CENTRO PARA LA ACCIÓN PREVENTIVA

La vida con Hugo
Política de Estados Unidos hacia la Venezuela de Hugo Chávez

Richard Lapper

CSR NO. 20, NOVIEMBRE 2006 CONSEJO DE RELACIONES EXTERIORES

Fundado en 1921, el Council on Foreign Relations (CFR) es una organización independiente, de membresía nacional y un centro no partidista para académicos dedicados a producir y difundir ideas de forma que los miembros individuales y corporativos, así como los responsables políticos, los periodistas, los estudiantes y los ciudadanos interesados en Estados Unidos y otros países puedan entender mejor el mundo y las opciones de política exterior que se plantean a Estados Unidos y otros gobiernos. El CFR realiza esta función convocando a reuniones, llevando a cabo un programa de estudios de largo alcance, publicando Foreign Affairs, la revista más importante en asuntos internacionales y en política exterior estadounidense, tutelando a un grupo diversificado de miembros, patrocinando equipos de trabajo independientes, así como informes especiales, y ofreciendo información actualizada sobre el mundo y la política exterior estadounidense en el sitio web del CFR: CFR.org EL CONSEJO NO ADOPTA NINGUNA POSTURA INSTITUCIONAL SOBRE TEMAS DE POLÍTICA NI TIENE AFILIACIÓN CON EL GOBIERNO ESTADOUNIDENSE. TODAS LAS DECLARACIONES DE HECHO Y EXPRESIONES DE OPINIÓN CONTENIDAS EN SUS PUBLICACIONES SON RESPONSABILIDAD ABSOLUTA DEL AUTOR O AUTORES. Los Informes Especiales del Consejo (IEC) son escritos concisos sobre políticas, producidos para aportar una respuesta rápida a una crisis en proceso o contribuir al entendimiento público de dilemas políticos de coyuntura. Los IEC son trabajos de autores individuales —que pueden ser miembros del Consejo o reconocidos expertos ajenos a la institución— en consulta con un comité asesor, y su elaboración lleva sesenta días o menos desde su concepción hasta su publicación. El comité sirve de caja de resonancia y brinda retroalimentación sobre el manuscrito del informe. Por lo regular se reúne dos veces: una antes de que se prepare el manuscrito y otra cuando hay un manuscrito para revisión; sin embargo, no se solicita a los miembros del comité asesor que firmen el informe o lo avalen en alguna otra forma. Una vez publicados, los IEC se colocan en el sitio web del Consejo, CFR.org. Para mayor información sobre el CFR o de este informe especial, favor de escribir a: Council on Foreign Relations, 58 East 68th Street, New York, NY 10021, o llamar a la oficina de Comunicaciones, teléfono 212-434-9400. Visite nuestro sitio web, en: CFR.org. Copyright © 2006 Council on Foreign Relations®, Inc. Todos los derechos reservados Printed in the United States of America / Impreso en Estados Unidos. Este informe no puede ser reproducido en todo o en parte, en cualquier forma más allá de la reproducción permitida por las secciones 107 y 108 de la Ley del Copyright de Estados Unidos (17 U.S.C. Secciones 107 y 108) y pasajes citados por reseñistas en la prensa pública, sin permiso escrito expreso del Council on Foreign Relations. Para información, escribir a: Publications Office, Council on Foreign Relations, 58 East 68th Street, New York, NY 10021.

CONTENIDO

Prólogo Reconocimientos Mapa Siglas y acrónimos Informe Especial del Congreso Introducción El ascenso de Hugo Chávez La revolución de Chávez en la práctica Relaciones Estados Unidos-Venezuela Por qué Chávez tiene importancia Recomendaciones sobre política estadounidense Conclusión Sobre el autor Declaración de la misión del CAP Comité Consultor del CAP

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PRÓLOGO

Hugo Chávez representa un desafio para los intereses de Estados Unidos en el continente americano. Sin embargo, los expertos difieren en cuanto al grado de ese desafío. Ahora que los ingresos petroleros venezolanos aumentan y la influencia de Washington se ve dañada por su política hacia Irak y por las perdurables desigualdades en la región, Chávez ha logrado aumentar y profundizar su influencia y atractivo a la vez que ejerce una rivalidad no muy fuerte pero sí desgastante para Estados Unidos. No es sorprendente que esta situación haya desencadenado cantidad de reacciones en el gobierno estadounidense y más allá, relativas a la seriedad del problema y a la forma de enfrentarlo. Vivir con Hugo: política de Estados Unidos hacia la Venezuela de Hugo Chávez, patrocinado por el Centro para la Acción Preventiva del CFR, propone un marco para la política estadounidense hacia Venezuela que a la larga tenga mayores probabilidades de diluir el atractivo y el poder de Chávez que un enfoque basado en la confrontración directa. Richard Lapper sostiene que el objetivo es no exagerar la amenaza y recomienda una política en la que Estados Unidos deje clara su disposición a colaborar con Caracas en temas pragmáticos de interés mutuo (pese a la grandilocuente retórica de Chávez), y al mismo tiempo busque desarrollar un entendimiento con líderes latinoamericanos selectos sobre la forma de responder si Chávez cruza ciertas líneas rojas en sus políticas exterior e interior. Como tal, este informe hace una aportación práctica y muy necesaria a un debate que con seguridad se hará más acalorado e importante con el tiempo. Richard N. Haass Presidente Council on Foreign Relations Noviembre de 2006

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AGRADECIMIENTOS

Antes que nada, me gustaría agradecer a Guillermo L. Nash, director del Centro para la Acción Preventiva del CFR, y a Julia E. Sweig, directora de Estudios de América Latina del CFR, por apoyar este informe. También debo mi gratitud a los Socios de Investigación del CFR, Jamie Ekern y Michael Bustamante, por su arduo trabajo y paciencia en la redacción de múltiples borradores. Sin su tiempo y esfuerzo, este informe no se habría publicado. El presidente del CFR, Richard N. Haass, y el director de Estudios, Gary Samore, así como el anterior director de estudios del CFR, James M. Lindsay, aportaron valiosos comentarios en los borradores de este informe. Amanda Raymond, Sara Gilmer, Amir Stepak, Rebecca Brocato y Flavia Carbonari de Almeida asistieron en la investigación crítica. Los comentarios, consejo y aliento de un grupo consultivo, convocado por el Council on Foreign Relations para consultar sobre este informe, fueron invaluables. Me gustaría agradecer a las siguientes personas en este aspecto: Peter Ackerman, Harriet C. Babbitt, Michelle N. Billig, Mark A. Bucknam, Luigi R. Einaudi, Alan H. Fleischmann, Daniel M. Gerstein, David L. Goldwyn, Margaret Daly Hayes, John G. Heimann, William T. Irwin, Alexander S. Jutkowitz, George W. Landau, William M. LeoGrande, William H. Luers, Cynthia McClintock, Carl E. Meacham, Riordan Roett, Michael Shifter, George R. Vickers, John Walsh, Alexander F. Watson, Daniel C. Wilkinson y James D. Zirin. Aparte de este grupo, estoy sumamente agradecido con el embajador Bernardo Álvarez, Andy Batkin, Nancy Birdsall, Pedro Burelli, Julia Buxton, Paul Doran, Hiel Normanda, Alberto Garrido, Phil Gunson, Orlando Ochoa, Guillermo D. Rogers, Michael Shifter, Ian Walker, John Walsh y Andy Webb-Vidal por sus minuciosos comentarios y consejo. Esta publicación se hizo posible en parte por una subvención de la Carnegie Corporation de Nueva York. También deseo agradecer a muchos particulares que han apoyado generosamente el trabajo del Centro para la Acción Preventiva. Las declaraciones y opiniones expresadas aquí son de mi exclusiva responsabilidad. Richard Lapper

VENEZUELA

Fuente: www.nationalgeographic.com/xpeditions/atlas/index.html?Parent=sameri&Rootmap=venezu.

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

AD ALBA ALCA CEPAL

Partido Acción Democrática Alternativa Bolivariana para las Américas Área de Libre Comercio de las Américas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (De las Naciones Unidas)

COPEI FARC FONDESPA GAO (inglés) IIR IND Mercosur OEA OPEP PDVSA PIB USAID (inglés)

Comité de Organización Política Electoral Independiente Fuerzas Revolucionarias Armadas de Colombia Fondo para el Desarrollo Social y Económico Oficina de Fiscalización General Instituto Internacional Republicano Instituto Nacional Demócrata Mercado Común del Sur Organización de Estados Americanos Organización de Países Exportadores de Petróleo Petróleos de Venezuela Producto Interno Bruto Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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INFORME ESPECIAL DEL CONSEJO

INTRODUCCIÓN

La popularidad del nuevo modelo político y económico que se desarrolla en Venezuela ha sido fuente consistente de agravio para el gobierno estadounidense. Desde que ganó por primera vez la presidencia, en diciembre de 1998, Hugo Chávez ha podido dominar el gobierno y las instituciones públicas de su país, mediante repetidas victorias electorales y una reforma constitucional radical. Sin intimidarse por la severa oposición estadounidense, Chávez ha lanzado lo que llama revolución bolivariana, por el nombre de Simón Bolívar, caudillo de las guerras de independencia latinoamericanas en el siglo XIX. Ha reafirmado la función del Estado en la economía del país y desarrollado extensos programas sociales para llevar adelante una cruzada antiestadounidense y anticapitalista. Las alianzas nuevas o recién revigorizadas con adversarios estadounidenses establecidos han ayudado a internacionalizar los objetivos de Chávez. Lo que más alarma a quienes se interesan por la salud de la democracia venezolana es que el presidente y sus aliados han concentrado el poder político en las manos del Ejecutivo, restringido la independencia de la judicatura, mostrado limitada tolerancia hacia los críticos internos e intervenido abiertamente en la política electoral de los estados vecinos. Hasta ahora los políticos estadounidenses han sido incapaces de influir en el gobierno de Chávez. La credibilidad de Washington en foros internacionales, así como en toda América Latina, se ha visto restringida por la guerra en Irak y por la percepción de que las reformas a favor del mercado que propugnó en la década de 1990 han fracasado. En contraste, el capital político de Chávez en la región ha aumentado, en parte debido a su disposición a emplear los frutos de un auge muy significativo de los ingresos petroleros en iniciativas de salud, desarrollo y combate a la pobreza. Las relaciones Estados Unidos-Venezuela se vieron también severamente dañadas por sospechas de que Washington estuvo involucrado en un efímero golpe militar contra Chávez en 2002. Sin embargo, pese a la tendencia de Chávez a insultar en público a los dirigentes estadounidenses e instigar un sentimiento antiestadounidense, ambos países siguen siendo mutuamente dependientes. Chávez depende de la demanda estadounidense de petróleo para sostener la economía venezolana; más o menos 60% de las exportaciones petroleras del país se destinan a Estados Unidos. Las amenazas de Caracas de desviarlas

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hacia China no son creíbles a corto plazo, dada la tremenda infraestructura y costos de transporte que tal cambio implicaría. Al mismo tiempo, Argentina, Brasil y México sirven de importantes contrapesos al populismo de cuño venezolano, y la derrota de Ollanta Humala, respaldada por Caracas, en la elección presidencial peruana de 2006 puso de manifiesto los límites de la influencia de Chávez en América Latina. Asimismo, el reciente fracaso venezolano en ganar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas deterioró el prestigio regional de Chávez. En general, la actual dependencia de Venezuela en el comercio con una variedad de socios regionales latinoamericanos restringe el alcance en que Chávez puede alterar en lo esencial el equilibrio de poder en el hemisferio. Estados Unidos puede desempeñar un papel en preservar ese equilibrio. Sin embargo, los políticos estadounidenses han pasado por alto en repetidas ocasiones la lección más importante del ascenso de Chávez al poder: en forma consistente, la política de Estados Unidos hacia América Latina no ha logrado atender los problemas económicos y políticos más acuciantes de la región: la exclusión social y la pobreza, sumamente extendidas. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la Organización de las Naciones Unidas calculó que 40% de los más de 500 millones de ciudadanos latinoamericanos vive en la pobreza.1 Si bien los programas sociales chavistas están lejos de representar una estrategia viable de desarrollo de largo plazo, Chávez ha sido capaz de aportar lo que las políticas de austeridad financiera y estabilidad macroeconómica no han podido: mejorías concretas a la vida de las personas. Por el momento este éxito ha elevado su popularidad y disminuido el atractivo de Estados Unidos. Pero Venezuela padece considerables debilidades. Su fracaso en diversificar su economía e invertir lo suficiente en la industria de hidrocarburos ha hecho que el desarrollo de corto plazo dependa de los precios del petróleo. Si se redujeran, el país sudamericano, junto con otros que dependen del apoyo financiero de Chávez, podría enfrentar duros retos económicos. Aun si los precios se mantienen altos, se necesita más inversión para crear empleos suficientes para una fuerza de trabajo en aumento y volver sustentables las recientes mejoras en los niveles de vida. Sin embargo, si Venezuela no

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CEPAL, Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2005 (Panorama preliminar de las economías de América Latina y el Caribe (Naciones Unidas, diciembre de 2005), p. 21.

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es capaz de hacer más transparente su sector público, es improbable que el gobierno atraiga cantidades adecuadas de capital extranjero. Como es probable que Chávez gane la reelección el 3 de diciembre de 2006, los funcionarios estadounidenses deben mirar más allá de su estridente retórica, examinar sus debilidades y pensar con visión estratégica en el camino que se extiende hacia adelante. El enfoque más apropiado en materia de políticas es evitar satanizar a Chávez, lo cual sólo disminuye la credibilidad estadounidense y da fundamento a muchas de las acusaciones del líder venezolano. Más bien, siempre y cuando Chávez no dé pasos que amenacen en lo fundamental intereses esenciales de Estados Unidos en América Latina, Washington debe demostrar que está dispuesto a trabajar con Caracas sobre una base pragmática en asuntos como el combate a las drogas y la política energética. Al mismo tiempo debe acercarse a otras potencias regionales, como Brasil, Argentina, México y Chile, así como a otros países que tienen nexos históricos con la región, como España, para buscar acuerdos sobre la forma de responder si Caracas lleva a cabo acciones inaceptables; por ejemplo, si Chávez reforma la constitución para permitir periodos presidenciales indefinidos o intenta desestabilizar a otro gobierno latinoamericano. A plazo más largo, la respuesta más eficaz es que Estados Unidos redirija su política hacia América Latina para atender los temas subyacentes de pobreza y desigualdad que alimentan el atractivo de Chávez.

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EL ASCENSO DE HUGO CHÁVEZ

Durante gran parte del siglo XX, Venezuela fue considerada un candidato improbable a la crisis política y los disturbios económicos. Dotada de vastos recursos energéticos, y sin la carga de las serias divisiones étnicas, regionales o culturales que complican la forma de gobierno en muchas partes de América Latina, gozaba de relativa estabilidad y prosperidad. En 1958, después de siete años de gobierno dictatorial del general Marcos Pérez Jiménez, dos prominentes partidos políticos acordaron presentar un programa mínimo común a los votantes y respetar los resultados de una elección presidencial. El resultado fue una “democracia pactada” cuyo efecto fue permitir que el Partido Acción Democrática (AD) y los demócratas cristianos (Comité de Organizaciones Políticas Electorales Independientes, o COPEI) ocuparan por turnos el palacio presidencial. Al manejar y contener la competencia política, los pactos entre los partidos dominantes y los grupos de interés crearon una industrialización dirigida por el Estado, en particular en el tan importante sector petrolero. En un esfuerzo por estabilizar los precios del petróleo, Venezuela contribuyó a impulsar la fundación de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), en 1960. Entre 1973 y 1978 se elevaron los precios del petróleo y los ingresos, gracias en buena medida a los efectos del embargo petrolero árabe. De los impuestos y regalías cargados a empresas petroleras extranjeras se derivaron crecientes recursos financieros, los cuales alimentaron la creación de una extensa burocracia gubernamental. Con el tiempo, sin embargo, la democracia venezolana se volvió corrupta, lo cual socavó el apoyo popular a los poderes establecidos. Como la AD y el COPEI disfrutaban de acceso privilegiado a los recursos estatales, los beneficios del bienestar se concentraron cada vez más entre los trabajadores urbanos bien organizados, afiliados a esos partidos. En consecuencia, disminuyó la confianza popular en el sistema político. Un descenso en los precios internacionales del petróleo a principios de la década de 1980 dificultó a los funcionarios gubernamentales sostener las redes de patrocinio y los programas sociales que apuntalaban la estabilidad política. Ya en 1988 el déficit en cuenta corriente del país había llegado a 9.9% del producto interno bruto (PIB), la inflación era de 30% y las reservas internacionales netas tenían un saldo negativo de

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6,200 millones de dólares. Estimaciones oficiales venezolanas ponían a una abrumadora mayoría de los 19.5 millones de habitantes del país en pobreza relativa o crítica.2 Para mitigar las crecientes presiones financieras, el gobierno de Carlos Andrés Pérez adoptó una serie de medidas impopulares de ajuste estructural, introducidas con apoyo del Fondo Monetario Internacional. Los aumentos en las tarifas de autobús, originados en febrero de 1989 por recortes en los subsidios a la gasolina y el diesel para consumo interno, desencadenaron disturbios en masa en los que cientos de personas perdieron la vida. El “caracazo”, nombre que se dio a estos sucesos trágicos, aumentó el descontento popular y facilitó que los grupos nacionalistas y de izquierda ganaran apoyo. El teniente coronel Hugo Chávez encabezó uno de esos grupos dentro de las fuerzas armadas, y aceleró los planes de tomar el poder mediante un golpe de Estado. El golpe se llevó a cabo en febrero de 1992 y, aunque no tuvo éxito, Chávez alcanzó importancia nacional a consecuencia de un breve discurso que se transmitió por televisión poco después de su arresto. Mientras estuvo en prisión, entre 1992 y 1994, Chávez comenzó a reconsiderar el golpismo (la creencia en la eficacia de los golpes de Estado) y hacia 1996 había decidido ejercer sus aspiraciones políticas mediante procesos electorales. Como el apoyo a los partidos tradicionales se disipaba y crecía el desencanto con los poderes establecidos, Chávez gozó de un ascenso meteórico. Pese a que apenas figuraba en las primeras encuestas de opinión, ganó por abrumadora mayoría la elección presidencial de 1998. El 2 de febrero de 1999, asumió el cargo prometiendo reformar la constitución, eliminar el corrupto modelo bipartidista e incrementar iniciativas contra la pobreza. Ya en el cargo, desplegó de inmediato unidades del ejército para auxiliar en proyectos de reducción de la pobreza y de infraestructura. En forma simultánea, puso atención a las antes negligentes prácticas de recaudación de impuestos a las compañías petroleras extranjeras. Pero el énfasis en su primer año de gobierno recayó en la preparación de una nueva constitución. En junio de 1999, los venezolanos eligieron miembros de una nueva asamblea constituyente, y en diciembre de ese año se aprobó por referendo popular una constitución reformada radicalmente. La popularidad de la audaz agenda social de la nueva constitución contribuyó a la reelección de Chávez, en

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Estadísticas tomadas de George W. Schuyler, “Perspectives on Venezuelan Democracy”, Latin American Perspectives 23, núm. 3 (verano de 1996), p. 21; Jonathan DiJohn, “The Political Economy of Economic Liberalisation in Venezuela”, documento de investigación núm. 46, Centro de Investigación del Desarrollo, Escuela de Economía de Londres, junio de 2004, p. 4.

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junio de 2000, y aseguró la victoria de muchos de sus aliados en las elecciones legislativas del mismo año. Entre tanto, los precios mundiales del petróleo comenzaron a repuntar poco a poco, lo cual alivió las presiones fiscales y permitió a las autoridades expandir los programas de asistencia a la comunidad. La perspectiva de futuros cambios drásticos en la política gubernamental indignó a las élites tradicionales y a los venezolanos de clase media, que veían en la política bolivariana una afrenta a los principios diplomáticos y un desafío directo al statu quo del que habían disfrutado tanto tiempo. El 9 de abril de 2002, empleados de cuello blanco de Petróleos de Venezuela (PDVSA) convocaron a un paro de dos días en protesta por la “politización” gubernamental del consejo de administración de la empresa. Varios días después, manifestantes a favor del paro chocaron en las calles de Caracas con activistas pro Chávez, y en el tiroteo subsiguiente murieron por lo menos ocho personas. Cuando se les pidió reprimir a los manifestantes, los jefes militares se negaron y exigieron que el presidente dejara el cargo. De inmediato un pequeño grupo de oficiales tomó el control e invitó a Pedro Carmona, presidente de Fedecámaras, principal federación empresarial del país, para que fuera presidente interino. Sin embargo, al cerrar la Asamblea Nacional y disolver la Corte Suprema, Carmona se granjeó la antipatía de muchos políticos de oposición y soldados que en un principio apoyaron el golpe. Para evitar un caos mayor, altos oficiales del ejército invitaron a Chávez a volver al poder el 13 de abril. Luego de ese fracaso en deponer a Chávez, los frustrados opositores al gobierno tomaron parte en una paralizante huelga general en diciembre de 2002. Gracias a los trabajadores no calificados, a la asistencia técnica de Irán, China y Libia y al abastecimiento de emergencia de petróleo brasileño, el gobierno de Chávez sobrevivió a una suspensión de casi dos meses de la producción petrolera. Sospechas de que Washington había apoyado a grupos activistas asociados con el golpe y la huelga condujeron a un rápido deterioro de las relaciones Estados UnidosVenezuela y permitieron a Chávez encabezar el sentimiento nacionalista. Bajo presión no sólo de la oposición interna, sino también de la Organización de Estados Americanos (OEA), cedió a demandas de realizar un referendo revocatorio, mecanismo introducido como parte de la nueva constitución de 1999. En agosto de 2004, Chávez ganó la contienda en forma contundente, con 59.25% de la votación. Aunque los dirigentes de la oposición alegaron que el gobierno había organizado un elaborado fraude, 8

observadores internacionales de la OEA y del Centro Carter resolvieron que el referendo se ganó con justicia. El Movimiento Quinta República, partido de Chávez, y sus aliados obtuvieron control de 22 de las 24 gubernaturas estatales en octubre de 2004. En diciembre de 2005, la misma alianza política ganó 100% de la Asamblea Nacional, de 167 miembros, luego de que la oposición optó por no participar en la contienda. Los opositores internos tendrán una nueva oportunidad de desafiar a Chávez en las urnas el 3 de diciembre de 2006. Manuel Rosales, gobernador del estado de Zulia, está postulado a la presidencia con apoyo de casi 30 grupos políticos.

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LA REVOLUCIÓN DE CHÁVEZ EN LA PRÁCTICA

La revolución bolivariana de Chávez ha alterado la estructura del gobierno de Venezuela y expandido el papel del Estado en la toma de decisiones económicas. El aumento del gasto social, financiado por los ingresos petroleros en expansión, ha contribuido a cimentar el apoyo interno al presidente.

FORTALECIMIENTO DEL EJECUTIVO

La constitución de 1999 preveía incrementar la autonomía y rendición de cuentas al pueblo de los representantes políticos electos. Las nuevas reglas intentaban dar mayor independencia a los jueces, disminuir la burocracia legislativa, sujetar a los funcionarios públicos a referendos revocatorios a la mitad de su periodo, y dar mayor autonomía a la autoridad electoral. Para supervisar este marco se creó un nuevo poder “moral” de gobierno, combinando las oficinas del fiscal general, el contralor general y el ombudsman del pueblo. En la práctica, sin embargo, el gobierno venezolano se ha vuelvo mucho más opaco y cerrado a la rendición de cuentas. La integración actual del Consejo Nacional Electoral está inclinada cuatro a uno hacia los partidarios de Chávez, aun cuando la constitución y la ley electoral estipulan que el consejo debe ser independiente. El Poder Ejecutivo ha incrementado en forma drástica su influencia sobre el Judicial. En 2004 el gobierno reformó la ley fundamental de la Corte Suprema, elevando el número de jueces de 20 a 32. Todos los nuevos cargos fueron ocupados por simpatizantes del gobierno. En algunos casos se destituyó a jueces que emitieron veredictos contrarios a los deseos de Chávez. Lejos de representar un contrapeso al Poder Ejecutivo, el nuevo poder “moral” del gobierno ha centralizado el control político en manos del presidente. El fiscal general, Isaías Rodríguez, es un activista pro Chávez que ha usado el cargo para defender los intereses del gobierno. En gran parte, Venezuela sigue gozando de libertad de prensa; los principales periódicos llaman de forma rutinaria a la destitución de Chávez y sus propietarios participan activamente en política de oposición. Sin embargo, el gobierno ha dado pasos para indicar su limitada tolerancia a la crítica. En 2004, una ley punitiva para los medios 10

impuso restricciones al contenido de las transmisiones, que impulsó a los medios a comenzar a practicar la autocensura. Reporteros Sin Fronteras, Human Rights Watch y la Asociación Interamericana de Prensa han criticado el uso de supuestas violaciones fiscales y otros delitos prefabricados para hostigar a periodistas de oposición. El gobierno venezolano ha sido acusado con frecuencia de corrupción. Noventa y cinco por ciento de los contratos del gobierno se concedieron sin licitaciones competitivas en 2004, lo cual condujo a insinuaciones de que el cohecho está muy difundido. Luis Velázquez, ex juez de la Corte Suprema, considerado aliado de los esfuerzos de Chávez por incrementar su influencia en el tribunal, fue acusado en marzo de 2006 de aceptar sobornos por 4 millones de dólares. Aunque altos funcionarios gubernamentales han reconocido en público y condenado en privado los deplorables ejemplos de corrupción, hasta ahora ninguno de los oficiales militares acusados ha sido llevado a juicio. En julio de 2006 la legislatura venezolana elaboró una propuesta que obstaculizaría a organizaciones no gubernamentales recibir donativos extranjeros para continuar funcionando. Aunque esta medida se considera una forma de contrarrestar el apoyo financiero de Washington a grupos opositores a Chávez, también representa un drástico desafío a la independencia de todas las organizaciones de la sociedad civil, al margen de su afiliación política. En septiembre de 2006 Chávez preparó el camino a una mayor extensión de su poder al proponer un referendo en 2010 sobre la posibilidad de permitir la reelección ilimitada. Más que poner fin a las prácticas excluyentes de las cuatro décadas anteriores, el gobierno reproduce pautas de privilegio social y político, si bien a favor de una base política otrora marginada.

SE IMPLANTA EL RADICALISMO ECONÓMICO

Chávez intenta conquistar dos de los mayores problemas de Venezuela —la pobreza y la desigualdad— construyendo una economía socialista que “trascienda el capitalismo”. Dicha propuesta consta de tres elementos interrelacionados: un enfoque intervencionista al manejo económico; el desarrollo de un sector empresarial cooperativista y social, que depende en gran medida de subsidios públicos, y una rápida expansión del gasto estatal, financiada en primera instancia por el aumento de ingresos petroleros. 11

Si bien en un principio adoptó un enfoque macroeconómico relativamente cauteloso, lo cambió después de la huelga de trabajadores petroleros de 2002-2003, cuando se introdujeron controles en el mercado de cambios de divisas. Los importadores tienen ahora que recibir permiso de la Comisión de Administración de Cambios de Venezuela para obtener dólares y otras divisas extranjeras. Los controles de precios cubren una variedad de productos básicos. Tras imponer topes a las tasas de interés en 2004, el Banco Central emitió lineamientos que estipulan cuánto crédito puede asignarse a cada sector de la economía. Las nuevas reglamentaciones bancarias también requieren que un tercio de todos los préstamos se orienten a pequeñas empresas, hipotecas de bajo costo y sectores favorecidos por el Estado a tasas inferiores al precio de mercado. Todas estas políticas enfrentan la oposición del sector empresarial y las tasas de la inversión privada han caído a niveles relativamente bajos. Al mismo tiempo, el gobierno ha tomado medidas para incrementar el tamaño y salud del sector cooperativista. Un total de 108,000 cooperativas —que representan 5% de todos los empleos en el país— son favorecidas en los préstamos y contratos federales. Con frecuencia cada vez mayor han surgido también compañías de “producción social” de propiedad estatal, obligadas a dedicar una porción de sus ganancias a proyectos sociales y comunitarios. Asimismo, el gobierno se movió con bastante rapidez en los dos años pasados para establecer cooperativas y empresas estatales en el sector agrícola. A principios de 2005 el presidente Chávez comenzó a aplicar un decreto de reforma agraria (firmado originalmente en 2001) orientado a eliminar latifundios. Hacia mayo de 2006 cien granjas de propiedad privada, calificadas por asesores del gobierno como “improductivas”, se habían expropiado por el gobierno o invadido por campesinos sin tierra.3 Por último, el gobierno ha incrementado el gasto en forma significativa, dirigiendo grandes porciones de los ingresos petroleros a proyectos sociales mediante asignaciones presupuestarias y erogaciones a discreción. Se han generado ingresos adicionales imponiendo nuevos contratos con una “toma” estatal incrementada (regalías e impuestos) a empresas petroleras extranjeras que operan en el país. Los ingresos del gobierno nacional se han elevado de 8,600 millones de dólares en 2001 a unos 49,000 millones en 2006. Tal vez tantos como 7,000 millones de dólares anuales se dirigen al

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Entrevistas del autor con representantes de la Federación Nacional de Rancheros de Venezuela.

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Fondo para el Desarrollo Social y Económico (FONDESPA) gubernamental. Gran parte del dinero se utiliza para financiar incrementos sustanciales en el gasto social, organizado y erogado por conducto de nuevas instituciones construidas junto con los programas estatales de bienestar existentes. Bautizadas según sucesos o personajes clave en la visión iconográfica que Chávez tiene de la historia venezolana, estas “misiones bolivarianas” se han identificado claramente con el movimiento político del presidente. En la actualidad prestan más de una docena de servicios: como alfabetización, atención básica a la salud, alimentos subsidiados y educación. Barrio Adentro, programa de salud en el que trabajan 20,000 médicos, dentistas y entrenadores deportivos cubanos, es tal vez el más conocido de los proyectos sociales de Chávez. El presidente también ha puesto énfasis en acuerdos comerciales alternativos para contrarrestar lo que se percibe como injusticia de las propuestas estadounidenses de libre comercio. En un esfuerzo por proporcionar fuerza adicional al desfalleciente bloque comercial, Venezuela se integró al Mercado Común del Sur (Mercosur) en julio de 2006. Chávez participa también en la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), que funciona como una alianza política que contribuye a facilitar asistencia económica entre los estados miembros, Venezuela, Cuba y Bolivia.

LA ADMINISTRACIÓN DE PDVSA
Y LA INDUSTRIA DE HIDROCARBUROS

Desde la huelga general de diciembre de 2002, funcionarios venezolanos han desempeñado un papel más activo en los asuntos cotidianos de PDVSA, suplantando la tradicional autonomía del consejo de administración de la empresa estatal. Este proceso comenzó seriamente en marzo de 2003, cuando el gobierno despidió a 18,000 huelguistas, entre ellos muchos gerentes y técnicos. Caracas renegocia contratos petroleros con empresas extranjeras. Al imponer términos más estrictos, aumentar regalías y abandonar contratos de asociación firmados en la década de 1990, los funcionarios crearon proyectos conjuntos más restrictivos, dominados por PDVSA. En 2005 la firma remplazó su registro de contratistas regulares con una lista de compañías estatales de producción social. Estos cambios se han visto acompañados por una opacidad en las cuentas de PDVSA. Recientemente, ejecutivos anunciaron que ya no buscarían elevar el financiamiento mediante bonos en el mercado 13

estadounidense, y en consecuencia no se pedirá a la empresa presentar cuentas a la Comisión de Valores y Cambios de Estados Unidos. Con frecuencia, Chávez dice que intenta diversificar mercados para el petróleo venezolano y ampliar la gama de inversionistas extranjeros participantes en el mercado de hidrocarburos del país. De hecho, en varias ocasiones ha amenazado con detener los embarques de petróleo a Estados Unidos o cerrar las refinerías que su país tiene en territorio estadounidense. En agosto de 2006 dio un paso hacia el logro de sus objetivos, al firmar varios acuerdos sobre energéticos con China. Hoy en día los chinos importan apenas poco más de 100,000 barriles diarios de Venezuela y se han comprometido a comprar 500,000 barriles diarios hacia 2011. Además, Beijing ha acordado suministrar a Venezuela “súper cisternas” para el envío transoceánico y construir 12 nuevos sitios submarinos de perforación. Sin embargo, en el futuro inmediato Venezuela sigue dependiendo fuertemente de las ventas a Estados Unidos. A la fecha produce cerca de 2.7 millones de barriles diarios de petróleo, de los cuales 1.5 millones van directamente a Estados Unidos. A su vez, éste obtiene alrededor de 11% de sus importaciones de Venezuela. Si bien el grueso de nuevos proyectos involucra a empresas de propiedad estatal de Rusia, Irán, China, India y Brasil, tres importantes compañías estadounidenses —Chevron, Conoco Phillips y Exxon Mobil— continúan teniendo importantes inversiones en el país. En 2005, Chávez anunció planes de incrementar la producción total a 5.8 millones de barriles diarios hacia 2012. Sin embargo, recientes descensos en los precios mundiales del petróleo han pospuesto planes de expansión. El 30 de septiembre de 2006, Venezuela se unió a Nigeria en anunciar que reduciría temporalmente la producción total en 50,000 barriles diarios, en un esfuerzo por protegerse de una caída mayor de los precios. En general, los precios se han reducido 20% desde su punto culminante a mediados de julio de 2006, pero aún están muy arriba de los precios de hace varios años. La gran pregunta es si PDVSA invertirá lo suficiente de sus propios recursos para sostener la producción y la capacidad de refinación a los niveles actuales, ya no se diga expandir operaciones en el futuro.

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MAXIMIZAR LA ENERGÍA PETROLERA

Mayor control sobre PDVSA, cobro más alto de regalías a empresas extranjeras y alzas sin precedente de precios petroleros han dado al gobierno de Chávez abundantes recursos no sólo para sostener los programas sociales que apuntalan su apoyo popular, sino también para expandir su influencia en América Latina. De acuerdo con el diario venezolano El Nacional, durante la segunda mitad de 2005 y el primer mes de 2006 Venezuela acordó gastar 25,900 millones de dólares en ayuda económica a sus socios hemisféricos; las tres cuentas mayores se destinaron a Brasil (4,380 millones), Cuba (4,340 millones) y Argentina (3,950 millones). De 2005 en adelante ha comprado más de 3,000 millones de dólares en bonos argentinos y ha ofrecido un apoyo financiero similar (aunque menos generoso) a Ecuador. Venezuela también financia “Operación Milagro”, generoso programa médico impartido por médicos cubanos que ofrecen atención oftalmológica a miles de personas pobres en toda América Latina y el Caribe. Por último, el gobierno aporta recursos sustanciales a Telesur, red de televisión dedicada a ofrecer una perspectiva latinoamericana, izquierdista, a las noticias. Caracas ha distribuido también petróleo subsidiado en un intento por establecer relaciones amistosas con gobiernos del hemisferio. Durante 2005 formó tres empresas conjuntas con países vecinos para organizar suministros petroleros regionales de bajo costo: PetroCaribe, PetroSur y PetroAndina. Chávez surte también de petróleo subsidiado a algunas comunidades de bajos ingresos en Estados Unidos.

CONSOLIDACIÓN DEL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS

Por medio de cambios organizacionales y nombramientos de alto nivel, Chávez ha intensificado en forma sustancial su control sobre las fuerzas armadas.4 La doctrina de “pensamiento militar”, adoptada oficialmente en julio de 2005, de manera implícita ve a Estados Unidos y Colombia como enemigos inminentes de Venezuela. En consecuencia, Venezuela ha suspendido todos los vínculos entre fuerzas armadas con

Indira A. R. Lakshmanan, “Venezuelan President Chávez’s Military Moves Get Scrutiny”, Boston Globe, 17 de julio de 2005.

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Estados Unidos, y trabaja en desarrollar una red alternativa de alianzas militares, en particular con Cuba.5 Para mejor defender la soberanía y garantizar la seguridad interna, las Fuerzas Armadas Nacionales se ocupan en mejorar su obsoleto armamento y sus sistemas de comunicaciones y vigilancia, sobre todo con nuevo equipo comprado a Rusia, China, España y Brasil para armar y equipar a un millón de soldados y reservistas. Según funcionarios del gobierno, la razón de este equipamiento militar es defensiva. Chávez ha apuntado a la necesidad de mayor vigilancia en las fronteras, en especial con Colombia, donde fuerzas paramilitares y guerrilleras se mantienen presentes desde hace mucho tiempo.

DESARROLLO DE RELACIONES EXTERIORES ESTRATÉGICAS

Las relaciones internacionales de Venezuela siguen dos líneas separadas pero relacionadas entre sí: la ideología y la economía. Para ganar apoyo en América Latina, Chávez se apoya en una herencia común de luchas económicas, sentimiento panamericanista y la difundida percepción de que la dependencia de Estados Unidos y Europa es causa de atraso económico. En el resto del mundo, pone énfasis en el estatuto de Venezuela como miembro fundador de la OPEP, y sigue consideraciones económicas y geopolíticas prácticas más amplias, a menudo con una agenda antiestadounidense.

Hemisferio occidental Lazos ideológicos unen al gobierno venezolano con los países y organizaciones históricamente asociados con el sentimiento antiestadounidense en el hemisferio occidental. Al consolidar una amistad cercana y pública con Fidel Castro, ha afianzado sus credenciales revolucionarias e intentado colocarse como líder potencial del antiimperialismo latinoamericano. Está por verse si en realidad puede encabezar a una izquierda latinoamericana diversa; hasta ahora ha tenido un alcance limitado. En diversa medida, los presidentes Evo Morales de Bolivia, Néstor Kirchner de Argentina y Luiz Inácio Lula da Silva de Brasil comparten la creencia de Chávez de que
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Juan Forero y Brian Ellsworth, “Venezuela Ends Military Ties and Evicts Some U.S. Officers”, The New York Times, 25 de abril de 2005.

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las desigualdades sociales y económicas en América Latina tienen su raíz en la dependencia del exterior. El presidente Daniel Ortega de Nicaragua y el candidato presidencial ecuatoriano Rafael Correa también sostienen esa opinión. La mayoría de estos líderes se han opuesto a las recientes propuestas de libre comercio encabezadas por Estados Unidos y han trabajado para dar una naturaleza más multipolar a la diplomacia latinoamericana. Sin embargo, los presidentes Lula da Silva y Kirchner desaprueban el estilo provocador de Chávez. Entre Venezuela y Brasil han surgido tensiones significativas, en especial respecto de la influencia de Chávez sobre Bolivia, con la cual Brasil ha tenido tradicionalmente vínculos económicos muy estrechos. El ruidoso apoyo venezolano a la nacionalización boliviana de Petrobras, compañía petrolera estatal brasileña, ha empañado de manera notable el diálogo entre Brasilia y Caracas. En otros casos, la política exterior venezolana es dictada por realidades energéticas y económicas más que por la ideología y los principios. Las políticas comerciales de Chávez son un botón de muestra. El extenso comercio petrolero con Estados Unidos sigue siendo crítico para el bienestar económico del gobierno chavista. El comercio venezolano con Estados Unidos está en auge; las exportaciones no petroleras al país del norte crecieron 116% en los tres primeros meses de 2006 e incrementaron su importancia en la economía venezolana. A su vez, los venezolanos importan más productos estadounidenses, entre ellos automóviles, maquinaria de construcción y computadoras. Aunque el deseo fundamental de Chávez fuera poner fin a la interdependencia de ambos países, tales vínculos económicos no se pueden desmantelar con facilidad.6 Para Venezuela, incluso las relaciones basadas en nexos ideológicos implican beneficios económicos concretos. Si Chávez pudiera ayudar al gobierno boliviano a construir plantas procesadoras y capacidad de extracción, Venezuela incrementaría su importancia como actor energético regional. De manera similar, los proyectos PetroCaribe, PetroAndina y PetroSur esparcen buena voluntad e incrementan la influencia financiera venezolana al convertir los subsidios petroleros en préstamos de largo plazo y bajo interés. En fechas recientes, Brasil, Argentina y Venezuela han comenzado planes para construir un gasoducto de 10,000 kilómetros que se extienda al

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Simon Romero, “For Venezuela, as Distaste for U.S. Grows, So Does Trade”, The New York Times, 16 de agosto de 2006.

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sur desde los campos gasíferos venezolanos hacia Argentina, aunque muchos consideran inviable este proyecto. La decisión venezolana de buscar plena membresía en el Mercosur tenía sin duda matices políticos, pero también fue motivada por el deseo de Chávez de diversificar las fuentes comerciales de su país. Las relaciones de Venezuela con la vecina Colombia se han caracterizado por el antagonismo y la desconfianza. Para Chávez, Colombia representa una amenaza a la seguridad nacional venezolana a causa de sus estrechos vínculos militares, políticos y económicos con Estados Unidos. Por su parte, las autoridades colombianas acusan al gobierno de Chávez de permitir que miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), organización guerrillera opuesta al gobierno, se refugien en territorio venezolano.7 Sin embargo, por momentos Chávez se ha mostrado dispuesto a buscar un terreno medio pragmático con Colombia. Cuando cazadores de recompensas que operan en Caracas capturaron al líder de las FARC Rodrigo Granda en 2004, Venezuela y Colombia retiraron a sus respectivos embajadores, lo cual encendió una crisis diplomática que amenazó con poner en peligro importantes lazos comerciales entre los dos países. Gracias a la mediación de Fidel Castro, ambas partes resolvieron con rapidez sus diferencias y reanudaron negociaciones tendientes a la construcción de un importante oleoducto a través de su frontera común.

Más allá del continente americano Fuera de América Latina, Chávez ha explotado la hostilidad global hacia la política exterior estadounidense y la guerra en Irak procurando relacionarse con cierto número de adversarios y competidores estratégicos de Washington, entre ellos Siria, Rusia y Bielorrusia. Más importantes, sin embargo, han sido los vínculos crecientes con Irán y China.

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La veracidad de esta acusación no se ha probado en definitiva. Venezuela sostiene que cualquier presencia de las FARC en el país debe verse en el contexto de una práctica de larga data según la cual sucesivos gobiernos venezolanos mantienen contactos con la organización para vigilar implicaciones potenciales para la seguridad venezolana. Líderes de las FARC han expresado admiración por la revolución de Chávez, a la que llaman Movimiento Bolivariano para una Nueva Colombia. Sin embargo, las FARC no son miembro formal del movimiento chavista para América Latina, el Congreso Bolivariano, cuya membresía está limitada a organizaciones que buscan el poder político por medios electorales y no violentos.

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La colaboración venezolana con Irán no es nueva en absoluto; ambos son miembros clave de la OPEP. Sin embargo, actividades recientes representan una aguda intensificación de la relación pública entre ambas naciones. En una serie de visitas recíprocas, entre julio y septiembre de 2006, entre Chávez y el presidente iraní Mahmoud Ahmadinejad, emitieron acusaciones conjuntas contra Estados Unidos y firmaron una serie de acuerdos económicos bilaterales. Fábricas de propiedad iraní en Venezuela comienzan a producir tractores y automóviles, y la compañía petrolera estatal iraní Petropars ha manifestado interés por ayudar a Venezuela a expandir su producción petrolera. En una reunión de la Agencia Internacional de Energía Atómica, realizada en febrero, Venezuela fue uno de tres países (junto con Siria y Cuba) que se opusieron a llevar a Irán ante el Consejo de Seguridad de la ONU con relación a su programa nuclear. Chávez también ha apoyado la visión iraní de la geopolítica en Medio Oriente, comparando la reciente operación israelí en Líbano con la perpetración del Holocausto con Hitler. En correspondencia, Irán respaldó la reciente campaña venezolana por lograr un asiento en el Consejo de Seguridad. Las relaciones con China tienen menos motivaciones políticas. Desde 2005, la inversión china en América Latina ha crecido, a medida que la nación asiática busca recursos naturales asequibles para impulsar su desarrollo económico. Ese comercio forma otra parte de la tentativa venezolana por diversificar sus fuentes de inversión, aunque la región apenas representa 3% del comercio exterior chino.8 Al mismo tiempo, Venezuela ha manipulado esta relación para obtener ventaja política, amenazando en repetidas ocasiones con desviar exportaciones petroleras al Asia del Este y poner en peligro la seguridad energética estadounidense.

Organismos internacionales Chávez ha usado a organismos internacionales como el movimiento de países no alineados, la OEA y la ONU como plataformas para expresar sus críticas a las políticas estadounidenses. Durante una sesión de la Asamblea General, en septiembre de 2006, condenó con agresividad las intenciones “imperialistas” de Washington y etiquetó en público al presidente George W. Bush como “el diablo”. En un esfuerzo por ganar un

Kerry Dumbaugh y Mark P. Sullivan, “China’s Growing Interest in Latin America”, Congressional Research Service Report for Congress (Biblioteca del Congreso, 20 de abril de 2005), p. 2.

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asiento no permanente en el Consejo de Seguridad, autoridades venezolanas sostuvieron que la presencia de su país en el consejo contribuiría a contrarrestar “un modelo basado en la guerra preventiva y una situación de intervencionismo permanente”.9 La campaña de Chávez por ese asiento suscitó temores de que Venezuela perturbara la agenda del consejo, impidiera el desarrollo de posturas de consenso, en especial respecto de Irán, y buscara abolir el poder de veto de los cinco miembros permanentes. Por estas razones Washington buscó con dinamismo apoyo a su candidato preferido: Guatemala. Al final, ni Guatemala ni Venezuela obtuvieron la mayoría de dos tercios en la Asamblea General para asumir el asiento en disputa. Después de 47 rondas de votación, ambos países reconocieron la derrota y acordaron un candidato de transacción: Panamá. Este resultado no sólo frustró a los funcionarios venezolanos que habían invertido una significativa cantidad de capital político en la campaña, sino también representó un golpe significativo a la agenda internacional de Chávez.

Bernardo Álvarez Herrera, embajador de Venezuela en Estados Unidos, citado en “Embajador de Venezuela en EEUU Defiende Candidatura para la ONU”, El Universal, 9 de septiembre de 2006.

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RELACIONES ESTADOS UNIDOS-VENEZUELA

Las relaciones Estados Unidos-Venezuela han sufrido un marcado deterioro en años recientes y hoy se caracterizan por recelo y tensión mutuos. Funcionarios estadounidenses se han dividido respecto de la mejor forma de lidiar con la centralización del poder, las políticas económicas nacionalistas y la beligerante retórica de Venezuela y garantizar a la vez el acceso continuo a su petróleo.

HECHOS, NO PALABRAS

A finales de la década de 1990, una pragmática política de acomodos guió la respuesta estadounidense a Chávez. El gobierno de Clinton evitó en gran parte la confrontación directa, y eligió poner énfasis en la disparidad entre la retórica radical del líder venezolano y sus políticas reales. Confiadas en que la interdependencia económica de ambos países haría poco factible una verdadera ruptura, las empresas estadounidenses han tendido a favorecer esa respuesta cautelosa. Desde que el presidente Bush asumió el cargo, a principios de 2001, el tono de las relaciones bilaterales se ha desgastado, y funcionarios estadounidenses miran con creciente alarma la dirección del gobierno venezolano con Chávez. Las cosas llegaron a un punto de confrontación en abril de 2002, cuando Estados Unidos respondió con torpeza al golpe del día 11. Al día siguiente, cuando Chávez estaba bajo custodia en una base militar, el secretario de Prensa de la Casa Blanca, Ari Fleischer, indicó que Estados Unidos aspiraba a trabajar con el gobierno de transición, lo cual dio la impresión de que el gobierno había recibido con beneplácito, e incluso apoyado, la partida forzada de Chávez. Tales comentarios contradecían fuertemente la postura de los cancilleres latinoamericanos del Grupo de Río, que en forma inequívoca condenaron la interrupción del orden constitucional. Si bien Estados Unidos firmó una moción de la OEA que condenó la ruptura del orden constitucional, y una investigación del inspector general estadounidense descubrió que la embajada en Venezuela no tuvo parte en el golpe, el gobierno de Bush

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no logró disipar la extendida impresión de que había participado en los planes.10 Comentaristas en Venezuela, en otros países de América Latina y en Estados Unidos continúan afirmando que los programas estadounidenses de apoyo a la democracia encauzaron fondos hacia facciones opositoras partidarias del golpe. Chávez ha utilizado el nebuloso legado del golpe para alentar el fervor antiestadounidense y desacreditar la retórica pro democracia de Washington como un disfraz del cambio de régimen. La decisión del Departamento de Defensa de Estados Unidos de desarrollar su primer escenario de conflicto militar con Venezuela sólo reforzó la desconfianza de Caracas en los motivos estadounidenses. Desde su nombramiento, en 2005, el secretario de Estado adjunto para asuntos del hemisferio occidental, Thomas Shannon Jr., diplomático de carrera, ha conferido un tono de moderación a la política hacia Venezuela. Sin embargo, las relaciones no han mejorado. Chávez ha intensificado sus insultos personales al gobierno y expandido en forma notable sus contactos con Irán. En febrero de 2006, el secretario de Defensa Donald H. Rumsfeld cayó en la provocación de comparar la elección de Chávez y su posterior viraje hacia el autoritarismo con los de Adolfo Hitler.11 Citando la corrupción en las dependencias venezolanas que controlan los documentos de identidad, así como el fracaso del gobierno en combatir lo suficiente a los narcoterroristas que utilizan territorio venezolano como plataforma, funcionarios del Departamento de Estado han condenado las mediocres contribuciones del gobierno venezolano a la guerra contra el terrorismo y suspendido ventas y todo equipo militar con contenido estadounidense a Caracas. En agosto de 2006, la Agencia Central de Inteligencia emprendió una misión especial conjunta para coordinar el acopio de inteligencia respecto de Venezuela, Cuba y, presumiblemente, los vínculos entre sí, mientras el Departamento de Estado ha sugerido que Venezuela podría representar un impedimento para una transición posterior a Castro en Cuba. Las tensiones que rodearon la campaña venezolana por lograr un asiento en el Consejo de Seguridad y el agresivo discurso de Chávez en la tribuna de la Asamblea General han hecho aún más difícil el diálogo.

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Departamento de Estado, Oficina del Inspector General, “A Review of U.S. Policy Toward Venezuela: November 2001-April 2002”, informe núm. 02-OIG-003, julio de 2002, ver http://oig.state.gov/documents/ organization/13682.pdf. 11 “Rumsfeld Likens Venezuela’s Chávez to Hitler: Defense Chief Expresses Concern at ‘Populist Leadership’ in Latin America”, Associated Press, 3 de febrero de 2006.

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COOPERACIÓN EN ENERGÍA Y AYUDA AL EXTERIOR

Según la Oficina de Fiscalización General (GAO, por sus siglas en inglés), los lazos entre funcionarios estadounidenses y venezolanos del ramo energético se han deteriorado. Han pasado tres años desde las últimas conversaciones entre el Departamento de Energía de Estados Unidos y el ministerio venezolano correspondiente. Los intercambios de tecnología e información para la producción petrolera se han vuelto menos frecuentes desde 2003, lo cual ha dañado esfuerzos para lograr la modernización de uno de los más importantes proveedores de petróleo para Estados Unidos. Las negociaciones para un tratado de inversión bilateral iniciadas en la década de 1990 también han caído en desuso. Los programas de ayuda exterior estadounidense continúan en Venezuela, pero con capacidad limitada. Según el presupuesto del Departamento de Estado para el año fiscal 2007, Venezuela recibirá un millón de dólares en fondos de la Iniciativa Andina contra las Drogas —casi 2 millones menos que en 2005— y 1.5 millones en Fondos de Apoyo Económico para fortalecer la sociedad civil y el estado de derecho. La mayoría de estos programas son administrados por la Oficina de Iniciativas de Transición de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y por medio de sus subvencionados, como el Instituto Nacional Demócrata (NDI) y el Instituto Internacional Republicano (IRI, ambos por sus siglas en inglés). El alcance de estos esfuerzos palidece en comparación con los miles de millones de dólares que el gobierno venezolano gasta en todo el país en diversas iniciativas sociales.

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POR QUÉ CHÁVEZ TIENE IMPORTANCIA

Los intereses estadounidenses en Venezuela —ya sea en relación con la energía, la democracia, el desarrollo económico, el comercio, la estabilidad regional o con la seguridad— han conservado una consistencia notable aun cuando el gobierno de Chávez ha buscado reorientar la postura de Venezuela en cada una de esas áreas.

ENERGÍA

Durante más de medio siglo, Venezuela ha sido fuente importante de petróleo para Estados Unidos. Es el cuarto proveedor en volumen de importaciones petroleras estadounidenses (11%), detrás de Canadá (18%), México (17.5%) y Arabia Saudita (14%). Las refinerías estadounidenses en la costa del Golfo dependen en gran medida del crudo venezolano, y las refinerías del país sudamericano están equipadas para suministrar las mezclas precisas de petróleo y aditivos que demandan las complicadas reglamentaciones ambientales estadounidenses. La GAO informó en fecha reciente que cualquier movimiento para reemplazar por completo el petróleo de Venezuela con combustible de otras fuentes llevaría varios años y requeriría un incremento significativo de la capacidad de producción en otras partes del mundo. Por estas razones, las amenazas de Chávez de suspender las ventas de petróleo a Estados Unidos han suscitado preocupación entre los políticos respecto de la seguridad nacional energética de su país. Es sumamente improbable un corte inmediato de suministros. Por importante que sea el petróleo venezolano para Estados Unidos, la dependencia venezolana en el mercado estadounidense es mucho más grave, con aproximadamente 60% de exportaciones destinadas a las refinerías estadounidenses. En consecuencia, cualquier embargo causaría más daño a la economía venezolana que a la estadounidense. Además, como los ingresos petroleros siguen siendo esenciales para el mantenimiento de los programas sociales chavistas, cumplir las amenazas de alterar en lo fundamental los flujos comerciales pondría en riesgo la popularidad del régimen venezolano en lo interno.

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Los planes de Chávez de diversificar poco a poco las ventas hacia China son igualmente ambiguos para los intereses estadounidenses. Muy pocas refinerías fuera de Estados Unidos son capaces de procesar cantidades significativas de petróleo crudo pesado venezolano, y hasta ahora los chinos no han parecido particularmente ansiosos de dedicar el tiempo y dinero necesarios para nuevas construcciones. En términos geográficos, Estados Unidos es con claridad el mercado natural para el petróleo venezolano. El oleoducto que se propone construir entre Venezuela y Colombia podría reducir los costos de embarque a Asia del Este, pero vender petróleo a Estados Unidos seguirá siendo la opción prudente. De hecho, Venezuela ha tenido que reducir el precio de su petróleo por debajo de la tasa mundial para convencer a China de comprar. Desde la perspectiva china, Venezuela es sólo una pieza de su búsqueda global de recursos naturales. Como los chinos trabajan activamente con importantes firmas petroleras estadounidenses, y como China tiene mayores prioridades con respecto a Estados Unidos, sea por comercio, su divisa, Taiwán o Corea del Norte, Beijing parece reconocer que tiene poco que ganar de un desafío estratégico a Estados Unidos en el hemisferio occidental. También sigue siendo dudoso que Venezuela pueda expandir su producción en forma tan intensa como había planeado. Según la mayoría de los indicadores, la producción total ha regresado apenas a niveles anteriores a la huelga; la aportación de los campos existentes controlados por PDVSA ha disminuido alrededor de 25% anual. Los compromisos chinos de construir 12 nuevas plataformas en la costa representan una ayuda significativa, pero aun no son suficientes para aumentar la producción total venezolana a los 5.8 millones de barriles diarios que se proponen para 2012. Los aumentos a las regalías y a los impuestos, combinados con la falta de transparencia financiera del gobierno, podrían deprimir en forma significativa el potencial de inversión extranjera futura. Aun si la producción no se eleva, e incluso si Chávez está dispuesto a aceptar costos mayores de transporte y precios inferiores a los del mercado a cambio de ganancia política, el riesgo de interrupción de suministros a Estados Unidos es relativamente pequeño. Cualquier pérdida limitada del abastecimiento a Estados Unidos puede mitigarse rápidamente con sustitutos un poco más caros de África o Medio Oriente. La

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amenaza inmediata que representan las políticas de Chávez a la seguridad energética nacional estadounidense es, por tanto, limitada. Los bajos costos del transporte y las simetrías existentes entre la perforación venezolana y las refinerías estadounidenses parecen asegurar que el petróleo continuará fluyendo hacia el norte.

DEMOCRACIA

La promoción de la democracia ha sido un pilar de la política exterior estadounidense hacia América Latina desde el fin de la Guerra Fría. Con frecuencia, el gobierno de Bush ha puesto énfasis en que la forma democrática de gobierno sigue siendo precondición de relaciones productivas entre Washington y las naciones latinoamericanas. Tales declaraciones parten de la premisa de que las democracias representativas liberales tienen mayores probabilidades de promover la paz y la estabilidad. Los políticos estadounidenses han tardado en entender que muchos en la región son escépticos respecto de la interpretación estadounidense de esos valores. En octubre de 2005 la organización encuestadora Latinobarómetro informó que el apoyo a la democracia había descendido en varios países en toda la región a partir de mediados de la década de 1990. Pocos latinoamericanos apoyan un retorno al autoritarismo abierto, pero la merma de confianza en la capacidad de las democracias liberales de satisfacer necesidades sociales básicas ha creado terreno fértil para que Chávez y sus seguidores promuevan un modelo político basado en el sentimiento antiestadounidense, la democracia “participativa” y una intervención más fuerte del Estado en la economía. A los ojos de muchos latinoamericanos, el apoyo estadounidense a la democracia está ligado intrincadamente a su respaldo del pasado a dictadores anticomunistas o a partidos políticos hoy extintos cuya administración de la economía profundizó la desigualdad y la pobreza. La guerra en Irak ha incrementado la impopularidad de Estados Unidos y exacerbado esas percepciones. En Venezuela, las persistentes sospechas de la participación estadounidense en el golpe de 2002 hacen que la retórica estadounidense en pro de la democracia parezca hipócrita, incluso amenazante. Capitalizando esos miedos,

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Chávez ha liderado con éxito el sentimiento antiestadounidense para obtener logros políticos internos. La construcción de un sistema político altamente personalizado y centralizado, en vez de instituciones gubernamentales independientes, acentúa la posibilidad de una futura perturbación política en Venezuela. Sin embargo, la capacidad de Estados Unidos de influir en el curso de las políticas internas venezolanas es limitada. Mientras los socios latinoamericanos opten por contener al régimen chavista y manejarlo mediante nexos comerciales, financieros, de inversión, diplomáticos y multilaterales, es probable que cualesquier esfuerzos estadounidenses por cambiar la naturaleza del gobierno venezolano resulten contraproducentes. Los limitados programas con fondos estadounidenses para apoyar a la sociedad civil han sido ineficaces mientras se alimente la percepción de que Estados Unidos busca en forma agresiva el cambio de régimen. Al mismo tiempo, es posible que Estados Unidos sea capaz de ganar aliados regionales e incluso construir un consenso regional para prevenir cualquier debilitamiento futuro de la democracia venezolana, como ocurriría si las elecciones estuvieran arregladas o se reformara la constitución para permitir términos presidenciales ilimitados. Es probable que muchos gobiernos de la región ofrecieran apoyo a Washington si se opusiera a intentos de Chávez por desestabilizar a otros regímenes latinoamericanos.

DESARROLLO ECONÓMICO

Los políticos estadounidenses han promovido durante mucho tiempo los mercados abiertos y la liberalización económica como las mejores protecciones de largo plazo para el crecimiento, la estabilidad económica, el comercio con Estados Unidos y otros intereses comerciales. Los líderes venezolanos han propuesto un modelo alternativo de desarrollo económico basado en la intervención y las inversiones del Estado para mejorar el bienestar social. En la superficie, los resultados parecen prometedores. Con precios del petróleo sin precedente y un dinámico gasto social del gobierno, el PIB de Venezuela saltó en 18% en 2004 y casi 10% el año pasado. Las exportaciones generales se han elevado de

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menos de 20,000 millones de dólares en 1998 a 55,700 millones en 2005, incrementando el superávit comercial del país de apenas 4,000 millones de dólares en 1998 a unos 28,000 millones hoy día.12 En consecuencia, Chávez ha logrado reducir la dependencia de la nación de prestamistas extranjeros y aumentado las reservas en dólares del Banco Central. Mientras muchos países ricos no lograron transferir sus ganancias a los pobres, los niveles de pobreza en Venezuela se han reducido en forma significativa a partir de 2003. Además, las misiones han prestado importantes servicios a los pobres urbanos. Si bien la economía venezolana ha mostrado un crecimiento impresionante, el modelo chavista de desarrollo económico no es sustentable a largo plazo. El gobierno sigue dependiendo en gran medida de que continúen los altos precios petroleros. A las tasas actuales de gasto, una modesta reducción hacia los 30-40 dólares por barril podría imponer severas cargas al presupuesto. Aun si los precios se mantienen a los niveles actuales (casi 60 dólares por barril), el gobierno podría sufrir para mantener los ingresos porque la inversión en el sector petrolero se ha reducido y las empresas privadas la han diferido a causa del riesgo político. La inversión fuera del sector petrolero también se ha estancado. Miles de empresas grandes, medianas y pequeñas han cerrado. Según el Banco Central del país, la inversión extranjera directa ha caído de casi 5,000 millones de dólares en 1998 a 1,500 millones en 2004.13 Cientos de pequeñas cooperativas se crean con apoyo gubernamental, pero hasta los más optimistas partidarios de Chávez prevén que relativamente pocas sobrevivirán. Entre tanto, los caminos, puentes, puertos y otra infraestructura vital se están deteriorando. En 2006 estos problemas se destacaron por el colapso de un puente y los consecuentes retrasos en la autopista que une a Caracas con los principales puertos aéreo y marítimo del país. Además, sólo se construye alrededor de la cuarta parte de las 110,000 casas nuevas que Venezuela necesita cada año (para cubrir un déficit global de 1.5 millones).14 Como se prevé que los precios del petróleo se mantengan relativamente altos, el gobierno de Chávez ha hecho uso extenso de una partida financiera complementaria no
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Estadísticas del Grupo Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial 2006 (Washington, DC, 2006); Hilfe County Report, Janet Matthews Information Services, 29 de junio de 2000. 13 Phil Gunson, “Chávez’s Venezuela”, Current History, febrero de 2006, p. 62. 14 “Mission Impossible: Venezuela”, Economist, 16 de febrero de 2006.

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incluida en el balance general, utilizando con generosidad fondos de la empresa petrolera estatal y del Banco Central para proveer a sus programas sociales. Un gerente de Goldman Sachs Asset Management estima que el gobierno cuenta con reservas de al menos 12,500 millones de dólares para gastar a discreción sin ningún control.15 Se han abandonado los fondos de estabilización diseñados originalmente para conservar una porción de los beneficios imprevistos. Y pese a un drástico salto en el superávit comercial del país, cifras oficiales del Ministerio de Hacienda muestran que de 1998 a 2004 el gobierno central gastó en promedio una suma igual a 3.2% del PIB más de lo que recibió cada año. Sin transparencia financiera, inversión extranjera, crecimiento del sector no petrolero ni instituciones independientes que rindan cuentas públicas, a los funcionarios venezolanos les será difícil sostener el crecimiento económico y mantener las inversiones actuales en educación y atención a la salud. Aun si los precios petroleros se mantienen relativamente altos, a la larga los ciudadanos exigirán tomar parte en una economía activa, creciente y diversa, beneficios que las dádivas subsidiadas no pueden ofrecer. En última instancia, es mucho más probable que estas inconsistencias reduzcan el apoyo a Chávez que cualquier forma de agitación estadounidense en pro de un cambio de régimen. En esta forma, el modelo político económico y político de Venezuela no es una alternativa de largo plazo para la región. De hecho, los gobiernos de izquierda elegidos en años recientes optan por un enfoque mixto, al combinar políticas orientadas al mercado con estrategias de bienestar social basadas en beneficios selectivos discrecionales para los pobres. En diversos grados, Chile, Brasil y Argentina han tenido un progreso significativo en combatir la pobreza y mantener a la vez la estabilidad macroeconómica. Washington debe hacer más por apoyar estos esfuerzos y elaborar políticas que distribuyan los beneficios del comercio y la liberalización financiera de manera más equitativa. Hacerlo con éxito socavará directamente el atractivo popular del chavismo en toda la región.

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Entrevista del autor, mayo de 2006.

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COMERCIO

Bajo el liderazgo de Chávez, Venezuela ha intentado diversificar mercados para las exportaciones petroleras y atraer una gama más amplia de inversionistas. Esta estrategia se ha perseguido con una cantidad de beligerancia cada vez mayor hacia las propuestas de libre comercio encabezadas por Estados Unidos. En la Cumbre de las Américas de noviembre de 2005, los gobernantes de Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y Venezuela sepultaron en los hechos la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) al negarse a especificar una fecha límite para las conversaciones. La principal disputa se centró en los subsidios agrícolas estadounidenses. Sin embargo, en asuntos más estratégicos, el ladrido de Chávez en la arena comercial es mucho peor que su mordedura. Las políticas mercantiles venezolanas —en particular los acuerdos comerciales regionales alternativos— tienen poca capacidad de dañar en forma drástica los intereses estadounidenses. Al poner énfasis en los intercambios sociales, culturales e ideológicos, la ALBA actúa en primer lugar como instrumento publicitario. El Tratado Comercial de los Pueblos, propuesto por Evo Morales en mayo de 2006 y avalado por Chávez y Castro, cumple un papel similar. Más que desafiar a Estados Unidos en el comercio hemisférico, el tratado sintetiza las ideas políticas de esos líderes. Ambas iniciativas enfrentarán obstáculos importantes en los meses venideros, a medida que Colombia, Perú, Panamá, Uruguay y posiblemente Paraguay busquen acuerdos bilaterales con Estados Unidos. El Mercosur, al cual Venezuela se integró como miembro de pleno derecho en julio de 2006, encuentra dificultades similares en fortalecer vínculos entre sus miembros. Si bien los países del Mercosur encabezan la carga contra el ALCA, las continuas disputas entre estados miembros y la resistencia a la liberalización por parte de intereses locales protegidos han socavado la eficacia del bloque. Además, los oponentes del presidente Lula da Silva en Brasil han criticado a su gobierno por permitir que Venezuela ingresara al Mercosur, pues sostienen que Chávez retrasará aún más la integración y quebrantará la eficacia de las instituciones embrionarias del bloque.

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Pese a la suspensión de las negociaciones del ALCA, al estancamiento de la Ronda Doha de la Organización Mundial del Comercio y a las propias políticas alternativas de Venezuela, el comercio en la región sigue adelante y los lazos comerciales entre Estados Unidos y Venezuela están en aumento. Haciendo a un lado la acentuación de las tensiones y la retórica furiosa, ambos países han dejado en claro que sus disputas ideológicas no obstruirán los beneficios financieros que cada uno continúa derivando de los estrechos vínculos económicos.

INFLUENCIA REGIONAL

La influencia regional de Chávez ha crecido de modo sustancial en los últimos años. A partir de 2005, su gobierno ha participado en varias campañas electorales, respaldando de manera implícita y a veces explícita a candidatos que simpatizan con su perspectiva política. Ganó un importante aliado con la elección de Evo Morales como presidente de Bolivia en diciembre de 2005, y no mantuvo en secreto su deseo de ganar influencia en otras partes. En Perú apoyó a Ollanta Humala, nacionalista radical y un intruso en la política, quien, aunque a la larga fue derrotado por un izquierdista moderado opuesto a Chávez, ganó más de 40% de los votos y dominó las elecciones en grandes porciones de la región sur, la más pobre del país. En Nicaragua, es probable que el presidente electo Daniel Ortega se vuelva un aliado cercano de Chávez, al igual que Rafael Correa si sale vencedor de la contienda electoral ecuatoriana. Chávez habla en términos favorables de Luiz Inácio Lula da Silva, quien ha ganado un segundo periodo en la presidencia brasileña, en tanto goza de una relación cordial con el presidente Néstor Kirchner, de Argentina. Pese a estas tendencias dignas de atención, sería un error exagerar la capacidad de Chávez de influir en la dinámica política regional. Funcionarios del gobierno boliviano han expresado el deseo de actuar con independencia de Venezuela, y la presión de intereses regionales que desean mayor autonomía bien podría limitar la habilidad del presidente Morales de centralizar el poder en la misma forma que el venezolano. En numerosas ocasiones, los electorados latinoamericanos se han resistido a la posibilidad de

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interferencia venezolana en los asuntos internos de sus países. La enérgica postura del presidente Alan García hacia Caracas se evidenció como ganadora de votos en Perú. De manera similar, acusaciones (probablemente infundadas) de que el mexicano Andrés Manuel López Obrador era cercano a Chávez ayudaron a Felipe Calderón a cambiar los papeles con su contendiente y ganar a la larga la elección de julio. Culturas políticas democráticas y nacionalistas más consolidadas en América Latina, en especial en países como Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, por lo general rechazan el crudo llamado populista y las tácticas intervencionistas de Chávez. Sin embargo, por esas mismas razones muchos latinoamericanos miran con igual recelo los intentos estadounidenses de intervenir en la política interna venezolana. Mientras se perciba que Washington apoya en forma encubierta a grupos de oposición y promueve el cambio de régimen en Venezuela, las denuncias estadounidenses de las actividades regionales de Chávez sonarán falsas.

VENEZUELA E IRÁN

Pese a las preocupaciones internacionales por el programa nuclear de Irán y su apoyo al terrorismo, Venezuela ha fortalecido sus nexos políticos y económicos con Teherán mediante visitas y acuerdos económicos. En marzo de 2005 el entonces presidente iraní Mohamed Jatami visitó Caracas para firmar algunos acuerdos económicos bilaterales. Chávez aprovechó la ocasión para expresar apoyo a las aspiraciones nucleares iraníes. En julio de 2006 el venezolano devolvió el favor visitando Teherán y firmando 11 acuerdos comerciales con el nuevo presidente iraní Majmoud Ajmadineyad. Al recibir la Gran Medalla de Honor de la República Islámica de Irán, Chávez anunció que “nosotros (Venezuela) estamos con Irán en cualquier momento, en cualquier situación”. Fábricas de propiedad iraní comienzan a construir tractores y automóviles en Venezuela, y la compañía petrolera estatal iraní Petropars ha manifestado interés por ayudar al país sudamericano a expandir la producción. Al alinear más de cerca sus intereses con Irán, Chávez corre el riesgo de aislar a aquellos aliados latinoamericanos cuya cooperación y apoyo son más vitales para su

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proyecto hemisférico. Por ahora sus lazos económicos con Teherán no se comparan en absoluto con la importancia de su comercio con Estados Unidos, China u otras naciones latinoamericanas. Toda alianza internacional que cause tirantez en esas relaciones podría ser insostenible. Estados Unidos debe buscar el apoyo de otros gobiernos latinoamericanos para advertir a Chávez que mantenga su flirteo con Teherán dentro de límites aceptables, como es excluir la cooperación militar o nuclear.

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RECOMENDACIONES PARA LA POLÍTICA ESTADOUNIDENSE

El presidente Chávez se perfila para ganar las elecciones de diciembre de 2006 sobre el candidato opositor Manuel Rosales. Como los precios del petróleo muestran pocos indicios de un descenso prolongado, se puede esperar que los líderes venezolanos prosigan con la largueza que ha ayudado a realzar su posición política desde 2003. La propuesta de un referendo para abolir los actuales límites constitucionales a la reelección plantea la perspectiva de que, a menos que la oposición pueda organizar un desafío exitoso, Chávez podría permanecer en el cargo por tiempo indefinido. Pese a no haber logrado un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU, también es probable que continúe buscando un papel prominente, de hecho dominante, como una voz que canalice el persistente sentimiento antiestadounidense en América Latina y en todo el mundo en desarrollo. En un esfuerzo por atenuar la retórica de confrontación que llegaron a tener hacia el régimen de Chávez, los funcionarios del gobierno de Bush han comenzado a enfocar sus críticas en cierto número de áreas sustanciales: narcóticos, terrorismo, derechos humanos y democracia. Según un informe del Departamento de Estado de 2006, el gobierno chavista “no coopera del todo” con los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos. En otro documento, esa dependencia sostiene que Venezuela ha “fallado en forma demostrable” en detener el paso de drogas ilícitas por su territorio, promulgar legislación contra el lavado de dinero y colaborar con funcionarios antinarcóticos estadounidenses. Estados Unidos ha intentado evitar que otras naciones, como España y Brasil, vendan armas a Venezuela, en especial las que tengan contenido o tecnología estadounidenses. Funcionarios de la Casa Blanca también han criticado “el deterioro de las instituciones democráticas” en Venezuela, y emitieron una certificación de “intereses nacionales vitales” que autoriza al gobierno estadounidense a financiar grupos de

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oposición, en particular por conducto de la Oficina de Iniciativas de Transición de USAID.16 Por desgracia, a causa del beneficio que ahora el gobierno de Chávez emana de la oposición a Estados Unidos, y de la mala sangre que persiste a raíz del golpe de 2002, la perspectiva de que tales determinaciones influyan en realidad sobre la política venezolana es remota. Además, como ni Estados Unidos ni Venezuela parecen dispuestos en esta etapa a permitir que las tensiones bilaterales pongan en riesgo los nexos comerciales con el sector energético y más allá de él, el gobierno estadounidense tiene poca influencia en el corto plazo para alterar las estrategias políticas y económicas del régimen de Chávez. Por la misma razón, Chávez está limitado para adoptar acciones que puedan hacer peligrar sus vínculos económicos vitales con el mercado estadounidense.

RETÓRICA Y CAMBIO DE RÉGIMEN

A causa de la naturaleza fungible de los mercados petroleros, la ineficacia de las sanciones económicas como instrumento de política exterior, y la credibilidad dañada de Estados Unidos dentro de Venezuela y en América Latina, una política de cambio de régimen no es convincente ni tampoco una opción sensata. Después de todo, el jefe de Estado venezolano ha sido elegido y reelegido con justicia. La oposición venezolano no parece lo bastante fuerte para deponerlo por medios legales o extralegales. Además, es muy poco probable que los vecinos de Venezuela y las instituciones en las que están agrupados, como la OEA, apoyen cualquier esfuerzo estadounidense por desestabilizar a Chávez. Por consiguiente, Estados Unidos haría bien en evitar la percepción de que está más interesado en aislar y contener a Venezuela que en manejar de manera pragmática los temas bilaterales con Caracas y atender los dilemas socioeconómicos de la región en su conjunto.

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Ver Departamento de Estado de Estados Unidos, Country Reports on Terrorism 2005, emitido en abril de 2006; Casa Blanca, “Memorandum for the Secretary of State: Presidential Determination on Major Drug Transit or Major Illicit Drug Producing Countries for Fiscal Year 2007”, comunicado de prensa núm. 200624, 15 de septiembre de 2006; Departamento de Estado de Estados Unidos, 2005 Country Reports on Human Rights Practices, emitido en marzo de 2006.

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El presidente Hugo Chávez se nutre de los temores venezolanos de intervención política o militar estadounidense. Por esta razón, el gobierno de Bush y su sucesor deben dejar en claro que Estados Unidos no tiene intención de intervenir por la fuerza en Venezuela, ni en forma abierta ni encubierta. Tal seguridad disminuiría, aunque no extinguiría, la probabilidad de las afirmaciones de Chávez al contrario y daría algo de espacio a una diplomacia pública positiva.

La Casa Blanca y el Departamento de Defensa, de hecho todos los funcionarios del Poder Ejecutivo estadounidense, deben secundar al Departamento de Estado en continuar moderando la retórica utilizada para caracterizar a Venezuela, a su jefe de Estado y funcionarios públicos. Los funcionarios estadounidenses deben abstenerse de usar retórica con la cual puedan inferirse caricaturas o epítetos ofensivos.

Hay la percepción de que Estados Unidos se opone activamente a la reelección de Chávez en la contienda presidencial del 3 de diciembre de 2006 y que trabaja de consuno con el candidato opositor, Manuel Rosales. Washington debe esforzarse por ser visto como parte neutral en la contienda, alentando a la vez a la oposición y a las fuerzas chavistas a ejercer a plenitud su derecho a votar.

La USAID, el NDA, el IRI y todos sus becarios en Venezuela y fuera de ella deben ser sujetos a escrupulosa supervisión y escrutinio con el fin de garantizar la naturaleza no partidista y los compromisos constitucionales de sus actividades en Venezuela.

ASUNTOS BILATERALES

El beneficio político interno y el prestigio internacional que el presidente Chávez gana como prominente opositor a Estados Unidos bien podría, aun después de la elección, ser mayor que los beneficios que percibe de tener vínculos bilaterales de mayor cooperación con Washington. Sin embargo, puede que aún sea posible procurar una relación pragmática con Venezuela. Estados Unidos ha atendido con éxito sus asuntos bilaterales

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con otros países cuyos gobiernos, de palabra o de obra, desafían sus intereses. El comercio continuo actúa como un fuerte desincentivo en contra de una escalada más dramática del conflicto. Estados Unidos y Venezuela pueden buscar de manera fructífera negociaciones en varios asuntos de interés mutuo, entre ellos seguridad regional y fronteriza, medio ambiente, inmigración, drogas, terrorismo y propagación de enfermedades infecciosas. La respuesta del gobierno venezolano a propuestas de diálogo bilateral ofrecerá un importante barómetro de si Chávez está preparado a encontrar un terreno común con Estados Unidos. •

Luego de la elección presidencial de diciembre de 2006, el gobierno de Bush debe ofrecer sostener conversaciones de nivel operativo con funcionarios venezolanos en una variedad de asuntos bilaterales específicos, como seguridad fronteriza, energía, drogas y salud pública. Este gesto de Washington ayudaría a demostrar a la región que Estados Unidos intenta trabajar de manera pragmática con Caracas, pese a la retórica de Chávez. Si Caracas rechaza la apertura, Estados Unidos estará en una posición más fuerte para convencer a otras naciones de que Chávez es culpable de que no se reduzcan las tensiones.

Se debe invitar a Venezuela a participar en un diálogo regional sobre seguridad energética. Una organización como el Foro de Cooperación Energética del Hemisferio Occidental, propuesta delineada en la Ley de Diplomacia y Seguridad Energética de 2006, que aún no se aprueba, podría permitir a ambas partes reanudar sus dilatadamente estancadas negociaciones sobre intereses energéticos comunes.

También se debe invitar a Venezuela a participar en el programa del Banco Interamericano de Desarrollo para apoyar la energía sustentable y el desarrollo de biocombustible en América Latina.

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DIÁLOGO REGIONAL

Moderar la retórica, investigar la imparcialidad de los programas estadounidenses de apoyo a la democracia y proponer conversaciones bilaterales ayudará a Estados Unidos a disipar la percepción de que sus políticas son guiadas por el fervor partidista y no por el pragmatismo con base en principios. Esto no significa, sin embargo, que deba conceder carta blanca a las autoridades venezolanas. La humillante derrota de los esfuerzos de Caracas por lograr un asiento en el Consejo de Seguridad a la ONU ha dañado su credibilidad internacional y atenuado temporalmente el volumen de su diplomacia internacional. Sin embargo, los funcionarios estadounidenses deben continuar vigilando de cerca el ambiente político venezolano y sus vínculos internaciones, en particular con Irán. Como la influencia unilateral de Estados Unidos en el país es tan limitada, la mejor forma de procurar que sus intereses no se vean amenazados en forma directa es aplicar una estrategia diplomática que busque movilizar apoyo regional para restringir las acciones de Chávez en el futuro. •

Estados Unidos debe abrir una negociación con otros líderes regionales, como Brasil, Chile, Argentina y México, sobre la manera de responder en caso de que Chávez cruce ciertas “líneas rojas” en su política interna o exterior. Si bien será difícil lograr consenso regional sobre líneas rojas específicas —mucho menos en cómo responder en caso de que se crucen—, sería un ejercicio útil explorar áreas potenciales de acuerdo. Podría haber una oposición común a cualquier esfuerzo de Chávez por reformar la constitución para permitir reelecciones ilimitadas, apoyar la inestabilidad en países vecinos o desarrollar una relación militar con Irán. La existencia de este diálogo regional podría ayudar a desalentar a Chávez de adoptar acciones inaceptables y prepararía el camino para una respuesta conjunta en caso de que diera pasos que causaran una crisis en Venezuela o en la región.

El potencial de que tal apertura tenga éxito depende en gran medida del tono con el que Estados Unidos se acerque a sus socios regionales. Las conversaciones deben ser de índole exploratoria y realizarse con espíritu de respeto mutuo. Cierto, Estados Unidos podría enfrentar una batalla cuesta arriba para convencer a

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algunos países de que les interesan las conversaciones de esta naturaleza, en especial naciones que tienen vínculos económicos significativos con Venezuela. Esta iniciativa podría lograr resultados positivos sólo si se da en forma simultánea con un cambio más amplio en el enfoque de Washington hacia América Latina.

POLÍTICA DE ESTADOS UNIDOS HACIA AMÉRICA LATINA

En una región que tiene desconfianza histórica del poderío estadounidense, el difundido escepticismo hacia la política exterior estadounidense y el reciente descenso de la autoridad moral de Washington confiere especial urgencia a que Estados Unidos trabaje para atender los principales problemas de América Latina: pobreza, inseguridad, polarización política y crisis de gobernabilidad. Como sostuvo en 2004 la Comisión Andes 2020 del Centro para la Acción Preventiva del Council on Foreign Relations, una política inteligente de Estados Unidos hacia la región andina —Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia— debe equilibrar mejor las agendas pro democracia y antinarcóticos con iniciativas dirigidas a reducir la exclusión social y la desigualdad. Los mismos principios pueden y deben aplicarse a América Latina en su conjunto. Lograr un objetivo tan difícil requerirá enfoques innovadores y flexibles hacia el libre comercio y el nacionalismo de los recursos, así como la disposición a trabajar de cerca con socios hemisféricos —Brasil, Argentina y México por nombrar unos cuantos— que se mantienen abiertos a esfuerzos de integración socialmente responsables. El Congreso estadounidense debe evaluar la utilidad de invertir miles de millones de dólares en la guerra contra las drogas al tiempo que considere ajustes a los criterios de la Cuenta del Desafío del Milenio, de modo que comunidades pobres de países de ingreso medio puedan recibir ayuda. Una estrategia más eficaz implicaría mayor flexibilidad en la asignación de contratos de ayuda y otros tipos de asistencia, de modo que empresas locales, y no sólo firmas y entidades estadounidenses, puedan participar en la licitación. También es necesario renovar el diálogo público sobre la asistencia de ajuste y otras medidas de justicia que puedan acompañar a los acuerdos de libre comercio para contrarrestar las inevitables dislocaciones que los pequeños productores, sobre todo

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agrícolas, tendrán que enfrentar. Por último, los funcionarios gubernamentales deben entender el impacto que la percepción de injusticia en las políticas de inmigración de Estados Unidos tiene sobre la credibilidad estadounidense en todo el hemisferio. A largo plazo, esta estrategia ayudará a reducir el atractivo de líderes como Chávez.

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CONCLUSIÓN

El presidente Chávez prospera en el conflicto con Estados Unidos. Su popularidad interna se vincula directamente con su éxito en otorgar a los venezolanos pobres las mejoras de bienestar social que estuvieron ausentes durante mucho tiempo. Aunque limitado, el atractivo regional de Chávez proviene de un discurso que pone énfasis en la desigualdad, la pobreza y la justicia social. Pese al teatro político chavista, su capacidad de dañar los intereses de Estados Unidos es en realidad muy limitada. Su economía depende en gran medida del acceso a los mercados estadounidenses, en particular los petroleros. De hecho, el mayor beneficiario de los fuertes lazos comerciales de Venezuela con Estados Unidos es el propio gobierno venezolano, que tiene el control directo de PDVSA. Si bien Chávez borda sobre el sentimiento antiestadounidense en la región, los electorados latinoamericanos se resisten a la intervención externa de cualquier persona, incluso de individuos de ideología antiestadounidense y atractivamente opuesta a los poderes establecidos. Otros líderes regionales sirven de importantes contrapesos al populismo chavista y no quieren ver un incremento de tensiones entre Estados Unidos y Venezuela disparado por las provocaciones de Caracas. Para tratar con Chávez, Estados Unidos necesita una estrategia tanto a largo como a corto plazo. A corto plazo, debe verse en la región como alguien que pasa por alto los dramas de Chávez y procurar trabajar con pragmatismo en temas de interés bilateral y regional, como la seguridad energética, el terrorismo, la reducción de la pobreza, el medio ambiente y la propagación de enfermedades infecciosas. Al ofrecerse a expandir las negociaciones bilaterales a nivel de trabajo con Caracas luego de la elección presidencial de 2006, Washington gana en cualquier caso: sea que Chávez acepte o rechace la apertura hacia la “paz”. Tal enfoque práctico, aun si no produce resultados significativos, puede hacer que los gobiernos latinoamericanos se muestren más dispuestos a trabajar en colaboración con Estados Unidos en un esfuerzo por trazar un conjunto claro de fronteras que no se permitirá cruzar a Venezuela. A largo plazo, Estados Unidos necesita enfrentar los problemas subyacentes de desigualdad y pobreza que alimentan el atractivo de Chávez. Restaurar el liderazgo

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estadounidense requerirá un cambio significativo en la forma en que Estados Unidos expresa su visión de la región andina y de América Latina en su conjunto. Es imperativo que funcionarios del gobierno estadounidense comiencen a reconocer en forma directa y abierta las profundas divisiones sociales que la mayoría de los latinoamericanos enfrentan hoy en día. Sólo al atacar de raíz las causas de la desigualdad que alienta el involucramiento de Chávez en los asuntos de estados frágiles puede Estados Unidos recuperar credibilidad como abogado de la democracia en el hemisferio.

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ACERCA DEL AUTOR

Richard Lapper ha sido editor sobre América Latina del Financial Times desde mayo de 1998, encargado de orientar la cobertura sobre América Latina tanto en la edición impresa como en línea. Escribe la mayoría de los editoriales del Financial Times relativos a la región; edita y a menudo escribe la “Agenda Latinoamérica”, columna semanal de análisis político, y es colaborador frecuente en las páginas de información especial del periódico. Ingresó a Financial Times en 1990 y fue corresponsal de seguros, redactor de mercados de capital y redactor de noticias financieras antes de asumir su cargo actual. Ha tenido una larga relación con América Latina; hizo su debut en el periodismo en 1980 como corresponsal en América Central de la Latin America Newsletter, con sede en Londres, y más tarde escribió sobre una amplia variedad de temas relativos a finanzas y desarrollo en publicaciones como Economist Intelligence Unit, South Magazine y Caribbean Insight. Radica en São Paulo, Brasil, y viaja con frecuencia dentro de la región y en Estados Unidos.

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DECLARACIÓN DE LA MISIÓN DEL CENTRO PARA LA ACCIÓN PREVENTIVA

El Centro para la Acción Preventiva (CAP) busca ayudar a prevenir, desactivar o resolver conflictos letales en el mundo y expandir el cuerpo de conocimiento sobre la prevención de conflictos. Para ello crea un foro en el cual representantes de gobiernos, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales, corporaciones y sociedad civil pueden reunirse para desarrollar estrategias operacionales y oportunas para promover la paz en situaciones específicas de conflicto. El centro se enfoca en conflictos en países o regiones que afectan intereses estadounidenses, pero que de otro modo podrían pasar inadvertidos; donde la prevención parece posible, y cuando los recursos del Council on Foreign Relations pueden significar una diferencia. Con ese fin: •

Reúne Comisiones de Acción Preventiva Independiente, integradas por miembros del CFR, empleados del mismo y otros expertos. Las comisiones conciben una estrategia práctica y realizable de prevención de conflictos, confeccionada a la medida de los hechos del conflicto particular.

Emite Informes Especiales del CFR para evaluar y responder con rapidez a situaciones de conflicto en desarrollo y formular recomendaciones oportunas y concretas sobre políticas que el gobierno estadounidense, la comunidad internacional y actores locales puedan utilizar para limitar el potencial de violencia letal.

Compromete al gobierno estadounidense y a los medios informativos en Estados Unidos en esfuerzos de prevención de conflictos. El personal del centro y los miembros de la comisión se reúnen con funcionarios gubernamentales y miembros del Congreso de Estados Unidos para enterarlos de los hallazgos y recomendaciones del CAP; facilitar contactos entre funcionarios estadounidenses y actores locales y externos absolutamente necesarios, y crear conciencia entre los periodistas sobre posibles focos de conflicto en el mundo.

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Construir redes con organizaciones e instituciones internacionales para complementar y aumentar la influencia establecida del CFR sobre la arena política estadounidense e incrementar el impacto de las recomendaciones del CAP.

Aportar una fuente de pericia sobre prevención de conflictos que comprende investigación, estudios de caso y enseñanzas aprendidas de conflictos pasados que políticos y ciudadanos privados pueden utilizar para prevenir o mitigar futuros conflictos letales.

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COMITÉ CONSULTOR DEL CENTRO PARA LA ACCIÓN PREVENTIVA

John W. Vessey Jr. GENERAL, USA (RET.); PRESIDENTE, COMITÉ CONSULTOR DEL CAP Morton I. Abramowitz THE CENTURY FOUNDATION Peter Ackerman ROCKPORT CAPITAL, INC. Patrick M. Byrne OVERSTOCK.COM Antonia Handler Chayes TUFTS UNIVERSITY Leslie H. Gelb COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS Joachim Gfoeller Jr. G.M.G. CAPITAL PARTNERS, L.P. Richard N. Haass COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS David A. Hamburg CORNELL UNIVERSITY MEDICAL COLLEGE John G. Heimann FINANCIAL STABILITY INSTITUTE

George A. Joulwan GENERAL, USA (RET.); ONE TEAM, INC. Jane Holl Lute UNITED NATIONS Vincent A. Mai AEA INVESTORS INC. Margaret Farris Mudd FINANCIAL SERVICES VOLUNTEER CORPS Kenneth Roth HUMAN RIGHTS WATCH Barnett R. Rubin NEW YORK UNIVERSITY Julia Vadala Taft Robert G. Wilmers MANUFACTURERS & TRADERS TRUST CO. James D. Zirin SIDLEY AUSTIN, LLP

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INFORMES ESPECIALES DEL CONSEJO (CSR) RECIENTES PATROCINADOS POR EL COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS
Reforming U.S. Patent Policy: Getting the Incentives Right Keith E. Maskus; CSR núm. 19, noviembre de 2006 Foreign Investment and National Security: Getting the Balance Right Alan P. Larson y David M. Marchick; CSR núm. 18, julio de 2006 Challenges for a Postelection Mexico: Issues for U.S. Policy Pamela K. Starr; CSR núm. 17, junio de 2006 (sólo en Web) y noviembre de 2006 U.S.-India Nuclear Cooperation: A Strategy for Moving Forward Michael A. Levi y Charles D. Ferguson; CSR núm. 16, junio de 2006 Generating Momentum for a New Era in U.S.-Turkey Relations Steven A. Cook y Elizabeth Sherwood-Randall; CSR núm. 15, junio de 2006 Peace in Papua: Widening a Window of Opportunity Blair A. King; CSR núm. 14, marzo de 2006 Neglected Defense: Mobilizing the Private Sector to Support Homeland Security Stephen E. Flynn y Daniel B. Prieto; CSR núm. 13, marzo de 2006 Afghanistan’s Uncertain Transition From Turmoil to Normalcy Barnett R. Rubin; CSR núm. 12, marzo de 2006 Preventing Catastrophic Nuclear Terrorism Charles D. Ferguson; CSR núm. 11, marzo de 2006 Getting Serious About the Twin Deficits Menzie D. Chinn; CSR núm. 10, septiembre de 2005 Both Sides of the Aisle: A Call for Bipartisan Foreign Policy Nancy E. Roman; CSR núm. 9, septiembre de 2005 Forgotten Intervention? What the United States Needs to Do in the Western Balkans Amelia Branczik y William L. Nash; CSR núm. 8, junio de 2005 A New Beginning: Strategies for a More Fruitful Dialogue with the Muslim World Craig Charney y Nicole Yakatan; CSR núm. 7, mayo de 2005 Power-Sharing in Iraq David L. Phillips; CSR núm. 6, abril de 2005 Giving Meaning to “Never Again”: Seeking an Effective Response to the Crisis in Darfur and Beyond Cheryl O. Igiri y Princeton N. Lyman; CSR núm. 5, septiembre de 2004 Para comprar una copia impresa, favor de llamar a la Brookings Institution Press: 800-5375487. Nota: Los Informes Especiales del Consejo pueden bajarse del sitio web del Consejo, CFR.org. Para mayor información, comunicarse a publications@cfr.org.

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