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no por lo mejor de cada uno de dichos regmenes, sino probablemente de lo ms negativo que uno y otro puedan tener. Se llega as
a un sistema que se administra como pblico, pero que cuesta como
privado.
Como reconoce el informe, la privatizacin del empleo pblico
emprendida en la dcada de 1990, en que se aplicaron severas polticas de ajuste estructural, no se implement en forma orgnica, sino
de manera incoherente y desordenada. Se pens ilusoriamente que el
solo trnsito de un rgimen estatutario a uno contractual aportara, de
forma sbita e inmediata, las virtudes de eficiencia y competitividad
que, al menos en teora, se atribuan al rgimen laboral privado7.
La excepcin, quiz, fue el caso de las denominadas islas de
modernidad, que operaban en contadas entidades del sector pblico,
como algunos ministerios y organismos reguladores, posteriormente
extendidas a otros poderes del Estado, como el Congreso y el Poder
Judicial, con resultados dispares, dado que su finalidad era mejorar la
calidad de los servicios pblicos en busca de los mejores talentos del
sector privado, ofrecindoles sistemas de compensacin competitivos8.
los aportes al sistema entre 1974 y 2003 apenas alcanzaba los 10.147
millones de dlares en comparacin con los 36.950 millones de dlares,
que fueron pagados en el mismo periodo. En el futuro solo se recaudarn 149 millones de dlares en aportes, mientras que se tendrn que
pagar pensiones por 24.564 millones de dlares10.
Habiendo quedado definitivamente cerrado este rgimen pensionario con una sentencia del Tribunal Constitucional11, el gobierno de
Toledo emprendi una tmida reforma por intermedio de la Ley Marco
del Empleo Pblico, Ley 28175, que clasific al personal del Estado
en las siguientes categoras: i) Funcionario pblico de confianza. ii)
Empleado de confianza. iii) Servidor pblico (directivo superior, ejecutivo, especialista y de apoyo)12.
Tambin regul otros aspectos, como los principios que regan la
relacin Estado-empleado, el acceso al empleo pblico y derechos y
obligaciones de trabajadores pblicos, proponiendo la creacin de dos
entes reguladores: el Consejo Superior del Empleo Pblico y el Tribunal del Empleo Pblico, que nunca operaron durante ese periodo.
Sin embargo, mantuvo intocados los principales problemas del personal del Estado13, con lo cual no aprovech la oportunidad que se le
haba presentado con la reforma pensionaria, en mejorar los sistemas
de compensacin en el sector pblico en funcin de la productividad, a
diferencia de los pases desarrollados que venan aplicando los principios de la nueva administracin, como era el caso de Estados Unidos,
Inglaterra y Nueva Zelanda.
Por ltimo, la ley seal en sus disposiciones transitorias, complementarias y finales que en un plazo de 120 das el Poder Ejecutivo presentara proyectos de ley sobre: i) Ley de carrera del servidor pblico.
ii) Ley de los funcionarios pblicos y empleados de confianza. iii) Ley
del sistema de remuneraciones del empleo pblico. iv) Ley de gestin
del empleo pblico. v) Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
Estos proyectos nunca fueron presentados.
por los cuales solo pueden ingresar al servicio civil aquellos ciudadanos
que acrediten conocimientos y experiencia para el desempeo de un
puesto pblico.
Esta situacin de tensin entre el reconocimiento de derechos fundamentales y la garanta de contar con trabajadores pblicos competentes, por un lado, y el derecho de todo ciudadano a postular a un
puesto pblico en igualdad de condiciones, por el otro, obliga a proponer una frmula normativa especial que equilibre las protecciones
e inicie un proceso de reordenamiento que se vincule con las normas
del servicio civil.
Dicho decreto legislativo buscaba reconocer un piso mnimo de
derechos, con el objeto de acercar los CAS a la normatividad laboral y
pensionaria, mediante los mecanismos siguientes:
i) Facilitar el acceso de los CAS a los sistemas de seguridad social
(salud y pensiones).
ii) Reconocer sus derechos fundamentales como jornada de trabajo, descansos anuales y semanales.
iii) Fijar ciertas regulaciones bsicas como las formalidades para
su celebracin, que antes no estaban definidas en ninguna normativa,
con lo cual configuraban un rgimen especial de contratacin aplicable
en forma exclusiva para el Estado, lo que origin controversias que
fueron resueltas por el TC en favor de su constitucionalidad, en forma
definitiva17.
El otro avance fue la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), mediante Decreto Legislativo 1025, como organismo tcnico especializado de la Presidencia del Consejo de Ministros, con competencia nacional sobre todas las entidades del sector
pblico, encargado de gestionar el Sistema Administrativo de Gestin
de Recursos Humanos.
Servir asume el liderazgo en la poltica pblica de gestin de
recursos humanos en el Estado. Una de sus directrices es velar porque
el ingreso al servicio civil se realice a travs de procesos de seleccin
transparentes, sobre la base de criterios objetivos, atendiendo al principio del mrito18.
En este esquema, uno de los pilares era la capacitacin del personal pblico, que se daba mediante las evaluaciones de desempeo,
fundamentales para medir su grado de eficiencia y productividad, esto
ocurre en cualquier empresa privada; inters, como es obvio, tampoco
poda ser ajeno al Estado-empleador.
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Dicha normativa fij reglas mnimas para que la evaluacin de desempeo se lleve a la prctica: i) Debe ser aplicada con base en factores mensurables, cuantificables y verificables. ii) Debe comprender
a todo el personal al servicio del Estado. iii) Darse con una periodicidad no mayor a dos aos. iv) Publicidad de los resultados. v) Debe
notificarse la calificacin al trabajador para que este pueda recurrir a
un tribunal administrativo, en caso de que no est conforme con la
evaluacin19.
Complementaba este esquema la creacin de un Tribunal del Servicio Civil, en el que se revisaban las decisiones administrativas adoptadas por el Estado-empleador en las materias siguientes: i) Acceso al
servicio civil. ii) Pago de retribuciones. iii) Evaluacin y progresin de
la carrera. iv) Rgimen disciplinario. v) Terminacin de la relacin de
trabajo.
Dicho tribunal constitua la ltima instancia administrativa,
cuyas resoluciones nicamente podan ser impugnadas ante el Poder
Judicial20.
Sin embargo, al no contar Servir con instrumentos normativos para
implementar una poltica pblica de servicio civil basada en la meritocracia, qued a merced de la buena voluntad del Gobierno ms especficamente del sector Economa y Finanzas, quedando claramente
limitada su esfera de actuacin en esta materia.
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Cuadro 1
85.796
17%
39%
43%
Porcentaje de
la participacin
del gasto pblico
502.135
198.273
Total
218.066
Nmero
de personas
Contratos administrativos
de servicios (CAS)
Rgimen laboral
12.137
2.820
4.460
4.857
14.467
2.820
5.575
6.072
sin reforma
con reforma
(en millones de nuevos soles)
Costo de la planilla
2.330
1.115
1.215
Diferencia
(en millones
de nuevos soles)
19%
25%
25%
Porcentaje
de costo
Incremento de la planilla del Estado con implementacin de la Reforma del Servicio Civil,
segn regmenes legales (en millones de nuevos soles)
73
Grfico 1
4.857
6.072
5.575
4.460
2.820
2.820
2.000
4.000
6.000
Con reforma
8.000
10.000
millones
de nuevos
soles
Sin reforma
(I)
Implementacin
del rgimen general
por parte de Servir
(interaccin vertical)
(II)
Aplicacin gradual
por entidades
(interaccin horizontal)
(III)
Traslado voluntario de
trabajadores al rgimen
del servicio civil provenientes
de los regmenes legales
del CAS, LBCA y LFE
(interaccin horizontal)
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Pareciera que el legislador dej este aspecto para precisin reglamentaria, como en su momento lo hizo la LBCA, cuya gestin hoy
resulta inmanejable, con ms de 102 escalas remunerativas, 400 reglas
para el pago de remuneraciones y cerca de 200 pagos de carcter
remunerativo y no remunerativo33, o inclasificables como el Comit de
Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo (Cafae).
Por ello, si bien el avance de la NLSC en este punto es positivo, en
cuanto sustituye al sistema de escalafn por uno de mrito, requiere
complementarse con una reglamentacin clara y precisa que deber
emitir el Ejecutivo, para que la progresin efectivamente opere e
incentive a potenciales traslados y, sobre todo, a los que pretendan
postular al nuevo rgimen.
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En todos los casos, las evaluaciones de desempeo deben relacionarse con las funciones del puesto35 y tomar en cuenta factores o metas
medibles, debiendo el servidor conocer por anticipado los factores de
evaluacin o metas fijadas para acomodar su rendimiento a los parmetros de eficiencia que demande la entidad.
Servir, como ente rector del servicio civil, fija criterios objetivos
para definir el tipo de evaluacin de desempeo que corresponde a
cada caso.
En segundo lugar, existe la obligacin de la entidad de retroalimentar las condiciones de la evaluacin con su trabajador antes,
durante y despus de la misma, pudiendo este formular sus observaciones, as como suscribir los compromisos de mejora en caso de ser
calificado negativamente.
Igualmente, el trabajador puede requerir el sustento de la calificacin ante un comit que deber constituir la entidad, segn regule el
Reglamento de la ley.
Como seala el artculo 26 de la NLSC: La evaluacin es la base
para la progresin en el grupo de servidores civiles de carrera, las compensaciones y la determinacin de la permanencia en el servicio civil.
La nica situacin que origina la terminacin del vnculo de servicio civil es la evaluacin desaprobatoria recibida en dos exmenes
anuales sucesivos.
Esta opera recin con posterioridad a que haya recibido capacitacin laboral en los seis meses siguientes a su primera evaluacin negativa (sujeto a observacin), lo cual implica que el trabajador en la
prctica tendra para mostrar un rendimiento satisfactorio un periodo
de casi tres aos, que es un plazo razonable para comprobar su idoneidad a fin de que permanezca en el servicio civil.
La evaluacin de desempeo no solo opera en negativo, sino tambin en positivo: el personal considerado como de rendimiento distinguido puede participar en la progresin de carrera, estando limitado su
nmero al 10% del personal de la entidad.
Ello no es bice para que el personal que obtenga calificaciones
inferiores no pueda realizar movimientos de personal a otras entidades; es decir, movimientos horizontales que fomentaran la movilidad laboral interna del Estado.
En cuarto trmino, el trabajador desaprobado tiene expedita la va
administrativa para cuestionar su evaluacin y la decisin de cese ante
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el Tribunal del Servicio Civil, que en muchos casos ha optado por dejar
sin efecto decisiones de cese adoptadas por diversas entidades.
Consideramos que las objeciones que se formulan a este punto de
la NLSC no se justifican.
Al margen de las precisiones reglamentarias que debern introducirse a este espinoso tema, Servir deber cumplir una funcin pedaggica explicando estos aspectos, incidiendo en que los principales
beneficiarios con la evaluacin de desempeo sern los propios trabajadores que se acojan al nuevo sistema.
Por nuestra parte, los clientes del Estado, que no somos otros que
los ciudadanos de a pie, debemos exigirle al Gobierno una voluntad
poltica decidida y firme en la aplicacin de esta importante ley, al
tiempo que abra un espacio de dilogo no solo con las organizaciones
sindicales del sector pblico, sino que tambin recoja nuestra exigencia ciudadana de mejora en la calidad de los servicios pblicos, lo
que presupone una poltica de gestin de personal basada en el principio de mrito: O es que no se atrever a ponerle el cascabel al gato?
Notas
1 Priest, George L. Pobreza, desigualdad y los simples principios del desarrollo econmico, en: Reconstruyendo la libertad, UPC, Lima, 2011, pg. 412.
2 Proyecto de ley 1846-2012, Congreso de la Repblica, actualmente Ley
30057, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 4 de julio de 2013.
3 La primera ley del Servicio Civil fue la Ley 11377, Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil, aprobada el 29 de mayo de 1950, derogada por
Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, del 6 de marzo de 1984. Ambas regularon
en forma integral la carrera pblica, desde el esquema estatutario, siguiendo
el antiguo modelo francs de carrera pblica.
4 Resumen ejecutivo, comisin multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la administracin pblica central, Decreto Supremo
004-2001-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 25 de julio de
2001, pg. 4.
5 Dicho esquema presupona, a su vez, el diseo de un sistema orgnico de
supervisin y control de la administracin pblica, a manera de ente rector. Anteriormente, el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP),
creado durante el gobierno militar de la dcada de 1970, cumpla esa fun81
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