Colonizao, p. 7-8).
220. Constou expressamente no art. 2. que O Governo Federal reserva-se o direito
de limitar ou suspender, por motivos econmicos ou sociais, a entrada de indivduos
de determinadas raas ou origens, ouvido o Conselho de Imigrao e Colonizao.
221. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 107-129.
222. Cada imigrante passava por minuciosa inspeo mdica, a fim de excluir
aqueles que fossem considerados indesejveis sob o ponto de vista da sade
pblica (como aqueles atacados por lepra, tuberculose, tracoma, elefantase,
cncer ou qualquer doena mental, alm dos cegos e surdos, os mutilados e os
incapacitados para o trabalho, ou os que possussem qualquer leso orgnica

83

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

segurana nacional ou estrutura das instituies, e aos condenados


em outros pases por crimes de natureza poltica que determinassem sua
extradio (art. 1., VIII a XI).
Desse modo, a imigrao dos indesejveis passou a ser considerada
como um problema de segurana nacional uma questo poltica , sendo,
a partir de 1939, rea decisria do Ministrio da Justia e Negcios do
Interior.223 Por outro lado, os imigrantes desejveis ainda eram os agricultores
(art. 16) de cor branca, e os fluxos rejeitados eram de asiticos, africanos e de
negros americanos, com o argumento, qualquer que fosse a poca, da ameaa
formao nacional.224
Os imigrantes que j estavam no Pas deveriam ser assimilados
fora, se necessrio, inclusive atravs do idioma, de forma a impor valores
nacionais brasileiros, substituindo o sentimento de pertencer a outras
nacionalidades. Assim, at setembro de 1939,225 j estava determinado que o
que os invalidassem para o exerccio de suas funes), que seriam repatriados
(Rabelo, F. A travessia... cit., 2010. p. 227).
223. O Decreto-lei 1.545, de 25 de agosto de 1939, previu, alm da atribuio desse
Ministrio, a competncia do Conselho de Segurana Nacional, para guiar a
adaptao dos estrangeiros (art. 2.); ao Ministrio da Justia e Negcios
Interiores, para zelar pela execuo das leis com essa finalidade (art. 3.); ao
Ministrio da Sade e Educao, para executar a nacionalizao do ensino (art.
4.); ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, para exigir a observao
da percentagem legal de brasileiros em quaisquer estabelecimentos comerciais
e industriais (art. 5.); ao Ministrio da Guerra, para centralizar informaes
sobre o assunto e incorporar s fileiras do Exrcito o maior nmero de filhos
de estrangeiros (art. 7.); ao Conselho de Imigrao e Colonizao, dentre
outras atribuies, para evitar a aglomerao de imigrantes da mesma origem
num s Estado ou numa s regio (art. 8.); aos Interventores Federais, para
remeter, trimestralmente, ao Conselho de Segurana Nacional uma estatstica
da entrada e localizao de imigrantes (art. 9.).
224. Seyferth, G. Os imigrantes e campanha de nacionalizao do Estado Novo.
p. 199-228. In: Pandolfi, D. (Org.) Repensando o Estado Novo, Rio de Janeiro:
Fundao Getulio Vargas, 1999. p. 201.
225. Conforme o cumprimento das determinaes constantes no Decreto-lei 1.545,
de 25 de agosto de 1939, j mencionado, tambm constou: a adaptao dos
estrangeiros atravs do ensino e pelo uso da lngua nacional, pelo cultivo da
histria do Brasil, pela incorporao em associaes de carter patritico e por
todos os meios que pudessem contribuir para a formao de uma conscincia
comum (art. 1.); a proibio do uso de lnguas estrangeiras nas reparties
pblicas e nos cultos religiosos (arts. 15-16); a difuso do sentimento nacional
em todas as ocasies ou reunies, de carter particular ou pblico, principalmente
pelos encarregados de cuidar da juventude, que deveriam (...) esforarem-se por
difundir o sentimento da nacionalidade e o amor da ptria(art. 14).

84

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

ensino fosse conduzido apenas em lngua portuguesa;226 que, nos negcios,


no houvesse qualquer pronunciamento em outro idioma; que todos os
servios religiosos deveriam ser conduzidos em portugus; que no houvesse
quaisquer publicaes em lngua estrangeira o que provocou uma crise
nesse setor da imprensa , tendo como consequncia que, aps a Segunda
Guerra Mundial, o mesmo ressurgisse apenas em parte.227
Alm disso, o Decreto-lei 383, de 18 de abril de 1938, exigiu, para
o licenciamento das sociedades, a sua nacionalizao (a presidncia e dois
teros da diretoria constituda por brasileiros) e o parecer da Delegacia
Especial de Segurana Poltica e Social sobre os antecedentes polticosociais dos componentes da Diretoria e da Delegacia de Estrangeiros.228
Alm disso, no mesmo ano, foram enviados batalhes do Exrcito para as
reas povoadas predominantemente com imigrantes, principalmente os trs
estados do Sul, de forma a nacionalizar uma populao estrangeira e fazer
cumprir as determinaes constantes no pargrafo anterior.229
Com a ecloso da Segunda Guerra Mundial, as medidas restritivas
de controle social ficaram ainda mais fortes, e solues repressivas
comearam a ser reforadas pelo Estado. Em 29 de janeiro de 1942, foi
restringida a liberdade de locomoo, atravs das normas estipuladas
pela polcia. E, depois da entrada do Brasil na Guerra com as potncias
do Eixo, houve ainda maiores restries aos japoneses, italianos, alemes
e seus descendentes, que estavam proibidos de ingressar no Pas, salvo
expressa autorizao do Presidente, ocasio em que suas atividades seriam
oficialmente controladas pela Delegacia de Ordem Poltica e Social. Para os
demais pases extracontinentais, era exigido, alm de passaporte autenticado,
certido negativa de antecedentes dos ltimos cinco anos, certificado de no
226. Alm disso, a disciplina Educao Moral e Cvica foi includa nos currculos
das escolas particulares, e as escolas de lngua estrangeira foram interditadas
(Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 90).
227. Seyferth, G. Imigrao... cit., 1990. p. 74.
228. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 267-270.
229. Logo depois da decretao do Estado Novo, o Comando do Estado Maior do
Exrcito entregou a Getlio Vargas um relatrio completo feito pela 5. Regio
Militar (PR e SC) sobre a necessidade de uma campanha de nacionalizao: uma
espcie de guerra interna contra os imigrantes e seus descendentes, que relatava
o perigo alemo, a impossibilidade de assimilar os japoneses, e que o grau de
desnacionalizao dos brasileiros de origem estrangeira seria tal que, entre os de
origem alem, 60% no falaria nem entenderia portugus; 30%, embora falasse
e entendesse, no se considerava brasileiro; e apenas 10% possua esprito de
brasilidade (Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 267-270; Seyferth, G. Os
imigrantes... In: Pandolfi, D. Repensando... cit., 1999. p. 221).

85

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

ter conduta nociva ordem pblica, dentre outras exigncias. Ademais, para
os estrangeiros se locomoverem no territrio nacional, precisavam de salvoconduto e, por fim, em 8 de dezembro de 1942, tambm foi determinada a
censura correspondncia internacional.230
No bastassem essas medidas, tratados secretos eram firmados,
inclusive visando entrega de pessoas aos pases firmatrios, o que contribua
para o sentimento de insegurana de toda a sociedade, mas, em especial,
dos estrangeiros em territrio alheio. Exemplo disso foi o tratado com a
Alemanha, em que constava a troca de conhecimentos e o intercmbio de
material, informaes e provas contra o comunismo, o anarquismo e outras
ideologias contrrias ao Estado. Com base neste tratado, foram expulsas e
entregues para o servio secreto alemo, entre 1936 e 1937, Olga Prestes,
Elisa Ewer e Ana Gertrude Lambrecht.231
O extremismo da represso ao estrangeiro e a definitiva relao entre
segurana nacional e a questo migratria ocorreu com a criao da Seo
de Segurana Nacional, em 1939, rgo destinado, entre outras funes, a
(...) sugerir medidas para a boa marcha do servio de registro de estrangeiros e
fiscalizar suas atividades e dos brasileiros naturalizados, reforando o trabalho
da polcia. Um de seus trabalhos foi remeter formulrios a 600 municpios,
para que estes preenchessem com o nome e a qualificao dos estrangeiros
que viviam nas respectivas localidades, no intuito de identificar elementos
suspeitos.232
O dogmatismo racial do branqueamento e outras diretrizes xenfobas
da poltica migratria durante a Era Vargas ficaram evidentes em textos
publicados na Revista de Imigrao e Colonizao, entre 1940 e 1945, que
circulava, principalmente, junto aos rgos pblicos e s autoridades
diretamente envolvidas com a questo imigratria e nas reas de colonizao
do Pas.233 Ali os diferentes autores que postulavam polticas imigratrias no
230. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 273-278.
231. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 186.
232. Calcelli, E. O mundo... cit., 1991. p. 140. Nesse sentido tambm: Secretaria...
cit., 1940. p. 16.
233. Peres, Elena Pjaro. Proverbial Hospitalidade? A Revista de Imigrao e
Colonizao e o discurso oficial sobre o imigrante (1945-1955) Revista Acervo.
Rio de Janeiro, v. 10, n. 2, p. 85-98, jul/dez 1997. p. 99. As edies da Revista
de Imigrao e Colonizao encontram-se digitalizadas na Biblioteca Digital
SEADE, no seguinte endereo eletrnico: <https://www.seade.gov.br/>.
J no seu primeiro nmero, na apresentao, consta que (...) a interveno
do Estado cada vez mais decisiva nos movimentos migratrios, planificando,
selecionando e dirigindo as correntes humanas, de acordo com os interesses dos pases

86

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

s procuraram estabelecer critrios para selecionar imigrantes adequados aos


interesses nacionais, como demonstravam seus receios nativistas diante da
situao tnica produzida pelos diferentes grupos j estabelecidos no Pas,
resultando disso uma enfase na unidade nacional, na ocupao do territrio
e nas possibilidades de assimilao.234
Atravs do discurso oficial contido na Revista de Imigrao e
Colonizao, verifica-se a conscincia da necessidade de povoamento do
solo brasileiro para gerar maior desenvolvimento, mas, por outro lado,
um processo de desumanizao do imigrante, tratado como um objeto,
um elemento portador de caractersticas que podem, ou no, interessar ao
pas receptor. Assim, pregava-se e utilizava-se um critrio de avaliao do
imigrante sempre utilitrio, seja para preencher os espaos vazios e cultivar
os campos, seja para contribuir com a formao tnica brasileira, favorecendo
o branqueamento da raa.235
A poltica migratria, nesse ponto, aproxima-se biopoltica, uma
vez que o poder passou a atuar no nvel do corpo, tornando-se um biopoder,
mormente em razo da seleo de tipos: os homens saudveis excluindo
os doentes, invlidos, idosos sem condies de prover seu prprio sustento,
dentre outros, relacionados degenerescncia eram selecionados inclusive
atravs de exame mdico, representado pela inspeo de sade em portos,236
de forma a contribuir para a construo do Estado-nao brasileiro.237 Esse
pedigree seria determinado, segundo as sugestes da Revista de Colonizao
e Imigrao, atravs de rigorosa seleo mdica, de acordo com os padres
estipulados pela cincia eugnica.238
de emigrao e imigrao, ressalvando que (...) nenhum outro pas oferece maior
extenso de terras colonizveis pela raa branca, o que justificou, inclusive, a
criao do Conselho de Imigrao e Colonizao. Na apresentao da Revista,
feita pelo Presidente do Conselho de Imigrao, Joo Carlos Muniz, em
janeiro de 1940, consta que o objetivo do peridico era servir de elemento
de coordenao entre os que se preocupavam com as questes demogrficas
do Brasil (Muniz, J. Carlos. Apresentao. Revista de Imigrao e Colonizao.
Ano I, N. 1, Janeiro de 1940. Rio de Janeiro: rgo Oficial do Conselho de
Imigrao e Colonizao, p. 3-4).
234. Seyferth, G. Os imigrantes... In: Pandolfi, D. Repensando... cit., 1999. p. 221.
235. Secretaria... cit., p. 5-19, 1940. Nesse sentido tambm: Peres, Elena Pjaro.
Proverbial... cit., 1997. p. 88.
236. Rabelo, F. A travessia... 2010. p. 227-271.
237. Peres, E. P. Proverbial..., cit., 1997. p. 99-100.
238. Refere Antonio Vianna que a Poltica Biolgica ensina que existe uma
personalidade imutvel no homem, que nem a cincia destri, e outra moldvel.
Acrescenta que a poltica imigratria deve ser orientada biologicamente

87

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A medicina como estratgia biopoltica aparece com evidncia nos


textos da Revista, revelando o que Foucault chamou de socializao do
corpo, como forma de controle da sociedade sobre os indivduos.239 O corpo
investido pelo poder e controlado por uma meticulosa disciplina exercida
pelo Estado atravs dos educadores, pedagogos,240 mdicos e psiquiatras, os
ltimos estreitamente relacionados com conceitos, como hereditariedade,
degenerescncia e eugenia. Atravs disso, pretendia-se assumir um papel
de vanguarda na construo do homem do futuro, livre de imperfeies e
totalmente controlado pela cincia.241
Alm disso, a introduo de refugiados de guerra permaneceu como
questo de segurana nacional.242 Apesar de defendida por alguns, que
tentavam demonstrar o proveito que o Brasil poderia tirar desses estrangeiros,
muitos os consideravam parasitas, que deveriam ser refutados pelo Estado
e repatriados, mesmo que se tornassem aptridas e que tivessem que voltar
aos campos de concentrao.243 A despeito de algumas acolhidas autorizadas

239.

240.

241.
242.

243.

88

para evitar essa hereditariedade patolgica, para que possamos garantir


o aperfeioamento da raa, seu enobrecimento. Para isso, recomenda a
obrigatoriedade do mdico do imigrante solteiro, de forma realizar a profilaxia
e criar sade e criar tipos humanos fortes, perfeitos, sadios, melhorando a
nossa prpria raa (Vianna, Antonio. O imigrante solteiro em face da poltica
biolgica. Revista de Imigrao e Colonizao. p. 34-41. Ano VII. N. 1. Maro
de 1946. Rio de Janeiro: Conselho Nacional de Imigrao, p. 35-39).
Segundo Foucault, o corpo, para alm de necessidades fisiolgicas, tambm
est mergulhado num campo poltico, e as relaes de poder tm alcance
imediato sobre ele. Trata-se do corpo produtivo e submisso atravs de uma
tecnologia poltica do corpo. Cuida-se, ainda, da microfsica do poder
posta em jogo pelos aparelhos e instituies (Foucault, M. Vigiar... 2002.
p. 117-121).
Ao pedagogo, como j visto, tambm era atribudo um papel importante, que
consistia na orientao da assimilao do imigrante atravs da educao em
lngua portuguesa. Assim, contribuiria para a construo de um Brasil maduro,
civilizado e que, assistido por tcnicos de todos os campos do conhecimento
(PERES, E. P. Revista Acervo. Rio de Janeiro, v. 10, n. 2, p. 94, jul.-dez. 1997.
Peres, op. cit., p. 93.
Em 1939, chegava ao porto de Santos o primeiro grupo de refugiados catlicos
cuja entrada no Brasil foi autorizada, at o limite de 3000 unidades, pelo
Presidente da Repblica, satisfazendo ao apelo do Papa Pio XII e do Arcebispo
de So Paulo. Essa primeira leva se constitui de 12 famlias, num total de 45
pessoas, de origem austraca e alem, que se achavam refugiadas na Holanda
(Conselho... cit., 1941. p. 9-18).
Acerca da apatria, das consequncias e do tratamento das pessoas deslocadas
involuntariamente no perodo: Silva Filho, Jos Carlos Moreira da; Pereira,
Gustavo Oliveira de Lima. Direitos humanos, dignidade da pessoa humana e

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

pelo Presidente da Repblica, principalmente em favor de catlicos alemes,


a pedido do Papa Pio XII, a maioria dos solicitantes de refgio eram
considerados (...) doentes, refugiados de guerra, no catlicos, comerciantes,
[que] no deveriam fazer parte da democracia racial brasileir, nem mereciam a
nossa hospitalidade cordial.244
O Decreto-lei 3.175, de 7 de abril de 1941,245 que fechou o Brasil
para a imigrao, demonstrou expressamente preocupao em no acolher
refugiados. Em seu art. 1., 1., previu que, para entrar em territrio
nacional, era indispensvel que o estrangeiro estivesse, de direito e de fato,
autorizado a voltar ao Estado onde obteve o visto, ou ao Estado de que era
nacional, dentro do prazo de dois anos a contar da data de sua entrada no
territrio brasileiro.
Quando o Governo de Getlio editou o Ato Institucional 9, em 27 de
fevereiro de 1945, e com a sada de Jlio Prestes da priso, em abril de 1945,
um novo panorama de incipiente e temporria democracia apresentou-se,
com a tambm temporria legalizao dos partidos polticos de esquerda,
inclusive o Partido Comunista Brasileiro (PCB), a participao democrtica
de todas as suas classes sociais e a tendncia a uma mais ampla conquista de
direitos sociais.246
A Constituio de 1946 estabeleceu o equilbrio entre os trs
poderes, recuperou o bicameralismo da Constituio de 1891, com eleies
simultneas em todo o pas, sendo ambas as casas, Cmara Federal e Senado
Federal, responsveis por votar o oramento. O texto era liberal, prevendo
que o Estado s poderia intervir na economia mediante lei especial. No que
diz respeito organizao partidria, garantia a formao livre de partidos,
embora proibisse a legalidade daqueles que contrariassem o regime
democrtico.247
Assim, entre 1946 e 1964, o Brasil viveu um perodo de democracia
frgil, instvel, hesitante, com a manuteno de uma polcia poltica
gestada pelo Estado Novo. Tratou-se portanto, de um perodo ambguo,

244.

245.
246.
247.

a questo dos aptridas: da identidade diferena. In: Direito & Justia, Porto
Alegre, v. 34, n. 2, p. 67-81, jul.-dez. 2008.
Peres, E. P. Proverbial... cit., 1997. p. 98. A expresso hospitalidade cordial
extrada da obra de Srgio Buarque de Holanda e refere-se generosidade,
hospitalidade e pessoalidade no trato, caractersticas do homem brasileiro
(Holanda, S. B. Razes... cit., 1995. p. 146-147).
Brasil. Decreto-lei 3.175, de 7 de abril de 1941.
Carone, Edgard. Brasil: anos de crise (1930-1945). So Paulo: tica, 1991.
p. 336.
Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, p. 86.

89

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

com a prevalncia de regras advindas do Estado Novo e a participao


ativa de muitos dos seus principais agentes polticos. Nesse perodo, as
Foras Armadas viam-se cada vez mais envolvidas nas disputas polticas,
as questes do nacionalismo econmico e das relaes com os Estados
Unidos eram cada vez mais valorizadas, assim como anticomunismo.248
Paralelamente a isso, em relao imigrao, no houve sequer indcios de
uma transio democrtica.
Em 1945, o Brasil reabriu a imigrao, mas o volume de entradas
foi bem inferior aos momentos anteriores, ao contrrio do esperado pelo
Governo, devido situao do continente europeu no ps-guerra. Tal
reabertura foi regulamentada pelo Decreto-lei 7.967, de 18 de setembro
de 1945, cuja vigncia perdurou at o advento do Decreto-lei 941, de 13 de
outubro de 1969, que passou a definir a situao jurdica do estrangeiro.
Apesar de autorizar a entrada de estrangeiros, manteve o sistema de
cotas, bem como as diretrizes de proteo ao trabalhador nacional, de
branqueamento da populao e de rejeio aos indesejveis.249 Dentre
estes, ainda constava expressamente o indigente ou vagabundo,
o que (...) no satisfaa as exigncias de sade prefixadas, o nocivo
ordem pblica, segurana nacional ou estrutura das instituies; e o
anteriormente expulso do Pas, salvo se a expulso tiver sido revogada
(art. 11).
Assim, a poltica migratria do ps-guerra permaneceu impregnada
por uma retrica nacionalista, bem como de conceitos fundamentados na
cincia eugnica para a defesa do branqueamento da raa. Alm disso,
com raras excees, as opinies emitidas atravs da Revista de Imigrao
e Colonizao, aps 1945, vinham ainda impregnadas pelas ideias racistas
defendidas pelo nazi-fascismo.250
Os estrangeiros acusados de comunistas no Brasil no foram
totalmente perdoados. A anistia, decretada em abril de 1945, atingiu
248. Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, p. 88.
249. Dispunha expressamente o Decreto: Art. 2. Atender-se-, na admisso dos
imigrantes, necessidade de preservar e desenvolver, na composio tnica da
populao, as caractersticas mais convenientes da sua ascendncia europeia,
assim como a defesa do trabalhador nacional. Acerca das cotas, versava o
art. 3.: A corrente imigratria espontnea de cada pas no ultrapassar,
anualmente, a cota de dois por cento sobre o nmero dos respectivos nacionais
que entraram no Brasil desde 1 de janeiro de 1884 at 31 de dezembro de
1933. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decretolei/1937-1946/Del7967.htm>. Acesso em: 16 maio 2014.
250. Vianna, Antonio. O imigrante... cit., p. 34-41, 1946.

90

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

alguns, mas nem todos. O Decreto-lei 7.474, de 18 de abril de 1945,251


anistiava-os da prtica de comunismo, mas no incidia sobre o ato expulsrio,
isto , no revogava automaticamente a expulso. Isto porque o art. 1.
previu expressamente a anistia (...) a todos quantos tenham cometido crimes
polticos desde 16 de julho de 1934 at a data da publicao dste decreto-lei,
compreendendo tambm os crimes comuns praticados com fins polticos e
que tenham sido julgados pelo Tribunal de Segurana Nacional. No houve
meno, portanto, expulso de estrangeiros, cujos efeitos permaneceram
mesmo aps a incipiente redemocratizao.

1.2 Poltica criminal: da perseguio criminalizao dos


estrangeiros
Consoante j introduzido, a partir da governamentalidade que
pode ser compreendida uma poltica criminal para os estrangeiros no
Brasil. Isto porque a definio e o direcionamento de aes contra a
criminalidade aparecem crescentemente como aspectos fundamentais
das pautas governamentais, e, paralelamente, demandas e expectativas
do conjunto da sociedade passam a determinar as caractersticas dessas
polticas.252 Tais padres de modificao mantm similaridade com aqueles
dos Estados Unidos e da Europa, embora os da sociedade brasileira
possuam caractersticas e peculiaridades, principalmente devido enorme
desigualdade na distribuio de riqueza e de oportunidades sociais.253
Resta verificar qual era a poltica criminal durante o perodo descrito
no primeiro item deste Captulo, bem como quais foram os fatores que
a influenciaram e as consequncias para a perseguio, criminalizao e
expulso de estrangeiros. Outra questo que exsurge a interseco entre
251. Brasil. Decreto-lei 7.474, de 18 de abril de 1945. Disponvel em: <http://
www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1940-1949/decreto-lei-7474-18-abril1945-452115-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 16 maio 2014.
252. Simon diferencia as expresses governar o crime de governar atravs do
crime, atribuindo a esta ltima um sentido menos democrtico, que no traz
mais segurana e apenas refora a cultura do medo, assim como transforma o
welfare state em penal state (Simon, Jonathan. Governing Through Crime. How
the War on Crime Transformed American Democracy and Created a Culture
of Fear. Oxford: Oxford University Press, 2007. p. 5-6).
253. Fonseca, David. S. Assumindo riscos: a importao de estratgias de
punio e controle social no Brasil. p. 297-338. In: Ambivalncia, contradio
e volatilidade no sistema penal. Leituras contemporneas da sociologia
da punio. Carlos Cnedo e David S. Fonseca (Orgs.). Belo Horizonte:
UFMG, 2012. p. 297-298.

91

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

medidas administrativas e criminais e a partir de quando elas comearam se


confundir, seja atravs da transformao da imigrao em caso de polcia,
seja atravs da sobreposio das primeiras em relao s ltimas.
Essa derradeira anlise refere-se prpria relao entre direito penal
e direito administrativo, e tendncia no geral autoritria de ampliar o
campo de atuao do direito administrativo s expensas do direito penal,254 ao
que Alessandro de Giorgi denomina prticas de controle para-carcerrio, uma
vez que independentes do controle repressivo penal, mas ligadas construo,
como classes perigosas, de categorias de risco como so os imigrantes.255
Inserida nessa propenso, encontra-se a tentativa de levar para o
mbito do direito administrativo um sistema de penas policiais, dentre elas
a prpria expulso de estrangeiros, verdadeira norma de efeitos penais, que
deveria estar em conformidade com as caractersticas da pena. Isto porque,
desde as primeiras leis, autorizada a imposio de privaes de liberdade
com pretexto de expulsar o estrangeiro. Ademais, pelo simples fato de estar
prevista numa lei administrativa, tal medida passou a atribuir polcia
funes tpicas do Poder Judicirio, como a aplicao da pena de priso.

1.2.1 A poltica criminal brasileira a partir da colonizao do


Brasil

No perodo colonial, as normas vigentes eram as portuguesas, chamadas,


na Colnia, de Ordenaes do Reino, dentre elas as Ordenaes Filipinas,
que continham as normas criminais e misturavam direito, moral e religio.256
Previam penas infamantes e cruis, sendo exemplos das ltimas a morte na
254. Zaffaroni, Eugenio Ral; Pierangeli, Jos Henrique. Manual de direito
penal brasileiro. Parte Geral. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p.
148-151.
255. Giorgi, Alessandro de. A misria governada atravs do sistema penal. Rio de
Janeiro: Revan, 2006. p. 98.
256. As Ordenaes Afonsinas no foram aplicadas no Brasil, pois, at 1521, nenhum
ncleo colonizador havia sido instalado. Assim, apenas depois da entrada
em vigor das Ordenaes Manuelinas que iniciou-se a colonizao. Nesse
perodo inicial da colonizao, coincidente com as capitanias hereditrias (a
partir de 1534 at 1759), o Direito empregado, na prtica, era quase restrito ao
arbtrio dos donatrios. Quanto legislao criminal, ao menos formalmente,
as Ordenaes Filipinas vigeram no territrio brasileiro por mais de dois
sculos (a partir de 1603, quando revogaram o Cdigo Manuelino), e foram
revogadas apenas pelo Cdigo Criminal do Imprio, de 1830 (Pierangeli,
Jos Henrique. Cdigos Penais do Brasil: evoluo histrica. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001. p. 55 e 60-61).

92

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

forca e na fogueira.257 Com a Independncia, sobreveio a Constituio do


Imprio de 1824, que previu o princpio da legalidade (art. 179, I), vedou os
aoites, a tortura, a marca de ferro quente e todas as penas cruis (art. 179,
XIX), mas no proibiu a pena de desterro, equivalente ao degredo, prevista
expressamente no art. 179, IX.
O degredo foi uma pena bastante utilizada pelas potncias martimas
europeias durante a Idade Moderna, principalmente pelas que estabeleceram
colnias em terras afastadas. Consistia no afastamento do condenado do seu
local de origem, e a sentena deveria indicar um lugar longquo, s vezes
inspito, quase sempre uma colnia, onde deveria residir por determinado
perodo ou para sempre. Tal pena servia tanto para purificar a populao
da metrpole, principalmente quando os crimes eram religiosos, quanto para
povoar as colnias distantes.258
Assim, fica claro o vis utilitarista dessa pena, que procurou sempre utilizar
os segmentos socialmente indesejveis, nascidos em solo ptrio ou estrangeiros,
em benefcio do Estado, no caso, satisfazendo as necessidades expansionistas
do mercantilismo.259 Tanto que se utilizou de uma sano criminal para o
intuito de povoar locais onde a poltica de colonizao seria invivel.260
257. Garcia, Basileu. Instituies de direito penal. 4. ed. So Paulo: Max Limonad,
1951. v. 1. t. I. p. 115-116. Pierangeli acrescenta que a pena capital era largamente
aplicada, assim como as penas infamantes como o aoite, a marca de fogo e as
gals. A heresia, a blasfmia e a feitiaria eram castigadas severamente. Da
mesma forma, os bgamos, os incestuosos, os adlteros e os moedeiros falsos
eram queimados vivos e feitos em p, para que nunca de seu corpo pudesse
haver memria. Exemplo da extrema crueldade dos preceitos dessa legislao
foi sua aplicao em face de Tiradentes, acusado e condenado de crime de lesamajestade, e enforcado e esquartejado em Vila Rica, na Capitania de Minas
Gerais, em 1792, ocasio em que tambm foi imposta a pena de infmia at a
quarta gerao (Pierangeli, J. H. Cdigos... cit., 2001. p. 58-59).
258. Ferreira Junior, Francisco. O degredo no Brasil do sculo XIX: um estudo de
caso atravs da Freguesia de Nossa Senhora do Belm de Guarapuava (18091830). In: Discursos sediciosos: crime, direito e sociedade. p. 431-458. Ano 15, n.
17/18. 1. e 2. semestres de 2010. Rio de Janeiro: Revan, 2011. p. 431.
259. A similaridade entre o degredo e a casa de correo, embora distante, existe
no fato de as duas formas de punio apontarem para uma utilizao do
corpo do condenado em benefcio do Estado, sendo que a primeira atendia
principalmente aos interesses da sociedade industrial incipiente, enquanto o
outro atendia aos interesses expansionistas da sociedade do mercantilismo. Isso
corrobora que a histria dos mecanismos penais feita mais de permanncias
do que de rupturas, e repousa mais na temporalidade cclica do que na evolutiva
(Ferreira Junior, F. O degredo... In: Discursos sediciosos... 2011. p. 442-452).
260. Ferreira Junior, op. cit., p. 441.

93

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

No Direito portugus do sculo XIX, era definido como (...) deixar


o local onde uma pessoa reside em consequncia de uma sentena legal. Tratavase da punio central no aparato legislativo portugus, durante a Idade
Moderna, aparecendo em inmeros ttulos das Ordenaes do Reino.261
Aos degredados de Portugal, era acrescentada a pena de gals, que passou a
designar a prpria pena de trabalhos forados, incluindo servios pblicos
em geral, inclusive militares. Da por que a pena de degredo no era uma
pena branda e, misturada aos trabalhos que deveriam ser executados pelos
condenados, fazia com que muitos preferissem a fuga, como ocorreu nos
Campos de Guarapuava, interior do Paran.262
O degredado pelo Governo portugus no se tornava cidado brasileiro,
mas mantinha a nacionalidade portuguesa, at mesmo aps a Independncia
do Brasil e a Constituio do Imprio. Isto porque, apesar de a Constituio,
em seu art. 6., IV, declarar que todos os nascidos em Portugal que residissem
no Brasil na poca da proclamao da Repblica adquiririam a nacionalidade
brasileira, o Aviso 206, de 21 de abril de 1837, disps expressamente que
o degredado no estava compreendido pela disposio constitucional, por
lhe faltar a circunstncia da espontaneidade em territrio brasileiro,263
afirmando que, alm de perder o direito de residir em sua prpria ptria,
estaria condenado a ser uma vida nua tambm no local de destino.264
Depois da Constituio Imperial, sobreveio o Cdigo Criminal do
Imprio, em 1830, primeira sistematizao do pensamento penal brasileiro
261. Toma, Maristela. A pena de degredo e a construo do Imprio Colonial.
Revista de Humanidades. UFRN. Caic (RN), v. 9. n. 24, Set/out. 2008.
262. A Carta Rgia de 1o de abril de 1809 Approva o plano de povoar os Campos
de Guarapuava e de civilizar os ndios brbaros que infestam aquelle territrio
[sic]. Essas duas tnicas, povoar e civilizar, reafirmam-se durante todo o
documento, dentre outras preocupaes. A pena de degredo cumprida em
Guarapuava foi descrita como (...) permeada por novas ideias capitalistas para
utilizao de condenados, uma vez que estes tinham que realizar diversos
servios, alm de povoar tal regio de fronteira (Ferreira Junior, F. O
degredo... In: Discursos... cit., 2011. p. 432-442).
263. Tavares Bastos, Jos. Naturalizao. So Paulo: Livraria Acadmica Saraiva,
1926. p. 3.
264. Nua, no sintagma vida nua, corresponde ao termo hapls, ou seja, o
ser puro, remetendo-se ao pensamento de Aristteles, que distingue as
mltiplas formas de ser. O significado poltico do ser puro, para Agamben,
exprime a sujeio ao poder poltico dessa forma de vida, ou seja, no da
forma de vida qualificada pela cidadania em sentido substancial, do indivduo
dotado de direitos protegidos constitucionalmente, bem como por tratados
internacionais (Agamben, G. Homo Sacer: o poder soberano e a vida nua. Belo
Horizonte: UFMG, 2004. p. 187-188).

94

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

e segundo passo legislativo (o primeiro foi a Constituio de 1924) no


caminho da estruturao do Estado de Direito. O projeto aprovado foi
de autoria de Bernardo Pereira de Vasconcelos, mas influenciado tambm
pelo projeto de Jos Clemente Pereira, sendo que ambos foram alunos de
Pascoal Jos de Melo Freire dos Reis, contemporneo e dissipador das ideias
de Beccaria, na Universidade de Coimbra.265 Da a influncia da Escola
Clssica do Direito penal e das ideias liberais na codificao.266 Em relao
prpria aprovao do projeto, a nica matria que deu ensejo discusso foi
a pena de morte, sendo que venceram os conservadores por pequena maioria.
Porm, essa pena foi tacitamente revogada por D. Pedro II aps o caso de
Mota Coqueiro, que, aps enforcado, descobriu-se que era inocente.267
O Cdigo Imperial manteve a pena de degredo, que, segundo o art. 51,
(...) obrigar os rus a residir no lugar destinado pela sentena, sem poderem sair
265. Segundo Gizlene Neder, com o projeto reformador da ilustrao pombalina em
Portugal, os juristas foram convocados a participar da construo de uma nova
ordem social e poltica, deixando de atuar enquanto agentes de manuteno
de equilbrios sociais estabelecidos, e Melo Freire participou dessa mudana,
influenciando seus alunos brasileiros e, por conseguinte, a prpria legislao
brasileira (Neder, G. Iluminismo... cit., 2007. p. 159-161).
266. A inspirao jusnaturalista moderna, as garantias individuais e a racionalizao
da relao entre crimes e penas evidenciam a influncia de Beccaria. Alm
disso, os tormentos foram abolidos oficialmente, assim como o cerceamento
da pena de morte para casos extremos, a qual era executada na forca. Ademais,
os arts. 49 a 50 abriam caminho para uma reforma penitenciria inspirada em
Bentham e Howard. Tratava-se de uma lei de cunho liberal numa sociedade
escravista: (...) a legislao penal brasileira do sculo XIX conjuga, em uma lgica
especfica, a tradio escravista com o liberalismo. Abarca, na mesma construo
ideolgica, o esprito cientfico ocidental, traduzido e relido pela Reforma Pombalina,
com a hierarquia revelada pela Escolstica barroco-aristotlica: o escravo no poderia
ser considerado um igual pelo simples fato de no ser um igual (Silva, Mozart
Linhares. O Cdigo Criminal de 1830 e as ideias que no esto fora do lugar.
p. 77-100. In: Calcelli, Elizabeth (Org.). Histrias de violncia, crime e lei
no Brasil. Braslia: UnB, 2004. p. 95-100). Nesse sentido tambm: Gauer,
Ruth Maria Chitt. Fundamenta-se um moderno pensamento jurdico
brasileiro. p. 41-76. In: Calcelli, E. Histrias de violncia, crime e lei no Brasil.
Braslia: UNB. 2004. A tenso entre a reforma pombalina e a viso de mundo
da escolstica representam, de um lado, os ideias iluministas e, de outro, a
prtica poltica e ideolgica sustentada na concepo de sociedade rigidamente
hierarquizada e que no o bem de um nico homem no o fim ltimo, mas
est relacionado com o bem comum e, portanto, da superioridade do bem
comum em detrimento dos indivduos (Neder, G. Iluminismo... cit., 2007. p.
62-63 e 164-165).
267. Garcia, B. Instituies... cit., 1951. p. 119-121.

95

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

dele durante o tempo determinado na condenao, evidenciando a manuteno


das caractersticas supramencionadas. Traou uma diferenciao entre a pena
de desterro, que consistiria no simples afastamento da residncia habitual e
no distanciamento do ofendido (no fixaria local especfico): (...) obrigar
os ros a sahir dos termos dos lugares do delicto, da sua principal residencia, e da
principal residencia do offendido, e a no entrar em algum delles, durante o tempo
marcado na sentena (art. 52).
Previu, ainda, a pena de banimento, que (...) privar para sempre os
ros dos direitos de cidado brazileiro, e os inhibir perpetuamente de habitar o
territorio do Imperio (art. 50), ressaltando que os banidos que voltarem ao
territrio do Imprio seriam condenados priso perptua. No caso dos
condenados s gales, priso com trabalho, priso simples, ao degredo, ao
desterro, o exerccio dos direitos politicos de cidado brasileiro era vedado
enquanto durassem os efeitos da condenao (art. 53). Tal previso j existia
na Constituio Imperial, que dispunha, em seu art. 7., sobre a perda da
cidadania pelos banidos por sentena e a suspenso dos direitos polticos
aos condenados priso ou ao degredo, enquanto durassem os efeitos da
sentena (art. 8., III), evidenciando uma clara relao entre a condenao
criminal e a cidadania, que indivduos poderiam ter, ou no, tanto que os
escravos no o teriam.
Contra o liberalismo do Cdigo Criminal, passaram-se a opor reaes,
inclusive afirmando que a criminalidade aumentara depois de promulgada a
lei, supondo-se que a razo do recrudescimento fossem as suas disposies
benignas. Assim, a tendncia antiliberal assinalou-se em diversas leis que
foram surgindo, algumas delas processuais. Exemplo foi a Lei 4, de 10 de
junho de 1835, para julgar escravos e executar a sentena desde logo, mesmo
que a pena aplicada fosse de morte, lei que foi revogada em 1886.268
268. O art. 1. dispe que Sero punidos com a pena de morte os escravos, ou
escravas, que matarem por qualquer maneira que seja, propinarem veneno, ferirem
gravemente, ou fizerem qualquer outra grave ofensa fsica a seu senhor, sua mulher,
a descendentes ou ascendentes, que em sua companhia morarem, ao administrador,
feitor e s mulheres que com eles viverem. Se o ferimento, ou ofensa fsica forem leves,
a pena ser de aoutes, proporo das circunstncias mais ou menos agravantes
(Brasil. Lei 4, de 10 de junho de 1835). Para que a lei de 10 de junho fosse
aplicada, era preciso que o ru fosse escravo; no o sendo, aplicava-se o cdigo
criminal. Com base nessa lei, tornou-se muito mais fcil condenar um escravo
morte, e muito mais rpido execut-lo. O ltimo enforcamento no Brasil foi
o do escravo Francisco, em Pilar das Alagoas, em 28 de abril de 1876. Depois
disso, D. Pedro II aboliu de fato a pena capital, embora somente durante a
Repblica ela fosse abolida para crimes civis (Ribeiro, Joo Luiz. Morte aos
escravos. Revista de Histria. Edio n. 104, maio de 2014).

96

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Aps a proclamao da Repblica, em 1889, o Ministro da Justia


Campos Sales conferiu ao Conselheiro Baptista Pereira a incumbncia de
organizar um projeto de cdigo penal para a Repblica, recomendandolhe a maior rapidez. Devido celeridade, o Cdigo Penal da Repblica
dos Estados Unidos do Brasil, promulgado em 11 de outubro de 1890,
continha muitos defeitos, que foram sendo corrigidos por diversas leis,
consolidadas por Vicente Piragibe, trabalho que recebeu cunho oficial pelo
Decreto 22.213, de 14 de dezembro de 1932, e passou a ser denominado
Consolidao da Leis penais.269
Segundo Zaffaroni e Pierangeli, os defeitos apontados eram, em
verdade, fruto das discordncias dos juristas da poca, cuja maioria seguia
a ideologia positivista,270 influenciada por Cesare Lombroso, Enrico Ferri
e toda a Escola criminolgica italiana ligada antropologia criminal,
que no foi absolutamente seguida pela codificao, j que esta possua,
assim como o Cdigo do Imprio, influncia da Escola Clssica e do
liberalismo.271
As novas ideias positivas, no entanto, fizeram-se presentes no
Cdigo, porm em menor nmero de dispositivos do que os doutrinadores
esperavam. Exemplo disso foi o comprometimento com a formao de
uma civilizao brasileira, atravs do trabalho livre, e a tipificao de
condutas equivalentes a modos de vida e ao status social e mesmo racial
de determinados indivduos, bem como penas higienistas e destinadas ao
tratamento, como a priso associada ao trabalho e as Casas de Correo e
prises disciplinares, onde os menores deveriam cumprir penas. Isso explica
a tipificao de diversas prticas presentes no Ttulo III do Cdigo Penal
de 1890, como as referentes aos mendigos, brios, vadios e capoeiras, que
representam a inteno do legislador de inibir a ociosidade da populao
e obrigar os mesmos ao trabalho. A abolio da escravatura, em 1888,
tambm contribuiu para esse fator, visto que ampliou o contingente de
269. Azevedo, Rodrigo Ghiringhelli; Azevedo, Tupinamb Pinto de. Poltica
criminal e direito penal: histrico e tendncias contemporneas. In: Kant de
Lima et al. (Orgs.). Reflexes sobre a segurana pblica e justia criminal numa
perspectiva comparada. Braslia: Secretaria Especial dos Direitos Humanos,
2008. No paginado.
270. A partir da dcada de 70 do sculo XVIII, com o advento da chamada Escola de
Recife, e tambm da Escola de Medicina da Bahia, o discurso penal brasileiro
comea a ser influenciado por outras matrizes tericas, resultado da recepo
das teses evolucionistas e darwinistas (Silva, Mozart Linhares da. Eugenia,
Antropologia Criminal e Prises no Rio Grande do Sul. Santa Cruz: EDUNISC,
2005. p. 25).
271. Zaffaroni et al., Direito Penal Brasileiro... cit., 2003. p. 219.

97

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

trabalhadores nas cidades, o que deixou muitas pessoas desempregadas ou


em subempregos.272
Na poca da codificao, a capital da Repblica era dividida entre
uma cidade quilombada e outra, europeia, (...) separadas por um paredo da
ordem,273 motivo pelo qual a legislao penal passou a reprimir os movimentos
operrios, criminalizar a greve, combater a vadiagem, a capoeiragem e a
mendicancia, bem como confinar a prostituio a determinadas zonas.
A essa higienizao foi acrescentado o Decreto de 1903, que criou os
manicomios criminais para alienados delinquentes, assumindo o tratamento
verdadeira feio de pena e consolidando uma cultura institucionalizante,
resultado do cruzamento entre o direito penal, as prticas policiais e o saber
mdico, caractersticos da Escola Positiva.274
Assim, tanto a priso quanto a polcia e demais criaes do sculo XIX
eram relacionadas ao controle da populao e fundamentadas por um discurso
mdico, higienista,275 que se intitulava cientfico, possibilitando o controle
de indivduos atravs da violncia estatal de forma indireta, inclusive
disciplinarmente, dentro de estabelecimentos prisionais, casas de correo,
asilos e manicmios, que pretendiam a cura dos males da modernidade
(doena, loucura, vadiagem e delinquncia). Essa poltica criminal, guiada
por critrios mdicos, era fundamentada pela Escola Positiva, que defendida
a existncia de indivduos com base fsica e temperamental imodificvel,
como o criminoso nato lombrosiano.276
O Cdigo de 1890, em seu art. 43, enunciou as penas criminais no
Brasil, dentre elas diversas modalidades de priso consolidando a poltica
criminal de encarceramento, tpica da referida sociedade disciplinar em que
272. Almeida, B. R.; DOGENSKI, L. C. Criminalizao... In: Anais da 21.
Mostra... cit., 2013.
273. Neder, G. Cidade... In: Tempo, 1997. p. 106-134.
274. Azevedo, R. G.; Azevedo, T. P. Poltica... In: Kant de Lima et al. (Orgs.).
Reflexes... cit., 2008.
275. O higienismo, alm da limpeza, da purificao, inclusive das cidades
superpopulosas, sempre esteve impregnado de uma inteno moralizadora,
mediante a qual seriam impostos modelos corretos de sexualidade e de vida
cotidiana, uma das partes mais evidentes de seus objetivos. Em razo disso, os
higienistas se ocupavam da delinquncia e da vagabundagem, que, no sculo
XIX, substituram, juntamente com as doenas venreas e o alcoolismo, a
lepra e a peste como o cmulo de todos os males. Paralelamente, a prtica
da excluso, mediante o confinamento, continuou e se ampliou diante desses
males, que tambm eram considerados contagiosos (Anitua, G. I. Histrias...
cit., 2008. p. 244).
276. Anitua, op. cit., p. 237.

98

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

a tecnologia punitiva no mais um espetculo pblico, mas age de forma


capilarizada, em termos foucaultianos277 , como a priso celular, a pena de
recluso, a priso com trabalho obrigatrio e a priso disciplinar, sendo que
as penas restritivas de liberdade no poderiam exceder 30 anos (art. 44).278
Alm dessas, tambm estava prevista a interdio, a suspenso e perda do
emprego pblico, com ou sem inabilitao para exercer outro, e a multa.
Ainda estava previsto o banimento (art. 43, b), porm com alterao
dos efeitos, uma vez que consistia, alm da privao dos direitos de cidado
brasileiro, tambm na privao de habitar o territrio nacional enquanto
durarem os efeitos da pena (art. 46). Aquele que retornasse antes do lapso
fixado na sentena seria condenado pena de recluso de at 30 anos. O
crime punido com o banimento era a tentativa violenta contra a Constituio
poltica da Repblica ou a forma de governo estabelecida (art. 107).279
Apenas a Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926 reformou
a Constituio da Repblica de 1891, abolindo a pena de banimento (nova
redao do art. 72, 20 e 21), assim como as gals e a pena de morte,
277. No sculo XIX, os sistemas disciplinares de Howard e Bentham, cujo
panoptismo de Bentham considerado uma referncia incontornvel, tiveram
o seu perodo de estruturao e legitimao (SHECAIRA, Srgio Salomo.
Criminologia. 5. ed. Revista dos Tribunais, 2013. p. 71-72). Para Howard, o
crcere deveria se assemelhar a um centro de trabalho e impor uma verdadeira
disciplina, o que ps em ao quando a independncia dos Estados Unidos
obrigou a Inglaterra a organizar um sistema de penas baseado em prises
para substituir a deportao (Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 207). A
priso traria a possibilidade de controle e trabalho dos condenados ordem
e progresso e se adequaria aos elementos marcantes na cultura poltica
nacional, como o autoritarismo, o patriarcalismo das relaes de submisso,
os preconceitos tnicos, culturais, as hierarquias e os privilgios (Silva, M. L.
Eugenia... cit., 2005. p. 24).
278. A pena de priso celular (art. 45) deveria ser cumprida em estabelecimento
especial com isolamento celular e trabalho obrigatrio, com isolamento inicial,
at o mximo de dois anos, conforme a durao da pena, e, a seguir, segregao
noturna, mas trabalho em comum, em silncio, durante o dia. Conforme
se verifica na poca, o elaborador do cdigo seguira o sistema progressivo
irlands. A pena de recluso (art. 47) era cominada para os crimes contra a
constituio e forma de governo, deveria ser aplicada em fortalezas, praas
de guerra ou estabelecimentos militares. Trata-se de uma priso simples, sem
trabalho obrigatrio. A priso com trabalho deve ser aplicada em penitenciarias
agrcolas ou presdios militares. A priso disciplinar devia ser cumprida em
estabelecimentos industriais especiais, onde sero recolhidos menores de idade
at 21 anos (Almeida, B. R. Cem anos... cit., 2011. p. 47-53).
279. Soares, Oscar de Macedo. Cdigo Penal da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil. Braslia: Senado Federal/ Superior Tribunal de Justia, 2004. p. 140.

99

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

ressalvando, quanto ltima, a legislao militar em tempo de guerra. A


Comisso do Congresso referiu em seu parecer que tais penas no mais
figuravam nos Cdigos modernos, assim como a de morte, que j se achava
de fato abolida em tempos de paz.280
Uma pena que surgiu expressamente no Cdigo Criminal de 1890 foi a
deportao, como constava na literalidade da lei, ou expulso de estrangeiros,
como era registrado nos julgados do Supremo Tribunal Federal, dois termos
que ainda se confundiam naquela poca, at a primeira definio legal dos
institutos, a partir de 1907, quando foi editada a primeira lei de expulso. Os
estrangeiros vadios (art. 399 do Cdigo em referncia),281 se e reincidentes,
seriam deportados (art. 400, pargrafo nico). Da mesma forma, seriam
deportados os capoeiras reincidentes (art. 402 e 403, pargrafo nico).
Essa penalidade no se confundia com o banimento, uma vez
que a expulso ou deportao era destinada apenas aos estrangeiros,
e o banimento era tanto para os nacionais como para os estrangeiros. O
banimento implicava, ainda, a perda dos direitos polticos ao cidado
nacional, sendo que o estrangeiro sequer detinha tais direitos. As origens
tambm so diversas: enquanto a expulso surgia no ordenamento jurdico
nacional devido necessidade de retirar do territrio os estrangeiros
indesejveis, e se discutia sobre a administrativizao de tal medida para
dar a ela celeridade e discricionariedade,282 o banimento j existia desde
as Ordenaes do Reino como uma pena, e passou a ser paulatinamente
substitudo pela pena de priso, como ocorreu tambm na Inglaterra, aps a
independncia dos Estados Unidos.283
280. Soares, O. M. Cdigo... cit., 2004. p. 140.
281. O art. 399, 2., previa que (...) os maiores de 14 annos sero recolhidos a
estabelecimentos disciplinares industriaes, onde podero ser conservados at
idade de 21 annos. O mesmo Cdigo, em seu art. 400, previa que, se o termo
fosse quebrado, (...) o infractor ser recolhido, por um a tres annos, a colonias
penaes que se fundarem em ilhas maritimas, ou nas fronteiras do territorio
nacional, podendo para esse fim ser aproveitados os presidios militares
existentes (Brasil. Cdigo Criminal. Decreto 847, de 11 de outubro de 1890).
282. Nos comentrios ao Cdigo Penal j constava que O dispositivo do Cdigo
sobre expulso j encontra no recente decreto legislativo n. 1.641 de 7 de
janeiro de 1907, que providencia sobre a expulso de estrangeiros do territrio
nacional, base segura para a sua execuo (Soares, O. M. Cdigo... cit., 2004.
p. 777).
283. Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 207. Sobre o banimento na Inglaterra,
tambm traduzido como deportao, sua origem e extino: Rusche, Georg;
Kirchheimer, Otto. Punio e estrutura social. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan,
2004. p. 89-107 e 161-173. Segundo Rusche, a histria da deportao inglesa

100

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Atribuir a pena de expulso aos estrangeiros vadios correspondia


colaborao da poltica criminal com a poltica migratria e, com isso,
instrumentalizao do Direito penal a servio da ltima. Ambas as polticas
atuavam de forma seletiva e repudiavam os indivduos que no colaboravam
com o progresso da Repblica. Os vadios eram aqueles que no tinham
habitao atual e efetiva, nem meios prprios de subsistncia, nem
exercitavam habitualmente profisso ou ofcio; ou que tiravam os meios de
subsistncia de ocupao proibida por lei ou contrria moral e aos bons
costumes. Eram considerados perigos sociais, merecedores de represso, se
adotassem voluntariamente a vadiagem como gnero de vida. Ao menor de
idade, a pena deveria ser aplicada se ficasse (...) exuberantemente provada a
sua incorrigibilidade e suas tendncias viciosas e, sendo este estrangeiro, as
autoridades consulares deveriam auxiliar no destino dos menores desprotegidos
e desamparados, cabendo suplementarmente, por um dever de humanidade,
autoridade local (...) suprir a incapacidade e curar da sorte do menor, como se
fosse nacional.284
importante lembrar que, nessa poca, o crescimento do nmero de
imigrantes contribuiu para o crescimento urbano desordenado, assim como
os negros alforriados. Assim, capoeiras, escravos libertos, imigrantes e pobres
eram apontados pelos chefes de polcia como os principais responsveis pelo
representa os efeitos da mudana social e das condies econmicas sobre
a poltica criminal, uma vez que partiu da impossibilidade de acomodar o
crescimento do nmero de criminosos nas prises existentes, em uma poca
em que o mercado de trabalho estava saturado e a opinio pblica no aceitava
mais a execuo de condenados. Acrescenta Rusche que, por um tempo,
essa soluo coincidiu com a necessidade de fora de trabalho nas colnias.
Entretanto, a experincia americana demonstrou as possibilidades limitadas
de absoro do trabalho do condenado e o sistema econmico colonial
tornou impossvel a continuidade da deportao seria prejudicial permitir
a deportao para as sociedades j organizadas, uma vez que esta requer uma
sociedade emergente e ansiosa por fora de trabalho -, muito antes que as
condies polticas pusessem fim a essa medida (Rusche; Kirchheimer, op.
cit., p. 172-173).
284. A partir do art. 27 do Cdigo, a responsabilidade penal de crianas e
jovens dava-se da seguinte maneira: os menores de 9 anos de idade eram
entendidos completamente irresponsveis por seus atos; dos 9 aos 14 anos, a
responsabilizao estava condicionada demonstrao de discernimento, os
quais eram recolhidos em estabelecimentos disciplinares (art. 30); dos 14 aos
17 anos, o discernimento era sempre presumido, resultando na diminuio de
dois teros das penas cominadas aos adultos (art. 65); dos 17 aos 21 anos, havia
a imposio das mesmas penas aos adultos, porm com atenuantes (Almeida,
B. R. Cem anos... cit., 2011. p. 50).

101

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

nmero cada vez maior de roubos, latrocnios e prostituio nas cidades.


Nesse contexto, a represso aos capoeiras contou com a ao desmedida de
foras policiais, que obtinham o apoio da imprensa e de moradores de classe
mdia que contribuam delatando os nomes e paradeiro dos capoeiras.285
Logo, na Primeira Repblica, se, por um lado, se ampliava a participao
dos indivduos e novas formas de cidadania, por outro, passava-se a
responsabilizar o indivduo por falta de recursos, mendicancia e embriaguez
e restringia-se brutalmente a noo de espao pblico, colocando para fora
todos aqueles que manchavam a imagem do progresso e da formao da
nova sociedade brasileira. Para essa nova sociedade, a pobreza comeava a
ser identificada como incmoda e at perigosa, o que condiz tambm com o
desenvolvimento das relaes capitalistas, fundamentalmente identificadas
com o mercado de compra e venda da fora de trabalho.286
A capoeiragem, principal forma de expresso cultural africana
desde os primeiros sculos de colonizao do Brasil, com a transferncia
forada de homens negros da frica para fins de trabalho escravo, tornouse contraveno punvel, ainda que dos exerccios no resultassem ofensas
fsicas ou mortes, a partir do Cdigo Criminal da Repblica. Assim, a
simples realizao de exerccios de agilidade e destreza corporal conhecidos
sob aquela denominao seriam punveis.287 A capoeira era considerada,
pelas classes dominantes, uma doena moral que proliferava em nossa
civilizada cidade, ou seja, era vista como uma forma de levar as pessoas ao
cio, vadiagem, como se pode perceber entrelinhas no captulo XIII do
285. Santos, Myrian Seplveda. A priso dos brios, capoeiras e vagabundos no
incio da Era Republicana. In: TOPOI, v. 5, n. 8, jan.- jun. 2004. p. 138169. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004. p. 145-146. Segundo Gizlene Neder, a
criminalizao da capoeiragem adquiriu fortes conotaes polticas e
ideolgicas, que devem ser remontadas ao medo branco, j mencionado
por Carlos Henrique Gileno, diante do fim da escravido e da forma
anteriormente adotada de controle social, que era exercido diretamente pelos
senhores e seus capatazes. Com a abolio da escravidoo em 1888, a questo
do controle disciplina dos ex-escrvados ficou ao encargo do Estado (Neder,
G. Iluminismo... cit., 2007. p. 178).
286. Oliveira L. L.; Velloso, M. P.; Gomes, A. M. C. Estado... cit., 1982. p. 151.
287. A capoeira era mais que um simples jogo, era a forma desenvolvida pelos
negros para se defenderem, cultural e fisicamente, das atrocidades cometidas
por seus donos, haja vista que a nica arma utilizada por estes era seu corpo, em
contraposio aos vrios artifcios usados pelos senhores e donos de escravos
(Azeredo, Jferson Luiz; Serafim, Jhonata Goulart. Formao cultural
brasileira: (des)criminalizao da capoeira nos Cdigos de 1890 e 1940. In:
Anais do 1. Seminrio de Pesquisa, Extenso e Inovao do IF-SC, Campus
Cricima, 2012. p. 84).

102

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Cdigo Penal de 1890, em que apresentava duas infraes juntas, ou seja,


vadios e capoeiras.288
A possibilidade de aplicao da pena de expulso, assim como em
relao ao delito de vadiagem, decorreu da poltica de limpeza da sociedade
em face dos inimigos do progresso da Primeira Repblica, dentre eles os
escravos libertos e os prprios estrangeiros, no mais imigrantes teis
colonizao de reas inabitadas, mas um perigo para os habitantes das
cidades. Tratava-se da higienizao das cidades, principalmente do Rio de
Janeiro, onde o seu chefe de polcia, Sampaio Ferraz, enviou vrios capoeiras
para Fernando de Noronha, pois, segundo historiadores da poca, decretou
a morte da capoeiragem no Rio de Janeiro.289 Relaciona-se, ainda, com os
resqucios da poltica de branqueamento, acreditando na imagem do negro
como atrasado e antissocial e, inclusive, na possibilidade de devoluo de
descendentes de escravos para a frica.290
Porm, no incio do sculo XX, a capoeira passou a ser vista no
mais predominantemente como uma doena moral, mas como um esporte
decorrente de uma herana mestia que compreendia algo positivo, originrio
da identidade nacional brasileira, ou seja, era o resultado da mistura de raas,
to singular a identidade nacional do Brasil, no sendo mais observada como
algo negativo da cultura inferior dos africanos. Isto porque passou a ser
praticada tambm por brancos, e no somente por descendentes de escravos
africanos. Por esse motivo, foi descriminalizada pelo Cdigo Penal de 1940.
Em relao greve e ao anarquismo, diversas leis esparsas se encarregaram
de criminalizar e aumentar as penas, inclusive para os estrangeiros, que
tambm deveriam ser expulsos administrativamente. O Decreto 4.269, de 17
de janeiro de 1921, regulou a represso ao anarquismo, caracterizando-o como
a subverso da atual organizao social (art. 1.), e reprimindo expressamente
a fabricao e uso de dinamite, na poca relacionada s manifestaes
anarquistas (arts. 5. e 6.), e agravando a pena dos crimes praticados mediante
o uso desta (art. 11). Disps, ainda, expressamente sobre a possibilidade de o
Governo ordenar o fechamento de associaes, sindicatos e sociedades civis
quando incorressem em atos nocivos ao bem pblico (art. 12), cuja decretao
de definitivo fechamento caberia ao Poder Judicirio em ao prpria de rito
sumrio (art. 12, 1.).291 O Decreto 4.743, de 31 de outubro de 1923, previu
288. Azeredo; Serafim, op. cit., p. 84.
289. Barbosa, Suzana Corra. Peas fora da engrenagem: capoeira, lei e represso
no Rio de Janeiro (1920-1940). Dissertao (Mestrado). Universidade Federal
Fluminense. Programa de Ps-Graduao em Histria. Niteri: 2014. p. 43.
290. Skidmore, T., Preto no branco... cit., 1976. p. 74-74.
291. Brasil. Decreto 4.269, de 17 de janeiro de 1921.

103

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

que, tratando-se de qualquer dos crimes previstos no art. 126 (conspirao


e sedicncia atravs de discursos ou panfletos difundidos para mais de 15
pessoas) do Cdigo Penal, nos arts. 1. a 3. do Decreto retro, alm das penas
neste estabelecidas, seria aplicvel, administrativamente, a expulso, quando
se tratasse de estrangeiros (art. 1., 1.).292
Alm disso, o Decreto 4.247, de 6 de janeiro de 1921, criminalizou a
conduta de reingressar no territrio nacional o estrangeiro que dele foi expulso (art.
6.), prevendo uma pena de dois anos de priso, sem prejuzo de nova expulso
aps o cumprimento.293 Assim, aquele que fosse expulso do territrio nacional
e retornasse no seria simplesmente deportado, mas criminalizado e preso.
Tal pena, alis, independeria do lapso temporal em que a primeira expulso
ocorreu, consolidando tal medida como administrativa de efeitos perptuos.
A estigmatizao penal do estrangeiro ao longo do perodo, portanto,
esteve ligada possibilidade de aplicao da expulso, independentemente
dos valores sociais e polticos da poca, que ora emitiam mandamentos de
criminalizao aos vagabundos e capoeiras, ora pretendiam criminalizar os
anarquistas e todos os subversivos da poca. Portanto, enquanto, para os
cidados nacionais, o banimento foi sendo paulatinamente abolido, para
os estrangeiros ficava cada vez mais evidente a relao entre a condenao
criminal e a cidadania, uma vez que, independentemente do tempo em que
estivessem no Brasil, a tendncia era a de que no mais poderiam retornar
aps cometer qualquer infrao criminal. A expulso seria mais do que a
ausncia de participao poltica, mas a configurao dos efeitos penais
como, para alm de estigmatizantes, perptuos.
Importante retomar ainda a j configurada relao entre direito
penal e direito administrativo, devido tentativa de levar para o mbito do
direito administrativo, um sistema de penas policiais, dentre elas a prpria
expulso de estrangeiros, verdadeira norma de efeitos penais, como ser
analisado mais adiante.

1.2.2 A influncia do positivismo e das teorias racistas na poltica


criminal brasileira e a profilaxia da imigrao no Estado
Novo

O positivismo criminolgico produzia um discurso estratgico para


aquela conjuntura, no qual a inferioridade jurdica inerente s dominaes
292. Brasil. Decreto 4.743, de 31 de outubro de 1923. Sobre a represso ao
anarquismo e ao movimento grevista na legislao esparsa: Zaffaroni, E. R.;
Batista, N.; Slokar, A.; Alagia, A. Direito... cit., 2003. p. 455.
293. Brasil. Decreto 4.247, de 6 de janeiro de 1921.

104

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

escravistas, j superada, era substituda por uma inferioridade biolgica,


de base racial, que deveria ser cientificamente demonstrada, e no qual se
buscava a patologizao da infrao e dos infratores.294
A forma desqualificada de indivduo derivava da antropologia
criminal, a qual concedia sistematicamente estigmas degenerativos a
vrios grupos sociais, como suposta reminiscncia atvica da morfologia
animal.295 Logo, estigmatizar alguns grupos, nessa poca, vinha ao
encontro da popularizao dessas novas teorias cientficas sobre o crime,
as quais tentavam definir e influenciar sobre questes legais que tratavam
dos criminosos e da criminalidade.
Afora o preconceito racial, o qual utilizava dados antropomtricos
para provar seu embasamento de verdade (da os negros e os estrangeiros
como alvo), vrios grupos que apresentassem caractersticas facilmente
identificveis exteriormente eram constantemente estudados e apontados
como perigosos para a harmonizao social. Quatro fatores fundamentais
agregavam-se s teorias positivas para a estipulao de estigmas no campo
das leis e do crime: (a) o da aberrao dos instintos; (b) o da inerncia
do crime natureza humana; (c) o dos preconceitos cientficos de uma
memria geneticamente instituinte; e (d) o da construo do criminoso
envolvendo a constituio de elementos anatmicos, psicolgicos e
sociais. Desses fatores decorreriam a existncia de criminosos natos e,
consequentemente, a inexistncia de livre-arbtrio, tal qual formulado
pela Escola Clssica de Direito , a desvalorizao da individualidade e o
estabelecimento de parmetros mais incisivos da regularidade de conduta
e de obedincia.296
Atravs disso, o positivismo criminolgico, na maioria de suas
correntes, ocultava problemas polticos, econmicos e sociais que giravam em
torno da questo criminal. Alm disso, tornara possvel aplicar as prticas de
segregao preexistentes em maior escala: das casas de correo aos campos
de concentrao. Mesmo a Escola Positiva francesa, que valorizava os fatores
sociais mais do que os individuais para a origem da criminalidade, defendia a
profilaxia do delinquente, ou seja, que seria preciso retir-lo do meio nocivo
para dar-lhe nova educao.297
294. Batista, Nilo. Novas... cit., 2004. p. 11.
295. Morrison, Wayne. Theoretical Criminology: from modernity to postmodernism. Cavendishing Publishing Limited: London, 1995. p. 115-124.
296. Calcelli, Elizabeth. Os crimes de paixo e a profilaxia social. p. 101-126. In:
Calcelli, E. (Org.) Histrias de violncia, crime e lei no Brasil. Braslia, UnB,
2004. p. 102-104.
297. Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 302-319.

105

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Lombroso foi o criador da imagem do chamado criminoso nato, o


tipo que reunia todas as degeneraes, taras e vcios. O autor, embora no
possa ser considerado a grande novidade acerca das tcnicas de medio
e classificao anatmica, foi o mais sistemtico e o mais incansvel na
publicizao de suas teses. E, foi justamente essa viso de sntese, somada
ao experimentalismo enquanto mtodo e ao evolucionismo enquanto aporte
terico, que permitiu a Lombroso adquirir responsabilidade cientfica
perante a comunidade internacional, em que pesem as diversas crticas que
recebia na poca.298
Lombroso admitia expressamente a existncia de raas superiores a
mongol e a branca, por exemplo , e relacionava a superioridade da raa
reduo da criminalidade,299 concepo que trouxe funestas consequncias
de cunho racista no prprio Direito Penal. Tambm relacionava o
anarquismo300 delinquncia, referindo, na sua principal obra O homem
delinquente que (...) entre os anarquistas h muitos criminosos natos, existe
todo um parnaso anarcocriminal, quase sempre escrito na lngua dos deliquentes,
a gria.301
Lombroso chegou a intervir na represso contra o movimento
anarquista espanhol e italiano atravs de sua obra Os anarquistas.302 Nessa
obra, referia-se aos anarquistas como doentes mentais, muitas vezes
epilpticos e histricos, e afirmava que o pensamento deles requeria uma
volta ao passado impossvel de realizar.303 Em Os anarquistas, defendia a
298. Silva, Angela Moreira Domingues da. Ditadura militar e represso legal: a pena
de morte e o caso Theodomiro Romeiro dos Santos (1969-1971). In: ANPUH
XXIII Simpsio Nacional de Histria. Londrina, 2005. p. 28.
299. Lombroso, Csar. O homem delinquente. Porto Alegre: Ricardo Lenz, 2001.
p. 92.
300. O anarquismo questionava as estruturas burocrticas e centralizadas que
ento estavam sendo ampliadas e defendia a libertao individual de todo
poder superior, seja de ordem ideolgica, religiosa, poltica e econmica, seja
de ordem social e jurdica. Dessa forma, a prpria lei penal era vista pelos
anarquistas como a expresso prtica da vontade de represso do aparato
estatal e da classe burguesa (Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 260).
301. Lombroso, C. O homem... cit., p. 498-499.
302. Lombroso, Csar. Los anarquistas. Madrid: Real Casa, 1824. Reproduo
virtual da Editorial Antorcha (<http://www.antorcha.net>).
303. La conexin constante de la criminalidad congnita con la epilepsia explica
la frecuencia con que se da en los reos polticos lo que pudiramos llamar
epilepsia e histerismo politicos; No faltan tampoco los impulsados a obrar
por la locura; tales fueron Nicols de Rienzo en el Canad, y Riel (Lombroso,
C. Los anarquistas... cit., 1824. p. 30-35).

106

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

represso daqueles que sustentavam essas ideias e, sobretudo, a internao


em manicmios, para minar o respeito amplamente difundido nos setores
populares em relao aos divulgadores do anarquismo.304
Da mesma forma, Garofalo defendia a existncia de delinquentes
naturais, inimigos naturais, carecedores de sentimentos, introduzindo
inclusive a ideia de periculosidade. Para os inimigos, defendia a deportao
ou a expulso da comunidade. E para os sem piedade, a pena de morte seria
a medida mais adequada, uma vez que eram irrecuperveis.305
No Brasil, Nina Rodrigues, j citado como um dos principais
doutrinadores racistas do incio do sculo XX, mas ora considerado tambm
como influncia para a poltica criminal brasileira no perodo, escreveu sobre
a criminalidade e o direito penal no Brasil, no livro As raas humanas e
a responsabilidade penal no Brazil, reforando a relao entre raa e
delinquncia.306 Assim, aplicava a teoria da inferioridade racial em seus
estudos de medicina legal, concluindo que a responsabilidade penal das
raas inferiores no poderia ser tradada como igual a das raas brancas
civilizadas.307 Defendia que a criminalidade dos povos mestios ou de
populao mista como a do Brasil era do tipo violento, muito devido
impulsividade das raas inferiores, mas tambm em razo da mistura de
raas to diferentes.308
304. Dcese que para curar la anarqua no hay ms medios que el fuego y la muerte.
Encuentro justo y razonable que se tomen medidas enrgicas contra los anarquistas
[] No soy yo, ciertamente, enemigo de la pena de muerte; pero slo la acepto
tratndose de criminales nacidos para el mal, cuya vida sera un constante peligro
para la de muchos hombres honrados. [] En primer lugar, porque la mayora no
son ms que unos locos, y para los locos est el manicomio, no la horca ni el presidio
(Lombroso, C. Los anarquistas... cit., 1824. p. 65). Sobre a obra: Anitua, G. I.
Histrias... cit., 2008. p. 308-309.
305. Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 314-315. Nesse sentido tambm:
Morrison, W. Theoretical, 1995. p. 126.
306. Silva, A. M. D. Ditadura... cit., p. 29. In: ANPUH XXIII Simpsio... cit.,
2005; RODRIGUES, Nina. As raas humanas e a responsabilidade penal no
Brazil. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, 1894.
307. Skidmore, T. Preto no branco, 1976. p. 75-76.
308. Rodrigues, op. cit., p. 25-27. No mesmo ensaio, referia: (...) podemos,
ento, concluir que o crime, como as outras manifestaes de degenerescencia dos
povos mestios, tais como a teratologia, a degenerescencia a enfermidade e a
degenerescencia simples incapacidade social , est intimamente ligado, no Brasil,
decadencia produzida pela mestiagem defeituosa de raas antropologicamente muito
diferentes e cada uma no adaptvel, ou pouco adaptvel, a um dos climas extremos
do pas: a branca ao norte, a negra ao sul (Rodrigues, op. cit.., p. 44-45).

107

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A receptividade da eugenia no Brasil, do final do sculo XIX ao


incio do sculo XX, lanava luzes nas possibilidades de interveno do
aprimoramento do povo e, com isso, da prpria cultura e da civilizao, em
um perodo de formao do nacionalismo, bem como de questionamento da
miscigenao como um entrave evoluo e ao progresso.309 No caso do
brasileiro, a eugenia pode ser percebida at mesmo nas falas criminolgicas,
e foi retomada na dcada de 30 do sculo XX, mesmo antes do Estado Novo,
como j analisado no primeiro item deste Captulo.
A populao carcerria do Rio Grande do Sul entre 1845 e 1930
endossava que os preconceitos raciais eram aliados represso das classes
mais baixas, ou seja, dos classificados como anormais na poca. Isto porque,
dentre os tipos sociais que formavam a populao prisional, estigmatizada e
representante dos indesejados da poca, alm dos no brancos, ex-escravos,
pobres e desocupados, estavam muitos imigrantes. Tanto que na Casa de
Correo de Porto Alegre, em 1853, 32,07% dos presos eram estrangeiros
(34 estrangeiros e 106 nacionais); em 1859, 40,95% eram estrangeiros (43
estrangeiros e 62 nacionais) e, em 1918, 21,22% (125 estrangeiros e 589
nacionais), sendo que, naquele momento histrico, a mdia de estrangeiros
que viviam no Estado era de 30%.310
Corroborando essas estatsticas trazidas por Mozart Linhares da Silva
em relao Casa de Correo de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, Gizlene
Neder traz nmeros similares em relao s prises do Rio de Janeiro, ento
Distrito Federal. A autora analisou registros de detenes durante a Primeira
Repblica e verificou que a maioria se deu por embriaguez, vadiagem, distrbio
e algazarra, nela includas as manifestaes operrias, greves e comcios
anarquistas. Referiu que, desde a dcada de 80 do sculo XVIII at 1920,
h certo equilbrio entre os detidos brancos e os de origem afro-brasileira,
o que ocorreu devido agitao poltica, manifestaes operrias e forte
presena de imigrantes de origem europeia na Cidade do Rio de Janeiro, j
rejeitados e incorporados ao discurso policial como indesejveis.311
Posteriormente, com a reduo da imigrao, aumentou o nmero
de negros e pardos no sistema prisional, corroborando, mais uma vez,
a convivncia da questo tnica com a questo social e a repercusso no
pensamento jurdico-policial focado nas classes perigosas, inclusive
fundamentado no determinismo biolgico da Escola Positiva. Ento, com a
309. Silva, A. M. D. Ditadura... cit., p. 29. In: ANPUH XXIII Simpsio... cit.,
2005. p. 76.
310. Silva, A. M. D. Ditadura... cit., p. 29. In: ANPUH XXIII Simpsio... cit.,
2005. p. 48.
311. Neder, G. Cidade... cit., In: Tempo, 1997. p. 106-134.

108

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

imigrao e a perseguio dos estrangeiros indesejveis como os anarquistas,


podemos verificar que a ao policial atingia brancos e no brancos
igualmente, mas, posteriormente reduo da vinda de estrangeiros, com
a Constituio de 1934, exsurgiu a tendncia de crescimento das detenes
afetando maior quantidade dos brasileiros de origem africana.312
A eugenia, a criminologia de Lombroso e a influncia da Escola Positiva
em geral retornaram na dcada de 30 do sculo XX. Essa dcada foi marcada
por estudos da profilaxia do crime, que estava na eugenia e na educao.313
Criticava-se a Escola Clssica por ser considerada deficiente, desde que,
considerando o crime entidade, e a pena, castigo, despreocupava-se com o
estudo do delinquente, nivelando todos pelo livre-arbtrio, sem ateno aos
fatores que influem na conduta humana. Realava-se a figura de Lombroso e
Enrico Ferri, bem como o estudo do criminoso e dos agentes crimingenos.
Jos Pereira da Silva, criminlogo e terico do Estado Novo
escreveu, inclusive, uma biografia de Getlio Vargas, tendo seus livros
comentados pelo prprio Presidente da Repblica , indicava como causas
da criminalidade, alm de fatores exgenos, como a desigualdade de classes,
(...) fatores endgenos, biolgicos, prprios da constituio fisio-psquica dos
delinquentes, e conceituava o criminoso como aquele que (...) sobre quem
uma ou vrias causas concomitantemente atuaram impelindo-o irresistivelmente
para o crime, incinerando o livre-arbtrio.314 Tambm aplicava a psicanlise
freudiana para explicar a criminalidade, teorizando que (...) o super-ego social
acha-se representado na pessoa dos chefes, dos reis, dos governadores, e que (...)
as revolues contra o poder no so mais que a rebeldia rancorosa do filho contra o
pai.315 Com essa frase, ao mesmo tempo retomou a mitificao do chefe da
nao e despolitizou os movimentos comunistas e de oposio, para iguallos aos criminosos no sentido lombrosiano.
Defendeu ele ainda o programa de profilaxia do crime criado por Jos
Ingenieros na obra Criminologia, que consistia em: (a) legislao social apta
a melhorar a situao material e moral das classes necessitadas; (b) profilaxia
da imigrao; (c) educao, para fazer com que as crianas adquiram sade
fsica e aptido moral; (d) readaptao social dos malviventes, dentre eles
312. Neder, G. Cidade... cit., In: Tempo, 1997. p. 130-134. Nesse sentido tambm:
Bruno Rotta. Cem anos de priso: uma anlise comparativa da populao
carcerria da Casa de Correo e do Presdio Central de Porto Alegre no
passar de um sculo. Dissertao (Mestrado). Faculdade de Direito PUCRS.
Porto Alegre: 2011. p. 21-28.
313. Silva, J. P. Novos rumos... cit., 1939. p. 19.
314. Silva, J. P. Novos rumos... cit., 1939. p. 31-55.
315. Silva, J. P. Novos rumos... cit., 1939. p. 94.

109

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

os mendigos e vagabundos, que representam uma zona de transio entre


a honestidade e o delito, para evitar contgio e degenerao moral que
preparam a delinquncia futura.316
A profilaxia da imigrao consistia em evitar que certos grupos sociais
encaminhassem a outros a sua populao criminosa. Segundo Ingenieros,
cada Estado deve se preocupar com o saneamento de seu ambiente,
mediante uma defesa social bem organizada, mas no deve remeter para
outros Estados os seus baixos fundos degenerativos e antissociais. Essa
seletividade seria essencial nos pases de nova formao, como os Estados
Unidos, a Argentina e o Brasil, colonizados pela sobrepopulao de certas
naes europeias, e tenderia a incorporar-se ao Direito penal internacional,
inclusive mediante mecanismos de cooperao, como a troca de informaes
sobre processos judiciais e identificao criminal.317
Os imigrantes no somente foram objeto de xenofobia de intelectuais e
acadmicos, seja na Europa, seja na Argentina cujos principais representantes
foram Ingenieros e Carlos Octavio Bunge , seja no Brasil, como tambm
foram alvo de represso baseada no perigosismo, como representaram as
Leis de Imigrao brasileiras, inclusive aps a redemocratizao exemplo
o Decreto-lei 7.967, de 18 de setembro de 1945, cuja vigncia perdurou
at o advento do Estatuto do Estrangeiro , e as leis argentinas, como a
Lei de Residncia de 1902, encarregada de expulsar os anarquistas e outros
elementos indesejveis que vinham do exterior.318
Assim, alguns eixos se entrelaaram para formar uma profilaxia da
imigrao: a restrio s correntes imigratrias, a expulso dos indesejveis, o
nacionalismo e o prprio movimento higienista. Certo que, tambm pelos
criminlogos, a imigrao passou a ser considerada um perigo pondervel,
colaborando para a poltica de restrio dos movimentos imigratrios.319

1.2.3 O Cdigo Penal de 1940 e a administrativizao da poltica


criminal ou contrologia

O Cdigo Penal de 7 de dezembro de 1940320 no correspondeu


predominantemente s diretrizes da Escola Positiva. A crtica a Lombroso,
feita por Tobias Barreto, Clovis Bevilqua e outros juristas da poca,
316. Silva, J. P. Novos rumos... cit., 1939. p. 127-130; Ingenieros, Jos. Criminologia.
1916. p. 254-259.
317. Ingenieros, op. cit.., 1916. p. 255.
318. Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 339-346.
319. Crtes, G. M. Migrao... cit., 1958. p. 19-20.
320. Brasil. Decreto-lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940.

110

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

contribuiu para a construo de uma posio ecltica no Cdigo Penal, ou


seja, conciliadora de ambas as Escolas (criminologia positivista e liberais
da Escola Clssica), e para a no adoo da classificao dos criminosos,
tampouco de preconceitos raciais e evolucionistas.321
Ao contrrio da codificao de 1940, a Escola acabou influenciando
mais a poltica manicomial, representada pela aplicao das medidas
de segurana; pela poltica de aprisionamento, correspondente vasta
aplicao da pena de priso em penitencirias que deveriam, atravs do
trabalho, ressocializar os detentos ainda passveis de tratamento; e pelo
sistema policial, que se encarregava de selecionar delinquentes por classe
social e cor, afirmando os esteretipos do positivismo racista, e que tambm
se encarregou da seleo de imigrantes para fins de ingresso, repatriao,
deportao e expulso.322 Cabia tambm polcia a espionagem e a vigilncia,
que se desenvolveram na Primeira Repblica, principalmente em relao s
associaes operrias, e se aprimoraram durante o Estado Novo, inclusive
pelas caractersticas de poder total nos moldes foucaultianos j analisados.
Fiel poca de sua emergencia, o perodo ditatorial nominado Estado
Novo, o direito penal brasileiro traz como uma de suas inspiraes a poltica
criminal intervencionista. Mas esse iderio no transparece tanto no Cdigo
Penal de 1940, cujos principais autores foram Nelson Hungria e Roberto
Lyra, e o supervisor dos trabalhos foi Costa e Silva, juristas de notrio
saber, vinculados a atividades academicas, perfeitamente a par das grandes
correntes politico-criminais de ento.323 As mais importantes questes penais
da poca, dentre as quais os crimes contra a economia popular, estavam
submetidas a um tribunal de exceo, qual seja, o Tribunal de Segurana
Nacional.324 Ademais, a Lei 38, de 4 de abril de 1935, dispunha sobre os
crimes contra a segurana do Estado, submetendo-os a um regime mais
rigoroso, com o abandono das garantias processuais.325
A Lei de Segurana Nacional previu diversas condutas tipificadas
como crimes e cominadas com rigorosas penas, e inclusive um mecanismo
321. Silva, A. M. D. Ditadura... cit., p. 29. In: ANPUH XXIII Simpsio... cit.,
2005. p. 31; Zaffaroni, E. R.; Batista, N.; Slokar, A.; Alagia, A. Direito...
cit., 2003. p. 461-464.
322. Anitua, G. I. Histrias... cit., 2008. p. 343.
323. Azevedo, R. G.; Azevedo, T. P. Poltica... In: Kant de Lima et al. (Orgs.).
Reflexes... cit., 2008. p. 8.
324. Zaffaroni, E. R.; Batista, N.; Slokar, A.; Alagia, A. Direito... cit., 2003. p.
466-467; Azevedo, R. G.; Azevedo, T. P. Poltica... In: Kant de Lima et al.
(Orgs.). Reflexes... cit., 2008. p. 8.
325. Brasil. Lei de Segurana Nacional. Lei 38, de 4 de abril de 1935.

111

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

de perda da cidadania, atravs do cancelamento da naturalizao, em face


daquele que exercesse atividade poltica nociva ao interesse nacional (art.
37). A atividade nociva seria a infrao de qualquer dos artigos da lei, que
vo desde os crimes contra a economia popular at atentados contra a forma
de governo estabelecida. O processo de cancelamento da naturalizao,
alis, seria sumrio e, na prtica, culminou em vrios casos de estrangeiros
naturalizados, que, envolvidos em atividades polticas, tiveram sua
nacionalidade cassada e, posteriormente, foram expulsos.326
Essa lei, tambm chamada de Lei Monstro, permitia a priso
provisria de estrangeiro expulso pelo prazo mximo de trs meses (art. 46).
Ocorre que, em caso de demora na obteno do visto consular no passaporte,
o Governo poderia manter o estrangeiro em colnias agrcolas ou fixar-lhe
domiclio (pargrafo nico do art. 46 da Lei 38). Mesmo assim, como havia
dificuldade na obteno de visto no passaporte de estrangeiros expulsos, que,
pelos pases de origem, tambm eram considerados indesejveis, e cada vez
mais aumentavam os casos de prises ilegais por excesso de prazo, a Lei 136,
de 14 de dezembro de 1935, passou a permitir a priso provisria por mais
de trs meses, quando fosse impossvel a obteno de visto consular (arts.
19 e 20).327
A perseguio aos estrangeiros considerados indesejveis,
principalmente os comunistas, ficou alheia ao Cdigo Penal, uma vez que
j havia se consolidado a expulso como medida administrativa e j haviam
sido adotados mecanismos de profilaxia das migraes, como as cotas de
entrada no territrio nacional. O Cdigo Penal, alis, mencionou a expulso
em seu art. 101, para determinar que A imposio de medida de segurana
no impede a expulso de estrangeiro. Assim, estrangeiro condenado
medida de segurana poderia ser imediatamente expulso, consolidando a
rejeio aos doentes mentais. Com esse dispositivo, o Cdigo reafirmou que
o estrangeiro que cometesse crime e fosse condenado pena privativa de
liberdade deveria cumpri-la integralmente, antes da efetivao da expulso,
uma vez que foi ressalvada apenas a dispensa da medida de segurana.
Alm disso, manteve a criminalizao da conduta de reingressar no
territrio nacional o estrangeiro que dele foi expulso (art. 338), prevendo
uma pena de recluso, de um a quatro anos, sem prejuzo de nova expulso
326. Ribeiro, Mariana Cardoso dos Santos. Getlio Vargas e Francisco Franco.
Um estudo comparado sobre a expulso de estrangeiros. In: ROJO, Sara
et al. (Org.) Anais do V Congresso Brasileiro de Hispanistas. Belo Horizonte:
Faculdade de Letras da UFMG, 2009. p. 119.
327. Brasil. Lei 136, de 14 de dezembro de 1935; Ribeiro, M. C. Venha... cit.,
2012. p. 105.

112

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

aps o cumprimento. A cominao da penalidade, da mesma forma que no


Decreto 4.247, de 1921, independeria do lapso temporal em que a primeira
expulso ocorreu.
Em relao tipificao de crimes relacionados com a imigrao, na
linha do combate ao trfico de mulheres e no de pessoas, como atualmente
previsto328 , foi criminalizada a conduta de promover ou facilitar a entrada,
no territrio nacional, de pessoa do gnero feminino para fins de prostituio
ou a sada para exercer essa atividade no estrangeiro (art. 231), cominando
a pena de recluso de trs a oito anos. Tambm foi criminalizada a conduta
de frustrar obrigao legal relativa lei de nacionalizao do trabalho,
mencionada no primeiro item desta obra (art. 204), bem como o aliciamento
de trabalhadores nacionais para fins de emigrao, independentemente
de fraude (art. 206), dispositivo corolrio do nacionalismo, que foi
posteriormente revogado pela Lei 8.683, de 1993, que passou a exigir o
elemento nuclear do tipo fraude para fins de tipificao penal.329
Verifica-se, portanto, que, em relao expulso, houve efetiva
administrativizao do controle, uma vez que tal medida se consolidou
como ato privativo do Poder Executivo. Ademais, no houve opo, pelo
Cdigo Penal de 1940, da expulso como medida penal, ao contrrio
do ordenamento jurdico espanhol e portugus, que preveem ambas as
modalidades de expulso.330

1.3 A expulso: histrico e motivaes do instituto no


ordenamento jurdico brasileiro
So denominadas medidas compulsrias as modalidades de retirada
forada do estrangeiro em territrio nacional. Esses mecanismos so,
328. Trata-se do trfico internacional de pessoa para fim de explorao sexual,
conforme redao dada pela Lei 12.015, de 7 de agosto de 2009, que alterou
a parte do Cdigo Penal relativa aos crimes sexuais, tipificando, Art. 231.
Promover ou facilitar a entrada, no territrio nacional, de algum que nele venha
a exercer a prostituio ou outra forma de explorao sexual, ou a sada de algum
que v exerc-la no estrangeiro. 1. Incorre na mesma pena aquele que agenciar,
aliciar ou comprar a pessoa traficada, assim como, tendo conhecimento dessa condio,
transport-la, transferi-la ou aloj-la.
329. Brasil. Lei 8.683, de 15 de julho de 1993.
330. GARCA, Jos ngel Brandariz. Control de los Migrantes y Derecho (penal)
del Enemigo: notas sobre exclusin e inclusin en matria sancionadora. In:
ZILIO, Jacson; BOZZA, Fabio (Orgs.). Estudos crticos sobre sistema penal:
homenagem ao Professor Doutor Juarez Cirino dos Santos por seu 70.
aniversrio. p. 547-583. Curitiba: LedZe, 2012. p. 554.

113

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

basicamente, a expulso, a deportao ou repatriamento e a extradio,


j existentes no perodo da histria brasileira abordados neste Captulo.
Recentemente, a elas foram acrescentadas a entrega e o mandado de
deteno europeu.331
Ficam excludos, portanto, o ostracismo,332 o degredo, modalidade de
pena j abordada anteriormente e no mais presente na legislao brasileira
desde o Cdigo Criminal de 1890, e o banimento, que consiste na expulso
pelo Estado de um nacional seu, instituto que repelido pelas legislaes
mais avanadas e humanizadas, sendo abolido do direito brasileiro pela
Constituio de 1891. No entanto, em perodos de conturbao da vida
nacional, como na ditadura de Vargas e na ditadura civil-militar de 1964,
331. O mandado de deteno europeu foi criado em razo da busca, pelos pases
da Unio Europeia, de maior cooperao judiciria em matria penal e na
luta contra o terrorismo. Foi proposto pela Comisso Europeia j no incio
do sculo XXI, e destinado a substituir o sistema de extradio, impondo,
autoridade judiciria do pas em que se encontra o acusado ou condenado,
o reconhecimento, sob controles mnimos, de pedido de entrega de pessoa,
oriundo de autoridade judiciria de outro Estado. J a entrega de uma pessoa,
seja qual for sua nacionalidade e o lugar em que se encontre, para o Tribunal
Penal Internacional (TPI), frum imparcial, instituio internacional de
jurisdio permanente, com competncia para julgar delitos juridicamente
tipificados, como genocdio, contra a humanidade e de guerra. Cuida-se
do mecanismo pelo qual o Estado coloca o acusado de delito internacional,
normalmente nacional do mesmo pas, disposio da Corte, que dever
julg-lo. Consiste em procedimento menos complexo que a extradio, uma
vez que nela no se levam em considerao alguns impedimentos opostos
quela (DelOlmo, Florisbal de Souza. O afastamento compulsrio de seres
humanos na atualidade e algumas peculiaridades da extradio. Revista de
Direito Brasileira. Ano 1 (2011), n. 3, p. 389-391). O Decreto 4.388, de 25
de setembro de 2002, promulgou o Estatuto de Roma do Tribunal Penal
Internacional, que entrou em vigor internacional em 1. de julho de 2002, e
passou a vigorar, para o Brasil, em 1. de setembro de 2002, nos termos de seu
art. 126. Os crimes de competncia do Tribunal esto previstos no art. 5., e so
restritos aos crimes mais graves, que afetam a comunidade internacional no seu
conjunto. So eles: genocdio; crimes contra a humanidade; crimes de guerra;
crime de agresso.
332. O ostracismo era um castigo imposto em Atenas, aps votao por expressiva
parcela da populao, a pessoas consideradas perigosas para a sociedade.
Costumava ser aplicado aos opositores do regime, que ficavam afastados do seu
meio. O termo ostracismo hoje empregado conotativamente, especialmente
pela imprensa, no sentido de esquecimento intencional, isolamento,
afastamento da vida social, artstica ou intelectual (DelOlmo, F. de S. O
afastamento... cit., 2011. p. 389.

114

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

que ser estudado no segundo Captulo, praticou-se o banimento de


brasileiros.333
Desse rol, poderamos excluir tambm as medidas de retirada
compulsria coletivas, como a deportao coletiva, expresso correspondente
coao de determinado grupo social ao isolamento em lugar inspito do
mesmo Estado, ou a se afastar do prprio pas de origem.334 Da mesma
forma, a expulso coletiva ou em massa no teve previso no ordenamento
jurdico brasileiro, sendo expressamente vedada no Decreto-lei 1641, de 7 de
janeiro de 1907, tambm chamada Lei Gordo,335 e sempre foi condenada
pelos princpios de Direito Internacional. Apesar disso, foi utilizada por
alguns pases: em 1886, poloneses foram expulsos da Prssia; alemes
tambm foram expulsos do territrio francs por questes de raa; e, em
1894, nos Estados Unidos, expulsaram chineses para afastar a concorrncia
de trabalho.336
A expulso, em suma, implica a retirada forada do estrangeiro do
territrio nacional, em geral, pela prtica de atos que o tornem inconveniente
ou considerado nocivo ou indesejvel ao convvio social.337
A extradio o mais antigo meio de cooperao jurdica internacional em
matria processual penal. Logo, se na expulso o Estado age unilateralmente
e espontaneamente, na extradio age por provocao de outro pas, para
contribuir para a efetivao da poltica criminal deste, com base em acordo
bilateral ou multilateral ou promessa de reciprocidade de tratamento para
casos anlogos.338 o ato pelo qual um Estado entrega um indivduo
acusado de fato delituoso ou j condenado criminalmente, justia de outro,
competente para julg-lo e puni-lo. Nasceu no direito brasileiro logo aps
a Independncia, via tratado: entre 1826 e 1836, o Brasil celebrou tratados
333. DelOlmo, op. cit., p. 385-406.
334. DelOlmo, op. cit., p. 385.
335. Brasil. Lei Gordo. Decreto-lei 1641, de 7 de janeiro de 1907. Primeira lei
brasileira que regulamenta a expulso de estrangeiros. Dispe o art. 5.: A
expulso ser individual e em frma de acto, que ser expedido pelo Ministro
da Justia e Negocios Interiores.
336. Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 90.
337. Ribeiro, op. cit.., p. 71.
338. Souza, Artur de Brito Gueiros. As novas tendncias do direito extradicional.
2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2013. p. 7 e 67. Os princpios vetores da
extradio so: (a) dupla incriminao: o fato motivador deve ser crime tanto
no Estado que requer, quanto naquele onde requerida a entrega extradicional;
(b) especialidade: o extraditado somente poder se julgado pelos fatos que
fundamentaram o pedido por parte do Estado requerente (Souza, A. As novas
tendncias... cit., 2013. p. 23).

115

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

sobre extradio com a Frana, Alemanha e Portugal e, em obedincia ao que


neles se acordara, foram concedidas algumas extradies aos trs primeiros
pases mencionados.339
Em relao extradio ativa, quando o Estado brasileiro quem
pede a entrega ao Estado estrangeiro, raras vezes esta foi requerida pelo
Brasil, e os poucos casos ocorreram, principalmente, no incio do sculo XX.
Assim, a extradio, no direito brasileiro, predominantemente passiva e,
portanto, serve predominantemente cooperao do Brasil com a poltica
criminal de outros Estados.340 A Lei 2.615, de 4 de agosto de 1875, que
regulamentava o processo e julgamento de crimes que cometidos em pas
estrangeiro contra o Brasil e os brasileiros, determinando que, nesses
casos, os acusados seriam processados e julgados ainda que ausentes do
Imprio, solicitando-se a extradio para esse fim, assim como em outros
casos discriminados na lei (art. 1.).341 Posteriormente, poucos dispositivos
legais trataram da extradio ativa, a exemplo do art. 20 do Decreto-lei
398/1938, que continua a servir como parmetro doutrinrio para guiar os
pedidos de extradio.342
A deportao ou repatriamento, quando passou a se distinguir
da expulso, devido s construes legais e jurisprudenciais que sero
mencionadas a seguir, decorre da inobservncia dos quesitos previstos em lei
para entrar ou permanecer no territrio, quando o estrangeiro no se retira
voluntariamente no prazo determinado, e no da prtica de crime. Ela ser
realizada para o pas de origem ou de procedncia do estrangeiro, ou para
outro que consinta em receb-lo. Tanto a deportao quanto a expulso tm
a mesma finalidade: compelir o estrangeiro a deixar o territrio nacional.343
Mais tarde, com o Decreto-lei 7.967, que reabriu a imigrao, em 1945, foi
desfeita a confuso entre os institutos da expulso e da deportao.344
339.
340.
341.
342.
343.
344.

116

Souza, A. As novas tendncias... cit., 2013. p. 64.


Souza, op. cit., p. 35.
Brasil. Lei 2.615, de 4 de agosto de 1875.
Souza, A. As novas tendncias... cit., 2013. p. 36.
Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 74.
Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 76. O Decreto-lei 7.967, de 18 de setembro
de 1945 previa que a deportao seria destinada quele que no satisfizesse as
condies para obteno de visto (art. 63, II), e seria efetivada para o pas de
origem ou para outro que consinta em receb-lo (art. 94). Salientou ainda
que: No caso de no ser possvel efetivar a responsabilidade do transportador e
quando no for possvel ao deportando, ou a algum por ele, ocorrer s despesas com
a viagem, esta ser custeada pelo poder pblico, caso em que, a critrio da autoridade
competente, a deportao se transformar em expulso do territrio nacional.

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

A expulso, de forma genrica e sem preocupao com a durao dos seus


efeitos, sempre existiu como prtica em todos os Estados soberanos. O que
o presente trabalho se prope a fazer delinear o surgimento e os contornos
do conceito no ordenamento jurdico do Brasil, contextualizando-o com a
digresso histrica, tratada no primeiro item, bem como com a perseguio
e criminalizao dos estrangeiros, abordada no segundo item.
Para isso, em primeiro lugar, debruamo-nos sobre o histrico de leis
do Brasil que versam sobre a expulso, bem como sobre os documentos
oficiais e livros doutrinrios dos perodos correspondentes s primeiras leis.
Quanto aos documentos oficiais, o registro dos discursos pronunciados na
Cmara dos Deputados, nas sesses de 29 de novembro e 14 de dezembro de
1912, pelo Deputado Federal Adolpho Gordo, merecem destaque. Dentre
as principais obras, esto: Sobre o direito de expulso, de Bento de Faria,
ento Ministro do Supremo Tribunal Federal; e Expulso de Estrangeiros,
de Jos Tavares Bastos, ento Juiz Federal, ambas escritas na dcada de 20
do sculo XX.

1.3.1 A gnese do instituto da expulso no ordenamento jurdico


brasileiro

Antes da edio de uma lei prevendo a expulso de estrangeiros, tal


medida j era aplicada na prtica. A previso legal somente ocorreu aps
decises do Supremo Tribunal Federal anulando atos expulsrios. Entretanto,
a legalizao, mesmo abertamente repressiva, surpreendeu seus idealizadores
e trouxe mais dificuldades do que solues. A outra consequencia foi
o surgimento de uma prtica que integrasse direito e arbitrariedade, o
constitucional e o inconstitucional, ou seja, de legalidade autoritria.345
A legalidade autoritria permite que regimes autoritrios e, mesmo
democrticos, como ser analisado ao longo deste trabalho exeram o poder
e violem direitos no somente atravs da mera fora, mas tambm baseados
na lei, mantendo a sociedade sob controle e conferindo legitimidade a eles
prprios.346 Tal prtica permitiu que, atravs de mecanismos semelhantes ao
345. Estudar a legalidade autoritria permite construir um quadro mais detalhado
da maneira como a lei manipulada, distorcida e usada de forma abusiva
ou mantida inalterada sob o autoritarismo, inclusive com a participao do
Poder Judicirio (Pereira, Anthony W. Ditadura e represso: o autoritarismo e
o estado de direito no Brasil, no Chile e na Argentina. Paz e Terra: So Paulo,
2010. p. 38-142).
346. Pereira, A. W. Ditadura... cit., 2010. p. 36. Sobre a ausncia de dicotomia
entre legalidade e estado de exceo: Agamben, G. Homo... cit., 2004; Moraes,

117

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

estado de stio, interveno federal e ao desterro, no sentido de suspenso


constitucional da ordem constitucional, a expulso passasse a ocupar espao
dentro do direito para uma ao livre de amarras jurdicas.347
At 1907, os marcos legais sobre esse instituto eram o Cdigo Penal
de 1890 e a Constituio Federal de 1891, mas nem esses eram levados em
considerao ao decretar e efetivar a medida, realizada de forma arbitrria
pelo Poder Executivo. O primeiro continha dispositivos que permitiam a
expulso348 de estrangeiros vadios (art. 399 do Cdigo em referncia) ou
de capoeiras (art. 402), sendo que os vadios, se estrangeiros e reincidentes,
seriam deportados (art. 400, pargrafo nico). Da mesma forma, seriam
deportados os capoeiras reincidentes (art. 403, pargrafo nico).
Com base no Cdigo Penal, algumas decises do Supremo Tribunal
Federal passaram a exigir que as expulses devessem ter processo judicial, com
prazos, defesa e sentena. O inqurito e a priso deveriam ser realizados por
autoridade competente, as provas deveriam ser produzidas em contraditrio,
em procedimento sujeito, no mais, prescrio. Ora, com base no Cdigo,
o Poder Executivo no poderia expulsar como bem entendesse, pois, a partir
desse fundamento, a palavra final seria do Judicirio.349 O HC 758, julgado
pelo Supremo Tribunal Federal, em 1895, fundamentou que a liberdade
individual do estrangeiro no pode ser restringida, se no nos casos e pela
forma que as leis determinam, e, no caso concreto, o paciente no estava
compreendido em nenhum dos casos em que as leis vigentes admitiam a
deportao, quais sejam, os arts. 400 e 403 do Cdigo Penal e o art. 5. da
Lei 2.615 de 4 de agosto de 1875, sendo assim ilegal o constrangimento.350

347.
348.
349.
350.

118

Ana Luisa Zago de. Estado de exceo e a seleo de inimigos pelo sistema penal:
uma abordagem crtica no Brasil contemporneo. Dissertao (Mestrado).
PUCRS: 2008.
Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 53.
Nessa poca, no havia distino clara entre expulso e deportao, o que foi
sendo delineado, de forma mais clara, nos dispositivos legais, entre 1907 e
1980.
Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 55.
Brasil. STF. HC 758, 13 de maro de 1895. In: Tavares Bastos, J. Expulso...
cit., 1924. p. 228. A Lei 2.615, de 4 de agosto de 1875, que dispunha sobre
a extradio, j mencionada quando abordado esse instituto, previa tambm:
art. 5. Os estrangeiros que em paiz estrangeiro perpetrarem contra brazileiros
algum dos crimes referidos no art. 3. e vierem ao Imperio, ou sero entregues
por extradico, sendo reclamados, ou expulsos do territorio brazileiro ou
punidos conforme a Lei brazileira. Para este ultimo caso, porm, necessario
que preceda queixa ou denuncia, e que as Leis do paiz do delinquente
estabeleam punio em caso semelhante contra estrangeiros.

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Entretanto, mesmo considerado vlido e contendo essas permisses,


o Cdigo Penal no chegou a ser amplamente utilizado para fundamentar
as expulses, nem nos primeiros anos. Isto porque, para efetivar a expulso
com base no Cdigo Penal era preciso levar o caso ao Judicirio, o que no
parecia ser um mecanismo interessante para o Poder Executivo.351
Quanto Constituio, o fato que era um problema para as intenes
de represso. Ela no continha nenhuma prescrio sobre expulso, seja para
permitir, seja para proibir. O instituto que se lhe aproximava era a proibio
do banimento, estipulada pelo art. 72, 20. Apesar de no ter previso
especfica, no seu art. 72, caput, equiparava em direitos de liberdade, segurana
e propriedade brasileiros e estrangeiros residentes, de forma clara o suficiente
para dificultar qualquer interpretao menos garantidora de direitos. Assim,
considerando a igualdade de tratamento entre brasileiros e estrangeiros
residentes, estes no poderiam ser banidos, por uma interpretao literal do
texto constitucional.
Justamente em razo disso, a partir do texto constitucional, formaramse trs escolas de pensamento, que repercutiram nos julgados do Supremo
Tribunal Federal: (a) a que considerava o direito de expulso fundado na
soberania nacional, na defesa da segurana nacional, e, com base nela, a
igualdade prevista no art. 72 no poderia servir de obstculo para que o
Estado se defenda; (b) aquela que defendia a impossibilidade legal de expulsar
o estrangeiro sem lei especfica que regulasse o instituto; e (c) a sustentada por
Rui Barbosa e pelo Ministro Pedro Lessa tese liberal , que considerava
inconstitucional eventual legislao ordinria sobre a matria, tendo em vista
que o art. 72 da Constituio de 1891 garantia a igualdade de direitos entre
nacionais e estrangeiros.352
Nesse norte, algumas teorias surgiram acerca do fundamento jurdico
do direito de expulso: a teoria da soberania nacional, da hospitalidade, da
conservao e do princpio de direito internacional. Para a primeira, a expulso
um direito conferido a todo Estado como efeito de sua soberania, uma vez
que, diante das foras rivais, preciso subjugar ou conter a que se revela
inimiga da ordem para combat-la, seja por meio da preveno, seja por
meios repressivos. Bento de Faria mencionava, nesse sentido, que (...) a
fraqueza de nimo pode determinar, cedo ou tarde, a queda definitiva do pas,
e que a salvao pblica deveria se sobrepor a tudo. Referia ainda que nem
a democracia comportaria concluso diferente, porquanto no se deve
entend-la com o carter absoluto para considerar o Estado como uma mera
351. Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 55.
352. Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 81.

119

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

soma de indivduos e a soberania como uma criao arbitrria da vontade


geral, o que seria anrquico e inadmissvel.353
Para a teoria da soberania, perde o direito de igualdade quem, por seus
prprios atos, coloca-se fora da lei para ameaar a segurana do Estado, ou
perturbar a tranquilidade da vida de seu povo. No seria lcito, pois, recusar
aos governos o direito de expulsar o estrangeiro que se torna indigno de
participar dos direitos assegurados s associaes polticas, cujos destinos
lhes esto confiados.354 Adolpho Gordo, em consonncia, referia que direito
de expulso era um direito de defesa que decorre da prpria soberania,
que est, portanto, acima da Constituio e das leis, e o legislador s pode
tambm regular seu exerccio. Gordo acrescentava que qualquer nao teria o
direito de viver e que, por isso mesmo, seria dotada do direito de se defender
de todos os que atentassem contra a sua vida.355
De acordo com a teoria da hospitalidade, o estrangeiro um hspede
da nao que o recebe, devendo o Estado garantir-lhe a segurana de
vida, liberdade e propriedade. Porm, deveria respeitar clusulas tcitas de
admisso, como se fosse um contrato, sendo uma das previses contratuais o
respeito aos interesses internos ou externos da nao, bem como suas leis.
a partir da inobservncia pelo estrangeiro dessas clusulas de admisso que
surge para o Estado o direito de expulsar. Ademais, na condio de hspede,
o estrangeiro estaria sob a vigilncia das autoridades e nunca se tornaria
um cidado brasileiro.356 Segundo Adolpho Gordo, a hospitalidade era um
dever das naes, mas o estrangeiro que penetrasse em nosso territrio tem,
por seu turno, o rigoroso dever de conformar-se com a nossa vida social,
de respeitar as nossas leis e instituies e de no comprometer a ordem e a
tranquilidade pblica.357
Para a teoria da conservao, a expulso estava fundamentada no
direito e no dever do Estado de velar pela sua prpria preservao, uma
vez que este tem direito existncia e de buscar meios para salvaguardla. Essa teoria tambm serve de fundamento para a faculdade de impedir
353. Faria, A. B. Sobre o... cit., 1929. p. 28.
354. Mencionava Bento de Faria que, pela teoria da soberania, (...) no so,
portanto, a lei e os tratados quem criam o direito, mas apenas o declaram,
quer para regular seu exerccio, quer para fixar os respectivos casos, e que
(...) o direito de expulsar no pode ser renunciado ou restringido em detrimento da
segurana do Estado (FARIA, op. cit., p. 54-55).
355. Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 25.
356. Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 79; Faria, A. B. Sobre o... cit., 1929. p. 26.
357. Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 14-15; Faria, A. B. Sobre o... cit., 1929. p.
24; Bonf, R. L. G. Com lei... In: Cad. AEL, 2009, p. 80.

120

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

a entrada de estrangeiros (...) que possam se tornar uma fonte de perigos.358


Servia para fundamentar a expulso como uma medida administrativa e de
polcia, independentemente de previso legal, com competncia exclusiva
do Poder Executivo, conforme o discurso de Adolpho Gordo proferido
na sesso de 14 de dezembro de 1912 da Cmara dos Deputados: Em
nome da soberania nacional e da conservao da prpria nao, o direito de
banir imigrantes taxados de indesejveis era inerente e fundamental para a
existncia do pas.359 Gordo, ao invocar a defesa da vida da nao em seu
discurso, almejava, em ltima instncia, sensibilizar o Legislativo e, desse
modo, convencer seus membros da importncia de criao de dispositivos
legais mais severos e rigorosos no controle dos elementos externos.360
E ainda para a teoria do princpio de direito internacional, a expulso
resultaria das prprias regras de direito internacional, independentemente
das leis internas do Estado, permitindo, inclusive, reclamaes de governo a
governo por infraes s normas internacionais. Para Dardeau de Carvalho:
(...) o estrangeiro ainda hoje o hostes, o inimigo potencial que deve ser tratado
com desconfiana e em plano inferior, existindo, para ele, (...) uma justia
especial, consubstanciada no direito de expulso, medida odiosa pelo s discrime
que estabeleceu entre homens naturalmente iguais.361
Por princpio de direito internacional ou Direito das Gentes,
nenhum pas estaria obrigado a aceitar o estrangeiro em seu territrio em
carter definitivo ou temporrio, sob pena de grave comprometimento
da coletividade, sendo apenas obrigado a receber de volta seu nacional
que porventura venha a ser expulso de outro pas.362 Uma vez admitido, o
Estado deve garantir, ao estrangeiro, certos direitos elementares, tais como:
o direito vida, integridade fsica e a prerrogativa eventual de peticionar
administrativamente. Porm, mantm o direito natural de expulsar esse
estrangeiro do seu territrio, caso em que (...) no o Poder Pblico quem
o priva das garantias prometidas, mas o mesmo estrangeiro que, mal procedendo,
faz, ipso facto, cessar as condies de segurana da respectiva permanncia.363
A partir dessas teorias, explicitadas tanto na doutrina quanto nos
julgados do Supremo Tribunal Federal e nos discursos parlamentares, a
expulso dos estrangeiros nocivos no perodo deu-se por dois mecanismos
358.
359.
360.
361.
362.
363.

Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 79; FARIA, op. cit., p. 48- 52.
Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 4.
Bonf, R. L. G. Com lei... In: Cad. AEL, 2009. p. 81.
Dardeau de Carvalho, A. Situao... cit., 1976. p. 23.
Faria, A. B. Sobre o... cit., 1929. p. 44-65.
Faria, A. B. Sobre o... cit., 1929. p. 63-65.

121

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

paralelos: seguindo a lei ou ao arrepio dela. Em momentos favorveis, as


autoridades seguiam os requisitos legais, mas, na falta de legislao especfica
ou nos momentos de combate s medidas repressivas, as expulses eram
atividades policiais, ou seja, sem inqurito, processo, julgamento ou defesa.364
Um exemplo que evidencia, de forma conclusiva, essa fase, bem como
a inexistncia de qualquer lei especfica de expulso, o caso de Antnio
da Costa Borlindo. Portugus que residia no Brasil havia quase 40 anos,
Borlindo constava, desde 1881, na lista de eleitores. Apesar disso, foi
expulso do Pas no ano de 1900, sob a acusao, nunca comprovada, de ter
responsabilidades diretas na conspirao contra o ento Presidente Campos
Salles. Defendido por Rui Barbosa, no processo que esse jurista nomeou
como Deportao de um Brasileiro, o caso de Borlindo um retrato das
aes e dos mtodos utilizados pela polcia e pelo executivo at a Lei de
1907, procedimentos caracterizados como ilegais e arbitrrios, em razo,
dentre outros motivos, da falta de consenso sobre a questo da residncia.365
Aps os protestos e presses do movimento operrio, das embaixadas
e, principalmente, do Poder Judicirio, que, ao longo da dcada de 90 do
sculo XVIII, comeou a taxar de inconstitucional as expulses de alguns
estrangeiros residentes, como era o caso de Borlindo, o Poder Legislativo,
pressionado pelo Executivo, iniciou, em 1902, a discusso de uma proposta
de lei que regulamentasse e disciplinasse as expulses dos elementos externos,
que resultou no Decreto 1.641, de 1907, que ser analisado a seguir.

1.3.2 As primeiras leis republicanas sobre a expulso de estrangeiros


O Decreto-lei 1.641, de 7 de janeiro de 1907, tambm chamado de Lei
Gordo,366 foi a primeira norma que tratou especificamente sobre a expulso
durante o perodo republicano. Este a regulou inteiramente, dispondo
inclusive que seria possvel a expulso para qualquer ato que comprometesse
a segurana nacional ou a tranquilidade pblica, independentemente de
tipificao penal (art. 1.). Seria tambm causa de expulso a condenao
364. Bonf, R. L. G. Com lei... In: Cad. AEL, 2009. p. 80.
365. Bonf, op. cit., p. 187. Nesse sentido: Barbosa, R. Deportao de um
brasileiro. In: Obras completas de Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Ministrio da
Educao e Cultura, 1964. p. 2-104. v. XXXIII, t. II.
366. Paulista de Piracicaba, bacharel pela Faculdade de Direito do Largo de S.
Francisco, deputado federal e senador da Repblica, legou seu nome a duas
leis que fizeram histria. A primeira, de 1907, dispunha sobre a expulso
de estrangeiros, tendo sido revista em 1912, tendo como relator o prprio
Deputado Adolfo Gordo (Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 1-2).

122

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

ou a existncia de processo em tribunais estrangeiros referentes a crimes de


natureza comum, remetendo-se profilaxia da imigrao de Ingenieros e
cooperao penal internacional (art. 2., I);367 bem como a condenao por
crime comum, a vagabundagem, a mendicidade e o lenocnio, comprovadas
no prprio procedimento de expulso (art. 2., III). Aos estrangeiros que se
enquadrassem nas condutas passveis de expulso seria vedada a entrada em
territrio nacional, salvo a presena de causas de inexpulsabilidade (art. 4.),
e aos j expulsos tambm seria proibido o reingresso, sob pena de priso e
nova expulso (art. 9.).
As causas de inexpulsabilidade seriam a residncia no territrio
nacional por dois anos contnuos, ou por menos tempo, quando o expulsando
for casado com brasileira ou vivo com filho brasileiro (art. 3.). O Decreto
previu ainda que a expulso fosse individual e em forma de ato a ser expedido
pelo Ministrio da Justia e Negcios Interiores (art. 5.) e que o estrangeiro
deveria ser notificado do ato, dos motivos da deliberao, e teria prazo de
trs a 30 dias para se retirar (art. 7.). Ficou prevista a possibilidade de
deteno no momento da partida, como medida de segurana pblica (art.
7.), e a faculdade de recorrer ao prprio Ministro, se ela se fundou no art.
1., ou ao Poder Judicirio, se ela se fundou no art. 2. (art. 8.). Neste ltimo
caso, o recurso teria efeito suspensivo e deveria ser comprovada a falsidade
do motivo da expulso, bem como deveria ser ouvido o Ministrio Pblico.
A constitucionalidade do Decreto foi objeto de discusso
jurisprudencial e doutrinria desde a sua promulgao at a reforma
introduzida pela Emenda Constitucional, de 3 de setembro de 1926,
Constituio Federal de 1891, que acrescentou o 33 do art. 72, permitindo
que o Poder Executivo expulsasse estrangeiros perigosos ordem pblica ou
nocivos aos interesses da Repblica, reafirmando o princpio da soberania e
da conservao.368
Em 1912, o Deputado Adolpho Gordo, defendendo a aprovao de
um novo Decreto de expulso de estrangeiros, afirmava que O pas no
destinado a receber os estropiados, vagabundos e mendigos das quatro partes
do mundo, e est na sua ao defensiva livrando-se da carga e deixando que
permanea onde foi gerada.369 O ento deputado, membro da Comisso de
Justia da Camara dos Deputados e relator do Projeto, pedia a alterao do
decreto anterior (Decreto 1.641 de 1907), por seu excesso de restries.370
367.
368.
369.
370.

INGENIEROS, J. Criminologia, 1916. p. 255.


Tavares Bastos, J. Expulso... cit., 1924. p. 77.
Gordo, A. A expulso... cit., 1913. p. 36.
Guerra, M. P. S. L. Anarquistas... cit., 2012. p. 76.

123

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Em razo disso, o Decreto 2.641, de 8 de janeiro de 1913, revogou


o prazo de residncia como causa de inexpulsabilidade, permitindo a
expulso de estrangeiros residentes, mesmo que h mais de dois anos e,
com isso, revogando a distino entre residente e no residente prevista
constitucionalmente. No entanto, o Poder Judicirio julgou inconstitucional
esse segundo decreto, afirmando que os estrangeiros criminosos deveriam
ser processados regularmente pelas leis penais e no expulsos sem qualquer
embasamento legal e constitucional. Dessa forma, quando estivesse
comprovada a residncia, a Corte constitucional determinava a permanncia
dos estrangeiros e revogava o decreto de expulso.371
Aps a decretao da inconstitucionalidade da expulso dos
estrangeiros residentes, o Decreto 4.247 foi aprovado em 6 de janeiro de
1921 e, alm de regulamentar a expulso, passou a vedar a entrada de todo
estrangeiro mutilado, aleijado, cego, louco, mendigo e portador de molstia
incurvel ou contagiosa grave, corroborando a conjugao entre a poltica
migratria e higienismo (art. 1., II); de toda estrangeira que procure o Pas
para prostituio (art. 1., III), em consonncia com a j existente campanha
internacional de combate ao trfico de mulheres para fins de explorao
sexual; de todo estrangeiro maior de 60 anos (art. 1., IV), salvo se comprovar
renda para custear a sua prpria subsistncia, confirmando a busca pelo tipo
trabalhador imigrante.
A expulso seria decretada pelo Ministro da Justia e Negcios
Interiores ao estrangeiro residente no Brasil h menos de cinco anos372 que
foi expulso de outro pas; que a polcia de outro pas o considerou pernicioso
ordem pblica; que provocou atos de violncia por qualquer seita religiosa
ou poltica; que, pela sua conduta, se considera nocivo ordem pblica ou
segurana nacional; que se evadiu de outro pas por ter sido condenado
por crime de homicdio, furto, roubo, bancarrota, falsidade, contrabando,
estelionato, moeda falsa ou lenocnio; e que foi condenado por juiz brasileiro,
pelos mesmos crimes (art. 2.).
Ficou mantida a possibilidade de recurso administrativo e judicial,
de priso para fins de expulso, de criminalizao do reingresso de
estrangeiro expulso (arts. 4. a 6.) e da possibilidade de revogao da
medida expulsria pelo Poder Executivo, se houverem cessado as causas
que a motivaram (art. 7.).
371. As decises e o Decreto encontram-se transcritos na obra: Tavares Bastos,
J. Expulso... cit., 1924. p. 61-69. Tambm nesse sentido: Guerra, M. P. S. L.
Anarquistas... cit., 2012. p. 157.
372. Residir no Brasil por mais de cinco anos ininterruptos era causa impeditiva
para a expulso (art. 3.).

124

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

Prevaleceu o entendimento de que a priso deveria ter o tempo


indispensvel para a efetivao do embarque (organizao da documentao
e do meio de transporte) e que somente seria considerada ilegal se houvesse
manifesto abuso de poder. Posteriormente, a Lei de Segurana Nacional fixou
o prazo mximo de trs meses, conforme referido no item 2 deste Captulo.
Para que o estrangeiro ficasse preso por mais de 90 dias, o Ministro da Justia
deveria justificar a manuteno da priso, demonstrando a impossibilidade
de obteno do visto junto s autoridades consulares. Como, na prtica, isso
no ocorria, foram concedidas, pelo Supremo Tribunal Federal, diversas
ordens de soltura em prol de estrangeiros presos para fins de embarque.373
Assim, j na Primeira Repblica, a expulso consolidou-se como ato
administrativo decretado pelo Ministro da Justia e Negcios Interiores, e
no como pena acessria. Passou a ter inclusive previso constitucional
(art. 72, 33, da Constituio de 1891) e ficou relacionada prpria defesa
da soberania e da conservao da nao, bem como manuteno da
ordem e da tranquilidade pblica, em face da permanncia inconveniente de
determinados indivduos no Pas.

1.3.3 A expulso durante o Estado Novo


As prticas de excluso no foram caractersticas de uma sociedade
em particular, mas expressaram uma tendncia mundial aps a Primeira
Guerra Mundial, que findou em 1918. A fim de controlar a presena dos
estrangeiros, vrios pases adotaram polticas restritivas para regularizar a
entrada e a permanncia desses indivduos.374 Houve a generalizao da
vigilncia sistemtica por parte das polcias e de rgos diplomticos e
consulares, inclusive com o aperfeioamento dos mecanismos de seleo: as
leis de imigrao e as leis de expulso.
373. Certos pases realmente recusavam-se a receber seus nacionais expulsos.
Conforme ofcio do interventor em So Paulo, o Cnsul de Portugal declarou
que os vistos eram fornecidos a requerimento da parte interessada, e a legao
da Polnia informou que os passaportes seriam concedidos apenas queles cuja
nacionalidade constasse dos arquivos do consulado ou pudesse ser comprovada
atravs dos documentos exigidos pela lei polonesa (Ribeiro, M. C. Venha...
cit., 2012. p. 105-115). Exemplo de deciso do Supremo Tribunal Federal:
Brasil. STF. HC 25820. Maria Beatriz Duarte versus Vicente Rao (Ministro
da Justia). Relator: Ministro Costa Manso. Acrdo de 21 de junho de 1935.
Revista Forense (Ribeiro, op. cit., p. 99-100).
374. Dentre esses, apenas a ttulo de exemplificao, uma vez que citados pelos
doutrinadores brasileiros da poca, estavam a Espanha e a Argentina (Silva,
J. P. Novos... cit., 1939. p. 127-130; REJO, C. B. Carlos... In: Imprensa... cit.,
2009. p. 75-79).

125

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

No Brasil, o projeto tnico-nacional do Governo Vargas culminou na


edio de leis que restringiam os direitos fundamentais dos estrangeiros e
previam a excluso de todo estrangeiro indesejvel, caracterizado como
aquele em desacordo com o projeto de nao voltado ao progresso (catlica e
de populao branca). A legislao intolerante era constituda no apenas por
leis publicadas, mas tambm por circulares secretas, como as que proibiam
a entrada de judeus. O rol de indesejveis era composto pelos estrangeiros
clandestinos, dentre eles os judeus e os refugiados em geral; pelos criminosos
comuns, incluindo os vagabundos, pelos exploradores da prostituio e os
exsurgentes traficantes de drogas, que sero mais focalizados na perseguio
a partir da dcada de 70 do sculo XX; e pelos perseguidos polticos, como
os comunistas e nazistas.375
A ao contra os indesejveis foi realizada por meio de um
policiamento interno e um policiamento de fronteiras. Para o perigo
interno, a expulso, e para o perigo externo, o fechamento das fronteiras
e consulados, tudo atravs da troca de informaes entre os Estados,
preocupados com a profilaxia da imigrao. Dessa forma, a situao dos
estrangeiros tornava-se cada vez mais frgil, uma vez que, ao fugirem de
perseguies polticas em sua terra natal, encontrariam tambm hostilidades
nos pases que julgavam salv--los, j que esses tambm no desejavam
receber tais tipos de indivduos.376
Alm disso, o prprio retorno dos indesejveis aos seus pases de
origem representava um problema a ser solucionado por via diplomtica,
uma vez que certos pases no recebiam seus nacionais por falta de prova
suficiente da nacionalidade de origem, outros pases no desejavam servir
de rota de passagem, como no caso de Portugal e Espanha.377
As Constituies brasileiras da poca j se adequavam a tal cenrio
de hostilidade com o estrangeiro, tanto que a Constituio de 1934, alm
de prever as cotas de imigrao e dispor a respeito da segurana nacional
(arts. 159 a 167), previa que a Unio poderia expulsar do territrio nacional
os estrangeiros perigosos ordem pblica ou nocivos aos interesses do Pas
(art. 113, n. 15). Aps sua publicao, o Decreto Legislativo 6, de 18 de
dezembro de 1935, fez trs emendas Constituio, possibilitando que a
Cmara dos Deputados autorizasse o Presidente da Repblica a declarar
375. Ribeiro, Mariana Cardoso dos Santos. Getlio Vargas e Francisco Franco.
Um estudo comparado sobre a expulso de estrangeiros. In: ROJO, Sara
et al. (Org.) Anais do V Congresso Brasileiro de Hispanistas. Belo Horizonte:
Faculdade de Letras da UFMG, 2009. p. 1641.
376. Ribeiro, op. cit., p. 1641.
377. Ribeiro, op. cit., p. 1641.

126

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

(...) commoo intestina grave, com finalidades subversivas das instituies


politicas e sociaes, equiparada ao estado de guerra, em qualquer parte do territorio
nacional, devendo o decreto de declarao de equiparao indicar as
garantias constitucionais que no ficaro suspensas.378 Com base nisso, e
reforado pela Lei de Segurana Nacional, esse estado de exceo foi
declarado e foram suspensas diversas garantias fundamentais, inclusive o
habeas corpus, bem como foi facilitada a expulso de estrangeiros.
Nessa poca, ocorreram diversas expulses e deportaes que
implicaram extradio inadmitida pela lei brasileira, bem como riscos
liberdade ou vida dessas pessoas. O caso mais famoso foi o da alem Olga
Benrio. Em agosto de 1936, o Presidente Getlio Vargas assinou decreto,
expulsando-a do territrio brasileiro, sob a alegao de ser perigosa ordem
pblica, constituindo elemento nocivo aos interesses do Pas.
A primeira medida jurdica em favor da expulsanda partiu do advogado
Heitor Lima, que impetrou habeas corpus (HC 26.155/DF) no Supremo
Tribunal Federal, a fim de tentar impedir que se consumasse a expulso do
territrio nacional, tendo em vista que ela esperava o nascimento de um filho
de um brasileiro. O remdio constitucional, no entanto, restou frustrado, pois
o relator Ministro Bento de Faria e outros sete Ministros no conheceram
do pedido, tendo em vista que o Decreto 702, de 1936, institua o estado de
stio e suspendia a utilizao desse instrumento jurdico.379
Em razo disso, em 5 de maro de 1936, Olga Benrio, mulher de
Lus Carlos Prestes, grvida, teve sua expulso efetivada para a Alemanha.
Do porto de Hamburgo foi conduzida para Berlim e encarcerada em um
presdio de mulheres, sob a administrao da Gestapo, juntamente com sua
filha Anita, recm-nascida, embora no tenha sido condenada por nenhum
tribunal. Depois de algum tempo, sua filha foi retirada da cela e enviada a
um orfanato. E aps isso, a mulher do Cavaleiro da Esperana morreu
em um campo de concentrao, j em 1942, sendo que sua filha Anita
somente conheceu o pai em 1945, quando o Brasil retornou normalidade
democrtica.380
Nesse ano de 1936, o Brasil bateu o recorde de efetivao das
expulses, conforme pesquisa de Mariana Cardoso Ribeiro sobre a expulso
378. Brasil. Decreto Legislativo n. 6, de 18 de dezembro de 1935.
379. Brasil. STF. HC 26.155/DF. Nesse sentido tambm: DelOlmo, F. de S. O
afastamento... cit., 2011. p. 401.
380. Casimiro Neto. A Construo da Democracia: sntese histrica dos grandes
momentos da Cmara dos Deputados, das Assembleias Nacionais
Constituintes do Congresso Nacional. Braslia: Biblioteca Digital da Cmara
dos Deputados, 2003. p. 392-393.

127

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

na Era Vargas, que analisou o Volume II do Livro de Registro de Decreto


de Expulso da Diviso de Medidas Compulsrias do Ministrio da
Justia, e verificou tambm os motivos que ensejaram a expulso entre
1930 e 1945, concluindo que, em sua maioria, constou na fundamentao
do decreto expulsrio a nocividade aos interesses nacionais, e nos inquritos
de expulso, por sua vez, h diversas acusaes de envolvimento com o
comunismo, anarquismo e antifascismo.381 Ribeiro registrou expresses
literais constantes nas motivaes dos atos expulsrios, sendo as seguintes
muito predominantes: nocivo ao interesse pblico, nocivo aos interesses
do pas e perigoso ordem pblica, falta do exerccio de profisso lcita
e nocivo aos interesses da Repblica, nocivo tranquilidade pblica e
ordem social, retorno ilegal, permanncia irregular, nocivo moral
pblica, perigoso ao pas e ordem pblica. Consta, ainda, uma expulso
motivada por ter sido expulso da Argentina como nocivo moral pblica,
e muito poucas por condenao criminal, ou por ter sido condenado pelo
Tribunal de Segurana Nacional.382
Com base na pesquisa de Mariana Ribeiro tambm se pode verificar
que a nacionalidade predominante dos expulsos no perodo, sendo a maioria
portugueses e espanhis e, em seguida, esto os poloneses e italianos, o
que, de forma geral, coincide com a maioria das entradas de imigrantes
no perodo anterior. Em relao ao nmero de expulses efetivadas entre
1930 e 1945, alm do recorde de 1936 j mencionado (vspera da ditadura
estadonovista), o ano de 1930 tambm mereceu destaque (Revoluo de
1930 e incio da Era Vargas). A partir de 1937, houve reduo da efetivao
de expulses formais, o que pode se dever a fatores tais como a reduo de
entrada de imigrantes, inclusive devido s cotas de entrada e ao fechamento
de fronteiras, e a prpria utilizao de mecanismos arbitrrios de retirada
compulsria, sem qualquer formalidade. Segue o quadro que retrata os
nmeros de expulses no perodo:
Tabela 2 Nmero de expulses efetivadas no Brasil (1930-45).
ANOS E TOTAL

EXPULSES

1930

139

1931

56

1932

26

381. Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 152-154.


382. Ribeiro, M. C. Venha... cit., 2012. p. 321-350, correspondente ao Anexo III do
trabalho, relativo ao quadro de Estrangeiros expulsos de 1930 a 1945.

128

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

ANOS E TOTAL

EXPULSES

1933

23

1934

70

1935

49

1936

154

1937

66

1938

32

1939

12

1940

11

1941

17

1942

1943

1944

1945

TOTAL

671

Fonte: Livro de Registro de Decretos de Expulso, v. 2, Diviso de Medidas Compulsrias (DMC) do


Ministrio da Justia. In: RIBEIRO, Mariana Cardoso. Venha o Decreto de Expulso: a legitimao da
ordem autoritria no Governo Vargas (1930-1945). So Paulo: Humanitas/Fapesp, 2010, p. 152 e
321-350.

Grfico 1 Nmero de expulses efetivadas no Brasil (1930-45).

Fonte: Livro de Registro de Decretos de Expulso, v. 2, Diviso de Medidas Compulsrias (DMC) do


Ministrio da Justia. In: RIBEIRO, op. cit.., 2010, p. 152 e 321-350.

129

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Durante o Estado Novo, as leis sobre a expulso tornaram-se mais


detalhadas e severas, abrangendo vrias hipteses da medida. Exemplo foi
o Decreto-lei 392, de 27 de abril de 1938, que trazia outros motivos mais
detalhados para a aplicao do instituto. Seria expulso o estrangeiro que,
por qualquer motivo, comprometesse a segurana nacional, a estrutura das
instituies ou a tranquilidade pblica (art. 1.), bem como imediatamente
aps o cumprimento da pena, quando fosse condenado, no Brasil, por crime
contra a segurana nacional, crimes polticos, conspirao, sabotagem,
contrabando, moeda falsa, falsificao de ttulos e papis de crdito, trfico
de drogas, trfico de mulheres, lenocnio, corrupo de menores e estupro
(art. 2.), quando fosse vagabundo, mendigo ou grevista (art. 3.), dentre
outras dezenas de hipteses.383
Atravs do Decreto em referncia, restou mantida a competncia do
Ministrio da Justia e Negcios Interiores para decretar e revogar a expulso
(arts. 5. e 6.). Tambm foi reproduzida a necessidade de comunicao do
expulsando para eventual pedido de reconsiderao, no mais ao Poder
Judicirio, salvo se for para comprovar a naturalizao (arts. 9. e 11), bem
como a priso para fins de expulso, agora sem prazo determinado (art. 10)
e, por fim, a criminalizao do reingresso de estrangeiro expulso (art. 13).
Posteriormente, sobreveio o Decreto-lei 406, de 4 de maio de 1938, que
manteve as cotas para imigrantes da mesma nacionalidade e regulamentou
a entrada e a permanncia de estrangeiros de um modo geral. Tal Decreto
aumentou ainda mais as hipteses de expulso, em seu art. 61, prevendo
que tal medida podia ser aplicada ao no nacional se no comprovasse a
regularidade da permanncia, que no se registrasse no prazo de 30 dias da
chegada no Brasil, ou que excedesse o prazo de estada regular, bem como
introduzisse outro estrangeiro sob falsa qualidade. Assim, hipteses outrora
de deportao passaram a culminar em medida mais gravosa.
O Decreto-lei 3.175, de 7 de abril de 1941, j durante a Segunda
Guerra Mundial, restringiu ainda mais a imigrao, suspendendo a concesso
de vistos temporrios (art. 1.) e permanentes (art. 2.), salvo as excees
expressas na prpria lei.384 Previu que os estrangeiros que excedessem o
383. Brasil. Decreto-lei 392, de 27 de abril de 1938. Dispe sobre a expulso dos
estrangeiros.
384. As excees em que era permitida a concesso de visto seriam para portugueses
e a nacionais de estados americanos; ao estrangeiro casado com brasileira nata,
ou estrangeira casada com brasileiro nato; aos estrangeiros que tenham filhos
nascidos no Brasil; a agricultores ou tcnicos rurais que encontrem ocupao na
agricultura ou nas indstrias rurais ou se destinem a colonizao previamente
aprovada pelo Governo Federal; aos que provem a transferncia para o Pas,

130

1 De colonos imigrantes a estrangeiros

prazo de residncia temporria constante do passaporte ou da prorrogao


concedida pelo Ministro da Justia, os que entrassem clandestinamente no
territrio nacional e os que infringissem qualquer outro dispositivo da lei
seriam passveis de multa e de expulso (art. 4.). Inovou ao determinar a
execuo imediata do decreto expulsrio, sem prever prazo de defesa, bem
como a possibilidade do emprego desse indesejvel em obras pblicas ou
recolhimento a uma colnia agrcola (art. 6.), relembrando os tempos de
degredo ou desterro.
A reabertura da imigrao deu-se pelo Decreto-lei 7.967, de 18
de setembro de 1945. Apesar disso, o art. 11 do Decreto-lei vedou
expressamente a concesso de visto ao estrangeiro anteriormente expulso
do Pas, perpetrando os efeitos da medida, salvo revogao expressa pelo
Ministro da Justia e Negcios Interiores. Assim, mesmo aps a temporria
e frgil redemocratizao, no houve mudana da natureza do instituto da
expulso, que foi mantida ao arbtrio do Poder Executivo e aplicada a cada
vez mais hipteses, sempre de modo a facilitar a retirada dos indesejveis
do Pas.

por intermdio do Banco do Brasil, de quantia, em moeda estrangeira,


equivalente, no mnimo, a 400 contos de ris; aos tcnicos de mrito notrio
especializados em indstria til ao Pas e que encontrem no Brasil ocupao
adequada; ao estrangeiro que se recomende por suas qualidades eminentes,
ou sua excepcional utilidade ao Pas; aos portadores de licena de retorno; ao
estrangeiro que venha em misso oficial do seu governo (art. 2. do Decreto-lei
3.175, de 7 de abril de 1941).

131

2
Os estrangeiros: perseguio,
criminalizao e expulso
durante a ditadura civil-militar
brasileira
Uma gerao ou duas seriam sacrificadas, nuvens
de intolerncia e arrogncia se abateriam sobre o
pas. E, quem sabe at, sobre a regio... Mas, um
dia, a verdade voltaria a reinar era uma simples
questo de tempo. Enquanto isso, porm...
Edgard Telles Ribeiro385

2.1 Os rumos da poltica migratria a partir da ditadura civilmilitar brasileira


Depois do perodo estudado no Captulo I, o fluxo imigratrio
comeou a ser reduzido, e, em razo disso, o tema passou a no mais
figurar fortemente na agenda poltica e, aps o Golpe de 1964, sobrevieram
as Constituies de 1967386 e 1969,387 que, por sua vez, trataram dos
385. Ribeiro, Edgard Telles. O punho e a renda. Rio de Janeiro: Record, 2010. p. 49.
386. Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967. Tal carta
constitucional limita-se a determinar a competncia da Unio para legislar
em matria de emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de
estrangeiros (art. 8.), a competncia do Supremo Tribunal Federal para
apreciar pedido de extradio (art. 114), bem como a competncia da Justia
Federal para processar e julgar, em primeira instncia, os crimes de ingresso ou
permanncia irregular de estrangeiro, a execuo das cartas rogatrias, e das
sentenas estrangeiras, aps a homologao, bem como as causas referentes
nacionalidade e naturalizao (art. 119, X).
387. Trata-se da Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, em que
os Ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica editaram o

132

2 Os estrangeiros

estrangeiros em poucos tpicos, como os atinentes a restries a direitos


e a determinados cargos. Em virtude disso, tambm de forma diferente
do interregno descrito no Captulo anterior, no h um vasto referencial
terico sobre a poltica migratria posterior ao Golpe de 1964, e a
maioria das anlises esto centradas na represso poltica em face dos
inimigos do regime, independentemente de sua nacionalidade. Da por
que a importncia dos casos exemplares trazidos para ilustrar a poltica
migratria e sua relao com a poltica criminal, sendo que alguns desses
casos ainda no foram publicizados.
Porm, apesar de o tema ter sua importncia reduzida em comparao
aos perodos anteriores da histria brasileira, durante a ltima ditadura,
foi promulgada a Lei 6.815/ 1980, o atual Estatuto do Estrangeiro, e a Lei
6.368/1976, a primeira Lei de Drogas, legislaes que refletem tambm
mudanas biopolticas da sociedade. Resta verificar, portanto, a base
principiolgica destas leis, influncia dos diplomas anteriores e da conjuntura
internacional, para somente assim, compreender suas repercusses na
atualidade brasileira e, portanto, a existncia de continuidades e rupturas.

2.1.1 A ditadura civil-militar brasileira e o paradigma da


segurana nacional

O Golpe de Estado de 1. de abril de 1964 deu incio a um governo


autoritrio388 fundado na instaurao de um estado de exceo inspirado na
novo texto da Constituio Federal de 24 de janeiro de 1967. Em relao aos
estrangeiros, foi ampliada a competncia do Conselho de Segurana Nacional
para (...) conceder licena para o funcionamento de rgos ou representaes de
entidades sindicais estrangeiras, bem como autorizar a filiao das nacionais a essas
entidades (...) (art. 89, VI), representando o temor, j existente na Era Vargas,
da influncia do comunismo internacional.
388. Guillhermo Donnel denomina tambm Estado burocrtico-autoritrio
essa nova forma de governar que emergiu com o golpe de 1964 e, na Argentina,
com o golpe de 1966, e, um pouco mais tarde, no Uruguai e no Chile. As
caractersticas que o definem so: (a) as posies superiores do governo
costumam ser ocupadas por pessoas que chegam a elas depois de carreiras
bem-sucedidas em organizaes complexas e altamente burocratizadas
Foras Armadas, o prprio Estado, grandes empresas privadas; (b) so
sistemas de excluso poltica, no sentido de que pretendem fechar os canais
de acesso ao Estado do setor popular e seus aliados, assim como desativ-lo
politicamente no s pela represso, mas tambm pelo funcionamento de
controles verticais (corporativos) por parte do Estado sobre os sindicatos;
(c) so sistemas de excluso econmica, porque reduzem e pospem para
um futuro indeterminado as aspiraes de participao econmica do setor

133

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

doutrina da segurana nacional. Essa doutrina traduz a ideia de garantia


de uma segurana absoluta no enfrentamento de uma guerra permanente
e generalizada, e, no caso brasileiro, esse combate era contra um inimigo
interno: o dissidente poltico.389
Assim como os demais sistemas militares latino-americanos, o regime
instaurado caracterizou-se pela prtica institucionalizada de violaes aos
direitos humanos, que persistiu durante extenso lapso temporal, em razo
da existncia de uma ideologia estruturada e coerente, que ultrapassa as
peculiaridades nacionais. Trata-se justamente da doutrina da segurana
nacional, que, segundo Joseph Comblin, importada dos Estados Unidos
e ensinada nas escolas militares do continente americano de forma rgida,
quase sem modificaes.390
Tal doutrina baseia-se na guerra total391 e na estratgia como a nica
realidade e a resposta a tudo, de forma a promover uma extraordinria
popular; (d) so sistemas despolitizantes, ou seja, pretendem reduzir as
questes sociais e polticas pblicas a questes tcnicas, a resolver mediante
interaes entre as cpulas das grandes organizaes acima mencionadas; (e)
correspondem a uma etapa de importantes transformaes nos mecanismos
de acumulao das suas sociedades, que, por sua vez, formam parte de um
processo de aprofundamento de um capitalismo perifrico e dependente,
mas dotado de uma extensa industrializao (Donnel, Guillermo. Reflexes
sobre os estados burocrtico-autoritrios. Vrtice: Revista dos Tribunais, 1987.
p. 21).
389. Martin-Chenut, Kathia. O sistema penal de exceo em face do direito
internacional dos direitos humanos. In: Teles, Edson; Teles, Janana de
Almeida; Santos, Ceclia MacDowell (Orgs.). Desarquivando a ditadura:
memria e justia no Brasil. Volume I. So Paulo: Aderaldo & Rothschild
Editores, 2009. p. 224-249.
390. Comblin, Joseph. A Ideologia da Segurana Nacional: o Poder Militar na
Amrica Latina. Trad. A. Veiga Fialho. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1978. p. 13-22. Segundo Maria Helena Moreira Alves, a primeira
fase da institucionalizao da ditadura civil-militar no Brasil pautou-se
justamente na consolidao da segurana nacional, conceituando-a como
um instrumento utilizado pelas classes dominantes, associadas ao capital
estrangeiro, para justificar a legtima perpetrao, por meios no democrticos,
de um modelo altamente explorador de desenvolvimento (Alves, Maria
Helena Moreira. Estado e oposio no Brasil (1964-1984). 2. ed. Petrpolis:
Vozes,1984. p. 129).
391. A Ideologia da segurana nacional tem por finalidade mostrar o estado de
guerra, que define sua condio humana, e de preparar a todos para agir em
consequncia disso. Trs conceitos intervm na elaborao da ideia de guerra
total que est na base dessa doutrina: (a) guerra generalizada: conflito armado
entre grandes potncias, no qual os recursos totais dos beligerantes so postos

134

2 Os estrangeiros

simplificao do homem e dos problemas humanos. Para isso, vale-se da


fundamentao da geopoltica,392 do conceito de nao como uma nica
vontade, um nico projeto, que consiste no desejo de poder, pelo qual os
conflitos sociais desaparecem, assim como todos os problemas da poltica
interna. Assim, a viso do mundo baseada na geopoltica de uma rivalidade
entre naes, que esto reagrupadas em duas alianas opostas: o bem e o mal,
ou seja, o ocidente e o comunismo.
A doutrina da segurana nacional pretende efetivar os objetivos nacionais,
que so o humanismo, o cristianismo e a democracia (valores ocidentais), a
preservao do carter nacional brasileiro (individualismo, adaptabilidade,
improvisao, vocao pacfica, cordialidade, emotividade)393 e a preservao
da soberania (territrio, autodeterminao, integridade nacional). O que
d unidade a todos esses objetivos e o que os torna parecidos que esto
em ao, e na qual a sobrevivncia de uma delas representa um perigo; (b)
guerras revolucionrias (as primeiras guerras nacionais): tm como chave o
levantamento das massas, que tornam os recursos em homens e em materiais
aparentemente ilimitados; o conceito de nao em armas, que torna a guerra
um engajamento de todo um povo (a guerra torna-se subjetivamente absoluta).
Os doutrinrios da segurana nacional afirmam que toda guerra contra o
comunismo , necessariamente, uma guerra pela sobrevivncia e, portanto, uma
guerra total (Comblin, J. A Ideologia ... cit., 1978. p. 33-37). Zaffaroni defende
a existncia de massacres da segurana nacional, uma vez que, tomando
como pretexto a violncia poltica, construiu-se uma realidade paranoide, e,
para cont-la, utilizaram-se tcnicas de neutralizao (caracterizadas pela
negao da prpria responsabilidade, do dano e da vtima, pela criminalizao
dos delatores e pela apelao a lealdades superiores, como a prpria segurana
nacional). Assim, Zaffaroni nega a existncia de uma guerra, uma vez que
esta pressupe foras simtricas, tratando-se, portanto, de um massacre
(Zaffaroni, E. Ral. La palabra de los muertos. Conferencias de Criminologa
Cautelar. Buenos Aires: EDIAR, 2012. p. 438-453).
392. A geopoltica a cincia dos projetos nacionais baseados na geografia,
estudando a relao entre geografia e os estados, sua histria, seu destino, suas
rivalidades, suas lutas. Segundo Comblin, a geopoltica nacional brasileira, at
1978, tinha trs objetivos: (a) ocupao do territrio imenso e praticamente
vazio; (b) expanso da Amrica do Sul em direo ao Pacfico e ao Atlntico
sul; (c) formao de uma potncia mundial (p. 27). a geopoltica, alis, que
faz o Brasil se integrar no bloco anticomunista e, com isso, promover a defesa
do continente americano face ameaa comunista e promover a segurana
atlntica (Comblin, J. A ideologia... cit., 1978. p. 27-30).
393. Algumas observaes sobre o que se acreditava ser o carter do brasileiro,
dentre elas a cordialidade, se encontram na obra Razes do Brasil, de Srgio
Buarque de Holanda (Holanda, S. B. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo:
Companhia das Letras, 1995).

135

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

todos ameaados pelo comunismo, ou seja, (...) querem defender tudo o que o
comunismo destri.394
Intenciona, ainda, conservar a segurana nacional,395 que a fora
do Estado, capaz de fazer triunfar os objetivos nacionais, derrotando o
comunismo ao lutar contra os subversivos. Para isso, desfaz a distino entre
poltica externa e poltica interna, uma vez que o mesmo inimigo est, ao
mesmo tempo, dentro e fora do Pas. Para combat-lo, apaga a distino entre
violncia preventiva e violncia repressiva e no comporta nenhum limite. A
segurana, alis, afeta todos os aspectos da vida social e responsabilidade
394. Nessa concepo, a futura democracia permite distinguir o ocidente do
comunismo, ou seja, um smbolo dos militares, que tomaram o poder para
salvar a democracia, e seu papel consiste em preparar sua volta. Por outro
lado, tm um medo terrvel de que qualquer abertura democrtica faa
reviver justamente as circunstncias que os foraram a tomar o poder. Essa
democracia, portanto, luta contra seus inimigos internos e externos. Trata-se
de um estado em tempo de guerra, ou de uma democracia em p de guerra.
Ao mesmo tempo, promove a participao dos cidados, consistente em
integrar-se nas tarefas definidas pelo estado: participar obedecer, ou seja,
h uma participao para a execuo, e no para a deciso (Comblin, J. A
ideologia... cit., 1978. p. 74-75). Esse conceito diferencia-se completamente
da democracia ps-democratizao, ou seja, depois da transio para
um regime democrtico nos termos em que compreendemos hoje efetiva
participao popular, incerteza de quem ir governar aps eleies peridicas,
etc. (Quinalha, Renan Honrio. Justia de transio: contornos do conceito.
So Paulo: Outras Expresses; Dobra Editorial, 2013. p. 185-211).
395. Mrio Pessoa foi o autor do livro O direito da segurana nacional, publicado
em 1971 e usado pelos militares como justificativa jurdica para seus atos.
Pessoa refere-se lei de segurana nacional como algo desagradvel, mas
necessrio preservao da democracia brasileira, e o conceito que propusera
de segurana nacional exaltava o arbtrio do executivo, colocando-o acima da
lei, indo contra as definies de estado de direito (Pessoa, Mario. O direito
da segurana nacional. Rio de Janeiro: Bibliex; Revista dos Tribunais, 1971).
Hely Lopes Meirelles, por sua vez, mesmo aps o trmino da ditadura civilmilitar, persiste descrevendo condutas que ferem a segurana nacional: (...)
a segurana nacional, na sua conceituao global, pode ser afetada pelas mais
diversas atividades ou atuaes do indivduo ou de grupos que consciente
ou inconscientemente pratiquem atos ou incitem condutas prejudiciais ou
adversas ao regime poltico- -constitucional estabelecido e aos objetivos
e aspiraes nacionais. So condutas subversivas ou antinacionais, que
merecem a conteno do Estado e a punio de seus autores em preservao
dos direitos fundamentais dos cidados e dos superiores interesses da
comunidade e da Nao (Meirelles, Hely Lopes. Poder de polcia e
segurana nacional. Revista Jurdica Virtual, v. 4, nmero 40, setembro/2002.
No paginado).

136

2 Os estrangeiros

de todos os cidados o civil e o militar fundam-se em uma nica realidade,


atravs de uma estratgia total.396
No custa lembrar que o regime militar brasileiro, assim como os
demais latino-americanos, foram instaurados no contexto da Guerra Fria, que
se tratava de uma guerra permanente, em todos os planos militar, poltico,
econmico, psicolgico , porm que evitava o confronto armado. Os Estados
Unidos, alis, apoiavam esses regimes, sob o fundamento de que sua segurana
estava em jogo em qualquer lugar onde o comunismo ameaasse se impor a
povos livres, seja diretamente (atravs de presses externas), seja indiretamente
(apoiando minorias armadas). Assim, deviam (...) proteger o continente
americano contra o comunismo internacional, e contra a respectiva estratgia
destes, que era a guerra revolucionria, que abrange indistintamente guerras
de libertao nacional, guerrilhas, subverso, terrorismo, etc..397
Nesse contexto, as ditaduras do continente deveriam compreender
bem a tcnica dos comunistas, para elaborar as contratcnicas adequadas
e, assim, virar a guerra revolucionria contra seus autores. Para os
estrategistas, as guerras e os fenmenos de violncia do Terceiro Mundo
podiam ser compreendidos sem nenhuma relao com a histria dos povos.
Ento, os terroristas pretendiam o controle da populao atravs do terror,
independentemente de onde estivessem (Vietn, Indochina ou Brasil).
Dessa forma, torturar,398 assassinar, desaparecer com os restos mortais,
396. Aqui o problema da violncia desaparece: o emprego da violncia deixa de ser
atribuio das Foras Armadas. Violncia ou no violncia so empregadas
indiferentemente, em todos os setores: economia, cultura, poltica ou guerra
externa. Existe apenas uma nica categoria de poder, que suprime todas as
distines. No h diferena de natureza entre o poder militar e todas as
outras formas de ao do Estado, uma vez que tudo militarizado, inclusive a
prpria economia. O desenvolvimento nacional feito dentro dos limites da
segurana: A base do sistema deve ser o desenvolvimento, que deve fornecer
os meios indispensveis ao reforo do poder nacional, o que torna a doutrina
da segurana nacional imensamente suscetvel em relao ao desenvolvimento
(Comblin, J. A ideologia... cit., 1978. p. 63-67).
397. A Guerra Fria tornava-se uma realidade presente em toda parte, sempre uma
explicao simples para todos os acontecimentos, e o fundamento de uma
estratgia global. Tal foi a Doutrina Truman: A poltica dos Estados Unidos
deve consistir em apoiar os povos livres que resistem a todas as tentativas
de dominao, seja atravs de minorias armadas, seja por meio de presses
externas (Comblin, J. A ideologia... cit., 1978. p. 40-44).
398. A definio de tortura consta, respectivamente, nos seguintes dispositivos: art.
1.o da Conveno das Naes Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou
Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, aprovada pela Assembleia Geral
da ONU em 1984 e incorporada legislao nacional; art. 2 da Conveno

137

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

banir, exilar, cassar, demitir, monitorar, censurar os meios de comunicao e


difamar pessoas que eram tidas como subversivas eram aes praticadas pelo
Estado e justificadas como uma espcie de guerra santa contra o comunismo
internacional e a ameaa aos valores cristos e familiares.399
Durante a ditadura civil-militar brasileira, todas as polcias foram
submetidas ao comando e lgica militar. O Conselho de Segurana Nacional
(CSN) tornou-se o pice da estrutura repressiva, tanto que dele saram os dois
ltimos presidentes ditadores do perodo.400 Foram criados grupos especiais,
alm de diversas ramificaes da polcia poltica, como os Destacamentos
de Operaes de Informaes/Centros de Operaes de Defesa Interna
(DOI-CODI). Tambm foram atribudos novos papis aos Departamentos
de Ordem Poltica e Social (DOPS), sem olvidar a implementao de um
forte sistema de informao operado pelo Sistema Nacional de Informao
(SNI). Merecem destaque tambm o Centro de Informaes de Segurana
da Aeronutica (CISA) e o Centro de Informaes da Marinha (Cenimar),
que mantiveram aes repressivas, tais como torturas, interrogatrios,
assassinatos e desaparecimentos de modo quase independente. Todas essas
instncias contaram com fortes e complexas conexes poltico-burocrticas
e com financiamento privado.401
Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, aprovada pela Assembleia
Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 1985, e tambm
incorporada legislao nacional; Art. 1. da Lei 9.455, de 7 de abril de 1997.
Na perspectiva biopoltica, o biopoder, quando chega a se individualizar em
sua forma extrema, transforma-se em tortura. Segundo Antonio Negri, a
tortura uma tcnica de controle e um dos principais pontos de contato entre
a ao policial e a guerra (Negri, Antonio; Hardt, Michael. Multido: guerra
e democracia na era do Imprio. Rio de Janeiro: Record, 2005. p. 42).
399. Visentini, Paulo Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro. 2. ed.
Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004. p. 131-133.
400. O Conselho de Segurana Nacional foi criado pelo art. 162 da Constituio
de 1937, inicialmente com a funo de estudar todas as questes relativas
segurana nacional. No quadro das transformaes geradas pela instituio do
governo militar, o CSN tornou-se, pelo Decreto-lei 900, de 29 de setembro
de 1969, o rgo de mais alto nvel de assessoramento direto do presidente
da Repblica, na formulao e na execuo da poltica de segurana nacional.
Em 1980, o Conselho de Segurana Nacional passou a ter um novo regimento
determinado pelo Decreto 85.128. Durante a dcada de 80, foi perdendo suas
funes at a criao do Conselho de Defesa Nacional, em 1988 (Brasil.
Arquivo Nacional. O Conselho de Segurana Nacional. Braslia, DF. No
paginado).
401. Silva Filho, Jos Carlos Moreira da. O terrorismo de Estado e a Ditadura
civil-militar no Brasil: direito de resistncia no terrorismo. Revista Anistia

138

2 Os estrangeiros

Tratam-se essas estruturas complexas da consolidao da estratgia


contrarrevolucionria, ensinada nas escolas americanas e depois em quase
todo o continente. Como visto, seus principais aspectos so a guerra
psicolgica e o papel dos servios de informao: primeiro, atravs do
servio da inteligncia, localiza-se o inimigo detecta-se todos os membros
da subverso , sendo que a tortura a regra do jogo;402 paralelamente, existe
a ao psicolgica, utilizada para manter o povo afastado de qualquer contato
com a subverso, mediante a propaganda para controlar qualquer crtica,
e a ao cvica militar (esta mostra que o Governo mais eficiente que a
revoluo para remediar as necessidades da populao; por ltimo, vem a
eliminao do inimigo.403
Em material de ensino formulado por Carlos Alberto Brilhante
Ustra404 para os cursos da Escola Nacional de Informaes (EsNI), explicase que as operaes de neutralizao deveriam ser especialmente agressivas
quando lidassem com a subverso. Preservar a vida dos militantes no
era algo com o que se preocupar nessas operaes, e tampouco policiais e
militares precisavam justificar suas aes contra os opositores do regime,
desde que, no curso da ao violenta, tomassem cuidado com pessoas
inocentes e transeuntes.405
Logo se, antes de 1964, a polcia tinha liberdade s para torturar
criminosos habituais e pobres em geral, evitando atentar contra membros

402.

403.
404.

405.

Poltica e Justia de Transio/Ministrio da Justia. N. 5 (jan./jun. 2011).


Braslia: Ministrio da Justia, 2012. p. 65.
Segundo a Comisso Nacional da Verdade (CNV), algumas evidncias do carter
sistemtico da tortura no perodo era a existncia de um campo de conhecimento
a embas-la; a presena de mdicos e enfermeiros nos centros de tortura; a
repetio de fatos com as mesmas caractersticas; a burocratizao do crime, com
a destinao de estabelecimentos, recursos e pessoal prprios, com equipes para
cumprir turnos na sua execuo; e a adoo de estratgias de negao (Brasil.
Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v.1., 2014. p. 350).
Comblin, J. A Ideologia, 1978. p. 46-47.
Medeiros, Rogrio; Netto, Marcelo. Memrias de uma guerra suja: Claudio
Guerra em depoimento a Marcelo Netto e Rogrio Medeiros. Rio de Janeiro:
Topbooks, 2012. p. 100; Brasil. STJ. REsp 1434498/SP. 3. Turma. Relatora
Ministra Nancy Andrighi. Relator para o Acrdo Ministro Paulo de Tarso
Sanseverino, j. 09 de dezembro de 2014. Dirio da Justia: Braslia/DF, 05
fev. 2015.
Alm disso, no caso de uma diligncia chamar a ateno de transeuntes, deveria
ser dito que estava sendo efetuada a priso de traficantes ou ladres comuns, e
jamais dizer tratar-se de presos polticos. Tambm no deveriam constar nos
relatrios de misso os nomes verdadeiros dos integrantes das equipes (Brasil.
Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, p. 142).

139

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

das classes mdias, aps 1968 essa proteo social deixou de existir. Assim,
com respaldo das Foras Armadas e conivncia de parcela significativa
da sociedade, a polcia deixou de se preocupar com as consequncias das
violncias perpetradas, mesmo quando usava mtodos ilegais, como a
tortura, detenes ilegais, desaparecimentos forados, medidas atpicas de
retirada compulsria do Pas dentre outras.406
Alm das estruturas formais e nitidamente embasadas na segurana
nacional, nas grandes cidades tambm surgiram e foram se expandindo
os esquadres da morte. Estes, geralmente integrados por elementos da
polcia, agindo fora mbito da legalidade autoritria, ou seja, na liminaridade
do sistema, dedicavam-se ao assassinato de criminosos comuns, na maior
parte das vezes por encomenda de empresrios.407 Assim tambm se
estabelecia uma forma de represso social que mantinha o controle das
camadas empobrecidas da populao, semelhana do que ocorre hoje nas
regies favelizadas, cujo resultado mais evidente, aps a redemocratizao,
foram as chacinas da Candelria e de Vigrio Geral.408
Esse regime autoritrio militar409 no destruiu toda a estrutura
institucional anterior, mas introduziu mudanas radicais, principalmente
406. Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, p. 164. Sobre
as aulas de tortura no mbito do Exrcito: Gaspari, Elio. A ditadura
envergonhada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. p. 357-262.
407. Visentini, P. F. A poltica... cit., 2004. p. 133. Sobre os esquadres da morte:
MOVIMENTO INTERNACIONAL DOS JURISTAS CATLICOS
(PAX ROMANA). Relatrio da Misso efetuada no Brasil de 5 a 11 de
fevereiro de 1977. Revista Anistia Poltica e Justia de Transio/Ministrio da
Justia. N. 6 (jul./dez. 2011). Braslia: Ministrio da Justia, 2012. Constaram
no relatrio narrativas sobre a atuao dos esquadres da morte, bem como
reportagens, dentre elas a seguinte: Em Nova Iguau, no dia 8 de fevereiro de
1977, o corpo mutilado de um mulato de 20 anos, no identificado, descoberto aps
ser assassinado pelo Esquadro da Morte (Jornal da Tarde 10.02.1977, In: op.
cit., 2012. p. 386).
408. O estudo dos casos relativos s chacinas da Candelria e Vigrio Geral foi
realizado na dissertao de Mestrado: Moraes, Ana Luisa Zago de. O Estado
de exceo e a seleo de inimigos pelo sistema penal: uma abordagem crtica no
Brasil contemporneo. Dissertao (Mestrado). PUCRS: 2008.
409. Os autores americanos admitem que o militarismo uma caracterstica do
subdesenvolvimento e uma necessidade para modernizar a sociedade nos
pases subdesenvolvidos. O militarismo latino-americano um regime
autoritrio, o que diferente do sistema totalitrio: o sistema totalitrio exclui
o pluralismo, identifica- -se com uma ideologia e requer uma mobilizao
popular (fascismo e nazismo); o sistema autoritrio admite um pluralismo
limitado (recruta suas elites em grupos diferentes, porm as elites so escolhidas

140

2 Os estrangeiros

ao governar atravs de estados de exceo410 e de leis de exceo: atos


institucionais ou atos constitucionais, derrogando uma Constituio
que continuava existindo, governando atravs de estado de stio, estado
de emergncia ou estado de exceo. Essas leis de exceo permitiam ao
Presidente da Repblica exercer todos os poderes que achasse necessrios,
deixando a Constituio de ser obstculo.411 Trata-se da legalidade
autoritria, uma vez que a lei aplicada durante o tempo em que os ditadores
exercerem o poder. Exemplo disso o julgamento, pelo Poder Judicirio, dos
inimigos, por crimes polticos.412
Nessa poca, foi adotada uma posio isolacionista em relao ao
Direito Internacional dos Direitos Humanos, com o pretexto de proteo
soberania nacional. Na jurisprudncia desse perodo, essa postura
manteve-se por meio de um provincianismo constitucional, isto , o
afastamento de fontes e de influncias do direito internacional e do direito
pelas autoridades, e admite certa autonomia, como, por exemplo, a da Igreja
Catlica. Por fim, no regime autoritrio no h ideologia e [ele] no busca
nenhuma mobilizao popular: pelo contrrio, tenta despolitizar as massas
(Comblin, J. A Ideologia... cit., 1978. p. 88-89).
410. Nessa concepo, o estado de exceo identifica-se com o teorizado por
Giorgio Agamben, que o define como a prpria liminaridade do sistema, ou
seja, uma zona topolgica de indistino entre norma e realidade, em que
a prpria norma pode ditar a exceo quando, por exemplo, desconsidera o
indivduo como dotado de direitos fundamentais (Agamben, G. Homo... cit.,
2004. p. 43).
411. Comblin, J. A Ideologia... cit., 1978. p. 79.
412. Estudar a legalidade autoritria e os processos por crimes polticos permite
construir um quadro mais detalhado da maneira como a lei manipulada,
distorcida e usada de forma abusiva ou mantida inalterada sob o autoritarismo,
inclusive com a participao do Poder Judicirio. Exemplo disso que um
grande nmero de pessoas foi levado a julgamento poltico no Brasil, sendo
a acusao mais comum a de filiao a organizaes proscritas. Tais acusaes
intencionam intimidar, deslegitimar e desmobilizar opositores, fornecendo um
ar de veracidade inquestionvel e, com isso, legitimidade e convencimento a
setores importantes do pblico de que os oponentes so tratados com justia,
criando imagens polticas positivas para o regime e negativas para a oposio.
Dessa forma, o uso dos tribunais militares como instrumentos de ao judicial
contra dissidentes e opositores manteve o regime militar brasileiro numa
trajetria legalista, embora no constitucional. Esse sistema permitiu um
mnimo de padronizao dos procedimentos no tratamento dado aos presos
polticos, embora, em alguns casos, o Governo tenha optado por ignorar a
prpria legalidade, matando e fazendo desaparecer integrantes da esquerda
armada considerados particularmente perigosos (Pereira, A. W. Ditadura...
cit., 2010. p. 38-142).

141

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

estrangeiro.413 Alm de isolacionista, a posio do Brasil era negacionista


em relao existncia de torturas, desaparecimentos forados e outros
crimes de estado,414 alegando o carter democrtico do regime, o que era
reforado pela manipulao da informao atravs do controle dos meios de
comunicao e da propaganda oficial.415
As denncias contra os mtodos do regime militar eram consideradas
campanha de intriga e difamao contra o Brasil e seu governo, com base nas
supostas torturas e no rigorismo do regime. Essa campanha era classificada
como terrorismo contra o Estado, que, segundo os relatrios, era apoiado
por pases como China, Chile e Arglia, em consonncia com a orientao
de Cuba.416 Por outro lado, o desaparecimento de jovens estudantes e as
torturas eram sempre negadas e reputadas como falsas insinuaes.417
413. Foi encontrado documento oficial do Exrcito, datado de 1974, que prope a
denegao da existncia de desaparecimentos forados, atribuindo a campanha
dos desaparecidos, que ganhava dimenso internacional, a uma estratgia de
subversivos que desejavam atacar a imagem do regime (Fernandes, Pdua.
Migrao na ditadura militar brasileira: desejados e indesejados perante a
doutrina da segurana nacional. America Latina y el Derecho Internacional
Herencia y Perspectivas. Rio de Janeiro, 23 al 25 de agosto 2012. p. 4).
414. Defendendo a existncia desses crimes, est Eugnio Ral Zaffaroni (Crmenes
de massa. 1. ed. Ciudad Autnoma de Buenos Aires: Ediciones Madres de
Plaza de Mayo, 2010).
415. Em depoimento Comisso Nacional da Verdade, o embaixador Joo
Clemente Baena Soares revelou que todas as comunicaes recebidas pelo
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), quer da Comisso de Direitos
Humanos da ONU, quer da Comisso Interamericana de Direitos Humanos
da OEA, eram encaminhadas Diviso de Segurana e Informao, ao
Ministro da Justia e ao SNI, sendo as propostas de respostas feitas tambm
pela DSI, em vinculao direta com o gabinete do ministro de Estado. Quando
se tratava da Assembleia Geral da ONU, consultava-se o ministro e este ouvia
o Presidente da Repblica, at a consolidao de um discurso adequado
proteo do regime militar (Brasil. Comisso... Relatrio... cit., v. 1, p. 199).
416. Rollemberg, D. Cultura Poltica Brasileira: redefinio no exlio (19641979). In: Hispanic Research Journal, n. 7, n. 2. June 2006. p. 163-172.
417. A priso de jovens, incialmente foi explorada politicamente pela oposio, que sem
nada mencionar, insinuou atravs de uma falsa preocupao, que os nominados
poderiam estar recolhidos em algum rgo de segurana do governo brasileiro (SNI
Agncia de Porto Alegre, 22 de dezembro de 1975. In: Brasil. Comisso
de Anistia. Processo 2010.01.67125. p. 135). Ainda sobre a estratgia, inclusive
do Itamaraty, de negar as torturas, desaparecimentos forados e prises ilegais,
sustentando que estas, se ocorriam, eram feitas por agentes desautorizados:
Gaspari, Elio. A ditadura escancarada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002.
p. 280-292 e 297-298.

142

2 Os estrangeiros

Entretanto, a estratgia de negar a existncia de presos e desaparecidos


polticos, alm de execues extrajudiciais, no teve o efeito almejado, uma
vez que organizaes internacionais e organizaes no governamentais
(ONGs) comearam a denunciar violaes. Exemplo disso foi a Comisso
Internacional de Juristas, que preparou o relatrio Represso policial e torturas
praticadas contra presos e opositores polticos no Brasil, a partir de depoimentos
de presos polticos, denunciando que, em junho de 1970, o Brasil possua
aproximadamente 12 mil presos nessa condio e a tortura havia se tornado
arma poltica. Diante da cobrana de organizaes internacionais, o
Governo brasileiro refugiou-se em uma doutrina da soberania absoluta e
numa interpretao hipertrofiada do princpio da no interveno, que no
admitiriam a fiscalizao internacional no campo dos direitos humanos.418
Pesquisadores da Comisso Nacional da Verdade examinaram
a documentao relativa aos principais casos submetidos ao sistema
americano (OEA) e Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre o
Brasil apresentados durante a ditadura civil-militar. Concluram justamente
que, apesar de o Brasil ter, desde a dcada de 40, desempenhado papel de
destaque na elaborao de vrios instrumentos de proteo aos direitos
humanos, as vtimas de graves violaes no puderam, durante a ditadura, se
beneficiar, de maneira expressiva, da atuao de organismos multilaterais.419
Como j afirmado, o negacionismo das arbitrariedades, seja no campo
internacional, seja internamente, era feito por um Estado que reafirmava
formalmente os princpios democrticos e, ao mesmo tempo, violava-os,
mediante a edio de normas especiais, notadamente os atos institucionais
(As). O Poder Judicirio, principalmente atravs da ampliao da
competncia da Justia Militar para julgar crimes cometidos por civis
418. Nesse perodo e em boa parte dessa poca de geopoltica bipolar, a Organizao
dos Estados Americanos (OEA) foi menos atuante. Alis, no gerou grandes
consequncias a primeira interveno em face da ditadura militar brasileira pela
Comisso Interamericana no caso de Olavo Hansen, sindicalista e militante
do Partido Operrio Revolucionrio Trotskista assassinado no DOPS de So
Paulo, em 1970 (Fernandes, Pdua; Galindo, Diego Marques. Tortura e
assassinato no Brasil da ditadura militar: o caso de Olavo Hansen. Revista
Histrica. Arquivo Pblico do Estado de So Paulo, n. 36, junho de 2009).
419. Nesse sentido, documento localizado em arquivo com o carimbo do Ministrio
da Justia registrava que, essencialmente, os ataques se concentravam nos
seguintes temas: a) genocdio ou tratamento desumano de silvcolas; b)
injustia social e extrema desigualdade na distribuio de renda nacional; c)
objetivos expansionistas ou imperialistas, com relao aos pases vizinhos; e d)
represso, tortura ou eliminao dos adversrios polticos do regime [Processo
DICOM no 59.947 (11/7/1975) apud Brasil. Relatrio... cit., 2014. p. 202].

143

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

contra a segurana interna (AI-2), colaborava com a institucionalizao da


represso. O auge desta foi com a adoo do AI-5, em 13 de dezembro
de 1968, que autorizou o Presidente a suspender, por 10 anos, os direitos
polticos de qualquer cidado e que deixou de garantir o habeas corpus nos
casos de crimes polticos contra a segurana nacional, a ordem econmica
e social e a economia popular. Paralelamente a isso, os agentes pblicos
tambm atuavam margem da lei, quando reputavam necessrio o combate
aos subversivos.420
Durante esse perodo histrico, foram impostos sociedade,
gradativamente, alm dos atos institucionais, que sufocaram o povo, com
a finalidade de impossibilitar manifestaes coletivas, tambm um sistema
de ensino que reduzisse a possibilidade de pensar e criticar o regime. No
bastasse o controle dos professores e dos movimentos estudantis, as reformas
de leis do sistema educacional impuseram novos rumos educao, de forma
a reforar caractersticas autoritrias e domesticadoras. Assim, foi instalada a
educao tecnicista, que teve por objetivo a neutralidade cientfica, inspirada
nos princpios de racionalidade, eficincia e produtividade, ou seja, voltada
a uma mentalidade empresarial tecnocrata, evitando o pensamento crtico e,
em ltima anlise, a subverso.421

2.1.2 A poltica migratria durante a ditadura civil-militar: dos

primeiros marcos legais da represso ao imigrante at o


Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/80)

Durante a ditadura civil-militar, predominaram as diretrizes da


doutrina de segurana nacional na poltica migratria, de forma que certos
migrantes eram indesejados, notadamente os de esquerda provenientes
de estados socialistas. Os diplomas legais e a doutrina da poca, alis,
demonstram que tal poltica estava voltada preservao da segurana
nacional, dos interesses nacionais polticos, socioeconmicos e culturais
420. Com o Golpe de Estado de 1964, manteve-se a Constituio liberal de 1946
(art. 1. do AI-1). O primeiro AI foi editado em 9 de abril de 1964. At o final do
regime, 16 outros AIs, acompanhados de uma centena de atos complementares,
sucederam-no. Com o AI-2, permitia-se ao Presidente decretar o recesso
do Congresso e demitir funcionrios civis e militares incompatveis com a
revoluo, bem como a Justia Militar viu a sua competncia ampliada para
atingir o julgamento de civis autores de crimes contra a segurana nacional,
inclusive contra a segurana interna (Martin-Chenut, K. O sistema... In:
Desarquivando... cit., 2009. p. 236).
421. Nesse sentido: Aranha, Maria Lcia de Arruda. Histria da educao.
Moderna, So Paulo, 1996.

144

2 Os estrangeiros

e do trabalhador nacional, bem como limitao do acesso aos imigrantes.422


O direito internacional costumava ser invocado para assegurar o direito
de emigrao e seu correspondente direito imigrao, mas tambm para
reforar o poder soberano para decidir sobre a admisso de estrangeiros, a
possibilidade de limit-la ou at mesmo de impedi-la.423
A histria oficial,424 na poca, contava que os fluxos imigratrios para
o Brasil iniciaram desordenados, e at mesmo amplamente favorecidos,
mas que os primeiros decnios da Repblica no tardaram em revelar os
inconvenientes a que esta poltica poderia conduzir. Havia anuncia com a
pausa no movimento imigratrio, que lhe imps o Governo ps-Revoluo
de 1930, para o assenhoramento da situao e definio de seus novos
rumos,425 fazendo aluso ao sistema de quotas para os imigrantes e s
demais limitaes descritas no Captulo I.
422. Cahali, Yussef Said. Estatuto do Estrangeiro. So Paulo: Saraiva, 1983. p. 116.
423. Nesse aspecto, a despeito de a Declarao Universal dos Direitos do
Homem enunciar, em seu art. XIII, 2, que (...) todo homem tem o direito
de deixar qualquer pas, inclusive o prprio, e a este regressar, a Conveno
Interamericana sobre a Condio dos Estrangeiros (Havana, 1928) estipulava,
em seu art. 1., que (...) os Estados tm o direito de estabelecer, por meio das
leis, as condies de entrada e residncia dos estrangeiros nos seus territrios,
reafirmando-se na Conferncia Interamericana de Consolidao da Paz
(Buenos Aires, 1936) que cada estado possui a mais larga faculdade para
legislar em matria de emigrao e imigrao (Cahali, op. cit., p. 71-72).
424. Em linhas gerais, denomina-se histria oficial as anlises e as representaes
sobre a trajetria social, econmica e poltica brasileira nas quais prevalece um
sentido nico e linear dessa trajetria, marcado pela adoo de interpretaes
produzidas por uma nica parcela da populao, no caso, aquela que detm o
poder, seja ele poltico, econmico ou cultural (Souza, Mriti. Mito fundador,
narrativas e histria oficial: representaes identitrias na cultura brasileira.
In: A questo social no novo milnio. Coimbra: CES, 2014. p. 4-5. Disponvel
em: <http://www.ces.uc.pt/lab2004/inscricao/pdfs/painel46/MeritiDeSouza.
pdf>. Acesso em: 11 de fevereiro de 2015). A histria oficial das migraes
pode ser encontrada, por exemplo, na Revista de Colonizao e Imigrao,
j mencionada no Captulo I deste trabalho, uma vez que incentivada e
reproduzida, inclusive em documentos oficiais, nos discursos e aes do
Governo e da elite brasileira. Devido associao da histria oficial com
objetivos autoritrios e identitrios, criticvel associ-la com movimentos
recentes de resgate da memria e da verdade, que culminaram tambm nos
relatrios da Comisso Nacional da Verdade, que no pretendem reconstruir
uma histria oficial, mas possibilitar a experincia das audincias pblicas, da
histria oral, do testemunho, alm de vrias interpretaes e novas anlises
sobre episdios do passado, inclusive das lutas sociais e seus protagonistas.
425. Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 116.

145

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Era unssono, no perodo, cada Estado era inteiramente livre e


soberano para regular a admisso do estrangeiro em seu territrio, podendo
ved-la a certas categorias de pessoas, se assim o recomendasse o interesse
nacional.426 Em razo disso, os consecutivos diplomas legais replicaram a
ampla possibilidade de negar visto ao estrangeiro nocivo, compreendendo
outras especificaes contidas em leis anteriores, como estrangeiro indigente
ou vagabundo, ou de conduta manifestamente nociva segurana nacional
ou estrutura das instituies (Decreto-lei 406/1938, art. 1.).427
Apesar de o Brasil ter ratificado a Conveno relativa ao Estatuto
dos Refugiados de 1951 e o Protocolo de 1967,428 que explicitaram direitos
e garantias ao solicitante de refgio e quele j declarado refugiado pelo
Estado que o acolheu criando um microssistema de proteo aos direitos
humanos dos estrangeiros vtimas de perseguio por motivos de raa,
religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas , a poltica de
represso e seleo de correntes migratrias foi mantida pelos diplomas
nacionais posteriores. Com isso, persistiu a excluso dos estrangeiros
considerados nocivos ordem pblica ou aos interesses nacionais, o que
dificultava o reconhecimento da prpria condio de aptrida, refugiado ou
exilado.429 A ampla utilizao da expulso, mesmo violando o princpio do
426. Cahali, op. cit., p. 85.
427. Idem, ibidem, p. 87.
428. O Protocolo excluiu interpretao restritiva do conceito de refugiado constante
na Conveno, que previa que a condio somente poderia ser atribuda queles
que, (...) em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro
de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade,
grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade
e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse
pas, ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha
sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou,
devido ao referido temor, no quer voltar a ele, ou aos casos j reconhecidos
anteriormente, privilegiando os vitimados europeus da 2. Guerra Mundial.
A Conveno foi promulgada pelo Decreto 50.215, de 28 de janeiro de 1961.
O Protocolo, por sua vez, retificou que o termo refugiado significa qualquer
pessoa que se enquadre na definio dada pela Conveno, como se as palavras
(...) em decorrncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1.. de janeiro de 1951 e
(...) e as palavras como consequncia de tais acontecimentos no existissem.
O Protocolo foi promulgado pelo Decreto 70.946, de 7 de agosto de 1972.
429. Seyferth, Giralda. Imigrantes e estrangeiros: a trajetria de uma categoria
que incomoda o poltico. In: Anais da Mesa Redonda Imigrantes e Emigrantes:
as transformaes das relaes do Estado Brasileiro com a Migrao. 26.
Reunio Brasileira de Antropologia, 2008. p. 3-4.

146

2 Os estrangeiros

non-refoulement,430 evidncia de que no houve a predominncia de um


sistema protetivo.
Nesse norte, pouco depois do Ato Institucional 5, de 1968, foi editado
o Decreto-lei 417, de 10 de janeiro de 1969, especfico para a expulso de
estrangeiros, ampliando as hipteses, prevendo-a para casos de simples
permanncia irregular, fraude na obteno de visto, violao a qualquer
dispositivo de lei, e mantendo a previso para vadios e mendigos (art. 1.).431
Determinou ainda o procedimento sumarssimo, com prazo de 48 horas,
bem como a inexigibilidade de procedimento especfico, quando j resultasse
comprovada a hiptese de expulso em inqurito policial, administrativo
ou militar (art. 2., pargrafo nico). Foi elaborado, conforme o prprio
Ministro da Justia do Presidente Costa e Silva, Lus Antnio Gama e
Silva, revelou imprensa, (...) para autorizar, da maneira mais rpida, a
expulso do aliengena que atentar contra a segurana nacional e desobedecer s
prescries vedadas aos estrangeiros.432
430. O non-refoulement, no perodo posterior 2. Guerra Mundial, configurou-se
como um princpio bsico do Direito Internacional dos Refugiados, consagrado
no art. 33 da conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951. O contedo
normativo do princpio do non-refoulement tambm encontrou expresso em
tratados de direitos humanos, tais como a Conveno Europeia de Direitos
Humanos, de 1950 (art. 3.), a Conveno Americana sobre Direitos Humanos,
de 1969 (art. 22,8), e, mais recentemente, e de maneira categrica, na Conveno
das Naes Unidas contra a Tortura, de 1984 (art. 3.). Assim, passou a ser
considerado um princpio do prprio direito internacional consuetudinrio mais
alm da aplicao dos tratados de direito dos refugiados e de direitos humanos.
Posteriormente, a Declarao de Cartagena sobre Refugiados, de 1984, passou
a referir o princpio ao domnio do prprio jus cogens. A aplicao do princpio
ampliou-se, tanto em razo da pessoa quanto em razo da matria, sobretudo
a partir dos anos 80, em benefcio dos refugiados, dos estrangeiros em geral
e, em ltima instncia, a todo e qualquer indivduo, em casos de extradio,
expulso, deportao ou devoluo a um Estado em que possa estar em risco
de ser submetido a tortura ou trato cruel, inumano ou degradante [Trindade,
Antnio Augusto Canado. O direito internacional em um mundo em transformao
(Ensaios, 1976, 2001). Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 1012-1017; Allain,
Jean. The jus cogens Nature of non-refoulement. International Journal of Refugee
Law. v. 13. n. 4. Oxford University Press: 2002. p. 533-558].
431. Brasil. Decreto-lei 417, de 10 de janeiro de 1969, editado pelo Presidente
da Repblica, no uso da atribuio que lhe confere o 1. do art. 2. do Ato
Institucional n. 5, de 1968. O Decreto previu ainda que: Art. 4. A expulso
poder efetivar-se, a juzo do Presidente da Repblica, antes de concludo o
inqurito policial, policial militar ou a ao penal a que esteja respondendo o
estrangeiro e, na hiptese de condenao, durante o cumprimento da pena.
432. Fernandes, P. Migrao... Amrica Latina... cit., 2012. p. 2.

147

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A norma geral sobre a situao jurdica do estrangeiro, que foi, logo


depois, editada, o Decreto-lei 941, de 13 de outubro de 1969, preocupou-se
especificamente com o procedimento de expulso do estrangeiro nocivo
segurana nacional, ou seja, o subversivo ou dissidente poltico.433
Assim, o art. 73 dessa lei previu a possibilidade de expulso do estrangeiro
que, por qualquer forma, (...) atentar contra a segurana nacional, a ordem
poltica ou social, a tranquilidade ou a moralidade pblica e economia popular,
ou cujo procedimento o torne nocivo ou perigoso convenincia e aos interesses
nacionais.434 De igual modo, o Decreto 66.689, de 11 de junho de 1970, que
passou a dispor sobre o estrangeiro que atentasse contra a segurana nacional,
reproduziu, no seu art. 100, a integralidade do dispositivo j citado.435 Tais
dispositivos foram utilizados para fundamentar diversas expulses, dentre
elas as de Marie Hlne Russi436 e de Frederick Birten Morris.437
433. Concluses obtidas a partir de documentos sigilosos produzidos pelo SNI,
pelo Ministrio do Exrcito e pela Polcia Federal, pesquisados nos arquivos j
abertos da ditadura civil-militar, com o objetivo de verificar que grupos tnicos
de migrantes eram alvo preferencial do sistema de vigilncia e de informaes
(Fernandes, P. Migrao... Amrica Latina... cit., 2012. p. 2).
434. O Decreto-lei de 1945 j previa que o estrangeiro no receberia visto, se,
de acordo com o inciso IV do artigo 11, fosse considerado nocivo ordem
pblica, segurana nacional ou estrutura das instituies. No mais, os
documentos secretos mostram o cuidado com os migrantes de origem do
Extremo Oriente, com operaes especiais da polcia dirigidas contra essas
comunidades (Fernandes, P. Migrao... Amrica... cit., 2012. p. 2).
435. Ver o art. 73 do Decreto-lei 941, de 13 de outubro de 1969.
436. Marie Hlene Russi, natural da Sua, migrou para o Brasil com sua famlia
quando tinha quatro anos de idade, passando toda a sua juventude no Brasil.
Foi presa e expulsa por acusao de participar de atividades subversivas, e
no mais pde retornar ao pas. . Em 1979, requereu a revogao do decreto
de expulso, com base, inclusive, na supervenincia da Lei de Anistia, que
extinguiu a pena criminal. Finalmente, em 1983, reiterou a solicitao e,
derradeiramente, seu pedido foi indeferido (Brasil. Advocacia Geral da
Unio. Parecer sobre a aplicabilidade da Lei de Anistia expulso. Aprovado pelo
Presidente da Repblica em 7 de novembro de 1983. Dirio Oficial da Unio:
Braslia, 9 de novembro de 1983. p. 18-893).
437. Frederick, norte-americano, pastor da Igreja Metodista Unida nos Estados
Unidos, nascido em 31 de outubro de 1933, chegou ao Brasil em 12 de janeiro
de 1964, antes do golpe civil-militar de abril, com a finalidade de desenvolver
atividades pastorais na Igreja Metodista do Recife. Foi investigado pois, em
tese, criticou a ditadura brasileira e, em virtude disso, foi preso, torturado,
impedido de ter contato com o cnsul americano e, posteriormente, expulso
para seu pas de origem. Na poca, o caso teve ampla repercusso em nvel
internacional, principalmente nos Estados Unidos, pelas denncias das torturas

148

2 Os estrangeiros

O novo Estatuto do Estrangeiro, Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980,438


apesar de ter revogado expressamente (art. 141) o Decreto-lei 417/1969 e
o Decreto-lei 941/1969, assemelha-se muito a esses, principalmente no que
concerne aos princpios que regem a poltica migratria, regulamentao
das medidas de retirada compulsria e manuteno da questo migratria
centrada na polcia, com nfase na Polcia Federal. O diploma foi inspirado,
ainda, nas leis anteriores, como o Decreto-lei 1.641/1907, Lei Gordo; o
Decreto 4.247/1921, que enfatizou a conjugao entre a poltica migratria
e higienismo e a busca pelo tipo trabalhador imigrante; o Decreto-lei
392/1938, que trazia outros motivos mais detalhados para a aplicao da
expulso, como o comprometimento da segurana nacional; e o Decretolei 406/1938, a Lei de Imigrao do Estado Novo, que representou
uma poltica migratria voltada seleo de boas correntes migratrias,
sendo que, para estas, tinha orientao favorvel, ao contrrio das normas
direcionadas ao estrangeiro indesejvel.
Coerente com os princpios que o animaram (arts. 2. e 3.), o Estatuto
prescreveu que a imigrao objetivaria, primordialmente, propiciar mo
de obra especializada aos vrios setores da economia nacional, visando
Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os seus aspectos e, em
especial, ao aumento da produtividade, assimilao de tecnologia e
captao de recursos para setores especficos (art. 16, pargrafo nico).
No havia meno poltica de acolhimento aos migrantes, ou mesmo
a outras polticas pblicas voltadas aos estrangeiros, tampouco tutela
dos direitos humanos por parte do Estado. Da mesma forma, no foi
prevista a possibilidade de concesso de visto por razes humanitrias,
tampouco a proteo do imigrante ilegal, e muito menos a possibilidade
de transformao de vistos como de turista e de estudante em visto
permanente, dificultando a regularizao migratria.439
Apenas em carter transitrio, o Estatuto instituiu a possibilidade de
regularizao provisria dos estrangeiros em situao ilegal no Brasil, desde
que houvessem entrado no Pas at 20 de agosto de 1980 (arts. 133 a 134)
a que foi vtima, fatos amplamente divulgados pelas revistas Time, edio de
novembro de 1974, e Harpers, de outubro de 1975. Aps a redemocratizao,
foi anistiado pela Comisso de Anistia (Brasil. Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia. Processo 2002.01.12443. Requerente: Frederick Birten
Morris. Conselheira Sueli Aparecida Bellato. Braslia, DF, 2002).
438. Brasil. Estatuto do Estrangeiro. Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980.
439. Os mecanismos de acolhida humanitria sero analisados no Captulo III do
presente trabalho. Em relao ao imigrante irregular, o Estatuto do Estrangeiro
expressamente vedava a sua legalizao (art. 38).

149

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

e que formulassem o requerimento no prazo de 120 dias. Essa anistia dos


imigrantes ilegais voltou a ser repetida nos anos de 1988, 1998 e 2009.440
O novo diploma criou, outrossim, o Conselho Nacional de Imigrao
(Cnig), rgo executivo e normativo que passou a ter como atribuies
orientar e coordenar as atividades de imigrao; formular objetivos para
a elaborao da poltica imigratria; estabelecer normas de seleo de
imigrantes, visando proporcionar mo de obra especializada aos vrios
setores da economia nacional e captao de recursos para setores
especficos; e, por fim, promover e fomentar estudo de problemas relativos
imigrao (art. 144 do Decreto 86.715, de 10 de dezembro de 1981).441 O
Conselho era vinculado ao Ministrio do Trabalho, bem como presidido por
um representante deste, evidenciando justamente a inteno de seleo de
trabalhadores imigrantes para propiciar o desenvolvimento nacional.442 No
havia participao dos imigrantes, tampouco de seus representantes.443
440. A anistia imigratria uma forma de perdo que o Estado concede aos
estrangeiros irregulares, representando importante forma de integrao
socioeconmica de no nacionais, que, de outro modo, dificilmente teriam
a chance de obt-la (Pintal, Alexandre Rocha. Direito Imigratrio. 2. ed.
Curitiba: Juru, 2013. p. 392-393). O ltimo diploma que anistiou imigrantes
foi a Lei 11.961/2009, regulamentada pelo Decreto 6.893/2009, que, em sua
primeira fase, estabeleceu a possibilidade de concesso de residncia provisria
aos estrangeiros que, tendo ingressado no Territrio Nacional at 1. de
fevereiro de 2009 e nele permanecessem em situao migratria irregular,
desde que requeressem o benefcio junto ao Departamento de Polcia Federal,
at o dia 30 de dezembro do mesmo ano, conforme disciplinado em seu art. 4..
441. O Decreto 86.715, de 10 de dezembro de 1981, regulamentou a Lei 6.815, de
19 de agosto de 1980, bem como a criao do Conselho Nacional de Imigrao.
Na Lei 6.815, constou expressamente, em seu art. 17, que Para obter visto
permanente o estrangeiro dever satisfazer as exigncias de carter especial,
previstas nas normas de seleo de imigrantes, estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Imigrao.
442. Segundo o art. 143 do Decreto 86.715, O Conselho Nacional de Imigrao
integrado por um representante do Ministrio do Trabalho, que o presidir,
um do Ministrio da Justia, um do Ministrio das Relaes Exteriores, um
do Ministrio da Agricultura, um do Ministrio da Sade, um do Ministrio
da Indstria e do Comrcio e um do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico, todos nomeados pelo Presidente da Repblica, por
indicao dos respectivos Ministros de Estado. Pargrafo nico A Secretaria
Geral do Conselho de Segurana Nacional manter um observador junto ao
Conselho Nacional de Imigrao.
443. Apenas o Decreto 3.574, de 23 de agosto de 2000, que alterou o Decreto 840,
de 22 de junho de 1993, ampliou a composio do Conselho Nacional de
Imigrao (CNIg), mas, mesmo assim, no incluiu representante dos imigrantes

150

2 Os estrangeiros

A respeito da concesso de vistos,444 como de praxe no Brasil e nos


demais pases do mundo, configurava mera expectativa de direito. Assim,
poderia a entrada, estada ou registro do estrangeiro serem obstados, seja devido
ausncia de qualquer dos pressupostos que autorizavam a sua concesso,
seja em razo da inconvenincia de sua presena no territrio nacional, a
critrio do Ministrio da Justia (art. 26 da Lei 6.815/1980). Ademais,
a autoridade consular responsvel pela entrada poderia registrar, margem
do visto, a atividade a ser exercida pelo imigrante e a regio em que se deveria
fixar (Decreto 86.715, art. 28, pargrafo nico). Assim, mesmo que admitido,
poderia estar condicionado ao desempenho de atividade profissional certa e
fixao em regio determinada, sujeitando-se a um duplo confinamento legal:
quanto atividade laborativa e quanto sua residncia.445
As concesses de visto eram sujeitas, ainda, ao pagamento de taxas,
exceto se houvesse previso de gratuidade em acordo internacional,
dificultando a regularizao migratria do estrangeiro pobre, uma vez que
eram raros os acordos internacionais prevendo a iseno do pagamento de
taxas.446
Outro bice regularizao migratria era o prazo de validade para
a utilizao do visto j obtido (90 dias), contados da data de sua concesso,
podendo ser prorrogado pela autoridade consular uma s vez, por igual
prazo (art. 20, pargrafo nico, da Lei 6.815/80). Assim, se decorresse o
prazo, que poderia ser contado a partir da publicao no Dirio Oficial da
Unio e no mediante intimao pessoal , e o estrangeiro no solicitasse
a expedio da documentao, a regularizao migratria perderia o efeito e,
portanto, o imigrante tornar-se-ia ilegal.447
em sua composio. Um princpio de democratizao do Conselho somente
ocorreu em 2012, com a incluso de observadores, tais como a Defensoria
Pblica da Unio. Por fim, j em 2014, a Resoluo Administrativa n. 10, de
11 de novembro de 2014, passou a disciplinar a participao de observadores
nas reunies do Conselho.
444. Segundo o art. 4. da Lei 6.815, ao estrangeiro que pretenda entrar no
territrio nacional poder ser concedido visto: I de trnsito; II de turista;
III temporrio; IV permanente; V de cortesia; VI oficial; e VII diplomtico.
445. Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 118-119.
446. Esses acordos internacionais foram assinados e promulgados somente aps
a redemocratizao, como o caso do Acordo sobre Iseno de Taxas e
Emolumentos Devidos Emisso e Renovao de Autorizaes de Residncia
para os Cidados da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, assinado
em Braslia, em 30 de julho de 2002, promulgado pelo Decreto 6.771, de 16 de
fevereiro de 2009.
447. Trata-se do Registro Nacional de Estrangeiro (RNE), que a cdula de
identidade do estrangeiro no Brasil.

151

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

O impedimento permanncia implicava a deportao, que foi conservada


pelo Estatuto do Estrangeiro como instituto autnomo e de caractersticas
prprias para a retirada compulsria do Brasil (arts. 57-64), ao lado da expulso
e da extradio. Seguiu, assim, o sistema instaurado com o Decreto-lei
7.967/45, reproduzido no Decreto-lei 941/1969, remarcando a distino entre
deportao e expulso, seja em razo das causas (estada irregular no Pas, em
relao primeira, e atos que representem nocividade, quanto segunda), seja
em virtude do processo (ou dispensa deste, em relao deportao, bastando
a verificao da irregularidade da permanncia), ou mesmo dos efeitos (crime
de reingresso de estrangeiro expulso, conforme art. 338 do Cdigo Penal).448
A Lei previa a possibilidade de deportao imediata com dispensa
de notificao, desde que, a critrio do Departamento de Polcia Federal,
assim se revelasse conveniente aos interesses nacionais (art. 57, 2.).
Dispunha ainda sobre a priso administrativa do deportando pelo prazo
de 60 dias, no podendo exceder 90 dias, a ser decretada pelo Ministro da
Justia (art. 61). Previa ainda que, no sendo exequvel a deportao, ou
quando existissem indcios srios de periculosidade ou indesejabilidade do
estrangeiro, proceder-se-ia a sua expulso (art. 62), exigindo-se a instaurao
de inqurito ou a investigao sumria nos termos dos arts. 68 e 71.
No que concernia expulso (arts. 65-75), ainda era considerada um
direito do Estado, a ser exercido pelo Presidente da Repblica (art. 66), que
deveria se libertar dos indivduos perturbadores da ordem social e prejudiciais
s instituies internas.449 As doutrinas que fundamentavam esse direito
eram as mesmas j abordadas no Captulo I: a teoria da hospitalidade; o ato
de soberania; e a doutrina da conservao.450
No direito migratrio da poca, a expulso no era pena, no sentido
especfico de sano conduta criminosa, imposta por sentena judicial.
Tratava-se, porm, de provimento sancionatrio, ainda que de competncia
da autoridade administrativa. Assim, pelas caractersticas de que se revestia,
implicando, inclusive, restrio liberdade de locomoo (j que, alm da
retirada do territrio, era prevista a priso para fins de expulso), impunhase a sua interpretao restrita, com observncia dos princpios da legalidade
e da ampla defesa.451
448. Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 209-211.
449. Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 231.
450. Faria, Antonio Bento. Sobre o direito de expulso. Rio de Janeiro: Jacinto
Ribeiro dos Santos Editor, 1929. p. 28.
451. Dardeau de Carvalho, Alciro. Situao Jurdica do estrangeiro no Brasil. So
Paulo: Sugestes Literrias, 1976. p. 112-113; Cahali, Y. S. Estatuto... cit.,
1983. p. 237.

152

2 Os estrangeiros

Esse provimento, ao contrrio da pena criminal, poderia ser aplicado


ao estrangeiro incapaz, de forma que nem a sua menoridade ou a sua
deficincia mental constituiria obstculo execuo da medida expulsria.
Alis, segundo Yussef Said Cahali,452 tratando-se de menor a que se
imputassem contnuas prticas de infraes penais (no sentido do Cdigo
de Menores), a sua expulso era at mesmo recomendada, devendo apenas
ser nomeado curador especial no inqurito policial de expulso. Alm disso,
tambm os aptridas poderiam ser expulsos, uma vez que eram considerados
estrangeiros.453
Por fora da modificao introduzida pela Lei 6.964, de 9 de dezembro
de 1981, o art. 75, II, do Estatuto passou a dispor sobre a inexpulsabilidade
do estrangeiro casado com cidado brasileiro h mais de cinco anos, ou
que tivesse filho brasileiro sob sua guarda e dependncia econmica, o que
tambm poderia ser aplicvel analogicamente deportao.
O controle jurisdicional do decreto expulsrio somente deveria
ocorrer quando este fosse arbitrrio, ou seja, no decorresse de qualquer
das causas previstas legalmente. Ocorre que essa zona de interveno do
Poder Judicirio era bastante estreita, devido abrangncia da previso legal,
abarcando o estrangeiro nocivo ou perigoso convenincia e aos interesses
nacionais.454 Assim, mesmo em casos de sentena criminal absolutria, o
452. A obra de Yussef Said Cahali, Professor Titular de Direito Civil na
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Estatuto do
Estrangeiro, representa o pensamento jurdico da poca e a desvinculao
do diploma e de suas interpretaes do direito internacional dos humanos.
As interpretaes do autor em relao ao Estatuto do Estrangeiro, sem
controle de constitucionalidade e de convencionalidade, alis, ainda so
utilizadas pelos Tribunais e juristas, o que justifica a segunda edio da obra,
em 2010, tambm referenciada nesta Tese. O autor representa, outrossim, a
doutrina majoritria ainda utilizada aps a Constituio de 1988, a despeito
de algumas divergncias com outros doutrinadores, inclusive antes da ltima
Constituio, como Dardeau de Carvalho, a exemplo do que ser tratado
mais adiante.
453. Cahali, op. cit., p. 237 e 242-243.
454. Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 255. Dardeau de Carvalho era
representante da doutrina minoritria, ao afirmar que (...) a expulso, pelo
carter discriminatrio de que se reveste, medida intrinsecamente odiosa.
preciso, pois, restringi-la aos casos real e provadamente atentatrios da ordem
pblica, cujos limites devem ser precisamente determinados, quer atravs da
jurisprudncia administrativa, quer atravs da doutrina. A eficcia da expulso,
como medida de preservao da ordem pblica, no vai ao ponto de justificarlhe decretao sem o mnimo de observncia dos princpios de defesa dos direitos
humanos. Acrescenta o autor que a expulso pena, uma vez que a imposio

153

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Supremo Tribunal Federal decidiu que, segundo a discricionariedade do


Poder Executivo, o estrangeiro poderia ser expulso.455
No foi outro o posicionamento quando da apreciao do Habeas
Corpus 58.409,456 impetrado pelo Padre Vito Miracapillo, expulso do Brasil
em 1980, ou seja, aps a vigncia da Lei 6.815, por ter se recusado a ministrar
duas missas impostas pela Prefeitura do Municpio de Ribeiro Preto na
programao dos feriados de Sete de Setembro, Independncia do Brasil, e
da Emancipao do Municpio, justificando sua negativa por vrios motivos,
dentre os quais a (...) no efetiva independncia do povo, reduzido condio de
pedinte e desamparado em seus direitos.457 O Prefeito comunicou a recusa do
padre a um deputado estadual, que denunciou o proco ao ento Ministro
da Justia, sob o argumento de a recusa ser um afronto ptria, tendo sido
instaurado o Inqurito de Expulso 34.019, de 1980. Dias depois, o Supremo
Tribunal Federal confirmou a deciso por unanimidade de votos, e a expulso
foi efetivada.
Na deciso do caso de Vito Miracapillo, a Corte Constitucional
adotou a teoria da soberania e da hospitalidade como fundamento do
instituto da expulso, de forma que o Poder Judicirio somente poderia
intervir para o controle da legalidade ou da constitucionalidade do ato
discricionrio. Em relao ao caso concreto, concluiu que (...) cuida-se,
realmente, de ato discricionrio, praticado nos limites da Lei 6.815/80 (arts.
64, 65 e 106). Aduziu que a expulso em causa (...) no se fundou no
de penas no privilgio do Poder Judicirio e nem medida exclusiva dos
cdigos penais, e, por isso, devem ser observados os princpios gerais que lhe
regem a imposio, inclusive o princpio da personalidade e da anterioridade
da causa. No critica, no entanto, as causas de expulso previstas legalmente,
inclusive a mendicncia e a vadiagem (Dardeau de Carvalho, op. cit.,
p. 115).
455. Segue a ementa do julgado: A sentena absolutria no reflui sobre a validade
do decreto de expulso editado pelo Presidente da Repblica, competente
para julgar, em processo administrativo, da convenincia e oportunidade da
medida. Legitimidade do ato, a desfigurar o constrangimento ilegal, passvel
de Habeas Corpus. Habeas Corpus indeferido (Brasil. STF. HC 60103.
Tribunal Pleno. RelatorMinistro Rafael Mayer, j. 15 de setembro de 1982.
Dirio da Justia, Braslia, DF, 8 out. 1982. p. 10187, Ementa v. 01270-01,
p. 00105).
456. Brasil. STF, HC 58409. Tribunal Pleno. RelatorMinistro Djaci Falco, j. 30
de outubro de 1980. Dirio da Justia, Braslia, DF, 28 nov. 1980. p. 10100.
Ementa v. 01194-02, p-00273.
457. Brasil. Ministrio da Justia. Departamento de Estrangeiros. Inqurito de
Expulso n. 34.019, de 1980. Braslia, DF. Acesso no arquivo do Departamento
de Estrangeiros em 22 de julho de 2014.

154

2 Os estrangeiros

simples fato de recusa da celebrao de missa pelo sacerdote, mas na conotao


poltica de Ofcio Circular e de Boletim de sua autoria, divulgados na data da
independncia do Brasil.458
Depois de ser retirado compulsoriamente do Pas, o Padre voltou
para a Itlia, e, somente em 2 de fevereiro de 1993, o decreto de expulso foi
revogado, por deciso administrativa, permitindo o retorno ao Brasil com
visto de turista.459 Por fim, somente no ano de 2011 houve a revalidao
do visto de permanncia, por deciso do Ministrio da Justia,460
restaurando uma grave violao cometida pela ditadura civil-militar, assim
como os demais casos que sero estudados pontualmente no item 2.2
desta obra.
Somada a essa legislao migratria voltada ao controle, seleo de
mo de obra e deportao e expulso dos indesejveis, ao que o Poder
Judicirio no se opunha e colaborava para a aparncia de legalidade,461
a poltica criminal do perodo estava intimamente ligada ideologia
da segurana nacional e represso da subverso. Paralelamente, novas
tendncias poltico-criminais tambm colaboravam para a criminalizao
de estrangeiros, o encarceramento e posterior expulso, merecendo destaque
a incipiente poltica criminal de drogas.
458. Constou na ementa do julgado tambm: Ao expulsando, ora paciente, foi
assegurado o direito de defesa, nos limites normais da lei especifica, conforme
se deduz do inqurito respectivo. Sem a mnima procedncia a alegao de
ofensa ao princpio do exerccio regular de defesa, feita em memorial oferecido
pelo impetrante do primeiro Habeas Corpus. Deciso unnime (Brasil. STF.
HC 58409, Tribunal Pleno. Relator Min. Djaci Falco, j. 30 de outubro de
1980. Dirio da Justia, Braslia, DF, 28 nov. 1980).
459. Decreto de 2 de fevereiro de 1993: O Presidente da Repblica, usando da
atribuio que lhe confere o artigo 66 da Lei n 6.815, de 19 de agosto de 1980,
alterada pela Lei n 6.964, de 09 de dezembro de 1981, e tendo em vista o que
consta do Processo n 34.019, de 1980, do Ministrio da Justia, resolve REVOGAR
o Decreto de 15 de outubro de 1980, publicado no Dirio Oficial do dia 16 de
outubro do mesmo ano, que determinou a expulso do territrio nacional de VITO
MIRACAPILLO, de nacionalidade italiana, filho de Carmine Miracapillo e de
Sabina Antolini, nascido em Andria, Itlia, aos 15 de abril de 1947 (Brasil.
Presidncia da Repblica. Itamar Franco. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF,
03 de fevereiro de 1993, p 1, seo 1).
460. Brasil. Ministrio da Justia. Diviso de Permanncia de Estrangeiros.
Processo 08400.018591/2011-31. Deciso sobre a permanncia de Vito
Miracapillo. Dirio Oficial da Unio. Braslia, DF, 21 de novembro de 2011. p.
81, seo 1.
461. Ou legalidade autoritria j aventada no Captulo I (Pereira, A. Ditadura...
cit., 2010).

155

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

2.1.3 Para alm da poltica migratria: o controle dos fluxos

internacionais de pessoas e a cidadania como dispositivo


de segurana

No Brasil, a represso ps-golpe,462 intensificada entre 1968 e 1978,


como pregava a doutrina da segurana nacional, indistinguia o inimigo
externo do inimigo interno, e intencionava elimin-lo indistintamente, o
que poderia ser feito margem da legalidade autoritria, que, em relao
poltica migratria, foi apreciada no item anterior. Qualquer prova de
que um indivduo era ligado subverso era o bastante para a declarao
de inimizade, e a mera suspeita inclusive por pertencer a um sindicato
de trabalhadores ou mesmo por ser oriundo de pas oriental j ensejava
investigaes pelo Servio de Inteligncia.463
Nesse quadro, tanto os brasileiros quanto os estrangeiros foram
afetados.464 O diferencial, alm da fragilidade da condio jurdica e social
462. Trata-se do golpe militar de 1964, que pode ser considerado, em verdade, a
matriz da colaborao civil- -militar na aplicao da legislao de exceo,
ou seja, o incio de uma ditadura civil-militar que perdurou at 1984. No
se ignora, no entanto, que a prtica de usar a lei para reprimir os adversrios
polticos quanto doutrina da segurana nacional j existia bem antes do golpe
militar de 1964. A prtica de represso (inclusive judicial) da oposio poltica
, portanto, uma caracterstica no do regime de 1963-85, mas, sim, do Estado
brasileiro, como exemplifica a criao do Tribunal de Segurana Nacional, em
1936, e a poltica migratria restritiva presente no Estado Novo (Pereira,
Pereira, A. Ditadura... cit., 2010. p. 86; Fernandes, P. Migrao... Amrica
Latina... cit., 2012).
463. Tal forma de declarao de inimizade assemelha-se teorizada por Carl
Schmitt. Para esse terico, a esfera da poltica coincide com a relao amigo/
inimigo, e, com isso, a funo da poltica consiste na atividade de agregar e
defender os amigos e de desagregar e combater os inimigos. Assim, o soberano
pode decidir sobre o estado de exceo, suspender as leis, no intuito de
eliminar os inimigos, inclusive internos, e restaurar a normalidade. Mantm,
dessa forma, a vigncia da Constituio, que se difere das leis constitucionais,
que podem ser suspensas em situaes excepcionais para a preservao do
Estado e da ordem constitucional (Schmitt, Carl. La defensa de la constitucin:
estudio acerca de las diversas especies y posibilidades de salvaguardia de la
Constitucin. Madrid: Tecnos, 1983. p. 240 e 245).
464. Registre-se, inclusive, que muitos brasileiros foram banidos do Pas, dentre eles
estavam Frei Tito de Alencar, dominicano, preso em 1969 e banido em 1971,
e Madre Maurina Borges, de Ribeiro Preto-SP, banida em 1973. Ademais,
em 1978, a Comisso Justia e Paz denunciou a situao da no concesso
de passaportes brasileiros para os exilados e citou o pronunciamento do Prof.
Dalmo de Abreu Dallari, de fevereiro de 1978, que indicava 10.000 casos de

156

2 Os estrangeiros

dos estrangeiros em territrio alheio, foram os mecanismos de represso


compelidos contra esses durante o regime militar brasileiro sejam
eles administrativos, judiciais, com fundamentao legal ou meramente
arbitrrios e sua relao com a ideologia da segurana nacional.
A ausncia de cidadania e os mecanismos de represso no eram a
nica diferena em relao ao tratamento dado a estrangeiros e nacionais.
Exemplo disso que o Cdigo Eleitoral, alm de negar o direito voto ao
estrangeiro, em obedincia Constituio, foi alm e previu a criminalizao
da participao do no nacional em atividades partidrias, inclusive comcios e
atos de propaganda.465
A questo da cidadania, alis, elemento chave nos regimes de
exceo, e assim o foi tambm na ditadura civil-militar brasileira. Enquanto
vrios pases europeus privaram de cidadania quem consideraram que,
durante a guerra, haviam sido antinacionais, criando-se uma categoria de
refugiados sem estado ou aptridas, e, em 1935, os nazistas distinguiam a
categoria de cidados do Reich de meros sditos do Estado, no Brasil o Ato
Institucional 13466 previu o banimento de cidados.467 O lema da ditadura,
brasileiros nas condies de aptridas, porque o Governo lhes negava at o
passaporte brasileiro. O Governo, em nota de 17 de fevereiro de 1978, forneceu
o nmero de 128 exilados polticos [Centro Ecumnico de Documentao
Informal. Represso da Igreja no Brasil: o reflexo de uma situao de
opresso (1968-1978). Centro Ecumnico de Documentao e Informao
CEDI, Rio de Janeiro, dezembro de 1978 (mmeo)]. Disponvel em: <http://
bnmdigital.mpf.mp.br/>. Arquivo: 4290703_1_7, p. 49-71. Acesso em: 18 de
novembro de 2013.
465. Brasil. Cdigo Eleitoral. Lei 4.737, de 15 de julho de 1965. Dispe o art. 337:
Participar, o estrangeiro ou brasileiro que no estiver no gzo dos seus direitos
polticos, de atividades partidrias inclusive comcios e atos de propaganda em
recintos fechados ou abertos: Pena deteno at seis meses e pagamento de
90 a 120 dias-multa. Pargrafo nico. Na mesma pena incorrer o responsvel
pelas emissoras de rdio ou televiso que autorizar transmisses de que
participem os mencionados neste artigo, bem como o diretor de jornal que
lhes divulgar os pronunciamentos.
466. Brasil. Ato Institucional n. 13, de 5 de setembro de 1969. Segundo o art. 1. do
referido Ato, (...) o Poder Executivo poder, mediante proposta dos Ministros
de Estado da Justia, da Marinha de Guerra, do Exrcito ou da Aeronutica
Militar, banir do territrio nacional o brasileiro que, comprovadamente, se
tornar inconveniente, nocivo ou perigoso segurana nacional. Previu ainda
que Excluem-se de qualquer apreciao judicial todos os atos praticados de
acordo com este Ato Institucional.
467. Zaffaroni alerta quanto a algumas tentativas de categorizaes diferenciais
(no cidados, no pessoas), pois, historicamente, pode-se verificar que foi um

157

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Brasil: ame-o ou deixe-o, bem correspondia a essa violncia simblica de


afirmar que aquele que contestava o regime no era, de fato, brasileiro.468
Dessa forma, em contextos autoritrios, a vtima ou se torna estrangeiro.
O banimento, prtica caracterizada pela privao dos direitos de
cidado brasileiro, bem como pela proibio de habitar o territrio nacional,
existia desde as Ordenaes do Reino, mas havia sido abolido pela Emenda
Constitucional de 3 de setembro de 1926, que reformou a Constituio
da Repblica de 1891. A mesma emenda tambm aboliu a pena de morte,
ressalvando, quanto ltima, a legislao militar em tempo de guerra, uma
vez que tais penas no mais figuravam nos cdigos modernos.
Assim como o banimento, a pena de morte tambm foi reintroduzida
no Pas, mas atravs de outro ato institucional, o de n. 14, de 5 de setembro
de 1969.469 O primeiro condenado pena de morte foi Theodomiro Romeiro
dos Santos, no ano de 1971, porm o Superior Tribunal Militar converteu
a pena de morte em priso perptua, e, anos depois, o Supremo Tribunal
Federal transformou a pena em 30 anos de priso.470 Depois dele, apenas
outros dois militantes foram condenados morte, e tambm tiveram suas
modo de preparao de massacres (Zaffaroni, E. R. La palavra... cit., 2012.
p. 439 e, ainda, Zaffaroni, E. Ral. O inimigo no direito penal. Rio de Janeiro:
Revan, 2017. p. 15).
468. Zaffaroni, E. R. La palavra... cit., 2012. p. 12. A isso se somava a campanha
nacionalista que, alm do uso do slogan citado, tambm era responsvel pela
utilizao do futebol como pio do povo, bem como pela popularizao da
marchinha Pra frente Brasil, composta para a Copa do Mundo de 1970,
alm de toda a utilizao dos meios de comunicao de massa para divulgar o
milagre brasileiro (Visentini, P. F. A poltica... cit., 2004. p. 134).
469. O Ato Institucional n. 14, de 5 de setembro de 1969, foi de autoria dos
Ministros de Estado da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica,
motivados por atos de guerra psicolgica adversa e de guerra revolucionria ou
subversiva, que (...) atingem, mais profundamente, a segurana nacional, pela
qual respondem todas as pessoas naturais e jurdicas, devendo ser preservada para
o bem-estar do povo e desenvolvimento pacifico das atividades do Pas. Segundo
o AI-14, o 11 do art. 150 da Constituio do Brasil passou a vigorar com a
seguinte redao: No haver pena de morte, de priso perptua, de banimento,
ou confisco, salvo nos casos de guerra externa psicolgica adversa, ou revolucionria
ou subversiva nos termos que a lei determinar.Ficou prevista ainda a excluso da
apreciao judicial de todos os atos praticados de acordo com o ato institucional
em referncia.
470. Brasil. Comisso de Anistia do Ministrio da Justia.Processo 2011.01.68963.
Requerente:Theodomiro Romeiro dos Santos. Julgado na 51. Caravana
da Anistia, realizada em Pernambuco, em 30 de setembro de 2011. Braslia,
DF, 2011.

158

2 Os estrangeiros

penas comutadas, motivo pelo qual nenhuma pena de morte decorrente de


condenao judicial foi efetivada no Brasil republicano.471
O banimento, ao contrrio, foi efetivado centenas vezes e contribuiu
para a criao de uma comunidade de brasileiros exilados no exterior.472
Alguns retornaram aps a Lei de Anistia de 1979, como foi o caso de Tania
Rodrigues473 e Carlos Eduardo Fayal de Lyra,474 que, aps terem sido detidos
por agentes do Exrcito Brasileiro, foram presos nas dependncias do DOI/
CODI, torturados e, aps, banidos pelo Decreto-lei 66.716, de 15 de junho
de 1970, justamente com outros 39 brasileiros, em troca da liberdade do
471. Alm da condenao de Theodomiro Romeiro dos Santos, em novembro
do mesmo ano foram condenados Ariston de Oliveira Lucena e Digenes
Sobrosa de Souza, ambos militantes da Vanguarda Popular Revolucionria
(VPR) [Silva, Angela Moreira Domingues da. Ditadura militar e represso
legal: a pena de morte e o caso Theodomiro Romeiro dos Santos (1969-1971).
In: ANPUH XXIII Simpsio Nacional de Histria. Londrina, 2005].
472. O exlio tornou-se um espao de experincias heterogneas, e era compartilhado
no somente pelos atingidos pelo banimento, mas tambm por quem decidiu
partir, s vezes at com documentao legal, por rejeitar o clima em que se
vivia no Pas; por quem, pessoalmente, no era alvo da polcia, mas se exilou ao
acompanhar o cnjuge ou os pais; pelos diretamente perseguidos, envolvidos,
uns mais, outros menos, no confronto com o regime militar; por quem foi
morar no exterior por outras razes que no polticas e, atravs do contato com
exilados, integrou-se s campanhas de denncia da ditadura e j no podiam
voltar com tanta facilidade, dentre outros (Rollemberg, D. Cultura... In:
Hispanic... cit., 2006. p. 163-172).
473. Brasil. Comisso de Anistia do Ministrio da Justia. Processo 2005.01.49459.
Requerente: Tnia Rodrigues. Relatora: Aline Sueli de Salles Santos. Braslia,
DF, 2005. O julgamento, realizado em 15 de maio de 2008, na 55. Sesso da
Comisso de Anistia, foi assim ementado: I Perseguida enquanto militante
da ALN (Ao Libertadora Nacional). II No comprovado vnculo laboral.
III Declarao da condio de anistiada poltica e indenizao em prestao
nica. IV Pelo deferimento parcial do pedido.
474. Brasil. Comisso de Anistia. Processo 2010.01.67269. Requerente: Carlos
Eduardo Fayal de Lyra. Relator: Conselheiro Egmar Jos de Oliveira.
Braslia, DF, 2010. O julgamento foi realizado em 29 de maio de 2010, na
13. Sesso de Julgamento da Caravana da Anistia na Cidade do Rio de
Janeiro, e assim foi ementado: I Estudante preso em 12 de outubro de 1968
durante o XXX Congresso da Unio Nacional dos Estudantes/UNE realizado
em Ibina/SP. Foi banido do Pas pelo Decreto 66.716, de 15 de junho de 1970.
Retornou ao Brasil em Setembro de 1979. II Comprovao da motivao
exclusivamente poltica, consoante disposio legal estabelecida no art. 2., VII da
Lei 10.559/02. Reparao econmica de carter indenizatrio em prestao nica.
III Deferimento.

159

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Embaixador da Alemanha, Ehrenfried Anton Theodor Ludwig Von


Holleben, sequestrado no Rio de Janeiro, em 1970.475
Os banidos e at mesmo aqueles que emigraram voluntariamente
continuavam sendo monitorados no exterior via Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE), inclusive atravs de seu Servio de Informaes do
Exterior (Ciex).476 Alm disso, era recorrente a recusa de concesso ou
renovao de passaportes dos brasileiros nessa condio, dificultando a
regularizao migratria nos pases de acolhimento, bem como simples
deslocamentos. Por tal motivo, muitos tiveram de requerer o estatuto de
refugiados polticos perante os organismos internacionais especializados.477
No que concerne imigrao, documentos secretos mostram o
cuidado e monitoramento dos imigrantes, especialmente de origem do
Extremo Oriente, com operaes especiais da polcia dirigidas contra
essas comunidades, bem como a existncia de trabalho de identificao
de estrangeiros que eram considerados indesejveis para a segurana
do Estado brasileiro, principalmente para evitar a infiltrao comunista
e o terrorismo.478 Na viso dos donos do poder, alis, principalmente a
Repblica Popular da China e a Unio Sovitica seriam responsveis por
alimentar a subverso interna, para transformar o Brasil numa repblica
475. Anteriormente Lei de Anistia, o Decreto 82.960, de 29 de Dezembro de
1978, assinado pelo Presidente Ernesto Geisel, revogou os atos de banimento
determinados pelo Ato Complementar n. 64, de 5 de setembro de 1969, e
pelos Decretos n.s 66.319, de 14 de maro de 1970, 66.716, de 15 de junho de
1970, e 68.050, de 13 de janeiro de 1971, e, com isso, autorizou formalmente
o retorno de 125 pessoas ao Brasil, dentre elas Regina e Carlos Eduardo.
476. Segundo o Relatrio da Comisso Nacional da Verdade, durante a ditadura,
os adidos militares das Foras Armadas tiveram papel singular junto s
representaes diplomticas, no raro atuando como prolongamento externo dos
rgos de informao e represso, desempenhando atividades de monitoramento
de refugiados e exilados, e fomentando a rede de informaes do regime. No
bastasse isso, foi criado o Ciex, destinado a monitorar as aes subversivas de
brasileiros no exterior, inclusive mediante relacionamento com os servios de
informaes estrangeiros. Os principais focos de atuao do Ciex foram os pases
do Cone Sul da Amrica Latina, nomeadamente o Uruguai, a Argentina e o
Chile, onde houve grande nmero de exilados. Na Europa, o Ciex teve bases em
Paris, Lisboa e em capitais de pases comunistas, como Moscou e Praga (Brasil.
Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, 2014. p. 161 e 198).
477. Essas normas de exceo, adotadas a partir de abril de 1964, flagrantemente
afrontavam a Declarao Universal dos Direitos Humanos, cujo artigo XIII
estabelece que (...) todo ser humano tem o direito de deixar qualquer pas,
inclusive o prprio, e a este regressar (Brasil. Comisso Nacional da Verdade.
Relatrio... cit., V.1, 2014. p. 194-195).
478. Brasil. Comisso de Anistia. Processo 2010.01.67125. p. 98.

160

2 Os estrangeiros

comunista.479 Tais operaes ficaram evidentes na anlise de diversos


casos, como o do banimento de Peter Ho Peng, de origem oriental, porm
naturalizado brasileiro e posteriormente retirado do Pas.480
O episdio mais emblemtico que demonstra esse monitoramento
foi o Caso dos Nove Chineses, que, alm de mencionado no Relatrio
Final da Comisso Nacional da Verdade,481 deu origem a uma obra com
o mesmo nome.482 Os chineses vieram legalmente ao Brasil, em razo de
misso comercial incentivada por Jnio Quadros em 1961,483 passaram a
ser monitorados desde sua chegada e, aps o golpe, sob a alegao de uma
conspirao comunista,484 foram presos em 3 de abril de 1964, no Rio de
Janeiro e, em seguida, torturados.485
479. Guedes, Cia; Melo, Murilo Fiuza de. O caso dos nove chineses: o escndalo
internacional que transformou vtimas da ditadura militar brasileira em heris
de Mao Ts-tung. Rio de Janeiro: Objetiva, 2014. p. 19.
480. Sobre o caso: MORAES, Ana Luisa Zago de. O caso Peter Ho Peng na Comisso
de Anistia: do banimento pela ditadura civil-militar brasileira tentativa de
reparao pela democracia. In: Justia de transio nos 25 anos da Constituio
de 1988 / Emlio Peluso Neder Meyer, Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira
(organizao). 2ed. Belo Horizonte : Initia Via, 2014, p. 470-497. Disponvel
em: <http://static1.squarespace.com/static/5158a1aae4b02f77ba78c02e/t/548
7b4b8e4b067b97085b5e0/1418179768679/IDEJUST+-+2014%5B2ed%5D.
pdf>. Acesso em: 10 fev. 2015.
481. Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio... cit., v. 1, p. 99.
482. Guedes, C.; MELO, M. F. O caso dos nove chineses... cit., 2014.
483. Wang Weizhen e Ju Qingdong eram jornalistas e estavam no Brasil desde 1961,
autorizados pelo ento Presidente Jnio Quadros; Hou Fazeng, Wang Zhi, Su
Ziping e Zhang Baosheng desembarcaram no Brasil, em 1963, para montar uma
feira indita de produtos da Repblica Popular da China; Wang Yaoying, Ma
Yaozeng e Song Guibao chegaram em janeiro de 1964, para comprar algodo
de empresas brasileiras. No Rio de Janeiro, os nove comearam a frequentar os
mesmos ambientes sociais, em especial a Sociedade Cultura Sino-Brasileira, e
se tornaram prximos. O prprio Presidente Joo Goulart realizou a primeira
misso de um representante de governo latino-americano China, em busca de
aproximao comercial, misso que resultou no acordo interbancrio entre os
dois pases (Guedes; Melo, op. cit., p. 25, 34 e 65).
484. A polcia vinha monitorando os chineses desde 1961 e, antes da priso, solicitou
ao Departamento de Correios e Telgrafos que retirasse a linha telegrfica do
apartamento dos chineses. Foram presos no dia 3 de abril de 1964, a mando
do governador Carlos Lacerda, em uma misso que, segundo o Coronel
responsvel, abrangeria 200 chineses que atuariam na Guanabara com o mesmo
objetivo. Dizia que seus homens prenderiam o resto do grupo nas prximas 48
horas, o que nunca aconteceu (Guedes; Melo, op. cit, p. 25 e 93).
485. Na fase do inqurito policial, os chineses ficaram presos incomunicveis no
DOPS, no 1. Batalho da Polcia do Exrcito e no 1. Batalho de Guardas

161

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Em razo do caso, a China deu incio a um movimento internacional


em defesa de seus nove cidados, que acabou resultando na mobilizao, em
87 pases, de mais de mil personalidades de diversas reas, como polticos,
jornalistas, artistas, empresrios, figuras do mundo acadmico e religioso.486
O Brasil, ciente da intensa campanha internacional, iniciou um contraataque direcionado opinio pblica nacional, denunciando que a mdia
internacional (...) estava tentando desmoralizar o novo regime.487 Precisava
ainda legitimar a priso atravs da condenao dos chineses, o que foi feito
no julgamento, em 21 de dezembro de 1964, resultante na absolvio pelo
crime de espionagem, porm na condenao a 10 anos de priso, pelo crime
subverso, apesar da ausncia de provas.488 Tal deciso foi mantida pelo
Superior Tribunal Militar (STM), que recomendou a expulso.489
No dia 16 de janeiro, em parecer enviado ao Presidente da Repblica,
o Ministro da Justia, Milton Campos, concluiu pela expulso dos nove
orientais, com base no art. 1. do Decreto-lei 479, de 8 de junho de 1938.
Salientava que a situao estava maculando a imagem do Pas no exterior
e que a expulso sanaria este incmodo para o Brasil e restituiria os
superiores interesses nacionais.490 Decretada a expulso, esta foi efetivada
em 17 de abril de 1975.491
por 39 dias, entre 3 de abril e 12 de maio de 1964 data em que o advogado
Sobral Pinto aceitou defend-los gratuitamente. No DOPS, foram espancados
e torturados, fsica e psicologicamente (Guedes; Melo, op. cit., p. 96).
486. Nesse sentido, foi a reportagem publicada na Folha de S. Paulo, na poca: PEQUIM,
23 Advertncia chinesa ao governo brasileiro: se os nove sditos chineses condenados
por um Tribunal Militar do Rio no forem libertados imediatamente, o Brasil assumir
a responsabilidade pelas possveis consequncias de seu ato, anuncia a agncia Nova
Chin. Trata-se de um declarao oficial do Governo de Pequim, que acusa os EUA
de haverem forjado as acusaes de espionagem e atividades subversivas de que foram
inculpados os nove chineses. Ao longo de todo o processo, comenta a declarao, (...)
as autoridades brasileiras demonstraram sua incapacidade de proporcionar qualquer
testemunho vlido, qualquer prova realmente concludente (Chineses presos: governo
da China ameaa o Brasil. Folha de S. Paulo, 24 de dezembro de 1964).
487. Guedes; Melo, op. cit.., p. 176.
488. Guedes; Melo. O caso dos nove chineses... cit., 2014. p. 119-125. Na denncia,
o promotor Rubens Pinheiro de Barros dizia que o grupo havia cometido os
crimes de subverso e espionagem artigos 2. e 25 da Lei 1.802, de 5 de
janeiro de 1953, a Lei de Segurana Nacional (Guedes; Melo, op. cit., p. 133).
489. Guedes; Melo, op. cit., p. 176.
490. O governo est sentindo que, na situao que se criou, a permanncia dos
cidados chineses em causa contraria o interesse nacional, no apenas pelo que
hajam praticado e que poderia esperar ou no condenao penal, mas agora pelo
que representam como motivo de inquietao e fonte de preocupao e incmodos

162

2 Os estrangeiros

O episdio foi reputado como o primeiro escndalo internacional de


violao dos direitos humanos da ditadura militar brasileira, no somente
pela priso, tortura e condenao sem provas, mas pelo empecilho para a
visita das esposas dos orientais atravs das medidas protelatrias para a
concesso de vistos; pela repatriao do representante da Cruz Vermelha
da China, que veio ao Brasil para auxiliar seus compatriotas; pela negativa
de vistos para outros chineses que intencionavam vir ao Brasil no intuito de
defender os acusados; e, por fim, porque muitas das cartas enviadas pelos
nove detidos no chegou s mos de seus parentes, sendo que algumas
delas foram apreendidas pelas autoridades militares por inclurem palavras
supostamente comprometedoras como crueldade, espancado e morte.492
Em razo de todos esses atos, no mesmo ano da expulso, o Banco Popular
da China denunciou o acordo interbancrio assinado com o Banco do Brasil
durante a viagem do Vice-Presidente Joo Goulart. A despeito disso, foi
negada a proposta do chanceler Azevedo Silveira de revogar o decreto de
expulso Decreto s/n, de 26 de fevereiro de 1965, publicado no Dirio
Oficial de 4 de maro de 1965 para restabelecer a relao entre os pases e,
em certa medida, proceder a uma reparao moral China.493
Ainda sobre o monitoramento de estrangeiros, foram descobertos
outros casos, como o da senhora que pediu uma investigao sobre seus
vizinhos bolivianos, porque o pai era muito sisudo e os filhos tinham
nomes russos, Wladimir e Bris. O agente foi averiguar e verificou que Bris
era o nome de um autor reconhecido como anticomunista e Wladimir era
um nome comum na Bolvia. Quanto possibilidade de a esposa envolverse em atividades subversivas, concluiu-se quanto inexistncia de subverso,
devido ao excesso de atividades domsticas do casal, que no tinham tempo
para galhofar, e s evidncias de serem anticomunistas.494
Assim, os estrangeiros suspeitos de subverso eram simplesmente
monitorados, ou at mesmo detidos sem processo, interrogados, muitas
vezes torturados, assassinados ou deportados ou expulsos, com ou sem
processo administrativo. A ilegalidade dos procedimentos contribui para
a escassez de dados relativos a tais medidas durante o regime militar. Por
outro lado, a Comisso Nacional da Verdade teve condies de confirmar
491

491.
492.
493.
494.

para o Brasil, a serem sanados pela expulso (Brasil. Superior Tribunal Militar.
Processo de Apelao. Apud GUEDES; MELO, op. cit., p. 175).
Guedes; Melo, op. cit., p. 177.
Guedes; Melo, op. cit., p. 129, 168 e 180.
Guedes; Melo, op. cit., p. 195. Nesse sentido tambm: Brasil. Comisso... In:
Relatrio... cit., v. 1, p. 99.
Guedes; Melo. O caso dos nove chineses... cit., 2014. p. 72.

163

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

434 mortes e desaparecimentos de vitimas do regime militar, dentre eles


aproximadamente 3% eram de estrangeiros, imigrantes (seja com visto
temporrio ou permanente) ou transitrios (como no caso de alguns
militantes argentinos, cujo desaparecimento est relacionado Operao
Condor) , percentual este que, certamente, no corresponde ao total de
mortos e desaparecidos,495 mas apenas ao de casos cuja comprovao foi
possvel em funo do trabalho realizado, apesar dos obstculos encontrados
na investigao, em especial a falta de acesso documentao produzida
pelas Foras Armadas, oficialmente dada como destruda.496
Da mesma forma, os dados relativos s expulses demonstram que
os nmeros aumentaram muito aps o golpe militar, e passaram a crescer
exponencialmente, a partir de 1971, incremento este que tambm est
relacionado ao incio da guerra s drogas, que ser tratada ainda neste
captulo. Esse nmero, alis, apenas reflete as expulses decretadas com base
na fundamentao legal j mencionada, ou seja, no inclui as arbitrrias e
informais, tampouco as deportaes e repatriaes que, devido tambm
informalidade do procedimento, costumam ser em maior nmero, consoante
tambm ser verificado no Captulo III, em relao atualidade brasileira.
Apesar disso, os dados j demonstram o maior uso desse mecanismo
durante o regime autoritrio, inclusive contra aptridas,497 o uso em relao a
pases orientais, como Japo (mesmo antes da ltima ditadura, em 1959, 34
japoneses foram expulsos), e o aumento das expulses em relao a cidados
de pases que compunham a Operao Condor e, em contrapartida, a
495. Exemplo do quanto ainda no est clara a quantidade de outros estrangeiros
que foram mortos ou desparecidos no Brasil so os casos narrados por Elio
Gaspari, dentre eles o desaparecimento de militantes cubanos no Brasil,
relatando que (...) duas execues de cubanos esto documentadas pelo
prprio Exrcito (Gaspari, E. A ditadura... cit., 2002. p. 386-388). Ocorre que,
segundo Nilmrio Miranda, Carlos Tibrcio e o prprio Elio Gaspari, eram
chamados de cubanos pelo Exrcito todos os militantes que havia recebido
treinamento em Cuba, independentemente da nacionalidade (Miranda,
Nilmrio; Tibrcio, Carlos. Dos filhos deste solo. Mortos e desaparecidos
polticos durante a ditadura militar: a responsabilidade do Estado. So Paulo:
Boitempo, 2008. p. 127-130).
496. Os casos encontram-se identificados, de forma individualizada, no Volume III
do Relatrio, sendo 191 os mortos, 210 os desaparecidos e 33 os desaparecidos,
cujos corpos tiveram seu paradeiro posteriormente localizado, um deles no
curso do trabalho da CNV (Brasil. Comisso... In: Relatrio... cit., v. 1, 2014.
p. 442).
497. A partir de 1975, passou a constar o campo Aptrida nas estatsticas, de
forma que se pode evidenciar que, em 1977 e 1980, h registro de aptridas
expulsos pelo Estado brasileiro.

164

2 Os estrangeiros

baixa concesso de permanncias, conforme ser analisado mais adiante.498


Em relao aos portugueses e espanhis, estes compunham, ao longo da
histria brasileira, conforme j analisado no Captulo I, a maioria dos
imigrantes legais, de forma que o nmero no evidencia a perseguio
dessas nacionalidades, apenas reflete o nmero de entradas e permanncias
do perodo.
Ademais, outro registro importante que as expulses j comeavam
a ser utilizadas como mecanismo em face de criminosos comuns, dentre
eles os traficantes internacionais de drogas. Contra esses, em razo de as
prises criminais terem sido determinadas pelo Poder Judicirio no mbito
de um processo penal, fazia-se necessria medida administrativa formal de
expulso, no podendo ser efetivada a retirada do territrio nacional sem
uma determinao legal, ao contrrio da retirada compulsria dos inimigos
subversivos. Segue a Tabela 3:499
Tabela 3 Nmero total e nacionalidade predominante
dos expulsos do Brasil (1956-81).
ANO

TOTAL

1956

12

Argentina (2)

NACIONALIDADE E NMERO

1957

21

Japo (7)

1958

10

Portugal (2) e Espanha (2)

498. A Operao Condor foi uma aliana poltico-militar, perpetrada nas dcadas de
70 e 80 do sculo passado, entre regimes militares da Amrica do Sul Brasil,
Argentina, Chile, Bolvia, Paraguai e Uruguai com os Estados Unidos,criada
com o objetivo de coordenar a represso a opositores desses governos
ditatoriais, eliminar lderes de esquerda instalados nos pases do Cone Sul,
inclusive mediante a troca de informaes. Segundo a Comisso Nacional da
Verdade, a Operao tinha as seguintes caractersticas: natureza multinacional
(efetivos treinados em dois ou mais pases); ao transfronteiria dirigida
a pessoas exiladas no estrangeiro (utilizava aparatos de inteligncia e redes
paramilitares dos pases parceiros); estrutura paraestatal de funcionamento
(porque atuava em um Estado paralelo, margem da lei, clandestinamente,
sempre de forma coordenada); seleo precisa de dissidentes; utilizao de
grupos extremistas, como sindicatos do crime e esquadres da morte; e uso
de tecnologia avanada para acesso a um banco de dados comum (Brasil.
Comisso... In: Relatrio... cit., v.1, 2014. p. 222).
499. Segundo os dados do Anurio Estatstico de 1971, fornecidos pelo
Departamento Nacional de Mo de Obra, Diviso e Migrao, que ser
analisado mais adiante, ainda nesse item (Brasil. Ministrio do Planejamento
e Coordenao Geral. Fundao IBGE. Instituto de Brasileiro de Estatstica.
Anurio Estatstico do Brasil 1971. Rio de Janeiro: Fundao IBGE, 1971).

165

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

ANO

TOTAL

NACIONALIDADE E NMERO

1959

54

Japo (34)

1960

Peru (1), Polnia (1), Portugal (1), Rssia (1)

1961

Chile (1) e Espanha (1)

1962

Paraguai (2)

1963

Argentina (1), Colmbia (1), Espanha (1), Uruguai (1), Polnia (1),
Iugoslvia (1)

1964

11

Espanha (10)

1965

22

Espanha (11) e China (9)

1966

11

Espanha (7)

1967

12

Espanha (6)

1968

14

Espanha (7)

1969

13

Portugal (2)

1970

14

Japo (3)

1971

66

Portugal (12)

1972

63

Portugal (15)

1973

56

Portugal (7)

1974

89

Argentina (15)

1975

77

Argentina (10), Itlia (12), Portugal (10)

1976

57

Argentina (13)

1977

87

Argentina (24), Portugal (11), Chile (10), Sria e Lbano (7)

1978

76

Uruguai (15), Portugal (8)

1979

54

Argentina (15), Portugal (9)

1980

155

Argentina (32), Colmbia (17), Coreia (10), Paraguai (11), Portugal


(11), Uruguai (16) e Lbano (8)

1981

146

Argentina (38), Bolvia (21), Chile (19) e Uruguai (14)

Fonte: Anurio Estatstico do Brasil, 1957, 1960, 1962, 1967, 1971, 1974, 1976, 1978, 1979, 1983. Os
dados foram fornecidos aos anurios pelo Servio de Estatstica Demogrfica, Moral e Poltica, e,
a partir de 1976, pela Diviso de Estatstica da Secretaria Geral do Ministrio da Justia. A partir de
1984, os dados relativos expulso deixaram de constar no Anurio, motivo pelo qual, para evitar
diversidade de fontes, no foram aqui contabilizados.

Traduzindo, no Grfico 2, para verificar o aumento exponencial das


expulses durante a dcada de 70, at atingir o pice, em 1980, perodo
j coincidente com a utilizao das expulses em face dos traficantes
internacionais de drogas:

166

2 Os estrangeiros
Grfico 2 Nmero total e nacionalidade predominante
dos expulsos do Brasil (1956-81)

Fonte: Anurio Estatstico do Brasil, 1957, 1960, 1962, 1967, 1971, 1974, 1976, 1978, 1979, 1983.

A fragilidade da condio do estrangeiro ia alm da perseguio e da


utilizao da expulso: repercutia na prpria dificuldade em se tornar um
migrante legal taxatividade de vistos, impossibilidade de transformao
destes, ausncia de previso legal de vistos humanitrios, por exemplo , ou
mesmo na dificuldade de solicitar refgio.
Isso reflete na reduo das migraes no perodo, uma vez que os
imigrantes, nessa poca, correspondiam a apenas 0,00765% da populao
residente no Brasil (90 milhes em 1970),500 nmero muito inferior aos
imigrantes em pases desenvolvidos na atualidade (aproximadamente 10%),
bem como muito inferior ao dos perodos anteriores da histria do Brasil
mencionados no Captulo I, bem como do baixo nmero de imigrantes da
Europa Oriental e do Extremo Oriente de uma forma geral, ressalvando-se
ainda que a imigrao africana, na poca, era praticamente inexistente:501
500. Segundo os dados do Anurio Estatstico de 1971, fornecidos pelo
Departamento Nacional de Mo de Obra, Diviso e Migrao (Brasil.
Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. Fundao IBGE. Instituto
de Brasileiro de Estatstica. Anurio Estatstico do Brasil 1971. Rio de
Janeiro: Fundao IBGE, 1971).
501. Nessa poca, a frica ainda estava passando pelos efeitos do desmantelamento
do colonialismo europeu e o fim da luta anticolonial, que mal se completara
quando os problemas econmicos e polticos da independncia se fizeram

167

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil


Tabela 4 Nmero total de imigrantes em carter permanente,
por origem, no Brasil (1966-70).
ORIGEM PREDOMINANTE
ANO

TOTAL

1966

8175

1967

11353

1968

12521

1969

6613

1970

6887

Europa Ocidental
4.971
(2.708 portugueses)
6.667
(3.838 portugueses)
7.715
(3.917 portugueses)
3.984
(1.933 portugueses)
4.056
(1.773 portugueses)

Europa
Oriental

Asiticos

Africanos

Aptridas

88

1.169

72

71

1.836

45

66

56

1.663

257

32

42

928

16

27

897

15

10

Fonte: Anurio Estatstico do Brasil, 1971. Os dados foram fornecidos aos anurios pelo
Departamento Nacional de Mo de Obra, Diviso de Migrao.

Os refugiados, por seu turno, apesar da proteo do Alto Comissariado


das Naes Unidas para os Refugiados (Acnur), eram fiscalizados por
agentes de informaes do SNI, que assim registraram, em Ata da 69.
reunio dos rgos responsveis pela produo de informaes externas:
(...) os servios responsveis pela segurana interna tm manifestado preocupao
quanto aos antecedentes de algumas pessoas relacionadas pelo Acnur, cuja seleo
e triagem no se processam de maneira muito rigorosa.502 Consta ainda a
informao de que os estrangeiros se locomoviam livremente pelo Pas, em
razo da incapacidade do Acnur de monitorar seus refugiados, e poderiam
participar de possveis atividades subversivas contra o Brasil ou contra seu
pas de origem: H indcios de que o Acnur vem dando prioridade aos elementos
originrios da Argentina; e ressaltam que (...) o recente decreto aprovado
pelo Governo argentino, concedendo ao preso poltico o direito de opo para
sentir (Barraclough, Geoffrey. Introduo histria contempornea. Trad.
lvaro Cabral. 5. ed. Zahar: Rio de Janeiro, 1983. p. 39-40).
502. Situao de estrangeiros no Brasil sob a proteo do ACNUR. Ata da 69.
reunio dos rgos responsveis pela produo de informaes externas (Ministrio
da Justia, do Ministrio das Relaes Exteriores, Servio Nacional de
Informaes e Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional), apud
Brasil. Comisso... In: Relatrio... cit., v. 1, p. 257.

168

2 Os estrangeiros

deixar o pas, dever aumentar o afluxo de refugiados buscando a proteo do


Comissariado. O pargrafo final do documento demonstra a preocupao
dos agentes com os possveis subversivos que estariam no Pas e deixa claro
que, para eles, algo mais contundente deveria ser feito.503
Assim, no mbito da Operao Condor, medidas maiores de controle
cooperao militar e troca de informaes foram adotadas em relao aos
cidados argentinos, solicitantes de refgio ou no, sendo que vrios foram
sequestrados, levados novamente ao pas de origem, ou desapareceram
durante as operaes devido a essa troca de informaes.504 Durante seu
depoimento Comisso Nacional da Verdade, o Coronel Paulo Malhes
informou que os repressores argentinos iniciaram as buscas por subversivos
argentinos em territrio nacional e contaram com a colaborao de todo
o efetivo de agentes do CIE do Rio de Janeiro, e foram justamente essas
operaes que culminaram no desaparecimento de Norberto Armando
Habegger, Monica Pinus de Binstock e Horacio Campiglia.505
Alm dos cidados argentinos, outro caso relevante de atuao em
face de estrangeiros perseguidos em seu pas de origem foi o sequestro dos
uruguaios Universindo Rodrguez Daz, Lilin Celiberti de Casariego com
situao migratria regular no Pas e seus dois filhos menores, no Brasil,
em 12 de novembro de 1978, outro marco da Operao Condor. Tratou-se
de uma ao de represso binacional, com a participao de um comando
do Exrcito uruguaio atuando em solo brasileiro em conexo com agentes
do DOPS gacho, com o conhecimento das autoridades militares do III
Exrcito, atual Comando Militar do Sul.506 Os uruguaios (...) foram detidos
ilegalmente por diversos homens, que (...) no apresentaram e no estavam
munidos de regular mandado de priso e, embora sequestrados, foram julgados
como subversivos e invasores pela ditadura uruguaia e condenados a cinco
anos de priso.507
503.
504.
505.
506.
507.

Brasil. Comisso... In: Relatrio... cit., v.1, 2014. p. 257-258.


Brasil, op. cit., p. 257-259.
Brasil, op. cit., p. 257-259.
Brasil, op. cit., p. 257-259.
Brasil, op. cit., p. 268. Nesse sentido tambm: Schinke, Vanessa Dorneles.
O discurso tectnico do judicirio: subverso, poltica e legalidade a partir dos
casos mos amarradas e sequestro dos uruguaios. In: Meyer, Emlio Peluso
Neder; Oliveira, Marcelo Andrade Cattoni (Org.). Justia de transio nos 25
anos da Constituio de 1988. 2ed. Belo Horizonte: Initia Via, 2014, p. 725-746.
Ainda sobre o caso: Cunha, Luiz Cludio. Operao Condor o sequestro dos
uruguaios: uma reportagem dos tempos da ditadura. Porto Alegre: L&PM,
2008.

169

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Verifica-se, portanto, que, para alm da poltica migratria prevista


legalmente, o controle dos fluxos internacionais de pessoas ocorria pelos servios
secretos de informaes, inclusive internacionais ver, por exemplo, o caso da
Operao Condor , e pelas Foras Armadas. A unio de diversos mecanismos
inclusive arbitrrios e criminosos como o sequestro de estrangeiros dentro
do territrio nacional contribua para a segurana das migraes no perodo e,
portanto, para a utilizao da cidadania como dispositivo de segurana: deixase entrar, mas o dispositivo atua quando necessrio, fazendo valer a condio
de estrangeiro, seja para dificultar a regularizao migratria e naturalizao,
seja para o uso dos mecanismos de retirada compulsria.508
Ademais, mesmo aps o advento da Lei de Anistia Lei 6.683, de
28 de agosto de 1979 , os atos expulsrios proferidos durante o regime
autoritrio no perderam a eficcia, como ocorreu no caso de Marie Helene
Russi.509 Assim, mesmo que o fundamento tenha sido exclusivamente
poltico como o so atentados contra a segurana nacional , at hoje quem
foi expulso do Brasil no pode retornar. Isso porque, na Lei de Anistia, no
havia meno expressa aos atos expulsrios, deixando o estrangeiro merc
da arbitrariedade presidencial indefinidamente: o mero arbtrio do Presidente
da Repblica poderia vedar-lhe a entrada no Brasil, em um correlato do
entendimento de que o Estado, em virtude da soberania, teria um direito
absoluto de escolher quem ingressa e quem permanece em seu territrio.510

2.3 A poltica criminal brasileira durante a ditadura civil-militar


e seu legado autoritrio
Aps o perodo estudado no Captulo I, pde-se verificar a concorrncia
de diversas tendncias poltico-criminais, que no necessariamente
repercutiram na criminalizao do estrangeiro, por exemplo: a criminalizao
de prticas econmicas, fiscais e ambientais; a interveno penal para
reprimir a improbidade administrativa e o dano ao patrimnio pblico; a
508. Foucault, Michel. Segurana, territrio, populao... cit., 2008. p. 64.
509. Ainda sobre o caso Russi: GASPARI, Elio. A ditadura encurralada. So Paulo:
Companhia das Letras, 2004. p. 270; Fernandes, P. Migrao... Amrica
Latina... cit., 2012; Brasil. STF. HC 54.222-DF. Paciente: Marie Hlene
Russi. Relator: Ministro Antonio Neder. Julgamento em 19 de maio de 1976.
510. Conforme j mencionado no Captulo I, havia ocorrido problema semelhante
em razo do Estado Novo (1937-45), em que os estrangeiros acusados de
comunistas no Brasil no foram totalmente perdoados, uma vez que a anistia,
decretada em 18 de abril de 1945, no incidia sobre o ato expulsrio, isto , no
revogava automaticamente a expulso (Fernandes, P. Migrao... America
Latina... cit., 2012. p. 20-21).

170

2 Os estrangeiros

represso penal como forma de proteger sujeitos fragilizados;511 a reduo


da pena de determinados delitos patrimoniais, como a apropriao indbita.
Tais vertentes, de uma forma geral, fazem parte da criminologia do cotidiano
cuja existncia e distino em relao criminologia do outro ficar mais
evidente aps o incio da transio democrtica , bem como com a edio
da Lei dos Juizados Especiais Criminais.512
As tendncias poltico-criminais que mais repercutiram no tratamento
dos estrangeiros e, por conseguinte, na impossibilidade de regularizao
migratria, no encarceramento e na expulso destes, no esto relacionadas
criminologia do cotidiano, mas militarizao da poltica criminal e a guerra
s drogas. Tais fenmenos fortaleceram-se a partir da dcada de 70 do sculo
XX e repercutem mesmo aps a redemocratizao, e seu legado autoritrio
faz-se presente desde o controle das fronteiras at o encarceramento de
massa de estrangeiros na atualidade brasileira.
A guerra s drogas, fenmeno complexo e que permite diversas
abordagens, ser analisada neste trabalho apenas no aspecto de sua
repercusso represso, perseguio e criminalizao dos estrangeiros, sem
ignorar sua historicidade, questes sociais, polticas e econmicas, bem
como a relao cultural entre a droga e os grupos sociais envolvidos, aspectos
abordados, respectivamente, por Rosa Del Olmo,513 Salo de Carvalho,514
Vera Malagutti Batista,515Marcelo Mayora Alves,516 dentre outros.

2.3.1 Da guerra contra a subverso ao combate criminalidade:


a militarizao da poltica criminal e sua repercusso na
questo migratria

A experincia da guerra ao crime, mediante a proclamao de um estado


de emergncia na frente policial e penal nos Estados Unidos da Amrica, bem
511. Ver, nesse sentido, a criminalizao da discriminao racial pela Lei 1.390, de
03.07.1951 (Zaffaroni et al., Direito... cit., 2003. p. 482).
512. Zaffaroni et al., op. cit.., p. 483.
513. Del Olmo, Rosa. Drogas: distorsiones y realidades. Nueva Sociedad. n.102. p.
81-93, jul.-ago. 1989.
514. Carvalho, Salo de. Poltica criminal de drogas no Brasil (Estudo Criminolgico
e Dogmtico). 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
515. Batista, Vera Malaguti. Difceis ganhos fceis: drogas e juventude pobre no Rio
de Janeiro. Rio de Janeiro: Revan, 2003.
516. Alves, Marcelo Mayora. Entre a cultura do controle e o controle cultural: um estudo
sobre prticas txicas na Cidade de Porto Alegre. Porto Alegre, 2009. Dissertao
(Mestrado em Cincias Criminais) Faculdade de Direito. PUCRS.

171

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

como na Europa, imps-se, a partir da dcada de 70, como referncia para


diversos governos, inclusive o brasileiro, alm de fonte terica e inspirao
prtica para o endurecimento generalizado da penalidade. Disso decorreu,
nos pases do Ocidente, em especial nos reputados de Primeiro Mundo, um
inchamento significativo da populao carcerria.517
Segundo Loc Wacquant, no foi tanto a criminalidade que mudou,
mas, sim, o olhar que a sociedade passou a dirigir para certas perturbaes
da via pblica e para as populaes discriminadas socialmente, seja por
sua condio econmica, seja por sua cor, ou mesmo por sua origem.518
Nesse sentido, alis, nos Estados Unidos, as populaes mais afetadas
foram os negros urbanos que viviam em espaos guetificados, onde a
presena policial era mais densa e onde o trfico de drogas era mais fcil
de identificar e os imigrantes recentes, originrios de pases latinoamericanos.519
Nesse perodo, as massas dos migrantes, que, segundo Pavarini
j passavam a (...) espremer as fronteiras do Primeiro Mundo, eram
impulsionados pela necessidade de empregos e de integrao social, em
um Estado de bem-estar, comearam a se deparar com a criminalizao de
condutas, tais como o ingresso ilegal no Pas.520 Assim, em vez de polticas
pblicas, o Primeiro Mundo cada vez mais passou a lhes oferecer o crcere,
correspondente, inclusive, aos novos grandes campos de concentrao
prises exclusivas para estrangeiros que estavam surgindo para alm dos
confins da nossa riqueza.521
Segundo Garland, trata-se da superao do previdenciarismo penal e
da criminologia correcionalista, caracterstica do Welfare State e de sua rede
de seguridade social, que objetivava a reincluso do indivduo, atravs do
tratamento, que era impulsionado pela crena nas cincias e na possibilidade
de cura da denegerescncia. A superao desse modelo de interveno
penal decorreu do surgimento de novas criminologias, que passaram ao
517. Wacquant, Loc. Punir os pobres: a nova gesto da misria nos Estados Unidos.
3. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2007. p. 29.
518. Wacquant, op. cit., p. 29.
519. Wacquant, op. cit., p. 28-29 e 113-149.
520. Garca, Jos ngel Brandariz. Control de los Migrantes y Derecho (penal) del
Enemigo: notas sobre exclusin e inclusin en matria sancionadora. In: Zilio,
Jacson; Bozza, Fabio (Orgs.). Estudos crticos sobre sistema penal: homenagem
ao Professor Doutor Juarez Cirino dos Santos por seu 70. aniversrio. p. 547583. Curitiba: LedZe, 2012. p. 548.
521. Pavarini, Massimo. Punir os inimigos: criminalidade, excluso e insegurana.
Curitiba: LedZe, 2012. p. 59.

172

2 Os estrangeiros

controle desenfreado, excluso e eliminao, valendo-se de uma lgica


blica, de combate aos inimigos internos.522
No Brasil, a tendncia poltico-criminal do encarceramento de
massa, bem como da substituio de um Estado de bem-estar por um
Estado penal deve ser apreciada com cautela. Isto porque, na dcada de
70, o Estado de bem-estar no estava efetivamente implantado, e o Brasil
estava sob o regime da ditadura civil-militar, pautado na ideologia da
segurana nacional, atuando s margens da legalidade, principalmente
quando o assunto era o combate subverso. No se pode falar, portanto,
da substituio de um modelo por outro, uma vez que o primeiro sequer
havia sido efetivamente implantado.
Sucedeu-se, por outro lado, um fenmeno tipicamente latinoamericano: a adaptao, periferia do mundo, de polticas criminais do
centro, ou seja, europeias e estadunidenses.523
Trazendo essa mudana para o tema pesquisado, no se pode falar,
por exemplo, na substituio de uma poltica de acolhimento ao imigrante
por uma poltica criminal voltada ao encarceramento deste, uma vez que
essa poltica de acolhimento nunca foi efetivamente implantada. Por outro
lado, a j existente poltica repressiva e voltada expulso foi impulsionada
tanto pela ditadura civil-militar e sua correspondente ideologia da segurana
nacional, quanto pela influncia externa cada vez mais voltada ao controle
do fluxo internacional de pessoas e represso das imigraes provenientes
de pases de Terceiro Mundo.
Outra vertente, importada dos pases de Primeiro Mundo e que
muito repercutiu no objeto da presente pesquisa, foi a poltica criminal de
drogas, que culminou no maior controle das migraes no Brasil, contribuiu
para a reduo da dimenso de acolhimento e, em contrapartida, para
uma abordagem mais repressiva e de controle do estrangeiro, bem como
tem refletido, cada vez mais, no encarceramento, em prises brasileiras, de
mulas do trfico de drogas internacional.
A poltica criminal de drogas, em especial o combate ao novo
inimigo, o traficante internacional, est relacionada criminologia
do outro, tendncia que ficar mais clara aps a Constituio de 1988
522. Garland, David. A cultura do controle: crime e ordem social na sociedade
contempornea. Rio de Janeiro: Revan, 2008.
523. Tais padres de modificao mantm similaridade com aqueles dos Estados
Unidos e da Europa, embora os da sociedade brasileira possuam caractersticas
e peculiaridades, principalmente devido enorme desigualdade na distribuio
de riqueza e de oportunidades sociais (Fonseca, D. S. Assumindo riscos...
Ambivalncia... cit., 2012, 2012. p. 297-298).

173

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

e o advento da Lei dos Crimes Hediondos e do Regime Disciplinar


Diferenciado.524
A criminologia do outro representa o discurso sobre o criminoso como
inimigo, cuja periculosidade no pode ser gerida, mas neutralizada. No
existe alteridade possvel ao criminoso, que ser combatido militarmente,
em um estado de beligerncia permanente, em que a eficcia da poltica
criminal passa a ser medida atravs de verdadeiros boletins de guerra:
quantos inimigos foram neutralizados (encarceramento); quantos soldados
foram colocados em campo e quanto custaram (custos da justia penal e
das foras de polcia); quais e quantos territrios sociais e urbanos foram
libertados ou foram ocupados pelo inimigo (taxas de delituosidade).525
Durante a ditadura-civil militar, a criminologia do outro pode ser
representada pela guerra contra a subverso e pela demonizao do traficante
de drogas. A primeira corresponde a uma (...) programao criminalizante
vertida para a represso manifestamente poltica,526 a exemplo do Decreto-lei
314, de 13 de maio de 1967, que incorporou conceitualmente a doutrina
da segurana nacional como vetor para a criminalizao de condutas.527 O
autoritarismo e o rigor desse texto foram exacerbados pelo Decreto-lei 510,
524. Acerca da criminologia do outro na Lei dos Crimes Hediondos e do Regime
Disciplinar Diferenciado: Moraes, A. L. Z. Estado... cit., 2008.
525. Segundo Pavarini (2012. p. 58), O estado de guerra nunca esteve explicitamente
declarado. Certo, h alguns anos atrs, algum muito influente declarava guerra s
drogas. Mas essas tolices j tinham sido escutadas em pocas remotas. A verdade
outra: nos encontramos em guerra sem nos apercebermos disso. Complementa ele:
A guerra contra inimigo interno sempre apresentada como uma guerra s
condies emergenciais (Pavarini, Punir... cit., 2012. p. 59).
526. Zaffaroni et al., Direito, 2003. p. 359-481.
527. O Decreto-lei definia os crimes contra a segurana nacional, a ordem
poltica e social, dentre outras providncias. Previu a lei, em seu art. 2., que
A segurana nacional a garantia da consecuo dos objetivos nacionais contra
antagonismos, tanto internos como externos. Acrescentou que o diploma legal
serviria (...) preveno e represso da guerra psicolgica adversa e da guerra
revolucionria ou subversiva. Conceituando a guerra revolucionria como
(...) conflito interno, geralmente inspirado em uma ideologia ou auxiliado do
exterior, que visa conquista subversiva do poder pelo controle progressivo da
Nao. Dentre os delitos, estava previsto no art. 8., Aliciar indivduos de outra
nao para que invadam o territrio brasileiro, seja qual fr o motivo ou pretext,
bem como o delito de espionagem (art. 13):Promover ou manter, em territrio
nacional, servio de espionagem em proveito de pas estrangeiro ou de organizao
subversiv. Alm disso, tambm estava previsto, no art. 21, o delito de subverso
Tentar subverter a ordem ou estrutura poltico-social vigente no Brasil, com o fim
de estabelecer ditadura de classe, de partido poltico, de grupo ou de indivdu, sendo

174

2 Os estrangeiros

de 20 de maro de 1969,528 que determinava a punio de atos preparatrios,


sobrevindo, finalmente o Decreto-lei 898, de 29 de setembro de 1969,
tambm chamado de Lei de Segurana Nacional, e j anteriormente
mencionado, que cominava as penas de priso perptua e de morte.
Pertencem a esse ncleo legislativo justamente a represso autoritria
em face dos imigrantes, representada pelo Decreto-lei 417, de 10 de janeiro
de 1969, tambm j analisado no aspecto relativo expulso de estrangeiro
que atentasse contra a segurana nacional ou cujo procedimento o torne
nocivo ou perigoso convenincia ou aos interesses nacionais (art. 1.), e
o mais genrico Decreto-lei 941, de 13 de outubro de 1969, que, em seu
art. 13, repete a frmula do decreto anterior.529 Somado a esses, o Cdigo
Eleitoral, Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, previu a criminalizao da
participao do no nacional em atividades partidrias, inclusive comcios e
atos de propaganda (art. 337).
As agncias policiais que promoviam a criminalizao secundria dessa
programao excediam, sistemtica e rotineiramente, suas balizas, merecendo
destaque os DOPS/DOI-CODI, que conjugavam estabelecimentos civis e
militares. Esse sistema, a partir do final dos anos 50, colocou policiais civis
em contato com a represso manifestamente poltica, misturando a represso
criminal inclusive de crimes patrimoniais, ou mesmo simplesmente de
mendigos com a represso poltica.
As afinidades ideolgicas entre os dois polos que passaram a se
comunicar, bem como sua inconformidade com as garantias que controlam
o exerccio do poder punitivo no Estado de Direito, podem ser ilustradas
com o surgimento dos esquadres da morte. Paralelamente, houve o
encontro, nas prises, de presos comuns, dentre eles os pobres habitualmente
torturados nas delegacias, com presos polticos, muitos deles intelectualizados
e representantes da classe mdia.530Formou-se, portanto, um sistema penal
subterrneo, conjugando a represso poltica com o encarceramento das
classes torturveis.531
que todos os crimes previstos no Decreto eram inafianveis, conforme seu art. 55
(Brasil. Decreto-lei 314, de 13.03.1967).
528. Brasil. Decreto-lei 510, de 20 de maro de 1969.
529. Zaffaroni et al., Direito, 2003. p. 478-479.
530. Zaffaroni et al., op. cit., p. 478-479. Esse encontro, no interior de uma priso
feminina, o Tavela Bruce, descrito por Julita Lemgruber em Cemitrio dos
Vivos (Lemgruber, Julita. Cemitrio dos vivos: anlise sociolgica de uma
priso de mulheres. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 35-36).
531. As classes torturveis so compostas especialmente por presos comuns, pobres
e negros, expostos violncia nas delegacias de polcia e prises (Arantes,
Paulo. Extino. So Paulo: Boitempo, 2007. p. 163).

175

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Ficou evidente, pois, a incorporao dos postulados da doutrina de segurana


nacional no sistema de segurana pblica, a partir do golpe de 1964, e o Brasil
passou a dispor de modelo repressivo militarizado centrado na lgica blica
de eliminao e/ou neutralizao de inimigos. Foi nesse contexto que se
deu a estruturao da poltica de drogas no Pas: ao inimigo interno poltico
(subversivo), foi acrescido o inimigo interno poltico-criminal (traficante).
Categorias como geopoltica, bipolaridade, guerra total, adicionadas noo
de inimigo interno ou mesmo externo, como o traficante internacional ,
formaram o sistema repressivo que se originou durante o regime militar e se
manteve no perodo ps transio democrtica.532
A ideologia da segurana nacional foi utilizada no combate
criminalidade comum, inclusive em seus aspectos relativos guerra
psicolgica, voltada demonizao do traficante ou de outros criminosos
comuns; tortura, prtica ainda utilizada pelas polcias brasileiras; ao
psicolgica, utilizada para manter o povo afastado de qualquer contato com
o traficante ou outro criminoso, mediante a propaganda para controlar
qualquer crtica e manifesto para a descriminalizao do trfico de drogas ou
outra conduta; por ltimo, vem a eliminao do inimigo, mediante a priso
provisria, as penas privativas de liberdade de longa durao e, em relao ao
estrangeiro, a posterior expulso.533
No se pode olvidar, no entanto, que essa readequao da lgica blica,
alm do combate s drogas, pautou outras aes punitivas de interveno
legal, judicial e executiva, a exemplo da represso ao crime organizado e da
formulao de polticas penitencirias diferenciadas.534 Essa readequao
tambm ocorreu no plano ideolgico, mediante o surgimento de outras
ideologias como a da defesa social e outras teses poltico-criminais autoritrias
que fundam a criminologia do outro, ou mesmo o direito penal do inimigo.535

2.3.2 A influncia dos Estados Unidos para a construo de um


novo inimigo: o traficante internacional

A criminalizao do uso e do trfico de drogas reflexo do projeto


externo norte-americano e, a partir da dcada de 70, incidiu diretamente
nas polticas de segurana pblica de praticamente todos os pases da
Amrica Latina. A institucionalizao do discurso jurdico-poltico nos
pases produtores ou, no caso do Brasil, pas rota de passagem do comrcio
532.
533.
534.
535.

176

Carvalho, S. Poltica... cit., 2007. p. 24.


Comblin, J. A ideologia... cit., 1978. p. 46-47.
Carvalho, op. cit., p. 24.
Carvalho, op. cit.., p. 31; MORAES, A. L. Z. Estado... cit., 2008. p. 124-126.

2 Os estrangeiros

internacional , a partir da transferncia do problema domstico dos pases


consumidores, a comear pelos Estados Unidos, redundou na globalizao
do modelo genocida de segurana pblica, voltado criao de guerras
internas e ao enrijecimento do controle de fronteiras e, por conseguinte, da
circulao de pessoas.536
J no incio do sculo XX, diversos pases optaram por criminalizar o
comrcio de algumas drogas, em razo de sua caracterstica entorpecente, e
no mais venenosa. E, no decorrer desse mesmo sculo, diversos governos
optaram por combater o trfico de drogas socialmente intolerveis, ou seja,
relacionadas a grupos no dominantes, dentre eles os negros, os imigrantes,
e os representantes da contracultura, como os hippies. Acabou prevalecendo,
mais fortemente a partir da dcada de 70, a criminalizao das drogas como
medida de segurana nacional e, em algumas ocasies, como a soluo de
problemas econmicos, ambas relacionadas segurana externa dos Estados
Unidos.537
Nessa poca, os Estados Unidos iniciaram esforos para reduzir o
fornecimento do pio vindo da Turquia, atravs da atuao sigilosa feita
por agentes federais de combate ao trfico, bem como pela atuao agressiva
da polcia nas portas de entrada. Ocorre que o Mxico assumiu o papel
de principal fornecedor de pio e, a partir de 1974, comeou a aumentar o
uso interno de drogas novamente nos EUA. Da mesma forma, houve um
crescente aumento da quantidade de herona apreendida a caminho dos
Estados Unidos, vinda da Amrica do Sul e, por fim, da cocana, originria
da Colmbia, mas chegando aos EUA por uma variedade de rotas, que
incluam at mesmo a Europa e o Canad.538
O combate s drogas passou pela internacionalizao da represso
atravs de agncias internacionais e tambm pelo controle, uma vez que
o prprio Servio de Naturalizao e Imigrao e Guarda Costeira norteamericana era um dos rgos de represso. Passou tambm pela utilizao
das organizaes internacionais, para proferir recomendaes e firmar
tratados sobre o tema,539 divulgando as diretrizes norte-americanas de
536. Del Olmo, R. Drogas... Nueva... cit., 1989; Carvalho, op. cit.., p. 22.
537. Del Olmo, R. Drogas... Nueva... cit., 1989. p. 83-93.
538. Tais informaes constam no The White Paper on Drug Abuse (O livro branco
sobre o abuso de drogas), escrito em setembro de 1975, apud Rangel, Mrio
Guaraci de Carvalho. Lei de txicos: comentrios e aspectos internacionais. Rio
de Janeiro: Forense, 1978. p. 103-109.
539. Na dcada de 60 do sculo XX, os Estados Unidos tiveram um papel destacado
na preparao da Conveno sobre Drogas Psicotrpicas de 1971. Nessa poca,
no Brasil, era objetivo de juristas e magistrados (...) eliminaremos de nossas leis as

177

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

combate, dentre elas a priso, o processo criminal e o encarceramento dos


traficantes e a apreenso de drogas e apetrechos e, com isso, a reduo do
mercado de drogas.540
A partir de 1910, alis, comearam a proliferar convenes
internacionais, visando instituir o controle penal sobre as drogas ilcitas,
com a expectativa de reduo do consumo, da venda e da circulao de
determinadas substncias psicoativas, por meio, justamente, da represso
penal. Dentre os tratados esto a Conveno nica sobre entorpecentes de 1961,
elaborada pela ONU e ainda em vigor, que pretendia (...) livrar o mundo das
drogas.541 Ao documento de 1961, seguiram-se a Conveno sobre drogas
psicotrpicas de 1971,542 e a Conveno da ONU contra o trfico ilcito de
drogas narcticas e substncias psicotrpicas, de 1988, esta ltima posterior
derradeira transio democrtica.543 Do ponto de vista normativo, todas as
condutas que envolviam determinadas drogas, arbitrariamente classificadas
como ilcitas, foram objeto de mandados de criminalizao.544
Essa ltima Conveno consagrou a war on drugs como poltica de
controle do uso e difuso das drogas ilcitas. Os trabalhos iniciaram com
base na constatao de que os tratados anteriores tinham falhado no objetivo

540.
541.

542.
543.

544.

178

falhas que permitem que os traficantes continuem sua ao predatria contra os nossos
jovens; e esperamos que as Cortes faam a sua parte (Rangel, op. cit.., p. 136).
Rangel, op. cit.., p. 126.
Naciones Unidas. Convencin nica de 1961 sobre estupefacientes. A
Conveno listou as drogas proibidas e criou Comisso de Entorpecentes do
Conselho Econmico e Social da ONU, bem como a Junta Internacional de
Fiscalizao de Entorpecentes (art. 5.). Uma das principais preocupaes
era a limitao da produo do pio (art. 21 e seguintes), cuja represso j
ocorria desde o incio do sculo XX, bem como das folhas de coca (arts. 26
e 27) e da cannabis (art. 28). As partes comprometeram-se a criminalizar o
trfico de drogas de forma adequada e a aplicar penas privativas de liberdade
(art. 36), gerando um mandado de criminalizao aos pases que assinaram
Conveno, dentre eles o Brasil.
Naciones Unidas. Convenio sobre Sustancias Sicotrpicas de 1971.
Naciones Unidas. Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito
de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, 1988. A Conveno estabeleceu
os delitos e sanes, bem como a cooperao jurdica internacional na matria
(art. 7.). No Brasil, foi promulgada pelo Decreto 154, de 16 de junho de 1991.
Boiteux, Luciana; Lemgruber, Julita. O fracasso da guerra s drogas. In:
Azevedo, Rodrigo G., Lima, Renato S.; Ratton, Jos Luiz. Crime, polcia e
justia no Brasil. So Paulo: Contexto, 2014. p. 358-359. Acerca dos mandados
de criminalizao e da proibio da proteo deficiente luz da Constituio:
Feldens, Luciano.A constituio penal: a dupla face da proporcionalidade no
controle das normas penais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005.

2 Os estrangeiros

de eliminar a difuso de substncias no mundo e de tutelar a sade pblica


(funes manifestas),545 e definiram como ncleo essencial a proibio e
represso. Era preocupao constante a obteno de um consenso entre os
governos que possibilitasse a harmonizao legislativa.546
Segundo Nilo Batista, a poltica criminal hegemnica, assim como a
poltica econmica, acaba surpreendendo pela generalidade de sua aceitao:
assim como o discurso econmico nico procura convencer que o sistema
regido pelo capital financeiro transnacional constitui uma inevitabilidade
histrica sem alternativas, tambm a poltica criminal aparece como
necessidade incontornvel. Uma das pautas dessa poltica criminal dentre
outras como a criminalizao da imigrao ilegal, o terrorismo e a
criminalidade organizada justamente a questo das drogas, projetandose na geopoltica (j explorada quando da anlise da doutrina da segurana
nacional), que, no presente caso, serve para polarizar os pases exportadores
agressores versus os pases consumidores vtimas.547
Trata-se do que Antonio Negri denomina interveno imperial,548
uma vez que, a despeito de o imperialismo ter acabado, perodo de
predomnio do eurocentrismo, os Estados Unidos passaram a ocupar posio
privilegiada em uma nova ordem mundial, a do Imprio.549 As intervenes
545. Alm destas funes manifestas, que so os objetivos declarados da guerra s
drogas, ainda existe outra, a preveno geral, entendida como a dissuaso e
intimidao da coletividade ante ameaa do rigor da lei penal. Paralelamente
s manifestas, existem as funes latentes, que consistem nas verdadeiras razes
de manuteno de um sistema ineficiente e oneroso, tais como a possibilidade
de aumento de poder de controle e ingerncia na soberania nacional de outros
Estados e na vida dos indivduos (Sica, Leonardo. Funes manifestas e latentes
da poltica de war on drugs. In: Reale Junior, Miguel et al. (coord.). Drogas:
aspectos penais e criminolgicos. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 15-16).
546. Sica, L. Funes Drogas 2005. p. 15-16.
547. Batista, Nilo. Novas tendncias do direito penal artigos, conferncias e
pareceres. Rio de Janeiro: Revan, 2004. p. 23.
548. Segundo Negri, o Imprio um aparelho de descentralizao e
desterritorializao do geral que incorpora gradualmente o mundo inteiro
dentro de suas fronteiras abertas e em expanso. Para o autor, caracteriza-se
fundamentalmente pela ausncia de fronteiras: seu poder no tem limites. Seu
conceito postula um regime que, efetivamente, abrange a totalidade do espao,
ou que, de fato, governa todo o mundo civilizado. Por fim, o objeto do seu
governo a vida social como um todo, e assim ele se apresenta como uma
forma paradigmtica de biopoder (Negri, Antonio; Hardt, Michael. Imprio.
Rio de Janeiro: Record, 2001. p. 14-15).
549. Os Estados Unidos, alis, assumiram o papel de protetores de todas as naes
das Amricas contra agresses europeias, um papel que se tornaria finalmente

179

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

nesse contexto, alis, vo alm das militares e econmicas e abrangem


tambm as morais e jurdicas. justamente atravs das ltimas, inclusive
atravs de organizaes internacionais e no governamentais (ONGs), que
pedem a seus aliados que ponham em movimento um processo de conteno
armada e/ou de represso do atual inimigo do Imprio, seja ele o traficante
internacional, seja ele o terrorista.550
As intervenes morais e jurdicas permitem, justamente, a represso
por meio de ao preventiva consistente em campanhas contra diversos
grupos ou mfias, particularmente aquelas envolvidas na venda de drogas. A
forma mais eficaz de reprimir esses grupos justamente criminalizando suas
atividades e administrando alarmes sociais sobre sua existncia, no intuito
de facilitar o controle. Esses alarmes sociais decorrem da transformao
das intervenes em uma guerra justa e, portanto, efetivamente apoiada
pela polcia moral e pelo efetivo exerccio contnuo de poder policial.551
Essas intervenes acabam por globalizar jarges criminolgicos,
tais como criminalidade organizada e narcotrfico, expresses maciamente
difundidas, inclusive sob o pretexto de evitar a criao de parasos jurdicopenais. Segundo Nilo Batista, compem o sistema penal do empreendimento
neoliberal, que tem como caracterstica justamente sua dualidade entre
consumidores ativos e pessoas excludas do mercado de consumo (no caso da
guerra s drogas, os traficantes); o abandono da utopia preventivo-especial
em favor de uma pena privativa de liberdade de segurana; o vigilantismo
em detrimento da privacidade, e os novos papis da mdia, inclusive na
demonizao do traficante de drogas e dos pases produtores.552
explcito com os corolrios de Theodore Roosevelt, invocando para seu Pas
um poder de polcia internacional. Assim, a poltica ianque uma forte
tradio de imperialismo com uma roupagem antiimperialista (Negri, Hardt,
op. cit., p. 196).
550. Negri; Hardt, op. cit., p. 196.
551. Negri; Hardt, op. cit., p. 56.
552. Batista, N. Novas... cit., 2004. p. 23. Em relao mdia lembrando-se
que, na dcada de 70 do sculo XX, o Brasil j tinha milhes de televisores
a cores , seu discurso poltico-criminal e criminolgico passou a se impor
sobre o da universidade. Alis, mais grave do que isso a executivizao, ou
seja, alguns veculos de comunicao passarem a operar como agncias de
criminalizao secundria, fazendo do que foi o jornalismo investigativo
um jornalismo policialesco, objetivando pautar e movimentar as agncias
policiais. Assim, atravs desse expediente, seletividade que caracteriza a
criminalizao secundria, regida por esteretipos criminais, vai acrescentar-se
a nova configurao de poder da mdia, em que uma manchete mobiliza muito
mais o sistema penal do que uma portaria de instaurao de inqurito policial
(Batista, op. cit., p. 24).

180

2 Os estrangeiros

Alm da construo irracional de tipos penais, merece destaque o


esvaziamento dos bens jurdicos tutelados e seu descolamento dos fatos
concretos punveis penalmente no caso, a sade pblica-, e o tratamento
idntico dado a partcipes e autores. Essa tcnica legislativa permite a
punio de um maior nmero de pessoas, aplicando penas semelhantes ao
trfico para condutas diversas e distantes do comrcio ilcito. Essa viso
reducionista permite considerar o trfico como uma categoria homognea,
ocultando a complexidade da indstria de drogas ilcitas, bem como a
diversidade de atores que interagem no processo de difuso e circulao dos
entorpecentes.553
Logo, se o Imprio no sabe controlar os caminhos da droga, s pode
tentar criminalizar aqueles que os percorrem, dentre eles aqueles que vo da
Amrica do Sul para a Amrica do Norte.554 Os dispositivos de controle,
por sua vez, so mais eficazes se provenientes tambm do pas de origem das
substncias, que, j dominados moralmente ou, inclusive, militarmente
pela demonizao do traficante, passam a adotar mecanismos legais de
combate ao trfico internacional.
A Lei 5.726, de 29 de outubro de 1971,555 j poderia ser considerada
reflexo dessa campanha internacional imperial, mas, com a Lei 6.368, de
21 de outubro de 1976,556 o discurso jurdico-poltico belicista se tornou o
modelo oficial do repressivismo brasileiro. Dessa forma que, no Brasil, o
traficante se tornou o inimigo interno e tambm externo (quando se tratasse
do traficante internacional), no precisando de tratamento, o que justificou
as constantes exacerbaes de pena a partir do final da dcada de 70, bem
como o endurecimento da execuo penal, inclusive fixando o regime
integralmente fechado para o cumprimento da pena, bem como vedando a
concesso de liberdade provisria.557
Por outro lado, o usurio deveria ser protegido e tratado (art. 10),
inclusive atravs da internao, destinada cura dos toxicmanos, quando
manifestaes psicolgicas ou grau de periculosidade recomendassem tal
medida. Essas providncias demonstravam, alm da conjugao, pela Lei
6.368, dos ensinamentos da Escola Clssica, com os ensinamentos da Escola
Positiva, tambm a dicotomia traficante-usurio, e a vitimizao do ltimo,
contrastada com a demonizao do primeiro.
553.
554.
555.
556.
557.

Sica, L. Funes Drogas 2005. p. 12-13.


Negri, A.; Hardt, M. Imprio, 2001. p. 423.
Brasil. Lei 5.726, de 29 de outubro de 1971.
Brasil. Lei 6.368, de 21 de outubro de 1976.
Carvalho, S. Poltica... cit., 2007. p. 22-23.

181

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Em relao aos comerciantes da morte, deveriam ser aplicadas novas


leis, ainda mais severas, uma vez que (...) devem ter a certeza de que, se forem
presos, iro para a priso por um perodo de tempo bastante longo.558 Assim,
para a polcia, alguns doutrinadores e, mesmo os tribunais da poca, o ponto
principal no combate ao uso inadequado de drogas era localizar e prender
os traficantes, (...) pois s assim o mal seria eliminado.559 Com maior razo,
deveria ser combatido o traficante internacional, cuja pena j era majorada
em relao ao trfico interno (art. 18, I, da Lei 6.368), seja aquele que trazia a
droga para dentro do Brasil, seja aquele utilizava o territrio nacional apenas
como passagem. Da a possibilidade de priso de um estrangeiro que sequer
saiu do aeroporto, aplicando-se a pena sem qualquer ideal de reintegrao
sociedade brasileira, j que jamais residiu no Pas, e tampouco poder fixar
domiclio, devido ao ulterior decreto de expulso, em um evidente abandono
do ideal de ressocializao.
Em relao ao traficante estrangeiro, alis, a lei de 1976 imps-lhe a
obrigao de cumprir primeiro a pena a que tenha sido condenado, para,
depois, ser expulso. No entanto, excepcionalmente, se ficasse comprovado
que a sua expulso fosse de interesse imediato, seria ela feita antes mesmo
da concluso do processo (arts. 42 e 50). O objetivo da segunda opo era de
que a entrega ao pas de origem traria como consequncia a identificao e
priso de outros elementos ligados ao trfico de drogas.
O art. 49 dispunha sobre a perda da nacionalidade brasileira como
efeito da condenao em relao ao brasileiro naturalizado, condenado por
infrao aos arts. 14, 15, 16, 17 e 18 da Lei 6.368. Assim, o juiz, transitada
em julgado a sentena condenatria, oficiaria ao Ministro da Justia para o
cancelamento da concesso da naturalizao. Tal dispositivo foi vetado pelo
Presidente da Repblica, mas a discusso ressurgiu, por via transversa, com a
Constituio Federal de 1988. Isto porque essa Carta previu que o brasileiro
naturalizado poderia ser extraditado em duas hipteses excepcionais: crimes
comuns cometidos antes da naturalizao e trfico ilcito de entorpecentes
e drogas afins praticado em qualquer momento, antes ou depois de obtida a
naturalizao (art. 5., LI).
558. Expresso utilizada no White Paper on Drug Abuse, apud RANGEL, Lei... cit.,
1978. p. 128.
559. Rangel, op. cit.., p. 11. A obra retrata a luta contra o inimigo comum: (...)
dever de todo cidado auxiliar as autoridades na preveno e represso ao trfico
ilcito de substncias entorpecentes. Alis, esse dever nem precisava ser ressaltado
porque todo cidado bem formado j traz em si a repulsa pelos fora da lei e s isto j
representa razovel colaborao em prol da luta contra os que insistem em viver sua
margem (Rangel, op. cit.., p. 6).

182

2 Os estrangeiros

Considerando que, ao contrrio da expulso dos subversivos, a expulso


dos criminosos comuns passvel de maiores formalidades, mormente
porque, antes dessa medida, foram detidos em penitenciria, em virtude
de uma deciso de natureza criminal, justifica-se o aumento exponencial
das expulses durante a dcada de 70, at atingir o pice, em 1980 (155
expulses, conforme Tabela 3 e Grfico 2), perodo j coincidente com a
Lei de Drogas j mencionada e com as expulses em face dos traficantes
internacionais de drogas.
Tornaram-se caractersticas da poltica criminal de drogas no Brasil,
portanto, a represso ao trfico internacional, a demonizao do traficante,560
aplicando-lhe penas longas, vedando a progresso de regime, e resistindo
concesso de liberdade provisria no curso do processo penal, bem como, em
relao ao estrangeiro, obrigando-lhe a cumprir a integralidade da pena no Pas,
mesmo que no tivesse nenhum vnculo social anterior com este. Somada
a isso, a articulao da rede de trfico internacional para obter cada vez
mais mulas, ou seja, pessoas que transportam a droga para obter pequena
quantia em dinheiro, ou mesmo passagens areas que lhes possibilitem sair
de zonas de extrema pobreza, ou at de guerra civil, tm aumentado cada vez
mais o nmero de estrangeiros encarcerados no Brasil, o que ser analisado
no Captulo III do presente trabalho.

560. A noo de demonizao est associada teoria do pnico moral, utilizada


por Stanley Cohen no livro Folk Devils and Moral Panics (1987). Para Cohen,
como decorrncia do pnico moral, emerge uma imagem demonizada do grupo
desviante, retratado como atpico e anormal. Assim, os folk devils emergem
como bodes expiatrios para o problema criado, representam a encarnao
viva do Mal e constituem uma advertncia visvel do que no devemos ser:
a coeso social alcanada pela excluso. Neste processo de demonizao,
recorre-se a um conjunto de imagens preexistentes do Mal, frequentemente
condensadas em torno de grupos socialmente mais vulnerveis, e rejeita-se
estas figuras identificadas com o desvio, bem como polariza-se o combate
entre as foras do Bem e do Mal (Cohen, Stanley. Folk Devils and Moral
Panics: the Creation of the Mods and Rockers. London: MacGibbon & Kee,
1972. p. 9-11).

183

3
A relao entre a poltica
criminal e a poltica migratria
na atualidade brasileira: de
estrangeiros a imigrantes?
Os imigrantes no tm escolha a no ser tornar-se
outra minoria tnic no pas de adoo.
E os locais no tm escolha a no ser preparar-se
para uma longa vida em meio s disporas.
Espera-se que ambos encontrem seus caminhos
para enfrentar as realidades fundadas no poder.561
Zygmunt Bauman

561. Bauman, Zygmunt. Comunidade: a busca por segurana no mundo atual. Rio
de Janeiro: Zahar, 2003. p. 94.

184

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

3.1 Os rumos da poltica migratria na atualidade brasileira


A atualidade brasileira, no presente captulo, compreendida como
posterior Constituio da Repblica Federativa de 1988 e instituio
da frmula poltico- -constitucional do Estado Democrtico de Direito.
A legitimao popular, somada dupla dimenso que assumem os direitos
fundamentais tanto de proteo contra o Estado quanto de exigncia de
atuaes positivas deste562 , a abertura constitucional aos direitos humanos
e, mais especificamente, ao sistema de proteo aos refugiados, so mudanas
importantes para a anlise da poltica migratria atual.
Esse perodo coincide com o apagar as luzes do sculo XX e com
o despertar do sculo XXI, em que exsurgem, em um mundo imperial,
globalizado e de multides,563 novos rostos da imigrao. Quantificar o
fenmeno migratrio, porm, no tarefa fcil, por isso necessrio tecer
algumas observaes, que seguem.
Existem, basicamente, dois tipos de registros para o estudo da migrao
internacional: aqueles provenientes de pesquisas domiciliares (a exemplo dos
censos) e aqueles dados levantados com base em registros administrativos
que envolvem desde informaes sobre a entrada e a sada de estrangeiros
e nacionais por portos e aeroportos, assim como sobre pedidos de visto ou
refgio solicitados. No primeiro caso, os censos no captam os migrantes em
situao irregular (indocumentados, a mobilidade circular fronteiria, etc.),
e o tipo de informao obtida refere-se ao estoque de estrangeiros, isto , ao
volume acumulado de imigrantes internacionais sobreviventes residentes em
pas diferente do de nascimento na data do censo. No segundo, evidenciam a
mobilidade humana, mas no a permanncia, porm permitem a anlise dos
fluxos mais recentes de pessoas.564
Para os propsitos deste estudo, foram utilizadas as informaes do Relatrio da ONU sobre migraes internacionais e desenvolvimento de 2013,565
562. Feldens, Luciano. A Constituio Penal: a dupla face da proporcionalidade no
controle das normas penais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005. p. 153.
563. Negri, Antonio; Hardt, Michael. Multido: guerra e democracia na era do
Imprio. Rio de Janeiro: Record, 2005. p. 180.
564. Organizao Internacional para as Migraes; Brasil. Comisso Nacional
de Populao e Desenvolvimento e Ministrio do Trabalho e Emprego.
Perfil Migratrio do Brasil 2009. Genebra: Organizao Internacional para as
Migraes, 2010. p. 15.
565. United Nations. General Assembly. Sixty-eighth session. Item 21 (e) of
the provisional agenda: Globalization and interdependence. International
migration and development. Report of the Secretary-General. 25 July 2013.

185

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

do Perfil Migratrio do Brasil 2009,566 do Censo Demogrfico 2010567 e do


Relatrio sobre migraes internacionais de retorno no Brasil de 2015.568
Considerando que tais registros esto mais afetos ao primeiro tipo, ou seja,
aos migrantes (segundo o pas de nascimento, e no de nacionalidade) documentados e permanentes, as informaes foram complementadas por pesquisas recentes, como o Relatrio haitianos no Brasil (2014),569 a pesquisa
Os novos rostos da migrao no Brasil,570 bem como dados obtidos junto
Polcia Federal Sistema Nacional de Cadastramento de Registro de Estrangeiros (Sincre).
No tocante ao tema refugiados, os dados numricos usados neste estudo
originam-se das informaes disponibilizadas pelo Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (Acnur), em que se extraem as estimativas
numricas no mundo e nas Amricas, e dos levantamentos realizados pelo
Comit Nacional para Refugiados (Conare), em que constam os dados sobre
a origem e nacionalidade dos refugiados residentes no Brasil.571

3.1.1 O fluxo de pessoas do sculo XXI e os novos rostos da


imigrao no Brasil

A globalizao permite a criao de novos circuitos de cooperao


e colaborao que se alargam pelas naes e pelos continentes, facultando
uma quantidade infinita de encontros.572 Segundo Antonio Negri, isso no
566. Oim et al. Perfil Migratrio... 2010.
567. Brasil. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censo demogrfico 2010:
Nupcialidade, fecundidade e migrao: resultados da amostra. Rio de Janeiro:
IBGE, 2010.
568. Botega, Tula; Cavalcanti, Leonardo; Oliveira, Antnio Tadeu (Orgs.).
Migraes internacionais de retorno no Brasil. Braslia: Relatrio, 2015. p. 17-18.
569. Fernandes, Durval (Org.). Estudos sobre a migrao haitiana ao Brasil e dilogo
bilateral. Belo Horizonte: Organizao Internacional das Migraes, fevereiro
de 2014.
570. Bocchi, Lauro; Cimadon, Joo Marcos; Corso, Giovanni; Zamberlan,
Jurandir. Os novos rostos da imigrao no Brasil: hatianos no Rio Grande do Sul.
Porto Alegre: Solidus, 2014.
571. Organizao das Naes Unidas. Agncia a ONU para Refugiados (Acnur).
Uma anlise estatstica: Janeiro de 2010 a outubro de 2014. Braslia: Acnur,
2014. Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/
estatisticas/dados-sobre-refugio-no-brasil/>. Acesso em: 31 mar. 2015.
572. Para Bauman, globalizao significa que a rede de dependncias adquire, com
rapidez, um mbito mundial. Tal processo, no entanto, no acompanhado
na mesma extenso pelo surgimento de qualquer coisa que se assemelhe a

186

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

quer dizer que torne os indivduos iguais, mas proporciona a possibilidade


que descubram pontos comuns que permitam a comunicao para agir
conjuntamente. A outra face da globalizao, no entanto, a disseminao
do Imprio em carter global, com sua rede de hierarquias e divises que
mantm a ordem atravs de novos mecanismos de controle e permanente
conflito, como foi exemplificado no Captulo II, atinente guerra s
drogas.573
A consolidao do fenmeno da globalizao, que acentua a diferena
econmica entre os Estados, incentiva as pessoas a buscarem novos lares, a fim
de encontrar melhores condies de vida. Somado a isso, os conflitos armados
internos nos Estados tm contribudo para o aumento dos deslocamentos.574
Ambos os fatores, alis, tm tornado os fluxos internacionais de pessoas
ainda mais complexos: enquanto, antes da segunda metade do sculo XX, a
migrao ocorria, majoritariamente, dos Estados do Norte para os do Sul,
em funo da busca de trabalho no Novo Mundo, a partir dessa segunda
metade os grandes fluxos migratrios passaram a se originar nos Estados do
Sul e a ter como destino os do Norte, uma vez que o processo migratrio
ficou intimamente ligado ao processo de desenvolvimento global, cujo
centro o Norte (especialmente os Estados Unidos e a Unio Europeia),
que acabava por atrair a populao da periferia.575 Ocorre que, atualmente,
tambm vm se tornando realidade os deslocamentos entre os pases do Sul,
como da frica para a Amrica Latina, ou mesmo da Amrica Central para
a Amrica do Sul, consoante ser analisado a seguir.
Segundo o Relatrio da ONU sobre migraes internacionais
e desenvolvimento,576 no ano de 2013 o mundo tinha 232 milhes de
migrantes internacionais (3,2% da populao), e 59% deles viviam em
uma cultura verdadeiramente global, tampouco por instituies passveis de
controle poltico (Bauman, Z. Comunidade... cit., 2003. p. 89).
573. Negri, A; Hardt, M. Multido... cit., 2005. p. 12.
574. Tais deslocamentos abrangem tanto os deslocados internos quanto os
refugiados. No caso de conflitos armados (internos ou internacionais),
distrbios internos ou tenses internas, caso a pessoa consiga deixar o pas,
pode ter o status de refugiado concedido; do contrrio, e tendo que deixar sua
residncia habitual para buscar maior segurana, pode tornar-se deslocada
interna ( Jubilut, Liliana Lyra. Migraes e desenvolvimento. In: Amaral
Jnior, Alberto (Org.). Direito internacional e desenvolvimento. Barueri:
Manole, 2005. p. 127).
575. Jubilut, L. Migraes In: Amaral Jnior, A. (org.). Direito... cit., 2005.
p. 124.
576. United Nations. General Assembly. Sixty-eighth session. Item 21 (e) of
the provisional agenda: Globalization and interdependence. International

187

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

regies desenvolvidas.577 Esses representam aproximadamente 11% do total


da populao nessas ltimas zonas,578 em comparao a menos de 2% em
regies em desenvolvimento. Assim, nunca tantas pessoas moraram fora de
seus pases, praticamente todos os Estados foram afetados pela migrao e
nenhuma sociedade pode considerar seu futuro sem os efeitos da mobilidade
humana.579
De 2000 para 2013, a populao migrante residindo e originada do Sul
global cresceu aproximadamente 23 milhes, enquanto a migrao residente
no Norte, mas originria do Sul, cresceu mais que 24 milhes. Tais nmeros
evidenciam que, na atualidade, migrantes Sul-Sul so quase to numerosos
quanto migrantes Sul-Norte:580 pases em desenvolvimento passam a ser
receptores de imigrantes, ainda no tanto quanto os pases desenvolvidos,
mas com aumento relevante, que deve ser levado em considerao para a
construo de suas polticas migratrias.581
Desde 2000, o nmero de refugiados em todo o mundo estava
relativamente estvel,em cerca de 15,7 milhes. Ocorre que a tendncia
migration and development. Report of the Secretary-General. 25 July 2013.
Disponvel em:
<http://www.un.org/esa/population/migration/ga/SG_Report_A_68_190.pdf>.
Acesso em: 17 mar. 2015. Para o relatrio, migrantes internacionais so pessoas
vivendo fora de seu pas de nascimento ou cidadania. Sete anos atrs, aconteceu
o primeiro Dilogo sobre migraes internacionais e desenvolvimento e criouse o Frum Mundial de Migraes e Desenvolvimento. Hoje, o Frum tem-se
tornado indispensvel: atrai mais de 150 estados anualmente e desenvolve um
entendimento comum sobre migraes (United Nations, op. cit.., 2013. p. 2).
577. Do total, 48% so mulheres, e o nmero de migrantes com menos de 20 anos
cresceu de 30.9 milhes em 2000 para 34.9 milhes em 2013, evidenciando o
incremento das migraes entre jovens e mulheres (United Nations, op. cit..,
2013. p. 6).
578. Em 2000, eram menos de 9% (United Nations, op. cit.., 2013. p. 4).
579. United Nations, op. cit.., 2013. p. 1.
580. As migraes Sul-Sul podem crescer dramaticamente, com o afluxo de
refugiados climticos, inclusive devido s vtimas da elevao do nvel do
mar, da desertificao ou dos eventos metereolgicos violentos. Segundo
Catherine Wenden, o nmero desses deslocados pode atingir 200 milhes
em 2050, tanto quanto o nmero atual de imigrantes. Ressalta a autora que
muitos dos pases do sul so de imigrao, emigrao e de trnsito (Wihtol
De Wenden, Catherine. Les migrantes partent aussi vers le Sud. In: Cairn. info.
Projet 23-28. Ceras: Paris, 2013. p. 6).
581. Os termos Norte global e Sul global so utilizados no Relatrio como
sinnimos de regies desenvolvidas e em desenvolvimento (United Nations,
International migration, 2013. p. 4).

188

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

de crescimento comeou a ser verificada principalmente desde 2011,


quando se iniciou a guerra na Sria, que se transformou no maior evento
individual causador de deslocamento no mundo. Assim, ao final de 2013,
foram registrados 51,2 milhes e, ao final de 2014, o nmero de refugiados no
mundo atingiu o nvel recorde de 59,5 milhes de pessoas.582 Segundo o estudo,
a presena contnua de uma longa situao de refgio um lembrete de que
a travessia das fronteiras internacionais no opcional, mas, sim, a nica
alternativa vivel para milhes de pessoas.
O percentual dos refugiados acolhidos por pases em
desenvolvimento,no entanto, aumentou, de 80%, h 10 anos, para mais
de 86% em 2014, e um quarto de todos os refugiados est em pases que
integram a lista da ONU de naes menos desenvolvidas. Logo, assim
como em relao aos migrantes econmicos, tal crescimento deve ser
considerado pelos pases em desenvolvimento para o fomento de suas
polticas de acolhimento.583
O Brasil, at o incio da dcada de 30 do sculo XX, era um pas de
imigrao, motivo pelo qual os meios polticos, ao menos at a dcada de
70 do sculo passado, discutiam exaustivamente os riscos e benefcios da
colonizao do Pas por estrangeiros, em detrimento do elemento nacional,
e as polticas de atrao de imigrantes foram, aos poucos, transformando-se
em polticas de controle, que acabaram culminando em leis profundamente
autoritrias e restritivas.584 Como visto nos captulos anteriores, tais
instrumentos tratavam a migrao internacional sob a tica de defesa da
segurana interna, uma segurana das migraes.585
No entanto, o Pas, que teve seu fluxo de imigrantes reduzido a partir
da dcada de 40 e at meados da dcada de 80, ou seja, passou por um
perodo de 40 anos de estabilidade migratria (isto , saldos migratrios
internacionais prximos de zero)586 e um percentual insignificante de
582. United Nations. The UN Refugee Agency. UNHCRs Global Trends: forced
displacement in 2014. Geneve, 18 june 2015. Disponvel em: <http://www.
unhcr.org/2014trends/#_ga=1.224158683.132406460.1444352575>. Acesso
em: 14 dez. 2015.
583. United Nations, op. cit.., 2015. p. 7.
584. Oim et al. Perfil Migratrio... 2010. p. 11.
585. Acerca do paradigma da segurana migratria para a formulao de polticas,
em contraposio ao paradigma dos direitos humanos, instrumento legtimo
dos movimentos sociais e obrigatrio para legitimar a ao dos Estados
democrticos, ver: Batista, Vanessa Oliveira. O fluxo migratrio mundial e
o paradigma contemporneo de segurana migratria. Revista Versus, v. 3, p.
68-78, 2009. Rio de Janeiro: Versus, 2009. p. 84.
586. Oim et al., Perfil migratrio, 2010. p. 34.

189

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

imigrante na populao, tornou-se um pas de emigrao nas dcadas de 80


e 90 (mesmo no sendo convergentes os nmeros sobre esses emigrantes,
estima-se que, em 1980, eram 250 mil, e, em 2000, havia at 3 milhes
de brasileiros residindo fora das fronteiras do Pas).587 No entanto, esse
grupo no ultrapassava 2% da populao total, e os pases de destino desse
contingente eram poucos, com predominncia de Estados Unidos, Japo e
Paraguai.588
As redes sociais formadas por esses emigrantes favoreceram a
continuidade desse fluxo, garantindo facilidades para a insero na sociedade
de destino com informaes sobre oportunidades de emprego e moradia.
Tamanha era a participao desses brasileiros no mercado de trabalho, no
estrangeiro, que o Brasil se tornou o segundo maior receptor de remessas de
valores na Amrica Latina, atrs somente do Mxico.589
Ao mesmo tempo em que a emigrao comeou a fazer parte da
agenda poltica nacional, aes ativas por parte do Governo brasileiro, como
a criao da Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior,590
587. O Relatrio do Centro talo-Brasileiro de Assistncia e Instruo s Migraes
(CIBAI) menciona 1.600.00 brasileiros no exterior, em 1999 (Bocchi, L. et
al., Os novos, 2014. p. 7).
588. Em contrapartida, no plano nacional a regio de origem desses emigrantes
foram no incio do processo, predominantemente, os estados da Regio
Sudeste, onde h especial concentrao de colnias dos primeiros imigrantes
que chegaram ao Brasil, e em estados onde a presena de estrangeiros,
principalmente americanos, foi marcante. Em passado recente, estados de
outras Regies, como Nordeste e Sudeste, so incorporados a esse grupo.
(Oim. Perfil Migratrio... cit., 2010).
589. De um modo geral, esse montante no apresentou um efeito desenvolvimentista
nacional, a no ser em casos especficos, como no Municpio de Governador
Valadares, conhecido pela emigrao de grande contingente de sua populao
para os Estados Unidos (Oim et al., Perfil Migratrio... cit., 2010).
590. Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior (SGEB), que
compe o MRE, compete cuidar dos temas relativos aos brasileiros no exterior,
inclusive fornecendo proteo e apoio aos que se encontrem em dificuldades ou
sob risco, promovendo a intermediao de contatos com o Brasil, a repatriao
e outras formas de assistncia. Da mesma forma, sua atribuio a execuo de
Plano Diretor de Reforma Consular, com vistas ao contnuo aprimoramento
do atendimento consular e da assistncia aos brasileiros expatriados, inclusive
mediante consulados itinerantes, campanhas de divulgao, criao de redes de
apoio, desenvolvimento de novas rotinas de trabalho e treinamento dos agentes
consulares (Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Disponvel em:
<http://portal.mte.gov.br/obmigra/ministerio-das-relacoes-exteriores.htm>.
Acesso em: 31 mar. 2015.

190

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

no mbito do Poder Executivo, e a criao da Comisso Parlamentar Mista


de Inqurito, no perodo de 2005 a 2006, na esfera do Poder Legislativo,591
foram determinantes para a ampliao do debate nacional sobre o tema.
Concluiu a CPI que houve diversas violaes de direitos de brasileiros no exterior,
inclusive detenes ilegais e expulses. Com base em dados do Departamento
de Polcia Federal, houve diversas ocorrencias de repatriao, deportao e
expulso de brasileiros em 2004 (excluindo a extradio), sendo 5.824 pela
Guiana Francesa, 4.805 pelos Estados Unidos, 4.613 pelo Mxico, 2.443
por Portugal, 1.899 pela Inglaterra, 1.408 pela Itlia, 768 pela Espanha,
dentre outros. Esses nmeros demonstram que, enquanto cresciam as
medidas internacionais para facilitar o transito de capital, a circulao de
trabalhadores do Terceiro Mundo passou a ser alvo de maiores e crescentes
restries por parte dos pases de destino. Alm de enfrentar medidas legais
mais duras e represso intensificada, os brasileiros emigrados, na medida em
que se tornaram mais visveis pelo crescimento das comunidades, passaram a
sofrer maior discriminao, especialmente nos Estados Unidos.592
Nesse contexto, alis, surgiu o interesse pelo aperfeioamento da
legislao migratria vigente, e acordos de livre trnsito de trabalhadores
foram assinados no mbito do Mercosul, de forma a estabelecer novo patamar
nas relaes regionais quanto migrao. Os acordos implicam o procedimento
administrativo de requerimento de residncia temporria e, posteriormente,
permanente e prevem a igualdade de tratamento com os nacionais, o direito
reunio familiar, o direito aplicao de lei ou tratado mais benfico, se
houver (arts. 9. e 11).593
591. Brasil. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Emigrao. Relatrio
Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito. Braslia: 2006. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/comissoes/CPI/Emigracao/RelFinalCPMIEmigracao.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2015. A CPI foi criada por meio do Requerimento n. 2, de 2005, do Congresso Nacional, (...) para apurar os crimes e outros
delitos penais e civis praticados com a emigrao ilegal de brasileiros para os Estados
Unidos e outros pases, e assegurar os direitos de cidadania aos brasileiros que vivem
no exterior (...) , e foi presidida pelo Senador Marcelo Crivella e relatada pelo
Deputado Federal Joo Magno. Trata-se de relevante retrato dos problemas
enfrentados pelos emigrantes na poca e do panorama legal, regulamentar e
assistencial aos emigrantes, que no ser aprofundado no presente trabalho,
por merecer estudo prprio, que excede o objeto da Tese.
592. Brasil. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Emigrao. Relatrio...
cit., 2006. p. 33-34.
593. Trata-se dos acordos no mbito do Mercosul, dentre eles o Acordo sobre
Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolvia e Chile,
assinado por ocasio da XXIII Reunio do Conselho do Mercado Comum,

191

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Nos anos 2000, especialmente aps a crise de 2007, passou a ser relevante
a migrao de retorno,594 ou seja, o regresso de migrantes brasileiros do exterior
para o Brasil. Tal fenmeno se deu por diferentes motivos, que vo desde a
atual crise financeira internacional, com a consequente reduo dos ganhos
financeiros do trabalhador, at as polticas migratrias restritivas dos pases
desenvolvidos e tradicionalmente recebedores de fluxos, e o correspondente
temor de deportao e de outras medidas de retirada compulsria.595
realizada em Braslia, nos dias 5 e 6 de dezembro de 2002, promulgado pelo
Decreto 6.975, de 7 de outubro de 2009. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/
D6975.htm. Acesso em: 17 ago. 2015.
594. O carter complexo e dinmico do retorno revela que esse no o fim do
processo migratrio, mas, sim, uma parte dele. Em outras palavras, o retorno
no necessariamente definitivo e permanente, mas uma fase do processo
migratrio, que tem efeitos sobre as pessoas e os lugares, tal como a emigrao.
A migrao de retorno abrange diversas situaes: (a) retorno voluntrio
do migrante estabelecido: regressa voluntariamente depois de um grande
perodo no exterior, aps ter adquirido os documentos e outra nacionalidade;
(b) retorno do migrante temporrio: trabalhadores temporrios, que se
enquadram em programas especficos, e o contrato exige ou obriga o retorno;
(c) retorno transgeracional: retorno dos descendentes dos migrantes (filhos,
netos e bisnetos), que se utilizam dos laos sanguneos e culturais para facilitar
o ingresso ou a naturalizao; (d) retorno forado: por razes econmicas,
polticas e raciais (como no caso dos refugiados ou deportados); (e) retorno
do fracassado: retorna porque no conseguiu cumprir com suas expectativas;
(f ) retorno programado: de carter oficial, promovido pelos pases, visando
fomentar a migrao de retorno e manter vnculos formais com a populao que
reside no exterior; (g) retorno temporrio: o migrante define o pas de destino
como seu local de moradia, fazendo visitas espordicas ao pas de origem;
(h) retorno continuado: migrante que ao retornar no obtm sucesso em sua
reinsero e em sua readaptao vida no pas de origem e, com isso, reemigra.
Alm desses, tambm h as seguintes situaes: (i) retorno permanente: o
emigrante retorna e consegue estabelecer-se na sua cidade ou pas de origem,
no pretende emigrar novamente; (j) transmigrante: aquele que vive nos dois
lugares e, em sua maioria, so documentados, tm vida estabilizada no pas de
destino e no Brasil; transitam, tm visibilidade e so atores sociais nos dois
lugares; (l) os retornados da crise: refere- -se aos imigrantes que foram atingidos
pela crise econmica que se deu a partir de 2007, os quais optaram por retornar,
diante da inviabilidade de continuar vivendo nos EUA e em outros pases que
foram tambm atingidos pela crise (Botega, Tula; Cavalcanti, Leonardo;
Oliveira, Antnio Tadeu (Orgs.). Migraes Internacionais de Retorno no
Brasil. Braslia: Relatrio, 2015. p. 17-18. Disponvel em: <http://portal.mte.
gov.br/observatorio/migracao-de-retorno.htm>. Acesso em: 31 mar. 2015).
595. Botega et al., op. cit... cit., 2015. p. 8 e 15.

192

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Segundo o Ministrio das Relaes Exteriores, estima-se que tenha


havido reduo, entre 2008 e 2013, de cerca de 20% no nmero de brasileiros
residentes no exterior, passando de 3 milhes para aproximadamente 2,5
milhes.596 Dessa forma, o retorno mostrou-se um desafio no s para os
migrantes, mas tambm para o Governo, que passou a ser demandado a
orientar esses brasileiros que queriam voltar ao Pas. Em razo disso,
o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), com o apoio de outros
ministrios e instituies, lanou o Portal do Retorno, um site destinado aos
emigrantes brasileiros que desejam retornar em definitivo ao Pas.597
Nessa poca, iniciou-se o aumento da imigrao, sendo que, segundo
os censos demogrficos, de pouco mais de 66 mil imigrantes em 1991, eles
atingiram a casa de 144 mil em 2000, e 590 mil em 2010,598 lembrando que
esse nmero tambm abrange os imigrantes de retorno, ou seja, brasileiros
natos que viviam fora do Brasil, e que muito inferior ao das estimativas
extraoficiais.
Em relao s nacionalidades, at o final da dcada de 80 do sculo
XX, a imigrao europeia ainda era predominante, como o foi durante toda
a histria da imigrao no Brasil.599 No entanto, a primeira posio passou
596. De acordo com o Censo de 2010, um total de 455.335 migrantes internacionais
retornaram ao Brasil, sendo que esse nmero compreende os estrangeiros, os
brasileiros natos e as pessoas naturalizadas brasileiras, conforme Tabela 1.3.5
Pessoas que residiam h menos de 10 anos ininterruptos na Unidade da Federao,
por Unidades da Federao de residencia, segundo o lugar de residencia anterior
Brasil 2010 (Brasil. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censo
Demogrfico. Censo demogrfico 2010: Nupcialidade, fecundidade e migrao:
resultados da amostra. Rio de Janeiro, 2010). Disponvel em:
<ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Nupcialidade_
Fecundidade_Migracao/tab1_3.pdf. Acesso em: 31 mar. 2015. O nmero de
2,5 milhes de brasileiros no exterior coerente com o Panorama Migratrio
da Amrica do Sul de 2012 (Gurrieri, Jorge; Texid, Ezequiel. Panorama
Migratorio de Amrica del Sur 2012. Organizao Internacional Para as
Migraes (OIM) Oficina da Amrica do Sul: Buenos Aires, 2012).
597. Botega et al., op. cit.., 2015. p. 44-50. O Portal do Retorno encontra-se
disponvel no seguinte endereo eletrnico: <http://retorno.itamaraty.gov.
br>. Nele, podem ser encontradas as seguintes informaes: providncias
documentais antes de retornar; providncias documentais na chegada;
informaes sobre bagagens e mudanas; volta ao mercado de trabalho
brasileiro; locais de apoio ao brasileiro retornado; informaes sobre
empreendedorismo, finanas, Previdncia Social; educao, sade, assistncia
psicolgica; e programas de retorno voluntrio.
598. Oim et al. cit., Perfil migratrio... 2010; e IBGE, Censo demogrfico, 2010.
599. Oim et al. cit., Perfil migratrio... cit., 2010.

193

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

a ser ocupada, no quinqunio 1995-2000, pelo Paraguai,600 e a virada do


terceiro milnio coincide, portanto, com a perda do posto, pelos fluxos
migratrios provenientes da Europa, de maior contingente a ingressar no
Brasil, e a consolidao das migraes Sul-Sul, fenmeno que, ao longo dos
anos, ter implicaes no censo demogrfico, que quantifica os imigrantes
residentes, salvo se houver algum novo fenmeno, como, por exemplo, o
aumento das migraes de retorno de latino-americanos.
De 2000 a 2014, a imigrao latino-americana continuou a predominar,
merecendo destaque a boliviana, com o acrscimo de colombianos e
mexicanos, mas tambm a europeia (portugueses, espanhis, italianos,
franceses), acrescentando-se imigrantes africanos, caribenhos e asiticos,
porm em menor nmero. Finalmente, com o intenso fluxo de 2013
e 2014, estima-se que o nmero de imigrantes no Brasil, incluindo os
indocumentados, ultrapassou 1,9 milho, nmero inexpressivo (0,95%)601
em relao realidade de pases desenvolvidos (aproximadamente 10%).602
Outra diferena foi o aumento do ingresso seguido da solicitao de refgio:
segundo o Conare,603 o nmero total de pedidos de refgio aumentou mais de
930% entre 2010 e 2013 (de 566 para 5.882 pedidos). At outubro de 2014, j
foram contabilizadas outras 8.302 solicitaes. A maioria dos solicitantes de
refgio vem de frica, sia (inclusive Oriente Mdio) e Amrica do Sul.604
Os principais pases de origem dos solicitantes de refgio, entre 2010
e outubro de 2014, foram, respectivamente, Colmbia (entre 2010 e 2012),
Bangladesh (2013) e Senegal (at outubro de 2014). Outros pases relevantes
entre os solicitantes foram Gana e Nigria,605 o que revela a intensificao
600. Oim et al. cit., Perfil migratrio... cit., 2010.
601. Para conferir o nmero aproximado de habitantes no Brasil: Brasil. Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica. Projees e estimativas da populao do
Brasil e das Unidades da Federao. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/
apps/populacao/projecao/>. Acesso em: 2 abr. 2015.
602. Bocchi et al., Os novos rostos... cit., 2014. p. 12 e 72. O nmero baseado
nos dados do Sistema Nacional de Cadastramento e Registro de Estrangeiros
(Sincre). Segundo esses dados, em dezembro de 2012 o nmero de imigrantes,
com situao regular e documentao, j era de 1.575.643.
603. Os dados do Conare devem ser apreciados com reservas, uma vez que
subdimensionam a questo ao no contabilizaras solicitaes de refgio
dos haitianos, por exemplo, e da mesma forma no consideram que houve
negativa da declarao do status de refugiado, devido ao encaminhamento para
concesso do visto humanitrio.
604. Acnur. Uma anlise estatstica... cit., 2014. p. 1.
605. A Nigria um pas que origina fluxos mistos em virtude de conflitos armados
e de graves violaes aos direitos humanos no contexto de ataques do grupo

194

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

dos fluxos mistos,606 j que a maioria dos solicitantes desses pases , conforme
a classificao clssica, migrantes que deixaram seus pases por causas
econmicas, embora haja uma minoria de refugiados.607
Assim, de acordo com o Conare, o Brasil possua, em outubro de
2014, o estoque de 7.289 refugiados reconhecidos, de 81 nacionalidades
distintas (25% deles so mulheres), incluindo reassentados.608 Os principais
armado Boko Haram (Organizao das Naes Unidas. Agncia da ONU para
os Refugiados. Informao de Pas de Origem: Nigria. Braslia, DF, agosto de
2014). Apesar disso, muito em razo de preconceitos de raa, seus nacionais
sofrem discriminao em aeroportos, sendo diretamente relacionados ao
trfico de drogas. No se ouve falar, alis, do acolhimento de nigerianos, ao
contrrio da populao branca vinda da Sria, beneficiada pelas Resolues
17/2003 e 20/2015 do Conare, o que pode ser associado ao resgate da poltica
de branqueamento na atualidade.
606. Fluxos mistos de deslocados so movimentos populacionais que incluem
pessoas fugindo de perseguio poltica ou violncia e pessoas que migram
por motivaes econmicas. Ainda, em muitos casos, essas distines so
obscuras, porque, como j explanado, pessoas que buscam refgio provenientes
de conflitos e regimes opressivos tambm esto em busca de emprego e
oportunidades econmicas para assegurar sua sobrevivncia. Assim, reforase que a terminologia e distino entre refugiados polticos e migrantes
econmicos permanecem, em grande medida, construes artificiais
(Derderian, Katharine; Schockaert, Liesbeth. Repostas a fluxos migratrios
mistos: uma perspectiva humanitria. Sur Revista Internacional de Direitos
Humanos. Ano 6. n. 10. p. 107. So Paulo, jun. 2009. Disponvel em: <http://
www.surjournal.org/conteudos/pdf/10/miolo.pdf>. Acesso em: 17 maio 2014).
607. Os solicitantes, antes da deciso do Conare que reconhece o status de refugiado,
recebem um protocolo que lhes possibilita requerer CTPS, CPF, abertura de
conta bancria, ingresso no mercado de trabalho e circulao livre no Pas, apesar
das crticas quanto fragilidade do documento e ao preconceito que a expresso
refugiado gera, uma vez que, popularmente, confundida com criminoso.
608. O reassentamento uma soluo empregada a partir do momento em que,
no pas onde se concedeu o refgio por primeira vez, no se encontram
mais presentes as condies necessrias para a proteo ou integrao dos
refugiados, havendo necessidade de se encontrar um outro pas de acolhida.
O refugiado reassentado , portanto, o indivduo deslocado para um terceiro
ou segundo pas estrangeiro que no seu pas natal, tampouco o primeiro
pas que lhe concedeu refgio , com vistas proteo internacional. O Acordo
Macro para o Reassentamento de Refugiados em seu territrio foi assinado
pelo Brasil com o Acnur em 1999. No entanto, foi no ano de 2002 que o
Brasil recebeu o seu primeiro grupo de refugiados reassentados (Leo, Renato
Zerbini Ribeiro. Conare: Balano de seus 14 anos de existncia. 60 anos de Acnur:
perspectivas de futuro. In: Ramos, Andr de Carvalho; Rodrigues, Gilberto;
Almeida, Guilherme Assis de (orgs.). So Paulo: Editora CL-A Cultural,
2011. p. 81). A partir da, reassentou mais de 612 refugiados, majoritariamente

195

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

grupos so compostos por nacionais de Sria, Colmbia, Angola e Repblica


Democrtica do Congo (RDC).609
Logo, os dados de 2014 indicam que houve um enorme salto
quantitativo de imigrantes e refugiados, sendo a maioria absoluta latinoamericana e europeia e apenas pequena parcela de imigrantes proveniente
de pases do Caribe, frica e Extremo Oriente.610 Estes ltimos representam
novas etnias, religies (budismo, islamismo, vudismo, dentre outras) e
culturas em relao quelas que a sociedade brasileira estava acostumada a
acolher. Dentre as nacionalidades com maior destaque, esto os haitianos,
os senegaleses, os somalis, os bengalis e os ganeses.611 Trata-se, pois, da
primeira leva significativa de imigrantes negros para o Brasil posterior abolio
da escravido, uma vez que, nos perodos anteriores, a migrao africana e
caribenha era praticamente inexistente.
Alm do diferencial da imigrao negra, que pe prova a persistncia
(ou no) de polticas de branqueamento na atualidade, a prpria abertura
do Brasil s migraes no europeias e tampouco latino-americanas, bem
como a (ir)relevncia do racismo na sociedade brasileira e, em ltima
anlise, a prpria opo pela segurana das migraes ou por uma poltica de
acolhimento pautada nos direitos humanos. Da mesma forma, tambm
relevante a imigrao de muulmanos e de outras religies no crists, uma
vez que consabida a tradio catlica do Pas, bem como que os servios de
acolhimento so, de forma relevante, centrados na Igreja Catlica.612
colombianos, assim como palestinos, afegos e, por ltimo, srios (ACNUR.
Uma anlise... cit., 2014. p. 4). Relata Cesar Augusto Silva que a articulao
poltica em relao chegada e ao reassentamento de afegos e palestinos no
foi bem-sucedida por diversos fatores endgenos e exgenos combinados,
desde as expectativas dos reassentados e a propaganda em relao ao Brasil,
at a falta de domnio da lngua portuguesa, o estranhamento cultural, assim
como a falta de insero no mercado de trabalho local [Silva, Csar Augusto
Silva da. A Poltica Brasileira para Refugiados (1998-2012). Tese (Doutorado).
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Programa de Ps-graduao em
Cincia Poltica. Porto Alegre, dezembro de 2013. p. 265].
609. Segundo o Perfil dos Refugiados no Brasil tecido pelo Acnur, em outubro de
2014 havia 1.524 refugiados srios, 1.218 colombianos, 1.067 angolanos, 784
congoleses, 391 libaneses, 258 liberianos, 263 palestinos, 229 iraquianos, 145
bolivianos e 137 leoneses (Acnur. Uma anlise... cit., 2014. p. 4).
610. Em torno de 70 mil, com base nos dados do Sincre trazidos por Bocchi et al.,
Os novos rostos, 2014. p. 72.
611. Bocchi et al., op. cit.., 2014. p. 12.; Fernandes, Durval (Org.). Estudos sobre a
migrao haitiana ao Brasil cit., 2014.
612. Exemplo dessa centralidade o Servio Pastoral dos Migrantes (SPM),
em So Paulo-SP, e o Centro talo-Brasileiro de Assistncia e Instruo s

196

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Outro diferencial foi o ingresso de nmero expressivo de imigrantes


de uma mesma nacionalidade em curto perodo de tempo (comparando
com os ingressos das ltimas dcadas). Trata-se, por exemplo, do caso dos
haitianos: segundo dados do Sistema Nacional de Cadastramento e Registro
de Estrangeiros (Sincre), comearam a migrar em 2010 e, em 2015, j
totalizavam 43.871 pessoas residentes no Brasil.613 Esse povo emigrou de
seu pas por diversas razes, dentre elas a misria, o terremoto que atingiu o
Haiti em 2010, comprometendo a infraestrutura econmica e habitacional,
e um surto de clera que matou 8.000 pessoas no mesmo ano; em 2012, dois
furaces atingiram o territrio nacional. Mais do que 10% da populao do
pas emigrou, e vrios so os destinos escolhidos, principalmente Estados
Unidos, seguido pela Repblica Dominicana.614
A dissipao territorial outra caracterstica relevante: os haitianos,
assim como os ganeses e senegaleses, no escolheram, prioritariamente, So
Paulo e Rio de Janeiro para residir, mas tambm outras localidades, como o
interior de Rio Grande do Sul e Santa Catarina.615 No caso dos haitianos,
alis, muitos deles ingressaram no territrio nacional pelo Acre, gerando a
necessidade de abrigamento provisrio em locais precrios, como foi o caso
dos abrigos em Epitaciolndia e Brasileia e o deslocamento para locais que
no eram da escolha dos imigrantes.616
Esses ltimos fluxos diferenciam-se, portanto, da imigrao
boliviana,617 que priorizou a Cidade de So Paulo e concentrou suas

613.

614.
615.
616.
617.

Migraes (CIBAI), em Porto Alegre-RS. Mais informaes sobre o trabalho


desenvolvido de acolhimento e promoo dos direitos dos imigrantes de uma
forma geral podem ser encontrados nos stios eletrnicos: <https://spmigrantes.
wordpress.com> e <http://www.cibaimigracoes.com.br>, respectivamente.
Brasil. Ministrio da Justia. Departamento de Estrangeiros. Haitiano recebe
cdula de identidade de estrangeiro. Braslia, MJ, 26 de novembro de 2015.
Disponvel em: <https://www.justica.gov.br/noticias/haitiano-recebe-cedulade-identidade-de-estrangeiro>. Acesso em: 14 dez. 2015. Segundo informao
oficial do DEEST publicada nessa nota imprensa, Despacho em conjunto
com o Conselho Nacional de Imigrao (CNIG) autorizou e concedeu a
permanncia a 43.871 pessoas haitianas que estavam anteriormente com status
migratrio provisrio.
Fernandes, Durval (Org.). Estudos sobre a migrao haitiana ao Brasil cit.,
p. 11.
Bocchi et al., Os novos rostos, 2014. p. 12-15.
Fernandes. Op. cit... cit., p. 14 e 39.
Sobre a imigrao boliviana para o Brasil: Baeninger, Rosana (org.). Imigrao
Boliviana no Brasil. Campinas: Ncleo de Estudos de Populao-Nepo/
Unicamp; Fapesp, 2012.

197

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

atividades na indstria txtil, mais especificamente nas oficinas de costura,


muitas vezes em condies de trabalho escravo. Os imigrantes bolivianos,
alis, so beneficirios do Acordo de Residncia do Mercosul, o que reduz
o nmero de indocumentados, ao facilitar a regularizao migratria, mas a
vulnerabilidade na prpria Bolvia os torna suscetveis de aliciamento para o
trfico de pessoas e o trabalho escravo.618
Logo, atualmente, o Brasil um pas de imigrao, emigrao, trnsito
e retorno de brasileiros depois de longos anos no exterior, bem como de acolhida
de refugiados.619 Assim, tambm na atualidade brasileira, podem-se verificar
diversos tipos de fluxos de pessoas, com base no nvel de autonomia e no
nvel de risco atravs das fronteiras: migraes foradas ou voluntrias, ou
cuja classificao mesmo insuficiente para defini-las. Alm disso, circulam
pessoas de raas, culturas e religies diferentes nos mais variados locais do
territrio nacional desde as grandes metrpoles at os pequenos centros
urbanos , em movimentos difusos e difceis de captar.

3.1.2 A Constituio cidad e a abertura constitucional aos direitos


humanos: repercusses na poltica migratria brasileira

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 um ponto


de ruptura entre o Brasil antigo e o Brasil ps-constitucional, que se desvincula
do modelo ditatorial para tomar a forma de Estado democrtico de direito,
com poderes limitados constitucionalmente e norteados por valores
618. As redes modernas de trfico de pessoas apoiam-se em vulnerabilidades para
definir seus destinatrios. Os alvos do trfico so usualmente pessoas que
tm poucos recursos financeiros, que fazem parte de grupos minoritrios
ignorados pelo Estado, que tm pouco ou nenhum acesso a servios pblicos
ou que no tm bom nvel educacional. Assim, ao mesmo tempo em que o
modo de produo globalizado d a motivao econmica para a escravido
moderna, ele tambm refora a existncia de vulnerabilidades, com o gradual
desaparecimento da produo de subsistncia, que empoderava os grupos
menores, e com o crescimento da clivagem entre pobres e ricos. Logo, a maior
ou menor prospeco de escravos, portanto, est relacionada s capacidades
das redes de solidariedade pblicas e privadas (Galindo, George Rodrigo
Bandeira; Del Negro, Guilherme. Lies modernas (e algumas no tanto) do
trfico atlntico de escravos. In: Galindo, George Rodrigo Bandeira (Org.).
Migraes, deslocamentos e direitos humanos. 1. ed. Braslia: IBDC; Grupo
de Pesquisa C&DI, 2015. p. 13).
619. Bocchi et al., Os novos rostos, 2014. p. 7. Essa uma caracterstica da maioria
dos pases do mundo, principalmente do Sul global (Wihtol de Wenden,
Catherine. Les migrantes partent aussi vers le Sud. In: Cairn.info. Projet 23-28.
Ceras: Paris, 2013. p. 6).

198

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

humanistas.620 Tais valores so a aceitao do humano, da humanidade do


outro, que se realiza no reconhecimento e na valorizao da diversidade
pessoal e cultural e no repdio a todas as formas de violncia.621
Para a Constituio de 1988, a dignidade uma qualidade intrnseca
e indissocivel de qualquer ser humano e, portanto, irrenuncivel e
inalienvel. indubitvel que todos so iguais em dignidade e, por
conseguinte, todos so reconhecidos como pessoa pelo ordenamento
jurdico brasileiro, independentemente da nacionalidade.622 Nesse sentido,
o texto constitucional, em seu art. 5., prev expressamente a igualdade de
todos perante a lei, sem distino de qualquer natureza, [] garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade.
A Constituio define brasileiros natos (conforme o art. 12, I)623 e
naturalizados (art. 12, II),624 mas ressalta que a lei no poder estabelecer
distino entre ambos, salvo nos casos previstos no texto constitucional (art.
12, 2.), dentre eles alguns cargos privativos de brasileiro nato (art. 12,
3.). J a perda da nacionalidade est prevista para as hipteses do art. 12,
4., dentre elas o cancelamento da naturalizao por sentena judicial, em
620. Sobre o prprio processo constituinte: Fernandes, Florestan. A Constituio
inacabada: vias histricas e significado poltico. So Paulo: Estao Liberdade,
1989.
621. O humanismo antes de tudo uma determinada viso de mundo, uma
forma de compreender o mundo humano, na qual transparece um conjunto
de valores capazes de orientar a prpria ao do homem, numa determinada
poca e numa determinada cultura (Paviani, Jayme; Bombassaro, Luiz
Carlos. As Fontes do humanismo latino. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2004. v. 3.
p. 22).
622. Sarlet, op. cit., 2002. p. 43.
623. So brasileiros natos, segundo o art. 12, com redao dada pela Emenda
Constitucional n. 54, de 2007: (a) os nascidos no Brasil, ainda que de pais
estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu pas; (b) os nascidos
no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que qualquer deles
esteja a servio do Brasil; e (c) os nascidos no exterior de pai brasileiro ou de
me brasileira, desde que sejam registrados em repartio brasileira competente
ou venham a residir no Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida
a maioridade, pela nacionalidade brasileira.
624. So brasileiros naturalizados, segundo o art. 12, II: (a) os que, na forma da
lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originrios de pases de
lngua portuguesa apenas residncia por um ano ininterrupto e idoneidade
moral; e (b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na Repblica
Federativa do Brasil, h mais de 15 anos ininterruptos e sem condenao penal,
desde que requeiram a nacionalidade brasileira.

199

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

virtude de atividade nociva ao interesse nacional, bem como da aquisio de


outra nacionalidade.625
Assim como as anteriores, seu texto no prev detalhadamente a
poltica migratria brasileira, mas, por uma interpretao sistemtica,
determina que seja pautada nos direitos humanos. Prev ainda a competncia
privativa da Unio para legislar sobre emigrao, imigrao, entrada, expulso
e extradio de estrangeiros (art. 22, XV). Assim, apesar da competncia
privativa para legislar, as polticas pblicas em prol de migrantes podem ser
atribudas tambm aos estados e municpios.
O texto constitucional veda, expressamente, o alistamento como
eleitor e, portanto, o voto, aos estrangeiros (art. 14, 2.), o que no obsta
a participao em conselhos populares, como j ocorre no Municpio de
So Paulo,626 em conferncias, audincias pblicas ou outros mbitos de
participao que no exijam alistamento eleitoral. Em relao a esse tema,
alis, est tramitando, no Congresso Nacional, a Proposta de Emenda
Constituio 119/2011, que prev a alterao do art. 14, para facultar a
participao de estrangeiros domiciliados no Brasil em eleies municipais.
O 2. do art. 5. dispe que outros direitos e garantias fundamentais
podero existir alm dos previstos constitucionalmente, abrangendo os
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
Dessa clusula constitucional aberta se extrai a natureza materialmente
constitucional dos direitos fundamentais previstos em tratados internacionais, que
passam a integrar o bloco de constitucionalidade, o que justifica estender
a esses direitos o regime constitucional conferido aos demais direitos e
garantias fundamentais.627
625. Salvo nos casos de: (a) reconhecimento de nacionalidade originria pela lei
estrangeira; e (b) imposio de naturalizao, pela norma estrangeira, ao
brasileiro residente em estado estrangeiro, como condio para permanncia
em seu territrio ou para o exerccio de direitos civis (art. 12, II).
626. O Conselho Participativo Municipal, em So Paulo, um organismo
autnomo da sociedade civil, cuja criao visa ampliar a participao popular
e a transparncia nas Subprefeituras. O papel dos conselheiros exercer o
controle social no planejamento, fiscalizar as aes e gastos pblicos nas
regies e sugerir aes e polticas pblicas. Para a participao dos imigrantes,
foi criada a cadeira de Conselheiro Extraordinrio do Conselho Participativo
Municipal. (So Paulo. Prefeitura Municipal. Conselho Participativo. Disponvel
em: <http://www.conselhoparticipativo.prefeitura.sp.gov.br/2014/index.php>.
Acesso em: 30 abr. 2015).
627. Piovesan, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So
Paulo: Max Limonad, 2002. p. 81-82. A autora defende o status formal de
norma constitucional aos tratados internacionais que versem sobre os direitos

200

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Assim, a Constituio de 1988 promoveu a abertura aos direitos


humanos, o que consiste na possibilidade de expanso do rol de direitos
humanos necessrios e fundamentais a uma vida digna. Ficou consolidado,
a partir do texto constitucional, a no exauribilidade dos direitos humanos,
sendo meramente exemplificativo o rol de direitos previstos na Constituio
e nos tratados internacionais e no excludente do reconhecimento futuro de
outros direitos, exsurgentes assim que as necessidades sociais os exijam.628
Alm disso, o 3. do art. 5., inserido pela Emenda Constitucional n.
45,629 determina que os tratados internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em ambas as casas do Congresso Nacional, por quorum
qualificado de trs quintos dos votos dos membros, sero equivalentes a
emendas constitucionais.630 Entretanto, mesmo que no aprovados com
humanos, independentemente da forma de sua incorporao. adepta, ainda,
do sistema misto (concepo minoritria na doutrina), em virtude do qual
se aplica a sistemtica de incorporao automtica aos tratados de proteo
aos direitos humanos, passando a vigorar a partir do ato da ratificao, sem a
necessidade de uma norma nacional que integre ao sistema jurdico, ao passo
que, para os demais, se faz necessria a sistemtica de incorporao legislativa
(sistemtica dualista).
628. A abertura pode ser de origem internacional ou nacional. A internacional fruto
do aumento do rol de direitos protegidos resultante do Direito Internacional dos
Direitos Humanos, quer por meio de novos tratados, quer por meio da atividade
dos tribunais internacionais. J a abertura nacional fruto do trabalho do Poder
Constituinte Derivado (como, por exemplo, a insero do direito moradia pela
EC 26/2000 e do direito alimentao pela EC 62/2010) e tambm fruto da
atividade interpretativa ampliativa dos tribunais nacionais. O art. 5., 2., da
Constituio prev o princpio da no exaustividade dos direitos fundamentais,
ao estipular que os direitos nela previstos expressamente no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios da Constituio em tratados de direitos
humanos celebrados pelo Brasil. De forma indita na histria constitucional
brasileira, a abertura da Constituio aos direitos foi baseada tambm nos
tratados internacionais celebrados pelo Brasil, introduzidos pela primeira vez na
Constituio de 1891, processo tambm denominado abertura da Constituio
aos direitos humanos. Na Constituio de 1891, a abertura aos direitos era
resultado do seu art. 78, que pregava que a especificao das garantias e dos
direitos expressos na Constituio no exclua outras garantias e direitos no
enumerados, mas resultantes da forma de governo que ela estabelece e dos
princpios que consigna (Ramos, Andr de Carvalho. Curso de direitos humanos.
So Paulo: Saraiva, 2014. p. 93-94).
629. Brasil. Emenda Constitucional 45. Publicada no Dirio Oficial da Unio de
31.12.2004.
630. A questo quanto necessidade da previso do 3. gerou inmeras
controvrsias, uma vez que a paridade hierrquico-normativa j era defendida

201

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

status formal de emenda constitucional, subsiste a invocao dos tratados


para ampliar os direitos fundamentais, estabelecer seu mbito de proteo e
conferir-lhes eficcia, deduzindo--se que, independentemente da forma de sua
incorporao, compem o rol de direitos fundamentais em sentido material,
porquanto tal situao j vinha prevista no texto do 2. do art. 5..631
Ademais, as leis brasileiras esto submetidas ao controle de
convencionalidade pelas autoridades jurisdicionais do Estado e pelos tribunais
internacionais, dentre eles a Corte Interamericana de Direitos Humanos,
a qual o Brasil se submeteu jurisdio em dezembro de 1998.632 Sob o
prisma internacionalista,633 esse controle corresponde a um princpio bsico
por doutrinadores e atores processuais, que consideraram o dispositivo como
um entrave constitucionalizao dos tratados (Sarlet, Ingo Wolfgang. A
eficcia dos direitos fundamentais. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2005. p. 149). Ocorre que, em que pesem as crticas, o dispositivo intencionou
pr termo discusso, que subsistia, no prprio Supremo Tribunal Federal,
quanto hierarquia dos tratados internacionais, uma vez que antes prevalecia a
posio de que possuam carter infraconstitucional, mesmo quando versassem
sobre direitos humanos (ADI 1480 MC/DF, Ext 662/PU, RHC 79785/RJ,
apud Massoud, Carolina Ormanes. Hierarquia das normas sobre tratados e
convenes internacionais sobre direitos humanos. In: Veloso, Zeno (org.).
Reforma do Judicirio comentada. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 8).
631. Sarlet, op. cit., 2005. p. 150. No mais, conforme assentado pelo STF, no RE
466343, os tratados que versem sobre direitos humanos no aprovados com o
quorum de Emenda Constitucional dispem de status supralegal. Prevaleceu,
portanto, a posio do Ministro Gilmar Mendes, de que os tratados possuem
tripla hierarquia: no topo, os tratados internacionais aprovados com o quorum de
emenda; na base, os tratados internacionais comuns, com status de lei ordinria;
em uma posio intermediria entre ambos: os tratados internacionais de direitos
humanos no aprovados na forma de emenda, que teriam status supralegal, acima
da lei e abaixo da Constituio Federal (Brasil. STF. REsp 466.343. Tribunal
Pleno, rel. Min. Cezar Peluzo, j. 03.12.2008. Acesso em: 3 out. 2009).
632. O reconhecimento de competncia realizado pelo Brasil em 10 de dezembro
de 1998 indica que [o] Governo da Repblica Federativa do Brasil declara
que reconhece, por tempo indeterminado, como obrigatria e de pleno
direito, a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em
todos os casos relacionados com a interpretao ou aplicao da Conveno
Americana sobre Direitos Humanos, em conformidade com o art. 62, sob
reserva de reciprocidade e para fatos posteriores a esta declarao (Conveno
Americana sobre Direitos Humanos. Reconhecimento da competncia
da Corte. Disponvel em: <http://www.cidh.oas.org/Basicos/Portugues/d.
Convencao_Americana_Ratif..htm>. Acesso em: 21 jun. 2009).
633. Tambm sob o prisma do direito interno brasileiro, as normas de direitos
humanos prevalecem sobre as leis ordinrias e complementares, devido ao
seu reconhecido status de supralegalidade, independentemente de terem sido

202

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

do direito sobre a responsabilidade internacional dos Estados, segundo o


qual aqueles devem acatar suas obrigaes convencionais internacionais
de boa-f (pacta sunt servanda).634 Nesse sentido, alis, segundo dispe o
art. 27 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, os
Estados no podem, por razes de ordem interna, descumprir obrigaes
internacionais, uma vez que as obrigaes convencionais dos Estadospartes vinculam todos os seus poderes e rgos, os quais devem garantir o
cumprimento das disposies convencionais e seus efeitos prprios no plano
de seu direito interno.635
Trata-se da consolidao dos direitos humanos como linguagem hegemnica
da dignidade humana, atribuindo ao ser humano a posio central, inclusive
com personalidade jurdica internacional.636 Pergunta-se, no entanto, alm
dos direitos previstos na Constituio de 1988, quais so os direitos previstos
internacionalmente para os imigrantes?
A proteo dos direitos essenciais do ser humano no plano internacional
pode ser dividida em trs sub-ramos do Direito Internacional Pblico: (a)
Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH), destinado proteo
do ser humano em todos os aspectos; (b) Direito Internacional Humanitrio
(DIH), que foca na proteo do ser humano em situao especfica de
conflitos armados; e (c) Direito Internacional dos Refugiados (DIR), que age
na proteo do refugiado desde a sada do seu local de residncia, no trnsito
de um pas para outro, at a concesso do refgio no pas de acolhimento e
eventual trmino.637
Assim como em relao aos migrantes forados e voluntrios, essa
classificao no estanque. Alm disso, o primeiro sub-ramo geral
internacionalizadas como normas constitucionais nos termos do art. 5., 3.,
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, introduzido pela EC 45,
de 08.12.2004 (Brasil. STF. HC 96772. 2. Turma, rel. Ministro Celso de
Mello. Braslia, DF, julgado em 09 de junho de 2009). Sobre as normas de
direito internacional na formao da Constituio brasileira: Dallari, Pedro.
Constituio e relaes exteriores. So Paulo: Saraiva, 1994.
634. Segundo Francisco Resek, responsabilidade internacional consiste na
determinao de reparao adequada por um Estado ou uma organizao
internacional que tenha praticado um ato ilcito segundo o direito internacional,
causando danos. Cuida-se, portanto, de uma relao entre sujeitos de direito
das gentes (Resek, Francisco. Direito internacional pblico. 10. ed. So Paulo:
Saraiva, 2005. p. 269).
635. Sentena do Caso Araguaia, voto do juiz ad hoc Roberto de Figueiredo
Caldas, p. 66.
636. Trindade, A. A. C. O direito internacional... cit., 2002. p. 549-551.
637. Ramos, A. C. Curso... cit., 2014. p. 143.

203

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

e aplicvel subsidiariamente a todas as situaes, na ausncia de previso


especfica. Alm da subsidiariedade, tambm h a relao de convergncia,
como o caso do DIR e do DIDH com o princpio da proibio da
devoluo (non-refoulement), que consta na Conveno sobre o Estatuto dos
Refugiados de 1951 (art. 33) e, simultaneamente, na Conveno das Naes
Unidas contra a Tortura (art. 3.) e da Conveno Americana de Direitos
Humanos (art. 22.8 e 9), sem contar o dever dos Estados de tratar com
dignidade o solicitante do refgio, o que decorre do dever internacional de
proteger os direitos humanos (previsto na Carta da ONU).638
As migraes e os migrantes no apresentam um sistema internacional
de proteo que lhes protejam amplamente, o que deriva na ausncia de esforos
por uma governana global em matria de migraes,639 ao contrrio de
638. Ramos, A. C. Curso... cit., 2014. p. 144. Alm disso, todos os sub-ramos
so guiados pela mesma proposta: a proteo da pessoa humana em toda
e qualquer situao. Canado Trindade acrescenta que a prtica em
Cortes Internacionais proporciona numerosos exemplos de simultnea ou
concomitncia dos trs regimes de proteo (Trindade, Antnio Augusto
Canado. International Law for Humankind: Towards New Jus Gentium.
The Hague Academy of International Law/ Martinus Nijhoff Publishers:
Boston, 2010. p. 512).
639. A ideia de uma governana global em matria de migraes associa o pas
de sada ao pas de acolhimento, bem como todos os atores das migraes
(ONGs, igrejas, associaes dos trabalhadores e das entidades patronais, os
migrantes e os grupos de defesa dos direitos humanos), de forma a pensar nas
regras que presidem as polticas de Estado. Segundo Wenden, permite pensar
para alm do fechamento das fronteiras, o que gerador de uma segurana
das migraes e, com ela, milhes de indocumentados e graves violaes dos
direitos humanos. A autora relata que, em 1994, na Conferncia do Cairo
sobre populao e desenvolvimento, surgiu a ideia de que regras internacionais
devessem ser aplicadas migrao, e, em 2003, o Secretrio-Geral da ONU,
Kofi Annan, apoiou a ideia de uma governana global das migraes,
proposto pelo Grupo de Migrao de Genebra. Assim, em 2006, lanou o
Dilogo de Alto Nvel, que a origem do Frum Mundial sobre Migrao e
Desenvolvimento. A primeira reunio do Frum, organizada pelo Governo
belga, em consulta com o Representante Especial do Secretrio-Geral,
Peter Sutherland, foi realizada em Bruxelas, em 2007. Em 2008, o dilogo
continuou em Manila, sobre o tema Protegendo e fortalecendo a capacidade
dos Migrantes para o Desenvolvimento. A dimenso humana da migrao
foi destacada em um debate, no qual, muitas vezes, so tratados como
racionalidades econmicas. As grandes organizaes (Acnur, Organizao
Internacional para Migrao OIM, Comisso Catlica Internacional de
Migrao, Organizao Internacional do Trabalho OIT) traou um balano
positivo, focando a progressividade do processo: um debate sobre a pertinncia
da questo em termos de direitos humanos (Wihtol de Wenden, Catherine.

204

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

outros temas, como economia, sade, infncia e tambm o refgio, que,


respectivamente, tm organizaes internacionais, como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a
Organizao Mundial da Sade (OMS) e, no mbito da ONU, o Fundo
das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ) e o prprio Alto Comissariado
das Naes Unidas para Refugiados (Acnur). Segundo Catherine Wihtol
de Wenden, praticamente no se fala em migrao nos principais fruns
internacionais, e o tema abordado praticamente apenas nos acordos
bilaterais celebrados entre os Estados.640
A deficincia no tratamento da migrao internacional pode ser
explicada pelo fato de que a questo tradicionalmente vista como exerccio
da soberania, e assim os pases do Norte ditam suas polticas migratrias
restritivas e destinadas seleo de mo de obra qualificada, dentre outros
fatores, com a prpria categorizao entre refugiados e migrantes econmicos,
j mencionada no item anterior, e a no atribuio, a diversos migrantes
forados, sejam eles econmicos, sejam mesmo ambientais, do status de
refugiado. Assim, o direito internacional sobre o assunto tambm continua
a ser muito incompleto. Cabe, no entanto, fazer uma aluso aos principais
documentos de direito internacional que repercutam, direta ou indiretamente, nos
direitos dos imigrantes, bem como de decises de cortes internacionais a respeito
do tema.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1948, reconhece a dignidade
inerente a todos os membros da famlia humana, e prev que todas as
pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos (art. 1.). Tambm
consagra que Toda pessoa tem o direito de abandonar o pas em que se
encontra, incluindo o seu e o direito de regressar ao seu pas (art. 13, item
2). Acrescenta o art. 14 que toda pessoa sujeita perseguio tem o direito
de (...) procurar e se beneficiar de asilo em outros pases.641
Gouvernance mondiale, une graine despoir? Projet, 2013/4 n. 335, p. 40-49.
Paris: CERAS, 2013. p. 42-44).
640. Wihtol de Wenden, C. Gouvernance Projet, 2013. p. 40. A OIM, alis,
apesar de seu destaque na discusso das migraes no cenrio mundial com as
principais organizaes internacionais e os Estados, uma Organizao No
Governamental privada, que tem como principal objetivo a coleta e anlise de
dados sobre migrao.
641. Silva, Joo Guilherme Granja Xavier da; Campos, Brbara Cardoso. Igualdade,
no discriminao e poltica para migraes no Brasil: antecedentes, desafios
e potencialidades para o acesso da pessoa migrante a direitos e servios. In:
Galindo, George Rodrigo Bandeira (org.). Migraes, deslocamentos e direitos
humanos. 1. ed. Braslia: IBDC; Grupo de Pesquisa C&DI, 2015. p. 55.

205

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, adotado pela


XXI Sesso da Assembleia-Geral das Naes Unidas, em 16 de dezembro
de 1966, por sua vez, reproduz o art. 13, item 2, da Declarao Universal, e
acrescenta, em seu art. 12, item 2, que eventual restrio a tais direitos deve
estar prevista em lei, deixando a motivao em aberto, ao prever a proteo
segurana nacional e ordem, sade e moral pblica, bem como os direitos
e liberdades das demais pessoas, mas restringindo, ao prever que sejam
compatveis com os outros direitos reconhecidos no Pacto. O art. 13, por sua
vez, prev que o estrangeiro somente poder ser expulso em decorrncia de
deciso adotada em conformidade com a lei, garantindo-se o contraditrio,
a ampla defesa e o direito de recurso, a menos que razes imperativas de
segurana nacional a isso se oponham.642
A Conveno Americana de Direitos Humanos,643 de 22 de novembro
de 1969, para efeito da qual (...) pessoa todo ser humano (art. 1., item
2), dispe sobre mecanismos de vedao de penas ou tratamentos cruis,
desumanos ou degradantes (art. 5., item 2), de prises arbitrrias (art.
7., item 3), e prev diversas garantias judiciais (art. 8.). Em seu art. 22,
tambm reproduz o direito de toda pessoa a sair de seu pas, e acrescenta que
o estrangeiro que tiver ingressado legalmente poder ser expulso somente
em (...) cumprimento de deciso adotada de acordo com a lei. No mesmo
artigo, vedou a expulso coletiva de estrangeiros e previu a impossibilidade
de expulso ou entrega a outro pas, seja ou no de origem, (...) onde o direito
vida ou liberdade pessoal esteja em risco de violao por causa de sua raa,
nacionalidade, religio, condio social ou de suas opinies polticas, vedao esta
que se identifica com o princpio do non-refoulement.
Segundo Canado Trindade, parte das dificuldades de proteo reside
nos vazios e lacunas na proteo internacional. No se questiona, por exemplo, a existncia de um direito de emigrar como corolrio de um direito
liberdade de movimento: se est garantida a liberdade de deixar um pas, no
existiria, por conseguinte, o direito de ingressar e permanecer em outro?644
642. O Brasil signatrio do Pacto, que foi promulgado pelo Presidente da
Repblica pelo Decreto 592, de 6 de julho de 1992. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0592.htm>. Acesso em:
17 ago. 2015.
643. Organizao dos Estados Americanos. Conveno Americana de Direitos
Humanos. So Jos de Costa Rica, em 22 de novembro de 1969. Promulgada
pelo Decreto 678, de 06.11.1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/D0678.htm>. Acesso em: 17 ago. 2015.
644. Organizao dos Estados Americanos. Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Condicin Jurdica y Derechos de los migrantes indocumentados.
Opinin Consultiva OC-18/03, de 17 de septiembre de 2003, solicitada por

206

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

No mbito regional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos,


ao ser provocada pelo Mxico, em 2002, para se manifestar sobre os limites
faculdade que os Estados tm de estabelecer suas polticas migratrias
e os direitos laborais dos migrantes indocumentados, ajudou a construir
essa resposta.645 Na Opinio Consultiva 18/03, a Corte mencionou ser
obrigao dos Estados a determinao de suas polticas migratrias unicamente
luz dos instrumentos internacionais de proteo aos direitos humanos, e dos
princpios da igualdade e no discriminao, que fazem parte do domnio do jus
cogens.646 Acrescentou que as distines entre nacionais e migrantes, sejam
eles documentados ou indocumentados, devem ser objetivas, proporcionais
e razoveis.647Assim, apontou limites s polticas migratrias, e concluiu que a
situao migratria irregular no fator limitador ou capaz de enfraquecer
esses princpios.648
Na ONU, a Conveno para a Proteo dos Direitos de todos os
Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias, adotada pela Assembleia

645.
646.

647.
648.

los Estados Unidos Mexicanos. Voto concurrente del juez A. A. Canado


Trindade, 8.. Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/
seriea_18_esp.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2015.
OEA. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Opinin Consultiva OC18/03... 2003, 4., p. 3-4.
Para Canado Trindade, jus cogens uma categoria aberta e em expanso, para
estender a conscincia jurdica universal sobre a necessidade de proteger direitos
inerentes condio humana e em qualquer situao. Alm desses princpios,
cita a absoluta proibio de prticas de tortura, de desaparecimentos forados e
de execues sumrias e extralegais. Acrescenta o papel das opinies consultivas,
como a OC-18/03, para a construo de um novo direito internacional no
mais centrado nos Estados, mas na humanidade (chama de humanizao do
direito internacional), em que o jus cogens assume um papel central (Trindade,
Antnio Augusto Canado. International Law for Humankind: Towards New
Jus Gentium. The Hague Academy of International Law/ Martinus Nijhoff
Publishers: Boston, 2010. p. 295 e 303). Essa construo proposta por Canado
Trindade aproxima-se do Twail, ou seja, da abordagem de Terceiro Mundo
em direito internacional, uma vez que ambas criticam a viso positivista do
direito internacional, que, em matria de migraes, resulta em desastres como
a distino entre refugiados da Europa e do Terceiro Mundo (Chimni, Bs.
The geopolitics of refugee studies: a view from the South. Paper presented at the
conference of The Growth of Forced Migration: New Directions in Research,
Policy and Practice held at Wadham College, Oxford on 25-27 March 1998.
Oxford: University of Oxford, 1998. p. 6).
OEA. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Opinin Consultiva OC18/03... 2003, 161, p. 131 e 168, p. 132.
Silva, J. G. X.; Campos, B. C. Igualdade In: Galindo, G. R. B. (org.).
Migraes, 2015. p. 54-55.

207

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Geral de 1990,649 por sua vez, previu a obrigao de os Estados atriburem


aos trabalhadores migrantes650 documentados e indocumentados uma srie de
direitos civis, sociais e laborais, que incluem, dentre outros, o acesso justia,
sade e educao para crianas; as liberdades de expresso e de culto;
o direito a participar dos sindicatos e ter direitos trabalhistas equiparados
aos trabalhadores nacionais. A ideia-chave dessa conveno simples: todos
os trabalhadores migrantes e suas famlias devem gozar e exercer direitos,
independentemente de sua condio migratria.651
A Conveno especificou ainda o direito ao devido processo legal em
matria penal (art. 18): presuno de inocncia; direito comunicao,
em idioma que compreenda, da natureza e o dos motivos das acusaes
formuladas; a dispor de tempo e de meios necessrios a ser julgado num
prazo razovel; ampla defesa, que implica produzir provas, se comunicar
e ser acompanhado de um advogado de sua escolha e, caso queira, ser
defendido por defensor custeado pelo Estado, sem encargos, se no tiver
meios suficientes para os suportar; a beneficiar-se da assistncia gratuita de
um intrprete, se no compreender ou falar o idioma utilizado pelo tribunal;
a no produzir provas contra si mesmo; a recorrer da deciso para um tribunal
superior; a indenizao em caso de erro judicirio; a no ser processado pelo
mesmo fato pelo qual j tenha sido absolvido ou condenado.
A Conveno, em seu o art. 56, veda a expulso do trabalhador
migrante, exceto por razes definidas na legislao nacional, e sem prejuzo
das garantias j mencionadas. Acrescenta que, na considerao da expulso
de um trabalhador migrante ou de um membro da sua famlia, devem ser
tomadas em conta razes de natureza humanitria e o tempo de residncia da
pessoa interessada, at esse momento, no Estado de emprego. O art. 22
prev que no podem ser objeto de medidas de expulso coletiva, e que
cada caso dever ser examinado e decidido individualmente pela autoridade
competente, em conformidade com a lei. Acrescenta que a deciso, escrita
649. Organizao das Naes Unidas. Conveno Internacional sobre a Proteo dos
Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famlias,
adotada pela Assembleia-Geral da ONU pela Resoluo n. 45/158, de 18 de
Dezembro de 1990. In: Brasil. Mensagem ao Congresso Nacional n. 696,
de 13 de dezembro de 2010. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=489652>. Acesso em: 2
set. 2015.
650. Segundo o art. 2., 1, da Conveno: A expresso trabalhador migrant
designa a pessoa que vai exercer, exerce ou exerceu uma actividade remunerada
num Estado de que no nacional.
651. Silva, J. G. X.; Campos, B. C. Igualdade In: Galindo, G. R. B. (org.).
Migraes, 2015. p. 54.

208

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

e fundamentada, deve ser comunicada aos interessados em idioma que


compreendam, inclusive para que possam recorrer com efeito suspensivo,
salvo imperativos de segurana nacional, e se a deciso no for de uma
autoridade judicial e definitiva. Alm disso, se a deciso de expulso j
executada for subsequentemente anulada, cabvel indenizao.652
Boaventura faz a ressalva de que, ainda que, apesar dos avanos,
subsiste o compromisso prioritrio da Conveno com o princpio da
soberania nacional, o que pode ser extrado da anlise dos arts. 18 e 56.
Assim, apesar de que os Estados contratantes devam assegurar um estndar
mnimo de tratamento aos migrantes irregulares, subsiste o poder do Estado
de excluir os estrangeiros de seu territrio. Conclui que o resultado ltimo
um instrumento hbrido: uma declarao inequvoca de direitos individuais
e um manifesto slido de respeito soberania territorial estatal.653
A Conveno entrou em vigor em 1. de julho de 2003, 13 anos depois
de aprovada pela Assembleia Geral da ONU, quando o 22. instrumento
de ratificao foi obtido, sendo todos esses provenientes de Estados em
desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, com exceo da
Turquia. Alis, atualmente ainda o tratado de direitos humanos com o
menor nmero de ratificaes: so 48 Estados-partes, nenhum dos grandes
pases de acolhimento de imigrantes.654O Brasil, inclusive, ainda no cumpriu
a sua tarefa de internalizao e, pelo rito escolhido, no a recepcionar com
status de emenda constitucional.655
652. O art. 18 prev ainda que a expulso no prejudica os direitos adquiridos, como
o de receber os salrios e outras prestaes que lhe sejam devidos.
653. Santos, Boaventura de Sousa. La globalizacin del derecho. Los nuevos
caminos de la regulacin y la emancipacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colmbia, Instituto de Servicios Legales Alternativos, 1998. p. 149.
654. United Nations. Status of ratification interactive dashboard. Disponvel em:
<http://indicators.ohchr.org>. Acesso em: 18 ago. 2015.
655. A Conveno foi submetida apreciao do Congresso Nacional por meio da
Mensagem 696, de 13 de dezembro de 2010. Acompanhamento da tramitao
disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=489652>. Acesso em: 20 ago. 2015. Canado Trindade refere que os Estados ainda no aceitaram um direito de imigrar e de permanecer onde se encontre, apesar de no questionarem o direito de emigrar. Assim, como corolrio
da inexistncia desse direito, o controle dos ingressos migratrios, somados aos
procedimentos de deportaes e expulses, encontra-se sujeito a seus prprios
critrios soberanos, motivo pelo qual no mera causalidade, por exemplo, a
baixa adeso Conveno em referncia (Trindade, A. A. C. O direito internacional... cit., 2002. p. 1007).

209

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Apesar disso, no se pode negar que h indcios da superao do


paradigma da segurana das migraes pelo Brasil, que, a despeito da
vigncia do Estatuto do Estrangeiro de 1980, j abordado no Captulo II
desta obra, com a mesma disciplina das medidas de retirada compulsria,
da impossibilidade de transformao de vistos, da ausncia de gratuidade
de taxas para hipossuficientes, dentre outras, comeou a tomar medidas
de acolhimento aos migrantes, refugiados e apdridas, especialmente aps
a Constituio Federal de 1988 e a abertura constitucional aos direitos
humanos, j mencionada.
Em maio de 2002, foi promulgada a Conveno das Naes Unidas
de 1954 sobre o Estatuto dos Aptridas.656 A Conveno dispe que o
termo aptrida designa toda pessoa que no seja considerada seu nacional
por nenhum Estado, conforme sua legislao (art. 1.),657 e que os Estados
devero facilitar a naturalizao dos aptridas, acelerando e reduzindo as
taxas e despesas desse processo (art. 32). Segundo o art. 31, os Estados,
respeitando o devido processo legal, no expulsaro um aptrida que se
encontre regularmente, no seu territrio, seno por motivos de segurana
nacional ou de ordem pblica, reiterando a primazia da soberania e das
clusulas abertas de outros tratados, no que concerne s medidas de retirada
compulsria. Acrescenta, no entanto, que dever ser concedido prazo
razovel para procurar obter admisso regular em outro pas, o que no
ocorreu, por exemplo, no caso de Peter Ho Peng, trazido no Captulo II
desta obra.
Em 18 de agosto de 2015, o Brasil promulgou a Conveno da ONU
de 1961 para Reduo dos Casos de Apatridia,658 que mais protetiva
que o Estatuto dos Aptridas e prev diversas regras de concesso de
nacionalidade a pessoas que, do contrrio, seriam aptridas (art. 1.).
Acrescenta que uma pessoa no perder a nacionalidade de um Estado
Contratante, se tal perda puder converte-la em aptrida, salvo excees
656. Brasil. Decreto 4.246, de 22 de maio de 2002.
657. Uma abordagem interdisciplinar sobre apatridia e a fico da nacionalidade
pode ser encontrada em: Pereira, Gustavo Oliveira de Lima. A ptria dos
sem ptria: direitos humanos e alteridade. Porto Alegre: Uniritter, 2011. p.
43-52. Do mesmo autor: Direitos humanos e transnacionalizao: a questo dos
aptridas pelo olhar da alteridade. In: II Reunio do Grupo de Estudos sobre
Internacionalizao do Direito e Justia de Transio (IDEJUST). So Paulo:
IRI/USP, 2010. Disponvel em: <https://idejust.files.wordpress.com/2010/04/
ii-idejust-pereira.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2015.
658. Brasil. Decreto 8.501, de 18 de agosto de 2015, que promulga a Conveno
para a Reduo dos Casos de Apatridia, firmada em Nova Iorque, em 30 de
agosto de 1961.

210

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

previstas na prpria Conveno (art. 7.), e que todo tratado entre os


Estados Contratantes que dispuser sobre a transferencia de territrio dever
incluir disposies para assegurar que os habitantes do referido territrio no
se convertero em aptridas como resultado de tal transferencia (art. 10), o que
tambm pode ser aplicado s medidas de retirada compulsria, que no
figuram expressas na Conveno.
Alm disso, o Brasil vem despontando como pas emergente no tocante
admisso e acolhida de refugiados, mediante vrios nveis de proteo:
alm da ratificao, no perodo estudado anteriormente, da Conveno de
1951, relativa ao Estatuto de Refugiados e seu Protocolo de 1967 (sistema
global), aderiu Declarao de Cartagena de 1984 (sistema regional)659 e
promulgou a Lei 9.474 de 1997 (mbito nacional).660
A Lei 9.474 contemplou os principais instrumentos regionais e
internacionais sobre o tema, e adota a definio ampliada de refugiado
estabelecida na Declarao de Cartagena, que considera a violao
generalizada de direitos humanos como uma das causas de reconhecimento da
659. A Declarao de Cartagena, adotada pelo Colquio sobre Proteo
Internacional dos Refugiados na Amrica Central, Mxico e Panam:
Problemas Jurdicos e Humanitrios, realizado em Cartagena, Colombia,
entre 19 e 22 de novembro de 1984, foi inspirada na Conveno da Organizao
da Unidade Africana (hoje Unio Africana) sobre refugiados, de 1969. Esta
ltima entrou em vigor em 1974 e estabeleceu, pela primeira vez, a definio
ampla de refugiado, considerado aquele que, em virtude de um cenrio de graves
violaes de direitos humanos, foi obrigado a deixar sua residncia habitual,
para buscar refgio em outro Estado. A Declarao de Cartagena, em seu item
terceiro, estabeleceu que essa definio deveria, alm de conter os elementos
da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, contemplar tambm como
refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus pases, porque a sua vida,
segurana ou liberdade tivessem sido ameaadas por violncia generalizada,
agresso estrangeira, conflitos internos, violao macia dos direitos humanos
ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica
(Ramos, Andr de Carvalho. Asilo e Refgio: semelhanas, diferenas e
perspectivas. In: Ramos, Andr de Carvalho; Rodrigues, Gilberto; Almeida,
Guilherme Assis de (orgs.). 60 anos de Acnur: perspectivas de futuro So
Paulo: Editora CL-A Cultural, 2011. p. 26). Aps essa, e reafirmando seus
compromissos, seguiu-se a Declaraco de Braslia para Proteo de Refugiados
e Aptridas nas Amricas e a Declarao do Plano de Ao do Brasil, que
pretende ser um roteiro comum para fortalecer a proteo e a promoo de
solues duradouras para pessoas refugiadas, deslocadas e aptridas na Amrica
Latina e no Caribe, e um marco de cooperao e solidariedade. Esta ltima foi
adotada no processo comemorativo do trigsimo aniversrio da Declarao de
Cartagena, nos dias 2 e 3 de dezembro de 2014, em Braslia.
660. Brasil. Lei 9.774, de 22 de julho de 1997.

211

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

condio de refugiado.661 Assim, a princpio, supera o mito da diferena,662 e


identifica-se com a abordagem do terceiro mundo (Twail), ao no mais se
restringir violao de direitos civis e polticos e ao reconhecer o refugiado
humanitrio.663
661. A definio consta do art. 1., que, devido relevncia, ser transcrito na
sua integralidade: Art. 1.. Ser reconhecido como refugiado todo indivduo
que: I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; II no
tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual,
no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no
inciso anterior; III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos,
obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.
662. Chimni cita a criao do mito da diferena na poltica internacional para
refugiados: a natureza e as caractersticas dos refugiados no Terceiro Mundo
eram apresentadas como radicalmente diferentes dos refugiados na Europa, entre
1920 e 1960, e a imagem de um refugiado normal foi construda: branco, homem
e anticomunista. Trata-se de um retrato da xenofobia e da dominao, que rejeita
a proteo do direito internacional dos refugiados para os do Terceiro Mundo,
bem como ignora que a maioria dos deslocamentos tm sido causada pelas
polticas imperialistas e capitalistas (Chimni, Bhupinder Singh. The geopolitics of
refugee studies: a view from the South. Paper presented at the conference of The
Growth of Forced Migration: New Directions in Research, Policy and Practice
held at Wadham College, Oxford on 25-27 March 1998. Oxford: University
of Oxford, 1998. p. 6-21). Sobre o imperialismo no direito internacional, e a
distino entre esse fenmeno e a universalizao e globalizao, Jouannet
traa a seguinte sntese: enquanto o imperialismo est implicitamente ligado
dominao pelas potncias imperiais, universalizao se refere a valores legais
que so aparentemente comuns a todos, globalizao se refere dinmica social,
cultural, econmica, tecnolgica, dentre outras reas ( Jouannet, Emmanuelle.
Universalism and Imperialism: The True-False Paradox of International Law?
The European Journal of International Law. v. 18, n. 3. EJIL: 2007. p. 395).
663. Na periferia e na semiperiferia do sistema mundial, alguns acordos interestatais
regionais tm dado os primeiros passos at a expanso do conceito de
refugiado para incluir o de refugiado humanitrio, porm pases centrais
tm expressado, de forma repetida, sua oposio a tal expanso. A expresso
refugiado humanitrio tem sido utilizada, principalmente, a partir da dcada
de 90 do sculo XX, como corolrio da ampliao do conceito de refgio para
alm do mito da diferena. Assim, pretende abranger tambm os deslocados
em razo de violaes sistemticas dos direitos humanos, rivalidades tnicas
e xenofobia, e violncias de distintas formas, conflitos massivos, guerras civis,
agresso ou ocupao externas, dominao estrangeira, etc. Reconhece ainda
que tais situaes geram colapso econmico e nos servios pblicos (educao,
sade, dentre outros) e, portanto, deteriorao calamitosa dos sistemas nativos
de sobrevivncia, o que tambm tem contribudo para esses deslocamentos,

212

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

A lei brasileira de refgio, em seu art. 11, criou o Comit Nacional


para os Refugiados (Conare), um rgo interministerial presidido pelo
Ministrio da Justia e que lida, principalmente, com a formulao de
polticas para refugiados no pas, com a elegibilidade, mas tambm com a
integrao local de refugiados. As decises do Conare declaratrias do status
de refugiado tm exigido que o solicitante apresente um fundado temor de
perseguio por conta de sua raa, religio, nacionalidade, grupo social ou
opinies polticas. Mesmo em situao de grave e generalizada violao de
direitos humanos, os casos deferidos materializam, em maior ou menor grau,
a importncia crucial da perseguio e, portanto, consideram as condies
clssicas de elegibilidade do refgio.664
No se pode olvidar, ainda, a importncia das decises do Conselho
Nacional de Imigrao (CNIg) para definir a poltica migratria brasileira
atual. Exemplo disso a adoo do mecanismo de proteo complementar,
situao sequer prevista na legislao brasileira da dcada de 80 do
sculo passado, tampouco alvo de polticas pblicas, para os haitianos
que ingressaram no Brasil a partir de 2010. O mecanismo, inicialmente
condicionado s cotas de entrada para nacionais do Haiti,665 foi implantado
pela Resoluo Normativa 97, de 12 de janeiro de 2012,666 que dispe sobre
acompanhados de insegurana pessoal e de um crescente medo do desemprego
(Santos, Boaventura de Sousa. La globalizacin del derecho. Los nuevos
caminos de la regulacin y la emancipacin. Bogot: Universidad Nacional
de Colmbia, Instituto de Servicios Legales Alternativos, 1998. p. 148;
Trindade, A. A. C. O direito internacional... cit., 2002. p. 994).
664. luz da prtica jurisprudencial do Conare, para a materializao do inciso III
do art. 1. da Lei de Refgio, trs relevantes condies so consideradas: (a) a
total incapacidade de ao ou mesmo a inexistncia de entes conformadores de
um Estado Democrtico de Direito, como os Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio, ou seja, a dificuldade de identificar a existncia de um Estado,
tal qual conceituado pelo Direito Internacional Pblico, em um territrio
especfico; (b) a observao da falta de uma paz estvel e durvel no territrio
em referncia; e (c) o reconhecimento, por parte da comunidade internacional,
de que o Estado ou territrio em questo se encontra em uma situao de grave
e generalizada violao de direitos humanos (LEO, Renato Zerbini Ribeiro.
Conare: Balano de seus 14 anos de existncia. In: Ramos, A. C.; Rodrigues,
G.; Almeida, G. A. (orgs.). 60 anos de Acnur, 2011. p. 88).
665. A limitao do nmero mensal de vistos concedidos pela Embaixada do
Brasil no Haiti remontou s cotas da Era Vargas e estimulou a imigrao
indocumentada e mediante coiotes, fazendo com que muitos imigrantes
atravessassem fronteiras a p, at chegar ao Acre.
666. Brasil. Conselho Nacional de Imigrao. Resoluo Normativa n. 97, de 12 de
janeiro de 2012. Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/cni/>. Acesso em:

213

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

a concesso do visto permanente previsto no art. 16 da Lei 6.815, de 19


de agosto de 1980, a nacionais do Haiti, considerando que o Conare no
atribuiu a estes o status de refugiado.667
A negativa de concesso do status de refugiado aos imigrantes
haitianos revela, alm do no reconhecimento, pelo Brasil, da figura do
refugiado ambiental,668 a resistncia em expandir, na prtica, o conceito
de refugiado segundo a abordagem do Terceiro Mundo. O mecanismo de
proteo complementar, nesse caso, reforou a falsa ideia de que somente
ocorrem migraes foradas por violaes de direitos civis e polticos, e
no pela ausncia de efetivao do direito ao desenvolvimento, do que
decorre a falta de um sistema internacional de proteo para os emigrados
de locais de extrema pobreza. Assim, os haitianos, apesar de obterem a
regularizao migratria, quando evadidos de locais afetados pelo terremoto
e da desorganizao poltica, econmica e social do seu pas, tambm no
puderam gozar da proteo internacional, pois no foram abrangidos por
nenhuma das poucas possibilidades que esta coloca aos migrantes, que o
refgio.669
20 ago. 2015. A Resoluo normativa 117/2015 prorrogou, at 30 de outubro
de 2016, a vigncia da Resoluo Normativa n. 97.
667. O Conare encaminhou as solicitaes procedentes de nacionais do Haiti, salvo
casos individuais, em que o fundado temor de perseguio, recebidas entre
janeiro de 2010 at junho de 2011, ao CNIg, com fundamento na Resoluo
Normativa n. 13, de 23 de maro de 2007, para serem analisadas com base na
Resoluo Normativa n. 27, de 25 de novembro de 1998, que trata de situaes
especiais e casos omissos.
668. Acerca da categorizao dos refugiados ambientais e da urgncia em superar as
dificuldades jurdicas e institucionais lanadas a partir do debate internacional
sobre estes e tambm para o perigo de negligenciar a questo, ver: Ramos,
rika Pires. Refugiados ambientais: em busca de reconhecimento pelo direito
internacional. 2011. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2011. p. 132.
669. Jubilut, Liliana Lyra. Migraes e desenvolvimento. In: Amaral Jnior,
Alberto (Org.). Direito internacional e desenvolvimento. Barueri: Manole,
2005. p. 145-146. As diferenas entre a acolhida humanitria e a declarao
da condio de refugiado decorrem das garantias decorrentes da segunda
condio. Aps a proibio de ser devolvido para um Estado no qual sua vida ou
integridade fsica esteja ameaada (princpio do non-refoulement) e do direito
a um procedimento justo de anlise de sua solicitao e refgio, se declarado o
status de refugiado, sobrevm o direito integrao sociedade que o acolheu
e a proteo do ACNUR e, consequentemente, da ONU, at a integrao
total no novo Estado ou o retorno voluntrio a seu pas de origem. Enquanto
isso, o mecanismo de proteo complementar ainda desacompanhado de

214

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Outra medida administrativa relevante tomada no mbito do CNIg


foi a Resoluo Normativa 93, de 23 de dezembro de 2010, que trata da
proteo vtima de trfico de pessoas, inclusive concedendo-lhe visto
permanente.670 A norma reconhece a vulnerabilidade dos trabalhadores
migrantes dos fluxos Sul-Sul e o Protocolo Adicional Conveno das
Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional Relativo
Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em especial Mulheres
e Crianas.671 Alis, segundo o art. 2., pargrafo nico, a proteo abrange
os explorados para prostituio ou outras formas de explorao sexual, mas
tambm para trabalho ou servios forados, escravatura ou prticas similares
escravatura, a servido ou a remoo de rgos.
A atuao do Departamento de Estrangeiros do Ministrio da
Justia tambm tem sido muito relevante para a mudana de paradigmas,
uma vez que algumas decises tm refletido a interpretao do Estatuto
de Estrangeiro em conformidade com a Constituio e com o direito
internacional dos direitos humanos, de algumas revogaes de expulses de
indivduos que estavam h muitos anos no Brasil e constituram famlia aps
o Decreto de expulso, inclusive com base na prescrio em matria penal,
que sero analisados a seguir.
Por ltimo, mas sem a pretenso de esgotar o panorama geral sobre a
abertura aos direitos humanos e sobre a poltica migratria brasileira atual,
a I Conferncia Nacional sobre Migraes e Refgio (Comigrar), realizada
polticas pblicas eficientes de acolhimento, sem olvidar iniciativas da Igreja,
da sociedade civil, ou mesmo em mbito estadual e municipal.
670. Brasil. Conselho Nacional de Imigrao. Resoluo 93, de 23 de
dezembro de 2010. Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/data/files/
FF8080812D5CA2D3012D60D125BF0640/Resoluo%20Normativa%20
n.%2093,%20de%2021_12_2010.pdf>. Acesso em: 2 set. 2015. Dispe o art.
1.: Ao estrangeiro que esteja no Brasil em situao de vulnerabilidade, vtima
do crime de trfico de pessoas, poder ser concedido visto permanente ou
permanncia, nos termos do art. 16 da Lei 6.815, de 19 de agosto de 1980, que
ser condicionado ao prazo de um ano.
671. Organizao das Naes Unidas. Protocolo Adicional Conveno das Naes
Unidas contra o Crime Organizado Transnacional Relativo Preveno, Represso
e Punio do Trfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianas, tambm
chamado de Protocolo de Palermo. Promulgado pelo Decreto 5017, de 12 de
maro de 2004. A expresso trfico de pessoas, para o Protocolo, significa o
(...) recrutamento, o transporte, a transferncia, o alojamento ou o acolhimento de
pessoas, recorrendo ameaa ou uso da fora ou a outras formas de coao, ao rapto,
fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou situao de vulnerabilidade ou
entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios para obter o consentimento de uma
pessoa que tenha autoridade sobre outra para fins de explorao.

215

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

entre os dias 30 de maio e 1. de junho de 2014, na Cidade de So Paulo,


representou um marco na democratizao da discusso acerca dos novos
rumos da poltica migratria.672 A Conferncia teve a participao de mais
de 800 delegados, escolhidos por comunidades de imigrantes de diversas
nacionalidades, por emigrantes brasileiros, pesquisadores e entidades da
sociedade civil, e destinou-se reflexo coletiva e elaborao de aportes para
a construo da Poltica e do Plano Nacionais de Migraes e Refgio.673
Por fim, est em trmite o PL 2.516/2015, que expe diretrizes claras e
humanistas para reger a poltica migratria brasileira, o que abrange tambm
a proteo da dignidade do emigrante e a facilitao do seu retorno ao Brasil,
bem como a proteo de seus filhos. Considera o tema como inserido no
contexto da proteo internacional de direitos humanos, e no como mero
ato de soberania. Invoca ainda o princpio de no criminalizao da imigrao
(art. 3., III), reconhecendo que a imigrao no fenmeno passvel de
ser controlado e regulado pelo direito penal, sendo que os imigrantes que
ingressam irregularmente, por si s, no deveriam ser punidos com privao
da liberdade.674
672. Coordenada pelo Ministrio da Justia, em parceria com o Ministrio do
Trabalho e Emprego e com o Ministrio das Relaes Exteriores, teve como
objetivo reunir migrantes, profissionais envolvidos na temtica migratria,
estudiosos, servidores pblicos, e demais atores que vivenciam a realidade da
migrao e do refgio, e foi precedida de conferncias municipais, estaduais, e no
mbito da academia, de instituies pblicas, de associaes de migrantes, dentre
outros, conforme o endereo eletrnico oficial do evento: <http://www.participa.
br/comigrar/sobre-a-comigrar#.VeiVUUvBGT4>. Acesso em: 3 set. 2015.
673. O Caderno de Propostas pautadas para discusso no evento foi uma compilao
das sugestes trazidas nas conferncias das etapas preparatrias, e resultou em
centenas de enunciados que foram discutidos na Conferncia, a exemplo do
seguinte: Acesso de presos e egressos estrangeiros forma especial de visto
para cumprimento de pena, extino da expulso como medida administrativa,
substituindo-a por medida penal e, por isso, com limitao temporal e aplicvel
apenas aos crimes mais graves e ainda desvinculao da expulso do estrangeiro
ao cumprimento integral da sua pena no Brasil (Brasil. Conferncia Nacional
sobre Migraes e Refgio. Caderno de Propostas. Braslia, DF, 2014. p. 50).
674. Na Cmara de Deputados, tramita, sob o n. 2.516/2015, em regime de
prioridade, apensado ao PL n. 5.655/2009. Foi instaurada Comisso
especial nos termos do art. 34, II, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, e consta Proposio Sujeita Apreciao do Plenrio e como
regime de tramitao Prioridade (Brasil. Cmara de Deputados. PL
2516/2015. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
fichadetramitacao?idProposicao=1594910>. Acesso em: 30 jul. 2016). Esse
PL sofreu forte influncia do Anteprojeto de Lei de Migraes e promoo
dos direitos dos migrantes no Brasil, da Comisso de Especialistas criada

216

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

3.2 A poltica criminal e o encarceramento de massa de


estrangeiros no Brasil
O presente tpico pretende analisar as tendncias poltico-criminais
no Brasil, a repercusso da guerra s drogas no encarceramento de massa
de estrangeiros e a aplicao da medida de expulso na atualidade. Para
isso, parte da premissa de que algumas previses legais do Estatuto do
Estrangeiro, principalmente em matria criminal, no tm sido aplicadas
por diversos fatores, dentre eles a inconstitucionalidade, motivo pelo qual
a anlise da relao entre as polticas criminal e migratria, na atualidade,
no apenas uma interpretao dos dispositivos legais que tipificam crimes
prprios de estrangeiros,675 consoante as pesquisas quantitativa e qualitativa
pretendem demonstrar. Uma anlise estrita das leis levaria a concluses
destoantes da poltica criminal brasileira atual, sem olvidar que o tema no
poder ser abordado de forma definitiva, uma vez que a realidade social,
econmica, os prprios fluxos migratrios e as tendncias politico-criminais
esto em constante mutao.676
Antes disso, muito brevemente objetiva avaliar a crimigrao nos
pases do Norte global, principalmente no que concerne s suas consequncias
e ao tratamento pelas cortes internacionais, assim como a ltima tendncia
de descriminalizar algumas condutas e reduzir penas. Isto porque no se
pelo Ministrio da Justia pela Portaria 2.162/2013, que resultado de uma
longa escuta e da ampla participao da sociedade brasileira, de acadmicos e
de rgos que atuam diretamente com o tema, inclusive a partir da Primeira
Conferncia Nacional sobre Migraes e Refgio, e considera elemento
crucial da consolidao da democracia brasileira a formulao de uma poltica
migratria voltada ao acolhimento e aos direitos humanos. A justificativa do
Anteprojeto, alis, era a eliminao, da ordem jurdica ptria, do legado da
ditadura civil-militar nessa rea, especialmente o Estatuto do Estrangeiro.
675. Crime prprio ou especial aquele que exige determinada qualidade ou
condio especial do agente e, portanto, se ope a crime comum, que pode ser
praticado por qualquer pessoa (Bitencourt, Cezar Roberto. Tratado de direito
penal. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. v. 1. p. 150).
676. Da mesma forma, menciona Maria Joo Guia em relao realidade
portuguesa: Guia, Maria Joo. Imigrao e criminalidade: caleidoscpio de
Imigrantes Reclusos. Coimbra: Almedina, 2008; Guia, Maria Joo. Imigrantes
e Criminalidade Violenta em Portugal: Que relao? In: O Cabo dos Trabalhos:
Revista Electrnica dos Programas de Mestrado e Doutoramento do CES/
FEUC/FLUC. N. 4, 2010 <http://cabodostrabalhos/ces.uc.pt/n4/ensaios.
php>; Guia, Maria Joo. Crimigrao, securitizao e o Direito Penal do
crimigrante. Revista Liberdades. n. 11. p. 90-120. set.-dez. 2012. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2012.

217

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

ignora a realidade do tratamento do imigrante nos pases desenvolvidos


seja atravs da criminalizao da imigrao ilegal, seja mediante o uso
indiscriminado dos mecanismos de retirada compulsria , mas tambm
que a tendncia de criminalizar o estrangeiro nesses pases j est sendo (ou
deveria ser) superada, devido a trs fatores principais: (a) no se presta
finalidade de barrar a imigrao ilegal (fim discriminatrio e atentatrio aos
direitos humanos), uma vez que esta s vem aumentando, e os naufrgios
de navios carregando imigrantes ilegais no mar entre a Europa e o Sul
global demonstram isso; (b) as consequncias tm sido reconhecidamente
atentatrias dignidade humana, conforme decises do Tribunal Europeu
de Direitos Humanos, e recomendaes da Comisso Interamericana de
Direitos Humanos, alm de documentos de outros mecanismos de proteo
internacionais; e (c) desloca a questo migratria para rea da segurana, e
no dos direitos humanos e da responsabilidade dos Estados pelas migraes
foradas, inclusive por motivos econmicos.677
A opo por mencionar os Estados Unidos deve-se ao enrijecimento
da legislao migratria, que influenciou diversos imigrantes brasileiros
que l residiam, e de estudos comprovando que no h relao entre a
criminalidade violenta e as migraes, bem como da reprovao internacional
em relao a essa poltica, sem olvidar que nesse pas foi cunhada a expresso
crimmigration. A aluso Unio Europeia deve-se tendncia de construo
de uma legislao migratria comum nos pases-membros. Portugal, por
fim, alm de receber muitos imigrantes brasileiros, foi mencionado devido
influncia dos estudos de Maria Joo Guia, divulgados inclusive no
Brasil, sobre a desconstruo da relao entre migrao e o aumento da
criminalidade violenta naquele pas.678
Assim, em que pese no seja o objetivo da presente obra um estudo
comparado, certo que pases j passaram pela realidade de encarceramento
de massa de estrangeiros, principalmente de imigrantes indocumentados,
pelos mais diversos motivos, merecendo destaque a criminalizao da
imigrao ilegal. Os resultados obtidos, por sua vez, so importantes para
reforar a necessidade de evitar a reproduo dessas polticas de crimigrao.
A importncia de trazer a experincia estrangeira aumenta, porque h
diversos projetos de lei tramitando no Congresso Nacional brasileiro sobre o
tema, e a poltica migratria e a prpria relao com a atual poltica criminal
podem ser reformuladas por novos marcos normativos.
677. Wihtol de Wenden, Catherine. Vers un droit la mobilit. In: Jaffrelot,
Christophe; Lequesne, Christian. Lenjeu mondial. Presses de Sciences Po:
2009. p. 17-28.
678. Guia, M. J. Crimigrao... Revista Liberdades, 2012. p. 90-120.

218

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

3.2.1 A crimigrao nos pases do Norte global


As interseces entre as polticas migratria e criminal tambm
so denominadas crimmigration, expresso cunhada por Juliet Stumf, em
portugus crimigrao.679 Para a autora, as leis de imigrao e a legislao
criminal tm vrias caractersticas em comum, capazes de gerar a indistino
prtica entre ambas as reas do direito: tanto a legislao criminal quanto
a legislao migratria promovem a distino entre insiders e outsiders680
e, portanto, ambas so sistemas de incluso e de excluso, que distinguem
categorias de pessoas (inocentes versus culpados, admitidos ou excludos,
legais ou ilegais).681
Para Stumpf, a crimigrao nos Estados Unidos acontece em trs
frentes: (a) o contedo das leis de imigrao e do direito penal cada vez
mais coincide; (b) as sanes da legislao migratria so reforadas
pelo direito penal; e (c) os aspectos processuais contra violaes da lei
de imigrao assumiram muitas caractersticas do processo penal.682
679. Stumpf, Juliet. The Crimmigration Crisis: Imigrants, Crime and Sovereign
Power. In: American University Law Review. Vol 56:2, 2006. p. 367-419.
680. Segundo Howard Becker, autor importante sobre a sociologia do desvio das
dcadas de 60 e 70 do sculo XX, o outsider aquele que se desvia das regras
do grupo, sendo que, assim como essas regras so criadas pela sociedade, o
prprio desvio tambm o . Logo, o desviante algum a quem esse rtulo foi
aplicado com sucesso, e o comportamento desviante aquele que as pessoas
determinam como tal. As pessoas rutuladas como desviantes tm em comum,
alm desse estigma, as experincias de serem rotuladas dessa forma. Esse
rtulo possui graus, a depender de quem comete o desvio e de quem se sente
prejudicado por ele: a prpria lei aplicada diferentemente para cada pessoa,
a depender de raa, gnero e condio econmica, tanto do infrator quanto do
ofendido (Becker, Howard. Outsiders: estudos de sociologia do desvio. Rio de
Janeiro: Zahar, 2008. p. 17-25).
681. Stumpf, op. cit., 2006. p. 380-382. A autora acrescenta, ainda, a teoria dos
membros da sociedade, ou membership theory que permite a deciso sobre
quando um indivduo parte da comunidade ou no, e isso determina se os
direitos e garantias constitucionais e outros direitos so passveis de proteglo , que se aplica de forma similar a ambas as reas, e ambas aplicam formas
semelhantes para desenhar linhas entre a incluso e a excluso. Tanto a
legislao migratria quanto a legislao criminal fundamentam-se no poder
soberano do Estado para punir e para expressar a condenao social ao ofensor
(Stumpf, op. cit., 2006. p. 380).
682. Stumpf, J. The Crimmigration Crisis.... In: American... cit., 2006. p. 382. Em
relao aproximao dos processos de imposio de sanes administrativas
com os criminais, apesar de as duas reas terem diferentes protees
constitucionais (o processo criminal consta na quarta, quinta e sexta emendas,

219

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Assim, frequentemente, a legislao migratria e a criminal impem ao


indivduo sanes para a mesma ofensa: primeiramente, a priso criminal
e, posteriormente, a deportao, resultado muitas vezes mais grave do que a
priso e tambm submetido a processo.683
Nos Estados Unidos, a partir da dcada de 80 do sculo XX, a
crimigrao tem tomado dimenses semelhantes guerra s drogas,
contribuindo significativamente para o encarceramento de massa, seja em
razo de prises criminais, seja em virtude de prises administrativas devido
ao ingresso ilegal ou para fins de expulso. Naquele pas, a convergncia da
legislao criminal e migratria tem sido uma via de mo dupla: aes por
imigrantes que antes eram violaes civis tm se tornado ofensas criminais,684
mas tambm existe um crescimento do nmero e de tipos de crimes que
resultam em deportao.685 Um dos fundamentos, alm da proteo do
mercado de trabalho contra os invasores, a preocupao nacional com
enquanto os processos sobre imigrao so regidos pela clusula do devido
processo legal, constante na quinta emenda), casos de deportao culminam na
restrio da liberdade de indivduos detenes, prises e retirada compulsria
, motivo pelo qual h necessidade de respeito s garantias processuais (Stumpf,
op. cit., 2006. p. 392).
683. Nos Estados Unidos, no existem termos distintos para deportao e
expulso: a deportation pode se assemelhar aos institutos do ordenamento
jurdico brasileiro expulso ou deportao, a depender do caso e dos efeitos
fixados. Segundo Stumpf (Stumpf, J. The Crimmigration Crisis.... American...
cit., 2006. p. 367-419), o juiz pode decretar a medida de deportation inclusive com
efeitos perptuos, mas essa tambm pode ser decretada administrativamente,
sem necessariamente culminar na vedao perptua de reingresso (como ocorre
com a expulso no Brasil, que somente depois de revogada administrativamente
ou anulada judicialmente que autorizado o reingresso do estrangeiro, sem que
incorra no crime do art. 338 do Cdigo de Processo Penal).
684. Depois do USA Patriotic Act, promulgado pelo Senado em 26 de outubro de
2001, que permite manter preso, sem qualquer processo legal, o estrangeiro
suspeito de atividades que ponham em risco a segurana nacional dos Estados
Unidos, os Estados da Federao passaram a criminalizar a imigrao ilegal
(no apenas o facilitador, vulgo coiote), a exemplo de Arizona, Georgia,
Utha, Indiana e Alabama. Segundo Dario Melossi, essa foi a ponta do iceberg
em relao ao crescimento do poder das autoridades locais em questes
migratrias, que tradicionalmente eram reservadas esfera federal (Melossi,
Dario. Punishment and Migration Between Europe and the USA: A
Transnational Less Eligibility?. In: Simon, Jonathan; Sparks, Richard. The
Sage Handbook of Punishment and Society. Los Angeles: SAGE, 2013. p. 419).
685. A legislao que rege a matria atualmente o Immigration and Nationality
Act, de 2011, mais especificamente a Seo 237, que trata das causas de
expulso e dos crimes, prevendo amplas causas para a aplicao da medida

220

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

o terrorismo, principalmente depois dos acontecimentos de setembro de


2001, que fundamentou a abertura de prises fora do territrio nacional
para deter no cidados sem sequer acusao criminal.686 Assim, cada vez
mais a questo migratria tem se confundido com a criminal, inclusive em
relao indistino entre os agentes que atuam diretamente em ambas as
reas (combate criminalidade e regularizao migratria),687 aspecto que se
assemelha ao que ocorre no Brasil em relao Polcia Federal.
Ressalta Stumpf ainda que, enquanto, no sistema de justia criminal,
as detenes ocorrem em situaes bem delineadas (prises temporria e
preventiva, ambas com requisitos prprios; ou em virtude de sentena
condenatria), o poder soberano pode prender no cidados em um contexto
muito vasto (violao da legislao migratria, como quando ingressam
ilegalmente, no territrio, ou quando esto aguardando a efetivao de
medida de retirada compulsria).688 Ademais, na legislao migratria, o
poder soberano tem maior discricionariedade para decidir quem pode ser
excludo do territrio nacional e destitudo da prpria condio de membro
da sociedade.
Por fim, enquanto os norte-americanos condenados criminalmente
no perdem seu status formal de cidados, em relao aos no cidados
outsiders h uma total excluso, sob a justificativa de que ainda mantm a
cidadania plena no pas de origem, o que, muitas vezes, no coincide com a
realidade, devido ausncia de vnculos sociais e familiares no estrangeiro,
sem olvidar questes econmicas e polticas. Assim, quando os no cidados
so rotulados como criminosos, a expulso apresenta-se como uma soluo
natural contra os inimigos externos.689

686.

687.
688.
689.

de retirada compulsria. Disponvel em: <http://www.immigration-usa.com/


ina_96_title_2.html>. Acesso em: 24 abr. 2015.
Em relao aos campos de concentrao fora do territrio norte-americano
para deter no nacionais pretensamente acusados por terrorismo, os atos que
fundamentaram, dentre eles, o Patriotic Act of 2001 e as decises da Suprema
Corte dos Estados Unidos, ver: Moraes, Ana Luisa Zago de. Guantnamo
na Suprema Corte dos Estados Unidos. Revista Eletrnica do Curso de Direito
da UFSM. v. 6. n. 1. Ano 2011. Santa Maria: UFSM, 2011. Disponvel em:
<http://cascavel.ufsm.br/revistas/ojs-2.2.2/index.php/revistadireito/article/
view/7064#.VTJ2zUvBGT4>. Acesso em: 16 abr. 2015.
Stumpf, The Crimmigration Crisis... In: American... cit., 2006. p. 387.
Stumpf, op. cit., 2006. p. 409.
Stumpf, op. cit., p. 409-410. Nesse sentido, ainda: NGAI, Mae. A estranha
carreira do imigrante ilegal: restries imigrao e poltica de deportao nos
Estados Unidos, 1921-1925. Law and History Review, v. 21, n. 3, Spring,
2003. p. 24-27.

221

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Certo que a seleo desses indivduos, com certas caractersticas que


os tornam outros em relao sociedade, ocorre para imputar a estes a culpa
quanto insegurana social.690 A esses inimigos so dirigidas leis penais mais
severas e legitimadas por um discurso de terror, com o intuito de reduzir a
sensao de insegurana que gerada por fenmenos totalmente dissociados
dos prprios inimigos aos quais se quer combater.691 Assim, o Estado atua
de forma seletiva e, quando essa seletividade se torna patolgica, a ponto de
personificar todos os problemas relacionados insegurana objetiva e subjetiva
em determinadas pessoas e, com isso, solucionar os clamores por segurana
mediante a violao dos prprios direitos e garantias fundamentais, o que
confere legitimidade ao poder punitivo no Estado constitucional de direito.
A existncia de regras diferentes para os inimigos, com base no grau
de periculosidade demonstrado por estes, e a necessidade de deter esses
inimigos assim que eles comeam a parecer perigosos, no quando o crime
j foi cometido, considerada por muitos autores692 a materializao
do Direito Penal do Inimigo.693 Assim, h o descarte da pessoa como
690. Garland, David. Punishment and Social Solidarity. In: SIMON, Jonathan;
SPARKS, Richard. The SAGE handbook of punishment and society. London:
SAGE, 2013. p. 25-36.
691. Azevedo, Rodrigo Ghiringhelli. Vises da Sociedade Punitiva: elementos
para uma sociologia do controle penal. In: Gauer, Ruth M. C. (org.) Sistema
Penal e Violncia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 49-57.
692. Gracia Martin, Lus. O Horizonte do Finalismo e o Direito Penal do Inimigo.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 75.
693. A ideia de inimizade muito antiga e a base de diversos tericos do Estado,
como Carl Schmitt, e o inimigo um produto permanente do Direito Penal.
A novidade de Gnther Jakobs foi ter popularizado a expresso Direito penal
do inimigo (em uma conferncia pronunciada em 1985, em Frankfurt), e a
posicionar-se no sentido da necessidade de um Direito penal direcionado aos
cidados, e outro para o inimigo (j em 1999, em palestra na Conferncia do
Milnio, em Berlim). (Dvila, Fbio Roberto. O inimigo no direito penal
contemporneo. Algumas reflexes sobre o contributo crtico de um direito
penal de base onto-antropolgica. In: Gauer, Ruth M. C. (org.), Sistema
penal e violncia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 95). Zaffaroni retoma
o conceito de Direito Penal do Inimigo, mas reiterando que o inimigo sempre
existiu e sempre existir, independentemente de um novo Direito penal para
inimigos. Zaffaroni traz tona a categorizao de pessoas como cidados
(aqueles que respeitam as leis estabelecidas pelo Estado Regulador) ou como
inimigos (indivduos perigosos, que so submetidos a um poder punitivo
interno bruto). O imigrante frequentemente includo nesse contexto do
inimigo, observado atravs da lente negativa que o conceito encerra, e -lhe
muitas vezes negada a oportunidade de se tornar um membro pleno da
sociedade onde pretende construir a sua vida (Guia, M. J. Crimigrao...

222

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

valor.694 O Estado providncia,695 nessa nova ordem, passa a ser um Estado


penitncia, em que o confinamento uma alternativa ao emprego, uma
forma de neutralizar uma parcela considervel da populao desnecessria
produo e para a qual no h trabalho. A marginalizao social, pois,
passa a ser gerida pelo incremento do poder punitivo, sobretudo da mquina
carcerria.696 A imagem blica, legitimante do exerccio do poder punitivo
por via da absolutizao do valor segurana, conduz relativizao dos
direitos e das garantias limitadores do Direito penal tradicional, e o poder
punitivo, alm de selecionar, tambm pretende neutralizar seus inimigos.
Na esfera da securitizao aplicada imigrao, o estrangeiro surge
como ameaa a uma identidade, impondo-se pela oposio ao outro, e
apresentado como um rival aos nativos desse pas, no como um elemento
que pode vir a fazer parte dessa sociedade. O indivduo deixa de ser punido
por cometer uma infrao e passa a ser punido por fazer parte de ou ser
um deles. Na realidade, esse processo no identifica s o fato, ele identifica
especialmente um tipo de autor que comete esse fato e que considerado
o outro, envolvendo tambm todos os elementos que contribuem para essa
identificao como o outro.697
Apesar disso, diversos estudos norte-americanos698 comprovaram
que, na prtica, a imigrao no implica o aumento da criminalidade,

694.

695.
696.

697.
698.

Revista Liberdades, 2012. p. 90-120; Zaffaroni, Eugenio Ral. O inimigo no


direito penal. Rio de Janeiro: Revan, 2007. p. 143).
Carvalho, Salo. A Ferida Narcsica do Direito Penal (primeiras observaes
sobre as (dis)funes do controle penal na sociedade contempornea). In:
Gauer, Ruth. M. C. (org.). A qualidade do tempo: para alm das aparncias
histricas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 193.
Expresso anloga ao Estado social emergente no sculo XIX.
Wacquant, Loc. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p.
11. Acerca do encarceramento de massa de imigrantes, inclusive em razo
da guerra s drogas, e da repercusso do fenmeno tambm na Europa:
Wacquant, Loc. Suitable enemies, foreigners and immigrants in the prisons of
Europe. Punishment & Society. Vol 1 1999-10. p. 215-222. Disponvel em:
<http://sociology.berkeley.edu/faculty/wacquant/wacquant_pdf>. Acesso em:
2 de junho de 2007. No mesmo sentido: Young, Jock. A sociedade excludente:
excluso social, criminalidade e diferena na modernidade recente. Rio de
Janeiro: Revan, 2002. p. 156.
Guia, M. J. Crimigrao... Revista Liberdades, 2012. p. 90-120.
A relao entre imigrao e criminalidade ou, mais amplamente, entre imigrao
e patologias sociais, tem sido estudada desde o incio do sculo XX, nos Estados
Unidos. Na primeira metade desse sculo, por exemplo, a Escola de Chicago
desenvolveu pesquisas sobre a relao entre desorganizao social em grandes

223

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

principalmente da criminalidade violenta (homicdio, roubo, violao e


ofensas integridade fsica). Pelo contrrio, por exemplo, Sampson concluiu
que a relao inversa, ou seja, imigrantes tendem a cometer menos
crimes com uso de violncia. Assim, nos Estados Unidos, a imigrao
no s no contribuiu para o aumento da criminalidade, como tambm
para o decrscimo da criminalidade violenta.699 O que l ocorre, portanto,
a desproporcionalidade entre o medo social em face do estrangeiro e a
realidade: o imigrante como outsider uma criao decorrente justamente
dos mecanismos de crimigrao j mencionados.
A situao das detenes de no cidados norte-americanos pelas
autoridades migratrias, independentemente de persecuo criminal, passou
a ser objeto de denncia no somente para a Suprema Corte dos Estados
Unidos, mas tambm para organizaes internacionais, inclusive Comisso
Interamericana de Direitos Humanos. A Comisso, ao analisar as denncias
centros urbanos causada, dentre outros fatores, sobre a onda desordenada
de imigrantes e o tambm imprevisto processo de assimilao e integrao e
comportamento criminoso como resultado desses fenmenos. Os autores dessa
escola tambm tenderam concluso de que a primeira gerao de imigrantes
tendia reproduo de condutas criminais da sociedade de origem, ao passo que
a segunda assimilava hbitos do local de destino (Melossi, Da. Punishment.
In: Simon, J.; Sparks, R. The Sage, 2013. p. 417).
699. Sampson, Robert J. Rethinking crime and immigration. Contexts, v. 7, n. 1, p.
28-33. Yale: American Sociological Association, 2008. Disponvel em:
<http://www.law.yale.edu/documents/pdf/Clinics/Sampson_Immigration_
Contexts.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2015. Sampson, seguindo os passos da
Escola de Chicago, analisou o processo de integrao dos imigrantes com
o local de destino, bem como seus comportamentos desviantes, e chegou
concluso de que a primeira gerao tende a evitar tais comportamentos, o que
pode ser devido ao medo da deportao e das penas rigorosas. O fato que,
segundo seus estudos, a primeira gerao de imigrantes (aqueles nascidos fora
dos Estados Unidos) praticou 45% menos crimes violentos do que a terceira.
Assim, na dcada de 90, foram encontrados ndices menores de criminalidade
entre mexicano-norte-americanos, tradicionalmente pobres, do que em relao
aos negros e brancos norte-americanos, o que evidencia que a imigrao ilegal
e a diversidade cultural podem ser mais saudveis e menos destrutivas do que
tradicionalmente se pensava (Sampson, op. cit., 2008. p. 31-31). Nesse sentido
tambm: Rumbaut, Rubn G.; Ewing, Walter A. The Myth of Immigrant
Criminality and the Paradox of Assimilation: Incarceration Rates among Native
and Foreign-Born Men. Immigration Policy Center: Washington DC, 2007.
Disponvel em:
<http://www.immigrationpolicy.org/special-reports/myth-immigrantcriminality-and-paradox-assimilation>. Acesso em: 24 abr. 20015. Nesse norte
tambm: Guia, Maria Joo. Imigrantes e criminalidade violenta em Portugal, 2010.

224

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

a ela submetidas, principalmente de prises ilegais, centros de detenes,


inclusive fora do territrio nacional, e de deportaes sumrias, ressaltou
que deteno uma medida desproporcional em muitos casos, seno na maioria
deles, e os programas que estabelecem alternativas deteno constituem
uma forma mais proporcional para o Estado assegurar o cumprimento da
legislao migratria. Atentou necessidade de respeito aos direitos humanos
dos migrantes, iguais em dignidade do que os nacionais, e o devido processo legal,
principalmente em relao ao direito defesa tcnica.700
Alm disso, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH)
enfatizou que preciso diferenciar eventual restrio de liberdade de natureza
administrativa (para fins de expulso, por exemplo) daquelas de natureza
penal. Aduziu tambm a impossibilidade de privatizao do sistema prisional
para o fim de deter imigrantes. Recomendou ainda que cada instalao aloje
grupos pequenos de imigrantes, de forma que o Estado possa proporcionar
as necessidades bsicas e proteger os direitos humanos de todos em situao
de priso, sempre em prazo razovel. Adicionalmente, afirmou que o Estado
dever alocar as instalaes de deteno perto de centros urbanos, para assegurar
que os detidos tenham acesso defesa legal, nunca em locais longquos, muito
menos fora do territrio nacional.701
Por fim, a CIDH afirmou que o Estado deve eliminar a aplicao da
deportao sumria para todas as pessoas em situao de vulnerabilidade e
os solicitantes de refgio que demonstrem temor fundado no momento de sua
primeira entrevista, na fronteira ou outro ponto de entrada. Da mesma forma,
recomendou que o Estado elimine a deportao sumria para imigrantes
abordados a 100 milhas da fronteira internacional e aps 14 dias de sua
entrada no pas. Nesses casos, referiu que o Estado deveria comprovar que o
imigrante estava h menos de 14 dias no pas, e no o contrrio. Alm disso,
mesmo que consentisse com a deportao, deveria ser garantido pessoa
detida a oportunidade de consultar um Defensor Pblico ou advogado antes
de dar seu consentimento definitivo.702
Ocorre que a poltica de criminalizar a imigrao, transformando as
infraes lei de imigrao, de natureza administrativa, em infraes de
700. ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. Comissin
Interamericana de los Direitos Humanos. Informe sobre imigraciones en Estados
Unidos: Detenciones y debido proceso/Report on immigration in the United
States: Detention and due process. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 78/1030 diciembre
2010 Original: Ingls. Disponvel em: <http://www.cidh.org>. Acesso em: 30
jun. 2014. p. 172-177.
701. OEA. Informe sobre imigraciones, 2010. p. 177.
702. OEA. Informe sobre imigraciones, 2010. p. 180.

225

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

natureza criminal, no uma exclusividade dos Estados Unidos. Sob essa


perspectiva, diversos outros pases tm tipificado penalmente as infraes
aos seus respectivos estatutos das migraes, num ntido carter de
administrativizao do direito penal.703
Nesse sentido, durante a primeira dcada do sculo XXI, os Estados
da Unio Europeia desenvolveram importante conjunto de medidas
penais e administrativas de combate s migraes irregulares, tais como
a criminalizao da imigrao ilegal, o aumento das penas para tal delito
ou para quem favoreceu o ingresso de estrangeiros indocumentados, sem
olvidar o uso da medida administrativa de expulso ou outras de retirada
compulsria.704
Tais medidas foram tomadas inclusive pela Unio Europeia, atravs
de mandamentos de criminalizao,705 a exemplo da Deciso Marco
703. Anselmo, Marcio Adriano. O tratamento penal do estrangeiro no Brasil O
tratamento jurdico estrangeiro O crime de reingresso do estrangeiro expulso
A viso do Superior Tribunal de Justia A viso do Supremo Tribunal
Federal. Revista de informao legislativa, v. 50, n. 197, p. 147, jan.-mar. 2013.
Disponvel em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/496977>. Acesso
em: 6 mar. 2015.
704. Garca, Jos ngel Brandariz. Control de los Migrantes y Derecho (penal)
del Enemigo: notas sobre exclusin e inclusin en matria sancionadora. In:
Zilio, Jackson; Bozza, Fabio. Estudos crticos sobre sistema penal: homenagem
ao Professor Doutor Juarez Cirino dos Santos por seu 70. aniversrio. p.
547-583. Curitiba: LedZe, 2012. p. 548. Nesse sentido tambm: Melossi,
Dario. Statto, controllo sociale, devianza. Milano: Paravia Bruno Mondadori,
2002. p. 262-273.
705. Para a Corte Europeia e a prpria Corte Interamericana de Direitos
Humanos, a plena efetividade dos direitos humanos no pode ser garantida
somente por meio de obrigaes negativas. Essa plena efetividade implica,
igualmente, obrigaes positivas de proteo, inclusive de natureza penal
ou mandamentos de criminalizao. Os Estados so, dessa forma, obrigados
a recorrer represso penal para proteger os direitos humanos, seja pela
criminalizao de certas violaes a esses direitos, seja pela reduo da
autonomia processual penal (Martin-Chenut, Kathia. A valorizao
das obrigaes positivas de natureza penal na jurisprudncia da CIDH.
Revista Brasileira de Cincias Criminais, Ano 21, v. 103, jul-ago, 2013. p.
97-127. So Paulo: RT, 2013. p. 98-99). Esse movimento de valorizao
das obrigaes positivas de natureza penal traz luz a ambivalncia da
relao entre direito penal e direitos humanos e o paradoxo de um direito
penal que, concomitantemente, protege e ameaa os direitos humanos;
enquanto os direitos humanos permitem, concomitantemente, uma reduo
e um alargamento do direito penal (Delmas-Marty, Mireille. Cours: Vers
une communaut de valeurs? Les interdits fondateurs. tudes juridiques

226

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

2002/946/JAI, tambm chamada de marco penal para a represso da ajuda


imigrao clandestina,706 definindo que os pases da UE devem adotar
sanes penais efetivas, proporcionais e dissuasrias, que possam chegar a
incluir a extradio, a expulso, a proibio de exercer atividade profissional
em cujo exerccio se cometeu a infrao e a perda do meio de transporte
utilizado. Determinou que infraes cometidas com nimo de lucro e por
parte de uma organizao delitiva sero punveis com pena privativa de
liberdade cuja durao mxima no poder ser inferior a oito anos.707 No
mesmo sentido, a Diretiva do Conselho Europeu 2009/52/CE estabeleceu
normas mnimas sobre as sanes e medidas aplicveis aos empregadores
de nacionais de terceiros pases em situao irregular, baseadas na proibio
geral do emprego aos imigrantes irregulares, salientando que a luta contra a
imigrao clandestina e a entrada ilegal deve incluir medidas que ataquem
esse fator de atrao.708
As decises do Tribunal Europeu de Direitos Humanos, que tm
vinculatividade em relao aos Estados signatrios da Conveno Europeia
de Direitos Humanos, nos termos do seu art. 46,709 apesar de fornecerem
ampla margem de discricionariedade no controle da imigrao por parte dos
Estados-membros, tambm podem ter influenciado na mudana legislativa.
comparatives et internationalisation du droit. p. 537-561. Paris: College de
France, 2008. Disponvel em: <https://www.college-de-france.fr/media/
mireille-delmas-marty/UPL54342_31.pdf>. Acesso em: 5 maio 2015).
706. Unin Europea. Consejo de la Unin Europea. Decisin Marco 2002/946/JAI.
Marco penal para la represin de la ayuda a la inmigracin clandestina. UE,
2002.
707. Com base nessa deciso, sobreveio a Diretiva 2002/90/CE, pretendendo
dar eficcia aplicao da Deciso marco em referncia. A Diretiva definiu
que um dos objetivos da UE o estabelecimento progressivo de um espao
de liberdade, segurana e justia, o que implica a luta contra a imigrao
clandestina, definindo as normas mnimas para as sanes e a responsabilidade
por esse tipo de imigrao (Unin Europea. Consejo de la Unin Europea.
Directiva 2002/90/CE, de 28 de noviembre de 2002. Define la ayuda a la
entrada, a la circulacin y a la estancia irregulares).
708. Unio Europeia. Conselho da Unio Europeia e Parlamento Europeu.
Directiva 2009/52/CE, de 18 de junho de 2009. Estabelece normas mnimas
sobre sanes e medidas contra os empregadores de nacionais de pases
terceiros em situao irregular.
709. Unio Europeia. Conveno Europeia de Direitos Humanos. Roma, 4 de
novembro de 1950. ltimas modificaes introduzidas pelo Protocolo 14
(STCE n. 194), passando a vigorar em 01 de junho de 2010. Disponvel em:
<http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_POR.pdf>. Acesso em: 8
maio 2015.

227

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Nesse sentido, em algumas ocasies, o Tribunal confirmou o direito reunio


familiar,710 como no caso Nunez versus Noruega, em que entendeu que,
mesmo que os requisitos legais para a expulso estivessem presentes, a medida no
poderia ser aplicada se, no caso concreto e levando-se em considerao a situao
pessoal do imigrante, for desproporcional, ou mesmo se atingir membros
prximos da famlia, em respeito ao art. 8. da Conveno Europeia de
Direitos Humanos, que versa sobre a proteo famlia.711
Em Portugal, Maria Joo Guia analisou o fenmeno da crimigrao
a partir do sculo XXI, partindo do pressuposto de que, sempre que h
ondas de criminalidade, os imigrantes so os primeiros a serem acusados,
independentemente da comprovao da sua culpabilidade. Em relao
a Portugal, salientou que foi muito divulgado que o aumento dos crimes
violentos, ocorrido nos ltimos anos, tinha correlao com o aumento do
nmero de imigrantes. Com base nos dados da populao carcerria de
estrangeiros e na relao com o tipo de delito cometido, concluiu que os
imigrantes, em geral, no cometem mais crimes do que a populao nacional,
tampouco que existe relao entre imigrao e criminalidade.712
Segundo Guia, o nmero de crimes perpetrados por imigrantes em
Portugal relativamente pequeno, e a excluso social parece ser um fator
central nesse problema, encontrando-se especialmente ligada ao trfico de
drogas em bairros e subrbios mais pobres, ocupados por imigrantes oriundos
das ex-colnias portuguesas. Salientou a autora que o aumento da proporo
de reclusos estrangeiros e imigrantes nos ltimos anos acompanha o
710. Para a reunio familiar como causa que obsta a expulso, vrios fatores so
levados em conta, como, por exemplo, a efetiva ruptura da vida familiar, na
medida dos laos no Estado signatrio, se existem obstculos intransponveis
no caminho da vida familiar no pas de origem (de um ou mais deles),
bem como o histrico de violaes lei de imigrao (Anselmo, M. A. O
tratamento... cit., 2013. p. 15).
711. Unio Europeia. Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Quarta sesso.
Caso Nunez v. Norway. N. 55597/09, j. Strasbourg, 28 de junho de 2011 e 28
de setembro de 2011.
712. Guia, Maria Joo. Imigrao e criminalidade Caleidoscpio de imigrantes
reclusos. Coimbra: Almedina, 2008. O trabalho estatstico que serviu de
base investigao centrou-se sobretudo nos dados fornecidos pela Direo
Geral dos Servios Prisionais, quanto aos reclusos estrangeiros em 2002
e 2005. Sobre a desconstruo da relao entre imigrao e criminalidade
violenta, ver: Guia, Maria Joo. Imigrantes e Criminalidade Violenta em
Portugal: Que relao? In: O Cabo dos Trabalhos: Revista Electrnica dos
Programas de Mestrado e Doutoramento do CES/FEUC/FLUC. n. 4,
2010. Disponvel em: <http://cabodostrabalhos/ces.uc.pt/n4/ensaios.php>.
Acesso em: 20 jan. 2015.

228

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

aumento da populao imigrante, motivo pelo qual no constatou relevncia


nesse aumento.713
Por outro lado, constatou que h discriminao na acusao,
condenao e aplicao da pena de priso, inclusive da priso preventiva, e
nas prprias condies de acesso justia com que se deparam os imigrantes
em Portugal. No sendo uma desigualdade exclusiva da condio imigrante
(muitos portugueses tendero a senti-la da mesma forma), h um bloqueio
que incorpora uma forte desigualdade do sistema perante os cidados e
traduz um acesso diferencial ao direito e justia por parte dos cidados de
diferentes estratos sociais. Assim, mesmo que os imigrantes no cometam
mais crimes do que os portugueses, existem diferenas de prises preventivas
e condenaes de determinados crimes entre os grupos de imigrantes e
estrangeiros.714
Assim, no final do sculo XX e no incio do XXI, enquanto os pases
ricos puseram em prtica a crimigrao, os pases em desenvolvimento
caracterizam-se pela imigrao explosiva, e os pases de extrema pobreza
mantiveram predominncia nas migraes internas, formando os extremos
de um tringulo ou pirmide. Porm, pode-se verificar a tendncia que tais
caractersticas se modifiquem, em razo do fracasso da crimigrao e da
efetivao dos direitos humanos.715

3.2.2 As tendncias poltico-criminais no Brasil: a guerra s


drogas e o encarceramento de massa de estrangeiros

No Brasil, no se configurou o fenmeno da crimigrao no sentido


de criminalizao das migraes no perodo em anlise, seja porque o
Brasil no recebeu fluxos significativos de imigrantes, seja porque no houve
reforma legislativa posterior ao aumento da imigrao, que j coincide com
o incio do sculo XXI.
713. Guia, Maria Joo. Imigrao e criminalidade, 2008. p. 23.
714. Guia, Maria Joo. Imigrao e Criminalidade, 2008. p. 26. Alm disso,
merece destaque, para o aumento dos estrangeiros presos em Portugal, a
priso preventiva, principalmente por trfico de drogas, seguindo-se os crimes
usualmente associados aos fenmenos migratrios, como a associao criminosa
e a falsificao de documentos (Seabra, Hugo Martinez de; Santos, Tiago.
Reclusos estrangeiros em Portugal: esteios de uma problematizao. In:
Observatrio da Imigrao. N. 19. Lisboa: 2006. Disponvel em: <http://www.
oi.acidi.gov.pt/docs/Estudos%20OI/Estudo_OI_20.pdf>. Acesso em: 7 jul.
2014. p. 65).
715. Guia, M. J. Crimigrao Revista Liberdades, 2012. p. 102-103.

229

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Atualmente, so crimes prprios de estrangeiros aqueles j previstos


antes do trmino da ditadura civil-militar brasileira, como o delito de
reingresso daquele que foi expulso, disciplinado pelo art. 338 do Cdigo
Penal de 1940, e o crime de fraude de lei sobre estrangeiro (art. 309 do
Cdigo Penal) que prev (...) usar o estrangeiro, para entrar ou permanecer no
territrio nacional, nome que no o seu.716
Alm da previso de dois tipos penais no Cdigo, o Estatuto do
Estrangeiro de 1980, no art. 125, ao tratar das infraes e penalidades,717
prescreve, em seu inciso XII, que tipificada penalmente a introduo de
estrangeiro clandestinamente ou a ocultao de estrangeiro irregular (apenada
com deteno, de um a trs anos e, se o infrator for estrangeiro, expulso);
no inciso XIII, tambm crime fazer declarao falsa em [] processo
de transformao de visto, de registro, de alterao de assentamentos, de
naturalizao, ou para a obteno de passaporte para estrangeiro, laissezpasser, ou, quando exigido, visto de sada (pena de recluso de um a cinco
anos e, se o infrator for estrangeiro, expulso).718
J no inciso XI do art. 125, que constitui infrao penal a violao
dos arts. 106 e 107 do Estatuto (apenada com deteno, de um a trs
anos). O contedo desses artigos, que tratam das vedaes ao estrangeiro,
dentre elas participar de administrao ou representao de sindicato ou
associao profissional, bem como de entidade fiscalizadora do exerccio de
profisso regulamentada; prestar assistncia religiosa a estabelecimentos de
internao coletiva, inclusive prises; ser proprietrio de navio nacional, de
empresa jornalstica, ou de aeronave brasileira; ser portador de permisso
para explorar recursos minerais, leiloeiro ou despachante aduaneiro (art.
106). Consta ainda vedao expressa do exerccio de qualquer atividade de
natureza poltica (incisos I, II e III do art. 107).

Tais dispositivos no podem ser considerados recepcionados


pela Constituio da Repblica de 1988, uma vez que esta assegurou
ao estrangeiro a liberdade de associao sindical, de exerccio de
qualquer trabalho, ofcio ou profisso (art. 5., XIII), bem como a
liberdade de reunio (art. 5., XVI), sem olvidar a expressa previso
da liberdade religiosa (art. 5., VI) e da igualdade de tratamento entre
nacionais e estrangeiros (art. 5., caput).719 Em razo disso, segundo
716. Anselmo, M. A. O tratamento... cit., 2013. p. 143-160.
717. As infraes relativas aos incisos I a X so administrativas, uma vez que sujeitas
a medidas tambm administrativas, como as de deportao, cancelamento de
registro e multa.
718. Anselmo, M. A. O tratamento... cit., 2013. p. 145.
719. Anselmo, M. A. O tratamento... cit., 2013. p. 144.

230

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

pesquisa de Marcio Adriano Anselmo, poucos inquritos policiais


so instaurados pela Polcia Federal para apurar tais condutas,
embora o nmero venha crescendo, conforme a Tabela 5.
Tabela 5 Inquritos policiais instaurados
no mbito da Polcia Federal (2007-11).
Ano

Art. 309 do CP

Art. 338 do CP

Art. 125 da Lei 6.815/1980

2007

15

68

2008

22

19

78

2009

16

22

167

2010

23

20

96

2011

61

33

235

TOTAL

129

109

644

Fonte: Sistema de Acompanhamento Processual (SINPRO). Polcia Federal, apud Anselmo, Marcio
Adriano. O tratamento jurdico estrangeiro: o crime de reingresso do estrangeiro expulso A viso
do Superior Tribunal de Justia A viso do Supremo Tribunal Federal. Revista de informao
legislativa. v. 50, n. 197, p. 143-160, jan.-mar. 2013, p. 144.

Certo , no entanto, que se aplicando literalmente as disposies dos


arts. 106, 107 e 125, o imigrante ser denunciado, processado e condenado,
e o trnsito em julgado da sentena condenatria pode gerar a expulso
e, consequentemente, a vedao do seu reingresso. Assim, a manuteno
desses dispositivos no ordenamento jurdico gera insegurana ao imigrante,
uma vez que, a despeito da inconstitucionalidade e dos poucos inquritos
policiais instaurados, at mesmo os inquritos culminam em prises em
flagrante de imigrantes que buscam a regularizao migratria perante a
Polcia Federal.
Exemplo dessa insegurana foi a intimao, expedida pela Polcia
Federal, para uma professora da Universidade Federal de Minas Gerais,
cidad italiana, comparecer em interrogatrio agendado para 20 de julho
de 2016, em virtude de denncia de participao em atividades partidrias
e sindicais, vedada pelo art. 107, apesar da inconstitucionalidade do
dispositivo.720
720. BRASIL. Ministrio da Justia. Superintendncia Regional da Polcia Federal
em Minas Gerais. Ofcio n. 2827/2016 IPL 0310/2016-4 SR/DPF/
MG. Belo Horizonte, 07 abr 2016. Consta na intimao que a professora
estrangeira e est militando em sindicatos e partidos polticos no territrio nacional,
sendo que dever prestar esclarecimentos no interesse da Justia.

231

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Em relao instaurao de inquritos policiais e ausncia da


subsequente condenao e expulso, uma das possibilidades, alm da no
recepo pela Constituio de 1988, so o arquivamento, a aplicao da
suspenso condicional do processo, mecanismo de justia negociada que
culmina na extino do processo criminal e da punibilidade, nos termos
do art. 89 da Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispe sobre os
Juizados Especiais Cveis e Criminais.
Alm disso, o Departamento de Estrangeiros do Ministrio da Justia,
atualmente responsvel pela anlise e encaminhamento ao Ministro da
Justia dos processos administrativos instaurados para fins de expulso, ao
menos no ano de 2014, no tem encaminhado processos de estrangeiros
condenados por sentena transitada em julgado que tenha pena de, no
mnimo, dois anos, consoante tabela constante no Anexo B, e declarao do
Relatrio sobre a situao das pessoas estrangeiras presas no Brasil.
Pode-se afirmar, outrossim, que as tendncias poltico-criminais no
Brasil atual que mais repercutem na criminalizao do estrangeiro, portanto,
no so os crimes prprios destes, com penas que os sujeitam justia
negociada, mas outros crimes comuns, inclusive cujo mandamento de
criminalizao se encontra na prpria Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988.
O legislador constituinte de 1988 conferiu especial ateno ao
trfico ilcito de entorpecentes, abordando-o em diversos dispositivos721
e consolidando a chamada guerra s drogas. Previu que o brasileiro
naturalizado poder ser extraditado, se cometesse crime comum antes da
naturalizao prtica j adotada pelo Supremo Tribunal Federal , ou
se comprovado envolvimento em trfico ilcito de drogas (art. 5., LI), o que
representou uma inovao, uma vez que abriu margem para a extradio a
qualquer tempo.
Assim, enquanto as Constituies anteriores impediam a extradio
do brasileiro, no distinguindo o nato do naturalizado, ou silenciavam sobre
o assunto, e os diplomas legais e convencionais apenas excepcionavam o
deferimento da entrega do naturalizado por crime perpetrado antes da
721. Nunca antes a questo havia merecido tamanha ateno constitucional, e os
pontos da Constituio que tratam diretamente das drogas so os seguintes:
art. 5., XLIII (crimes inafianveis e insuscetveis de graa e anistia) e LI
(extradio do brasileiro naturalizado); art. 144, 1., II (que trata da atribuio
da polcia federal para prevenir e combater o trfico internacional de drogas);
227, 3. (proteo da criana e do adolescente e programas de preveno ao
uso de drogas em relao a estes); 243 e seu pargrafo nico (desapropriao
de terras usadas para o cultivo de substncias entorpecentes).

232

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

nacionalidade adquirida, a Carta Poltica de 1988 foi alm, ao instituir


a segunda exceo ao princpio da inextraditabilidade do brasileiro.722
Logo, o texto constitucional encerrou a polmica que existia em torno da
extradio do brasileiro por fato praticado antes da naturalizao, mas, por
outro lado, deu incio a uma nova controvrsia, qual seja, da possibilidade
de entrega do brasileiro naturalizado por crime perpetrado em qualquer
tempo, desde que haja comprovado envolvimento no trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins.723
A origem desse dispositivo derivou de Emenda Aditiva ao Anteprojeto
de Constituio, feita pelo Constituinte Francisco Rossi perante a
Subcomisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher. A emenda parlamentar baseou-se na justificativa de que (...) essa
redao permitir um combate mais eficaz ao trfico internacional de drogas, que
faz do Brasil, hoje, rota importante para o escoamento e distribuio das mesmas,
principalmente para a Europa e os Estados Unidos.724
Segundo Artur de Brito Gueiros Souza, se, de um lado, a inovao
em causa digna de crticas, na medida em que discrimina negativamente
o brasileiro naturalizado, em detrimento de uma tradicional poltica de
proteo nacionalidade adquirida, por outro, no se pode deixar de
reconhecer que, ante o elevado ndice de extraditandos envolvidos no
trfico de drogas, alguma ao necessitava ser tomada no nvel do direito
positivo. Justifica que, muito mais do que uma importante rota para o
escoamento do trfico de drogas, o Brasil transformou-se numa base fixa
para a ao dos chamados narcotraficantes internacionais, sendo certo que
alguns deles procuravam adquirir a nacionalidade brasileira, com o claro
722. Souza, Artur de Brito Gueiros. As novas tendncias do direito extradicional. 2.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2013. p. 134.
723. Souza, A. B. G. As novas... cit., 2013. p. 138.
724. Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados. EMENDA
1P05024-3, DE 02.07.87. apud Souza, A. B. G. As novas... cit., 2013. p. 139.
Tal inovao sofreu crticas do Constituinte lvaro Valle, que por desejar sua
supresso argumentou em Plenrio: importante essa compreenso para
que no haja tentao, amanh, de um intrprete imaginar que o mens legis,
Sr. Presidente, seja a de que um brasileiro naturalizado, tendo cometido esse
crime, possa ser extraditado, porque a estabeleceramos uma diferena entre
brasileiro naturalizado e o nato, o que no poderamos fazer. No momento em
que ele tivesse cometido o crime, aps a sua naturalizao, evidentemente, ele
ter que ser tratado tal como um brasileiro nato, ou estaramos criando um
precedente extraordinariamente grave na Constituio (Dirio da Assembleia
Nacional Constituinte de 05.02.88, p. 7.015 apud Souza, A. B. G. As novas...
cit., 2013. p. 140.

233

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

intuito de escapar da ao dos organismos da represso do comrcio ilcito


de drogas.725
Para o autor, a larga utilizao da extradio como mecanismo de
combate aos atos praticados por traficantes de drogas pode ser aferida
atravs do levantamento feito nos processos de extradio passiva que
tramitaram no Supremo Tribunal Federal, em 1998, ou seja, 10 anos
aps a promulgao da Constituio, e constatou que cerca de 35,4% da
totalidade de processos tratavam do envolvimento de extraditandos com o
trfico de drogas.726
A Carta Poltica de 1988 tambm determinou ao legislador ordinrio
que a prtica da tortura, o trfico ilcito de entorpecentes, o terrorismo e
os definidos como crimes hediondos so inafianveis e insuscetveis de
graa ou anistia (art. 5., XLIII).727 O objetivo do dispositivo era impedir
que, no Estado democrtico, torturadores e perseguidores polticos, como
os da ditadura civil-militar, pudessem ser beneficiados por leis de anistia de
legitimidade duvidosa.
A faculdade atribuda pela Constituio ao legislador ordinrio
de rotular infraes com a marca de hediondez presumida possui razes
distintas das anteriores, e identificveis com o Movimento Lei e Ordem,
corrente poltico-criminal surgida nos Estados Unidos na dcada de
70 e com reflexos nas dcadas imediatas do sculo XX, que pode ser
definido como uma criminologia da vida cotidiana, que discursava pela
imprescindibilidade da ordem, e no da justia, como valor supremo.728
No Brasil, essa corrente expandiu-se, devido a fatos detectados j nas
dcadas de 70 e 80, como o conceito reducionista da violncia, fazendo-o
coincidir com o da criminalidade, a criao, pelos meios de comunicao
social, de um sentimento coletivo e individual de insegurana, alm do
emprego desses meios para efeito de dramatizao da violncia para
725. Souza, A. B. G. As novas... cit., 2013. p. 142.
726. Souza, op. cit., p. 142.
727. Ao dispositivo podem ser tecidas inmeras crticas, como o fato de instituir,
em hierarquia jurdica mxima, uma categoria especial de crimes e atribuirlhes, de forma absoluta e apriorstica, o rtulo de hediondez, reservando ao
legislador a prpria discriminao dos tipos penais. Alm disso, sua localizao
na Constituio, junto aos direitos fundamentais, tambm criticvel, uma vez
que o dispositivo restringe direitos, de forma, inclusive, temerria, ao criar a
categoria aberta das infraes hediondas (LEAL, Joo Jos. Crimes hediondos:
A Lei 8.072/90 como expresso do direito penal da severidade. 2. ed. Curitiba:
Juru, 2003. p. 13).
728. Franco, Alberto Silva. Crimes Hediondos. 5 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005. p. 85.

234

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

seu uso poltico. Da por que, substituindo a ideologia da Segurana


Nacional, a ideologia de Defesa Social, com nfase na segurana urbana,
estabeleceu uma guerra contra a criminalidade comum, com a necessidade
do endurecimento das sanes penais para conter a violncia social
personificada nos criminosos.729
Logo, o Movimento Lei e Ordem influenciou o texto constitucional,
com suas consideraes sobre a culpa do criminoso, dotado de caractersticas
como a periculosidade e a responsabilidade pela insegurana social, criou
a categoria dos crimes hediondos. Alm disso, equiparou-a a outras espcies
criminosas, como a tortura, o terrorismo e o trfico ilcito de entorpecentes
e drogas afins. Finalmente, atribuiu, ao legislador ordinrio, a tarefa de
conceituar crime hediondo, (...) hiptese tpica no detectada na histria do
direito penal brasileiro, e de formular tipos e cominar penas aos crimes dessa
categoria, segundo Alberto Silva Franco, (...) numa luta incansvel contra o
crime, mas fadada ao insucesso por seu irracionalismo, por sua passionalidade e por
sua unilateralidade.730
Por conseguinte, em relao tortura, terrorismo, trfico drogas
e crimes hediondos, h uma deciso valorativa fundamental anterior
legislao penal e, ao mesmo tempo, obrigatria para ela.731 Em relao aos
ltimos, h um imperativo de tutela que obriga o legislador a enumerar os
crimes hediondos, porm sem trazer os bens jurdicos que pretende tutelar,
tampouco definir a gravidade das leses. A partir disso, instaurou-se um
processo de produo legislativa alimentado por casusmos, vinculado ao
incio de Direito penal de exceo no Estado democrtico de direito brasileiro,
no sentido que abandonam direitos e garantias fundamentais para combater
emergncias especficas, mediante normas simblicas.732
729. Carvalho, S. Poltica... cit., 2007. p. 39.
730. Franco, op. cit., 2005. p. 94.
731. Feldens, Luciano. A Constituio Penal: A dupla face da proporcionalidade no
controle das normas penais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005. p. 74.
732. Leal, J. J. Crimes... cit., 2003. p. 14. A tendncia antigarantista, alis,
atualmente est vinculada cultura de emergncia e prtica da exceo,
consistente em medidas administrativas imediatistas determinadas pelo
clamor miditico, como so as prises-espetculo, bem como a edio de leis
penais de exceo, porquanto tambm motivadas por situaes especficas e com
disposies limitadoras e supressoras de direitos e garantias fundamentais,
sem obedincia ao princpio da proporcionalidade. Dessa regresso, deriva a
acentuao da relativizao do modelo de legalidade penal consolidado pelas
Constituies contemporneas e originrio da tradio liberal (Ferrajoli,
Luigi. Direito e razo. Teoria do garantismo penal. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2006. p. 746).

235

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Exemplo disso a Lei 8.072/1990,733 legislao punitiva caracterizada


por definir grupos com potencialidade delitiva, bem como por restringir
direitos e garantias constitucionais, que violou princpios jurdico-penais,
como o da individualizao da pena, da progresso de regime pelo mrito
do condenado na execuo da pena privativa de liberdade e princpio da
presuno de inocncia. Essa lei, em seu art. 2., previu que os crimes
hediondos, a prtica da tortura, o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins e o terrorismo, alm de serem insuscetveis de anistia, graa, indulto e
fiana, tambm eram incompatveis com a concesso de liberdade provisria,
e que a pena seria cumprida em regime integralmente fechado.734
A partir disso, vrias decises judiciais aplicaram a literalidade da
lei e passaram a vedar a concesso da liberdade provisria para acusados por
trfico de drogas e as outras modalidades supramencionadas, assim como a
progresso de regime, e criou-se uma cultura de aprisionamento em relao
a esses delitos, independentemente da anlise das circunstncias do caso e
das condies pessoais do agente. Somente 16 anos depois, o Plenrio do
Supremo Tribunal Federal, no julgamento do HC 82.959735 em controle de
constitucionalidade tendo como objeto o art. 2., 1., da Lei 8.072/1990, que
previa o regime integralmente fechado, julgou inconstitucional o dispositivo
devido violao da garantia de individualizao da pena.736 Da por que
733. Outras leis penais de emergncia podem ser citadas, como a Lei 9.034/95,
posteriormente alterada pela Lei 10.217/01, destinada ao controle da
criminalidade organizada, dispondo sobre os meios de preveno e de
represso a essa criminalidade, sem promover qualquer delimitao conceitual
de crime organizado, da mesma forma que ocorreu com os crimes hediondos. E,
do mesmo modo, h penas desproporcionais e prises que ferem a presuno
de inocncia, somadas violao do prprio princpio acusatrio ao possibilitar
que o juiz promova a coleta de provas, culminando em um respectivo processo
penal de exceo (COSTA, Renata Almeida. A Sociedade Complexa e o Crime
Organizado: A Contemporaneidade e o Risco nas Organizaes Criminosas.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 90-91). Da mesma forma, o Regime
Disciplinar Diferenciado, regulamentado nacionalmente pela Lei 10.792/03,
analisado na dissertao de mestrado: MORAES, A. L. Z. Estado de exceo...
cit., 2008.
734. Brasil. Lei dos Crimes Hediondos. Lei 8.072, de 25 de julho de 1990. Publicada
no Dirio Oficial da Unio em 26.07.1990. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8072.htm>. Acesso em: 8 maio 2015.
735. Brasil. STF. HC 82.959, rel. Min. Marco Aurlio, j. 23 de fevereiro de 2006.
Dirio da Justia, Braslia, DF, 1. set. 2006.
736. Anteriormente deciso do STF, outros tribunais e juzes monocrticos j
faziam o controle difuso de constitucionalidade, julgando inconstitucional o
dispositivo que determinava a vedao da progresso de regime no caso de

236

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

a Lei 11.464/2007 alterou a norma, fixando regime inicialmente fechado


para os condenados pelos crimes hediondos e assemelhados e permitindo a
progresso de regime.737 A referida lei alterou tambm a redao do art. 2.,
II, mantendo a vedao da concesso da fiana, porm suprimindo a vedao
da liberdade provisria.
A Lei 8.072/1990, mesmo com as alteraes introduzidas pela Lei
11.464/2007, continua sendo a gnese do Direito penal de exceo no Brasil
contemporneo, um marco na cultura punitiva de lei e ordem, que acarretou o
incremento das taxas de aprisionamento, devido ao revogado regime integralmente
fechado e persistncia (ao menos, na viso de alguns tribunais) da vedao da
liberdade provisria. Aps a Lei dos Crimes Hediondos, o Estado brasileiro
permaneceu criando leis penais de emergncia para promover penalmente
valores tico-sociais, transmitir uma ilusria sensao de segurana ou
mesmo para atender explcitos propsitos polticos.738 Da mesma forma,
ainda no foi revertida essa cultura de aprisionamento dos traficantes de
drogas, o que repercute profundamente nas detenes das mulas do trfico.
A Lei 11.343/2006 revogou a lei de drogas anterior, mas no colaborou
para a reduo da cultura de aprisionamento, ao manter a equiparao a
crimes hediondos, estendendo, aos acusados de trfico de drogas (no
havendo necessidade de terem sido condenados por sentena transitada
em julgado), penas severas, regime inicial fechado, maior dificuldade
na progresso de regime e rito processual diferenciado dentre elas, a
manuteno do interrogatrio no incio do processo, e no ao final ,739 em
crimes hediondos por violar o princpio da individualizao da pena, que
tambm observado na fase da execuo. As decises citavam a lei de combate
ao crime organizado, que previa o incio do cumprimento da pena, seja qual
for o crime decorrente de quadrilha ou bando, em regime fechado, e a Lei
de Tortura, crime equiparado aos hediondos, que (...) autoriza a progresso.
Defendia-se, portanto, a violao ao princpio isonmico e, portanto,
perda da eficcia do art. 2, 1., da Lei dos Crimes Hediondos (Azevedo,
Tupinamb Pinto. Crimes hediondos e regime carcerrio nico: novos motivos
de inconstitucionalidade. In: Carvalho, Salo (coord.). Crtica execuo penal.
2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 472).
737. Moraes, Alexandre; Smanio, Gianpaolo Poggio. Legislao penal especial. 10.
ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 42.
738. Franco, A. S. Crimes... cit., 2005. p. 636-638.
739. Em relao ao interrogatrio ao final, o Superior Tribunal de Justia assim se
posicionou: [] em estrita observncia ao princpio da especialidade, existindo
rito prprio para a apurao do delito atribudo paciente, afastam-se as regras
do procedimento comum ordinrio previstas no Cdigo de Processo Penal, cuja
aplicao pressupe, por certo, a ausncia de regramento especfico para a hiptese 3.

237

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

uma ntida dinmica para dificultar a defesa do indivduo supostamente


traficante de drogas.740 A priso provisria, mesmo aps essa lei, continuou
sendo utilizada indiscriminadamente e baseada na gravidade do delito e na
antecipao do juzo de condenao.741
Aps a nova lei, alis, houve crescimento das prises por trfico de
drogas, uma vez que a pena mnima para os crimes de trfico subiu de
Se a Lei 11.343/2006 determina que o interrogatrio do acusado ser o primeiro
ato da audincia de instruo e julgamento, ao passo que o artigo 400 do Cdigo de
Processo Penal prev a realizao de tal ato somente ao final, no h dvidas de que
deve ser aplicada a legislao especfica, pois, como visto, as regras do procedimento
comum ordinrio s tm lugar no procedimento especial quando nele houver omisses
ou lacunas [] (Brasil. STJ. HC 180.033/SP, 5. T., rel. Min. Jorge Mussi, j.
16.02.2012, DJe 29.02.2012).
740. Guilherme, Vera Maria. Enfrentando o punitivismo nosso de cada dia: a
poltica antidrogas do Brasil como desafio. In: vila, Gustavo Noronha de
(Org.). Fraturas do sistema penal. Porto Alegre: Sulina, 2013. p. 157.
741. Jesus, Maria Gorete Marques de (Coord.). Priso provisria e Lei de Drogas: um
estudo sobre os flagrantes de trfico de drogas na cidade de So Paulo. So
Paulo: Ncleo de Estudo da Violncia, 2011. O estudo examinou as prticas
e os discursos dos profissionais do sistema de justia criminal, e traou um
retrato dos casos de trfico de drogas, apontando para o uso excessivo da priso
provisria. Para a maioria dos juzes entrevistados durante a pesquisa, apesar
das decises dos Tribunais Superiores, (...) o trfico um crime grave e merece
ser punido com rigor ( Jesus, op. cit., 2011. p. 85). A pesquisa apontou que, no
perodo de trs meses estudado em 2010, em 88,64% dos casos, os acusados no
tiveram concedida a liberdade provisria e responderam ao processo presos; em
93% dos casos, aps a condenao em primeira instncia, no tiveram o direito
de recorrer em liberdade. Segundo os pesquisadores, os prprios juzes assumem
que h uma antecipao da pena nos casos de trfico, uma vez que os julgadores
j anteveem um juzo condenatrio. Na fundamentao das decises que
determinam a priso preventiva, no entanto, exaram os seguintes fundamentos:
(a) gravidade do delito; (b) garantia da ordem pblica; (c) garantia da aplicao
da lei penal; (d) equipararao do trfico de drogas a crime hediondo; (e)
convenincia da instruo criminal; e (g) quantidade da droga apreendida. A
gravidade do crime de trfico de drogas, argumento presente tanto nas decises
como nas entrevistas, o ponto mais comum entre os operadores ( JESUS, op.
cit., 2011. p. 94). Nesse sentido, concluiu a OEA que o uso excepcional da
priso preventiva um dos problemas mais graves que enfrentam os Estadosmembros no que concerne a respeito e garantia dos direitos das pessoas privadas
de liberdade, uma situao inadmissivel em uma sociedade democrtica que
respeite a presuno de inocncia (Organizacin de los Estados Americanos.
Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Informe sobre el uso de la prisin
preventiva en las Amricas. Doc. 46/13, de 30 diciembre 2013. Original: Espaol.
Disponvel em: <http://www.cidh.org>. Acesso em: 8 maio 2015. p. 119).

238

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

trs para cinco anos,742 o que contribuiu para o incremento da populao


carcerria no perodo posterior lei, sem olvidar outros fatores, como
o aumento do uso de drogas e do combate a esse espcie delitiva, no que
concerne ao pequeno traficante.743 Assim, manteve a pressuposio de que
um maior recrudescimento das tipificaes e das penas evitar a prtica de
tais crimes, fomentando a guerra contra o trfico de drogas e gerando as
consequncias em relao ao objeto da presente pesquisa.
As mulas do trfico, na atualidade brasileira, representam a maioria dos
estrangeiros encarcerados no Brasil.744 Em pesquisa quantitativa, Arthur de
Brito Gueiros Souza verificou que, no ano de 2004, dois teros dos estrangeiros
encarcerados no Brasil, ou 72,3% dos detentos, respondiam criminalmente pelo
delito de trfico de drogas (art. 12 da Lei 6.368/76) e associao para fins de
trfico (art. 14 da mesma lei), nmero este superior aos crimes contra o
patrimnio (12,3% dos presos) e aos delitos de falsidade documental, que
abrangem a falsificao de vistos, passaportes ou outros documentos de
identificao (4,8% dos detentos).745
No ano de 2014, segundo dados da Secretaria da Administrao
Penitenciria do Estado de So Paulo, 81% dos estrangeiros tinham como motivo
da priso o trfico de drogas (Lei 11.343/2006), ao passo que apenas 13%
tinham como motivo crimes contra o patrimnio, e 1,4%, crimes contra a
vida.746 Assim, podem-se verificar os seguintes nmeros:
742. O art. 33, 4., da Lei 11.343/2006, no entanto, possibilita a aplicao abaixo
dos cinco anos no caso do trfico privilegiado, em que as penas podero
ser reduzidas de um sexto a dois teros, desde que o agente seja primrio,
de bons antecedentes, no se dedique s atividades criminosas e nem integre
organizao criminosa.
743. O promotor destacou que s chega justia o pequeno traficante, enquanto o
mdio e o grande raramente aparecem ( Jesus, op. cit., 2011. p. 74).
744. Tambm foi a constatao da pesquisa constante em: Souza, Artur de Brito
Gueiros. Presos estrangeiros no Brasil: aspectos jurdicos e criminolgicos. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
745. Souza, A. B. G. Presos... cit., 2007. p. 66-67.
746. Os dados foram fornecidos pela Assessoria de Imprensa da Secretaria da
Administrao Penitenciria em 10 de dezembro de 2014: 2.078 presos
estrangeiros (1.559 homens e 519 mulheres) no Estado de So Paulo, sendo
1.692 presos pelo delito de trfico de drogas (1.203 homens e 484 mulheres).
No mbito nacional, o total de presos estrangeiros em julho de 2013 era de
3.191, e o percentual de presos por trfico de drogas de aproximadamente
90%. Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/
acesso-a-informacao/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/totalbrasil-junho-2013.pdf>. Acesso em: 8 dez. 2014.

239

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil


Tabela 6 Nmero de Presos no Estado de So Paulo
em maro de 2014 conforme a infrao penal.
Infrao penal

Nmero de Presos no Estado de So Paulo em maro de 2014

Crimes contra a vida

29

Crimes contra o patrimnio

270

Trfico de drogas

1687

Outros

92

Total

2078

Fonte: Assessoria de Imprensa da Secretaria da Administrao Penitenciria (SAP-SP). 10 de


dezembro de 2014.

Traduzindo-se no Grfico 3:
Grfico 3 Nmero de Presos no Estado de So Paulo
em maro de 2014 conforme a infrao penal.

Crimes contra a vida


Crimes contra o
patrimnio
Trfico de drogas
Outros

Fonte: Assessoria de Imprensa da Secretaria da Administrao Penitenciria (SAP-SP). 10 de


dezembro de 2014.

No mbito nacional, o Relatrio sobre a situao das pessoas


estrangeiras presas no Brasil,747 primeiro documento oficial destinado a
747. Em 19 de agosto de 2014, por meio da Portaria 317, o Departamento
Penitencirio Nacional (DEPEN) instituiu Grupo de Trabalho para elaborar

240

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

analisar a situao de no nacionais em situao de priso no Pas, informou


que, em junho de 2013, havia 3.191 estrangeiros em privao de liberdade nos
estabelecimentos penais brasileiros (2.464 homens e 727 mulheres).748
Segundo o mesmo Relatrio, o percentual total, por continente, era,
em junho de 2013, 46,76% para naturais de pases da Amrica; 30,87%
da frica; 17,42% da Europa; 4,95% da sia; e 0% para os pases da
Oceania. Em relao aos africanos, a questo racial repercute no aumento
das abordagens e consequente prises em flagrante por trfico de drogas
em aeroportos internacionais, uma vez que a provenincia africana e a
identificao pela cor da pele aumenta a chance de ser preso em flagrante,
mormente considerando que consabido que a misria que assola o
Continente africano reduz a chance de que os nacionais adquiram passagens
areas internacionais, sem financiamento de terceiros. Exemplo disso que
as pessoas estrangeiras presas no Estado de So Paulo, em que h o maior
aeroporto internacional do Brasil, so provenientes, em sua maioria, de
pases do Continente africano (42,94% em junho de 2013), nmero maior
que do Continente americano (33,99% em junho de 2013).749
Segue o Grfico 4, que traduz o percentual por Continente de
nacionalidade dos presos estrangeiros em junho de 2013.
propostas e definir diretrizes quanto situao de presos estrangeiros no pas. Na
referida Portaria, deu-se ao GT atribuio para: I analisar elementos relativos
situao atual de presos estrangeiros no pas; II realizar levantamentos tcnicos
sobre aes governamentais j existentes relacionadas assistncia de presos
estrangeiros; III propor diretrizes normativas e aes estratgicas relacionadas
assistncia de presos estrangeiros no pas. Compuseram o GT representantes do
DEPEN (Ouvidoria, Projeto Mulheres da Diretoria de Polticas PenitenciriasDIRPP e Escola Nacional de Servios Penais-ESPEN) e dos seguintes rgos
convidados: MRE; MS; SDH; Ministrio Pblico Federal (MPF); Assessoria
Internacional do Ministrio da Justia; DEEST/MJ; Secretaria de Assuntos
Legislativos do MJ (SAL/MJ); DPU; Conselho Nacional de Justia (CNJ).
Alm de um representante de organizao da Sociedade Civil que tenha, entre
suas finalidades, a assistncia a presos estrangeiros, sendo esta o Instituto Terra,
Trabalho e Cidadania (ITTC). (Brasil. Ministrio da Justia. Departamento
Penitencirio Nacional. Grupo de Trabalho criado pela Portaria 317, de 19 de
agosto de 2014. Relatrio sobre a situao das pessoas estrangeiras presas no Brasil.
Braslia: dezembro de 2014).
748. Brasil. Ministrio da Justia. Sistema Integrado de Informaes PenitenciriasInfopen jun. 2013 apud Brasil. Relatrio sobre a situao das pessoas estrangeiras
presas no Brasil... cit., 2014. p. 6-7.
749. Brasil. Ministrio da Justia. Sistema Integrado de Informaes PenitenciriasInfopen, jun. 2013 apud Brasil. Relatrio sobre a situao das pessoas estrangeiras
presas no Brasil... cit., 2014. p. 6-7.

241

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil


Grfico 4 Percentual por continente de nacionalidade
dos presos estrangeiros em junho de 2013.

Amrica
frica
Europa
sia
Oceania

Fonte: Brasil . Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional. Grupo de Trabalho


criado pela Portaria 317, de 19 de agosto de 2014. Relatrio sobre a situao das pessoas
estrangeiras presas no Brasil. Braslia: dezembro de 2014.

Nesse ponto, e tambm em relao ao percentual de encarceramento


feminino, que ser tratado em apartado no prximo item deste Captulo,
a poltica criminal direcionada aos estrangeiros, de fundamento legal que
persiste desde a ditadura civil-militar brasileira, passou a se confundir com
a guerra s drogas.750
A quantidade de pessoas estrangeiras em privao de liberdade no
Brasil, principalmente por trfico de drogas, deve-se tambm dificuldade
de concesso da liberdade no curso do processo, de obteno de progresso
de regime e do livramento condicional, devido cultura punitiva relacionada
750. Carvalho, Salo de. Poltica criminal de drogas no Brasil (Estudo Criminolgico
e Dogmtico). 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 24-31. A Lei
11.343/2006, alis, repercute no somente no encarceramento de massa de
estrangeiros, mas tambm de brasileiros. Dados comparativos, fornecidos pelo
Infopen, registram o aumento exponencial do encarceramento por trfico de
drogas quando comparadas estatsticas de 2005 e de 2011. Isto porque, no
Brasil, em 2005, havia 32.880 pessoas presas por trfico de drogas; em 2011,
esse nmero passou a ser de 125.744. Ou seja, a aplicao da Lei 11.343/2006
resultou no aumento na populao carcerria como um todo, e no somente dos
nmeros relativos aos presos estrangeiros (Guilherme, V. M.. Enfrentando...
In: vila, G. N. (org.). Fraturas... cit., 2013. p. 158).

242

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

ao trfico de drogas, mormente o internacional, consoante j analisado


anteriormente.
Alm disso, ignora-se que o preso estrangeiro tem os mesmos direitos
que o brasileiro,751 dentre eles a garantia constitucional de acesso justia e s
Defensorias Pblicas, a presuno de inocncia, o trabalho e a remio pelo
trabalho,752 o estudo e a remio pelo estudo, a liberdade religiosa e de culto,
a sade e a higiene, a sada temporria, a visitao, inclusive visita ntima, a
traduo em seu idioma de origem, a assistncia consular. Os estrangeiros
tm direito ainda progresso de regime e ao livramento condicional.
O que ocorre na prtica, no entanto, a projeo dos efeitos da
decretao de expulso sobre o cotidiano do cumprimento da pena de
indivduos no nacionais, afetando o direito de usufrurem do sistema
progressivo de cumprimento da pena e ainda antecipando seu cumprimento
e violando o princpio da presuno de inocncia ao negar a liberdade
provisria.753 A posio clssica do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justia, alis, justamente no sentido da impossibilidade de
concesso de qualquer forma de progresso na execuo da pena em
benefcio do estrangeiro condenado criminalmente no aguardo de eventual
expulso j decretada ou no curso de processo expulsrio em tramitao,
sob pena de frustrar-se a prpria ordem de expulso (utilizando-se de uma
presuno de fuga) e de garantir a progresso a quem no pode trabalhar
licitamente no Brasil.754
751. Alm das previses constitucionais e de direito internacional mencionadas no
item anterior desta Tese, a no discriminao um dos princpios essenciais
das Regras Mnimas do Tratamento de Prisioneiros (United Nations. Human
Rights and Prisons: Trainers Guide on Human Rights Training for Prison
Officials. United Nations: New York and Geneva, 2005).
752. Nas unidades prisionais em que no h oficinas de trabalho, qualquer outra
atividade diria, constante e com horrio, deve ser considerada para fins de
remio, uma vez que dever do Estado disponibilizar trabalho.
753. Souza, A. B. G. Presos... cit., 2007. p. 206.
754. Cahali, Yussef Said. Estatuto do Estrangeiro. So Paulo: Saraiva, 1983. p. 218.
O autor traz diversos julgados do STF e do STJ nesse sentido. Da mesma
forma, Artur de Brito Gueiros Souza comenta, dentre outros julgados, o HC
56.311, em que o STF decidiu que (...) o estrangeiro deve aguardar o integral
cumprimento da pena, sem direito progresso ao regime semiaberto. Acrescentou,
quanto ao livramento condicional, que um dos fundamentos do indeferimento
o Decreto-lei 4.865, de 1942, que veda o livramento aos estrangeiros. Ocorre
que tal Decreto foi tacitamente revogado pela Constituio de 1946, e tambm
em razo da posterior legislao do estrangeiro (Decreto-lei 941, de 1969,
posteriormente revogado pela Lei 6.815, de 1980), legislao que nada previu

243

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Contrariando essa tendncia, h recentes julgados favorveis


progresso de regime dos presos estrangeiros. O Superior Tribunal de
Justia, flexibilizando sua posio tradicional, j se manifestou no sentido de
que a situao irregular de estrangeiro no Pas no circunstncia, por si s,
apta a afastar o princpio da igualdade entre nacionais e estrangeiros e (...)
a possibilidade de fuga e, consequentemente, de frustrao do decreto de expulso
no justifica o indeferimento do pedido da progresso ao regime semiaberto.755 Da
mesma forma, o Supremo Tribunal Federal, em algumas ocasies, entendeu
que o fato de o condenado por trfico de droga ser estrangeiro, estar preso,
no ter domiclio no Pas e ser objeto de processo de expulso no constitui
bice progresso de regime de cumprimento da pena.756
Apesar de alguns julgados favorveis, os juzes, em primeira instncia,
costumam negar a progresso de regime. Um dos fundamentos para a
manuteno do regime fechado que o art. 114 da Lei de Execuo Penal
impe algumas obrigaes para a progresso, dentre eles que o preso esteja
trabalhando ou comprove a possibilidade de faz-lo imediatamente (inciso I).
O livramento condicional exige mais requisitos do que a progresso,
dentre eles (...) obter ocupao lcita, dentro de prazo razovel se for apto para
de restrio quanto obteno do livramento ou qualquer outro instituto
assemelhado (Souza, A. B. G. Presos... cit., 2007. p. 207-227).
755. Brasil. STJ. HC 219.017-SP. Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 15/3/2012,
noticiado no Informativo 493, perodo: 12 a 23 de maro de 2012. J em 2015,
foi proferida outra deciso nesse mesmo sentido: (...) 1. A progresso de regime
de cumprimento da pena, tanto do nacional quanto do estrangeiro, deve ser pautada
pelo respeito dignidade da pessoa humana e pela observncia aos princpios da
igualdade e da individualizao da pena, com avaliao dos critrios objetivo e
subjetivo a que alude o art. 112 da LEP. 2. O benefcio no pode, assim, ser negado
pelo simples fato de o apenado estar em situao irregular no pas ou, mesmo, de
haver decreto de expulso expedido contra ele, motivos que, por si s, conforme
jurisprudncia unssona desta Corte, no seriam idneos para tanto (Brasil. STJ.
HC 309.825/SP, 6. T., rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, j. 05.03.2015. Braslia,
DF, DJe 12.03.2015).
756. Precedente citado do STF: HC 97.147-MT, DJe 12.02.2010. Mais
recentemente, tambm decidiu o STF: [] I A excluso do estrangeiro do
sistema progressivo de cumprimento de pena conflita com diversos princpios
constitucionais, especialmente o da prevalncia dos direitos humanos (art. 4., II)
e o da isonomia (art. 5.), que veda qualquer discriminao em razo de raa, cor,
credo, religio, sexo, idade, origem e nacionalidade. Precedente. II Ordem concedida
para afastar a vedao de progresso de regime a paciente, remetendo-se os autos
ao juzo da execuo, para que verifique a presena dos requisitos do art. 112 da
LEP (Brasil. STF. HC 117878. 2. Turma, rel. Min. Ricardo Lewandowski,
j. 19.11.2013. Processo Eletrnico DJe-237. Publ. 03.12.2013).

244

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

o trabalho (arts. 131 e 132 da Lei de Execuo Penal), motivo pelo qual,
em regra, negado pelos tribunais ptrios, sob o argumento de que no h
possibilidade de o estrangeiro exercer ocupao lcita e firmar residncia por
estar irregular no Pas. Para reverter tal posicionamento, faz-se necessrio,
alm das alteraes jurisprudenciais j mencionadas, a interao entre diversas
instituies, no intuito de abrigar os imigrantes em locais apropriados, que
forneam atividades equiparadas ocupao lcita e que possibilitem a ele
prover seu prprio sustento (assistncia transdisciplinar).757
A mesma dificuldade encontrada para a substituio da pena privativa
de liberdade por restritiva de direitos, benefcio, em regra, tambm negado
pelos juzes monocrticos e tribunais brasileiros nos casos de estrangeiros
acusados de trfico de drogas. O Supremo Tribunal Federal decidiu que
cabe pena restritiva de direitos para o delito em referncia e, no caso de
um estrangeiro condenado por esse delito, declarou: (...) porque (i) a ele foi
fixado o regime aberto para iniciar o cumprimento da pena; (ii) inexiste decreto
de expulso em seu desfavor; e (iii) na viso das instncias inferiores, preenche os
requisitos do art. 44.758
O acesso ao mercado formal de trabalho exige programas de
assistncia ao egresso, uma vez que muito provvel que o no nacional
no tenha um posto de trabalho anterior, tampouco domnio do idioma.
Exige ainda documentao, como a Carteira de Trabalho e Previdncia
Social (CTPS) e o Cadastro Nacional de Pessoa Fsica (CPF) e, em ltima
anlise, a permanncia regular no Brasil. Da mesma forma, tais documentos
so exigidos para formalizar um contrato de aluguel de imvel e para outras
atividades da vida civil. Assim, as exigncias esbarram na apreenso dos
passaportes por ocasio da prtica do delito, bem como na inviabilidade da
regularizao migratria do estrangeiro que comete crime no Brasil.
Um passo para resolver a questo e possibilitar a concesso dos
benefcios relacionados ao sistema progressivo de cumprimento da pena
foi a Resoluo Normativa 110, de 10 de abril de 2014, do Conselho
Nacional de Imigrao, que autorizou a concesso de permanncia em carter
provisrio, a ttulo especial, com fins de estabelecimento de igualdade de condies
757. Em So Paulo, a experincia do acolhimento em razo da atuao do Instituto
Terra, Trabalho e Cidadania (ITTC) Projeto Estrangeiras , quem vem
alocando algumas mulheres na Casa de Acolhida, da Pastoral Carcerria
e da Casa do Migrante, que recebe estrangeiros para fins de livramento
condicional, tem gerado resultados positivos (Brasil. Relatrio sobre a situao
das pessoas estrangeiras presas no Brasil... cit., 2014. p. 24-26).
758. Brasil. STF. HC 103.311. 1. T., rel. Min. Luiz Fux, j. 07.07.2011. Dirio da
Justia, Braslia, DF, 29 jun. 2011, Ementa v. 02553-01, p. 86.

245

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

de cumprimento das penas por estrangeiros.759 A Resoluo foi regulamentada


pela Portaria 6, de 30 de janeiro de 2015, que previu que o Departamento de
Estrangeiros expedir a permanncia provisria, e que esta no depende de
ordem judicial, bastando a comprovao da condio de preso estrangeiro, e
poder ser postulada pela Defensoria Pblica da Unio, independentemente
de procurao.760 A partir da permanncia, poder ser obtido o Registro
Nacional de Estrangeiro e, com este, facilitar a expedio da CTPS, do CPF
e de outros documentos necessrios vida alm do crcere.
Outra dificuldade que pode repercutir no nmero de encarceramentos
e na vedao dos benefcios inerentes progresso de regime a carncia na
assistncia consular. Esta prevista nos arts. 5. e 36 da Conveno de Viena
sobre Relaes Consulares de 1963,761 e o Brasil, como parte da Conveno,
deve facilitar o exerccio das funes consulares, inclusive comunicando
759. Dispe a Resoluo Normativa n. 110, de 10 de abril de 2014, publicada no
Dirio Oficial da Unio n. 75, de 22 de abril de 2014: Art. 1. O Ministrio da
Justia conceder, em virtude de deciso judicial, permanncia de carter provisrio,
a ttulo especial, a estrangeiros em cumprimento de pena no Brasil. Pargrafo nico.
A permanncia de que trata o caput deste artigo ser vinculada ao cumprimento da
pena ou efetivao de sua expulso. Art. 2. A concesso de permanncia nos termos
desta Resoluo contempla os direitos e deveres previstos na Lei 6.815, de 19 de
agosto de 1980, nos termos da deciso judicial.
760. Brasil. Secretaria Nacional de Justia. Portaria 6, de 30 de janeiro de 2015.
Dirio Oficial da Unio n. 22. Poder Executivo, Braslia, DF, 02.02.2015.
Segundo a Portaria, o Departamento de Estrangeiros expedir permanncia
provisria a estrangeiros que sejam rus em processos criminais ou estejam
cumprindo pena no territrio nacional, e exige os seguintes documentos,
conforme art. 2.: I deciso judicial, nos termos do pargrafo primeiro. II
original ou cpia autenticada de identificao do preso estrangeiro, podendo a mesma
ser feita por qualquer documento que ateste sua identidade e nacionalidade. III
indicao de endereo ou localizao do interessado. Conforme a Portaria, deciso
judicial consiste na sentena condenatria ou deciso que concedeu a liberdade
provisria ou medidas cautelares alternativas priso, o livramento condicional
ou a progresso de regime. O protocolo do pedido valer como prova de
regularidade migratria at deciso final, assim como servir para que o preso
estrangeiro possa acessar servios e documentao complementar, de natureza
laboral e fiscal, at a publicao da deciso final sobre a permanncia no Dirio
Oficial da Unio e posterior emisso de RNE. Acrescenta o art. 3. que (...) a
permanncia provisria pode ser transformada em permanncia definitiva nos casos
de reunio familiar.
761. Organizao das Naes Unidas. Conveno de Viena sobre Relaes Consulares.
Promulgada pelo Decreto 61.078, de 26 de julho de 1967. Disponvel em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D61078.htm>. Acesso em: 21
ago. 2015.

246

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

acerca da priso exceto dos solicitantes de refgio ou refugiados, uma vez


que estes no gozam da proteo de seu Estado, devido perseguio que
motivou o pedido de acolhida , bem como recebendo comunicaes no
caso de brasileiros presos no exterior.
O Cnsul, ao se comunicar com seus nacionais quando no exterior,
pode garantir o respeito aos direitos humanos fundamentais, confirmar
a integridade fsica e estado mental saudvel deles naquela situao
geralmente de vulnerabilidade, bem como verificar que no houve violao
de direitos (como, por exemplo, fora, excesso de priso, coero para
confisso e outros). Alm disso, pode informar sobre diferenas entre a
legislao local e a do pas de origem, bem como sobre a existncia de
servios locais de assistncia jurdica gratuita sem prejuzo da comunicao
obrigatria da Defensoria Pblica, quando no foi constitudo advogado
e, desde que autorizado pelo preso, comunicar o fato a seus familiares no
seu pas de origem.762
Considerando a importncia da assistncia consular e, ao mesmo
tempo, a dificuldade de implementar a comunicao da priso aos
Consulados ou Embaixadas, o Conselho Nacional de Justia (CNJ), aps
inspees nas penitencirias que sero listadas a seguir , e o contato com a
rede de assistncia aos presos estrangeiros, em So Paulo, expediu a Resoluo
162, de 13 de novembro de 2012, determinando que a autoridade judiciria
dever comunicar a priso de qualquer pessoa estrangeira misso diplomtica de
seu Estado de origem, ou, na sua falta, ao Ministrio das Relaes Exteriores
e ao Ministrio da Justia, no prazo mximo de cinco dias. Da mesma
forma, foi determinada a comunicao de decises de progresso de regime,
livramento condicional e extino da punibilidade.763
Pode-se afirmar, portanto, que a repercusso da poltica criminal de
drogas no aprisionamento de estrangeiros assim como de brasileiros,
motivo pelo qual no se quer afirmar que uma realidade que repercute
apenas no aprisionamento de imigrantes decisiva, e, se o trfico de drogas
no fosse criminalizado, talvez sequer houvesse o fluxo de pessoas vulnerveis
e usadas como mulas. Para alm desse fenmeno, existe uma tenso entre:
(a) a aplicao das previses legais da Lei 6.815/1980 sem controle de
constitucionalidade e de convencionalidade, e o aprisionamento pelo
simples fato de ser estrangeiro; e (b) a opo por medidas descarcerizadoras
762. Bolivar, Analluza. Assistncia Consular ao preso estrangeiro: casos internacionais
e o Brasil. Curitiba: Appris, 2015. p. 24.
763. Brasil. Conselho Nacional de Justia. Resoluo 162, de 13 de novembro
de 2012. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/
resoluo-n162-13-11-2012-presidncia.pdf>. Acesso em: 5 set. 2015.

247

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

decises judiciais favorveis liberdade provisria e aplicao do sistema


progressivo de cumprimento de pena , e o incremento do aparato legal e
regulamentar necessrios para estas, como, por exemplo, a Resoluo 110 do
CNIg e a Resoluo 162 do CNJ.

3.2.3 Da expulso na atualidade brasileira e da projeo de


efeitos no cumprimento da pena

Atualmente, subsiste o inqurito policial de expulso (IPE) como


o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar se um
imigrante pode, ou no, ser expulso do Brasil, conforme os requisitos
previstos no art. 65 do Estatuto do Estrangeiro, como destinado quele
que (...) de qualquer forma, atentar contra a segurana nacional, a ordem
poltica ou social, a tranquilidade ou moralidade pblica e a economia popular,
ou cujo procedimento o torne nocivo convenincia e aos interesses nacionais.
O pargrafo nico do art. 65, por sua vez, prev a medida para aqueles
que se entregarem vadiagem e mendicncia764 ou violem dispositivos
do Estatuto. Assim como durante a ditadura civil-militar, no h medida
penal de expulso, sujeita estrutura normativa e aos princpios do direito
penal, tais como a estrita legalidade penal, a necessidade e humanidade
das penas, proporcionalidade, equidade e certeza, necessidade, lesividade,
culpabilidade e taxatividade.765
Mesmo que no considerados os princpios penais, a regulamentao
legal da expulso viola o princpio da legalidade, devido sua amplitude,
que no permite antever quais condutas so passveis de gerar tal medida
administrativa.766 Da mesma forma, viola o princpio da proporcionalidade,
764. Essa previso legal no foi revogada, mas existem autores que defendem a
no recepo pela Constituio de 1988, e o Anexo B do presente trabalho
evidencia que, no ano de 2014, no houve expulso motivada por vadiagem
ou mendicncia, sem prejuzo ocorrncia de deportao sob tal fundamento,
com ocorreu, indiretamente, no caso de Enrique Dario Perez Serena que,
devido inconvenincia da situao de rua em que se encontrava, foi preso
administrativamente e deportado para o Uruguai aps ter residido mais de
40 anos no Brasil, deciso confirmada pelo TRF3 (Brasil. TRF3. Processo
0015878-23.2012.4.03.0000. Classe 49692 HC-SP. Autuado em 24.05.2012.
Parte Impetrante: Defensoria Publica da Unio. Relator: Desembargador
Federal Peixoto Jnior).
765. Ferrajoli, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006. p. 345-465.
766. Dorini, Joo Paulo de Campos. Consideraes sobre a expulso. Revista da
Defensoria Pblica da Unio. n. 1. jan./jun. 2009. p. 42-61. Braslia: DPU, 2009.
p. 42.

248

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

uma vez que no h dosimetria, e persiste sendo aplicada com seus efeitos
perptuos, ensejadores do crime de reingresso de estrangeiro expulso
(art. 338 do Cdigo Penal), salvo revogao administrativa ou anulao
judicial.767 Esse efeito perptuo viola ainda a dignidade da pessoa humana,
uma vez que o indivduo expulso, mesmo que j residente no Brasil e no
estrangeiro transitrio, no poder retornar ao local onde construiu seus
laos sociais, econmicos e culturais, muitas vezes tendo que permanecer
em pas em que h situao de graves violaes aos direitos humanos, ou
mesmo de epidemias, como foi a do Ebola em 2014, ou se deslocar a um
terceiro Estado.
Em relao s causas impeditivas da expulso, as previstas no art.
75, II, do Estatuto so consideradas taxativas: (a) cnjuge brasileiro,
desde que o casamento tenha sido celebrado h mais de cinco anos e
no haja separao de fato; (b) filho brasileiro sob guarda e dependncia
econmica, desde que tenha sido registrado antes do fato que motivou a
expulso. Mesmo essas causas restritas de permanncia no Brasil devem
ter sua constitucionalidade questionada: a primeira deve ser extensvel
unio estvel por expressa equiparao constitucional (art. 226, 3.,
da Constituio de 1988), e a exigncia de cinco anos de casamento
tambm vai de encontro proteo da famlia prevista no art. 226 do
texto constitucional. Da mesma forma, inconstitucional a exigncia do
nascimento do filho antes do ato criminoso, bem como a necessidade de
comprovar dependncia econmica, uma vez que tais requisitos vo de
encontro aos princpios da prioridade absoluta, da proteo integral e do
reconhecimento da peculiar condio de pessoa em desenvolvimento (arts.
226 e 227 da Constituio, combinados com os arts. 1., 4. e 6. da Lei
8.069, de 13 de julho de 1990).768
767. Exemplo de revogao ocorreu no caso dos nove chineses, citado no segundo
captulo desta Tese. A Portaria 2.154, de 17 de dezembro de 2014, assinada
pelo Ministro da Justia Jos Eduardo Cardozo, assim decidiu: Revogar os
efeitos do Decreto Presidencial de 26 de fevereiro de 1965, publicado no Dirio
Oficial da Unio em 4 de maro do mesmo ano, que determinou a expulso do
territrio nacional de Wang Wei Chen, Chu Ching-Tung, Hou Fatseng, Wang
Chin, Su Tse-Ping, Chang Pao-Sheng, Wan Yao-Ting, Ma Yao-Tseng e Sung
Kuei Pao, todos de nacionalidade chinesa, diante do reconhecimento, pela Comisso
Nacional da Verdade, de que foram vtimas de graves violaes de direitos humanos
durante a ditadura civil-militar iniciada em 1961, tendo sido a expulso motivada
por interesses polticos e econmicos, e no pela prtica de qualquer crime por parte
das vtimas.
768. Dorini, J. P. C. Consideraes... cit., 2009. p. 54. Nesse sentido ainda: (...)
havendo descendncia brasileira, no se pode simplesmente expulsar o estrangeiro,

249

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Essas causas impeditivas so muito restritas e no abrangem diversas


situaes, exemplificativamente os casos de imigrantes com permanncia
no Brasil, principalmente aqueles que se estabeleceram no Pas, durante os
primeiros anos de vida, e no tm vnculos sociais no pas de nacionalidade;
os refugiados ou solicitantes de refgio que se valeram da prtica criminosa
justamente para sair do local em que eram submetidos perseguio
poltica, religiosa, ou outra grave violao aos direitos humanos, o que viola
o princpio do non-refoulement e o art. 8. da Lei 9.474/1997; o solicitante
de acolhida humanitria, quando, da mesma forma que o refugiado, praticou
delito para fugir do local assolado por desastres ambientais, a exemplo da
falsificao de vistos em passaportes haitianos, como forma de exceder as
cotas de entrada no Brasil.
Tamanha a restrio a causas impeditivas da expulso, que, para
permanecer no Brasil, alguns imigrantes que no podem retornar ao pas
de origem por razes humanitrias contratam casamentos, atravs de
intermediadores brasileiros, que tm explorado essa nascente indstria
na capital paulista. Essa prtica tambm ocorre, independentemente do
ainda que o filho dele no dependa economicamente, pois o critrio financeiro
j no norteador das relaes filiais, como era no revogado Cdigo de Menores
de 1972. A nica medida que atende ao interesse do infante a manuteno de
seu pai no territrio ptrio, ainda mais justificvel quando mantm estreitos
vnculos afetivos (Dorini, op. cit., 2009. p. 56). Nesse sentido, j decidiu o
Superior Tribunal de Justia: (...) no sentido da impossibilidade de expulso
de estrangeiro que possua filho brasileiro, desde que evidenciada a dependncia
econmica ou afetiva. Verifica-se a juntada aos autos de certido de nascimento
de dois filhos, comprovando que o ora paciente genitor dos menores em questo.
Alm disso, constam dos autos documentos que demonstram a existncia de efetiva
dependncia econmica dos menores em relao ao paciente. 2. Desimportante o
fato de os nascimentos dos filhos terem ocorrido aps a condenao penal e o ato
expulsrio. (...) 4. Ordem concedida, nada obstante o parecer ministerial, com
arrimo no art. 75, II, b da Lei 6.815/80, para revogar a Portaria Ministerial
de expulso 1.030/03 (...) (Brasil. STJ. HC 212.454/DF. Primeira Seo,
rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, j. 28.09.2011. Braslia-DF, DJe
26.10.2011). Posies mais conservadoras e de interpretao restritiva das
causas impeditivas de expulso, no entanto, tm prevalecido, a exemplo
do seguinte julgado [] 2. A mera relao socioafetiva do estrangeiro com
seu filho no obsta sua expulso, anotando-se que, no caso concreto, o recorrente
jamais conviveu com o menor, uma vez que foi preso antes de seu nascimento. 3.
A unio estvel h mais de cinco anos, para constituir causa de inexpulsabilidade
(art. 75, II, a, da Lei 6.815/80), deve subsistir poca do decreto de expulso. 4.
Recurso no provido (Brasil. STF. HC 122682. 1. T., rel. Min. Dias Toffoli,
j. 30.09.2014, Processo Eletrnico DJe-226. Publ. 18.11.2014).

250

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

cometimento de crime anterior, para obter a permanncia com base na


reunio familiar (devido restrio do Estatuto do Estrangeiro tambm em
relao s modalidades de permanncia no Brasil), o que tambm culmina
em denncia pelo art. 125, XIII, do Estatuto do Estrangeiro.769 Tais casos
e nova criminalizao poderiam ser evitados, se fosse efetivado o direito
de migrar; no haveria a necessidade de se criar essa fbrica de casamentos,
que acaba sendo uma resistncia imposio dessas polticas migratrias
restritivas e criminalizao da imigrao.
Em relao ao procedimento que culmina no decreto de expulso,
quando o IPE instaurado, e o expulsando intimado para ser interrogado,
devendo constituir advogado e, caso no o faa, ser defendido pela
Defensoria Pblica da Unio.770 O interrogando, caso no fale portugus,
deve ser acompanhado de intrprete, sob pena de nulidade, consoante
previso do art. 8. da Conveno Americana de Direitos Humanos.771 Como
a Polcia Federal no dispe de intrpretes para tal finalidade, o que ocorre,
na prtica, a habilidade de o agente responsvel pelos interrogatrios falar
portugus e espanhol e, em relao aos demais idiomas, a seleo de presos
mais antigos e da mesma nacionalidade do expulsando para fazer a traduo.
Tal praxe viola o dispositivo da Conveno mencionada, uma vez que os
769. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de assistncia jurdica (PAJ) n.
2011/020-14507. So Paulo, SP: 2015. Acesso em: 20 jul. 2015. No paginado;
Brasil. TRF3. Subseo Judiciria de So Paulo. 8. Vara Federal Criminal.
Processo Judicial n. 0008423062003403618. Consta na narrativa do PAJ: O
Ministrio Pblico Federal ofereceu denncia em desfavor da requerente e de outros
trs corrus, como incursos nas penas do art. 125, XIII, da Lei 6.815/81 (fazer
declarao falsa em processo de transformao de visto, de registro, de alterao de
assentamentos, de naturalizao, ou para a obteno de passaporte para estrangeiro,
laissez-passer, ou, quando exigido, visto de sada). Segundo a denncia, a requerente
e a codenunciada aliciavam brasileiras para se casarem com nigerianos, a fim de
facilitar a obteno de visto de permanncia destes ltimos. No caso da denncia,
os codenunciados teriam se casado, de forma que a noiva recebeu da requerente a
quantia de R$ 500,00 (quinhentos reais), sendo que os nubentes nunca teriam
sequer morado juntos de fato. No processo, os dois rus primrios aceitaram a
proposta de suspenso condicional do processo, e o feito prosseguiu em relao
corr que intermediou o suposto casamento, uma vez que esta tinha outras
condenaes pelo mesmo delito.
770. No encontrado o expulsando, este ser intimado por edital, e ser constitudo
curador especial para promover a sua defesa.
771. A Conveno integra o ordenamento ptrio por fora do Decreto 678, de
06.11.1992. Cumpre transcrever a previso do art. 8., a: (...) direito do acusado
de ser assistido gratuitamente por tradutor ou intrprete, se no compreender ou falar
o idioma do juzo ou tribunal.

251

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

intrpretes devem ser equiparados aos peritos, ou seja, serem dotados de f


pblica ou prestarem juramento.772
A importncia do interrogatrio consiste na possibilidade de alegar
e provar, seja documentalmente, seja mediante o fornecimento de nomes
e endereos, as causas de inexpulsabilidade e outras j relacionadas. Aps a
apresentao de defesa tcnica pelo advogado constitudo ou por Defensor
Pblico Federal, o inqurito ser relatado e remetido Diviso de Medidas
Compulsrias do Ministrio da Justia, ocasio em que ser analisada,
motivadamente, a convenincia e oportunidade da medida. Se determinada,
o ser por Decreto de Expulso, de competncia do Presidente da Repblica
(art. 66 do Estatuto do Estrangeiro),773 em face do qual cabe pedido de
reconsiderao, no prazo de 10 dias a contar da publicao no Dirio Oficial
da Unio, devendo ser observada, da mesma forma que durante o trmite do
inqurito, a prerrogativa de intimao pessoal da DPU.
A motivao dos atos administrativos determinao constitucional
(art. 37 da Constituio de 1988) e tambm se aplica ao ato expulsrio, que
deve obedecer aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia, e passvel de controle jurisdicional, no
que se refere obedincia a esses princpios, principalmente ao da legalidade.
Exemplo disso a inobservncia de uma das causas da inexpulsabilidade
previstas em lei, que pode ensejar a declarao judicial da nulidade do
Decreto de expulso. Logo, apesar de no caber ao Poder Judicirio
analisar a convenincia e oportunidade do ato, incumbe a este o controle de
legalidade em sentido amplo (que abrange a constitucionalidade).774Da por
que a importncia da intimao pessoal da defesa e da motivao dos atos
administrativos.775
Apesar da amplitude da previso legal de expulso, e da restrio
das causas impeditivas, em pesquisa realizada nos decretos de expulso
publicados no Dirio Oficial da Unio do ano de 2014 (Anexo B), verificouse que, recentemente, o que ocorre a abertura de inqurito de expulso em face
dos estrangeiros condenados pela prtica de crimes, por determinao do Ministro
772. O art. 281 do Cdigo de Processo Penal prev, expressamente, o intrprete,
equiparando-o ao perito para todos os fins.
773. Houve delegao ao Ministro da Justia pelo Decreto 3.447, de 2000.
774. Cahali, Yussef Said. Estatuto do Estrangeiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2010. p. 196.
775. Nos casos pesquisados, a publicao no Dirio Oficial da Unio de um texto
padro, em que apenas so alterados os nomes e a qualificao do expulsando.
Na intimao pessoal da defesa, alguns dados so acrescentados, tais como o
crime que motivou a expulso.

252

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

da Justia, que recebe do Ministrio Pblico cpia da sentena condenatria,776


iniciando o trmite do procedimento na Delegacia de Polcia Federal que
tenha atribuio territorial no domiclio do expulsando. No houve, portanto,
ao menos no ano de 2014, expulso de estrangeiros que no cometeram
crimes, sendo estes sujeitos a outras medidas de retirada compulsria, em
alguns casos, no menos injustas, como a deportao sumria nos prprios
aeroportos.777
Verificou-se ainda que, de fato, no tem sido decretada expulso para
contravenes penais, ou mesmo para crimes apenados com pena inferior a dois anos
de recluso, consoante j informado pelo Departamento de Estrangeiros no
Relatrio sobre presos estrangeiros do Grupo de Trabalho interministerial.
Assim, nos decretos de expulso publicados no ano de 2014, mais de
90% decorreram de condenao por trfico de drogas, sendo apenas dois
decorrentes de crimes contra a vida e dois de crimes contra o patrimnio
(Anexo B), o que confirma tambm a tendncia dos imigrantes de no
cometerem crimes comuns, e a relao do encarceramento e das expulses
com a guerra s drogas.
Traduzindo o Anexo B na Tabela 7 e no Grfico 5, respectivamente,
pode-se verificar a seguinte proporo:
Tabela 7 Decretos de expulso publicados no Dirio Oficial da Unio
no ano de 2014 e respectivas espcies de crimes
Total de acusados por crimes contra a vida:
Total de acusados crimes contra o patrimnio:
Total de acusados por trfico de drogas ou associao para o trfico:

2
2
141

776. Conforme previso do Decreto 86.715, de 10 de dezembro de 1981, que


regulamenta o Estatuto do Estrangeiro e discrimina o procedimento do
inqurito de expulso. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D86715.htm>.
Acesso em: 4 set. 2015.
777. A quantidade de deportaes sumrias em aeroportos um dado difcil
de obter, e o fenmeno representa, pois, uma cifra oculta da relao entre
as polticas migratria e criminal brasileiras. Algumas situaes, alm da
permanncia durante muito tempo antes da deportao, em condies
desumanas, na sala do conector do Aeroporto Internacional, em Guarulhos,
so narradas por Fabiana Galera Severo em: Severo, Fabiana Galera.
O Procedimento de Solicitao de Refgio no Brasil Luz da Proteo
Internacional dos Direitos Humanos. Revista da Defensoria Pblica da Unio.
N. 8. jan.-dez. 2015. Braslia: DPU, 2015.

253

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil


Grfico 5 Decretos de expulso publicados no Dirio Oficial da Unio
no ano de 2014 e respectivas espcies de crimes

Total no identificado

Total de acusados por


crimes contra a vida
Total de acusados por crimes
contra o patrimnio
Total de acusados por
trfico de drogas ou
associao para o trfico

Algumas decises recentes do Departamento de Estrangeiros


confirmam o controle de constitucionalidade e da prpria proporcionalidade
da medida, como no caso de L.E.F., norte-americano condenado por
porte de drogas e expulso em 1978. No Parecer sobre o caso, constou a
vinculao da expulso com a pena criminal e, portanto, a prejudicialidade
desta em relao medida de retirada compulsria. Embora no seja um
posicionamento consolidado, e passvel de alterao, por exemplo, em
virtude da mudana da direo do Departamento, importante transcrevlo em parte:778
Se ao Estado imposto prazo para exercer a sua pretenso punitiva, mister
se faz aplicar analogicamente tais prazos nos efeitos temporais de uma portaria de
expulso. Nesse sentido, medida de tolerncia do Estado brasileiro a reviso das
portarias de expulso, com o objetivo de extino, levando-se em considerao os
prazos prescricionais abarcados no art. 109 do Cdigo Penal brasileiro:
778. O parecer foi firmado por Sara de Sousa Coutinho e por Joo Guilherme
Granja, ento Diretora-adjunta e Diretor do Departamento de Estrangeiros,
respectivamente (Brasil. Ministrio da Justia. Departamento de Estrangeiros.
Informao n. 048/2013 DIEP/DEEST/SNJ/MJ. Dispe sobre a revogao
da expulso de L.E.F., norte-americano condenado por porte de drogas e
expulso em 1978. Braslia, 21 de novembro de 2013. Acesso no arquivo do
Departamento de Estrangeiros em 22 de julho de 2014).

254

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

[]
O caso concreto comporta uma imputao de crime ocorrido em 1978.
Qualquer que seja a regra pescricional aplicada, o juzo sobre a nocividade do
estrangeiro j impalpvel ao Estado brasileiro.
[]
Verifica-se, portanto, que, por situao superveniente de alterao da lei, o
crime imputado ao estrangeiro em 1978 considerado, hoje, como um crime que
possui como sano no mais a imposio de pena restritiva de liberdade de at
2 (dois) anos e, sim, a aplicao de penas alternativas de prestao de servios
comunitrios ou medidas educativas, que no podem ser aplicadas por prazo
superior a 10 meses.
[]
Este departamento considera que, nos casos em que o processo houver se
desencadeado por um fato penal, ele deve ser considerado elemento parmetro
para avaliar essa nocividade. Nesse sentido, a desconstituio penal de uma ao
desconstitui o juzo do Estado brasileiro sobre a nocividade da pessoa.
Em relao priso do expulsando, o art. 69 do Estatuto do Estrangeiro
prev a decretao da priso, pelo Ministro da Justia, por 90 dias, para
concluso do inqurito de expulso ou assegurar a execuo da medida,
podendo ser prorrogada por igual prazo. Trata-se, no entanto, de priso
revogada pela Constituio de 1988, que no admite priso administrativa,
inclusive para fins de expulso, mesmo que decretada por juiz, uma vez que
a judicializao no descaracteriza a natureza da priso, j que derivada de
um procedimento administrativo, e no para fins de cautelaridade penal.779
779. De forma isolada e em deciso histrica, protagonizada por Sylvia Steiner,
que, posteriormente, foi nomeada juza do Tribunal Penal Internacional,
o Tribunal Regional Federal da Terceira Regio assim deliberou: (...) 1Aps a Constituio de 1988, a priso s pode ser decretada por autoridade
judiciria competente. Tal ocorre nos casos de extradio, quando a priso do
extraditando decretada pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal sorteado,
como medida cautelar preparatria ou incidental ao processo extradicional,
para o qual fica prevento para processamento do feito. Precedentes do STF.
2- No subsiste no ordenamento jurdico, dispositivo que autorize Juiz
Federal a decretar priso preventiva com fins administrativos, j que no
a autoridade judiciria competente, no h processo em andamento, e nem
a hiptese vem prevista entre as que autorizam a priso preventiva. 3- O
sistema constitucional vigente no admite o recurso analogia para cortarse a liberdade de ir e vir, cuja restrio deve atender ao princpio da estrita
legalidade. 4- Ordem concedida (Brasil. TRF3. HC 200103000077175. 2.
Turma, rel. Desembargadora Federal Sylvia Steiner. Dirio da Justia, 22 ago.
2001. p. 397).

255

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

A tese da inconstitucionalidade da priso para fins de expulso no


prevaleceu nos tribunais ptrios, que entendem que, com a Constituio
de 1988, o que houve foi a destituio da competncia do Ministro da
Justia, com a atribuio exclusiva do Poder Judicirio para decret-la.780
O excesso de prazo da priso, por sua vez, tem sido reconhecido apenas
excepcionalmente para a concesso da liberdade,781 assim como a ilegalidade
da priso, quando o expulsando j se encontrava preso em decorrncia da
condenao criminal e, aps o trmino do cumprimento da pena, ainda no
havia sido concludo o IPE.782
Outra peculiaridade da expulso no Brasil que contribui para o
aumento do encarceramento que a medida ser efetivada somente aps o
trmino do cumprimento da pena, e no antecipadamente, apesar da previso
do art. 67 de que, desde que conveniente ao interesse nacional, a expulso
poder efetivar-se, ainda que haja processo ou tenha ocorrido condenao.
Nesse sentido, em relao queles que declarem a vontade inequvoca
de retornar ao pas de origem, e no sejam solicitantes de refgio ou de
acolhida humanitria, uma alternativa reduo do encarceramento ,
quando da progresso de regime, que seja concedida a antecipao da
medida administrativa de expulso. Tal antecipao consiste na efetivao
da expulso antes do trmino do cumprimento da pena, e no Brasil
780. Exemplificativamente: Brasil. STJ. HC 134.195/DF. Primeira Seo. Relator
Ministro Mauro Campbell Marques, j. 24.06.2006. Dirio da Justia, Braslia,
DF, 03 ago. 2009.
781. Exemplo de precedente favorvel, em caso em que j houve uma prorrogao
do prazo inicial de 90 dias: [] 1. A priso para fins de expulso prevista no art.
69 da Lei 6.815/80, e dispe que a segregao do estrangeiro poder ser determinada
pelo prazo de 90 (noventa) dias quando submetido a processo de expulso e, para
concluir o inqurito ou assegurar a execuo da medida, possvel prorrog-la por
igual prazo. 2. J houve uma primeira prorrogao da priso por 90 dias e, nesta
oportunidade, se deferiu novo prazo, mais 60 dias, para que se efetive a expulso
do paciente. 3. No mais se justifica a custdia administrativa do paciente, que
dever permanecer em liberdade vigiada, at final deciso do pedido de expulso
ainda em trmite, nos termos do art. 73 da mesma Lei 6.815/80. Precedentes
do Supremo Tribunal Federal. 4. Ordem parcialmente concedida para colocar o
paciente a liberdade vigiada, nos termos do art. 73 da Lei 6.815/80, impondo-lhe
medidas cautelares (Brasil. TRF3. HC 0001734-39.2015.4.03.0000/SP, rel.
Desembargador Federal Paulo Fontes. Braslia, DF, 2014).
782. Quanto priso administrativa aps o trmino da pena, (...) quando o
expulsando cumpriu pena privativa de liberdade, a Administrao teve tempo
suficiente, desde a priso do estrangeiro, para finalizar o procedimento expulsrio e,
em sendo o caso, providenciar a execuo do decreto de expulso (Dorini, J. P. C.
Consideraes... cit., 2009. p. 45).

256

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

demanda autorizao do juzo condenatrio, que pode fazer constar na


sentena a autorizao para que o Ministrio da Justia efetive a expulso
antes do seu efetivo cumprimento.783 Aps essa autorizao, que tem
sido dada por alguns juzes, em razo de pedido formulado pela defesa,
solicitada, na prpria defesa do inqurito de expulso, a celeridade ao
IPE, bem como a decretao de expulso no condicionada ao trmino do
cumprimento da pena.784 Com o ato expulsrio, postulado ao juzo da
execuo penal a autorizao de que, cumprida a pena no regime fechado,
no momento da progresso para o regime semiaberto seja autorizado o
retorno ao pas de origem.785
A efetiva antecipao da expulso exige, portanto, a comunicao
entre diversos atores, uma vez que ao juiz no autorizada a decretao de
expulso e ao Ministrio da Justia no possvel a soltura do executado
para fins de expulso. E, alm disso, a sada do Brasil demanda atuao
da Polcia Federal, que deve propiciar o deslocamento do imigrante,
sendo a verba destinada compra de passagens oriunda do oramento
da Unio.
Outra alternativa para aqueles que pretende retornar ao seu pas e
que no se enquadrem nos casos de refgio ou acolhida humanitria a
deportao sumria, que consiste na substituio da expulso pela deportao,
prevista no art. 57, 2., do Estatuto do Estrangeiro, procedimento
menos gravoso, uma vez que, segundo o art. 60, no est condicionado ao
trmino do cumprimento da pena (caso assim autorizado pelo juzo da
condenao), e o deportado, caso retorne ao Brasil, no cometer o crime
de reingresso de estrangeiro expulso (art. 338 do Cdigo Penal). Essa tese
fundamentada nos princpios da ofensividade, da proporcionalidade e do
783. Importante atentar impossibilidade de a medida expulsria ser decretada
pelo juzo singular na sentena condenatria proferida contra o estrangeiro,
por delito aqui praticado, uma vez que compete privativamente ao Presidente
da Repblica (Cahali, Y. S. Estatuto... cit., 1983. p. 197).
784. Sentena proferida na Ao Penal 000896-45.2010.403.6119, Quinta Vara
Federal de Guarulhos, Dcima Nona Subseo Judiciria do Estado de So
Paulo, Seo Judiciria de So Paulo, TRF3, Juza Federal Renata Coelho
Padilha: Oficie-se ao Ministrio da Justia para que seja avaliada a pertinncia
da instaurao de processo administrativo para expulso do ru, ressaltando
que a efetiva expulso somente poder ser concretizada aps o trnsito em
julgado, cabendo ao juzo da Execuo Penal eventual apreciao acerca da
efetivao da expulso, durante o prazo do cumprimento da pena e aps o
perodo do regime fechado.
785. O juzo da execuo pode determinar, inclusive, que seja concludo o trmino
da pena no pas de origem.

257

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

prprio interesse nacional em imediatamente deportar autores de delitos


em territrio nacional, proporcionando soluo aos casos de condenados a
penas restritivas de direito, que, ao mesmo tempo em que no conseguem
trabalho em territrio brasileiro, no podem ser expulsos antes do trmino
do cumprimento da pena. Ademais, o estrangeiro, no final do cumprimento
da pena, no reintegrado sociedade, mas dela retirado compulsoriamente,
motivo pelo qual no h razoabilidade na execuo penal para um indivduo
que pretenda retornar ao seu pas de origem.786
Outra soluo para os casos mencionados a transferncia de pessoas
condenadas, possibilidade de o estrangeiro, condenado definitivamente,
cumprir o restante da pena imposta pela Justia brasileira no seu pas de
origem (transferncia passiva), ou de o brasileiro condenado no exterior
cumprir sua pena no Brasil (transferncia ativa).787 Trata-se de mecanismo
de cooperao penal internacional de carter humanitrio, que visa
aproximao do condenado de seus familiares e, por outro lado, implica a
imediata decretao de expulso do territrio.788 A transferncia somente
efetivada, se houver tratado bilateral em vigor ou por promessa de
786. Souza, A. B. G., Presos... cit., 2007. p. 256. A medida em referncia j foi
efetivada, por exemplo, no ms de outubro de 2011, em relao a um peruano
que teve a pena privativa de liberdade substituda por restritiva de direitos e,
em seguida, autorizada e efetivada a imediata deportao para o Peru, com
auxlio do Consulado Peruano e da Casa do Migrante, conforme noticiado:
Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Assessoria de Comunicao Social.
Deportao de peruano d nova soluo para ru estrangeiro. So Paulo-SP, 11 de
outubro de 2011. Consta na notcia que, para resolver o caso, a DPU procurou
integrar todos os rgos ligados questo do estrangeiro preso no Brasil
Ministrio da Justia, Polcia Federal, Justia Federal, Consulado Peruano e
Casa do Migrante , de maneira a garantir a retirada do cidado peruano do
pas o mais rapidamente possvel.
787. Uma anlise ampla e atual sobre o tema consta na seguinte dissertao de
mestrado: Leo, Andr Carneiro. A transferncia internacional de pessoas
condenadas como decorrncia do princpio da dignidade humana: uma anlise a
partir do caso brasileiro. 2012. Dissertao (Mestrado em Direito) Centro
de Cincias Jurdicas/Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, 2013.
788. Brasil. Transferncia de Pessoas Condenadas. 2. ed. Braslia: Secretaria Nacional
de Justia, Departamento de Presos Estrangeiros, 2010. p. 7-8. O primeiro dos
acordos foi o tratado bilateral celebrado com o Canad, em 15 de junho de
1992, o qual foi promulgado pelo Decreto 2.547, de 14 de abril de 1998 (Leo,
A. C. A transferncia... cit., 2013. p. 128). Para uma explicao poltica para o
pioneirismo desse tratado com o Canad, confira-se: Souza, A. B. G. Presos...
cit., 2007. p. 261-264.

258

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

reciprocidade com o pas que receber o preso, de forma a comprometer-se


a transferir os nacionais brasileiros que nele estiverem.789
A transferncia um processo demorado, em virtude da necessidade
de instruir o pedido com documentao (certido de execuo criminal,
pronturio mdico, atestado de conduta, sentena condenatria), da
aprovao do pedido no Brasil e no exterior, com a respectiva traduo
dos documentos, e da prpria opo pela via diplomtica em vez do
auxlio direto, o que burocratiza o procedimento.790 Alm disso, existe um
desconhecimento, por parte das pessoas presas, acerca dessa possibilidade de
retorno ao pas de origem.
Dados do Departamento de Estrangeiros do Ministrio da Justia
indicam que, entre 2011 e 2014, foram realizadas as seguintes transferncias:
Tabela 8 Transferncias de pessoas estrangeiras presas no Brasil (2011-14)
2011

2012

2013

2014

Total geral

Argentina

Pas

Espanha

10

28

Paraguai

11

Portugal

Reino Unido

10

Total por ano

13

17

20

56

Fonte: DEEST/MJ (2014), apud Relatrio sobre a situao das pessoas estrangeiras presas no Brasil.
Braslia: dezembro de 2014.

789. A transferncia por promessa de reciprocidade, ou seja, quando no h tratado


bilateral ou multilateral em vigor, no uma prtica do Brasil atual, e, em
razo desse entendimento, cidados de nacionalidades no contempladas pelos
tratados continuam sem poder exercer esse direito. Alm disso, mesmo nos
casos em que h acordo, as disposies dos tratados conferem discricionariedade
aos Estados-partes para negarem a transferncia, mesmo quando preenchidos
todos os requisitos previstos, o que, na prtica, implica no reconhecer ao
cidado o direito subjetivo transferncia (Leo, op. cit., 2013. p. 198).
790. Andr Carneiro Leo salienta que, enquanto nos mecanismos mais modernos
de cooperao jurdica internacional, h transmisso direta de informaes e
documentos entre as Autoridades Centrais, inclusive por meios informticos,
nos tratados de transferncia internacional, os pedidos, o consentimento
do apenado e as decises sobre a anuncia so ainda transmitidos por via
diplomtica, sendo exigida, na maioria dos casos, a traduo de todos os
documentos na lngua do pas a que se destinam (Leo, op. cit., 2013. p. 166).

259

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Atualmente, o Brasil possui 11 tratados bilaterais de transferncia de


pessoas condenadas em vigor,791 bem como trs multilaterais.792 Alm dos
acordos em vigor, o Brasil firmou ainda 12 acordos bilaterais, os quais esto
em fase de tramitao interna, para cumprimento de requisitos necessrios
entrada em vigor,793 e esto em curso negociaes de outros 27 acordos.794
Por fim, a expulso no projeta apenas efeitos no cumprimento da
pena, mas tambm na situao da pessoa egressa do sistema prisional: muitos
791. So acordos os bilaterais em vigor, conforme pas signatrio e Decreto
que promulgou o acordo: (a) Argentina (Decreto 3.875/2001); (b) Angola
(Decreto 8.316/2014); (c) Bolvia (Decreto 6.128/2007); (d) Canad (Decreto
2.547/1998); (e) Chile (Decreto 3.002/1999); (f ) Espanha (Decreto 2.576/1998);
(g) Panam (Decreto 8.050/2013); (h) Paraguai (Decreto 4.443/2002); (i) Peru
(Decreto 5.931/2006); (j) Pases Baixos (Decreto 7.906/2013), que engloba
Antilhas Holandesas eAruba; (l) Portugal (Decreto 5.767/2006); e (m) Reino
Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte (Decreto 4.107/2002) (Brasil.
Ministrio Pblico Federal. Transferncia de Pessoas Condenadas. Disponvel em:
<http://www.internacional.mpf.mp.br/normas-e-legislacao/tratados/tratadosde-transferencia-de-pessoas-condenadas>. Acesso em: 11 ago. 2015).
792. So os multilaterais: (a) OEA: Conveno Interamericana sobre o
Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior Conveno de Mangua
de 1993 , promulgada pelo Decreto 5.919/2006; (b) CPLP: Conveno
sobre a Transferncia de Pessoas Condenadas entre os Estados-Membros da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Conveno da Praia, de 2005
, promulgada pelo Decreto 8.049/2013; e (c) MERCOSUL: Acordo sobre
Transferncia de Pessoas Condenadas entre os Estados-Partes do Mercosul,
promulgado pelo Decreto 8.315/2014). Alm disso, no mbito da ONU, a
Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional
(Conveno de Palermo), promulgada pelo Decreto 5.015/2004, previu,
em seu art. 17, que Os Estados Partes podero considerar a celebrao de
acordos ou protocolos bilaterais ou multilaterais relativos transferncia para
o seu territrio de pessoas condenadas a penas de priso ou outras penas de
privao de liberdade devido a infraes previstas na presente Conveno,
para que a possam cumprir o resto da pena (Brasil. Ministrio Pblico
Federal. Transferncia de Pessoas Condenadas. Disponvel em: <http://
www.internacional.mpf.mp.br/normas-e-legislacao/tratados/tratados-detransferencia-de-pessoas-condenadas>. Acesso em: 11 ago. 2015).
793. Blgica, ndia, Itlia, Japo, Moambique, Polnia, So Tom e Prncipe, Sria,
Suriname, Turquia, Ucrnia e Venezuela (Brasil. Relatrio sobre a situao das
pessoas estrangeiras presas no Brasil... cit., 2014. p. 17).
794. Alemanha, Austrlia, Barbados, Benin, Bulgria, Cameroun, Cazaquisto,
China, Cuba, Equador, Filipinas, Frana, Grcia, Hong Kong, Ir, Israel,
Jordnia, Lbano, Litunia, Malta, Marrocos, Mxico, Nigria, Romnia,
Rssia, Sua e Tailndia (Brasil. Relatrio sobre a situao das pessoas
estrangeiras presas no Brasil... cit., 2014. p. 17).

260

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

indivduos estrangeiros, no sujeitos transferncia de pessoas condenadas,


deportao sumria, expulso antecipada ou imediatamente posterior
liberdade, ao terminarem o cumprimento da pena, saem dos muros do
estabelecimento penal e so jogados na rua, por falta de mecanismos de
assistncia ao egresso, que abrangeria o abrigamento. Tais indivduos, em
sua maioria indocumentados, uma vez que sequer a Resoluo 110 do
CNIg aplicar-se-ia aps o trmino do cumprimento da pena, e sem apoio
da sociedade e da famlia, no tm como se sustentar; e, sem dinheiro para
retornarem aos seus pases, permanecem vulnerveis, seja aguardando
expulso, seja em cumprimento de penas e medidas alternativas, em situao
de extrema vulnerabilidade equiparvel, pela biopoltica, vida nua, uma vez
que destituda dos direitos inerentes existncia digna.

3.3 Casos concretos atuais


Os casos exemplares pretendem ilustrar a relao entre as polticas
migratria e criminal na atualidade brasileira. Muitas vezes, os efeitos
dessa combinao transcendem o prprio discurso oficial e as previses
legislativas, e esto invisibilizados pela mdia e pela prpria sociedade.
Para isso, alm dos j trazidos ao longo do texto, ser analisado em
apartado o universo de uma priso exclusiva para estrangeiros no Brasil,
as mulheres mulas do trfico de drogas no Complexo do Carandiru, a
expulso para pas com a epidemia do ebola e de um refugiado afego em
uma priso manauara.
A opo de analisar, em um primeiro momento, situaes coletivas, e
no individuais, deve-se justamente porque, na atualidade, o aprisionamento
de massa uma realidade que no pode ser deixada de lado. J a abordagem
da expulso para pases com epidemia do ebola intenciona refletir sobre
a efetividade dos direitos fundamentais em detrimento da aplicao do
Estatuto do Estrangeiro. E, por ltimo, o refugiado afego o retrato da
dissonncia entre a poltica para acolhimento para refugiados no Brasil e a
prtica nas delegacias de polcia.

3.3.1 O universo de uma priso exclusiva para estrangeiros no


Brasil

A dinmica concreta dos sistemas prisionais brasileiros, em geral,


no atende s determinaes constitucionais de defesa dos direitos e
garantias fundamentais dos presos. Para a compreenso dessa dinmica,
deve-se levar em considerao que as prises no podem ser definidas
simplesmente pelas formas jurdicas, tampouco delimitadas pelas

261

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

consequncias da aplicao da lei penal.795 Assim, as prises no podem


ser apreendidas, tanto nas suas atribuies quanto no seu funcionamento,
somente no plano das leis e de suas garantias, mas tambm na perspectiva
da biopoltica, situada na concretude, na maneira como o prprio corpo
investido pelas relaes de poder.796
A despeito dessa conscincia, o universo de uma priso exclusiva para
imigrantes no Brasil ser abordado, brevemente, em suas perspectivas legal
e concreta, esta ltima baseada em algumas visitas realizadas entre os anos
de 2011 e 2012, no mbito do Grupo de Assistncia a presos estrangeiros e
egressos do Estado de So Paulo.
O Brasil no tem previso constitucional de um modelo de sistema
prisional, e as cadeias e os centros de deteno so administrados, em regra,
pelos Governos estaduais, no seguindo suas estruturas um modelo rgido.797
A exceo so as prises federais de segurana mxima atualmente, quatro
no Brasil , destinadas transferncia de presos do sistema prisional estadual,
de forma temporria, excepcional, por deciso fundamentada e adequada
ao interesse da segurana pblica ou do prprio preso, conforme art. 3. da Lei
11.671, de 8 de maio de 2008.798
795. Essa compreenso da dinmica das prises de forma externa delineada pelo
ordenamento jurdico, mas sobre o poder sobre corpos foi preconizada por Michel
Foucault, como salientou Juarez Cirino dos Santos (Santos, Juarez Cirino. 30
anos de vigiar e punir (Foucault). Revista Brasileira de Cincias Criminais. N.
58. So Paulo: 2006. p. 290).
796. Foucault, Michel. Vigiar e punir: nascimento da priso. Trad. Raquel
Ramalhete. 26. ed. Petrpolis: Vozes, 2002. p. 23-25.
797. Fernandes, Newton. A falncia do sistema prisional brasileiro. So Paulo: RG,
2000. p. 149.
798. Os presdios federais, na teoria, destinam-se a isolar os presos de alta
periculosidade no Brasil, geralmente lderes de faces criminosas, bem como
acusados ou sentenciados que foram colaboradores da justia (delatores), os
quais so inseridos nos Presdios Federais para segurana prpria, conforme
art. 3. do Decreto 6.049 de 2007. O art. 3. do Decreto 6.877/2009, que
regulamenta a Lei 11.671/2008, disciplina taxativamente as hipteses em
que presos podero ser includos ou transferidos s penitencirias federais:
I ter desempenhado funo de liderana ou participado de forma relevante em
organizao criminosa; II ter praticado crime que coloque em risco a sua integridade
fsica no ambiente prisional de origem; III estar submetido ao Regime Disciplinar
Diferenciado RDD; IV ser membro de quadrilha ou bando, envolvido na prtica
reiterada de crimes com violncia ou grave ameaa; V ser ru colaborador ou delator
premiado, desde que essa condio represente risco sua integridade fsica no ambiente
prisional de origem; VI estar envolvido em incidentes de fuga, de violncia ou
de grave indisciplina no sistema prisional de origem. Alm disso, o preso deve

262

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Embora a ausncia de um modelo unificado, a Constituio prev os


direitos e garantias aos presos, da mesma forma os tratados internacionais
e a Lei de Execuo Penal (LEP).799 Por meio desta, foi institudo o
Conselho Nacional de Poltica Criminal Penitenciria (CNPCP) e o
Departamento Penitencirio Nacional (Depen), ambos no mbito do
Ministrio da Justia, sendo o primeiro responsvel por fixar as diretrizes do
sistema, alm de publicar o Censo Penitencirio Nacional. O Presidente do
CNPCP, com fundamento na Lei de Execuo Penal (LEP) e nas Regras
Mnimas para o Tratamento de Presos das Naes Unidas,800 estabeleceu
permanecer no sistema federal pelo perodo mximo de 360 dias renovveis,
excepcionalmente, nos termos do art. 10, 1., da Lei 11.671/2008.
799. A Lei 7.210, de 11 de julho de 1984 (Lei de Execuo Penal) determina que
os estabelecimentos prisionais devero dispor de instalaes e servios que
atendam aos presos nas suas necessidades pessoais, devendo o Estado prover
assistncia material, sade, jurdica, educacional, social, religiosa (arts. 12 a
24), dentre outras, todas no intuito de fornecer uma vida digna ao condenado,
mantendo a pena no limite para o qual foi destinada, que a restrio da
liberdade. A LEP prev que o Depen responsvel por aspectos prticos, como
assegurar o cumprimento das diretrizes estabelecidas pelo Conselho e por
fiscalizar periodicamente os estabelecimentos e servios prisionais (arts. 62 a
64 e 71 a 72). Prev ainda vrios mecanismos de monitoramento externo dos
estabelecimentos prisionais, que devem ser organizados no mbito estadual,
mas tambm das prprias comarcas. Os juzes assumem um papel central na
conduo dos presos, nos estgios de cumprimento da pena, bem como na
fiscalizao mensal dos prprios estabelecimentos, competindo-lhes inclusive
interdit-los, quando estiverem em condies inadequadas (arts. 65 e 66).
Ao Ministrio Pblico incumbe o dever de fiscalizar os estabelecimentos,
inclusive mediante visitas mensais (art. 68). Tambm h previso de instituio
dos Conselhos da Comunidade pelos juzes e ainda da fiscalizao por parte
da direo e dos agentes penitencirios, bem como dos departamentos
penitencirios locais. Outros mecanismos de fiscalizao so inerentes ao
sistema constitucional brasileiro, como pelo Poder Legislativo, tanto mediante
Comisses Parlamentares de Inqurito, quanto atravs da atuao da Comisso
de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. Essa fiscalizao tambm
ocorre no mbito dos Estados federados, como na Comisso de Direitos
Humanos da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul. H ainda a
fiscalizao por organizaes internacionais, como a Organizao das Naes
Unidas e a Organizao dos Estados Americanos, mediante a Comisso
Interamericana de Direitos Humanos.
800. United Nations. Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners.
Adopted by the First United Nations Congress on the Prevention of Crime
and the Treatment of Offenders, held at Geneva in 1955, and approved by the
Economic and Social Council by its resolutions 663 C (XXIV) of 31 July 1957
and 2076 (LXII) of 13 May 1977. Disponvel em:

263

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

as Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil, sistematizando


os direitos anteriormente previstos.801 O documento, datado de 1994, foi
descrito oficialmente como um guia essencial para aqueles que militam na
administrao de prises.802
As regras em referncia preveem, em seu art. 62, que na priso
de natureza civil, ao que se enquadraria a priso para fins de expulso e
deportao (no h previso expressa dessas modalidades), o preso dever
permanecer em recinto separado dos demais, aplicando-se, no que couber, as
normas destinadas aos presos provisrios. No h previso da manuteno
de presos em carceragens, que no possuem as mnimas condies estruturais
para acolher com dignidade qualquer pessoa.803 Por outro lado, tambm
inexistem centros de deteno de imigrantes nos termos estabelecidos pela
Comisso Interamericana de Direitos Humanos.804 Assim, na prtica, ora os
presos para fins de expulso ou deportao ficam detidos nas carceragens da
Polcia Federal, ora so enviados aos presdios ou centros de deteno dos
Estados em que foram presos.805
<http://www.ohchr.org/Documents/ProfessionalInterest/treatmentprisoners.
pdf>. Acesso em: 21 ago. 2015.
801. Brasil. Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil. Resoluo n. 14,
de 11 de novembro de 1994. Publicada no Dirio Oficial de 2.12.1994.
802. Human Rights Watch. O Brasil atrs das grades. Relatrio formulado em
1998. Disponvel em: <http://www.hrw.org/portuguese/reports/presos/
sistema.htm>. Acesso em: 21 jul. 2008. p. 3.
803. O Projeto de Lei 1.594/11 prev a proibio da custdia de preso, ainda que
provisoriamente, em dependncias de prdios das polcias federal e civil, sob
o fundamento da total falta de infraestrutura e salubridade das Delegacias de
Polcia, no havendo condies mnimas para manter a custdia de qualquer
pessoa, em clara afronta aos princpios fundamentais da pessoa humana.
Disponvel em:
<http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/SEGURANCA/481914-GANHA-URGENCIA-PROJETO-QUE-PROIBE-MANUTENCAO-DE-PRESOS-EM-PREDIOS-POLICIAIS.html>. Acesso
em: 15 ago. 2015.
804. Organizacin de los Estados Americanos. Comisso Interamericana de
Direitos Humanos. Informe sobre imigraciones en Estados Unidos: Detenciones
y debido proceso/Report on immigration in the United States: Detention and
due process. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 78/10. 30 diciembre 2010.
805. Em So Paulo, por exemplo, so mantidos na Unidade de Trnsito de Presos
(antigo Ncleo de Custdia) da Superintendncia da Polcia Federal. Em
Foz do Iguau, a superlotao na carceragem motivou o ajuizamento, pelo
Ministrio Pblico Federal, da Ao Civil Pblica 5000004-60.2011.404.7002,
que tramita na 1. Vara Federal de Foz do Iguau/PR, postulando a desativao

264

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Em virtude da autonomia dos Estados da Federao para deliberar


sobre a organizao prisional, a Penitenciria Estadual Cabo PM Marcelo
Pires da Silva, situada no Municpio de Ita, h pouco mais de 300 km da
Capital So Paulo, tornou-se exclusiva para estrangeiros em outubro de
2006, devido a uma determinao administrativa da prpria Secretaria da
Administrao Penitenciria (SAP) do Estado de So Paulo.806
Quase oito anos depois, em 29 de agosto de 2014, a SAP encaminhou,
atravs do Ofcio SAP/GS 124/2014, proposta no sentido de que os
estabelecimentos penais federais passem a abrigar todos os presos de
nacionalidade estrangeira. Referiu que, dos 3.285 presos de nacionalidade
estrangeira, 2.088 estavam detidos no Estado, sendo que a maioria foi presa
no Aeroporto Internacional de Guarulhos, e (...) no possuem qualquer
vinculao com o Brasil, sendo que (...) seus familiares no residem neste
territrio e, portanto, quando recolhidos ao crcere, nem sequer so visitados.
Salientou que a maioria dos homens se encontra na Penitenciria de
Ita, (...) nica a abrigar exclusivamente presidirios estrangeiros. O ofcio
mencionou que a constituio do grupo de trabalho nacional, no mbito
do Ministrio da Justia, para tratar dos presos estrangeiros, sinaliza que
questes relacionadas a esses presos devem estar afetas Unio.807
A DPU manifestou-se desfavoravelmente,808 principalmente
considerando que os estrangeiros presos no sistema penitencirio respondem,
em sua maioria, por crimes de trfico de drogas, na qualidade de mulas,
no se enquadrando nas situaes previstas de transferncia para o sistema
total da custdia na Delegacia da Polcia Federal de Foz do Iguau e incremento
real de vagas no sistema penitencirio local, dentre outros pedidos. A sentena,
ainda no transitada em jugado, julgou parcialmente procedente o pedido para
determinar a elaborao de um projeto especfico para o incremento real de
vagas no sistema penitencirio local para a gradual soluo do problema no
tocante falta de vagas e condies de custdia dos presos em penitencirias,
evitando a manuteno na Custdia da Polcia Federal.
806. A motivao para a exclusividade dos detentos estrangeiros consta em:
So Paulo. Secretaria da Administrao Penitenciria. Nota Imprensa
16.10.2006. Penitenciria de Ita abrigar presos estrangeiros. Disponvel
em: <http://www.sap.sp.gov.br/common/nota_imp/0001-0099/ni033.html>.
Acesso em: abr. 2011.
807. Ofcio SAP/GS 124/2014, encaminhado Defensoria Pblica da Unio pelo
Gabinete do Ministro da Justia, atravs do Despacho 6.399/GM. In: Brasil.
Defensoria Pblica da Unio. Processo SEI/DPU 08001.011021/2014-66.
Braslia, DF, 2014. No paginado.
808. Ofcio 40 DPU/SPC DPGU, de fevereiro de 2015. In: Brasil. Defensoria
Pblica da Unio. Processo SEI/DPU 08001.011021/2014-66. Braslia, DF,
2014. No paginado.

265

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

prisional federal. Alm disso, enfatizou que a manuteno em prises


federais, alm de excepcional, temporria. Acrescentou ainda que, em um
pas com dimenses continentais e fronteiras com quase todos os pases da
Amrica do Sul, a unificao e reunio de imigrantes em um presdio federal
dificultaria o contato com familiares.
Em relao situao da penitenciria exclusiva para estrangeiros,
durante uma das visitas realizadas,809 entre os dias 30 e 31 de maro de 2011,
constatou-se que a capacidade da Penitenciria era para 792 detentos, sendo
que, nesse perodo, havia aproximadamente 1.400, ou seja, quase o dobro da
capacidade. Alm dessas vagas, havia mais 108 que eram destinadas ala
de progresso penitenciria (regime semiaberto), sendo que a progresso,
mesmo que decretada, somente era efetivada aps o surgimento de vaga.810
Verificou-se a dificuldade de comunicao, devido diversidade de
idiomas. Isso porque o sistema prisional brasileiro no dispe de tradutores
em seus quadros, tampouco so oferecidos cursos aos agentes penitencirios.
A previso de tradutores ocorre apenas no mbito do processo criminal, que
so nomeados apenas para o ato da audincia de instruo e julgamento (art.
281 do Cdigo de Processo Penal). No sistema prisional, a traduo feita
pelos prprios presos, que se auxiliam mutuamente. Exemplo de tentativa
de superar essa diversidade a existncia de uma biblioteca, dentro da
809. O relatrio conclusivo da visita pelo Grupo de Trabalho da Defensoria Pblica
da Unio denominado Grupo de Assistncia a Presos Estrangeiros e Egressos
do Estado de So Paulo (Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Relatrio da
Misso na Penitenciria de Ita. In: Processo de Assistncia Jurdica 2011/02001607. So Paulo, 31 de maro de 2011. No paginado), foi entregue
Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara de Deputados
(CDHM). Os detalhes sobre a visita encontram-se disponveis no endereo
eletrnico <http://www.dpu.gov.br/index.php?option=com_content&view=ar
ticle&id=4125:vistoria-constata-problemas--na-custodia-de-presos-estrange
iros&catid=79:noticias&Itemid=220>. A Comisso, dando continuidade aos
trabalhos da CPI do Sistema Carcerrio, visitou a Penitenciria de Ita no dia
27 de maio de 2011, tambm acompanhada pela Defensoria Pblica da Unio.
810. Segundo dados oficiais divulgados no Relatrio do Ministrio da Justia sobre
inspeo em estabelecimentos penais do Estado de So Paulo, a Penitenciria
abrigava, em 2011, 1.405 presos, sendo 400 provisrios, e a capacidade do
estabelecimento era de 900 presos (Brasil. Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria. Relatrio sobre inspeo em estabelecimentos penais no
Estado de So Paulo. Disponvel em:
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?ViewID=%7BE9614C8C-C25C-4BF3A238-7BA5701978-080B-47B7-98B6-90E484B49285%7D;&UIPartUID=
%7B2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26%7D>. Acesso em: 14
ago. 2015).

266

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

penitenciria, com acervo de milhares de exemplares impressos em idiomas


como alemo, russo, islands, dentre outros.
O isolamento social uma caracterstica marcante desses detentos: a
distncia dos familiares torna as visitas quase inexistentes; a falta de interao
com a comunidade local ilide o interesse no Conselho da Comunidade.811
Nesse sentido, a Diretora do Centro de Referncia em Assistncia Social
da Penitenciria (CRAS), salientou que a nica referncia social externa de
auxlio aos presos estrangeiros em Ita a Pastoral Carcerria, sendo que
(...) o Proco e os membros da Igreja Catlica prestam assistncia no interior
da Penitenciria, ressaltando que (...) tambm h, em menor escala, apoio da
Igreja Adventista e pela Congregao Crist.812
O isolamento, alis, agravado pela restrio de visitas e
correspondncias: as visitas passam por rigoroso controle, e devem ser
familiares ou demonstrar vnculo de unio estvel, atravs do procedimento
denominado pela SAP de entrevista de convalidao de vnculo. Somente
depois dessa triagem que podero fazer ingressar no presdio e enviar
correspondncias (salvo as oriundas do exterior, que podem ser recebidas
de quem for anteriormente cadastrado junto ao CRAS). As medidas
restritivas so justificadas pela necessidade de ilidir a formao de uma rede
de prostituio no entorno da Unidade Prisional, bem como a continuidade
das prticas criminosas aps a priso.813
A carncia de assistncia consular constantemente narrada pelos
detentos, que, alm da comunicao da priso, tm direito de receber auxlio
moral e material de seu respectivo Consulado, sempre que se encontrarem
privados de sua liberdade de locomoo. O art. 36 da Conveno de Viena, j
811. O Conselho da Comunidade est previsto no art. 61, VII, da LEP, e de
instituio obrigatria pelo Juiz da Execuo Penal. O que ocorre em relao
aos presos estrangeiros a prpria falta de vnculos com a comunidade local,
que culmina no desinteresse desta em relao aos detentos, seja para verificar
a situao estrutural da unidade prisional, seja para aferir a gesto de pessoas
(profissionais de sade, etc.) e fomentar a criao de novos postos de trabalho.
812. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Relatrio da Misso na Penitenciria de
Ita... cit., 2011. No paginado.
813. Nesse sentido, mencionou a assistente social da Penitenciria, em entrevista
conferida Defensoria Pblica da Unio: (...) o preso somente pode receber
correspondncia de quem est includo no rol de visitas, ou seja, de quem j veio na
Penitenciria e j passou pela entrevista de convalidao de vnculo, fazendo a
ressalva de que (...) o mesmo no ocorre com correspondncias vindas do exterior,
j que isso impossibilitaria totalmente o contato dos estrangeiros com seus
familiares (Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Relatrio... cit., 2011. No
paginado).

267

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

mencionada, consagra o direito de correspondncia e de visita do estrangeiro


pelo Consulado na priso, seja ela preventiva, seja para cumprimento de pena.
Quanto aos Consulados, tanto os presos quanto a assistente social e
o prprio Diretor Tcnico afirmaram que alguns pases so mais presentes
do que outros. Exemplificaram, afirmando que os dos pases europeus e
norte-americanos so mais presentes do que os dos pases sul-americanos
e africanos, que acabam se comunicando mais por e-mail e comparecendo
menos penitenciria. Existem vrios pases que no possuem Consulado
sediado em So Paulo, mas apenas Embaixada em Braslia, como o caso
da Nigria, que, conforme dados da SAP de 2011, possua 136 nacionais
presos em Ita.814
A presena do Consulado repercute na garantia da sada temporria
dos presos, uma vez que, se este se compromete a garantir um local para
os detentos ficarem, bem como recursos materiais para possibilitar essa
sada, esta possui maiores chances de ser autorizada.815 A assistente social
do presdio referiu que (...) os presos que no tm para onde ir no saem, e
que isso depende muito dos Consulados: (...) tem Consulado que acolhe, mas
tem Consulado que no. Nesse sentido, alis, a sada temporria um dos
tpicos em que os estrangeiros se sentem mais discriminados, referindo um
entrevistado, ao falar sobre o assunto: (...) a lei para todos tem que ser igual,
por que para mim tem que ser diferente?.816
A psicloga da unidade prisional, em entrevista, referiu que somente o
Consulado da ustria, com dois cidados presos em Ita, se comprometia a
receber seus pares, abrig-los e providenciar atividades durante a sada, e isso
estava funcionando. Acrescentou a existncia do Projeto Despertar para a
Reintegrao Social, tendo como um dos objetivos atribuir aos Consulados
maior responsabilidade na tarefa de reintegrao social dos presos
estrangeiros, dentre outras, que, nas sadas temporrias, desenvolvessem
trabalhos junto a seus nacionais com esse escopo.
814. Dados obtidos atravs do Ministrio da Justia, planilha entregue pela ento
Chefe do Departamento de Estrangeiros, Izaura Miranda, em 18 de abril
de 2011.
815. A sada temporria est regulamentada pelos arts. 122 a 125 da Lei Execuo
Penal, e exige como requisitos o (...) fornecimento do endereo onde reside a
famlia a ser visitada ou onde poder ser encontrado durante o gozo do benefcio,
bem como o (...) recolhimento residncia visitada, no perodo noturno. Da
por que necessrio que a famlia ou o Consulado forneam endereo,
Administrao Penitenciria, e se responsabilizem por acolher o detento
durante o perodo da sada.
816. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Relatrio... 2011. No paginado.

268

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Alm da assistncia material, da intermediao com as famlias, do


auxlio para garantir as sadas temporrias, os Consulados tambm podem
auxiliar na transferncia de presos ao pas de origem.817 No se olvida ainda
o importante papel dos Consulados em relao aos egressos do sistema
prisional, inclusive para possibilitar o retorno ao pas de origem.818
A diversidade religiosa tem implicado a necessidade de adaptao do
meio prisional, de forma a no violar a liberdade de crena e a foment-la, uma
vez que garantida constitucionalmente a prestao de assistncia religiosa
nas entidades de internao coletiva (art. 5., VI e VII, da Constituio
e art. 24 da LEP). Exemplo de diversidade so os presos muulmanos,
que no podem comer carne de porco e seus derivados (inclusive leo de
cozinha feito da gordura do porco), tampouco ingerir lcool (o mesmo com
alimentos cozidos no lcool), jejuam no Ramadan, devem orar cinco vezes
ao dia voltados a Meca e ter acesso ao Alcoro.819
A poltica prisional de priorizar a colocao, em um nico
estabelecimento prisional, da maioria dos imigrantes presos no Estado,
culmina em prejuzo a, principalmente, duas situaes especficas: os
estrangeiros que esto h muitos anos no Brasil, uma vez que no h
diferenciao entre esses e os recm chegados, para fins de classificao e
deslocamento para Ita; os condenados por crimes contra a liberdade sexual,
uma vez que, em vez de serem deslocados para a penitenciria exclusiva para
criminosos sexuais, so alocados em Ita.820
817. Exemplo disso a atuao do Consulado da Espanha, que, alm de enviar
auxlio pecunirio aos seus nacionais, tambm formulava pedidos de
transferncia.
818. Caso sejam expulsos ou queiram retornar voluntariamente ao pas de origem,
pases como o Uruguai oferecem o traslado e a assistncia material at a efetiva
sada.
819. Acerca das peculiaridades dos presos muulmanos: Brasil. Defensoria
Pblica da Unio. Cartilha de Direitos Religiosos, Deveres e Costumes de Presos
Muulmanos em Penitencirias. Braslia, DF, 2012. Disponvel em: <http://
www.dpu.gov.br/images/stories/arquivos/PDF/cartilha%20muculmanos.
pdf>. Acesso em: 29 abr. 2014.
820. Os condenados por crimes sexuais, em razo de sofrerem ameaas de outros
presos, so retirados dos raios (ou galerias, que so quatro, onde se situam as
celas comuns, os ptios e as oficinas de trabalho) e ficam alocados no seguro,
lugar com um ptio pequeno de concreto, sem interao com os demais presos
e sem acesso s oficinas. Por estarem no seguro, no conseguem acesso a
trabalho (nas oficinas), a estudo (salas de aula), bem como a qualquer atividade
que demande introduo s reas comuns da Penitenciria. Um dos presos
entrevistados estava h dois anos no seguro, e j tinha solicitado a transferncia
para a Penitenciria de Iaras, exclusiva para criminosos sexuais, e (...) disse que

269

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Aos imigrantes que tinham direito permanncia com base na reunio


familiar, para garantir seu direito de visita do cnjuge, da companheira, de
parentes e amigos (art. 41, X, da LEP), bem como para facilitar a sada
temporria, deveriam ser transferidos para a penitenciria mais prxima ao
local de residncia de seus familiares. Exemplo foi o nacional portugus que,
entrevistado, demonstrou imenso descontentamento por estar em Ita, uma
vez que residia no Brasil, h 34 anos, e sua famlia morava em Campinas,
dificultando as visitas. Da mesma forma, um nacional uruguaio salientou que
sua famlia residia na Capital do Estado e que, por isso, no tinha condies
econmicas para ir visit-lo. Alm disso, em visita realizada pela DPU entre
os dias 12 a 15 de setembro de 2011, um cidado paraguaio relatou que a
famlia residia em Ponta-Por, fronteira com o Paraguai, e outro boliviano
mencionou que sua famlia morava em Corumb (trplice fronteira: Brasil,
Bolvia e Paraguai), impossibilitando o contato familiar.
Com relao assistncia sade, cuja carncia uma caracterstica
do sistema prisional brasileiro,821 na Penitenciria de Ita no diferente:
o atendimento mdico insuficiente para atender demanda prisional.
Exemplo disso era um reeducando de nacionalidade boliviana, que estava
h muito tempo aguardando uma cirurgia para tratamento de Litase Biliar,
mas, devido falta de especialistas na regio, existia enorme a fila para
qualquer procedimento cirrgico. A enfermeira informou que procedia a
informao de que, (...) se no for operado logo, no ir sobreviver.822
O caso mais paradigmtico foi de um detento sul-africano, ouvido na
visita do ms de setembro de 2011, que estava com a coluna quebrada e uma
perna amputada, no podendo fazer uso de cadeira de rodas por questes
de segurana, sendo transportado pelos prprios presos, quando necessitava
dirigir-se ao vaso sanitrio e ficando, o dia inteiro, deitado em um colcho
fino, de esponja (padro SAP), em uma cela comum. E, mesmo assim,
no conseguia por ser estrangeiro. Referiu que queria a transferncia para que
pudesse (...) trabalhar, uma vez que no h possibilidade de trabalho no seguro
(Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Relatrio da Misso na Penitenciria
de Ita. So Paulo, 31 de maro de 2011. Processo de Assistncia Jurdica
2011/020-01607. So Paulo-SP, 2011. No paginado).
821. Nesse sentido, o relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, que, ao qualificar
a sade no sistema prisional, definiu a situao como falta tudo (Brasil.
Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso Parlamentar de
Inqurito do Sistema Carcerrio. Braslia: Edies Cmara, 2009. Disponvel em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/2701/cpi_sistema_
carcerario.pdf?sequence=1>. Acesso em: 29 abr. 2012. p. 202-211).
822. A cirurgia foi realizada apenas no ms de setembro de 2011 (a entrevista
ocorreu em 31 de maro de 2011).

270

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

no havia sido transferido para o hospital penitencirio, situado na Capital.


Aps atuao conjunta da DPU e da Defensoria Pblica do Estado de So
Paulo, na posse de cpia do pronturio mdico fornecido pela Unidade, o
detento foi transferido para tratamento.
Do nmero total de presos, cerca de apenas 600 tinham trabalho, seja
na oficina de costura inaugurada pela Fundao Prof. Dr. Manoel Pedro
Pimentel (Funap), seja em atividades de marcenaria, confeco de bolas
de futebol, alm das funes inerentes manuteno da unidade prisional
e alimentao. Tais nichos no empregam sequer metade da populao
encarcerada, problema comum s demais prises da regio.823 A carncia de
postos de trabalho, alis, torna a populao carcerria ociosa e sem direito
remio da pena.824
A demora do Poder Judicirio na apreciao dos direitos vinculados
ao sistema progressivo de cumprimento da pena, tais como progresso de
regime, livramento condicional, dentre outros, tambm foi relatada.825 Alm
disso, o longo perodo entre a sentena condenatria de primeira instncia e
o julgamento pelos tribunais tambm repercute na vedao transferncia,
devido exigncia de sentena transitada em julgado para sua efetivao.

3.3.2 As mulheres mulas do trfico de drogas no Complexo do


Carandiru

Os crimes transnacionais tm sido historicamente dominados por


homens, mas est crescendo a presena das mulheres. O crescimento do
823. A falta de postos de trabalho nas penitencirias da regio ocorre pelo
desinteresse dos empresrios locais em instalar oficinas no interior das unidades
prisionais, bem como pela distncia da Capital, dentre outros fatores.
824. O trabalho do condenado direito do preso, bem como dever social e condio
de dignidade humana, tendo finalidade educativa e produtiva (arts. 28 e 41, II,
da LEP). A remio por trabalho ocorre na proporo de um dia de pena para
trs dias trabalhados (art. 126, 1., I, da LEP).
825. A competncia para julgamento dos benefcios da Vara de Execues Penais
de Avar (Poder Judicirio do Estado de So Paulo), e os atores processuais na
Execuo Penal so o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Estado
de So Paulo salvo se houver advogado constitudo pelo apenado , mesmo
que o processo de conhecimento tramite na Justia Federal, em que atua o
Ministrio Pblico Federal e a Defensoria Pblica da Unio. Assim, a efetiva
assistncia jurdica s possvel, se houver interao entre as Defensorias,
atravs de constante troca de informaes e repasse de pedidos (s vezes, os
presos solicitam informaes sobre o inqurito de expulso DPE, e sobre a
execuo penal DPU) e o recproco fornecimento de informaes quanto ao
andamento dos processos criminais e dos inquritos de expulso.

271

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

aprisionamento de homens nas famlias, a necessidade econmica e de


mo de obra, mudanas culturais no crime organizado, que reconhece
a emancipao feminina, tm sido alguns dos motivos apontados por
Howard Campbell, Giovani Findaca826 e outros pesquisadores.827
Em virtude disso, bem como do crescimento da mobilidade humana,
como resultado da globalizao, o nmero de mulheres presas fora dos seus
pases de nascimento cresceu, rapidamente, desde a dcada de 80 do sculo
passado. Exemplo disso que, no Reino Unido, em dezembro de 2012, uma
entre cinco mulheres presas eram estrangeiras.828
Em pesquisa etnogrfica realizada em El Paso e Cuidad Juarez, fronteira
entre os Estados Unidos e o Mxico, acerca da participao da mulher
no trfico de drogas,829 Howard Campbell identificou que: (a) a minoria
assume papis de comando;830 (b) poucas ocupam graus intermedirios,
mas tambm com possibilidade de empoderamento na organizao; (c) a
grande maioria ocupa os mais baixos nveis da organizao, atuando como
mulas; e (d) por fim, tambm so numerosas e vitimizadas aquelas que tm
envolvimento indireto, devido s relaes conjugais com traficantes, atuando
indiretamente, por exemplo, repassando informaes a outros membros da
organizao, principalmente em caso de priso do cnjuge.831
Em relao s mulas do trfico, o gnero utilizado para burlar a
fiscalizao nas fronteiras, por exemplo, ao esconder a droga no interior
826. Findaca, Giovani (editor). Women and the Mafia: Female Roles in Organized
Crime Structures. New York: Spring, 2007. A obra traz uma srie de artigos
sobre a participao das mulheres no crime organizado, inclusive no Brasil.
827. Fleetwood, Jennifer. Woman and Transnational Crime. In: Beare, Margaret
(editor). Encyclopedia of Transnational Crime and Justice. London: SAGE,
2012. p. 269.
828. Fleetwood, J. Woman... In: Beare, M. (editor). Encyclopedia... cit., 2012.
p. 269.
829. Como em outras atividades criminosas desse porte, o trfico internacional de
entorpecentes existe a partir de uma diversidade de atores, que agem nos planos
local, nacional ou transnacional. A diviso de poderes dentro dessas redes e
a repartio dos lucros do negcio so sumamente desiguais, obedecendo a
critrios geogrficos e de gnero (Souza, Lusa Luz de. As consequncias do
discurso punitivo contra as mulheres mulas do trfico internacional de drogas:
ideias para a reformulao da poltica de enfrentamento s drogas no Brasil.
Parecer elaborado no mbito do Projeto Justia Criminal do Instituto Terra,
Trabalho e Cidadania. ITTC: So Paulo, dezembro de 2013. p. 9).
830. Campbell, Howard. Female Drug Smugglers on the U.S. Mexico Border:
Gender, Crime, and Empowerment. p. 233-267. Anthropological Quarterly,
Volume 81, Number 1, Winter 2008. p. 245.
831. Campbell, H. Female In: Anthropological, 2008. p. 256.

272

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

do corpo, inclusive em gestantes, nas roupas, em artigos femininos ou


mesmo em seus filhos. A contraprestao pecuniria, quando no h mera
coao fsica ou moral, ocorre pelo servio de transporte e enfrentamento
de fronteiras militarizadas, vigiadas por milhares de agentes em patrulhas
terrestre e area, cmeras, cercas e outros obstculos fsicos impostos pela
poltica norte-americana oficial de guerra s drogas.832
Assim, as mulheres, que pouco lucram com a atividade, tornam-se
especialmente vulnerveis aos efeitos negativos dessa guerra, devido aos
riscos considerveis de priso, consequente perda do contato com seus filhos,
e mesmo danos fsicos. Ademais, a atividade produz violncia, estresse e
ansiedade, efeitos que variam de acordo com raa, classe social, necessidade
de sustento da famlia e idade.833
No Brasil, pesquisas como a realizada no mbito do Instituto Terra,
Trabalho e Cidadania (ITTC),834 confirmam as duas premissas da discusso
sobre o papel da mulher no trfico de drogas: (a) competem mulher os
trabalhos de maior risco835 e menor remunerao e poder, em uma estrutura
de diviso do trabalho pautada sobre o gnero; e (b) a dinmica do trfico
832. Campbell, op. cit., 2008. p. 253-254 e 258.
833. Campbell, H. Female In: Anthropological, 2008. p. 237 e 259.
834. O ITTC uma organizao no governamental, sediada na Cidade de So
Paulo-SP, constituda em outubro de 1997, para atender aos objetivos de
defesa e garantia dos direitos humanos e da reduo do encarceramento. Desde
a sua criao, tem se dedicado defesa dos direitos das mulheres e dos homens
em situao de priso, combinando a elaborao de material informativo e
publicaes com projetos de acompanhamento do sistema prisional paulista
(Instituto Terra, Trabalho e Cidadania. Quem somos. Disponvel em: <http://
ittc.org.br>. Acesso em: 21 ago. 2015).
835. As polcias no Brasil tm priorizado a priso em flagrante de pessoas
majoritariamente primrias, presas com pequena quantidade de drogas e que,
em geral, no estavam associadas com outros para a realizao do crime. No
h, portanto, a predominncia de trabalho investigativo e de monitoramento
que seria necessrio para desmantelar organizaes criminosas maiores e
prender os responsveis pelo grande trfico de drogas. Nesse sentido: Ncleo
de Estudos da Violncia. Priso provisria e lei de drogas: um estudo sobre os
flagrantes de trfico de drogas na cidade de So Paulo. 2011; Boiteux, Luciana.
El antimodelo Brasileo. Prohibicionismo, encarcelamiento y selectividad
penal frente al trfico de drogas. Revista Nueva Sociedad. p. 132-144, n. 255,
enero-febrero de 2015. Disponvel em: <www.nuso.org>, p. 133; Souza, Lusa
Luz de. As consequncias do discurso punitivo contra as mulheres mulas do trfico
internacional de drogas: ideias para a reformulao da poltica de enfrentamento
s drogas no Brasil. Parecer elaborado no mbito do Projeto Justia Criminal
do Instituto Terra, Trabalho e Cidadania. ITTC: So Paulo, dezembro de
2013. p. 6).

273

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

internacional est baseada na diferenciao entre pases produtores e


intermedirios, de um lado, e pases receptores e consumidores de outro.836
No Pas, confirma-se tambm o encarceramento em massa de mulheres
mulas do trfico:
O Relatrio sobre a situao de pessoas estrangeiras presas no
Brasil registrou que, em julho de 2013, o percentual de pessoas privadas
de liberdade, por gnero, era de 77,22% do sexo masculino e 22,78% do
feminino, confirmando a relao entre encarceramento feminino, poltica
criminal de drogas no Brasil e prises de estrangeiros transitrios. No
total, 727 mulheres, mais de 50% em So Paulo, e as demais distribudas
geograficamente, em diversas regies, principalmente de fronteira.837
Em relao s expulses, o Anexo A tambm demonstra essa
distribuio territorial, e constam diversas prises em flagrante por trfico
de drogas em Foz do Iguau-PR, Campo Grande-MS, Manaus-AM, e
outros municpios para alm da Regio Metropolitana de So Paulo. Tratase de mais um indcio de que, na regio da fronteira brasileira, a explorao
de mulheres, inclusive indgenas e mesmo que ainda no atingiram a
idade adulta, uma das principais causas do aprisionamento, legitimando
a preocupao de autoridades policiais com a vulnerabilidade das pessoas
exploradas nessas aes.838
Em relao s estrangeiras presas no Estado de So Paulo (que
correspondem a 25% do contingente de estrangeiros em situao de priso),
das 519 mulheres, 484 estavam detidas em razo da acusao de trfico de
drogas, o que representa 93,25%:
836. Souza, L. L. As consequncias, 2013. p. 3.
837. A quantidade maior de mulheres encarceradas em relao aos presos brasileiros
evidente, quando se compara com os dados do Infopen de dezembro de 2012:
do total geral de 548.003 presos no sistema prisional brasileiro e na polcia,
39.039 eram mulheres, ou seja, 6,39%. Tal percentual muito superior ao se
levar em conta exclusivamente o nmero de estrangeiras (22,78% dos presos
estrangeiros so mulheres). Isto porque, assim como as mulheres so mais
suscetveis ao trfico de pessoas, estas tambm so suscetveis ao aliciamento
para transportarem drogas entre continentes (Brasil. Ministrio da Justia.
Departamento Penitencirio Nacional. Relatrio sobre a situao das pessoas
estrangeiras presas no Brasil (Grupo de Trabalho criado pela Portaria 317, de 19
de agosto de 2014).
838. De acordo com dados do Depen, em dezembro de 2012, no Mato Grosso do
Sul, 78% das mulheres presas eram acusadas de um crime relacionado a drogas
(em comparao com 35% dos homens); em Roraima, esse percentual atinge
nada menos do que 90% das mulheres presas no Estado (Souza, L. L. As
consequncias cit., 2013. p. 6-7).

274

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria


Tabela 9 Mulheres estrangeiras presas no Estado de So Paulo
em maro de 2014 conforme a imputao penal
Imputao penal

Mulheres estrangeiras presas no Estado de So Paulo em


maro de 2014

Crimes contra a vida

Crimes contra o patrimnio

31

Trfico de drogas

484

Outros
Total

3
519

Fonte: So Paulo. Secretaria da Administrao Penitenciria do Estado. Assessoria de Imprensa. So


Paulo, 10 de dezembro de 2014.

A maioria desses nmeros corresponde s mulas, que, no caso de


aprisionamento no Brasil, tambm enfrentam a vigilncia de aeroportos
internacionais, tanto que a maioria deles presa em flagrante no Aeroporto
Governador Andr Franco Montoro, mais conhecido como Aeroporto
Internacional de Guarulhos. Na classificao de Andr de Carvalho Ramos,
equiparam-se ao estrangeiro transitrio,839 que se desloca a outro Estado em
carter temporrio. Consequentemente, a maioria das presas no nacionais
no possui nenhum vnculo social, cultural ou familiar no Brasil, e so fruto
da ascenso do Brasil como pas escoadouro das drogas, aps o acirramento
do controle nos aeroportos da Europa e dos Estados Unidos, por permitir
fcil conexo com diversos pases africanos, que tambm passaram a ser uma
rota alternativa ao trfico.840
Dentre essas presas, muitas delas valeram-se da passagem e do valor
pago pelo transporte de drogas justamente para fugir do seu pas, como
o caso de muitas africanas, sendo que vrias delas poderiam ter solicitado
refgio. Muitas delas, alis, so vtimas de trfico de pessoas. O estigma
traficante de drogas, porm, no permite a viso desses indivduos como
vtimas, uma vez que, no caso especfico da lei antidrogas, submetem-se a
um rito processual que os pr-condena, medida que fulmina a presuno da
839. Ramos, Andr de Carvalho. Direito dos estrangeiros no Brasil: a imigrao,
Direito de Ingresso e os Direitos dos estrangeiros em situao irregular. In:
Igualdade, Diferena e Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p.
721-745. Nesse sentido tambm: Ramos, A. C. Cidadania e estrangeiros. In:
Moraes, Alexandre de; Pae Kim, Richard (coordenadores). Cidadania. p. 4255. So Paulo: Atlas, 2013.
840. Souza, L. L. As consequncias, 2013. p. 17.

275

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

inocncia, dificulta a ampla defesa e o contraditrio e estimula a fria social


contra esses indivduos.841 No processo penal, ademais, h pouco espao
para anlise do motivo que os fizeram transportar a droga, para comprovar
a condio de refugiado ou de vtima de trfico de pessoas, tampouco existe
essa discricionariedade no processo de expulso.842
Tal vitimizao no ocorre, por certo, apenas com as mulheres.
Exemplo foi o caso de um somali que veio ao Brasil em 2009, devido s
perseguies religiosas que sofreu na Somlia, pas que sofre com violenta
guerra civil h mais de 20 anos. Ele declarou que perdeu sua famlia em
um dos ataques de grupo fundamentalista islmico que tenta o domnio
do pas. O trfico internacional foi, assim, um meio para que pudesse
deixar a Somlia, j que no tinha condies financeiras para arcar com sua
sada. No entanto, por esse motivo, foi preso em flagrante no Aeroporto
de Guarulhos e, aps mais de cinco anos de priso penal, foi determinada
sua priso administrativa, para fins de expulso. Somente aps a atuao
da Defensoria Pblica da Unio, foi requerido refgio por procurao, com
base na Resoluo 18/2014 do Conare, formulado pedido de habeas corpus,
cuja medida liminar foi concedida, revogando a priso cautelar at que o
pedido de refgio seja analisado.843
A aferio da vulnerabilidade e da prpria vitimizao da mula
parte da anterior delimitao dessa condio, conforme seu papel na
organizao criminosa e, portanto, de remunerao, poder e posio
de comando , adotando-se a classificao de Howard Campbell.
Delimitado esse papel, ou seja, no caso dos ocupantes de postos mais
baixos e de maior risco, deve ser verificado se foi empregado algum meio
841. Guilherme, V. M. Enfrentando... In: vila, G. N. (org.). Fraturas... cit.,
2013. p. 160.
842. Prova disso que, durante trs meses do ano de 2010, foram analisados os
processos de trfico de drogas que tramitaram na Justia Estadual da Comarca
de So Paulo-SP e, dentre esses processos, verificou-se que, para 91% dos rus,
foi proferida sentena condenatria; para 3% dos rus, sentena absolutria; e
para 6%, sentena desclassificatria. Concluiu-se ainda que a audincia parece
ser mais uma formalidade jurdica do que cumprir a funo de representar
uma oportunidade das partes se manifestarem e produzirem provas ( JESUS,
Maria Gorete Marques de (coord.). Priso provisria e Lei de Drogas: um estudo
sobre os flagrantes de trfico de drogas na cidade de So Paulo. So Paulo:
Ncleo de Estudo da Violncia, 2011. p. 82-85).
843. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Assessoria de Comunicao Social.
Somali detido para expulso obtm liberdade vigiada aps pedido de refgio. So
Paulo: 16 de abril de 2015; Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de
Assistncia Jurdica 2015/020-00708. So Paulo, SP, 2015.

276

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

de explorao: existncia de coao, de engano, ou de abuso de situao de


vulnerabilidade.844
A vulnerabilidade no caso concreto, segundo o Escritrio das Naes
Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), decorre da anlise da situao:
(a) pessoal, tais como de incapacidade fsica ou psquica; (b) geogrfica, como
o caso de um migrante irregular em um pas; e (c) circunstancial, como o
desemprego e a misria. O abuso da condio de vulnerabilidade, por sua vez,
existe quando a vtima no acredita haver alternativa real ou aceitvel para
reagir contra o abusador.845
O engano ou abuso de situao de vulnerabilidade na cooptao da
mula pode significar que ela foi vtima do trfico de pessoas, e, por essa
razo, deve ser protegida, de acordo com a legislao internacional, mormente
o Protocolo de Palermo. A explorao para cometimento de atividade ilcita
uma das modalidades possveis do trfico de pessoas, embora ignorada pela
legislao nacional e na prtica processual penal, devido guerra s drogas.846
No se pode olvidar ainda que, em muitos casos, as mulheres so enviadas
com substncia entorpecente, e, quando chegam ao pas e as entregam, os
traficantes colocam-nas para trabalhar como prostitutas, fornecedoras de
drogas ou como empregadas domsticas.
As Regras de Bangkok,847 alis, preveem expressamente a adoo do
Protocolo de Palermo e a implementao completa de suas previses, com
844. O ITTC vem aplicando, desde 2008, questionrios com todas as estrangeiras
que esto detidas na PFC e, a partir dos questionrios, concluiu que existem
alguns meios empregados com mais frequncia para induzir mulheres das mais
diversas nacionalidades a participar do transporte internacional de drogas,
merecendo destaque a coao (que pode ser feita por ameaa contra si ou
contra terceiros, o uso da fora, dentre outros). A utilizao desses meios para
a finalidade de explorao define a ocorrncia do crime de trfico de pessoas e
diferencia a situao dessas mulheres injustamente encarceradas daquelas
que so, por opo, mulas (Souza, L. L. As consequncias, 2013. p. 10-14).
845. Souza, L. L. As consequncias, 2013. p. 16.
846. Souza, op. cit., 2013. p. 10.
847. Trata-se das Regras das Naes Unidas Para o Tratamento de Mulheres Presas
e Medidas No Privativas de Liberdade para Mulheres Infratoras, adotadas
pela Resoluo 110/16 do Conselho Econmico e Social da ONU. As
recomendaes so complementares s Regras Mnimas para o Tratamento de
Reclusos (adotadas pela ONU em 1955) e s Regras de Tkio, sobre medidas
no privativas de liberdade) e tratam das questes especficas s mulheres
encarceradas e quelas cumprindo medidas no privativas de liberdade,
tendo por objetivo estabelecer princpios e regras de uma boa organizao
penitenciria e das prticas relativas ao tratamento de prisioneiros. Elas foram
aprovadas na Assembleia Geral da ONU, em outubro de 2012 (Cerneka,

277

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

a inteno de garantir a mxima proteo s vtimas de trfico e evitar a


vitimizao secundria de muitas mulheres estrangeiras (Regra 66). Da
mesma forma, a ONU recomenda que pessoas traficadas no devem ser
detidas, acusadas ou processadas pela ilegalidade de sua entrada ou residncia
em pases de trnsito e destino, ou pelo envolvimento em atividades ilcitas, na
medida em que tal foi uma consequncia direta de sua situao como uma pessoa
traficada.848
A importncia dessas delimitaes conceituais trazer luz para os
casos em que as mulheres so coagidas, enganadas ou no creem possuir
alternativa real ou aceitvel ao transporte da droga, caso de muitas das
estrangeiras presas na Penitenciria Feminina da Capital, situada no
Complexo do Carandiru, em So Paulo-SP,849 e atendidas pelo Instituto
Terra, Trabalho e Cidadania, atravs do Projeto Estrangeiras.850
Heidi Ann. Mulheres Invisveis? Condio da Mulher no Sistema de Justia
Criminal brasileiro. In: Souza, Lus Antnio Francisco de; Magalhes, Bris
Ribeiro; Sabatine, Thiago Teixeira (Org.). Desafios segurana pblica: controle
social, democracia e genero. p. 163-180. Marlia: Oficina Universitria; So
Paulo: Cultura Academica, 2012. p. 175). O documento oficial das Regras de
Bangkok encontra-se em: <https://www.un.org/en/ecosoc/docs/2010/res%20
2010-16.pdf>. O Brasil baseou-se, expressamente, no texto da ONU, na
Portaria Interministerial n. 210, de 16 de janeiro de 2014, publicada no DOU
de 17.01.2014 (n. 12, Seo 1, pg. 75), que dispe sobre Poltica Nacional de
Ateno s Mulheres em Situao de Privao de Liberdade e Egressas do
Sistema Prisional.
848. United Nations. United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC).
Toolkit to combat trafficking in persons: Global Programme against trafficking
in human beings. UNODC: 2008. p. 253. Disponvel em: <https://
www.unodc.org/documents/human-trafficking/Toolkit-files/07-89375_
Ebook%5B1%5D.pdf>. Acesso em: 7 set. 2015.
849. Essa priso, ao contrrio da de Ita, ainda no exclusiva para estrangeiros,
mas a tendncia que se torne, uma vez que tem aumentado, paulatinamente,
o nmero de presas das mais diversas nacionalidades.
850. O Projeto Estrangeiras consiste em um trabalho com as mulheres
estrangeiras em situao de crcere, no intuito de observar as peculiaridades do
seu aprisionamento, bem como de encaminhar questes jurdicas aos rgos
competentes, alm de prestar assistncia social s detentas e fomentar o debate
e as polticas pblicas relacionadas ao encarceramento feminino. As visitas
da equipe so semanais, e a Defensoria Pblica da Unio acompanha, desde
dezembro de 2010, algumas destinadas elucidao e tentativa de soluo de
questes jurdicas (Instituto Terra, Trabalho e Cidadania. Projeto Estrangeiras.
Disponvel em: <http://www.ittc.org.br/web/estrangeiros.asp>. Acesso em: 27
abr. 2012). Na data da primeira visita da DPU-SP, no dia 10 de dezembro de
2010, havia, aproximadamente, 400 presas estrangeiras na Penitenciria.

278

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Da observao da mulher presa fora de seu pas, durante visitas peridicas


acompanhando o Projeto do ITTC, pde-se verificar que os obstculos
enfrentados pelas detentas so inmeros: noestavamobtendoprogresso
de regime, quando j havia decreto de expulso; algumas foram apenadas
com falta disciplinar, em virtude de no terem assinado os interrogatrios
nos IPEs; outras reclamavam que no estavam remindo a pena, a despeito
de estarem trabalhando; elas informaram que no conseguem contato com
os familiares; e suscitaram dvidas acerca da existncia, ou no, de inqurito
policial de expulso em seu nome, dentre outras questes.851
Alm disso, o isolamento social maior do que o dos homens, uma
vez que as mulheres so mais frequentemente abandonadas pela famlia e
pelo cnjuge, durante o cumprimento da pena. A ausncia de vnculos e de
assistncia consular, por sua vez, dificulta as sadas temporrias, e tambm a
transferncia ao pas de origem. J as diferenas culturais e religiosas so as
mesmas narradas em relao aos homens, e a questo do desconhecimento
do idioma tambm se repete, e gera prejuzos na interao no ambiente
prisional, na compreenso da dinmica do processo criminal, da execuo
penal, da disciplina na priso e, por fim, durante a prpria assistncia mdica.
Alm disso, aparecem questes inerentes falncia do sistema prisional, como
a falta de assistncia sade no interior da priso, com relatos de mortes por
falta de atendimento mdico.852 O relacionamento com os filhos, por sua
vez, uma peculiaridade digna de nota.
As presas mes normalmente ficam afastadas de seus filhos, que
frequentemente esto no pas de origem, aos cuidados de outros familiares.
Quando os bebs so gestados durante o cumprimento da pena, ao nascerem,
somente podem permanecer com as mes at os seis meses de idade.
Decorrido esse perodo, ou a genitora indica o pai ou outro responsvel pela
criana, que a ele dever ser entregue com segurana pelo Consulado ou
outra instituio; ou o diretor do presdio deve fornecer creche para crianas
maiores de seis meses e menores de sete anos que estejam desamparadas.853
851. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2011/02001607. So Paulo, SP, 2011.
852. No ms de agosto de 2011, duas detentas estrangeiras morreram em situao
de provvel demora no atendimento mdico, sendo, uma, natural do Qunia,
e, outra, da frica do Sul. O curto lapso temporal entre as mortes e a
existncia de pedido de providncias, formulado pela DPU, em relao a uma
das presas, chamou ateno das autoridades, principalmente do Conselho
Nacional de Justia, que, a pedido da Defensoria Pblica da Unio, passou a
investigar os casos.
853. A LEP estabelece, em seu art. 83, 2.: Os estabelecimentos penais destinados a
mulheres sero dotados de berrio, onde as condenadas possam cuidar de seus filhos,

279

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

O nascimento do filho durante o aprisionamento gera muito


sofrimento me, principalmente quando esta no possui familiares
capazes de cuidar da criana: tm conscincia de que o filho dever ser
entregue provisoriamente a parentes ou a uma instituio, at o trmino
do cumprimento da pena privativa de liberdade, mas tambm temem que
o filho seja entregue adoo. Nesse sentido, uma das presas atendidas
pelo ITTC, que posteriormente teve seu filho entregue aos familiares
que residiam na Colmbia, (...) com o rosto inchado e o nariz vermelho de
tanto chorar, contou que estava h dias sem comer e trabalhar e passava o dia
chorando, desabafou:
Parece que a minha vida acabou! No queria me separar do meu beb.
muito sofrimento, muito! Vocs no fazem ideia. Nos ltimos oito meses, no me
separei dele nem um minuto, a gente tomava banho junto todos os dias, abraados.
Acordava e dormia com ele e agora vou ficar sem ver meu filho por quatro ou cinco
anos. No vou poder acompanhar o crescimento dele, no vou poder criar ele.
muito tempo longe! Ele nem vai me reconhecer, no vai saber que eu sou a me
dele.854
A Defensoria Pblica da Unio, em uma das visitas, atendeu a uma
romena que recm havia dado luz a um menino, e estava desesperada,
temendo que este fosse entregue adoo, uma vez que no tinha mais
contato com o genitor da criana, tampouco com outro familiar apto a cuidar
do menor durante o seu aprisionamento. Ocorre que, com a entrada em
inclusive amament-los, no mnimo, at 6 (seis) meses de idade; e Art. 89. Alm
dos requisitos referidos no art. 88, a penitenciria de mulheres ser dotada de seo
para gestante e parturiente e de creche para abrigar crianas maiores de 6 (seis) meses
e menores de 7 (sete) anos, com a finalidade de assistir a criana desamparada cuja
responsvel estiver presa. A Regra 53 de Bangkok prev, no que diz respeito s
mulheres estrangeiras encarceradas, que (...) em caso de se retirar da priso uma
criana que viva com uma presa estrangeira no residente, ser considerado o envio
da criana a seu pas de origem, considerando o melhor interesse da criana e aps
consulta me. Embora essa medida seja de grande relevncia, o procedimento
do Estado brasileiro, aps o trmino do perodo de amamentao, tem sido
de simplesmente abrigar a criana, caso no haja, no Brasil ou presente no
momento, um familiar que possa se responsabilizar por seus cuidados. Essa
medida ignora completamente a Regra 53 e a necessidade de manuteno das
relaes familiares e impe sobre me e filho uma separao abrupta, diante
da qual a mulher no possui qualquer garantia do tipo de assistncia que sua
criana receber no local de abrigamento (Souza, L. L. As consequncias,
2013. p. 29).
854. Bumachar, Bruna. Por meus filhos: a maternidade entre as presas estrangeiras.
Revista Fazendo Gnero. N. 9. Disporas, Diversidades, Deslocamentos. 23 a
26 de agosto de 2010. Acesso em: 2 maio 2012. p. 4-5.

280

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

vigor da Lei 12.403,855 foi requerida a priso domiciliar e sugerido que ela e
seu filho fossem abrigados na Casa de Acolhida Nossa Senhora Aparecida,
instituio que aceitou o pedido. Em virtude disso, o TRF-3, em deciso at
ento indita, determinou estrangeira, condenada em primeira instncia
por trfico de drogas, a mudana de priso em regime fechado por priso
domiciliar.856
O Relatrio sobre mulheres encarceradas no Brasil,857 de 2007, j
relatava a presena de estrangeiras presas no Brasil, bem como os inmeros
obstculos por estas enfrentadas, dentre eles a distncia em relao a
familiares, sobretudo dos filhos, e as barreiras para a formao de vnculos,
seja pela dificuldade imposta pelo idioma, seja, em termos mais abrangentes,
pelas diferenas culturais expressas em comportamentos, na alimentao e
na religio.858
Assim, o histrico de vitimizao da mulher fundamental e deve ser
levado em considerao na formulao e na aplicao da legislao penal e
na execuo da pena, conforme j disposto nas Regras 57 e 60 de Bangkok.
Alm disso, devem ser conjugadas medidas alternativas descarcerizadoras,
a antecipao da expulso e a transferncia de pessoas condenadas, para
evitar a formao de cemitrios de vivos, como costumam ser as prises
femininas, principalmente esta, destinada s estrangeiras.859
855. A referida lei, de 04 de maio de 2011, alterou Cdigo de Processo Penal,
introduzindo medidas cautelares alternativas priso, dentre elas a constante no
art. 318, III, consistente na priso domiciliar substitutiva da priso preventiva
nos casos em que for (...) imprescindvel aos cuidados especiais de pessoa menor de
6 (seis) anos de idade.
856. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Deciso substitui pena em regime fechado
por priso domiciliar. So Paulo: 21 de dezembro de 2011.
857. Centro pela Justia e pelo Direito Internacional (CEJIL). Relatrio sobre
mulheres encarceradas no Brasil. Braslia: fevereiro de 2007. O relatrio tambm
foi firmado pela Associao Juzes para a Democracia (AJD), pelo Instituto
Terra, Trabalho e Cidadania, (ITCC), pela Pastoral Carcerria Nacional
(CNBB), pelo Instituto de Defesa do Direito de Defesa (IDDD), pelo Centro
Dandara de Promotoras Legais Popular, pela Associao Brasileira de Defesa
da Mulher, da Infncia e da Juventude (Asbrad), pela Comisso Teotnio
Vilela (CTV) e pelo Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (Ibccrim), e foi
apresentado Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Organizao
dos Estados Americanos (OEA).
858. Cejil, Relatrio... cit., 2007. p. 18.
859. A expresso cemitrio de vivos uma aluso ao ttulo do livro de Julita
Lemgruber sobre o Instituto Penal Talavera Bruce, que representa o universo
de uma priso feminina na dcada de 70 do sculo XX (Lemgruber, J.
Cemitrio, 1999).

281

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

3.3.3 A expulso de estrangeiros para pases com epidemia de ebola


A relao entre controle das migraes e higienismo antiga: durante
o colonialismo, a afirmao de que a populao indgena era doente servia
como justificativa para o projeto colonial: (...) Esses negros so doentes! So
totalmente corruptos! So degenerados. A doena era sinal de corrupo fsica
e moral, de falta de civilizao. O projeto civilizador colonialista, portanto,
foi justificado pela higiene que ele trazia.860
Da perspectiva europeia, um dos perigos do colonialismo era a
doena e o contgio. Segundo Antonio Negri, era comum afirmar que
a contaminao fsica, a corrupo moral, a loucura, ou seja, a treva dos
territrios e populaes coloniais era contagiosa, e os europeus estavam
correndo risco o tempo todo.861 No Brasil, a vinda do trabalhador migrante
europeu equivalia a uma salvao para esses males, uma vez que (...) a
Europa parece tranquilizadoramente estril.862
Na dcada de 30 do sculo XX, concomitantemente maior valorizao
do trabalhador nacional, e ao reconhecimento do direito sade863 e
educao, procedeu-se ao maior controle das migraes. O anarquista
estrangeiro, por sua vez, era considerado doente, e a Lei de Imigrao de 1938
relacionou a poltica migratria sanitria e higienista, ao vedar a entrada de
estrangeiros doentes de molstias infectocontagiosas, consoante j analisado
no Captulo I deste livro.
Na atualidade, os processos contemporneos de globalizao remontam
ao medo do contgio. Essa ansiedade revelada mais claramente em relao
s pandemias864 da Aids e da gripe A (H1N1) e, mais recentemente,
860.
861.
862.
863.

Negri, A.; Hardt, M. Imprio... cit., 2001. p. 152.


Negri, Hardt, op. cit., 2001. p. 152.
Negri, Hardt, op. cit., 2001. p. 152.
Segundo Deisy Ventura, o direito sade consolidou-se a partir da Segunda
Guerra Mundial como diverso do direito vida, mas o qualifica, elevando-o a
direito vida digna. Trata-se, portanto, de um direito complexo, que compreende
a proteo da sade fsica e mental dos indivduos, e cujo contedo se modifica
ao longo do tempo, uma vez que os direitos fundamentais so processos
transformadores dinmicos (Ventura, Deisy. Direito e Sade Global. O caso da
pandemia da gripe A (H1N1). So Paulo: Outras Expresses; Dobra Editorial,
2013. p. 27-28).
864. Pandemia uma infeco viral aguda com (...) transmisso inter-humana
contnua, imputvel a surtos em nvel comunitrio em ao menos duas regies da OMS
e ao menos num pas em cada uma dessas regies (OMS. Weekly Epidemiological
Record WER m. 25, Ano 84, Genebra, 19/6/2009. p. 249, apud Ventura,
D. Direito... cit., 2013. p. 37).

282

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

epidemia865 do ebola. Relata Antonio Negri que projetos internacionais e


supranacionais para deter a expanso da Aids chegaram a exigir testes de
HIV para a travessia de fronteiras nacionais.866 Em relao gripe A, diversas
medidas foram implementadas, dentre elas um sistema ativo de viglia,
em tempo real, mobilizado 24 horas por dia, com base no Regulamento
Sanitrio Internacional de 2005 e na centralidade da OMS.867
Deisy Ventura reala que, na perspectiva do Direito, as pandemias
culminam na restrio das liberdades fundamentais e na materializao de
um estado de exceo no sentido proposto por Giorgio Agamben. Acrescenta
que a dinmica da vigilncia epidemiolgica compreende a quarentena,
a limitao ou interdio de viagens, o recrudescimento do controle
fronteirio ou mesmo o fechamento de fronteiras, a imposio de terapias, a
restrio ou supresso de reunies pblicas, dentre outras inmeras medidas
restritivas, sendo os contingentes populacionais hipossuficientes as suas
maiores vtimas.868
Em relao crise do ebola, a partir de 23 de maro de 2014, a OMS
decretou emergncia nos pases do oeste da frica, iniciando por Guin,
depois Libria e Serra Leoa e, posteriormente, Nigria.869 Este ltimo o
865. Epidemia significa a (...) evoluo brusca, temporria e significativamente
acima do esperado da incidncia de determinada doena, causada por alteraes
nos fatores relacionados ao agente (fsico, qumico ou biolgico), hospedeiro
e/ou ambiente, que constituem a estrutura epidemiolgica de uma populao
em determinado perodo de tempo e espao geogrfico (Medronho, Roberto.
Epidemiologia apud Ventura, op. cit., 2013. p. 51), que no atingiu a amplitude
de uma pandemia, j definida.
866. Negri, A.; Hardt, M. Imprio... cit., 2001. p. 152.
867. Organizao das Naes Unidas. Organizao Mundial da Sade. Regulamento
Sanitrio Internacional RSI/2005. Verso em portugus aprovada pelo
Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 395/2009 publicado
no DOU de 10/07/09, p. 11. A Organizao Mundial de Sade, por sua
vez, regida por Estatuto denominado Constituio, que foi adotado na
Conferncia Internacional da Sade em Nova Iorque, em 22 de julho de 1946.
868. Ventura, Deisy. Pandemias e estado de exceo. In: Marcelo Catoni e Felipe
Machado (Org.). Constituio e Processo: a resposta do constitucionalismo
banalizao do terror. Belo Horizonte, MG: Del Rey/IHJ, 2009. p. 161.
869. United Nations. Word Health Organization. 2014 West African Ebola
outbreak: feature map. Disponvel em: <http://www.who.int/features/ebola/
storymap/en/>. Acesso em: 29 ago. 2015. Segundo a OMS, em 23 de maro
de 2014, o Escritrio Regional da OMS na frica reportou uma crise do ebola
em Guin, e, desde ento, foram reportados casos em cinco pases do oeste da
frica. O mapa interativo traz informaes sobre o perodo de 23 de maro a
23 de julho de 2015, interrregno em que perdurou a chamada crise do ebola.

283

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Estado mais populoso da frica, e a decretao de emergncia perdurou


entre 20 de julho e 20 de outubro de 2014, quando declarou tambm o
controle da transmisso do vrus no pas.870
O estado de emergncia chegou a motivar o fechamento das fronteiras
do Canad e da Austrlia para a entrada de imigrantes de pases africanos
afetados pela referida epidemia, e a suspenso de voos para a frica ocidental
por algumas companhias areas. Ganharam foras, portanto, polticas
migratrias restritivas, a despeito de contrariarem estudos conclusivos, no
sentido de que restringir o movimento da populao um meio ineficaz de
conter o avano de doenas altamente contagiosas e, alm disso, contribui
para o aumento da imigrao ilegal.871
O pnico em relao ao contgio chegou ao Brasil, ao ponto de iniciarse o clamor miditico pela restrio ao ingresso de africanos no Pas. O
episdio paradigmtico foi a revelao do nome, da idade, da fotografia e
do fato de que houve uma solicitao de refgio por um cidado de Guin,
suspeito de estar doente,872 violando a expressa determinao do art. 10,
pargrafo nico da Lei 6.259/1975,873 que dispe sobre o sigilo dos dados
dos pacientes em caso de epidemia, bem como os arts. 20 e 23 da Lei
9.474/1997, que expressamente determinam a confidencialidade de registros
e informaes dos solicitantes de refgio.874
870. United Nations. Word Health Organization. Nigeria is now free of Ebola
virus transmission. Disponvel em: <http://www.who.int/mediacentre/news/
ebola/20-october-2014/en/>. Acesso em: 29 ago. 2015.
871. Barros. Patrcia Ramos. A problemtica dos deslocamentos humanos em
tempos de epidemia: restries migrao luz dos direitos humanos. In:
Galindo, G. R. B. Migraes, 2015. p. 94.
872. Homem com suspeita de ter ebola chega ao Rio de Janeiro. G1. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2014/10/paciente-comsuspeita-de-ter-ebola-chega-ao-rio-de-janeiro.html>. Acesso em: 10 de
outubro de 2014. Na reportagem, constou a fotografia do protocolo de
solicitao de refgio, e o nome do solicitante foi citado diversas vezes.
873. Brasil. Lei 6.259. Publicada no Dirio Oficial da Unio de 30 de outubro de
1975. Segue o inteiro teor do art 10: A notificao compulsria de casos de
doenas tem carter sigiloso, obrigando nesse sentido as autoridades sanitrias
que a tenham recebido. Pargrafo nico. A identificao do paciente de doenas
referidas neste artigo, fora do mbito mdico sanitrio, somente poder
efetivar-se, em carter excepcional, em caso de grande risco comunidade a
juzo da autoridade sanitria e com conhecimento prvio do paciente ou do seu
responsvel.
874. Segundo o art. 20 do Estatuto dos Refugiados, (...) o registro de declarao
e a superviso do preenchimento da solicitao do refgio devem ser efetuados por
funcionrios qualificados e em condies que garantam o sigilo das informaes e,

284

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

Ao final, no houve confirmao de que o solicitante de refgio


era portador do vrus. Apesar disso, de forma massiva, vrios veculos da
imprensa brasileira noticiaram o fato e expuseram o indivduo de forma
desumana e desproporcional, gerando pnico e atos discriminatrios. O
episdio culminou na recomendao, por parte do MPF e da DPU, que o
Ministrio da Sade orientasse seus agentes a manter o sigilo da identidade
e imagem de qualquer pessoa suspeita de infeco pelo vrus ebola (CID10
A98.4) no Brasil.875
A crise epidemiolgica tambm gerou o temor, por parte dos cidados
de pases afetados pela epidemia do ebola, no somente de no poder
sair de seus pases e ingressar em outros, mas tambm de retornar a esses
compulsoriamente, a exemplo das efetivaes de expulses j decretadas ou
na iminncia de decretao.876
Nesse perodo, sete cidados nigerianos condenados por trfico
internacional de drogas, e com expulso decretada entre os anos de
2009 e 2013,877 foram custodiados na Unidade de Trnsito de Presos da
Superintendncia da Polcia Federal, em So Paulo, para efetivao de
medida de expulso a qualquer momento. Muitos deles, alis, j estavam com
famlia constituda no Brasil, devido ao decurso de tempo entre o trmino
do cumprimento da pena de priso e a nova priso para fins de expulso,878
o que no configura causa de inexpulsabilidade, uma vez que o vnculo
foi formado aps o cometimento do delito. Tais indivduos solicitaram a
conforme o art. 23, (...) a autoridade competente proceder a eventuais diligncias
requeridas pelo CONARE, devendo averiguar todos os fatos cujo conhecimento seja
conveniente para uma justa e rpida deciso, respeitando sempre o princpio da
confidencialidade.
875. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Ofcio n. 0654059 DPGU/SGAI. In:
Processo SEI 08038.011113/2014-29. Acesso em: 4 set. 2015. No paginado.
876. No ano de 2014, 24 expulses foram efetivadas para a Nigria e trs para a
Guin, no havendo expulses para Serra Leoa, tampouco para a Libria.
No foram confirmadas expulses para os pases declarados em estado de
emergncia pela epidemia (Brasil. Ministrio da Justia. Departamento
de Polcia Federal. Servio de Informao ao Cidado. Mensagem eletrnica
n. 046/2015-SIC/DIREX/DPF. Resposta a requerimento de informao
protocolado no e-SIC. Braslia, DF, 19 de maro de 2015).
877. E.N. (Portaria 1.247, de 28.06.2012); I.N.E. (Portaria 1.068, de 05.06.2012);
A.E.N. (Portaria 3.922, de 18.11.2009); H.C. (Portaria 1.969, de 09.05.2013).
Em relao aos demais, no foi localizado o ano da portaria.
878. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/02009493. So Paulo-SP, 2014; Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de
Assistncia Jurdica 2014/020-11197. So Paulo-SP, 2014.

285

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

interveno da DPU, para evitar a efetivao da medida, mediante carta


recebida em 13 de agosto de 2014:879
Ns somos nigerianos em custdia na polcia federal para expulso.
Mas nos [sic] temos um caso de doena como ebola l na Nigria.
Essa epidemia est forte e muito perigosa. Est matando as pessoas l na
Nigria.
Por favor. Pelo amor de Deus. Ns j sofremos muitos anos de cadeia aqui.
Ns no queremos ir para morrer por caso [sic] de aquela epidemia ebola.
Por favor senhoras e senhores. Ns precisamos de ajuda para salvar as nossas
vidas e para fazer um bom defesa [sic] porquanto este [sic] epidemia e [sic] muito
perigosa e forte.
Nos [sic] somos sete em nmeros [sic].
Um desses estrangeiros, H.C.O., preso em flagrante no Aeroporto
Internacional de Guarulhos, em 29 de abril de 2010, e condenado por trfico
de drogas, relatou ser pai de filho brasileiro nascido posteriormente ao delito
e, apesar da falta de documentos, como RNE e CTPS, estar trabalhando
no Brasil at o momento de sua segunda priso (para fins de expulso).880
Foi notificado pela Polcia Federal que sua expulso para a Nigria estaria
prevista para o dia 16 de outubro de 2014, e enviou nova carta DPU em
02 de setembro de 2014:881
[] me encontro com ordem de expulso na federal [sic] de So Paulo sob
custdia desde o dia 23 de julho de 2014 at a validade de 20 de outubro de 2014
com decreto de priso e sem data determinada de expulso e sem efeito do dia
certo de viagem at o ms de novembro pela epidemia ebol. A doena que est
contaminando a frica com viagens canceladas, pois estou com famli, mulher e
filho no Brasil [].
Em razo da epidemia e de suas consequncias, como a desorganizao
brutal dos Estados e suas estruturas sociais, j assoladas pela misria e por
conflitos armados, com o caso da Nigria e dos outros pases afetados
pelo ebola ,882 a DPU recomendou ao Ministrio da Justia, em carter
emergencial e cautelarmente, a suspenso temporria da efetivao das
879. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/01900707. Guarulhos-SP, 2014.
880. Brasil. TRF3. Processo 0004017-84.2010.403.6119. Guarulhos-SP, 2010.
881. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2011/02004560. So Paulo-SP, 2011.
882. Ventura, D. Direito... cit., 2013. p. 58. Da mesma autora, acerca da relao
entre pandemias e pobreza em um mundo globalizado: Ventura, Deisy.
Pandemias e estado de exceo. In: Catoni, Marcelo; Machado, Felipe

286

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

medidas de expulso para esses pases, enquanto a epidemia no estivesse


controlada, sem oferecer risco sade das pessoas que vivem naqueles
locais, em especial, concretamente, aos sete cidados nigerianos.883 No
houve manifestao formal do Ministrio, que sinalizou que os casos seriam
apreciados de forma individualizada.884
A ausncia de resposta formal quanto suspenso da efetivao das
expulses motivou a impetrao de habeas corpus em favor de H.C.O., e o
Tribunal Regional Federal da Terceira Regio entendeu que a priso para
fins de expulso medida constitucional e concluiu pela legalidade da priso
pelo prazo de 90 dias no caso concreto. Reconheceu, no entanto que, nesse
caso, devido gravidade da doena e do estado de emergncia na Nigria, o
direito vida e segurana, previsto no art. 5. da Constituio e aplicvel a
brasileiros e estrangeiros, estariam ameaados. Acrescentou a deciso de que
(...) a medida de expulso pode ocasionar danos imagem do Brasil no cenrio
internacional, pois signatrio de tratados internacionais de direitos humanos.885
Assim, concedeu medida liminar para colocar o paciente em liberdade e
evitar o retorno Nigria.
Posteriormente, a OMS expediu nota informando o controle
da epidemia no pas e, em virtude disso, o Poder Judicirio decidiu pela
constitucionalidade da efetivao da medida expulsria e anterior priso
para esse fim,886 e as expulses foram efetivadas logo aps o controle da
epidemia, em 23 de outubro de 2014.
(orgs.). Constituio e processo: a resposta do constitucionalismo banalizao
do terror. Belo Horizonte, MG: Del Rey/IHJ, 2009. p. 159-181.
883. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Ofcio n. 119/2014. 2. Ofcio DHTC/
Estrangeiros/DPU/SP. So Paulo/SP, 18 de agosto de 2014. In: Processo de
Assistncia Jurdica 2014/020-12026. Nesse sentido ainda: Brasil. Defensoria
Pblica da Unio. Assessoria de Comunicao Social. DPU recomenda que
expulso de imigrantes para pases afetados pelo ebola seja suspensa. So Paulo-SP,
20 de agosto de 2014.
884. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Despacho da Defensora Pblica Federal
Fabiana Galera Severo. In: Processo de Assistncia Jurdica 2014/020-12026. So
Paulo, SP, de 17 de outubro de 2014.
885. Brasil. Tribunal Regional Federal (3.. Regio). HC 002624198.2014.4.03.0000, rel. Des. Federal Paulo Fontes. Deciso liminar. So Paulo,
SP, 15 de outubro de 2014.
886. Segue ementa do julgado: (...) 1 Conforme vem decidindo esta Egrgia
Corte Regional, a priso que visa a assegurar a efetividade do processo de expulso
de estrangeiro do Brasil se encontra em pleno vigor e em consonncia com o
ordenamento jurdico ptrio. 2 No caso dos autos, verifica-se que a deciso que
determinou a priso da paciente, pelo prazo de 90 (noventa) dias, se encontra

287

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

O caso trazido revela que, na prtica, a exigncia do trmino do


cumprimento da pena para fins de expulso, quando no culmina na restrio
a direitos inerentes ao sistema progressivo de cumprimento de pena, gera a
permanncia no Brasil, por tempo indeterminado. Assim, em que pese, a
qualquer momento, possa ser preso para fins de efetivao da expulso, a sua
presena em solo ptrio resulta na formao de vnculos familiares e afetivos,
aliado perda dos laos sociais no pas de origem.
Gera-se, portanto, um paradoxo: o Estado determina a manuteno do
expulsando indocumentado em solo nacional de acordo com a convenincia
e oportunidade de efetivar a medida de retirada compulsria e, ao mesmo
tempo, no prev que obtenha o direito de permanecer legalmente no Brasil.
como se exigisse do indivduo a construo de vnculos laborais e familiares
revogveis, e que, assim que expulso, os pudesse formar prontamente na
chegada ao pas de nascimento, desconsiderando os efeitos do tempo.
Nos casos concretos, em que os indivduos foram presos no Aeroporto
Internacional de Guarulhos e se tratavam de mulas do trfico internacional
de drogas, a antecipao da expulso, respeitadas as peculiaridades e excees
j trabalhadas neste Captulo, evitaria a necessidade de permanecer no Brasil,
por longo perodo. Da mesma forma, a transferncia para cumprimento de
pena no pas de origem ou, se nenhuma medida de retirada compulsria
fosse efetivada em perodo razovel, o decurso de tempo deveria culminar
na prescrio dos efeitos do decreto de expulso.
Em relao expulso para pases em que h risco ao direito vida e
segurana, ou mesmo sade, o Poder Judicirio aplicou expressamente
a Constituio, mais especificamente o art. 5., entendendo quanto
sua incidncia aos estrangeiros em cumprimento de pena ou priso
administrativa, e fez meno tambm aos tratados internacionais de direitos
humanos e possibilidade de responsabilizao internacional em caso de
violao. A ausncia de previso expressa, no Estatuto do Estrangeiro de
devidamente fundamentada no fato de que o paciente estrangeiro sem vnculos
com o nosso pas, o que ensejaria a necessidade da medida extrema para a garantia
da efetividade do decreto de expulso, nos termos do artigo 69, da Lei 6.815/80.
3 O pedido funda-se na garantia da efetividade do decreto de expulso do
paciente, considerando a no comprovao de endereo fixo ou outra condio
que possibilite sua localizao em territrio nacional. 4 Apesar de a epidemia
de Ebola se caracterizar como uma emergncia de sade severa e aguda e ser de
conhecimento pblico a gravidade do surto desta doena em certos pases da frica,
a OMS declarou oficialmente a Nigria como livre da transmisso do vrus, aps
42 dias sem novos casos da doena (Fonte: O Estado de S. Paulo em 20.10.2014).
5 Ordem denegada (Brasil. TRF3. HC 0026241-98.2014.4.03.0000, rel.
Des. Federal Paulo Fontes. So Paulo, 02.02.2015).

288

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

1980, quanto a uma causa de inexpulsabilidade aplicvel ao caso concreto,


gerou, por outro lado, a dificuldade de deliberao administrativa, o que
refora a necessidade de reforma da legislao em referncia.

3.3.4 Um refugiado afego e a priso manaura


Z.B.A. foi preso em 12 de fevereiro de 2014 nas dependncias do
Setor de Estrangeiros da Superintendncia da Polcia Federal no Estado
do Amazonas (em Manaus), quando apresentou um passaporte afego com
visto brasileiro falso, na tentativa de prorrogar a sua estada no Brasil. Em
seguida, foi encaminhado ao Centro de Deteno Provisria de ManausAM e denunciado pela prtica do crime previsto no art. 304 do Cdigo
Penal (uso de documento falso).887
O agente da Polcia Federal que atendeu Z.B.A. declarou que
(...) aps um breve exame do documento, verificou a consistncia da dvida
e comunicou o fato ao Delegado de dia; que, momentos depois, foi informada
que o documento era falso, tendo ento dado voz de priso ao estrangeiro.888
Trata-se de procedimento padro, ao verificar a falsidade de vistos, ou
mesmo passaportes, que ocorre com diversos imigrantes e refugiados, sem
antes perquirir o estado de necessidade ou mesmo a conscincia de que o
documento era falso.889
887. Brasil. TRF1. Seo Judiciria do Estado do Amazonas. 2. Vara Federal de
Manaus. Processo 3579-03.2014.4.01.3200. In: Brasil. Defensoria Pblica da
Unio. Processo de Assistncia Jurdica2014/007-0485. Manaus, AM, 2014. No
paginado.
888. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/0070485. Manaus, AM, 2014. No paginado.
889. Exemplificativos disso foram os casos de dois haitianos que ingressaram no
Brasil, fugindo do terremoto no Haiti, e receberam a aposio de um visto
falso, achando que equivalia ao verdadeiro, e foram presos em flagrante na
Polcia Federal, em Porto Alegre-RS, quando solicitavam a prorrogao do
visto e a expedio de RNE (Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de
Assistncia Jurdica 2015/026-00132. Porto Alegre-RS, 2014); de dois cubanos
que obtiveram passaporte falso para fugir de Cuba, devido a perseguies
polticas, e que resultou no pedido de arquivamento do inqurito policial pelo
Ministrio Pblico Federal, aps a realizao de audincia de custdia (Brasil.
Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/026-05818.
Porto Alegre-RS, 2014); de sete refugiados srios presos no Aeroporto
Internacional Pinto Martins, em Fortaleza, que obtiveram passaportes falsos
como meio de fugir da guerra civil na Sria (Brasil. Defensoria Pblica da
Unio. Assessoria de Comunicao Social. Grupo de srios presos no Brasil
absolvido em Fortaleza. Fortaleza-CE, 30 de julho de 2015); o mesmo

289

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Z.B.A., por sua vez, foi interrogado, respondeu s questes objetivas


quanto sua identificao, por exemplo, que residia em Kabul, onde
trabalhava como engenheiro de comunicaes, e que veio ao Brasil buscar
dados sobre seu irmo, que teria sofrido um acidente. Tambm lhe foi
questionado sobre a falsidade documental, e informou que obteve o visto
atravs de uma terceira pessoa que conheceu na Guiana, que lhe disse
que (...) deveria pagar o valor de U$S 1.200,00 para adiantar o documento.
Acrescentou que (...) tem um amigo no Rio de Janeiro com quem trabalhou
no Afeganisto; Que esse amigo solicitou o envio de currculo para conseguir
um emprego; Que o amigo teria conseguido um emprego, por isso tentou obter a
renovao do visto e assim legitimaria sua estada.890
Assim, em nenhum momento lhe foi questionado se tinha cincia
sobre a falsidade do visto, tanto que, se buscou a Polcia Federal para
solicitar a renovao, presumidamente acreditava que o documento era
verdadeiro. Da mesma forma, no lhe foi perguntado se saiu do Afeganisto
em virtude de algumas das causas ensejadoras da concesso de refgio, tais
como a perseguio por motivos religiosos, polticos, ou mesmo a grave
e generalizada violao aos direitos humanos. No houve, portanto, clara
comunicao dos seus direitos enquanto possvel solicitante de refgio,
tampouco lhe foi oportunizado formular esse pedido.
Posteriormente, Z.B.A. relatou, voluntariamente, tanto ao Acnur
quanto DPU, que veio para o Brasil em razo da gravssima falta de
segurana no Afeganisto, procurando, aqui, legitimar o seu direito
fundamental ao refgio: (...) Quando fui abordado pela Polcia Federal
no Brasil, tentei explicar sobre minha situao para uma, duas, trs, quatro
pessoas, expliquei tanto que fiquei com dor de cabea; ningum acreditava em
ocorreu com seis refugiados srios presos com passaportes falsos no Aeroporto
Internacional Lus Eduardo Magalhes, em Salvador, que fugiam da guerra
civil da Sria e foram detidos pela Polcia Federal e ficaram, cerca de um ms,
no Centro de Observao Penal do Complexo Penitencirio da Mata Escura,
at conseguirem o direito de responder ao processo em liberdade (Brasil.
Defensoria Pblica da Unio. Assessoria de Comunicao Social. Justia
rejeita denncia contra srios com passaportes falsos na Bahia. Salvador-BA, 18 de
setembro de 2014). Outro caso foi o de um senegals preso em flagrante, aps
solicitar refgio, alegando perseguio religiosa, portando suposto passaporte
falso (Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Assessoria de Comunicao
Social. DPU em Roraima consegue suspenso de processo de estrangeiro. Boa VistaRR, 27 de junho de 2014).
890. Brasil. Departamento de Polcia Federal. Inqurito policial n. 313737.2014.4.01.3200. p. 05. In: Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de
Assistncia Jurdica 2014/007-0485. Manaus, AM, 2014. No paginado.

290

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

mim.891 A Assistente de Proteo do Acnur, em seu relatrio sobre o caso,


descreveu que o uso de passaporte ou vistos falsos por solicitantes de refgio,
principalmente aqueles extracontinentais e que so originrios de pases em
conflito comum, pois, muitas vezes, esse o nico meio para ingressar no
territrio do pas onde buscam refgio.892
A Justia Federal de Primeira Instncia no Estado do Amazonas,
alm de homologar a priso em flagrante de Z.B.A., manteve-o preso
preventivamente, sob o fundamento de que (...) no consta do interrogatrio
que o requerente tenha comparecido Polcia Federal para buscar refgio ou
mesmo informao quanto ao necessrio procedimento para se obter a condio
de refugiado, salientando que (...) as informaes prestadas por Z.B.A.
foram imprecisas e desencontradas. Assim, presumiu que o afego deveria
ter total conhecimento da possibilidade de solicitao de refgio e que
somente no o fez porque no era de sua vontade. Tambm deduziu que o
interrogatrio padro em caso de falsidade documental era suficiente para
esclarecer os fatos.893
A deciso que manteve a priso foi confirmada pelo Tribunal Regional
Federal da Primeira Regio,894 que denegou o habeas corpus com base no
parecer desfavorvel do Ministrio Pblico Federal, que se manifestou pela
891. Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/0070485. No paginado.
892. Conforme a assistente de proteo do ACNUR: Durante a conversa com o
Sr. Z.B.A., ficou claro que ele no conhecia o procedimento de solicitao de refgio
no Brasil, contudo desde o incio de nossa conversa manifestou que sua sada do
Afeganisto foi motivada pelo medo da violncia em seu pas e pela busca de uma
vida mais segura longe do Afeganisto. Tendo sido informada da motivao de sua
sada do pas de origem e de sua vontade de permanecer no Brasil como refugiado,
foi explicado ao estrangeiro seus direitos enquanto solicitante de refgio no Brasil
(Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/0070485. No paginado).
893. A deciso denegatria de liberdade provisria, que se v s fls. 71-78: Ainda
no interrogatrio, consta declarao de que tentou obter renovao de visto,
ao fito de legitimar sua estada no Brasil (fl. 05 do Inqurito Policial 313737.2014.4.01.3200). No se identifica, portanto, presuno de obter refgio
at ento. Observe-se que se compareceu Polcia Federal, para solicitar a
extenso de visto, tambm poderia t-lo feito para obter informao quanto
ao procedimento de pedido de refgio (Brasil. Defensoria Pblica da Unio.
Processo de Assistncia Jurdica 2014/007-0485. Manaus, AM, 2014. No
paginado).
894. Brasil. TRF3. HC 0014975-71.2014.4.01.0000/AM, rel. Des. Federal Hilton
Queiroz. Deciso de 21 de maro de 2014. In: Brasil. Defensoria Pblica da
Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/007-0485. No paginado.

291

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

(...) necessidade de assegurar a aplicao da lei penal. Acrescentou o MPF que


o requerente no estava preso preventivamente pelo fato de ter ingressado
irregularmente no Brasil e solicitado refgio, mas porque cometeu um
crime. Mencionou o rgo acusador que, ainda que esta fosse uma situao
de refgio, o art. 10 da Lei 9.474/1997 no autoriza a prtica indiscriminada
de delitos por aqueles que pretendem obter refgio no Brasil, (...) sendo certo
que se os pretensos refugiados cometerem algum crime no Brasil, a responsabilizao
criminal destes medida que se impe. Invocou jurisprudncia para reforar
esse entendimento895 e problematizou Existe atentado maior contra a ordem
pblica do que a prtica de um crime?896
A deciso no HC tambm concluiu pela necessidade da priso, para
garantia da instruo penal e aplicao de suas sanes, e enfatizou a situao
de desemprego. Em relao alegao da defesa de que a sua pena definitiva
seria convertida em restritiva de direitos, motivo pelo qual a manuteno
da priso cautelar seria desproporcional, concluiu que tal alegao somente
poderia ser confirmada aps sentena transitada em julgado, no dando
respaldo liberdade durante o processo.897
O julgado invocou precedente do mesmo Tribunal, o acrdo do
Habeas Corpus 53.098,898 que traduz a manuteno do legado autoritrio
tambm em relao ao tratamento dos solicitantes de refgio. Reflete a
confuso entre priso administrativa e judicial, e relaciona a ltima com a
necessidade de evitar risco segurana nacional, organizao institucional ou a
interesses polticos, sociais ou econmicos do Brasil, bem como de proteger e controlar
os estrangeiros dentro do territrio nacional, e no com os requisitos prprios da
priso preventiva em matria penal, previstos no art. 312 do Cdigo de Processo
Penal, fazendo uma clara distino da aplicao da lei penal entre estrangeiros e
brasileiros. Novamente, confundiu os objetivos da priso administrativa com
a penal, ao afirmar que a ltima (...) no se submete aos prazos estipulados
para a priso administrativa, podendo exced-los. Da mesma forma, reflete a
895. Um dos precedentes judiciais utilizados foi o seguinte: Brasil. TRF3. Processo
00090060720084036119. 1. Turma. Juiz Convocado Mrcio Mesquita.
E-DJF3 Judicial 1, 15 de fevereiro de 2013).
896. Brasil. TRF3. HC 0014975-71.2014.4.01.0000/AM, rel. Des. Federal Hilton
Queiroz. Deciso de 21 de maro de 2014. In: Brasil. Defensoria Pblica da
Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/007-0485, Manaus-AM, 2014. No
paginado.
897. Brasil. HC 0014975-71.2014.4.01.0000/AM. In: Brasil. Defensoria Pblica
da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/007-0485. Manaus, AM, 2014.
No paginado.
898. Brasil. TRF1. 4. Turma. HC 53098. E-DJF1: 12.11.2010. p. 233.

292

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

incompreenso da abertura constitucional aos direitos humanos promovida


pela Constituio de 1988, uma vez que esta invocada somente para
concluir, erroneamente, que da competncia da autoridade judiciria
(...) decretar a priso de estrangeiro clandestino, assim como para estabelecer as
condies relativas sua permanncia no Pas.899
A solicitao de refgio de Z.B.A. foi protocolada na Polcia Federal,
em 18 de maro de 2014,900 uma vez que esse rgo foi tambm responsvel
por receber os requerimentos e realizar a primeira entrevista com o
solicitante. Depois, o pedido, j instrudo com a entrevista de elegibilidade,
realizada pela DPU em 25 de abril de 2014, foi enviado ao Conare. Na
entrevista, Z.B.A. descreveu a situao de conflitos armados no Afeganisto
e informou que (...) seu pai, por ser oficial do exrcito, descobriu que havia
indcios que os membros dos talebs planejavam matar o solicitante, razo pelo
qual, a pedido de seu genitor, resolveu deixar o pas em razo do risco que corria
de ser morto se permanecesse l.901 Acrescentou que atualmente (...) perigoso
para ele viver em seu pas, por causa da atuao do taleb, e que ele tem interesse
de conseguir um emprego no Brasil, se estabilizar e ajudar sua famlia com seu
trabalho.902
Em 22 de abril de 2014, aps a denncia formulada e o recebimento
desta, bem como decorridos dois meses da priso, um quarto magistrado
assumiu o processo criminal e reconheceu o princpio constitucional da
presuno de inocncia, a desproporcionalidade da custdia cautelar, a igualdade
entre brasileiros e estrangeiros perante o juzo criminal, e revogou a priso
preventiva, determinando a soltura do acusado.903
Finalmente, em 9 de junho de 2014, o status de refugiado foi reconhecido
pelo Conare, e, somente em 13 de novembro de 2014, quatro meses aps
a audincia de instruo, foi proferida deciso que extinguiu o processo
criminal, com fundamento no art. 10, 1., da Lei 9.474/1997, que dispe
899. Brasil. TRF1. 4. Turma. HC 53098. p. 233.
900. Protocolo 08240.008646/2014-28, Ofcio n. 348/2014- DHTC/DPU-AM,
Manaus, 18 de maro de 2014. Z.B.A. preencheu, da priso, o formulrio de
solicitao de refgio, documento encaminhado Polcia Federal pela DPU.
901. Ofcio 0635/2014 DHTC/DPU-AM. Envio de Entrevistas de Solicitantes
de Refgio em Manaus. Manaus, 5 de maio de 2014. In: Brasil. Defensoria
Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica 2014/007-0485. No paginado.
902. Brasil. Justia Federal. Seo Judiciria do Estado do Amazonas. 2. Vara
Federal Criminal. Processo 2676-65.2014.4.01.3200. Manaus, AM, 2014.
903. Brasil. Justia Federal. Seo Judiciria do Estado do Amazonas. 2. Vara
Federal Criminal. Processo 5548-53.2014.4.013.200. Deciso de 22.04.2014.
p. 19-26.

293

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

que, se a condio de refugiado for reconhecida, e a infrao foi determinada


pelos mesmos fatos que justificaram o dito reconhecimento, o processo
criminal ser arquivado.904
No presente caso, verificou-se que os agentes da polcia migratria
pautaram suas aes na segurana pblica e na segurana nacional,
particularmente no combate ao crime. No demonstraram preparo para
receber e acolher o solicitante de refgio, tampouco para diferenci-lo dos
demais imigrantes econmicos no contexto das migraes internacionais
mistas, bem como para informar a possibilidade de solicitar a proteo
humanitria e de verificar a incidncia do art. 10 da Lei de Refgio, que
dispe que a solicitao suspender qualquer procedimento administrativo
ou criminal pela entrada irregular.905
Situaes como essa consistem em violaes das obrigaes legais
internacionais de prover acesso aos procedimentos legais, incluindo o refgio,
e poderia ainda constituir uma violao do princpio fundamental de no
refoulement. Tal princpio, alm da no devoluo, estabelece que qualquer
indivduo que entre no territrio de outro pas, mesmo ilegalmente, tem o
direito de submeter um pedido de refgio e, portanto, ser informado sobre
a possibilidade deste e ter o seu caso considerado.906
Confirmou-se, no caso concreto, a nfase da polcia na aprendizagem
e do treinamento dos agentes de fronteira voltados para questes ligadas ao
904. Brasil. Justia Federal do Amazonas. Processo 0005548-53.2014.4.01.3200
apud Brasil. Defensoria Pblica da Unio. Processo de Assistncia Jurdica
2014/007-0485. Manaus, AM, 2014.
905. O art. 10, caput, da Lei 9474/97, que estabelece o seguinte: A solicitao,
apresentada nas condies previstas nos artigos anteriores, suspender qualquer
procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular, instaurado
contra o peticionrio e pessoas de seu grupo familiar que o acompanhem.
Acerca da desarticulao das polticas voltadas aos refugiados, e a dissonncia
entre a prtica e a legislao protetiva no Brasil: Silva, Csar Augusto Silva
da. A poltica brasileira para refugiados (1998-2012). Tese (Doutorado).
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Programa de Ps-graduao
em Cincia Poltica. Porto Alegre, dezembro de 2013. Silva ressalta que a
combinao de uma legislao global desatualizada com um treinamento de
agentes de fronteira voltado segurana pblica e segurana nacional, assim
como certo grau de rotatividade e falta de especializao na temtica por parte
da polcia migratria tornam a situao de refugiados e solicitantes de refgio
algo dramtico no Pas (Silva, op. cit., 2013. p. 266).
906. Derderian, Katharine; Schockaert, Liesbeth. Repostas a fluxos migratrios
mistos: uma perspectiva humanitria. Sur Revista Internacional de Direitos
Humanos. Ano 6. n. 10. So Paulo, jun. 2009. Disponvel em: <http://www.
surjournal.org/conteudos/pdf/10/miolo.pdf>. Acesso em: 17 maio 2014.

294

3 A relao entre a poltica criminal e a poltica migratria

combate ao trfico de drogas, corrupo e eventualmente ao uso abusivo


do refgio, com pouca nfase na doutrina integral de direitos humanos que
informa o Estatuto dos Refugiados de 1997. Assim, prticas como a narrada
contribuem para um divrcio entre o discurso oficial brasileiro de legislao
avanada em matria de refgio e a prtica poltica dos rgos de controle,
registros e classificaes de imigrantes e refugiados.907
Logo, se o Brasil tem o Conare, estrutura institucional colegiada
criada para determinao da condio de refugiado no Pas, por outro lado,
tem uma prtica poltica de outras instituies pblicas do prprio Estado,
muitas vezes respaldadas pelo prprio Poder Judicirio, que estabelecem
entraves e limites burocrticos ostensivos para insero de refugiados e
imigrantes como cidados. Tais instituies, alis, muitas vezes reproduzem
a confuso popular entre refugiadoe criminoso.908
O nmero de casos de aprisionamento de solicitantes de refgio,
ou indivduos que desconhecem a possibilidade de tal solicitao, mas se
enquadram no conceito de refugiado da legislao ptria, e tambm daqueles
no reconhecidos como refugiados, mas que saram de seu pas em razo de
desastres naturais ou da pobreza absoluta, e que obtiveram vistos falsos ou
mesmo passaportes, cientes ou no da falsidade, vm aumentando a cada dia.
Assim, o ascendente ingresso desses indivduos no Brasil, alm de
agregar mais desafios para a poltica migratria brasileira globalmente,
tambm exigem a capacitao dos recursos humanos, estruturais e de
servios pblicos, para possibilitar a compreenso dos deslocamentos
forados, inclusive implicao destes nas medidas descriminalizadoras, tais
quais o art. 10 da Lei de Refgio.

907. Silva, C. A. S. A poltica cit., 2013. p. 260.


908. Silva, op. cit., 2013. p. 261.

295

Concluso

O heri ps-colonial o que continuamente transgride fronteiras territoriais e raciais, que destri
particularismos e aponta para uma civilizao
global. O comando imperial, em contraste, isola
populaes na pobreza e permite-lhes agir apenas
na camisa-de-fora das naes subordinadas ps-coloniais. O xodo do localismo, a transgresso de
alfndegas e fronteiras, e a desero da soberania
foram as foras que operaram na libertao do Terceiro Mundo.
Antonio Negri e Michel Hardt909
Os europeus, ainda no sculo XVI, deram incio s migraes foradas de
africanos na qualidade de escravos, considerados no pessoas, e mantiveram o
sistema de explorao da colnia nos ciclos do acar e do ouro, por exemplo,
com a vasta utilizao dessa mo de obra. At mesmo aps a Independncia
e a abolio da escravatura, no houve a insero do negro na sociedade de
classes, e este era visto como inimigo interno, acusado de degenerescncia e
dos males sociais dos trpicos. Paralelamente, era incentivada a imigrao
europeia, que correspondia ao ideal de branqueamento da raa.
No incio da Repblica, o Cdigo Penal de 1890 passou a prever
dispositivos que permitiam a expulso de estrangeiros vadios ou de
909. Negri, Antonio; Hardt, Michael. Imprio. Rio de Janeiro: Record, 2001. p. 385.

296

Concluso

capoeiras.910 A legislao que previa a expulso como de natureza penal


estava fundamentada tambm nos estudos do Positivismo Criminolgico,
no sentido de que a criminalidade poderia ser definida pelas caractersticas
fsicas do indivduo, e na crena da impulsividade das raas inferiores.
Ainda na Primeira Repblica, porm, muitos dos colonos imigrantes
comearam a se concentrar em centros urbanos. Paralelamente a isso,
exsurgiam movimentos como o anarquismo na Europa, tambm afetada pela
I Guerra Mundial. A partir disso, comeou-se a valorizar o elemento nacional,
em detrimento do imigrante, o que foi um princpio da viragem lingustica
para denomin-los estrangeiros, em oposio aos cidados. Tal viragem
foi reforada pela Lei Gordo (1907), que consolidou a possibilidade de
o Poder Executivo retirar, compulsria e definitivamente, os estrangeiros
indesejveis, e vedar o reingresso do estrangeiro expulso. O diploma previu
a expulso para qualquer ato que comprometesse a segurana nacional ou
a tranquilidade pblica; condenao por crime comum no Brasil ou no
exterior; vagabundagem, mendicidade ou lenocnio, ou seja, dos indivduos
que no colaboravam com o progresso da Repblica.
Em seguida, sobreveio a previso de que os grevistas e anarquistas
tambm deveriam ser criminalizados e expulsos administrativamente.
Essas previses coincidiam com a viso, apoiada na obra de Lombroso, do
anarquista como criminoso nato, com sintomas fsicos e linguagem prpria,
bem como com a criao do anarquista estrangeiro, inimigo da ordem e do
progresso, muito presente nos discursos congressuais da poca.
Pode-se concluir que, na Primeira Repblica, a seletividade do
sistema penal atuava pautada nos valores sociais e polticos da poca, e
adequado sua funo de governamentalidade da misria, da excluso
social e daqueles considerados degenerados e subversivos. A anlise
da populao prisional911 do perodo, por Mozart Linhares da Silva
910. Com base no Cdigo Penal, algumas decises do nascente STF passaram a
exigir que as expulses, antes arbitrrias, devessem ter processo judicial, com
prazos, defesa e sentena. Assim, os princpios do Direito Penal e do Direito
Processual Penal seriam aplicveis medida de expulso, restringindo a
discricionariedade e tambm a arbitrariedade do Poder Executivo.
911. Ainda na Primeira Repblica, a pena de banimento, de gals e a pena de morte
foram abolidos do ordenamento jurdico brasileiro, de forma a acompanhar as
tendncias poltico-criminais de substituir as medidas de retirada compulsria
e castigos fsicos pela pena de priso. Essa pena era mais adequada disciplina
dos corpos e necessidade de trabalhadores para obras pblicas e at mesmo
indstria nascente, em uma sociedade que se urbanizava. At mesmo a
expulso deveria ser efetivada somente aps o cumprimento da pena de priso,
caso decorresse de condenao criminal.

297

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

e Gizlene Neder, concluiu pela presena de no brancos, ex-escravos,


pobres, desocupados e de muitos imigrantes, vrios deles vinculados aos
movimentos grevistas e ao anarquismo.
Consolidaram-se ainda os contornos do instituto jurdico da expulso
no Brasil: medida administrativa de efeitos perptuos, vinculada ideologia
da segurana nacional e retirada de estrangeiros que cometeram crimes.
A administrativizao dessa medida permitiu a flexibilizao das garantias
penais, consolidando a tendncia denominada contrologia, e facilitando sua
utilizao como dispositivo de segurana, em um contexto de consolidao
da segurana das migraes.
Na Era Vargas, com seu projeto totalitrio, nacionalista e nacionalizante,
a pluralidade no era tolerada, e cada vez mais se consolidava a averso
ao estrangeiro. Em razo disso, se, na Repblica Velha, foram dados os
primeiros passos para a regulamentao da expulso, a partir de 1930, essa
poltica foi aprimorada e agravada. E, nesse novo perodo, no era apenas o
carter subversivo anarquista e comunista que estava associado figura
do imigrante, mas sua conduta de ordem moral era um dos tpicos prediletos
da polcia, quando se referia a esse elemento de carter degenerado. Da
por que os motivos que ensejaram a expulso, entre 1930 e 1945, conforme
a motivao dos decretos expulsrios da poca, era a nocividade aos interesses
nacionais, em detrimento de muito poucas por condenao criminal.
Foi natural, portanto, que o controle da imigrao imediatamente
atravs da polcia e, em ltima instncia, da Presidncia da Repblica , se
tornasse um dos meios eleitos para se atingirem os objetivos mais imediatos,
dentre eles a proteo ao homem brasileiro e o progresso material e moral
do Pas. Antes mesmo do Estado Novo, a Constituio de 1934 fixou cotas
de entrada de imigrantes, computadas por nacionalidade, principalmente
para opor uma barreira indireta imigrao de asiticos, considerados
inassimilveis. Aos assimilveis, tornou-se obrigatrio o uso do idioma
ptrio, de forma a vedar a preservao da cultura e a suprimir o sentimento
nacionalista em relao ao pas de origem, principalmente depois da ecloso
da Segunda Guerra Mundial.
Tratou-se da definitiva consolidao legislativa da eugenia aliada ao
nacionalismo, que foi mantida e aprimorada pela Constituio de 1937. Essa
Constituio, alm das cotas de entrada, foi marcada pela concentrao
de poderes nas mos do Presidente da Repblica tambm em matria
de mobilidade humana, e consolidou uma poltica migratria restritiva
e protetiva do mercado de trabalho nacional, bem como voltada ao
nacionalismo.
Esses princpios nortearam o Decreto-lei 406/1938, o primeiro Estatuto
do Estrangeiro do Brasil, voltada seleo de boas correntes migratrias, que

298

Concluso

tornou mais clara a dicotomia entre as migraes desejveis e associadas


poltica eugenista e as indesejveis, fiscalizadas e controladas pela polcia e,
em ltima instncia, pelo Ministrio da Justia. A partir dele, publicamente,
estava vedada a entrada de estrangeiros tidos como invlidos ou doentes, e
de estrangeiros condenados no exterior ou considerados nocivos ordem
pblica e segurana nacional.
Posteriormente, e considerando a guerra mundial, foram fechadas as
portas para a imigrao e restringida a entrada de aptridas e a introduo
de refugiados de guerra, ao prever que, para entrar em territrio nacional,
era indispensvel que o estrangeiro estivesse, de direito e de fato, autorizado
a voltar ao Estado onde obteve o visto. A despeito de algumas acolhidas
autorizadas pelo Presidente da Repblica, principalmente em favor de
catlicos alemes, a pedido do Papa Pio XII, a maioria dos solicitantes de
refgio eram considerados doentes e indesejveis para a democracia
racial brasileira.
Na poca, era defendido o programa de profilaxia do crime de
Ingenieros, que implicava tambm a profilaxia da imigrao. Esta consistia
na restrio corrente imigratria, na expulso dos indesejveis, no
nacionalismo e no prprio movimento higienista. Certo que, tambm pelos
criminlogos, a imigrao passou a ser considerada um perigo pondervel,
colaborando para a poltica de restrio dos movimentos imigratrios.
A perseguio aos estrangeiros considerados indesejveis ficou
alheia ao Cdigo Penal de 1940, uma vez que j haviam se consolidado
outros mecanismos administrativos de controle. Segundo esse Cdigo, o
estrangeiro condenado medida de segurana poderia ser imediatamente
expulso, consolidando a rejeio aos doentes mentais e reafirmando que
o estrangeiro que cometesse crime e fosse condenado pena privativa de
liberdade deveria cumpri-la integralmente, antes da efetivao da expulso,
uma vez que foi ressalvada apenas a dispensa da medida de segurana. Alm
disso, manteve a criminalizao da conduta de reingressar no territrio
nacional o estrangeiro que dele foi expulso, independentemente do lapso
temporal em que a primeira expulso ocorreu.
Em 1945, o Brasil reabriu a imigrao, mas manteve o sistema de
cotas, bem como as diretrizes de proteo ao trabalhador nacional, de
branqueamento e de rejeio aos indesejveis. J a anistia dos acusados
de comunismo no Brasil, decretada no mesmo ano, no revogava,
automaticamente, a expulso. Evidencia-se, portanto, aps o regime ditatorial
do Estado Novo, que no houve justia de transio em matria de migraes,
principalmente no aspecto relativo s medidas de retirada compulsria, na
reparao integral, que consistiria tambm na possibilidade de retornar ao
Brasil, aps a revogao do ato arbitrrio.

299

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

Durante a ltima ditadura civil-militar, pouco depois do AI-5, o


Decreto-lei 417/1969 ampliou as hipteses de expulso, prevendo-a para
casos de simples permanncia irregular, fraude na obteno de visto, violao
a qualquer dispositivo de lei e mantendo a previso para vadios e mendigos.
Determinou tambm o procedimento sumarssimo, com durao de 48h, e a
inexigibilidade de procedimento especfico quando j resultasse comprovada
a hiptese de expulso em inqurito policial, ignorando o princpio do
devido processo legal.
O Decreto-lei 941/1969, considerado o segundo Estatuto do
Estrangeiro, previu a possibilidade de expulso do estrangeiro que atentasse
contra a segurana nacional, a ordem poltica ou social, a tranquilidade
ou a moralidade pblica e economia popular, ou cujo procedimento o
tornasse nocivo ou perigoso convenincia e aos interesses nacionais. O
terceiro Estatuto do Estrangeiro, Lei 6.815/1980, apesar de t-lo revogado
expressamente, muito semelhante, principalmente no que concerne aos
princpios que regem a poltica migratria, regulamentao das medidas
de retirada compulsria e manuteno da questo migratria centrada na
polcia, com nfase na Polcia Federal.
Coerente com os princpios que o animaram, o Estatuto prescreveu
que a imigrao objetivaria, primordialmente, propiciar mo de obra
especializada aos vrios setores da economia nacional. No havia proteo
ao imigrante ilegal, e muito menos a possibilidade de transformao de
vistos como de turista e de estudante em vistos permanentes, dificultando
a regularizao migratria. Assim, a fragilidade da condio do estrangeiro
ia alm da perseguio e da utilizao da expulso: repercutia na prpria
dificuldade em se tornar um migrante legal taxatividade de vistos,
impossibilidade de transformao destes, ausncia de previso legal de
vistos humanitrios, por exemplo , e tambm na dificuldade de solicitar
refgio.
Os imigrantes, nessa poca, correspondiam a apenas 0,00765%
da populao residente no Brasil, muito inferior aos perodos anteriores.
Subsistia ainda o baixo nmero de imigrantes da Europa Oriental e do
Extremo Oriente de uma forma geral, ressalvando-se ainda que a imigrao
africana, na poca, era praticamente inexistente. Paralelamente, durante
a dcada de 70 do sculo passado, houve ainda o aumento exponencial
das expulses, at atingir o pice, em 1980, perodo j coincidente com a
utilizao das expulses em face dos traficantes internacionais de drogas.
A questo da cidadania, alis, elemento-chave nos regimes de
exceo, e assim o foi tambm na ditadura civil-militar brasileira, em que o
AI-13 previu o banimento de cidados. O lema da ditadura, Brasil: ame-o ou
deixe-o, correspondia a essa violncia simblica de afirmar que aquele que

300

Concluso

contestava o regime no era, de fato, brasileiro. Dessa forma, em contextos


autoritrios, a vtima ou se torna estrangeiro.
No que concerne imigrao, documentos secretos mostram o
cuidado e monitoramento dos imigrantes, especialmente de origem do
Extremo Oriente, com operaes especiais da polcia dirigidas contra
essas comunidades, bem como a existncia de trabalho de identificao de
estrangeiros que eram considerados indesejveis para a segurana do Estado
brasileiro, principalmente para evitar a infiltrao comunista e o terrorismo.
Os refugiados, por seu turno, apesar da proteo do Acnur, eram
fiscalizados por agentes de informaes do SNI, preocupados com os
possveis subversivos que estariam no Pas. No mbito da Operao
Condor, alis, medidas maiores de controle foram adotadas em relao aos
cidados argentinos, solicitantes de refgio, ou no, sendo que vrios foram
sequestrados, levados novamente ao pas de origem, ou desapareceram
durante as operaes.
Em relao poltica criminal, ficou evidente a incorporao dos
postulados da doutrina de segurana nacional no sistema de segurana
pblica, e o Brasil passou a dispor de modelo repressivo militarizado
centrado na lgica blica de eliminao e/ou neutralizao de inimigos. Foi
nesse contexto que se deu a estruturao da poltica de drogas no Pas: com
a Lei 6.368/1976, o discurso jurdico-poltico belicista tornou-se o modelo
oficial do repressivismo brasileiro. A partir disso, tornaram-se caractersticas
da poltica criminal de drogas no Brasil a represso ao trfico internacional,
a demonizao do traficante, aplicando-lhe penas longas, vedando a
progresso de regime, e resistindo concesso de liberdade provisria no
curso do processo penal, bem como, em relao ao estrangeiro, obrigandolhe a cumprir a integralidade da pena no Pas, mesmo que no tivesse
nenhum vnculo social anterior com este.
A transio para a democracia, novamente, foi um processo controlado,
e at mesmo aps o advento da Lei de Anistia de 1979, os atos expulsrios
proferidos durante o regime autoritrio no perderam a eficcia. Assim,
ainda que o fundamento tenha sido exclusivamente poltico, at hoje quem
foi expulso do Brasil no pode retornar, salvo se solicitar expressamente
revogao do ato ao Ministro da Justia.
Certo , porm, que o marco da Constituio de 1988 representou a
efetiva abertura ao Direito Internacional dos Direitos Humanos e ao Direito
Internacional dos Refugiados, e que o Brasil vem despontando como pas
emergente no tocante admisso e acolhida de refugiados, mediante
vrios nveis de proteo. Nesse sentido, promulgou a Lei 9.474/1997, que
contemplou os principais instrumentos regionais e internacionais sobre o
tema, e adota a definio ampliada de refugiado estabelecida na Declarao

301

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

de Cartagena, que considera a violao generalizada de direitos humanos


como uma das causas de reconhecimento da condio de refugiado. Assim,
a princpio, supera o mito da diferena, e identifica-se com a abordagem do
terceiro mundo (Twail), ao no mais se restringir violao de direitos civis
e polticos e ao reconhecer o refugiado humanitrio.
O Pas, aps um perodo de 40 anos de estabilidade migratria, e
um percentual insignificante de imigrantes na populao ainda com
predomnio europeu , tornou-se um pas de emigrao nas dcadas de
80 e 90. Nesse perodo, houve diversas violaes de direitos de brasileiros no
exterior, inclusive detenes ilegais e expulses, evidenciando que a circulao
de trabalhadores do Sul global passou a ser alvo de maiores e crescentes
restries por parte dos pases de destino.
No incio do sculo XXI, iniciou-se um perodo de crescimento
exponencial dos fluxos migratrios para o Brasil: em 2014, estimava-se que o
nmero de imigrantes no Brasil, incluindo os indocumentados, ultrapassou
1,9 milho, nmero ainda inexpressivo (0,95%) em relao realidade de
pases desenvolvidos (aproximadamente 10%). Paralelamente, aumentou
o ingresso seguido da solicitao de refgio, tambm com predominncia de
solicitantes provenientes do Sul global. Logo, o Brasil passou a ser um pas
de imigrao, emigrao, trnsito e retorno de brasileiros depois de longos
anos no exterior, bem como de acolhida de refugiados.
As caractersticas desses fluxos so muito diferentes dos anteriores: (a)
predominncia dos imigrantes do Sul global; (b) imigrao negra, que pe
prova a persistncia (ou no) de polticas de branqueamento na atualidade,
bem como a (ir)relevncia do racismo na sociedade brasileira; (c) imigrao
de muulmanos e de outras religies no crists; (d) ingresso de nmero
expressivo de imigrantes de uma mesma nacionalidade em curto perodo
de tempo (comparando com os ingressos das ltimas dcadas), como no
caso dos haitianos; (e) dissipao territorial, uma vez que os haitianos, assim
como os ganeses e senegaleses, no escolheram prioritariamente So Paulo e
Rio de Janeiro para residir; e (f ) necessidade de abrigamento provisrio em
locais precrios, como foi o caso dos abrigos em Epitaciolndia e Brasileia,
no Acre.
Como resposta a esses fluxos e necessidade de conformidade Carta
Poltica de 1988 e ao direito internacional dos direitos humanos, decises
do CNIg previram a adoo de mecanismos de proteo complementar, como
a Resoluo Normativa 97/2012, que dispe sobre a concesso do visto
permanente a nacionais do Haiti, considerando que o Conare no atribuiu a
estes o status de refugiado. O Conare, por sua vez, simplificou o procedimento
para declarao do status de refugiado aos srios, e o Departamento de
Estrangeiros regulamentou a facilitao da concesso de permanncia com

302

Concluso

base na reunio familiar, dentre outras medidas. Importante ainda foi a I


Conferncia Nacional sobre Migraes e Refgio, em 2014, que representou
um marco na democratizao da discusso acerca dos novos rumos da
poltica migratria.
Em relao poltica criminal, desenvolveu-se a criminologia do
cotidiano, que incorporou medidas descarcerizadoras e de justia negocial,
e no se configurou o fenmeno da crimigrao. Nesse ponto, verificouse que muitos dispositivos do Estatuto do Estrangeiro de 1980 no so
aplicados, em especial o art. 125, que trata das infraes e penalidades,
tais como a introduo e ocultao de estrangeiro irregular, a participao
em atividade de natureza poltica, a administrao ou representao de
sindicato ou associao profissional, a prestao de assistncia religiosa a
estabelecimentos de internao coletiva. Por outro lado, alguns inquritos
policiais so instaurados, e o nmero est aumentando, o que gera
insegurana aos imigrantes a despeito do provvel arquivamento do
inqurito ou aplicao da transao ou suspenso condicional do processo
, mormente considerando a possibilidade de prises em flagrante e de
restries regularizao migratria.
Por outro lado, a criminologia do outro contribuiu para a criminalizao,
o encarceramento e a expulso de imigrantes, principalmente a permanncia
da guerra s drogas aps a redemocratizao. Nesse sentido, a Lei
11.343/2006, que revogou a Lei de Drogas anterior, no colaborou para
reduo da cultura de aprisionamento, ao manter a equiparao a crimes
hediondos, estendendo aos acusados de trfico penas severas, regime
inicial fechado, maior dificuldade na progresso de regime e rito processual
diferenciado dentre elas, a manuteno do interrogatrio no incio do
processo, e no ao final , em uma ntida dinmica para dificultar a defesa
do indivduo supostamente traficante de drogas. A priso provisria, mesmo
aps essa lei, continuou sendo utilizada indiscriminadamente e baseada na
gravidade do delito e na antecipao do juzo de condenao.
As mulas do trfico, na atualidade brasileira, representam a maioria
dos estrangeiros encarcerados no Brasil. Se, no ano de 2004, dois teros
dos estrangeiros encarcerados no Brasil, ou 72,3% dos detentos, respondiam
criminalmente pelo delito de trfico de drogas; no ano de 2014, 81% dos
estrangeiros presos em So Paulo tinham como motivo da priso esse delito.
Pode-se afirmar, portanto, que a repercusso da poltica criminal de drogas
no aprisionamento de no nacionais decisiva, e, se o trfico de drogas no
fosse criminalizado, talvez sequer houvesse o fluxo de pessoas vulnerveis e
usadas como mulas.
Para alm desse fenmeno, existe uma tenso entre: (a) a aplicao
das previses legais da Lei 6.815/1980, sem controle de constitucionalidade

303

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

e de convencionalidade, e o aprisionamento pelo simples fato de ser


estrangeiro; e (b) a opo por medidas descarcerizadoras decises judiciais
favorveis liberdade provisria e aplicao do sistema progressivo de
cumprimento de pena , e o incremento do aparato legal e regulamentar
necessrios para estas, como, por exemplo, a Resoluo 110 do CNIg e a
Resoluo 132 do CNJ.
Apesar da amplitude da previso legal de expulso, e da restrio das
causas impeditivas, que culminam, inclusive, na realizao de casamentos
encomendados e na nova criminalizao do imigrante, em pesquisa
realizada nos decretos de expulso publicados no Dirio Oficial da Unio
do ano de 2014, verificou-se que, recentemente, o que ocorre a abertura de
inqurito de expulso em face dos estrangeiros condenados pela prtica de crimes.
No houve, portanto, ao menos no ano de 2014, expulso de estrangeiros
que no cometeram crimes, sendo estes sujeitos a outras medidas de retirada
compulsria, em alguns casos, no menos injustas, como a deportao
sumria nos prprios aeroportos.
Verificou-se ainda que no tem sido decretada expulso para
contravenes penais, ou mesmo para crimes apenados com pena inferior a dois
anos de recluso. Assim, nos decretos de expulso publicados no ano de
2014, mais de 90% decorreram de condenao por trfico de drogas, sendo
apenas dois decorrentes de crimes contra a vida e dois de crimes contra o
patrimnio, o que confirma tambm a tendncia dos imigrantes de no
cometerem crimes comuns, e a relao do encarceramento e das expulses
com a guerra s drogas.
Por fim, concluiu-se que a expulso no projeta apenas efeitos no
cumprimento da pena, mas tambm na situao da pessoa egressa do sistema
prisional: muitos indivduos estrangeiros, no sujeitos transferncia de
pessoas condenadas, deportao sumria, expulso antecipada ou
imediatamente posterior liberdade, ao terminarem o cumprimento da
pena, saem dos muros do estabelecimento penal e so jogados na rua, por
falta de mecanismos de assistncia ao egresso, que abrangeria o abrigamento.
Tais indivduos, em sua maioria indocumentados, e sem apoio da sociedade
e da famlia, no tm como se sustentar; e, sem dinheiro para retornarem
aos seus pases, permanecem nas ruas, seja aguardando expulso, seja em
cumprimento de penas e medidas alternativas, em situao de extrema
vulnerabilidade equiparvel, pela biopoltica, vida nua, uma vez que
destituda dos direitos inerentes existncia digna.
Como visto, as intersees entre o Estatuto do Estrangeiro e o Direito
Penal tm sido complexas e cambiantes. Certo , no entanto, que aps a
ltima transio democrtica e, principalmente, a partir do sculo XXI,
houve avanos em matria de poltica migratria. Esse embate entre as

304

Concluso

reformas nas polticas migratria e criminal, em matria de migraes versus


a manuteno de diplomas autoritrios, reflete justamente qual a posio
do estrangeiro ou imigrante na sociedade brasileira, quais os mecanismos
(ou dispositivos de segurana) usados por essa sociedade de controle.
Assim, em relao primeira hiptese, de que a questo migratria
no tem acompanhado a evoluo democrtica do Brasil, a resposta a esta pode
ser flexibilizada: apesar das medidas administrativas e de algumas decises
judiciais de controle de constitucionalidade e de convencionalidade, h a
necessidade de reforma legislativa e de revogao do Estatuto do Estrangeiro,
para que a questo migratria acompanhe a evoluo democrtica do
Brasil, bem como de reformas institucionais que inviabilizem casos como
o do refugiado afego preso em Manaus, a despeito da previso de no
criminalizao dos refugiados na mesma condio.
A justia de transio, nesse aspecto, para alm das medidas de
reparao em casos pontuais realizadas pela Comisso de Anistia , deve
implicar tambm reformas institucionais, polticas pblicas e polticas de
memria que, efetivamente, promovam a viragem de estrangeiros outros
em relao aos nacionais e que inspiram a necessidade de segurana
para imigrantes, sujeitos de direitos e de vulnerabilidades transnacionais
e, portanto, passveis de polticas de acolhimento pelos Estados e pelas
sociedades de destino.
J em relao s interseces entre as polticas migratria e criminal,
na atualidade denominadas crimigrao, ficou comprovada, outrossim,
a hiptese principal da pesquisa, de que, no Brasil atual, a criminalizao
das migraes no uma tendncia, mas ocorre, via reflexa, em razo de dois
fatores principais: a manuteno do Estatuto do Estrangeiro e a guerra s drogas.
Exemplo disso a expulso, medida administrativa de carter perptuo, sem
avaliar a gravidade do crime que motivou o ato, tampouco a situao pessoal
do imigrante e do local de destino como no caso dos pases afetados
pela epidemia do ebola , bem como a prpria projeo dos efeitos do ato
expulsrio sobre o cumprimento da pena; e a quantidade de pessoas em
situao de priso devido priso em flagrante por trfico de drogas.
A tramitao, no Congresso Nacional, de diversos projetos de lei e
da Emenda Constitucional que garante voto aos imigrantes em eleies
municipais tm potencial para alterar significativamente esse quadro.
Dessas propostas, o Anteprojeto da Comisso de Especialistas
representa uma efetiva justia de transio em matria de poltica migratria,
inclusive porque enfrenta o tema das reformas institucionais, abrindo a
possibilidade de desvincular a Polcia Federal do recebimento das solicitaes
de naturalizao, residncia e refgio; das polticas pblicas, ao dispor sobre
coordenao especfica no mbito da Autoridade Nacional Migratria; da

305

Crimigrao: a relao entre poltica migratria e poltica criminal no Brasil

pesquisa e documentao, tanto para o planejamento institucional, quanto para


assegurar a preservao e o resgate da memria e da verdade nessa temtica; e
do sistema progressivo de cumprimento de pena, ao prever a regularizao
migratria para tal finalidade, corroborando a igualdade de dignidade de
todos os seres humanos.
O PL 2.516/2015, por outro lado, j representa inmeros avanos,
inclusive ao adotar o princpio da no criminalizao dos imigrantes e
prever a expulso como expressamente destinada somente queles que cometerem
crime, salvo os de menor potencial ofensivo; ao ampliar as causas de
inexpulsabilidade para abranger o ingresso no Pas nos primeiros anos de
vida, residindo regularmente, desde ento; e a revogao do ato expulsrio,
aps o decurso de determinado lapso temporal e quando comprovado que o
imigrante ru primrio e exerce atividade laborativa.
Possivelmente no ser alterada, de forma relevante, a cifra de prises
e expulses decorrentes da guerra s drogas, o que seria afetado apenas se
as legislaes diferenciassem, com critrios realistas e justos, a figura da
mula, e inclussem causas excludentes, como o abuso da condio de
vulnerabilidade em casos de explorao de pessoas para o cometimento de
atividade delitiva.
A experincia da Europa e dos Estados Unidos, e suas polticas de
crimigrao, devem ser consideradas, em uma dialtica negativa, para
a formulao de projetos de reformas legislativas e institucionais. Essas
experincias, alm das respostas da Comisso Interamericana de Direitos
Humanos em relao deteno de imigrantes em solo norte-americano,
e de algumas decises do Tribunal Europeu de Dir