Programas de Transferencias Condicionadas: aportes para el debate público1

Norma Correa – CIES

Los Programas de Transferencias de dinero Condicionadas (PTC) son programas sociales que otorgan una transferencia de dinero –que puede ser un monto fijo o variable– a las madres de familia de hogares seleccionados siguiendo criterios de focalización.

Defensores y críticos de los PTC coinciden en reconocer su carácter innovador en términos del diseño e implementación, incluyendo, por ejemplo, el principio de co-responsabilidad entre los ciudadanos beneficiarios y el Estado. Asimismo, se reconoce que los PTC promueven de manera especial el empoderamiento de las mujeres, y otorgan una mayor atención presupuestal a la niñez en situación de pobreza. Los PTC promueven de manera sistemática cambios de comportamiento observables en los beneficiarios, generalmente vinculados a un mayor acceso y uso de los servicios de educación básica y de salud preventiva, así como a mejoras en la nutrición de los niños. Estas son algunas de las razones por las que los PTC han sido considerados una nueva racionalidad dentro de la protección social, pues pretenden trazar una diferencia con los programas tradicionales de corte asistencialista y paternalista. Los PTC ya ocupan un lugar importante en la historia de la política social. Más allá de sus peculiaridades técnicas, existen dos aspectos que no hay que perder de vista: su marca de origen latinoamericana y su rápida expansión en los niveles supranacional e intranacional. Aunque han existido esquemas con una racionalidad parecida a los PTC desde mediados de los años ochenta –principalmente transferencias alimentarias por educación–, la literatura suele colocar a las experiencias de México y de Brasil como la génesis de la versión contemporánea de los PTC. Hacia 1997, México implementaba el Programa Progresa –rebautizado posteriormente como Oportunidades–, mientras en Brasil se desarrollaban experiencias a nivel municipal que fueron antecedentes de lo que hoy se conoce como “Bolsa Familia”, el programa social más importante de la gestión del presidente

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Los Programas de Transferencias de dinero Condicionadas (PTC) han despertado un creciente interés en los ámbitos tecnocráticos, académicos y políticos vinculados a la política social a nivel mundial debido a su potencial para mitigar la transmisión intergeneracional de la pobreza. En términos generales, son programas sociales que otorgan una transferencia de dinero –que puede ser un monto fijo o variable– a las madres de familia de hogares seleccionados siguiendo criterios de focalización, a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones vinculadas a la salud, la educación, la nutrición, etc.2. Por ejemplo, en el Perú, el Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres, más conocido como Juntos, llegó, hacia enero de 2009, a 420.574 hogares en pobreza extrema, ubicados en 14 departamentos, con una transferencia fija de 100 soles mensuales3.

1/ Este artículo está basado en una sección de la investigación “Exploring the Adoption and Adaptation of a Conditional-Cash Transfer Scheme: The Case of Programa Juntos in Peru”, presentada como disertación de maestría en el Departamento de Política Social del London School of Economics and Political Science, septiembre, 2007. 2/ A excepción de programas pilotos en Brasil y Sudáfrica, los PTC no suelen estar dirigidos a adultos mayores en situación de vulnerabilidad. 3/ Gerencia de Operaciones del Programa Juntos (2009). “Situación de la cobertura del Programa a Enero 2009”. Disponible en la página web institucional: www.juntos.gob.pe.

«…en el Perú el Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres, más conocido como Juntos, llegó, hacia enero de 2009, a 420.574 hogares en pobreza extrema, ubicados en 14 departamentos»
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Lula. Los resultados positivos obtenidos por dichos programas en el corto plazo fueron promovidos por los gobiernos involucrados y por organismos multilaterales, como evidencia del potencial de los PTC para una lucha más efectiva, eficiente e inclusiva contra la pobreza. En el lapso de una década los PTC se han expandido velozmente como opción de política social dentro y fuera de América Latina. En la actualidad 16 países de nuestra región cuentan con diferentes tipos de PTC, siendo el Programa Juntos –lanzando en septiembre de 2005– una adición relativamente reciente a una ya larga lista que cubría prácticamente toda América Central y buena parte de América del Sur. De acuerdo a una reciente publicación del Banco Mundial4, los PTC están presentes en 24 países en vías de desarrollo ubicados en los cinco continentes, aunque estos no han sido aplicados de manera uniforme: existen experiencias piloto o programas de pequeña escala (Kenia, Honduras, Nicaragua, Pakistán), programas de mediana escala, dirigidos a regiones específicas o con topes de beneficiarios establecidos (Chile, Turquía, Bangladesh, Yemén, Camboya), así como programas a nivel nacional o de gran escala (México, Brasil, Colombia, Jamaica, Ecuador). Asimismo, los PTC ya han empezado a ser considerados como opciones de política social por algunos países desarrollados, habiéndose realizado experiencias piloto en ciudades como Nueva York y Washington D.C. La velocidad de la expansión de los PTC en países con retos económicos y sociales particulares ha convertido a los PTC en un excelente ejemplo de lo que algunos autores5 han denominado política social “supranacional” o “global”. De esta manera, se alude a cómo los procesos de globalización han complejizado la definición de las agendas de política social, las cuales ya no están confinadas
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«De acuerdo a una reciente publicación del Banco Mundial los PTC están presentes en 24 países en vías de desarrollo ubicados en los cinco continentes, aunque estos no han sido aplicados de manera uniforme»
al ámbito intranacional o doméstico. A juzgar por sus dinámicas de expansión, los PTC tienen un carácter globalizado. Empero, es posible argumentar que también tienen un carácter globalizante, toda vez que su adopción como opción de política suele acelerar la modernización de los sistemas de protección social en los cuales se inserta, lo que se ve generalmente reflejado en el desarrollo de sistemas de focalización y de levantamiento de información más tecnificados y en mayor sintonía con los avances realizados a nivel internacional. Por otro lado, los PTC han adquirido una importancia creciente dentro de los portafolios de política social en varios países. En algunos casos, los PTC se han convertido en programas de asistencia social de gran escala implementados a nivel nacional. Por ejemplo, en la actualidad la cobertura absoluta del Programa Oportunidades es de 5 millones de familias en los 32 estados mexicanos, mientras que hacia 1997 dicha cifra no sobrepasaba las 300.000 familias6. Del mismo modo, el Programa Bolsa Familia brasileño llega en la actualidad a 11 millones de familias beneficiarias –46 millones de personas– a nivel nacional7. Existen otros casos donde los PTC han sido diseñados siguiendo un enfoque más acotado. Por ejemplo, los PTC de Bangladesh y de Camboya están centrados en la superación de las desigualdades de género en el acceso a la educación secundaria, mientras que en Tanzania y Kenia los PTC han tendido a estar orientados a la atención de niños huérfanos y vulnerables como consecuencia de la epidemia del VIH-SIDA.

En la actualidad 16 países de nuestra región cuentan con diferentes tipos de PTC, siendo el Programa Juntos –lanzando en septiembre de 2005– una adición relativamente reciente.

4/ Fiszbein, A., Schady, N. et al. Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty. Washington D.C: World Bank, 2009. 5/ Deacon, B. et al. Global Social Policy. International Organizations and the Future of Welfare. London: Sage Publications, 1997. 6/ Información tomada de la página web institucional: www.oportunidades.gob.mx. 7/ Información obtenida de la página web institucional: www.mds. gov.br/bolsafamilia.

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La racionalidad de los Programas de Transferencias Condicionadas
Para comprender la racionalidad que distingue a los PTC de otros programas sociales es preciso explorar sus antecedentes conceptuales. Los años ochenta trajeron consigo la institucionalización de un nuevo paradigma en la historia de la política social: la selectividad, expresada a través de las redes de protección social8. Dicho paradigma apareció en un contexto de críticas sobre la eficacia de los sistemas universalistas de provisión social inspirados en la noción del Estado de bienestar, principalmente en Estados Unidos e Inglaterra durante los gobiernos de Reagan y Thatcher, respectivamente. Dicho debate tuvo como telón de fondo la crisis económica internacional de dicha década y su consecuente impacto negativo en los presupuestos destinados a la inversión social. Se argumentaba, por ejemplo, que ciertos programas sociales de acceso incondicional –como los seguros de desempleo– derivaban en un manejo ineficiente de recursos públicos, que no siempre llegaban a los más necesitados y que generaban incentivos perversos que dificultaban la rotación de beneficiarios. Este debate tuvo impactos profundos en el desarrollo de la política social a nivel mundial, pues derivó en una creciente tecnificación de la agenda de lucha contra la pobreza, lo cual fue expresado en análisis más rigurosos de la relación costo-beneficio de la inversión social, en el desarrollo de sistemas complejos de focalización basados en criterios de elegibilidad sobre ingresos y activos, así como en una preocupación por la filtración de beneficiarios en los programas sociales. Las Redes de Protección Social (RPS) son el marco conceptual en el que se insertan los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC). Las RPS son generalmente definidas como esquemas de transferencias de diverso tipo, sean estas directas (condicionadas o no condicionadas, de alimentos, dinero o vouchers) o indirectas (fondos de inversión social). A pesar de la diversidad de opciones de política que se enmarcan dentro de la categoría RPS, estas suelen compartir características comunes: (1) son esquemas no contributivos, redistributivos de recursos públicos orientados por la demanda, (2) están dirigidos a los pobres extremos, (3) buscan operar como seguros para los pobres, permitiéndoles sobrellevar los impactos ocasionados por shocks contextuales (por ejemplo, crisis económicas), riesgos (como fluctuaciones de precios agrícolas) y peligros (como desastres naturales). En resumen, las

«…los sistemas de monitoreo y evaluación tienen una gran importancia política para los PTC, pues a mayor transparencia en la implementación, mayor será la legitimidad social de los programas dentro y fuera de sus países»
RPS están diseñadas para evitar un empeoramiento en la condición de pobreza de las personas, siendo su orientación prioritaria el “alivio” y no la “superación” de la pobreza. Como respuesta a los impactos sociales de los programas de ajuste estructural implementados en América Latina durante los años noventa, las RPS incrementaron significativamente su presencia en los portafolios de política social de la región. Posiblemente uno de los legados más influyentes del marco conceptual de las RPS en los Programas de Transferencias Condicionadas es el principio de la focalización. Aunque la focalización es un mecanismo que contribuye a que la inversión social llegue a quienes más la necesitan, no es la única solución para los problemas de eficiencia, de equidad y de eficacia que suelen enfrentar los programas sociales dentro y fuera de nuestro país. Si bien la focalización es entendida como un criterio técnico neutral, la literatura muestra que dicho concepto ha sido problematizado, particularmente desde la perspectiva de la economía política. Por un lado, un sistema de focalización que no esté cuidadosamente diseñado puede colocar a los beneficiarios como receptores estáticos de la ayuda social y no como sujetos de derechos, además de generar incentivos perversos entre los beneficiarios que podrían modificar sus decisiones económicas para
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8/ Ver King (1999), Abel & Lewis (2002) y Mkandawire (2005).

Para comprender la racionalidad que distingue a los PTC de otros programas sociales es preciso explorar sus antecedentes conceptuales.

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Aunque los PTC han sido influenciados por la racionalidad de las redes de protección social, también cuentan con características particulares que les otorgan identidad propia.

seguir manteniéndose en el programa9. Por otro lado, la focalización hacia los más pobres no ha estado libre de manipulación política, pudiendo ser los criterios de selección manejados para maximizar los retornos políticos de los programas sociales10. Finalmente, un énfasis excesivo en la focalización con el fin de optimizar la eficiencia de los PTC puede resultar problemático en términos de equidad en contextos donde existe un alto número de pobres elegibles. Evidencia del PTC argentino “Jefes y Jefas de Hogar” sugiere que un exceso de focalización puede dificultar y hasta imposibilitar la participación de ciudadanos en extrema exclusión y vulnerabilidad11. Empero, como argumenta Graham (2002)12, la pregunta que deberíamos tener en cuenta no es si la focalización es intrínsecamente buena o mala, sino hasta qué punto es apropiada en determinados contextos y bajo qué racionalidad opera. Aunque los PTC han sido influenciados por la racionalidad de las redes de protección social, también cuentan con características particulares que les otorgan identidad propia. Tanto los defensores como los críticos de los PTC coinciden en que estos forman parte de una generación de programas sociales que pretenden actuar en dos dimensiones: (1) en el presente, a través del alivio de la pobreza de consumo y de la mejora de la distribución de recursos públicos en sectores clave como salud y educación, y (2) en el futuro, promoviendo la acumulación de capital humano entre los más pobres con el fin de quebrar la transmisión intergeneracional de la pobreza y de la exclusión. Otra característica de los PTC es el uso del principio de la co-responsabilidad para regular la entrega de la transferencia de dinero a las familias: si las familias cumplen las condicionalidades establecidas por los PTC pueden continuar participando en el programa. De esta manera, se busca generar un sistema de obligación y de reciprocidad entre los gobiernos y los beneficiarios.

A pesar de su carácter innovador, los componentes fundacionales de los PTC no han estado libres de problematizaciones y cuestionamientos13. Por un lado, existe una preocupación por el registro altamente tecnocrático de los PTC que podría conllevar a una visión reduccionista del capital humano como un mero problema de oferta y demanda de servicios públicos, lo que despolitizaría las transformaciones en el comportamiento de las personas que participan en dichos programas14. Asimismo, la definición de las condicionalidades de los PTC no han estado necesariamente basadas en una comprensión exhaustiva de las estrategias de toma de decisiones y de supervivencia que emplean las familias beneficiarias. Por otro lado, una tarea pendiente para la gran mayoría de los PTC a nivel mundial es contribuir de manera más directa a la superación de la pobreza y no solo a su alivio, para lo que se requiere una complementación eficaz con programas productivos que permitan la autogeneración de ingresos sostenibles. Finalmente, los PTC solo pueden lograr resultados efectivos en términos de acumulación de capital humano si los servicios públicos a los cuales acceden los beneficiarios son de calidad. De esta manera, puede contribuirse con mayor claridad a la mejora de los resultados de aprendizaje y no solo al aumento de la matrícula o de la asistencia escolar.

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Oportunidades y retos para la evaluación de los Programas de Transferencias Condicionadas
Uno de las dimensiones de los PTC que suelen generar mayor interés dentro y fuera de los círculos especializados es la referida al monitoreo y a la evaluación de dichos esfuerzos, procesos que posibilitan conocer

9/ Sen, A. The Political Economy of Targeting. 1995 Capítulo 2 en: Public Spending and the Poor: Theory and Evidence., editado por Van de Walle, D. y K. Nead. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 10/ Pritchett, L. The Political Economy of Targeted Safety Nets. Social Protection Discussion Paper Series N. 0501. Washington D.C: Banco Mundial, 2005. 11/ Das, J. et al. Conditional Cash Transfers and the Equity-Efficiency Debate. Washington D.C: Banco Mundial, 2005. 12/ Graham, C. Public Attitudes Matter: A Conceptual Frame for Accounting for Political Economy in Safety Nets and Social Assistance Policies. Social Protection Discussion Paper No. 0233. Washington D.C: Banco Mundial, 2005. 13/ Por ejemplo, Britto, T. “Conditional Cash Transfers in Latin America”. En: Poverty in Focus: Social Protection, the Role of Cash Transfers. Brasilia: International Poverty Center UNDP, 2005. 14/ Por ejemplo, Molyneux, M. “Mothers at the Service of the New Poverty Agenda: Progresa/Oportunidades, Mexico´s Conditional Cash Transfer Program”. En: Social Policy & Administration, Vol. 40, No. 4, 2006.

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significa que se logren mejoras en los resultados de aprendizaje o de la nutrición a largo plazo, siendo el factor clave para que esto se obtenga la calidad de los servicios disponibles para los beneficiarios. Asimismo, el grueso de las investigaciones de impacto gira alrededor de los efectos diversos producto del cumplimiento de las condicionalidades, que no es lo mismo que evaluar los impactos logrados en reducción de pobreza en el mediano y largo plazo. Luego de una exhaustiva revisión de la literatura disponible sobre PTC, Fiszhein y Schady (2009) argumentan que, en general, dichos programas tienen una cultura de evaluación fuerte que supera el estándar tradicional en la política social. Dicha cultura de evaluación no solo habría sido transmitida de los PTC más antiguos a las experiencias más recientes, sino que también habría logrado una influencia importante en otros programas sociales. Empero, esto no quiere decir que la evaluación haya ocupado el mismo lugar en el diseño de los diferentes PTC. Por ejemplo, el programa mexicano Progresa/Oportunidades es reconocido a nivel internacional porque desde su diseño inicial se consideró la recolección regular de datos que sirvieran para informar posteriores evaluaciones de impacto. Los datos de dicho programa han sido puestos en dominio público, lo que ha facilitado la tarea de los investigadores independientes interesados en esta experiencia. Sin embargo, en el caso brasileño, las evaluaciones de impacto no fueron consideradas de manera clara en el diseño, lo que implicó que Bolsa Familia inicie sus operaciones sin contar con una línea de base establecida16. En el caso peruano, el Programa Juntos empezó a implementarse sin contar con una línea de base, dada la premura política de su lanzamiento. Dicha situación no ha cambiado hasta la fecha, a pesar de los múltiples esfuerzos realizados por la unidad ejecutora del Programa Juntos para mejorar la cantidad y calidad de información disponible sobre esta experiencia. Aunque la literatura sobre los efectos logrados por los PTC ha crecido significativamente en los últimos años, todavía cuenta con dos sesgos implícitos que merecen ser tomados en cuenta. Por un lado, buena parte del conocimiento disponible sobre las evaluaciones de PTC provienen de la experiencia del programa Progresa/Oportunidades. Por otro lado, el grueso de las evaluaciones realizadas son de carácter cuantitativo, y han sido generalmente realizadas usando selecciones aleatorias de grupos de control y tratamiento para no beneficiarios y beneficiarios, respectivamente. De esta situación se desprenden dos oportunidades significativas para fortalecer los procesos de monitoreo y evaluación de los PTC, particularmente de las experiencias más recientes

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La literatura sobre los efectos logrados por los PTC ha crecido significativamente en los últimos años.

el tipo y la magnitud de los cambios generados en la vida cotidiana de los beneficiarios, la calidad y retorno de la inversión de recursos públicos, así como identificar manifestaciones de manipulación política. Esto quiere decir que, más allá de su relevancia técnica, los sistemas de monitoreo y evaluación tienen una gran importancia política para los PTC, pues a mayor transparencia en la implementación, mayor será la legitimidad social de los programas dentro y fuera de sus países. Generalmente, el objetivo de corto plazo de reducción de la pobreza de consumo ha sido evaluado en términos de la calidad de la focalización, de los cambios en patrones de consumo, de la capacidad de ahorro o de la inversión productiva de los beneficiarios. El objetivo de acumulación de capital humano ha tendido a ser evaluado a partir del incremento de la demanda hacia servicios de educación y de salud, así como de la mejora de indicadores sociales básicos. Las evaluaciones disponibles para la primera generación de PTC (México, Brasil, Colombia, Nicaragua) muestran que han contribuido a mejorar las tasas de matrícula, aumentado el uso de servicios de salud preventiva y la capacidad de consumo de los hogares15. Sin embargo, la literatura también llama la atención sobre el carácter mixto de los logros obtenidos por los PTC. Por ejemplo, el aumento en el uso de los servicios educativos y de salud no necesariamente

15/ Rawlings, L. “A New Approach to Social Assistance: Latin America´s Experience with Condicional Cash Transfer Programmes”. En: International Social Security Review, Vol. 58, No. 2-3, 2005. 16/ Hall, A. “From Fome Zero to Bolsa Familia: Social Policies and Poverty Alleviation under Lula”. En: Journal of Latin American Studies, 38(4), 2006.

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y poco investigadas como el Programa Juntos. En primer lugar, se ha creado a nivel internacional una comunidad altamente especializada alrededor de los PTC, lo que abre posibilidades de intercambio de conocimientos y experiencias entre investigadores. En segundo lugar, los PTC suelen enfrentar cuestionamientos comunes, a pesar de las particularidades de los contextos de implementación. Por ejemplo, suelen existir preocupaciones vinculadas a los incentivos perversos que los PTC podrían generar (mal uso de la transferencia, incremento de la natalidad, violencia familiar, etc.), así como alrededor de las implicancias políticas de su implementación (si son vulnerables a la manipulación electoral, si generan nuevos conflictos a nivel local, etc.). Esto quiere decir que los cuestionamientos que enfrentan los PTC más recientes como Juntos en el Perú tienen altas probabilidades de haber ya sido enfrentados por PTC más antiguos. Por ende, aquí yace una necesaria tarea de investigación que permita sistematizar los hallazgos de los múltiples estudios realizados y extraer lecciones aprendidas que ayuden a fortalecer la implementación de los PTC más recientes como Juntos. Por otro lado, existe una oportunidad a nivel metodológico referida a la conveniencia de integrar instrumentos cuantitativos y cualitativos en el monitoreo y evaluación de los PTC. Los estudios cuantitativos son, sin lugar a dudas, aportes fundamentales para conocer los efectos e impactos de los PTC desde una perspectiva agregada en el corto, mediano y largo plazo. Sin embargo, estos requieren contar con data diversa, confiable y de dominio público, lo cual no es una realidad en varios países. Si bien es sumamente importante para la legitimidad social de los PTC que existan sistemas de información de calidad y de acceso público, una limitación en cuanto a la disposición y calidad de datos puede ser vista también como una oportunidad para integrar metodologías cuantitativas y cualitativas (Q-squared) para identificar los efectos e impactos del Programa. Por ejemplo, el International Food Policy Research Institute ha desarrollado avances importantes en la integración de

Existe una oportunidad a nivel metodológico referida a la conveniencia de integrar instrumentos cuantitativos y cualitativos en el monitoreo y evaluación de los PTC.

encuestas con el método etnográfico para evaluar Programas de Transferencias Condicionadas en Turquía y Nicaragua17. Para el caso del Programa Juntos existen algunos estudios de casos de reciente publicación donde se exploran los efectos del programa, siendo estos aportes muy valiosos. Por ejemplo, un estudio realizado en seis distritos rurales donde se implementa el Programa Juntos –ubicados en los departamentos de Amazonas, Ayacucho y Apurímac– emplea métodos cualitativos y etnográficos para identificar los cambios generados por programa18. Además de los interesantes hallazgos que presenta, el aporte de este estudio es aún mayor si se considera que es infrecuente que las evaluaciones de programas sociales en el Perú empleen la etnografía como método para el levantamiento de información19. También se ha publicado recientemente un análisis de la implementación del Programa Juntos en las regiones de Apurímac, Huancavelica y Huánuco, en el que se cuenta con un componente cualitativo y uno cuantitativo20. En cuanto a los retos vinculados a las evaluaciones de los PTC en general, es necesario ampliar el ámbito geográfico de las investigaciones realizadas para tener

«…se ha creado a nivel internacional una comunidad altamente especializada alrededor de los PTC, lo que abre posibilidades de intercambio de conocimientos y experiencias entre investigadores»
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17/ Adato, M. Integrating Survey and Ethnographic Methods to Evaluate Conditional Cash Transfer Programs. IFPRI Discussion Paper 00810, 2008. 18/ Huber, L. et al. Programa Juntos. Certezas y malentendidos en torno a las transferencias condicionadas – estudio de caso de seis distritos rurales del Perú. Lima: UNFPA, IEP, Unicef, 2009. 19/ Otro aporte importante desde la perspectiva cualitativa fue realizado por Jones, N. et al. “El Programa Juntos y el bienestar de la infancia”. En: Relaciones con condiciones: el Estado peruano frente a su infancia. Lima: Niños del Milenio, 2007. 20/ Díaz, R., Vargas, R. et al. Análisis de la implementación del Programa Juntos en las regiones de Apurímac, Huancavelica y Huánuco. Lima: CARE y Observatorio de la Salud-CIES, 2009.

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«Es previsible que en el actual contexto de crisis económica internacional se refuerce y se expanda la presencia de los PTC en los presupuestos sociales dentro y fuera de América Latina»
una comprensión más completa de los efectos que pueden generar en contextos distintos. Como se ha señalado ya, lo que se sabe sobre las evaluaciones de los PTC está fuertemente influenciado por el caso mexicano, mientras que existen casos poco investigados, como el Programa Juntos. Para diversificar el ámbito de las investigaciones independientes sobre PTC es indispensable que se mejoren los sistemas de recolección de información y que los datos sean de acceso público. En segundo lugar, existe un reto metodológico vinculado a la generación de marcos mixtos de levantamiento de información y análisis que permitan una integración real de lo cualitativo y de lo cuantitativo en los procesos de evaluación de los PTC. Este es un esfuerzo necesario si se toma en cuenta que los PTC generan efectos complejos, pues no solo buscan mejorar indicadores sociales,
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sino modificar el comportamiento de las personas de manera sistemática. Si la experiencia del Programa Juntos pudiera servir para realizar innovaciones metodológicas mixtas no solo se habría hecho una contribución importante para fortalecer la implementación del programa, sino que se enriquecería el cuerpo de conocimiento sobre evaluación de programas sociales a nivel internacional. Finalmente, es muy importante que las evaluaciones de los PTC no se limiten a estudios de caso de corto plazo, sino que incluyan estudios agregados, así como investigaciones cualitativas basadas en períodos de trabajo de campo más extensos. Cabe señalar que existen retos compartidos por PTC de diferentes generaciones. Uno de ellos está referido a que las evaluaciones han tendido a explorar la eficiencia y los efectos de la implementación de los componentes programáticos. Por ejemplo, el uso de la transferencia, cobertura y cumplimiento de las condicionalidades. Aunque dicha información ayuda a conocer los efectos de los PTC en la disminución de desigualdades y en el alivio de la pobreza en el corto plazo, dicen poco sobre los impactos en términos de superación de la pobreza en el largo plazo. Por otro lado, existen dimensiones que han sido muy poco tratadas en las evaluaciones de los PTC, como por ejemplo su impacto en la composición familiar, en el comportamiento sexual de las personas y en sus estrategias de supervivencia. Se sabe muy poco sobre los impactos culturales de los PTC, por ejemplo ¿qué implicancias tiene la condicionalidad y la coresponsabilidad en la relación entre los beneficiarios y el Estado?, ¿qué perfil de ciudadano promueven los PTC?, ¿cuáles son los impactos de la diferenciación entre pobres “merecedores” y “no merecedores” de la transferencia?, ¿de qué manera los PTC influencian las nociones de autoridad, poder, reciprocidad y prestigio en el espacio local?, ¿los PTC se vinculan a la capacidad de aspiración de las personas?, entre otras tantas preguntas. Es previsible que en el actual contexto de crisis económica internacional se refuerce y se expanda la presencia de los PTC en los presupuestos sociales dentro y fuera de América Latina. Consecuentemente, es previsible también que aumenten las demandas y expectativas sobre los resultados que dichos programas pueden lograr en términos de alivio a la pobreza. Es por ello fundamental recordar que si bien los Programas de Transferencias Condicionadas tienen claras virtudes y ventajas en comparación a otros programas sociales tradicionales, estos no constituyen una panacea ni una solución multipropósito.

Se sabe muy poco sobre los impactos culturales de los PTC, por ejemplo ¿qué implicancias tiene la condicionalidad y la co-responsabilidad en la relación entre los beneficiarios y el Estado?.

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