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Crisis y reforma de la

Administración Pública

Crisis y reforma de la
Administración Pública

Director
Manuel Arenilla Sáez

Crisis y reforma de la Administración pública
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ISBN: 978-84-9745-516-9
Depósito Legal: C-1138-2011
Directora Editorial: Cristina Seco López
Editora: Paola Paz Otero
Producción Editorial: Gesbiblo, S. L.
Impreso en España – Printed in Spain

A José Vilas Nogueira

Autores

Manuel Arenilla Sáez es Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración por
la Universidad Complutense de Madrid desde 1987, catedrático de Ciencia Política y
de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos desde 2005 y Administrador
Civil del Estado, en excedencia, desde 1985. Ha sido director del departamento de
Derecho público I y Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos, consejero
del Gobierno de La Rioja entre 1995 y 2002 y vicedecano de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociología de la Universidad de Granada. En la actualidad es miembro del
Consejo Director de la Ciudad de Madrid y director del Máster en Gobernabilidad
y Gestión Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Sus publicaciones e
investigaciones se centran en: modernización administrativa, procesos de descentralización, reforma del Estado, gestión del riesgo, participación ciudadana, función
pública y gobernanza.
Ricardo García Vegas es licenciado en Ciencia Política por la Universidad
Fermín Toro (Venezuela), candidato al título de Doctor en Gobierno, Administración
y Políticas Públicas de la Universidad Complutense de Madrid, Máster en Estudios
Políticos Aplicados por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (España) y Especialista en Gerencia Pública por el
Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA, Venezuela). Ha tenido
experiencia directiva en gobiernos locales, ha realizado labores de docencia universitaria como profesor contratado en la Universidad Fermín Toro y ha participado en
proyectos de consultoría con diversos gobiernos autonómicos y locales de España.
Desde el año 2007 es investigador en el Departamento de Derecho público I y Ciencia
Política de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, centrado en temas como
gobiernos locales y participación ciudadana, análisis de políticas públicas, gestión
de riesgo y modernización de la Administración Pública.
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Autores

Pedro Luis Pérez Guerrero es Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la
Universidad Complutense de Madrid desde 2005 y licenciado en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Actualmente es Jefe de Servicio
de Relaciones con la Unión Europea en la Dirección General de Inmigración, del Ministerio
de Trabajo e Inmigración. Es profesor asociado en la Universidad Complutense de
Madrid. Ha realizado diversas investigaciones y publicaciones relacionadas con el
gobierno local, la calidad de los servicios públicos y la participación ciudadana.
Ana Polo Sánchez es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración
por la Universidad de Granada y Máster en Gobernabilidad y gestión pública por
el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Ha participado en varios
estudios de diferentes consultoras. Actualmente es la responsable de la asistencia técnica del Centro de Buena Administración en la Junta de Castilla y León, colaborando
con la Escuela de Administración Pública de Castilla y León en temas relacionados con
gestión pública.
Juan Carlos Redondo Lebrero es licenciado en Ciencias Políticas en las
especialidades de Ciencia de la Administración y Estudios Internacionales por la
Universidad Complutense de Madrid desde 1994. Ha sido investigador del Instituto
Complutense de Ciencia de la Administración en procesos de análisis, descripción
y valoración de puestos de trabajo. Desde 1997 es formador de empleados de las
Administraciones Públicas, en materia de gestión presupuestaria, recursos humanos
y administración de personal en las Administraciones Públicas, así como de calidad
en el ámbito público. Su labor de consultoría se extiende a la elaboración de cuadros
de mando, reforma de procedimientos y modernización y calidad administrativa.
Desde 2006 forma parte del equipo investigador de la Universidad Rey Juan Carlos en
materia de calidad de los servicios públicos, participación ciudadana, presupuestos
participativos y gobernanza.
José Manuel Ruano de la Fuente es Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid desde 1995. Actualmente imparte
docencia como profesor titular de Universidad en los estudios de grado y posgrado
de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de
Madrid en el área de Ciencia Política y de la Administración, y ha impartido docencia
en diferentes universidades europeas y americanas. Durante años ha participado en
numerosas misiones internacionales de reforma del Estado en Europa oriental, Asia
y América Latina, en las que ha trabajado para la Unión Europea, el Banco Mundial,
la Agencia Española de Cooperación Internacional, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de España y la Escuela Nacional de Administración (ENA) de
Francia. Sus principales líneas de investigación son el gobierno local y las políticas
públicas, los procesos de descentralización y la reforma del Estado.
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Autores

Jesús Ruiz Tutor es licenciado en Veterinaria por la Universidad de Zaragoza
desde 1979. Fue Director General de Calidad Ambiental y Autoridad Medioambiental
del Gobierno de La Rioja desde el año 1997 hasta el año 2003, vocal del Pleno del
Consejo Nacional del Clima en 2002 y responsable técnico de apoyo de la Red de Autoridades Medioambientales hasta 2008. Ha sido Presidente del Consorcio de Aguas y
Residuos de La Rioja desde 1998 hasta 2003. Desde ese mismo año es Jefe de Servicio
de Integración Ambiental del Gobierno de La Rioja con las funciones de planificación
hidráulica, atmósfera y cambio climático; gestor técnico de la reserva de la biosfera de
los valles del Leza, Jubera, Cidacos y Alhama; y concejal del Ayuntamiento de Logroño
dedicado a los temas de urbanismo y medio ambiente desde el año 2007.
Enrique Silvestre Catalán es licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid desde 1991 y funcionario del
Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado desde 1994. Ha sido Secretario
General Técnico de la Consejería de Desarrollo Autonómico, Administraciones Públicas
y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja de 1997 a 1999. En la Administración
General del Estado ha ocupado, entre otros, los puestos de Subdirector General Adjunto
del Secretariado del Gobierno en el Ministerio de la Presidencia, Vicesecretario General
del Consejo de Coordinación Universitaria, Director de la Agencia Nacional Erasmus,
Subdirector General de Coordinación Universitaria y Vocal Asesor de la Secretaría de
Estado de Cooperación Territorial en el Ministerio de Política Territorial, para desempeñar las funciones de Gestor del primer Fondo Estatal de Inversión. En la actualidad
desempeña el puesto de Subdirector General del Profesorado e Innovación Docente en
el Ministerio de Educación.

ix

Presentación

E

l libro que tiene el lector entre sus manos no responde a una urgencia oportunista
por las medidas que se vienen tomando en los últimos años en las distintas
Administraciones española y de los países de nuestro entorno. Su gestación se remonta
a hace casi tres años cuando los autores recibieron el encargo de realizar un plan de
calidad y transparencia para una comunidad autónoma, que no es ninguna de las
dos que se estudian en el libro. A esa investigación se sumaron los proyectos de
investigación “Riesgos, análisis, gestión y aplicaciones”, de la Comunidad de Madrid
(S2009/ESP-1685), y “Modelos y alternativas de carrera en la universidad española. Un
estudio desde los riesgos actuales del Sistema universitario” (MACUE), convocatoria
de Estudios y Análisis (Orden EDU/1372/2010, de 28 de mayo), que han orientado de
manera decisiva el enfoque de este libro.
El origen ha determinado en buena parte el resultado, ya que el contenido se ha
ceñido al índice habitual de los planes de calidad en nuestro país al que se han añadido algunas novedades. Esto explica que no haya una reflexión específica sobre los
recursos humanos, ni sobre el diseño orgánico, ni sobre los medios presupuestarios y
financieros, ni tampoco sobre los sistemas y tecnologías de la información y la comunicación. Estos factores no suelen contemplarse, al menos en profundidad, en los planes
de reforma y modernización de las administraciones públicas españolas actuales, lo
que muestra su alcance y puede explicar la debilidad de los resultados de casi todos
ellos. Los recursos humanos se abordan en momentos de cambio normativo como el
actual; el diseño orgánico en la urgencia de la renovación o de las crisis de los gobiernos;
el presupuestario y financiero, en su modalidad de recorte lineal, en situaciones de
crisis como la actual; y los sistemas y tecnologías de la información y la comunicación
suelen tener desde hace unos años un tratamiento diferenciado en sus propios planes
estratégicos. De esta manera tenemos la primera conclusión de este libro: la falta de
tratamiento integral de las reformas administrativas en España.
Cabe preguntarse entonces cuál es el contenido básico de los planes de reforma. La
respuesta es una mezcla de propuestas de modificación de la cultura administrativa,
de los procedimientos de gestión y de mejoras en la atención al ciudadano soportadas
en las nuevas tecnologías. Se responde así a la tendencia de las últimas dos décadas de
simplificar la gestión administrativa, buscar la aceptación del ciudadano, motivar a los
empleados públicos y hacer un uso intensivo de las tecnologías.
xi

Presentación

Aunque el propósito inicial fue tratar el enfoque de calidad de una manera
diferenciada, ya que sobre él giran numerosos planes de modernización, los autores
decidimos que la calidad se abordaría de manera transversal y como tal aparece en
distintos capítulos: en el marco teórico, en la descripción del proceso modernizador
de las administraciones públicas seleccionadas, en la descripción detallada del marco
normativo y, de forma más concreta, en los capítulos de la e-Administración y de
calidad y atención al ciudadano.
Para que el estudio no se quedara en una relación resumida del estado de la modernización, los autores decidimos abordar el estudio detallado de dos casos. Andalucía y
Castilla y León suman casi once millones de habitantes y más del 35% de la superficie
de España, incluyen 17 provincias y 3.019 municipios y un total de 345.000 empleados
públicos. Estas cifras muestran por sí solas el interés en estudiar estas dos grandes
administraciones públicas. A ello hay que sumar el hecho de que los procesos
modernizadores de ambas comunidades autónomas han seguido principios e itinerarios
distintos, aunque presentan también importantes rasgos comunes al pertenecer a un
mismo sistema administrativo estatal. Todo ello hace que sea de gran interés estudiar estos casos a partir de los datos suministrados por ambas Administraciones y
los elaborados por los autores. Es indudable que se trata de dos Administraciones
representativas en el conjunto español de las que se pueden extraer unas cuantos
principios de buena Administración.
Desde un principio entendimos que no era suficiente ofrecer un conjunto de buenas
prácticas en cada apartado derivadas del estudio comparado nacional e internacional,
ni realizar un diagnóstico de las administraciones señaladas dentro del contexto español y europeo. De esta manera el libro comienza con un capítulo extenso de Manuel
Arenilla Sáez en el que se hace un repaso crítico de las principales corrientes teóricas
sobre la Administración Pública de las últimas décadas. Así se recoge el enfoque de
la Administración burocrática o “vieja Administración Pública”, las corrientes eficientistas agrupadas en la denominación Nueva Gestión Pública y la más reciente de la
gobernanza. La intención no es resumirlas, sino mostrar lo que tienen aprovechable
para elaborar una Teoría de la Administración Pública que pueda abordar y resolver
los principales problemas que tienen hoy en día nuestras administraciones. Lo que se
mantiene es que las corrientes eficientistas dominantes en el discurso y los hechos de
muchas administraciones son claramente insuficientes para ofrecer un pensamiento
coherente sobre el servicio público que sea útil a la Administración como institución y
a sus integrantes. Son innegables e irrenunciables sus aportaciones destinadas a que la
Administración se encamine a la eficiencia en su gestión. Sin embargo, estas corrientes
no han servido para aumentar la aceptación ciudadana y mejorar la legitimidad de la
Administración Pública. Es preciso reorientar la reforma de la Administración comenzando por una reflexión profunda sobre su misión. A tal fin se ofrecen unas bases
teóricas de discusión en las que habrá que profundizar en estudios posteriores.
El segundo capítulo elaborado por Manuel Arenilla Sáez y Ana Polo Sánchez trata
sobre el proceso modernizador en las administraciones de las comunidades autónomas de los casos seleccionados. En él se estudian las bases teóricas de los procesos de
xii

los casos de Andalucía y Castilla y León. los sistemas de evaluación de la calidad y su realidad en España y en estas dos administraciones. tratando. Es evidente que la Administración debe predicar con el ejemplo en materia de eficiencia energética. El sexto capítulo requiere una breve justificación. La tarea ha correspondido a Enrique Silvestre Catalán que estudia el marco normativo de ambas comunidades autónomas y del conjunto del Estado desde 1980. La razón de no considerarse en los planes de reforma es que la materia no suele recaer orgánicamente en los departamentos responsables de la modernización. El libro tiene muchos retos planteados y uno de los más importantes es ofrecer una línea clara de actuación en materia de ética. calidad y Administración electrónica. las experiencias españolas en la implantación de modelos de calidad en los que recoge ejemplos de buenas prácticas. como en el resto de los capítulos. tanto en las medidas que adopta para el fomento de esta política en el sector privado como en las mejores prácticas observadas en el panorama internacional y nacional. de José Manuel Ruano de la Fuente. El cuarto capítulo ha sido elaborado por Ricardo García Vegas y analiza las tendencias y las buenas prácticas en e-Administración. Nos pareció necesario situar el estudio en el contexto normativo de la modernización en España. sino porque sus procedimientos y disposiciones tienen un importante impacto medioambiental en la sociedad. por lo que Manuel Arenilla Sáez y Jesús Ruiz Tutor han tratado de una manera completa el estado de la cuestión en la Administración Pública. Es inhabitual que en los planes de modernización o de calidad se aborde la eficiencia energética. No se puede decir que haya administraciones más originales que otras y sí que existe una amplia coincidencia en las soluciones. estudiando los dos casos señalados dentro del conjunto estatal y comparado. El quinto capítulo. El resultado es el estado formal de la cuestión en nuestro país en materia de innovación. termina con los procesos de implantación y seguimiento de las cartas de servicio. Estas cuestiones son más propias de diagnósticos y de planificaciones del tipo Agenda 21. no solo porque ella misma genera un consumo importante en esta materia. se adentra en los servicios de calidad y de atención al ciudadano. estudia los sistemas de quejas y sugerencias y los casos de Andalucía y Castilla y León. transparencia y participación. El capítulo concluye con una serie de propuestas. En él se aborda el significado actual de esta materia haciendo hincapié en la e-participación y la e-gobernanza. Así. Esta justificación es la que ha llevado a dar un tratamiento distinto a la eficiencia energética del resto de los capítulos. Se ha presumido el desconocimiento de la materia por los responsables de la modernización administrativa. modernización. A continuación se estudia la situación de la Administración electrónica en España y en el mundo con especial referencia a las dos comunidades autónomas que son objeto de atención especial en el libro. las etapas seguidas por cada una de ellas y sus principales aportaciones en materia de calidad y de eficacia.Presentación modernización de dichas administraciones. El capítulo acaba con una serie de propuestas. Se mantiene que la mejora en el rendimiento en las administraciones es condición necesaria para xiii . pero lo cierto es que la materia está pasando de su fomento en el ámbito privado a ser introducida con fuerza en la organización de la Administración Pública.

tan poco proclive a la transparencia y a la participación. esto es. Los dos últimos capítulos también representan una novedad en el tratamiento de la gestión pública y de los planes de modernización. Se escribe mucho de la necesidad de acercar la Administración a los ciudadanos. En cada una de las materias se contempla la situación de Andalucía y Castilla y León. que repercute negativamente en la equidad y en la cohesión social. pero lo cierto es que no se han efectuado estudios teóricos recientes sobre la presencia de los servicios de atención al ciudadano en el territorio. El libro termina con una amplia Bibliografía que recoge las referencias del texto y la documentación y fuentes manejadas. el resto de los autores queremos agradecer la labor de apoyo que han realizado para todos nosotros Ana Polo Sánchez y. En los dos casos finaliza con una serie de conclusiones. Para tratar de evitar las inercias de la cultura burocrática española. Manuel Arenilla Sáez Madrid. Por otra parte. En ambas comunidades estudia la localización territorial. tanto españolas como europeas e internacionales. aunque no se ha renunciado a exponer de forma rigurosa las grandes cuestiones abiertas en cada una de las materias consideradas. 17 de mayo de 2011 xiv . la lejanía de los servicios genera un problema de accesibilidad. pero se encuentra bien señalizado y jalonado de éxitos. la teoría política y jurídica sobre la transparencia y también sobre la ética y la participación. La tesis de fondo es que el territorio se relaciona directamente con la prestación de los servicios públicos y la cohesión social. La conclusión para el lector será obvia: en materia de transparencia. El capítulo trata de llamar la atención sobre el hecho de que es imprescindible abordar con decisión este claro campo de ganancia política y administrativa. Es imperativa la incorporación de medidas concretas que empoderen a los ciudadanos y que transformen el actual estilo de gobernar. Ricardo García Vegas. Los autores han optado por una metodología menos académica con el fin de exponer sintéticamente la enorme cantidad de material manejado. En el apartado de agradecimientos. También se ofrece una comparación de la política participativa de Andalucía y Castilla y León con las comunidades autónomas que han otorgado una relevancia institucional y orgánica a esta materia.Presentación que éstas se relegitimen. participación y refuerzo ético queda mucho camino por recorrer. la legislación española vigente y comparada. se ofrece un estudio comparado en materia de cartas del ciudadano y de códigos de buen gobierno que abarca experiencias subnacionales y nacionales. El capítulo es extenso y complejo y está redactado por Manuel Arenilla Sáez y Juan Carlos Redondo Redondo. el grado de accesibilidad que tienen los ciudadanos a los servicios ofrecidos por las oficinas de información y atención y el grado de cobertura que poseen éstas en relación con el territorio de la comunidad. pero no es suficiente. especialmente. de la ventanilla única o de las oficinas integradas. Pedro Pérez Guerrero realiza una investigación original en dos capítulos sobre el análisis territorial de los servicios de información y atención al ciudadano de las administraciones de las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla y León. Para ello se expone con detalle la posición de los organismos internacionales.

....... Enfoque de la calidad...............4......2............ eficacia jurídica....6..4..............................2... 1.................4............ Limitaciones para desarrollar la NGP...... Nueva Gestión Pública....3..... Singularidad de la Administración: El ejercicio del poder público............................. Limitaciones. 1.... 1....1................ Administración Pública clásica............................2... 1 5 5 7 9 11 15 15 18 19 20 21 22 23 24 24 25 27 27 32 35 38 43 45 45 47 xv .....1.......4.................. Introducción............. Elementos caracterizadores...3....... Bases del Estado democrático desde la teoría clásica........ Transmisión de valores.......2...............2........3.....................4....................2............ 1........ 1.. Crisis de la Administración Pública......2....... Libertad e igualdad en la democracia liberal........................ 1.................. 1...4..........1. Resultados de la gestión pública y legitimidad institucional.....3......... Qué Administración Pública..... 1........4. Aproximación clásica y de la NGP a la Administración Pública............3.3........... 1........2..2.....................4........... Eficiencia económica vs............................... Actualidad de la democracia directa..........2........................................... Fundamentos de la NGP.1.. Modernización y NGP en España.................. 1........................................ 1...4.....2.... 1....3......3................3.........1.......... 1.. Naturaleza y alcance de los procesos modernizadores............3................. Sentido político de la Administración... Límites culturales de la Administración.4..........3............................2...........4....1.........................4..... 1.........5..................... 1..................5..... Marco teórico actual de la Administración Pública 1........ Libertad e igualdad en la democracia directa y los primeros republicanos.......... 1................. 1........ 1............. 1...2...............2.... 1.2..Contenido 1.........................1.........4..............1................. 1..................3..............4........... Críticas a la NGP...........1............ 1.................2.......... Efectos de la NGP en la Administración española..... 1.... 1....................4.3............ Desgaste de la democracia liberal y propuestas para su fortalecimiento.4............. 1.

..9........ 1.......... 1...........8.... 1..................3.... función política e inamovilidad. Estrategias para superar o no caer en el riesgo sistémico.....5............ Ganancia............ 1..........8....1.. Bien común e interés público........................... Responsabilidad..9............... 1..... 1...... 1.......... Centralidad del concepto de ciudadano........................... 1........ 1............................7...9.9.....................8.3.......5............. Necesidad de un Estado fuerte.7.......7..............................5.....5.....................7....1.................... Administración y gobernanza.............................. Refuerzo cultural del ángulo muerto de visión........ Motivación y servicio público......... 1....... 1............ prevención y evaluación de riesgos...............6... 1.......................7....4.............. Limitación del Estado y del individuo no organizado............................... 1............9...............8..............................7.... Alcance y límites de la participación ciudadana...3.....6..................7...... 1.... 1......8.1..... 1.2... Ética.............................8.................5............1...................... 1................................. 1.... Reorientación de la gestión pública hacia la buena Administración........ 1....................................9...5.................9. 1..... Reflexión sobre los medios....... 1....................8......... Riesgo específico....... Lecciones aprendidas sobre gestión pública..7.......... Revisión de los principios de la NGP.................... 1... 1..... Hacia una nueva teoría de la Administración Pública............................ Crisis de la institución del Estado. 1......3..6............ 1.......... Una función pública receptiva y flexible.. 1......1..4........2........ Transparencia......1........9... 1......... 1...8................. 1........................3...... Participación...................................................... Gobernanza y Administración Pública....... 1.. Indicios del riesgo en la Administración...................................1..........................8................8... 1...................... 1...8.......... Eficiencia social de los ingresos y gastos públicos...........2.................7....... Limitaciones y aportaciones de la gobernanza......................2....................... 1.8.............5...........................6................................8.....1.. Ahondando en el riesgo por la eficacia..4......... xvi 57 57 59 61 61 63 65 65 68 72 72 74 78 78 81 84 85 85 87 93 96 96 99 100 102 104 107 110 112 114 117 120 122 122 124 127 127 128 129 132 132 134 135 ...................6...8.....4..................................5......7...... 1........2...4..Contenido 1.........2..........5............................... 1...1........7...... Riesgo...........7..................................... 1.3.................... Fines y valores de la gestión pública.... Principios: Precaución.............................1. Referentes ciudadanos para superar los URS......... Gestión del riesgo..2...6.............2... Situación del ciudadano.. De la reducción del Estado a su necesaria fortaleza..........8................... Servicio a los ciudadanos......................................... 1........1.... 1......... Consideraciones teóricas. Función pública.. 1.....6......8........7..... Riesgo y cambio en la Administración Pública..........3....................... 1......................8.....................2...4.... Presentación del tema.2.......5.5...7... 1.................2............... 1........... Ciudadanía corresponsable..... pérdida y estrategias ante el riesgo de los responsables políticos..............................8.......................4......... Ganancia en el riesgo de los responsables de la Administración Pública........ Un nuevo ciudadano... Visión sistémica de la Administración Pública....

Primeros planes de modernización... Las comunidades autónomas reciben la gestión de los grandes servicios públicos............ Algunas estrategias de ganancia.....2..... Normas estatales y autonómicas............3...............1.2........................2.................... 3............................1.. La calidad como derecho........... La e-Administración... 2..............3...... 2000-2008: El gran salto....................... 3..............................1.2........ 2............2. 2.... 3................ 3............ Proceso de institucionalización de las estructuras autonómicas: 1980-1990........4......... Comunidades autónomas y desarrollo normativo del autogobierno.. Marco teórico de la modernización...... Algunas resistencias al cambio............. 2.2.............. 2....3.. 1990-1996: Fin de la primera etapa de transferencias...1... 3.....1............................................ 3.................2... 3.........1............................... Legitimación de la Administración a través de la modernización......................................4.2... 2........2. Crisis del modelo y primeros intentos de modernización: 1990-2000....3.......................... Emulación estatal y regulación administrativa.. 3.................... Nuevos desarrollos en el marco de nuevos principios...............4....... El ciudadano como eje central................3...............1..... Institucionalización de la Administración autonómica.. 3..............................3...............................4... 139 139 140 141 142 143 145 145 147 149 154 159 159 160 163 165 165 169 172 172 172 174 176 177 178 181 181 182 188 196 xvii .................. 3...3..2.3........1......... e-Administración.......1.... 2.... Bases teóricas y técnicas de los procesos modernizadores.... 3.......................... 2..... Modernización de las administraciones autonómicas.............. 2........................3.................... Impulso de la Unión Europea.Contenido 2... 1996-2000: Adaptación a una nueva realidad........................................3................ Modernización y equilibrio organizativo....2............3.2.......................................... La e-Administración en la Administración General del Estado...........3................ Marco normativo de la modernización española y de las administraciones públicas de las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla y León 3.1........1. 3. Conclusiones y propuestas...3.......2............... 3.2.....................4.. 3......... Proceso modernizador de la Administración.2.......2..... Introducción. 2.....4.... Etapas de la modernización..............3.........2.2................ Adaptación a las grandes transferencias.......1.........................2..1................ Primeros intentos de modernización......... 3........ 2.1....................1.......................................................................... 2... Desarrollo normativo del Estado...4. 2.......1.........3. Principales aportaciones de calidad y eficacia.. La e-Administración en las comunidades autónomas...1......................... Las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla y León 2.......... 3.........1........

.. Marco español: Planes e iniciativas................. 5...............4.......................................................2...........3.........2..............................................6............ 4................. 4...... 5...... 4......................................Contenido 4......1........................................ 4.......................4........................................ Estructura orgánica.........1... 4...3......4.... Participación electrónica (e-participación).......................................................... 4.................... 4........... Estructura orgánica......... 4...5.2......................2..... Evolución de la sociedad de la información: Personas y empresas................. 5.4..1.......... Instrumentos para la evaluación de la calidad..... Calidad y atención al ciudadano 5......... Planes e iniciativas autonómicas. Experiencias en otras comunidades autónomas... Evaluación de la calidad en la Comunidad de Castilla y León..1.......................... 5..........................1....................4......2..... Evaluación de la calidad en su contexto autonómico........... 4............................... Participación electrónica................. xviii 201 203 205 207 207 207 208 211 213 213 214 214 218 218 221 222 223 225 225 229 229 232 233 236 238 241 244 250 250 250 253 254 255 259 ............1... Marco internacional......5.....5............ 4.... Contenidos y ofertas de servicios.. Sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad de Castilla y León......... 4................3............................... Definición de las bases de un Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos............ Evolución de la sociedad de la información: Personas y empresas........... 4................... 4.. 5........... 5.........4.... 4.......................... Conclusiones..................................3................2...1..1..........4........... Variables para la descripción de los casos.........4....4......5.....3................1........................... e-Administración: Evolución y situación actual........................................1.........4.......3............................................................ 4......3.. Marco institucional....... Marco europeo de la Administración electrónica: Planes e iniciativas...5......... Prestación de servicios públicos................................. 4.....................................2... 4.....2...................................... 4.....1. Comunidad de Castilla y León.......... 4................ Planes e iniciativas autonómicas....... 4..................5.2................. 5......2...........4.............4... 4................... Fomento de la gobernanza electrónica....4.......... Tendencias y buenas prácticas en e-Administración 4..1..2.. Comunidad de Andalucía...2. Extensión de los procesos democráticos. Evaluación de la calidad en la Comunidad Autónoma de Andalucía.......................................4..... 4... Estado de situación de la Administración electrónica en España y en el mundo.3................................ 5........................................................................................2. 5............................................ Contenidos y oferta de servicios..... Diseño de sistema de quejas y sugerencias......... Sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.............................2.................1.....4.............2..5.4........................ Marco institucional...........................................5..... 4.. Casos de estudio................2.......................... 4......

..10... 6......... 5..................... 6.......13.6.....3..... Estrategia Regional contra el Cambio Climático 2009-2012-2020.2....3.................. Marco de referencia...................11................ Plan Andaluz de Acción por el Clima 2007-2012: Programa de Mitigación (PAAC)......5............. 6............3...2................ 5........3...3......4... Casos españoles..... Introducción..... 5......... Plan de Innovación y Modernización de Andalucía (PIMA)....5................................... 6....1.......2....2..6............................ Repaso a la política energética actual.......2....2......1................ 6........3.............1............2..3.................... Origen y difusión de las cartas de servicios en perspectiva comparada..2...... Ley de Economía Sostenible........3. Plan de Acción de ahorro y eficiencia energética 2008-2012......2..................... Cartas de servicios en Castilla y León.3. Conclusiones................. 6... 5................6..........................5...........3.Contenido 5. 6.......2.3......2..........2.........................................3..2............... 5.... 6.. Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible de Castilla y León 2009-2014................................... 5.6..............2.........6......... Tendencia en las comunidades autónomas..... 6...............................2.........1........ Agencia Internacional del Medio Ambiente para los Gobiernos Locales....2......................................... Estrategias sobre eficiencia energética en la Administración española.2.. Ejemplos de buenas prácticas....... Eficiencia energética en la Administración Pública 6. Plan Andaluz de Sostenibilidad Energética 2007-2013.................2.......................................2............. Plan de Medio Ambiente de Andalucía 2004-2010.2....... Estrategia española de ahorro y eficiencia energética en España para el periodo 2004-2012.... 6.............7..2.......... 6. 5............... 6.. 6... Experiencias españolas en la implantación de modelos de calidad....... 6. 6.12....................2....................................... 6............. Experiencias internacionales..... 6..... Ley de Contaminación Lumínica y de Fomento del Ahorro Energético de Castilla y León.... Desarrollo e Innovación 2007-2013. 6...............2..... 6...........................2........ Cartas de servicios en Andalucía..3....................4...2.............. Estado de la eficiencia energética en la Administración..3....................2...3....3.......3... Cartas de servicios como instrumento de mejora.................. 6.. 6.6............9......... Buenas prácticas en el entorno europeo.................... Consideraciones generales.2................3......................... Administración General del Estado......3.3................ 6...1.... 6......2......................1.. Plan de Ahorro y Eficiencia Energética de Castilla y León 2008-2012 .5.......1.................4...... 6.... Procesos de implantación y seguimiento de las cartas de servicios................. Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía 2007-2013.................... Plan Andaluz de Investigación...... 263 263 265 267 270 270 272 276 278 287 289 289 295 296 299 302 312 313 313 314 314 316 318 319 321 322 323 324 324 325 326 327 328 xix ............5....8........................ 5..........

... 7............. xx 329 329 331 333 338 338 339 340 344 344 347 349 351 351 352 355 357 358 359 361 362 362 364 364 366 366 366 369 373 376 381 382 .. Planteamiento teórico-político de la ética en la Administración Pública.... 7...4......... Participación ciudadana....... Nuevo papel de la Administración desde la ética pública........3... 7............ Su tratamiento jurídico....4....................3....4.....3.....Contenido 6......................3...2.....3.....3.. Diagnóstico de la Comunidad Autónoma de Andalucía......... Órganos dependientes de la Administración relacionados con la energía..7.1............2.5.....3..1.....1...2.. Administración...............................3........ 7............... Comunidad de Galicia: Ley de transparencia y buenas prácticas en la Administración Pública gallega.........................3....................... 6......................... Ética y transparencia.... Propuestas....................4.........2..1.......3..3.. Diagnóstico de la Comunidad de Castilla y León...................2...... Administración General del Estado..... 6.................................4.............................. 6.. Significados de la transparencia................... Transparencia en la Comunidad de Castilla y León.... 7.... 6..... Régimen jurídico de la participación.... Ayuntamiento de Madrid: Código de buenas prácticas administrativas.4........................................4......3................. 7.............. 6............ Conclusiones...........................4.......4.6.2.......... espacio para la participación ciudadana..... 6... 7.. Revitalizar la implicación de los ciudadanos en las cuestiones públicas.. 7.....4....................... Actuaciones en eficiencia energética más importantes que desarrolla la Comunidad de Castilla y León........... Comunitat Valenciana: Carta de buenas prácticas....... Transparencia........... 7.................................7........... Ética..2. 7....1.............. Competencias y funciones de la Administración autonómica en eficiencia energética...2.......... 7.7......... Actuaciones en eficiencia energética más importantes que desarrolla la Comunidad Autónoma de Andalucía...........................2..3......... 7.....3..2.. Ente Público Regional de la Energía de Castilla y León (EREN)....................2........ 7.......3.2......2... 7....................... Introducción.......... 7.................. Codificación de la transparencia.......... Ética y democracia de calidad................. 6....1....5........ 7............. Competencias y funciones de la Administración autonómica en eficiencia energética...................................3...............2..3....... 6......7..... Conclusiones y propuestas......7.3..... 6....... transparencia y participación 7.....3.....3.................... 7.........2............ Transparencia en España.....2......... 7...........1..3..2... 7.......................6........... 7....................... 7......... 6................ Consideraciones generales.................. Instrumentos y modelos de participación ciudadana...........................7......5...........3....................3.........2............. Indiferencia del ciudadano..2.................................................................3.

............ 7... 7....................8...... 7....10........10...........1.....5............. Conclusiones de las cartas del ciudadano de marco intermedio..........4.5......4..........2.............3........ Derechos de tercera generación. Libertad........5................7...... Marco institucional..4.........2..2..... 7.... Códigos de buen gobierno...1..4................................4..5................ 7..........11........ Experiencias internacionales y nacionales.....6....................8.......2...................................... Cartas del ciudadano de marco macro..2.....3.... 7.................5.................. Igualdad............ 7....3.5... Códigos de buen gobierno en administraciones públicas extranjeras...... Prácticas institucionalizadas de participación....................................3..3................1.. 7...5.... 7...... 2003)... 7......... Evolución de los derechos... Conclusiones de las cartas del ciudadano de marco macro. 7..1................ Derechos de segunda generación............ 7.... 7.....4.............. Conclusiones............4.........................................5.9...........Contenido 7....3.4........... 7...7...............4.........4....2.......3...........1................................ 7..... 7..4...... Códigos de buen gobierno del entorno empresarial público................ Solidaridad....4.2....2.. Cartas del ciudadano en perspectiva comparada.................... Contenidos de los códigos.......... 7....... 7... 7.......4................... Códigos de buen gobierno en las Administraciones Públicas...................... 7.. Cartas del ciudadano de marco intermedio.. Cartas del ciudadano.......4.. Prácticas institucionalizadas de participación..... 7......... Ministerial Code (Reino Unido..... Catálogos de derechos en la Comunidad de Castilla y León..... 7..1................................................................ Catálogos de derechos en la Comunidad Autónoma de Andalucía.4....... 2010).......9....... 7............ 7... 7.. 7............. Otros análisis de casos: Consideraciones metodológicas.2... Cartas del ciudadano de marco intermedio sectoriales.5..5........ 7.4......4.......................4...... Marco institucional...3.....9.......... Introducción............... 7.............. Ciencia y tecnología..........2...1..2..1..........5............... 7....1.............. Códigos de buen gobierno en el entorno empresarial privado.... 7...............4..................... 7.......... 7.............5..1.......1. Values and Ethics Code for the Public Service (Gobierno Federal de Canadá...........5....... Comunidad Autónoma de Andalucía.2.3.....5.......4.2......2....3................................. Tipología de cartas..............3........1...2......... Vinculación jurídica de los códigos... Derechos de primera generación......................... Participación ciudadana en las comunidades autónomas......3............................ Problemas de la elaboración de los códigos..........5.10.. 7.................4.......3..........2................. Comunidad Autónoma de Castilla y León.............. 385 392 393 393 395 395 395 397 398 399 400 400 401 403 404 405 408 408 414 415 421 422 424 432 433 433 435 438 440 440 440 442 444 444 445 xxi . Derechos de cuarta generación..... 7.....

......................1......5...... Códigos de buen gobierno en administraciones públicas españolas..............Contenido 7.....5.........5................................................. 8......................... Posibilidad de implantar oficinas en zonas infraprovinciales. 7.... 8........... 2002)...... 8....6...........2...... 8.......... Códigos de buen gobierno en la Comunidad Autónoma de Andalucía... 7... Marco jurídico de la dimensión territorial.1...... 8............ 8..5............... 8..........4. 8... 8....................4..... Protocolo Supporting for decision-making structures & city representation roles..6.........3.. 7........ Análisis del grado de cobertura.....................5.............4...............2........ 7.......................5.....6................. 2010)....1..................6....... Código de buen gobierno para miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración General del Estado (2005).....4..... Dimensión territorial en el marco de la mejora de la calidad de los servicios públicos......... 2004)....................... Oficinas departamentales de las consejerías.5....................................... Metodología empleada para el análisis del estudio territorial.....3.............................. Manual de buenas prácticas políticas del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián (2005).5........... 7..6..2..4............5............ Ayuntamiento de Melbourne (Australia................ Red de oficinas estudiadas.....6............. 7.1.......6........... 8.............. Código de conducta del Estatuto Básico del Empleado Público (2007)........ Conclusiones de los códigos de buen gobierno....... Convenio Marco de la red de oficinas integradas de atención al ciudadano.......2..2...... 7......7...... Codice di comportamento de la Región Emilia-Romaña (Italia........ 7... xxii 446 447 448 448 450 450 452 454 454 455 457 458 473 475 475 476 477 477 480 480 482 482 482 482 484 ..5...... Código de transparencia y buenas prácticas de la Administración de la Xunta de Galicia (2006). 8.... Códigos de buen gobierno en la Comunidad de Castilla y León...........2....5...3....... Marco de la dimensión territorial en la Administración de la Junta de Andalucía....... Variables objeto de estudio.....5.................5......... Cuestiones generales. 7...........5.. Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch (EE...... 2006)................2.....................5.....3..........4...3.. Análisis territorial de los servicios de información y atención al ciudadano de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía 8...................................6... Código de buen gobierno del Ministerio de Educación y Cultura (Paraguay.........5...........2.................5...... 7................................1.......1......... 8.............. 8........ 7......................................3......6...2....................... Introducción..3. UU. Distancia mínima a la oficina de atención..2...............5......4............

.....000 habitantes................................4...............3... Ámbito territorial del estudio..5........2...1...5...... 8..... 9.............................. 8..2.....................3..... Estudio general del territorio de Castilla y León................4.3.....1.......2............ Existencia de oficina en la población de cabecera y en la segunda localidad de la zona estudiada.........5....................2......................... 9................ 9...... 8........ 485 485 487 487 489 490 491 493 494 494 495 496 499 501 501 502 502 503 505 505 506 507 507 508 509 510 510 510 513 513 513 513 516 xxiii .......2....2...5....5................ 9....3.........................................................3....................2......... 9..5.........3........Contenido 8..............1...2..............6...... 9...3..... Número de municipios con oficina dentro de los diez más poblados de la provincia........3.5.....1.............2.......... 8...2...2........ 8........................ 9.......2....... 9... Introducción...... Oficinas de gestión integral..............4.......1.................... Distancia mínima a la oficina de atención.. Número de oficinas en cada intervalo de población municipal.5..3...... 8..3.... Ratio de habitantes por oficina........ 9............5................................. 9........... 9.......................1.. Número de oficinas integradas... 9..........................3.... Oficinas de contacto............ 9........ Variables objeto de estudio......................... 8.. Distancia a la oficina más próxima........................... 9..3...... Cuestiones generales............. Grado de cobertura de las oficinas de contacto con el ciudadano.........3...........4..................1... 8..2........ Porcentaje de población con oficina.......... Oficinas territoriales con información presencial...2... Oficinas generales y puntos de información y atención al ciudadano.. Conclusiones....5..5.... Metodología empleada para el análisis..... 9.......... Oficinas de información personalizada al ciudadano............................3.. 8.......5..............1.............4...... Ratio de habitantes por oficina.... Análisis del grado de cobertura.....................2...1.3............................................................ 9.......................5............ Ámbito de población estudiada...3.....2..............2......... 8..........2... Porcentaje de cobertura en municipios de menos de 5...... Análisis del grado de cobertura....3.. Distancia mínima a la oficina de atención........2....000 habitantes a la capital de provincia... Distancia de los municipios de más de 5..... Análisis de las oficinas integradas de atención al ciudadano................................. 9... Oficinas integradas de información y atención al ciudadano...........1.......4.2... Estudio global y estudio de detalle.........1... 8...1......... 9.............................3...................1............ Fijación de zonas geográficas de referencia..............................5....3...3......................2......... 9... 9.. Análisis territorial de los servicios de información y atención al ciudadano de la administración de la Comunidad de Castilla y León 9...5. Delimitación del objeto de estudio: Oficinas de Información y Atención Presencial de la Administración de la Comunidad de Castilla y León................................ 9..........

Contenido

9.4.1.3. Porcentaje de población con oficina..............................
9.4.1.4. Tamaño de los municipios que se han adherido

al convenio y porcentaje de población rural.................
9.4.2. Distancia a la oficina más próxima............................................
9.4.2.1. Distancia a la Oficina de Información al Ciudadano o

al Punto de Información y Atención al Ciudadano.......
9.4.2.2. Distancia de los municipios de más de

1.000 habitantes a la localidad cabecera de partido.......
9.4.2.3. Distancia a la oficina más próxima...............................
9.4.3. Combinación de variables: Análisis del grado de cobertura
y alejamiento del servicio...........................................................
9.4.3.1. Porcentaje de población con oficina integrada

en su municipio y alejamiento de las oficinas y

puntos de información y atención al ciudadano...........
9.4.3.2. Porcentaje de población con oficina integrada

en su municipio y distancia al municipio de cabecera

de la zona geográfica analizada....................................
9.5. Estudio de detalle: La provincia de León...............................................
9.5.1. Análisis del grado de cobertura.................................................
9.5.1.1. Ratio de población por oficina......................................
9.5.1.2. Porcentaje de población con oficina..............................
9.5.1.3. Tamaño de los municipios que se han adherido

al convenio y porcentaje de población rural.................
9.5.2. Distancia a la oficina más próxima. Provincia de León..............
9.5.2.1. Distancia de la cabecera del partido judicial a

la Oficina de Información al Ciudadano o

al Punto de Información y Atención al Ciudadano..........
9.5.2.2. Distancia de los municipios de más

de 1.000 habitantes a la localidad

cabecera de partido......................................................
9.5.2.3. Existencia de oficina integrada en la localidad cabecera

de partido y en la segunda localidad

del partido judicial.......................................................
9.5.2.4. Distancia a la oficina más próxima...............................
9.6. Conclusiones.........................................................................................

517
519
522
522
525
526
527
528
530
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533
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535
535
536
537
538
538

Bibliografía y documentación.............................................................................

541

Anexos............................................................................................................................

571

xxiv

Capítulo

 1

Marco teórico actual de la
Administración Pública
Manuel Arenilla Sáez
Universidad Rey Juan Carlos

1.1. Introducción
Existe una vieja polémica en las Ciencias Sociales sobre la naturaleza científica de
la Ciencia de la Administración originada en las dudas sobre la existencia de una
metodología y un objeto propios. Mientras tanto han pasado dos siglos en los que
numerosas publicaciones e investigaciones certifican la existencia de un objeto de conocimiento singular y diferenciado de otros fenómenos e instituciones sociales al que
se aplica un enfoque diferenciado de otras disciplinas conexas. Para los no iniciados en
las disputas académicas puede parecerles que la mera existencia de la Administración
Pública es merecedora de ser estudiada en profundidad, no solo por su evidencia,
que apabulla, sino por la centralidad que tiene en las sociedades actuales. La duda
sobre la generalidad de los fenómenos a estudiar y por la aplicación universal de sus
resultados se despeja cuando se observa la gran convergencia de las soluciones que
se aplican en todas las administraciones de los países desarrollados. Si no nos cuesta
admitir que determinados fenómenos políticos y sociales que suceden en un país son
extrapolables, con las debidas cautelas, a sistemas alejados y que su estudio ofrece
una base común de conocimiento, tampoco debería ser difícil aceptar que algo similar
sucede con los hechos administrativos.
Es cierto que la contingencia aparece como una de las notas de las administraciones públicas, pero también lo es que es propia de todas las Ciencias Sociales. Así,
las múltiples administraciones españolas se parecen entre sí porque pertenecen a un
mismo sistema político-administrativo y éste se asemeja a su vez a otros sistemas de
los países de nuestro entorno. De esta manera, lo que se estudia en una Administración es posible, aplicando el principio de contingencia, aprovecharlo en otros sistemas
administrativos públicos. Esto es debido a que es posible delimitar algunos parámetros
científicos sobre una correcta Administración o leyes de buena Administración con
una validez generalizable. Quedaría, es evidente, la cuestión de la posesión de una 

Crisis y reforma de la Administración Pública

metodología propia que permitiera a la Ciencia de la Administración diferenciarse de
las otras disciplinas, en especial de aquellas que estudian la Administración Pública.
No es el lugar ahora para abordar esta compleja cuestión, sin embargo, siglos de práctica y una abundantísima y valiosa literatura nos muestran que una parte importante
de los estudios sobre la Administración Pública no son Derecho, ni Ciencia Política, ni
Economía, ni Sociología. Es cierto que llegan a utilizar parcialmente sus metodologías,
que convergen más cada vez, pero la Ciencia de la Administración posibilita conocer
facetas de la realidad y permite explicar fenómenos de una manera integral que no
encontramos en las otras Ciencias Sociales, que no les son centrales o que aparecen
fragmentados en ellas.
El objeto de la Ciencia de la Administración es el estudio de cómo el poder público
ejerce la dominación en la sociedad a través de unas instituciones, las administraciones públicas, y unas personas específicas, políticos y empleados públicos, para lo que
resulta imprescindible analizar el complejo de relaciones sociales en el que intervienen
y en el que se integran y conocer cómo utilizan los medios disponibles para lograrlo.
Todo ello en la comprensión de una Administración que gestiona los intereses de toda
la sociedad y que la mantiene cohesionada garantizando los derechos y libertades de
los ciudadanos. Es decir, la identidad de la Administración Pública como ciencia está
determinada por lo que es y por cómo se administra (Baena, 2000: 40).
Condenar a la Administración Pública a carecer de una disciplina que la integre
teóricamente en los subsistemas político-institucional, social, económico, tecnológico y
cultural cause probablemente un mal funcionamiento de la sociedad. Su consideración
meramente instrumental niega la evidencia de su rotunda presencia e imbricación en
múltiples redes, en las que en muchas de ellas tiene una posición relevante o central.
Su simple sometimiento a la política oculta el proceso y los medios implicados en la
formulación y la concreción de las decisiones políticas e ignora el amplio poder de
ejecución de la Administración y de los burócratas. En fin, su dependencia lineal de la
política debilita la garantía efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos en
algunos sistemas políticos en los que la Administración aporta estabilidad social frente
a la natural variabilidad de la política (König, 2010).
Por la misión que cumple en el sistema político y en la sociedad, por el enorme
volumen de medios que maneja, por la naturaleza del poder que ejerce, por la interacción estrecha que mantiene con el resto de los poderes, por la activa relación existente
entre los burócratas y el resto de los poderosos de la sociedad, por ser un elemento
central en el logro de una democracia de calidad, por ser el vehículo necesario para
la conformación social y para el ejercicio del poder, por lo que representa de garantía
de la consecución de los derechos y libertades para los ciudadanos, especialmente
para los más desfavorecidos, la Administración Pública requiere de un tratamiento
científico singular. Mientras se resuelven los problemas, ficticios y reales de la metodología, la evidencia incontestable del objeto, su indisponible función social y su
enorme producción exigen un estudio que aporte los señalados parámetros científicos
sobre una correcta Administración enmarcados en una teoría que los explique comprensivamente. La finalidad última es garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y
libertades de los ciudadanos y, con ello, lograr una democracia de calidad. 

Marco teórico actual de la Administración Pública

La mayoría de la literatura y de los planes y programas sobre gestión pública presentan
la característica de que los fenómenos administrativos se encuentran desconectados de
un marco teórico que les dé sentido. De su lectura se desprende que la búsqueda de
la eficacia, la economía o la satisfacción de los usuarios son razones suficientes para
abordar los innumerables aspectos de la gestión. Además de fragmentar el objeto de
estudio hasta límites que lo convierte en una suma de realidades desconectadas y,
por tanto, irreales, muchos de los textos renuncian a integrar las diversas facetas del
conocimiento de la Administración Pública en un marco teórico que las explique. En
este sentido es legítimo cuestionar la naturaleza científica de este tipo de estudios.
Describir la realidad, aplicar técnicas instrumentales o comparar la gestión entre unidades e incluso administraciones no son suficientes para construir una ciencia ni para
resolver los problemas que los ciudadanos plantean ante los poderes públicos por la
gestión de sus necesidades y expectativas ni para fortalecer la democracia.
El arrinconamiento parcialmente justificado del enfoque weberiano ha dejado un
tanto huérfana a la Administración de un modelo integral de comprensión de su
misión en la sociedad. Es indudable que el enfoque tradicional presenta numerosas
carencias, pero también que las diversas aproximaciones eficientistas de las últimas
décadas no permiten integrar el conocimiento de la realidad de la gestión pública
en una teoría que explique satisfactoriamente su función política y social. La consecuencia ha sido la de radicalizar la instrumentalidad de la Administración Pública y
adscribirla a los estudios económicos. Otras corrientes tratan, bien como reacción o
bien como vuelta a algunos de los orígenes de los estudios administrativos, de potenciar la naturaleza social de la Administración. Es el caso, por ejemplo, de los enfoques
de gobernanza que presentan el claro inconveniente de que no nos muestran cómo
lograr una buena Administración.
La grave crisis económica y financiera descansa sobre una crisis institucional
política y pública en muchos países y de manera singular en España. Décadas de
desvalorización de lo público y de lo colectivo y de la búsqueda de su razón en su
supeditación a los criterios económicos, a veces excesivamente simplistas, han conducido a desubicar a la Administración en la sociedad, a olvidar su función política,
para la comunidad y para el individuo. Todo este tiempo ha servido para enfatizar en
el necesario e irrenunciable rendimiento eficiente de la gestión pública, pero esto no
nos ha traído un mejor conocimiento de los fenómenos políticos y sociales en los que la
Administración tiene un papel central. Tampoco ha servido para mejorar la legitimidad
de las instituciones políticas y administrativas y la de sus integrantes. De esta manera
se ha llegado a un punto en el que los ciudadanos juzgan a la Administración por sus
resultados cuantificables, por las disfunciones de la gestión pública, pero no por el
logro de las metas políticas y sociales que la Administración tiene encomendadas y que
no pueden transferirse ni al mercado ni a la sociedad.
A esto han contribuido algunos dirigentes políticos que bien por convicción, bien
por oportunismo se han apuntado a las corrientes eficientistas del sector público, sin
pararse a pensar que los procesos de poda tienen un límite, que es que la planta siga
existiendo para cumplir la misión que le ha encomendado la comunidad. En otros 

Crisis y reforma de la Administración Pública

casos, ante la incomprensión del manejo de la Administración y de su función política
y social se ha optado por compartir su dirección con distintos grupos que han relativizado, cuando no eliminado, la idea del bien común o interés general.
No debe extrañar por lo señalado que una medida sin precedentes como el recorte
retributivo a los empleados públicos españoles efectuado en mayo de 2010 haya sido
bien aceptada por los ciudadanos. Esta medida ejemplifica como pocas la confusión
entre política y Administración, la desvalorización de lo público y de la Administración,
la crisis de legitimidad de la política, de los políticos y de las instituciones públicas. Es
una muestra de que la Administración Pública está penetrado en el umbral de riesgo
sistémico que puede desembocar en la quiebra del sistema político-administrativo. A
esta situación han contribuido unas continuas mejoras retributivas y de condiciones
de empleo en la Administración, que bajo el pretexto de ser avanzadilla del resto de los
trabajadores, la han alejado de las condiciones laborales generales del sector privado
hasta llegar en algunos casos a situaciones de privilegio y de injustificada endogamia.
Finalmente, estos privilegios se corresponden con otros de igual naturaleza logrados
por algunos políticos en el ejercicio de su función y tras abandonarla.
Es, por tanto, más necesaria que nunca una reflexión sobre la finalidad de la
Administración Pública, sobre su misión y sus objetivos. Con ello se aportará un
marco congruente e integrador a las soluciones de los problemas de gestión y de
relación entre la Administración y la sociedad. Así, es preciso politizar la Administración, en el sentido de “dar orientación o contenido político” a la gestión pública.
Esta orientación no puede ser otra que la de garantizar la cohesión y equidad social
y derechos y libertades de los ciudadanos. A la luz de este contenido han de buscarse
los principios de buena administración y revisar las prioridades actuales de la gestión
pública. La tarea es urgente, ya que las administraciones públicas están comenzando
a realizar importantes reducciones de sus presupuestos con el fin de ajustarse a los
objetivos de déficit público. Estas medidas sin una reflexión profunda de la misión de
la Administración y de su función política y social pueden causar daños irreparables
en el tejido social. Es claro que la Administración debe dejar de hacer cosas y que
las que haga las deberá hacer mejor, pero también lo es que hay funciones insustituibles
que deben preservarse.
Las páginas que siguen en este capítulo presentan las grandes cuestiones de la Administración Pública actual desde una visión crítica y con un afán de ir construyendo
una teoría que las integre. Se trata más de reflexionar que de presentar una Teoría de la
Administración Pública, aunque el lector observará que se muestran elementos básicos
para construirla. El capítulo tiene también la finalidad de dar coherencia al resto de los
capítulos de la obra en el sentido que se viene exponiendo. Es decir, la gestión pública
no presenta una finalidad en sí misma, sino que es la condición necesaria por la que la
Administración Pública se legitima en la sociedad, tanto por los resultados como por el
cumplimiento de la misión institucional que tiene encomendada en la sociedad.
El capítulo presenta desigualmente tres enfoques o modelos de la Administración
Pública: el tradicional o weberiano, el de la Nueva Gestión Pública y el de gobernanza.
La mayor extensión corresponde al segundo de ellos al entenderse que es el que más
se aleja de la concepción de la Administración Pública que se mantiene en el libro, a 

Marco teórico actual de la Administración Pública

pesar de que se acepta firmemente su orientación al logro de la eficiencia, y a que ha
introducido confusión en muchos conceptos relevantes. De la gobernanza se presentan
sus rasgos fundamentales desde una perspectiva crítica que muestra sus carencias, en
especial para la gestión pública. El enfoque tradicional se toma como punto de partida
y contraste de los otros dos, no porque se acepte su plena vigencia, sino porque ofrece
una visión integral de la Administración y porque sigue siendo el dominante en la cultura administrativa española. Una teoría actual de la Administración Pública deberá
considerar estas tres tendencias y sus aportaciones y contrastarlas con los referentes de
actuación de los ciudadanos y la garantía de sus derechos y libertades. Finalmente se
aborda la cuestión también desde la perspectiva del riesgo como fundamento de una
futura construcción más elaborada de este planteamiento. Esta perspectiva presenta
grandes posibilidades de objetivación de la acción política y administrativa, aunque
requiere la investigación de casos para superar las dosis elevadas de conceptualización
presentes hoy en día en su estudio.

1.2. Bases del Estado democrático desde
la teoría clásica
Las cuestiones relativas a la legitimidad, la responsabilidad, el bien común, la relación
entre el ciudadano y el Estado y entre el Estado y la sociedad, así como la libertad y la
igualdad, se han venido tratando en nuestra civilización desde hace veinticuatro siglos.
Distintos enfoques desde entonces han tratado de construir teorías que expliquen la
conformación de la sociedad y del Estado y el papel del ciudadano en ellos.
La construcción de una teoría sobre la Administración Pública debe basarse
necesariamente en la revisión de los principios fundamentales en los que se asienta
el Estado democrático. De ahí que muchos enfoques sobre la Administración Pública
traten algunas de las cuestiones centrales de la democracia, como sucede con el de la
gobernanza. Por eso se puede afirmar que la construcción de una nueva teoría de la Administración Pública requiere la elaboración previa de una nueva teoría de la democracia
liberal (Pollit, 2007: 40). A continuación se van a abordar los conceptos de libertad,
igualdad, democracia, ciudadano, bien común, comunidad, Estado, participación y
soberanía desde la teoría clásica de la democracia, la democracia directa, el enfoque
republicano y la democracia liberal (Arenilla, 2010: 15 y ss.). La finalidad es esclarecer
los conceptos actuales en los que basar una nueva teoría de la Administración Pública
a partir de la evolución de la democracia liberal actual.

1.2.1. Libertad e igualdad en la democracia directa y
los primeros republicanos
El desarrollo de la democracia es deudora de la evolución conceptual de la libertad y
la igualdad, aunque es frecuente encontrar que el debate democrático se centre en la
contraposición entre el gobierno de muchos o de pocos. Sin embargo, los temas esenciales de la democracia hay que encontrarlos en el significado del poder político, en la 

Crisis y reforma de la Administración Pública

naturaleza del ciudadano y su papel en la comunidad y en las instituciones políticas.
Es la contraposición entre persona-ciudadano y ejercicio del poder la que da lugar a la
evolución del concepto de democracia.
La democracia directa “consistía en ejercer colectiva pero directamente muchas
partes de la soberanía entera” (Constant, 2002: 68). Para los partidarios de ella, el
hombre tiene tal condición de ciudadano en tanto participa en la vida política de la
ciudad, ya que es ésta la que hace ciudadanos, no al contrario (Sartori, 2003: 205;
Platón, 1998: 323 a; Aristóteles, 1993: 44). De esta manera, para Aristóteles (1993:
51) lo “político” no era otra cosa que el gobierno de los libres e iguales y la libertad se
entiende como vivir como se quiera, no dejarse gobernar en principio por nadie, y si
no, por turno (Aristóteles, 1993: 230). La libertad es la que califica al hombre con un
estatus social de ciudadano que le permite participar en el autogobierno del Estado, en
el ejercicio colectivo del poder (Sartori, 2003: 207). De la participación en la vida de
la comunidad obtendrá honor y justicia. Ahora bien, esa libertad implica “la sujeción
completa del individuo a la autoridad de la multitud reunida” (Constant, 2002: 68).
Finalmente, este significado de libertad solo es posible si se basa en la igualdad de los
ciudadanos, que no de todos los individuos.
La igualdad para los griegos no es absoluta, sino que es de derechos políticos y
de participación en los asuntos comunes. Para llegar a este concepto de igualdad es
necesario considerar que todos los hombres poseen capacidad de juicio político autónomo y competencia política, lo que conlleva la igual posibilidad de participación en
los asuntos públicos y una vinculación de esa participación con el honor y la justicia.
Esa igualdad implica a su vez el derecho a reclamar la participación en la gestión de
los asuntos de la polis. Platón (1998: 323 a) señalará que a todo hombre le corresponde tomar parte de la virtud política “o no habría ciudades”. Aristóteles (1993: 231)
señalará que para que haya igualdad debe producirse “que no manden más los pobres
que los ricos ni tengan autoridad sólo ellos, sino todos de acuerdo con una igualdad
numérica” (Aristóteles, 1993: 120), sentenciando de esta manera el principal defecto
de la democracia griega y que condenará durante siglos la propia palabra democracia.
Por último, afirmará que la democracia distribuye igualdad tanto entre los iguales
como entre los desiguales (Aristóteles, 1993: 230).
Las críticas a la democracia directa relacionadas con la libertad y la igualdad se
plantearon desde su formulación. Aristóteles (1993: 231) señalará que no hay igualdad
ya que el gobierno directo por el pueblo se realiza realmente por los pobres porque son
la mayoría. De la misma opinión es Mill (1878: 184-185) al considerar que la democracia directa supone la exclusión de las minorías, en concreto, de las más cultivadas y con
más recursos. Esta afirmación cuestiona que la mayoría de los ciudadanos sea capaz
de comprender con suficiente criterio las decisiones y actuaciones gubernamentales.
Para Maquiavelo la mayoría de los hombres son egoístas, vagos, recelosos e incapaces de
hacer algo bueno si no es por necesidad (Held, 2008: 73) y para Montesquieu (1987: 109)
el pueblo no está preparado para discutir los asuntos públicos, “lo que constituye uno
de los grandes inconvenientes de la democracia”. El correlato lógico de esta posición
adoptada por los liberales es la desconfianza a que las clases menos instruidas y con 

Marco teórico actual de la Administración Pública

menos recursos accedan a la representación y puedan alterar los fundamentos de la
propiedad, lo que dará lugar a una democracia censitaria. Otro efecto es la aparición de
un aparato burocrático creciente encargado de las tareas activas del gobierno, ya que se
niega su ejercicio directo a los ciudadanos.
Constant (2002: 68) realizará la segunda crítica de peso a la democracia directa:
la sujeción completa del individuo a la comunidad, lo que implica la anulación de la
libertad personal en cuanto no sirviese a la colectividad. Afirmará (2002: 68) que en
la democracia antigua: “la autoridad del cuerpo social se interponía, y mortificaba la
voluntad de los particulares”. Por último, se critica su eficacia ya que todos los liberales
coincidirán en afirmar que este sistema solo es válido para un pequeño número de
ciudadanos y para un país de pequeña dimensión y que en cualquier caso un país
grande garantiza mejor el bien común (Mill, 1878: 99; Hamilton, Jay y Madison, 2005:
52-53; Schumpeter, 1971: 321-322).
Los males de la democracia directa desembocaron en el planteamiento republicano.
La principal diferencia con la primera la señala Madison: “la delegación del poder en
un pequeño número de ciudadanos elegidos por el resto” (Held, 2008: 115). Para los
primeros republicanos es la polis la que da forma al ciudadano, normalmente incapaz,
mediante las leyes (Held, 2008: 74 y ss.) y lo educa en la virtud dictada, para Platón,
por los filósofos. Se diferencian de los demócratas en que estos defienden que todo
hombre posee igual capacidad de juicio político autónomo y de competencia política,
lo que le permite participar en el gobierno de la polis. Coinciden en que ambos conciben al hombre como un animal social y político que desarrolla sus potencialidades
en una comunidad política; en la necesidad de que los ciudadanos antepongan el bien
común a su interés particular con el fin de que se preserven, permanezca la comunidad
política y defiendan la libertad; en el valor de la igualdad no solo política, sino también
social, que incluye una cierta igualdad de bienes que evite la aparición de facciones; y
en una concepción similar de ciudadanía entendida como una participación intensa en
la vida política de la comunidad y que está ligada a una idea de libertad que significa
estatus (de ciudadano) y no dependencia (Rivero, 1998: 55-6).

1.2.2.  Actualidad de la democracia directa
De la democracia directa, una rareza considerada en términos históricos, ha pervivido
en nuestros días la idea de que el gobierno popular es el referente de la legitimidad
democrática y que la participación ciudadana es imprescindible para lograr la continuidad del Estado y de la sociedad. Una postura más radical es probable que defienda
la idea griega de que la implicación en la vida política es la que hace ser ciudadanos,
siendo el resto solo individuos y que la libertad implica sometimiento a la comunidad
política. Algo de esto hay en muchos textos actuales que tratan la participación ciudadana y
la gobernanza y en los que critican el sistema de representación democrática o muestran su debilidad actual. En ellos subyace la idea de que la democracia representativa
muestra una menor exigencia política para los individuos, por lo que aquellos realmente
implicados en la vida política a través de grupos o redes son los que pueden considerarse verdaderos ciudadanos. Así, la posible exclusión del interés de la mayoría de 

Crisis y reforma de la Administración Pública

los ciudadanos de los procesos de concertación y gobernanza se produciría por su no
participación en la sociedad organizada, por lo que su exclusión de la conformación
del interés general o bien público estaría justificada.
También resulta de actualidad la cuestión de la necesidad de que el Estado eduque
a la ciudadanía para que pueda participar plenamente en los asuntos públicos mediante la profundización en los procesos de información y educación cívica, con el
fin de comprender las decisiones y actuaciones gubernamentales y con ello mejorar
el funcionamiento de la democracia.
El debate actual en torno a la e-democracia pone de actualidad las cuestiones
anteriores y hace revivir sus críticas y permite reconsiderarlas a la luz de las nuevas
tecnologías y los nuevos mecanismos económicos, políticos y sociales.
En la vigencia de algunos de los fundamentos de la democracia directa es determinante el enfoque republicano (Pettit, 1999). Éste pone el énfasis en que la política
amplíe la capacidad de las personas de decidir por sí mismas, extendiendo así su
libertad, que ha de ser entendida como autonomía o no dominación arbitraria. Para
ello el Estado debe someter permanentemente sus decisiones al debate ciudadano con
el fin de fortalecer las virtudes cívicas y la confianza mutua entre las instituciones
políticas y los ciudadanos.
Esta participación ciudadana no solo es una necesidad para preservar y fortalecer
el Estado de derecho, la paz y la libertad, sino que es imprescindible para ser buen
ciudadano y dirigir su actuación hacia el bien común. De esta manera, la participación
adquiere un sentido pedagógico en la formación de buenos ciudadanos capaces de
aportar a la vida política virtud y unas miras altas a cambio de honor y justicia (Held,
2008: 307), como para los antiguos griegos.
El republicanismo se diferencia de la democracia directa en que el primero considera
la necesidad de la libertad negativa, la esfera de derechos y libertades individuales
como un ideal político esencial, aceptando así un principio nodal de la democracia
liberal. Sin embargo, el discurso general es heredero del primer republicanismo griego
adaptado a la realidad y a las dimensiones de nuestras sociedades actuales, aunque
mantiene su tono radical primigenio al defender que el único sistema que promueve
realmente la autonomía del individuo y permite generar esos espacios de libertad efectivos es la democracia deliberativa (Villoria, 2010b: 112). Este enfoque es el entronque
de las propuestas de buen gobierno y también de buena Administración al entender
que deben estar arraigadas en la cultura cívica y política del país y que deben elaborarse mediante el fomento de procesos sociales deliberativos sobre buenas bases técnicas
(Prats, 2010: 49-50).
Por último, hay que señalar que una buena parte de las críticas aplicadas a la
democracia directa y al primer republicanismo, son trasladables, con las necesarias
actualizaciones y matizaciones, al republicanismo actual y a enfoques como la gobernanza. De ahí que sigan presentes los problemas relativos al sometimiento de la
libertad individual a la libertad política; al conocimiento de los asuntos públicos; a
la exclusión, en este caso no ya de la minoría, sino de la mayoría; al consentimiento y la
legitimidad de las decisiones políticas; a la determinación y el logro del bien común; y
a la eficacia del sistema de dominación. 

Marco teórico actual de la Administración Pública

1.2.3. Libertad e igualdad en la democracia liberal
Las dos notas destacables de la democracia liberal son el freno al poder frente a los
derechos individuales y la división de poderes, al considerar que dan forma a las
instituciones liberales que concluyen en la representación. Los hombres renuncian
a la igualdad, a la libertad y al poder ejecutivo que tenían en el estado de naturaleza
cuando entran en sociedad y ponen todo ello en manos de ésta para que el poder
legislativo mediante leyes disponga de ello según lo requiera el bien de la sociedad.
Lo que se obtiene de esa renuncia es la preservación de sí mismos y de su propiedad
(Locke, 2004: 134-135). De esta manera, la sociedad nace de la renuncia del individuo
a su libertad natural con el fin de obtener una libertad civil más ventajosa. Esta es la
principal diferencia con la democracia directa y el republicanismo: la disociación entre
la libertad individual y la política.
En el modelo liberal, la soberanía del pueblo solo existe de un modo limitado y
relativo ya que se detiene ante la independencia y la existencia individual. Constant
(1970: 8) mantendrá que no entender este límite introduciría en la sociedad humana
“un grado de poder demasiado grande que, por sí mismo, constituye un mal, con
independencia de quien lo ejerza”. La forma de conjurarlo es mediante el sistema
representativo, “el cual no es otra cosa que una organización con cuyo auxilio una
nación se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede
hacer por sí misma” (Constant, 2002: 89).
La democracia representativa es para Jefferson la democracia que se hace practicable
durante un gran espacio de tiempo y sobre un territorio de gran extensión (Dahl,
1999: 122). Introduce una serie de mecanismos e instituciones que tratan de lograr
el equilibrio en el ejercicio y control del poder, entre ellos los más importantes son la
división y separación de poderes y la ingeniería constitucional que establece límites a
la acción del Estado y garantiza la protección de los derechos básicos de los individuos
frente a éste. La finalidad es evitar la concentración de poder en la facción mayoritaria
y lograr el equilibrio entre los distintos poderes.
La libertad y la igualdad liberales salvaguardan fundamentalmente la libertad
individual y los derechos naturales frente al Estado y la colectividad sin minusvalorar
la participación, aunque claramente ésta queda en un segundo plano frente al mecanismo de la representación. En esto se diferencia claramente la democracia liberal de
la directa y del republicanismo. Finalmente, el freno al poder frente a los derechos
individuales y la división de poderes son los que dan forma a las instituciones liberales
que concluyen en la representación.
La libertad para los liberales consiste en “buscar nuestro propio bien por nuestro
camino propio, en tanto no privemos a los demás del suyo o les impidamos esforzarse
por conseguirlo” (Mill, 2003: 69). Implica el dominio interno de la conciencia, libertad en nuestros gustos y en la determinación de nuestros propios fines y la asociación
entre individuos (Mill, 2003: 69). Conlleva el derecho a no estar sometidos sino a las
leyes y debe componerse del “goce pacífico y de la independencia privada” (Constant,
2002: 75). Este sometimiento a las leyes afecta en primer lugar al propio poder, de
tal manera que “el poder frene al poder” (Montesquieu, 1987: 106). La libertad debe 

Crisis y reforma de la Administración Pública

conllevar la no interferencia del Estado para permitir que los ciudadanos puedan
disfrutar en paz de su privacidad (Constant, 2002: 76). Para los liberales existe un
claro dominio de la libertad individual frente a la libertad política de participación en
los asuntos colectivos.
El principio de igualdad presenta importantes dificultades en su plasmación formal
por el recelo de los liberales a que la extensión de los derechos políticos pudiese
alterar los fundamentos de la propiedad. Sin embargo, admiten que para que exista
una efectiva limitación del poder político que permita la protección de la libertad
individual y la conformación del bien común o interés general es necesario que exista
igualdad política y una cierta igualdad económica (Held, 2008: 112), aunque la primera no se garantizará formalmente hasta principios del siglo XX con la implantación
del voto universal.
Las críticas al modelo de democracia liberal son inagotables. La incongruencia del
principio de igualdad lleva a Rousseau a mantener que solo hay libertad si no existen
graves desequilibrios sociales y económicos y una igualdad generalizada, entendiendo
por esta que todos los ciudadanos se comprometan bajo las mismas condiciones y
gocen de los mismos derechos (Rousseau, 1998: 56). Para Marx la igualdad liberal
“no es otra cosa que la igualdad de la libertad más arriba descrita, a saber, que todo
hombre se considere por igual mónada y a sí mismo se atenga” (Marx, 2004: 33), la
supedita al derecho de propiedad y critica la existencia de una naturaleza pública y
otra privada del ciudadano.
El segundo conflicto hace referencia a la representación y la soberanía popular.
Rousseau se opondrá a cualquier mecanismo de representación al entender que “va
contra el orden natural que el mayor número gobierne y el menor sea gobernado”
(1998: 93) y que cuando el ciudadano elige a sus representantes se convierte en
esclavo (1998: 122). Por eso afirmará (1998: 120) que “la soberanía no puede ser
representada, por la misma razón que no puede ser enajenada” y que el pueblo es
soberano en cuanto participa activamente en la articulación en la voluntad general
(Held, 2008: 80). Por su parte, Marx rechazará como legítima cualquier otra forma que
no sea la democracia directa y defiende el mandato imperativo para los cargos electos
y el principio de revocación y responsabilidad permanente de todos los funcionarios y
cargos públicos (Marx, 1970: 70-71).
El tercer bloque de críticas se centra en la confrontación entre la libertad individual
y el interés colectivo, es decir sobre cómo se conforma el bien común o interés general.
Frente a su establecimiento mediante el mecanismo de la representación, Schumpeter
(1971) niega la existencia de la voluntad general, pero no para enaltecer al individuo,
sino porque entiende que no existe un bien común discernible igualmente por todos.
Varias corrientes manifestarán que el gobierno en las democracias modernas es
ejercido por una minoría, lo que significa que no se ha logrado conjurar el peligro de
las facciones que tanto aterraba a los primeros liberales (Held, 2008: 114-5), a pesar
de la ingeniería constitucional desplegada. Los críticos del gobierno representativo
señalarán que huye de los excesos de un gobierno del pueblo para desembocar en la
elección periódica de unos representantes extraídos de una o varias élites o perteneciente
10

Marco teórico actual de la Administración Pública

a una sola clase. En lo que no se ponen de acuerdo las diversas corrientes críticas es en
la posibilidad de que esto cambie, ya que mientras los elitistas se muestran escépticos,
los marxistas defenderán la posibilidad de un gobierno de todos.
Michels (1991: 190) señala que “la masa no gobernará nunca, salvo in abstracto”, que
“el gobierno, o mejor dicho el Estado, no puede ser sino la organización de una minoría” (1991: 177-178) y que “las democracias experimentan una transformación gradual,
adaptándose al espíritu aristocrático” (Michels, 1991: 195). Schumpeter (1971: 362)
afirmará que “la democracia significa tan sólo que el pueblo tiene la oportunidad de
aceptar o rechazar los hombres que han de gobernarle”, por lo que la democracia es un
método de selección muy limitado de políticos, que acceden al poder compitiendo por
el voto del pueblo. Finalmente, este autor (1971: 336) mantiene que “la voluntad del
pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del proceso político”. Por su parte, Marx
sostiene que los derechos liberales, muy especialmente el de la propiedad, hacen que el
ciudadano se repliegue en sí mismo y se disocie de la comunidad (Marx, 2004: 33).
El cuarto conflicto hace referencia a la oposición entre individuo y comunidad y
marcará las dos grandes tendencias del liberalismo. Para Bentham y James Mill, la
libertad individual debe ser protegida frente al Estado y el resto de los ciudadanos con
el fin de que el individuo pueda desarrollar su vida privada, teniendo la participación
un valor meramente instrumental (Held, 2008: 123). Sin embargo, para John Stuart
Mill, la participación política tiene un valor intrínseco y es un mecanismo fundamental para el autodesarrollo moral y la protección de los intereses individuales (Held,
2008: 124 y 141).

1.2.4. Desgaste de la democracia liberal y propuestas
para su fortalecimiento
A pesar de que Dahl concluya tras analizar la democracia representativa actual, o
poliarquía, que las democracias son como deben ser (1999: 211-2), lo cierto es que su
debilidad es manifiesta. Esto es debido a su propia configuración estructural, que se ha
evidenciado en las principales críticas recogidas, y a los malos usos sobrevenidos de la
misma. El desgaste de la democracia liberal se puede concretar en que los ciudadanos
sienten que su opinión no está debidamente representada en las instituciones que les
rigen, que éstas han adquirido una autonomía respecto de la ciudadanía y en que el
principio de una persona, un voto no se cumple en la realidad.
Frente a esta situación se proponen diversas alternativas que van desde la implantación de modelos de democracia directa, favorecida por las nuevas tecnologías, hasta
la reforma de la democracia representativa. Entre los que abogan por la reforma o
fortalecimiento de la democracia representativa se podría incluir la nueva corriente
republicana. Ahora bien, hay que recordar que el primer republicanismo proviene
de una evolución crítica de la democracia directa, de la que se diferencia en que la
comunidad delega el poder en un pequeño número de ciudadanos elegidos por el
resto, aceptando la necesidad de que el individuo se implique en la vida política para
ser considerado ciudadano.
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aunque el concepto de libertad se toma de la democracia directa y la idea de comunidad destaca claramente sobre la libertad individual. La democracia representativa confía en que la minoría gobernante logre determinar el bien común. del bien común. Finalmente otros negarán la existencia de un bien común porque no es discernible. frente a la libertad individual y la división de poderes de la democracia representativa. Al chocar esto con los mecanismos e instituciones 12 . También destacará como principios de la democracia el control popular y la igualdad política (Villoria. participasen todos ellos a través de las organizaciones sociales para establecerlo. entre los que ya hay que incluir a los grupos que intervienen en la conformación del poder público y.Crisis y reforma de la Administración Pública El nuevo republicanismo incorpora el ideal político de los derechos y libertades individuales. Tanto el control popular como la igualdad política se vinculan a la capacidad expresada por los republicanos griegos de juicio político autónomo y de competencia política que da derecho a reclamar la participación en la gestión de los asuntos de la polis y a tomar parte en la virtud política. ya que algunos consideran que el ciudadano no es capaz por sí mismo de alcanzar una motivación elevada porque básicamente es mediocre. lo que es compartido por el primer enfoque republicano y. 2010b: 112). 1999: 131). como el bien común. y si el número y la amplitud del territorio lo impiden. no cabiendo en la vida política un bien individual distinto del general. Parece claro que ninguna de estas dos situaciones sucede. la búsqueda del bien común queda relegada a los más capacitados. por lo que la cuestión se plantea en la actualidad en si puede existir un bien común determinado por la minoría de representantes y las organizaciones sociales que se relacionan con el poder público. jueces y organizaciones internacionales. 2010: 37). La determinación del bien común se puede plantear en un continuo de participantes que va desde la totalidad de los ciudadanos a una minoría de representantes de los mismos. Para el enfoque basado en las redes de gobernanza. no hay intereses generales trascendentes a los intereses sociales y privados (Prats. lo que justificará primero el voto censitario durante más de un siglo y dará lugar después al ejercicio enormemente discrecional del poder y al regateo entre élites políticas y burocráticas (Dahl. como resultado. Esta posición dificulta sobremanera resolver el problema de la representación de los intereses de los ciudadanos por los actores de las redes. salvo que se entienda que el interés de las redes coincida con el bien común. funcionarios. De esta manera. El ideal sería que todos los ciudadanos interviniesen directamente en su conformación. Por tanto. con otra construcción teórica. En el modelo democrático radical se identifica el bien común con el bien del pueblo. El desgaste de la democracia representativa arrastra el de algunos de sus principales fundamentos. De ahí su énfasis en la participación y su clara opción por la democracia deliberativa frente a la representativa. Hay que recordar que una de las razones del desgaste de la democracia tiene su origen en que los ciudadanos no se ven suficientemente representados por los gobernantes. administradores. por Rousseau y Marx. no se trata del mismo control del que hablan los demócratas liberales que lo entienden como freno del Estado ante los derechos individuales. a una élite compuesta en la actualidad por representantes electos. burócratas.

El segundo aspecto es otorgar al ciudadano medio la educación cívica. Debemos preguntarnos a la vista de lo anterior por cómo mejorar la democracia. Es probable que la dificultad de aceptar la existencia de un interés general establecido en solitario por el Estado o que sea la suma de intereses privados haya llevado a renunciar a la creencia de que un debate razonado conduzca a determinar un bien común universal (Prats. comprensión ilustrada o igual oportunidad para instruirse en las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias. Además. cómo conseguir una democracia de calidad. como se hace en muchas ocasiones desde los organismos internacionales. El primer aspecto a reforzar en la democracia es el de la igualdad de los ciudadanos a participar en las decisiones políticas de la sociedad. movimientos sociales y por tradiciones y la práctica política durante más de doscientos años. 1971: 335). Esto debe completarse con la participación activa en los procesos políticos con el fin de profundizar en la virtud cívica de los ciudadanos y en su conocimiento de los asuntos públicos. Dahl (1999: 47-9 y 99-107) apunta los siguientes criterios: participación efectiva. y ciudadanía inclusiva. control de la agenda. los miembros no serán iguales políticamente. puede cuestionarse la legitimidad democrática de las redes de gobernanza. Sin embargo. políticos. ya que no lo considera la identidad única de una comunidad. 1996) que propugnan la relativización o dilución del Estado-nación. Esa renuncia mina el liderazgo político y la responsabilidad individual al debilitar la idea de una comunidad regida por principios dotados de cierta estabilidad y aceptados por todos. igualdad de voto.Marco teórico actual de la Administración Pública de la representación democrática. despoja a la Administración Pública de la transcendencia de su misión y la contempla como una máquina ejecutora que persigue esencialmente una buena actuación sin un referente teleológico. Dahl afirma que si uno de ellos se incumple. que las instituciones 13 . aunque la aprobación de numerosos códigos basados en una serie de principios y valores comunes sea el efecto más práctico del enfoque de gobernanza hasta el momento. Esta disociación entre identidad-soberanía y legitimidad-representación democrática abre importantes incógnitas desde el punto de vista democrático y debilita el papel del ciudadano en el ejercicio de la dominación política. en concreto cómo y qué asuntos se incluyen en ella. La cultura política democrática debe basarse en que la democracia y la igualdad son fines deseables. sabiendo que no hay un tipo ideal de democracia ni es posible “recetar” un modelo normativo. la información y el conocimiento suficientes para “evaluar racionalmente las decisiones de gobierno” (Schumpeter. Durante este tiempo ha demostrado que es un buen mecanismo para resolver conflictos políticos de carácter general pero que presenta inconvenientes importantes en ámbitos específicos o concretos. la inexistencia de un bien común —que no tiene por qué ser universal— refuerza los enfoques del tipo de “democracia cosmopolita” (Sandel. esta renuncia cuestiona la existencia de principios comunes en el derecho o la política. Finalmente. dificulta otorgar unos referentes dotados de cierta estabilidad al actuar administrativo y el establecimiento de principios de buena Administración o buen gobierno. Además. 2010: 46). Hay que ser consciente de que la democracia actual es claramente un producto occidental que se ha construido por una serie de pensadores.

Crisis y reforma de la Administración Pública democráticas básicas deben ser preservadas. 1999: 178). El cuarto aspecto se refiere a la eficacia de la democracia. ni que las decisiones adoptadas sean más legítimas. El reto en la actualidad es evitar que el refuerzo de la participación acentúe el elitismo de la política y aumente el extrañamiento de los ciudadanos y la pérdida de legitimidad del sistema. y derivada de ésta. esto es. una profunda revisión de los mecanismos de ejercicio del poder de los partidos políticos en las democracias actuales en el ámbito institucional. Sobre esto se volverá en detalle más adelante. lo que no significa que los intereses de la mayoría de los ciudadanos estén mejor representados. de las redes de gobernanza. Se precisa por tanto. y que las diferencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos (Dahl. por ejemplo. Se ha logrado resolver parcialmente mediante la encomienda de la función ejecutiva de los gobiernos a enormes aparatos burocráticos profesionales. 1995: 252). social y económico. pero es necesario mejorar su rendimiento. de contribuir a la vida política de la comunidad desvaloriza el mecanismo de la representación ciudadana y potencia la legitimidad. y hace recaer sobre el ciudadano una importante responsabilidad sobre el mal funcionamiento de la democracia. Se concluye que la democracia es el gobierno del político y “la voluntad del pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del proceso político” (Schumpeter. el claro dominio de los partidos políticos y de las estructuras político-burocráticas aplasta a la representación de las necesidades y preferencias de los ciudadanos. 1971: 336). Su entendimiento como obligación del ciudadano. relativiza el ejercicio del voto. Los primeros liberales eran conscientes de que “la democracia no da al pueblo el gobierno más hábil” debido a que “no presenta aspectos de regularidad administrativa ni de orden metódico en el gobierno” (Tocqueville. Este planteamiento no valora suficientemente que el ciudadano en las sociedades avanzadas participa de maneras distintas en la vida de la comunidad. transparencia y responsabilidad. Otra cuestión es hasta qué punto las instituciones democráticas recogen realmente las preferencias ciudadanas y las canalizan hacia las prioridades de gobierno. Sobre estos aspectos se profundizará a lo largo del presente capítulo. La última cuestión que se va a tratar es la referida a la participación ciudadana. El mecanismo de la representación actual está pensado para recoger las preferencias de un gran número de ciudadanos respecto a los partidos políticos en liza y no para canalizar las preferencias y necesidades sociales de los ciudadanos ni para determinar el bien común. desde una lógica neocorporativa o de las redes de gobernanza. El objetivo es desapoderar parcialmente a los partidos políticos para empoderar a los ciudadanos. El ejercicio actual del poder político puede asumir sin mayores costes. Otro riesgo de la participación tiene que ver con su fundamento teórico. expresada de diversas formas. El tercer ámbito que hay que fortalecer es el de la representación. específicamente por ampliar los ámbitos de libertad y autonomía políticas 14 . nuevas incorporaciones de intereses y de grupos sociales. si esas instituciones son realmente las adecuadas para recabar esas preferencias y para resultar cercanas a los ciudadanos. Una democracia de calidad pasa por profundizar y perfeccionar la democracia representativa. Se puede decir con Michels que “lo que es aplasta a lo que debe ser” (1991: 189). electoral.

hoy ya tenemos la respuesta: el que estamos viviendo desde hace más de tres décadas. Sin embargo. la de la Nueva Gestión Pública y la de la gobernanza. por ahondar en los sistemas de responsabilidad. evitando caer en los diversos riesgos que hoy tienen planteadas. por ejemplo. consecuencia de la crisis del petróleo de comienzos de los años setenta del pasado siglo y de sus efectos en el ámbito público que trajeron. es preciso situar las propuestas de reforma de las instituciones públicas en un marco teórico determinado ya que su significado y alcance pueden tener significados distintos si se incluyen. Estado del bienestar.Marco teórico actual de la Administración Pública e individuales. los rigurosos programas de estabilidad 15 . Echando la vista atrás pocos no coincidirían en las causas que hicieron que éste entrara en declive. 1. como es habitual.  Qué Administración Pública 1. El debate en la actualidad no debe presentarse. Algunas de estas propuestas pueden encontrarse en textos que tratan sobre la necesidad de reformar la democracia actual y. Estas cuestiones se van a abordar en las páginas siguientes con el fin de ofrecer una reflexión sobre una nueva teoría de la Administración Pública encaminada a fortalecer las instituciones políticas y la misma democracia representativa. sobre la relación entre sociedad y Estado. son la respuesta para el conjunto Gobierno-Administración Pública de teorizaciones.1. La perspectiva burocrática. rendición de cuentas y transparencia de las instituciones y dirigentes políticos. por poco extendido. algo sobre lo que cada vez hay más consenso. desde hace un tiempo. por la eliminación de algunas de las prerrogativas de los partidos. el mismo tiempo de vigencia del añorado y escaso.  Crisis de la Administración Pública Si hace unos años nos preguntábamos cuál iba a ser el Estado que sustituiría al de bienestar. por citar los dominantes en estas últimas décadas. y por otorgar a los ciudadanos más educación política. en concreto la que les proporcione mayor capacidad de conocimiento de la acción de gobierno. los mecanismos de control sobre el Estado. mayor implicación en la vida política y que dirija su actuación hacia el bien común. por mejorar el rendimiento del sistema político y de la Administración Pública. los principios del ejercicio de la dominación política y su legitimidad y los referentes de actuación del ciudadano. Las propuestas suelen aparecer descontextualizadas de su encuadramiento teórico y pueden llevar a pensar que son medidas de carácter objetivo exentas de ideología. Las respuestas a estas cuestiones son bien diferentes en los tres casos y todas ellas dibujan una Administración Pública distinta dentro del entramado social y político-institucional. en el enfoque propio del nuevo republicanismo o en el elitista. sino sobre su finalidad y los objetivos que debe desarrollar para la comunidad. el bien común o interés general.3. la participación del ciudadano en los asuntos públicos. más o menos completas. la posición del ciudadano en relación con el ejercicio del poder y el Estado. sobre las soluciones técnicas a aplicar para mejorar el rendimiento de la Administración Pública. los límites entre lo público y lo privado. en los enfoques de gobernanza. Destacan las financieras.3. para no irse del todo.

Muchos de los principios por los que nuestras sociedades se rigieron durante décadas han ido sustituyéndose por otros. sino cívica (Pérez. Tamaña tarea no parece encaminada al éxito. Frías. instrumentos y técnicas de gestión. a que es posible satisfacer las demandas de los ciudadanos. que ha sido envasado por las marcas conservadora y socialdemócrata con leves variaciones en el diseño en cada país. El pensamiento que ha avalado estas soluciones se ha sintetizado en la denominada Nueva Gestión Pública. La crisis de valores actual en el ámbito público afecta a la idea de un desarrollo ilimitado. vendiendo activos públicos o entregando al mercado la prestación de los servicios públicos más rentables. Todavía domina la concepción moral frente a la racional-utilitarista. Esta participación ha experimentado una evolución como consecuencia del cambio cultural. blanco. a la posibilidad de conseguir una sociedad equilibrada. También encontramos en su interior las viejas medidas paternalistas muchas veces reforzadas con instrumentos participativos. La segunda causa de la crisis del Estado del bienestar es la recurrente y difusa “pérdida de valores”. que resultan necesarios para reforzar la legitimidad del sistema democrático y de sus contestadas instituciones y para que una parte significativa de las actuaciones públicas sean aceptadas por los ciudadanos. 1987: 285. con otras de restricción del gasto y de limitación del endeudamiento. por lo que se puede hablar de un pensamiento hegemónico que en sus soluciones mezcla las tradicionales medidas de gasto social. importando sus valores. todo ello entre medidas de contención del gasto público y procurando no subir los impuestos.Crisis y reforma de la Administración Pública presupuestaria por parte de los organismos internacionales. que tratan de paliar los crecientes desequilibrios. Se trata de un pensamiento monocolor. mientras trata de resolver los viejos problemas sociales. en la línea que proclama el republicanismo o las corrientes de gobernanza. 2002). y a la trascendencia humana en sus más variadas formas filosóficas. Este rigor en el gasto público se relajó a principios de los años noventa y se vuelve a aplicar con dureza al hilo de la actual crisis. aunque se han buscado soluciones más o menos imaginativas que pasan por recurrir al sector privado. a la existencia de un interés general y de un poder público que lo administra y lo concreta. aunque la naturaleza de la primera no es religiosa. 16 . a la certeza de una riqueza y bienestar vinculados a los constantes descubrimientos científicos y tecnológicos. ideológicas o religiosas. incluso los que se habían considerado las “joyas” del Estado del bienestar. al dominio de lo colectivo y social sobre lo individual. 2001: 181). Estos dos tipos de medidas generan una fuerte tensión en la Administración Pública que tiene que cumplir su finalidad de integración y articulación social atendiendo a los nuevos y complejos problemas y demandas sociales. Esta crisis ha generado en nuestras sociedades una cultura de la apatía que se caracteriza por tener fronteras porosas y unas prescripciones severas para los ciudadanos (Wildavsky. La respuesta de los poderes públicos a esta nueva cultura ha sido elaborar una cesta que contiene medidas de tipo solidario-participativo con otras de corte liberal-competitivo. En el ámbito financiero no hay grandes discrepancias durante este tiempo entre los países más avanzados.

a veces muy divergentes.Marco teórico actual de la Administración Pública Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pública. Tampoco se resuelven los problemas de eficacia y consentimiento situando formalmente al ciudadano-cliente en el mismo plano que los decisores. La tercera causa de la crisis deriva de la anterior y se refiere a que el consentimiento de los ciudadanos a las actuaciones públicas ya no es automático. pero el que. ahora el énfasis en los resultados de la Administración hace que se hayan fragmentado los referentes y que predominen los propios del sector privado comercial. Los cambios descritos han tenido unos efectos revolucionarios para la Administración Pública: ya no interpreta en solitario el interés general. Esto es debido a que la participación ciudadana alcanza su sentido en el proceso de las políticas públicas. Todo ello lleva a enfatizar los resultados de la gestión pública y a acentuar la faceta de cliente del ciudadano. 2009: 2809) muestran que estamos ante una tendencia real. el más relevante es el que sitúa en una posición distinta al ciudadano frente a sus instituciones políticas y administrativas. En no demasiado tiempo se ha pasado de un ciudadanoadministrado a otro usuario-cliente. 2000: 107). ya que parece que es lo que el ciudadano demanda al ser preguntado por ello. que volatizan el concepto de interés general. El interés general en el pasado estaba conformado por valores y referentes de actuación próximos al pertenecer a una serie de actores con intereses concomitantes. ni aunque estén destinadas a la mayoría y se ejecuten con acierto (Baena. con el fin de conocer el éxito o fracaso de la gestión (Ryzin y Pino. Esto ha llevado a tratar de conocer las preferencias ciudadanas de la forma más precisa posible a través de mecanismos como las encuestas de satisfacción. aunque se basen en valores declarados. la legitimidad basada en la dominación legal-racional se sustituye por otra fundamentada 17 . sino que la desea “co-conformar” interviniendo como un participante activo en el establecimiento de las reglas del juego. Basar las decisiones públicas en el valor declarado de los ciudadanos puede deparar no pocas sorpresas. Este no se conforma con ser un mero espectador del juego desarrollado entre los poderosos de la sociedad. la Administración Pública ha de añadir el trato con referentes de actuación presentes en el proceso decisional. La confianza ciudadana en las instituciones políticas y en sus integrantes ha caído muy significativamente. A las contradicciones internas referidas al uso de los medios y las causadas por la relación con los grupos sociales y burocráticos. que es donde aspiran a ver satisfechos sus intereses los diversos actores sociales. hace adentrase a las organizaciones públicas y a sus dirigentes en zonas de riesgo sistémico y explica los frecuentes cambios en la formulación de las políticas públicas y la inconstancia de las mismas. y de evaluar los servicios públicos. La Administración acredita la legitimidad a los participantes-conformadores de las reglas públicas. De esta manera. por ejemplo. a la vez que es “arena” en la que interactúan los diversos participantes y “botín” de estos. y de aquí a otro ciudadano-democrático. los ciudadanos sean cada vez más exigentes con sus instituciones públicas y estén más desencantados con la política (CIS. Es evidente que este último rol no es reivindicado por la mayoría de los ciudadanos. que de una forma ya evidente se muestra conformado por una serie de intereses privados hechos públicos por el poder. lo que ha dañado la legitimidad de la Administración Pública. 2009).

a la vez que ha debido replantear sus principios y referentes. entre otras. ya que la cuestión de fondo es política y nos habla de la forma en la que se ejerce el poder sobre los ciudadanos. la invariabilidad del estilo de gobernar. a la vez que debe aplicar políticas de contención del mismo. La dificultad de la Administración para enfrentarse con la pérdida de legitimidad institucional tiene dos orígenes. El resultado más evidente y profundo de los cambios producidos en las últimas décadas para la Administración Pública es la intensa pérdida de su legitimidad. La pérdida de legitimidad de las instituciones políticas y de sus integrantes arrastra a las administrativas al ser percibidas correctamente por la ciudadanía como pertenecientes a un todo. como se verá. son la 18 . la percepción ciudadana de que la actuación política está regida por los imperativos vinculados por el poder (CIS. poco puede hacer la Administración ofreciendo la mejora de sus resultados.Crisis y reforma de la Administración Pública en el rendimiento de la que se espera el consentimiento por los ciudadanos porque se interpreta que se actúa siguiendo su voluntad.2. Respecto del primero. uno que tiene que ver con su misión y otro con su naturaleza política. Es claro que si falla el primer nivel y la aceptación de sus valores y sus referentes y formas de actuación. En el camino ha perdido una parte importante de su misión política y social. Las tres causas de la crisis del Estado del bienestar lo son también de la Administración Pública que ha visto cómo se han fracturado los cimientos en los que estaba basada. 1. lo que implica un creciente gasto público. esto es. las siguientes contradicciones: garantizar la cohesión social. Baena (2000: 106) señalará que la crisis financiera ha activado la transformación del sistema económico que a su vez ha incidido en el político y en el cultural. Mucho tienen que ver con ello los frecuentes casos de corrupción. que Denhardt y Denhardt (2003: 3) lleven razón al afirmar que “el Gobierno no debería funcionar como un negocio. y legitimarse por el cumplimiento de la ley o por los resultados. 2001: 181). como se ha señalado. en su máxima expresión. la forma en la que funciona realmente la democracia. como parte del sistema político institucional. lograr la aceptación social de los nuevos cambios y compartir su consecución con una serie de agentes que pueden no responsabilizarse de sus resultados. debe resolver.3. que los ciudadanos no perciban de forma directa cuál es el impacto global de su participación en el juego democrático (Frías. que se produce incluso cuando mejoran sus resultados y cuando los decisores públicos hacen esfuerzos reales de alinear sus iniciativas con los referentes declarados por los ciudadanos. Sentido político de la Administración La consideración habitual de la Administración Pública como mero instrumento para el ejercicio del poder ejecutivo proviene. debería funcionar como una democracia”. de considerar que la actuación administrativa está sometida a las leyes y que éstas. De ahí. ha cumplido su papel en la transmisión a la sociedad de los nuevos valores. Beltrán (2000: 190) nos dice que esto es debido a que domina en esta sustitución la idea equivocada de que la Administración legal-racional es menos democrática que la que se basa en los resultados. Estos son condición necesaria pero no suficiente. por un lado. La Administración Pública. especialmente. 1994: 50) y.

sociales y económicos. 1. Esto justificaría que no exista demasiada literatura sobre los planes de las administraciones públicas ni. dada su posición en el sistema político-institucional. en el normativo y que. el resto de los objetivos. y fundamentalmente. “quién”. los procesos reformadores en la Administración Pública se encaminan a fortalecer la legitimidad del Estado y de la democracia mediante la adaptación de sus medios y relaciones a las necesidades y las demandas sociales. por tanto.3. 19 . Si se parte de considerar a la Administración Pública como un sujeto político. calidad o modernización cumplen una misión política. incluidos los de gestión. es posible no reparar en la transcendencia de algunas decisiones que aparentemente parecen quedar en el interior de la organización. por lo que no deben ser objeto de atención preferente desde un punto de vista político.Marco teórico actual de la Administración Pública voluntad de órganos políticos que representan a los ciudadanos. como los demás actores. aportan a ese proceso sus propios intereses. sobre los planes referidos a la modernización administrativa. “cómo” y “por qué” no nos pueden revelar suficientemente la identidad de la Administración Pública. Por tanto. En este sentido. económicas o de otra índole. de que la legitimidad política es de superior rango que la legitimidad administrativa. Además. Podría pensarse que la reforma. Singularidad de la Administración: El ejercicio del poder público Las preguntas “qué”. los planes de reforma. puesto que en la actualidad la actividad pública se desempeña en bastantes casos indistintamente por entidades públicas o privadas. ya que con cierta frecuencia se encuentra en una posición dominante sobre la mayoría de los actores que intervienen en el proceso político. modernización o introducción de la calidad y la excelencia afectan solo a los medios puestos a disposición de los decisores y dirigentes políticos. que quedan “tamizadas” por los aspectos organizativos e institucionales y por los intereses de los integrantes profesionales de cada Administración interviniente. será más fácil entender que los objetivos de la misma tienen esta naturaleza y deben encaminarse a buscar el impacto positivo en la integración y la articulación social de acuerdo con los principios y valores que inspiren el actuar político-administrativo en cada momento. Si se parte de una visión instrumental de la actuación administrativa. en la “caja negra” (Beltrán: 2000: 57). pero también como un actor institucional complejo que incide en el sistema político de una manera singular. muy especialmente. como la “arena” en la que actúan los distintos intereses políticos. Desde la posición que se mantiene. Este doble planteamiento relega el hecho de que las instituciones administrativas y sus integrantes más cualificados son unos actores preferentes en el proceso político y. hasta el punto de que frecuentemente resulta difícil precisar cuál es la verdadera naturaleza de las organizaciones prestatarias. Es necesario transcender esa visión tan común y limitadora para la Administración y concebirla en su papel político como marco. deberán subordinarse a la consecución de la finalidad primaria de la Administración. y por otro.3. su misión esencial es lograr la integración y el equilibrio social. lo que realiza siguiendo las directrices políticas.

La Administración Pública está centrada en el Estado y en el ejercicio del poder público y además de contribuir a la legitimidad institucional posibilita decisivamente la legitimidad por resultados. Nueva Gestión Pública. La Administración. de ahí que debamos buscar la naturaleza de la Administración Pública en las características del poder que ejerce. Además. Las relaciones de poder deben responder a algo más que a las preguntas anteriores. Para responder a esta cuestión tiene que establecerse una relación específica entre la sociedad y los ciudadanos y las motivaciones de la acción administrativa. observaremos. están ampliamente dibujados por la economía de mercado y la gestión de negocios (Denhardt y Denhardt 2003: 22). por ejemplo. en el caso de la Nueva Gestión Pública. estos procesos suelen conllevar la modificación de los medios tecnológicos. Los distintos enfoques pueden determinar el papel del gobierno. y lo hace con la finalidad de lograr la legitimidad institucional y el fortalecimiento de la democracia y no por meros motivos de eficacia o eficiencia. al menos en el nivel prestacional que es el más numeroso. aunque aquélla no haya intervenido en alguna de las fases de la decisión política. Mediante estos mecanismos un sistema administrativo democrático debe contribuir a la existencia de una estructura social sana que tenga como referentes 20 . transmite a la sociedad una serie de principios y valores a través de las políticas públicas y de los procesos modernizadores. sino que incluyen un nuevo conjunto de valores. De ahí que se pueda decir que la naturaleza de la Administración Pública es política por la finalidad que persigue al relacionarse con otros actores. además. 2003: 27-30). 2007: 5). Las respuestas deben ser informadas por el “para qué”. nuestras administraciones públicas son un vehículo de expresión de los valores y preferencias de los ciudadanos (Bourgon.Crisis y reforma de la Administración Pública La confusión puede ser mayor si nos fijamos en los integrantes de las entidades prestadoras de los servicios públicos.3. 1. que pueden ser intercambiables —lo suelen ser— en el sentido más literal del término. de forma muy especial. Si nos detenemos en los dirigentes públicos y privados. que. organizativos y procedimentales que con frecuencia causan importantes transformaciones en la sociedad. nuevo servicio público) no tratan sólo de la implementación de nuevas técnicas. La Administración concita muchas de las relaciones de poder existentes en la sociedad posibilitando su ejercicio en todo su alcance. es preciso que entre éstas se encuentre la voluntad de conformar la sociedad y los ciudadanos de una forma determinada. La naturaleza jurídica de su relación de empleo no nos arrojará con frecuencia demasiada luz. y tampoco lo harán los valores operativos de su actuar. Este modelo conlleva en la actualidad la garantía efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos. Además.4. gobernanza. fomentar los intereses económicos de la comunidad y de los individuos. Esta conformación de la sociedad no puede tener en exclusiva la finalidad de cumplir los objetivos genéricos de la Administración Pública. sino que debe responder a un modelo institucional permanente de ejercicio del poder y de articulación de la sociedad. Transmisión de valores Los distintos enfoques teóricos sobre la Administración Pública (burocrático. al actuar. o el espíritu público (Denhardt y Denhardt.

la armonía. Los propios del sector privado son productividad. a los efectos que ahora nos interesan. además de implementar y ejecutar las decisiones y de adaptarlas a su entorno. Resultados de la gestión pública y legitimidad institucional Las reflexiones anteriores abren el campo de la diferenciación entre la legitimidad por resultados por la actuación administrativa y la legitimidad institucional. Si la finalidad del centro político o decisional no es solo hacer actuaciones. 2003: xi). 1997: 26 y 32). pero esto no significa que deba hacerlo siguiendo los mismos valores y creencias. sino también porque los valores y creencias transmitidos desde el centro político-decisional para implementar y ejecutar una política pública o acción determinada deben ser distintos a los propios del sector privado para actuaciones análogas. o fin último. 2006: 528).3. la competencia técnico-profesional. construye ciudadanía y también transmite unos determinados valores. por ejemplo. eficiencia y rentabilidad. De esta manera. integridad. competencia. 1999: 315). transparencia. es necesario relativizar que la fuente de legitimidad de las instituciones políticas y administrativas provenga esencialmente de los resultados obtenidos 21 . y ejemplaridad (1995: 14). cobra sentido la frase de que lo propio de la Administración Pública es no tanto prestar servicios como prestar democracia (Denhardt y Denhardt. De esta manera. y el respeto a las personas. Así. La Administración puede hacer algunas de las cosas que hace el sector privado. integridad. esta actividad de la Administración Pública es una verdadera política cultura que emana del centro político (Botella.Marco teórico actual de la Administración Pública de actuación la igualdad. reforzar los espacios de convivencia. normas. La introducción indiscriminada de los principios del sector privado en la Administración puede tener consecuencias para la cultura administrativa en relación con los ciudadanos y alejar a los empleados y responsables públicos de los principios del servicio público (Haque. la Administración Pública. estilo. creencias.5. racionalizaciones y símbolos que mantienen la integración y el equilibrio del sistema y ordena el espacio de convivencia de acuerdo con los principios dominantes de cada ideología o enfoque teórico. la racionalidad. objetividad. el Informe Nolan señala los siete principios de la vida pública: ausencia de interés personal. de la Administración Pública. objetividad e independencia. Estos principios se deben observar. transmite valores y creencias y patrones culturales. 1. esto es. la integración social y el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. y en ocasiones puede no serlo en absoluto. el Instituto de Estudios Fiscales señala que los valores que habría que potenciar al máximo en las organizaciones públicas son la lealtad institucional. Esto sucede no solo por el distinto “para qué”. responsabilidad. de ejercicio del poder a través de las instituciones políticas y administrativas que transciende a los ocupantes coyunturales de las mismas. en el caso de la ejecución de los programas públicos relacionados con los servicios sociales. honestidad. la confidencialidad. Éste determina el fin de las políticas públicas y de otra serie de acciones políticas y sociales y. educativos o sanitarios que necesariamente deben buscar una finalidad distinta a los privados. El centro político condiciona el perfil determinado. la solidaridad. la virtud y la responsabilidad (Yun. Por su parte.

apenas se incide en las reformas de las instituciones básicas del sistema político.6. Las formas de evitar ese distanciamiento son muy variadas. No se quiere decir con esto que el Estado sea el único productor de valores y de cambio. tiene como misión la conformación. aunque las predominantes en los sistemas políticos avanzados actuales giran en torno a las diversas manifestaciones de la participación y la introducción de algunas medidas de fortalecimiento ético en la acción pública. Esta carencia puede producirse aunque los resultados de la acción política y administrativa sean bien percibidos y contrastados por los ciudadanos. se puede afirmar que “reformar la Administración es reformar la sociedad” (Baena: 2000: 276). la alteración de procesos sociales. De esta manera. Naturaleza y alcance de los procesos modernizadores Valga lo dicho anteriormente para sostener que la voluntad de modernizar una organización pública implica el deseo de transformar la Administración para transformar la sociedad. es una política pública que lleva implícita en su formulación la voluntad de transformar la sociedad mediante la inclusión de unos valores determinados. de eficacia y eficiencia para suscitar la adhesión ciudadana. son las instituciones y sus integrantes los que reciben el rechazo por los sujetos comunes y no solo lo que hacen o no hacen. económicos. precisa también de sentimientos (Inglehart. El ejercicio de la dominación propia del poder político precisa de algo más que hechos. como es el sistema de partidos o el sistema electoral. 1. Se está afirmando que la modernización administrativa. tecnológicos y culturales. lo es más que la insatisfacción institucional o política por los ciudadanos puede trasladarse a la misma valoración de la democracia. de inculcar nuevos referentes de actuación en la Administración que también lo sean para la sociedad.3. a la existencia de una voluntad política firme y mantenida en el tiempo de lograr los objetivos propuestos. cuando cumple determinados requisitos. Estos aspectos condicionan de manera muy importante la legitimidad institucional. apertura. rendición de cuentas y lucha eficaz contra la corrupción. muy especialmente. transparencia. pero sí que es el único agente que tiene encomendada la vertebración de la 22 . De otra forma. 2001). se producirá un distanciamiento entre la política y el ciudadano que en su fase más aguda provoca que el sistema entre un umbral de riesgo sistémico. La legitimidad institucional requiere un adecuado ejercicio del poder por las instituciones encargadas de ejercer formalmente la dominación propia del poder político. ni tampoco en los aspectos de receptividad a las necesidades y demandas. Si la dominación concreta del poder a través de una serie de instituciones políticas y administrativas no es aceptada por los ciudadanos. en los países de nuestro entorno. El Estado contemporáneo. nos encontramos ante la carencia de legitimidad institucional. Con ser esto importante. la estructuración y el liderazgo de la sociedad. Cuando esto no se produce o se hace parcial o insatisfactoriamente. y una conformación de las relaciones sociales distinta a la existente en el momento de su implantación. 1990 en Vilas. Esos aspectos son los comunes a cualquier política pública y hacen referencia a su formalización y apoyos y. Sin embargo.Crisis y reforma de la Administración Pública con las políticas públicas. antesala de la quiebra.

Sería necesario un estudio más en profundidad para conocer sus elementos culturales. El primer enfoque se va a exponer sintéticamente señalando las principales notas que le caracterizan y sus limitaciones. Se trata de una aproximación a la Administración Pública y a su gestión bien conocida. Aproximación clásica y de la NGP a la Administración Pública Se van a tratar a continuación los elementos caracterizadores del enfoque burocrático o clásico de la Administración Pública y de la perspectiva de la Nueva Gestión Pública.4. que ejerce la discrecionalidad en la adaptación de la decisión a la ejecución concreta. pero es necesario reconocer que en ocasiones se ha abordado de una manera dogmática. 23 . que es vehículo de transmisión de las decisiones. El resultado se concretará en las limitaciones que presentan sus principios con el fin de ir construyendo una nueva teoría sobre la Administración Pública. 2003: xii y 4. servir al ciudadano debe ser el trabajo y la vocación de los que sirven a la Administración Pública. lo que excede de la finalidad de este capítulo. 1997: 276-277). entre los que hay que destacar la equidad social. Hoy podemos definir a la Administración Pública de la siguiente manera: Administración compleja. ya que sigue representando la base del actuar administrativo en sistemas como el español. lo más significativo y más valioso de la Administración Pública es que sirve a los ciudadanos para avanzar en el bien común. como así se percibe por los ciudadanos (CIS: 1992: 2019. La Nueva Gestión Pública (NGP) se va a tratar con más de detalle con el fin de perfilar sus notas definitorias y los efectos de su implantación en las últimas décadas en numerosos sistemas administrativos y en nuestro país. tanto cuando se es favorable a ella como cuando se está en contra.Marco teórico actual de la Administración Pública sociedad bajo una serie de principios. IMAP: 2005). Finalmente. No obstante. pero que puede condicionarlos por su propia cultura organizativa y por sus propios intereses. ya que debe situar en el primer lugar a los ciudadanos (Bourgon. Así. que interactúa con las instituciones políticas y con otras administrativas. valores y creencias del centro político o decisional. interrelacionada en su parte superior con otras posiciones de poder y en interacción con actores sociales a los que condiciona y es condicionada de forma variable por ellos. Se ha escrito mucho sobre esta corriente. este aspecto aparece al estudiar el segundo enfoque. Esta definición hay que completarla señalando que la Administración se debe orientar a contribuir a que haya una vida mejor para todos. con el fin de dar cumplimiento a las decisiones conformadoras o para ejercer el poder propio de la burocracia y de sus grupos. McSwite. Denhardt y Denhardt. lo que supone que las personas deben ser el objeto prioritario de su contemplación. Interesa estudiar el contraste entre las corrientes gerencialistas y una realidad cultural y estructural de fuerte contenido burocrático para analizar los efectos que tiene en la gestión pública y en el establecimiento de las metas y objetivos públicos. 1. que ejerce el poder político y que participa en sus decisiones. En otro apartado se tratarán las corrientes de la gobernanza desde su interés para la gestión pública. ya que es a ellas a quienes pertenece la Administración. 2007: 12.

2006. coordinar. Esto sucede en algunos sistemas político-administrativos.  Los administradores son responsables ante los líderes políticos electos.  El papel de los administradores públicos es definido ampliamente como planificar. emitir informes y presupuestar. 2007: 7): respeto al imperio de la ley.  Los valores esenciales de las organizaciones públicas son la racionalidad y la eficacia. Sus propuestas son reformar y fortalecer el Estado y la Administración Pública. gestionar personas. 2005. en el control. 1996).  Los programas públicos son administrados mejor a través de organizaciones jerárquicas.Crisis y reforma de la Administración Pública 1.4. con gerentes profesionales ejerciendo un amplio control desde la cima de la organización.  Administración Pública clásica 1. Elementos caracterizadores La Administración Pública clásica. o Administración weberiana pone su énfasis en la legitimidad de potestas.4. reivindicar su centralidad en los procesos sociales y la noción de servicio público (Pollit y Bouckaert. la importancia para el servidor público de la integridad.1.1. 2007. mientras que en otros encontramos un peso significativo de los grupos burocráticos en las decisiones públicas.  La implicación de los ciudadanos es limitada.1.  La Administración Pública y sus políticas públicas se basan en el diseño e implementación de las políticas orientadas hacia un objetivo simple y definido políticamente. 2003: 11):  El foco del gobierno está en la prestación directa de los servicios por medios propios o a través de organismos del gobierno. Dreschler. La noción clásica de ciudadanía basada en la igualdad ante la ley. Olsen. Güemes e Isaza. Las aportaciones que podemos considerar vigentes son (Bourgon. organizar. 2003. aunque están implicados en la implementación de las políticas públicas. Lynn. 2008).  Los administradores públicos juegan un papel limitado en la toma de decisiones. Este modelo limita el papel de la burocracia en la fase decisional de las políticas públicas. la seguridad jurídica y el control de la actuación pública se completa con la colaboración público-privada y el fortalecimiento de la democracia representativa con elementos deliberativos y de democracia directa (Evans. 24 .  A los administradores se les permite una discrecionalidad limitada en su trabajo. 2009: 63. un compromiso de servir bien al público. El modelo clásico se completa con el neoweberiano que se basa en la ética burocrática y en la profesionalización de las estructuras administrativas (Fuentes. probidad e imparcialidad en el ejercicio de su cargo. Evans. en general. en la seguridad jurídica de sus actos y de sus integrantes y en los procesos más que en los resultados.“vieja Administración Pública”. A esto se añade el fortalecimiento de la gestión pública mediante la evaluación y una capitación de los funcionarios en competencias e habilidades sociales. también llamada burocracia. Este enfoque estará presente en el estudio que se realiza en el capítulo y. dirigir.  Las organizaciones públicas operan más eficientemente como sistemas cerrados. en el diseño organizacional. en este libro. Los principales elementos del modelo actualmente son los siguientes (Denhardt y Denhardt. 2004). Dunn.

En este enfoque se trata de destacar la singularidad y el poder que como actor tiene el burócrata frente a otros intervinientes en el proceso decisional o en las ulteriores fases (Behn.4. Es cierto que la vieja Administración ha permitido tratar eficazmente problemas grandes y complejos y mantener un equilibrio entre el interés político y el administrativo (Denhardt y Denhardt.2. esto es. por descontado. La Administración Pública clásica no ha sido capaz de ofrecer unas reglas de buena administración que garanticen el logro de la eficacia o el éxito en los procesos modernizadores (Pollit. Así. insuficientemente interrelacionados entre sí. el apoyo a la decisión política y el mantenimiento. a veces. Finalmente. No tiene por qué haber una coincidencia total entre los grupos seleccionados por el poder político para participar en una política pública. Frant. Nos estamos refiriendo ahora a las posibles alteraciones de la decisión una vez que ha salido de su centro (Akkerman. La relación entre políticos y directivos. 1998). 3. que tengan los mismos intereses. aporte. Limitaciones El enfoque de la vieja Administración Pública ha producido una serie de disfuncionalidades y limitaciones. 2. la regulación y el control. diseño orgánico.1. Magnette. Las estrategias seguidas por los burócratas en relación con las decisiones y políticas públicas nos hablan. los medios administrativos —recursos humanos. La adecuada combinación entre los medios y las funciones administrativas. Hajer y Grin. El encaje de los grupos de interés en las políticas públicas. Ferris y Graddy. siguiendo a Rose (1989). entre las que se van a señalar las siguientes: 1. los burócratas tienen sus propias preferencias en las políticas públicas que dominarán si no se someten a un control político (Shepsle y Bonchek. 1996. políticos y burócratas. más concretamente los directivos. Es decir. puede existir una coincidencia en el estilo relacional. tampoco en el resultado que se pretende conseguir. o para que la política simplemente sea posible. 2003).Marco teórico actual de la Administración Pública 1. 2000). tratan de evitar el conflicto al percibir en él pérdida en sus carreras respectivas. 1989. sistemas y tecnologías de la información. pero no en el proceso y. El grado de eficacia en la gestión de una política pública dependerá principalmente de lo que cada uno de los actores. procedimientos de gestión y sistema financiero y presupuestario— se suelen abordar desde un punto de vista normativo y su tratamiento organizativo es el de departamentos casi estancos. Su enfoque propicia que la gestión sea vista como una serie de procesos lineales escasamente interrelacionados. 2004. de la necesidad de que la acción de ambos sea positiva para que el resultado también lo sea. incluso aunque se regule formalmente. 1998). con 25 . lo que dificulta la realización y la eficacia de las funciones administrativos o los diferentes tipos de actividad en la Administración. 1998. pero los intereses que los decisores políticos y los directivos ponen en juego en la decisión son distintos (Peters. Los políticos y los funcionarios. Baena. 2003: 12). la ejecución. 2005: 348-350). lo que no significa que compartan los mismos valores y la misma manera de ver los asuntos públicos ni.

aunque formalmente no estén diferenciadas de la organización administrativa principal. El caso más patológico sería la corrupción (Behn. 26 . Se podría decir que la distancia de los centros decisionales favorece en algunos casos la intensificación de valores que pueden no ser prioritarios en el ámbito público. por los decisores políticos. 5. y no por eso menos estables o influyentes. sino que pueden ser consecuencia de un mal diseño de la política pública o de la no previsión correcta sobre los medios a emplear. hay que señalar que las interferencias producidas en los procesos de políticas públicas no siempre son negativas. lo que desorienta a los políticos y sigue distanciando a los ciudadanos que. aunque transcendente. de los grupos políticos o burocráticos con determinados intereses y sus grupos. de lo que se está hablado. sino de una clara gestión autónoma que es probable que no haya sido prevista. Sin embargo. 4. La presencia de éstos en los consejos de administración de las grandes empresas es solo una muestra. información o representación a la realidad concreta de cada ámbito. no obstante. El resultado puede ser el bien conocido déficit de ejecución o. Puede suceder que existan grupos diferentes e incluso intereses diferentes representados en las diversas fases de las políticas. Esto puede ser consecuencia de lo previsto en la legislación correspondiente. pero hasta llegar a ese extremo hay diversos grados de corruptela o.Crisis y reforma de la Administración Pública los que efectivamente participan en ella. Esto sucede a pesar de que la gestión administrativa ofrece en numerosas ocasiones una valoración ciudadana positiva. al permitir la adecuación del principio de negociación. en su caso más extremo. Pero también puede ser consecuencia de las relaciones informales. 1999). por ejemplo. sino que en muchas ocasiones tratan de hacer viable la decisión y la política pública en su conjunto. es constatable que no se produce un traslado directo de la eficacia lograda en la gestión a la legitimidad institucional. La cultura burocrática favorece la departamentalización. lo que posibilita la aparición de subculturas alejadas de los objetivos generales establecidos por el centro político. También puede ocurrir que los grupos sean distintos según el ámbito territorial o funcional tratado. Si este riesgo es más factible en el caso de determinadas políticas. La literatura burocrática ha estudiado tradicionalmente la relación entre los intereses económicos y sus grupos y los burócratas (Baena. El alejamiento de los valores principales de las organizaciones administrativas. la desviación notable de lo inicialmente decidido. también puede serlo para las organizaciones dotadas de autonomía o con fuertes rasgos culturales propios. 1998). de aplicación discrecional de la política o actuación pública. al menos con este alcance. En estos casos no estaríamos hablando solo de interferencias. Esto puede ser más evidente en el caso de las organizaciones especializadas como las agencias o empresas públicas. la fragmentación y la incomunicación entre unidades. Se llegarían a exacerbar. dentro de la legalidad. los valores adscritos a la eficiencia sin la matización necesaria cuando se aplica a la acción pública. participación. Sin embargo. Estas desviaciones no siempre son debidas al ejercicio concreto del poder. Distanciamiento entre el ciudadano y la acción política.

) y también organizaciones públicas. contrasta con una Administración que hay que ver como un verdadero sistema en el que la organización y los recursos humanos se confunden al ser una misma cosa. 2000: 243 y ss. 1992: 406). Escasa orientación hacia la eficiencia. No basta con diseñar procesos garantistas y con prestar los servicios públicos eficazmente de acuerdo con las leyes. por su proceso de toma de decisiones racional. la buena gestión no es suficiente para lograr la legitimidad institucional. uno de los elementos definidores de este enfoque. el institucional de los años cincuenta y sesenta del pasado siglo. en las interacciones entre las políticas públicas.Marco teórico actual de la Administración Pública no dejan de reconocer los logros alcanzados por cada servicio concreto. Behn. Se puede decir que. la legitimidad y la eficacia son distintas no solo desde el punto de vista conceptual. funcionarios públicos y cargos electos (Bourgon.4. Fundamentos de la NGP La gestión pública actual recibe influencias de distintas aproximaciones. el dominio reservado sobre normas y actos de poder.. Gunther. además de las contradicciones del sistema económico. una proporción creciente de los servicios provistos por los gobiernos se basan en el conocimiento. 1998). 2007: 5 y ss. 1. La pretendida neutralidad funcionarial. Destacan dos de ellas. La preocupación por la eficacia de naturaleza económica tendrá un carácter esencialmente presupuestario en el sentido de imputar el gasto al concepto adecuado y evitar situaciones financieras distintas de las previstas en el marco normativo. sino también empírico (Montero. Baena. es necesario que esto se realice eficiente y efectivamente (Moreno. 7.1.4. entre los ciudadanos. especialmente el situado en la cúpula.. Torcal. lo que es negociable. sociedad civil. 1980.2. especialmente si tenemos en cuenta que en la actualidad. por su énfasis 27 . como a una organización en la que su personal.). La eficacia se constatará verificando el ajuste entre un acto y las normas que lo regulan.2. la Administración Pública clásica y la Nueva Gestión Pública (NGP). De esta manera. 1998: 17). el veto paralizante de determinadas decisiones que vayan en contra de sus intereses o la potestad jerárquica en el interior de la organización (Peters. existen otras contradicciones sociales que no han podido ser resueltas todavía mediante la aplicación del enfoque burocrático (Waldo. Por tanto. 1989: 182 y ss. No es capaz de dar una respuesta eficaz a la necesidad de flexibilidad. La orientación de la actividad de la Administración clásica es modificar la situación jurídica preexistente (D’Amico. tiene el poder de determinar lo que es factible. 2010) y comprometiendo la organización y su personal con los objetivos políticos del Gobierno. Pérez y Velázquez. 6. 2001: 52 y ss. A ellas hay que añadir los modelos neoburocráticos. No es objeto central de preocupación del enfoque burocrático el contraste de resultados entre unidades u organizaciones ni la medición de los mismos con el fin de lograr un óptimo económico. Nueva Gestión Pública 1. Arenilla.

la NGP tiene una de sus influencias más sólidas en el modelo de elección pública o public Choice. La conclusión es que es necesario un nuevo tipo de gestión pública que adopte los principios éticos y la forma de actuar en los negocios (Baena. medidas que proclaman la bondad del mercado y de la sociedad. Para este enfoque. por esquemas de incentivos de competitividad. entre los que destacan la contratación externa (contracting out) y los cargos al usuario (Guerrero. la desregulación y el rechazo a la visión legal y juridicista de los asuntos públicos. sobre todos ellos parece dominar la NGP. Esa mutación está representada por la gerencia. calculador y bien informado que trata de optimizar sus utilidades individuales en un entorno de competencia perfecta (Ormon y Löffler. El movimiento de la NGP incluye las soluciones adoptadas desde la perspectiva económica a la crisis financiera y presupuestaria del Estado. además los bienes públicos y privados deben adoptar los 28 . En este sentido funciona como un producto para una marca blanca.Crisis y reforma de la Administración Pública en las Ciencias del Comportamiento. la finalidad de las instituciones públicas sería la de adoptar elecciones colectivas que resolviesen los conflictos entre las diversas diferencias individuales. Tal parece su éxito que ha logrado que tanto los partidos de derecha como los de izquierda la incluyan como base de sus programas de reformas públicas. Ésta adopta la metodología del análisis microeconómico y se basa en la existencia de un actor racional. en lugar de las empresas públicas. 2005: 389). en especial del primero. 2005: 389). en lugar de la asignación pública de recursos. por la desregulación. modelos actuales de management e ideas tomadas de la Business motivation (König. llegando a eclipsar las decisivas aportaciones de los otros enfoques. La NGP no descubre al mercado como recurso para el sector público. 2010: 1191). que es uno de los fundamentos de la NGP. Uno de los efectos destacados del dominio del mercado es el establecimiento de sus mecanismos dentro de la Administración Pública. en lugar de la distribución de impuestos. haciendo las funciones de una ideología que da única respuesta a los más diversos problemas y situaciones. como es obvio. por lo que ésta debe ser minimizada. por la privatización. 1994: 140 en Guerrero. y el modelo de elección pública o public Choice. en lugar de la regulación. la NGP proclama que el mercado garantiza mejor el cumplimiento de los valores sociales y la Administración Pública es inferior a la privada. Sin embargo. 2010). 1998). como es la reducción o reinvención de éste. la novedad es la reorientación del sector estatal inspirada por la noción de cuasimercado y por una competencia simulada. que es la causante para algunos de las ineficacias de la Administración Pública. En definitiva. Como se ha señalado. En definitiva. un espíritu empresarial simulado y una noción de cliente simulada (König. La principal aportación de la corriente neogerencial es la introducción de los elementos del mercado en el sector público que supone la modificación de la organización y el liderazgo en la provisión de bienes y servicios. el Public management a partir de los años sesenta. 2000: 107). en lugar de la hechura de política pública (Lane. pero sí enfatiza sus valores y produce una mutación en la relación entre ambos. Se trata de un patrón básico en el que se mezclan doctrinas económicas neoliberales. y por la economía neoclásica. Su novedad no se refiere a los argumentos teóricos que ofrece sino a que los incluye en una ideología que hace predominar el mercado sobre el ámbito público.

la elección racional considera que son más eficientes las que presentan una mayor segmentación horizontal y vertical y se someten a la competencia con el fin de mejorar el “mercado político”. defiende las retribuciones por rendimientos e introduce la competencia entre las unidades de una organización (Armen. e identifica la forma de organización más apropiada y analiza los problemas de la concertación público-privada (Coase. En buena parte estos enfoques. se trata de eliminar el riesgo no sistemático o específico de las organizaciones públicas (Núñez y Cano. El recurso a la concurrencia muestra el alcance de estos enfoques al renunciar a reformar la organización y solventar el problema de su eficiencia mediante la competición entre unidades que pueden prestar los mismos servicios. y cumple el papel subsidiario para corregir los posibles fallos del mercado. tienen bastante éxito en el campo de la gerencia pública. 1963).Marco teórico actual de la Administración Pública principios del mercado basados en la eficacia y el coste-beneficio. 1974). que limiten el poder de la burocracia. implantar la concurrencia y la competencia e introducir directivos con mentalidad empresarial (Borins. Este enfoque requiere organizaciones modulares. se destacan sus patologías y su comportamiento incrementalista y maximizador de sus utilidades individuales que les hacen no ocuparse del interés general y actuar como un monopolio. que se considera imperfecto. pequeñas. 1986). que fundamenta la subcontratación. Riker. La respuesta a este 29 . Por lo que respecta a la organización de las instituciones públicas. Tradicionalmente los diversos enfoques económicos han predicado la subordinación de la Administración Pública al sistema económico. su rendimiento mejora con la privatización la desregulación y los instrumentos de la competencia y del mercado. Buchanan y Tullock. que considera al Estado y a su aparato administrativo como un mercado de servicios. y la teoría de los derechos de propiedad. así como la necesidad de someterla a mayores controles por los cargos electos. al entender que la acción administrativa es ineficiente debido a su no concurrencia con otras ofertas y al poder condicionar y regular la demanda (Lane et al. propugna el cambio del paradigma de la organización burocrática a la empresarial. La Administración Pública es concebida de forma separada de la política. 1971. 1991). D’Amico et al. 1987. 1980. La opción más radical va más allá que los enfoques descritos anteriormente. la teoría de principal-agente que fundamenta la separación radical entre política y Administración y entre proveedor y comprador. en las que se descentralice la responsabilidad. cuyo máximo exponente es la corriente public Choice. En lo que atañe a los burócratas. Finalmente el ciudadano es concebido por la public Choice como consumidor de servicios (Niskanen. en ella dominan los aspectos económicos. ya que las unidades más eficientes obtendrían la adjudicación y el resto debería innovarse o desaparecer.. 1982. Ante esta situación solo cabe reducir su volumen. planas. 1977. Buchanan. Así. 1992). bien en una visión más funcionalista (Timsit. bien sea en su análisis superestructural.. establece el modelo de control en las delegaciones de autoridad y regula las relaciones de las agencias (Rees. Ostrom. Estos enfoques aportan una serie de teorías sobre la acción pública: la teoría de los costes de transacción. 1985). 1998). Lo común a estas visiones es el sometimiento de lo político y lo administrativo a los condicionantes e intereses económicos. 2002: 4).

2003: 379 y ss. en las siguientes aportaciones para la gestión pública (Guerrero. 1996: 115 y ss. lo que significa la asignación clara de responsabilidades —entendidas como cumplimiento de las metas asignadas— a los gestores y funcionarios públicos para que trabajen con los políticos en un proceso interactivo. como sabemos no sucede.  Redefinir las relaciones con los políticos y los ciudadanos.. 1967. 1997). 30 . Messenet. medir el funcionamiento de la organización y evaluar la consecución de los objetivos conforme a los principios de eficiencia y eficacia. ya que este requisito es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar esa legitimidad (Arenilla. 1993). lo que. los enfoques económicos enfatizan en la legitimidad por resultados. 1991: 4-5):  Reemplazar al gobierno de los hombres por la relación entre el mercado y los consumidores de servicios públicos. primero. para favorecer una mayor sensibilidad de la Administración respecto a los grupos y los individuos a los que sirve. Gelinier. Burlaud. se obtendría de una manera natural la legitimidad de las instituciones políticas y administrativas (Zafirovski. competencia. Laufer. 1989) y. Los principios fundamentados en la economía —especialmente en el modelo public Choice. Hood. pero no buscan una transcendencia mayor de carácter político. a través de los más actuales del new Public management (Frant. Golembiewski. quienes deben rendir cuentas ante ellos. lo que no deja de presentar una serie de riesgos (Frederickson. 1980). 2001). lo que remite a una visión romántica de un gobierno sin política. a través de los enfoques del management (Guerrero. Drucker. Pollit. La Administración Pública es descompuesta en unidades productivas sobre las que se aplican diversas metodologías de coste-beneficio. 1990. 1974. Hughes. 2003a: 253 y ss. Es decir. ajustándose lo más posible a los procedimientos del mercado y a algunos o muchos de sus valores. lo que conlleva la definición clara de una estrategia general y de los objetivos. Se puede decir que así. que adoptan una vocación eficientista. estructurar la organización y su presupuesto sobre la base de programas derivados de la estrategia.. 1998.  Dar más importancia a los resultados que a los procedimientos. pero también en la economía clásica de Smith (1952) y Say (1841) y la neoclásica de Von Mises (1988) y Hayek (1994)— y la gestión privada se concretan. 1975. su “para qué”. en la sociedad y en el sistema político. (Gramlich. calidad.Crisis y reforma de la Administración Pública ataque tan frontal a la legitimidad administrativa se articula.  Es necesario el control directo de los ciudadanos sobre los gestores.  Organizar el sector público sobre la base de productos y del mercado como sustituto de la burocracia. 2003: 381. de su finalidad. fundamentalmente. ahora. eficiencia.).  Reducir el alcance del gobierno y lograr una mayor competitividad en el sector público introduciendo contratos y procedimientos de concurrencia pública competitiva. pero una pérdida de la visión de conjunto de la Administración Pública y. de una forma resumida y sintética. etc. El efecto de la revisión económica de la acción administrativa es una ganancia en cuanto a la eficiencia.

gobierno reducido. 2003: 379. Hughes. más que de ejecutar. 1996: 113): retribuciones según rendimiento. 15-9.  Ser más sensibles a las demandas de los consumidores. debe privatizar. y externa. Debe autorizar más que prestar los servicios e implicarse en actividades que no pudieran ser más eficaces y eficientes realizadas por cualquier otra entidad. privatización interna. de dirigir. favorecer la toma de decisiones de los funcionarios. establecer objetivos. a través de la mejora de los recursos humanos. definir cuidadosamente los sistemas de incentivos. gerencia por objetivos y resultados. establecer contratos de personal a corto plazo.  Relación con el mercado: El gobierno debe orientarse al mercado y organizarse siempre que sea posible con los principios de la empresa privada. introducción de la competencia o la rivalidad en la prestación de servicios y entre éstos como elementos clave para la disminución de costes y de mejores estándares. presupuesto y tecnología disponible. Esto conlleva la utilización de una serie de instrumentos y mecanismos de gestión ya bien conocidos (Guerrero. privatizar. competitivo y abierto a la obtención de recursos. de la jerarquía a la participación y al equipo de trabajo. aumentar la disciplina laboral. gobierno descentralizado. Reino Unido y Estados Unidos (Denhardt y Denhardt. pagándoles según produzcan y relajando los controles administrativos. resistirse a las peticiones de los sindicatos. 31 . servir a los clientes orientándose a ellos. 1991: 11). Desde un punto de vista aplicado. Kettl. importando los modos de gestión del mercado. reducción de costes para incrementar la eficiencia. establecer que los usuarios deben pagar por los servicios recibidos. Las aportaciones de la NGP en sus diversas corrientes y fases se pueden encontrar de una manera más completa en aquellos países donde sus postulados han tenido más acogida como son Nueva Zelanda.  Principios de gestión: Estos han de ser gobierno de anticipación y emprendedor. “agenciación” con el fin de captar mejor las preferencias del consumidor. 2003: 12. transfiriendo bienes y servicios privados al mercado. optimización de ingresos para prestar más servicios. usar las tecnologías de la información. Australia. gestión por resultados e impactos y vincularlos a los costes y a su financiación. desregular los monopolios.Marco teórico actual de la Administración Pública  Introducir el estilo de gestión y las prácticas del sector privado. y “hacer más con menos”.  Recortar los costes directos. se puede concretar la aportación de la NGP en dos líneas de actuación llevadas a cabo por parte de las administraciones públicas (OCDE. vincular los costes a los resultados. eficaz. debe reducir costes y externalizar las actividades que pudieran ser desarrolladas mejor por el sector privado. recurso al mercado y la competencia. cambiar los inputs de recursos humanos. Debe ser un Gobierno de anticipación. y otra orientada al qué gestiona la organización pública y que se refiere a hacer un mayor uso del sector privado y así promover un sistema público seguro. relajar los controles de funcionamiento. 2000a: 14):  Misión del Gobierno: Su función es más de catalizador. una hacia el interior de la organización y que consiste en aumentar el funcionamiento productivo de las organizaciones públicas.

2. sino también a sus integrantes y a la organización. eficacia jurídica La preocupación por los valores privatistas centrados en la eficacia y en la eficiencia no habían sido necesarios hasta la extensión evidente de la Administración. la eficacia. En un Estado en el que predominaban claramente las políticas y la cultura de la coacción no era preciso aplicar técnicas organizativas privadas. La conclusión lógica es que la Administración Pública debe regirse por criterios empresariales ya que los controles legales y políticos parecen no dar resultado.2. a sus necesidades. y en las organizaciones privadas. la productividad y la responsabilidad por los resultados.4. como ya se ha señalado anteriormente. que se tratará más adelante. atenderlo mejor e introducción de las cartas de servicios. Ahora bien. 2001). Una faceta del estereotipo que la sociedad tiene sobre la Administración Pública señala que ésta es ineficiente en relación con la empresa privada. Eficiencia económica vs. en su sentido más amplio. 1. aspecto que no está relacionado intrínsecamente con los resultados medidos en términos de eficacia o eficiencia de los servicios públicos.  Relación con la burocracia: Habrá de postergarla frente al cliente.Crisis y reforma de la Administración Pública  Posición del ciudadano: Orientación al cliente. Uno de los motivos del éxito de los enfoques gerencialistas de la Administración Pública es que coinciden parcialmente con la percepción ciudadana del funcionamiento de la Administración Pública. indefectible y reiteradamente contestan en términos de eficiencia. objetivos y metas. a la vez que muy próximas a los intereses de políticos y empleados públicos. Cuando éstos son preguntados sobre el “cómo”. quienes negocian con los empleados sus condiciones de trabajo. 32 . aunque ya hemos visto que resulta insuficiente.1 recoge estas características y las compara con las del modelo burocrático y la tendencia del nuevo servicios público. a la soberanía del consumidor. Esta es una de las justificaciones de los repetidos intentos en la Administración Pública de importar los enfoques y técnicas provenientes del sector privado. establecen mejores procesos de gasto para obtener mejores resultados y enfatizan en la eficiencia. mayor autonomía para los gerentes. pero el hecho es que los decisores políticos tratan de reducir la distancia que les separa de los ciudadanos con el fin de legitimarse. aspecto que se aplica no solo a los resultados. La Tabla 1. Más adelante se tratará la validez y las características de dicho estereotipo. también los ciudadanos asignan al sector público frente al mercado la garantía de la equidad en la prestación de servicios. pero el fin es distinto en la Administración. el ciudadano ha elaborado un constructo de las instituciones políticas y administrativas que las sitúa muy alejadas de sus intereses reales. Se espera así conseguir la legitimidad de las instituciones públicas y de sus dirigentes mediante el logro de unos buenos resultados en la gestión. planifican procesos para identificar prioridades. Es cierto que se puede tratar de generalizar la aplicación de técnicas privadas a los diversos factores administrativos. por lo que el esfuerzo político de las últimas décadas se ha centrado en los procesos reformadores o modernizadores de la Administración Pública (Ridley. Efectivamente.

sobre valores compartidos. “hombre económico”. Vieja Administración Pública Nueva Gestión Pública Nuevo Servicio Público Fundamentos teóricos y epistemológicos Teoría política. Estructura organizativa asumida Organizaciones burocráticas marcadas por una autoridad de arriba-abajo dentro de los organismos y control o regulación de los clientes. La acumulación de intereses propios producirá los resultados deseados para amplios grupos de ciudadanos (o de clientes). J. Espíritu empresarial. B. R. Estratégico. la Nueva Gestión Pública y el Nuevo Servicio Público. V. Amplitud para encontrar las metas empresariales. creando valores compartidos). E. Discrecionalidad administrativa Se permite una discrecionalidad limitada a los responsables administrativos. Aproximación a la responsabilidad Jerárquica.Parte II  |  La Crisis y la economía española Tabla 1. Ciudadanos. deseo de contribuir a la sociedad. not Steering. Racionalidad técnica y económica. pero limitada y responsable. y Denhardt. voluntad ideológica de reducir el tamaño del gobierno. las normas políticas. Los servidores públicos deben cumplir la ley. Sharpe. económica y organizativa). Racionalidad prevalente y modelos de comportamiento humano Racionalidad sinóptica. test múltiples de racionalidad (política. Servir (negociando e intermediando intereses entre ciudadanos y grupos de la comunidad. Fuente: A  daptación de Denhardt. Base motivacional asumida de los empleados públicos y de los dirigentes Salario y beneficios. Estructuras colaborativas con un liderazgo compartido interna y externamente. Timonear (actuando como catalizadores de las fuerzas libres del mercado). Orientado al mercado. Los administradores son responsables ante los líderes políticos democráticamente. Teoría económica. individuales. Armonk: M. los valores de la comunidad. Mecanismos para alcanzar los objetivos de las políticas Administrando programas a través de las agencias gubernamentales existentes. Teoría democrática.1. “hombre administrativo”. Papel del gobierno Remar (designando e implementando políticas orientadas a un objetivo simple y políticamente definido). Organizaciones públicas descentralizadas con un control primario situado dentro de la agencia. Es necesaria la discrecionalidad. Ante quién son responsables los servidores públicos Clientes y electores. (2003): The New Public Service: Serving. protecciones de la Administración. Servicio público. Construyendo coaliciones de agencias públicas. Clientes. 33 . sin ánimo de lucro y privadas para ponerse de acuerdo sobre las necesidades. Comparación entre la vieja Administración Pública. Creando mecanismos y estructuras de incentivo para alcanzar los objetivos de las políticas a través de agencias privadas y no lucrativas. los estándares profesionales y los intereses de los ciudadanos. Concepción del interés público El interés público es definido El interés público representa El interés público es el políticamente y expresado la agregación de los intereses resultado de un diálogo en la ley. Múltiples.

establece los procesos y los productos y su conocimiento e interpretación otorga poder a los administradores que lograrán su legitimidad mediante su correcta utilización.Crisis y reforma de la Administración Pública El Derecho limita la actuación de la Administración. 1993). La norma pasa a ser un instrumento flexible al tomarse la eficacia como valor de referencia en la Administración. entre otros factores. Frente a una visión a medio plazo de la eficacia y a largo plazo de la efectividad se encuentra la eficiencia (hacer las cosas correctamente). Aún así. Para el administrador público. 1992: 406). 2006). se le achaca que ha generado los males de la Administración Pública (Bozeman. Las inseguridades que suscitan en la Administración y los funcionarios los valores propios de las corrientes eficientistas como la NGP es posible que con el tiempo generen una reacción en su contra. aunque no hay que olvidar que ésta interviene decisivamente en su producción. mejora de la comunicación y la imagen institucional. poniendo el énfasis en el proceso para lograrlo. La introducción de medidas eficientistas desde el punto de vista económico precisa de un fuerte liderazgo continuado (Bodiguel. Se integra en una definición más amplia de eficacia (alcanzar metas) como criterio institucional asociado a la consecución de las metas marcadas para unos objetivos establecidos (Moreno. Está asociada a la planificación operativa o comportamiento a corto plazo y es el criterio económico relacionado con la consecución de las metas con la mejor asignación de recursos posibles. 2001). lo que hace referencia a la necesidad de que haya coincidencia entre la previsión normativa y el resultado formal. mejora de la eficiencia social. para generar un cambio duradero en la cultura administrativa será necesario introducir medidas que modifiquen los referentes de actuación del gobierno y la Administración y supongan un nuevo estilo de gobernar y de administrar. 2010): ahorro en costes. Como se verá. Los estándares de verificación se refieren al ajuste formal entre acto y norma y no permiten una fácil contrastación. ya que le faculta un poder amplio de interpretación de la ley. ya que el resultado es medido no en sí mismo. que es el mecanismo por el que se efectúa la transferencia de poder del Estado a la Administración. Quizá esto. Pérez y Velázquez. El concepto manejado de eficacia desde el punto de vista jurídico es la “idoneidad del acto final a producir efectos jurídicos. El enfoque económico suele rechazar al enfoque jurídico al que. es probable que el mayor éxito que se logre sea probablemente reforzar algunos principios como el de eficacia o el de economía de los medios. se convierte en código de comunicación. La formalización material de la dominación se concreta en el Derecho. a producir una modificación de la situación jurídica preexistente” (D’Amico. consistente en 34 . retroalimentación. en ocasiones. al menos en culturas como la española en las que domina el enfoque formalista de carácter burocrático. sino en referencia a una norma que admite diversas interpretaciones. Entre los atributos relacionados con la eficiencia se encuentran (Moreno. pueda explicar el efecto que en la Administración española ha causado la NGP en los últimos años. La ley establece los modos correctos de relación entre Estado y Administración. además de ser un instrumento a través del cual actúa la Administración en la sociedad. la eficacia jurídica representa seguridad a la vez que reduce su responsabilidad ante el posible mal funcionamiento de los servicios.

2. la orientación hacia el proceso y. Normalmente. lo que cuenta ahora es lo que percibe el consumidor (Llorens. En el ámbito público hay que situarla como una de las corrientes diferenciadas de la NGP. La importación de la calidad al sector público ha sido desigual. por la gran diversificación empresarial y por tendencias como el outsourcing. incrementar la eficiencia. entre otros. En algunos casos (laboratorios y centros certificadores en procesos industriales o de consumo) la implantación de procesos de calidad ha venido impuesta por la normativa internacional como exigencia de las redes de producción e intercambio. en su caso.4. 1. organización modular. Tres de sus manifestaciones más importantes en el ámbito público son las agencias autosuficientes de los servicios centrales. de la exacerbación de los mecanismos de control legal en los procesos clave de la Administración Pública. equiparables a sus homólogas del sector privado. ya comparten una serie de elementos culturales propios del sector privado. Con dicha innovación se trata de acortar el tiempo de satisfacción del cliente y de adelantarse a sus propias necesidades futuras. ya que se han circunscrito normalmente a las unidades “industrializadas” y. jerarquías más planas. La fundamentación teórica de los enfoques de calidad hay que encontrarla en la elección pública. Es decir. en estos casos se trata de organizaciones diferenciadas bajo la forma de agencias o sociedades mercantiles públicas y que. por tanto. Ha tenido un éxito relativo en los aspectos de normalización y certificación de los procesos. Los clientes pasan a ser el elemento clave del proceso de innovación y sus necesidades. Esto ha sucedido especialmente en aquellas áreas cuya misión es relacionarse directamente con las empresas privadas. A ello han contribuido los frecuentes casos de corrupción que tienen su origen en la gestión pública. En otros. los servicios de atención al ciudadano y la certificación y normalización de los procesos administrativos. predominan en dicho proceso. Enfoque de la calidad La calidad surge en el sector privado comercial y trata de reforzar la competitividad. Se han generalizado los servicios de atención al ciudadano que se sustentan en las nuevas tecnologías y los sistemas multicanal y se han reforzado las descentralizaciones funcionales existentes. El sello de calidad certifica la fiabilidad de los productos. la integración de los procesos que conducen a un producto o una prestación para mejorar la atención a los ciudadanos-clientes o clientes internos de la organización. lo que redunda en la competitividad y en el beneficio. 2000: 23). especialmente. La calidad se ha aprovechado de un cambio cultural estratégico: se ha pasado de fabricar productos a satisfacer individuos. Sus elementos fundamentales están tomadas de ella: descentralización. no las de la empresa. se ha tratado de aproximar a los criterios propios del sector comercial con el fin de mejorar la imagen ante los ciudadanos y.3. Conviene anotar que la introducción 35 . Responde a la necesidad generada por la profunda interconexión entre las empresas privadas que se ha incrementado por la globalización de la economía. minimizando los costes de transacción.Marco teórico actual de la Administración Pública un reforzamiento de los valores más tradicionales de la eficacia jurídica a través. por tanto.

1987: 145-170). sin embargo. Hay diversas reformas administrativas que han tomado esta orientación como las de Canadá. 1999: 313). Italia. técnicas o valores provenientes del sector privado. Éste nos habla de los aspectos culturales. El enfoque de la calidad tiene de positivo la reorientación de los objetivos de la actuación administrativa hacia un horizonte acertado. remoto e infranqueable (Guerrero. Es claro que la noción de cliente es de un rango inferior a la de ciudadano sujeto de derechos y obligaciones y que conforma la sociedad. África. La Administración Pública debe seducir a su público que. Lo que ocurre es que el tiempo político. no coincide con el tiempo de las organizaciones públicas. Para introducir cualquier innovación hay que contar con la realidad que existe y armarse de paciencia. Su concepción de la estructuración de las organizaciones públicas puede originar falta de control político 36 . 2000: 122). tan necesitado de éxitos a corto plazo. las reformas integrales de los medios administrativos o al menos ya no se abordan de una manera global o integral. tiene una dimensión más amplia que la de cliente. del procedimiento normativo a la satisfacción del cliente. esto es.Crisis y reforma de la Administración Pública de la calidad ha arrinconado en muchos casos los procesos de modernización administrativa que podríamos denominar “clásicos”. La introducción de la calidad en la Administración Pública. Esto exige un fuerte liderazgo que no es otra cosa que lo que Peters señala como “persistencia pura” u “obsesión” (Parrado.). puede realizarse sin tener en cuenta el principio de contingencia. La centralidad del cliente se corresponde con la fragmentación de las administraciones públicas en pequeñas organizaciones a las que el consumidor puede hacer llegar más fácilmente sus preferencias en el mercado. el apoderamiento del cliente es la propuesta de la NGP a las críticas a un gobierno opaco. De la misma se deduce que el consumidor asume el control de su vida y su destino de tal modo que hace a su gobierno transparente y próximo (Peters y Pierre. 2003: 337 y ss. y también con el pago directo de los usuarios por la prestación de los servicios en lugar de los impuestos (Hood. Para la NGP el concepto de cliente se vincula a la soberanía del consumidor. De estos países se ha extendido a muchos de Asia. La idea de un servicio público orientado al cliente se basa en el principio de “citizens as customers” introducida por Osborne y Gaebler (1992). como suele suceder con diversas formas de gestión. Australia. Noruega. o simplemente sustituido. reforzada por Barzelay y Armanjani (1992) y empleada por Al Gore como Vicepresidente de Estados Unidos de América (1993). asunto sobre el que se volverá más adelante. Así. por lo que se puede afirmar que cambiar formalmente el referente organizacional. no significa moverse en el ámbito cultural completo en el que surge el concepto de calidad. América Latina y Europa oriental (Haque. 2000: 9-11 y 24-25) a través de la noción de apoderamiento. Las críticas a la corriente de calidad provienen de la reducción del ciudadano a la categoría de cliente. 2001: 156).proyectos muchas veces descoordinados entre sí que se justifican en la necesidad de presentar logros electorales o éxitos en la carrera de los responsables públicos. porque un ciudadano que paga sus impuestos no puede subsumirse en tal categoría (Baena. ha relegado. lo que hace primar al marketing público o a micro. Nueva Zelandia y Reino Unido.

En el enfoque de la calidad domina un concepto de la acción pública como un juego adaptativo del tipo estímulo-respuesta entre prestadores de servicios y clientes. Esa adaptación que propone la calidad no es en modo alguno 37 . 2009).). Los ítems preguntados al ciudadano en las encuestas sobre el funcionamiento y la calidad de los servicios públicos son congruentes con las recomendaciones realizadas por determinados informes específicos dirigidos a optimizar las organizaciones públicas (Ryzin y Pino. En el camino hacia el logro de la calidad puede quedar relegada la concepción integral de una Administración Pública que cumple una finalidad de carácter político y social que transciende a los meros actos concretos prestacionales. ni los estudios sobre opinión pública aseguran al político una decisión correcta. 1999: 203 y ss. Hay que señalar que son necesarios en todo proceso de modernización. sea aceptada por los ciudadanos. se puede afirmar que “no se puede ofrecer un producto estándar a clientes que solicitan un producto diferenciado y específico” (Castresana y Blanco. es probable que adoptar un enfoque de calidad restringido suponga la dilución de las responsabilidades del político. a individualizar la oferta según el perfil del cliente. la lógica de la calidad lleva a adaptarse a cada caso. 2000: 51). la elaboración de cartas de servicios. económico y social. Otra crítica proviene del establecimiento de objetivos de calidad. de serlo. Si la calidad descansa sobre la percepción. ni la agregación de la satisfacción de los servicios realizados a un mismo cliente. cuando las responsabilidades públicas son mucho más amplias que la prestación de bienes y servicios (Beltrán. ni las encuestas. Su medición a través de indicadores y su comparación con estándares es probable que oriente a los empleados de las organizaciones a cumplir dichos estándares más que a satisfacer a los individuos. Tampoco los elementos anteriores son válidos en exclusiva para determinar la decisión política ni el resultado electoral. ni que. Claro es que seguir esas recomendaciones no garantiza por sí mismo el logro del éxito (Ramió. lo que puede llenar de zozobra y frustración a numerosos reformadores públicos. El interés general no es lo que el cliente declara que le satisface. pero no son los únicos que deben emplearse para lograr una Administración más eficaz y legítima. cuando esta sea incorrecta o mal interpretada por los altos responsables de la gestión pública pueden producirse una serie de “catástrofes” en cascada. Además. ni a los concretos de un servicio público.Marco teórico actual de la Administración Pública y democrático y un mayor incremento de la burocracia. 2000: 44). imprescindibles para la prestación de los servicios públicos y para mantener los sistemas político. En cualquier caso. Las encuestas de satisfacción. De esta manera. Además no contempla que las administraciones públicas se articulan en intrincadas redes intergubernamentales. ni la acumulación de la satisfacción de todos los clientes. La calidad lleva en su interior el germen de su relatividad. Ya no se trata de satisfacer a clientes en general. la percepción ciudadana entraña importantes peligros cuando se toma como la única referencia o la más importante de la actuación pública o cuando se pretende que sustituya al interés general o público. el establecimiento de indicadores que midan la satisfacción de los usuarios y consumidores públicos son instrumentos habituales del enfoque de calidad. De esta manera.

4. Pollitt. 1996: 129). y tampoco alterar el modelo de relación de los empleados públicos. 2007: 40. 2007). 38 . La segunda línea tiene como referencia no al mercado. que así pasan a ser responsables de sus preferencias expresadas. La primera línea de críticas propugna el predominio del mercado y la necesidad de establecer una relación contractual entre los servicios que presta el sector público y los ciudadanos. En fin. la NGP se ha quedado a mitad de camino del mercado. 1. ni se ha visto cómo cada reforma se relacionaba con las otras. o a un mercado ideal.2. ni haber realizado un reconocimiento más completo y ambicioso de la noción de ciudadanía (Pochard. produciéndose una clara fragmentación de la realidad política y social y la dilución de principios integradores y comunitarios. 1995: 107). aunque la mayor parte de ellas serían también achacables a la Administración tradicional. en el mercado y en el sistema político. presentan una interesante reflexión sobre los elementos esenciales de la Administración y su papel en la sociedad. Los ataques más numerosos provienen de la no consideración teórica del gerencialismo o de la NGP. ya que no otorga a los usuarios finales poder suficiente sobre los servicios prestados al no ofrecerles una relación contractual entre ambos. algunas de las cuales toman a la eficacia y a la eficiencia como referente de la actuación pública. Aunque no tenga por qué ser una “gran teoría” al estar solo compuesta de instituciones basadas en la obsesión por los resultados. El resultado es que ha sido difícil llegar a tener una visión de conjunto (Pollit. como la anterior sino a la Administración Pública de corte tradicional fundamentada en los principios weberianos y en las diversas aportaciones posteriores.4. Muchas de las críticas a la NGP son acertadas en su planteamiento. Para esta línea.Crisis y reforma de la Administración Pública nueva. 2007: 27). al no utilizar abiertamente las posibilidades de la privatización. Thiel y Homburg. Las iniciativas y programas de la NGP no se han encuadrado en ninguna teoría.  Críticas a la NGP La aparición de las propuestas que se agruparon bajo la denominación de NGP fue acompañada de dos grandes líneas de críticas: la que entendía que las tesis gerencialistas se habían quedado cortas en la necesaria privatización de los servicios públicos y la más generalizada que surgía del contraste con el modelo de la Administración tradicional o burocrática. una teoría de la gestión pública debería ser más sólida por el hecho de intentar ser la aproximación principal al sector público (Hughes. El resultado es una suerte de “no política” basada en las declaraciones de los ciudadanos. En cualquier caso. ya que también se observa la existencia de una especie de servomecanismo del tipo decisión-evaluación en algunos enfoques del análisis de políticas públicas o en alguna de sus aplicaciones. el enfoque de la calidad puede verse como el traslado de la responsabilidad de la decisión política al destinatario de los servicios. la responsabilidad personal de los gerentes y una relación más realista entre los políticos y los funcionarios públicos. Se entiende que la NGP basada en la gestión privada no ha supuesto una alternativa real al no haber introducido una nueva base para la acción pública. especialmente por lo que respecta a su estabilidad (Dunleavy y Hood.

y porque los valores de la NGP llegan a cuestionar la legalidad. Reducir todas las consideraciones a análisis del tipo coste-beneficio contradice los valores sociales. Las críticas sobre los valores en los que se fundamenta la NGP son abundantes y todas ellas se basan en que la NGP parte de una propuesta de valores equivocada que ha dejado fuera de la agenda a la equidad. ya que. 1993.Marco teórico actual de la Administración Pública La debilidad teórica achacable a la NGP se fundamenta en que la orientación al logro de unos objetivos no es una base filosófica suficiente para la Administración Pública. 1991: 14. Harari. Dunleavy y Hood. 1997). 1995: 108). luego. postula que mediante la legitimidad por resultados se obtiene la legitimidad política o gran parte de ella. 2007: 84. el interés general. 1990: 138). 2003: 40). a la vez que sirven para desmantelar los sistemas de carrera y para rediseñar las organizaciones en el sentido del mercado (Dunleavy y Hood. en primer lugar porque no es probable encontrar unas prioridades estables. primero de la política y. Keramidas y Bout. Se puede observar una referencia casi constante en las críticas a la NGP al contraste entre los valores que ésta propugna y los valores de la Administración Pública tradicional. lo que es importante y digno de ser valorado. Mokyr. se ha olvidado de la democracia o de los ciudadanos per se (Pollit. 2007: 40). Hood y Jackson. 2007: 11) y sobre los que se vuelve de nuevo en la actualidad. la búsqueda de la responsabilidad o seguridad. 1995: 109). La simplicidad de valores de la NGP y la ausencia de fundamentación teórica no impide que la NGP actúe como una ideología precisamente al presentarse como un intento de superar las ideologías. una suerte de no ideología fundamentada en las bondades intrínsecas de la eficiencia (Rigby. así como unas prioridades estables y explícitas en las administraciones públicas (Pollit. la experiencia y la profesionalidad de los funcionarios públicos en la adopción de decisiones políticas (Keating. resistencia y la capacidad de adaptación (Hood 1991. la evitación de sesgos. ya que el bienestar personal. comenzando porque la gente no siempre actúa racionalmente. 1990: 121). La aplicación de los valores de economía. frente a la teoría tradicional de Administración Pública que aportó una sólida base de valores (Bourgon. que la NGP no ha cumplido las expectativas. Se concluye. de su eficacia indirecta. la justicia la representación o la participación (Pollit. ni siquiera se aproximan al comportamiento racional. A esto hay que añadir que la NGP se concentra en el aprendizaje de nuevas fórmulas empíricas en vez de estimular el “trabajo adaptable” para permitir la retroalimentación sobre la base del conocimiento epistémico. 2003). eficiencia y eficacia presentan numerosos problemas en el ámbito público. el trato equitativo. 1997: 115-116). de la creación de nuevo conocimiento (Rochet. aunque es cierto que ha ayudado a mejorar la eficacia. de los aspectos sociales de la gestión pública. La innovación organizativa no proviene de la aplicación de fórmulas de gestión sino de la adquisición de nuevas capacidades organizativas. Es decir. Esto produce una marginación. la protección del medio ambiente. la libertad de expresión o el derecho al 39 . Las críticas provenientes del enfoque del nuevo servicio público afirman que en la vida social es difícil separar hechos de valores y que en muchos casos los valores son más importantes que los hechos para entender la actuación humana (Denhardt y Denhardt. Se considera que para la NGP el logro de la eficiencia puede realizarse a expensas de otros valores como la honestidad.

etc. pero sus regulación sigue siendo correcta si refleja los valores de los ciudadanos (Kelman. Esta crítica se basa en la ya conocida y argumentada desde los tiempos clásicos de la democracia de la dificultad que tienen los ciudadanos de acceder a la información y el conocimiento de los asuntos públicos. 1990: 126). Esta dificultad de importar los mecanismos del mercado al interior de la organización pública no solo se refiere a aspectos culturales y de la distinta finalidad que cumple ésta y las organizaciones comerciales. 2007: 34). al igual que en el interior de la empresa privada. tal vez porque los servicios no se adaptan a sus necesidades o porque no saben los servicios de los que disponen (Londsale. A esto hay que añadir que no todos los individuos coinciden en los beneficios que esperan obtener de las actuaciones públicas. Si nos centramos en la aplicabilidad de los modelos y técnicas gerencialistas. los subsidios para aumentar la producción de otro bien. pero éstas no son debidas a la interpretación jerárquica 40 . La NGP puede erosionar los mecanismos de planificación y de control públicos y tiene dificultades para lograr un equilibrio entre la dirección política. aspecto que no ha mejorado suficientemente con los siglos. La cuestión central es que introducir el mercado y la competencia en el seno de la Administración Pública es irrealizable. La democracia y el Estado de derecho están fundamentados en muchos sistemas políticos en la integración jerárquica y el control de legalidad. Lo propio de la NGP es la fragmentación organizativa por la aplicación del principio de descentralización y del apoderamiento de los consumidores. los gobiernos tienen otros mecanismos de influencia como son los impuestos para bajar el consumo de un bien. sobre cosas que no existen en la realidad. Esto lleva a afirmar a Golembiewski (1977: 1492) que los teóricos del public Choice o de la elección racional “argumentan con lógica elegante e impecable sobre unicornios”. lo que dificulta tener un mando unificado y una visión de conjunto desde el punto de vista político. sino porque los fundamentos sobre los que se asienta la cultura administrativa son bien diferentes (Lynn. En esta misma línea se encuentra la crítica que señala que la mayoría de los usuarios de los servicios públicos no tienen o tienen un pequeño margen de elección en lo que reciben. ya que la oferta y la demanda de bienes y servicios gubernamentales no siempre se comportan como las empresas o los consumidores (Pollit. (Hughes. 1998). o pueden ser excluidos fácilmente debido a su inhabilidad para interactuar con el Gobierno. Por otra parte. aparece la crítica de que no siempre es fácil importar las técnicas y enfoques del sector privado. Por el contrario. no todos los problemas del Gobierno pueden ser solucionados con técnicas económicas. esto es. 1996: 123).Crisis y reforma de la Administración Pública voto no tienen precio. no solo porque la gestión pública es más extensa y contiene actividades propias. ya que el régimen de mercado competitivo solo existe fuera de la organización. 1981). 2005: 394 y ss. Esta imposibilidad ha conducido a desagregar las grandes organizaciones burocráticas en múltiples agencias (Guerrero. 1995: 108). los empleados públicos y los expertos (Dunleavy y Hood. por lo que las carencias de transparencia y de control de legalidad producen ineficacias e ineficiencias. aspecto que contrasta con la línea favorable de la NGP al dominio del mercado y al sometimiento de la relación prestacional entre Administración y consumidores al modelo contractual. creando falsos mercados y una competencia dirigida.).

La incorporación del adjetivo social cualifica sobremanera al sujeto eficacia y. como se ha puesto de manifiesto en algunos países de la OCDE (Bodiguel. se deba a motivos estrictamente demostrables desde la adecuación al rendimiento o al incumplimiento de las normas. la noción de cliente afecta a la cultura de servicio público ya que ésta se basa en la prestación de servicios a todos los ciudadanos. a todos los referentes de gestión.Se puede concluir. la eficiencia y la economía. 2002). significa que no puede suscitarse duda alguna sobre el hecho de que el cese en un puesto de trabajo. que la NGP no otorga un papel relevante a la Administración Pública en el entramado social (Savoie. 1993: 4). Ahondando en las críticas que destacan el fin de la Administración Pública. además. encontramos que si la NGP puede chocar con la cultura administrativa existente (McDermott. especialmente en los países menos desarrollados (Haque. que puede desarrollarse con facilidad en entornos descentralizados y con responsabilidades mal definidas. El concepto de eficacia social apenas es utilizado al hablar de la gestión pública. es perder la perspectiva social y política de lo que se está haciendo. pero sí de recordar permanentemente que en una organización pública y en un sistema democrático debe cumplirse en primer lugar con los principios de igualdad y de responsabilidad (Behn. Hay un haz de críticas que hacen referencia al fin que cumple la Administración Pública. a la vez que magnificar en exceso los detalles de la gestión. se olvida la función política y social que cumple la Administración Pública. en general. incluidos la eficacia. El concepto hace referencia al efecto último logrado por la acción pública. Tilly. 41 . 2010: 737). 1995). El riesgo que se corre al aplicar preferentemente alguno de los enfoques económicos. también presenta dificultades en los aspectos sociales. Se afirma que el modelo cultural de la NGP basado en la eficacia gubernamental no garantiza por sí mismo la democracia de alta calidad (Lijphart. No se trata de rechazar lo que indudablemente tiene éxito en otras organizaciones. 2001). la ética y el espíritu de servicio público y con ello la confianza en las instituciones públicas. como mantiene la NGP. Finalmente. la autonomía de los gerentes puede poner en riesgo la seguridad jurídica. La producción de bienes y servicios públicos trata de satisfacer a las demandas de los ciudadanos y es una parte del proceso político cuya finalidad es evitar el conflicto social y lograr la vertebración de la sociedad. 1999: 313). además de disminuir la responsabilidad política (Dunleavy y Hood. lo que puede tener graves consecuencias para los más desfavorecidos. incluidos los que no tienen la capacidad financiera para pagar por los mismos. De esta manera. ya que la NGP señala al funcionario público como gerencialmente responsable (Hughes. 1996: 128). 1998. como no sea la prestación de servicios complementarios al mercado que aparece como el espacio natural de relación con la sociedad (Hayek. Tampoco los valores propios del sector privado comercial evitan la aparición de algunos de los males clásicos como la corrupción. al impacto que una medida tiene en la sociedad. incluso en su versión más ligera. Finalmente. las decisiones pueden reflejar los intereses personales de los altos cargos en detrimento de los de los usuarios de los servicios (Dunleavy y Hood. aunque su conexión política con el ciudadana sea prácticamente nula.Marco teórico actual de la Administración Pública y al control de legalidad. y que dicha expulsión o cese no se debe a motivos políticos. 1975). 2000: 280). 1995: 109). Llevada esta afirmación al campo de los recursos humanos públicos. sin los contrapesos necesarios.

lo que no puede calificarse a la NGP es de simple (Guerrero. la medición del cumplimiento de los objetivos. Cualquier revisión del marco teórico actual habrá de considerar las aportaciones históricas de la Administración tradicional. y si esto es deseable y hasta qué punto (Guerrero. 2003: 383). Se ha olvidado así el arte del gobierno que daba sentido a la intervención económica del Estado. por lo que la NGP está cambiando muy poco la gestión pública (Dunleavy y Hood. muy presente en las críticas tempranas a la burocracia. La NGP ha tenido un indudable éxito en el campo de la actividad prestacional equivalente al sector privado en especial en el llamado sector público empresarial. es que lo propio de la Administración Pública no es tanto prestar servicios como prestar democracia (2003: xi). como en el caso de la corriente del nuevo servicio público. como señalan Denhardt y Denhardt. Donde la respuesta a las críticas adquiere más contundencia es en el hecho de que el viejo modelo funciona insuficientemente en aspectos como la planificación. en general. De esta manera. aunque es innegable que ha obligado a que se hagan preguntas incómodas sobre la gestión tradicional y esto ha generado algunos cambios. aunque sin alterar sensiblemente el modelo cultural en el que se asientan las administraciones públicas en algunos países. ofrecen una construcción teórica. lo que le otorga un pedigrí teórico al menos tan bueno como el del modelo tradicional de Administración. la selección de personal y el sistema retributivo (Hughes. destacando muy espacialmente los valores por los que se rige. algunos servicios sociales y.Crisis y reforma de la Administración Pública Las críticas anteriores muestran una NGP en la que la política está disociada de la economía. ya que algunas de las críticas muestran un aspecto fatalista. esto no siempre es así. En cualquier caso. 1996: 130). Estas críticas suelen presentar alternativas al modelo de la NGP e incluso. no ha logrado penetrar con firmeza en el núcleo central de las organizaciones públicas. el problema teórico esencial del gobierno actual es cómo transitar de un sistema coercitivo. jerárquico y consciente representado en la Administración Pública a otro espontáneo y pretendidamente automático del mercado. Como se ha señalado. 2003: 384). aunque también ha penetrado racionalizando la gestión hospitalaria. Su olvido fundamental. Las críticas anteriores han sido contestadas por los autores gerencialistas negando que la NGP carezca de fundamentación teórica. 1995: 107). la presupuestación por programas. pero es innegable que la corriente de la NGP ha hecho dos grandes aportaciones que son irrenunciables: la imprescindible orientación de los servicios públicos hacia el logro de unos resultados eficaces y eficientes y la centralidad de los usuarios públicos. garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos. Sin embargo. 42 . ya que consideran que esta hay que encontrarla en la economía y en enfoques como public Choice. Esto hace que la NGP resulte atractiva ya que anuncia un proceso automático y funcional que resuelve los problemas de eficacia organizativa. al afirmar que los problemas fundamentales de la Administración Pública son omnipresentes e inabordables por cualquier enfoque. especialmente desde los aspectos culturales. la zona operativa más semejante al sector privado.

 Limitaciones para desarrollar la NGP Los principios de la NGP que sostienen la reorientación de la acción pública hacia el ciudadano. 2. 1987). la calidad-excelencia. sobre todo si se tienen en cuenta las preferencias operativas de los ciudadanos (Behn. 1971. por ejemplo. El peso de las “leyes”. que deben ser entendidas como las normas que reconocen derechos. Una buena parte de las actuaciones públicas tienen un carácter preprogramado o de “piloto automático” (Page.4. 1998). Los objetivos y medidas que persiguen la eficiencia. los servicios de mantenimiento de nuestras administraciones públicas para comprobar que se han aceptado de forma amplia. Su aplicación práctica es variable en las organizaciones. de tan honda raigambre en las administraciones públicas españolas y a la que la NGP no ha hecho más que dar alas a su proliferación e intensificación.5. como el de la externalización de servicios o el recurso al mercado son menos explícitos. Peters. Ostrom. aún en su faceta de cliente. En el caso de que haya voluntad política de aplicar el núcleo común de la NGP. 1987. Otros principios. 2000). Otros principios que definen a la NGP tienen una aceptación variable y muchas veces su incorporación a una Administración tiene que ver más con la voluntad de los responsables políticos que con corrientes ideológicas. Cosa bien distinta es que esas reformas se lleven a cabo o tengan éxito. aparecen una serie de limitaciones institucionales que impiden o dificultan su introducción. la introducción de una nueva actividad o servicio o su revisión exige un reequilibrio presupuestario y un amplio plazo de tiempo para poder apreciar los resultados. más allá de los discursos oficiales. Mayne y Zapico. o la orientación al ciudadano se encuentran en todos los planes de calidad o modernización desde hace dos décadas. Llevan así gran parte de razón los críticos del enfoque del public Choice cuando afirman que la presupuestación se rige por criterios incrementalistas y no analíticos o de preferencias políticas (Niskanen. y que persiguen la eficacia y la eficiencia en el empleo de los fondos públicos ya forman parte del discurso político. El proceso de elaboración de los presupuestos en las administraciones públicas muestra bien a las claras que el pasado condiciona el presente y el futuro (Peters. Las decisiones preprogramadas son 43 . No solo hay que referirse a lo ya comentado sobre las leyes. y que implican garantías para los ciudadanos. 3. 1989). especialmente los sociales. Así encontramos: 1. En cualquier caso. pero basta comprobar.2.Marco teórico actual de la Administración Pública 1. y establecen en gran medida las preferencias públicas de los ciudadanos y de sus dirigentes políticos y administrativos (Rose. pero hay que reconocer que los argumentos en contra de las reformas basadas en los principios de la NGP han perdido fuerza y se limitan a invocar aspectos formales y de procedimiento. 1982). al precedente administrativo o político. Estas leyes conforman una buena parte de nuestros valores culturales políticos y administrativos. sino a los hábitos e inercias procedimentales. 4. 1989. Igualmente sucede con el recurso a la creación de agencias y demás organismos instrumentales. La alteración del orden de prioridades políticas y de gestión suele acarrear la revisión de las prioridades presupuestarias.

El proceso de obtención de información para la decisión produce normalmente el desconocimiento de los costes de producción. y si los beneficios de los resultados no serán fácilmente atribuibles a los que tomaron la iniciativa en una política determinada. Éstas fundamentan principalmente las resistencias al cambio en intereses estrictamente personales o grupales de los funcionarios o en la incapacidad de algunos políticos. 7. 9. La cuestión de qué van a ganar los miembros de una organización si renuncian a la gestión directa de los medios administrativos. Los referentes de verificación de los actores son distintos. y la disposición personal de un excedente discrecional (Meunier. En esta situación resulta difícil aplicar criterios económicos a una política pública y. Si nos centramos solo en el aspecto de la formalización de la decisión. Barry. La distinta concepción del cambio y de la innovación entre los actores de las políticas públicas. 5. 1989).Crisis y reforma de la Administración Pública realizadas por políticos y funcionarios. al no poderse constatar cuál es la demanda real. De esta manera. 1997). especialmente. veremos que suele ser distinta para los políticos. es relativamente frecuente en entornos de gestión intergubernamental. normalmente en forma de plan estratégico o norma de rango superior. Las administraciones públicas están cada vez más imbricadas entre sí. ejecución y evaluación. y es frecuente que no coincidan los responsables políticos y administrativos que han diseñado la política. 1999. 1993). En muchos casos. la no coincidencia cultural o de intereses entre los actores político-administrativos suelen impedir la incorporación generalizada de los criterios económicos a la gestión pública. los juristas. los administradores o los expertos. lo que no propicia la inclusión de técnicas y enfoques que puedan poner en peligro el statu quo alcanzado. y los responsables políticos y administrativos encargados de la implementación. Estas limitaciones muestran una Administración más real que la que puede ofrecerse desde algunas posiciones críticas con ella. 44 . también dificulta la introducción de criterios o técnicas económicas. muestran el consenso político y social logrado en un momento determinado y el equilibrio interno de la organización. Este tipo de decisiones pueden llegar a dominar la casi totalidad de la actuación administrativa. Nos encontramos ante dificultades culturales e institucionales. Las organizaciones no parecen dispuestas a asumir costes si no hay beneficios tangibles para sus integrantes (Harsanyi. 6. asignar responsabilidades por los resultados obtenidos. 8. especialmente de los políticos y los funcionarios. algunas de las cuales pueden calificarse de carácter estructural y que remiten a los rasgos de la burocracia de las grandes organizaciones y de las instituciones públicas. los responsables políticos y los directivos y gestores de los servicios obtienen más ganancia en una política que les suponga mantener o incrementar el disfrute del excedente organizativo o que maximice sus posibilidades de carrera política o profesional (Wilson. lo que es un factor más para que los burócratas maximicen su presupuesto generando una superproducción.

La NGP no ha desplazado los principios centrales de la vieja Administración Pública que. claro es. la seguridad. etc. pero no son dominantes en la cultura organizacional pública. de los principios y herramientas del mercado. a la vez que tomaban como referencia a sus equivalentes organizaciones prestacionales del sector comercial. Por el contrario. pero solo en algunas actividades de la zona operativa prestacional. siguen dominando en su núcleo 45 . liderazgo y perseverancia para que se puedan remover unas resistencias que han debido constatarse y analizarse previamente.1. así como de las diversas corrientes de pensamiento que se van sucediendo. se alteran los equilibrios existentes. 1. los conceptos importados del sector comercial pueden quedar vacíos de contenido y servir más para legitimar la acción que para cambiarla (Meunier. El cambio también ha sido admitido en algunas tareas de la función de mantenimiento como la conservación. especialmente en los aspectos formales. la dificultad de la reforma será mayor cuando los valores culturales que se pretenden introducir sean más distantes de los que existen en la organización. aunque de forma variable.4. de los compromisos adquiridos con la sociedad. 1993: 116). Al fin y al cabo. precisamente aquella que suele contar con una autonomía funcional del resto de la Administración Pública. la limpieza. Estas surgen de forma natural como respuesta ante los riesgos que se generan en todo proceso de cambio. los organismos públicos y las sociedades públicas han sido el campo de aplicación. Cualquier proceso de reforma en la Administración debe tener en cuenta estas y otras limitaciones si desea tener un mínimo éxito en el cumplimiento de sus objetivos. El resultado es que los principios de la NGP informan genéricamente a la acción pública actual. lo que requiere un proceso negociador formal o de hecho que trate de superar las lógicas resistencias.3. Cada organización pública logra un equilibrio inestable que se ve alterado por los constantes cambios del sistema Administración Pública.3. el desarrollo de la gerencia pública puede en algunos casos concretarse en un simple cambio lingüístico. Los departamentos centrales de la Administración y su personal son ciertamente refractarios a los cambios provenientes del sector privado comercial. Esa sospecha o sensación está fuertemente arraigada en el nivel directivo público español que ve necesario el cambio que propone la NGP. Muchas de las limitaciones planteadas se producen en cualquier proceso de cambio aunque. muchos de ellos se habían segregado de la organización matriz con un afán diferenciador de ella. Efectos de la NGP en la Administración española 1. De esta manera. Límites culturales de la Administración A pesar de las transformaciones en la manera de gestionar los servicios y recursos públicos.4.Marco teórico actual de la Administración Pública Las organizaciones públicas son el resultado histórico de un largo proceso de equilibrio de los actores que intervienen y actúan en ella. aunque hayan adaptado su lenguaje y algunos de los procesos a principios relacionados con la NGP. Alterar el statu quo logrado en las organizaciones públicas requiere esfuerzo. Al introducir reformas en el aparato público.

como ha sucedido con la NGP. al haberse realizado en ocasiones sin tener clara cuál era la mejor manera de hacerlo. muy especialmente en el nivel prestacional. En este sentido. administración por objetivos. encontramos los que tienen su origen en las corrientes de la NGP. 46 . Se observa en la Administración española que los principios de la NGP informan la acción pública actual. más o menos tibio a la NGP y sus principios. Muchos dirigentes políticos comparten frecuentemente esta visión porque constatan que la NGP exige profundas reformas en los procedimientos de gestión. externalizar servicios o. Puede ser que la experiencia de organizar algunos departamentos o entes bajo los nuevos principios. El nivel directivo público español se mueve entre la resignación y el apoyo.. la coyuntura o las inclinaciones personales. el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Dirección General del Catastro. telecomunicaciones. en incrementar el recurso al mercado. la absorción por la cultura administrativa española se hizo muy selectivamente. lo que abre un insospechado mundo de incertidumbres y riesgos en el que hay poco que ganar y mucho que perder. haya producido que los funcionarios se sintieran asediados al sustituirse la certidumbre y el orden por la incertidumbre y el caos (Hughes. Éste sería el caso de las políticas sanitarias o sociales. etc. los propios o adaptados del sector comercial. la NGP ha enlazado con los movimientos gerencialistas de la Administración española de los años sesenta. planificación estratégica.Crisis y reforma de la Administración Pública central. que en el caso de la Administración General del Estado son esencialmente la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Estos casos han mostrado la dificultad de implementar los nuevos principios. Así. entre otras. excepcionalmente. por eso la mayoría de las medidas adoptadas se centran en el marketing público y. ya que han asumido de forma generalizada las premisas de la calidad y de la NGP en sus cuestionarios y metodología. Esto casa mal con los intereses políticos. La cultura administrativa española está compuesta por una serie de estratos resultado de la sedimentación de los diversos periodos por los que ha pasado. gestión de recursos humanos. Esto significa que se toman como referentes e indicadores de actuación de las administraciones públicas. según la ideología. junto con los principios legales racionales y los formales de carácter económico-presupuestario. banca y energía. que introdujeron en nuestro país las experiencias públicas comparadas en materia de presupuestación por programas. como es constatable en las dos primeras décadas de la revista Documentación Administrativa. pero. Esto puede observarse en los estudios cuantitativos y cualitativos que se realizan sobre el funcionamiento de la Administración Pública española y sobre sus resultados. pero no son dominantes en la cultura organizacional pública. privatizar alguna empresa pública rentable para el sector privado. En este caso las privatizaciones se suman a las realizadas por los países de nuestro entorno y que son demandadas por los organismos internacionales o comunitarios en materia de transportes. Esto ha llevado a que se puedan enumerar unas pocas “islas de excelencia” después de décadas de reformas globales. así como la incorporación de la gestión comercial al sector público empresarial. 1996: 129) y ello haya creado una imagen negativa de la NGP.

4. Estos tratan de combatir la corrupción cuyo origen no se encuentra en los procedimientos sino en la cultura y los usos políticos y sociales. Una buena vía para conseguirlo es hacer más incidencia en los efectos sociales de la gestión pública que en los meros efectos económicos. Se podría decir que la incorporación parcial e incompleta de determinados principios provenientes de las organizaciones comerciales ha generado reacciones que han reafirmado el valor de la eficacia normativa. 1. proyectan una imagen excesivamente simplificada. las cartas de servicios y la medición de la satisfacción ciudadana por la prestación de los servicios. incluso cuando no resulta del todo adecuada. Modernización y NGP en España a. Quizá esto explique el poco éxito de las estrategias de cambio en las administraciones españolas de las dos últimas décadas y que la clave esté en vincular la reforma con la calidez de los sentimientos de los ciudadanos. Las novedades son la reflexión sobre el ciudadano en su faceta de cliente. valores. se parecen más a medidas actualizadas del proceso reformista de los años sesenta del pasado siglo. las propuestas. A la vista de lo anterior. lo que puede producir y justificar el rechazo de los directivos públicos y de los ciudadanos.2. presupuestario. resulta imprescindible que una estrategia de éxito de implantación de las corrientes basadas en la calidad y la eficiencia pase por conocer la cultura de cada organización pública estudiando el proceso de acumulación de creencias.3. y por implantar progresivamente diferentes proyectos de los que se tenga la certeza que se van a obtener buenos resultados. La importante limitación cultural que ofrecen nuestras administraciones públicas para incorporar los principios y herramientas de la NGP puede ser superada atendiendo a la cultura organizativa concreta de cada Administración Pública (Khademian. las medidas sobre los servicios de atención ciudadana. A esto hay que añadir. al aprendizaje de procesos reformadores pasados y comparados y al descubrimiento de las verdaderas necesidades de los ciudadanos.. Éstos. ésta ha generado algunos efectos reactivos. 47 . pero la letra. por transmitir a sus integrantes más ganancias que pérdidas en el cambio que se propone. de cada una de ellas. representaciones. etc. Es el caso de la reafirmación y endurecimiento periódicos de los sistemas de control financiero. como la movilidad y retribución de los puestos de trabajo vinculados al rendimiento o el recurso intenso o generalizado al mercado.Marco teórico actual de la Administración Pública A pesar de la no incorporación operativa al núcleo central de valores y creencias de la cultura administrativa pública española de los principios de la NGP. aunque no suelen contemplar sus propuestas extremas. Los planes de modernización o de calidad españoles contienen los principios teóricos de la NGP. Orientación a los clientes Los procesos modernizadores de las administraciones públicas de las últimas dos décadas tienen una serie de aspectos comunes que derivan de los principios expuestos de la NGP. descarnada y fría de la gestión pública y de los agentes que intervienen en ella. con ser importantes. un fuerte liderazgo político. claro es. 2000). de personal y sobre la contratación pública. la generalización de las TIC en los procesos administrativos.

especialmente en el nivel local. La consideración del ciudadano en su faceta de cliente o consumidor es otra constante de los planes de modernización españoles. el ejercicio de sus derechos. teletramitar a través de Internet. esto es. o que no abarcan a toda la organización. reformar los medios de la Administración como consecuencia de la redefinición de la manera en la que ésta se relaciona con la sociedad. que. a pesar de los voluntariosos y numerosos intentos normativos existentes en la última década. Así encontramos dos ejes de actuación estables en este periodo: el logro de la eficacia. mejorar la satisfacción de los ciudadanos respecto a los servicios prestados por la Administración. suelen contar con el liderazgo político suficiente. Así. De entre los numerosos planes aparecidos en los últimos años. promover iniciativas de reforma dentro de la Administración. no prevén adecuadamente los medios necesarios para llevarlas a cabo. y el protagonismo otorgado al ciudadano en la prestación de los servicios públicos o empowerment (Baena. no todas las administraciones aplican el nuevo concepto con la misma intensidad y alcance. de buen corte técnico e incluso académico. Los dos ejes se concretan en una serie de medidas próximas a los enfoques e instrumentos de gestión propios del sector privado o comercial. en su faceta de consumidores o clientes. Se encuentran muchas iniciativas más o menos voluntaristas. 1998: 49-50). La generalización de los servicios de atención al ciudadano es otra muestra de la nueva orientación de la Administración a los usuarios finales. sin continuidad. Aunque se han ido extendiendo moderadamente en las Administraciones españolas. 48 . incluso en éstos. no todas las administraciones revisan sus planes de calidad o de modernización periódicamente. desconectadas entre sí. e informar a los ciudadanos sobre los niveles de calidad de los servicios prestados (Comunidad de Madrid.Crisis y reforma de la Administración Pública En el panorama modernizador español encontramos pocos casos en los que se haya concebido esta política en su verdadera naturaleza. En pocas ocasiones se pueden calificar de verdaderas políticas de modernización que persiguen la conformación social. no suficientemente implantada en nuestro país. centradas en una o pocas medidas. incrementar la responsabilidad de los gestores públicos. sirve lo señalado de que no llegan a introducir medidas de predominio del mercado.). Ahora bien. Las cartas de servicios concretan el nuevo enfoque y arrancan con fuerza a mediados de los años noventa para perder empuje en la actualidad. ni. hay algunos que siguen la corriente de la NGP con más pureza que el resto. La mayoría de los planes de modernización dan como resultado actuaciones parciales. se han puesto en funcionamiento servicios multicanal soportados en bases de datos interrelacionadas que permiten. fragmentadas. 2000: 111 y ss. aunque. la eficiencia y la calidad. en algunos procedimientos. sin embargo. y esto es decisivo. Existen una serie de rasgos comunes a todos los planes desde 1990. lo que da lugar a la e-Administración o Administración electrónica. Su objetivo es facilitar a los ciudadanos. también se han desvirtuado en algunos casos por la simplicidad de su elaboración o porque se han dejado de actualizar. Finalmente. Muy pocos planes prevén mecanismos de seguimiento y evaluación y los que lo hacen escasamente los aplican.

49 . b. más allá de lo contemplado en los diversos planes de calidad y excelencia. Estos deben verse como las actualizaciones de las primeras reingenierías de procesos propuestas por el enfoque gerencial y desarrolladas en la Administración General del Estado. La aparición de decálogos o cartas de derechos del ciudadano formalizan el discurso y reconocen a los ciudadanos-clientes derechos concretos ante cada servicio y se les ofrece participar en las distintas fases de las políticas públicas (Moreno y Blanco. Diversas administraciones han desarrollado con variable éxito y continuidad planes de simplificación o racionalización de procedimientos. pero que permitió la creación de programas de gasto específico en esta materia y de una plantilla de especialistas. En las escasas organizaciones persistentes con este enfoque se han creado observatorios de calidad que manejan una serie de indicadores e índices no excesivamente desarrollados todavía. y la creencia de que la inversión en nuevas tecnologías supondría un abaratamiento de los costes y un incremento de la productividad. a pesar de la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos (Beltrán. salvo excepciones muy contadas. Pocos procesos han pasado a la siguiente fase. la existencia de una infraestructura tecnológica previa que a ojos de hoy puede parecer una reliquia. como puede constatarse en la primera época de la revista Documentación Administrativa. Sobre todos los aspectos señalados en este apartado se profundizará en los capítulos posteriores. la eficiencia y la calidad es una constante de la NGP y para ello se desarrollan una serie de instrumentos y modelos de gestión que tratan de buscar el rendimiento de las empresas privadas. Los modelos de evaluación EFQM e ISO aplicados a los servicios públicos han tenido un impacto limitado y circunscrito a algunas unidades o procesos dentro de las grandes organizaciones. que fue creada en 1958.Marco teórico actual de la Administración Pública Algunas administraciones han profundizado más en la idea de cliente público y han construido su discurso reformador alrededor del mismo. y que tan difícil resulta de comprobar. siendo los más comunes los del contribuyente y del paciente. la de la gestión integrada de procedimientos. Donde más éxito han tenido los postulados eficientistas ha sido indudablemente en la extendida implantación de las tecnologías de la información y la comunicación en las administraciones españolas. Las propuestas del movimiento de la calidad han tenido un arraigo escaso en nuestras administraciones públicas. la eficiencia y la calidad La orientación a la eficacia. La aplicación de estos modelos implica preguntar periódicamente al usuario de los servicios sobre el servicio prestado y sobre el grado de cumplimiento de sus expectativas ante el servicio recibido.  Consecución de la eficacia. Para garantizar esos derechos se crean diversos defensores. lo que enlaza con los principios de la NGP. No todos ellos tienen cabida en nuestras administraciones y se puede constatar una selección y posterior extensión de los mismos. el abaratamiento de costes de la tecnología. A ello ha contribuido el desarrollo tecnológico con los nuevos descubrimientos y la posibilidad de su generalización. condición necesaria para que se desarrolle plenamente la e-Administración. 1999: 178). 2000: 86).

etc. local. agencias. entes. La introducción de la nueva cultura y principios de la NGP y de las corrientes que le acompañan exige un cambio de valores en los empleados públicos lo que ha supuesto un gran desarrollo de las escuelas de formación y centros de Administración Pública en nuestro país. La divulgación de los nuevos principios y valores se completa con publicaciones. Por último.Crisis y reforma de la Administración Pública La generalización de las páginas web institucionales. No significa esto que este estrato de la Administración haya alcanzado un estatus legal como grupo o que se haya diferenciado del resto de los empleados por medio de un estatuto singular. lo que hay en esos planes es mucho de búsqueda de la eficacia y muy poco del recurso al mercado. por la escasa interactividad con el ciudadano. sí se ha tomado consciencia de su naturaleza diferenciada del resto de los empleados y de los políticos. por la poca extensión de la firma electrónica y porque no se han desarrollado apenas mecanismos de democracia electrónica y de e-participación. c. la mejora de la información y comunicación con el ciudadano. Los cursos y actos de formación relacionados directamente con los principios de la NGP se dirigen preferentemente al personal predirectivo y directivo de las organizaciones públicas. Más allá de la retórica y del lenguaje empleado. no hay casos reseñables de interoperabilidad entre administraciones en un sistema político-administrativo tan complejo y multinivel como el español. son logros que se han realizado en las últimas dos décadas. Sin embargo. recientemente. por la reducida teletramitación de los procedimientos. por promover una cultura de la excelencia a través de la motivación de los empleados y la divulgación de las mejores prácticas y el benchmarking. tanto nacionales como de ámbito autonómico y. convocatorias de premios de excelencia y calidad. Este hecho se ha visto decisivamente propiciado por la financiación de los planes de formación continua. los accesos multicanal.. Bajo el paraguas de la calidad encontramos con frecuencia en los planes estratégicos un conjunto de medidas agrupadas para mejorar el funcionamiento interno de la Administración. aunque hasta el momento ello no haya supuesto mayores consecuencias. la teletramitación de algunos procesos. Enfoque y resultados de los procesos modernizadores Un contraste de los planes de calidad o de modernización en nuestras Administraciones públicas con el deber ser de la NGP arroja más oscuros que claros en la adhesión a sus principios. nada de esto presenta realmente una novedad en una Administración como la española donde proliferan todo tipo de organismos públicos. la conexión a la banda ancha de los puestos de trabajo. Esto no quiere decir que no se hayan producido cambios en este sentido. la informatización de las oficinas. Sin embargo. Se salvan frecuentemente de este diagnóstico las medidas relacionadas con las infraestructuras o equipamientos en TIC. 50 . Suele tratarse de medidas de un calado variable que tienen en común su escasa duración y muchas veces su poca continuidad en el tiempo. ya que es observable que algunos servicios de la Administración se han externalizado y que en ocasiones se ha recurrido a personificaciones jurídicas privadas para prestar servicios públicos. por una política de información todavía demasiado opaca. no obstante. Estos buenos resultados se ven empañados.

Sobresalen los vinculados a las finanzas y a la economía. como puede constatarse en algunas administraciones desde hace décadas. aunque con pocas realizaciones prácticas que vayan más allá de la externalización de los servicios de mantenimiento. Los sistemas de recaudación. consorcios y fundaciones (en el año 2010. En este caso se ha asumido el discurso general. Lo que sí representa una cierta originalidad es la preocupación por mejorar la atención al ciudadano y ofrecerle unos servicios de información más eficaces. especialmente sanitarios y de servicios sociales y. por ejemplo. como se puede constatar en muchos programas electorales y de gobierno. en los recursos humanos.Marco teórico actual de la Administración Pública sociedades mercantiles. veremos que muchas presentan un determinado sesgo. en el que encontramos a las administraciones tributarias. Un primer grupo que ha adoptado medidas tendentes a mejorar integralmente la eficiencia y la calidad de las organizaciones. No sucede lo mismo. Por otra parte. si tomamos como referencia a la NGP. la constatación de un ciudadano cada vez más exigente con los servicios públicos y consciente de sus derechos ha avivado los adormecidos servicios de quejas y ha permitido abrir la puerta. singularmente a la del Estado. la tecnificación de los servicios de empleo y los intentos de simplificación de la maraña de las subvenciones muestran la voluntad de considerar a la Administración Pública como institución al servicio del desarrollo económico. con peculiaridades propias. así como en el discurso político de los últimos años.303 en el conjunto de las comunidades autónomas y 474 en la Administración General del Estado) desde hace mucho tiempo y donde el recurso al mercado para la función de mantenimiento es una constante en su funcionamiento. La búsqueda de la eficacia y el desarrollo de sistemas avanzados de información no abarcan a todos los procesos de la Administración. El último grupo lo forman las unidades centrales de los departamentos y el resto de unidades no incluidas en los grupos anteriores. Aquí se ha recurrido abiertamente a las soluciones del mercado del tipo call center y de integración de los sistemas de información y comunicación. Proyectos como los denominados “ventanilla única empresarial”. salvo en la gestión de nóminas. 2. intervención. a la participación ciudadana. 51 . educativos que recurren al mercado mediante mecanismos como la concertación y la externalización de servicios. a las instituciones de la Seguridad Social y algunos organismos y empresas públicas creados o reformados siguiendo los principios de la NGP. Tampoco es una novedad la racionalización y simplificación de procedimientos. El segundo grupo lo constituyen las organizaciones prestadoras de servicios. Si profundizamos más en las reformas emprendidas en nuestras administraciones y apartamos la vista de los deslumbrantes desarrollos tecnológicos que frecuentemente decoran nuestras organizaciones públicas. presupuestación. contratación y contabilidad se han desarrollado más que el resto y es difícil encontrar administraciones de un tamaño medio que no presenten una implantación tecnológica y procedimental avanzada en estos procesos. y más concretamente en este caso a los relacionados con las actividades empresariales. la reforma de algunos procesos y la potenciación de los servicios de atención al ciudadano. aunque formal e incipientemente. La Administración Pública puede ser descompuesta en tres grandes grupos desde la perspectiva de las reformas administrativas.

La principal razón se encuentra en que se elimina o limita su naturaleza política rebajando su condición de ciudadano legitimador del sistema político a la de mero consumidor. relegando su función política y democrática en la sociedad. como son los que se refieren al ejercicio de los derechos de los ciudadanos y al deber que tienen los responsables políticos de responder ante ellos por los compromisos adquiridos. Es claro que estos objetivos transcienden a la mera gestión administrativa. Aparece así la naturaleza política de la Administración y de su gestión y el hecho de que las instituciones públicas tengan como fin primordial la garantía y defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos. ya que incluso en los organismos donde se aplica con más rigor sus principios. Si la Administración burocrática había traído el énfasis en los procedimientos y la deshumanización en la relación con el ciudadano. Es cierto que la NGP supone un incremento de los derechos del ciudadano. pero los nuevos derechos se circunscriben al campo de la gestión pública. La colocación del cliente de los servicios públicos en el centro del proceso administrativo y el ofrecimiento que se le hace de participar manifestando su opinión sobre el servicio que utiliza no es suficiente para lograr la legitimidad de la Administración Pública y de sus integrantes. la de ciudadano. los tecnológicos. la NGP contempla a la Administración en su faceta de prestadora de servicios. Es preciso señalar que esta función es indelegable en cualquier otra institución social o económica. A éste no se le pide que se pronuncie sobre sus verdaderas necesidades y referentes de actuación. aunque coincide con el enfoque legal-racional de la Administración tradicional en que los referentes de actuación son los de los decisores políticos y administrativos. y aquellos que han entroncado con las anteriores reformas gerencialistas de los años sesenta del pasado siglo. aunque de éstos se pueda derivar un mejor servicio al ciudadano. especialmente los políticos.Crisis y reforma de la Administración Pública Es posible que para un purista de la NGP la clasificación anterior sea exagerada. En los planes de calidad y de modernización encontramos rara pero significativamente algunos objetivos que difícilmente son encuadrables en los propios de la NGP. Se puede concluir que los procesos modernizadores que más éxito han tenido en nuestras administraciones son los vinculados a los ingresos. en muchos casos subsidiaria del mercado. sino que lo haga sobre los servicios concretos con los que se relaciona. éstos deben convivir con otros que los desvirtúan. Se trata de un importante avance si se compara con la conceptuación del ciudadano como administrado. La contemplación de la Administración Pública desde una perspectiva integral que incluya la gestión y su función política y social es una garantía para los derechos del 52 . la búsqueda de la aceptación de la gestión pública por los usuarios se realiza “desde” los referentes de la Administración. Esta condición. El resultado sería el de unas reformas con parte de la letra tomada de la NGP y una melodía más clásica tocada al son de los principios de legalidad y eficacia jurídica. desde la necesidad que ésta tiene de cumplir una serie de objetivos propios. Además. con los ciudadanos. Muestra que la Administración Pública y gobernar son algo más que gestionar. aunque en algunos casos su efectividad sea incierta. transciende a la de usuario o cliente y otorga una naturaleza más elevada a la relación de las instituciones y sus integrantes.

el de la Civic Culture que corresponde a Estados Unidos de América y a Reino Unido y el modelo clásico representado por Alemania y Francia. que es paralela a la inestabilidad política. Se produce. En este modelo la Administración se caracteriza porque se orienta a la prestación de servicios. Lo propio del primer modelo es una cultura política de la participación y del pluralismo basada en la comunicación y en las convicciones.) nos da una clave transcendente para comprender las diferencias culturales entre administraciones públicas. se garantiza la seguridad en el estatus alcanzado y la cobertura social. el cambio y la innovación (Castresana y Blanco. Esta integración de fines es la que puede permitir evolucionar el actual modelo de Administración a otro en el que el ciudadano sea co-conformador del sistema democrático y en el que establezca los referentes de actuación del sistema político y de sus instituciones. 2001). aunque sabemos que la contingencia y la cultura organizativa ligada a ella tienen que ver mucho. existen derechos y obligaciones formalizados. Los estudios sobre el comportamiento organizacional muestran unos parámetros de cómo actuar ante unas organizaciones determinadas cuando presenten unos rasgos culturales específicos. Fundamentalmente. (Heady. d. Resulta en gran parte desconocido todavía por qué los procesos modernizadores. Se produce la identificación del funcionario con el Estado. lo que tiene mucha importancia en las administraciones actuales. tan poco atendidos por las investigaciones actuales (Khademian. la carrera profesional del funcionario está concebida como vitalicia. El modelo clásico se distingue históricamente por la estabilidad en los asuntos administrativos. El comportamiento organizacional remite a los aspectos culturales. por tanto. se produce la participación en el proceso de decisión político. El funcionario participa de la condición de autoridad en calidad de representante del Estado. diferencia dos modelos culturales. Los sistemas administrativos clásicos han 53 . 2000). En este modelo las adaptaciones políticas y administrativas van a la par y de forma bien equilibrada. A partir de Almond y Verba (1963) y de Weber. especialmente de la Administración Pública.. etc. Además. la subordinación bajo el control político.  Cultura administrativa y modernización La principal razón del fracaso o del relativo éxito de los procesos reformadores en la Administración Pública se debe a que se han aplicado sobre un objeto que es real solo parcialmente. König (2010: 1190 y ss. y existen resistencias burocráticas a las reformas y un potencial poder propio (König. pero la cuestión política es la dominante.Marco teórico actual de la Administración Pública ciudadano. 2001). una cultura del consenso y de la multiplicidad. se han marginado los aspectos culturales de las organizaciones a los que todo lo más se consideran causantes de las resistencias ante los cambios propuestos. alcanzan el éxito en algunas organizaciones y fracasan en otras. una diferencia tipológica entre las administraciones anglosajonas y las de Europa continental. 2001). una cultura que permite cambios a la vez que los atempera. Heady. la neutralidad del agente frente a los decisores políticos. en las que el estudio de los aspectos culturales se convierte en un elemento estratégico para lograr la eficiencia productiva. Hay que hacer notar que esto no suele ocurrir con las organizaciones privadas. 2010: 1190 y ss.

Roberts. Esos regímenes hicieron posible las administraciones públicas. Por su parte. sino que son frecuentes también dentro de una misma Administración. En los que poseen una cultura administrativa clásica. También explica. repúblicas. 2000). en el modelo de la Civic Culture. Se puede concluir que en los países de cultura cívica basta la asunción política de los nuevos criterios modernizadores para que la Administración Pública trate de alinearse con ellos. En estos sistemas. 1988) nos muestra que el éxito de una política pública depende de lo que aporte cada uno de los actores institucionales y sociales en cada una de sus fases (Roberts. La incorporación de nuevos fines o la redefinición de los existentes suponen una alteración 54 . En este caso el principio de contingencia debe obrar como principio de precaución. la burocracia es más antigua que la democracia y sirve al Estado. 2010: 1193). El diseño orgánico presenta unas estrechas concomitancias con el comportamiento organizacional (Etzioni. la importación de sistemas o soluciones de gestión de un modelo a otro choca con las estructuras culturales. El otro aspecto cultural que se va a destacar se refiere al diseño orgánico de las administraciones. porque el modelo está diseñado para sobrevivir a los cambios políticos y a sus vaivenes históricos. De esta manera. fue necesario encontrar para la Administración que seguía funcionando una idea suministradora de identidad que fuese más allá de la sucesión histórica de monarquías. En primer lugar hay que destacar los relativos a la coordinación de diversas organizaciones públicas. La aproximación de las relaciones intergubernamentales (Wright. la evolución de las administraciones públicas estuvo determinada por un régimen político cuya continuidad no se ha roto. Este tipo de comportamientos explican en muchas ocasiones el mal funcionamiento de las administraciones públicas y el resultado defectuoso o insuficiente de las políticas públicas que desarrollan. 1964. En este contexto de diferencias culturales básicas. Se trata del fenómeno de las subculturas administrativas que dificultan la colaboración entre departamentos. como España. Debido a la inestabilidad crónica de sus sistemas. la interacción entre administraciones afecta a los fines propios de la organización. la vinculación al Estado de los funcionarios y de la Administración hace que la voluntad política no sea suficiente. 2000). por ejemplo. trazaron sus límites y afianzaron la referencia de una cultura ciudadana al duradero orden democrático-participativo. El estudio de la cultura organizativa y de los referentes de actuación puede aliviar muchos conflictos permitiendo desarrollar estrategias de coincidencia de valores y objetivos en torno a un proyecto común. En ellos el government no es nada más que la ensambladura de las instituciones políticas (Kónig.Crisis y reforma de la Administración Pública sobrevivido a los cambios de régimen y en épocas de colapso político llevaron la carga de la acción pública. 1967. dictaduras y democracias. el déficit de ejecución derivado de la existencia de varias organizaciones que deben ejecutar una decisión formulada en otra instancia. El enfoque cultural puede solucionar algunos problemas actuales de las organizaciones públicas enfrentadas a procesos modernizadores de mayor o menor intensidad. Los problemas de coordinación no solo afectan a distintas organizaciones.

1992: 2019. El cambio en la Administración Pública pasa porque los dirigentes políticos asuman el liderazgo político de los procesos modernizadores. con evidente frustración. Es decir. sanitarios. 2001. CIS. El proceso autonómico español nos ha enseñado que la imprevisión cultural aparece detrás de numerosos problemas de adaptación del personal transferido a las comunidades autónomas. Sin embargo. no se ha conseguido trasladar la mejora constante de los resultados a una apreciación satisfactoria de la institución Administración Pública ni de sus integrantes y dirigentes. Nada nos dice de cómo van a funcionar un órgano creado a partir de órganos distintos ni de de cuál es la mejor manera de hacerlo. servicios sociales— la Administración Pública no suele salir mal parada. ninguno de los dos colectivos está realmente interesado en cambiar la cultura administrativa. no parece que la clave para lograr una mejor legitimidad institucional sea encaminar todos los esfuerzos políticos y de reforma administrativa principalmente a mejorar los resultados. A la burocracia se le achaca una gran responsabilidad en la mala imagen de la Administración Pública y por ello se manifiesta por algunos dirigentes políticos. CIS. 2000). Cuando se contrasta la eficacia individualizada de los servicios públicos con los servicios privados de similar naturaleza —educativos. 2001). Sin embargo. 55 . El primero es abordar la vertiente política de la Administración. Todos ellos ayudan a comprender el éxito o fracaso de los procesos de innovación y cambio en las administraciones públicas y no es frecuente encontrarlos en los planes de modernización o de calidad. El segundo aspecto explicativo del fracaso de algunos procesos de modernización es proponer un cambio cultural para los burócratas y no para los dirigentes políticos de la Administración Pública. este factor resulta incompleto para poder diseñar una organización. teniendo algunos servicios mayor prestigio que en sus homólogos del sector privado (De Miguel y De Miguel. no siendo suficiente que lo haga el responsable directo de la política de modernización en la Administración correspondiente. Una de las soluciones pasa por el diseño de una adecuada política formativa que se convierte en un factor estratégico para lograr la necesaria integración y para obtener una organización integrada.Marco teórico actual de la Administración Pública cultural y exigen un rediseño de la organización. Por tanto. 1996: 2224). Sin embargo. De lo que se trataría es de descubrir las claves de valoración ciudadana y sus referentes de consecución en relación con la Administración Pública para poder alinear las actuaciones públicas con los referentes de verificación ciudadanos. única (Ingraham y Kneedler. que no es posible reformar la Administración Pública debido al boicot más o menos encubierto de los burócratas (Bodiguel. algunos de los cuales se han mencionado anteriormente. lo habitual en la relación entre políticos y burócratas es la aceptación de un modelo de relación simbiótica en la que ambos ganan si no se altera el statu quo. Su estudio suele tener como referencia básica en la actualidad el análisis de competencias. La necesidad de enfatizar en los modelos culturales de las organizaciones públicas hay que completarla con la reflexión sobre una serie de aspectos. Lo que viene a plantear esta posición es la necesidad del sometimiento de la burocracia al poder político.

junto con las limitaciones institucionales desarrolladas en otro apartado. por ejemplo. normalmente se actúa por inercia de una necesidad percibida de forma generalizada de modernización administrativa. Baste señalar que no se suele tener el mismo cuidado con los aspectos culturales vinculados a la Administración Pública que cuando. por mimetismo o por seguir formalmente las sugerencias de determinados organismos internacionales (Borins. La primera hace referencia al contexto cultural político y administrativo en el que se produce el enfoque o las medidas que se pretenden importar. El efecto de todo ello no suele ser más que arañar la superficie de la Administración Pública y producir una decepción más en el personal a su servicio. sino que alcanzan al modelo de relación del poder público con los ciudadanos y con la sociedad.Crisis y reforma de la Administración Pública Es preciso un impulso político de la misma naturaleza que para cualquier otra política que pretenda conformar la sociedad. tanto de la Administración tradicional como de los que se han asumido generalizadamente de la NGP. Se ha señalado que la NGP reduce la posición de la Administración Pública en la sociedad al no reconocer que la Administración Pública tiene un papel central en la vida política y ciudadana. 56 . explican una gran parte del éxito o fracaso de las políticas y planes de modernización o calidad de las administraciones públicas y muy singularmente de las españolas. que pueden percibir esos movimientos periódicos como costosas campañas de publicidad de los dirigentes políticos de turno. se consideran reformas en otros elementos del sistema político como la legislación electoral. Se tratará a continuación la revisión de sus principios con el objetivo de poder esbozar los elementos centrales de una nueva teoría sobre la Administración Pública que se plantearán al final de este capítulo. Es esta posición la que determina que las cuestiones relativas a la gestión pública tengan implicaciones políticas. además de con el mercado. Sobre esta cuestión hay que hacer dos consideraciones. como sujeto de derechos. Esto implica transformaciones en los principales elementos del sistema político y medidas eficaces de fortalecimiento de la democracia. 1998). Muchos de ellos nos remiten a la necesidad de evolucionar el modelo actual de Administración Pública a otro en el que la centralidad del ciudadano. así como un cierto hastío en los ciudadanos. El segundo aspecto se refiere a que en muchas ocasiones nos encontramos con el anuncio de un cambio meramente nominal. Otro motivo del poco éxito de los procesos modernizadores es no valorar el principio de contingencia. Cuando esto sucede. lo que hace que sea necesario reflexionar sobre la necesidad de que en la Administración Pública se dé una adecuada combinación entre las funciones administrativas —los tipos de actividad— y los medios o factores administrativos con los que alcanza sus objetivos. Los aspectos culturales anteriores. Claro es que para ello hay que entender que las verdaderas políticas de innovación administrativa no se refieren solo a la eficacia del aparato administrativo. Esto supone revisar algunos de los principios de actuación. sea el referente desde el que actuar. La impotencia que muchas veces siente el responsable político ante la Administración Pública puede tratarse de superar mediante la adopción de enfoques y soluciones importados de otros países u otras administraciones.

en su caso. aunque sea un mismo individuo el destinatario de los distintos servicios públicos de una Administración Pública. Con esos principios se trata de mejorar la maltrecha legitimidad de los poderes públicos. en especial educación y sanidad. como a la valoración institucional de los gobiernos y administraciones públicas y de sus integrantes y dirigentes. Ahora bien. La respuesta hasta ahora ha consistido en considerar al ciudadano en su calidad de perteneciente a una sociedad determinada y. siendo la Administración tributaria la burocrática por excelencia. 1. es claro que su orientación a la eficacia y la eficiencia y su preocupación por la calidad y el usuario de los servicios públicos son irrenunciables para las administraciones públicas. contribuyente.  Aquéllas relaciones que presentan algún tipo de actuación de cara al público y que implican un contacto directo entre funcionarios y ciudadanos. en sistemas administrativos de tipo continental o burocrático. es preciso tener en cuenta el tiempo pasado desde el planteamiento de los principios de la NGP.1. el concepto de cliente apunta en última instancia a la individualización de la acción administrativa. por tanto.5. El término cliente acierta en señalar la diferente oferta de la acción administrativa y en que ésta genera unos perfiles de usuarios distintos. tratando de alcanzar los estándares de los servicios más avanzados del sector comercial y de la sociedad de la información y del conocimiento. tanto en cuanto a sus resultados. Sin embargo. El ciudadano cuando interacciona con ellos no percibe directamente que se está relacionando con la Administración Pública. La forma que tiene el ciudadano de relacionarse con la Administración Pública presenta dos grandes grupos:  Los grandes servicios públicos. una actualización crítica de los mismos y entroncarlos con otros principios que se han demostrado válidos y que provienen de otros enfoques sobre la Administración Pública. cliente o ciudadano democrático.Marco teórico actual de la Administración Pública 1. al menos. Esta percepción coincidiría con la de los propios funcionarios docentes y sanitarios que también tienen una conciencia baja de pertenecer a la categoría de funcionario. No obstante. Sin embargo. a la necesidad de conseguir la satisfacción individual con los productos y servicios administrativos. Los ciudadanos identifican los trámites con la Administración Pública. el concepto de cliente ha subsumido en esta categoría distintas facetas del individuo en su relación con el poder administrativo: usuario. 57 . Es necesario.5. salvo que tenga que realizar algún tipo de trámite más allá de la simple percepción del servicio. a un grupo dentro de ella. su desigual aplicación en los diversos países y organizaciones públicas y la aparición de nuevas corrientes y enfoques del servicio público.  Centralidad del concepto de ciudadano Cabe reflexionar si la acción administrativa debe realizarse considerando al ciudadano en su conjunto o a éste como individuo diferenciado. Revisión de los principios de la NGP La NGP no ha logrado ser el enfoque dominante con el que abordar el conjunto de la actividad pública y presenta una serie de debilidades.

2001: 43). por servir al usuario de los servicios públicos se ha olvidado que la Administración está comprometida 58 . no es el “mismo ciudadano” el que solicita una información. al menos declarada. Un enfoque del servicio centrado en el ciudadano que reduzca su papel al de cliente va en contra de un mayor reconocimiento y afirmación de los derechos de los ciudadanos y de la plena extensión de sus intereses (Bourgon. no solo porque en numerosas ocasiones es simplemente un sujeto sometido al dominio de la Administración. Los referentes de verificación son distintos para cada forma de relacionarse y para cada forma de acercarse el ciudadano a las oficinas. 2000). lo que es propio de los bienes privados y no de los públicos (Meunier. puede sentirse más indefenso que bajo el viejo modelo de autoridad. a diferencia de lo que ocurre en la empresa privada. Esto no supone que no sean aspectos que no haya que tener en cuenta en la actuación pública. no se dirija solamente a los responsables directos o a la organización prestataria del servicio. En el camino de una cierta obsesión.Crisis y reforma de la Administración Pública En este mismo sentido de diferenciación. Por otra parte. y distintas tienen que ser las medidas de reforma o modernización administrativa destinadas a mejorar la actuación de la Administración Pública en cada una de esas actividades. pero no para cada actividad. Es diferente la transcendencia y la incidencia que el ciudadano concede a cada una de las actuaciones públicas. Así se puede decir que el cliente insatisfecho puede considerarse peor tratado y más alienado y que su descontento. señala Beltrán (2000: 85). puede desear conocer el rendimiento del sistema político para formar el sentido de su voto o simplemente querer saber cómo se gastan sus impuestos. y cuando realiza el trámite en sentido estricto (ESDEM. Puede ser el intermediario para otros usuarios. Además. sino porque puede estar interesado en la prestación de servicios de los que no se aprovecha. pero sus expectativas y referentes de actuación pueden ser distintos para cada actividad administrativa. el que cumple con una obligación. Finalmente. aunque no esté en condiciones de necesitarlos. El ciudadano es el mismo. El público objetivo en su conjunto es el mismo. la satisfacción del cliente. restando así valor a su legitimidad institucional. el que solicita un derecho o el que demanda una actuación. La categoría de ciudadano es mucho más amplia que la de cliente. cuando es el ciudadano el que demanda información. el ciudadano. con lo que en el concepto de cliente no cuentan tanto los hechos como la valoración que los ciudadanos les dan. 2007: 11-2). considerado como cliente. “parece descansar más en elementos propios del acto de prestación que en el objeto mismo de ella”. El concepto de cliente hace girar el foco del interés de la acción pública hacia un individuo que parece que recibe servicios en régimen de rivalidad y exclusión. el tipo de información demandada por el ciudadano de los servicios de atención al ciudadano es distinto cuando es requerido por la Administración Pública. Esta podría ser la principal crítica a la introducción aislada de la calidad en el ámbito público. sino al último responsable que no puede ser otro que el gobierno. lo que significan para ellos (González. El concepto de cliente prescinde de la naturaleza política de un sujeto social y relacional preocupado e implicado en la marcha de la sociedad en la que vive. 1993: 41).

del estudio de su funcionamiento surgen una serie de parámetros que pueden engrosar los propios de una buena gestión pública en los procesos de reforma o modernización administrativa.2. con el fin de alcanzar los objetivos marcados al menor coste posible. la Administración 59 . debe justificarse todo ingreso público en el principio de eficiencia social (D’Amico. como sujeto de derechos. El logro de la eficiencia debe abordarse en el marco de una organización determinada y también debe contemplar soluciones extra organizativas tanto públicas como privadas. Este compromiso otorga una naturaleza democrática a la relación entre poder público y ciudadano que se pierde o se debilita si solo se le considera cliente o usuario. Debe tratar de lograr la mejor combinación posible de los recursos administrativos. lo que les permitiría diferenciar entre lo que es o no transcendente. dar valor al dinero de los contribuyentes también se presenta como un principio irrenunciable para el responsable público. La gestión pública considerada de una manera aislada. 2001). que es distinto a declarar mayoritariamente que la Administración Pública debe reducir sus costes y que no desea pagar más impuestos (De Miguel y De Miguel. Finalmente. En éstas es difícil precisar cuál es el beneficio cierto o esperable.5.). A pesar de la gran dificultad para trasladar a las organizaciones públicas los principios e instituciones propios del mercado. Además. debe encaminarse de una manera natural a la eficiencia. al margen de su contexto y su finalidad última. pero no solo en tanto que cliente de cada uno de ellos. con recursos escasos y con una ciudadanía cada vez más exigente.Marco teórico actual de la Administración Pública indisolublemente con el interés común o general y con los derechos y libertades de los ciudadanos. Debe mantenerse la orientación a satisfacer al usuario de los servicios públicos. con el sostenimiento de la sociedad y de la democracia. sino. el accionista-ciudadano debería poseer la información necesaria para considerar el recurso al mercado como relevante. es necesario que la organización que adopta estas políticas debe percibir y obtener ganancia en el cambio y que esta misión es responsabilidad del departamento encargado de la reforma o modernización administrativa y del líder de la organización. Estos son: se requiere una firme voluntad política para aplicar políticas basadas en la eficiencia. además. Los miembros del “consejo de administración” de la organización pública deberían poseer una alta conciencia del papel que tiene su organización en la articulación de la sociedad. No es factible trasladar los elementos propios del mercado a las organizaciones públicas. 1992: 403 y ss. Esto implica que el responsable público debe tener una visión de conjunto de la actividad pública en la sociedad y mantener que ésta se dirige a mejorar el interés común y a fortalecer la democracia. De esta manera. el recurso al mercado se debe producir preservando la finalidad social de todo ingreso y gasto público. Eficiencia social de los ingresos y gastos públicos En una Administración que debe satisfacer múltiples y cambiantes objetivos. que busca el equilibrio entre resultados y necesidades sociales. 1.

a buen seguro. Sería una cuestión necesaria. y es necesario suministrar una información precisa y periódica al ciudadano sobre las ventajas que va a obtener con políticas de eficiencia. pero no satisface el nivel en el que se mueven los sentimientos donde se sitúan. lo que significa que la eficiencia no es un valor absoluto para los individuos ni. 60 . Una manera de hacerlo es la comparación de la actuación de organizaciones públicas que prestan servicios. es necesario que la eficiencia se someta a una serie de consideraciones y precauciones en su utilización como referente de actuación. porque. habrá una serie de intereses corporativos o clientelares que maximizarán sus efectos negativos. Una cosa es recibir información. sino especialmente sociales y políticos. sino restablecer o mantener el equilibrio entre las aportaciones del ciudadano al sistema político y el rendimiento que recibe de él. la responsabilidad. para las organizaciones. 2003: 11). No debe extrañar que sea tan difícil aplicar políticas de eficiencia en las organizaciones públicas que vayan más allá de las contenciones generales. La primera consideración es que la eficiencia no garantiza un comportamiento moral o políticamente responsable. 2007: 12). por ejemplo. la solidaridad o la ética. Optimizar el valor de los ingresos públicos provenientes de los contribuyentes y usuarios de los servicios públicos se presenta como una meta irrenunciable. como la responsabilidad individual y la moralidad democrática (Denhardt y Denhardt. Los ciudadanos tienen derecho a recibir del gobierno la información necesaria para conocer la cantidad y calidad de los servicios públicos que reciben o esperan recibir a cambio de un determinado nivel de presión fiscal o de precio. Por eso junto a la eficiencia deben darse otros principios.Crisis y reforma de la Administración Pública Pública necesita reforzar los aspectos culturales en la organización para adaptarse al cambio propuesto. 2003: 10-11). Es claro que hay muchas situaciones en las que lo hacen. La última consideración profundiza en la anterior al establecer que los ciudadanos tienen derecho a conocer. entendiendo ambos no solo en términos económicos. incluso cuando se superen las coyunturas económicas desfavorables como la actual. se completa el concepto de eficiencia social en el sentido de que el valor del óptimo económico no siempre ha de ser el elegido cuando entran en consideración los otros valores señalados y el logro de las necesidades sociales. De esta manera. No parece que sea fácil conseguir todo esto y menos en el plazo temporal que el responsable político de la organización pública tiene para obtener resultados en su gestión. La segunda consideración interpela sobre si los individuos actúan con el fin de optimizar sus utilidades. Debido a esto. pero no suficiente. ya que opera en el nivel lógico o racional del individuo. del presupuesto público. pero también muchas en las que esto no sucede (Denhardt y Denhardt. normalmente lineales. y entender. incluso abundante. consecuentemente. La razón fundamental no es incrementar el valor del dinero en la prestación de bienes y servicios públicos. las consecuencias de las decisiones de gobierno. de la venta de empresas públicas o de experimentos localizados más o menos exitosos. y otra es que esté estructurada y sirva para exigir al gobierno responsabilidad por sus resultados (Bourgon.

Difícilmente los segundos podrán realizar su cometido con las limitaciones a las que se encuentran sometidos los primeros y en una Administración Pública que ha olvidado o no tiene definidos con claridad los ideales y referentes del servicio público.1. el sentido de participar en las grandes políticas públicas y la necesidad de hacer algo para engrandecer el bien público.3. diagnóstico efectivo. la buena gestión de las personas en las administraciones públicas se convierten en algo más que en un problema de eficiencia para ser un medio para fortalecer la legitimidad democrática. Motivación y servicio público La vuelta a una neoadministración científica del trabajo. Este es un supuesto que planteó la teoría burocrática y que no ha pasado en la realidad de ser un modelo de relación de los recursos humanos en las organizaciones públicas. y es también legítimo que el alto funcionario aconseje al político sobre lo que puede hacerse o no. Si la motivación en el sector comercial se fundamenta en incentivos mayoritariamente monetarios. como propone la NGP. una parte de la legitimidad institucional proviene de la percepción ciudadana del funcionamiento de los servicios públicos y del comportamiento de sus integrantes.Marco teórico actual de la Administración Pública 1. Esto es especialmente cierto en el caso de los empleados que no son de niveles superiores. en concreto la orientación al bien común y al interés público. Además. en el sector público son de tipo no monetario. como el deseo de servir el interés público. obvia que la eficiencia. no puede suplir a los valores propios de las organizaciones públicas. 61 . ayudar a los individuos a crecer y a ser más creativos (Denhardt y Denhardt.5. con ello. No es posible plantear una función pública separada de la política. Así. se les exige habilidad en autoconciencia. resulta legítimo que un ministro quiera aplicar su política y que ejerza una acción administrativa. Por lo que respecta a los directivos. no sería un buen alto funcionario y estaría incumpliendo sus deberes.3. Bodiguel (2010: 738) señalará que la voluntad de separar lo político de lo administrativo “es una equivocación y es ilusorio buscar dónde termina lo político y dónde empieza lo administrativo”. la dificultad en asignar la responsabilidad política y la falta de referentes claros de actuación. De esta manera. Una función pública receptiva y flexible 1. con ser un objetivo destacable en las organizaciones. 2003: 36). el sentimiento de patriotismo. Si no lo hiciera. Las prácticas de gestión comunes de las administraciones públicas parecen inhibir el desarrollo de los empleados en vez de mejorarlo. La realidad muestra que en la adopción de las decisiones públicas intervienen políticos y burócratas o directivos públicos. Es probable que los principios e instrumentos eficientistas simplifiquen y llenen el discurso político en lo que a la Administración Pública se refiere. a la vez que se espera de ellos que sean sumisos y dependientes. ya que tienen limitada su posibilidad de actuación y el control sobre su trabajo.5. y. La diferenciación de los procesos administrativos atendiendo a la condición de los que intervienen en ellos resulta artificial. pero también su práctica exclusividad genera graves problemas en su interior como la desmotivación. le influya y desempeñe también un papel político.

y si los responsables políticos y los empleados públicos renuevan su compromiso con el servicio público. Los estudios muestran que uno de los rasgos de la función pública actual es su falta de motivación. Esto supone reenfocar la posición de los funcionarios dentro del sistema político-administrativo con el fin de ayudarles a desempeñar de manera plena su papel como líderes morales y administradores de los valores públicos (Bourgon. es preciso modificar el estilo jerárquico que domina en la mayoría de nuestras organizaciones públicas y establecer un diálogo real en el que se debatan los objetivos y el rendimiento en su consecución. el desarrollo personal y profesional de los empleados exige una comprensión de la cultura cívica. Es probable que la motivación y el orgullo mejoren si se recupera la singularidad del servicio público buscando su sentido en la prosperidad del bien común. Para que esto sea eficaz en el desarrollo de los empleados. las investigaciones nos muestran que los ideales del servicio público son de una importancia crítica para entender cómo los servidores públicos pueden tener éxito en el trabajo que realizan. 2002: 372. Los directivos públicos son los encargados de asumir los ideales del servicio público y de transmitirlos al resto de la organización mediante los más variados instrumentos. 2007: 3-4). 2005). si se introducen profundos cambio en el modo en el que se ejerce la política.Crisis y reforma de la Administración Pública Las bajas retribuciones en el sector público no impiden que muchos empleados públicos se comprometan positivamente con la provisión de servicios a los ciudadanos. Sin embargo. Castilla y León. las originadas por la imprecisión o inexistencia de ideales del servicio público. Por eso. de sus ideales. ya que es la que determina la forma en la que se participa en el proceso de la decisión política (Almond y Verba. es preciso definir el carácter esencial de las actividades del servicio público y determinar la motivación que impulsa las acciones del servicio público. 62 . tal y como esperan los ciudadanos. Finalmente. 1999: 315). con recursos muy limitados y unos ciudadanos cada vez más exigentes (Denhardt y Denhardt. 2007: 21-22). lo que se suele manifestar con la expresión de puntos de vista escépticos sobre el servicio público (Haque. la introducción de los incentivos motivacionales del mercado y la imagen negativa de la Administración han debilitado el sentido de orgullo. No es una casualidad que la principal queja de los empleados públicos españoles en relación con sus directivos sea que éstos no les valoran suficientemente (Robina. Tanto en el caso de los directivos como en el resto del personal. han afectado a la moral y el compromiso y han incrementado la insatisfacción de los empleados públicos. caracterizado por su falta de transparencia y de determinación o comunicación de objetivos. Entre estos destacan las instrucciones de servicio y la traducción operativa a la organización de las decisiones políticas. Las razones son diversas pero se pueden sintetizar en tres estrechamente relacionadas: las derivadas del estilo de dirección en las administraciones públicas. y el descrédito de la función pública en la sociedad que ha debilitado o hecho desaparecer el orgullo por el servicio público. incluso en momentos de confusión y desánimo como los actuales. 1989). a la vez que es preciso adoptar un estilo de dirección más receptivo con las necesidades de los empleados y más responsable ante los ciudadanos.

entre la acción política y la acción operativa. todos los gobiernos exigen de sus más altos funcionarios “la obligación de estar siempre de acuerdo con las opiniones y los objetivos fundamentales del Gobierno”. los directivos del sector privado suelen ser reticentes a entrar en la Administración. ya que la cultura y las técnicas administrativas no se cambian tan fácilmente. la autoridad política conserva el derecho de cubrir arbitrariamente ciertos cargos públicos.5. aunque solo fuera por motivos económicos. 2000: 117-118). Este continuado proceso de politización es probable que esté haciendo que los directivos públicos profesionales estén abandonando sus tradicionales funciones de asesoramiento político-institucional en favor del personal de confianza política (Núñez.3. suelen resultar poco operativos.. El éxito en la gestión se encomienda a los gerentes a los que se les otorgan plenos poderes para poder llevar a cabo su misión. se reconoce la mano del político. 2010: 728 y ss. propugna la separación entre gobierno y Administración. Función pública. Estos gerentes normalmente provienen del sector privado en el caso de las grandes corporaciones públicas o se encuentran profundamente culturizados en los valores privados si tienen un origen funcionarial. La Nueva Gestión Pública. a través de la contractualización. el nombramiento temporal. que incluyen el contrato. El estudio de la introducción de estos planteamientos en la Administración Pública de los países de la OCDE arroja las siguientes conclusiones (Bodiguel. la implantación en la Administración de las técnicas del sector privado no funciona per se. 2007: 41). estos directivos no poseen ni la cultura ni las técnicas administrativas. detrás de la implementación de herramientas aparentemente neutras. éste ha sabido reservarse espacios de libertad que usa para que los puestos delicados sean ocupados por sujetos afines a sus ideas. entre los directivos de la Administración. la carrera profesional de los altos funcionarios solo garantiza llegar hasta determinados puestos. y al creer que la Administración se gestiona como una empresa. y pretende trasladar la responsabilidad de los resultados y errores de la gestión de los políticos a los gerentes-altos funcionarios atribuyéndoles mayor autonomía. de las llamadas cualidades gerenciales que se supone imperan en el sector privado. 63 .Marco teórico actual de la Administración Pública 1. las sanciones positivas o negativas. como se recoge en la ley de función pública alemana. función política e inamovilidad El cambio cultural que introduce la NGP ha supuesto la ocultación de las funciones y de la naturaleza política de la Administración Pública (Baena. 2011). La NGP presenta a los políticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes (Pollit. etc. en algunos países los gabinetes ministeriales han ido desbancando a las administraciones y a los altos funcionarios tanto de la elaboración de las políticas generales como de la gestión de los departamentos. la implantación de los mecanismos del sector privado en el sector público entraña no pocas dificultades. las técnicas de dirección estratégica. objetivas e imparciales. parecen mejor adaptadas al mantenimiento de la supremacía del poder político.2.): se ha producido la reforma del control político a través de la búsqueda.

de un problema de legitimidad. más éticos que los de las empresas y los individuos que actúan ateniéndose a las reglas del mercado” (Frederickson. A esta situación contribuye la inamovilidad en el empleo de los funcionarios públicos. Esto lleva a algunos autores a afirmar que las experiencias del sector privado no deben seguirse ya que son extrañas a la cultura y valores del sector público (Bourgon. como el nuevo laborismo de Blair. Es necesario recordar que los privilegios y la protección que tienen garantizados los funcionarios se establecieron en los distintos países con el fin de poder afrontar las presiones políticas en el ejercicio de su deber y resistir las tentaciones de corrupción. A pesar de lo mantenido por la NGP. 2007: 22-3). Precisamente porque los funcionarios poseen este poder se producen con frecuencia situaciones de desconfianza por parte de los políticos (Arenilla. el debilitamiento de la idea del Estado. 64 . como ha sucedido en el pasado. por definición. como se está viendo en España en el debate en torno a la creación del directivo público. a determinar un nuevo reparto del poder entre políticos y funcionarios que debe concretarse en un consenso que no será igual en todos los Estados ni en todas las administraciones (Bodiguel. Esto obliga. en Román. 1992: 147 y ss. 2000: 231). Baena. de distinguir entre la responsabilidad política y la imputabilidad de los gerentes públicos y de vincular la Administración a los principios del mercado. o el gobierno liberal de Howard en Australia (Pollit. Esta desconfianza implica en muchas ocasiones incrementar los controles externos. 2010.). 2007: 41). Un rasgo cultural de nuestros sistemas políticos y de sus instituciones es que los funcionarios tienen poder político y que en el caso de los altos funcionarios esto es más que evidente (Behn. disuelve gran parte de los valores públicos y con ello la naturaleza del servidor público. como se ha puesto de manifiesto en las administraciones más reformistas. La NGP en su afán de diferenciar la función política de la administrativa. la globalización y las nuevas formas de organización de la sociedad son el contexto en el que se produce la desmotivación de los funcionarios públicos. Claro es que no es la única responsable. 2006: 617). Algunos políticos pueden sentirse ante este hecho como meros diletantes frente a los profesionales que permanecen al margen de los cambios de los gobiernos.Crisis y reforma de la Administración Pública Las singularidades de la función pública son contrastables con los recursos humanos del sector privado. la delimitación conceptual de los funcionarios que están en contacto con el centro decisional tiene un interés que transciende al estudio de las organizaciones administrativas para adentrarse en el terreno de la composición misma del poder y de sus integrantes. La realidad muestra que las decisiones se comparten entre políticos y funcionarios (Timsit. en definitiva. Se trata.). La razón fundamental es que la responsabilidad política y electoral se asigna por los ciudadanos a los políticos y no a los gerentes. ni abandonan la gestión en manos de los gerentes. 2000: 238 y ss. privar a los políticos de mejor asesoramiento en las decisiones políticas y un progresivo alejamiento entre ciudadanos y empleados públicos (Bourgon. lo que sucede es que los políticos ni quieren ni están preparados para ser superplanificadores. 1998. 2007: 41). El declive de las ideologías. 2007: 13) y que “los principios de la burocracia pública son. Por eso. Pollit.

la falta de demanda de los servicios o la insuficiente financiación de los mismos no afecta habitualmente a las plantillas. El resto de empleados no deben. que se caracterizan por la pérdida de confianza 65 . Más de dos décadas después. ya que es necesario distinguir entre los diversos tipos de integrantes de la función pública (Pollit. aquellos que ejercen funciones de autoridad del resto.. 1.4. En el caso español.5. a su capacidad de influir en las decisiones políticas o a su acceso a procesos proclives a la corrupción. Neutralidad que implica la colaboración activa con el gobierno correspondiente y no un apoyo indiferente (Baena.Marco teórico actual de la Administración Pública De esta protección se benefician los políticos y la sociedad en general ya que les capacita también para asesorar sin temor (Bourgon. gozar de esa misma protección. la existencia de una función pública basada en el mérito. no partidista y profesional no requiere un empleo garantizado de por vida de manera general. las presiones políticas y la corrupción. por lo que la vinculación jurídica es solo un aspecto del problema de la búsqueda de la flexibilidad del empleo público. la extensión de los privilegios a todo el empleo público no está justificada en la actualidad ni está vinculada a la inamovilidad en el puesto de trabajo. Esa protección no debe salvar a los malos gestores y debe ser proporcional a los riesgos de ser sujetos de influencia política. no distinguiéndose de éstos en la práctica. La otra razón del privilegio de la inamovilidad del empleo proviene de la necesidad de garantizar la neutralidad política en la actuación de la función pública. se impulsó la laboralización del empleo público con el fin de facilitar la flexibilización del mismo. el gobierno multinivel. Los primeros deben tener una protección especial para garantizar su neutralidad. Es posible comprobar la existencia de servicios u organizaciones obsoletas socialmente que debería implicar la remoción o la redistribución de sus efectivos. Además.4. 2007: 22-23). El resultado no solo son servicios ineficientes o ineficaces. en principio. En puridad. Esas corrientes han encontrado un importante punto de apoyo en la situación de las instituciones políticas actuales. Sin embargo. coinciden en la reducción del Estado.1. los trabajadores públicos permanentes tienen garantizado de facto el principio de inamovilidad de los funcionarios. 2000: 38).  Crisis de la institución del Estado La coincidencia más notable entre las aproximaciones de las últimas décadas a los fenómenos políticos y de gestión pública se encuentra en la relegación del Estado. Es posible diferenciar dos grandes grupos de empleados públicos. sino que su mantenimiento detrae recursos de otras necesidades prioritarias. La Nueva Gestión Pública. aunque hay que considerar las múltiples situaciones que se producen en el empleo público.5. la gobernanza y las redes de políticas. 2007: 42). etc. como en otros países. De la reducción del Estado a su necesaria fortaleza 1. No se debe desligar el fin social de un servicio público de la plantilla que lo preste. las corrientes participativas. la democracia cosmopolita.

Sin embargo. Tampoco las medidas destinadas a reducir el Estado y la Administración Pública mediante el recurso al mercado han traído más confianza ni mayor adhesión de los ciudadanos al sistema político. lo que ha dado lugar al desarrollo. las numerosas reformas emprendidas en los diversos países encaminadas a mejorar la eficacia o la capacidad decisional de los gobiernos no han sido suficientes para mejorar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y en sus integrantes. Sin confianza en el gobierno. También este enfoque ha reforzado el papel de los grupos sociales que intervienen especialmente en la formulación de las políticas y los fenómenos vinculados a la democracia participativa o a la deliberativa. apenas se observan reformas en el sistema político mientras se constata una creciente 66 . es posible pensar que ha contribuido en parte a su socavamiento. como ya hemos visto. del análisis de políticas públicas. En el primer caso se ha considerado que la mejora de la valoración de las instituciones políticas y en especial de la Administración Pública es principalmente una cuestión de decisión política y de la evaluación que de ella se haga. más teórico que práctico. ni han soldado las brechas en el apoyo a la democracia. Antes bien. La crisis de legitimidad representa un riesgo sistémico y pone en peligro la estabilidad del sistema político ya que los ciudadanos entienden que no se está logrando su equilibrio. lo que está afectando a su rendimiento y a la aceptación de la democracia. Sin embargo. No se puede afirmar que el énfasis en la eficacia y en la eficiencia haya traído una democracia de mayor calidad y una sociedad más inclusiva. La crisis de legitimidad del Estado ha determinado que se ponga el foco de atención tanto en la vertiente política de la acción administrativa como en sus resultados. La NGP ha fracasado claramente en el logro de una mayor adhesión ciudadana a las instituciones políticas y en el fortalecimiento de su legitimidad. han debilitado la ligazón entre ciudadano y servicio público al favorecerse el fortalecimiento de las instituciones del mercado que aparecen entre ambos y dificultan la relación directa entre los responsables políticos y los ciudadanos (Haque. La realidad de estos años muestra la puesta en marcha de numerosos planes de reforma de la gestión pública y la introducción de algunos instrumentos que han mejorado el rendimiento de las instituciones político-administrativas.Crisis y reforma de la Administración Pública de los ciudadanos en las mismas y por la crisis de legitimidad. en las instituciones públicas y en la justicia de las decisiones del gobierno no es posible que la sociedad ni el gobierno funcionen (Bourgon. pero al ignorar la misión política de la Administración y reducirla a mera gestión no ha favorecido que se reformase el nivel político del bloque Gobierno-Administración ni que se satisfacieran sus otros objetivos políticos y sociales al margen del logro de la eficiencia. 2007: 22-23). No es que esta fuera la misión que se propusiese la NGP. 1999: 318). El foco en los resultados ha dado lugar al desarrollo de la NGP y de los enfoques propios de la calidad. Antes bien. Timsit (2006: 618) propugna restaurar la autoridad y los mecanismos que hacen posible el equilibrio del sistema con el fin de soldar la “fracturación del poder”. En estos casos el Estado llega a considerarse como un actor más junto a los integrantes de las redes de gobernanza.

El resultado es desilusión. que sirva a los intereses comunes. honesto. La NGP nos ha mostrado que la eficacia solo es una condición necesaria para el fortalecimiento de la legitimidad institucional y de la democracia. la estructura de los partidos políticos y los políticos profesionales. La sociedad ha experimentado cambios tan importantes en las últimas décadas que hacen que las viejas instituciones de la democracia liberal sean incapaces de cumplir su misión representativa. pocos se creen los datos oficiales (Londsale. Es creciente la percepción ciudadana de que los representantes electos y los administradores públicos están más preocupados por satisfacer al máximo sus propios intereses que por contribuir a articular una visión compartida a favor de la sociedad. la aparición de otros referentes de articulación social al margen de las instituciones políticas propiciadas por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. sometido a la ley. Los ensayos participativos en los sistemas dominados por la cultura clásica apenas han variado la correlación de poderes de la sociedad. 67 . 2007: 33) y se produce una importante opacidad de las reglas de juego. sociales e internacionales.Marco teórico actual de la Administración Pública caída de la adhesión ciudadana a las instituciones políticas. Es preciso abordar las reformas del sistema político que afectan a los mecanismos de conformación de la voluntad popular y del interés general. junto con otros muchos fenómenos cuestionan la representación democrática y los mecanismos tradicionales de la articulación social por el Estado y sus instituciones. las cartas de ciudadanía. democrático. Frente a las declaraciones formales de transparencia y de rendición de cuentas. que gestione eficientemente los impuestos y unos funcionarios íntegros y competentes. Existe además una incesante renuncia ciudadana a la exigencia de responsabilidad a los representantes públicos ante la inconsecuencia de sus resultados. ideológicos. alienación y alejamiento creciente del sistema político. la globalización informativa que disuelve fronteras y referentes de opinión de los ciudadanos. así como la aparición de grupos o movimientos antisistema. Se puede constatar un ciudadano más indefenso y aislado frente a los grandes poderes políticos. frustración. incluso en casos de corrupción y de manipulación. las diferencias entre estos motivados por el fenómeno de la inclusión o no en el poder. La frustración de los ciudadanos con el sistema político tiene distintos orígenes. tecnológicos. un voto” es un mero nominalismo frente a los poderosos grupos de interés. además de que el mercado es insuficiente para prestar bienestar o felicidad a los ciudadanos. pero todos apuntan a su exclusión o relegación efectiva del sistema de representación democrática. los códigos de conducta o de buen gobierno pone de manifiesto el abandono u olvido de principios esenciales del servicio público. La premisa “una persona. El fraccionamiento del poder mediante el aumento del peso de los grupos sociales. culturales. económicos. Todos los documentos aprobados en esta línea apuntan a ideas básicas fácilmente rastreables hasta los principios clásicos de la literatura política y que se plasmaron en las leyes del siglo XIX: un gobierno legítimo. responsable. El auge en las últimas décadas de las cartas de servicio. la renuncia de los poderes públicos a liderar la sociedad al adoptar estrategias de dilución de su responsabilidad en redes sociales o de política. mediáticos. muchos de ellos antidemocráticos.

Dicho de otro modo. vigencia y su esencialidad para el Estado. Fukuyama. A esto habría que añadir medidas efectivas de apoderamiento de los ciudadanos mediante mecanismos como la rendición de cuentas de los responsables públicos. Necesidad de un Estado fuerte La NGP ha tenido sus consecuencias en el funcionamiento del Estado y una de ellas es la aceptación de la necesidad de actuar adoptando un método cercano a la subsidiariedad. participación pública. leyes de gobierno y de función pública contienen estos principios desde hace mucho tiempo. Gunther y Torcal. 1996. lo que no se comparte. generan dudas sobre la equidad. porque llega un momento en que los cambios de gobierno o la alternancia de partidos no son suficientes. 2003: 30). de tal manera que el Estado “no debe hacer lo que otros pueden hacer mejor que él” 68 . lo que genera la pérdida de los principios de solidaridad y de integración social. 1999: 178). lo que puede ser favorecido por una constante atención a los principios de justicia. La insatisfacción y la pérdida de confianza limitan la credibilidad del gobierno y de las instituciones públicas.4. producen fraude fiscal y alejan la participación ciudadana. se señala que la democracia no peligra porque haya una baja adhesión a sus instituciones. 2007. deliberación e implicación de terceros (Denhardt y Denhardt. parece esencial incorporar mecanismos de control sobre la correcta prestación del servicio para aumentar la confianza en el sistema.2. reducen nuevas iniciativas públicas o sociales. El riesgo cierto a la quiebra lleva a desarrollar estrategias que impliquen alimentar y mantener el interés público. Esta quiebra puede derivar en una sociedad dividida en varios niveles según el grado de dependencia de los bienes y servicios públicos. La literatura científica en ocasiones no presta demasiada atención a la insatisfacción institucional o política de los ciudadanos al entender que no guarda una relación causa-efecto con la valoración de la democracia (Montero.5. evitando caer en la cultura actual que desliga el control de “el hacer” (Jenkins y Gray. 1995) y la quiebra sistémica. infunde sospechas de corrupción y de comportamientos antidemocráticos. Cuando la pérdida de confianza se aplica al gobierno y a las instituciones políticas. 1. Simplemente se trata de volver a aceptar su validez. incrementan los costes de funcionamiento del sistema. en una quiebra del sistema. 1997). se puede desembocar en un conflicto social. No es probable que un sistema democrático pueda mantenerse mucho tiempo en esa situación.Crisis y reforma de la Administración Pública Todas las constituciones. que se genera porque el ciudadano considera que algunos elementos políticos y aspectos de la actuación política son ya innecesarios desde la función social que debería cumplir las instituciones públicas. En última instancia todo esto produce la erosión del tejido social (Levy. El resultado es el debilitamiento de la sociedad que se quiebra en fracturas de riesgo social cierto. Desde el lado del rendimiento. 2007: 31). en Londsale. ya que los mejores autores de la Ciencia Política advierten de la fragilidad de la democracia y la necesidad permanente de defenderla (Dahl. aumentan la ineficacia de la Administración Pública.

Junto a estas han aparecido otras que son consecuencia de las transformaciones más recientes económicas. De otra manera. sobre la vulnerabilidad social y la dependencia. los gobiernos contemporáneos son responsables de numerosas funciones que no consisten solo en prestar servicios en términos semejantes al mercado. Una versión algo más expansiva es la que considera al Estado en su función de garante de la cohesión social a través de la prestación de determinados servicios esenciales como la educación. etc. Sin embargo. la prevención y gestión de los riesgos. 2006: 611). la existencia del Estado conlleva la implantación de métodos que suponen involucrar a los miembros de la sociedad en su funcionamiento. Además. la productividad. el fortalecimiento del sistema educativo. el ciudadano vería mermados sus derechos al no tener efectivamente a quién exigir la responsabilidad de la actuación política. la innovación y la competitividad de la economía. la sanidad y la cultura (Timsit. 2006: 620). El resultado es un Estado pasivo que debe facilitar más que liderar o timonear más que remar (Haque. han aparecido en las últimas décadas otras que tratan de controlar las fuerzas y las amenazas que pesan sobre el mundo y que son indisponibles para la sociedad: el poder de las ideologías y los extremismos de todo 69 . Junto a las funciones comunes del Estado. lo que permite una interpretación que restringe su actuación a ese campo. que es el que lo diferencia de las actividades prestacionales privadas con las que concurre. debe retener y potenciar la función de regulación y control. Uno de los postulados de más éxito divulgativo de la NGP es el que proclama la reducción del Estado. Es aceptable que el Estado. las desigualdades. Esta función hace referencia a la naturaleza democrática de los Estados en las sociedades avanzadas y a la necesidad de buscar la legitimidad de su actuación basada en el consentimiento ciudadano. 2007: 42). la justicia social. compuesto por los diversos niveles gubernamentales. el orden público y la seguridad en muchas ocasiones con actuaciones de carácter compulsivo sobre personas o grupos (Pollit. un primus inter pares. Este discurso no es exclusivo ya que enlaza con el liberalismo e incluso con la teoría weberiana al definir al Estado como monopolio de la coacción física legítima (Timsit. su minimización en favor de la sociedad y del mercado. 1999: 317). Sin embargo. en un modelo en el que el Estado fuera un actor más. el concepto de bienestar. De ahí que sea necesario un Estado fuerte para que exista una democracia fuerte e inclusiva. 2006: 608-609). sociales y económicos. no en el sentido liberal de su definición inicial. o lo hagan de una manera más activa. sociales y medioambientales y que implican que los poderes públicos intervengan. de los que intervienen en las redes de políticas. el cambio climático y el medio ambiente. pueda liberarse de una gran parte de la función de ejecución. la inmigración. sino desde su misión de liderazgo de la sociedad y de responsabilizarse del resultado de las políticas formuladas y ejecutadas con la participación de lo más variados agentes gubernamentales. sino que ejercen monopólicamente funciones como la justicia. los conflictos interterritoriales e interculturales.Marco teórico actual de la Administración Pública (Timsit. la conciliación de la vida laboral y la privada.

2007: 28). el poder de las fuerzas ocultas. las instituciones europeas están sirviendo de freno en los países candidatos a la introducción de los principios de la NGP tendentes a la reducción del Estado. En este sentido. de la democratización y de nuevos patrones de conducta participativa. frente al patrón de la burocracia. cooperativa. La diferenciación y la integración de ambas esferas son un tema de gran interés para la Ciencia de la Administración. Esta cultura se refiere a un determinado patrón democrático-social de distribución de prestaciones. En este significado 70 . en el conjunto de la sociedad. Desde un enfoque próximo a la gobernanza. Este apoderamiento ciudadano busca incrementar las oportunidades de los ciudadanos para que se impliquen en los asuntos públicos y se corresponsabilicen con el Estado en la búsqueda de su propio bienestar y para que presionen a las instituciones públicas para que rindan cuentas (HN. iniciativas ciudadanas. ahora bien. El segundo significado de sociedad civil hace referencia al desarrollo. como sucede en los países del núcleo europeo.Crisis y reforma de la Administración Pública tipo. mercado y ámbito privado. en el Estado de derecho y en la actividad gerencial. 2007: 6). la no reducción del Estado se justifica en la política de competencia europea y en el propio proceso de incorporación de los países del este europeo. Los problemas del Estado se debaten hoy en día predominantemente en el marco conceptual de la sociedad civil. de la civilización. a los que los criterios de admisión en la UE les exigían adoptar modelos de Estados fuertes y administraciones poderosas (Timsit. etc. el tercer sector.). pero también en determinados países pertenecientes al modelo clásico. La cultura del ciudadano puede considerarse el fundamento de un sistema de gobierno democrático bien afianzado en el modelo de la Civic Culture. autoorganizada y autorregulativa que aseguren la posibilidad de dar la opinión y de intervenir junto con otros. la fortaleza del Estado estaría justificada en la necesidad de habilitar a los ciudadanos para que asuman más poder con el fin de lograr los objetivos del gobierno. Su referencia al bien común y el compromiso ciudadano voluntario linda en muchas prestaciones —desde la protección civil hasta la cooperación al desarrollo— con la Administración Pública en su función básica de distribuir de forma vinculante bienes y servicios públicos. el Estado adquiere la noción de activante al asumir la misión de impulsar o activar a los ciudadanos a que actúen en el ámbito público. ninguno de los dos patrones puede reivindicar exclusividad alguna a la hora de ejercer la regulación y el control públicos. Ésta adopta dos significados: el primer significado vincula al ciudadano con su compromiso con el bien común y el segundo traza un tipo ideal de Administración propia de la sociedad civil. como Alemania. como las redes de tráfico de drogas o las mafias. y los poderes económicos y financieros que desean un “gallinero con total libertad” (Pochard. Para König el conocimiento disponible acerca de la actuación de la Administración Pública en la sociedad civil está por detrás del existente acerca de la Administración en la democracia representativa. El primero se refiere a la esfera social existente entre Estado. En el caso europeo. organizaciones no gubernamentales. los poderes que surgen de posdescubrimientos científicos. 2006: 607-608). el espacio público de las federaciones. Desde otra perspectiva (König. 2010: 1195 y ss. asociaciones.

Frente a la defensa de un Estado menor aparece la necesidad de un Estado fuerte que vuelva a responsabilizarse de su función de liderazgo social. La crisis actual obliga a replantear el papel de las instituciones políticas. Al fin y al cabo eso es lo que se espera de un sistema político basado en el consentimiento de una dominación democrática ejercida por instituciones políticas. En este significado caben las iniciativas ciudadanas.Marco teórico actual de la Administración Pública caben preguntas dirigidas a la sociedad como si la modernización de la Administración Pública avanza al mismo ritmo que las fuerzas que impulsan los movimientos políticos de base. Estas nuevas necesidades precisan de un Estado fuerte que permita afrontar eficazmente el futuro con seguridad. muchas de las posiciones de poder en este mundo globalizado no se encuentran ya en el interior del Estado. de dar un nuevo significado al servicio público y de garantizar el bien común y el interés general. muestra que. una mayoría de ciudadanos solo pueden aguardar ayuda del Estado. etc. bien por sí mismo o con la ayuda de organismos o tratados supranacionales (Pochard. el tiempo transcurrido y los hechos acaecidos en estas décadas ya no le permiten conformar ese interés en solitario ni con una serie de grupos poderosos. por lo que precisa para su existencia participar en organismos internacionales y entablar complejos sistemas de relaciones con las grandes empresas y grupos internacionales. Además. Un Estado que sigue siendo un actor decisivo en la arena política nacional y global que continúa teniendo como fin la cohesión social pero en forma de centro en que conectan los más diversos actores (Naciones Unidas. 2007: 28). a revisar los fundamentos teóricos sobre los que se asientan. La actual situación. como ha sucedido en otras ocasiones. ámbito de actuación y garante del difícil diálogo con la sociedad. especialmente. 2006: 605 y 611). Este campo de estudio abarca las características de la sociedad civil. los movimientos ciudadanos. los derechos civiles y el movimiento de los derechos civiles. Ahora debe propiciar una actuación conjunta con la mayoría de los intereses sociales en juego y facilitar realmente la oportunidad de participar a todos los grupos y a los ciudadanos individuales. los referendos municipales mismos. Sin embargo. para que se corresponsabilicen de la marcha de la sociedad y de su desarrollo. en momentos como los que vivimos. 71 . El Estado no puede quedar como un último recurso al que se le reclama ayuda para evitar la quiebra social. los mecanismos de solicitud de convocatoria de referendos municipales. económicas y financieras y. Aparece así un renovado Estado como socio. lo cierto es que la ingente cantidad de recursos públicos inyectados en el sistema financiero está generando un debate público y teórico sobre el papel del Estado. 2001: 27). que gestiona los intereses de la comunidad e interviene en su vida (Timsit. la apertura de la cultura administrativa a desarrollos que provienen de la sociedad civil y las actitudes de los ciudadanos hacia la Administración. la organización ciudadana desde las asociaciones políticas hasta las organizaciones no gubernamentales. Sin entrar en el debate de si el mercado es más o menos responsable de la situación económica y financiera actual. la participación ciudadana.

pero su éxito como modelo efectivo o teórico se debe a que supone una evolución del modelo de concertación social. no es admitido comúnmente por las corrientes dominantes en la gobernanza. No es fácil ponerse de acuerdo en una definición de gobernanza. 2000: 118-119) que se concretan en redes de gobernanza.Crisis y reforma de la Administración Pública 1. De esta manera. especialmente desde el punto de vista de la apertura. privadas y no gubernamentales. la realidad social sería contemplada como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan (Baena. El propio Libro Blanco de la Gobernanza Europea es una respuesta al fracaso del referéndum irlandés sobre el Tratado de Niza. su infravaloración del servicio público y el arrinconamiento de los valores ligados al mismo y a la democracia produjeron como reacción la vuelta o aparición de los enfoques colectivistas. Los dos componentes esenciales de la gobernanza son una nueva configuración institucional formada por una multiplicidad de actores y las interrelaciones que se producen y una nueva actitud de desarrollo y mantenimiento de la credibilidad del gobierno en la sociedad. la eficacia y la coherencia. entre ellos el de la gobernanza.  Gobernanza y Administración Pública 1. La argumentación se cierra con que los Estados han perdido un peso significativo en la regulación económica y ya no están en posición de trasladar los juicios y valores de sus ciudadanos a las fuerzas económicas que gobiernan sus destinos.6. El enfoque de gobernanza señala que se ha pasado de un concepto de gobierno en el que el Estado se erigía como el principal actor en la busca del bienestar común. Archibugi (2009) y Prats (2010: 45) a afirmar que el Estado no puede desempeñar el rol clave en autogobiemo democrático.6. La gobernanza parte de que la actuación pública no puede deberse a la intervención exclusiva de los actores públicos. como veremos. Hay que señalar que esta definición relativiza el papel de los actores sociales.1. Esto lleva a algunos autores como Sandel (2006). El arraigo de la gobernanza ha sido desigual. La razón última es que la pérdida de legitimidad democrática de las instituciones políticas lleva a que el Estado no pueda atribuirse en solitario la determinación del interés general. a una noción donde la formulación de las políticas públicas es el resultado de un proceso de intercambio continuo y regular de información entre las instituciones políticas y los actores de la sociedad. la participación. la responsabilidad. procesos y comportamientos de los sistemas social y político debidos a la interacción de los actores involucrados en estos que influyen en el ejercicio del poder público. Limitación del Estado y del individuo no organizado La frialdad de las corrientes individualistas pro mercado como la NGP. ya que de ella no se puede deducir una relegación del Estado lo que. 2001: 8) se pueden entender por gobernanza las normas. sino que ha de incluir en su desarrollo mecanismos estables de cooperación e intercambio de recursos con los actores privados y sociales. que pasaría 72 . pero a partir del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (Comisión. La NGP le aporta su concepción de un Estado cuyo papel esencial es la coordinación de las organizaciones públicas.

Rhodes (2007: 33) señala que las redes presentan una significativa autonomía respecto del Estado. de las organizaciones sociales incluidas en las redes y de sus representantes. Hay que señalar que esa libertad. especialmente para la Administración. el individuo no puede esperar que el Estado haga suya su voz ya que desaparece el concepto de bien común o de interés general. Si los actores no buscan el bien común. relativiza el papel del Estado en la conformación social. ya que en este caso el 73 . se reduce el valor de la representación ciudadana en favor de las redes de gobernanza y pierde el ciudadano no organizado. El enfoque de la gobernanza también presenta un ladeamiento hacia la comunidad frente al individuo no organizado.Marco teórico actual de la Administración Pública a estar desempeñado por una multiplicidad de comunidades y cuerpos políticos entre los cuales se difundiría la soberanía política. Como algo tiene perder en este cambio. 2010: 37). que pueden perder sus referentes de actuación al resultar en estos casos de lo acordado en las distintas redes en cada momento. al remitirse al resultado de los intereses en juego. 1999). económico. En el planteamiento más radical de las redes de gobernanza. El enfoque de la gobernanza presenta un sesgo antiestatalista o. Esta autonomía de las organizaciones sociales proviene de la no atribución al Estado por parte de las redes de gobernanza del monopolio de los intereses generales. La participación política en la comunidad convierte al individuo en ciudadano pleno y le permite ganar espacios de libertad y de autonomía dentro de una democracia deliberativa. aunque en caso de que no haya consenso el Estado esgrimirá su autoridad legítima última. La gobernanza concurre con la corriente que defiende las naciones sin Estado que afirma que debido al impacto de la globalización el Estado nación ya no es el centro de gobierno y de autoridad y su territorio está perdiendo relevancia como marco político. puede producir un efecto disolvente para las instituciones políticas. Además introduce un factor de relativismo en el Estado de derecho que perjudica la eficacia del sistema político y puede generar unas tasas más altas de desafección política y de indefensión de los ciudadanos. Éste para influir en la vida política ha de integrase en una organización perteneciente a las redes de gobernanza. al menos. social y de vida cultural (Guibernau. aunque se puede constatar que cada vez tiene menos influencia en las decisiones políticas y en el cambio de decisores públicos. 2010: 45). El enfoque de gobernanza lleva implícita la obligación del ciudadano de contribuir a la vida política de la comunidad. Le cabe la esperanza de que no haya acuerdo en los procesos de concertación o negociación. ya que estos no son transcendentes a los intereses privados y sociales (Prats. solo le quedará el derecho al voto. en línea con la democracia directa y los enfoques republicanos (Pettit. es de carácter político y no individual. o si éste no es diferente de los intereses privados o sociales en juego en las redes. lo que supone que sus representantes en las mismas sean unos actores más. Se busca con este planteamiento el desapoderamiento parcial de los representantes públicos y de los ciudadanos individuales en favor de los ciudadanos organizados. y a hablar de democracia “cosmopolita” y de dispersión de la soberanía (Prats. De no hacerlo. Así. 2004: 677). a diferencia del modelo de democracia liberal.

1. El elemento teórico de más fuerza de la gobernanza es el concepto de red de actores. la diversidad e importancia del número de actores que representan a grupos e intereses heterogéneos de la sociedad. ya que ningún actor puede por sí sólo alcanzar sus objetivos ni puede influir de manera decisiva sobre las políticas públicas. de política o de gobernanza. 1993: 58). A partir de las definiciones de Rhodes (1999: 37). Es cierto que se han experimentado cambios en la forma en la que los responsables públicos se relacionan con su entorno social. una mera herramienta de análisis de la realidad (Dowding. el de gobernanza. es preciso reconocer que en las administraciones públicas conviven el modelo mayoritario burocrático con el de concertación y.6. Peters. pero hay que verlo más como una evolución de la profunda y bien conocida interacción entre actores públicos y privados 74 . mediante el intercambio de recursos. Limitaciones y aportaciones de la gobernanza Aunque el enfoque de gobernanza aboga por la extensión del modelo de redes a todas las actuaciones y políticas públicas. Si nos atenemos al precedente inmediato de las redes de gobernanza. en la definición o solución de una política pública. 1995). 2007. los actores privados y los actores sociales. se ofrece la que entiende por red de gobernanza el conjunto de actores que se relacionan entre sí de manera más o menos estable en el tiempo con la finalidad de influir. circunscrito a alguna materia y preferentemente en el ámbito local. aunque tampoco tiene la garantía de que vaya a basarse en un interés superior al de los representantes públicos o de las instituciones en juego. 1997: 5).Crisis y reforma de la Administración Pública Estado haría valer su legitimidad para imponer una decisión. y la aplica a todos los tipos de relaciones entre actores públicos y privados. los mecanismos de concertación social. La aproximación a las redes como una forma de intermediación de intereses parte del supuesto de que se ha producido progresivamente una transformación en la forma en cómo se articula el intercambio de recursos e información. Börzel (1997: 2) y Klinj (2005: 234). la que de una manera más ambiciosa concibe a las redes como una nueva forma de gestión de gobierno denominada gobernanza. Aquí nos vamos a referir preferentemente a la segunda perspectiva. El estudio de las redes de gobernanza se realiza desde tres perspectivas: la que considera a las redes como una forma novedosa de intermediación de intereses. que es la dominante en los estudios españoles. entre el Estado. y la que la considera una metáfora.2. ya sean formales o informales. Derivadas de esta enunciación pueden señalarse sus características: la interdependencia de los actores. en menor medida. la existencia de un objetivo común a pesar de la diversidad de metas particulares. que afecta a una forma específica de interacción pública-privada en las políticas públicas. estos no afectaban ni afectan a toda la actividad política y administrativa (Agranoff. por lo que no es realista afirmar que sí lo hacen las redes de gobernanza. Benson (Smith. basada en la coordinación no jerárquica (Börzel. los patrones de relaciones que se establecen son de interdependencia y se mantienen en el tiempo. 2007: 35).

al menos en el panorama español. El segundo grupo de limitaciones se relacionan con la eficacia: lentitud en llegar a acuerdos. hay que señalar que una buena parte de la actividad administrativa se produce al margen de las redes de gobernanza o de política. En algunas ocasiones se trata de sustituir la legitimidad política y profesional existente en la Administración Pública por una legitimidad cimentada en las redes de gobernanza. existe poca claridad y transparencia en el establecimiento de los criterios para participar en la red. frente a los intereses particulares. las redes difuminan el límite entre lo público y lo privado poniendo en riesgo los derechos y libertades individuales. 1985). especialmente de los más débiles. la publicidad ni la rendición de cuentas. 2010: 43 y ss. Fleury. se debilita la representación de los cargos electos y de las instituciones representativas. se resiente la responsabilidad de estos. En esta misma línea. generando déficit democrático. llegar a acuerdos. Los ciudadanos pueden sorprenderse de que se justifique por parte de los poderes públicos y los diversos actores intervinientes en las redes que lo importante es el proceso en la actuación pública. las redes no fomentan la transparencia.Marco teórico actual de la Administración Pública de las últimas décadas que como una transformación radical (Streeck y Schmitter. lo que se legitima fundamentalmente en que todavía es el garante de la gran mayoría de los ciudadanos.. No se 75 . El enfoque de gobernanza se recibe por algunos actores políticos como un marco alternativo a los principios en los que se fundamenta la gestión pública. el Estado va a seguir cumpliendo durante bastante tiempo el papel central en la dirección y cohesión de la sociedad. 2007a: 20). que en la actualidad son una mezcla variable de valores burocráticos y de eficiencia y calidad. dilución de la responsabilidad. lo que erosiona el liderazgo de las instituciones en la sociedad y debilita su legitimidad. esto es. las redes fomentan más los intereses individuales que los comunitarios. capacidad reducida de acción de la red cuando deserta algún actor en situaciones determinantes (Fleury 2002: 236-237). Las flaquezas del enfoque de gobernanza se produjeron desde sus primeras conceptualizaciones y algunas de ellas se emparentan con las críticas a la democracia directa y al republicanismo. desviación de los objetivos iniciales por la dinámica flexible en la que actúan. 2002: 236-237). Por tanto. No parece que a medio plazo se vayan a producir. y especialmente en los niveles gubernamentales superiores grandes transformaciones en este sentido. y no la finalidad que se persigue. Esto no es contradictorio con que en algunas redes el Estado sea subsidiario (Aguilar. El primer grupo de limitaciones se vinculan a que la gobernanza puede debilitar la democracia ya que a las redes acceden pocos actores y apodera a los que son fuertes. por lo que no aporta una orientación precisa en los procesos de reforma o modernización tradicionales. lo que dificulta el cumplimiento de objetivos de la red y la evaluación de las estrategias emprendidas. por muy amplios que estos sean. Desde un punto funcional. y las redes pueden dificultar los cambios e innovaciones sociales y políticos al basar su acuerdos en un mínimo común denominador (Prats. hay que apuntar que el enfoque de la gobernanza no se orienta a la mejora directa de la eficacia de la gestión pública.

2007: 22). 2007: 611. La legitimidad democrática la tiene el gobierno originalmente y la mantiene durante todo el proceso negociador o de concertación y habría que argumentar en qué manera se ve afectada porque se alcance o no un acuerdo entre los participantes. Resulta dudoso que las redes alcancen legitimidad democrática por el hecho de que se abran los procesos participativos a todos los intereses potenciales y a sus representantes. la desviación de fines y el elitismo en la adopción de decisiones que ahora se achacan a la gobernanza. que no participan en ese tipo de procesos. así como de su iniciativa política en la sociedad (Denhardt y Denhardt. a su legitimidad democrática. 2005: 20). 2003: 27-30. sigue existiendo un claro desequilibrio a favor de los actores públicos que participan en las redes. de eficacia. determinadas políticas industriales o la farmacéutica. de negociación y de búsqueda de objetivos comunes de los actores intervinientes en los procesos de políticas públicas y articularlos en 76 . que suele ser determinante en la formulación y viabilidad de una política. por ejemplo. con las que comparten solo algunas características. También hay determinadas políticas que se realizan desde hace décadas en un entorno cerrado de concertación con actores muy limitados. 2007: 20. Es posible que las redes puedan llegar a ser democráticas en su conformación y en su funcionamiento. Bourgon. pero responden a un planteamiento de concertación o neocorporativismo anteriores al enfoque de las redes de gobernanza. la energética. de actuar en nombre y para toda la sociedad. Esta inequidad es de dos tipos. No resulta coherente recordar la legitimidad democrática del gobierno solo en el caso de que no haya acuerdo entre los diversos participantes en las redes. y que da lugar a otro tipo de relaciones. de rendición de cuentas. la principal crítica que se puede realizar al concepto de redes de gobernanza estriba en la inequidad de los actores participantes en las mismas.Crisis y reforma de la Administración Pública trata solo de la ingente actividad interna de la Administración. Desde un punto de vista teórico. el modelo explicativo de las redes de actores es útil al destacar los aspectos relacionales. Siempre quedará la cuestión de que esa suma de intereses no tiene por qué llevar al interés general o al bien común y que existe un conjunto de ciudadanos. con el fin de que el gobierno adopte una decisión en solitario. que suelen ser la gran mayoría. Es posible denominar a estos fenómenos redes cerradas. son las críticas que tradicionalmente se han hecho a la forma de gobierno burocrático o jerárquico. por otro. Su predominio se basa en el acceso a la información y a los recursos y. de manera determinante. Hay que hacer notar que. paradójicamente. desde la óptica del policy netwok y también desde la gobernanza (Cerrillo. Pollit. A pesar de las limitaciones. por un lado no todos los actores sociales tienen el mismo peso ni influencia en la formulación y ejecución de las políticas públicas. como sucede con la política de suelo. pero esto no resuelve la cuestión de la legitimidad democrática. Es en el logro de la legitimidad democrática donde encontramos la justificación de la necesaria prevalencia del Estado y sus instituciones sobre los grupos de interés. Esa legitimidad es necesaria para lograr el consentimiento ciudadano y para lograr la cohesión social. la falta de transparencia. Timsit.

antes bien puede producir. o la relación entre comunidad y Estado. es preciso seguir avanzando en un marco teórico que permita dar respuestas a varias de las cuestiones que siguen abiertas. Si esto se produjese. En este sentido. un Estado más responsable. sí plantea y trata de resolver alguna de sus cuestiones. aunque no siempre sean las centrales. como los conflictos entre participación ciudadana y legitimidad democrática (Sartori. mejorar la legitimidad de las instituciones públicas y sus responsables. suministrar información. Sin embargo. intervenir en la vida de la comunidad de una manera dispersa y lograr mayor legitimidad mediante la incorporación del mayor número de intereses ciudadanos al proceso político. entre otras. 2006: 610). será útil en tanto se oriente a reforzarla y no a sustituirla. entre responsabilidad social y política y la legitimidad democrática. en distintos grados. fomentar la corresponsabilidad entre los diversos actores. incrementar el capital social. especialmente los mal estructurados (Chisholm. 1987). en el sentido que antes se ha señalado de Estado activante. las redes de actores serían nuevas formas de ejercicio del poder que permiten a las instituciones públicas ser más omnipresentes. en la línea que señala Timsit.Marco teórico actual de la Administración Pública torno a un concepto muy visual como es el de red. 77 . hay que reconocer que la gobernanza. 1995). institucionalizar la concertación en ámbitos poco definidos o integrados estructuralmente. y coadyuvar a la formulación de políticas y a la acción del gobierno. Estas ventajas también muestran los casos en los que el Estado puede aparecer como un actor que no impone su legitimidad en las redes de gobernanza. ofrecer soluciones consensuadas. que aparece como reacción a la pérdida de legitimidad democrática del Estado. garante del interés público y que responde ante sus ciudadanos. como la burocracia. el enfoque de la gobernanza. por lo que es necesario combinarlo con las aportaciones de otras corrientes. Las decisiones políticas pueden pasar a entenderse como una mera resultante del juego de los actores intervinientes en las redes. Esto permite integrar la aproximación teórica de las redes de actores y los enfoques que defienden al Estado como garantes de la democracia y de los derechos y libertades de los ciudadanos. creando. El enfoque de la gobernanza no tiene la pretensión de explicar todos los fenómenos que ocurren en las instituciones políticas y administrativas. Así. la formación del bien común o interés general. Veíamos al comienzo de este apartado que la gobernanza puede ser entendida como una herramienta de análisis de la realidad (Dowding. No obstante. Resulta de utilidad para identificar problemas. sin ofrecer una teoría completa del Estado y de la democracia. se estaría olvidando que el Estado es responsable para la comunidad que gestiona y que responde ante ella (Timsit. opciones y soluciones entre un gran número de actores. El modelo de gobernanza no resuelve el conflicto entre la legitimidad democrática que descansa en la representación y la participación ciudadana. como el análisis de políticas públicas. reducir los costes de transacción entre los actores. las políticas públicas o la NGP. la dilución del Estado y de los actores políticos institucionales. 2002).

al tratarse de un conjunto que tiene encomendadas transcendentes funciones en la sociedad. Si nos referimos al caso español. sin tratar apenas el riesgo sistemático. en la Administración Pública.7. 1. como en las circunstancias actuales. cabe preguntarse qué percepción del riesgo de la situación actual de la Administración Pública como institución tienen sus dirigentes e integrantes ante indicadores de bajo rendimiento y baja validación ciudadana. lo que se manifiesta en la baja adhesión de los ciudadanos al conjunto Gobierno-Administración y a que le cuesta cumplir los objetivos que tiene asignados por la sociedad.1. Podemos dividirlas en las de carácter económico y las que pertenecen al resto de las Ciencias Sociales. que muestra la sensibilidad de la rentabilidad de la empresa ante fuerzas globales que afectan a la totalidad del mercado (Núñez y Cano. o de carencia del mismo. Si bien no es fácil trasladar estos enfoques a la Administración Pública porque no encontramos una equivalencia exacta de las figuras de accionista y directivo. Los tres tipos se centran en la gestión del riesgo específico de la empresa. Riesgo y cambio en la Administración Pública La Administración Pública actual está en crisis. sino que las medidas de corrección a los problemas detectados inciden en soluciones de carácter eficientista que no mejoran la situación de una manera estable.7. aquel que es consecuencia de la variabilidad propia de la empresa. la valoración de los servicios públicos es paulatinamente más negativa y los distintos procesos modernizadores que se tratan de aplicar no logran remediar esta tendencia ni han ayudado a mejorar la validación ciudadana de la Administración Pública ni de sus integrantes. la estabilidad del mercado o la articulación de los intereses y grupos sociales. 78 . Dicho de otro modo. Este enfoque merece un amplio tratamiento desde la realidad empírica que todavía no se está en disposición de ofrecer. 2002: 2-3). como son los organismos internacionales o el mercado.Crisis y reforma de la Administración Pública 1. la estrategia que se adopta es defensiva. la teoría de la agencia y las teorías del comportamiento (Núñez y Cano. Sin embargo. Para contestar a estas cuestiones se va a hacer una aproximación al enfoque de la gestión del riesgo para tratar de aplicarlo a los procesos de cambio. por qué no se producen los cambios en el conjunto Gobierno-Administración en el sentido que parecen demandar los ciudadanos y muchos expertos a través de numerosas manifestaciones. cuando el entorno es claramente hostil al mantenimiento del statu quo de la Administración. Es evidente que las encuadradas en el primer tipo han tenido un enorme desarrollo en las últimas décadas y se pueden organizar en el enfoque financiero. Incluso. 2002: 1). Si aplicamos a la cuestión una óptica del riesgo. Si no se superan las situaciones de riesgo pueden hacer que dicho conjunto desemboque en la quiebra que puede afectar a aspectos como el equilibrio y la integración social. lo que incrementa el riesgo de que las posibles soluciones de reforma sean adoptadas por los actores no ordinarios del subsistema político-administrativo. la equidad social. esta crisis no se aprovecha como una oportunidad de cambio. Riesgo Existen diversas corrientes que estudian el riesgo.

Se entiende que este sería un acicate para reducir el riesgo específico de cada una de ellas. como los de salud. Éstas y el riesgo se determinan culturalmente. Los que se desvían significativamente de las normas de comportamiento o de determinados índices.  El enfoque del poder disciplinario del gobierno de O’Malley y Dean: el Estado y otros aparatos de gobierno controlan y regulan a la población mediante discursos y estrategias de riesgo como forma de conseguir los objetivos del humanismo democrático. a los grupos sociales dentro de una misma comunidad. 1998b). estudios recientes no verifican el postulado general de estos enfoques. La sociedad se transforma en un laboratorio en el que nadie es responsable de los resultados de la ciencia. son etiquetados como grupos de riesgo. Los enfoques no económicos se agrupan en tres perspectivas (Aguilar y Jordan. 2002: 14-16). De estas corrientes se va a aprovechar en esta aproximación al riesgo la diferenciación que realizan entre los dos tipos de riesgos específicos y sistémicos. también públicas. como instrumento de mejora de la Administración propuesto por la NGP. se han globalizado y son más difíciles de calcular. El modelo de financiación de las universidades públicas en varias comunidades autónomas sigue. especialmente del enfoque financiero y la teoría de la agencia (Núñez y Cano. y tampoco se sitúan en el dominio deficiente de la naturaleza sino en el dominio perfeccionado de la misma. se fundamenta en el hecho de que varios de los enfoques económicos mantienen que el riesgo específico puede ser eliminado por los inversores de sus carteras de inversión mediante la diversificación. y a las distintas comunidades parten de las nociones de pureza y contagio. Su relación varía respecto al ideal establecido en la etapa inicial de su relación. 79 . gestionar y evitar. este principio (Consejo. 2007). 2003: 15).Marco teórico actual de la Administración Pública indudablemente han ejercido una influencia significativa a través de las corrientes que integran la Nueva Gestión Pública. Las fuentes del peligro ya no residen en la ignorancia sino en el saber. el principal sería el ciudadano y el agente los gobernantes. ya que resulta de utilidad para diferenciar los fenómenos administrativos de los de su entorno. 2004: 61-63) de las que vamos a resaltar aquellos aspectos que pueden resultar más significativos para este libro:  El enfoque cultural o antropológico de Douglas: las fronteras culturales que separan a los individuos entre sí. que se construye como lugar de culpa con el objetivo de poder calificar como peligrosos a los grupos o las instituciones de riesgo. Esto es debido al surgimiento de conflictos entre ambos por el seguimiento y control de las actuaciones del agente por parte del principal. No obstante. en parte. que se establece tras la toma de posesión del nuevo gobierno. lo que genera una situación de “irresponsabilidad organizada” (Beck. Traducido al mundo público significa que la concurrencia posibilitaría que las mejores organizaciones obtendrían mejores recursos financieros frente a sus adversarias. La teoría de la agencia ha sido adaptada al sistema político basándose en la fundamentación de la soberanía (Maravall. La introducción de la concurrencia y la competencia entre organismos públicos para captar recursos públicos.  El enfoque de la sociedad del riesgo de Beck y Giddens: los riesgos en la modernidad han aumentado. Así.

Crisis y reforma de la Administración Pública

La consideración del riesgo como una construcción cultural, como un instrumento
de dominación por el poder político y su relación con el conocimiento y la responsabilidad política resultan de gran interés para estudiar los procesos de cambio en las
organizaciones públicas.
Las definiciones de riesgo irán a la par que los enfoques que se manejen y condicionarán la solución del problema que se trate de abordar (Losada, 2005: 44). El Tresaury
Board de Canadá lo define como “la incertidumbre que rodea los resultados y sucesos
futuros. Es la expresión de la probabilidad y el impacto de un suceso con el potencial
para influir en la consecución de los objetivos de la organización” (TBS, 2001). En este
caso riesgo es la probabilidad de que se produzca un evento en el futuro, ya sea bueno
o malo (Hill, 2001: 3). Por su parte, Betancor (2001: 151-152) considera el riesgo como
la probabilidad de que el peligro, o capacidad que tiene una actividad de producir un
daño, se actualice en un daño concreto.
La noción de riesgo tiene incorporadas una serie de elementos que la delimitan y
que conviene precisar para que resulte operativo. En primer lugar, el riesgo no puede
ser medido de manera independiente de la cultura y de la visión del mundo de que se
disponga, se trata, por tanto, de una cuestión social (Hill, 2001: 6). Esto significa que
“no existe algo parecido al riesgo real o riesgo objetivo” (Slovic, 1992: 119), por lo
que se trata de una apreciación subjetiva, de una construcción social (Losada, 2005:
30 y 42). Supone que en la actualidad el llamado riesgo científico no tiene una calificación superior al riesgo percibido por los ciudadanos. Un buen ejemplo es el debate
sobre la energía nuclear tras la catástrofe de Fukushima. En segundo lugar, el riesgo
nulo no existe, es cierto y consustancial a cualquier actividad humana y no es posible
eliminarlo de las decisiones sociales y políticas, por lo que es previsible (Piquemal,
2010: 1218), por lo que habría que actuar en consecuencia y determinar el riesgo que
es aceptable u óptimo. Este sería aquel que se encuentra en el punto donde el coste de
reducir el riesgo y las pérdidas esperadas caso de producirse el evento negativo alcanzan un mínimo o el que está asociado a la mejor de las alternativas presentadas entre
las que están disponibles (Losada, 2005: 30). En tercer lugar, el riesgo tiene naturaleza
política y hay que abordarlo desde estrategias políticas que eviten la irresponsabilidad
organizada. Esta se produce cuando las empresas y los científicos adoptan decisiones
de riesgo y los políticos se limitan a legitimarlas (Beck, 1998b) sin abordar de manera
detallada las consecuencias que estas puedan tener en el ámbito social. En definitiva,
el análisis y la gestión del riesgo caen en el ámbito de la política y tienen que luchar
con la demanda creciente de actuación de la sociedad (Beck: 1998a: 54).
Las notas del riesgo permiten distinguir un amplio campo de actuación de los
ciudadanos en su concreción y solución. Además, permiten confirmar la consideración
del nivel subjetivo o emocional de la actuación pública como un factor determinante
en la conceptuación, análisis y gestión del riesgo por parte de los decisores públicos.
Esas notas avanzan la necesidad de tener en cuenta los referentes ciudadanos de actuación en el ámbito social y público y de implicar a los mismos en las decisiones
públicas. También apuntan que es preciso fortalecer los mecanismos de información,
de responsabilidad y de rendición de cuentas de los decisores públicos.
80

Marco teórico actual de la Administración Pública

Una primera propuesta de definición de riesgo sería: la incertidumbre inherente
a las actuaciones y sucesos que tiene la probabilidad de concretarse en un daño o
peligro previsible. El riesgo está condicionado por un contexto cultural específico y es
percibido subjetiva y emocionalmente.

1.7.2. Indicios del riesgo en la Administración
Se va a realizar una aproximación al riesgo en la Administración Pública a partir del
enfoque más utilizado en la actualidad que es el de la sociedad del riesgo, aunque se
harán algunas reflexiones sobre los aspectos relacionados con el poder político, el
conocimiento y la responsabilidad política.
La literatura sobre la sociedad del riesgo (Beck, 1998b; Giddens, 1998; Lagadec,
1981) para ser aplicada a la Administración Pública como institución presenta la dificultad de que el riesgo que trata se refiere fundamentalmente a los acontecimientos
causados por el progreso. Resulta de gran interés la construcción del concepto y la
definición de los actores políticos y sociales en su análisis y gestión, pero no ofrece
una construcción teórica sobre el riesgo de las organizaciones políticas. En este caso,
debemos encaminarnos a otras fuentes, las de carácter económico o financiero (Núñez
y Cano, 2002) que nos ofrecerán una amplia gama de enfoques y técnicas decisionales,
pero que tampoco están bien pertrechadas para integrarse de una manera satisfactoria
en una teoría sobre la Administración Pública.
Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus
actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios
que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala
valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado, ante una empresa que se comportase de la misma manera.
Sin embargo, esto no es cierto del todo.
Las administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y
facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los
ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces
o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados
servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad. El riesgo
en que incurren también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas
políticas, de las instituciones o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad
facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque
contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea
mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia
sobre la función política y social que la Administración Pública tiene encomendada.
Esta conciencia se ha visto nublada por los resultados y por el estilo de actuar de las
organizaciones políticas y administrativas en las últimas décadas. De esta manera, la
falta de legitimidad de la Administración Pública deviene en un sentimiento de dolor
de los ciudadanos y éste en la búsqueda de alternativas al margen de lo público.
81

Crisis y reforma de la Administración Pública

Hay que preguntarse si los responsables públicos son conscientes de esta situación
y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas.
Se va a considerar que la situación vista desde la organización y sus integrantes no
produce indicios de que no se esté actuando desde la mejor opción posible, lo que es
confirmado habitualmente por expertos y por la praxis de otras organizaciones públicas del entorno inmediato. Desde esa referencia no cabe realmente otra interpretación.
A esta situación vamos a denominarla umbral de riesgo sistémico (URS). Se sabe que
nos encontramos ante un URS porque, vista la situación actual desde el conjunto del
sistema, se percibe con claridad que no se logran los objetivos establecidos y se constata que no se ha encontrado la vía de solución. Ésta no se puede encontrar desde las
actuaciones que se practican habitualmente, lo que debe hacernos pensar que la vía
de solución está en otro nivel de intervención cualitativamente diferente al que se está
interviniendo en el escenario actual.
Los responsables públicos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen
que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto de la Administración Pública como institución. Esto supone insatisfacción para todas las partes
afectadas y el desconocimiento de cuál es el escenario y las claves de intervención
para lograr el resultado deseado. Ante esta situación, la explicación más habitual
que se suele dar es que la Administración Pública, y la política, tiene un estereotipo
negativo que es difícil de superar. A esto se añade la percepción de los dirigentes
públicos de la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos
(Beltrán,2000: 86). Sin embargo, investigar esa dicotomía y detectar las claves por las
que se está operando en la actualidad nos permite superar el URS y abre un estimulante campo de estudio científico.
El URS se produce porque la acción presente no asume las expectativas y deseos
futuros de los ciudadanos. Así, se puede actuar en el presente desde el futuro, pero
esto no hay que confundirlo con cualquier actuación que se proyecta en el tiempo. Es
decir, no se trata de una planificación estratégica habitual, ya que ésta puede basarse
en los mismos referentes que hacen caer a la organización en los URS. Esta perspectiva
de actuar en el presente desde el futuro es la que posibilita conectar con las expectativas de los ciudadanos y superar el URS.
La actuación pública debe buscar la efectividad, que se remite al futuro mediante
la planificación estratégica, entendida como criterio político-social que contempla los
referentes de actuación para la resolución de un problema. Entre éstos se encuentran
(Moreno, Pérez y Velázquez, 2010): la creación conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funcionamiento social;
evolución de la especie); la identificación de los problemas y tópicos relevantes; la
búsqueda de una continua formación de los ciudadanos y, en general, de la sociedad
(Moreno-Jiménez y Polasek, 2003). La efectividad puede ser pasiva, responder o
corresponder a las demandas o exigencias de la sociedad (criterio político); o activa, en
la que los poderes públicos se adelantan a los acontecimientos y educan a la ciudadanía para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos tiempos y exigencias (criterio
social) y construir de manera conjunta una sociedad futura mejor (Moreno, 2010). La
82

Marco teórico actual de la Administración Pública

mayoría de las administraciones públicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia,
de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas. Es decir,
se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la realidad.
El URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como un factor fijo y no una
variable referencial del sistema político que se encuentra al final del proceso decisional
al que se le pide que declare su opinión sobre las decisiones adoptadas, sobre las que se
van a adoptar o sobre el impacto de las políticas públicas. Quedarse en el nivel declarado de los individuos profundiza la dicotomía expresada y produce la frustración de
los altos responsables de la Administración respecto a su trabajo, que es debida a que
sienten que el mismo no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el
URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, abordable solo
desde los resultados y desde la eficacia en la actuación de la Administración Pública y
no como sujeto referencial del sistema político-administrativo.
La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la
afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca
sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la Nueva Gestión
Pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del
ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario,
las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la Administración se relaciona con
el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda
captar la máxima valoración del ciudadano (González, 2001):
 Creer que disponer de los temas de interés de un público objetivo es igual a
conocer su escala de valores.
 Creer que disponer de “toda la información” de una realidad es igual a saber
intervenir en ella.
 Creer que el marco institucional es igual al marco de valor de la ciudadanía.
 Creer que el público objetivo en vez de una variable del sistema es igual a una
realidad en sí misma investigable.
 Creer que con disponer del valor declarado del público objetivo se puede llegar
a gestionar su valor operativo.
 Creer que sin gestionar el nivel emocional se puede llegar a lograr resultados
sobresalientes para el público objetivo.
A ellos hay que añadir los que provienen de una defectuosa comunicación de la
actividad político-administrativa y los riesgos que ella genera (Losada, 2005: 48),
lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala
aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación.
Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes de
validación ciudadana.
Estos indicios nos muestran la naturaleza subjetiva del riesgo y la necesidad de
abordar la validación institucional de la Administración Pública desde el nivel emocional de los ciudadanos, además de cumplir con el necesario nivel de la eficacia. Cuando
se ha entrado en cualquiera de esos u otros URS, las actuaciones que tengan que ver
con los valores de eficacia solo conseguirán mejorar un poco la valoración global que el
83

Crisis y reforma de la Administración Pública

ciudadano tenga de la institución, incluso aunque se llegue al nivel óptimo de calidad
administrativa. Esto es debido a que es necesario gestionar también el nivel emocional,
que es donde se construye el contenido y los límites del riesgo y es donde se pueden
lograr la mayor parte de la validación y la legitimidad institucional.
La situación del URS afecta a toda la institución y produce en los responsables
de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de
ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una
dinámica de posible quiebra sistémica futura.

1.7.3. Refuerzo cultural del ángulo muerto de visión
En el apartado anterior se ha visto que los responsables públicos no son conscientes de
la situación de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones públicas.
Se va a profundizar en los elementos que fortalecen el ángulo muerto de visión y que
hace que los responsables públicos no consideren el riesgo institucional o que crean
que lo están gestionando adecuadamente.
El marco de valores institucionales no experimenta grandes variaciones a lo largo
del tiempo. Es posible introducir nuevos objetivos e incluso principios de gestión sin
que el procedimiento de actuación y los principales referentes de validación de la institución cambien. Estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los
comparten, porque sus prácticas se asemejan y porque las prioridades en la gestión, y
en buena parte del gasto público, han permanecido estables en las últimas décadas. Por
ello, no debe extrañar que la actuación pública sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos ni a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan
una alta validación a las instituciones políticas ni a sus resultados, pero a todas las
instituciones políticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales
marcan una senda común para las instituciones. Los ajustes y cambios periódicos en las
organizaciones, sus objetivos y fines permiten preservar el marco institucional.
En la Administración tradicional existen principios referenciales de actuación
invariables, como el que a mayor nivel de gasto se obtienen mejores resultados. Sin
embargo, la realidad muestra que los rendimientos se vinculan con los modelos de planificación y dirección, el grado de eficacia en la gestión, así como la percepción de las
instituciones públicas y su reputación (Garde, 2010: 159). Ese referente incorrecto
da lugar a una visión incrementalista de la actuación y de los cambios organizativos
e introduce a la organización en múltiples URS vinculados a la priorización de las
necesidades y preferencias y a no considerar la variable emocional en la actuación
pública, tanto en los gestores como en los ciudadanos.
El URS y el ángulo muerto de visión se refuerzan por la cultura política e institucional. La primera establece los comportamientos y valores referenciales de actuación
en el sistema político-administrativo y marca las relaciones entre los diversos actores
que intervienen en él. La cultura institucional puede suponer un riesgo cuando las
creencias y valores de la organización interfieren en el logro de la máxima validación
ciudadana. Ambos tipos de cultura pueden actuar como un filtro que elimine determinadas posibilidades de actuación sin que esto pueda ser percibido por los integrantes
84

Marco teórico actual de la Administración Pública

de la organización. La interferencia podrá ser contemplada desde el exterior e impedirá
el cambio necesario por la propia organización.
La cultura cumple una función de vertebración casi automática de la organización.
Supone un apoyo importante a la dirección cuando tiene que adoptar decisiones ya
que evita fundamentar muchas de ellas y justifica de forma casi automática las alternativas rechazadas, al estar predeterminado lo que es bueno y lo que es malo para la
institución. De esta manera, se refuerza el URS, ya que la cultura filtra los indicios de
cambio que se producen en el entorno haciendo funcionar a la organización mediante
“piloto automático” (Rose, 1989). Los cambios que se producen en el entorno pueden
ser interpretados como ataques al sistema de valores y no como señales de cambios a
los que la organización debe adaptarse con el fin de sobrevivir. La obsolescencia de
los valores y de los referentes a ellos asignados puede conducir a la organización a
la quiebra.
La construcción cultural del riesgo hace que el contexto en el que actúan las
organizaciones sea determinante. Esto lleva a advertir sobre el riesgo de importar
soluciones gestadas y desarrolladas en otro entorno cultural, lo que lleva a tratar con
cautela la técnica del benchmarking o la importación de buenas prácticas. No hacerlo
supone agravar el URS de la organización.

1.7.4. Ganancia en el riesgo de los responsables
de la Administración Pública
1.7.4.1. Riesgo específico
El ángulo muerto de visión no solo se puede producir por las limitaciones culturales, ya
que el URS puede reforzarse por elecciones ventajosas para los responsables públicos.
El mecanismo del URS sigue funcionando en este caso, ya que éstos siguen pensando
que están actuando desde la mejor opción posible dados los modelos de carrera y de
progreso en ella que existen en las organizaciones políticas y administrativas. Dicho
de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecución que cuando los cumplen les indican que actúan de una manera correcta al
obtener ganancia en términos de progreso profesional. Por tanto, la permanencia en el
URS no proviene de la naturaleza de los políticos o de los directivos públicos, sino de
los referentes que adoptan como guía de actuación.
El ángulo muerto de visión afecta a los responsables de las organizaciones públicas
en los que se incluyen a los dirigentes políticos de la Administración y a los directivos
públicos. Se ha señalado que no es fácil realizar la traslación de los enfoques empresariales del riesgo a la Administración, ya que la figura del accionista no es asimilable
a la del ciudadano-elector y el gerente privado debe desdoblarse en la Administración
Pública en los dos tipos señalados de responsables públicos. Sin embargo, estos enfoques nos proporcionan una valiosa construcción de la gestión del riesgo por los
responsables de una organización, lo que incentiva la adaptación de ese enfoque al
campo público.
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Crisis y reforma de la Administración Pública

Puede entenderse que los responsables públicos, como hacen sus homólogos privados,
se orienten más a gestionar el riesgo específico de las organizaciones que el sistemático
o propio del sistema político. Una razón de esto es entender que la Constitución y
los mecanismos institucionales y formales de protección de los derechos y libertades
de los ciudadanos garantizan suficientemente el funcionamiento de la democracia y
del sistema político en su conjunto. Esta presunción implica que la existencia de este
marco institucional y su funcionamiento normal satisfacen por sí mismos el nivel
emocional de los ciudadanos en relación con sus instituciones públicas. De esta manera, el riesgo sistemático se remite a las grandes reformas del sistema político o de
la Constitución. En estos casos, por ejemplo, la regulación constitucional española
requiere mayorías reforzadas para las grandes transformaciones (sistema electoral,
partidos) o un procedimiento extraordinario para reformar la Constitución, además
de someter las modificaciones acordadas al conjunto de la población mediante referéndum. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestión del riesgo específico de
las organizaciones públicas. Esto implica la dificultad o imposibilidad para la práctica
totalidad de los responsables públicos de gestionar el riesgo sistemático.
En el caso de los responsables públicos que puedan gestionar el riesgo sistémico,
su inacción puede deberse a la valoración que hagan sobre el coste que para ellos suponga atender los riesgos existentes, el coste de estos riesgos visto desde la percepción
ciudadana y los beneficios reales que obtendrían de producirse los cambios necesarios
para su disminución. Las reformas de los sistemas electorales son un ejemplo de este
cálculo racional.
Puede concluirse que los responsables políticos distinguen desde un punto de
vista operativo entre el riesgo sistemático y el específico y que es éste el que pueden
gestionar habitualmente. Es indudable que es necesario profundizar en estos aspectos,
aunque éste no sea ahora el lugar. De momento hay que apuntar que no es cierto que
no puedan gestionar el riesgo sistémico ya que, si bien es cierto que hay un marco del
sistema político que puede sobrepasarles, también lo es que pueden modificar el estilo
relacional y los referentes de actuación de las políticas públicas, que también caen
dentro del riesgo sistémico. Para esto no es necesaria ninguna reforma constitucional
ni cambios normativos transcendentes.
El riesgo específico aparece para los responsables públicos como lo único gestionable,
o aquello que puede ser gestionado con un menor coste. En el escenario presente de
actuación de los dirigentes públicos, que está basado en el logro de la eficacia y eficiencia, no existe suficiente valor como para afrontar el riesgo de transformar el conjunto
de la Administración. Ese valor lo otorgan los ciudadanos en forma de reconocimiento
y de validación institucional.
En esas condiciones, los procesos modernizadores en la Administración Pública
resultan ineficaces porque solo obtienen ganancia con ellos los departamentos
impulsores de los mismos y no la totalidad de los responsables públicos de la Administración de que se trate, además de centrarse exclusivamente en los problemas
del rendimiento y no en los de reducción del riesgo sistémico. La búsqueda de otro
escenario que gestione el nivel emocional de los ciudadanos en el que la obtención
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Marco teórico actual de la Administración Pública

de mayor validación ciudadana se ve dificultada por el mecanismo del URS, aunque
se configura como la única opción posible a la desafección de los ciudadanos y a la
falta de validación institucional.
La situación descrita hará que el dirigente público centre su labor en la reducción
del riesgo específico de su área de actuación. Tratará de gestionar el que resulte relevante para sus propios objetivos personales, aunque deberá conciliar los objetivos
de todos los grupos de interés que mantienen relaciones con la organización. Esto es
debido a que un alto nivel de riesgo total de ésta sería perjudicial en principio para todos al producir una serie de disfuncionalidades que podrían desembocar en la quiebra
de la organización. De aquí que los intereses que deban tener en cuenta los dirigentes
públicos serán los propios, los de los ciudadanos y los de esos grupos (Núñez y Cano,
2002: 5-6; Veliyath y Ferris, 1997: 219).
Finalmente, los dirigentes públicos estarán dispuestos a aceptar incrementos de
riesgo si vienen acompañados de incrementos de rentabilidad. Aceptarán mayores
niveles de riesgo cuanto mayor sea la distancia entre la rentabilidad esperada y su
nivel de aspiración (Núñez y Cano, 2002: 6-7). Esto supone una predisposición de los
responsables de las organizaciones a la gestión del riesgo, aunque con las importantes
limitaciones que los URS suponen.

1.7.4.2. Ganancia, pérdida y estrategias ante el riesgo
de los responsables políticos
Desde una perspectiva externa a la organización y al subsistema político-administrativo,
se puede observar que en la situación actual de baja institucionalización política ganan
los políticos que no toman medidas de riesgo y que buscan sobrevivir. La consecuencia
del desequilibrio entre esa ganancia y la pérdida expresada de diversas maneras por
los ciudadanos es el debilitamiento de legitimidad institucional debida a la frustración
que sienten los ciudadanos por ser excluidos del sentido de las decisiones públicas.
La falta de adopción de medidas de riesgo puede deberse a que los políticos sean
irresponsables en la aparición de algunos URS. El enfoque de la sociedad del riesgo
nos muestra que muchas decisiones de esta sociedad se adoptan por la autoridad empresarial. Así, la política asume el papel de legitimadora de las consecuencias que no
ha originado y que no cae bajo su control (Beck, 1998a: 281). Esto genera estrategias
de secretismo en la política y de sustracción de las decisiones generadoras de riesgo a
las reglas de la democracia parlamentaria (Aguilar y Jordan, 2004: 64-5). El resultado
es lo que Beck denomina irresponsabilidad organizada (1998b) en la que nadie se
responsabiliza de los resultados de la ciencia o de la economía, como comprobamos
en la crisis actual.
Si tratamos de aplicar este enfoque a la Administración Pública como institución,
es posible que muchos URS no se sientan como responsabilidad de los dirigentes públicos, porque entiendan que su solución depende de la modificación de los elementos
estructurales del sistema político-administrativo, al que ellos generalmente no tienen
acceso; porque deben intervenir algunos actores ajenos al sistema institucional del
que se trate y sobre los que no tienen influencia o ésta no es decisiva; porque entiendan
87

Crisis y reforma de la Administración Pública

que son problemas estructurales de la organización que ellos no han causado; porque
crean que su solución requiere de un tiempo que excede a su mandato; o, finalmente,
porque no obtengan el beneficio suficiente del coste requerido. Ciertamente también
se puede hablar, con otro sentido, de irresponsabilidad organizada, porque no es posible atribuir fácilmente la “culpa” de la generación del riesgo a alguien en concreto,
sino a la sociedad en general. En este caso, esta traslación de responsabilidad genera
indefensión en los ciudadanos.
Las justificaciones anteriores para explicar por qué no se produce el cambio ante
situaciones de riesgo lleva a preguntarnos: ¿qué hay de bueno en lo malo? ¿Qué ganan
realmente las partes implicadas en el mantenimiento de un constructo socioinstitucional cuando manifiestan verbalmente que solo les produce pérdidas? La respuesta
es evitar tomar conciencia de que se encuentran en una situación de riesgo sistémico.
Es decir, evitar el enfrentarse de verdad a las causas reales de su existencia y mantenimiento, dado que las vías de solución reales, intuyen las partes, les va a producir un
cierto grado de “dolor” manifestado en pérdida de carrera y de beneficios personales,
y que les va a requerir un esfuerzo con resultados inciertos. En las partes implicadas
hay que incluir no solo a los responsables políticos y profesionales, sino también a los
grupos de interés institucionalizados que actúan en el sistema político-administrativo
en el que intervenga la Administración de que se trate.
Superar el umbral de riesgo sistémico actual implicará para los responsables públicos modificar los referentes que hasta ese momento hayan regido su vida política y
administrativa, lo que indudablemente supondrá incertidumbre, riesgo y pérdidas para
ellos. El cambio a un nuevo escenario está delimitado por las notas del responsable
público ideal que demanda el ciudadano (Arenilla, 2003a). A continuación se realizan
una serie de consideraciones sobre qué pérdidas hay en el cambio propuesto para los
responsables públicos atendiendo a cada una de esas notas.
a. Planificador de las actuaciones públicas: el responsable público cree que perderá
predominio político y social y posición en el sistema político-administrativo si
planifica; que se hará más vulnerable al tener que descubrir sus líneas de actuación
para el futuro; que se hará más previsible y transparente; y, sobre todo, que probablemente la planificación le obligará a revisar el statu quo de su área de actividad,
lo que le hará entrar en nuevas situaciones de riesgo e incertidumbre. Frente a esto
la demanda ciudadana se encamina por la reducción del riesgo que percibe del
sistema mediante la planificación de las políticas públicas.
b. Experto en su área de actuación: esta demanda choca con dos pérdidas de los
responsables políticos. Por un lado, con la libertad que suelen tener para elegir
a los ocupantes de los puestos en el Gobierno y en la Administración y que de
restringirse podría limitar el número y perfil de los posibles candidatos. Por otro
lado, en la actualidad la función del experto la ocupan personas que no se sitúan
en el ámbito de la política, sino en la Administración profesional o en organizaciones externas u organismos científicos. Esta situación les permite situarse en
una posición de irresponsabilidad frente a la sociedad. Sin embargo, lo que los
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Marco teórico actual de la Administración Pública

ciudadanos demandan cuando solicitan la condición de experto de sus dirigentes
no es que adopten el punto de vista técnico o científico, aunque no pueden dejar
de emplear este tipo de conocimiento y aplicarlo, sino que les ofrezcan seguridad,
que acepten los criterios científicos no discutidos, que no desatiendan ningún
interés legítimo (Losada, 2005: 45), que, consecuentemente, adopten decisiones
que solo les corresponden a ellos y que se responsabilicen de sus consecuencias.
c. Que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos: el responsable público
gana en el mantenimiento de su statu quo, ya que, si bien es probable que piense
que las prioridades en la asignación de los fondos públicos en su Gobierno son
incorrectas, también es probable que piense que la alteración de las mismas
puede hacerle empeorar su posición actual. Cree que la información otorga
un arma poderosa a sus adversarios políticos y que ofrece al ciudadano la
posibilidad de que mida, compare y evalúe su gestión. La pérdida por ser más
transparente no se compensa con el hipotético, piensa el responsable público,
reforzamiento de las instituciones democráticas, simplemente porque aquí actúa su punto muerto de visión originado por su creencia sobre la imposibilidad
de actuar sobre el riesgo sistemático. Finalmente la exigencia de información
contempla la rendición permanente y automática de cuentas. El ciudadano
busca con esa transparencia la posibilidad de reducir la incertidumbre de la
parte de su bienestar gestionado por el poder público y alguna participación
en la toma de decisiones.
d. Que regule eficazmente las ayudas con dinero público: de forma consecuente con el
punto anterior, el responsable público con un sistema no ordenado de las ayudas
y subvenciones públicas gana porque en sus competencias y con su presupuesto
tiene un margen variable de actuación. Esto le permite tejer una red de intereses
y apoyos para su carrera profesional o política. El límite principal que posee es el
sometimiento a las directrices de los órganos de control presupuestario, que habitualmente están más preocupados de los defectos del proceso que por la finalidad
y el impacto real de las ayudas. El ciudadano busca con esta nota ideal la optimización de sus impuestos, la eliminación de las ayudas clientelares o similares y evitar
los fenómenos de corrupción.
e. Que reduzca el gasto ordinario: la reducción del gasto que el ciudadano no considera
productivo o justificado puede suponer para los responsables públicos la pérdida
de algunos privilegios directos tales como la merma de sus retribuciones y de las
ventajas que suelen acompañar al ejercicio de responsabilidades públicas. Probablemente sientan que perderán estatus en la organización y en la sociedad, además
de influencia, porque la reducción presupuestaria en esas partidas suele afectar a
determinados privilegios y a la relación con determinadas empresas y organizaciones que pueden aportarles ventajas en los puestos que estén desempeñando o
en el futuro. Pierde, en fin, en opacidad de su gestión, ya que les obligaría a dar
cuenta de las medidas de reducción del gasto ordinario más allá de los primeros
momentos de un gobierno en los que la austeridad es un argumento todavía de
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Crisis y reforma de la Administración Pública

campaña electoral. En la misma línea que la nota anterior, los ciudadanos buscan la
eficiencia en el rendimiento de sus impuestos, la reconsideración de las prioridades
del gasto atendiendo a sus necesidades reales y un estilo de gobernar más cercano
y sin privilegios.
f. Con capacidad de gestión y que asuma riesgos: los responsables públicos pueden
pensar que si asumen riesgos pueden poner en peligro sus carreras. El responsable
político puede creer que centrarse en la gestión, que no deja de estar en un segundo
nivel, no le reportará beneficios en su carrera política, en contra de lo que expresa
el ciudadano cuando reclama eficacia y calidad en los servicios. Lo cierto es que
los responsables públicos no lo tienen fácil en la sociedad actual. Los ciudadanos
les exigen firmeza y acción aunque ellos no tienen capacidad de controlar de forma
predecible el futuro ni son capaces de reconocer esta carencia ante las exigencias
ciudadanas (Hill, 2001: 9). La labor política se encarga en la actualidad más en
repartir daños que beneficios, en predecir y minimizar o eliminar el riesgo futuro o
en reparar los daños causados y, especialmente, en afirmar cuál es el riesgo aceptable (Losada, 2005: 37). Estas tareas llevan a los responsables públicos a adoptar el
principio de precaución que conduce a ralentizar el proceso decisorio en aquellas
cuestiones que crean que puede poner en riesgo su situación o la de la organización
(Aguilar y Jordan, 2004: 76). Las llamadas a la acción ante situaciones de riesgo
institucional podrán ser consideradas alarmistas y contrarrestarse con estrategias
o medidas de encubrimiento de la situación (Giddens, 1998: 29). Sin embargo, el
ciudadano entiende que la asunción del riesgo y su gestión es consustancial a los
procesos de innovación y cambio de la sociedad y entiende que esto es responsabilidad principal de los políticos. Hay un desajuste entre la percepción del castigo
que tienen algunos políticos y los ciudadanos. Para los primeros es consecuencia
de arriesgarse y para los segundos de no hacerlo.
g. Que sea evaluado y se le exijan responsabilidades: la evaluación está ligada a los principios de transparencia y de responsabilidad y conlleva la rendición de cuentas. Esto
puede casar mal con la carrera del directivo profesional si está ligada a los principios
de confianza política y de mantenimiento del statu quo institucional, como sucede en
la mayoría de las organizaciones públicas. Esta situación minimiza la influencia del
ciudadano y consagra un gran poder de los aparatos del partido y del Gobierno. Se
puede constatar en las últimas décadas que en algunos países han sido compatibles
los anuncios sobre la necesidad de evaluar a los servicios públicos y a sus integrantes
con el mantenimiento de una cultura basada, en muchos de ellos, en los criterios burocráticos y, en la OCDE, de confianza política (Bodiguel, 2010). El predominio de
esta cultura dificulta sobremanera abordar con probabilidades de éxito un sistema
de gestión del riesgo (Hill, 2001: 12), sea sistémico o específico. Los ciudadanos con
esta nota demandan un reequilibrio de la relación que mantienen con sus responsables públicos. A la mayoría de los ciudadanos no les basta votar cada cuatro años,
ni todos desean o pueden participar activamente en la vida política, al menos en
la forma que demandan las corrientes colectivistas o republicanas. Desean que el
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Marco teórico actual de la Administración Pública

sistema político funcione correctamente y que haya una correspondencia entre las
aportaciones que los ciudadanos realizan al sistema político y los referentes por los
que éste se guía. Una señal verificable de estos es el comportamiento y la actuación
de los políticos.
Para muchos responsables políticos, las pérdidas del actual sistema son compensadas en términos de mantenimiento de su propia posición y de sus expectativas de
carrera. Las pérdidas de los ciudadanos se producen en el nivel del rendimiento del
sistema político, pero, mayoritariamente, en el nivel emocional, que es el que mayor
incidencia tiene en la valoración institucional. Las notas que definen el ideal del político así lo ponen de manifiesto.
Los desajustes entre el ciudadano y los responsables públicos o gobernantes pueden
tratarse también desde el enfoque del principal y el agente (Maravall, 2003: 19). Así,
se darían los siguientes problemas de control y de rendición de cuentas: divergencia
entre los intereses y preferencias del principal (ciudadanos) y del agente (gobernantes);
falta de capacidad del principal de precisar con facilidad si una política ejecutada por
sus gobernantes es positiva o negativa; y limitación de la capacidad del principal para
premiar a los buenos agentes o sancionar a los malos. En estos casos se producen problemas de agencia, los cuales afectan considerablemente al bienestar del principal y al
control democrático que estos puedan ejercer. Entre esos problemas hay que destacar
los siguientes:
1. Riesgo moral: habilidad del agente para actuar de acuerdo a sus intereses una
vez elegido, desatendiendo las preferencias del principal, quien a su vez no
cuenta con información suficiente ni medios de verificación que le permitan
prever tal problema.
2. Costes de seguimiento: debidos a la acción oculta del agente, que emplea su superioridad informativa y desarrolla determinadas políticas, cuyo seguimiento y
valoración por parte del principal representaría un coste adicional que puede no
estar dispuesto a asumir. Se reduce así la capacidad de control sobre el agente.
3. Selección adversa: el agente tiende a manipular la información privilegiada que
posee para asegurar su reelección, por lo que el principal en un estado de desinformación puede recompensar a un agente que no haya cumplido con su deber
o castigar a uno que sí haya actuado en función de sus intereses.
Estos problemas afectan negativamente al control de la gestión pública y pueden
acentuarse cuando una vez asumido el poder surgen contingencias políticas imprevistas. En esta situación, el gobernante asume la relación de agencia como una especie
de “contrato relacional”, donde no se contemplan planes de acción detallados, sino
fines y objetivos de carácter general. Esto hace que las asimetrías de información sean
mayores y los ciudadanos tengan una menor capacidad para valorar si el agente atiende
a sus intereses y si su conducta responde a las circunstancias excepcionales. En estas
circunstancias existen muchos incentivos para que algunos políticos manipulen en su
beneficio la información y desarrollen estrategias que les permitan adoptar decisiones
contrarias a las promesas o programas electorales por las cuales fueron votados o que
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Crisis y reforma de la Administración Pública supongan un alto coste político. las estrategias influyen sobre los factores de juicio que estos utilizan cuando tratan de evaluar si los gobernantes están atendiendo o no a sus intereses y si merecen o no ser recompensados en las elecciones. El carácter inevitable de tales políticas: la decisión se justifica como herencia de los gobiernos anteriores o. Oferta de compensaciones en el presente: incorpora políticas impopulares en paquetes de medidas más atractivas de gran impacto social para reducir el coste y los niveles de rechazo de las decisiones principales. o que les permitan ejecutar políticas que distan en gran medida de las preferencias reales de los ciudadanos. alegando que la situación existente mejorará en el futuro con las políticas adoptadas. Las estrategias se centran en la manipulación de la información y en su capacidad de sancionar o premiar a los electores. de los ciudadanos. Es un argumento intertemporal que intercambia el presente por el futuro. Maravall (2003: 37-67). antes de embarcarse en iniciativas de riesgo político. En algunos casos. medido en rechazo popular. 3. De esta forma se busca algún responsable que permita eximir al agente de cualquier culpa.  Persuasión del votante: los gobiernos tienen habilidad para influir en la opinión pública para que acepte políticas alejadas de las preferencias e intereses de los ciudadanos frente a la información alternativa de otros actores. Se desvía la atención del principal introduciendo un importante cúmulo de temas secundarios en la agenda pública. en algunos casos. Las dos estrategias de persuasión se fundamentan en la asimetría de información existente entre principal y agente. y retrospectivas. ya sea mediante la acción o inacción. lo que se pretende es excluir ciertos temas de la agenda política para evitar tomar posturas o decisiones que no se desean. tras estudiar el caso español. Esta es más evidente cuando se abordan asuntos o materias de una elevada especialización. cuando deciden afrontar el coste político de sus decisiones y tratan de evitar sus consecuencias durante las elecciones. Para ello presentan sus políticas como el resultado de situaciones excepcionales no previstas que justificarían el incumplimiento de sus promesas electorales. Los gobiernos tienden a emplear dos tipos estrategias: prospectivas. cuyo ejemplo serían los referendums. por lo que es necesario asumir el sacrificio que representan en el presente. El agente trata de evitar la lucha política y que esto propicie sacar a la luz hechos desconocidos o que haga que los votantes evalúen la gestión del gobierno en un momento que no le sea favorable. La promesa de luz al final del túnel: el agente genera expectativas positivas en el principal. 92 . identifica una serie de estrategias de los gobernantes encaminadas a evadir el control del principal. como imposición de organismos o instancias internacionales. El autor identifica las siguientes estrategias:  Opacidad de las políticas: consiste en ocultar los aspectos negativos de las políticas o las políticas impopulares que puedan afectar a los gobernantes. 2. El autor plantea como las más comunes las siguientes: 1.

7. Esto sucede porque se parte de que la Administración Pública cumple 93 . 1. Todos ellos se encuentran en el nivel de eficacia. Maravall (2003: 23) considera que para contrarrestar estas estrategias. el control democrático de la gestión pública depende en gran medida de que los electores dispongan de suficiente información que les permita contar con elementos de juicio para valorar las acciones puestas en marcha por los gobiernos. motivación y preparación del empleado público. e información válida y accesible. Se reducen los incentivos en el principal para castigar al gobierno y apoyar a un agente alternativo. En estos casos el gobernante se siente con libertad para actuar sin limitaciones del cuerpo electoral. El control del agente mediante las elecciones presenta muchas limitaciones. Su éxito dependerá fundamentalmente de la resignación del principal y de la ineficacia de la oposición para situarse como agente alternativo. los responsables públicos tienen una serie de motivos e incentivos para anteponer sus intereses y preferencias sobre las de los ciudadanos. La más importante se refiere al entorno muy cambiante de la sociedad que hace que surjan problemas no contemplados en las elecciones o que los existentes presenten características no previstas. De acuerdo con Maravall. con el fin de capitalizar y lograr el respaldo del elector en función de los logros del pasado. para ello desarrollan una serie de estrategias encaminadas a confundir o cambiar el juicio de los electores. En este caso. así como atribuir responsabilidades a partir de estas valoraciones y castigar o recompensar a los políticos según su desempeño. Éstos se encuentran en la base de todos los planes de reforma.Marco teórico actual de la Administración Pública 4. que buscan el voto prospectivo. la estrategia persigue que los votantes atribuyan las penurias al pasado. pero no satisfacen el nivel emocional del ciudadano. amabilidad del empleado público. que su evaluación retrospectiva sea negativa. Cuando un gobierno ya es antiguo tenderá a utilizar los argumentos 3 y 4.5. un gobierno nuevo puede emplear sin grandes costes los argumentos 1 y 2.  Ahondando en el riesgo por la eficacia El URS actual más importante de las organizaciones públicas es afrontar la dicotomía de los responsables públicos —originada por el contraste entre lo que hacen por mejorar la organización y la mala validación institucional que reciben de los ciudadanos— se profundiza en el riesgo si se insiste en la mejora de los procedimientos con el objetivo de seguir incrementando porcentualmente los referentes que los ciudadanos establecen para las reformas administrativas. que apoyen al nuevo agente y que sean optimistas en términos prospectivos aunque la situación sea mala. Una posición de la que se desconfía: el gobierno destaca las debilidades de los grupos opositores para incrementar la percepción negativa que tengan los ciudadanos sobre estos. En resumen. Finalmente. más que en las promesas del futuro. modernización y de calidad de las administraciones públicas y son: simplicidad y rapidez en los trámites administrativos. Mediante la gestión del riesgo buscarán mantener de su posición en el sistema y la obtención de rentabilidades en términos de carrera o de poder en las organizaciones en las que están integrados.

la rendición de cuentas. no encuentren valor en los procesos innovadores o reformadores de la Administración Pública. lo que cree que escapa de su alcance. Esos responsables constatan que incluso cuando se produce una mejora en la percepción de los servicios públicos por la implantación de costosas y esforzadas medidas de mejora de su calidad. la validación institucional por parte de los ciudadanos no se incrementa. Es evidente que la multiplicidad de intereses que atiende es fuente 94 . con unos responsables públicos que no perciben el URS de la Administración o que no están dispuestos a asumir el coste que su reducción trae consigo. el control de la efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes. Por ello es natural que los responsables públicos. Es necesario gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad. Una manera de reducir el riesgo es hacer lo que todos hacen. Se suele obviar que la actuación de la Administración es la señal operativa más cercana e intensa que tienen los ciudadanos del funcionamiento real de las instituciones políticas y del comportamiento de sus integrantes. y que tratan de minimizar el riesgo específico de las organizaciones públicas mediante la implementación de medidas comúnmente aceptadas. que no gestiona intereses. Un buen ejemplo es cómo el nuevo concepto de agencia de la NGP ha fortalecido en el caso español la vieja tendencia a huir de los controles de las organizaciones públicas mediante la creación de organismos descentralizados.Crisis y reforma de la Administración Pública una función instrumental de prestación de servicios. Nos encontramos. éstos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia de la Administración. Lo anterior no quiere decir que no haya una gestión “ordinaria” del riesgo en la Administración. que es prestar servicios. los procesos modernizadores se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos. que practican medidas de demora de la eficacia con el fin de cumplir la misión que creen que tiene atribuida la Administración. al entender que se precisan obligatoriamente reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuación y de relación con los ciudadanos. para lograr la validación institucional de la Administración Pública por parte de los ciudadanos. en especial los políticos. a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a la organización a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Debido a la existencia del ángulo muerto de visión de los responsables públicos. En el caso de que un responsable público pueda percibir que existe otro nivel de intervención en el que es valioso actuar. aspiraciones y expectativas de los ciudadanos. separada de la política. El escaso éxito de los procesos modernizadores se achaca a su mala implementación o a las resistencias internas que generan. pero no suficiente. Por eso. que se encuentran mayoritariamente en el nivel emocional. poco podrá hacer porque será consciente que para ello es necesario gestionar el riesgo sistémico. lograr la eficacia es una condición necesaria. El mimetismo abarata costes económicos y también políticos y trata de ofertar certeza a los ciudadanos sobre la verdad objetiva del deber ser de la Administración. que suelen describirse como rechazo al progreso. la transparencia. por crear nuevas redes de interés y por reforzar los tradicionales procesos y tendencias de las organizaciones burocráticas. por tanto. Así.

2007: 94). Este es el momento que se pasa del umbral de riesgo sistémico a la quiebra del sistema. Este incrementalismo se basa en la ausencia de un sistema de evaluación suficientemente estructurado que estimule un proceso de cambio dentro de las organizaciones (Rochet. A ello hay que añadir que los responsables públicos toman como referencia de su poder en la organización el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Keramidas y Bout. reforma o modernización de carácter nominal de aquellos de aprendizaje de las organizaciones que inevitablemente están basados en la superación de una crisis. Estos referentes son inviables en situaciones de crisis económica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel admisible por los organismos de control financiero. Las limitaciones propias del URS son las que impiden un cambio gradual y armonioso (Crozier y Friedberg. Esto lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos desde el exterior. al menos en las administraciones en las que domina la cultura burocrática. Este riesgo se alimenta incesantemente con la tendencia incrementalista de las administraciones públicas. La superación interna de una situación de riesgo sistémico es desgraciadamente escasa. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace que intervengan las autoridades de control presupuestario externas a la institución. En esos momentos los referentes de actuación de la Administración basados en el cumplimiento de las normas y en la eficacia de los procedimientos y de los servicios públicos pasan a ser desplazados por el control del 95 . En la crisis actual.Marco teórico actual de la Administración Pública inagotable de riesgos y a los que los enfoques económicos y de políticas públicas son de gran utilidad. se debe diferenciar entre los procesos de innovación. Por tanto. La intervención en un nivel estratégico diferente del que se está actuando se logra habitualmente a partir de la fractura o antes de ella si se planifican estratégicamente escenarios con objetivos importantes (Barzelay y Campbell. se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa en un mayor gasto presupuestario público y en que existe una correlación positiva entre un mayor gasto y la mejora de los servicios públicos. estamos viendo cómo en Europa las autoridades comunitarias y el FMI toman el control de la economía de los países que superan los umbrales de riesgo para evitar que puedan poner en peligro todo el sistema de la UE y cómo controlan fuertemente las administraciones públicas de los países intervenidos. En ambos casos se producirá un aprendizaje que inevitablemente viene marcado por la crisis experimentada. Esta tendencia es propia de las organizaciones burocráticas. La falta de un sistema de evaluación que genere cambio en las organizaciones hace que el cambio se produzca por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptación llega a un punto inaceptable. Este tipo de cambios trata de mantener constante el sistema administrativo aunque esto no significa que no exista una fuerte competición por el crecimiento de los recursos de unos órganos y organismos a costa de otros. 2003: 20-21). 1977: 346). Podría aventurarse que el cambio más frecuente en las organizaciones públicas es el que tiene su origen en la tendencia incrementalista. El riesgo de carácter institucional sobre el que se tiene conciencia que puede generar una quiebra en la organización es el que proviene de la gestión del factor presupuestario y financiero. principalmente a través del factor presupuestario y financiero.

El fenómeno anterior implica una deslocalización hacia otros grupos de interés y hacia otros decisores. 2002). pero que en esa situación crítica adoptan las decisiones tácticas y estratégicas que alteran profundamente la estabilidad del sistema político-administrativo de que se trate. al menos.6. no intervenían de una manera abierta en los procesos institucionales.1. un riesgo cuya hipótesis es avanzada sin certeza científica o definitiva con el fin de suprimir o limitar las consecuencias de cualquier tipo por un precio razonable o adaptado (Piquemal. prevención y evaluación de riesgos Se ha señalado que la respuesta más frecuente del responsable público a la falta de validación ciudadana es tratar de lograr indicadores óptimos de gestión. 1. para las carreras de los responsables públicos. Éste tiene su origen en concepto de protección medioambiental establecido en la Declaración de Río de Naciones Unidas de 1992 96 . Esto obliga a desarrollar una serie de estrategias que traten de superar el URS o. Así vemos cómo los sindicatos y partidos en momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las agencias de calificación. Tras la fractura se debe producir una fase de reorganización que elimine la inflexibilidad interna. Estrategias para superar o no caer en el riesgo sistémico 1. la crisis generada por adentrarse la institución en el URS por cumplir referentes de actuación como el mantenimiento del statu quo de los actores implicados. o en parte.7. Una definición formal es la que lo señala como el conjunto de medidas o de disposiciones de todo tipo previstas o tomadas por el interés general o colectivo para prevenir totalmente.7. el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierten en quiebra sistémica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. 2010: 1218).Crisis y reforma de la Administración Pública endeudamiento y déficit del sector público. de que sus efectos no desestabilicen la organización ni las mencionadas carreras. con lo que la organización cae irremisiblemente en un umbral de riesgo sistémico. estabilidad y cierto aislamiento del entorno y como una oportunidad para el aprendizaje y la innovación. También se constata cómo los actores que habitualmente intervienen en la conformación del sistema político-administrativo son desplazados por otros actores que. De esta manera. para la institución y. ya que se adentra en una zona de poco valor para el ciudadano. Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos. Principios: Precaución. sin ser ajenos a él. Una de las estrategias que se pueden adoptar en la toma de decisiones de asuntos que conlleven riesgo es aplicar el principio de precaución. Éstos estaban fijados por instituciones que no eran suficientemente percibidas como integrantes del sistema político-administrativo. en general.6. modifique los referentes de actuación y que evite que la organización pueda llegar a desaparecer (Gunderson y Holling. La crisis de las organizaciones debe ser entendida como inevitable tras una fase de consolidación.

López.  Responde a criterios jurídicos. innovación tecnológica.  La precaución supone la utilización de la mejor tecnología disponible y.  Implica actuar en situaciones de incertidumbre como si lo peor fuera a pasar. en contextos de ausencia de apoyo científico. 14. Ramos. 2004: 71 y ss. y otro fuerte que exige la actuación política aunque no exista base científica que la apoye o no exista el riesgo. López. esto es.. la disponibilidad de la técnica adecuada y la practicabilidad (feasibility) administrativa y política de la medida propuesta.  Se plasma tanto en la inacción. aunque podemos encontrarnos con legislación medioambiental en la UE basada en la concepción fuerte del principio de precaución. debido al estado imperfecto de la ciencia.  Legitima en última instancia las decisiones en un contexto de incertidumbre científica ante la expectativa de daños. como el de justicia intergeneracional. la opción por el principio de precaución implica pérdida de oportunidades (de desarrollo económico. antes de que existan pruebas científicas del daño. Piquemal.Marco teórico actual de la Administración Pública y que trata de reconocer y abordar la incertidumbre y la complejidad. Se aplica en situaciones donde los resultados potencialmente adversos pueden ser significativos o irreversibles. Vinculado al principio de precaución se encuentra el principio de prevención. Éste se basa en que es posible conocer anticipadamente el daño y establecer medidas para neutralizarlo. 2004: 66). 2010. en este sentido equivale a un “ensayo sin error”. Esto ha llevado a que la aplicación del principio se mueva entre dos extremos: uno débil vinculado al principio de proporcionalidad y de los costes económicos. Aguilar y Jordan. aunque se presenta también en estados de vacío jurídico o de anarquía. establecerse 97 . pero potencialmente significativos. y Luján. en materia medioambiental. por tanto. Finalmente. La aplicación del principio de precaución presenta una gran cantidad de problemas. la reducción de la contaminación a la salida de la fuente contaminante mediante el cumplimiento de estrictos niveles de emisión.  Aspira idealmente a un nivel de riesgo cero o a la inexistencia de probabilidades de efectos nocivos. 2001: 11. no puede ser conocido previamente ni. a diferencia de la precaución que afirma que el daño. mejora social.  Ataca la lógica electoralista del corto plazo al utilizar argumentos de largo alcance. maximizando la mínima utilidad. y Luján. 2001: 80):  Exige un enfoque anticipativo y no reactivo. etc. El principio de precaución es un intento de reconocer y abordar la incertidumbre y la complejidad. 2000). 2000: 139. especialmente en una cultura que suele estar dominada por la implantación de medidas correctoras y dispersoras ante el riesgo detectado. 2004: 66 y ss.. La realidad muestra que el significado débil es el que domina en la actualidad. como en una actuación decidida sobre riesgos inciertos. En su aplicación inicial otorga al medio ambiente el beneficio de la duda y traslada el peso de la prueba de la víctima al productor (Hill. El principio de precaución se caracteriza por las siguientes notas (Aguilar y Jordan.) que implica aumentar los perjuicios económicos y reducir los daños sociales (Aguilar y Jordan.

sino de una actitud basada en el principio de conservación concretada en los hechos y en la costumbre (Piquemal. Puede considerarse como una práctica preventiva al descartarse la prevención absoluta. 98 . Coincide con el principio de precaución en que se aplican cuando no se pueden determinar los efectos ni las medidas necesarias para su eliminación. la evaluación de riesgos calcula la probabilidad de que el peligro se convierta en daño para las personas y para el entorno en los peligros inherentes a determinados procesos y situaciones. La evaluación de riesgos acepta el principio de “riesgo con error” que evita el anquilosamiento del progreso científico y las pérdidas económicas (Aguilar y Jordan. Cameron y Jordan. En la actualidad. Sin embargo. La precaución introduce un elemento de cautela que ralentiza el proceso decisional en torno a la regulación. como la precaución. Morris. 2004: 78). 2004: 67). Así. O’Riordan. Estas estrategias preimpacto del riesgo se completan con otras de posimpacto como son el principio de corrección (reparación en la fuente del riesgo) y el de contaminadorpagador (reparación por sustitución. que desde un punto de vista racional debe incluirse en ella. se está evolucionando desde la prevención a la precaución (Aguilar y Jordan. la inacción no es intrínseca a la precaución. 2001). Emparentada con la precaución encontramos la prudencia. presentan una serie de características que las hacen interesantes para estudiar los fenómenos organizativos e institucionales. aunque su aplicación en determinadas culturas políticas y administrativas y junto con otros principios puede dar lugar a la parálisis de las decisiones o actuaciones. Wildavsky. La evaluación de riesgos se basa en la aceptación de un cierto grado de peligro tolerable debido a la escasez de recursos económicos. Ésta no es el resultado de criterios jurídicos. El principio de precaución refuerza al de prevención y se aplica en situaciones de incertidumbre científica y alarma social. principalmente económica) (Aguilar y Jordan. a diferencia de la precaución. 2010: 1221. aunque sean insignificantes. Aunque inicialmente están pensadas para las políticas medioambientales. La tendencia actual hacia la aplicación del principio de precaución en cuestiones medioambientales se está extendiendo a todo tipo de políticas públicas. 2000: vi). ya que pueden producir efectos negativos de tal magnitud que hagan injustificable socialmente el cálculo probabilístico. permite gestionar el riesgo. Este planteamiento. ya que ésta no tiene en cuenta los costes económicos en su aspiración a un nivel de riesgo cero y busca eliminar las posibilidades de riesgo. Por su parte.Crisis y reforma de la Administración Pública medidas que lo eliminen. Betancor. 2004: 66-68. 2000). la precaución está experimentando un proceso expansivo que conduce a fenómenos de proteccionismo y a una mayor indefinición e incertidumbre política a la hora de prever las consecuencias de su aplicación y ha provocado importantes conflictos comerciales a nivel internacional (Aguilar y Jordan. 2004: 66-69. 2001: 719-725. los cuales no se pueden invertir en eliminar todos los peligros. Este principio casa parcialmente con la cultura burocrática de las organizaciones públicas y puede reforzar las rigideces internas y el mantenimiento del statu quo al conducir a la inacción o el bloqueo del cambio por la incertidumbre y lo que se puede perder.

regular para reducir los riesgos o compensar a las personas afectadas. Finalmente. lo que lleva necesariamente al concepto de riesgo aceptable y a su gestión. y (5) analizar las alternativas para escoger. La gestión del riesgo requiere de un análisis previo del mismo que debe tener en cuenta los datos materiales de que se dispone para realizar el análisis. equilibrar los intereses contrapuestos con el fin de lograr una solución óptima y aceptable. esto hace que la sociedad entienda que tienen intereses económicos o políticos. que no es posible ser determinado por los científicos.Marco teórico actual de la Administración Pública 1. evaluación. actuación y comunicación de cuestiones de riesgo” (TBS. ya que las ganancias suelen presentar el carácter de bien común. (4) cuantificar las consecuencias. La finalidad que se busca es mejorar la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre para maximizar los beneficios y reducir al mínimo los costes. 2000: vi). También implica: abordar sistemáticamente las cuestiones de riesgo incluyendo los aspectos técnicos y sociales. en mejores resultados (Hill.6. (2) especificar los objetivos que quieren alcanzarse. en el referente tecnológico y en las personas y grupos. una constante comunicación y diálogo con el público y los actores implicados sobre la caracterización y la administración del riesgo. Además. comprensión. (3) identificar las posibles consecuencias de cada alternativa. Hill. el cálculo de coste-beneficio y el criterio de proporcionalidad.  Gestión del riesgo La aplicación de una estrategia como la precaución no es viable para todas las políticas. La presunción es que la aplicación sistemática de estas actividades se traducirá en una mejor toma de decisiones y. probablemente. Esto hace que su generalización sea considerada por algunos autores como indefendible (Morris. Para definir el riesgo aceptable se precisan seguir cinco pasos: (1) definir las alternativas.7. un esfuerzo integral. Claro es. Fischhoff et al. interdisciplinario e interdepartamental para identificar una amplia variedad de riesgos en la organización y en el entorno. así como la necesidad de cambiar determinados comportamientos. 3 y ss. que cada uno de estos pasos es contingente en el tiempo. 2001. 2001. Por su parte. 1981: 54). tratamiento (control). examen y comunicación de riesgo. Para el Treasury Board de Canadá la gestión del riesgo sería “un enfoque sistemático para establecer el mejor curso de acción en condiciones de incertidumbre mediante la identificación. de entre ellas. análisis. 5 y ss. 2004: 67).). El problema es que toda la construcción de la gestión del riesgo se fundamenta en el concepto contingente y cultural de riesgo aceptable u óptimo.2. supervisión. son la base de la gestión del riesgo (Aguilar y Jordan. en el sector público implica tener presente siempre el interés público (Hill. el propósito que se persigue con el análisis y los recursos con los que se cuenta (Losada. 2001. la Organización Internacional de Normalización (ISO) ha definido la gestión de los riesgos como la identificación.). 2005: 34-35. la mejor. administrativos y de practicabilidad sociopolítica de la medida con respecto a sus potenciales efectos positivos.. 2001: 5). que compara los costes económicos. el tipo de riesgo que se trata de analizar. aunque en muchas ocasiones lo argumenten con el fin de lograr el apoyo del público y financiación para proseguir sus investigaciones. 99 . especialmente para las redistributivas y presupone que no estén bien definidos los ganadores y perdedores.

Éstos deberán interiorizar que el riesgo nulo no existe. Situarse en una lógica productivista ahonda en las situaciones de riesgo. utilizando el significado del principio de precaución. Las limitaciones decisionales provocadas por los URS en las que se encuentran los decisores públicos condicionan esas decisiones y eliminan de entre las posibles opciones aquellas que se crean que pueden alterar significativamente el equilibrio institucional o social. uno de ellos es cómo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. expertos y sociedad (Aguilar y Jordan. lo que se solicita desde diversos enfoques es más política y democracia y menos tecnocracia. Esto conduciría inevitablemente a una situación de quiebra sistémica. Esto lleva a desarrollar una serie de estrategias encaminadas a introducir nuevos referentes de actuación que obliguen a los decisores a incluir otras preferencias e intereses en las posibles opciones. el resto de los principios señalados admite una gestión variable del riesgo y ante unos mismos datos objetivos de riesgo y de grupos e intereses implicados pueden producirse decisiones distintas u opuestas. que el ciudadano les reclama una gestión adecuada del mismo con el fin de que la sociedad progrese.7. Es fácil deducir que la gestión del riesgo está condicionada por el principio del que se parta en el análisis del riesgo. Referentes ciudadanos para superar los URS El tratamiento del riesgo en las sociedades actuales requiere una mayor implicación de los ciudadanos que desemboque en una democracia más deliberativa o de alta confianza que esté en la base de un nuevo compromiso entre políticos. En definitiva. por lo que ayuda a soldar la brecha existente entre los decisores públicos y los ciudadanos. ayuda a la gestión y a la investigación y los ciudadanos pueden evaluar con más facilidad cómo se gestiona su bienestar (Derby y Keeney 1981: 221. que es inherente a cualquier actividad humana. 2005: 30-31). el éxito del concepto radica en que facilita la toma de las decisiones a los políticos. Quitando el enfoque radical de la precaución. especialmente. cuando realmente lo que hace es construir democracia a través de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. pero una política transparente hace más legítimas y aceptadas las decisiones públicas. Éstos se suelen obtener de diversas fuentes. 2004: 63.Crisis y reforma de la Administración Pública A pesar de todas estas imprecisiones. que no es posible eliminarlo de las decisiones sociales y políticas y. pero también que los asuntos públicos se han tecnificado enormemente en las últimas décadas. 1998a: 35. Beck. Las soluciones basadas en una mayor implicación ciudadana tienen que abordar diversos problemas. Esto no significa que. El principal URS de los responsables públicos es pensar que la Administración fabrica o produce servicios. Aguilar y Jordan. 2004: 78. ya que el mayor es la desafección ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y sus integrantes.7. la carga de la prueba esté en el ciudadano. Es cierto que este es un problema clásico de la democracia. 1. Una es el precedente 100 . sino que se encuentra en los responsables públicos. La participación ciudadana abre nuevos umbrales de riesgo. Vinculado al URS anterior se encuentra el considerar que el ciudadano se mueve principal o exclusivamente en el nivel lógico de actuación que está dominado por valores pragmáticos. Losada. Beck 1998a: 283).

Pero si no se alinean existe un riesgo de posible quiebra futura del sistema como prestador de servicios públicos. en concreto la Administración Pública. por otro. otra está basada en el mimetismo de lo que realizan los demás. por lo que la caída en nuevos URS sería inevitable. Sin embargo. menos contribuirán a lograr un reconocimiento y una validación ciudadana como altos responsables de gestión de unas instituciones públicas útiles socialmente. otra es la que proviene de los organismos prescriptores en diversas políticas y también en los aspectos institucionales. La literatura destaca el hecho de que los riesgos y las crisis son oportunidades para el cambio organizativo. Éste podría conducir a la institución a caer en un futuro en una situación de quiebra sistémica: cuanto más se focalicen las instituciones en mejorar los indicadores “objetivos” de calidad en la prestación de “sus” servicios. ésta se implementaría con unos mismos referentes lo que mantendría o profundizaría los URS. En esto las instituciones públicas no se diferenciarían sensiblemente de las empresas (Núñez y Cano. 101 . por un lado y fundamentalmente. la quiebra es.Marco teórico actual de la Administración Pública que se basa en lo que ha permitido que la institución se encuentre en equilibrio. En este sentido. aquel que les permite realmente validar a las instituciones públicas y que está basado en la existencia de referentes de verificación. consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones por una inadecuada combinación de los medios o factores administrativos. Esto implica detectar en el tiempo presente las expectativas y deseos de los ciudadanos. 2007: 74 y 83). que en este aspecto funcionarían como entorno de las organizaciones. Sin unos nuevos referentes se reproducirían inevitablemente las rigideces organizativas. El premio será su reconocimiento y validación. no basta una mera innovación ya que. Que las instituciones públicas. La detección de los URS aparece como una oportunidad para gestionar el nivel emocional de los ciudadanos. y. Esta última presenta un alto riesgo ya que parte del hecho de que el valor declarado por los ciudadanos es igual a su valor operativo. En los sistemas públicos supondría intervenir en un entorno más complejo e innovar internamente y la crisis se aprovecharía para eliminar inflexibilidades organizativas (Rochet. Desde esta perspectiva. que es donde se encuentra la mayor parte de la valoración ciudadana y es donde se pueden lograr grandes éxitos de validación y legitimidad institucional. se alineen con los referentes ciudadanos implica que deban alinearse lógicamente las claves de todos sus elementos y dinámicas internas a los referentes de consecución establecidos por los ciudadanos. 2002: 5). resultado de la falta de adaptación de las instituciones públicas a los referentes de los ciudadanos. Bout. 2003: 20-21). y también encontramos en las encuestas o estudios de opinión la fuente que trata de conocer cuáles son los referentes de actuación que los ciudadanos quieren de sus instituciones públicas. la externalización de los servicios y la dación al mercado o a la sociedad de finalidades y objetivos públicos por la ineficiencia pública ya representa en la actualidad una manifestación de esa quiebra. Keramidas. La finalidad es poder construir para el futuro un nuevo escenario de actuación con nuevos objetivos o referentes de actuación. si no se establecen nuevos referentes de actuación. aún desde la referencia de “sus” usuarios. lo que conlleva una planificación de la incertidumbre a largo plazo (Barzelay y Campbell.

102 . la consecución del nuevo equilibrio se produzca externamente a la institución y que ésta no lidere el cambio. sino desde el emocional (Arenilla. ilusión en el futuro como ciudadano.8. que reduzca el gasto ordinario. Los procesos revolucionarios suceden cuando las instituciones políticas entran generalizadamente en quiebra sistémica. tanto de las instituciones públicas como de sus responsables e integrantes. confianza en los responsables públicos. en la línea que se ha visto en las críticas recogidas en las páginas anteriores. En las últimas décadas se ha producido una contestación al movimiento de la NGP. y gran avance en su calidad de vida. 1. 2003a: 245). el ciudadano obtendría confianza en el sistema. que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos. que sea evaluado y se le exijan responsabilidades). utilizando la terminología de la calidad. También puede deberse a la obsolescencia debida al desajuste entre las funciones y medios de la Administración y las necesidades y la oferta alternativa de la sociedad. en la democracia. experto en su área de actuación. Lo contrario a la quiebra es la obtención del reconocimiento y del valor ciudadano. Es posible que la Administración produzca servicios no demandados por los ciudadanos o que la sociedad los ofrezca de una manera más ventajosa en términos económicos o sociales. en su misión. si una institución determinada ha dejado de cumplir a los ojos de los ciudadanos. alguno de los fines que tenía encomendada o existen alternativas más ventajosas. Es muy probable que. ni aún asumiendo el cambio cultural que devenga de la quiebra. También es probable que las reticencias se deban a que las propuestas de reforma no alcanzan a las causas del mal funcionamiento de la democracia representativa y se detienen solo en los aspectos de gestión. con capacidad de gestión y que asuma riesgos. Así.Crisis y reforma de la Administración Pública La principal singularidad de la Administración Pública frente al resto de las organizaciones es la consecuencia de la quiebra. Todos ellos son aspectos que no se gestionan desde el nivel lógico. La quiebra sistémica supone para la Administración fracasar en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tienen encomendada. que regule eficazmente las ayudas con dinero público. Este fracaso u obsolescencia pueden llevar a preguntarnos si la nueva búsqueda del equilibrio social le correspondería a dicha institución. Esto ha llevado a algunos autores a enfatizar en la finalidad última de la Administración. Es posible que el rechazo de los enfoques eficientistas en el ámbito público provengan de la frialdad con la que tratan los asuntos que tienen que ver con la satisfacción de una parte importante del bienestar de la sociedad. si éstos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus responsables públicos (planificador de las actuaciones públicas. bien en su totalidad o en algunas de sus funciones. Hacia una nueva teoría de la Administración Pública La incorporación de las técnicas y métodos de gestión de las organizaciones comerciales a la Administración Pública genera ciertas reticencias ideológicas y también de carácter cultural.

2010). en la que el primero asume un liderazgo responsable y la segunda se involucra en la marcha del primero. 103 . sino como referente desde el que la actuación pública tiene sentido. 2003). 1993). De ahí ha surgido la necesidad de adjetivar la eficacia o la eficiencia. La contestación no aboga por volver a la Administración burocrática tradicional ni por abandonar la línea de la eficiencia. es decir. es hacer hincapié sobre todo en los aspectos relacionados con la eficacia indirecta. en la naturaleza del ciudadano y su papel en la sociedad y en las instituciones políticas. De esta manera. el ciudadano aparece como el eje central de la actuación pública. Éste necesariamente transciende el ámbito administrativo de la gestión pública. que hay que encontrarlo en el significado del poder político. 2005). No se trata de algo añadido. no en el sentido en el que. como hemos visto. con un debate público sobre los valores comunes en la esfera colectiva con el fin de fortalecer la democracia representativa. señalan los movimientos de la calidad. 2004) o el enfoque del Nuevo Servicio Público (Frederickson. sino que cualifica sobremanera al sustantivo hasta transformarlo en un nuevo concepto. 1992). Los hechos y el tiempo transcurridos desde los primeros ensayos basados en la NGP hacen que sea un momento propicio para reconciliar de nuevo la libertad en la esfera privada. y sus diversas formas. Es la contraposición entre persona-ciudadano y ejercicio del poder la que da lugar a la evolución del concepto de democracia (Arenilla. 2007: 40). sus instituciones y que sus responsables e integrantes ganen prestigio y aceptación social. Este planteamiento hace que algunos autores señalen que esta búsqueda de una nueva teoría sobre la Administración lo que pretende realmente es construir una nueva teoría de la democracia liberal (Pollit.Marco teórico actual de la Administración Pública articulándose a través de enfoques como el movimiento McNollgast (Shepsle y Boncheck. Todas estas cuestiones remiten al tema central de la democracia. Sin duda se trata de rehumanizar la función pública y la política. La elaboración de una nueva teoría sobre la Administración partiría de la necesidad de que sirva para fortalecer la democracia representativa y sus principios. requiere un enlace con la finalidad de toda acción pública y se debe manifestar mediante la incorporación de nuevos referentes de actuación pública a la política y a la gestión pública. que indudablemente es una aportación de la NGP. temas y principios para expresar la realidad actual. o la eficacia social (D’Amico. los efectos no buscados de la acción organizativa (Meunier. reforzada con los movimientos eficientistas y de calidad. de volver a otorgar la ciudadanía al usuario de los servicios públicos y de recordar los significados de servicio y de servidor público. el neoweberanismo (Pollit y Bouckaert. Esta alianza debe fortalecer las ideas de ciudadano y de ciudadanía como referentes de la actuación pública y como una nueva manera de relacionarse el Estado con la sociedad. Una nueva teoría de la Administración Pública debe partir del concepto de bien común que ha de concretarse en una nueva alianza entre el poder público y los ciudadanos. Asumiría algunas de las aportaciones de los enfoques que se han ido sucediendo en las últimas décadas y debería construir un conjunto unificado de valores. para inspirar y asistir a los funcionarios públicos y para ofrecer una respuesta satisfactoria a las necesidades y expectativas de los ciudadanos. 1996. con el calificativo de social. cada vez con más fuerza. Denhardt y Denhardt. Lo que se plantea ahora.

en la práctica. Lo que se precisa es una nueva orientación en la dirección de que lo propio del servicio público es la democracia. que no consiste ni ha consistido preponderantemente en la prestación de servicios públicos. de no establecer una relación entre ambas facetas y primar más la primera que la segunda. A partir de entender a la Administración como un elemento central del sistema político y de la democracia es posible redefinir cuestiones clásicas como la eficiencia. el bien común o interés general. fin de la vida en comunidad. tienen como finalidad la búsqueda del consentimiento ciudadano y del bien común que se concreta en el logro de la cohesión social. Estos son esenciales para preservar la vida en comunidad y la cohesión social.8.Crisis y reforma de la Administración Pública No tiene sentido abordar un nuevo enfoque de la Administración y tratar de elaborar una nueva teoría sobre la misma si se desliga de su naturaleza política y de su colaboración en el fortalecimiento de la democracia. entre otras. el sometimiento de los ciudadanos a la autoridad pública. aspectos que se han enmarañado en las últimas décadas. la relación entre políticos y ciudadanos. Las diversas corrientes que la han atravesado en el último siglo aportan suficientes materiales para construir un nuevo edificio. sino la de conformadores de las instituciones que los prestan y legitimadores políticos de las mismas. el control del ejercicio del poder político y de sus instituciones y lograr una sociedad más cohesionada y justa. 1. Esto implica deslindar claramente lo que son medios y lo que son fines. hace referencia a cómo los individuos en una sociedad contribuyen a lograr el bien común. La ciudadanía se construye frente al ejercicio del poder político. De ahí 104 . A continuación se propone revisar algunos de los elementos que conforman la Administración Pública desde el enfoque de que todos ellos deben coadyuvar a fortalecer la democracia. a qué instituciones políticas se otorgan y a cómo las controlan y participan en ellas. la defensa de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos. Estos. cuando se producen. la eficacia. ni siquiera en buscar nuevas combinaciones a los existentes. Por tanto.1. desaparece. Las instituciones políticas que se encaminan a cumplir estos objetivos reciben la legitimidad de los ciudadanos. esto es. consumidor o cliente de los servicios públicos de la naturaleza esencialmente política del ciudadano. La cuestión central de una nueva teoría sobre la Administración Pública no reside en la incorporación de nuevos instrumentos de gestión pública ni en buscar elementos novedosos que la conformen. la adhesión de estos a las instituciones o la participación de los diversos intereses en los asuntos públicos. Es del acuerdo de los ciudadanos del que surge el consentimiento para que unas instituciones ejerzan el poder en su nombre y sobre ellos. La aceptación actual de la dominación propia del poder político pasa por el ejercicio democrático del mismo y por la prestación eficaz de una serie de servicios públicos.  Ciudadanía corresponsable El principal error de la NGP y de las corrientes eficientistas o de calidad es separar la condición de usuario. que. A partir de aquí puede hablarse de materialización efectiva del ejercicio del poder. la relación primera de los ciudadanos con los servicios públicos no es la de usuario. asegurar el cumplimiento de las responsabilidades ciudadanas.

El resultado es una ciudadanía cuestionable desde el punto de vista democrático que es preciso revisar para hacerla más responsable con el bien común y para que co-conforme el poder. 1998. NGP. de las relaciones económicas y de la sociedad para pasar a ser un sujeto sometido a las mismas. pero no son la finalidad del ejercicio del poder. sino esencialmente señala la evolución de las formas en las que se ejerce la dominación con el fin de lograr el consentimiento del ejercicio del poder. Visto así. otorga su soberanía al mercado. lo aliena de la conformación del poder y otorga su soberanía a las instituciones políticas y singularmente a la Administración Pública que pretende conformar el interés general en solitario o con la ayuda de intereses cerrados. a un ciudadano sometido al mercado y a un ciudadano que es tal si participa y se implica personalmente en el gobierno de la comunidad. reglas y comportamientos acordados. Estos tres enfoques principales conviven en la actualidad y los tres limitan la condición de ciudadano a un individuo sometido a las instituciones. a cliente y a ciudadano participativo no solo muestra los distintos enfoques teóricos sobre la Administración Pública —burocracia. Difícilmente puede el ciudadano establecer el bien común en un ámbito en el que no interviene sino como usuario. económicas y sociales. Se alcanza mediante el adecuado funcionamiento de las instituciones políticas. lo que reduce su papel en la sociedad. la participación democrática e inclusiva de los ciudadanos. lo propio del ciudadano es la comunidad política y el logro del bien común concretado en una serie de leyes. gobernanza—. La evolución de administrado. Estas deben compartir de una manera creciente su poder en las redes de política o de gobernanza. Se pierde en los tres el carácter fundador y legitimador del ciudadano de las instituciones políticas.Marco teórico actual de la Administración Pública proviene que su organización y rendimiento sean importantes políticamente. Se pasa así de un ciudadano sometido a la ley. lo que relega a los ciudadanos no participantes y diluye o niega el concepto de bien común. Las organizaciones y sus dirigentes han pasado a ser más importantes que el ciudadano. El primer aspecto limita el ámbito de actuación política del ciudadano. El segundo aspecto. El tercer aspecto asimila la ciudadanía al ejercicio directo de la participación en las instituciones públicas. y no de todos los servicios y bienes públicos. una apropiada defensa y promoción de los derechos individuales y políticos de los ciudadanos. son subsidiarias y residuales. consumidor y miembro de un grupo de interés. El nuevo concepto de ciudadanía significa que los ciudadanos pertenecen a una comunidad política de derechos y responsabilidades y se involucran en la vida política y en el funcionamiento del Estado y del gobierno (King y Stivers. El papel del ciudadano en los tres enfoques es el de votante-cumplidor de la ley. al ignorar la condición política del ciudadano. al mercado y a las organizaciones sociales. en el que difícilmente puede intervenir y menos conformar y del que las instituciones políticas. que pasa a ser sustituido por los intereses de esas redes. el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas ante los ciudadanos de las mismas. y una eficiente prestación de los servicios públicos. ni los medios con los que se prestan pueden constituirse en justificación última de ese ejercicio. 105 . en esa concepción.

Denhardt y Denhardt. 106 . Este acuerdo tiene su fundamento en que el gobierno ejerce la dirección política de la sociedad sometiéndose al control democrático. individual y agrupado de los ciudadanos. Para ello es preciso establecer mecanismos efectivos de transparencia. la tolerancia a las diversas religiones y creencias políticas y sociales. Supone el establecimiento de un acuerdo entre el gobierno y los ciudadanos para redefinir el ejercicio del poder político y reasignar las responsabilidades. así como contribuir a construir la comunidad política implicando a los ciudadanos en los procesos de actuación pública. 2003: 27 y 31). En el primer caso. la aceptación de la primacía de las decisiones de la comunidad sobre las inclinaciones propias. Conlleva la construcción de amplios cauces de diálogo y debate y la educación de los ciudadanos en el gobierno democrático con el fin de promover una visión compartida de los asuntos públicos. La dimensión política de la ciudadanía implica consideraciones sobre el modelo de relación de las instituciones políticas con los ciudadanos. El acuerdo ha de implicar a los ciudadanos en las actividades de gobierno para que se responsabilicen de la consecución del bien común. 2007: 14. Es esencial para redefinir la ciudadanía la difusión de información válida para enriquecer el debate público.Crisis y reforma de la Administración Pública Bourgon. lo que a la vez aumenta la probabilidad de éxito en su implementación. una en el ámbito de los derechos y libertades y otra en el ámbito político. rendición de cuentas. de buen gobierno y de buena Administración que permitan a los ciudadanos individuales u organizados a ejercer eficazmente su derecho al control de la dominación política. El fortalecimiento de la ciudadanía presenta dos dimensiones. Así. la legitimidad de la Administración Pública reside en la adecuación de sus metas y valores a los referentes de verificación que el ciudadano desea para la acción administrativa y pública en general. clientes o poseedores de un interés como ciudadanos democráticos. De esta manera. El refuerzo de la ciudadanía como orientación de la actuación política y pública es indudable que contribuirá al refuerzo de dicha legitimidad y a una mayor aceptación de las instituciones y de sus integrantes. más responsabilidades para las diversas instituciones y una acción de gobierno orientada definitivamente a los ciudadanos. La acción administrativa debe ser para el ciudadano. 1986: 5). El efecto de todo ello es la mejora de las decisiones políticas al asegurarse de que las iniciativas del gobierno responden a las necesidades del mayor número de ciudadanos. Finalmente. La finalidad que se persigue es aumentar la legitimidad del gobierno mediante el incremento de la confianza de los ciudadanos. es preciso una nueva orientación de los servicios públicos para que desarrollen y defiendan criterios y medidas de equidad y consideren su impacto en la dignidad y el bienestar de los ciudadanos. fortalecer la idea de ciudadanía incluye: la preocupación por el bien común. Supone un nuevo pacto político que conlleva más poder para los ciudadanos individuales y agrupados. la voluntad de otorgar a los otros los derechos que uno posee. por el bienestar de la comunidad en su conjunto. participación. Timsit. éstas deben ver a los ciudadanos antes que como simples votantes. 2006: 620. y reconocer la obligación individual de defender y servir a la sociedad (Evans y Boyte.

que no busca sino la aceptación por el ciudadano de la dominación del poder político que se ejerce sobre él. 1996). fase extrema de la neutralidad. Reorientación de la gestión pública hacia la buena Administración Si es cierto que la legitimidad institucional no se alcanza solo con la eficacia de la gestión pública. 1. es posible asumir que el resultado de la gestión administrativa pública pueda ser diferente según la concepción teórica que tengamos de la Administración Pública. Que la decisión sea efectiva y que conduzca a esa aceptación es más importante que el propio proceso de las políticas públicas. En este contexto se deberían. la importancia de la gestión pública reside en que concreta materialmente los intereses. Para abordarla. Se advierte un especial énfasis en los análisis que reproducen un servomecanismo entre decisión y ejecución a través de la evaluación de una política o acción concreta que trata de evitar permanentemente el error en todo el proceso (Aguilar. ya que genera apatía y un comportamiento fatalista (Wildavsky. sino estrechamente comprometida con las decisiones políticas adoptadas. Si la consecución de la legitimidad es adoptada como presupuesto de actuación por los dirigentes políticos y administrativos. a la pérdida del “para qué” de la decisión y la actuación públicas y a proyectar una imagen desenfocada de las disciplinas que la estudian preferentemente.8. a los políticos y a los funcionarios. no favorece una gestión responsable. a los derechos de los ciudadanos. En segundo lugar. a los valores de la comunidad y al logro del bien común mediante un espíritu de servicio y compromiso con los ciudadanos. hay que señalar que la decisión no deja de ser un acto que requiere de la gestión pública para su plasmación real.Marco teórico actual de la Administración Pública El nuevo pacto entre el poder político y los ciudadanos da un nuevo sentido al servicio público. ahora se mantiene la importancia relativa de las decisiones. 1987: 284). aunque esto no significa que no deba actuarse eficientemente en todos ellos. relativizar los medios y los procedimientos. necesidades y expectativas de la sociedad y no en los servicios o recursos concretos que presta o maneja. por tanto. Orienta su quehacer diario a los fundamentos de la democracia.2. En primer lugar. Su transcendencia no reside esencialmente en los mecanismos decisionales y sus elementos. se requerirá poner más énfasis en los efectos de la acción pública desde la perspectiva del logro de la inclusión. del bien común y de cómo se logra la legitimidad institucional. Sin entrar en la cuestión de las decisiones públicas y los problemas que presentan. La abulia. que es el objetivo de la gestión pública (Wamsley. Esto puede conducir al énfasis por lo micro. la gestión pública requiere una Administración no abúlica. ni siquiera en ellas mismas. Tercero. la participación e integración sociales. también lo es que su éxito es una condición necesaria para obtener aquella. esto es. con el logro de la eficacia y la eficiencia y con la finalidad política y democrática de la actuación pública. 1990). Si antes se decía que hay que dejar en un segundo plano los medios. La neutralidad 107 . es preciso delimitarla con cierta precisión. que en buscar el logro de la eficacia o la eficiencia por sí mismas.

Cuarto. sino que esta función acompaña en los primeros momentos de puesta en marcha de la política de que se trate hasta el nivel ejecutivo u operativo. cuando se adopta una decisión innovadora se requiere un constante aporte de voluntad conformadora de naturaleza política desde la zona superior del complejo Gobierno-Administración Pública. sobre todo. requerirá cambios culturales. ni tampoco lograr exclusivamente una valoración positiva de las instituciones políticas como entidades prestacionales. salvo forzando formalmente la relación entre ambas. pero. la rutinización también es una prueba del éxito de la política emprendida. Es en 108 . El riesgo es que se establezcan o planifiquen unos objetivos de gestión “rebajados” políticamente que ignoran la función política de la Administración y. Buscaría. algunas relaciones de interés preestablecidas. Sin embargo. la gestión pública presenta rasgos distintos cuando se trata de una mera actuación pública y cuando estamos ante una decisión conformadora. la gestión administrativa pública no debe pretender la legitimidad de resultados por sí misma. revisar estructuras y. o apenas lo requieren. Pero no toda actuación pública proviene de una decisión conformadora ni siempre es posible remitirla a una de ellas con certeza. por tanto. orientado a los resultados de la gestión. una falta de identificación con lo decidido políticamente. sino que a través de la misma se debe manifestar la aceptación de los ciudadanos del sistema de dominación y su adhesión a las instituciones y a la democracia. En sexto lugar. entre dos tipos de gestión pública: la que se requiere para las acciones innovadoras y la que se deriva de una acción rutinizada. 1992). claro es. En quinto lugar. bien sea de carácter legal o para recomponer el proceso político. por tanto. especialmente. un “para qué”. por tanto. si realmente se trata de una política innovadora. con pocas posibilidades de que reciban el imprescindible impulso político para que tengan éxito. al menos. dificultan el ejercicio del liderazgo político necesario para que tengan éxito. Por otra parte. 2002). que va más allá incluso de la conexión de la gestión pública con el centro decisional y con los intereses que en él entran en juego. El fuerte impulso no acaba en la formulación de la decisión política. hay que señalar que hay decisiones políticas que no tienen contenido administrativo. hay que distinguir. Esto puede observarse fácilmente en muchos de los planes estratégicos que se aprueban por las distintas administraciones públicas y que en su diseño. La necesidad de buscar el vínculo entre actuación y decisión conformadora es sobre todo formal. Se precisa este extra de energía es preciso porque. De esta manera.Crisis y reforma de la Administración Pública clásica que requería de la Administración Pública una eficacia indiferente asume una naturaleza instrumental del aparato público y. Ésta es siempre innovadora. una fundamentación teleológica. Exteriormente ambas parece que contienen los mismos elementos en cuanto a la combinación de los factores o medios administrativos. tanto fuera como dentro de la organización pública. a la vez que anuncia la entrada en una fase de estabilidad. deja de serlo pasado un tiempo para ser asumida como natural por la organización administrativa y por la sociedad. enlazando con lo anterior. con el resultado buscado. con los actores que intervienen en la decisión y. En esto consiste desde la óptica de la gestión pública el liderazgo político (Behn. aunque no exenta de caer en el riesgo futuro de la obsolescencia o de la destrucción creativa (Gunderson y Holling.

Surge así el derecho a la buena Administración que naturalmente se corresponden con el deber de una buena Administración para el gobierno y los servidores públicos con el fin de limitar su discrecionalidad y de fortalecer la democracia. (Oliván. que transcribe literalmente los contenidos de la Carta de Niza respecto a los derechos tutelables. como se verá en el capítulo correspondiente de este libro. más allá de las medidas concretas reformadoras. 1954 [1834]: 59-60 y 254-262). Así. Ya en nuestros días. es omnipresen­te territorialmente y omnipo­ten­te (Burgos. Finalmente. protección diplomática y consular. dictada por Javier de Burgos en su etapa de Ministro del Interior. de 17 de octubre de 1998. Para estos autores. junto con los de sufragio activo y pasivo en elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales. en los primeros liberales que son los encargados que sientan las bases de la Administración contemporánea. el derecho a una buena Administración se inscribe entre los derechos de ciudadanía del Tratado de la Unión Europea. y una referencia al Defensor del Pueblo. etc. es uniforme y sencilla. ya de una manera más sistemática. Oliván señalará en diversas partes de su obra principios de Administración relativos a la centralización.Marco teórico actual de la Administración Pública este contexto donde cobran sentido las reflexiones de los puntos anteriores y muy especialmente el anterior. se considera “un cuerpo hermoso de doctrina: un conjunto de preceptos de buena administración. se observa un enfoque integral y sistémico de la buena Administración. derecho de petición. Entre los textos que recogen este derecho hay que citar el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. está sometida a los principios de jerarquía. éticos o de conducta. También encontramos el derecho a una buena Administración en la Carta Europea de salvaguarda de los derechos en la ciudad. entre ellos: debe encaminarse al interés general con el fin de generalizar sus bene­ficios. En la misma línea. La obra de Burgos recoge numerosos principios de esta buena Administración. la Instrucción para los subdelegados de Fomento. de máximas muy sabias y muy liberales” (Silvela. la fundamentación teleológica de la Administración implica que la búsqueda de la legitimidad democrática no puede hacerse sin la consideración de la eficacia de la gestión pública como un derecho de los ciudadanos. 2006). La referencia a la buena Administración está presente en los ilustrados españoles y. centralización. libertad de circulación y residencia. a las relaciones entre la Administración general y la local. derecho de acceso a los documentos. En los primeros. En él se recoge que “la buena administración de las ciudades exige el respeto y la garantía de los Derechos Humanos para todos los habitantes sin exclusión en aras de promover los valores de cohesión social y de protección de los más vulnerables” (Tur. firmada en Francia el 18 de mayo de 2000 y cuyo origen se encuentra en el Compromiso de Barcelona de las ciudades por los Derechos Humanos. eficiencia y de responsabilidad. En su artículo 30 titulado “Derechos de acceso a los servicios públicos y a una buena Administración” incluido en el Capítulo II del Título I que se denomina “De los derechos en el ámbito político y de la Administración” vincula el derecho a 109 . El derecho se ha recogido en numerosos códigos de buen gobierno. 1820). 1839). la Administración se regiría por unos principios científicos y universales que pueden ser estudiados y con cuya aplicación alcanza la Adminis­tración sus fines.

imparcialidad. imparcialidad. principalmente por la Administración Pública. esa dominación es ejercida. 1. y para que sea consentida ha de ser democrática. el consentimiento ciudadano y el fortalecimiento de la democracia permiten obtener una visión sistémica o de conjunto de la actuación pública y otorgarle una finalidad clara. burocráticos. con ello será posible superar algunos de los déficit que hoy presenta su estudio y su práctica y así mejorar la legitimación de la gestión pública. Si el debate sobre la gestión pública se centra en opciones de gestión y en la eficiencia.3. a los que hay que sumar otros como el del análisis y evaluación de políticas. por interés de los integrantes de las organizaciones o por mimetismo. existen muchas probabilidades de que sirva para mantener el actual statu quo y sea difícil introducir procesos de reforma. es posible revisar la acción pública para encontrar actuaciones no justificadas o justificables a la luz de lo expuesto que simplemente se realizan por inercia. proporcionalidad y a la protección de los datos personales. Es preciso elevar el discurso sobre la gestión pública hasta su profundo significado político. de la Administración Pública y de las instituciones políticas. transparencia. Este se concreta en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y sus referentes de actuación pública. receptividad. De esta manera. coherencia. Finalmente. responsabilidad. eficacia. 2010: 49). y que otras —muchas pertenecientes a la función de mantenimiento— lo hacen con gran dificultad y sólo tras un ejercicio generoso de análisis. equidad y eficiencia (COM. han fragmentado enormemente el estudio de la Administración Pública perdiéndose 110 .Crisis y reforma de la Administración Pública los principios de objetividad. es probable hacer pasar a un segundo plano intereses organizativos. participación. clientelares o de otro tipo. se remite a la posible adopción de cartas de derechos de los usuarios y de obligaciones de los prestadores. Este derecho cívico conlleva implantar sistemas de control y evaluación de los servicios y actuaciones públicas y la participación en ellos de ciudadanos individuales y agrupados. 2001). esto es. El derecho se concreta en una serie de principios para lograr una gobernanza más democrática y legítima: apertura. modernización. debe garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y ser ejercida tomando como referencia el bien común. Los enfoques economicistas de las últimas décadas.8. Si sometemos a las acciones públicas a la prueba del ejercicio efectivo de su contribución a la dominación y la integración sociales es posible que encontremos que algunas actuaciones logran vincularse a una decisión conformadora. Podemos concluir afirmando que el fin de la gestión pública es lograr la aceptación por el ciudadano de la dominación propia del poder político para lograr la integración social y la legitimación de éste. legalidad. Si se trasciende la mecánica de la gestión concreta. Se puede concluir que no puede haber una buena sociedad sostenible sin una buena Administración y que ésta no puede existir sin ciudadanos virtuosos (Prats.  Visión sistémica de la Administración Pública La consideración política de la gestión pública y su entendimiento como medio para lograr la legitimidad institucional. innovación o cambio. partidistas. objetividad.

2000. Esta visión se ve reforzada por los movimientos más extremos de participación ciudadana. como son los actores políticos y las instituciones. El enfoque de la gobernanza deja las consideraciones específicamente administrativas en un segundo plano. Es cierto que los gobiernos no tienen todos los instrumentos necesarios para lograr el éxito en una política compleja. 1993. a costa de debilitar su liderazgo social. La consecuencia es la pérdida de liderazgo e iniciativa de los gobiernos y una tendencia a considerar al Estado un primus inter pares. la contingencia o la incertidumbre que presentan chocan con una cultura administrativa fuertemente anclada en el valor de la seguridad y en el procedimiento. La gobernanza no tiene como fin principal el logro de una mejora de los resultados de la gestión pública y sí la construcción de un modelo teórico de integración de los elementos que intervienen en el gobierno de la sociedad. Pierre. en especial la regida por la cultura clásica. prestándose atención en su lugar a los llamados gerentes. Bevir. se ha marginado el aparato de la Administración Pública. sus funciones y factores o medios. singularmente su personal.Marco teórico actual de la Administración Pública la visión de conjunto. Rhodes y Weller. presenta problemas desde la perspectiva del liderazgo social. Los enfoques relativistas. Aunque integra la actuación del gobierno y de la Administración Pública en el entorno en el que actúa. Como reacción puede producirse la vuelta o el refuerzo del cauce del enfoque jurídico. y se ha desvalorizado el papel de los funcionarios y de los directivos públicos. la relativización de la gestión pública y la consabida desmotivación. El resultado es que los poderes públicos asumen propuestas y planteamientos de la gobernanza con el fin de mejorar su legitimidad. pero también lo es que han asumido en muchos casos que tienen un papel débil que solo puede reforzarse mediante estrategias de consenso y concertación social. 111 . La Administración Pública. en este caso producida por la paulatina pérdida de la función política y social de los empleados públicos. El efecto es una más baja asunción de responsabilidades funcionariales. la sociedad civil. el enfoque de la gobernanza considera que existe un subsistema administrativo que contribuye al mantenimiento de la coordinación y la coherencia entre una amplia variedad de actores con diferentes propósitos y objetivos. holísticos o eficientistas pueden traer efectos inesperados en la Administración Pública. donde el Estado es uno más. ya debilitados por su comportamiento y alejamiento de los ciudadanos. 2003. en buena parte ha perdido los referentes tradicionales de actuación al depender muchos de ellos del resultado de los procesos de negociación con los actores implicados en cada política o actuación. Sus nuevos referentes son la búsqueda de acuerdos y cómo lograrlos. Éste puede verse como la resultante de acciones de concertación entre los diversos actores e instituciones intervinientes. Por su parte. A esto hay que añadir que en muchas ocasiones. los intereses corporativos. Magnette. los ciudadanos y los gobiernos transnacionales (Dunsire. La complejidad. las corrientes antiestatales y promercado que relativizan la función de los gobiernos y de la Administración. La gobernanza proyecta la acción interna de la Administración hacia el exterior con el fin de que se interrelacione con los otros subsistemas. en especial en los enfoques que enfatizan en la decisión. 2003). El fin es lograr una mayor legitimidad.

problemática y prácticamente inabarcable de la realidad y un enfoque parcial. la reorientación de la acción pública hacia la satisfacción del bien común y el fortalecimiento de la democracia y doten a la Administración de instrumentos propios de gestión eficaces y eficientes. por otra parte. 2007: 29). Para la democracia radical. opte por éste. a la conformación del poder político y a la tensión entre la libertad del individuo y el interés colectivo. Esto implica que los responsables públicos asuman la función de liderazgo. La democracia representativa confía en que la minoría gobernante. Otros negarán este concepto porque no es discernible igualmente por todos. Es humanamente aceptable que el individuo. de lo que. logre determinar el bien común. la imparcialidad de su función pública. negociación y resolución de conflictos (Bourgon. Pochard. pero menos desasosegante de la misma. el gobierno también debe considerar. De esta manera. De esta manera. Esa solidez se debe llevar a cabo mediante prerrogativas exorbitantes de poder público y administraciones fuertes e imparciales y mediante mecanismos de rendición de cuentas. formada por los más capacitados.4. la cuestión del bien común está ligada a la existencia real de igualdad política.Crisis y reforma de la Administración Pública que ha garantizado unas normas y referentes claros de actuación y la cobertura de la responsabilidad de los funcionarios. La solidez del Estado se fundamenta en los términos expresados en este capítulo y conlleva una función irrenunciable en la sociedad en la defensa de los más débiles y de los no representados. Para el republicanismo actual la participación ciudadana es imprescindible para ser buen ciudadano y dirigir su actuación hacia el bien común. Se trataría de que los decisores y gestores públicos puedan aprehender teórica e instrumentalmente la complejidad de la realidad actual. de transparencia y de participación que hagan dignos de confianza a los gobiernos para que así puedan ejercer su poder. por eso precisamente. el primer republicanismo y Rosseau y Marx no existe un bien individual distinto del general. Bien común e interés público La noción de bien común ha ido evolucionando a través de la historia y las diversas corrientes de pensamiento. los principios democráticos y de justicia social. y que los distintos intereses en juego están equilibrados. la solidez del Estado y de la Administración. entre una visión compleja. Se completa lo anterior con que los gobiernos han de asumir que juegan un papel esencial en el establecimiento de las reglas políticas y legales de las instituciones y de la sociedad. los funcionarios públicos podrán desempeñar los nuevos papeles que les demanda la complejidad actual de facilitación. 2007: 19 y 20. 112 . En la actualidad se plantea si la minoría de representantes y de organizaciones sociales que se relacionan con el poder público son capaces de determinar el bien común. al conocimiento necesario para participar en los asuntos públicos.8. que deben asegurar que en ellas y en las distintas actuaciones públicas se respetan y promueven los derechos y libertades individuales y políticos. son perfectamente conscientes. como viene sucediendo desde su primera teorización. incluso aquellos que no se manifiestan explícitamente y que. a pesar de que los ciudadanos manifiestan que actúan siguiendo referentes e intereses lejanos a los suyos. 1.

en el cual el ciudadano desempeña un papel pasivo a través de los mecanismos formales de representación. El interés general descansa en premisas netamente racionales. Wamsley et al. ya que lo que sucede en ella no se puede traducir en términos de correcto o incorrecto. Además. se concreta en las normas jurídicas y se ve satisfecho por la Administración cuando se somete al Derecho y a la dirección política. será legítima si orienta su actuación al interés general. funcional o disfuncional. dificultan que este tipo de aproximaciones puedan ofrecer una teoría sobre la Administración Pública. la legitimidad de la Administración Pública se alcanza interviniendo eficazmente. por tanto. Es probable que ella misma esté condenada a estar gobernada por líderes políticos débiles. los pasos anteriores. más allá de asignarle un papel instrumental de facilitador de las redes de gobernanza y ejecutor de lo acordado en ellas. 1990) ya que este pone el acento en las necesidades y referentes de los ciudadanos frente a la pretendida objetividad de aquel. En esta concepción. en distinta medida. precisamente de los más poderosos. Este proceso presenta un sesgo participativo (Navarro. La contingencia de los referentes normativos. para la mayor parte de los teóricos de la gobernanza. legal o ilegal. 1986. la legitimidad tradicional de la Administración Pública descansa en el concepto de interés general. Sin embargo. Para los enfoques funcionales o formalistas. dificulta ofrecer a los ciudadanos un sentido de pertenencia a la comunidad. La renuncia del poder público a ejercer un liderazgo social efectivo y su voluntad de compartirlo con las redes de gobernanza. como el de la gobernanza (Prats. 113 . formal o informal. afirma el enfoque tradicional. no es suficiente con que el interés general sea un agregado de intereses particulares. modela la realidad y. solo está parcialmente capacitado para explicarla. El interés general pasa a ser aquello que los órganos políticos y de representación formalizan conforme a determinados procesos formales e informales. La concreción del interés general puede mostrar unos rasgos más bien cínicos al presentarse como una suma de intereses particulares. puede excluir a la mayoría de los ciudadanos de la determinación del bien común e identifica la condición de ciudadano con aquél que participa en las redes de gobernanza.Marco teórico actual de la Administración Pública La inexistencia del bien común porque no hay intereses generales trascendentes a los intereses sociales y privados es propio de algunos enfoques. legítimo o ilegítimo. 2010: 37). a un actor más. sociales y políticos que esto implica para la gestión pública y la reducción del Estado. La Administración Pública sin unos referentes de actuación que vayan más allá de principios de conducta ofrece un liderazgo social débil. que hay que diferenciar del interés público (Rohr. el bien común se identifica con el interés general y se establece por los actores legitimados en el proceso político. La acción administrativa. Éste parte de la existencia de cierta armonía entre los distintos intereses sociales.. es preciso que el poder los haga previamente públicos. En este modelo. 2000: 18 y 34) en la elección de los actores sociales que van a intervenir en los procesos públicos. que los institucionalice en un proceso inclusivo y selectivo que va excluyendo a otros intereses y grupos.

1991: 415-416). neutralidad. la puesta en marcha de instrumentos que favorezcan la deliberación ciudadana y una participación inclusiva y representativa. Reino Unido y Estados Unidos de América. Estos deben regir su actuar por la preocupación por el bien común. La aceptación del ejercicio de la dominación propia del poder político precisa de unos poderes públicos comprometidos con el bien común en los términos señalados. sino que remite al establecimiento de unos valores por la comunidad. sino de aquella que no comprometa el bien común por anteponer los intereses de los participantes a los de la comunidad. El interés público requiere de una ciudadanía fuerte frente a los poderes públicos.5. Leys. mediante el apoderamiento. Este planteamiento supone que el servicio público debe garantizar la rendición de cuentas a los ciudadanos. En definitiva. mantener la representación de los grupos. la ética en la Administración Pública expresa varios rasgos democráticos de 114 . lo que requiere de la participación de los ciudadanos. capacidad de respuesta. Caldwell. el espíritu de servicio y el compromiso con los ciudadanos. económicas y sociales y una Administración eficiente.Crisis y reforma de la Administración Pública Frente al interés general. responsabilidad. 1997). por el bienestar de la comunidad en su conjunto. representación. unos mecanismos de rendición de cuentas ante los ciudadanos. sino que aparece por encima de los intereses particulares (Appelby. las mujeres y las minorías. mediante el concurso de los ciudadanos y los poderes públicos. cuyo fin es establecer el bien común. El interés público no es un resultado de la interacción de los procesos de concertación entre los actores. 1950: 34-35) y su logro es una tarea del administrador público junto con los ciudadanos y los políticos (Frederickson.8. su objetivo es el logro de la cohesión social. fin de la vida en comunidad. Deben autolimitar su poder mediante una transparencia activa. todo ello bajo un liderazgo fuerte del gobierno en la sociedad. benevolencia y justicia. el interés público no es ya la suma de intereses privados. aparece el interés público. 1. imparcialidad. lo que a su vez precisa de la concepción de un Estado fuerte. no solo para otorgar el consentimiento. que no grande. 1990: 624-627) y las prácticas de las normas éticas se implantan en países como Canadá. y responder a las demandas y necesidades de los ciudadanos. la participación pública y la deliberación (Denhardt. La Administración presta servicios para alcanzar ese logro. Las normas incluyen: rendición de cuentas. integridad. Esto no implica la validez de cualquier tipo de participación. Está basado en valores compartidos como la justicia. Francia. el eficaz funcionamiento de las instituciones políticas.  Ética El debate sobre la ética administrativa lo iniciaron Finer. equidad. determinar la imparcialidad en la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos. El interés público precisa de una alianza entre el poder público y los ciudadanos. De esta manera. Kingsley y Appleby (Nigro y Richardson. 2007: 30 y 71). que es a la comunidad política lo que el interés particular es al mercado (Stone. Levitan. sino para asegurarse de que el actuar público se encamine verdaderamente a conseguir el bien común.

La ética pública debe responder a reforzar el comportamiento de los responsables políticos y gestores de las administraciones públicas con el fin de acercarlos a los ciudadanos. del comportamiento organizativo y del grado de alineamiento con la cultura política. 1999: 315. Singer. La vuelta a la preocupación por la cultura nos habla. estándares orientados al cliente y normas y valores del mercado (Haque. del empleo de funcionario público. Sancho. especialmente en los sistemas en los que la NGP está más implantada. La ética hace referencia al entorno cultural. 2000. los principios de la ciudadanía y la ética pública y adopta expresiones del mercado. CIS. la integridad de la Administración Pública está en riesgo debido al cambio que está experimentando en su relación con los ciudadanos. Cuando se trata sobre la ética pública y su fortalecimiento surge la pregunta de a qué punto hemos llegado en la vida política y administrativa si sus miembros no saben si están actuando bien o mal y para saberlo tienen que dictarse nuevas normas y códigos éticos o de conducta (Consejo de Europa. de recobrar su confianza y su adhesión a las instituciones democráticas. CIS. En este sentido supone un acierto importante al tener la intuición de que. lo mismo cabe decirse. También supone la vuelta a la necesidad de que los políticos sean referente y ejemplo de valores para la sociedad. El énfasis en un mayor y mejor comportamiento ético de nuestros dirigentes es también debido a que el público “evalúa a sus dirigentes y a sus instituciones con estándares más exigentes que los aplicados en el pasado” (Vilas. aunque en menor medida. No obstante. la pérdida de legitimidad de las instituciones es debida a la inadecuación entre los valores de los dirigentes políticos y administrativos y los valores de los ciudadanos. de la clase política y del resto de los actores implicados en la acción política. del incremento de la relación entre el servicio público y el sector empresarial. con lo que pueden derivar en soluciones de marketing político (Puig. en buena medida. 1995. En la actualidad. estos valores deben competir con los del mercado. competencia y rentabilidad (Haque. 2009: 2809). pero también a la conexión de éste con la cultura interna de la organización. productividad. 115 . Desde una perspectiva más crítica se puede señalar que las corrientes éticas de la gestión pública están orientadas preferentemente a recuperar el prestigio de los políticos. Villoria: 2000. En el fondo de esa situación se encuentra el descrédito de la política y de sus instituciones que se manifiesta en que un ciudadano no puede elegir la “profesión” de político sin asumir unos importantes costes sociales. Wenman. El riesgo proviene. 1992: 2019. por otro lado.Marco teórico actual de la Administración Pública la ciudadanía. por un lado. de la incongruencia entre las normas y los objetivos públicos y los estándares y prioridades provenientes del entorno privado y. Se trata de abordar desde una perspectiva muy concreta el problema de la legitimidad de la acción pública y de la pérdida de confianza de las instituciones. 2003). A esto hay que añadir que una parte significativa de la literatura científica sobre Administración Pública sacrifica los ideales democráticos básicos. 2000: 2394. desde la gestión pública. como eficiencia. CIS. 2000: 19. 2003). 1999: 320). 1999). al aumentar los incentivos y oportunidades para la corrupción debido al incremento de los negocios entre las empresas privadas y los responsables públicos.

Así. A pesar de que proliferen los códigos éticos de conducta o de buen gobierno en los diferentes niveles de gobierno. amenazando la adhesión ciudadana a la democracia y propiciando la aparición de partidos antidemócraticos en las instituciones. pero comportarse éticamente es una condición necesaria que el ciudadano exige a quien ha delegado una parte importante de su bienestar. supondría una buena herramienta contra la corrupción. La carencia de ética en la actuación pública genera dolor y pérdida de confianza política en la ciudadanía. El ciudadano para validar a las instituciones públicas. sobre todo. inversiones productivas socialmente y eficientes socialmente. en especial los directivos. Junto a esto exige: responsabilidad —quien haga algo incorrecto que lo pague—. transparencia. Lo que se está produciendo es un desencuentro entre los valores y referentes de actuación de los políticos y los de los ciudadanos. necesidades 116 . En un sistema político avanzado en cierto equilibrio ante una situación de desafección política tan clara como la actual cabe preguntarse quiénes son los ganadores. políticos y funcionarios. 2003a: 242). De otra manera nos encontraremos cada vez más con quiebras entre el nivel político y ciudadano manifestadas en altas tasas de abstención electoral y autoexclusión de determinadas capas sociales. por lo que no es objeto de su atención el aparato administrativo. La corrupción. que se reduzca el gasto corriente en su acepción de improductivo y. por ejemplo. que. sino también en un sentido amplio que implique el incumplimiento de compromisos. como ya vemos en varios países europeos. no parece que la solución se encuentra principalmente en legislar. no parece que el comportamiento de los dirigentes políticos y administrativos con arreglo a unos principios éticos formales sea suficiente para conectar con los verdaderos intereses y necesidades de los ciudadanos. un nuevo estilo de gobernar. sino una obligación imprescindible en la relación entre el político y el ciudadano.Crisis y reforma de la Administración Pública Los enfoques de ética pública no pretenden aportar parámetros de buena gestión. Algunos pueden ver en el enfoque de la ética pública una desviación de las cuestiones verdaderamente centrales de la legitimidad política. es una perversión de la gestión política y administrativa y no caer en ella no es mérito aludible frente al ciudadano. que no logran que sus referentes de actuación. que el ejercicio del poder público se haga de verdad en nombre de los ciudadanos (Arenilla. en el que realmente los valores de los políticos y de la Administración se aproximen o se identifiquen con los valores y necesidades reales de los ciudadanos. ya que si no se produciría un cambio en la situación. desea que se informe al contribuyente sobre el destino de los fondos públicos. información y presupuestos accesibles. de hacerse eficazmente. Los ciudadanos están demandando de los altos responsables de la gestión pública. que han pasado de la irritación a la apatía y al cinismo. no es descartable que la maraña de normas que regulan el deber ser de la actuación pública haga que el político se retraiga y disminuya así su necesario liderazgo e impulso a la actuación pública. no solo en su sentido penal. salvo en lo que respecta al comportamiento de sus recursos humanos. Es el referente mínimo de verificación de la legitimidad de sus dirigentes. Por el contrario. Los que pierden es claro que son principalmente los ciudadanos. un nuevo estilo de gestionar.

6. y los políticos que no toman medidas de riesgo. ya que realmente se trata de cuestiones distintas. de buen gobierno o de conducta van encaminados más a lo segundo que a lo primero. Este enfoque es consecuencia de la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes y del desequilibrio existente entre el ejercicio del poder y el derecho de los ciudadanos a controlarlo. respuesta ante. por los actos realizados personalmente o por las personas de las que tiene que dar cuenta. respuesta para. como: publicar la información sobre la gestión del riesgo y sus auditorías. Supone poner en marcha una serie de medidas. Para los ciudadanos los ganadores son: las empresas privadas que suplen las deficiencias de la Administración Pública. el consentimiento ciudadano y el fortalecimiento de la democracia. La responsabilidad aparece en la actualidad como una necesaria autolimitación del poder político con el fin de lograr la legitimidad. con el fin de fortalecer el papel de los gerentes.Marco teórico actual de la Administración Pública y expectativas sean asumidos y satisfechas por los responsables políticos y administrativos. 2006: 610). que ganan en comodidad porque no se les exige. 117 . Responsabilidad Los significados de la responsabilidad han evolucionado desde el modelo del Código de Napoleón que la define como la obligación individual. La cuestión central sigue siendo cómo conseguir que los ciudadanos legitimen el sistema democrático. responsabilización o accountability —en sus significados de control por organismos del gobierno y parlamentarios. hasta hoy que adquiere la dimensión esencial del “otro”. tanto sobre sus resultados como sobre su impacto. aprobar códigos de buen gobierno y de conducta. 1. La primera operaría en el plano político. y sus consecuencias. los funcionarios. por los electores y por los ciudadanos— y la obligación de los poderes públicos de suministrar la suficiente información a los ciudadanos para que se favorezca un debate de calidad sobre las políticas y actuaciones públicas. que buscan sobrevivir (Arenilla. algunas coincidentes con los mecanismos de la transparencia. Remite al origen de la soberanía y a la necesidad de que los ciudadanos intervengan en los asuntos públicos de una manera más activa que a través de las elecciones periódicas. La responsabilidad actualmente se enfoca hacia la responsabilidad pública y social con el fin de superar el significado clásico. respuesta por cuenta de (Timsit. establecer mecanismos de evaluación del rendimiento interno y externo de la Administración. 2003a: 51 y 153). establecer cartas de servicios con mecanismos periódicos de evaluación. sus instituciones y sus dirigentes y no que éstos tengan mejor valoración ciudadana. Sin embargo. e informar sobre el rendimiento del presupuesto. a veces los intentos de modernizar o reformar la gestión pública y la introducción de códigos éticos. los altos responsables de la gestión pública —políticos y funcionarios— inmovilistas. distingue entre responsabilidad e imputabilidad. Implica rendición de cuentas.8. tras algo más que el descuido por la NGP de dos principios: que el Estado es responsable para la comunidad que gestiona y que responde ante ella. como respuesta a. La NGP. pasando por un significado ético y filosófico de justificación o responder ante los demás.

pero no son los destinatarios del voto ciudadano. quienes darían cuenta al Parlamento de la marcha de los servicios. los servicios que se prestan bajo su dirección y con la realidad política en la que los gerentes no se presentan a las elecciones ni tienen un papel relevante ante la opinión pública. Si se quiebra el circuito. funcionario o empleado público descansa esencialmente en su sometimiento a la dirección política. Existe un itinerario ascendente de legitimidad y otro descendente de responsabilidad que se alimentan el uno del otro. Para el ciudadano. el responsable último de la actuación pública. el político se identifica predominantemente con los máximos responsables políticos de cada Gobierno. en cualquier dimensión. políticos y funcionarios. CIS. 2008: 2778. 2008: 2777. Ésta es legítima porque es posible realizar en cada paso del itinerario la vinculación entre el voto y la fase específica de la acción pública y. 118 . pero también el de la desafección de las instituciones. en las diversas fases de las políticas públicas o en las funciones administrativas. Representa un elemento muy definidor de los principios de la NGP y de su enfoque. de los partidos políticos. dado el predominio casi absoluto que el poder ejecutivo tiene en la vida política y social. El efecto final de la separación entre responsabilidad e imputabilidad probablemente no sea sino la impunidad de determinados políticos. La legitimidad del gerente. no puede ser otro que el político. 2008: 2749). y puede generar diversos comportamientos. algo que está en el centro de la pérdida de legitimidad del sistema político en las democracias representativas. Lo que sucede es que esta original distinción choca frontalmente con el circuito de legitimidad existente entre el ciudadano que vota a los políticos. el ciudadano puede llegar a percibir una actuación ilegítima en mayor o menor medida. Los gerentes serían así los responsables directos ante el legislativo. CIS. lo que puede producir insatisfacción política. por lo que es necesario profundizar en él. de la política y de la Administración Pública (CIS. ya que la responsabilidad política y electoral sigue siendo atribuida por los ciudadanos a los políticos y no a los gerentes. La legitimidad del sistema democrático descansa en la transparencia del itinerario que va desde el voto depositado por el ciudadano en la urna hasta la acción pública que se ejerce sobre el ciudadano. incluso en los países donde los principios de la NGP se han aplicado con rigor. La imputabilidad obra en el plano de los gestores. Como se ha señalado anteriormente. Este es el corte más real entre política y Administración Pública y no se difumina simplemente porque en muchas ocasiones sea difícil separar el papel de cada uno de los actores. especialmente. desafección o pérdida de legitimidad del sistema democrático. siendo el más visible el de la abstención. 2009: 2794. CIS. porque es posible exigir la responsabilidad política de cada actuación a la institución y a los responsables concretos de ésta.Crisis y reforma de la Administración Pública en especial la dimisión. solo serían exigibles cuando se pueda demostrar la implicación personal del ministro en la mala gestión. Los empleados públicos de la Administración son responsables de algunos de los escalones del itinerario descrito. esta separación entre imputabilidad y responsabilidad apenas ha tenido efecto en la realidad. En los sistemas representativos como el español.

De esta manera. verá reducido el valor de su participación en las urnas si el gobierno no defiende sus intereses. como en el caso español. Timsit. incluidos los derechos que posibiliten su autorrealización en la sociedad. como protectora de los ciudadanos y garante del interés público y no tanto como gestora ni administradora directa de la comunidad (Timsit. la Administración y sus empleados públicos han de asumir el compromiso con el modelo sostenible de desarrollo y una mayor responsabilidad moral en su actuación con el fin de satisfacer las necesidades humanas fundamentales (Dwivedi y Henderson. Fukuyama. Esto implica que tiene derecho a intervenir en la vida de la comunidad por su indisponible papel de garante del interés público y de defensa de la sociedad de las amenazas a las que se ve sometida y que ponen en riesgo su cohesión. 2006: 614). 1997: 38-39. Esta distinción resulta más evidente con los actores sociales. En este nuevo significado de responsabilidad. así como ha de facilitar realmente la construcción de una comunidad de valores y de intereses. 119 . la responsabilidad de impulsar una nueva cultura cívica también es de los poderes públicos y de la Administración Pública (König. La Administración Pública debe garantizar los Derechos Fundamentales de las personas. El ciudadano. 2005: 73. La distinción señalada no se contradice con el hecho de que los funcionarios tengan una doble legitimidad —la profesional y la derivada de su sometimiento al poder político—.). normalmente de control. lo que determina que el ciudadano atribuya en determinados casos mayor legitimidad a algunas actuaciones técnicas. 2007: 611 y ss. aparece una nueva faceta de la responsabilidad para los poderes públicos y en especial para la Administración Pública. Este hecho hay que enmarcarlo en la cultura política que puede admitir que una parte muy importante de los nombramientos políticos recaiga en funcionarios públicos. 1999: 29-30). lo que además se ha convertido en una exigencia legal para los puestos de director general y equivalentes y de subsecretario de la Administración General del Estado. especialmente el no organizado.Marco teórico actual de la Administración Pública Es precisamente el principio de responsabilidad política ante los ciudadanos y las urnas el que permite hacer la distinción entre todos los actores públicos y privados intervinientes en los procesos de las políticas públicas. Finalmente. 2010). debido precisamente a su naturaleza profesional reconocida socialmente. ya que la posible colisión entre la representación democrática y la participación ciudadana ha de saldarse a favor de la primera si se desea ser coherente con el sistema de representación democrática y porque los actores sociales no tienen por qué buscar el interés público. de los funcionarios que a la de los políticos. La posición mantenida supone una nueva definición del Estado desde la responsabilidad y la transparencia que implica aumentar la fuerza fundamental de sus instituciones con el fin de completar las funciones que solamente los Estados pueden asegurar (Castells. La realidad anterior nos debe hacer reflexionar sobre la dificultad de trasponer sin la debida reflexión los principios generales adoptados bajo la óptica de la empresa privada o de otros sistemas culturales diferentes a un sistema político-administrativo específico.

sino que se trata de un principio fundamental del ejercicio democrático del poder y el antídoto más eficaz contra la corrupción.Crisis y reforma de la Administración Pública 1. que tiene una tendencia importante a la opacidad. sin una información relevante. No se trata de un principio destinado a favorecer una democracia deliberativa sino a fundamentar una verdadera democracia representativa. accesible y fiable. Para que sea efectivo se requiere el concurso activo de los poderes públicos con el fin de que hagan los procesos decisionales y de ejecución más visibles y entendibles para todos. como requisitos señalados por el Banco Mundial para una información transparente (Villoria. Se busca con ello aumentar las capacidades de los ciudadanos para que puedan implicarse en la vida política y les permita afrontar la complejidad de los asuntos públicos. el de transparencia supone el apoderamiento de los ciudadanos con la misma finalidad: un poder político más sometido a los ciudadanos. al menos es la razón que se suele esgrimir para limitar la transparencia. Sin duda es la transparencia.8. La esencia de la transparencia es la información que responde a la idea de la democracia griega de que es necesario ciudadanos educados en los asuntos políticos en la vida de la comunidad. Serán los liberales elitistas los que más énfasis pondrán en una información y el conocimiento suficientes para “evaluar racionalmente las decisiones de gobierno” (Schumpeter. el de una información transparente para todos y no solo para determinados grupos o para las redes. 2010b: 96). No comprende solo el conjunto de instrumentos que ayudan a iluminar el poder público. mediante el voto o mediante la participación en los grupos de interés y redes de políticas. son las iniciativas ciudadanas o de grupos de interés las que han conseguido encauzar o detener con un debate público determinados proyectos perjudiciales para la comunidad. Es probable que una aplicación en los mismos términos de 120 .7. Es necesario insistir en este aspecto. De esta manera. Es posible que el rendimiento de los servicios públicos se vea afectado negativamente por el suministro de una información abundante y permanente. Transparencia En un libro dedicado a los instrumentos de modernización administrativa y a sus fundamentos teóricos cabe preguntarse cuál es el principio que más innovación y cambio puede introducir en la Administración Pública. Un ciudadano debidamente informado será más exigente con sus representantes y dirigentes políticos y estos serán más responsables con los ciudadanos. Por su parte Dahl (1999: 92-93) destacará la necesidad de la educación cívica y de fortalecer las instituciones encargadas de promoverla. La finalidad inmediata de la transparencia y de la consecuente mejora de la información es incrementar el control y la evaluación de los poderes públicos y especialmente de la Administración Pública. En muchas ocasiones. Si el principio de responsabilidad implica una autolimitación del poder político. Sin embargo. no es posible formarse una opinión válida para intervenir en los asuntos públicos. 1971: 335). ya que se esconde detrás del ejercicio opaco del poder. ni esta cuestión ni la contraria se han demostrado y sí se han observado los efectos positivos de la transparencia en políticas de gran incidencia en la vida ciudadana como la medioambiental que goza de un alto nivel de transparencia legal en la Unión Europea. de calidad.

crear defensores sectoriales del ciudadano. siempre que sea posible. por muy abiertas que sean. favorecer de forma efectiva el acceso a las oficinas públicas y a sus tramitaciones. difundir ampliamente los resultados de la actuación pública. procurar que los ciudadanos conozcan y entiendan las consecuencias de las decisiones de gobierno. es que los códigos establezcan mecanismos que aseguren el cumplimiento de la transparencia. establecer paneles de consulta permanente sobre la calidad de los servicios. simplificar las normas y los procedimientos. La fuerza transformadora de la transparencia en la acción pública aconseja incluir medidas efectivas y evaluables en los planes de reforma o modernización. la asignación clara de responsabilidades de los actores públicos. informar periódicamente sobre el funcionamiento de los servicios públicos. como los siguientes: fijar plazos para las respuestas a las peticiones de información. Entre las medidas de fortalecimiento de la transparencia se van a destacar los siguientes: poner a disposición de sitios de Internet toda la información pública. tanto de forma presencial como virtual. interpretar los datos de interés para los ciudadanos. También se achaca a la transparencia el riesgo de que la información suministrada sea utilizada por determinados grupos para sus intereses particulares y para tratar de manipular los procesos decisionales públicos. Estas medidas deben posibilitar la garantía de acceso a la información a todos los ciudadanos. Es evidente que en este riesgo también incurren ya los integrantes de los procesos corporativos y no son ajenos a él los grupos participantes en las redes de política. poner a disposición de los ciudadanos información relevante sobre los controles externos efectuados. publicitar ampliamente la posibilidad de disponer de dinero público mediante ayudas. las mejores prácticas en el ámbito de la organización y las recomendaciones de las organizaciones internacionales. informar sobre el rendimiento del presupuesto. publicitar suficientemente todos los sistemas de accesos. la publicación de documentos preparatorios a los proyectos normativos. informar sobre el gasto y la coordinación entre los diversos niveles de gobierno. informar sobre la concesión de ayudas financieras a particulares. el establecimiento de comunicación on line sobre la programación gubernamental y legislativa. planes y programas. Algunas de las medidas anteriores pueden encontrarse en los códigos de buen gobierno que se han aprobado en los últimos años. aprobar códigos de buen gobierno y de conducta. y la comprobación sencilla de la ejecución de los procesos. controlar la publicidad oficial. la transmisión de información relevante para conocer los procesos públicos y fomentar el debate público y las responsabilidades compartidas. especialmente en el caso español. promoción y carrera y la retribución de los empleados públicos. fomentar el análisis objetivo de la realidad. Más raro. favorecer el conocimiento y la competencia. explicar el funcionamiento del gobierno. el intercambio de experiencias entre los empleados públicos y la creación de foros de discusión. establecer sanciones claras en caso de violación de la legislación sobre la 121 .Marco teórico actual de la Administración Pública la transparencia en políticas como la del suelo y la de urbanismo hubiese impedido el lamentable espectáculo de la corrupción en España de estos años. tanto sobre sus resultados como sobre su impacto.

la transparencia ofrece mecanismos de cambio provenientes del exterior y de apoderamiento de los ciudadanos individuales y los grupos organizados. e informar a los ciudadanos de las medidas y sanciones adoptadas para asegurar el principio de transparencia. entre las que hay que incluir a la democracia representativa. Finalmente. que así pueden comprobar cuáles son los referentes de actuación y los intereses de los poderes públicos y de los políticos.1.8. consecuentemente. gobernanza o de cualquier otro tipo. muestran una menor exigencia política para los individuos. Se justifica así la posible exclusión de sus intereses y preferencias en la conformación del interés general o bien público y la obligación de aceptar lo acordado por los participantes en su determinación. desde esta posición. que son adoptados internamente por el bloque Gobierno-Administración Pública. sirve para formar buenos ciudadanos dirigidos hacia el bien común que aportan a la vida política virtud y unas miras altas a cambio de honor y justicia. es la posible exclusión del interés de la mayoría de los ciudadanos. Contribuye a la calidad del voto y del debate público y a mejorar la educación cívica de los ciudadanos.  Participación 1. la paz y la libertad y. De aquí proviene también que otras formas políticas. La manera de cohonestar la libertad individual y la colectiva se produce a través 122 . Estos mecanismos posibilitan fundamentar el voto individual y la participación efectiva en los procesos de las políticas públicas. que tiene un valor instrumental. tiene como finalidad establecer mecanismos efectivos de responsabilidad de los dirigentes públicos. como para los antiguos griegos. Frente a los procesos modernizadores. y lo mismo se podría decir de la participación o de la rendición de cuentas. es un potente instrumento transformador de la gestión pública al iluminarla y hacerla más visible a los ciudadanos. los administradores y los grupos de interés. En definitiva. la transparencia es un instrumento de fortalecimiento de la ciudadanía y. de la democracia. La libertad y la igualdad liberales protegen la libertad individual y los derechos naturales frente al Estado y la colectividad.8. La participación ciudadana. 1. es necesaria hoy para preservar y fortalecer el Estado de derecho. Además. Frente a esta posición se encuentra la idea básica liberal de que existe un claro dominio de la libertad individual frente a la libertad política de participación en los asuntos colectivos. En esta cuestión. cuando se produce esto es precisamente porque los ciudadanos no ejercen su obligación de intervenir en la vida política de la comunidad.8. nuestro país está bastante alejado de nuestros principales socios comunitarios. por lo que un verdadero ciudadano será el que se implique en la vida política.Crisis y reforma de la Administración Pública transparencia y el acceso a la información.8. Para los defensores de la democracia participativa. sean de concertación.  Consideraciones teóricas La idea de que la participación ciudadana es imprescindible para lograr la continuidad del Estado y de la sociedad entronca con la democracia ateniense. Una cuestión central en los procesos de participación.

Hay sin embargo una serie de cuestiones que los defensores de una participación ciudadana intensa no han resuelto. bien porque el Estado es más formal que real. 1999. Khan et al. La primera es la necesidad de que los ciudadanos tengan juicio político autónomo y competencia política para que exista la misma posibilidad de participación. Papadopoulos. 2003). lo que ha hecho que aparezcan con fuerza las ideas comunitaristas. al. 1984. La participación tiene diversos significados según sea la sociedad en la que se pretenda implantar o extender. 2001. También han ganado posición las ideas que. sin abandonar el ideal político de los derechos y libertades individuales. Entre ellas destaca el republicanismo que. desde la ideología liberal. La tercera se refiere a cómo evitar que los procesos participativos refuercen el elitismo de la política y que ello genere mayor extrañamiento de los ciudadanos y más pérdida de legitimidad del sistema político. Croch. Este efecto se puede lograr cuando se culpa a los ciudadanos de la debilidad democrática por no participar suficientemente en la vida política o social. prima la comunidad sobre la libertad individual y opta claramente por la democracia deliberativa frente a la representativa.Marco teórico actual de la Administración Pública del mecanismo de la representación política y la división y equilibrio de poderes. El contexto ideológico. bien porque se presente como una alternativa ideológicamente buscada a las formas políticas existentes. Schmitter. Botella. El auge de la participación ciudadana se debe fundamentalmente a la debilidad de la democracia representativa. igualitaristas. mantienen que la participación política tiene un valor por sí misma y es fundamental para el autodesarrollo moral y la protección de los intereses individuales. Esta es la diferencia fundamental con la democracia directa y el republicanismo.. colectivistas o antiestatalistas. 2002. No es descartable que algunas propuestas de participación incluyan en su formulación o en su resultado una perspectiva antidemocrática de la sociedad y de sus instituciones. Los enfoques sobre la participación tratan de reforzar la legitimidad de la democracia mediante la integración en las instituciones políticas de grupos sociales o mediante el uso de una serie de técnicas que legitimen la decisión política (Pateman. Esta perspectiva responde a una preocupación central de los dirigentes políticos y de algunos grupos sociales. 1985. la información y el conocimiento suficientes para evaluar racionalmente las decisiones de gobierno. 1999. En algunos casos mediante el énfasis en la participación se expresa la necesidad de construir instituciones políticas inexistentes o inoperantes. 1999. 123 . Blanco y Gomá. La segunda es otorgar al ciudadano medio la educación cívica. 1970. 2000.. Barber. especialmente de aquellos que entienden que la democracia es más formal que real y proponen una “democratización de la democracia” (Navarro. Dienel y Harms. económico e institucional hace que el alcance y significado político de sus medidas puedan ser muy diferentes. para lo que se proponen nuevas instituciones que son ocupadas por los grupos más orientados hacia algunas formas de participación. Font et. La última es explicar por qué la participación en grupos o en redes de política es la verdadera contribución de los ciudadanos a la vida política de la comunidad. 2000).

De esta manera. en ocasiones. Uno de los problemas de la participación como solución a la pérdida de legitimidad democrática es la inexistencia o la dificultad de establecer mediciones que nos hablen de su eficacia. y no con los propios de cada uno. La conclusión es que las sociedades con cultura cívica (Reino Unido y Estados Unidos) tienen un campo de actuación más amplio frente al Estado que las que son de cultura clásica (Alemania y Francia).8. 1987: 283-284). El segundo modelo descansa en el dominio del Estado y de la Administración. favorecer la inclusión de los grupos sociales y de los ciudadanos individuales. Por otra parte. las consultas ciudadanas. De ahí que algunas propuestas de la participación tengan más cabida en los grupos igualitaristas que en los jerárquicos o competitivos (Wildavsky. los presupuestos participativos o la implicación ciudadana en los mecanismos de evaluación de la actuación pública. Resulta de gran transcendencia la diferenciación de König (2010: 1190 y ss. junto con otros instrumentos participativos. acertar en la gestión pública y hacerla más eficaz. 124 . la implicación activa de la sociedad en los planes estratégicos. su completo logro puede generar una sociedad en la que los ámbitos autónomos de decisión personal o sociales de carácter grupal no formalizado sean muy reducidos (Baker. el riesgo de que los aspectos ideológicos primen sobre el objetivo de lograr un mayor capital social y una mayor legitimidad institucional. indudablemente es un mecanismo imprescindible en la formulación de políticas públicas y en su gestión. el establecimiento de foros de deliberación sobre los más variados asuntos públicos.) entre países con un modelo cultural de Civic culture y los que poseen una cultura clásica. Su finalidad es fortalecer la democracia y la legitimidad de la Administración y del resto de las instituciones políticas. La apertura de la elaboración de las normas a los ciudadanos. 2002). todos ellos apoyados por las nuevas tecnologías. deben tenerse en cuenta por los responsable de las administraciones públicas. También es posible que los ciudadanos crean que la mejora de la democracia representativa pasa porque sus representantes y las instituciones a las que mantienen actúen de acuerdo con los intereses y las expectativas de los ciudadanos. además de ser contribuyente fiscal y político en las elecciones. A pesar de los problemas teóricos y prácticos que presenta la participación. la cogestión entre la Administración y los grupos de determinadas actuaciones y programas. oriente su vida hacia la entrega de su tiempo a la colectividad. así. Se corre. que aporta la identidad a la sociedad. Si esto puede ser deseable como tendencia.Crisis y reforma de la Administración Pública 1. los aspectos de la cultura política de cada sociedad tienen una fuerte incidencia en la participación ciudadana. la existencia de múltiples técnicas y soluciones que se suelen integrar en la participación hace que ésta se desdibuje al considerar como tal tanto una encuesta como la intervención ciudadana en los presupuestos participativos.8.  Alcance y límites de la participación ciudadana Al ciudadano. que subordine sus intereses personales o de otro tipo a los de la comunidad. se le pide que.2. El primer modelo se caracteriza por la participación y el pluralismo basados en la comunicación y en las convicciones y por poseer una cultura del consenso y de la multiplicidad.

a las que hay que añadir su facilidad adaptativa que permite asumirlos sin tener que llegar a cuestionar esencialmente el ejercicio de la política y el equilibrio entre los actores políticos “tradicionales”. 2007). Los procesos participativos muestran que los ciudadanos en países como España intervienen de una manera escasa en las organizaciones sociales (Montero.Marco teórico actual de la Administración Pública Con todo. 125 . Estos son la pérdida de legitimidad de las instituciones y los dirigentes políticos. se participa en pocas políticas públicas y esencialmente en las de ámbito local. las organizaciones sindicales que las vecinales. En el resto de los países esa participación es variable. Las primeras. Por su parte. En este sentido. Font y Torcal. no ha hecho detener la caída de la legitimidad institucional y que se suela circunscribir a determinadas responsabilidades locales (Botella. es que no ha logrado implicar a un número suficiente de personas en las diferentes iniciativas. A la vez. Esas competencias tienen una baja relevancia ciudadana y la participación de las organizaciones sociales en ellas se encuentra limitada por la previa participación de otras organizaciones en los escalones superiores. la participación en el escalón local se realiza sobre competencias de ejecución que en muchos casos están condicionadas por la regulación o la financiación de los entes de escalones superiores. en la formación y mantenimiento de esas redes tiene un papel importante o determinante el poder público. 1999: 216). paradigma de la democracia participativa. muy especialmente en el mundo local. entendida como solución a la legitimidad institucional. 2000: 15). pero en el mejor de los casos es difícil que permita asegurar que nos encontramos en un momento histórico que suponga la desaparición del modelo de representación democrática por otro basado en redes sociales que goce de la legitimidad de la mayoría de los ciudadanos. la escasez de transparencia en la gestión pública y la falta de asunción de responsabilidades por los dirigentes políticos. por ejemplo. tienen garantizado legalmente el acceso a los más variados foros institucionales. Esto no ha impedido en el caso español que numerosos municipios hayan puesto en marcha reformas institucionales para propiciar la participación de los ciudadanos (Navarro. y existe una jerarquía institucional derivada del reparto competencial y de la ordenación de las organizaciones sociales en escalones territoriales y de representación. pueden ser vistos como un instrumento para mejorar los resultados de la Administración Pública y para tomar decisiones mejor aceptadas por los ciudadanos. en el caso español. no tiene el mismo nivel de representación institucional. Parece más sensato afirmar que esas redes fortalecen el modelo de gobernanza. Además. los presupuestos participativos. En general. Quizá sean estas las claves de su éxito. se han convertido en un instrumento que sintoniza con las necesidades más acuciantes de la democracia representativa. la principal observación que se puede hacer a la participación ciudadana. mientras que las segundas están circunscritas al ámbito municipal y para las materias propias de dicho ámbito. estas políticas suelen ser de ejecución o se sitúan preferentemente en la fase de ejecución de las políticas públicas. con el fin de lograr una mayor eficacia en los resultados de las políticas y una mayor adhesión ciudadana a las instituciones políticas. En España. En algunos casos estas organizaciones pueden estar estructuradas territorialmente y actuar jerárquicamente.

en el caso español. no parece claro el nexo causal entre abstención electoral y participación y tampoco es claro que los ciudadanos necesiten incentivos participativos distintos a la participación en los procesos electorales. la responsabilidad y la eficacia a la propia participación y que es probable que una eficiente democracia representativa resulte mejor que cualquier democracia participativa (Caciagli. 1999: 19). por lo que mantiene que es preciso que los intereses ciudadanos estén representados directamente en algunos procesos administrativos. Otro aspecto que no deja de sorprender es que en ocasiones las reivindicaciones de abrir nuevos cauces participativos en. 2000: 11). el mundo local coincide con altas tasas de abstención electoral. Si de un proceso se trata. no resulta del todo realista en la actualidad hablar de políticos diletantes frente a la expertise o la permanencia del burócrata.Crisis y reforma de la Administración Pública La justificación de que la participación es un proceso cultural que exige una larga socialización contrasta con la rapidez con la que se han incorporado. incluso en los municipios en los que se han experimentado nuevas formas participativas. Por último cabe preguntarse si no sería más democrático prestar atención a las opiniones individuales. con la falta de identificación de los ciudadanos con los referentes de actuación de sus dirigentes políticos y con la eficacia del funcionamiento de la democracia. como se ha señalado. otros usos y valores a nuestra cultura política. Esta tendencia parte de un concepto de Administración de corte tradicional y persigue un modelo de relación entre políticos y funcionarios en el que el dominio político lo ejercen los primeros sobre los segundos (Vilas y Bastos. 2000: 11). En enfoque de participación ciudadana alcanza también al interior de la Administración Pública (Brugué y Gallego. También puede explicar la baja participación electoral que los ciudadanos perciban que la relevancia política de las cuestiones locales es menor a la de los otros niveles territoriales. En este sentido. distingue entre la legitimidad de la Administración Pública y la legitimidad del sistema político. 2007: 29). Sin embargo. una vez que han sido enriquecidas por el debate y la discusión (Vallès. considera a aquella como un instrumento. Podría apuntarse como hipótesis que quizá todo ella tenga que ver. las oportunidades de participación son desiguales y dicha participación está con frecuencia subordinada al logro más importante del gobierno. aunque establece una conexión a través del rendimiento institucional. la transparencia de los procedimientos. por lo que rechaza lo que entiende que son comportamientos autónomos. Se trataría de una variante del concepto de Administración democrática que no considera el argumento de la neutralidad y la imparcialidad de la Administración Pública y de sus integrantes (Pollit. Los políticos hoy son más “profesionales” 126 . Tampoco conocemos con exactitud la relación entre legitimidad y las necesidades sentidas por los ciudadanos en cuanto a su integración en el sistema político. Además. ya que un ciudadano corriente puede tener un entusiasmo participativo alto pero no lograr igual influencia que otro ciudadano integrado en un grupo poderoso o fuertemente organizado (Vilas. entiende que las relaciones de la Administración Pública con los grupos sociales se mueve en el círculo de los intereses de los grupos burocráticos. que es la victoria electoral (Navarro. Queda la cuestión de la confusión entre participación e influencia. 1999: 71). carecemos de medidores y de mediciones suficientes que nos digan en qué fase del proceso nos encontramos. por ejemplo. Es posible que los ciudadanos puedan anteponer la honestidad. 1997: 34). 2001).

que el gobierno debe tener en cuenta a los intereses de los ciudadanos no participantes. mejorar la legitimidad del gobierno (Bourgon. coyunturales e inestables. su descontextualización y el predominio de los microenfoques. aunque esto es variable si atendemos a los diversos niveles territoriales y a cada institución (Baras. 2007: 29). El riesgo de no hacerlo es el de la tecnificación de dicha gestión. Esta misión no se puede realizar en la actualidad sin tener al ciudadano como referente central de la actuación pública. Servicio a los ciudadanos 1. Bodiguel. 1992: 138-139). La manera de satisfacer los referentes de actuación de los ciudadanos es situarse en su punto de vista. La satisfacción de los referentes de actuación de los ciudadanos ha de ser el objetivo de las instituciones políticas y de la Administración. 2010). es menos transcendente lo que hace la Administración Pública que su “para qué”. lo que se persigue. para lo que tiene que ser la voz de los ciudadanos que. Para esto último hay que considerar lo ya mencionado sobre los límites de la participación y. muy especialmente.9. consultar su opinión periódicamente. No se trata solo de que los servicios púbicos sean tan buenos para los ciudadanos individuales como para los ciudadanos más activos (Pollit.1. desarrollar medidas claras de transparencia y rendición de cuentas y fomentar la participación de los ciudadanos en el diseño y la prestación de los servicios. mientras que en otros en los que la participación se remita al intercambio de información con éstas. 1997: 112-113.8. Desde esta perspectiva. 2007: 15 y 18). Botella y Colomé. Las dificultades para lograrlo son muchas y algunas evidentes.8. lo que complica la gestión pública. en ambos casos se debe esperar el liderazgo claro del Gobierno. a quienes debe representar en las interacciones que mantenga con las redes y grupos de interés. mejorar su implementación y.Marco teórico actual de la Administración Pública que nunca y cuentan con importantes apoyos para solventar el hipotético dominio de los burócratas (Vilas. 127 . pero el beneficio es acertar más con las decisiones políticas. sino que el gobierno sea el garante del interés público. Esto también implica que el contenido y alcance de la participación deberán ajustarse según la materia o función a tratar (Pochard. Obliga a diversificar la atención y la prestación de servicios por segmentos de población y por las demandas y circunstancias de los individuos. 2007: 42). Estos dificultan la distinción entre la gestión pública y la privada diluyen del interés general o del bien común en una serie de intereses fragmentados. no intervienen en la participación ciudadana. apoderarles.  Presentación del tema Se ha tratado de argumentar hasta ahora la necesidad de un enfoque propio para abordar los problemas actuales de la gestión pública que contemple su conexión con las grandes cuestiones políticas que afectan al Estado y a la sociedad.9. 1. Esto implica concebir a un ciudadano no uniforme en sus intereses ni en el tipo de servicios a prestarle. por múltiples razones. La gestión administrativa pública debe tener como eje central de su teoría a una Administración Pública al servicio de la democracia y de la integración y la articulación social y cuya misión fundamental sea dotar de legitimidad institucional al Estado y al sistema político. Habrá algunas materias en las que el Estado prácticamente aparezca como un actor más en los procesos de negociación o concertación con las fuerzas sociales.

Los gobiernos y sus administraciones se orientan. en ocasiones. Además. como el gran culpable cuando no participa de acuerdo con un modelo que se entiende que es el correcto para él. a proteger sus intereses. 1998). En enfoque de la gobernanza democrática y las corrientes como la ética pública tratan de actuar en el nivel emocional con el fin de lograr mayor legitimidad institucional. de integridad ética. 1999: 29).2. a la vez. de participación deliberativa o los códigos éticos o de conducta.8. En primer lugar. La perspectiva actual presenta una serie de debilidades. mayor probabilidad hay de que reciban beneficios del sistema” es de difícil comprobación (Vilas. por ejemplo. El recurso al ciudadano es visto como la gran solución a la falta de legitimidad institucional y del sistema político en general y. en primer lugar. lo suelen ser sobre cuestiones irrelevantes. se constata que la correlación entre la legitimidad de resultados y la institucional es débil e incompleta y que los intentos de fortalecerla mediante los diversos instrumentos participativos siguen sin dar los resultados esperados. Hay otra alternativa al círculo vicioso de la legitimidad política basado en que no hay más porque no se participa lo suficiente: disminuir el ámbito y la transcendencia de la política en vez de suplantar la voluntad de los ciudadanos (Vilas. Los procesos participativos de asignación de preferencias en el gasto público. se constata con mucha frecuencia que el valor declarado de los ciudadanos sobre una cuestión pública no se corresponde con su valor operativo ni. redefinir la relación entre comunidad y poder político. 2002). 2003a: 147 y 241). En los que los proveen hay que incluir a los integrantes del poder. 2000: 33) por los dirigentes políticos o los poderosos de todo tipo. Los procesos de evaluación de la acción política se hacen desde unos referentes de verificación que no suelen coincidir con los referentes ciudadanos y sí con los de los decisores políticos (Behn. Es posible que la no participación se deba a que la hipótesis de partida “cuanto más participan los individuos en las decisiones. Éstas corrientes creen en la fuerza de la sociedad por sí misma o mediante el mercado para 128 . con lo que finalmente hacen. esto es. por lo que tienden a organizarse más en torno a las necesidades y estructura de quienes proveen los servicios que la de quienes los reciben (Modernizar la Administración. a los sindicatos. Éstas actúan también en el nivel emocional del individuo donde se manifiesta el estilo de gobernar y los referentes de actuación y necesidades de los dirigentes públicos (Arenilla. El ciudadano puede sentirse perplejo ante las tendencias actuales que predican la devolución de poderes del Estado a la sociedad. Situación del ciudadano Es preciso reescribir la gestión pública desde la óptica del ciudadano. a las organizaciones empresariales y a otros grupos poderosos. A esto se dirigen las medidas de transparencia.9. La eficacia y la eficiencia de la gestión pública son solo una condición necesaria para otorgar la legitimidad a las instituciones políticas. Esto es. a los funcionarios. 2000: 10). provenientes tanto de las ideologías conservadoras como de las nuevas tendencias de la izquierda (Baker. a los políticos. de rendición de cuentas.Crisis y reforma de la Administración Pública 1.

sin abandonar el necesario logro de la eficacia y de la eficiencia. es probable que fuera necesario cambiar la decisión. Cuando se produce esta devolución se suele fortalecer a los actores poderosos políticos. sustentado en la valoración que los ciudadanos hacen de la acción pública y política desde el nivel de los sentimientos. Esta es una institución compleja. En esta realidad se da más importancia a los hechos que a los sentimientos (Inglehart. Si la gestión pública se analizase preferentemente desde la perspectiva del ciudadano. pero no es suficiente. la eficiencia o la calidad tiene como fin que las personas estén satisfechas con sus instituciones políticas y administrativas. que es una fuente generadora de confianza en el futuro para las personas y que con sus actuaciones puede ayudar a fortalecer la democracia. especialmente en la Administración Pública. 1999: 131) muy alejadas. Esto supone enfrentarse a una serie de prejuicios actuales basados en el predominio declarado de lo racional sobre los sentimientos. 1. aunque existen serias dificultades para saber realmente cómo hacerlo.8. Los ciudadanos pueden estar satisfechos con un servicio concreto. por ejemplo en el caso de las políticas públicas. en ocasiones. Los ciudadanos responden a cuestionarios elaborados desde las necesidades establecidas por los dirigentes públicos que tienen sus propios intereses y su forma de ver la realidad. pero no lo 129 . al menos. que es la principal o única fuente de bienestar para muchos de ellos. 2007: 2676). modificar los referentes de verificación y. de las necesidades ciudadanas. consecuentemente. El logro de la eficacia. no se mezcla formalmente la política con la Administración y se ofrecen como objeto de elección a los ciudadanos para medir su satisfacción diversas soluciones a un mismo planteamiento (CIS. como se ha visto en la actual crisis económica e institucional. las prioridades de la gestión pública. De ésta se predica su sometimiento a los procedimientos formales. Un nuevo ciudadano Prestar los servicios públicos con eficacia es condición necesaria para tener éxito en los procesos de calidad o modernización. Cambiará también el “para qué” de la actuación pública o. aunque la toma de decisiones se asemeje claramente a un regateo entre élites políticas y administrativas (Dahl. Sería preciso elaborar un nuevo paradigma administrativo.9. Para ello es preciso indagar si los objetivos que se pretenden lograr con los procesos de calidad satisfacen realmente las necesidades y expectativas de los ciudadanos en relación con la Administración Pública.3. ya que es preciso que la modernización y sus logros sean validados por los ciudadanos. que garantiza los derechos y libertades de los ciudadanos.Marco teórico actual de la Administración Pública resolver los déficit democráticos actuales y para buscar un nuevo modelo de relación entre la sociedad y sus instituciones políticas. sociales y económicos. lo que no se está logrando. 1990 en Vilas. 2001: 40). se añadirán nuevos valores a la forma de lograr la integración y el equilibrio sociales. Se suele decir que en la época actual el paradigma de las organizaciones públicas y privadas ha pasado de fundamentarse en la prestación de servicios o en la fabricación de productos a hacerlo en la satisfacción de los individuos.

2009). El ciudadano desea que la Administración se alinee con sus valores y necesidades. ni con los funcionarios (CIS. Esta exigencia choca con la cultura política dominante en España y con el actual funcionamiento de los partidos políticos. 2777. 2657. la vivienda. CIS. y tomando como ejemplo las áreas de interés de la actuación pública para los ciudadanos españoles. como señalan los ciudadanos. CIS. En ese escenario se superaría el estereotipo negativo de la Administración si. 2003a: 85): que las inversiones públicas sean efectivas socioeconómicamente y que los fondos públicos sean gestionados con criterios de utilidad social. 2006: 2632. CIS. 1990: 1901. ni con su Administración Pública. IMAP. pero para la mayoría de ellos esto no es suficiente.Crisis y reforma de la Administración Pública suelen estar ni con la institución política que lo presta. CIS. 2009: 2809. Desde esta posición el ciudadano reclama a los políticos y a los directivos profesionales un nuevo estilo de gobernar. 2005). Situados en el nuevo paradigma. CIS. su voto y con el cumplimiento de las normas jurídicas y sociales. 2005: 2615. como en las últimas décadas. pero la confianza en ella es muy baja. Esto obliga a intervenir en un nuevo escenario de valores emergentes con el fin de que las instituciones políticas no sean suspendidas permanentemente por los ciudadanos. Series históricas del CIS y Series temporales del CIS. Sin embargo. servirían para que el ciudadano otorgase un “diez” de legitimidad a sus instituciones y a su Gobierno (Arenilla. ni con los políticos. CIS. 2809. las limitaciones actuales a la valoración institucional precisan de la elaboración de un nuevo paradigma de la actuación pública sustentado en el paso de un ciudadano-usuario o cliente a otro ciudadano democrático co-conformador de derechos y con la percepción de su capacidad y con potencial para exigirlos desde su posición de contribuyente al sistema político. CIS. De la Administración se valoran positivamente algunos de los productos que ofrece la “empresa”. Los intentos de lograr una mayor valoración de la legitimidad institucional se han basado hasta ahora en el éxito de la selección de los intereses sociales y de sus representantes. entre otras actuaciones. 2008: 2749. como sucede en parte con la educación concertada. estas no variarían. Si trasladáramos esta situación al campo empresarial y fuese una situación estable en relación con una empresa determinada. la solidaridad. de hecho ya lo hacen algunos cuando se les da la oportunidad de elegir. 2003a: 240). el empleo y la mejora de la calidad de vida (Datos de opinión 14. 2000: 2394. se produciría el cierre del negocio. de satisfacerse. 2007: 2700. las infraestructuras. la educación. la sanidad. 130 . en saber lo que opinaban con la mayor precisión posible los ciudadanos y en tratar de educar en los valores y prácticas democráticas a los ciudadanos. Agencia. sino que seguirían siendo. Es necesaria la eficiencia del gasto y una priorización del mismo que coincida con las necesidades de los ciudadanos. con sus impuestos. A ellas habría que dedicar preferentemente los recursos públicos. pero desde dos nuevos referentes de actuación que. Si hubiera competencia. se exigieran responsabilidades a los altos responsables de la gestión pública y se les designara de entre los expertos en el área correspondiente (Arenilla. 2778. muchos clientes probablemente se irían. 2009: 2794. lo que hace.

sino a un espacio que tiene que ver con la percepción de su posición en la sociedad y en el sistema político. Reducción del gasto ordinario. En el nuevo modelo teórico que se presenta. lo que implica disponer de información para debatir sobre las prioridades de gasto. y las cargas fiscales. la eficiencia o la calidad. entendido como meramente consuntivo. Hoy no logran hacerlo las políticas modernizadoras ya que están orientadas preferentemente a mejorar la eficacia y la calidad de los servicios públicos. en sus instituciones y en sus integrantes. suntuario o no justificado socialmente. 2003a: 86): 1. y debe producirse un debate político sobre el gasto centrado en los beneficios sociales del mismo. como comprobamos en las campañas electorales y los debates políticos trascendentes. la ilusión en el futuro como ciudadanos. 3. Que los políticos y directivos públicos escuchen. 7. 2. Para la mayoría de los ciudadanos esto es probablemente más importante que establecer.Marco teórico actual de la Administración Pública Se requiere una asignación del gasto transparente. En esa esfera es donde se sitúa preferentemente la política. Nombramiento de los altos responsables de gestión que recaiga en expertos en el área que van a desempeñar. que estos responsables tengan capacidad de gestión y que asuman riesgos. Los nuevos referentes finalistas de actuación en el ámbito público se completan con otros intermedios o de proceso (Arenilla. un espacio que hay que situar en la esfera de los sentimientos. las metas del ciudadano ya no se dirigen como referente final a la eficacia. y el orgullo profesional para los empleados públicos (Arenilla. 5. con sus expectativas e ilusiones. En este nuevo enfoque teórico de la Administración se trata de actuar en el nivel propio de los sentimientos en el que se encuentra el premio de la confianza en el sistema político. en la democracia. 4. 131 . presupuestos participativos en determinados ámbitos de representación política. 6. Evaluación y exigencia de responsabilidades a los altos responsables de la gestión pública por su actuación. por ejemplo. De ahí que se pueda afirmar que modernizar la Administración es modernizar la sociedad y que los procesos modernizadores son políticos porque su fin es transformar dicha sociedad. una mayor calidad de vida. Estas necesidades y expectativas se ubican en un nivel distinto al nivel en el que encontramos la eficacia y la racionalidad. Información al ciudadano sobre el destino de los fondos públicos y no solo sobre las asignaciones presupuestarias al comienzo del ejercicio. a los ciudadanos. de verdad. 2003a: 245). lo que requiere suministrar por el gobierno una información suficiente para que los ciudadanos puedan formar su opinión. Regulación de una forma eficaz las ayudas públicas. Planificación de las actuaciones públicas con el fin de que sea posible que el ciudadano pueda exigir la rendición de cuentas a sus responsables políticos. El cumplimiento de los referentes de actuación finales e intermedios del nuevo paradigma permitiría a los ciudadanos satisfacer aquellas necesidades y expectativas depositadas en las instituciones políticas y administrativas. también tiene que ser transparente el establecimiento de las prioridades.

9. han cambiado las necesidades del ciudadano y su relación con el poder público y con sus instituciones. rutinaria y previsible. cuando se ha tratado con mayor o menor intensidad de cambiar la cultura burocrática por otra proveniente de las empresas privadas. al de la eficiencia. 1. El ciudadano puede ver con cierto aturdimiento el paso de un paradigma a otro sin que los resultados que cada uno proclama se alcancen. se ha transformado el papel del Estado en la sociedad. muchas de ellas provenientes del sector privado empresarial. Esto supone que antes de incidir en los actores y elementos que forman parte del poder.Crisis y reforma de la Administración Pública 1. y. Con todo ello y el estudio teórico desde la Ciencia de la Administración tenemos elementos de juicio para establecer algunos “parámetros científicos sobre una correcta administración” (Baena. fundamentalmente. la Administración Pública se ha transformado significativamente. El paso del paradigma burocrático. se han producido varios cambios de enfoque en la manera de aproximarse al objeto de la Administración. de la interrelación de los diversos niveles gubernamentales y de los grupos organizados.  Administración y gobernanza No hay una buena gobernanza sin un buen gobierno. En algunos casos todavía no se ha asentado la tanta veces necesaria gestión burocrática. la Administración Pública se ha extendido y fragmentado hasta niveles inimaginables hace medio siglo. Sin embargo. sujeto de derechos y obligaciones. y al más reciente de la gobernanza es una muestra de lo que se está manteniendo. la gestión pública se ha hecho compleja y necesita para alcanzar sus objetivos de las empresas privadas. cuando se anuncia la conveniencia de sustituirla por procedimientos orientados al logro del óptimo económico o a la cogestión de la Administración con los distintos grupos de interés.9. representado por las corrientes de la Nueva Gestión Pública. Lecciones aprendidas sobre gestión pública Varias décadas de reformas en las administraciones públicas en España y en los países de nuestro entorno han arrojado una serie de enseñanzas en diversos aspectos de la gestión pública. Las experiencias comparadas nos muestran los problemas surgidos del choque de culturas y también las razones de los éxitos y fracasos de los procesos modernizadores (OCDE.1. aunque quizá no en profundidad en algunos países. en la economía y en la esfera internacional. 132 . 2005b). se han introducido numerosas técnicas de gestión. Durante este tiempo se ha incrementado inmensamente el campo de interés de lo público. algunos de ellos fuera de las fronteras estatales. el cambio más significativo y relevante de estos años es el que ha experimentado el ciudadano que ha pasado de administrado. Muchas son las enseñanzas aprendidas después de numerosas reformas fracasadas y algunas exitosas. en contra de algunas posiciones. en su influencia y en sus finalidades es necesaria una Administración y unas instituciones públicas que funcionen bien. 2000: 40). se puede afirmar que. A la vista de los numerosos cambios de estos años. a cliente y a ciudadano-democrático. especialmente en las dos últimas décadas.

El balance de los distintos enfoques parece favorable a la idea de que es posible distinguir entre política y Administración. no es posible separar la estrategia de su implementación práctica ni la formulación de la política de su implementación. Esto no implica que los administradores no sean responsables. Dicho en otros términos. si atendemos al nivel superior de ese conjunto y a su función más característica. en su caso. superarlo y plantear. 1992: 45-46). Los políticos también son responsables de las decisiones. Además. se presten por la Administración o por sus entes. En ese nivel actúan los directivos públicos al apoyar la toma de decisiones y asegurar su viabilidad. 133 . porque su ápice superior también “es” político. Finalmente. ya que son un proceso integrado e interactivo de discusión que implica tanto a los decisores políticos como a los administradores (Bourgon. la excelencia. por empresas privadas u organizaciones sociales. 2007: 18). de manera que interactúen democráticamente junto con administradores y políticos. Para ello se precisan Estados y administraciones fuertes e imparciales para que puedan obtener el consentimiento ciudadano. 2007: 9). veremos que ésta es un continuum que va desde el nivel político al de ejecución (D’Amico. Esto implica la aceptación de la legitimidad de los intereses burocráticos. imparcialidad y sometimiento a la ley y de conseguir una gestión pública eficiente. las adopten en solitario. la Administración Pública tiene un papel subordinado a la política. con los administradores o con las redes de gobernanza. Es necesario garantizar la solidez del Estado y la imparcialidad de la Administración y de la función pública antes de considerar la sofisticación de los nuevos modelos de gestión (Pochard. Sin embargo. esa neutralidad implica comprometerse para que el programa del Gobierno se cumpla de manera efectiva. respetando sus respectivos papeles (Bourgon. se han ido sucediendo los enfoques que han tratado de explicar la realidad política y profesional del conjunto Gobierno-Administración. La enseñanza que hay que extraer de la relación entre política y Administración y entre políticos y administradores es que los primeros son responsables ante los ciudadanos-electores por el funcionamiento de los servicios. 2007: 29). hay que consolidar el modelo weberiano donde no lo esté o haya estado para poder. pero esto es cierto si nos referimos a la zona operacional de la Administración. Derivada de la enseñanza anterior está la idea de que es preciso integrar en los procesos públicos a la sociedad civil y a los ciudadanos.Marco teórico actual de la Administración Pública La Administración va a tener que seguir utilizando sus prerrogativas exorbitantes de poder público para poder ejercer muchas de sus funciones y como recurso último en las negociaciones con los diferentes grupos sociales. Desde el modelo de separación formal entre políticos y burócratas de la teoría weberiana hasta la distinción entre la imputabilidad de los gerentes y la responsabilidad de los políticos. Como ya se ha señalado. La relación entre política y Administración es un tema clásico de la teoría administrativa y de la gestión pública. de hacerlo de acuerdo con los principios de neutralidad. orientada a satisfacer los intereses y necesidades de los ciudadanos y a fortalecer la sociedad y la democracia. lo son del cumplimiento de las directrices políticas. la decisión. por ejemplo.

otra enseñanza que afecta al nivel decisional del conjunto GobiernoAdministración muestra que la no transmisión correcta a la Administración de la misión política y social que se pretende lograr con una política pública puede hacer que ésta devenga en ineficaz. consecuentemente. Las políticas y los programas que tratan de satisfacer necesidades públicas pueden ser más efectivos y responsablemente alcanzados a través de los esfuerzos colectivos y procesos colaborativos. Fines y valores de la gestión pública Podemos plantearnos como punto de partida de la gestión pública incrementar la libertad individual de los ciudadanos. actuar democráticamente. 134 . que implica una imbricación entre la acción y el fin concreto que el centro decisional busca satisfacer con una política y la misión general de la Administración Pública. En esta cuestión el modelo relacional dominante entre políticos y funcionarios determinará el flujo de la información entre el nivel político y administrativo y la viabilidad de la política pública. la Administración y sus integrantes han de debatir las ideas siguientes (Denhardt y Denhardt. estableciendo mecanismos eficaces de información. 2003: 4). Keramidas. es probable que se agote antes de llevar a cabo sus fines (Rochet. de la sociedad y de los Estados para determinar el éxito o el fracaso de los sistemas administrativos (Yun. su actuación. No se trata solo de la libertad de elegir. participación. raras veces proviene de su interior y cuando sucede así. 2003: 42-43):  Buscar el interés público.2. Esto supone que la acción administrativa no ha de olvidar su “para qué”.  Pensar estratégicamente.9. Bout.  Servir a ciudadanos. 2007: 94). 2006: 547). Esto supondría el punto de referencia al que encaminar los fines del gobierno y de la Administración Pública y. Esta enseñanza implica situar en primer plano el desarrollo cultural de los individuos. transparencia. El cambio en el ámbito público. sino de aumentar el ámbito de libertad de los individuos restringiendo el poder público. Una de las principales enseñanzas de estos años de reformas incompletas es que los valores y principios del servicio público son de una importancia crítica para entender el éxito de los servidores públicos en el trabajo que realizan (Denhardt y Denhardt. no a clientes.  El valor de la ciudadanía sobre el de la empresa. sino crear intereses y responsabilidades compartidas en y con la comunidad. Los servidores públicos se centran fundamentalmente en construir relaciones de confianza y de colaboración con y entre los ciudadanos.Crisis y reforma de la Administración Pública Finalmente. cuando sea conveniente y posible. costosos e inciertos mecanismos que persiguen la eficiencia y la calidad. 1. El interés público se logra mejor por servidores públicos y ciudadanos comprometidos en hacer contribuciones significativas a la sociedad que por gestores empresariales actuando como si el dinero público fuera suyo. entre los diversos prestadores de un servicio público. Los distintos procesos de reforma nos han enseñado que esto es más eficaz que establecer sofisticados. Si de valores tratamos. La meta no son las soluciones individuales. control y exigencia de responsabilidades en manos de los ciudadanos.

 Valorar a las personas. a las normas políticas. a los estándares profesionales y a los intereses públicos y.  Servir antes que timonear. la transparencia se concreta en responder a preguntas incómodas (Londsale. 1998. además de reflexionar sobre la vinculación entre Administración Pública y el modo en que se ejerce el poder. son los medios los que hacen posible la existencia de verdaderas decisiones conformadoras o políticas públicas. En definitiva. en segundo lugar. en primer lugar. una serie de “parámetros científicos sobre una correcta administración” (Pollit. 1996. Los servidores públicos deben utilizar valores basados en el liderazgo para ayudar a los ciudadanos a articular y encontrar sus intereses compartidos antes que intentar controlar o dirigir la sociedad. 2007: 35). A la vista de lo anterior. 2003: 37-8). el conocimiento completo 135 . no solo a la productividad. fomentar que se publique el máximo de información. Esta transparencia se concreta en transmitir la información que tenga valor añadido. informar sobre el gasto. a los derechos de los ciudadanos. La falta de reflexión sobre los medios administrativos dificulta. la clave es la transparencia que implica en el interior de la organización crear un clima abierto de resolución de problemas y generar confianza entre los individuos y los grupos a través de toda la organización (Denhardt y Denhardt. 1. Los servidores públicos deberían estar atentos. fomentarse el análisis objetivo de la realidad. 2007: 35). al mercado y a su regulación. en el núcleo sobre el que gira la concepción política de la Administración Pública. Baena.3. como se ha señalado. difundir ampliamente los resultados de la actuación pública e involucrar a los ciudadanos en el trabajo de la Administración (Londsale.Marco teórico actual de la Administración Pública  Reconocer que la responsabilidad no es simple. Esto supone sustituir o suplementar la autoridad del estatus por la del conocimiento y la competencia. 2000: 46). 2003: 37-38). ha de fomentarse la ciudadanía democrática explicando el funcionamiento del gobierno. Las organizaciones públicas y las redes en las que participan es más probable que tengan éxito a largo plazo si actúan a través de procesos de colaboración y liderazgo compartido basado en el respeto a todo el mundo. la reflexión sobre los medios necesarios para llevarla a cabo es el núcleo sobre el que pivotan los estudios sobre gestión administrativa pública.9. Si la decisión se ha convertido. Reflexión sobre los medios La gestión pública. acertadamente. cuando no imposibilita. Este debate debe implicar un cambio en el interior de la Administración Pública y transformar sus referentes de actuación. contribuir a crear un ambiente en el que sea posible el debate sobre el funcionamiento de los servicios y proporcionar una perspectiva panorámica. a los valores de la comunidad. situar la adopción de decisiones y la resolución de problemas lo más cerca posible de las fuentes de información (Denhardt y Denhardt. interrelacionada e interdepartamental (Londsale. interpretarse los datos que sean de interés para los ciudadanos. si admitimos que la misión de la Administración es prestar democracia. requiere para cumplir una función socialmente aceptable ofrecer. cuestionar el secretismo innecesario. 2007: 35). sobre la coordinación entre los diversos niveles de gobierno con el fin de ilustrar y educar a los ciudadanos. Ferris y Graddy. Así.

Wenmann. que es lo habitual (Behn. por tanto. muy especialmente en el nivel operativo o de prestación directa a los ciudadanos. 1955. Se trata de repensar cuestiones como la participación ciudadana actual en la gestión pública —que se vincula a la eficacia de los sistemas democráticos—. 136 . 2002). si es que precisa de medios para llevarse a cabo. 2010: 1195). 2010: 176 y ss. 2002). permite una acción más efectiva. por lo que es preciso optimizar los recursos públicos. Los cambios experimentados en las administraciones. Éstas ya no pueden concebirse aisladamente de las redes sociales y de los otros actores intergubernamentales. 1998. especialmente. La adecuada combinación de los tipos de actividad de la Administración o funciones y los factores o medios hacen posible una transmisión con menos distorsiones de las decisiones políticas al nivel operativo de la Administración y. sin una participación activa. Wenmann.). Esto lleva a la búsqueda de unos parámetros de correcta administración que no pueden ser los referentes utilizados en el sector privado y que conecten con los fines sociales y políticos que debe seguir toda actuación administrativa. 2006: 617-618) y la nueva misión del Estado como activante de los ciudadanos a que actúen en el ámbito público (König. no abúlica. Es claro que la ineficiencia puede impedir que se incorporen nuevas prestaciones al elenco de la gestión pública. Sin una reflexión sobre los medios no es posible que una decisión sea auténticamente conformadora. Se está afirmando que la pérdida de transmisión de información en el proceso descendente de la decisión es debida muchas veces a una inadecuada previsión de los medios y de los factores culturales de la organización administrativa. de la Administración Pública y sus directivos en la fase de la decisión es muy probable que ésta no sea eficaz. Es necesario también programar el fenómeno de la dispersión del poder (Timsit. Para ello es imprescindible el concurso de los principales actores sociales implicados en la gestión pública y. 1983. obligan a repensar y a reorganizar las unidades centrales de las administraciones públicas. Las corrientes eficientistas vinieron para quedarse. especialmente en el caso español. Con ellos hay que construir nuevos equilibrios que hagan posible la estabilidad del sistema político y administrativo y hagan viables los procesos de innovación y cambio (Arenilla. entre los que hay que destacar los generalizados procesos de descentralización. de los ciudadanos. de los que hay que conocer con exactitud sus referentes de actuación y necesidades. Es necesario adaptar algunas de las técnicas propias del sector privado al sector público. es necesario concebir teóricamente nuevas organizaciones que permitan cumplir con los principios de eficacia y eficiencia social. Ya no es posible pensar en tener éxito en los procesos reformadores de una Administración concreta si no se abordan de manera estratégica y planificada los cambios en los otros niveles de gobierno. Si nos atenemos al diseño orgánico. Es decir. la incorporación de intereses sociales y económicos o el diseño de organizaciones que respondan a la compleja gestión intergubernamental actual. Brewer y Deleon. y que la falta de transparencia sobre cómo se están gestionando los servicios públicos puede encubrir incorrectas preferencias en la asignación de recursos públicos. La finalidad de estos es poder asignarlos de una manera no condicionada por unos resultados de gestión desconocidos y motivados por decisiones probablemente tomadas en el pasado.Crisis y reforma de la Administración Pública de los fenómenos administrativos (Waldo.

137 . por ejemplo. Sin embargo. seguimiento y de control de los cada vez numerosos organismos y entidades prestadores de los servicios públicos. Esta capacidad se puede articular de varias formas. es una medida que refuerza la transparencia. no es propio de la gestión administrativa privada que pretenda conformar a la sociedad de una manera determinada. habrá una serie de intereses corporativos y clientelares que maximizarán sus efectos negativos. Es perfectamente deseable que se prefiera la utilización del mercado o de organizaciones sociales sin fines lucrativos. En muchas ocasiones será necesario establecer unos referentes de verificación específicos debido a la dificultad de medir algunos productos públicos. especialmente en aquellas operaciones en las que no sea fácil cuantificar la eficacia o eficiencia del resultado. A la vez.Marco teórico actual de la Administración Pública Este planteamiento tiene que ver con la necesidad de medir la acción pública y de informar periódicamente sobre el funcionamiento de los servicios públicos. Esto conlleva diseñar indicadores y estándares (Boudon y Lazarsfeld. Muchas de las debilidades de articulación de la gestión pública proviene del debilitamiento de los órganos de planificación. Se trata también de elaborar medidores propios. En cualquier caso. hay que reforzar los aspectos culturales en la organización para adaptarse al cambio propuesto. aunque es ampliamente utilizado en los países de nuestro entorno. tanto desde la perspectiva de los resultados o output como del impacto de los mismos o outcome. la contrastación de servicios con los de otras organizaciones administrativas públicas. porque. La experiencia de estos años muestra que medir la Gestión es probablemente una de las maneras más eficaces de introducir cambios profundos en nuestras administraciones públicas. y es necesario suministrar una información precisa y periódica al ciudadano sobre las ventajas que va a obtener con políticas basadas en el logro de la eficiencia. 2003: 37-38). La principal es que la gestión efectiva para cumplir con las decisiones públicas no debe pertenecer necesariamente a la Administración Pública. El estudio del funcionamiento del mercado arroja una serie de parámetros que pueden engrosar los propios de una buena gestión pública en los procesos de modernización de la Administración Pública. es necesario que la organización que adopta estas políticas perciba y obtenga ganancia en el cambio. Para ello es preciso diseñar una metodología específica a partir de las existentes en el sector privado. Estas enseñanzas son: se requiere una firme voluntad y liderazgo político para aplicar políticas basadas en la eficiencia. a buen seguro. es necesario desarrollar modelos basados en un alto nivel de confianza mediante formas contractuales o similares entre los órganos centrales y los prestadores de los servicios. 1985) que permitan establecer parámetros de buena gestión mediante la comparación entre los resultados de las diversas administraciones públicas. Hay que establecer nuevas relaciones entre lo público y lo privado en las que las organizaciones públicas lideren los procesos sociales independientemente de la naturaleza del órgano prestador del servicio o la actividad. Los estudios nos muestran la necesidad de simplificar el nivel de ejecución. dependiendo de la modalidad de gestión y el tipo de servicio público. medir las políticas públicas aparece como una nueva necesidad de la gestión pública y un campo poco desarrollado hasta ahora en nuestro país. a la vez que es preciso mantener o impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios públicos. Por tanto. es preciso introducir la competencia y sistemas de recompensa que premien el logro de la organización y de los individuos (Denhardt y Denhardt. mediante. El debate entre lo público y lo privado y la privatización de los servicios públicos ha arrojado varias enseñanzas.

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Todo ello ha provocado una ruptura del modelo de Administración Pública que estaba pensado para una sociedad más estable en la que las relaciones con el poder público se regían por patrones predominantemente formales. la satisfacción de los ciudadanos y la interacción con los grupos sociales constituyen la misión de la Administración.1. la generalización 139 . la crisis del Estado del bienestar. Legitimación de la Administración a través de la modernización La Administración es un reflejo de la sociedad y las transformaciones y cambios que se ocasionan en una tienen consecuencias en la otra. la globalización del mercado y la mayor competencia de la economía. la revolución de la sociedad de la información y del conocimiento. Las sociedades actuales se caracterizan por su diversidad y pluralidad y porque los cambios se suceden sin que haya habido tiempo para que se asienten ni para entenderlos del todo. Las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla y León Manuel Arenilla Sáez y Ana Polo Sánchez Universidad Rey Juan Carlos 2.1. la mayor exigencia de los ciudadanos ante los poderes públicos. es necesario mencionar brevemente las principales: la deslegitimación progresiva de las instituciones políticas. el fortalecimiento de las instituciones democráticas. La superación del modelo tradicional basado en la legitimación legal-racional está dando paso a una etapa donde la consecución de objetivos.Capítulo  2 Proceso modernizador de la Administración. el gran desarrollo de los servicios colectivos en el ámbito privado. las crisis económicas y financieras de las últimas décadas. Ahora la Administración debe considerar el tiempo como un factor estratégico y ha de implementar soluciones que le permitan adaptarse a la innovación y los cambios.1. Marco teórico de la modernización 2. Aunque el estudio teórico de las causas que llevan a este cambio de paradigma se tratan en el capítulo precedente. las ideologías y enfoques pro mercado y cliente en el ámbito público.

las variables que afectan a la Administración y a su forma de prestar servicios. Bases teóricas y técnicas de los procesos modernizadores Existen varios modelos que explican el cambio en las organizaciones públicas. la globalización y la preocupación por la eficiencia y la competitividad son. nuevas forma de producción y de conocimiento. pero puede observarse una tendencia en este sentido a través de la introducción de medidas éticas y de buen gobierno en diversos planes de modernización. entre otras. un modo de producción y un sistema de legitimación del poder determinado y ligado a la modernidad.Crisis y reforma de la Administración Pública de los fenómenos de descentralización. Un modelo que se concreta en la necesidad de evaluar lo que la Administración hace. El cambio de paradigma ha hecho que la adecuación de la Administración al ciudadano y sus demandas sea el eje sobre el que gira la gestión de la Administración. La superación de la modernidad con nuevos valores como la calidad de vida. existen dos grandes visiones que plantean un modelo ideal de organización pública diferente. estructura y procedimientos del complejo entramado que forman las administraciones públicas actuales. Finalmente. Esto se trata de lograr mediante los planes y procesos modernizadores.1. El modelo voluntarista se fundamenta en una teoría política o económica en la que basar la reforma administrativa. Estos planes tienen como finalidad adaptarse a las demandas sociales. Se empieza a perfilar un nuevo modelo de Administración y gestión pública con notas netamente diferenciadas del tradicional. Para profundizar en el cambio es necesaria una transformación de la cultura. los modelos institucionalistas se basan en lo que es o no adecuado para la cultura de la organización por lo que el cambio pasa fundamentalmente por transformar las conductas.2. como los medios de comunicación. El primero propugna un tipo ideal de organización pública sometida a rígidos controles jurídicos 140 . Los modelos de dependencia medioambiental buscan aprovechar las ventajas surgidas de los cambios sociales y tecnológicos del entorno para forzar la reorganización en un contexto de aprendizaje colectivo. en establecer cómo ha de contribuir al fortalecimiento de la ciudadanía y de las instituciones democráticas. el cambio tecnológico permanente. y. nuevos actores con extraordinario poder. en conocer las necesidades ciudadanas sobre las políticas públicas. lograr la eficiencia y la calidad y ejemplificar algunas de las transformaciones que el poder público desea en la sociedad. cada vez más. que son una constante en la mayoría de administraciones. el fortalecimiento de los grupos sociales y su interconexión en redes. La decisión de modernizar y el cómo hacerlo no está exenta de debate ideológico. Todo ello lleva a un cambio de paradigma que supera el modelo burocrático ligado a una cultura. Pocos de ellos incluyen propuestas de gobernanza o de fortalecimiento de la democracia. que corresponderían con el modelo neoliberal y el socialdemócrata. en la medición de la satisfacción ciudadana sobre el funcionamiento de los servicios públicos. así como de los recursos. 2. factores sociales como la fragmentación y el corporativismo.

1996: 99 y ss. Esto hace que el cambio sea continuo y que los conflictos surjan habitualmente. 2000: 205).  Diseñar estructuras organizativas para desburocratizar la gestión. por tanto.  Administrar la información como herramienta estratégica de la gestión responsable: necesidad de crear indicadores que midan el estado de la gestión y que orienten sobre el cumplimiento de objetivos. El que se den estos supuestos será la clave en gran medida para que el proceso modernizador triunfe. ya sea implícito o explícito. Los procesos modernizadores presentan una serie de características comunes desde el punto de vista técnico que determinan su efectividad. de los intereses de sus integrantes y de la interacción con el entorno.):  Responsabilizar a los agentes públicos de los resultados de sus actividades: entre estas medidas destacan el desarrollo de las habilidades directivas de los altos cargos e introducción de la evaluación del rendimiento.3. el modelo socialdemócrata propugna una extensión de las políticas sociales sostenidas por empresas y entes públicos. Los contenidos principales de la modernización administrativa son los siguientes (Losada. Por otra parte. en el que hay que incluir tanto a los líderes políticos como a los organizativos. la introducción de nuevas tecnologías y la eficiencia económica. Muchas de ellas provienen del sector privado e inciden especialmente en cambios en la gestión de los recursos humanos. Para que éste sea efectivo es obligado abrir un proceso negociador. 141 . por lo que es necesario buscar el equilibrio entre los integrantes de cada organización administrativa. de la absorción de diferentes corrientes de pensamiento. A continuación se analizarán algunos de estos elementos. Plantear o implementar cambios puede suponer la alteración del equilibrio y. Es normal que este tipo de resistencia se presente. Modernización y equilibrio organizativo La Administración es una institución que genera cambio social. con las organizaciones no gubernamentales como prestadoras residuales de los servicios públicos (Villoria. Las organizaciones públicas tal como hoy las conocemos son el resultado de un largo proceso de interacciones con el sistema político-administrativo. suele generar resistencia por parte de los actores implicados. en su lugar hallamos distintas variantes de la Nueva Gestión Pública que oscilan entre los dos extremos mencionados y que funciona como una marca blanca aceptada por distintas ideologías políticas. introduciendo estructuras más planas. ya que es la respuesta lógica a los riesgos e incertidumbres que implica todo cambio.1.Proceso modernizador de la Administración… y políticos y en el que solo se mantienen los bienes públicos puros y la reducción de las actividades estatales y el sometimiento de los entes públicos a la competencia externa y a controles de eficiencia estrictos. Estos modelos no se encuentran en la realidad. a la vez que es un producto de los actores que actúan en ella. 2.  Abolir los obstáculos para una gestión responsable de recursos humanos y económicos: dotar a las unidades administrativas de instrumentos para gestionar sus necesidades de personal y flexibilizar la ejecución del presupuesto.

ya que ésta es la vía por la que el responsable de la modernización alcanza su objetivo. eficacia. o que no se consiga. La opinión pública. El esfuerzo de ponerse en la situación del otro. 2003). para poder adaptar la modernización a lo que realmente necesita. para los empleados de la unidad de becas y para los estudiantes la tramitación telemática de las becas y la simplificación de sus procedimientos.3. Desde este planteamiento.  Algunas resistencias al cambio Algunos de los elementos estratégicos para el triunfo del proceso modernizador son que la unidad encargada de impulsarlo sepa incluir en los objetivos planificados las necesidades reales de los ciudadanos y las ganancias para cada una de las unidades a transformar. Es probable que la revisión de estos procesos altere el statu quo y que genere cierto rechazo. transformar esto requiere un gran esfuerzo por parte de quien impulse la modernización para superar esta situación de acomodo. es uno de los principales objetivos de la modernización. sus logros y sus objetivos. ante una reforma.1. debemos tener en cuenta que en la organización existe un statu quo determinado que normalmente ha permitido que funcionen logrando un cierto equilibrio entre los diversos intereses. o que el político desconoce la Administración. que los directivos se impliquen en el proyecto y que acepten los cambios que la modernización va a aportar a los centros directivos. Sin embargo. Un ejemplo de lo expuesto anteriormente es la necesidad de conseguir que los responsables de un programa de becas de estudio comprendan la ganancia que supone. A continuación. es el principal motivo de fracaso de los planes de reforma y modernización. vamos a tratar algunas de ellas. La percepción del ciudadano cuando se presentan grandes procesos modernizadores no siempre es de ganancia. Cuando se produce ese fracaso es debido a que la unidad impulsora de la modernización posee un “ángulo muerto de visión” que le impide adoptar los referentes de actuación de las unidades a las que pretende implicar en el proceso modernizador (Arenilla. Si la ganancia no es comprendida y aceptada en la organización es probable que la resistencia sea creciente y sea preciso un gran esfuerzo para superarlas. por ejemplo. 2. Si esto no se cumple. Este es el cometido más difícil que desarrolla la unidad directiva responsable de la calidad y modernización de los servicios públicos: hacer entender a cada uno de los centros directivos lo que ganan modernizándose. en todo proceso modernizador hay que definir las resistencias previsibles para establecer las estrategias adecuadas para eliminarlas o minimizarlas.1. ya que modificarlas sustancialmente puede generar desmotivación entre los empleados. Los ciudadanos también juegan un papel importante en este proceso. Por ello es importante conciliar la eficacia y la eficiencia con las relaciones establecidas en la organización. puede pensar que en realidad se 142 . de entender cuáles son sus metas. aunque este equilibrio no genere. la probabilidad de que el proceso modernizador no prospere y se quede en una estrategia de marketing es alta.Crisis y reforma de la Administración Pública En muchas ocasiones se tiende a pensar que estas resistencias se producen porque los funcionarios se niegan a los cambios o los boicotean. No lograrlo. para ellos.

para ello es necesario presentar formalmente en los foros correspondientes las medidas que se van a implementar. Otra de las resistencias que puede presentarse es la de naturaleza política. Es necesario explicar la iniciativa en el seno del partido de gobierno. por lo que una estrategia de información en el nivel político puede ser bastante positiva a la hora de sumar apoyos o evitar rechazos innecesarios. puede suceder incluso 143 . entre otras razones. el escaso desarrollo de la cultura de la medición y de la evaluación en la Administración española. El que las iniciativas modernizadoras hayan sido aprobadas por el Gobierno supone una ventaja. participación y negociación de los trabajadores en la Administración. ya que será al departamento de Hacienda al que el centro directivo impulsor de la modernización deberá acudir para negociar los fondos que permitan alcanzar los objetivos. Esta resistencia surge por el cambio de reparto de fuerza en el interior de la organización. se llegue a un acuerdo con los representantes sindicales sobre la política modernizadora. ya que incluso pueden surgir reticencias en el interior de la propia organización. También es deseable extender esta explicación a los grupos que sustentan al gobierno. También puede ocurrir que siguiendo el modelo de representación. Este caso explicaría. Una última resistencia a tener en cuenta es la tensión entre el departamento de Hacienda y el departamento encargado del proceso modernizador.  Algunas estrategias de ganancia a. ya que la introducción. Este debe ser conocido por los empleados públicos. que pueden ser costosos de superar. Algunas veces no es suficiente con que la medida sea adoptada por el gobierno para que tenga el respaldo suficiente. de indicadores de gestión y de la evaluación de los resultados o del rendimiento supone un choque de intereses con la Intervención General u otros órganos dentro del departamento de Hacienda que tienen funciones similares en el interior de la organización. La estrategia para reducirlas o superarlas es transmitir ganancias desde el primer momento del proceso modernizador. aunque en modo alguno es suficiente para superar la resistencia planteada. 2.1. incluso a la oposición.3. Vencer esta resistencia es un punto realmente importante. por ejemplo. si bien el conocimiento no garantiza la adhesión de los trabajadores afectados por éstas. No podemos olvidar que los presupuestos se aprueban por el Parlamento y que la modernización administrativa implica habitualmente una reordenación del presupuesto. como conocen bien los responsables de la modernización española (Arenilla. Información Existen una serie de técnicas que ayudan a vencer las resistencias señaladas. o al menos contactar con sus miembros y explicar los resultados que se pretenden lograr a través de estas medidas y la puesta en valor de éstas frente a otras políticas. 2009: 12). lo que ha limitado sobremanera sus resultados o simplemente no han podido ser llevados a cabo.Proceso modernizador de la Administración… trata de privilegios para los funcionarios. Muchos procesos modernizadores no han superado esta resistencia. pero esto no garantiza el apoyo de los empleados públicos afectados. que son costosos recursos tecnológicos para ellos y que los ciudadanos no obtienen ninguna ventaja de este esfuerzo o que se trata de una campaña de imagen o marketing político.2.

por supuesto. Integración de las administraciones presentes en el territorio A día de hoy es prácticamente imposible desarrollar un proceso modernizador sin incorporar al resto de administraciones presente en el ámbito territorial. La asunción de este cambio de valores constituye el fundamento necesario sobre el que transformar la Administración y establecer un nuevo modelo de relación con el ciudadano (Arenilla. es una forma de rendir cuentas en el sentido de la accountability. Búsqueda de apoyos en la sociedad En necesario transmitir a los agentes sociales y económicos la ganancia que va a percibir. los propios empleados y. Que los impulsores de la modernización sean responsables del proceso y den cuenta del mismo ante los grupos parlamentarios. y sin pararse ante la barrera de cada Administración en procesos administrativos que afectan a varias instituciones públicas. es necesario contar con una política informativa específica. formal e informal. Hay que tener en cuenta que no siempre los actores concretos van a obtener ganancias individuales. La rendición de cuentas implica una actitud de cambio en la cultura tradicional. crean escenarios de ilusión y mejoran la percepción de la institución. ante los representantes sindicales. ante los ciudadanos. que puede además suponer un trabajo adicional.Crisis y reforma de la Administración Pública que éstos hayan quedado excluidos del proceso de negociación debido a las características del sistema de representación. que el ciudadano pueda resolver sus asuntos con las administraciones públicas sin necesidad de conocer la compleja distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. Este proceso es mucho más obvio en algunos casos que en otros. b. c. La vía para eliminar resistencias por parte del Parlamento va más allá de la información y el apoyo informal de los grupos parlamentarios. continua y generalizada. Los responsables del Gobierno y de la Administración tienen que dar cuentas por iniciativa propia de lo que van a realizar o de lo realizado ante los órganos formales del Parlamento. Por ello es necesario implementar un sistema de consultas y participación más amplio que los formalmente existentes a fin de evitar este tipo de resistencias. esto es. tiempo o influencia. Esto supone la necesidad de incorporar a las entidades locales a las políticas de modernización autonómicas. El concepto clave a manejar es el de la interoperabilidad. fundamentada en los procesos y en la formalidad de la actuación administrativa. Para lograr una adhesión decidida. la prensa o los rumores. Debe estar presente en la forma de actuar permanente de la Administración y de sus integrantes. ya que las fuentes de información de las que suelen disponer los empleados públicos son el boletín oficial. ya sea en recursos. La primera medida de modernización que debe implantarse es la estrategia informativa. 2009: 13). siendo conscientes de la responsabilidad que adquieren con cada una de sus actuaciones y con los compromisos adquiridos con sus interlocutores. Un ejemplo 144 . lo que cada vez es más frecuente. ya que se busca su adhesión a proyectos que optimizan los recursos públicos. mejoran la convivencia ciudadana. Lo ideal es profundizar en esta información y ofrecerla de manera periódica.

La organización administrativa por la que opta la Junta de Castilla y León en la Ley 1/1983. plantea problemas de visibilidad ante los ciudadanos de las administraciones implicadas y levanta importantes resistencias entre los directivos y el resto de los empleados. Debido a su singular regulación constitucional. Todo esto implica una voluntad política firme ya que este proceso suele alargarse en el tiempo.Proceso modernizador de la Administración… claro son los proyectos de ventanilla única. apenas se reflexiona sobre estos y su concreción en los circuitos de comunicación y en las bases de datos interrelacionadas y disponibles para las distintas fases de las políticas públicas. 2009: 15). Las TIC son una parte del factor de la información. Esto significaba que solo pudo incorporar en el mismo las competencias exclusivas enumeradas expresamente en el artículo 148 de la Constitución y que debía esperar al menos cinco años para acceder a las del 149. la otra son los sistemas de información. Castilla y León accedió a su autonomía a través del artículo 143 de la Constitución española.1. d. mediante el denominado régimen común.2. La tecnología trata de dar respuesta a unos objetivos que deben estar bien definidos y debe servir de apoyo al resto de los medios de la Administración con los que interrelaciona. a caballo entre el regionalismo y el federalismo. En esa parte trasera poco visible reside otra de las claves del éxito de la modernización administrativa (Arenilla. Tecnologías de la información y la comunicación La tecnología disponible es un factor fundamental para el éxito de la modernización. Sin embargo. Etapas de la modernización 2. El deslumbramiento de la tecnología no debe hacernos olvidar que detrás de una página web que permite al ciudadano interactuar con la Administración debe existir un backoffice que permita las operaciones telemáticas.2. régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno. así como compatibilizar los sistemas tecnológicos en los que se soportan. no todas acceden a través del mismo régimen ni con las mismas competencias. El Estatuto de Autonomía concede competencia exclusiva a la Comunidad respecto de la organización. Pero para llegar a este objetivo es necesaria una estrecha colaboración entre las administraciones públicas implicadas ya que es necesario redefinir y simplificar procedimientos. a través de la Ley Orgánica 4/1983 de aprobación del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. hasta el punto que en el artículo 26 se hace constar expresamente: “La Administración regional está sometida a los principios y normas de organización y actuación de la Administración del Estado y 145 . 2. de 29 de julio. del Gobierno y de la Administración de Castilla y León es muy similar a la existente en la Administración General del Estado. Pues bien. condicionándose unos a otros. Institucionalización de la Administración autonómica La mayoría de comunidades autónomas se constituyen entre 1980 y 1983. con ser muy importante este aspecto no suele ser el factor explicativo del éxito o el fracaso de los procesos modernizadores.

direcciones generales y delegaciones territoriales. Agricultura y Pesca. secretarías generales técnicas. Como se puede ver. Cabe destacar el caso de la organización de la Administración periférica de la Junta de Andalucía. La previsión estatutaria establecía que ésta ejerciera las competencias en el territorio a través de las diputaciones provinciales. tomando como base la  Estas son: Gobernación. secciones y negociados. una mayor autonomía política. La ley de Gobierno y Administración de Andalucía prevé la creación de 11 consejerías que se nombran expresamente . secretarías generales. aunque sea mínima “que permita encuadrar. la sociedad andaluza apoyó mayoritariamente el acceso a la autonomía que concede el artículo 151 de la Constitución española en el referéndum del 28 de febrero de 1980. Presidencia. en el que todos los partidos políticos se comprometieron a alcanzar la máxima autonomía en el menor plazo posible. En este se establece que esta configuración surge de la necesidad de dotarse de una estructura. Educación. que ordena su estructura orgánica en viceconsejerías. Trabajo y Seguridad Social. servicios.Crisis y reforma de la Administración Pública gozará de sus mismos privilegios. Las consejerías irán variando en las diferentes legislaturas. ya que en 1983 la Junta de Andalucía reguló los servicios territoriales a través del Decreto 17/1983. podría ser la solución a estos problemas.4 del Estatuto: “En los términos de una Ley del Parlamento Andaluz y el marco de la legislación del Estado. El Estatuto de Autonomía establece en el artículo 13 como competencia exclusiva la organización y estructura de sus instituciones de autogobierno. Esta vía permitió la equiparación competencial de Andalucía con las comunidades autónomas denominadas históricas. que a su vez se pueden organizar en servicios. La Ley establecerá los mecanismos de dirección y control por parte de la Comunidad. Hacienda. Esta vía de acceso posibilitó. Salud y Consumo. Política Territorial e Infraestructura. la comunidad autónoma articulará la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales. tal como recoge el artículo 4. Esta competencia se plasma en la Ley 6/1983 del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma. la estructura seguida es la misma que la de la Administración General del Estado. secciones y negociados. direcciones generales.” La Junta organiza su estructura administrativa en consejerías. Industria y Energía. si bien en las tres primeras se mantiene el número y la denominación con pequeñas variaciones. Economía. ordenar y coordinar todos aquellos servicios que. Tras el Pacto de Antequera de 1978. Turismo. una vez salvada la cuestión de Almería. 146 . han sido transferidos a la Junta de Andalucía. a nivel periférico. La aspiración principal de la sociedad andaluza en los años setenta del pasado siglo era superar la difícil situación económica que afectaba a Andalucía. Andalucía tiene un acceso particular a la autonomía. que además presentaba unos niveles de paro y analfabetismo muy altos. esta previsión nunca llegó a desarrollarse.” Sin embargo. Existía la convicción entre la clase política y la sociedad de que un mayor autogobierno que permitiera gestionar a los andaluces sus asuntos. y Cultura. Comercio y Transportes. asumir un número mayor de competencias sin tener que esperar los cinco años de las comunidades autónomas que accedieron por el artículo 143.

procedimientos administrativos y control de los servicios. sobre todo. Desde el inicio los cambios responden a los principios de economía y austeridad. Este se equipara a un alto cargo con el objeto de resaltar su carácter representativo. etc. 147 . de coordinación e impulsor de las políticas de la Junta de Castilla y León. 2. Las primeras medidas adoptadas responden a la necesidad de ordenar el personal transferido desde diferentes organismos. Los procedimientos administrativos son lentos. derivada de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y. Las Delegaciones Territoriales pasan a ser Secretarías Territoriales dependientes funcionalmente de la consejería competente y se establece un régimen jurídico especial en el que se elimina la necesidad de acudir a la Administración Central de la Comunidad. 1993: 170). la Ley de Gobierno de 1983. En lo que concierne a los procedimientos administrativos.2. en la que se refuerza la figura del Delegado. El número actual. función pública. prevista en el Decreto 173/1989 de la Junta de Castilla y León que se materializa en mayo de 1990.  Primeros intentos de modernización Los cambios en la configuración político-institucional de Castilla y León son tempranos. tras la cesión de las grandes competencias es de doce. Con respecto a la función pública. Para paliar estos problemas la Junta crea una Comisión de Racionalización. abundan las peticiones profusas de documentación. De esta manera. limita el número de consejerías a diez y en la segunda legislatura se reducen a cinco. Existe una gran preocupación por la transformación de las Delegaciones Territoriales. la de crear comunidad en una región con “acusada identidad provincial” (Huidobro. Los primeros intentos de reforma comienzan trascurridos cinco años de la creación de la Comunidad y afectan a la estructura administrativa.2. hay una gran variedad de formularios. la adopción de la legislación estatal da lugar a que en una Administración recién creada como es la de la Junta de Castilla y León se den los mismos problemas que en la Administración General del Estado. se crean las Delegaciones Territoriales a imagen y semejanza de la Administración General del Estado y con el tiempo esta estructura provisional pasa a ser definitiva. de medidas para la Reforma de la función pública. ya que las resoluciones del Delegado Territorial ponen fin en la vía administrativa al recurso de alzada ante las resoluciones dictadas por los jefes de servicio territoriales. el lenguaje administrativo es complejo para el ciudadano. e integrarlo en las clases previstas en la ley estatal. 1993: 166). Una de las primeras reformas emprendidas por la Junta de Castilla y León fue la de la Administración periférica. de optar entre este sistema y el de empleo (Huidobro. encargada de la simplificación de trámites y homogeneización de procedimientos. Así.Proceso modernizador de la Administración… organización en la que se han estructurado todas y cada una de las Consejerías que integran la Administración centralizada de la Comunidad”. Se eliminan las Delegaciones Territoriales dependientes de cada Consejería y se crea una Delegación Territorial única. la Comunidad en el Decreto Legislativo 1/1990 se decanta por implantar un sistema de carrera frente a la posibilidad abierta por la Ley 30/1984. que presentaba diferentes regulaciones.

No será hasta 1985 cuando la Junta de Andalucía regule la función pública en la Comunidad a través de la Ley 6/1985. así como por las vías de participación del mismo en la organización. a integrar al personal transferido y asumir las competencias. de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. y el Decreto 204/1995 por el que se establecen medidas organizativas para los servicios administrativos de atención directa al ciudadano. de 2 de agosto. A continuación se describen los más destacados. La Presidencia a través del Decreto 153/1982 intenta regularizar la situación de estos empleados y darles una regulación específica. al establecimiento de libros de quejas y sugerencias o relativos a los empleados públicos. que supone uno de los primeros intentos por cambiar la cultura de la Administración y acercarla a la sociedad. comunicaciones y documentos.Crisis y reforma de la Administración Pública La vía elegida para comprobar la eficacia de las medidas implementadas es la Inspección de Servicios. A finales de los años ochenta surgen las primeras políticas orientadas a mejorar la Administración. los primeros años de la institución se dirigen a asentar la estructura administrativa. todo ello con la finalidad de facilitar las relaciones de los ciudadanos con la Administración. comienza a surgir interés por la forma en que la Administración se dirige al ciudadano. sino que se encuentran a lo largo de la actividad legislativa del gobierno andaluz. simplificar y homogeneizar procedimientos y 148 . obtener copias de estos y formular sugerencias y reclamaciones. La asunción de competencias junto con la dificultad de asumir personal de otras administraciones hizo necesario contratar a una gran cantidad de personal. A finales de los años ochenta. cuyo sistema se articula a través del libro de sugerencias y reclamaciones. Este Decreto establece la necesidad de “adoptar medidas orientadas a acercar los órganos de decisión a los centros de demanda. En el caso de la Junta de Andalucía. encargada de vigilar el estricto cumplimiento de la normativa por parte de los empleados públicos y el funcionamiento correcto de los servicios públicos. presentar escritos. garantizar la seguridad jurídica de los mismos y potenciar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios públicos. Podemos encontrar decretos relativos a la racionalización administrativa de la institución. Los recursos humanos se conciben en esta Ley como un elemento que facilite la modernización de la Administración. a la política informática. como el telefax y el videotex e incorpora mecanismos como los buzones de documentos. Estas previsiones no se recogen en un plan. También en este periodo se hace patente la necesidad de reformar las estructuras administrativas tal y como recoge el Decreto 260/1988. La atención al ciudadano se regula principalmente a través de dos normas: el Decreto 262/1988 que regula el sistema de quejas y sugerencias. en la Junta de Andalucía. Presenta como novedad la normalización del uso de las tecnologías de telecomunicaciones. por el que se desarrollan atribuciones para la racionalización administrativa de la Junta de Andalucía. teniendo en cuenta esto como el eje vertebrador del sistema frente a “los intereses individuales o colectivos del personal”. Este Decreto surge ante la necesidad de adaptar la organización a la Ley 30/1992 y regular los dispositivos y cauces para obtener información administrativa. La exposición de motivos de esta Ley señala como elemento fundamental el servicio de los empleados públicos a la Administración y a la sociedad.

educación y servicios sociales. en la Junta de Castilla y León existe desde el primer momento un órgano encargado de la modernización que es la Dirección General de Calidad. la protección y seguridad de los datos y medios informáticos. Por su parte. La inquietud por la mejora de los servicios y su incidencia en el ciudadano ha sido una nota común en las administraciones autonómicas. El Decreto 261/1988.3. El ciudadano y el servicio que se le presta pasan a tener un papel predominante en la formulación de las políticas de mejora que las administraciones llevan a cabo en este periodo. que no habían recibido sanidad.  Adaptación a las grandes transferencias A finales de la década de los años noventa la preocupación pasa de la legitimidad de la organización y su propia configuración a la eficacia de los servicios que la propia Administración está prestando al ciudadano. 149 . el desarrollo e implantación de sistemas de información y bancos de datos. en resumen. agilizar y modernizar los métodos de gestión burocrática”. En este periodo se producen las grandes transferencias a las diez comunidades autónomas. En este caso también es la Consejería de Gobernación la encargada de liderar el proyecto junto un órgano consultivo creado al respecto. las redes de comunicación y transmisión de datos. coordinación y seguimiento de cuantas medidas se adopten para la racionalización y modernización de la Administración Pública. al objeto de que sirvan como instrumento para el cumplimiento de los objetivos generales establecidos por el Consejo de Gobierno”. planes referentes a los sistemas para el tratamiento de la información. La Comunidad de Madrid es un referente para varias administraciones públicas. Es en este momento donde el ciudadano comienza a dejar de ser administrado.Proceso modernizador de la Administración… métodos de trabajo administrativo. que se debe potenciar el uso de la informática. suprimir trámites innecesarios y. entre ellas Castilla y León. tras la creación de la infraestructura necesaria. Este abanico amplio de nuevas actuaciones obliga a las administraciones a replantearse la manera en la que se prestan los servicios. La Consejería de Gobernación es la elegida para liderar este proyecto y crea un órgano consultivo adscrito a la misma: la Comisión Interdepartamental de Coordinación y Racionalización Administrativa.2. la Comisión de Coordinación Informática. La Consejería es la encargada de elaborar los programas y redactar los proyectos y la Comisión colabora en el análisis de la situación y en la planificación. 2. los sistemas para la automatización de oficinas. El impulso modernizador de este primer periodo lo lidera de manera clara la Consejería de Gobernación a través de comisiones consultivas compuestas por representantes de los centros directivos a los que directamente afecta la materia tratada. En 1996 aprueba el Decálogo de Derechos de los Ciudadanos por el que éstos pasan a ser considerados clientes con derechos concretos reconocidos ante cada servicio y a los que se les ofrece participar junto con los empleados públicos tanto en la fase de diseño como en las de implantación  La política informática viene definida por: “medidas. así como la coordinación de los recursos humanos y gestión de los recursos materiales con que cuente la Junta de Andalucía para su correcto funcionamiento. sobre coordinación y desarrollo de la política informática  establece.

Al ciudadano se le pregunta periódicamente sobre la percepción que tiene sobre el servicio prestado y sobre el grado de cumplimiento de sus expectativas ante el servicio recibido (Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano: Memoria 2003-2007: 67). Entre los proyectos que incluía el plan hay que destacar: el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC). 1998: 49).ª fase del Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Administrativa. entre otros estudios. 2001: 13). El Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Administrativa de la Comunidad de Madrid 2001-2003 (PESGA 2001-2003). La Comunidad de Madrid elige el Modelo EFQM en 1997 como sistema de evaluación de los servicios públicos. Antes. aprobado por el Consejo de Gobierno en 2001. en 1999. 1999: 178). Simultáneamente se ejecutaron una serie de actuaciones relacionadas con la política de telecomunicaciones que incidieron directamente en el desarrollo tecnológico de la comunidad autónoma. Este modelo se adopta en los procesos modernizadores de diversas Administraciones españolas ya que es congruente con el resto de las medidas y de los principios del proceso de modernización. Otro enfoque es el que presenta La Rioja (Arenilla. Además desarrolló la estrategia de formar alianzas con administraciones autonómicas que hubiesen tenido éxito en la implantación de soluciones modernizadoras. El plan anterior se completó con el Plan de Atención al Ciudadano de 1998 que tuvo como fin reforzar la respuesta integral a las necesidades de información de los ciudadanos. el Defensor del Contribuyente. que se regulan desde 1997. El Modelo EFQM de excelencia para la Administración Pública considera al ciudadano como “cliente interno” de la organización y centro de su actividad. aplicación corporativa del Gobierno de La Rioja en 150 . En ellas se considera al ciudadano como un “cliente repleto de derechos” (Manual de Implantación del Plan de Calidad. el Índice de Percepción de Calidad de los Servicios y que copiarán diversas administraciones. Blanco. al que se le amplían sus derechos de información. 2007: 20 y 21). reiteró la consideración del ciudadano como centro del proceso administrativo (2. El exponente más claro de esa nueva relación son las cartas de servicios o contratos concretos de calidad.Crisis y reforma de la Administración Pública y de evaluación (Moreno. medios financieros y presupuestarios. especialmente en el campo de la atención al ciudadano (Cataluña) y la gestión integral de los procedimientos administrativos (Galicia). y en 1997 se constituye al efecto un Observatorio de la Calidad que arroja. recursos humanos. procedimientos de gestión y el de la producción y circulación de la información. La actividad administrativa es vista como el resultado de un contrato entre la Administración y el receptor de esta. 2005b) que basó el impulso innovador en el Plan de Modernización de la Administración de La Rioja de 1996 que abordaba todos los factores administrativos: diseño orgánico. se crea una figura específica ante la que plantear los problemas de relación con la Administración tributaria de la Comunidad de Madrid. queja y reclamación a partir de 1998 y se le ofrece un Sistema de Información al Ciudadano “de carácter corporativo y horizontal” a partir de 2002. a la vez que enfatiza las actitudes éticas de la organización con el fin de situar a la persona como su principal valor y motivación (Martín.

Entre las acciones destacan la implantación de la ventanilla única. cuyo objetivo era interconectar los registros de las diversas administraciones. El Plan contiene trece acciones que se articulan en cuatro grandes grupos: mejora de la información administrativa. Telemat. centrado en las medidas habituales del enfoque de calidad seguido en nuestro país. creada en 2001. La organización encargada de llevar a cabo la nueva política fue la Fundación Riojana para la Sociedad del Conocimiento. La preocupación por la Administración electrónica ha sido una constante desde este momento en la Junta de Castilla y León. La Junta de Castilla y León concreta su preocupación por la legitimidad y la eficacia de los servicios en el I y II Plan de Atención al Ciudadano y en el Plan Marco de Mejora y Calidad de los Servicios de la Administración de Castilla y León. con vigencia en 1998 y 1999. ya que se entendió que sin realizar profundos cambios en la Administración Pública no era posible ser creíbles o simplemente eficaces ante los ciudadanos en el fomento de la sociedad de la información o del conocimiento. El II Plan pretende reorientar determinadas acciones y ampliar aquellas que se han acometido en el primer plan con éxito. coincide en el tiempo con la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.Proceso modernizador de la Administración… materia de información al ciudadano. y en 2008 se aprobó el Plan para la Excelencia en el Gobierno de La Rioja con vigencia hasta 2011 que profundiza en la línea de la certificación de calidad y en las cartas de servicios o de compromiso. Carta de Derechos del Ciudadano. cuya finalidad era implantar un servicio público de Internet extensible a la Administración local. y mejora de los servicios administrativos. ventanilla única. Para ello se desarrollan tres programas 151 . organización de la información y registro. FUNDARCO. por el que la Administración riojana impulsó canales de participación ciudadana en la vida administrativa a través de Internet. En esta norma estatal se establece una nueva relación de las administraciones con los ciudadanos: más cercana. que pretendía promover entre los ciudadanos el uso de las herramientas telemáticas. Ágora. Este Plan. el sistema de registro único de entrada y salida de documentos y el teléfono de información al público. Netcar. En 2003 se aprobó el Plan Estratégico para la Calidad del Gobierno de La Rioja. La continuación del Plan de Modernización fue el Plan Estratégico para la Calidad en el Gobierno de La Rioja que se aprobó en 2000 y que tenía vigencia hasta 2002. Ventanilla Única. con la que se pretendía que el ciudadano y la Administración formalizaran un contrato de sus relaciones. De él derivó el Plan Estratégico para la Sociedad del Conocimiento en La Rioja. El primer Plan de Atención al Ciudadano plasma la necesidad de acercar los servicios que presta la Administración y de mejorar la eficacia en la gestión para dar respuesta a la demanda de calidad de los ciudadanos. El II Plan de Atención al Ciudadano (2000-2002) pretende continuar y profundizar en el proceso de acercar la Administración al ciudadano y mejorar la prestación de los servicios de información a través de las ventajas que las nuevas tecnologías aportaban en ese momento. que implique al ciudadano y en la que se aumenten el grado de información y los instrumentos para hacer efectivos sus derechos.

La Junta de Andalucía desarrolla en este periodo la denominada “segunda modernización”. Se sigue la estrategia TQM (Total Quality Management. así como la obligación de responder ante ellos por los compromisos adquiridos superan el marco de la gestión administrativa entendida de manera estricta. El Plan define de manera clara la orientación que la Administración de la Junta de Castilla y León seguirá en los futuros planes de modernización. basado en una única premisa: Los ciudadanos son nuestros clientes (VV. La introducción de elementos o medidas referidos al ejercicio de los derechos del ciudadano. la Junta de Castilla y León inicia un proceso de mejora y calidad de los servicios públicos. al que se pretende inculcar la idea de servicio al cliente. En el Decreto 226/1999 se crea la Dirección General de Calidad de los Servicios. con una orientación total al cliente. mejora de la información administrativa y teleadministración.  El incremento de los niveles de satisfacción de los ciudadanos con los servicios públicos. que contienen doce acciones concretas. Junto con la preocupación por la atención e información al ciudadano. facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos e incrementar los niveles de satisfacción de éstos. Tanto las cartas de servicio como la implantación del Modelo EFQM de excelencia introducen en la gestión pública instrumentos del sector privado con el fin de controlar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la propia Administración. En el año 2000 se formula el Plan Marco de Mejora de Calidad de los Servicios.  El cambio en la mentalidad del empleado público.  La implicación de la organización en todos los niveles. que será la unidad encargada de liderar el proceso de mejora de los servicios a través de la calidad.. Se basa en la mejora del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos aprovechando las ventajas que las nuevas tecnologías pueden ofrecer para facilitar el 152 . mejorar la atención telefónica unificando los diferentes teléfonos que hasta el momento existían e iniciar la teleadministración (habilitación de fax oficiales para la recepción de telefax) y se proyecta el servicio de Administración electrónica. Modelo de Calidad Total) marcada por la Fundación europea para la Gestión de la Calidad y que proviene de la empresa privada. tal y como se señala en las publicaciones sobre calidad de la Junta de Castilla y León: “va a obligar a un cambio cultural importante dentro de la Administración. De este Plan cabe destacar:  La definición del ciudadano como cliente.Crisis y reforma de la Administración Pública de actuación: ventanilla única. 2000: 7).  La introducción de las cartas de servicio. Tras la experiencia del I Plan. tanto a personas como a departamentos. el II viene a potenciar la ventanilla única. al obligar a cada consejería y organismo autónomo a elaborar un Programa Departamental de Mejora de Calidad de los Servicios. AA. El Modelo de Calidad Total propugna una mejora de los servicios que la organización ofrece implicando a toda la organización.

Estrategia del Plan de Calidad. La segunda modernización se basa en las siguientes estrategias:  Una formación de calidad. Se articula en cinco estrategias: 1. La segunda modernización de Andalucía supone un hito importante en la Comunidad ya que pretende “no perder el tren” del desarrollo que perdió al no incorporarse a la Revolución Industrial. Estrategia de revisión de la relación de puestos de trabajo en la Administración General. 3. la promoción de la igualdad real entre los géneros facilitando su equiparación en todos los órdenes y la compatibilidad entre la vida familiar y laboral. Esta estrategia se desarrollará a través de diferentes planes como i@andalus o el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios (PLADOC) 2002-2005. 2003: 170). que además de asegurar una formación integral y de fuertes valores éticos y democráticos. Estrategia de estructuración y organización de la Administración Pública. sino a la búsqueda de un modelo alternativo que permita disminuir las diferencias con respecto a otras comunidades. capacitando y creando conocimiento a través de la educación y desarrollando una importante labor de alfabetización digital hasta el punto de que el acceso a Internet se reconoce como un bien básico. En este caso el objetivo no solo es mejorar la Administración para adecuarla a las demandas de los ciudadanos. ya que éstas. 153 .  El modelo “trata de hacer compatibles. 2003: 2). 2. la promoción de una comunidad política basada en las virtudes cívicas. diversificado y competitivo. sino que es la propia Administración la que pretende modernizar la sociedad a través de la inculcación de un espíritu emprendedor. la protección de la sociodiversidad frente a la uniformidad. la participación activa y la solidaridad frente a la constituida por la pura agregación de los intereses individuales” (Pezzi. Este surge con el objetivo de transformar las estructuras administrativas para prestar unos servicios de calidad que lleguen a todos los ciudadanos y donde estos sean el referente de las políticas.  La capacidad de generar innovación. El término “segunda modernización” no hace referencia a la superación de un plan preexistente. Estrategia de atención al ciudadano. 5. a diferencia de lo que ha sucedido con el desarrollo en otras épocas. permiten lograr los objetivos de progreso y bienestar demandados por los ciudadanos (Alarcón. El concepto de modernización de la Administración andaluza es un modelo basado en los aspectos sociales . esté adaptada al nuevo modelo de sociedad. la defensa de la igualdad de oportunidades. conectando el mundo de la investigación con el de la empresa. los valores de calidad de vida y bienestar social y cultural frente a los exclusivamente materiales.  Una investigación científica y tecnológica de excelencia vinculada a las necesidades productivas actuales o de futuro.Proceso modernizador de la Administración… acceso de todos a determinados servicios. aspectos como el crecimiento económico con el desarrollo social y cultural. 4. Estrategia de aplicación de tecnologías de la información en la Administración General. aplicando las políticas públicas apropiadas. la creación de riqueza con su redistribución social. con una iniciativa privada más innovadora.  Un tejido productivo más denso. Esta modernización realiza una apuesta fuerte por las nuevas tecnologías.

donde el trato con los ciudadanos es más directo porque estos pueden acceder a cualquier hora. la consecución de la vertebración y cohesión social y territorial y la prevención de la denominada ‘fractura digital’”. profundizar en la consecución de unos servicios públicos de calidad.  e-Administración En la primera década del siglo XXI las dos grandes preocupaciones pasan a ser. 2. la mejora de la calidad de vida. La Unión Europea y la Administración General del Estado destacan en el impulso de la Administración electrónica. con la cual el ciudadano puede interrelacionarse 24 horas al día los 7 días de la semana. 4. Estos ejes se desarrollan en 8 iniciativas. 3. y. el Plan de acción eEurope 2005 tenía como objetivo convertir a Europa en la economía más competitiva y dinámica del mundo.Crisis y reforma de la Administración Pública El Plan i@landalus tiene como objetivo  fundamental diseñar una estrategia global basada en la realidad económica. ya que las nuevas tecnologías permiten implantar un modelo de Administración relacional y abierta. donde administraciones. que incluyen 24 actuaciones y que a su vez engloban un total de 173 proyectos. Andalucía modernizadora: conseguir unos servicios públicos más eficaces para la mejora del bienestar social de los ciudadanos. La Administración pasa a ser la pieza clave para la familiarización de los ciudadanos con las nuevas tecnologías con el propósito de reducir la brecha digital y garantizar la igualdad de oportunidades. por un lado. 2003: 172). Andalucía innovadora: avanzar como una región emprendedora en la nueva economía digital. sin las medidas adecuadas de alfabetización digital. Para ello se establecen cuatro grandes ejes estratégicos sobre los que han de orientarse las actuaciones e iniciativas de desarrollo de la Sociedad de la Información en Andalucía: 1. 2. 154 . Andalucía cohesionada: alcanzar una mayor integración del territorio y el progreso social y cultural de los ciudadanos.2. En este sentido. excluye a muchos ciudadanos que o no tienen acceso a la Red o no saben utilizar las herramientas tecnológicas. desde cualquier lugar y resolver ciertos trámites o dejar constancia de su opinión respecto a cualquier asunto. la adaptación de la Administración y los ciudadanos a las nuevas tecnologías y a la sociedad de la información. la creación de empleo. ciudadanos y empresas participen activamente en su implantación y se aprovechen las oportunidades para un mayor desarrollo económico. Andalucía creadora: propiciar el incremento de la riqueza y de los recursos de Andalucía en la Red. por otro. Los principales objetivos de eEurope 2005 eran: crear unos servicios públicos  El propio Plan define su objetivo: “La incorporación e integración efectiva de Andalucía en la ‘Sociedad de la Información’ persigue un nivel de desarrollo equiparable al de las regiones consideradas bajo el término de ‘infoavanzadas’. Es la Administración 24/7. social y cultural de Andalucía y en la caracterización que presenta la comunidad autónoma respecto a los indicadores más usuales de la Sociedad de la Información (Alarcón. debe señalarse que este modelo.4. sin exclusiones de ningún tipo. Sin embargo. Los dos objetivos están entrelazados.

certificación de la excelencia y la creación del Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos. mejora de los servicios públicos y calidad de vida: basados en la accesibilidad y disminución de la brecha digital y de las fracturas regionales como garantía de la igualdad de oportunidades. análisis de la demanda y evaluación de satisfacción de los usuarios. un fuerte componente tecnológico desde sus inicios. Hacia la mitad de la década hay un nuevo impulso de la Administración General del Estado en materia de nuevas tecnologías y calidad de los servicios. El componente tecnológico del proceso modernizador aparecerá en numerosas ocasiones. A este Plan le sucede la iniciativa “i2010. Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo” que gira en torno a tres ejes principales:  Espacio europeo único de información: en el que se pretende aumentar la velocidad de la banda ancha.Proceso modernizador de la Administración… modernos (e-government. mejora de los recursos humanos (Estatuto del Empleado Público). la Comunidad de Madrid en 1996 aborda el proyecto denominado “Ventanilla Única y Teleadministración” que comienza con los procedimientos relacionados con la creación de empleo. o en la regulación de la utilización de la firma electrónica en las relaciones con la Administración de la Comunidad de Madrid por medios electrónicos. en parte como consecuencia de la obligación de transponer las directivas comunitarias sobre esta materia. fomentar nuevos servicios en línea. Hay que hacer notar que la elección de estos procedimientos puede mostrar ya tempranamente la consideración de la Administración como institución al servicio del desarrollo económico. coordinación y seguimiento del portal de Internet de la Comunidad de Madrid. establecer una infraestructura de información segura. establecer un marco dinámico para el comercio electrónico. En las comunidades autónomas el modelo de calidad presenta. evaluación de la calidad. lo que se puede constatar en el discurso político de estos años.  Inclusión. simplificación administrativa y oficinas integrales de atención al ciudadano. Las primeras medidas adoptadas. en colaboración con las organizaciones empresariales. en la creación de la comisión de redacción. e-learning y e-health). informáticos y telemáticos 155 . La Administración General del Estado se configura también como actor principal en el impulso de la e-Administración. Este Plan es ambicioso y recoge objetivos de racionalización administrativa.  Innovación e inversión en investigación. como producto de su tiempo. e incrementar la seguridad en la Red. Estas medidas se completan con el Real Decreto 951/2005 por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la AGE. fomentar la interoperabilidad. informáticas y telemáticas por la Administración en el año 2002. garantizar la disponibilidad masiva de un acceso a banda ancha a precios competitivos. el Libro Blanco para la mejora de los servicios de 2000 y el Plan de Acción de la iniciativa Info XXI de 2001 no tuvieron la repercusión esperada. Así. impulso de la Administración electrónica (Planes Avanza y Conecta). que incluye cartas de servicio electrónicas. así. y desarrollar procesos de benchmarking y de difusión de buenas prácticas. Se presenta el Plan Nacional de Reformas para cumplir la Estrategia de Lisboa. en la regulación de las técnicas electrónicas.

e intensificar la comunicación interna y externa”. El Plan de Atención al Ciudadano de 1998 integraba diversos programas de fuerte contenido tecnológico. y consiga ser un referente de excelencia” (Junta de Castilla y León. En el caso de La Rioja. en el cual uno de los ejes centrales es el rediseño de procedimientos y su adaptación a la Ley 11/2007. en 2001 firma un convenio con el Gobierno de las Illes Balears para desarrollar conjuntamente el proyecto Personalidad Administrativa Digital. especialmente para mejorar la relación con las empresas y los ciudadanos. y como punto final del mismo se incluyó el programa Sistema Integrado de Gestión de Personal y Nóminas (SIGPYN) que abarca al conjunto del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja.  Para conseguirlo se pretende que la Administración sea “moderna. 2004). La concepción del cambio y de la necesidad de reformar para mejorar se abre a toda la organización. Por su parte. promover la modernización de la Administración periférica. y la implantación de un modelo único de atención al ciudadano. potenciar la eficiencia de recursos. dentro de la Fase I del Plan de Modernización. Los planes que se aprueban en 2003 y 2008 mantienen la línea emprendida unos años antes. abierta. el Plan Estratégico para la Calidad en el Gobierno de La Rioja de 2000 incluía la implantación de la firma electrónica y de la tarjeta de servicios. y de la Xunta de Galicia del Sistema de Gestión Integrada de Procedimientos. facilitar las gestiones públicas que tenga que realizar el ciudadano. información y transparencia administrativa. pero en el primer Plan mencionado se incluyen elementos propios de los procesos modernizadores: fuerte liderazgo de la dirección. accesible. sino que se concibe la mejora como un todo interrelacionado. SGIP. Además. Finalmente. integrado y multicanal. El proyecto modernizador de la Junta de Castilla y León sigue teniendo como eje principal la calidad de los servicios y el modelo de excelencia. mejorar la gestión de los recursos humanos y de conocimiento. no solo a la atención al ciudadano o a calidad de los servicios. ya que es el Presidente de la Junta quien se implica directamente en el proceso modernizador. Un ejemplo claro lo encontramos en el Plan para el Desarrollo del Derecho de los Ciudadanos a Relacionarse Electrónicamente con la Comunidad de Madrid (Plan E-fácil). Para ello se formulan siete objetivos estratégicos desarrollados por planes específicos: mejorar la atención. de carácter centralizado. En 1997 formaliza dos convenios para la cesión gratuita de la Generalitat de Catalunya del Sistema de Atención al Ciudadano. receptiva y prospectiva que implique y motive a las personas que la integran. todavía vigente. y mejora de los recursos humanos al servicio de la Administración. los proyectos vinculados a la e-Administración están presentes desde el primer momento de su proceso modernizador. al que le sigue el Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León de 2008. hacer de la Administración de Castilla y León un referente de excelencia entre las organizaciones públicas. 156 .Crisis y reforma de la Administración Pública en el año 2006. el desarrollo de soluciones integrales en el ámbito educativo y tecnológico. (que) revise permanentemente sus actuaciones con el fin de mejorarlas. El Plan Avanza tiene como objetivo principal facilitar la relación con el ciudadano  y asienta las bases para la gestión horizontal de servicios y procedimientos. La Administración de la Junta de Castilla y León aprueba el Plan Estratégico de Modernización de los Servicios Públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León para el periodo 2004-2007 (Plan Avanza). SAC.

Facilitar la intermediación en el mercado laboral. c. Universalizar los servicios públicos mediante el acceso electrónico. la accesibilidad y la atención a los ciudadanos por el canal que elijan. Transmitir valores de servicio público en la actuación administrativa. 12. Además. Garantizar el principio de transversalidad del principio de igualdad. que facilite la relación de los ciudadanos con la Administración. Reducir el impacto ambiental de la actividad administrativa. Administración más fácil 1.Proceso modernizador de la Administración… En el año 2008 se aprueba el Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León. 14. 5. 11. Tras realizar un análisis pormenorizado de la Administración y la sociedad castellanoleonesa y un análisis estratégico. Desarrollar y consolidar las competencias profesionales de los empleados públicos. Garantizar el acceso a la información. que incremente el grado de satisfacción con los servicios públicos y mejore su calidad de vida y bienestar social” (Junta de Castilla y León. 2008: 27). Reformar la Administración periférica. Fortalezas y Oportunidades). Administración responsable 15. 16. Comprometer a los directivos con el ejercicio de su propio liderazgo. tal y como se muestra a continuación: a. Administración emprendedora 10. 9. y cuenta con el conocimiento de la organización y con la participación tanto de los órganos de la Administración como de las diferentes organizaciones sociales de la Región. 18. 157 . Administración inteligente 7. El objetivo principal del Plan es “alcanzar un modelo de excelencia que implique a toda la Administración. Optimizar los recursos disponibles. el de la Consejería de Administración Autonómica. el Plan se despliega en seis objetivos estratégicos identificados en veinte objetivos específicos. Conocer y difundir las buenas prácticas en la mejora de la Administración. e. posee un fuerte liderazgo. Amenazas. Mejorar y simplificar el acceso a los servicios y fuentes de financiación. 3. Administración abierta 13. b. Este Plan es el más ambicioso de los que hasta ahora se han formulado en la Administración castellano y leonesa. Ofrecer servicios adecuados a los intereses de los ciudadanos. 2. Cuenta con una formulación metodológicamente sólida. Identificar necesidades y expectativas de los ciudadanos. Facilitar la tramitación para la constitución e implantación de empresas. Fomentar el compromiso de los empleados públicos. Facilitar la intermediación de diversos agentes. 17. con el subtítulo Una Administración de todos. Desarrollar e implantar un nuevo modelo de gestión de la Administración de Castilla y León. 8. 4. 6. d. el Plan plantea un análisis estratégico en el que se realiza una evaluación del Plan anterior (Plan Avanza) y un análisis DAFO (Debilidades.

Crisis y reforma de la Administración Pública f. El modelo se basa en la habilitación de diferentes plataformas interconectadas como @firma (firma electrónica). A través de ella los ciudadanos pueden acceder tanto a información general como a su zona personal. Los objetivos estratégicos del Plan son el cumplimiento de la Ley 11/2007 y la modernización de la Administración. sistema de notario electrónico notific@ (sistema de notificaciones telemáticas) y la plataforma de pago telemático. Este Decreto reglamenta los servicios de información y atención al ciudadano a través de medios electrónicos y el registro telemático. En este periodo sigue siendo una preocupación para la Junta de Andalucía profundizar en la mejora de los servicios públicos. @ries (registro unificado).759. a la divulgación y al desarrollo normativo. entre otras que representan el backoffice. Casi 800 empleados públicos están dados de alta para realizar consultas en otras Administraciones. En estos años se han producido importantes avances en materia de registros telemáticos. Por su parte. a la colaboración administrativa. de extensión de la firma electrónica y en el fomento de la interoperabilidad administrativa. el número de registros telemáticos se ha incrementado en más de un 250% en 2009 con respecto al año anterior y se han firmado más de 2. El impulso definitivo se produce con el Decreto 183/2003.000 documentos de manera electrónica.245. de 24 de junio. cuya implantación es necesaria para lograr la plena efectividad de la Administración electrónica en la Comunidad.000 mientras que desde mayo de 2007 Andalucía es la primera comunidad autónoma en número de certificados digitales. por el que se regula la información y atención al Ciudadano y la tramitación de los procedimientos administrativos por medios electrónicos (Internet). El objetivo del Plan de Implantación de la Administración Electrónica en Castilla y León es “facilitar el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Administración Integradora 19. La Junta de Castilla y León desarrolla el modelo de Administración electrónica a través del Plan de Implantación de la Administración Electrónica en Castilla y León encuadrado dentro de la estrategia “Una Administración más fácil” del Plan Estratégico de Modernización. El Plan contempla un conjunto de medidas encuadradas en proyectos transversales relativos a la organización y a los recursos humanos. el frontoffice es la plataforma Clara de relación con los ciudadanos andaluces. en el plazo más breve posible y utilizando los recursos disponibles eficientemente”. Impulsar y apoyar la modernización de las entidades locales. 20. Mejorar la atención a los ciudadanos a través de servicios integrados. Así. para ello se formula la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos de Andalucía 2006-2010. que se articula en torno a cinco líneas estratégicas que sirven de referencia para la implantación de 158 . en la actualidad están implantadas más de 250 presentaciones telemáticas y el número de entradas en registro telemático durante el año 2008 fue superior a 1. Según datos de la Junta de Andalucía. Las bases de la Administración electrónica en Andalucía se encuentran en los proyectos mencionados i@landalus y PLADOCS.

La colaboración y coordinación con otras organizaciones constituyen uno de los puntos de partida para responder a determinadas necesidades de la ciudadanía y desarrollar nuevos servicios. Facilitar el desarrollo profesional y personal de los trabajadores y trabajadoras públicas de la Administración es un compromiso de toda organización responsable. esto se produce “desde” los referentes de la Administración. 2009: 6). aunque de estos se pueda derivar un mejor servicio al ciudadano.Proceso modernizador de la Administración… acciones de innovación y de mejora y que orienta al logro de los resultados planificados (Sarrión. si bien en ambas se encuentra en el centro de sus políticas de modernización. destaca su faceta de cliente con el que se adquieren una serie de compromisos de eficacia y calidad que provienen de la relación que mantenga con cada servicio concreto.  Cooperación. eficiencia y transparencia. pero estos derechos se circunscriben a la gestión pública.1. El ciudadano como eje central A lo largo de los puntos anteriores hemos visto cómo la concepción del ciudadano no coincide en las dos administraciones tratadas en profundidad. Indudablemente.3. de manera similar a la concepción que del ciudadano tiene la Comunidad de Madrid. El principal objetivo de esta línea es lograr una Administración más accesible y cercana a toda la ciudadanía con independencia de dónde se encuentre y de los medios de que disponga. Sin embargo. 2. En el proceso modernizador de la Junta de Castilla y León.  Orientación a resultados y compromiso público. Garantiza un continuo y necesario aprendizaje organizativo. 2008):  Administración próxima. A éste no se le pide que se pronuncie sobre sus verdaderas necesidades y referentes de actuación. y establecer áreas de mejora que pueden afectar a los resultados.  Gestión del conocimiento. En todos los documentos analizados el ciudadano es el centro del proceso administrativo y se le ofrece participar mediante la manifestación de su opinión sobre cada servicio con el que se relaciona.  Creación de valor a través de los profesionales. este enfoque supone un paso de 159 . sino que lo haga sobre los servicios concretos con los que se relaciona (Arenilla. Principales aportaciones de calidad y eficacia 2. Es claro que se incrementan los derechos del ciudadano. Implementa herramientas para la evaluación de los resultados obtenidos y de los efectos o impactos producidos en la ciudadanía. debido a la necesidad que tiene de cumplir una serie de objetivos propios.3. Se trata de diseñar y poner en marcha procesos que permitan gestionar más eficazmente la información y la toma de decisiones. Su eje nuclear es seguir garantizando que la Administración disponga de los sistemas de dirección y gestión oportunos para lograr una mayor eficacia.

la concepción del ciudadano es muy parecida a la de la Junta de Castilla y León. que a su vez ésta obliga a modernizarse a la Administración al pedirle mejores y nuevos servicios. 2. tal y como se ha señalado anteriormente. 1998: 49 y 50). ya que la unidad encargada de impulsar en las primeras legislaturas el proceso de modernización será la Consejería de Gobernación. el ciudadano es visto como cliente. que liderará el proceso modernizador a través de diferentes direcciones generales. la calidad. muestra claramente el enfoque que se pretende para el órgano. Con ello se trata de responder a la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos (Beltrán.3. La calidad como derecho La segunda línea que fundamenta el proceso modernizador es la búsqueda de la eficacia y sus derivaciones hacia la eficiencia y. Por su parte. Se busca un círculo virtuoso en el que la Administración moderniza a la sociedad. el ciudadano. De esta manera. sino que la sociedad también es un objetivo principal. el ciudadano se concibe como integrante de la sociedad.Crisis y reforma de la Administración Pública gigante sobre la concepción del ciudadano como administrado. impulsar iniciativas de mejora dentro de la Administración. al integrar las dos líneas que se están tratando. por tanto. aunque debe evolucionar hacia que los referentes de actuación de la Administración sean los de los ciudadanos. Éste al desconocer la estrategia no puede sentirse identificado con la misma ni puede prestarle. La preocupación está más orientada a llegar a todos los ciudadanos que a “satisfacer de manera total” a aquellos con los que se interacciona. La propia denominación de la unidad responsable del proceso modernizador en la Junta de Castilla y León. de una forma dominante. actualmente no existe ninguna dirección general similar y el proceso modernizador se desarrolla a través de las direcciones generales de Innovación de los servicios públicos y de Administración electrónica. incrementar el grado de satisfacción de los ciudadanos respecto a los servicios prestados por la Administración e informar a los ciudadanos sobre los niveles de calidad de los servicios prestados (Comunidad de Madrid. 160 . controlar el grado de cumplimiento por parte de la Administración de los compromisos adquiridos con los ciudadanos. En el caso de la Comunidad de Madrid. En el caso de Andalucía no se da esta denominación. 2000: 46. la Dirección General de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. La modernización en la Administración andaluza no solo está diseñada para ella misma. se pretende introducir en la Administración los enfoques y los instrumentos de gestión propios del sector privado con el fin de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos. creada por el Decreto 69/2007 de la Junta de Castilla y León. Si bien. 52-58). su necesario apoyo.2. hasta que es sustituida por la de Justicia y Administración Pública. en la legislatura 2000-2004 se crea la Dirección General de Organización. Inspección y Calidad de los Servicios. ya que se articula a través de Decretos y no se recoge en un plan o estrategia donde se dé a conocer el proceso al propio destinatario. en el proceso modernizador de la Junta de Andalucía. La primera etapa del proceso modernizador de la Junta de Andalucía es en gran parte desconocida por la ciudadanía.

como la evaluación a través de Modelo EFQM o los compromisos con el ciudadano a través de las cartas de servicios. a la responsabilidad pública y social. a la mejora continua del sistema de gestión. en uno el acento está en la eficacia y en el otro en la equidad. y presentan valores coincidentes. La Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía se orienta a la ciudadanía. los valores van referidos al trato personalizado al ciudadano. y a la adaptación y anticipación al cambio.Proceso modernizador de la Administración… Los valores que cimentan la planificación estratégica de ambas administraciones muestran la diferencia de enfoque. así como a la imparcialidad de los empleados públicos. indudablemente. En el Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León. lograrían satisfacerlas en un nivel muy elevado. 161 . Si bien todos los modelos tratados tienen instrumentos comunes. Ambos planteamientos responden a las necesidades actuales de las administraciones públicas y juntos. a una Administración que fomente la calidad y la eficiencia en la prestación de servicios públicos.

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aunque solo sea en términos estrictamente descriptivos. caracterizada por el salto cualitativo en las políticas de modernización administrativa. la atención al ciudadano o la Administración electrónica. que. pues de ello se hablará en los demás capítulos. que fijaremos entre 1980 y 1990.1. Introducción Este apartado tiene como objetivo hacer un breve repaso al marco normativo de las Administraciones autonómicas andaluza y castellanoleonesa. en una primera fase entre 1990 y 1996. con los matices propios de la evolución de cada comunidad. aunque lógicamente la labor normativa de las 17 comunidades autónomas y del Estado varíe en función de múltiples circunstancias políticas y sociales. b. No pretende. con ello.Capítulo  3 Marco normativo de la modernización española y de las administraciones públicas de las comunidades autónomas de Andalucía y Castilla y León Enrique Silvestre Catalán Administrador civil del Estado. c. Una segunda etapa de crisis del modelo y de reflexión sobre la necesidad de modernización de las estructuras administrativas. vamos a establecer las siguientes etapas: a. Aun con el riesgo de resultar algo simples. se nos antoja necesario disponer de algún criterio. lo que permitirá ubicar a ambas comunidades autónomas en su contexto y. analizar en profundidad la legislación que las diversas administraciones que operan en el territorio del Estado y en el ámbito de la Unión Europea han ido promoviendo en el ámbito de la calidad de los servicios públicos. en este capítulo se pretende ofrecer un panorama global de la evolución normativa comparada. por supuesto. Analizar más de dos décadas de actividad normativa autonómica en el contexto de una España constitucional incardinada en las estructuras comunitarias es tarea harto compleja. siempre convencional. Por ello. objetivar más acertadamente los juicios sobre el desarrollo de la calidad de los servicios públicos ofrecidos por las dos comunidades autónomas. 163 . antes bien. en ningún caso. en virtud de determinados hitos. que podemos dividir. y una segunda entre 1996 y 2000. Y una tercera etapa a partir del año 2000. Subdirector General del Profesorado e Innovación Docente del Ministerio de Educación 3. en el contexto español e internacional. Una primera etapa de institucionalización y expansión de los aparatos políticos y administrativos de las comunidades autónomas. a su vez. permita agrupar la actividad normativa en periodos identificables.

En cuanto a las numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa por razón 164 . competencia que abarcaría la regulación de la composición. cómo puede entenderse el marco constitucional que abrazan las políticas de modernización administrativa. El TC ha determinado que el alcance de lo básico es.1.1. unidades administrativas o entidades que configuran sus respectivas administraciones autonómicas o dependen de ellas. estructura y competencias de los órganos de las administraciones públicas.Crisis y reforma de la Administración Pública Previamente.1º y 2. artículo 7.1.18. advirtiendo que dicho marco lo es en términos generales en tanto que no existe título competencial específico. de las bases en esta materia es el de garantizar “a los administrados un tratamiento común ante ellas”. es importante señalar.18.1.ª ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que. en cuanto competencia exclusiva tiene como único contenido la potestad de crear. de 6 de abril). aunque reconocida explícitamente por la Constitución en el caso de las comunidades autónomas (ex artículo 148. aunque no único. como ejemplos. puede predicarse de todas ellas por cuanto.ª CE y. los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos. modificar y suprimir los órganos. y artículo 46. en palabras del Tribunal Constitucional. siquiera sea someramente. sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados. en consecuencia. con respeto a los mandatos constitucionales. que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa. y por otro. funcionamiento y organización de aquellas. por un lado.1. lógicamente. el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito (STC 50/1999. Las distintas administraciones públicas territoriales cuentan con una potestad de autoorganización que. incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. los requisitos de validez y eficacia. la más genuina expresión de la autonomía es la capacidad de autoorganizarse libremente.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía). el TC entiende que lo que el artículo 149. pues se halla limitada por la competencia del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (artículo 149. que alcanza también a las corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos o profesionales. En relación con la materia “procedimiento administrativo común”. establecer cuáles son “los órganos e instituciones” que configuran las respectivas administraciones son decisiones que corresponden únicamente a las comunidades autónomas y. Conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo.ª de la Constitución). la organización de todas ellas. definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración.1.º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Ahora bien. aunque no pueda trazarse una distinción tajante entre unos aspectos y otros. que prescriben la forma de elaboración. Y es que el objetivo fundamental. en cualquier caso. menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las administraciones públicas. los aspectos organizativos e institucionales de esas administraciones o la composición.

En consecuencia. a través de un desarrollo escasamente planificado y que emuló —en lo bueno y en lo malo— las estructuras centrales de gobierno. Comunidades autónomas y desarrollo normativo del autogobierno La década de los años ochenta se caracteriza. 3. un medio de fomentar y coordinar la investigación.2. si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias. Al margen de estas consideraciones. cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma. a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros títulos con los que concurre. por el afianzamiento institucional de los gobiernos autonómicos. respectivamente. Tras el proceso de aprobación de los estatutos de autonomía entre 1979 y 1983. Asimismo. según el TC. no se limita al apoyo. fueron edificándose las instituciones de autogobierno. el estímulo o el incentivo de las actividades investigadoras privadas.1. título susceptible. sino que engloba acciones directas de intervención en la creación y dotación de centros y organismos públicos en los que se realicen actividades investigadoras.Marco normativo de la modernización española y… de la materia. Proceso de institucionalización de las estructuras autonómicas: 1980-1990 3. En esos momentos era difícil predecir el modelo deseado. de ser utilizado respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de éstas.1. Otro de los ámbitos competenciales que pueden verse afectados por la política pública de modernización administrativa es el que reserva al Estado el artículo 149. para evitar así que el título quede vaciado de todo contenido propio. pues es una competencia conexa a la que. la política pública de modernización debe dirigirse a hacer realidad el mandato constitucional recogido en el artículo 103 que establece como objetivo último de la actuación de las administraciones públicas el servicio a los intereses generales.2. El TC determina que el concepto de “fomento de la investigación” no puede reducirse al apoyo de actividades directamente conducentes a descubrimientos científicos o a avances técnicos.15. sin duda. se trata de un título competencial que por su naturaleza debe concebirse en términos estrictos. a contrario sensu. un mandato que entronca con la doctrina española clásica resumida en las palabras de Javier de Burgos: “hacer bien es la incumbencia esencial de la Administración”. desde la vertiente de la producción normativa. pues también la divulgación de los resultados obtenidos es. el Estado o las comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración.ª de la Constitución en materia de “fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”. la Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. y la conformación de las estructuras 165 . a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla.

de 28 de marzo de 1988. modificada por la Ley de 27 de junio de 1983 y por la Ley de 24 de mayo de 1985. de 27 de septiembre de 1985. las Leyes Forales de 11 de abril de 1983. del Consejo Consultivo de la Generalitat. de 29 de mayo de 1984. de división y organización comarcales de Cataluña. Ley de organización comarcal. de 24 de noviembre de 1982. y de 5 de febrero de 1988. las Leyes del Parlamento de Cataluña. sobre todo desde la vertiente de los recursos humanos. de organización. de 16 de diciembre de 1987. de 28 de mayo de 1986. de 5 de marzo de 1984. de 29 de marzo de 1985. de Policía Autonómica. del Gobierno. de 15 de junio de 1983. así como la posterior de 19 de febrero de 1986.Crisis y reforma de la Administración Pública administrativas se desarrolló de modo algo caótico. depolítica territorial. las Leyes del Parlamento Vasco. de creación de comarcas. de 20 de marzo de 1984. del Parlamento. la Ley de Normalización Lingüística.  En la Comunidad Foral de Navarra. de 18 de marzo de 1981. modificada por la Ley de 20 de octubre de 1988 y por la Ley de 4 de octubre de 1989. de la Sindicatura de Cuentas. de 14 de diciembre. sobre la sede de las instituciones autonómicas. y la Ley 13/1989. de 27 de febrero de 1985. de 25 de febrero de 1981. de 4 de abril de 1987. de 22 de febrero de 1983. de régimen provisional de las competencias de las diputaciones provinciales. en el País Vasco. de reconocimiento de la galleguidad. de la misma fecha. modificada por la Ley de 26 de diciembre de 1986. procedimiento y régimen jurídico de la Generalitat. sobre la Fiesta Nacional de Cataluña. los Parlamentos autonómicos inician una actividad legislativa centrada en el desarrollo institucional y territorial y en la regulación simbólica:  Así. modificada por la Ley de 25 de junio de 1985. del Consejo de Cuentas. de la misma fecha. de 30 de junio de 1981.  En Cataluña. de símbolos de Galicia. de 23 de marzo de 1982. del Día de Navarra. y de 24 de junio de 1985. de relaciones entre las instituciones comunes de la comunidad autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos. de 14 de abril de 1983. de 25 de noviembre de 1983. del Valedor do Pobo. básica de normalización del uso del euskera. 166 . de transferencia de competencias de las diputaciones provinciales a la Generalitat (declarada parcialmente inconstitucional). de 20 de diciembre de 1984. de 17 de diciembre de 1980. reguladora del Ararteko (Defensoría del pueblo u Ombudsman). reguladora del estatuto de la empresa pública catalana. reguladora de la Xunta de Galicia y su Presidente. de 23 de mayo de 1980. las Leyes de 24 de junio de 1982. sobre la sede de las instituciones de autogobierno. de 5 de junio de 1984. de 15 de abril de 1987. reguladora de los símbolos de Navarra. de 12 de junio de 1980.  En Galicia. En este entorno de claros objetivos políticos y escasa preocupación administrativa. de 14 de julio de 1983. del Tribunal Vasco de Cuentas. del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral. municipal y de régimen local. del himno oficial. de 21 de noviembre de 1983. de Cámara de Comptos de Navarra. de designación de senadores representantes del País Vasco. del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalitat. y posterior de 14 de diciembre de 1989. del Síndic de Greuges (síndico de agravios u Ombudsman).

de designación de senadores autonómicos. de relaciones entre el Consejo de Gobierno y la Junta General del Principado. de 7 de diciembre de 1983. de designación de senadores. de 7 de octubre de 1983. de 9 de diciembre de 1986. de 25 de abril de 1984. de la bandera y el escudo de Aragón. las Leyes de la Junta General. Ley reguladora del Día de Aragón. de 27 de abril de 1984. de finanzas. En Castilla-La Mancha. de entidades canarias en el exterior. y posterior de 30 de diciembre de 1986. las Leyes del Parlamento provisional. En el Principado de Asturias. y de 2 de mayo de 1989. En Aragón. de designación de senadores. condecoraciones y distinciones. y de la misma fecha. Ley del himno del Principado. del Diputado del Común. de 14 de abril de 1983. de 25 de junio de 1986. de uso conjunto de la bandera y el escudo. de descentralización territorial y colaboración entre la comunidad autónoma y las entidades locales. de 8 de noviembre de 1985. y de la misma fecha. de 28 de junio de 1984. de 25 de marzo de 1985. y de 25 de agosto de 1988. del himno. de designación de senadores. de reconocimiento de las comunidades murcianas asentadas fuera de la región. de 21 de diciembre de 1984. de 6 de marzo de 1987. de la bandera regional. de 16 de abril de 1984. de 12 de febrero de 1985. de la misma fecha. del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias. de 7 de enero de 1988. de 6 de julio de 1984. de la misma fecha. de la misma fecha. del Gobierno y de la Administración Pública de la comunidad autónoma. de 19 de diciembre de 1984. de desigación de senador autonómico. de honores. las Leyes de las Cortes de Aragón. de régimen jurídico del Gobierno y de la Administración de la Junta de Comunidades. y posterior de 7 de abril de 1987. del Presidente. Ley reguladora del escudo. de 13 de julio de 1984. del vascuence. de 30 de junio de 1983. de reconocimiento de la asturianía. de 28 de septiembre de 1983. de 4 de julio de 1983. las Leyes de la Asamblea Regional. de Cuerpos de Policía Navarra.Marco normativo de la modernización española y…       de 15 de diciembre de 1986. la Ley que establece la sede de las instituciones de autogobierno. del escudo del Principado. de 11 de diciembre de 1984. de sede de las instituciones regionales. de la Audiencia de Cuentas. de 27 de junio 167 . del Consejo Consultivo. de régimen local. de 22 de diciembre de 1984. sobre el escudo de la región. y posterior Ley de 27 de marzo de 1987. En la Región de Murcia. de 5 de julio de 1984. de 15 de mayo de 1986. de comunidades originarias de Castilla-La Mancha. y de 26 de diciembre de 1988. y posterior de 13 de julio de 1989. de la misma fecha. de procedimiento de creación de comarcas. y de 26 de junio de 1985. las Leyes de la Asamblea Regional. Ley de honores. de la bandera de la Comunidad. de Hacienda Pública. condecoraciones y distinciones. de comunidades asentadas en el exterior. del Día de Asturias. las Leyes de las Cortes de Castilla-La Mancha. de Hacienda Pública. de 4 de agosto de 1983. del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad. y posterior de 29 de septiembre de 1987. de 13 de febrero de 1987. En Canarias. de 22 de julio de 1983. En Cantabria. de 9 de mayo de 1984. Ley de honores y distinciones. de 4 de mayo de 1983.

espacios naturales. y 4/1989. 4/1983. La Comunidad Autónoma de Andalucía no fue ajena a este proceso. de uso y enseñanza del valenciano. procedimiento electoral autonómico. de 11 168 . las Leyes de la Diputación General. y de 24 de mayo de 1986.  En las Illes Balears. de 13 de diciembre. de 3 de junio de 1985. de 23 de junio. de 4 de diciembre de 1984. de símbolos de la Comunitat. de comunidades aragonesas asentadas fuera del territorio. de 23 de diciembre. del Justicia de Aragón. 2/1983. de 19 de enero. del himno y el escudo de la comunidad. reguladora de signos de identidad riojana.  En La Rioja. y de 26 de diciembre de 1988. de 7 de junio de 1984. de 29 de abril de 1986.  En la Comunitat Valenciana. 3/1989. de 19 de abril de 1985. la regulación de la iniciativa legislativa popular o de las entidades locales de los respectivos territorios. de 5 de febrero de 1986. y de 21 de abril de 1989. himno y Día de Extremadura. En esta fase de desarrollo legislativo destacan. de 21 de noviembre de 1984. de normalización lingüística. de escudo. del escudo de la Comunidad. las Leyes del Parlamento. de 24 de octubre de 1984. del Día de Baleares. de Hacienda Pública. de finanzas. lógicamente. de Consejos Insulares. de 25 de abril. por la que se declara fiesta de la Comunidad de Madrid la jornada del 2 de mayo de cada año. de 4 de octubre de 1983. del Presidente y del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma de La Rioja. y de 13 de abril de 1989. de la Sindicatura de Cuentas. de la extremeñidad. de designación de senadores autonómicos. de declaración de interés general de determinadas funciones de las diputaciones provinciales. de 11 de mayo de 1985. del Gobierno y la Administración de la comunidad autónoma. la creación de organismos de fomento. de 29 de junio. de 29 de diciembre. de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid. de 30 de diciembre de 1983. de control parlamentario de la Administración Institucional de la Comunidad. del Síndico de Agravios. las Leyes de las Cortes Valencianas. de régimen jurídico de la Administración. el escudo y el himno de la Comunidad. las Leyes de la Asamblea de Madrid. de 23 de mayo de 1988. asimismo. 1/1983.Crisis y reforma de la Administración Pública de 1985. de 23 de noviembre de 1983. de 30 de octubre de 1984. por la que se crea el Consejo Económico y Social de La Rioja. las Leyes de la Asamblea. de 31 de mayo de 1985. de Administración Institucional de la Comunidad de Madrid. y otras materias que fueron objeto de regulación a medida que se hicieron efectivas las transferencias correspondientes. modificada por la Ley de 20 de diciembre de 1984 y por la Ley de 6 de abril de 1989.  En la Comunidad de Madrid. de 2 de diciembre de 1985. de 18 de febrero de 1987. del Gobierno valenciano.  En Extremadura. de la bandera. del himno de Aragón. de colectividades riojanas asentadas fuera de su territorio. de la Sindicatura de Cuentas. 1/1984. coordinación de policías locales. 8/1984. los consejos asesores territoriales de RTVE y televisiones autonómicas. Destacan las leyes de 21 de diciembre de 1982. y posterior de 23 de diciembre de 1988. y de 2 de marzo de 1989.

entre la nueva Administración territorial y las diputaciones provinciales. Y en el caso concreto de las dos comunidades protagonistas de esta obra. de 21 de julio. en relación con el modelo organizativo de las administraciones autonómicas. secretarías generales técnicas. siempre difícil. o la obligación legal de que los directores generales y secretarios generales técnicos fueran nombrados entre funcionarios públicos (Aragón. de 6 de mayo de 1986. de la Cámara de Cuentas. de comunidades castellanoleonesas asentadas fuera del territorio de la Comunidad. por la que se declara Fiesta de la Comunidad de Castilla y León el día 23 de abril. asoma el interés por la relación. 3/1986. que también reguló su control parlamentario. de 19 de julio de 1983. del Defensor del Pueblo Andaluz. de 23 de diciembre de 1986. de organización territorial de la Junta.2. la Consejería nace como referente organizativo principal. 7/1987. Cantabria o Región de Murcia). de reconocimiento de las comunidades andaluzas asentadas fuera del territorio andaluz. al frente de la cual se sitúa el Consejero como máximo responsable de ella y. por tanto. que deriva de la necesidad de visualizar la existencia misma de la comunidad autónoma como realidad política. con alguna variación recogida en las leyes de gobierno y administración. se produce una rápida respuesta a la necesidad de regulación de una materia trascendental para la recuperación de un elemento que se asume políticamente como esencial en el afianzamiento institucional de dichas comunidades. como la figura del Viceconsejero en la Comunidad de Madrid. En el caso de las comunidades autónomas con lengua cooficial reconocida. de 26 de diciembre de 1987. Canarias. En relación con la intervención legislativa en el ámbito administrativo. Se aprecia. a su vez. las comunidades autónomas legislaron durante este periodo en materia de Hacienda y patrimonio o incompatibilidades de altos cargos. de Gobierno y Administración. sobre la sede de las instituciones de autogobierno. En el aparato central. servicios. Murcia. como miembro del Consejo de Gobierno. la inexistencia de secretarías generales técnicas en Aragón. de 21 de julio de 1983. por una escasa capacidad innovadora sobre el modelo de la Administración del Estado. de 30 de mayo de 1986. de 1 de diciembre de 1983. pues no podemos olvidar que se trata de las dos comunidades más extensas del Estado. algunas regularon su Administración institucional. de 29 de julio de 1983. y de 29 de diciembre de 1987. Bajo su autoridad.Marco normativo de la modernización española y… de junio de 1983. direcciones generales. de 8 de mayo. como la Comunidad de Madrid. derogada por el Decreto Legislativo 1/1988. 3. del Gobierno y de la Administración de Castilla y León. sea 169 . de Hacienda. Sin embargo. secciones y negociados. Emulación estatal y regulación administrativa El proceso de afianzamiento institucional se caracterizó. de 17 de abril. de 6 de junio. un interés por la regulación simbólico-institucional. en el caso de la Comunidad de Castilla y León destacan en este periodo las Leyes de las Cortes. y de 17 de marzo de 1988. de designación de senadores autonómicos. de Hacienda Pública. Por su parte. Castilla-La Mancha o Andalucía.2. 6/1986. reguladora de las relaciones entre la Comunidad de Castilla y León y las entidades locales (derogada por la Ley 1/1998 de 4 de junio). de relaciones entre la comunidad autónoma y las diputaciones provinciales. y en el marco de la escasa preocupación por la gestión pública.

ya que no incompatible con las peculiaridades autonómicas. de 7 de julio. y su modificación por la Ley 6/1990. la Ley 1/1986. de Cuerpos de Funcionarios de la Generalitat. manifiestamente inadecuado a las mismas. La Función Pública de que actualmente dispone no está adaptada ni a los tiempos que corren ni a las peculiaridades de la Comunidad. en la Comunitat Valenciana. hay que ser conscientes de que la sociedad exige hoy de la Administración unas actividades y unas formas de comportamiento que no pueden satisfacerse con las fórmulas recibidas”. como provisional ha sido también. de acuerdo con su identidad propia y que responda a las necesidades organizativas y sociales de Andalucía en estas ultimas décadas del siglo. la Ley 5/1985. Las circunstancias políticas y administrativas de la época de la preautonomía y de los primeros años de vigencia de la Constitución han provocado la transferencia de medios personales. y su modificación por la Ley 3/1990. de 31 de julio. de medidas para la ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón. de 23 de mayo. en Cantabria. por otra parte. de la Función Pública de Extremadura. pero es claro que se trataba de remedios coyunturales. en Canarias. de provisión de puestos de trabajo reservados a personal funcionario de la Comunidad de Madrid. la  Es interesante transcribir parte de la exposición de motivos de la Ley de 28 de noviembre de 1985. de ordenación de la Función Pública. a la Junta de Andalucía a reclutar un personal especializado que completara de alguna manera los vacíos producidos por el automatismo de las transferencias estatales. de 28 de julio. de ordenación de la Función Pública de Castilla-La Mancha. de 10 de noviembre. la Ley 1/1986. en Extremadura. de 14 de noviembre. cuyos méritos y resultados parece ocioso ponderar. la Ley 13/1985. derivada del pronunciamiento del Tribunal Constitucional. y su modificación mediante la Ley 4/1991. de 4 de enero. de 12 de junio. tras la promulgación de la Ley 30/1984. de la Función Pública de la Región de Murcia. la Ley 4/1986. de 6 de abril. respetable por más de un concepto. destacan en la Comunidad Foral de Navarra la Ley Foral 13/1983. y las posteriores Ley 4/1989. de 6 de abril. en Cataluña. Las necesidades del servicio han obligado. de 4 de abril. de 10 de abril. de la Función Pública de la Administración de la Diputación General de Cantabria. de la Función Pública Valenciana. y finalizando como estaba el primer aluvión de transferencias. Así. de 20 de febrero. y su modificación por la Ley 5/1990. aunque proclama su intención de crear una nueva planta de su Función Pública. Consolidar y modernizar la Administración son exigencias de la reciente historia de nuestra comunidad autónoma. de 26 de diciembre. en Aragón. en la Comunidad de Madrid. de Medidas para la Reforma de la Función Pública. modificada por la Ley 9/1994. y de su posterior modificación a través de la Ley 23/1988. y su derogación por la Ley 4/1993. de 19 de marzo. de ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía: “(…) 3. en Castilla-La Mancha. de 2 de agosto. y la Ley 9/1986. en el Principado de Asturias. por naturaleza. de la Función Pública de la Administración de la Generalitat. la Ley 3/1986. la Ley 10/1985. en la Región de Murcia. La Comunidad Autónoma de Andalucía no renuncia a la herencia recibida. 170 . reguladora del Estatuto del Personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra. de 23 de julio. de 24 de mayo. por la que se establecen los criterios básicos por los que han de regirse las relaciones de empleo del personal al servicio de la Comunidad de Madrid. y su modificación mediante la Ley 2/1989. la Ley 3/1985. y su derogación por la Ley 3/1988. y su modificación por la Ley 2/1991. de27 de junio. de 13 de diciembre. de 26 de junio. y Ley 5/1989. de 29 de junio. de 1 de abril.Crisis y reforma de la Administración Pública notorio que ya se dan los primeros pasos para el tratamiento de la función pública . la Ley 2/1986. que arrastraban consigo un régimen. de 30 de marzo. Sin romper con una tradición. el fragmentario régimen que al respecto se ha ido dictando en materia de Función Pública.

mediante la Ley 10/1991. la Ley 2/1989. y en la Comunitat Valenciana. el Instituto Balear de Administración Pública. de 27 de noviembre.Marco normativo de la modernización española y… Ley 2/1987. en Galicia. debemos señalar la Ley de 6/1985. la Ley 6/1989. creada mediante Ley 4/1987. hermanas del INAP. de 28 de febrero. En Castilla y León. de la Escuela Gallega de Administración Pública. de 22 de diciembre. de acuerdo con la previsión contenida en su Ley de Función Pública de 1989. se crean el Instituto Asturiano de Administración Pública “Adolfo Posada”. en el País Vasco. de Medidas para la Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón. de 6 de julio. de la Función Pública Canaria. de 24 de marzo. creada mediante la Ley 4/1987. y su modificación mediante la Ley 4/1991. de 28 de noviembre. de 22 de febrero. la Ley 3/1990. tras la que se publicó el Decreto Legislativo 1/1990. creado por el artículo 43 de la Ley 1/1986. de 27 de diciembre. de 30 de marzo. En este periodo que cierra la primera avalancha de transferencias y las iniciales reflexiones sobre la necesidad de un cambio de modelo. y cuyas funciones pasa a desempeñar la 171 . y en La Rioja. mediante el Decreto 65/1990. En Andalucía. de 27 de mayo. es necesario destacar la inevitable preocupación por la formación de los heterogéneos recursos humanos con que se iban nutriendo las nuevas administraciones. la Ley 4/1988. creado mediante la Ley 5/1986. de Función Pública de Galicia. destaca la creación del Instituto Aragonés de Administración Pública. de 18 de diciembre. de 25 de octubre. del Centro de Estudios de la Administración Pública Regional de Cantabria. del Instituto Canario de Administración Pública. creada mediante el Decreto 132/1990. el Instituto Navarro de Administración Pública. sobre Régimen jurídico del Instituto Vasco de Administración Pública. de 30 de septiembre. Iniciada la década de los años noventa. A lo largo de estos años ven la luz muchas escuelas de Administración Pública. de 30 de marzo. en las Illes Balears. de la Función Pública Vasca. de 7 de julio. destaca la Ley 7/1985. creado por el título IX de la Ley 2/1987. de Función Pública de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja. de la Función Pública Canaria. de la Escuela de Administración Pública de Cataluña. aunque el nacimiento de las primeras escuelas autonómicas se produce en el País Vasco con el acuerdo del Consejo General del País Vasco. de 27 de julio. Así. por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación de la Función Pública de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. y su modificación por la Ley 6/1990. cuyo ente preautonómico alumbró el Instituto Valenciano de Administración Pública mediante Decreto del Consell de 28 de enero de 1980. de 16 de mayo. de ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. de 15 de enero de 1979. de Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. que creó el Instituto Vasco de Administración Pública y que la Ley 16/1983. o la Escuela de Administración Regional de Castilla-La Mancha. de 20 de febrero. aunque sería suprimido por la Ley 11/1993. de 29 de junio. de presupuestos de la comunidad autónoma. de 12 de julio. vino a darle cobertura legal. y su modificación por Ley 1/1995. de 8 de marzo. mediante el Decreto Foral 323/1991. de ordenación de la Función Pública de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. de 18 de mayo.

y la Escuela Riojana de Administración Pública.3. de ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. con la creación del Instituto de Administración Pública de Castilla y León. de 2 de agosto. creada por el Decreto 63/1999. el Instituto Madrileño de Administración Pública.1. al que se le atribuían la formación del personal al servicio de la Administración. 3. que se cree. así como el estudio y la investigación teórica y práctica de la Administración y de sus técnicas. sino sobre con qué hacerlo y en qué entorno.1. Castilla y León mostró una preocupación temprana por la formación. de 23 de diciembre. una preocupación en todas las administraciones autonómicas por establecer un marco regulatorio inicial. por la que se modifica la Ley de la Función Pública de Extremadura. la Escuela Balear de Administración Pública. Más pionera. en coordinación con el INAP y otras instituciones similares. mediante la Ley 2/1986. de 20 de abril. de 29 de junio. de 10 de septiembre. de 9 de noviembre. subordinadas a los ciudadanos que les dan sentido. en su caso. la gestión de las pruebas de selección y.3. aunque fue suprimido por la Ley 10/1987. de 22 de septiembre. caracterizado por la intervención en las instituciones de autogobierno y por la emulación de las estructuras estatales y del modelo de función pública surgido de la Ley 30/1984. mediante la Ley 5/1995.1. que asiente políticamente el modelo de Estado autonómico. cursos de selección que se le encomendaran. Crisis del modelo y primeros intentos de modernización: 1990-2000 3. de 28 de noviembre. resultó ser Andalucía con la creación del Instituto Andaluz de Administración Pública mediante la Ley de 6/1985. los gobiernos adquieren conciencia de la necesidad de que las administraciones asuman su condición de sujetos activos en los procesos de legitimación. Tras una fase de institucionalización.Crisis y reforma de la Administración Pública Consejería competente en materia de Administración Pública . de medidas fiscales y administrativas. que pasó a desempeñar las funciones formativas que hasta el momento tenía atribuidas la Dirección General de Calidad de los Servicios. de 2 de abril. aunque las previsiones de creación de un órgano especializado de formación ya estaban contenidas en su Ley 3/1990. No hubo lugar para la reflexión sobre cómo hacer las cosas.3. 172 . La preocupación por la eficacia en la prestación de los servicios  No será hasta 2003. como organismo autónomo. y sus funciones pasaron a ser desempeñadas por la Consejería competente en materia de Administración Pública a través de la Escuela de Administración Pública de Castilla y León. creado por la Ley 15/1996.  1990-1996: Fin de la primera etapa de transferencias 3. por tanto. mediante la Ley 10/2003.  Primeros planes de modernización A mediados de los años noventa se advierte una preocupación creciente de los gobiernos autonómicos por la incidencia de las estructuras político-administrativas en el desarrollo socioeconómico de sus territorios. la Escuela de Administración Pública de Extremadura. de Función Pública. Se aprecia. si cabe.

de 1 de septiembre. de 29 de mayo. de 13 de enero. de creación del Comité Director para la Organización de la Administración de la Generalitat de Catalunya y de la Comisión de Coordinación Interdepartamental. (1996): “La Función Pública autonómica en el proceso de modernización del sector público”. modificada por la Ley 4/1999. sino la idea de unas organizaciones públicas con un predominante componente servicial…” .  y al que suceden el Plan de Modernización en la Comunidad Foral de Navarra de 1992. inaugurada en 1990 con el Plan de Modernización de la Xunta de Galicia. el Decreto 121/1992. En Cataluña. y 183/1992. por una atención ciudadana de calidad y por la importancia de los recursos humanos en la consecución de dichos objetivos son elementos que caracterizan este periodo. en cuanto que lo que… prima no es ya la idea de una Administración en permanente estado de introspección y aislamiento. el Plan de Modernización de la Administración de Castilla-La Mancha. y con el Decreto 186/1990. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. de 19 de diciembre). Tampoco debe olvidarse la creación mediante Ley de 30 de mayo de 1983 del Centro Informático de la Generalitat. por el que se regula la estructura orgánica y funciones de la Inspección General de Servicios. Ha finalizado la primera fase del proceso de transferencias y las administraciones autonómicas son conscientes del cambio que va a suponer para ellas la asunción de las competencias educativas y sanitarias. creada ‘por y para los funcionarios’. orientados a un ciudadano cada vez más exigente. 173 . Contenidos y estrategias de reforma”. La aprobación de aquella norma va a impulsar. en palabras del admirable Manuel Giménez Abad. de 19 de febrero. Es la época de los grandes planes autonómicos de reforma administrativa. eficaz y eficiente puede tener un coste elevado en términos de competitividad y de capacidad de gobierno y liderazgo de la sociedad” . o el proyecto ARA en la Comunidad Autónoma de Cataluña del mismo año . ya se habían dado los primeros pasos en 1986. 7-8: 95-101. C. de 12 de julio.: “Procesos de modernización de las Administraciones Públicas. asimismo. de creación de las Comisiones Provinciales de Racionalización Administrativa. por el Decreto 184/2000. En esos momentos. se traduce en políticas activas de modernización administrativa. de 14 de mayo. Asimismo. derogado. y el Decreto 340/1994. Los responsables políticos empiezan a reconocer que las administraciones públicas van a representar “una de las fuentes del diferencial competitivo entre las naciones: el hecho de no disponer de una Administración moderna. la Administración Pública. con el Decreto 23/1986. el 3 de abril de 1992. Revista Vasca de Administración Pública. tras los pactos autonómicos de 1992. M. cambios en las leyes reguladoras del régimen jurídico de las administraciones públicas autonómicas. El hito legislativo inicial de este periodo podemos fijarlo en la promulgación de la Ley 30/1992. de 4 de abril. por el que se crea el Comité Asesor para el estudio de la organización de la Administración de la Generalitat.Marco normativo de la modernización española y… públicos. Losada Marrodán. con un fuerte liderazgo político. modificado por los Decretos 69/1989. caracterizadas por su globalidad y su realismo. “se encuentra frente a un reto por su propia supervivencia. así como las previsiones del     Giménez Abad. con la aprobación del Plan de Modernización de la Administración del Estado. 45 (II). La mejora de la calidad de los servicios públicos. de creación de la Comisión de Racionalización Administrativa y Revisión de Normativa Legal (modificado por el Decreto 416/1991. aprobado por Acuerdo de 30 de marzo de 1993. de 17 de noviembre. Gestión y Análisis de Políticas Públicas. de 26 de noviembre. y derogado por el Decreto 173/1993. y desde la vertiente de los planes. asimismo. de 1 de marzo.

por el que se desarrollan atribuciones para la racionalización administrativa de la Junta de Andalucía. por la que se establecen los criterios de normalización de formularios y papel impreso y se crea el registro de formularios de la Junta de Andalucía. Andalucía no abordó planes globales de modernización sino en etapas posteriores. Con mayor o menor premura. de 20 de julio). al amparo de la Ley 30/1992. de 19 de febrero. Asimismo. que tendrá como proyecto estrella el programa Ventanilla Única para la implantación de un sistema interconectado de registros de la Administración del Estado. de 26 de noviembre. destaca sobremanera el impulso a los servicios de atención al ciudadano y de información administrativa. de 14 de febrero. de 5 de marzo. las comunidades autónomas. la regulación de los registros administrativos y su interconexión. bien a 174 . en 1996. o la Orden de 28 de julio de 1989. informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado. puesto en marcha mediante el Decreto 21/1996. y del Real Decreto 263/1996. por el que se crea la Comisión interdepartamental para la reforma administrativa (suprimida por el Decreto 187/1995. destaca la aprobación por el Gobierno de la Nación del Real Decreto 208/1996. sin embargo. las comunidades autónomas se encuentran en una fase de expansión de sus políticas modernizadoras que va a generar procesos de emulación entre ellas y una profundización de las relaciones intergubernamentales en esta materia que resultará muy positiva para el desarrollo de las citadas políticas en favor de los ciudadanos y de la racionalización de los procedimientos administrativos. o el Plan de Innovación y Mejora de los Servicios Administrativos de la Junta de Extremadura. de 2 de agosto. el Plan de Calidad de los Servicios de la Administración Pública de la Región de Murcia. o la creación de la Comisión Interdepartamental para la Racionalización del Sector Público. de 16 de febrero. bien a través de planes de atención ciudadana.1. en dicha comunidad. ello no fue óbice para que se dejara sentir en el seno del gobierno autonómico la necesidad de abordar políticas de racionalización administrativa. el Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.Crisis y reforma de la Administración Pública Decreto del Gobierno de Canarias 30/1993. Le sigue en 1994 el programa de la Comisión de Racionalización y Mejora de la Administración autonómica vasca. por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas.2. de las comunidades autónomas y de las entidades locales. En la vertiente normativa. por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano. 3. aprobado por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat Valenciana. de 5 de febrero de 1996. el Plan de Modernización de La Rioja y el Plan de Innovación y Calidad de los Servicios de Cantabria. mediante el Decreto 6/1996. y que creó la Comisión Interdepartamental de Coordinación y Racionalización Administrativa. el Plan Estratégico de Modernización de la Administración Valenciana (PEMAV). como lo demuestra la aprobación del Decreto 260/1988. de 9 de febrero. Normas estatales y autonómicas En este momento del desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones y de la reflexión sobre la gestión pública. comunidad que también aprueba el Plan Informático del Gobierno.3. aprobado por las Cortes de Aragón.

funcionamiento y competencias de la Inspección General de Servicios. de 15 de marzo. de 9 de octubre. por el que se le asignan competencias en materia de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Gobierno de Cantabria. de 30 de diciembre. aunque en algunos casos esta preocupación ya se concretó en momentos anteriores. del Presidente. para que presentara dos proyectos de ley. de acuerdo con el fundamento intelectual de la posibilidad de separación entre los conceptos de Gobierno y Administración. del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (ya derogada). según reza la exposición de motivos de la Ley 1/1995. del Presidente y del Gobierno de Aragón. de 15 de diciembre. por el Decreto 11/1996. sobre expedición de copias auténticas. de 30 de marzo.  En Extremadura. y por el Decreto 264/1997. la normativa autonómica incidirá en algunos aspectos contenidos en los respectivos proyectos de modernización. ve la luz la Ley 11/1996. y otro relativo a la actividad de la Administración de la comunidad autónoma. de 7 de enero. cuyo reglamento se aprobó mediante el Decreto 28/1990. inciden en la regulación de estas materias. por el que se adaptan los registros de documentos de la Junta de Extremadura a las exigencias de la Ley 30/1992. que en 1995 toma cuerpo el mandato de las Cortes de Aragón. uno regulador de la actividad del Presidente y del Gobierno de Aragón. 175 . y 95/1995.  En Canarias. la organización. acceso a los registros y archivos.  La Diputación General de Aragón regula mediante el Decreto 277/1995.  El Gobierno de Cantabria reguló ya en 1986 su Inspección General de Servicios. de 19 de diciembre. de 10 de mayo. por el que se regula el Registro General de la Administración de la comunidad autónoma. de 5 de marzo. así como en la puesta en marcha de proyectos tecnológicos para la puesta en valor de la naciente Internet. de 20 de julio. Nos encontramos en la fase más incipiente. de 17 de octubre). se promulgó la Ley 1/1988. reguló el sistema de sugerencias y reclamaciones. Asimismo. de 7 de octubre. de 8 de octubre.  La Junta de Castilla-La Mancha reguló también el sistema de sugerencias y reclamaciones mediante el Decreto 35/1993. y el Decreto 180/1996. que tendrá su explosión en la fase posterior 1996-2000:  En la Región de Murcia. de 14 de octubre. de 16 de febrero. se aprueban los Decretos 92/1993. Al año siguiente. de asignación a la Inspección General de Servicios de competencias en materia de organización y defensa del ciudadano y demás normativa específica. de 26 de noviembre. que preveía una Oficina de Servicio al Ciudadano. que modificó mediante los Decretos 69/1993. dirigido al gobierno autonómico a través de la Ley 3/1993. Por cierto. se reguló el libro de sugerencias por el Decreto 72/1995. el registro de entrada y salida de documentos (modificado por el Decreto 95/1995.Marco normativo de la modernización española y… través de normas específicas. y 93/1993. en el marco de la asunción de concepciones teóricas sobre la calidad total.  Cataluña reguló mediante el Decreto 360/1994. de la Administración de la comunidad autónoma de Aragón. Asimismo. de 20 de julio. el Modelo EFQM o las cartas de servicio o cartas de derechos de los ciudadanos. certificaciones. de 24 de marzo. mediante el Decreto 84/1986.

el lanzamiento de las primeras páginas web o la redacción de guías de servicios. en relación con el funcionamiento de los servicios de la Junta de Andalucía. y mediante el Decreto 262/1988. En resumen. el Reglamento de la Inspección General de Servicios. fruto de la necesidad o de la reflexión. de los cambios en el marco normativo básico del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del crecimiento cuantitativo y cualitativo de las administraciones autonómicas. de 25 de marzo. de 2 de agosto. desarrollado por la Orden de 2 de mayo de 1989. reguló el Libro de Sugerencias y Reclamaciones. Esta asunción en la agenda política de la necesidad de contar con organizaciones públicas prestadoras de servicios de calidad se hace muy patente en el caso de las comunidades de Castilla y León y Andalucía. en un marco de restricciones presupuestarias y de expansión tecnológica. incidirán en el acercamiento al ciudadano. de 9 de junio. por mor de las nuevas tendencias internacionales en materia de gestión pública. se promulgó el Decreto 204/1995. sin que ello invalide la división que a efectos exclusivamente metodológicos se ha realizado en este apartado. en unos años caracterizados por la culminación de los procesos iniciados con anterioridad bajo unas determinadas perspectivas teóricas y doctrinales y por la recepción de nuevas ideas basadas en el paradigma de la calidad. de 29 de agosto.3. la propia necesidad de legitimación de unos gobiernos “jóvenes” ante unos ciudadanos cada vez más exigentes en la formulación de sus demandas y en las expectativas de prestaciones públicas. Las comunidades autónomas reciben la gestión de los grandes servicios públicos La gran eclosión de proyectos de modernización administrativa y del cambio cultural en las administraciones autonómicas se produce durante este periodo. Se inician proyectos globales de modernización de las administraciones autonómicas que tendrán su mayor impacto en la fase posterior que analizaremos a continuación. sanidad y servicios sociales) obligaron a un replanteamiento del modelo. ya había tratado de racionalizar la política informática de la Junta mediante el Decreto 104/1992. 3. 176 . No solo la evidencia del crecimiento cuantitativo y cualitativo de las administraciones públicas territoriales fruto de las transferencias de los grandes servicios públicos (educación. Tal y como ocurre en la fase anterior. ya había regulado mediante el Decreto 77/1987. y que. fue clave para la apuesta decidida por la modernización de las administraciones autonómicas.Crisis y reforma de la Administración Pública  En Andalucía. las comunidades autónomas siguen su propio ritmo. con la potenciación de las oficinas de información. Sin embargo. por el que se establecen medidas organizativas para los servicios administrativos de atención directa a los ciudadanos. las comunidades autónomas inician un proceso sin retorno. Asimismo. sobre coordinación de la elaboración y desarrollo de la Política Informática de la Junta de Andalucía.2. que les conduce a la puesta en marcha de políticas públicas de reforma administrativa. 1996-2000: Adaptación a una nueva realidad.

de Medidas Fiscales. y el Real Decreto 772/1999. de 14 de abril. En 1999. inspiraron la aprobación del Plan de Calidad para la Administración General del Estado. sobre firma electrónica. Los principios recogidos en la Ley 6/1997. El Consejo de Ministros aprueba. De este modo. de 13 de enero. la acción PISTA y el proyecto CERES.Marco normativo de la modernización española y… 3. se aprueban la Ley 6/1997. que va a tener gran impacto en la legislación autonómica en materia de gobierno. anunció la posibilidad de que la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda prestara los servicios técnicos y administrativos necesarios para garantizar la seguridad. el 17 de julio de 1998. del Gobierno.1. de 16 de julio. Sin embargo. los ciudadanos y las administraciones públicas. administración y régimen jurídico-administrativo. y la Ley 50/1997. En 1997. a través de técnicas y medios electrónicos. por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Administración General del Estado. por el que se regula la presentación de solicitudes. de 30 de diciembre. El real decreto-ley trataba de fomentar la rápida incorporación de las nuevas tecnologías de seguridad de las comunicaciones electrónicas en la actividad de las empresas. con la aprobación del Real Decreto-Ley 14/1999. mediante la Ley 4/1999. así como en la regulación de las relaciones con los ciudadanos. se quería potenciar el crecimiento y la competitividad de la economía española mediante el rápido establecimiento de un marco jurídico para la utilización de una herramienta que aportara confianza en la realización de transacciones electrónicas en redes abiertas como es el caso de Internet. de 7 de mayo. Entre sus medidas más importantes destaca la aprobación del Real Decreto 1259/1999. informáticos y telemáticos. Administrativas y del Orden Social. Nacen. los cambios normativos son profundos. se produce un hito importante desde el punto de vista de la aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración española. 177 . Asimismo. de 23 de abril. la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Desarrollo normativo del Estado En la vertiente político-normativa estatal. se produce la modificación de la Ley 30/1992. de 26 de noviembre. así como la elaboración de la Guía de Autoevaluación para la Administración Pública. por el que se crea la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa. sino informatizado. En desarrollo de dicha ley. siguiendo el Modelo EFQM. escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado. fueron ampliados por Acuerdo de 4 de abril de 1997. Ya el artículo 81 de la Ley 66/1997. el Gobierno aprobó el Real Decreto 670/1999.2. las Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local. que amplió los objetivos para posibilitar la participación de las comunidades autónomas (convenios marco) y disponer en un futuro no solo de un sistema de registros intercomunicado. en conexión con aquel. establecidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1996. los elementos definitorios del programa Ventanilla Única. Asimismo. de 14 de abril.3. de 27 de noviembre. son cuatro años caracterizados de nuevo por la ausencia de políticas globales y sistemáticas de modernización administrativa. la validez y la eficacia de la emisión y recepción de comunicaciones. de 17 de septiembre. de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

ya articula de alguna manera los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la AGE. regulador del registro de entrada y salida de solicitudes. escritos y comunicaciones y documentos. el Decreto 130/1998. aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno. sistemas de gestión integrada de expedientes. modificado por el Decreto 44/1998. accionista principal de la Administración que le sirve. por el que se dispone la implantación de un sistema de evaluación de la calidad de los centros. el Decreto 58/1997.3. la utilización de los sistemas de información y el Registro de Ficheros Informatizados. Al margen de las cartas de servicios. 3. puede asumirse que la aparición de las cartas de servicios en las administraciones públicas españolas representa el punto de inflexión entre una fase modernizadora intraorganizativa y una fase de apertura. 178 . de 26 de noviembre. de 30 de diciembre. calidad. el Plan de Atención al Ciudadano. de 18 de marzo. si bien es cierto que la Ley 30/1992. el Decreto 96/1998.2.  En La Rioja. que regula la organización de la función informática. como a otras administraciones. de 8 de septiembre. potenciación de redes de comunicación. cabe destacar por lo que se refiere a este periodo:  En la Comunitat Valenciana. en el Reino Unido. de 6 de julio. de ordenación del sistema de información administrativa al público (PROP). tanto al ciudadano. el Acuerdo de 24 de febrero de 1998. de 9 de octubre de 1998. otros proyectos irán tomando cuerpo en las administraciones públicas españolas: oficinas de respuesta unificada. de 8 de septiembre. Aun siendo conscientes del reduccionismo que supone la afirmación siguiente. y el Decreto 131/1998. el paradigma de la calidad se introduce con fuerza en la reflexión sobre el cambio organizacional de nuestras administraciones. por el que se regulan las cartas de servicio y los premios anuales a la excelencia y la calidad del servicio público en la Comunidad de Madrid. Este programa fue adoptado por otros países europeos y por los Estados Unidos a lo largo de los años noventa. el Decreto 10/1999. extensión e integración de servicios de atención ciudadana.Crisis y reforma de la Administración Pública En esta nueva fase. Modernización de las administraciones autonómicas Podemos fijar el nacimiento de las cartas de servicios en el año 1991. y en el marco del Plan de Calidad de los Servicios. en una fase más interorganizativa. la Comunidad de Madrid aprobó el Decreto 27/1997. evaluación del rendimiento de unidades administrativas.2. En este sentido. por el que se regulan las funciones de la Administración en materia de información. del Gobierno Valenciano. cuyo objetivo no era otro que incrementar la calidad de los servicios públicos mediante la publicidad de los compromisos de cobertura de necesidades y de las expectativas de los ciudadanos. etc. Las comunidades autónomas fueron culminando los proyectos de los primeros planes e iniciando proyectos en el nuevo marco citado. Un año después. evaluación e inspección de los servicios. de 6 de marzo. y su introducción en las administraciones públicas españolas tiene lugar con la aprobación por la Comunidad de Madrid del Decálogo de Derechos de los Ciudadanos en el año 1996. entidades y servicios de la Administración de la Generalitat.

de 4 de diciembre de 2000. por el que se regula la información administrativa y la atención al ciudadano. por el que se regula la Oficina de Atención al Ciudadano. En Cataluña. En la Comunidad Foral de Navarra. de 11 de febrero. En Canarias. y el Decreto 145/2000. En las Illes Balears. se autorizó la disolución de la empresa pública denominada “Madrid Excelente. Sociedad Anónima Unipersonal”. de 27 de abril. En el Principado de Asturias. En la Región de Murcia. por el que se aprueba el Plan Estratégico de Calidad. el Decreto 201/1998. por el que se regula el Registro de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. el Decreto 220/2000. el Decreto 73/2000. y por el Decreto 78/2005. de 3 de diciembre. por el que se regula la información. del Consejo de Gobierno. se aprueba el I Plan de Promoción de la Sociedad de la Información y las Telecomunicaciones 2000-2003. Sociedad Anónima”. que aprueba el Libro de Quejas y Sugerencias de la Junta de Extremadura. de 30 marzo. el Decreto 140/1999. por el que se aprueba el I Plan Estratégico de Calidad. el Decreto 15/2000. de 13 de junio. el Acuerdo de 13 de julio de 1999. de 16 de diciembre. el Acuerdo del Consejo de Gobierno. por el que se regulan las cartas de servicios. el Acuerdo de 15 de diciembre de 2000. por el que se autorizaba la constitución de la Empresa Pública denominada “Madrid Excelente. que promueve la implantación de sistemas de calidad en las unidades administrativas en la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias. de 4 de diciembre.Marco normativo de la modernización española y…           de 31 de marzo. y el Acuerdo de 14 de julio de 2000. Mediante el Acuerdo de 2 de agosto de 2005. el Decreto 105/2000. regulador del Libro de Quejas y Sugerencias. los sistemas de evaluación de la calidad y los premios anuales a la calidad del servicio público y mejores prácticas en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. que pone en marcha el proyecto Administració Oberta de Catalunya. el Decreto 139/2000. por el que se articula e impulsa la elaboración y ejecución del Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la Región de Murcia. 179 . En la Comunidad de Madrid. y la aprobación del Plan para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en Canarias PDSIC 2000-2006. se pone en marcha en 1999 el Plan de Modernización y Calidad. se autorizó la constitución por la Comunidad de Madrid de la “Fundación Madrid por la Excelencia”. de Creación del Defensor del Contribuyente en la Comunidad de Madrid. de 15 de junio. En Cantabria. y la Orden de 11 de septiembre de 2000. el Decreto 22/1999. por el que se regulan determinados aspectos del funcionamiento de los registros de la Administración Autonómica de Canarias. la agilización de procedimientos administrativos y la aplicación de las nuevas tecnologías (derogado por el Decreto 85/2002). de 26 de junio. de 2 de agosto.  En Extremadura. encargada de gestionar la marca “Madrid Excelente”.

por el que se aprueban normas sobre comunicaciones entre órganos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por medios electrónicos y telemáticos. viene caracterizado por un impulso de la Administración hacia los ciudadanos y a la aplicación de sistemas de calidad. el Gobierno regional de Castilla y León aprobó el Plan de Atención al Ciudadano. de 9 de marzo. por el que se regulan los servicios de información general y registro de documentos de la Administración. Y en su decidida apuesta por la calidad en todos los órdenes. por el que se aprueba la Carta de los Derechos del Ciudadano. de 18 de diciembre. y la Orden de 21 de septiembre de 2000. de 24 de julio. por el que se crea la unidad de Oficina de Tramitación Única de Industrias y se regula la puesta en funcionamiento de establecimientos industriales. se promulgó el Decreto 146/1998. por tanto. el Decreto 46/2000. el Decreto 30/1999. aprobado por el Acuerdo de 30 de octubre de 1997. nace el Plan de Calidad de la Consejería de Administraciones Públicas en 1998. por el que se regulan los servicios de información y atención al ciudadano de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. de 9 de noviembre. el Decreto 216/1997.  Este periodo. de 22 de enero. y el Decreto 21/1999. el Decreto 115/1997. por la que se regula el funcionamiento de las Comisiones de evaluación del rendimiento. y el Decreto 8/1998.  En Galicia. la Orden de 19 de diciembre de 1997. sobre evaluación del rendimiento de las unidades administrativas. el Acuerdo de 17 de febrero de 1998. por el que se regulan las funciones de registro en la Administración de la Comunidad de Castilla y León. de 31 de marzo. de 24 de octubre. modificado por el Decreto 415/2000. 180 . de 30 de julio. el Decreto 223/1998. de 5 de febrero. por el que se aprueba el Plan Marco de Mejora y Calidad de los Servicios de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.  En Andalucía. por el que se regula la utilización de Internet por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia.Crisis y reforma de la Administración Pública  En Castilla-La Mancha. de la Consejería de Administraciones Públicas. por la que se regula el registro de documentos en la Administración de la Junta de Comunidades. de la Junta de Castilla y León por el que se aprueba el Segundo Plan de Atención al Ciudadano. y se regula su funcionamiento. la Orden de 14 de diciembre de 1998. por el que se crea el Servicio de Respuesta Inmediata (SERI) de la Xunta de Galicia. de 7 de julio. organización y funcionamiento de las oficinas de respuesta unificada para las pequeñas y medianas empresas. por el que se regulan las bases de creación. el Acuerdo de 4 de mayo de 2000. el Decreto 252/1997. por la que se regula la tramitación y el modelo de las reclamaciones. iniciativas y sugerencias sobre el funcionamiento de los servicios y unidades de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. por el que se regulan las Cartas de Servicios al Ciudadano en la Administración de la Comunidad de Castilla y León. y el Decreto 230/2000. de 2 de mayo. el Decreto 24/1998. de 30 de marzo.

4. desde una aproximación evidentemente política. Una Sociedad de la Información para todos”. para la prestación telemática de servicios o para la implantación de la firma digital. La Administración se convierte en un agente para la alfabetización tecnológica y en un garante de la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a las nuevas tecnologías de la información y de la superación de las llamadas brechas digitales. las administraciones públicas ya habían asumido la necesidad de avanzar en el desarrollo tecnológico.1. El estado de la técnica va a permitir afianzar el nuevo modelo de Administración relacional y abierta y a potenciar el acceso de los ciudadanos a sus administraciones. e Internet revoluciona el modo de vida de millones de personas. como se ha podido advertir en apartados anteriores. ya se dan pasos para la interconexión telemática de registros. sino que advierte su papel activo en el desarrollo de la sociedad del conocimiento.000 millones. Sin embargo. En el año 2000. el ciudadano “entrará” en la organización pública y le exigirá una capacidad de respuesta ante los cambios tecnológicos similar a la de cualquier organización. cooperación formal e informal y colaboración entre las distintas comunidades autónomas. circunstancia que estuvo apoyada por un alto grado de cooperación entre ellas y por un impulso político fuerte desde las Consejerías competentes y las presidencias autonómicas. Los procesos de globalización jaspean la reflexión sobre el papel de la Administración Pública y su capacidad adaptativa. sino en la emulación. Se trata de una etapa caracterizada por un desarrollo de políticas de modernización sustentado no tanto en el liderazgo de los órganos centrales del Estado. la cifra de usuarios de Internet rondaba los 360 millones de personas en todo el mundo. Y las administraciones públicas no podían ser ajenas a este imparable proceso. pues. pasa a ocupar un puesto de liderazgo entre las administraciones públicas españolas en materia de calidad en la prestación de servicios públicos. en el año 2006.4. El objetivo de la iniciativa era acelerar la 181 . la Administración Pública no solo se convierte en agente pasivo de la explosión tecnológica. sin olvidar que todas las comunidades autónomas apostaron por políticas de modernización. que introducen en sus agendas políticas la modernización de las estructuras administrativas como factor clave del desarrollo de sus respectivos territorios. A finales de los años noventa. 3. La e-Administración 3. ya eran más de 1. la Comisión Europea adoptó la Comunicación “eEurope. Conscientes de este fenómeno. caracterizado por la expansión de las nuevas tecnologías y la llamada sociedad del conocimiento. 2000-2008: El gran salto.Marco normativo de la modernización española y… La Comunidad de Castilla y León. conscientes de que su despegue prestacional no podía realizarse sin cambios profundos en la cultura de funcionamiento de sus estructuras administrativas. El 8 de diciembre de 1999. Impulso de la Unión Europea Esta última fase abarca un amplio periodo.

4. en el año 2002. y brindar la oportunidad de participar en la sociedad de la información. Así. El Plan eEurope 2002 se aprueba en el Consejo de Ministros de Feira en junio de 2000. que pretende crear un marco favorable a la inversión privada. el Consejo Europeo. se promulgó la Orden de 21 de febrero de 2000. en particular el comercio electrónico en el mercado interior. En el año 2005. Para 2005.2. supone un importante paso en la materia. especialmente. Así. estableció el ambicioso objetivo de convertir a Europa en la economía más competitiva y dinámica del mundo y reconoció la necesidad urgente de que Europa explotase rápidamente las oportunidades de la nueva economía y. de 17 de septiembre. unos servicios electrónicos de salud. Europa deberá contar con unos servicios públicos en línea modernos. más rentables y más accesibles y que mejore la calidad de vida. así como la modernización de los servicios públicos con el desarrollo de la Administración electrónica. combinada con la reciente iniciativa eEurope de la Comisión y su Comunicación titulada ‘Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la información’”. para hacer posible todo ello. se pone marcha el Plan de Acción eEurope 2005. de 8 de junio de 2000. concepto que se ha introducido con fuerza en los procesos de modernización que continúan o se inician en este periodo. en desarrollo del Real Decreto-Ley 14/1999. La e-Administración en la Administración General del Estado Este marco comunitario ha impulsado sobremanera la acción de los poderes públicos españoles en materia de Administración electrónica. de 13 de diciembre de 1999. impulsar la productividad y la formación. entre cuyos objetivos destaca que las TIC beneficien a todos los ciudadanos. Tras el desarrollo de esta iniciativa.Crisis y reforma de la Administración Pública implantación de las tecnologías digitales en toda Europa y garantizar que los europeos tuvieran los conocimientos necesarios para utilizarlas. al igual que la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. celebrado en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de 2000. la Unión Europea plantea la iniciativa “i2010-Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo”. Para alcanzar este objetivo. la Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. una Administración electrónica. los Jefes de Estado y de Gobierno invitaron al Consejo y a la Comisión a preparar “un amplio plan de acción sobre la eEurope … utilizando un método abierto de coordinación basado en una evaluación comparativa de las iniciativas nacionales. por la que se aprueba el Reglamento de acreditación de prestadores de servicios de certificación y de certificación de determinados 182 . Asimismo. convencida como estaba de que la aplicación de las tecnologías digitales se ha convertido en un factor fundamental para el crecimiento y el empleo. que los servicios públicos sean mejores. relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información. un acceso de banda ancha ampliamente disponible y a precios competitivos y una infraestructura de información segura. unos servicios electrónicos de aprendizaje. 3. Internet. por la que se establece un marco comunitario para la firma electrónica. un entorno dinámico de negocios electrónicos y.

de 11 de julio. adaptándose plenamente a la normativa vigente sobre firma electrónica y en el marco de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 30/1992. así como los protocolos y criterios técnicos a los que deben sujetarse y las condiciones que ha de reunir el órgano. en particular. informáticos y telemáticos con las administraciones públicas . vino a desarrollar el artículo 81 de la Ley 66/1997. de 30 de noviembre. con el objeto de establecer los requisitos de autenticidad. de 21 de febrero. el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico). Posteriormente. y en la Ley 230/1963. informáticos y telemáticos. del Parlamento Europeo y del Consejo. de 10 de junio. organismo o entidad habilitada para la prestación del servicio de dirección electrónica única. Ese mismo año. en materia de prestación de servicios de seguridad. de Medidas fiscales. de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico. disponibilidad y confidencialidad de los dispositivos y aplicaciones de registro y notificación. se promulga la Ley 59/2003. las Cortes Generales habían aprobado la Ley 34/2002. de 16 de febrero. En desarrollo de dicha ley.Marco normativo de la modernización española y… productos de firma electrónica. de 20 de febrero. la Orden PRE/1551/2003. derogado por el Real Decreto 1163/2005. de firma electrónica. En el año 2003. administrativas y del orden social. de 8 de junio de 2000. de 26 de diciembre. por la FNMT-Real Casa de la Moneda. básicamente con el objeto de incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva 2000/31/CE. de 28 de diciembre. de 27 de diciembre. se aprobó el Real Decreto 292/2004. de 23 de julio. y en desarrollo de este. de 19 de diciembre. Un año antes. en las comunicaciones a través de medios electrónicos. en el año 2003. En desarrollo de tales previsiones. el Real Decreto 1317/2001. con el fin de someterlo a una más amplia consulta pública y al posterior debate  Deroga el Real Decreto 1290/1999. así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos. relativa a determinados aspectos de los servicios de la sociedad de la información. introducía modificaciones en la Ley 30/1992. el Gobierno aprobó el Real Decreto 209/2003. de 30 de septiembre. informáticas y telemáticas en la actividad administrativa. integridad. General Tributaria. por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas. Su exposición de motivos aclara que “tras su ratificación por el Congreso de los Diputados. y del Real Decreto 263/1996. por el que se crea el distintivo público de confianza en los servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico y se regulan los requisitos y procedimiento de concesión. El real decreto persigue fundamentalmente establecer un cauce jurídico apropiado que. así como las condiciones de su prestación. de 26 de noviembre. de 30 de diciembre. la Ley 24/2001. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. para impulsar el uso de las técnicas electrónicas. se acordó la tramitación del Real Decreto-Ley 14/1999 como proyecto de ley. permita una pronta y mejor implantación de los servicios necesarios para garantizar la seguridad. validez y eficacia a través de técnicas y medios electrónicos. que lo desarrolla. 183 .

de 22 de junio. por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica. sino que ha materializado su eficacia al fijar un plazo (el 31 de diciembre de 2009) en el que se exige la efectividad de los derechos y regulaciones que contempla. como infraestructura común de comunicaciones. lograr la identificación y autenticación electrónica de sedes. infraestructura y servicios comunes. que consagra la relación de los ciudadanos con la Administración por medios electrónicos como un derecho. y el Real Decreto 3/2010. Entre las medidas más novedosas se encuentra la regulación que la ley contiene respecto del documento nacional de identidad electrónico. es el resultado del compromiso asumido en la VI Legislatura. La primera línea estratégica. que se erige en un certificado electrónico reconocido llamado a generalizar el uso de instrumentos seguros de comunicación electrónica capaces de conferir la misma integridad y autenticidad que la que actualmente rodea las comunicaciones a través de medios físicos. No obstante. se produce con la aprobación de la Ley 11/2007. La ley no se limita a enunciar regulaciones programáticas o de intenciones. actualizando a la vez el marco establecido en el Real Decreto-Ley 14/1999 mediante la incorporación de las modificaciones que aconseja la experiencia acumulada desde su entrada en vigor tanto en nuestro país como en el ámbito internacional”. La ley se limita a fijar el marco normativo básico del nuevo DNI electrónico poniendo de manifiesto sus dos notas más características —acredita la identidad de su titular en cualquier procedimiento administrativo y permite la firma electrónica de documentos—. crear una plataforma modular de tramitación electrónica. 184 . que regula el Esquema Nacional de Seguridad en la Administración Electrónica. órganos y empleados públicos. a los entes locales. de 22 de  Véase el Real Decreto 1553/2005. el 28 de diciembre de 2007. de 22 de junio. así como por el Real Decreto 4/2010. se estructura en seis medidas: Red 060 de atención integral al ciudadano. Esta ley. una plataforma de asistencia a la traducción. Finalmente se prevén algunas acciones horizontales. ventanillas únicas sectoriales.  Pero el paso más importante. de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. creación de sedes electrónicas y difusión. El Consejo de Ministros aprobó. crear un archivo electrónico. que regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad. participación ciudadana.Crisis y reforma de la Administración Pública parlamentario para perfeccionar su texto. La segunda es la adaptación de procedimientos a la ley. por tanto. Por su parte. La ley ha tenido un desarrollo a través del Real Decreto 1671/2009. de 8 de enero. remitiéndose a la normativa específica en cuanto a las particularidades de su régimen jurídico. La tercera línea. crear un sistema de interconexión de registros. crear una plataforma de intermediación de servicios. esta iniciativa decayó al expirar el mandato de las Cámaras en marzo de 2000. tiene entre sus objetivos extender la Red SARA. servicios centrados en el ciudadano. de 6 de noviembre. el Acuerdo por el que se aprueba para la Administración del Estado el plan de desarrollo de la Ley 11/2007. de 23 de diciembre. de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. quizá por ser el más reciente también. la ley ya ha sido modificada por la Ley 25/2009. e-Inclusión. establecer un sistema de validación de certificados digitales y firma electrónica. de 8 de enero.

Marco normativo de la modernización española y…

diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
El marco normativo sobre esta materia culmina en el Estado con la promulgación
de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la sociedad de
la información.
Este marco referencial debe entenderse dentro de las estrategias más globales que
el Estado emprendió para la difusión de los servicios de la sociedad de la información
y para continuar con el camino emprendido en la década de los años noventa, algo
fallido, en materia de modernización de los servicios públicos.
En el Consejo de Ministros de 4 de febrero de 2000, se presentó el Libro Blanco para
la Mejora de los Servicios Públicos, y en enero de 2001, el Consejo de Ministros aprobó el
Plan de Acción de la iniciativa Info XXI (2001-2003). Se trata de los dos documentos
gubernamentales de referencia que marcan la estrategia de los próximos años, cuyos
logros, sin embargo, no alcanzarán las expectativas creadas. De hecho, en el año 2003,
se publica la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, por la que se crea el Grupo de
Expertos para el Estudio de las Principales Líneas de Reforma de las administraciones
públicas, evidencia empírica de que las medidas previstas tres años antes no surtieron
efecto. Asimismo, en 2003 se aprobó el Plan España.es, que incluía un Plan de Choque
para el impulso de la Administración electrónica, con 19 medidas entre las que se encontraba el programa Administración.es. El plan Conecta del nuevo Gobierno nacido
de las elecciones de 2004 sustituirá a dicho programa.
A partir del año 2004 vuelve a revitalizarse la actividad gubernamental en esta
materia. España presenta el Plan Nacional de Reformas para cumplir la Estrategia
de Lisboa, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de
2005, y entre cuyos ejes-objetivos destacan la estrategia de investigación, desarrollo
e innovación (Ingenio 2010) y el quinto eje denominado “Más Competencia, Mejor
Regulación, Eficiencia de las Administraciones Públicas y Competitividad”. Así, los
objetivos que se pretenden alcanzar son:
 Mejoras en la gestión de la regulación. Mejora de las memorias que acompañan
a las propuestas normativas, tanto en el análisis de impacto global de las
propuestas normativas, como en el de los impactos económicos, más allá del
mero impacto presupuestario.
 Contratación por el sector público. Adopción a lo largo de 2006 de la Ley de
Contratos del Sector Público para aumentar la eficiencia y la transparencia en
la contratación pública.
 Aprobación del marco regulatorio de las Agencias Estatales. A través de la nueva
figura de las Agencias Estatales se pretende implantar un modelo de gestión que
equilibre adecuadamente los principios de autonomía, control y responsabilización por resultados, mejorando la prestación del servicio, con las consiguientes
ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.
 Creación de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la
Calidad de los Servicios. Su objetivo es la promoción y realización de evaluaciones de las políticas y programas públicos, favoreciendo el uso racional de
los recursos públicos.
185

Crisis y reforma de la Administración Pública

 Estatuto Básico del empleado público. Para hacer posible la selección de los
mejores candidatos, proporcionar oportunidades de promoción profesional y
estimular la dedicación del servicio público.
 Impulso de la Administración electrónica. Dentro del Plan Avanza, desarrollo del
Plan Conecta para el impulso de la Administración electrónica, con el propósito
de facilitar la transparencia, eficiencia y conectividad de las administraciones y
de éstas con los ciudadanos.
 Oficinas integrales de atención al ciudadano. Servicios accesibles indistintamente
a través de oficinas de las distintas administraciones, del canal tecnológico,
Internet y nuevos dispositivos móviles. Prestará un catálogo normalizado y
creciente de servicios básicos tales como recepción de documentos, creación de
empresas o gestión de ayudas.
 Plan de actuaciones de eliminación de obstáculos administrativos y simplificación. Se pretende reducir al mínimo imprescindible la presentación de
documentos por parte de los ciudadanos, evitando que la Administración
solicite al ciudadano documentos que ya obren en su poder, utilizando para ello
las soluciones tecnológicas.
El Programa Nacional de Reformas recoge una serie de medidas que el Gobierno
pondrá en marcha en un nuevo marco jurídico de la calidad en la Administración
Pública, con la aprobación del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se
establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General
del Estado. 10 El marco general está integrado por los siguientes programas: de análisis
de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios; de cartas de servicios,
que recoge la novedad de las cartas de servicios electrónicos; de quejas y sugerencias;
de evaluación de la calidad de las organizaciones; de reconocimiento, con dos subprogramas, el de reconocimiento de la excelencia a través de la certificación, por el MAP,
de las organizaciones conforme a modelos de gestión de calidad, y el de los premios
a la calidad e innovación en la gestión pública; y el programa del Observatorio de la
Calidad de los Servicios Públicos. Las directrices para el desarrollo de tales programas
de aprobaron por la Resolución de 6 de febrero de 2006, de la Secretaría General para
la Administración Pública.
El Consejo de Ministros aprobó el 9 de diciembre de 2005 el Plan de Medidas
2006-2008 para la mejora de la Administración (Moderniza) que, a través de 16 medidas persigue mejorar y modernizar la Administración:
Iniciativas legislativas
 Estatuto básico del empleado público, que finalmente fue aprobado por la
Ley 7/2007, de 12 de abril.
 Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, aprobada
por la Ley 11/2007, de 22 de junio.
10

Asimismo, por el Real Decreto 799/2005, de 1 de julio, se regularon las inspecciones generales de
servicios de los departamentos ministeriales.

186

Marco normativo de la modernización española y…

Planes de acción
 Plan especial de medidas para la AGE y la reforma de la Administración periférica.
 Plan de modernización tecnológica y simplificación administrativa de la AGE.
 Plan de medidas de promoción de la transparencia y la participación en la AGE.
Otras medidas de relevancia
 Creación de un Observatorio de la calidad de los servicios.
 Red de Oficinas integradas (red 060) con comunidades autónomas y ayuntamientos con más de 2.800 puntos de información.
 Unificación de los más de 1.000 teléfonos de atención ciudadana de la AGE.
 Eliminación de más de 20 millones de documentos en papel entre 2006 y 2008.
 Incorporación a Internet de más de 800 nuevos formularios administrativos,
conjuntamente con más de 100 nuevos servicios digitales accesibles con el
nuevo DNI electrónico.
 Rediseño y simplificación de más de 300 trámites ciudadanos.
 Creación de foros de debate y participación de la actividad de la AGE.
Un mes antes, el 4 de noviembre de 2005, el Gobierno aprobó el Plan Avanza
2006-2010 para el desarrollo de la sociedad de la información, integrado en el eje
estratégico de impulso a la investigación, el desarrollo y la innovación concretado en el
programa Ingenio 2010. Avanza recoge cuatro grandes áreas de actuación:
a. Ciudadanía Digital, cuyos objetivos son:
 Aumentar la proporción de hogares equipados y que usan las TIC de forma
cotidiana.
 Incrementar el conocimiento de los beneficios de la sociedad de la información
entre los ciudadanos, así como la proporción de personas que utilizan las
TIC en su vida diaria.
b. Economía Digital, que persigue:
 Incrementar el grado de adopción de las TIC por parte de las pequeñas y
medianas empresas en los procesos de negocio.
c. Servicios Públicos Digitales, que tiene como metas:
 Conseguir una Administración electrónica completamente desarrollada.
 Garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas.
 Transformar una educación basada en modelos tradicionales en una educación
cimentada en la sociedad de la información.
d. Contexto Digital, que pretende:
 Extender las infraestructuras de telecomunicaciones en áreas con demanda
desatendida.
 Extender la banda ancha y la movilidad.
 Aumentar el grado de concienciación, formación y sensibilización de los
ciudadanos, empresas y administraciones públicas, en materia de seguridad
de las TIC.
 Impulsar la identidad digital.
187

Crisis y reforma de la Administración Pública

En el marco del Plan Avanza podemos integrar el Plan Conecta (2005-2007), aprobado en el año 2004, para impulsar el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones en la Administración.
En el ámbito de las relaciones laborales, el 1 de enero de 2006 entraron en vigor las
medidas previstas en el plan integral de conciliación de la vida personal y laboral en
la Administración General del Estado, Plan Concilia. Asimismo, el Gobierno también
introdujo novedades en el ámbito de la ética pública, con la aprobación del programa
de actuaciones para el Buen Gobierno en el Consejo de Ministros de 18 de febrero de
2005. Dicho programa, dirigido a los miembros del Gobierno y a los altos cargos de la
Administración General del Estado, incluye el Código de Buen Gobierno y una nueva
regulación de las incompatibilidades de altos cargos, plasmada en la Ley 5/2006, de
10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno
y de altos cargos de la Administración General del Estado.
Finalmente, debe señalarse desde el punto de vista de los cambios organizativos,
la aprobación de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora
de los servicios públicos, que prevé, entre otras, la creación de la Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad, cuyo estatuto se aprueba por el Real
Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre.

3.4.3. La e-Administración en las comunidades autónomas
En el ámbito autonómico, este periodo se caracteriza por el nuevo enfoque de las políticas
de modernización, centradas en la asunción plena del paradigma de la calidad y la incorporación de las nuevas tecnologías, así como en el impulso de los principios inspiradores
de la sociedad de la información. Destacan la regulación de los registros telemáticos, la
creación de observatorios, la elaboración de planes estratégicos para el desarrollo de
la sociedad de la información y, en general, el logro compartido del e-government.
 Canarias, tras la aprobación en el año 2000 del nuevo marco de calidad de los
servicios públicos, dictó el Decreto 163/2001, que aprueba el reglamento de
la función inspectora; el Decreto 205/2001, que regula el empleo de la firma
electrónica en procedimientos administrativos; el Decreto 161/2002, por el
que se aprueba el reglamento del sistema de sugerencias y reclamaciones (que
modifica el Decreto 220/2000 y deroga el Decreto 72/1995, regulador del libro
de sugerencias); por Acuerdo de 15 de febrero de 2005, se aprueba el plan de
simplificación y racionalización de la gestión administrativa en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias; el Decreto 160/2006,
de 8 de noviembre, aprueba el Reglamento del Sistema de gestión documental
y organización de los archivos dependientes de la Administración Pública de
la Comunidad Autónoma de Canarias; por el Decreto 44/2007, se establece la
nueva regulación de la información y atención ciudadana, derogando los los
Decretos 100/1985, que regulaba la recepción de documentos, y 163/1986, regulador de las oficinas de información, iniciativas y reclamaciones; el Acuerdo
de 22 de abril de 2008, del Gobierno de Canarias, que aprueba las “Acciones
188

Marco normativo de la modernización española y…

para la modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma
de Canarias; la Resolución de 26 de septiembre de 2008, por la que se dispone
la publicación del acuerdo por el que se aprueban las medidas de choque para la
simplificación y reducción de cargas en la tramitación administrativa y mejora
de la regulación; la Orden de 5 de diciembre de 2008, por la que se implantan
las actuaciones de respuesta inmediata; el Decreto 48/2009, de 28 de abril, por
el que se establecen en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma
de Canarias medidas ante la crisis económica y de simplificación administrativa;
el Gobierno de Canarias, en sesión celebrada el día 16 de junio de 2009,
adoptó el acuerdo por el que se aprueban los procedimientos administrativos
en los que se aplicará el sistema de comunicación previa de inicio de actividad;
el Gobierno de Canarias, en sesión celebrada el día 14 de septiembre de 2009,
adoptó el Acuerdo por el que se aprueba la simplificación de 208 procedimientos
administrativos con el fin de adaptarlos a lo dispuesto en la disposición adicional
primera del Decreto 48/2009, de 28 de abril, por el que se establecen medidas
ante la crisis económica y de simplificación administrativa; la Orden de 29 de
septiembre de 2009, por la que se aprueba el Programa Anual de Acciones para
la modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de
Canarias para el año 2010.
 En la Comunitat Valenciana, el Decreto 87/2002, de 30 de mayo, por el que
se regula la utilización de la firma electrónica; el Decreto 18/2004, de 13 de
febrero, de creación del Registro Telemático de la Generalitat y la regulación
de las notificaciones telemáticas; la Ley 14/2005, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Financiera y Administrativa, y de Organización de la
Generalitat, que crea el Ente Prestador de Servicios de Certificación Electrónica
de la Comunitat Valenciana; el 5 de febrero de 2010 se ha aprobado el Plan de
innovación y modernización de la Administración Pública valenciana para el
periodo 2010-2013.
 En La Rioja, el Decreto 40/2001, de 5 de octubre, por el que se regulan las cartas
de compromisos en el ámbito de la Administración de la comunidad autónoma;
la Ley 3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma electrónica
en la Administración Pública de la comunidad autónoma; la Ley 3/2003, de 3 de
marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La
Rioja; el Acuerdo del Gobierno, de 13 de noviembre de 2003, que aprueba el Decálogo de Compromisos con el ciudadano para una Administración de Calidad;
el Decreto 58/2004, de 29 de octubre, por el que se regula el Registro en el ámbito
de la Administración General de la comunidad autónoma y de sus Organismos
Públicos; la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento y Régimen Jurídico de
la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja; la Orden 19/2005, de
2 de mayo, por la que se regula la concesión del Diploma de Compromiso con la
Excelencia; la Ley 3/2006, de 17 de marzo, de creación de la Agencia del Conocimiento y la Tecnología (desaparece FUNDARCO); el Decreto 57/2006, de 27
de octubre, por el que se regula la atención al ciudadano en la Comunidad Autónoma de La Rioja; la Orden 117/2006, de 3 de octubre, por la que se regulan los
189

Crisis y reforma de la Administración Pública

Certificados a la Excelencia en los servicios públicos de la comunidad autónoma
(modificada por la Orden 172/2007, de 26 de diciembre); el Decreto 118/2007,
de 27 de septiembre, por el que se regula el Libro de Quejas y Sugerencias de la
Comunidad Autónoma de La Rioja; el Decreto 125/2007, de 26 de octubre, por
el que se regula el ejercicio de las funciones en materia de organización administrativa, calidad y evaluación de los servicios en la Administración General de
la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus organismos autónomos.
 En Aragón, el Decreto 91/2001, de 8 de mayo, por el que se regula la tramitación de sugerencias y quejas sobre el funcionamiento de los servicios públicos
gestionados por la Diputación General de Aragón; la Ley 7/2001, de 31 de
mayo, de creación de la Entidad Pública Aragonesa de Servicios Telemáticos;
el Decreto 325/2002, de 22 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se
regula el Portal de Servicios del Gobierno de Aragón en la red Internet; el Decreto 98/2003, de 29 de abril, del Gobierno de Aragón, por el que se regulan los
ficheros de datos de carácter personal gestionados por la Administración de la
Comunidad Autónoma de Aragón; el Decreto 285/2003, de 18 de noviembre, del
Gobierno de Aragón, por el que se crea la Comisión de Contratación Centralizada y se regula la contratación centralizada de suministros y servicios; el Decreto
129/2006, de 23 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se regulan las
relaciones de la administración de la Comunidad Autónoma de Aragón con su
personal mediante el uso de redes telemáticas y se crea el Directorio Electrónico
Único; el Decreto 228/2006, de 21 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por
el que se crea el Registro Telemático de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Aragón, se regula la tramitación de Procedimientos Administrativos por medios electrónicos y se establecen otras medidas en materia de
Administración electrónica; el Decreto 61/2008, de 15 de abril, del Gobierno
de Aragón, por el que se regula el “Boletín Oficial de Aragón”; la Orden de 11 de
junio de 2008, del Departamento de Presidencia, por la que se establece el
sistema informático Perfil de Contratante del Portal del Gobierno de Aragón;
la Orden de 30 de diciembre de 2008, por la que se crea el Catálogo de modelos
normalizados de solicitudes y comunicaciones dirigidas a la Administración de
la Comunidad Autónoma de Aragón; y el Plan de Administración electrónica
del Gobierno de Aragón, de 2009.
 En Extremadura, el Decreto 139/2000, de 13 de junio, por que se regula la
información administrativa y la atención al ciudadano; la Orden de 11 de septiembre de 2000, que aprueba el Libro de Quejas y Sugerencias de la Junta de
Extremadura; la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración
de la Comunidad Autónoma de Extremadura; el Acuerdo de 26 de febrero
de 2004, por el que se aprueba el Plan de Modernización, Simplificación y
Calidad para la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura
(2004-2007); el Decreto 85/2004, de 15 de junio, por el que se crea y regula
la Comisión Interdepartamental de Asesoramiento y Gestión de las Tecnologías de
la Información y de las Comunicaciones [COMTIC] de la Junta de Extremadura; el
190

Marco normativo de la modernización española y…

Decreto149/2004, de 14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos
de los Ciudadanos, se regulan las cartas de servicios y se definen los sistemas
de análisis y observación de la calidad en la Administración de la Comunidad
Autónoma de Extremadura; el Decreto 125/2005, de 24 de mayo, por el que se
aprueban medidas para la mejora de la tramitación administrativa y simplificación documental asociada a los procedimientos de la Junta de Extremadura;
el Decreto 2/2006, de 10 de enero, por el que se crea el Registro Telemático,
se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas, así
como el empleo de la firma electrónica reconocida por la Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura; el Decreto 18/2007, de 6 de febrero,
sobre creación, organización y funciones de las Oficinas de Respuesta Personalizada [ORP] de la Junta de Extremadura; el Acuerdo del Consejo de Gobierno de
la Junta de Extremadura, de 22 de febrero de 2008, por el que se aprueba el “Plan
de Impulso de la Mejora Continua y Modernización Tecnológica” (2008-2011).
 En Cantabria, se aprueba el Plan de Innovación y Calidad de los Servicios
2001-2005; el Decreto 109/2001, de 21 de noviembre, por el que se regulan
las cartas de servicios, la información sobre procedimientos administrativos
y los premios anuales a la innovación y mejora de los servicios públicos en la
Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria; la Ley 6/2002, de
10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración; el
Decreto 170/2003, de 3 de octubre, por el que se regula la función informática
en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria
(deroga el Decreto 36/1990, de 20 de junio, por el que se crea la Comisión de
Informática); el Decreto 89/2004, de 23 de septiembre, por el que se crea la
Dirección General de Inspección y Calidad de los Servicios (hoy, Servicios y
Atención a la Ciudadanía); se aprueba el Plan de Gobernanza 2004-2007; el Plan
Marco de Modernización de los Servicios de la Administración del Gobierno de
Cantabria (2005-2007), aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 24 de
febrero de 2005; el Decreto 152/2005, de 9 de diciembre, por el que se aprueba
la Carta de Derechos de la Ciudadanía y se crea el Observatorio de Calidad de
los Servicios en la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria; el
Decreto 110/2006, de 9 de noviembre, por el que se regula el Registro Telemático
de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y las notificaciones y certificados electrónicos; el Plan Cantabria en Red, Banda Ancha 2008.
 En las Illes Balears, el Decreto 9/2003, de 7 de febrero, por el que se regulan las
quejas y las iniciativas presentadas a la Administración de la Comunidad; en el
año 2007 se aprueba el II Plan Estratégico de Calidad 2007-2014.
 En Castilla-La Mancha, el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 23 de enero de
2001, sobre organización y procedimiento de elaboración del “Plan Funciona”
de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; la
Orden de 17 de noviembre de 2006, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de los premios a la excelencia y a la calidad de los servicios
públicos en Castilla-La Mancha.
191

Crisis y reforma de la Administración Pública

 En Galicia, el Decreto 148/2004, de 1 de julio, sobre Cartas de servicios y
Observatorio de Calidad; el Decreto 164/2005, de 16 de junio, por el que se
regulan y determinan las oficinas de registro propias o concertadas de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, se crea el Registro
Telemático de la Xunta de Galicia y se regula la atención al ciudadano (deroga el Decreto 200/2003, de 20 de marzo); la Ley 4/2006, de 30 de junio, de
transparencia y de buenas prácticas en la Administración Pública gallega; el
Proyecto Mejora 2009: proyecto para la calidad de la gestión e implantación de
planes de mejora en los centros directivos de la Xunta de Galicia; el I Plan para
el desarrollo de la e-Administración en Galicia.
 En la Comunidad de Madrid, en el año 2001 se aprueba el Plan Estratégico
de Simplificación de la Gestión Administrativa de la Comunidad de Madrid
2001-2003 (PESGA 2001-2003); el Decreto 312/2001, de 2 de agosto, por el
que se crean las Comisiones de Seguimiento y Desarrollo del Plan Estratégico
de Simplificación de la Gestión Administrativa de la Comunidad de Madrid.
En el año 2002, el Decreto 21/2002, de 24 de enero, por el que se regula la
atención al ciudadano en la Comunidad de Madrid (deroga el Decreto 201/1998
y el capítulo I del Decreto 73/2000); el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el
que se regulan los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los criterios de calidad de la actuación administrativa en la
Comunidad de Madrid (modifica el Decreto 27/1997); el Decreto 175/2002, de
14 de noviembre, por el que se regula la utilización de las técnicas electrónicas,
informáticas y telemáticas por la Administración de la Comunidad de Madrid.
En el año 2005, se aprueba el Decreto 53/2005, de 23 de junio, por el que
se crea la Comisión de Redacción, Coordinación y Seguimiento del Portal de
Internet de la CAM “madrid.org”; y la II Fase del Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Administrativa (PESGA 2005-2007). En 2006, se aprueba el
Decreto 94/2006, de 8 de noviembre, del Consejo de Gobierno, de utilización
de la firma electrónica en las relaciones con la Administración de la Comunidad
de Madrid por medios electrónicos, informáticos y telemáticos.
 En Navarra, en 2002 se aprueba el Plan de Modernización Administrativa de
Navarra 2002-2007; el Decreto Foral 137/2002, de 24 de junio, por el que se
regula la organización y funcionamiento del Registro General del Gobierno de
Navarra; la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra
y de su Presidente; la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra; la Ley Foral de Navarra 21/2005,
de 29 de diciembre, de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de
los servicios públicos; el II Plan de Promoción de la Sociedad de la Información
2005-2007; el Decreto Foral 79/2005, de 30 de mayo, por el que se regula el
Portal del Gobierno de Navarra en Internet y se crea su Comisión Interdepartamental; el Decreto Foral 72/2005, de 9 de mayo, por el que se regulan las cartas
de servicios de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus
organismos autónomos; el Decreto Foral 61/2006, de 4 de septiembre, por el que
se determinan las unidades responsables de la gestión de las quejas y sugerencias
192

Marco normativo de la modernización española y…


presentadas por los usuarios de los servicios públicos de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra y sus organismos públicos; la Ley Foral 11/2007,
de 4 de abril, para la implantación de la Administración electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra; el Decreto Foral 8/2008, de 18 de
febrero, por el que se crea la Comisión de Administración Electrónica.
En el País Vasco, el Plan Euskadi en la Sociedad de la Información 2002-2005,
aprobado por el Consejo de Gobierno en febrero de 2002; el Plan de la Administración y Gobierno Electrónicos 2004-2006, aprobado por el Gobierno Vasco el 27
de julio de 2004; el Decreto 108/2004, de 8 de junio, del modelo de presencia en
Internet de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi; el
Decreto 232/2007, de 18 de diciembre, por el que se regula la utilización de medios
electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos administrativos; el
II Plan Estratégico de Administración y Gobierno Electrónicos 2008-2010.
En el Principado de Asturias, se aprueba en 2002 la segunda fase del Plan de
Modernización; el Decreto 111/2005, de 3 de noviembre, sobre registro telemático; la iniciativa e-Asturias 2007.
En Cataluña, el Decreto 266/2001, de 9 de octubre, por el que se establecen la
creación, la organización y las funciones de las Oficinas de Atención Ciudadana;
el Decreto 324/2001, de 4 de diciembre, relativo a las relaciones entre los ciudadanos y la Administración de la Generalitat de Catalunya a través de Internet; el
Acuerdo del Govern, de 4 de diciembre de 2001, por el que se constituye el Consorcio Administració Oberta Electrònica de Catalunya y se aprueban sus estatutos;
Cat365.net; Decreto 85/2002, de 19 de febrero, de creación de la Comisión de
Coordinación Interdepartamental de Gestión y de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (derogado por el Decreto 146/2007, de 3 de julio, por el
que se crea la Comisión de Coordinación Corporativa); en el año 2002 se crea
la Oficina para el Desarrollo de la Administración Electrónica (en la Secretaría
de Función Pública y Modernización); el Decreto 56/2009, de 7 de abril, para
el impulso y el desarrollo de los medios electrónicos en la Administración de la
Generalitat, y la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrónicos
en el sector público de Cataluña.
En la Región de Murcia destacamos el Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de
enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la Función Pública
de la Región de Murcia; la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del
Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia; la Ley 7/2004,
de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Orden de 14 de
junio de 2006, por la que se crea un Registro Telemático auxiliar del Registro
General de la Comunidad Autónoma de Murcia para la presentación de escritos,
solicitudes y comunicaciones y se establecen los criterios generales de tramitación telemática de determinados procedimientos; la Ley 8/2007, de 23 de abril,
de fomento y coordinación de la investigación, el desarrollo tecnológico y la
innovación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; el Acuerdo
de 17 de abril de 2009, sobre acciones para la calidad y modernización en la
Administración de la Región de Murcia.
193

Crisis y reforma de la Administración Pública

 En Andalucía, la Ley 9/2001, de 12 de julio, que estableció el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías
procedimentales para los ciudadanos; el Decreto 314/2002, de 30 de diciembre,
aprobó el Reglamento de la Inspección General de Servicios de la Junta de Andalucía; en ese mismo año, se aprueba el Plan Director de Organización para la
Calidad de los Servicios 2002-2005 (PLADOCS); el Decreto 72/2003, de 18 de
marzo, de Medidas de Impulso de la Sociedad del Conocimiento en Andalucía; el
Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la información y atención
al ciudadano y la tramitación de procedimientos administrativos por medios electrónicos (Internet); el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan
las cartas de servicios, el sistema de evaluación de la calidad de los servicios y se
establecen los Premios a la Calidad de los Servicios Públicos; el Decreto 177/2005,
de 19 de julio, que modifica el 317/2003; la Orden de 21 de febrero de 2005,
sobre disponibilidad pública de los programas informáticos de la Administración
de la Junta de Andalucía y de sus organismos autónomos; la Estrategia para la
Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía 2006-2010
(aprobada por el Consejo de Gobierno el 20 de junio de 2006); la Orden de 19 de
abril de 2006, de desarrollo del Decreto 104/1992, de 9 de junio; la Orden de 11
de octubre de 2006, por la que se establece la utilización de medios electrónicos
para la expedición de copias autenticadas; la Orden de 11 de octubre de 2006,
por la que se regula el empleo del sistema port@firma, para la firma electrónica
reconocida de documentos en soporte electrónico; el Acuerdo del Consejo de
Gobierno de 26 de diciembre de 2006, por el que se aprueba el Plan Andalucía
Sociedad de la Información 2007-2010 (Plan ASI); el Convenio Marco entre la
Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía para
la implantación de una Red de Oficinas Integradas de Atención al Ciudadano
en el ámbito territorial de Andalucía, del año 2006; el Acuerdo de 20 de febrero
de 2007, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan General de Inspección para el año 2007; la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración
de la Junta de Andalucía; el Decreto 68/2008, de 26 de febrero, por el que se
suprime la aportación de la fotocopia de los documentos identificativos oficiales y
del certificado de empadronamiento en los procedimientos administrativos de la
Administración de la Junta de Andalucía y se establece la sede electrónica para la
práctica de la notificación electrónica, y el Plan de Medidas de simplificación de
procedimientos administrativos y agilización de trámites de la Junta de Andalucía
2009-2010, aprobado por Consejo de Gobierno de 27 de enero de 2009.
 En Castilla y León, destacan la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de
la Administración de la Comunidad de Castilla y León; el Decreto 193/2001,
de 19 de julio, del servicio telefónico 012 de información administrativa y atención al ciudadano de la Administración de la Comunidad de Castilla y León;
el Decreto 232/2001, de 11 de octubre, que regula el sistema de evaluación de
la calidad de los servicios de la Administración de la Comunidad de Castilla
y León; la Orden de 21 de febrero de 2001, de la Consejería de Presidencia y
Administración Territorial, sobre la constitución y funcionamiento de grupos
de mejora; el Decreto 14/2002, de 24 de enero, regulador del sistema interno
194

Marco normativo de la modernización española y…

de sugerencias de la Administración de la Comunidad de Castilla y León; el
Decreto 118/2002, de 31 de octubre, sobre las transmisiones por telefax para la
presentación de documentos en los registros administrativos de la Comunidad
de Castilla y León y se declaran los números telefónicos oficiales; la Orden de 17
de mayo de 2002, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial,
que aprueba el Cuestionario de Autoevaluación de la Calidad de los Servicios
de la Administración; el Decreto 2/2003, de 2 de enero, sobre los servicios de
información y atención al ciudadano y la función de registro en la Administración
de la Comunidad de Castilla y León; el Acuerdo 29/2004, de 19 de febrero, por
el que se aprueba el Plan Estratégico de Modernización de los Servicios Públicos
de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (Plan Avanza Castilla y
León); la Orden PAT/1452/2004, de 3 de septiembre, sobre el Libro de Sugerencias
y Quejas de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, modificada
por la Orden PAT/365/2007, de 20 de febrero; la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de
la Función Pública de Castilla y León; el Decreto 79/2005, de 27 de octubre, que
regula el sistema de evaluación de la calidad de los servicios de la Administración
de la Comunidad de Castilla y León; la Orden PAT/136/2005, de 18 de enero,
sobre el Registro Telemático de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León y por la que se establecen criterios generales para la presentación telemática
de escritos, solicitudes y comunicaciones de determinados procedimientos administrativos; el Decreto 40/2005, de 19 de mayo, sobre la utilización de técnicas de
Administración electrónica por la Administración de la Comunidad de Castilla y
León; la Orden PAT/1662/2005, de 21 de noviembre, sobre el Inventario Automatizado de Procedimientos Administrativos de la Administración de la Comunidad
de Castilla y León; el Decreto 12/2006, de 9 de marzo, regulador de los premios a
la calidad y modernización de la Administración; la Orden PAT/1984/2006, de 4
de diciembre, por la que se regula el procedimiento para la presentación telemática
de recursos administrativos y se aprueba la aplicación que efectúa el tratamiento
de la información; el Acuerdo 67/2007, de 10 de mayo, por el que se aprueba
la Estrategia Regional para la Sociedad Digital del Conocimiento, 2007-2013; el
Decreto 91/2007, de 20 de septiembre, por el que se crea el Comisionado para la
Ciencia y la Tecnología; el Acuerdo 32/2008, de 17 de abril, por el que se aprueba
el Plan Estratégico de Modernización de la Administración de Castilla y León
(2008-2011). En el marco del plan de modernización vigente, y como plasmación
de una de sus líneas de trabajo, destaca la aprobación del Plan de implantación de
la Administración electrónica en Castilla y León 2009-2011, aprobado por Acuerdo 29/2009, de 12 marzo, de entre cuyas objetivos ya han visto la luz medidas
relativas a la simplificación documental en los procedimientos administrativos,
mediante el Decreto 23/2009, de 26 de marzo, y su desarrollo mediante Orden
ADM/941/2009, de 2 de mayo, y Orden ADM/942/2009, de 2 de mayo, sobre
normalización de formularios asociados a procedimientos administrativos.
La Comunidad de Castilla y León se ha posicionado convenientemente ante los
retos que la sociedad del conocimiento plantea a las organizaciones públicas. La
ley de leyes de la comunidad, el Estatuto de Autonomía, en su redacción dada por
195

Crisis y reforma de la Administración Pública

la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, reconoce en su artículo 12 el derecho
de los ciudadanos a una buena Administración y dispone la garantía por ley de los
siguientes derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración autonómica: (a) a recibir información suficiente sobre los servicios y prestaciones a los que
pueden acceder y sobre las condiciones del acceso a los mismos; (b) a un tratamiento
imparcial y objetivo de los asuntos que les conciernan y a la resolución de los mismos
en un plazo razonable; (c) al acceso a los archivos y registros administrativos, a los
documentos de las instituciones y administraciones públicas de Castilla y León, y
a la información administrativa, con las excepciones que legalmente se establezcan;
(d) a la protección de los datos personales contenidos en ficheros dependientes de la
Administración autonómica, garantizándose el acceso a dichos datos, a su examen y
a obtener, en su caso, la corrección y cancelación de los mismos. Mediante ley de las
Cortes podrá crearse la Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Castilla
y León para velar por el respeto de estos derechos en el marco de la legislación estatal
aplicable; (e) al acceso en condiciones de igualdad y con pleno respeto a los principios
constitucionales de mérito y capacidad a los empleos públicos en la Administración
autonómica y en los entes de ella dependientes, y (f) a formular quejas sobre el funcionamiento de los servicios públicos. En desarrollo de dicho artículo, se promulgó la
Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administración de la Comunidad de Castilla y León y de gestión pública.
Este reconocimiento es el soporte fundamental para una acción decidida en pos
de una política pública que no derive de un impulso emulador o de un análisis de
oportunidad; como recoge el Plan Estratégico de Modernización 2008-2011, la modernización, el perfeccionamiento de ésta, no es una cuestión técnica, sino un objetivo
plenamente político. Y esta afirmación, que puede parecer una obviedad, es en realidad
el primer paso para que las políticas de modernización puedan formularse desde la
adecuada perspectiva y, por ello, tengan éxito.
Andalucía ha experimentado, asimismo, en esta última fase un enorme impulso en
materia de modernización administrativa, que la ha colocado en el grupo de cabeza de
las administraciones autonómicas. A pesar de haber iniciado más tardíamente que otras
administraciones la elaboración de planes integrales de calidad, el salto adelante que
supuso el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios 2002-2005
(PLADOCS) fue refrendado y desarrollado con la aprobación en 2006 de la Estrategia
para la Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía 2006-2010.
La potenciación de acciones de trasparencia y evaluación ha sido muy significativa,
con experiencias tales como el Observatorio para la mejora de los servicios públicos y
su Banco de Buenas Prácticas.

3.4.4. Conclusiones y propuestas. Nuevos desarrollos
en el marco de nuevos principios
Las comunidades de Castilla y León y Andalucía son hoy administraciones punteras en
el desarrollo de políticas activas de modernización administrativa y gobierno electrónico,
196

Marco normativo de la modernización española y…

sustentadas en un fuerte apoyo político. A lo largo del periodo constitucional y tras
su nacimiento como comunidades autónomas, han seguido un desarrollo legislativo
parejo al de otras comunidades, en unas ocasiones a rebufo de la Administración del
Estado, en otras por delante de ella.
Tras una primera etapa de institucionalización, en la que el objetivo primordial
fue el asentamiento del autogobierno y la asunción de las primeras transferencias, las
comunidades, al igual que otras, vieron la necesidad de contar con organizaciones capaces de responder con eficacia a las demandas ciudadanas, más si cabe en un entorno
de gran dispersión poblacional y extensión territorial. Tales circunstancias, así como
las relaciones con las diputaciones provinciales y la tipología de recursos humanos
existente, influyeron sobremanera en un determinado modo de abordar la política
modernizadora. La asunción de las competencias sanitarias y educativas, sin embargo,
marcaron un punto de inflexión, ya fuera impuesto por la realidad de las cosas, ya
fuera fruto de una reflexión pausada, que ha permitido consolidar, a lo largo de los
años, una política coherente y menos atomizada. Cierto es que Castilla y León fue más
temprana en la aprobación de planes integrales de calidad, a lo que contribuyeron
también las políticas de modernización de las comunidades vecinas, muy implicadas
políticamente en los procesos de innovación (Galicia, La Rioja o Aragón). Sin embargo,
y debe destacarse de nuevo como un elemento central del discurso, los desarrollos
de las políticas públicas modernizadoras están determinados por una gran variedad
de elementos, por lo que el ritmo de adopción de decisiones no puede conllevar un
juicio más o menos favorable de los resultados obtenidos. Andalucía aborda de manera
decidida una política de calidad de los servicios públicos en la década 2000-2010
con un rigor considerable, en la que desataca su apuesta por un ciudadano activo y
comprometido, participativo y evaluador.
Hoy, en pleno despliegue del gobierno electrónico, ambas comunidades deben
asentar un desarrollo territorialmente equilibrado de las nuevas tecnologías, con el fin
no solo de incorporar al ciudadano al núcleo de la gestión, sino a los propios municipios de sus ámbitos territoriales; deben, asimismo, introducir nuevos parámetros de
modernización, que permitan asumir los valores reales del ciudadano, y no solo los
declarados, y deben ponerse al frente de un movimiento que vele por los principios
de una “nueva legislación” basada en la subsidiariedad, el respeto por la lengua, la
eficacia y el compromiso ético. Y todo ello deberá realizarse sin perder la perspectiva
instrumental de la tecnología.
Destaca, asimismo, el esfuerzo de los gobiernos de ambas comunidades por
implicar a toda la organización en la asunción de la cultura de la calidad, teniendo
en cuenta que la “imagen” de una comunidad autónoma ante sus ciudadanos es su
Administración. Es precisamente en momentos de crisis cuando los gobiernos deben
apostar por mantener esa imagen, pues un decrecimiento de los niveles de calidad en
la prestación de los servicios y en el grado de satisfacción ciudadana acentúa más, si
cabe, la deslegitimación de lo público, lo que genera un bucle de pesimismo social
difícil de atajar por los poderes públicos.
197

Crisis y reforma de la Administración Pública

Sin perjuicio de las acciones que en materia de gobierno y administración electrónicos han puesto en marcha las comunidades autónomas, y en el marco del objetivo de
este apartado, probablemente podría intervenirse normativamente en otros ámbitos:
a. En el ámbito de la ética pública, y en el marco de un nuevo paradigma de la
modernización, sería conveniente reforzar el compromiso público en el ejercicio
del poder, con actuaciones cercanas a los códigos de buen gobierno. Y nada mejor
para ello que una acción legislativa consensuada social y políticamente. Destacaríamos por su contundencia, el Código Iberoamericano de Buen Gobierno (Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) o el Código de Conducta
para los Comisarios, en el ámbito de la Unión Europea y de su Iniciativa Europea
en favor de la Transparencia. Asimismo, podría abordarse la regulación de la
información administrativa, el acceso a esta, superando la limitación de un mero
acceso a archivos y registros para asumir la lógica de la difusión, y, en general, la
transparencia como factor legitimador imprescindible.
b. En el ámbito de la mejora de la legislación, deberían tenerse en cuenta los
esfuerzos de la Unión Europea para la mejora de la regulación, la reducción de
cargas administrativas, los análisis de impacto y, en general, la simplificación
normativa. En este sentido, se han dado pasos importantes como el Manual de
Calidad Normativa, si bien deberían hacerse esfuerzos significativos en orden
a la aplicación de directrices de técnica legislativa que incluyeran el adecuado
tratamiento del lenguaje administrativo y el cuidado en el uso de la lengua española, aspecto en el que la Comunidad de Castilla y León puede desempeñar un
papel trascendental en colaboración con la Comunidad Autónoma de La Rioja
o la Comunidad de Madrid en el marco del Camino de la Lengua Castellana,
con la Fundación San Millán o el Instituto Cervantes y la RAE, impulsando la
labor de las demás comunidades autónomas. Asimismo, es oportuno que se
propicien reflexiones sobre los cambios jurídicos precisos para sustentar la nueva realidad que imponen las tecnologías de la comunicación en las relaciones
jurídicas de la Administración con los ciudadanos. En este ámbito, y a modo
de ejemplo, es preciso destacar el acuerdo adoptado por el Gobierno Vasco, el 9
de febrero de 2010, por el que se aprueban instrucciones de tramitación en el
procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general con rango de
Decreto y otras medidas encaminadas a su ordenación, entre cuyos mandatos
figura la encomienda a la Dirección de Innovación y Administración electrónica
para la creación de una herramienta informática que permita realizar una experiencia piloto de tramitación de decreto por vía telemática.
c. Es preciso seguir apostando por mecanismos de profundización en intercambios
de experiencias entre las administraciones públicas, para lo que se antoja necesaria
la potenciación de bancos de buenas prácticas y observatorios de calidad.
d. Podría plantearse regular por ley de los Parlamentos autonómicos el establecimiento del marco general de la modernización, evaluación de políticas públicas,
compromisos con los ciudadanos en general, uso de las tecnologías de la información,
198

Marco normativo de la modernización española y…

especialmente Internet, y sus potencialidades para establecer un verdadero
“territorio digital unificado” con los municipios de las regiones respectivas.
Pensemos que los ayuntamientos citan entre sus líneas de actuación prioritarias
la ampliación de los servicios de tramitación on line, la gestión de expedientes
con firma electrónica, la mejora de los portales municipales y la gestión documental, resultando menos prioritarias actuaciones en sistemas de información
geográfica e intranets municipales, la identificación mediante certificado digital
o el DNI electrónico y la notificación electrónica. La Administración electrónica
se va a convertir en una necesidad en los próximos años también en pequeños
municipios. Por eso es necesario crear una organización enfocada a las necesidades de estos ayuntamientos y, en este marco, debido a las características
territoriales de ambas comunidades, deben realizarse los mayores esfuerzos.
e. La acción sobre los recursos humanos se convierte en tarea primordial para
afrontar los cambios. La formación debe convertirse en un aliado de la organización y de los empleados públicos para lograr los objetivos modernizadores;
pero dicha formación debe entenderse como un acción que impregne a toda
la organización, incluyendo a los altos cargos. La potenciación, también desde la
vertiente normativa, de las escuelas e institutos de formación asoma como un
elemento central que coadyuve a la consecución de un cambio cultural. Sin
embargo, la formación debe acompañarse de una decidida acción estratégica
que aborde una política consensuada de incentivos, valoración del rendimiento
y promoción.
Declárese al Estado peruano —reza la Ley Marco de Modernización de la Gestión
del Estado peruano— en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar
la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del
ciudadano. Interesante aportación a la idea taumatúrgica de la legislación. La cesión
de soberanía que los ciudadanos realizamos en beneficio de nuestros representantes
incluye la cesión temporal de todo un entramado humano, organizativo y presupuestario llamado Administración Pública, instrumento cedido al gobierno legítimo para
gestionar el bien común. Como tal, y en tanto que inquilino temporal, los gobiernos
deben devolver al propietario en igual o mejor estado dicho bien, pues nuestro es.

199

Capítulo

 4

Tendencias y buenas prácticas
en e-Administración
Ricardo García Vegas
Universidad Rey Juan Carlos

4.1. e-Administración:
Evolución y situación actual
A pesar de lo que muchos puedan creer, la utilización de las nuevas tecnologías en las
administraciones públicas no es un proceso reciente. Lo que se ha observado en
los últimos quince años ha sido el acelerado aprovechamiento de los nuevos recursos
tecnológicos y de las extraordinarias ventajas que ha traído consigo la masificación
de Internet. En efecto, ya desde mediados de los años setenta de siglo pasado las
administraciones públicas en los países desarrollados comenzaron a promover la informatización como estrategia para automatizar la gestión de sus procesos internos. Sin
embargo, es en la década de los años noventa cuando se potencia el uso de las nuevas
tecnologías con el desarrollo de los portales web (Valenti, Anta y Bendersty, 2004: 6).
En aquel momento, la oferta se centraba solo en aportar contenidos e información
a los ciudadanos sobre las características y el funcionamiento de las organizaciones
públicas, sin llegar a la prestación de servicios, pues esto requería el desarrollo de un
proceso más avanzado de revisión y modernización tanto de las normas como de los
procedimientos internos.
A partir del año 2000 se produjo una participación más activa de los gobiernos
enfocada al desarrollo de la sociedad de la información, a la planificación de estrategias en materia de Administración electrónica, así como al impulso de la oferta de
servicios y puesta en marcha de portales en forma de ventanilla única dirigidos a los
ciudadanos y a las empresas (Valenti, Anta y Bendersty, 2004: 6). Estas actuaciones,
sumadas al vertiginoso desarrollo de las nuevas tecnologías durante la última década,
no solo han producido una valiosa transformación en el desempeño de las instituciones públicas (vista principalmente a través de su estructura y procedimientos), sino
201

Crisis y reforma de la Administración Pública

que también han contribuido a la extensión y consolidación de valores democráticos
como la transparencia, el acceso a la información y la participación política, creando
condiciones favorables para que los ciudadanos puedan relacionarse con las administraciones, a través de los diversos medios electrónicos disponibles.
El impacto positivo que ha traído consigo todo este proceso de cambio en el sector
público ha abierto una senda de no retorno donde se hace necesario la puesta en
marcha de continuos planes e iniciativas de modernización de las administraciones
públicas y, con ello, la inversión de importantes recursos presupuestarios . No obstante, para avanzar aún más en la incorporación de las nuevas tecnologías (siguiendo
criterios de eficacia, eficiencia y economía) es importante valorar algunas experiencias
españolas, específicamente del ámbito autonómico, de manera que pueda promoverse
la discusión sobre los logros alcanzados hasta el momento.
Para empezar es fundamental revisar los conceptos que comúnmente se emplean a
la hora de categorizar este proceso de cambio en el sector público que, siendo concebido al principio como un mero ejercicio técnico destinado al desarrollo y mejora de los
programas y servicios en la Red, se ha convertido actualmente en un extraordinario
ejercicio de gobierno (Tricas, 2007: 15), cuyo impacto se ha extendido en todos los
ámbitos sociales.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007: 7) considera sinónimos
las expresiones Gobierno electrónico y Administración electrónica, definiendo ambas
acepciones como “el uso de las TIC en los órganos de la Administración para mejorar la
información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia
de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público
y la participación de los ciudadanos”. Por su parte, la Comisión Europea (2003: 7) al
hablar de la Administración electrónica hace referencia al “uso de las tecnologías de la
información y de las comunicaciones en las administraciones públicas, combinado con
cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y
los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”.
En uno u otro caso es importante valorar dos aspectos clave sobre la forma como,
en la actualidad, debe ser entendida la Administración electrónica. En primer lugar,
debe ser concebida como una herramienta que permite a las administraciones públicas
ser más eficientes en el cumplimiento de sus funciones, coadyuvando con la transformación de sus estructuras y procesos internos y permitiendo satisfacer, de manera ágil
y transparente, las crecientes demandas de los ciudadanos. Por ello, la Administración
electrónica no debe ser entendida como un fin en sí mismo.
Segundo, el desarrollo de la Administración electrónica requiere una serie de
condiciones que, de forma complementaria, contribuyan con la consecución de los
objeticos planteados, pues la mera incorporación de las nuevas tecnologías no es por
sí misma una garantía de cambio y mejora. Se requiere una clara voluntad política 

En el caso de España el gasto de la Administración General del Estado en tecnología de información y
de las comunicaciones se ha incrementado progresivamente durante los últimos diez años, de allí que
el monto invertido en el año 2008 (1.729 millones de euros) representa un incremento del 11% con
respecto al año anterior y duplica el monto invertido en el año 2000 (Informe REINA, 2009: 24).

202

Tendencias y buenas prácticas en e-Administración

y directiva que permita liderar las transformaciones necesarias de las estructuras,
procedimientos y cultura organizativa (Criado, Ramilo y Serna, 2002: 1). A ello debe
sumarse la necesidad de definir estrategias de modernización que incluyan actuaciones
orientadas a la modificación y simplificación de procesos administrativos o la reforma
de las normas y procedimientos de la organización, en definitiva, el desarrollo de
iniciativas que supongan el establecimiento de un marco organizativo capaz de darle
soporte a la Administración electrónica (Tricas, 2007: 20). Finalmente, es determinante la puesta en marcha de estrategias que promuevan la innovación y el intercambio de
conocimiento entre los propios actores públicos y de éstos con los actores privados y
sociales, mediante el establecimiento de mecanismos institucionales de cooperación e
intercambio de recursos y/o información .
Con la plena articulación de todos estos aspectos, la Administración electrónica
representa una valiosa oportunidad para avanzar hacia la configuración de un modelo
de Administración conectada e integrada que, basada en las preferencias ciudadanas,
asegure la plena integración de todos sus estamentos desde una perspectiva horizontal,
conectando en un mismo nivel de gobierno todas las agencias o entidades existentes
y desde una perspectiva vertical, logrando la conexión entre los distintos niveles de
gobierno (United Nations, 2008: 2). Por supuesto, se trata de avanzar también hacia
la configuración de un modelo de administración inteligente que otorgue un alto valor
a la trasmisión del conocimiento y a la consolidación del capital intelectual dentro de
las administraciones, mediante la construcción de redes que contribuyan con la gestión
del conocimiento y faciliten el intercambio de recursos estratégicos dentro y fuera de
la organización .
Bajo esta perspectiva, es fundamental realizar una breve revisión de tres aspectos en
la que las múltiples definiciones sobre la Administración electrónica coinciden como
son: la prestación de servicios públicos, la extensión y consolidación de los procesos
democráticos y el fomento de la gobernanza electrónica.

4.1.1.  Prestación de servicios públicos
La prestación de servicios públicos apoyados en las tecnologías de información y de las
comunicaciones ha significado una valiosa oportunidad para potenciar las relaciones
entre las administraciones y los ciudadanos y, adicionalmente, la diversidad de medios 


Siguiendo a Goldsmith y Eggers (2004: 145), hay dos tipos de conocimiento que usualmente comparten
las organizaciones. Por un lado, el conocimiento explícito que, siendo más objetivo, está orientado
hacia la información (símbolos y datos que se encuentran en manuales, sitios en Red, bases de datos y
reportes anuales) y por otro lado, el conocimiento tácito que, siendo el más complejo y difícil de codificar, está en la mente de los miembros de las organizaciones por lo que es fruto de sus experiencias,
de la práctica y el estudio deliberado que derivan del contacto diario con una misma realidad.
Una interesante experiencia en este ámbito es la desarrollada por el gobierno de Rumanía, donde
se planea poner en marcha una red social que contenga información sobre las instituciones de los
gobiernos locales y del gobierno central a la que tengan acceso todas las instituciones como un medio
para crear un puente entre ellas. Con esta plataforma (llamada administratie.com) se busca que las
instituciones públicas puedan intercambiar información, compartir sus ideas y puntos de vista sobre
las actividades desarrolladas en sus diversos campos de competencia y establecer entre ellas lazos
estables de comunicación (Savulescu, 2009: 205).

203

Este paradigma emergente plantea como objetivo clave lograr la satisfacción de los ciudadanos. a través del diseño y la prestación de servicios que se ajusten específicamente a sus preferencias. Evolución del enfoque sobre prestación de los servicios públicos. 2008: 4. apoyados en la utilización de canales electrónicos que facilitaban la interrelación entre la Administración y los ciudadanos. a pesar de que muchas de las demandas ciudadanas son planteadas o formuladas en un mismo espectro territorial y dirigidas hacia administraciones específicas (donde algunos darían por sentado la existencia de cierto nivel de homogeneidad capaz de facilitar su agregación y articulación). El enfoque sobre el que se ha sustentado el diseño de las estrategias para la prestación de servicios por parte de la Administración ha evolucionado en el tiempo.Crisis y reforma de la Administración Pública tecnológicos existentes ha sido un factor de apertura e inclusión que le brinda a los ciudadanos la oportunidad de escoger de acuerdo con sus preferencias el canal más adecuado para acceder de forma rápida y sencilla a la información y a los servicios que sean de su interés. En una primera etapa predominaba un modelo tradicional donde el gobierno actuaba como mero dispensador de servicios. se busca promover un enfoque más integrado y colaborativo que pueda incrementar el valor de los servicios públicos (United Nations. en contextos cada vez más versátiles y diferenciados caracterizados por una creciente diversidad en las preferencias y demandas de los ciudadanos. y diversos estilos de vida que en definitiva dificultan su atención de acuerdo con el modelo tradicional. 2008. manteniendo una interacción limitada con los usuarios. posteriormente se avanzó hacia la configuración de un modelo de e-Administración y e-servicios que supuso la incorporación de las nuevas tecnologías en las tareas de diseño y prestación de los servicios. en los contextos actuales.1. Figura 4. predomina una multiplicidad de intereses. Paradójicamente. Actualmente. OCDE. dejando a un lado las soluciones de “talla única” para promover 204 . algunos más especializados que otros. 2008: 60). Fuente: United Nations.

economía y calidad de sus actuaciones. mediante la habilitación de canales electrónicos que. Esta iniciativa ha sido premiada en el ámbito europeo (European eGovernment Awards. puesta en marcha y evaluación no participan los distintos actores interesados. con una clara distinción entre aquellos que tienen mayor grado de autonomía y aquellos que. Extensión de los procesos democráticos La incorporación de las nuevas tecnologías en los procesos políticos ha dado forma al término e-participación y en función de los objetivos que se persigan se han adoptado otros términos como la e-participación. entre otros) con canales de servicios tradicionales. donde se pueda valorar la implantación de nuevos modelos organizativos. 2009) al considerarse una experiencia de segunda generación que ha sido capaz de alcanzar los siguientes logros: combinar la integración y simplificación de los procedimientos administrativos desde el punto de vista del usuario. necesitan atención especial o personalizada. reutilizar la información del sector público de diversas fuentes.1. permiten a los ciudadanos expresar sus opiniones e ideas de forma periódica. brindándole a los ciudadanos la oportunidad de acceder y emplear esta información para satisfacer sus requerimientos (Comisión Europea. así como obtener información sobre las actuaciones de sus gobernantes. 205 . 2010a: 21).2. 2004: 9). De allí que se plantee la necesidad de avanzar hacia la configuración de un lenguaje común entre los actores  En el municipio de Gentofte (Dinamarca) se ha puesto en marcha una iniciativa denominada “Genvej-service” que le permite a los ciudadanos acceder de forma personalizada. directa y sencilla a cualquier tipo de información sobre los servicios públicos de su interés. Se trata de la creación de nuevos espacios de participación que facilitan la incorporación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones sobre los temas de interés público. Los gobiernos requieren por tanto una comprensión más sofisticada de las necesidades de los usuarios haciendo énfasis en aquellos servicios que generan mayor impacto o valor a los ciudadanos y a la propia Administración como garante de derechos (OCDE. 2008: 31). eficiencia. brindar la oportunidad a los usuarios de combinar herramientas (sms. Una parte integral del éxito de la Administración electrónica depende de la existencia de una eficaz plataforma de e-participación que aumente el compromiso de los ciudadanos hacia lo público e incremente la responsabilidad de los gobiernos en la eficacia. Esto trae consigo la necesidad de obtener y generar información cada vez más segmentada de los usuarios. Sobre este último aspecto es importante hacer énfasis.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración enfoques “hechos a gusto del consumidor”. siendo parte de los grupos más vulnerables de la población. pues como se advertía anteriormente los problemas actuales desafían cada vez más cualquier solución simplista por parte de las administraciones (Goldsmith y Eggers. fomentando la deliberación y el diálogo democrático. La adopción de este enfoque supone la puesta en marcha de un arduo proceso de reingeniería institucional. pues no puede avanzarse en la prestación de servicios públicos de calidad si en el proceso que engloba su diseño. 4. la revisión de los procesos internos de trabajo (United Nations 2008: 6) y el establecimiento de lazos estables de cooperación e intercambio de información con los actores privados y sociales . Internet.

la creación de redes comunitarias. pueden movilizar a sus miembros más allá de los medios electrónicos para la consecución de determinados objetivos. publicar el presupuesto. artículo 37). Se trata de fomentar la implantación de herramientas para la difusión de la información tales como: mensajes de texto (microdemocracia). facilitar puntos de contacto de acuerdo con las necesidades de los usuarios. siendo adoptados de manera progresiva por las administraciones. los diecisiete millones de seguidores. con la e-toma de decisiones los gobiernos pueden adoptar compromisos (formales o informales) sobre la concreción de los aportes ciudadanos en determinadas actuaciones públicas. 2008: 8) sin que ello suponga en ningún caso generar barreras o discriminaciones para los ciudadanos que pretendan relacionarse con las administraciones públicas por medios no electrónicos (Carta Iberoamericana de Participación en la gestión pública. A través de la e-consulta las nuevas tecnologías brindan la oportunidad de adoptar herramientas que promuevan. Los avances tecnológicos han permitido el desarrollo de estos conceptos y han venido creando nuevas formas y espacios de participación que. grupos de noticias y listas de correo electrónico.  Una muestra de la importancia creciente de las redes sociales es la masificación de perfiles y páginas de políticos e instituciones gubernamentales en Facebook. Es posible valorar el grado de desarrollo de la e-participación a través de conceptos como e-información. a finales del último cuatrimestre del 2010. el auge de aplicaciones sencillas de uso cotidiano y el fomento de las redes sociales. los gobiernos pueden someter asuntos relacionados con determinadas políticas. así como informar continuamente sobre los resultados y las decisiones que se deriven de los procesos de consulta. Estas nuevas herramientas propician la agregación de intereses y la cohesión de los usuarios en torno a determinados valores e ideas. 206 . 2008: 18). las leyes y los reglamentos aprobados o cualquier información de interés público. Finalmente. regularmente. e-consulta y e-toma decisiones (United Nations. En este caso. la transmisión de ideas y propuestas ciudadanas sobre temas de interés general. a través de su portal oficial. las políticas y programas que se emprenderán o los que ya se han emprendido. blogs o foros web. como puede notarse en la creación on line de grupos temáticos que. En el caso de la e-información con la incorporación de las nuevas tecnologías. 2010: 84) . los gobiernos tienen la posibilidad de ofrecer información a los ciudadanos. se sustentan en las ventajas que ofrecen la conectividad de Internet y la diversidad de medios electrónicos disponibles hoy en día. siendo un ejemplo destacado el perfil del Presidente de los Estados Unidos Barack Obama el cual superaba.0. Esta dinámica tecnológica se ve reflejada en el desarrollo de la web 2. a través de las cuales los ciudadanos cuentan con una vía de impacto directa sobre las actuaciones gubernamentales (United Nations. en función de su relevancia. publicar la lista de funcionarios electos. programas o proyectos públicos a la consideración de los ciudadanos con la utilización de encuestas on line. la estructura de gobierno.Crisis y reforma de la Administración Pública involucrados y hacia la implantación de mecanismos coordinados entre las distintas administraciones (United Nations.

1. Fomento de la gobernanza electrónica Las nuevas tecnologías se han convertido en una valiosa herramienta para hacer frente a la complejidad de las sociedades actuales caracterizadas por un alto grado de complejidad y diversidad de los actores que intervienen en la dinámica social. eficaces y fáciles de reproducir en contextos similares.2. de abordar los principales problemas que afectan a su entorno y encontrar soluciones novedosas. de manera que los órganos responsables puedan obtener información sobre la eficacia y calidad de los servicios prestados. cobra enorme importancia la existencia de un adecuado marco institucional que incentive dos principios clave. de aquellos servicios que tienen un mayor impacto en los ciudadanos. 4. Se trata de lograr una combinación adecuada de las tecnologías de la información y de las comunicaciones con una mayor innovación organizativa y con una mejora de las aptitudes (Comisión Europea. 207 . España se encuentra entre los diez países con mayor desarrollo de la Administración electrónica. tienen alguna incidencia (positiva o negativa) en la prestación de determinados servicios. que haga posible el intercambio de datos sobre el impacto de sus actuaciones y de aquellas actuaciones que. siendo desarrollados por otros actores. pues España se encontraba en el puesto veinte en 2008 y en el puesto treinta nueve en 2005.1. Esta posición representa un importante avance con respecto a los años anteriores. ejecución y evaluación de las políticas públicas. ocupando el noveno lugar. 2003: 8). Así como de lograr un intercambio fluido de conocimientos que apueste firmemente por el fomento de la innovación social. Marco internacional Una valiosa herramienta de análisis para apreciar el uso de las nuevas tecnologías en el sector público. Y coordinación con otras organizaciones públicas.3. las organizaciones privadas y sociales. Por su parte. En la publicación de los resultados de este ranking correspondiente al año 2010. A partir de esta realidad surgen términos como e-gobernanza que hace referencia a la posibilidad de crear mecanismos de coordinación y cooperación en los procesos de formulación.2. la colaboración y la coordinación. por la capacidad que tienen todos los ciudadanos. Estados Unidos y Canadá. Para ello. produciendo un cambio en la forma como se relacionan las administraciones con los actores que influyen o pretenden influir en el proceso de toma de decisiones. principalmente.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración 4. es decir. Estado de situación de la Administración electrónica en España y en el mundo 4. Colaboración estable y duradera con los beneficiarios de las políticas. los tres países mejor posicionados en el índice de desarrollo de la Administración electrónica fueron Corea del Sur. así como evaluar los esfuerzos llevados a cabo por los distintos gobiernos en materia de Administración electrónica es el ranking mundial elaborado por las Naciones Unidas sobre este tema.

en el marco de las iniciativas puestas en marcha para la modernización de la Administración General del Estado.2.Crisis y reforma de la Administración Pública La Organización de las Naciones Unidas evalúa a su vez la prestación de servicios por parte de las administraciones. pues las dos terceras partes de las variables evaluadas para la construcción del índice se refieren a las telecomunicaciones. Esta posición representa también un importante avance con respecto a los años anteriores. Australia y España como los países más avanzados en esta materia. Para ello. pasó del puesto 39 (2005) al puesto 34 en el año 2008 y. donde los gobiernos se transforman en una entidad conectada que responde de manera integrada a las necesidades y preferencias de los ciudadanos. Al evaluar los avances en materia de e-participación el informe de la Organización de las Naciones Unidas sitúa a Corea del Sur. información unidireccional. 208 . Estados Unidos y Canadá. ocupa el tercer puesto en el ranking mundial. actualmente. Desde finales de la década de los años noventa del siglo pasado un rasgo distintivo de la Unión Europea ha sido la integración de la estrategia de Administración electrónica dentro de las políticas para el desarrollo de la sociedad de la información. Su definición. aspectos que requieren de importantes inversiones en largo plazo (United Nations. 2003: 7). Para el año 2010 los tres países más avanzados en este renglón fueron la República de Corea del Sur. ocupando el quinto lugar. se construye a partir de la consolidación de un nuevo paradigma en la Administración electrónica. situación que ha cambiado ligeramente a partir de la primera década de este siglo cuando las diferentes acciones promovidas por la Comisión Europea han permitido la progresiva configuración de un perfil cada vez más diferenciado y autónomo de la e-Administración (Criado. Esto se debe a que durante los últimos cinco años se han producido importantes progresos en la habilitación de canales electrónicos para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. España se ha ubicado entre los diez países con mayor desarrollo de la Administración electrónica. hasta llegar al diseño e implementación de planes específicos sobre esta materia. la infraestructura y los componentes de capital humano. considerando que en el año 2008 se encontraba en el puesto número quince. 2009: 147 y 148). Marco europeo de la Administración electrónica: Planes e iniciativas En el ámbito europeo. interactivo y transacción total) e incorporando en la metodología un quinto nivel denominado gobierno conectado. La mayoría de las veinte mejores posiciones en el ranking corresponden a países desarrollados. Puede observarse a partir de los resultados del 2010 que la mejora de España ha sido extraordinario en los últimos años.2. que mejora la elaboración y aplicación de las políticas públicas y ayuda al sector público a hacer frente al difícil problema de prestar más y mejores servicios con menos recursos (Comisión Europea. 4. la Administración electrónica es considerada una herramienta que hace posible una administración más eficiente. como se comentaba previamente. utiliza la clasificación bastante extendida de los niveles de implementación (emergente. 2010: 60).

barato y seguro. Este plan de acción tenía por finalidad aumentar el número de conexiones a Internet en Europa y estimular su uso haciendo hincapié en la formación y la protección de los consumidores. aplicaciones y contenidos seguros apoyados en una infraestructura de banda ancha. un importante desarrollo de la Administración electrónica. Sin embargo. garantizar el acceso electrónico generalizado a los principales servicios. la revisión intermedia del propio plan realizada por la Comisión Europea (2004: 4) arrojó que si bien los logros alcanzados en el marco de las estrategias planteadas podían ser considerados 209 . capaz de un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y mayor cohesión social” (Comisión Europea. 2002: 10 y 11). en segundo lugar el desarrollo. por último. Para ello. servicios electrónicos de salud y un marco dinámico de negocios electrónicos. para ello se plantearon cuatro líneas de acción. se definieron tres objetivos clave que agrupaban el conjunto de acciones contenidas en el plan: Internet más rápido. se plantearon las siguientes acciones: facilitar información pública esencial en línea. en tercer lugar la evaluación comparativa de los progresos conseguidos y por último la coordinación global de las políticas existentes a través de un grupo de dirección que facilitara el intercambio de información entre los responsables nacionales y los europeos (Comisión Europea.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración En el año 2000 el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa acordó un nuevo objetivo estratégico para la siguiente década “convertirse en la economía del mundo más competitiva y dinámica basada en el conocimiento. análisis y difusión de las buenas prácticas. Tras el Plan de Acción eEurope 2002 se puso en marcha el Plan eEurope 2005 con el objetivo de fomentar servicios. 2000: 1). Sobre la Administración electrónica el Plan de Acción establecía una clara responsabilidad de las instituciones comunitarias y de las administraciones públicas nacionales para procurar la máxima explotación de las nuevas tecnologías con el fin de brindar a los ciudadanos acceso electrónico generalizado a los principales servicios públicos. desarrollo de un planteamiento coordinado acerca de la información sobre el sector público. medidas políticas que supusiesen la revisión y adaptación de la legislación nacional y europea para reforzar la competencia y la interoperabilidad. se elaboró el Plan de Acción eEurope 2002 como una herramienta para avanzar en la consecución de los objetivos propuestos en la Estrategia de Lisboa. fomento de la utilización de programas de fuentes abiertas en el sector público y de las mejores prácticas de Administración electrónica mediante el intercambio de experiencias. servicios electrónicos para el aprendizaje. En este sentido. 2000: 1). Con este acuerdo y el deseo de convertir el mercado europeo en un referente de progreso mundial se impulsaron un conjunto de acciones para explotar las oportunidades de conectividad que ofrece Internet. En consecuencia. Con el Plan de Acción eEurope 2005 se esperaba que Europa contara con unos modernos servicios públicos en línea. invertir en las personas y en la formación y. estimular el uso de Internet (Comisión Europea. simplificación de los procedimientos administrativos en línea para empresas. En primer lugar. fomento de la utilización de la firma electrónica en el sector público y facilitar todos los trámites principales con la Comisión Europea en línea.

lo cual plantea alcanzar la satisfacción de los usuarios. la eficiencia y la eficacia deben hacerse realidad. generar confianza entre los europeos para el uso de los recursos tecnológicos y garantizar mayores niveles de seguridad. ningún ciudadano debe quedarse atrás. lo que requiere un significativo esfuerzo de coordinación por parte de las administraciones y la necesidad de mejorar en los países miembros indicadores como uso de las TIC para relacionarse con las administraciones (Comisión Europea. La Agenda Digital es la más reciente iniciativa europea en materia de sociedad de la información. lograr una interoperabilidad efectiva y normas adecuadas para su desarrollo. Primero. fomentar la alfabetización. establecer las herramientas clave que facilite un acceso autenticado. El objetivo de esta iniciativa es “obtener los beneficios económicos y sociales sostenibles que pueden derivar de un mercado único digital basado en una Internet rápida y ultrarrápida y en unas aplicaciones interoperables” (Comisión Europea. implantar servicios clave de gran repercusión para los ciudadanos y las empresas. cómodo.Crisis y reforma de la Administración Pública relevantes. tercero. lo cual hace referencia a la posibilidad de lograr que todos los ciudadanos tengan acceso y se beneficien de servicios innovadores y de confianza. 2006: 4). para ello se acordaron una serie de actuaciones en torno a siete objetivos específicos como son: consolidar un mercado único digital. así como el aligeramiento de la carga administrativa de las organizaciones públicas. seguro e interoperable a los servicios públicos de toda Europa. la capacitación y la inclusión digital. cuarto. En esa conferencia se definieron acciones para la obtención de avances mesurables y ampliamente extendidos sobre el desarrollo de la Administración electrónica de cara al 2010. En el marco de la estrategia europea i2010 para impulsar el desarrollo de la economía digital en Europa se concibió un plan especifico en materia de Administración electrónica. El plan se estructuró en torno a cinco grandes objetivos. mayor transparencia y rendición de cuentas. 210 . prevalecían diferencias significativas entre los Estados miembros y existían serias dificultades para la coordinación en el ámbito europeo al primar (en la práctica) las políticas nacionales sobre las políticas comunitarias. y a pesar de los esfuerzos realizados en el últimos años. la revisión de la estrategia i2010 planteó entre sus conclusiones la necesidad de avanzar aún más en la interoperabilidad de los servicios. para alcanzar en el 2010 el 100% de la contratación pública en forma electrónica y un uso real del 50%. Tras la revisión de la estrategia i2010 la Comisión Europea destacó como un importante logro para la región que en 2009 el 50% de los servicios brindados por las administraciones públicas se encontraran completamente disponibles en línea. y por último aprovechar los beneficios que ofrecen las TIC para afrontar los nuevos retos de la sociedad europea. lograr un acceso rápido y ultrarrápido a Internet. fortalecer la participación y la adopción de decisiones democráticas mediante la implantación para el 2010 de mecanismos de participación que promuevan la incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones (Comisión Europea. y quinto. promover una mayor inversión en I + D. Sin embargo. denominado Plan de acción sobre Administración Electrónica i2010 el cual se elaboró siguiendo las directrices establecidas en la Declaración Ministerial de Manchester durante la III Conferencia Ministerial del 24 de noviembre de 2005. 2010b: 3). enmarcada en la denominada estrategia Europa 2020. segundo. 2009: 10).

2010c: 4). reforzamiento de la movilidad en el mercado interior apoyado en los servicios facilitados a través de la Administración electrónica. hacerla capaz de responder a las preferencias ciudadanas. mayor acceso a la información pública y promoción de las herramientas que garantizan la transparencia y la participación.3. Asimismo. Marco español: Planes e iniciativas En España.000 teléfonos de atención ciudadana de la AGE. El Plan Moderniza (2006-2008) para la mejora de la Administración forma parte de este conjunto de iniciativas que. fundamentalmente.0 y redes sociales) brindan una extraordinaria oportunidad para ello. la unificación de los más de 1. el Plan de modernización tecnológica y simplificación administrativa de la AGE. y la consecución de una serie de condiciones necesarias para el adecuado desarrollo de la Administración electrónica. la creación del Observatorio de la calidad de los servicios. 4.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración La Comisión Europea también ha promovido el diseño de un nuevo plan de acción en materia de Administración electrónica para el periodo 2011-2015. siendo promovido por el Ministerio de Administraciones Públicas. el Plan especial de medidas para la AGE y la reforma de la Administración periférica. El plan está articulado en torno a cuatro políticas prioritarias que abordan los siguientes temas: apoderamiento de los usuarios. Este plan desarrolla la declaración de Malmö y concibe a la incorporación de las nuevas tecnologías en el sector público como una valiosa herramienta para aumentar la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas y mejorar la prestación de los servicios. el Plan de desarrollo de la Ley 11/2007 y el Plan Avanza (2006-2010) para el desarrollo de la sociedad de la información. empleando para su consecución la progresiva incorporación de las nuevas tecnologías y el diseño de un marco jurídico que permitiera la consolidación de la Administración electrónica en todos los niveles de gobierno. Vale destacar de este plan el hecho de que la primera política prioritaria (apoderamiento de los usuarios) afianza la idea de que la Administración electrónica solo es posible con el reforzamiento de la transparencia y la activa participación de todos los actores involucrados. en las tareas de diseño y evaluación de los servicios públicos. el Plan de medidas de promoción de la transparencia y la participación en la AGE. mayor eficiencia y eficacia en el desempeño de los gobiernos y de las administraciones. tenía como principal objetivo impulsar la modernización de la Administración. el rediseño y simplificación de más de 300 trámites ciudadanos.2. una red de oficinas integradas (red 060). la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los servicios públicos. El desarrollo del Plan Avanza (2006-2010) ha sido una de las iniciativas más emblemáticas de la Administración General del Estado para el desarrollo de la sociedad 211 . por lo que el aprovechamiento de los nuevos avances tecnológicos (web 2. El plan contemplaba iniciativas como el Estatuto Básico del Empleado Público. la Administración General del Estado (AGE) ha desarrollado en los últimos cinco años planes e iniciativas orientados a promover la Administración electrónica. la Administración electrónica se considera un factor relevante en la transición de Europa hacia una economía basada en el conocimiento de acuerdo con los lineamientos fijados en la estrategia Europa 2020 (Comisión Europea.

servicios públicos digitales. El principal objetivo de este plan era promover la adecuada utilización de las TIC para contribuir con la consolidación de un modelo de crecimiento económico basado en el incremento de la competitividad y la productividad. la primera.Crisis y reforma de la Administración Pública de la información. empresas y administraciones públicas en materia de seguridad de las TIC y. cumpliendo las especificaciones de la Ley y tercero. su principal objetivo era incrementar el grado de adopción de las TIC por parte de las pequeñas y medianas empresas en los procesos de negocio. el Plan de Actuación se articuló en torno a tres ejes estratégicos: servicios públicos centrados en los ciudadanos. Este plan establecía cuatro áreas de actuación. adaptación y simplificación de los procedimientos administrativos. orientado a la extensión de las infraestructuras de telecomunicaciones hacia aquellas áreas con demanda desatendida. segundo. el cual tiene entre sus principales objetivos coadyuvar en la superación de la crisis económica mediante el aprovechamiento de todas las ventajas que trae consigo el uso intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación y el desarrollo de una industria sustentada en la innovación y el conocimiento. En la actualidad se encuentra en marcha el Plan Avanza 2 (2009-2012). formación y sensibilización de los ciudadanos. capacitación TIC. así como incrementar la proporción de personas que utilizan las TIC en su vida diaria. infraestructura y confianza y seguridad. También desde la Administración General del Estado se ha impulsado el Plan de Actuación para el desarrollo de la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. aumentar el grado de concienciación. En este sentido. Este plan fija el conjunto de actuaciones que debía seguir la Administración para garantizar el derecho de los ciudadanos y las empresas para relacionarse de forma electrónica con las entidades públicas para el 31 de diciembre de 2009. así como avanzar hacia un modelo educativo cimentado en la sociedad de la información. Fue aprobado por el gobierno español el 4 de noviembre de 2005 y forma parte del programa nacional de reformas emprendidas en el marco de los acuerdos de Lisboa del año 2000. la promoción de la igualdad social y regional y la mejora del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. La segunda área era la denominada economía digital. finalmente. denominada ciudadanía digital contemplaba entre sus objetivos aumentar la proporción de hogares que usan las TIC de forma cotidiana e incrementar el conocimiento sobre los beneficios de la sociedad de la información entre los ciudadanos. se orientaba a la consecución de una Administración electrónica completamente desarrollada que permitiera garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas. El plan contiene cinco ejes de actuación como son: desarrollo del sector TIC. extender la banda ancha y la movilidad. La cuarta y última área de actuación era el llamado contexto digital. 212 . impulsar la identidad digital. La tercera área denominada servicios públicos digitales. disponibilidad de infraestructuras y servicios comunes que faciliten el desarrollo de los nuevos servicios y la interoperabilidad de los existentes. diseñados de acuerdo con sus necesidades y demandas.

la descripción de la estructura organizativa ayuda a realizar valoraciones sobre los órganos responsables del fomento de la administración electrónica y. 213 . En esta variable se excluye el marco normativo de la administración electrónica. sistematizando la información obtenida y facilitando su comparación con otras experiencias permiten elaborar conclusiones que pueden ser útiles para emprender nuevas estrategias o mejorar las ya existentes . Esta variable se divide en dos subvariables como son: por un lado los planes y acciones emprendidas por los gobiernos autonómicos y. la cual permite describir de forma sintética las    La definición de las variables de análisis se realizó tomando como referencia los manuales y trabajos desarrollados por distintos organismos como las Naciones Unidas (2008. La revisión de los planes y acciones permite valorar las líneas estratégicas puestas en marcha en los últimos diez años para la implantación de la administración electrónica y permite conocer su vinculación con otros temas capitales como son la sociedad de la información. 4. conocer los patrones de uso más frecuente de los servicios que brinda Internet puede ser usado como base para el diseño de servicios y canales de prestación (OCDE.3. 2007. por el otro. un conjunto de propuestas que puedan ser útiles para su mejora. Para ello se analiza la penetración de las nuevas tecnologías. es decir.  Casos de estudio Para avanzar en el estudio de la Administración electrónica en España se presenta a continuación una revisión de dos experiencias autonómicas (comunidades de Andalucía y Castilla y León) haciendo a su vez algunas referencias a la experiencia de la Comunidad de Madrid. Por otra parte. La primera variable es la evolución de los principales indicadores de la sociedad de la información. 2010). sobre grado de centralización o dispersión de competencias que sobre esta materia existen. 2008: 38). La finalidad de este apartado es hacer una breve descripción de la situación actual de estas comunidades y plantear.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración 4. de acuerdo con la información disponible. las condiciones institucionales que favorecen el desarrollo y la promoción de la administración electrónica.  Variables para la descripción de los casos Los casos se abordan a través de cuatro variables y un conjunto de indicadores asociados que. Finalmente. La tercera variable son los contenidos y oferta de servicios on line. se incluye una variable sobre e-participación. el grado de implementación de los servicios públicos y sus características generales. pues se encuentra desarrollado ampliamente en otro capítulo de este libro. la modernización y calidad de los servicios públicos. a partir de la información obtenida. el Banco Interamericano de Desarrollo (2002) y el Observatorio Español de Gobierno Electrónico (2006. 2008). se trata de establecer un marco de referencia para abordar. la estructura orgánica vigente . el desarrollo de la Administración electrónica en las comunidades seleccionadas.1. Este es uno de los aspectos cruciales para el desarrollo de la Administración electrónica. en este caso se trata de precisar. con ello. así como los patrones de conducta de los ciudadanos y las empresas  a la hora de aprovechar las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías. La segunda variable es el marco institucional.3.

frente al 42. Variables Evolución de la sociedad de la información Indicadores  Porcentajes de personas que han utilizado un ordenador e Internet en los últimos 3 meses.  Servicios de Internet usados por motivos particulares en los últimos 3 meses.40%. E-participación  Mecanismos habilitados sobre e-información.4. A pesar de este crecimiento el porcentaje de personas que usaban Internet en el año 2010 siguió siendo inferior a la media española de 64. Marco institucional  Características de los planes e iniciativas impulsadas por el gobierno autonómico en los últimos diez años. lo que representa una tasa de variación de 49.   Características de las principales iniciativas. Fuente. se llevan a cabo en la actualidad. sobre este tema.   Porcentaje de empresas con ordenadores y conexión a Internet.Crisis y reforma de la Administración Pública características de los mecanismos electrónicos implantados en las comunidades para fomentar la incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones pública y las principales iniciativas que. se ha producido un notable crecimiento en el porcentaje de personas que utilizan Internet. Metodología para la descripción de los casos de estudio. 214 .5% (año 2004) a más de la mitad de de la población en 2010 (59. De igual forma. aunque es importante destacar que durante los últimos seis años ha venido disminuyendo esta brecha como consecuencia del crecimiento sostenido de este indicador en la región.2%.15%. Tabla 4.2% de la población.2%) con una tasa de variación del 82.  Características de la estructura orgánica vigente: grado de concentración y/o dispersión competencial. Evolución de la sociedad de la información: Personas y empresas En los últimos seis años se ha producido en Andalucía un crecimiento sostenido del porcentaje de ciudadanos que usan regularmente los ordenadores hasta alcanzar en el año 2010 un 63.3% registrado en el año 2004.1. 4.  Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet (porcentaje de empresas). Contenidos y ofertas de servicios on line   Nivel de implementación de los servicios on line.4. se ha pasado del 32. Elaboración propia.  Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet en los últimos 3 meses (porcentaje de personas). e-consulta y e-toma de decisiones.  Comunidad de Andalucía 4.1.

2011. Servicios de Internet usados por motivos particulares en los últimos 3 meses. Figura 4. Instituto Nacional de Estadística. Instituto Nacional de Estadística. 215 . 2011.2. Fuente.  Porcentajes de personas que han utilizado un ordenador e Internet en los últimos 3 meses (Comunidad Autónoma de Andalucía). Fuente.Parte II  |  La Crisis y la economía española Figura 4. 2010).3. Comunidad Autónoma de Andalucía (porcentajes de personas.

En el caso de la penetración de las nuevas tecnologías en las empresas puede destacarse que el indicador “uso de ordenadores” ha mantenido valores considerablemente altos desde el periodo 2004-2005 (95. este indicador ha registrado un crecimiento progresivo en los últimos años. Al observar en qué medida se explotan los beneficios de conectividad que ofrece Internet llama la atención que solo el 18. Por otra parte. los resultados de la Comunidad de Andalucía superan en este último renglón a la media nacional.7% de la población efectúa gestiones más avanzadas que supongan el envío de formularios cumplimentados. el servicio menos utilizado es la venta de bienes y servicios tanto en el ámbito nacional (8.5% en el periodo 2004-2005 al 96. se registro un leve descenso en los últimos años. El segundo servicio más utilizado (81%) es recibir o enviar correos electrónicos.2% para el periodo 2008-2009. lo cual representa un incremento del 12.8%. Otro indicador importante es el porcentaje de empresas con conexión a Internet. no obstante.Crisis y reforma de la Administración Pública En la Comunidad de Andalucía la búsqueda de información sobre bienes y servicios figura como el servicio de Internet más utilizado por los ciudadanos.5%) realiza búsquedas de información en las páginas web de los organismos oficiales. 2011. Sobre los servicios utilizados por ciudadanos para relacionarse con la Administración puede afirmarse que el mayor porcentaje de andaluces (42.88%. Figura 4.5%. Fuente. La tasa de variación en los periodos descritos es de 1.4.4% frente a la media nacional de 84. Instituto Nacional de Estadística.99%). 2010).9%). Comunidad Autónoma de Andalucía (porcentajes de personas. Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet en los últimos 3 meses. En todo caso.6%) como en el ámbito autonómico (6. hasta alcanzar en el periodo 2008-2009 el 98% de las empresas andaluzas. avanzando del 85. 216 . alcanzando el 82.

Figura 4.5. 2009-2010). Evolución del porcentaje deII empresas ordenadores y conexión a Internet.Parte |  La Crisis ycon la economía española Figura 4. Instituto Nacional de Estadística. 2011.6. 217 . Comunidad de Andalucía (porcentaje de empresas. Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet. 2011. Comunidad Autónoma de Andalucía. Fuente. Fuente. Instituto Nacional de Estadística.

preferentemente.Crisis y reforma de la Administración Pública El 65.  Planes e iniciativas autonómicas En los últimos diez años se han desarrollado en Andalucía planes e iniciativas orientadas al desarrollo de la Administración electrónica de la mano de dos temas fundamentales como son la sociedad de la información y la modernización de la Administración autonómica. entre otras cosas.2. búsqueda e impresión de formularios. algún tipo de contacto con las administraciones frente al 70. La finalidad del plan era hacer de la Administración una administración más ágil.4. a pesar del interés que puedan tener las empresas por realizar de forma expedita cualquier trámite con las administraciones. La tercera estrategia era la estructuración y organización de la Administración Pública como vía para mejorar la calidad de los servicios. por ejemplo la Comunidad de Madrid puso en marcha planes y políticas sectoriales que contemplaban. la atención al ciudadano. eficaz y moderna. el último valor se mantiene por encima de la media nacional. socialmente viable y realizado con una perspectiva medioambiental (Junta de Andalucía. Cuando se analizan los servicios más utilizados por las empresas el mayor porcentaje (60. en primer lugar. el desarrollo de la Administración electrónica enfocado en la mejora de los procedimientos internos y las relaciones de la Administración con los ciudadanos. Marco institucional 4. desde el año 2001 el Consejo de Gobierno andaluz ya había acordado la formulación y puesta en marcha de un Plan Director para la Calidad de los Servicios 2002-2005 (PLADOCS) donde se contemplaban importantes medidas en materia de Administración electrónica. En otras comunidades también se observa esta relación. En Andalucía se dio un fuerte impulso a estos y otros temas en el año 2003 con la aprobación de la Estrategia y propuesta para la segunda modernización de Andalucía donde se estableció el marco general para insertar a la región en la sociedad de la información con un proyecto económicamente competitivo. 4. incorporando actuaciones para el fomento de la participación ciudadana.5%) realiza. Cuarto la revisión de la relación de puestos de 218 .1. No obstante.4. Segundo la aplicación de las tecnologías de la información en la Administración de manera que se pudiesen aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías para mejorar la calidad de los servicios públicos prestados por la Administración autonómica. mediante el desarrollo de cinco estrategias básicas. todo ello en el marco del proceso de modernización iniciado en el año 1996. por lo que prevalece una visión transversal sobre la incorporación de las nuevas tecnologías en el sector público que afecta a gran parte de las estrategias y actuaciones propuestas en torno a los temas ya citados. No obstante. a través de Internet.4%) efectúa gestiones electrónicas completas y sólo el 10% empleó los servicios de comunicación con las administraciones para presentar una propuesta comercial a licitación.1% del promedio nacional. 2003: 44).2% de las empresas andaluzas mantienen. el acceso de los ciudadanos a los servicios en condición de igualdad y la promoción de servicios públicos de calidad. menos de la mitad (46. Es de hacer notar que.7%). manteniéndose este valor cercano al promedio nacional (63.2.

permitiesen la habilitación electrónica de servicios públicos de impacto para los ciudadanos. en el marco de la segunda estrategia de modernización de la región. la cual contemplaba cinco estrategias (una Administración próxima. creación de valor a través de las personas profesionales. gestión del conocimiento. por ejemplo. Con la ejecución del PLADOCS y la aprobación del Decreto 183/2003 por el que se regula la información y atención al ciudadano y la tramitación de procedimientos administrativos por medios electrónicos (Internet). se creó un registro único de entrada y salida y un sistema de notificación telemática. se optimizaron los procesos internos con la puesta en marcha de la web del empleado público y se avanzó de forma considerable en la consolidación de un sistema eficaz de información para la gestión de los recursos humanos (Junta de Andalucía. En el ámbito de la estructura orgánica de la Junta. ya sea dando soporte al desarrollo de las acciones programadas (pensando en la rapidez y menor coste de las gestiones) o complementando la formación de los trabajadores de la Administración para dotarlos de habilidades que les permitiesen hacer frente a los nuevos paradigmas de las sociedades actuales. especialmente. en áreas que afectan a la eficacia y eficiencia de la gestión interna. Los esfuerzos de la Junta de Andalucía por impulsar un modelo económico y social basado en el conocimiento y la innovación llevaron a la aprobación. En las líneas estratégicas restantes las nuevas tecnologías son consideradas un elemento clave para el desarrollo de las actuaciones contempladas. su divulgación. 2006a: 4). junto con la definición de criterios y acciones específicas de carácter sectorial. se promovió la implantación de un sistema integrado de gestión de expedientes y de plataformas para la autenticación y firma digital. el sistema de atención al ciudadano y la transparencia de las relaciones entre la Junta de Andalucía y los ciudadanos. se impulsó el pago telemático y la notaría electrónica. la formación de los empleados y la aplicación sistemática de técnicas de calidad en la Administración. En esta iniciativa se planteaba a su vez la necesidad de definir y poner en marcha una infraestructura avanzada que. se creó la oficina técnica para el impulso de la Administración electrónica. La primera estrategia (Administración próxima) le otorga un enorme peso al uso de las nuevas tecnologías como herramienta capaz de incidir positivamente sobre el desempeño de la Administración. la participación ciudadana. se lograron importantes avances en el desarrollo de la Administración electrónica. orientación a los resultados y compromiso público. Esta iniciativa contempla la introducción de las nuevas tecnologías y el fomento de la innovación en todos los ámbitos de la sociedad andaluza 219 . Para dar continuidad al PLADOCS la Junta de Andalucía aprobó la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos (2006-2010).Tendencias y buenas prácticas en e-Administración trabajo en la Administración incorporando la evaluación de rendimiento y de la calidad de los servicios prestados. del Plan de Innovación y Modernización de Andalucía. La quinta estrategia contemplaba la puesta en marcha de programas específicos para la creación de estructuras que gestionaran los temas de calidad. y la cooperación) de las cuales se derivan un conjunto de objetivos y acciones concretas que debían poner en marcha el gobierno autonómico para avanzar en la modernización de los servicios ofertados por la Junta.

fundamentalmente. Para ello se plantean los siguientes objetivos: establecimiento de un marco económico y un clima sociocultural adecuado para el desarrollo de actividades innovadoras. infraestructura y contexto digital. este plan plantea la necesidad de avanzar hacia un modelo de Administración conectada e integrada donde las exigencias y demandas de los ciudadanos sean tratadas de forma personalizada sin preocuparse por la división competencial de las distintas administraciones (Junta de Andalucía. articulación de un marco general que fomente el esfuerzo tecnológico de las empresas. En consecuencia. En líneas generales. el plan contempla un conjunto de acciones orientadas a la optimización e integración de los sistemas de información de la Administración autonómica incorporando de manera progresiva en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración todos los medios electrónicos disponibles en la actualidad. integración de la sociedad andaluza en la sociedad de la información con la promoción de una cultura innovadora y fomento del desarrollo sostenible mediante la innovación en nuevas energías y el desarrollo de energías renovables. Adicionalmente. emprendedora e innovadora en todos los niveles del sistema educativo. el plan tiene cuatro áreas de actuación como son comunidad digital. La consecución de este objetivo se pretende con la puesta en marcha de cinco líneas estratégicas. la investigación y el desarrollo. social y cultural que contribuyese al bienestar de todos sus habitantes. la segunda trata sobre la prestación de los servicios públicos a través de medios electrónicos con 220 . empresas para la nueva economía. Merece la pena destacar entre las acciones propuestas el diseño de un plan específico sobre e-participación que promueva “la articulación de medios electrónicos de participación de la ciudadanía en las decisiones de las administraciones públicas y en su implicación con los servicios públicos” (Junta de Andalucía. así como la transformación de la Administración andaluza en una Administración inteligente capaz de adaptarse a los rápidos cambios de su entorno y. En el caso específico de la Administración inteligente (y con un mayor grado de especificidad que el Plan de Innovación y Modernización de Andalucía). 2006c: 63). generación de una industria del conocimiento sobre la base de una investigación científica y tecnológica de excelencia. El Plan de Innovación y Modernización contempla un apartado específico sobre la Administración inteligente.Crisis y reforma de la Administración Pública como estrategia para lograr un cambio económico. Administración inteligente. capaz de responder de manera oportuna a las crecientes demandas sociales. la primera abarca la introducción de cambios en el modelo gestión de la Junta de Andalucía con la revisión y optimización de los procedimientos internos. 2006b: 111). donde se plantea como objetivo prioritario el pleno uso de los distintos medios electrónicos existentes en el funcionamiento de la Administración y la consecución de mayores niveles de transparencia y eficacia en su desempeño. el fomento del sector tecnológico y de la investigación. incorporación de la cultura empresarial. se aprobó el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información 2007-2010 con el objetivo de crear las condiciones favorables para que los ciudadanos y los agentes económicos puedan disfrutar de los beneficios que ofrece el uso de las nuevas tecnologías mediante la extensión de las TIC a toda la geografía andaluza.

 Estructura orgánica En la estructura orgánica de la Junta de Andalucía la Administración electrónica se mantiene vinculada con las tareas de modernización de la Administración autonómica y la calidad de los servicios públicos. la salud y la justicia. tras el proceso de reforma de la Junta de Andalucía (iniciado en el 2010) las competencias en materia de Administración electrónica se encuentran adscritas a la Consejería de Hacienda y Administración Pública la cual surge de la fusión de dos Consejerías (la Consejería de Justicia y Administración Pública y la Consejería de Economía y Hacienda). permitan la prestación de servicios púbicos de calidad.  De acuerdo con lo establecido en el Decreto 200/2004. 4. por el que se aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Justicia y Administración Pública. En la actualidad.4. la tercera hace énfasis en la educación para la sociedad digital mediante la incorporación de las nuevas tecnologías en todos los niveles del sistema educativo y por último el uso de las nuevas tecnologías en dos áreas muy sensibles para los ciudadanos. especialmente. y los servicios de información administrativa. las nuevas tecnologías son entendidas como un instrumento clave para mejorar el desempeño de la Administración y una valiosa oportunidad para incidir sobre la economía de la región. los referidos a la Administración electrónica. En su organigrama corresponde a la Dirección General de Innovación de los Servicios Públicos “la dirección. en el marco de la coordinación informática de la Junta de Andalucía” (Decreto 133/2010. artículo 15). asesoramiento y control de los proyectos de transformación de la Administración Pública. incluyendo la elaboración de propuestas que supongan cambios importantes en la estructura organizativa de la Administración y de sus procedimientos internos. impulso.2. 221 . El año 2004 representó un importante momento en el desarrollo de la Administración electrónica con la creación de la Dirección General de Administración Electrónica y Calidad de los Servicios cuyas competencias no solo abarcaban el desarrollo de la Administración electrónica sino también la organización administrativa y procedimientos.2. de 13 de abril. Desde una perspectiva organizacional esta visión ha influido en el establecimiento de fuertes lazos entre las áreas responsables del desarrollo de la Administración electrónica y las áreas responsables de impulsar cambios internos en la organización y de implantar mecanismos que.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración un alto nivel de coordinación entre todos los organismos públicos involucrados. de 11 de mayo. por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública. como ya se advertía en los planes e iniciativas previamente descritos. la evaluación y calidad de los servicios. Esta misma dirección se encarga de impulsar los programas para la calidad de los servicios. solo cambios en el nombre de la dirección general. de cara al ciudadano. En los últimos seis años (tomando como referencia el 2004) estas competencias se han mantenido concentradas en una misma dirección general . sin que se hayan observado cambios relevantes en la distribución.

juntadeandalucia. aproximarla a la ciudadanía y agilizar la gestión administrativa” (artículo 7. la dirección es responsable de impulsar el uso de las nuevas tecnologías entre los contribuyentes.4. La Ley 9/2007.1). de ahí que los ciudadanos cuentan con la denominada “plataforma de relación con la ciudadanía andaluza” donde se concentran los trámites que pueden realizarse por esta vía con la Administración.3. En efecto. atendiendo a sus intereses o preferencias particulares. A través del portal es posible acceder a secciones específicas con toda la información disponible sobre la Administración electrónica. Esta unidad es a su vez. órgano dependiente de la Vicepresidencia y Portavocía del Gobierno. Además. son dirigidas por la Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano. En el caso de de esta comunidad.  Contenidos y ofertas de servicios La Comunidad de Andalucía ha tenido importantes avances en la oferta de servicios públicos por medios electrónicos. de esta forma ciudadanos y empresarios tienen la oportunidad de relacionarse directamente con la Administración por diversos canales electrónicos y. así como entre aquellos actores que están vinculados con la actividad económico-financiera. corresponde a esta instancia orgánica promover las políticas e iniciativas autonómicas que promuevan la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la región. las competencias en materia de sociedad de la información se encuentran en la Consejería de Economía. Innovación y Ciencia. El organigrama de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía incluye también la Dirección General de Tecnologías para Hacienda y la Administración electrónica. proveedores. Por otra parte. la cual ofrece información sobre la actividad contractual con la Administración Pública. siendo responsable de su desarrollo la Dirección General de Servicios Tecnológicos y Sociedad de la Información. los empresarios o cualquier otro interesado cuentan con la denominada “plataforma de contratación”. fundamentalmente. la contratación del sector público y los recursos humanos de la Administración. de la Administración de la Junta de Andalucía es un importante marco de referencia sobre la orientación de la Administración electrónica donde se establece que la aplicación de las nuevas tecnologías en la Administración autonómica tendrá por finalidad “mejorar su eficacia. haciendo mayor énfasis en el sector empresarial. 222 . el diseño de los planes de ahorro y la prestación del servicio de atención al ciudadano. beneficiarios de subvenciones o ayudas por parte de la Administración. Aunque pueda verse como una extraña dualidad en el tema de la Administración electrónica esta dirección tiene entre sus competencias desarrollar la política de informática de la Junta e impulsar la infraestructura necesaria para su funcionamiento. responsable de la consecución de una mayor calidad en el desempeño de la Administración regional. de 22 de octubre. el portal (www. 4.es) es el principal canal de acceso para todos los servicios ofertados por la Administración regional. En este sentido. Por otra parte. la evaluación de los servicios públicos.Crisis y reforma de la Administración Pública Esta tendencia puede observarse en otras comunidades como la Comunidad de Madrid donde las políticas para la promoción y desarrollo de la Administración electrónica. la información disponible en las secciones de Administración electrónica se encuentra segmentada.

Si bien el número de servicios evaluados en el informe es inferior al número de servicios que.4. La línea de acción sobre e-consulta presenta un alto grado de desarrollo (87. Por lo menos 25 de los 26 servicios evaluados en el informe de la Fundación Orange se encuentran en el nivel de implementación denominado interacción bidireccional 11. solo cabría esperar ver la evolución de los servicios on line en estudios posteriores y la incorporación de un quinto nivel de implementación o de interoperabilidad que suponga un mayor esfuerzo de integración entre las administraciones. Se trata del nivel de implementación número cuatro. Los indicadores de e-información en la Comunidad de Andalucía muestran que el 75% de las iniciativas valoradas son desarrolladas de manera sostenida por la Junta de Andalucía. El indicador grado de disponibilidad on line de los servicios se obtiene con la aplicación de un cuestionario donde las preguntas incluidas permiten asignar una puntuación para cada servicio (Fundación Orange. Los resultados de 2010 colocan a Andalucía como la tercera comunidad autónoma con el máximo nivel de desarrollo on line de los veintiséis servicios evaluados (99%).4. tomando como referencia algunas de las medidas que. con mayor frecuencia. Para la selección de los indicadores se ha tomado como referencia el cuestionario de Administración electrónica del Observatorio de Administración Electrónica (2008) y el Informe de las Naciones Unidas sobre el estado de la Administración electrónica en el mundo (2008). se han puesto en práctica tanto en España como en el ámbito internacional 12. Los andaluces pueden por tanto descargar documentos del portal oficial del gobierno autonómico. 2010: 42-44). Estos indicadores permiten verificar el alcance real de las iniciativas emprendidas en materia de e-participación. 4.5% de las iniciativas valoradas). establecer contacto con los responsables políticos a través de diversos canales electrónicos y conocer la agenda de actividades de miembros del gobierno dependiendo del tema de interés. 223 . evalúa cada año el Observatorio de Administración electrónica.  Participación electrónica (e-participación) La descripción de la participación electrónica se realiza a partir de la revisión de un conjunto de indicadores. los resultados obtenidos por la Comunidad de Andalucía son bastantes positivos comparado con otras regiones. obtener información sobre los resultados de estas encuestas y 10 11 12 En el informe Orange los 26 servicios públicos analizados se miden utilizando un marco de puntuación que comprende desde un nivel cero hasta un nivel cuatro de máximo desarrollo. en el cual el sitio web ofrece la posibilidad de la introducción electrónica de datos mediante un formulario electrónico para iniciar on line el procedimiento de obtención del servicio. Estos resultados representan para la región un importante avance con respecto al porcentaje de implementación obtenido en el año 2009 (88%). e-consulta y e-toma de decisiones).Tendencias y buenas prácticas en e-Administración El informe de la Fundación Orange (2010) es un importante referente para valorar el grado de implementación de los servicios públicos en la Comunidad de Andalucía debido al exhaustivo estudio comparativo que hace de los servicios públicos on line ofertados por las Comunidades Autónomas en España. sobre el desarrollo de tres líneas de acción (e-información. de acuerdo con las competencias autonómicas. siendo la media nacional 77% y las Comunidades de Asturias y Madrid las regiones que alcanzaron un mayor nivel de implementación (100%) 10. pues es posible realizar encuestas on line.

2. un paso más ambicioso en este caso sería conocer la trayectoria de esos resultados para verificar si las propuestas planteadas se convierten en programas o proyectos concretos de acción pública. X Es posible revisar y descargar documentos oficiales. X Foros. X Se publica una lista o calendario con las actividades. En el caso de la e-toma de decisiones no se cuenta con información sobre los indicadores valorados. X *  Sin: Sin información. X Se publican los resultados de las encuestas. X e-Toma de decisión Existen procedimientos para incorporar las opiniones planteadas. X Han realizado encuestas on line el último año. X El gobierno publica los resultados de los debates y consultas en su página web. X Los funcionarios moderan los e-debates. Revisión de la e-participación. sin embargo. Tabla 4. Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión del portal oficial de la Junta de Andalucía. brinda a los ciudadanos la opción de responder cuestionarios. Ahora bien. Mecanismos habilitados X Lista de correos. La página dedicada a la mejora de los servicios públicos es un ejemplo de lo anterior. Sumado a ello. X Existen mecanismos de correo electrónico alertas de e-participación. X Se publica el número de respuestas recibidas.es/justiciayadministracionpublica/omsp/msp/Welcome. diversos órganos de la Junta brindan la posibilidad de acceder a blog. es posible acceder a través de algunas páginas oficiales a los resultados de los foros y debates propuestos. X Blogs y redes sociales.juntadeandalucia. participar en foros y emplear sistemas de mensajería móvil para trasmitir información entre los ciudadanos. X Mensajería a móviles.Crisis y reforma de la Administración Pública sobre el número de participantes. participar en grupos de análisis o foros de discusión sobre temas de interés general 13. e-Participación Indicadores aplicados a la Comunidad de Andalucía Sí No Sin* e-Información Es posible contactar con miembros del gobierno y altos cargos. 224 . X e-Consulta Tienen posibilidades de hacer encuesta on line.do (acceso el 3 de febrero de 2011). 13 Para obtener mayor información sobre la página y su contenido puede accederse a través del siguiente enlace: www.

5. En este mismo sentido. 4. 225 . amparada en un sólido marco normativo y en el desarrollo de iniciativas que han propiciado la institucionalización de estas prácticas en la región.wikanda. El siguiente enlace brinda un acceso directo a esta iniciativa: www. participaenandalucia.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración La Comunidad de Andalucía tiene una valiosa experiencia en materia de participación ciudadana. alcanzando en este último año un 65. lo que representa un aumento del 65.5. la Ley 9/2007. de la Administración de la Junta de Andalucía consagra el derecho de los ciudadanos de “participar en las decisiones que le afecten. imagen.es (acceso el 3 de febrero de 2011). mediante la creación de un grupo de voluntarios cuyas tareas se centran en el acompañamiento de aquellas personas que deseen conocer y aprender a utilizar las tecnologías de la información y comunicación. por ejemplo. Es así como. el Plan de Innovación y Modernización de Andalucía contempla (como ya se advertía anteriormente). audio o vídeo) 15.2% de la población. de allí que en el año 2010 el 61. de acuerdo con el procedimiento establecido” así como el derecho de “participar en los asuntos públicos” (artículo 5. a través de un portal que permite trasmitir ideas o propuestas sobre los aspectos más relevantes de la política municipal. Evolución de la sociedad de la información: Personas y empresas En el caso de la Comunidad de Castilla y León el indicador que recoge el uso de ordenadores por parte de los ciudadanos ha mantenido un crecimiento constante desde el año 2004 hasta 2010. La primera de ellas es la puesta en marcha de la plataforma “Participa en Andalucía” 14 un proyecto de e-democracia desarrollado con la finalidad de fomentar la participación de los ciudadanos en la vida pública.86% comparado con los valores registrados en 2004.7% de la población manifestó haber utilizado Internet en los últimos tres meses. de 22 de octubre. lo que representa un crecimiento del 36. un apartado específico para el fomento de la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos. así como involucrarse en las deliberaciones que surjan sobre asuntos de interés general.  Comunidad de Castilla y León 4. haciendo énfasis en el uso de medios electrónicos.1. La segunda iniciativas se denomina wikanda la cual está sustentada en el concepto wiki y pretende convertirse en una importante plataforma para la difusión de conocimientos sobre Andalucía a partir de la contribución que hacen los propios ciudadanos con la inclusión o edición de contenidos en distintos formatos (texto.40% con respecto al 2004. El indicador que hace referencia al uso de Internet por parte de los ciudadanos también ha mejorado sustancialmente durante los últimos seis años. Vale la pena destacar tres importantes iniciativas en materia de e-participación donde se combinan diversas herramientas tecnologías y se les permite a los ciudadanos interactuar entre sí y con la Administración por diversos canales electrónicos. 14 15 Para mayor información puede accederse a esta iniciativa a través de la siguiente dirección: www.1). La tercera iniciativa es “Andalucía compromiso digital” que se orienta a la reducción de la brecha digital y la extensión del uso de las nuevas tecnologías.net (acceso el 3 de febrero de 2011).

En este sentido. El servicio usado con mayor frecuencia por los habitantes de Castilla y León en Internet es la búsqueda de información sobre bienes y servicios (85. desde el periodo 2004-2005 valores muy altos casi cercanos al 100%. Evolución del porcentaje de personas que han utilizado ordenadores e Internet en los últimos 3 meses.4%.4%) o el envío de formularios cumplimentados (20.9%) y en segundo lugar la recepción y envío de correos electrónicos (84. el porcentaje de usuarios desciende.7. pero se observa un ligero descenso en el periodo 2009-2010. El servicio menos utilizado entre los valorados es la venta de bienes y servicios (6. el indicador del número de empresas con conexión a Internet alcanzó para este último periodo la cifra de 96. lo que significa un descenso con respecto al periodo anterior pero un crecimiento de 7.6. como se ha visto previamente en el caso de Andalucía. El mayor porcentaje de ciudadanos (52.6%) en sintonía con la media nacional de 8. 226 .Crisis y reforma de la Administración Pública Figura 4.4%). En esta misma medida. a medida que se avanza hacia trámites más complejos que requieran una mayor interacción entre los actores involucrados.99% con respecto al periodo 2004-2005. Fuente.6%. Instituto Nacional de Estadística. Con respecto a las relaciones de los ciudadanos con las administraciones los valores registrados por la Comunidad de Castilla y León superan en todos los renglones evaluados la media nacional. Comunidad de Castilla y León. 2011.9%) prima la búsqueda de información en las páginas web de las administraciones frente a otros servicios como la descarga de formularios (28.5%). El indicador “número de empresas que tienen a su disposición ordenadores” mantiene.

Comunidad de Castilla y León (porcentajes de personas. Instituto Nacional de Estadística.8. Figura 4. 2011. Parte II  |  La Crisis y la economía española Fuente. 2011. Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet en los últimos 3 meses. 227 . Servicios de Internet usados por motivos particulares en los últimos 3 meses. Fuente. Comunidad de Castilla y León (porcentajes de personas. 2010). Instituto Nacional de Estadística. 2010).Figura 4.9.

Instituto Nacional de Estadística.Crisis y reforma de la Administración Pública Figura 4. Evolución del porcentaje de empresas con conexión a Internet. Comunidad de Castilla y León.11. Instituto Nacional de Estadística. 2011. Comunidad de Castilla y León (porcentaje de empresas. Figura 4.10. Fuente. 2011. Servicios de comunicación con las administraciones públicas por Internet. 228 . 2010). Fuente.

5.8%) realizan comúnmente búsquedas de información en las páginas oficiales de los organismos públicos. este plan dio un giro a la orientación de las actuaciones establecidas en el PDIS I al considerar que la propia dinámica del sector facilitaría la extensión de las infraestructuras de telecomunicaciones.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración El 73.1%) buscan impresos o formularios de interés y un porcentaje también alto (66.2. Adopción de un marco normativo que posibilitara los cambios en la Administración. pero solo el 9. Es importante destacar que casi la mitad de las empresas realizan algún tipo de gestión electrónica completa con las administraciones en sintonía con la media nacional. optimización y simplificación de 229 . divulgación de una cultura de la sociedad de la información y creación de contenidos y oferta de servicios a los ciudadanos y empresas de la región.1%. Sobre el tipo de servicios que las empresas utilizan frecuentemente puede observarse que un alto porcentaje de éstas (67. superando la media nacional de 70. 4. En este sentido.  Planes e iniciativas autonómicas Las iniciativas impulsadas en Castilla y León para el desarrollo de las nuevas tecnologías se remontan al año de 1994 cuando la Junta elaboró el Libro Blanco de las Telecomunicaciones. específicamente.1. Marco institucional 4.5.2. por lo que las nuevas actuaciones debían estar orientadas a la simplificación de los mecanismos de implantación y extensión de los nuevos servicios de telecomunicación (Junta de Castilla y León.4% de las empresas de Castilla y León interactúan con las administraciones por medios electrónicos. Esta última línea estratégica planteaba la necesidad de impulsar la Administración digital como una vía para mejorar la calidad de los servicios públicos y garantizar la interrelación de los ciudadanos con la Administración.4% presenta propuestas comerciales a licitación por esta vía. derivadas de la desigual distribución de la población y de sus principales emplazamientos impulsó el diseño de un marco más amplio que permitiera incorporar otras áreas de conocimiento y actuación pública. se formuló la Estrategia Regional para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en Castilla y León (2003-2006). principalmente. proponía tres actuaciones clave como son. Para ello. Internet. la cual incorporaba tres líneas estratégicas básicas: acceso a la infraestructura y servicios de la sociedad de la información. En 1999 se puso en marcha el II Plan Director de Infraestructura y Servicios (PDIS II) donde se proponían actuaciones que debía emprender el gobierno regional para alcanzar el desarrollo de la sociedad de la información en la comunidad. 2003: 14). En el plan se establecían las opciones tecnológicas que debían potenciarse para promover el desarrollo socioeconómico de la Comunidad de Castilla y León y su inserción en el nuevo modelo económico que se estaba comenzando a configurar apoyado en las tecnologías de la información y de la comunicación. Una revisión de las dificultades que enfrentaba la región. ésta iniciativa buscaba establecer un marco referencial para las actuaciones que se pondrían en marcha en esta materia como el I Plan Director de Infraestructura y Servicios 1995-1998 (PDIS I).

estableciéndose una estrecha vinculación con las áreas de atención al ciudadano y modernización de la Administración. información y transparencia administrativa. la Junta de Gobierno aprobó el Plan Estratégico de Modernización de los Servicios Públicos (2004-2007) una iniciativa que daba continuidad “a los Planes I y II de Atención al Ciudadano de los años 1997 y 2000. el plan define un programa específico sobre Administración electrónica relacionado con la mejora en la atención. intensificar la comunicación interna y externa. Este programa contemplaba la definición de un marco normativo para la implantación de la Administración electrónica en el gobierno autonómico y la puesta en marcha tanto de un sistema de tramitación telemática como de un sistema único de información administrativa que permitiera al ciudadano interactuar con la Administración. Sin embargo. y. hacer de la Administración de Castilla y León un referente de excelencia. información y transparencia administrativa.Crisis y reforma de la Administración Pública los procedimientos internos y la necesidad de avanzar en la interoperabilidad con otras administraciones. por último. En el marco de esta estrategia se puso en marcha el III Plan Director de Infraestructura y Servicios de la Comunidad (2004-2006) donde se articularon acciones en torno a tres líneas de actuación: la extensión de la infraestructura y los servicios del desarrollo de la sociedad de la información. mejorar la gestión de recursos humanos y del conocimiento. El segundo programa establecía como medida prioritaria la puesta en marcha de telecentros para impulsar la sociedad de la información en las zonas rurales. facilitar las gestiones públicas que tenga que realizar el ciudadano. 2007: 124). a través de diversos canales electrónicos. Con este mismo objetivo se incluyeron dos programas relacionados con la introducción de las nuevas tecnologías referidas a la atención telemática e integración de los ciudadanos en la sociedad de la información. El primer programa contemplaba la creación de un portal del ciudadano que incorporaría de manera progresiva aquellos servicios cuya prestación fuese posible realizarla telemáticamente. El plan desarrollaba medidas y programas de actuación a partir de siete objetivos específicos como son: mejorar la atención. potenciar la eficiencia de recursos. 230 . El uso de las nuevas tecnologías es una variable transversal en la definición de muchos de los programas y medidas contempladas en el plan. los cuales fueron herramientas importantes para mejorar la gestión administrativa interna de la Administración Autonómica” (Fundación Telefónica. en función de la optimización de su funcionamiento interno. Su principal objetivo era facilitar la relación de los ciudadanos con la Administración incrementando su grado de satisfacción con los servicios públicos así como su bienestar y calidad de vida. Por otra parte. el impulso a la demanda. promover la modernización de la Administración periférica. y al Plan Marco de Mejora y Calidad de los servicios del 9 de marzo de 2000. fomentar el desarrollo de las nuevas tecnologías promoviendo el dinamismo del sector y la adopción de un modelo avanzado para la explotación de los servicios de televisión y radiodifusión digitales.

en consonancia con el desarrollo de la sociedad de la información. y el impulso del sector digital. especialmente. una Administración emprendedora. una Administración responsable. actualmente. Para ello. por lo que se considera necesario la implantación de una plataforma tecnológica avanzada y la consolidación de un sistema de información único. se sustente en la innovación y generación de conocimiento. y. exigen a las organizaciones públicas mayor agilidad y capacidad para dar respuestas oportunas a las crecientes necesidades y demandas de los ciudadanos. contenidos y servicios digitales. siendo su objetivo facilitar la relación de las empresas y agentes sociales con la Administración para dinamizar el tejido productivo de la región.138 actuaciones con un grado de eficacia de un 71. plantea las siguientes líneas estratégicas: plan director de telecomunicaciones. una Administración más inteligente. principalmente. La incorporación de las nuevas tecnologías aparece en el plan como una variable determinante para el desarrollo de las estrategias planteadas. ciudadanía digital. a través de la cual se pretende fomentar el desarrollo profesional de los empleados públicos y su identificación con la organización a la que pertenecen. en lo concerniente a la prestación de servicios públicos de calidad. servicios públicos para la sociedad digital del conocimiento. El plan se articula en torno a los siguientes ejes estratégicos: una Administración más fácil.10%. entorno empresarial digital. avanzar hacia la configuración de un modelo de Administración inteligente (i-Administración) que. En materia de Administración electrónica se plantea la necesidad de explotar las oportunidades de conectividad que ofrece Internet y el uso de las nuevas tecnologías. por último.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración La ejecución del Plan de Modernización supuso en líneas generales una inversión de 276 millones de euros para el desarrollo de 1. en el 231 . buscaba avanzar en la incorporación de región a la sociedad digital del conocimiento visto como una oportunidad para promover el bienestar económico y social de la población. El Plan Estratégico de Modernización 2008-2011 es el esfuerzo más reciente del gobierno de Catilla y León para impulsar la adecuación de la Administración autonómica a los cambios que. cuyo objetivo general es proporcionar una respuesta satisfactoria a las necesidades y expectativas de los ciudadanos. una Administración abierta. que impulse la modernización e integración de la Administración local. En 2007 se puso en marcha la Estrategia Regional para la Sociedad Digital del Conocimiento de Castilla y León 2007-2013 que. e-Administración. una Administración integradora. En este apartado. Este plan se convirtió en una importante iniciativa para la modernización de la Administración de Castilla y León abordando los temas que para el momento de su formulación eran una preocupación de muchas comunidades autónomas (Junta de Castilla y León. que permita convertir a la Administración regional en un referente para otras administraciones. destaca como objetivo ideal del gobierno regional. que trabaje activamente por el desarrollo sostenible de la comunidad. 2008: 60). municipales digitales. dando continuidad a las estrategias precedentes.

El desarrollo de la Administración electrónica corresponde a la Consejería de Administración Autonómica a través de la Dirección General de Innovación y Modernización Administrativa. por lo que el diseño orgánico y la distribución de competencias se plantea como un intento de lograr mayor grado de sinergia institucional para la consecución de los objetivos propuestos en los planes vigentes. dirección y ejecución de las actuaciones en materia de informática y red Corporativa de la Administración de la Comunidad. 4. en el plan se plantea entre las actuaciones que deben ponerse en marcha la adecuación de la infraestructura tecnológica y el diseño de un plan para la implantación de la Administración electrónica. A partir de Plan Estratégico de Modernización se elaboró un plan específico para la implantación de la Administración electrónica en Castilla y León (2009-20011). así como la dirección e impulso de iniciativas que lleven a la modernización de la Administración autonómica (Decreto 69/2007. Corresponde específicamente al Servicio de Innovación y Proyectos Informáticos adscrito a esta Dirección General la ejecución e impulso de la Administración electrónica en la comunidad autónoma. De igual forma.2.5.Crisis y reforma de la Administración Pública caso de la primera estrategia que hace referencia a la consecución de una Administración más fácil. lo concerniente con el desarrollo de la sociedad de la información corresponde a la Consejería de Fomento a través de la Dirección General de Telecomunicaciones. incluyendo objetivos como la mejora de los servicios públicos y de los sistemas de información y comunicación. la modernización de la gestión interna de la Administración autonómica. de 12 julio 2007). Por otra parte. Estructura orgánica En Castilla y León los órganos responsables de la Administración electrónica se encuentran vinculados con las instancias responsables de la modernización de la Administración autonómica. la dirección y ejecución de la Administración electrónica. la igualdad de oportunidades de los ciudadanos para relacionarse con la Administración y el establecimiento de mecanismos de colaboración con los gobiernos locales. fundamentalmente. se pretende con la ejecución de este plan contribuir a la modernización de la Administración autonómica de cara a los nuevos retos del siglo XXI. la cual tiene entre sus competencias la planificación. Como se infiere de las estrategias y de los planes ya citados el uso de las nuevas tecnologías es concebido como un instrumento fundamental para abordar la modernización y mejorar la calidad de los servicios públicos. 232 . Su objetivo es garantizar el pleno cumplimiento de las prerrogativas establecidas en la Ley 11/2007 que consagra el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administración Pública por medios electrónicos.2. así como la mejora de los servicios públicos y la definición de los mecanismos necesarios para su prestación a través de diversos canales electrónicos. Para ello. Los objetivos y las líneas de actuación propuestas en esta estrategia se orientan. el estudio e implantación de soluciones tecnológicas innovadoras en la Administración. a la optimización de los medios para el intercambio de información entre los ciudadanos y la Administración.

Fue creada en el año 2003 16 en el marco de la Estrategia Regional para la Sociedad de la Información en Castilla y León (2003-2006) y del Plan Director de Infraestructura y Servicios de Telecomunicaciones (2004-2006). comunicaciones y relaciones con los ciudadanos y con otras administraciones e incluyendo el derecho a la libre elección del medio o canal de acceso a los servicios públicos. En el caso de Castilla y León se ha creado el Observatorio Regional de la Sociedad de la Información. En el caso de la Comunidad de Castilla y León. En la Comunidad de Castilla y León se ha seguido la tendencia nacional sobre la creación de instancias administrativas que se dedican. nacional y europeo. 4. de 11 de marzo. de 12 de julio). se logren identificar en los ámbitos autonómico.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración Las competencias de esta dirección pasan por el fomento. de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de gestión pública consagra el derecho de los ciudadanos de relacionarse electrónicamente con la Administración autonómica. Ello incluye la revisión permanente de los principales indicadores de la región y la documentación de buenas prácticas que. sobre la creación del Observatorio Regional de la Sociedad de la Información.jcyl.3. incluyendo la planificación y ejecución de programas para ello (Decreto 73/2007. garantizando la implantación de las nuevas tecnologías en la prestación de servicios. a través de los medios electrónicos se encuentran concentrados en una sección específica sobre la Administración electrónica.5. en esta materia. de acuerdo con los estándares nacionales y europeos. 233 . Las funciones asignadas al Observatorio se centran en el procesamiento y difusión de información fiable y oportuna que permita impulsar y hacer seguimiento a la estrategia puesta en marcha por el gobierno regional para el desarrollo de la sociedad de la información en la comunidad autónoma. el cual se obtuvo de forma global y sectorial. de 26 de diciembre. a la generación de conocimiento y a la sistematización de información para la toma de decisiones en las distintas administraciones. la web corporativa (www. Para este análisis se emplearon los datos aportados por la Junta de Castilla y León a partir del la información suministrada al Observatorio de 16 El Observatorio se pone en marcha con la aprobación del Decreto 157/2003. Para valorar los servicios brindados a los ciudadanos y a las empresas se utilizó como indicador clave el nivel de implementación de los servicios.es) es la puerta de acceso a todos los servicios telemáticos que ofrece la Administración autonómica. esta web ha evolucionado en los últimos años hacia un sistema de información administrativo único donde los servicios ofertados.  Contenidos y oferta de servicios La Ley 2/2010. coordinación y dirección de las actuaciones orientadas al impulso de la sociedad digital del conocimiento y promover el desarrollo de la infraestructura. el cual funciona como un órgano consultivo encargado del seguimiento y evaluación de la estrategia regional para la sociedad de la información.

Nivel Descripción 0 No existe información. sanidad y salud pública contaban para el momento de la evaluación con servicios en el nivel cero de implementación. turismo y cultura. Interacción en dos caminos La página web accesible públicamente ofrece la posibilidad de realizar un envío electrónico a través de un formulario electrónico oficial. 3.   L  a idea de un servicio automático de entrega. Este 5º nivel de sofisticación introduce dos conceptos extras:   La idea de un servicio de entrega proactivo. Información La información necesaria para comenzar el procedimiento para obtener el servicio público está disponible on line. 2008. en cuanto al tipo de servicios evaluados y las características de los niveles de implementación. Es importante destacar que las áreas de ocio. ocio. 2. de forma que éste es personalizado. basado en el registro previo de un evento. 1. servicios sociales. Interacción en un camino La página web accesible públicamente ofrece la posibilidad de obtener de un modo no-electrónico (descargando formularios) el formulario en papel para comenzar el procedimiento para obtener el servicio. emplea regularmente este Observatorio 17.Manejo de casos electrónicos completos La página web accesible públicamente ofrece la posibilidad de tratar por completo el servicio público por medio de la web. Niveles de implementación de los servicios on line. sanidad y salud pública concentraban el mayor número de servicios valorados. Fuente: Observatorio de Gobierno Electrónico. encontrándose en el área de sanidad y salud pública el mayor número de servicios con este nivel de implementación (tres servicios). 234 . incluyendo la resolución y la entrega. De este grupo solo en el área de empresas y transporte se encontraba al menos un servicio en el nivel cinco de implementación (se trata de las ofertas de empleo privado). En este sentido. 5. No existe la necesidad de que el usuario demande tal servicio. de comenzar el procedimiento para obtener el servicio. En el área de administración se excluyó la ficha de terceros (alta. No es necesario ningún otro procedimiento formal en papel para el solicitante del servicio. servicios sociales. en el resto de las áreas ya citadas los servicios analizados se distribuyen de forma desigual entre los cinco niveles de implementación.3. 4.Crisis y reforma de la Administración Pública Administración Electrónica (resultados 2009). Personalización El solicitante recibe el servicio automáticamente. Es llamativo el caso del área de Hacienda. se siguieron los criterios que. pues el grado de implementación se encontraba polarizado observándose dos servicios en el nivel cero y dos servicios en 17 Para la descripción del nivel de implementación de los servicios se tomó como referencia la relación utilizada por el Observatorio de Administración Electrónica y se excluyeron aquellos servicios en los que nos se reflejaba ninguna información sobre su nivel de implementación. De las doce áreas de actuación pública evaluadas las referidas a empresas y transportes. Tabla 4. baja y modificaciones) y en el área de servicios de información geográfica los servicios georreferenciados. turismo y cultura.

cuatro y cinco y el 29.32% entre los niveles tres. dos y tres. pues debe orientar sus esfuerzos para avanzar hacia los máximos 235 . Analizando este indicador de forma global es posible afirmar que el mayor porcentaje de los servicios evaluados (32. los cuales se encuentran ubicados en el nivel cuatro de implementación y en el resto de las áreas los servicios se reparten entre los niveles uno.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración el nivel cuatro de implementación. 2009.84%) se encontraba en el segundo nivel de implementación (interacción en un camino). Figura 4.85% entre los niveles cero y uno. Por su parte. El resultado de este indicador supone un importante reto para el gobierno regional. Evaluación global del nivel de implementación de los servicios en la Comunidad de Castilla y León. 2010.12. El resto de los servicios estaban distribuidos de la siguiente manera: el 37. el área de sistemas de información geográfica tiene dos servicios. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Junta de Castilla y León.

donde se encuentran habilitadas el 75% de las opciones valoradas. Evaluación global del nivel de implementación de los servicios en la Comunidad de Castilla y León. los resultados que se reflejan en el cuadro de indicadores se tomaron de las respuestas aportadas por los responsables de la Junta de Castilla y León en el cuestionario del Observatorio de Administración Electrónica. 18 Este aspecto se encuentra recogido en el Plan para la Implantación de la Administración electrónica en Castilla y León (2009-2011). así como descargar documentos oficiales y tener acceso al calendario de actividades desarrolladas por los principales responsables políticos. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Junta de Castilla y León. Los ciudadanos pueden contactar por medios electrónicos (específicamente vía correo electrónico) con los miembros del gobierno y altos cargos. 236 . Figura 4.13. la participación electrónica se analizó a través de un conjunto de indicadores sobre el desarrollo de las tres líneas de acción ya definidas (e-información.5. Tras la contrastación de estos indicadores con las iniciativas promovidas en Castilla y León se observa una importante fortaleza de la Comunidad en materia de e-información. e-consulta y e-toma de decisiones). 2010.4. 4.Crisis y reforma de la Administración Pública niveles de implementación de los servicios 18 e incidir en el crecimiento de otros indicadores como el porcentaje de ciudadanos que se relacionan con la Administración y el tipo de servicios utilizados. 2009. En este caso.  Participación electrónica Siguiendo la metodología adoptada en el caso de Andalucía.

de la Comunidad de Castilla y León donde se consagra el derecho de los ciudadanos a participar 237 . X Foros. Mecanismos habilitados X Lista de correos. se aprobó la Ley 2/2010. por ejemplo.4. específicamente las relacionadas con los foros on line. X Han realizado encuestas on line el último año. X El gobierno publica los resultados de los debates y consultas en su página web. blogs y redes sociales. X e-Consulta Tienen posibilidades de hacer encuesta on line. X Existen mecanismos de correo electrónico alertas de e-participación. Fuente: Junta de Castilla y León. X X X e-Toma de decisión Existen procedimientos para incorporar las opiniones planteadas. Blogs y redes sociales. X Los funcionarios moderan los e-debates. por un lado. X Es posible revisar y descargar documentos oficiales.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración El 29% de las iniciativas valoradas en la línea de acción e-consulta se encuentran habilitadas. En la Comunidad se han promovido iniciativas para mejorar la e-participación en los próximos años. Revisión de la e-participación en la Comunidad de Castilla y León. se requiere dar un impulso a las encuestas on line sobre temas de interés para los ciudadanos acompañadas de herramientas que garanticen su transparencia como. Mensajería a móviles. X Se publica el número de respuestas recibidas. e-Participación Indicadores aplicados a Castilla y León Sí No Sin* e-Información Es posible contactar con miembros del gobierno y altos cargos. X Se publican los resultados de las encuestas. En el caso de la e-consulta. cuestionario sobre Administración Electrónica 2008 (recogida de información 2009). X *  Sin: Sin información. de 11 de marzo. Siguiendo estas premisas y a la luz de los resultados obtenidos. la publicación del número de participantes y de los resultados obtenidos. Tabla 4. cobra especial interés promover la adopción de medidas que fomenten la incorporación de las ideas u opiniones trasmitidas por los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones para lograr su verdadero involucramiento en la gestión de los asuntos públicos. X Se publica una lista o calendario con las actividades.

 El marco europeo y español en materia de Administración electrónica y servicios públicos ha sido una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo de la Administración electrónica y la mejora en los niveles de implementación de los servicios on line. y el derecho de formular sugerencias sobre el funcionamiento de los servicios públicos o sobre las actuaciones de la Administración autonómica.  Conclusiones  En el ámbito internacional. Sin embargo. haga de las organizaciones públicas espacios flexibles y abiertos donde se fomente la innovación y la trasmisión de conocimiento con la participación de todos sus miembros y. reduzcan los riesgos de exclusión social. en un contexto donde la mayoría de la población tiene acceso limitado a las nuevas tecnologías y escasa posibilidad de disfrutar las ventajas de la Administración electrónica. el Plan para la Implantación de la Administración Electrónica en Castilla y León (2009-2011) contempla un conjunto de medidas para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información de los servicios electrónicos mediante un servicio de chat interactivo o de alertas sms y de correo electrónico que les sirva de orientación y de seguimiento sobre las solicitudes realizadas o sobre el funcionamiento de la propia Administración. por supuesto. La comunicación interna es una herramienta de transmisión y consolidación de los valores organizativos.6. para propiciar la prestación de servicios coordinados. con la contribución de los actores privados y sociales que forman parte de su ámbito de acción. de calidad y cada vez más personalizados.  Cuando se planifica o se emprenden iniciativas para dar un impulso a la Administración electrónica se obvia en algunos casos la importancia que tiene la puesta en marcha de estrategias de comunicación dentro de la misma organización como complemento de los esfuerzos realizados o que se pretenden realizar. el derecho de participar en la formulación y evaluación de las políticas públicas de su interés. este modelo debe incentivar la gestión del conocimiento y de la información en función de las preferencias ciudadanas. el desarrollo de la administración electrónica debe estar relacionado con la capacidad de los gobiernos para impulsar medidas que lleven a la modernización de las administraciones y de estrategias que. 4. De lo contario. lo cual se aleja de los objetivos de este tipo de iniciativas. Por otra parte. por lo que constituye un instrumento idóneo 238 . por lo que establece la necesidad de crear mecanismos que garanticen el derecho de los ciudadanos a ser consultados de forma regular sobre su grado de satisfacción con los servicios públicos.Crisis y reforma de la Administración Pública activamente en la gestión de los asuntos públicos. es importante avanzar aún más hacia la configuración de un modelo de gestión que desde una perspectiva interna. fomentando la penetración y el uso de las nuevas tecnologías en la población. Desde una perspectiva externa. puede darse la paradoja de que muchos países estén haciendo gala de sus avances tecnológicos y de la oferta de servicios on line.

brindan estabilidad a los flujos de información. siendo necesario avanzar más allá de la mera difusión de información. contribuyendo al ejercicio y la profundización de los valores democráticos. sobre e-participación. para lograr la adopción de compromisos que garanticen la cristalización de la participación en políticas. el fomento de la e-participación debe ser visto como un elemento clave para la consecución de estos objetivos. con una amplia oferta de servicios a los ciudadanos y la existencia de espacios innovadores para la participación. facilitando a su vez la comparación con los correspondientes referentes internos y externos. Por ello. además de ser muy transparente y participativas. proyectos y acciones concretas. ayuda a transmitir una imagen positiva hacia el exterior y genera confianza entre los ciudadanos. Los avances tecnológicos brindan la oportunidad de impulsar procesos de colaboración que promuevan la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos de interés general. La Comunidad de Castilla y León cuenta con una valiosa trayectoria institucional en el desarrollo de planes e iniciativas orientadas al fomento de las nuevas tecnologías en la región. sobre el funcionamiento de la misma Administración. Muestra de esta trayectoria institucional es la publicación del Libro Blanco de las Telecomunicaciones en la primera mitad de la década de los años noventa del siglo pasado y la consecutiva ejecución de planes directores de infraestructura y servicios en un contexto donde el uso y alcance real de las nuevas tecnologías generaba cierta incertidumbre en el ámbito público. Sobre este último aspecto es importante destacar que la tradición andaluza en materia de participación ciudadana se ha visto reflejada en las distintas iniciativas que. Es fundamental consolidar la cultura de la evaluación. en general. En este sentido. planes.Tendencias y buenas prácticas en e-Administración     para reducir barreras internas que hacen de una organización un conjunto de espacios incomunicados. permitiendo la continua trasmisión de ideas por parte de los ciudadanos y su sistematización para ser incorporadas en los procesos de toma de decisiones. ha puesto en marcha el gobierno autonómico para brindarle a los ciudadanos la oportunidad de expresar sus ideas u opiniones sobre la calidad de los servicios recibidos y. La Comunidad de Andalucía tiene un extraordinario potencial en la prestación de servicios públicos on line. 239 . contribuye a reducir la resistencia al cambio y permite arraigar los principios que sustentan los nuevos modelos de gestión basados en la innovación y el conocimiento. acompañando los planes e iniciativas gubernamentales con indicadores homogéneos que permitan hacer un seguimiento y una evaluación periódica de variables clave de la Administración electrónica. lo cual ha enriquecido el proceso continuo de aprendizaje y mejora institucional en los últimos años. No cabe duda de que una comunicación interna eficaz que promueva la motivación y participación de los empleados públicos. una iniciativa que debe consolidarse es la conformación de plataformas y redes temáticas de participación pues.

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opaca. al paradigma de Administración preocupada por los problemas que afectan a sectores particulares de la sociedad y por sus demandas específicas. sociales. 5. El diseño de la primera Carta del Ciudadano en el Reino Unido hace ya más de quince años se presentó como una iniciativa para la mejora de la generalidad de los servicios públicos y para hacer que respondieran mejor a las demandas de los usuarios. Diseño de sistema de quejas y sugerencias Desde hace ya varios años prácticamente todos los países occidentales están tratando de mejorar la calidad de los servicios públicos que ofrecen. la Administración Pública es consciente de la importancia de abrirse al medio social. Esto ha exigido de la Administración un esfuerzo de adaptación de sus programas de actuación a los condicionantes concretos de cada sector social en función de variables específicas (geográficas. impermeable. y este impulso dado a las iniciativas de mejora de la calidad incluye el manejo de las quejas sobre la prestación del servicio.1. de conocer las preferencias de los ciudadanos para adaptarse a sus necesidades y poder ab-ordar con mayor eficacia los problemas colectivos. El quinto de los seis principios de buen servicio público que contenía se refería a 241 . encargada de diseñar y poner en marcha servicios de carácter universal y homogéneo para una población indiferenciada.).Capítulo  5 Calidad y atención al ciudadano José Manuel Ruano de la Fuente Universidad Complutense de Madrid D esde hace ya alguna década. la Administración ha tratado de acercarse a los ciudadanos individualmente considerados diseñando sistemas de información de respuesta rápida a sus quejas y sugerencias sobre la calidad de los servicios recibidos. demográficas. Al mismo tiempo. conductuales. Se ha pasado del paradigma de la Administración distante. etc.

La necesidad de conocer los errores y deficiencias del pasado para mejorar la situación futura de los usuarios del servicio.Crisis y reforma de la Administración Pública la necesidad de “reparar lo que está mal”. y brindar una respuesta eficaz y una reparación apropiada. Abordar todos los asuntos en disputa. dar explicaciones y ofrecer un rápido y efectivo remedio mediante el empleo de procedimientos de queja ampliamente difundidos y fáciles de usar que cuenten. del aumento de las expectativas de los usuarios a medida que mejoran los servicios y de la progresiva confianza en el funcionamiento de los sistemas de quejas. actuaron así por entender que “no serviría para nada” o “les tomaría demasiado tiempo”. 3. Algunas razones como la falta de formación. y mantener informado al usuario sobre los avances de su asunto. Ambos fenómenos. 7. después de recibir un mal servicio decidieron finalmente no poder una queja. no parecen ser un reflejo del deterioro de los servicios. también parece ser cierto que el número de quejas presentadas representan tan solo la punta del iceberg del malestar con el funcionamiento de los servicios. sino. que. paradójicamente. De acuerdo con la OCDE. Suelen darse dos razones para explicar la vinculación de la provisión de servicios de buena calidad con el manejo de los sistemas de queja: 1. la organización responsable debe pedir disculpas. Algunas encuestas del sistema británico realizadas con ocasión de la evaluación de la Carta del Ciudadano señalan que dos terceras partes de los usuarios. También ha crecido el número de Defensorías generales o sectoriales. Y por supuesto. Garantizar una investigación completa e imparcial. A pesar de lo anterior. en el sentido de que cuando las cosas salen mal. la cultura de la culpabilidad. La renuencia de los usuarios a quejarse es coincidente con la renuencia de algunas organizaciones y empleados públicos a alentar las quejas o a recibirlas. la sobrecarga de trabajo o la falta de competencia en muchos sectores podrían explicar estas actitudes. Otras investigaciones sugieren que la gente es menos propensa a quejarse de la provisión de servicios que de la compra de productos. Permitir una rápida tramitación. el sector público tiende a estar esencialmente implicado en la provisión de servicios. La necesidad para cualquier organización que aspire a proveer servicios de buena calidad de contar con estos mecanismos de información sobre cuándo y en qué se falla. Respetar el deseo de ciertas personas de mantenerse en el anonimato. Ser fáciles de entender y de usar. 2. Suministrar información al sector correspondiente de forma que se puedan mejorar los servicios. Ser de fácil acceso y amplia difusión. con límites de tiempo de respuesta preestablecidos. 4. 2. con mecanismos de revisión independientes. 6. sin embargo. En la literatura comparada hay evidencia suficiente de que el número de quejas tanto en el sector público como en el privado ha ido en aumento en los últimos años. en la medida de lo posible. 5. 242 . los sistemas de quejas deben: 1.

Sin embargo. Una queja es siempre una crítica hacia un servicio que se hace con miras a obtener una reparación o a evitar que la situación se reproduzca. cada vez es más frecuente que los sistemas de quejas ofrezcan vías de reparación. suelen encomendarse a departamentos especializados cuyo desempeño se juzga en función de su capacidad para reducir el nivel de insatisfacción al menor coste posible. pero generan al tiempo una brecha entre estas unidades especializadas y las unidades que de hecho suministran el servicio y generalmente saben mejor cómo solucionar los problemas que ocasionan las reclamaciones. Por último. La publicación de normas claras del servicio y del nivel de calidad esperado ayudaría sin duda a identificar un mal servicio. Para algunas organizaciones esto puede suponer un verdadero cambio cultural. Aunque existen poderosas razones administrativas para afirmar que las quejas deben ser consideradas positivamente. En ocasiones. Estas unidades ofrecen la ventaja de la distancia con respecto a la unidad responsable prestadora del servicio y suelen conformarse como organizaciones vigilantes del cumplimiento de las normas del servicio. Este es un problema frecuente en organizaciones que tienen una cultura de culpabilidad. Un importante primer paso dado en algunos países para solucionar estos problemas consiste en capacitar a los empleados en habilidades interpersonales para comprender los problemas de la gente. Dada la aparente renuencia de buena parte de los usuarios a quejarse. Como resultado. el verdadero reto para la organización es ver las cosas desde el punto de vista del usuario. Puede entenderse como algo casi antinatural en dar la bienvenida a las quejas. o al menos que el usuario lo perciba así. la actitud del personal en contacto directo con el público es decisiva según se torne empática y amable u hostil y defensiva ante la presentación de una queja. a pesar de este aparente consenso. que siente que está siendo acusada de algo y debe reaccionar. El mejor enfoque es resolver el problema individual planteado y utilizarlo como herramienta de aprendizaje para el personal y el conjunto de la organización. las organizaciones quizá debieran considerar otras vías que faciliten la presentación de quejas. no es fácil garantizar que la investigación de los hechos sea justa. A partir de la presentación de la queja surgen como consecuencia de lo anterior dos tentaciones posibles: la minimización del perjuicio y la comprensible defensa de las actuaciones del personal. Un segundo paso consiste en la creación de unidades independientes especializadas en el tratamiento de las quejas. aun cuando las quejas no sean procedentes. Esta reparación puede consistir en la rectificación de lo 243 . o el masivo envío de respuestas estandarizadas a reclamaciones similares. Por ello. no es sorprendente que los empleados públicos encuentren las quejas amenazadoras y lesivas a sus intereses. cualquier persona debe saber cómo presentar una queja y a quién dirigirla. las quejas no son alentadas por las unidades prestadoras de los servicios. Pero solo es probable que el personal se sienta en buena disposición para responder positivamente a nuevas quejas si el personal directivo establece claramente que estos sistemas de información no se emplearán como instrumentos sancionadores. Por el contrario. La mayor parte de los responsables públicos coincidirán en que todas las quejas deben investigarse plena e imparcialmente. La necesidad de formación del personal en este campo resulta evidente.Calidad y atención al ciudadano Con respecto a la facilidad de acceso. La queja puede ser percibida desde la organización como una molestia.

 Sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad de Castilla y León La Comunidad de Castilla y León recogió la admisión de iniciativas y sugerencias y la recepción de quejas y reclamaciones por vez primera mediante el Decreto 252/1997. puede concluirse que estos sistemas son una valiosa fuente de información sobre la manera efectiva de la prestación de un servicio. más comunes en el sector privado. la rapidez de la respuesta tiene gran importancia. el riesgo del pago actúa como un poderoso mecanismo corrector que termina ahorrando costes innecesarios producto de bajos niveles de calidad. Los mecanismos de compensación analizados adquieren varias formas: algunas organizaciones hacen pagos automáticos cuando no cumplen con las normas del servicio (el caso del AVE en España o de British Gas en Reino Unido cuando no cumple con el compromiso de instalación contenido en las normas de la compañía serían solo algunos ejemplos). Estos “pagos de consolación” son. En este sentido. si una queja versa sobre una situación susceptible de rectificación. cabe decir que los instrumentos de reparación son un elemento clave para la credibilidad del sistema. el Decreto 2/2003. hay quien argumenta que. de 2 de enero. a largo plazo. No obstante. es poco probable que haya una sola estrategia que sea apropiada para cualquier tipo de organización.Crisis y reforma de la Administración Pública ocurrido o en la previsión de una compensación. Un argumento en contra de estas iniciativas de compensación económica se refiere al coste que supone para la organización. organizó los servicios 244 . 5. Por su parte. Cada organización tendrá que decidir sobre sus herramientas teniendo en cuenta el desempeño del servicio y las expectativas y demandas de sus clientes. Un sistema eficaz de tratamiento de quejas presupone una cultura de confianza tanto externa (en el sentido de que los usuarios puedan verbalizar su disconformidad sin temor a posibles discriminaciones) como interna (en el sentido de que los trabajadores públicos puedan informar a los usuarios sobre sus derechos sin temor a ulteriores sanciones). sin embargo. Otras organizaciones compensan económicamente a los usuarios de servicios por cualquier perjuicio económico que sea resultado de un error. En estos casos. lo ideal sería que las organizaciones fueran capaces de identificar estos errores y repararlos antes de que se presentase la queja.2. corregirlos tan pronto como les sea posible y sacar las necesarias conclusiones para la mejora de los servicios. En todo caso. de 18 de diciembre. Por último. del mismo modo que la correlación entre el perfeccionamiento de las técnicas de recogida y análisis de estos sistemas y la mejora de la calidad de los servicios más directamente cuestionados. es importante contar con una visión amplia de las quejas y analizarlas con los instrumentos apropiados de forma que las administraciones públicas sean capaces de reconocer sus errores. Desde luego. Si se va más allá del tratamiento individualizado de las quejas. ésta debe producirse. Naturalmente. Y otras organizaciones recompensan a los usuarios por los inconvenientes derivados de una mala prestación del servicio.

Figura 5. Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la DG de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. unidades administrativas y empleados públicos de los servicios centrales y periféricos. Evolución del número de quejas presentadas (2008). 245 . El portal institucional de la Junta de Castilla y León en Internet ofrece un medio directo y rápido de comunicación con la Administración de la comunidad: el buzón virtual de quejas y sugerencias. la simplificación de trámites o cualquier medida conducente a incrementar el grado de satisfacción de las necesidades sociales. desatenciones o cualquier anomalía en el funcionamiento de los servicios públicos. si bien es la Dirección General de Atención al Ciudadano la que tiene acceso directo a toda la información actualizada de las entradas y de las respuestas dadas.1. el teléfono 012 de atención al ciudadano o escritos dirigidos al órgano afectado. ente público y delegación territorial hay una persona responsable encargada de la tramitación de las quejas y sugerencias referidas a su ámbito competencial. las quejas ponen de manifiesto los retrasos. Puede verse la evolución de las quejas presentadas en las siguientes figuras. el ahorro de recursos. el buzón virtual del portal de la Junta.Calidad y atención al ciudadano de información y atención al ciudadano. Naturalmente. organismo autónomo. en las que se aprecia un fuerte aumento tanto de las quejas como de las sugerencias. que parecen alcanzar un cierto punto de estabilidad en el año 2008. mientras que la Dirección General de Calidad de los Servicios lleva el control de las sugerencias y quejas que afectan a los órganos. En cada Consejería. Los canales de presentación son múltiples: el libro de quejas y sugerencias. Se entiende por sugerencia en este contexto cualquier propuesta procedente de los ciudadanos que pretenda mejorar la calidad de los servicios públicos o su eficiencia. coordinados por el Centro de Coordinación de la Información Administrativa. Las quejas y sugerencias pueden ser formuladas tanto por personas físicas como jurídicas y pueden ser anónimas. y coordina y mantiene el soporte informático.

formado y usuario de las nuevas tecnologías.1%) 5 (1. Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la DG de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. 0 (0. éste es un fenómeno común en los países de nuestro entorno. Como se dijo anteriormente. Origen Quejas Sugerencias Fax.Crisis y reforma de la Administración Pública Figura 5.2%) Buzón. el mayor nivel de exigencia de los usuarios de servicios públicos y una mayor confianza de los usuarios en los sistemas de quejas y sugerencias. El cauce de comunicación más empleado es la web institucional. Tabla 5.0%) 1 (0.  Cauces de comunicación empleados (2008).2%) Teléfono 012. La gran mayoría de las entradas al sistema son. quejas. Ello no excluye. naturalmente.2.5%) Libro. 114 (15. sin embargo.1.5%) Web.6%) 95 (26. Más bien tendría que ver con la combinación de otros factores tales como la progresiva asunción de competencias por parte de la Comunidad de Castilla y León en los últimos años. El aumento de las sugerencias hasta 2007 vendría a ser el reflejo de un usuario más exigente y simultáneamente más concienciado de la necesidad de la implantación de medidas de mejora aun en el caso de no ser un usuario directamente perjudicado.1%) 226 (64. 438 (59. lo que no puede interpretarse como la expresión de un empeoramiento en la calidad de provisión de los servicios.9%) 740 352 TOTAL . Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la DG de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. Evolución del número de sugerencias presentadas (2008). que el número total de quejas presentadas pueda ser solo una mínima parte de la expresión de descontento con la prestación de algunos servicios. 246 64 (8. 123 (16. 1 (0.4%) 16 (4. lo que se corresponde nuevamente con el perfil de un ciudadano urbano.6%) 9 (2.4%) Escritos.

2 anterior. además. Figura 5.2 siguiente.2%) se realizan a través de la web institucional. Debe tenerse en cuenta. Como también puede verse en la Tabla 5. En este caso.Calidad y atención al ciudadano Sí ofrece. Evolución del número de sugerencias internas presentadas (2008). Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la DG de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. Si se atiende al plazo máximo fijado de respuesta de quince días. Conviene 247 . en algunas autonomías el usuario que no recibe respuesta en el plazo establecido puede dirigirse inmediatamente a la Inspección General de Servicios. puede dirigirse a la Inspección de Servicios. que suele ser en la mayoría de los casos la instancia de intervención en caso de incumplimiento del tiempo de respuesta. indicando en la respuesta al ciudadano las actuaciones realizadas o las medidas que se vayan a adoptar. resultados diferentes el sistema de sugerencias internas. los plazos fijados en las Comunidades autónomas que cuentan con sistemas de quejas más representativos oscilan entre los quince días y los tres meses de Canarias. y cerca de los dos tercios (63.3%) de las sugerencias presentadas se refieren a los propios servicios centrales de la Administración. La Orden 1452/2004. se establece el plazo máximo de un mes para contestar desde que el órgano competente recibe la sugerencia. puede afirmarse que se encuentra entre los más ambiciosos de España. Como puede verse en la Tabla 5.3. de 3 de septiembre. mejor conocida por los empleados públicos. determina que el órgano competente debe contestar las quejas en el plazo de quince días desde su recepción. Estos resultados son fruto del conocimiento cercano de los empleados públicos de su propia Administración y de su interés en proponer medidas de mejora. la gran mayoría (87. la evolución es ascendente. lógicamente. sin embargo. si ha transcurrido el plazo de respuesta marcado para las quejas. que llevará a cabo las actuaciones necesarias para conocer las razones del retraso. que el ciudadano. En el caso de las sugerencias.

y donde corresponde a aquélla un papel reforzado al ser responsable del seguimiento de las quejas. las modificaciones organizativas emprendidas para paliar o solucionar el origen del problema. Fuente: Elaboración propia a partir de la normativa autonómica vigente. formulación e implantación de normas y criterios de gestión del sistema de quejas.Crisis y reforma de la Administración Pública destacar. las medidas correctoras tomadas y. la realización de propuestas de mejora de la calidad de los servicios afectados y la elaboración de un informe anual sobre el sistema de quejas y sugerencias con indicación de las unidades afectadas. Por último. Navarra 1 mes (20 días para servicios sanitarios) Sin especificar. coadyuva al reforzamiento de las medidas de coordinación entre departamentos en esta materia. 248 . donde existe una Comisión para la Coordinación de la Información y Atención Ciudadana que opera como órgano colegiado de estudio. realiza el seguimiento de los servicios de información y atención al ciudadano proponiendo medidas de reforma y elabora una memoria anual sobre estos servicios de relación con el público. Experiencias autonómicas más significativas. por su carácter singular. donde el usuario puede dirigirse indistintamente a la Inspección General o al Consejero correspondiente. Murcia 1 mes (60 días si la queja no se presenta en centro responsable) Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano. el análisis de las causas motivadoras de las reclamaciones. Canarias 3 meses (2 meses para servicios sanitarios) Inspección General de Servicios. el caso de Aragón. objetivos e indicadores y estándares de atención al ciudadano. Illes Balears 15 días Sin especificar. Su carácter transversal. Ordenación Sanitaria y Drogodependencias. Madrid 15 días (solo como referencia) Director General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano.  Plazos de respuesta en los sistemas de quejas. Aragón 20 días Inspección General de Servicios o Consejero correspondiente. y encargado al tiempo de la definición. Extremadura 1 mes  Dirección General de Coordinación e Inspección. conviene destacar la existencia en la Comunidad Autónoma de Extremadura de una Comisión Interdepartamental de Información Administrativa que trata de potenciar la colaboración entre las unidades de información administrativa. La Rioja 20 días Inspección General de Servicios. Comunidad Plazo máximo de respuesta al ciudadano Instancia de referencia en caso de incumplimiento Andalucía 15 días Inspección General de Servicios. en su caso. con participación de los Secretarios Generales Técnicos de cada Consejería. Especial es también el caso de Canarias.2. Tabla 5. la evaluación de medidas correctoras. Castilla y León 15 días Inspección General de Servicios.  Comisión Interdepartamental de Información Administrativa.

1%) 21 (3.0%) Educación. Uno de estos organismos es la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones contenida en la ley que remite a las instituciones independientes para la supervisión del funcionamiento organizativo y el respeto de los derechos de los ciudadanos. Más interesante es la cohabitación en Palma de esta Comisión (denominada aquí Comisión de Derechos de la Ciudadanía) con la figura del Defensor de la Ciudadanía. la finalidad de estas instituciones es similar. 31 (10. 30 (9.4%) Medio ambiente.3%) Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la DG de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. 55 (18.Calidad y atención al ciudadano En el ámbito municipal.4. 30 (9. La participación ciudadana se ha institucionalizado y han aparecido diversos organismos encargados de vigilar el grado de satisfacción de los usuarios expresado a través de los sistemas de quejas y sugerencias.3%) 130 (18. Tabla 5. Experiencias municipales más significativas.9%) Administración.8%) 59 (8. 12 (3. de 19 de diciembre. Palma de Mallorca 3 meses   Comisión de Derechos de la Ciudadanía   Defensor de la Ciudadanía.3.0%) Cultura y turismo. Sevilla 15 días (3 meses para informarle de las medidas adoptadas)  Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. Tabla 5.6%) Empleo. Municipio Alicante Plazo máximo de respuesta al ciudadano Instancia de referencia en caso de incumplimiento   Oficina de Sugerencias y Reclamaciones  Comisión Especial de Sugerencias Sin especificar y Reclamaciones. 53 (17. Con alguna diferencia de diseño orgánico. en Alicante hay una Oficina de Sugerencias y Reclamaciones dependiente de la Concejalía de Participación Ciudadana y vinculada a la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones. la Ley 57/2003. de Medidas para la Modernización del Gobierno Local ha supuesto una transformación del modelo tradicional de las grandes ciudades en lo relativo a las relaciones con la ciudadanía. de naturaleza política. que actúa frente a aquélla como Administración independiente en todo lo referido a la defensa genérica de los derechos de los vecinos en sus relaciones con los servicios y la Administración municipal.9%) 44 (6.4%) Familia e igualdad. Consejería Sugerencias Quejas Fomento.0%) 153 (21.8%) 73 (10. Así. 249 . Fuente: Elaboración propia a partir de los Reglamentos orgánicos municipales.  Plazos de respuesta en los sistemas de quejas y sugerencias. 31 (10.1%) 42 (6. Sectores más afectados (2008).

por lo que el plazo de quince días solo cuenta desde la recepción de las posibles aclaraciones solicitadas. Cultura y turismo. Sistema de quejas y sugerencias de Comunidad Autónoma de Andalucía La Comunidad Autónoma de Andalucía es una de la primeras regiones españolas que consideran necesario crear un instrumento que facilite la interacción con los ciudadanos estableciendo al mismo tiempo la obligación de todos los sectores administrativos de la Junta de Andalucía de dar una respuesta ágil a las demandas ciudadanas. medio ambiente.4. el Decreto 262/1988. de 25 de marzo. que debía estar a disposición de los ciudadanos en los registros generales de todas las Consejerías de la Junta y de sus delegaciones provinciales. que aprobó el reglamento de la Inspección General de Servicios de la Junta de Andalucía. en su caso. de 2 de agosto.3. que debían ser enviadas a los órganos responsables para la adopción de las medidas correctoras necesarias. estos sectores representan las tres cuartas partes de todas las quejas y más del 79% del total de sugerencias. Más adelante. o sus correspondientes delegaciones en provincias. El mismo Decreto fijó el plazo de quince días para que el órgano administrativo responsable informe de la denuncia al órgano directivo del que dependa para que éste notifique al denunciante las actuaciones realizadas y de las medidas adoptadas. Es interesante señalar que el órgano afectado puede solicitar aclaraciones al denunciante. Instrumentos para la evaluación de la calidad A lo largo de las últimas décadas. 5. hay siete sectores que concentran la gran mayoría de las quejas presentadas: fomento. educación. y según los informes del sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad de Castilla y León correspondientes a 2008.Crisis y reforma de la Administración Pública Por lo que se refiere a los sectores administrativos más afectados. lleva el control de las denuncias recibidas y de las actuaciones que son su consecuencia. y servicios sociales. Definición de las bases de un Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos 5. Además. creó el Libro de Sugerencias y Reclamaciones. 5. Ya el Decreto 77/1987. Por otro lado. las actuaciones de la Inspección General como consecuencia de una denuncia se consideraban ya en ese momento una forma de inspección ordinaria de la Administración. Conjuntamente. sino la consistencia y calidad de los resultados y la transparencia de su actuación. Administración autonómica.1. familia.4. le atribuyó la práctica de las actuaciones relativas a las denuncias formuladas por los ciudadanos. las tendencias en el manejo del rendimiento de los servicios han experimentado un cambio desde la preocupación por el control de la calidad a planteamientos más ambiciosos que engloban no solo la calidad del proceso del servicio. la Inspección General de Servicios. 250 .

En otros países (Francia. 3. se hace referencia a la calidad “técnica”. 2. En los países anglosajones. las auditorías de verificación. a la calidad intrínseca de un servicio (su eficacia y la idoneidad de los resultados) que 251 . Información para los usuarios de los servicios. determinan el grado de cumplimiento de las normas de calidad de la prestación del servicio contenidas en los convenios. en algunos países se ha dado un cierto protagonismo a las cartas del ciudadano y las cartas de servicios (las cartas en el Reino Unido y Australia o los Libros blancos de los países escandinavos sobre evaluación de servicios serían algunos ejemplos). Estos informes de evaluación generan diferentes tipos de información: 1. Información para los decisores públicos acerca de la calidad de los servicios de los que son responsables y de la oportunidad de la implantación de medidas correctoras. neutralidad. Los resultados de esta función supervisora se divulgan en la prensa de forma rutinaria junto con los informes sobre instituciones concretas. Bélgica) las cartas prestan más atención a la comunicación de principios y derechos tales como la igualdad. Cada gobierno hace hincapié en diferentes aspectos y emplea distintas vías de comunicación con el público. La información generada es una manera de mejorar la transparencia de la acción de gobierno y un medio para la consolidación de los derechos de los ciudadanos.Calidad y atención al ciudadano Cuando la atención de las unidades de evaluación se centra en dimensiones particularmente sensibles de la prestación del servicio. Los efectos más inmediatos de esta actuación son la presión pública y política sobre las partes implicadas en el contrato de prestación y la consecuente resistencia por parte de los proveedores del servicio a la exposición al público de los resultados de la gestión. ¿Debe referirse a la calidad de los resultados del servicio o a la calidad de la prestación del servicio? Si se opta por el primer enfoque. Una mayor capacidad de respuesta y sensibilidad a las expectativas y necesidades de la ciudadanía. alcance y oportunidad de los servicios. 2. la información generada puede ser empleada en favor de: 1. Una mayor responsabilidad y rendición de cuentas. Mejoras en la calidad de las decisiones. De cualquier modo. Información administrativa sobre el coste. 3. que hacen el seguimiento de los convenios y contratos para la prestación de servicios entre el Ministerio correspondiente y el suministrador del servicio. El resultado de esta forma de evaluación externa es la exposición al público de los índices de calidad alcanzados y del grado de incumplimiento de las normas de prestación del servicio. Mejoras del rendimiento en la prestación del servicio. una comparación internacional de las estrategias de calidad en el sector público tiene el valor de resaltar la diversidad de los posibles planteamientos y enfoques. Las diferencias empiezan por la misma definición del concepto “calidad”. Con todo. Entre los países de la OCDE hay una amplia gama de políticas de información sobre la calidad de los servicios. Así. la necesidad de contar con información de servicios orientada al usuario surge en parte del interés por reforzar la legitimidad de los gobiernos. accesibilidad de la información o simplicidad del lenguaje. 4.

puesto que se trata de un grupo heterogéneo. la calidad y la experiencia profesional están estrechamente ligadas. contribuyentes) y. En el sur de Europa. es posible la conciliación de ambos enfoques mediante el uso de métodos de evaluación de la calidad que al tiempo que facilitan la rendición de cuentas a la ciudadanía mediante la medición de los resultados sobre la base de normas predefinidas. Los usuarios de servicios públicos no siempre tienen posibilidades de elegir al proveedor. las estrategias de calidad se basaron desde un principio en la convicción de que los usuarios de los servicios públicos no eran semejantes a los clientes de una empresa privada. juzgados como poco sensibles a las necesidades de los ciudadanos. Los países de la Europa continental se decidieron en un principio por un enfoque ascendente que dejaba margen de actuación a las unidades prestadoras de servicios e imponía un número limitado de objetivos (sobre todo en materia de objetivos temporales para la obtención de licencias y permisos). y la medición de sus resultados. la calidad consistiría en la forma de hacer coincidir los objetivos de los programas con las expectativas del público. En este sentido.Crisis y reforma de la Administración Pública se obtiene a través del conocimiento profesional y la experiencia de los servidores públicos. incompatibles. una organización pública puede tener una gama muy amplia de clientes (directos. Así. el énfasis se pone en acercar más a los servidores públicos a los usuarios y en abrir vías de diálogo entre las partes. Nuevamente. podríamos llegar al extremo de situar a las normas de calidad de las relaciones con los usuarios o referentes a la prestación del servicio en una posición preferente frente a la eficiencia del servicio (es decir. Otras diferencias en el abordaje de la temática de la calidad de los servicios tiene que ver con la forma de encauzar la relación entre los servidores públicos y los ciudadanos. sin embargo. indirectos. Se parte de un enfoque implícitamente crítico de los servicios públicos y se intenta lograr una mayor transparencia en los servicios. Por último. Ambas acepciones de la calidad no son. en los países anglosajones se parte de la constatación de la baja calidad del servicio. la transparencia. hagan resaltar las mejores prácticas administrativas y su difusión. La calidad aquí se relaciona más bien con la cortesía. La estrategia consiste en los primeros momentos en hacer oír la voz del usuario para evaluar sus resultados. los trenes llegarían siempre tarde pero invariablemente daríamos explicaciones amables y corteses a los usuarios). dejando que los servicios desarrollaran los métodos más apropiados a sus necesidades 252 . esto es. El objetivo consiste en garantizar que haya una efectiva rendición de cuentas a la vista de que el grado de transparencia de la prestación de servicio era claramente insatisfactorio en muchos casos. potenciales. Las encuestas y estudios de satisfacción y las encuestas de opinión desempeñan por lo tanto un papel importante en la evaluación de los servicios. Si no fuese así. se hace referencia en primer lugar a la calidad de las relaciones entre los servidores públicos y los usuarios del servicio. el derecho a ser informado y la existencia de mecanismos de queja y reparación. la tercera diferencia que puede apreciarse entre los distintos enfoques internacionales de mejora de la calidad tiene que ver con la opción por la autoevaluación o por mecanismos de evaluación externa. se alude a la manera en que los servicios son entregados al público. Si se habla de calidad en la prestación del servicio. su comparación a partir de puntos o normas de referencia. Por el contrario.

Puede concluirse. 5. En última instancia. Inclusión de la calidad en los criterios de calidad de evaluación para los Administradores (Francia). 2. En este sentido. que los diferentes enfoques de calidad toman formas distintas dependiendo de sus objetivos últimos: la evaluación de los resultados de los servicios (la capacidad de un servicio para mejorar su calidad) o la satisfacción de los usuarios. Suecia). mientras que en otros se toma en especial consideración el papel de la Administración como organización prestadora de servicios. la universalidad. con distinto grado de desarrollo y eficacia. Por otra parte.Calidad y atención al ciudadano y las de sus clientes. la prevención. han tratado de medir el rendimiento 253 . el centro político solo interviene para asesorar y ayudar con la instrumentación de redes y la definición de la metodología. 3. Reino Unido. El resultado práctico de esta filosofía ha sido que la mayoría de las comunidades autónomas ha desarrollado en los últimos años marcos legales y aparatos administrativos que. etc. No obstante. las diferencias entre los enfoques adoptados están ligadas a diferentes concepciones del Estado.4. cada vez se toma mayor conciencia de que la mejora de la calidad y de la imagen de los servicios públicos es un elemento central en la legitimación del conjunto del sistema político y se asiste a una progresiva convergencia de perspectivas técnicas para la mejora del sector público. sin que ambas perspectivas sean necesariamente incompatibles. los criterios de calidad pueden usarse para fines de administración o de evaluación. En algunos países toma especial relevancia la defensa del interés público general. Evaluación de la calidad en su contexto autonómico La concepción de las administraciones públicas como organizaciones cercanas a los ciudadanos implica la adaptación de su funcionamiento real a principios comúnmente aceptados como la transparencia. Los indicadores de calidad pueden ser utilizados como instrumentos para la evaluación de la calidad y como herramienta para guiar la acción cotidiana de mejora de los servicios públicos. Establecimiento de redes de proveedores y usuarios de servicios (Australia). sino un medio cuya finalidad es la orientación a la mejora continua de los servicios. Como se verá a continuación al referirnos al caso español. la responsabilidad. Cada país cuenta a este respecto con un conjunto de medidas más bien disperso y poco coherente: 1.2. En estos casos. Lo que parece que es un problema generalizado es el diseño de un sistema coherente de incentivos para la mejora de la calidad. la eficiencia. Igualmente. los procesos de evaluación de los servicios públicos no pueden considerarse un fin en sí mismos. la participación. la eficacia. puede afirmarse que es posible la combinación de técnicas para el aprendizaje y para la evaluación. 4. es frecuente la combinación de técnicas de autoevaluación y de evaluación externa junto con enfoques orientados al ciudadano y a la medición de la calidad objetiva de las políticas y servicios públicos. Fuerte compromiso del gobierno e inversión en evaluación por parte de la Administración central (Reino Unido). por tanto. Incentivos presupuestarios en caso de cumplimiento de los objetivos de calidad (Francia.

modificado por el Decreto 79/2005. también debe serlo su evaluación. 5. con independencia de su grado de utilidad real y la mayor o menor sinceridad de la implantación de estas políticas de evaluación. de 27 de octubre. Lo cierto es que. sino que es finalmente el resultado de un cambio cultural que se desarrolla en cada administración conforme a sus condicionantes políticos y organizativos. se distingue entre 254 . la evaluación es realizada por los propios órganos y unidades de la comunidad para tratar de corregir deficiencias. sin embargo. Cada administración debe entender cuál es el momento adecuado para emprender estas iniciativas. la modalidad más elemental y generalizada de autoevaluación en el panorama autonómico español ha sido el diseño de cartas de derechos del ciudadano y cartas de servicios entendidas como el documento administrativo a través del cual la Administración informa al ciudadano de sus servicios e incorpora voluntariamente compromisos que aseguren su seguimiento mediante indicadores. entendiendo que si los servicios y las políticas son públicos. Asimismo.4. Evaluación de la calidad en la Comunidad de Castilla y León El Decreto 232/2001. Dentro de la opción de autoevaluación. También es muy frecuente la promoción de premios a la calidad como forma de reconocimiento social a los órganos y entidades de la propia Administración convocante del premio que se distingan en la mejora del servicio ofrecido a los ciudadanos. La emulación de unas autonomías por otras de estos instrumentos y prácticas ha generalizado la existencia de observatorios de calidad para la evaluación de sus políticas en sus modalidades de autoevaluación y de evaluación externa. Ello es así sencillamente porque la evaluación no se impone. reguló el sistema de evaluación de la calidad de los servicios de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. han tenido alcances y utilidades muy diferentes dependiendo en parte del hecho de que estas experiencias obedezcan realmente a voluntades políticas más o menos sinceras acerca de la necesidad de utilizar el fruto de la evaluación en los procesos de toma de decisiones. En el primer caso. su nivel de satisfacción y el grado de impacto de las políticas y programas públicos. este sistema de información trata de recoger la opinión de los ciudadanos y usuarios de servicios acerca del funcionamiento de los órganos administrativos y de sus actuaciones. y se adoptó como referente de evaluación el Modelo EFQM de excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad.Crisis y reforma de la Administración Pública de sus servicios. identificar posibles mejoras y proponer programas o actuaciones de mejora que sirvan de orientación a la gestión y dirección de los servicios. La evaluación de la calidad de los servicios pretende generar un sistema de información basado en el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en las cartas de servicios y de los programas departamentales de mejora. de 11 de octubre.3. sobre qué sectores se aplicarán y cuáles serán las técnicas de evaluación más apropiadas en función de su realidad organizativa. Estas experiencias. El sistema de evaluación de Castilla y León distingue expresamente entre los procedimientos de autoevaluación y la evaluación externa.

El favorecimiento de la cooperación con otras administraciones. Las actuaciones encaminadas a hacer el seguimiento de la calidad de los servicios se materializan en la elaboración de Memorias Globales de Calidad. las autoevaluaciones y las cartas de servicios. instrumentos y sistemas de gestión impulsados por la Junta de Andalucía para la mejora de los servicios públicos. 255 . gestión del conocimiento y tendencias en la orientación a resultados y compromiso público. La finalidad de estas memorias es ofrecer una visión comparada de la implantación y gestión de herramientas de calidad.Calidad y atención al ciudadano la “autoevaluación simplificada”. 4.  Los sistemas de gestión específicos son los sistemas de acreditación que han sido diseñados ad hoc en los últimos años por la Junta de Andalucía. apuesta por una “Administración más ágil y cercana al ciudadano”. de 22 de octubre. y la “autoevaluación extensa”.4. la difusión de la mejores prácticas detectadas y los premios otorgados que son resultado de experiencias innovadoras desarrolladas en la propia organización. y pretende basar su funcionamiento. las evaluaciones externas. entre otros. Las líneas estratégicas de la Estrategia de Modernización son: 1. de periodicidad variable y sujeta a la posibilidad de la realización de visitas por parte de la Dirección General de Atención al Ciudadano al órgano o unidad evaluado. de la Administración de la Junta de Andalucía. 2. la mejora de la atención a las personas con discapacidad y los programas de acreditación sanitaria. que fija una periodicidad mínima anual para su realización. La información recogida en las Memorias Globales de Calidad se estructura en cuatro grandes bloques: ciudadanía. y la difusión de iniciativas. La gestión del conocimiento y el intercambio eficaz de información. orientando la actuación de la Administración a los resultados y el compromiso público. Ambas modalidades están basadas en la aplicación de cuestionarios y en la determinación del nivel de calidad por parte de la Dirección General de Atención al Ciudadano. El bloque de gestión interna gira en torno a los sistemas de gestión específicos. a las que se hará referencia en el apartado dedicado a su análisis individualizado.4. tienen como finalidad contrastar los resultados de las autoevaluaciones realizadas. la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía se convierte en el instrumento transversal de mejora de la calidad que aglutina varios instrumentos dirigidos a la generación de información desde distintas fuentes y perspectivas que coadyuven a la mejora general de la calidad de los servicios. La mejora del acceso de la ciudadanía a la Administración Pública. En el mismo sentido. en concreto: la mejora continua de los Centros de Menores. 5. Por su parte. realizadas por la Consejería de Presidencia. 3. en los principios de “responsabilidad por la gestión pública” y de “buena Administración y calidad de los servicios” (artículo 3). El aumento de la eficacia y la transparencia. gestión interna. Evaluación de la calidad en la Comunidad Autónoma de Andalucía La Ley 9/2007. En este apartado interesa analizar los bloques de gestión interna y de ciudadanía.

y las acciones de comunicación e información interesa al 11. 2008. El bloque de ciudadanía gira en torno al análisis y seguimiento de cinco aspectos básicos: las Jornadas de Participación ciudadana. Este cuestionario se completa con una herramienta de tratamiento de resultados del proceso de autoevaluación.9% intervienen directamente en la calidad de los servicios y su percepción. agentes sociales y profesionales de la Administración para discutir sobre las posibilidades de mejora de la calidad de los servicios públicos.2% de las acciones de mejora. Partiendo de este modelo. el 17.3%). la Memoria Global de la Calidad de los Servicios de 2008 concluye que más de la mitad de las acciones impulsadas están relacionadas con la mejora del funcionamiento de los servicios públicos (59. 256 . la Dirección General de Modernización e Innovación de los Servicios Públicos ha diseñado un cuestionario de evaluación específico que permite a los distintos órganos y unidades de la Administración andaluza realizar su propia autoevaluación.4. sobre la base de este análisis. el Barómetro de opinión de los servicios públicos. el Banco de expectativas y las Cartas de servicios. Figura 5. Finalmente. el 11. Sobre la base de los resultados de las autoevaluaciones. a las que se dedicará más adelante un apartado específico. Es en esta sección en la que el Observatorio incluye las autoevaluaciones realizadas anualmente y que sirven de fuente de información para el análisis de las acciones de mejora según los criterios EFQM. el Observatorio realiza un informe de acciones de mejora para tratar de relacionar la dirección de estas acciones y su coherencia con las expectativas de los ciudadanos que el propio Observatorio va detectando. Fuente: Memoria Global de la Calidad de los Servicios Públicos.  Acciones de mejora en relación con sus finalidades.Crisis y reforma de la Administración Pública  El Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos dispone de un servicio específico sobre acciones de mejora analizadas sistemáticamente a través de un módulo de indicadores.  Las Jornadas de Participación ciudadana son el fruto de la organización en 2005 de un ciclo sobre participación ciudadana auspiciado por la Consejería de Justicia y Administración Pública con la intención de reunir a los ciudadanos.4% se centran en la modernización de los servicios.

la participación ciudadana. La finalidad última consiste en orientar los objetivos y actuaciones de la Junta de Andalucía para la mejora de la calidad y la modernización de sus servicios. los trámites electrónicos. los horarios ofrecidos (9.5%).5. Algunos de los resultados más significativos del Barómetro correspondiente a 2009 son la calificación con un 5.86 en una escala de 0 a 10 de la calidad global de los servicios andaluces o los aspectos del funcionamiento de los servicios que más preocupan a los andaluces.  El Banco de expectativas es otra fuente de información que permite a la Junta de Andalucía facilitar el diseño e implementación de planes de mejora a partir de las expectativas y demandas de los ciudadanos. Se trata de una iniciativa impulsada por el Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos y configurada como un instrumento de detección y difusión de lo que los ciudadanos esperan de la Administración andaluza y de los servicios que presta. 257 . sus objetivos principales son:  “Centralizar opiniones. Fuente: Adaptado del Barómetro de satisfacción ciudadana 2009. El Barómetro proporciona información anual sobre calidad global de los servicios.  Aspectos del funcionamiento de los servicios que más preocupan a la ciudadanía. A este respecto. Figura 5.Calidad y atención al ciudadano  El Barómetro de satisfacción ciudadana es una herramienta del Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos que pretende conocer con una periodicidad anual la opinión de la ciudadanía sobre la calidad y modernización de los servicios de la Junta de Andalucía. la rapidez en la prestación de los servicios (33.5%). fundamentando las posibles decisiones en este sector en las tendencias observadas. En consecuencia. su funcionamiento. los aspectos que cobran mayor importancia son los relativos a la simplificación de los trámites administrativos (35.3%). expectativas y sugerencias en materia de calidad de los servicios y de Administración electrónica.8%) y la información disponible sobre los servicios (5. la información al público y las medidas de modernización.

Algunas de estas fuentes ofrecen una información directa sobre expectativas. la información acerca de los servicios públicos y su modernización se correspondería con el tercer bloque de expectativas detectadas. analizar y presentar la información de forma organizada a través de un Cuadro de Mando Integral que facilite el seguimiento de los objetivos planificados. reflejan un mayor interés de los ciudadanos. mientras que otras permiten un conocimiento indirecto de la misma realidad. Por último. Fuente: Análisis de Fuentes de Información del Banco de Expectativas de 2008.Crisis y reforma de la Administración Pública  Sintetizar. hay un considerable nivel de expectativas en relación con la posibilidad de realizar trámites on line y la participación ciudadana. Salud e Igualdad y Bienestar Social. De acuerdo con el Análisis de Fuentes de Información del Banco de Expectativas de 2008.  Incorporar las expectativas a las líneas estratégicas de actuación a desarrollar por parte de los políticos y el personal técnico de la Administración andaluza. y el canal de comunicación más empleado es el teléfono seguido por la web de la plataforma CLARA. Las principales fuentes de información de las que se nutre el Banco de expectativas son la Plataforma de Relación con la Ciudadanía Andaluza (CLARA). Los datos del Banco de expectativas. permitiendo disponer de información actualizada y relevante sobre posibles áreas de intervención”.  Porcentaje de ciudadanos que puntúan negativamente aspectos relativos a la calidad del servicio. según la información proporcionada por la Memoria Global de la Calidad de los Servicios Públicos de 2008. las principales expectativas ciudadanas están relacionadas con la calidad y el funcionamiento de los servicios públicos. la temática más consultada es la información telefónica y las direcciones. En segundo lugar. el Barómetro de satisfacción y el Portal de mejora de los servicios públicos.6. en los sectores de Justicia y Administración Pública. 258 . El fundamento teórico de esta experiencia es que las expectativas de los ciudadanos responden a necesidades sociales y se generan a partir de la propia experiencia mediante un ejercicio más o menos consciente de comparación y según diferentes niveles de necesidad o urgencia. expresados en número de consultas. Figura 5.

5. sino que pretenden ser auténticos mandatos para la Administración regional con sus correlativos derechos para los ciudadanos. lo que exige la adaptación de las cartas sectoriales a las normas contenidas en la Carta general. 259 . a diferencia de las cartas de servicios sectoriales. el diseño de la Carta de Derechos del Ciudadano de Castilla-La Mancha no se limita a enunciar meras declaraciones de principios o propósitos bienintencionados. Resulta interesante en este rápido análisis de los instrumentos de calidad implantados por distintas comunidades autónomas distinguir entre los casos en que la responsabilidad de la evaluación de la calidad recae en una única unidad administrativa (sea una dirección general o el observatorio dependiente de ella). Castilla-La Mancha opta por formalizar jurídicamente el contenido de la Carta de modo que se presentan los principios contenidos como derechos atribuidos a los ciudadanos que éstos puedan invocar como propios. auditada o consolidada.Calidad y atención al ciudadano Por lo referido a las expectativas con menor nivel de satisfacción. En este caso se opta por aplicar un sistema de calificación de las cartas en función del grado de desarrollo y cumplimiento de los requisitos que establecen.6 muestra los aspectos relacionados con la calidad de los servicios peor valorados por los ciudadanos. Así. Experiencias en otras comunidades autónomas El análisis de las actuaciones de evaluación de la calidad en otras comunidades autónomas ofrece resultados diversos tal y como podemos observar en la Tabla 5. a modo de ejemplo. la Figura 5. Otro ejemplo en la misma de línea de reforzamiento de las cartas de servicios es el que presenta la Comunidad de Galicia. la opción tomada consiste en utilizar un enfoque transversal que permite integrar en estas funciones evaluadoras a representantes de diferentes consejerías (Cantabria) o a representantes de distintas consejerías junto con delegados de otros organismos autonómicos (Galicia) e incluso de los gobiernos locales y de la sociedad civil (Comunitat Valenciana y Navarra). Canarias). Lejos de presentarse como un simple catálogo de medidas organizativas. Una primera constatación derivada del análisis de las experiencias más significativas en materia de evaluación de servicios es la práctica generalización de las cartas de servicios. En algún caso (Castilla-La Mancha. de aquellas otras experiencias en las que participan de algún modo en el proceso de evaluación representantes de otras consejerías. Así. En otros casos. la Inspección General de Servicios se constituye como una oficina de protección de las cartas de servicios al actuar con independencia de criterio para investigar su incumplimiento. internos y externos. estos derechos subjetivos se amplían a toda la Administración autonómica. cartas de derechos de la ciudadanía y los premios para el fomento de la calidad. se da el caso de la existencia de distintas cartas según su menor o mayor grado de calidad alcanzado: cartas de servicios base. Téngase en cuenta que. con mecanismos efectivos de garantía. una vez hecha esta afirmación hay que decir inmediatamente que no todas estas iniciativas reciben el mismo tratamiento ni tienen el mismo peso institucional.4.5. de órganos fiscalizadores o administraciones y entidades sociales externas. Es claro que en estos casos la responsabilidad de las tareas de evaluación de los servicios trasciende los estrechos límites del departamento de evaluación y se abre a otros sectores administrativos y sociales importantes para su aceptación y desarrollo. Ahora bien.5.

Dirección General de Calidad de los Servicios. Transversal. Observatorio de Calidade los Servicios.   Implantación de sistemas de evaluación y control Transversal con Inspección General de Servicios.   Admón. Observatorio de Calidad de la Admón.260 Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos. autonómica y local.   Eficacia y transparencia.   Estrategias para la Instrumentos destacados Tabla 5. Experiencias autonómicas más significativas.   Fomento de la participación ciudadana. Carta del Ciudadano.   Intercambio de información.   Accesibilidad.   Derecho a recibir atención adecuada. locales y asociaciones   Carta de Buenas Prácticas ciudadanas. sistema de quejas. Canarias Cantabria CastillaLa Mancha Castilla y León Comunitat Valenciana Organismo Andalucía Comunidad de Mejora.   Participación ciudadana.5. moderna. Crisis y reforma de la Administración Pública . ciudadanía. eficaz.   Definición de instrumentos para la proyectos de ley. dad y cartas de servicios. Carta de Derechos de la Ciudadanía. Enfoque organizativo   Programas Departamentales Departamental.    Derecho a la información.   Proyecto de Ley de Participación Ciudadana. con participación de representantes de distintas Consejerías.   Carta de los Derechos del Transversal. interoperabili  Accesibilidad. Pública Valenciana. Carta de los Derechos del Ciudadano.   Cercanía al ciudadano. Observatorios sectoriales. con vinculación del Ciudadano.   Derecho a la información. electrónica.   Plan de Modernización y Racionalización de la Admón.   Implicación ciudadana en elaboración de Integral. responsable.   Formación del personal. Principios destacados Departamental.   Acciones para la modernización   Cartas de servicios. con inclusión de representantes de gobiernos Ciudadano. participación.   Derecho a la información. transparente y abierta a la   Desarrollo de la Admón.   Cartas de servicios.   Cooperación intergubernamental.   Cooperación intergubernamental.   Impulso de la sociedad de la información. especialmente con   Mandato efectivo de los contenidos de la Inspección General de Servicios. Transversal.   Mejora de la gestión. Organismos e instrumentos para la calidad y la atención al ciudadano. Regional. Dirección General de Telecomunicaciones y Nuevas Tecnologías.   Desarrollo profesional de los trabajadores. Modernización de la Administración Pública. en la Admón.   Cartas de servicios.   Admón. con vinculación del sistema de quejas con los resultados del Observatorio. sistema de atención al ciudadano.   Elaboración participativa de la Carta del Integral.   Admón.

  Plan de Impulso de la Mejora Continua y Modernización Tecnológica 2008-2011.   Mejora de resultados. de la Junta.   Principios éticos de actuación de miembros del gobierno y altos cargos.   Cartas de servicios.   Transparencia en: contratación.Servicio de Organización.   Participación ciudadana   Mejora continua. Departamental. Organismo Extremadura Comunidad   Legitimidad democrática. sindicatos y fundaciones.   Cartas de servicios. Públicos.  Integral.   Celeridad. de servicios.   Cartas de Servicios Interdepartamentales. incluyendo cartas  Departamental. procedimientos. con participación de distintas Consejerías y otros organismos públicos. Enfoque organizativo Fuente: Elaboración propia a partir de la información procedente de las comunidades autónomas analizadas.   Cartas sectoriales clasificadas según tres niveles de calidad. Observatorio de Calidad de los Servicios.   Formación del personal.   Participación ciudadana en elaboración de disposiciones generales. de servicios. concesiones   Innovación.   Atención ciudadana. subvenciones.   Derecho a la información. con inclusión de representantes de gobiernos locales. Electrónica. Transversal.   Carta de Derechos. Calidad y Evaluación. actividades de análisis y sistema de quejas y sugerencias.   Eficiencia. convenios de colaboración con impacto económico y retribuciones de consejeros y altos cargos.   Auditorías operativas.   Transparencia.   Manuales de Observatorio de   Carta General de Servicios Calidad y de la Admón.   Responsabilidad.   Cartas de compromisos.   Eficacia.   Economía.   Índice Regional de Calidad. La Rioja Madrid Navarra Transversal. Galicia Instrumentos destacados Observatorio de   Carta de Derechos de los Calidad de los Servicios Ciudadanos. la Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios Públicos. Comisión Foral para   Cartas de servicios. Departamental. Principios destacados Parte II  |  La Crisis y la economía española 261 . Vinculación entre sistema de quejas e implantación de medidas de mejora.

La Ley 4/2006.Crisis y reforma de la Administración Pública Otro elemento diferenciador particularmente interesante en la configuración de los sistemas de evaluación es el que tiene que ver con la vinculación de mecanismos relacionados en materia de calidad. a partir de la suposición de que la difusión de los valores y las prácticas participativas enriquecerán la calidad de la vida democrática. y Castilla-La Mancha ha conseguido agrupar en una sola unidad todas las actividades de mejora de calidad de los servicios: cartas de servicios. de transparencia y de buenas prácticas en la Administración Pública gallega incluye una completa batería de medidas favorecedoras de la transparencia administrativa en materia de contratación (publicación de licitadores. Así. interoperabilidad y actividades de evaluación del rendimiento de políticas y servicios públicos. convenios de colaboración que supongan cargas económicas para la Administración (publicación de las obligaciones económicas. la ejecución y el seguimiento” de las políticas del gobierno autonómico y de los entes locales. sistema de quejas y sugerencias. criterios de selección. de 30 de junio. en algunas comunidades autónomas la apuesta por la incorporación de medidas en favor de la participación ciudadana parece ser uno de los principios centrales que debe orientar la acción de gobiernos caracterizados por la transparencia. la garantía del derecho de información al ciudadano y la asunción de responsabilidades. al cabo. principios de actuación de los miembros del gobierno y de los altos cargos e información sobre sus retribuciones. adjudicatario. la Comunidad Autónoma de Cataluña creó una Dirección General de Participación Ciudadana en 2004 con el objetivo de promover la participación ciudadana en “el diseño. objeto del convenio y destinatario). cuyos objetivos declarados son el fomento de la participación para la protección de los valores democráticos y la implicación de la ciudadanía en la actuación de la Administración de la región. el mayor esfuerzo en favor de la aplicación de medidas de transparencia administrativa y de reducción de la tradicional opacidad e inaccesibilidad administrativas creemos encontrarlo en Galicia. A este respecto. Igualmente. Cantabria. puntuaciones. ofertas económicas. algunas comunidades autónomas (La Rioja. Vemos así cómo surge una íntima correlación entre las actuaciones de información y atención al ciudadano con la aplicación de técnicas de evaluación de la calidad de los servicios y. 262 . etc. Extremadura) trabajan con sistemas integrados de quejas y sugerencias con las actividades de análisis del rendimiento de servicios.). concesión de servicios públicos (publicación de ayudas y subvenciones). atención al ciudadano. Por último. En esta línea se sitúa el Proyecto de Ley de Participación Ciudadana y el Protocolo de Intenciones sobre la Carta de buenas prácticas en la Administración autonómica y local de la Comunitat Valenciana de 2008. con las medidas de transparencia administrativa como criterio último orientador de la actividad de las administraciones públicas para garantizar el cumplimiento de la legalidad y la eficiencia en la gestión de recursos públicos.

b. Experiencias españolas en la implantación de modelos de calidad 5. proceso por el que los órganos o unidades a los que haga referencia la ley. formas. Así como las medidas adoptadas para mejorar los fallos detectados. El sistema de evaluación de los servicios se articula en dos niveles: la autoevaluación. establece las bases de este marco general. sociedad civil. con el fin de optimizar los resultados de la autoevaluación y de los planes de mejora establecidos. proporcionar a las instituciones del Estado información consolidada para la toma de decisiones y fomentar la transparencia mediante la información y difusión pública del nivel de calidad ofrecida a los ciudadanos. Programa de reconocimiento. de 29 de julio.1. Tiene por objeto la detección de las necesidades y expectativas de los usuarios acerca de los aspectos esenciales del servicio. los derechos que les asisten en relación con aquellos y los compromisos de calidad en su prestación. mediante las siguientes acciones: a. 5. 3. Son el instrumento a través del cual los órganos. Se desarrollan de acuerdo a las siguientes características (Real Decreto 951/2005. Contempla seis programas orientados a mejorar la calidad de los servicios públicos.  Administración General del Estado La Administración General del Estado está impulsando desde el año 2005 la implantación de un nuevo marco de calidad que incorpore a los diferente actores relevantes en la prestación de los servicios públicos: funcionarios. ejercicio regular por el que las propias organizaciones analizan sus procesos y la evaluación externa.Calidad y atención al ciudadano 5. organismos y entidades de la Administración General del Estado. Programa de quejas y sugerencias. 4. La respuesta oportuna a las quejas formuladas por los ciudadanos debe ser oportuna. 2. El reconocimiento a la excelencia. Programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios. las iniciativas para mejorar su calidad. haciendo énfasis en sus requisitos. medios para acceder a él y los tiempos de respuesta. gestores. Programa de evaluación de la calidad de las organizaciones. y permita la integración (coordinada y sinérgica) de programas orientados a su mejora continua. empresas.5. El Real Decreto 951/2005. realicen un examen agregado de ámbito ministerial. mediante el reconocimiento de las organizaciones. Los premios a la calidad e innovación en la gestión pública. a la mejora de la calidad y a la innovación en la gestión pública. Programa de cartas de servicios. Tiene la finalidad de contribuir. 263 . informan a los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados.5. entre otros. Tiene por finalidad la creación de instancias que recojan y tramitan las manifestaciones de insatisfacción de los usuarios con respecto a los servicios o por el contrario. de 29 de julio): 1.

Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos. siguiendo los objetivos asignados. Su finalidad “es proporcionar una visión integral del funcionamiento de los Servicios Públicos. Estudios de percepción de los ciudadanos. Programas de modernización y mejora e impulso de la sociedad del conocimiento. adaptados a las características propias de las administraciones públicas. dándole contenido a los seis programas del marco general para la mejora de la calidad. En tal sentido. La creación del observatorio ha supuesto el desarrollo de un conjunto de acciones orientadas a garantizar la evaluación y mejora de los servicios prestados. en su adaptación realizada por el Ministerio de Administraciones Públicas. a través de la Administración General del Estado. 264 . una buena práctica en la Administración General del Estado ha sido la creación del Observatorio de Calidad de los Servicios. 2007: 118): 1. elaborada con la participación de los distintos actores concernidos por ellos y que ha de publicitarse y difundirse a todos los grupos de interés en la materia. Evaluación de los programas del marco general de calidad. Se trata del Modelo EFQM de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad. La Resolución de 6 de febrero de 2006 de la Secretaría General para la Administración Pública reúne ese conjunto de directrices. aportan las herramientas teóricas y metodológicas para la activación de los programas y acciones pautadas. contemplados en el Real Decreto 951/2005. Sustentado en este marco general. Definición de los sistemas de indicadores más adecuados para el seguimiento de los planes que tratan la materia. dependiente de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios. La metodología empleada se sustenta en el denominada modelo EVAM (modelo creado por el Departamento de Calidad de la Agencia). El modelo de calidad adoptado por la Administración del Estado se sustenta en tres enfoques que. y el Marco Común de Evaluación (CAF) desarrollado por el Grupo de Servicios Públicos Innovadores (IPSG). ha realizado hasta la fecha las siguientes tareas (Ibíd. 3. Se ha promovido el diseño de un sistema de indicadores que permita la evaluación de los programas que integran el marco general de calidad. El observatorio ha centrado su primer informe en la evaluación de los Museos de titularidad estatal.. 2007: 214). principalmente los referidos a la evolución de los servicios. el Modelo de Evaluación. 2. de 29 de julio. Análisis de los servicios públicos de mayor relevancia social o demanda ciudadana. 4.Crisis y reforma de la Administración Pública 6. Se han realizado desde el año 2006. Tiene entre sus objetivos prioritarios proponer iniciativas generales de mejora y facilitar a los ciudadanos información global sobre la calidad en la prestación de los servicios. estudios en este ámbito. Aprendizaje y Mejora (EVAM) diseñado por el Ministerio de Administraciones Públicas como una metodología asequible para todas las organizaciones. Se concibe como una plataforma de análisis periódico y uniforme de la percepción ciudadana sobre los servicios públicos de la Administración General del Estado. especialmente los ciudadanos” (Agencia de Evaluación y Calidad.

Las estrategias y acciones orientadas a la calidad de los servicios públicos se encuentran enmarcadas en planes generales de modernización. Plan de Modernización. Plan Estratégico de Modernización 2000-2006 entre otros. evaluación y autoevaluación y búsqueda de certificación externa de acuerdo con estándares internacionales. Extremadura. un eje estratégico de actuación que se relaciona a su vez. con el objetivo de mejorar la prestación de los servicios públicos y facilitar la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento de la Administración. En la mayoría de las comunidades autónomas los pilares que prevalecen en la definición de los modelos de calidad son los siguientes: elaboración y consolidación de las cartas de servicios. 3. debido al reconocimiento generalizado de ventajas tales como: rapidez. Las comunidades reproducen en cierto sentido parte del modelo adoptado por la Administración General del Estado.Calidad y atención al ciudadano 5. Castilla y León. En la mayoría de los casos la calidad se vincula de manera directa con las estrategias de incorporación de las tecnologías de la información y comunicación en la Administración Pública. Asturias. Una revisión de las experiencias de comunidades como Andalucía. Simplificación y Calidad para la Administración 2004-2007. Es el caso (por ejemplo) de comunidades como Cantabria. dedican desde hace más de una década sus esfuerzos y recursos al diseño y ejecución de planes de modernización.2. implantación de premios de calidad o incentivos para la innovación y la excelencia. tras la difusión de los resultados obtenidos por comunidades pioneras en materia de calidad. transparencia y simplificación de procedimientos. 4. Administración General del Estado y comunidades autónomas. El desarrollo del gobierno electrónico es considerado una condición necesaria para mejorar la calidad de los servicios públicos. Estas características son las siguientes: 1. principalmente en la definición de líneas estratégicas y uso de determinados enfoques metodológicos para su implantación. Cantabria. Marco global de actuación. 265 . Castilla y León. Tendencia en las comunidades autónomas Las iniciativas desarrolladas en España en materia de calidad se enmarcan en lo que se considera la evolución del Estado de las autonomías. Madrid. Las Comunidades orientadas en un primer momento a la consolidación de sus instituciones y definición de sus competencias. con otros ejes como participación. ciudadanía y gobierno electrónico. Pilares de los modelos de calidad. Región de Murcia. siendo en la mayoría de los casos.5. como es el caso de la Comunidad de Madrid. Extremadura. entre otros. Plan Marco de Modernización 2005-2007. Calidad y nuevas tecnologías. Murcia y Comunitat Valenciana arroja una serie de características comunes que pueden considerarse parte de una tendencia consolidada desde el año 2000. 2. Plan Avanza 2005-2007. siendo el más común las normas ISO 9000.

266 . Los modelos de calidad adoptados por la mayoría de las comunidades autónomas promueven la creación de observatorios o agencias independientes. El marco normativo regulador de la calidad de los servicios en Andalucía está constituido por el Decreto 317/2003 y el Decreto 177/2005. percepciones y satisfacción de los ciudadanos. De igual forma. en las comunidades autónomas predomina el uso del Modelo EFQM de Excelencia con adaptaciones específicas al sector público y a la realidad de cada comunidad. Uno de los aspectos más relevantes es que estas normas promueven la evaluación de los servicios públicos como un elemento clave de la calidad. Observatorio de Calidad de la Comunidad de Madrid y la Fundación Valenciana de Calidad. asignándole un rol más activo en los asuntos públicos. Observatorio de Calidad y Buenas Prácticas de Castilla y León. la consolidación del Sistema de Gestión de Cartas de servicios y el desarrollo de sistemas de evaluación basados en el Modelo EFQM. por supuesto con las diferencias que se derivan de su propia realidad. Instancias para la evaluación y documentación de buenas prácticas. La participación ciudadana. La participación se está convirtiendo en un componente importante para la gestión de la calidad de los servicios públicos en las comunidades autónomas. establece las bases para la configuración de una nueva visión sobre el ciudadano. 6. Posteriormente. A través de estas instancias. Ya no se trata solo de atender a sus necesidades básicas. poco acostumbradas a desarrollar líneas de acción en este ámbito. Son los casos (por ejemplo) del Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía. Al igual que en la Administración General del Estado. dedicadas a la evaluación de la calidad de los servicios públicos y al estudio de buenas prácticas españolas e internacionales. Observatorio de calidad de los Servicios Públicos de Extremadura. la creación de nuevas modalidades de reconocimiento y premios a la excelencia. Enfoque metodológico. Las acciones contempladas para este fin incluyen: la puesta en marcha del Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos. El modelo de calidad desarrollado por la Junta de Andalucía puede ser una referencia en la adopción de estas características. Con este plan se introducen elementos novedosos en el funcionamiento de la Administración Pública de cara a la prestación de servicios y crea los mecanismos necesarios para la configuración de un sistema efectivo de calidad. las comunidades impulsan el diseño y aplicación de instrumentos específicos para la medición y análisis de demanda. de 4 de julio) se convierte en un importante catalizador del modelo de calidad articulado entre los años 2003 y 2005.Crisis y reforma de la Administración Pública 5. de acuerdo con criterios de exigencia y excelencia. El ciudadano pasa a ser el referente de la acción gubernamental y tiene un rol más activo en los procesos de evaluación y mejora de los servicios. recoger sus quejas o sugerencias. sino también mantener un proceso de interacción que lo involucre en el proceso efectivo de toma de decisiones. la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos de la Junta de Andalucía 2006-2010 (BOJA no 127. 7.

compromiso con la calidad. objetividad. Para ello. El modelo de calidad implantado con la puesta en marcha del Plan de Modernización. consulta. aprendizaje y soporte para la mejora y rendición de cuentas. Simplificación y Calidad para la Administración 2004-2007. creación del observatorio de calidad. cartas de servicio. 4. facilitar la identificación de los criterios que.5.Calidad y atención al ciudadano Adicionalmente. Otro caso de referencia es el de la Comunidad de Extremadura. en el que se incluye un sistema de indicadores de resultados y un sistema de medición del índice de percepción de la calidad de los servicios. mejora continua de las prestaciones y participación de los ciudadanos. 267 . 2. articulan las iniciativas sobre calidad en las administraciones. Introducción de nuevas tecnologías como herramienta para la promoción de la calidad e integración en la Administración. deliberación y participación directa. emprendidas y reconocidas en España.3. el proceso de modernización iniciado en 2006 hace una apuesta por la participación definiendo un modelo que se estructura en cinco niveles: información. comunicación. sistema de quejas y sugerencias y un sistema de evaluación de la calidad sustentado en el Modelo EFQM. Modelos de integración y cooperación interdepartamental. se incorporan las siguientes herramientas al modelo: Carta de derechos del ciudadano. 5. 3. Los documentos resultantes del evento han permitido no solo recoger y difundir un conjunto de buenas prácticas desarrolladas en los diferentes niveles de gobierno. en el marco de las Primera Conferencia Estatal de Calidad en los Servicios Públicos realizada en la ciudad de Madrid. sino también. en la actualidad. Mecanismos de evaluación y monitoreo a los proceso implantados. Fortalecimiento de la participación ciudadana como componente clave en la mejora de los servicios públicos. participación ciudadana. En el caso de Extremadura el plan de modernización reitera el compromiso del gobierno de la comunidad con el fortalecimiento de valores tales como: transparencia. ha convertido a la calidad en una filosofía que orienta el trabajo de la Administración regional y concibe al factor humano como pieza clave para la consecución de los objetivos propuestos. bajo criterios de mejora y búsqueda de una mayor calidad en la prestación de servicios. Ejemplos de buenas prácticas Las buenas prácticas que se describen a continuación forman parte de la relación de experiencias presentadas por la Agencia de Evaluación y Calidad en el año 2007. Las experiencias que se reproducen en este apartado responden a los siguientes criterios: 1. bajo principios de transparencia y mejora continua. El modelo de calidad se sustenta en tres pilares: gestión orientada a resultados.

Así como. Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad (2007: 45). Los Grupos de Mejora de la Junta de Castilla y León se crearon en 2001. sugerencias o posibilidades de mejora. se ha medido el índice de calidad percibida (IPCS) en 48 centros. objetividad. Dirección General de Calidad de Servicios e Inspección y Seguimiento de la Calidad. que ayude a los gestores a tomar decisiones de mejora. Descripción El objetivo de esta iniciativa es la constitución de un grupo de trabajo en cada consejería. 268 .Crisis y reforma de la Administración Pública Tabla 5. desarrollar un plan de acción estructurado para su puesta en marcha. Buena práctica de la Junta de Castilla y León. Tabla 5. implicándose directamente en la implantación del mismo. compromiso con la calidad. Los valores que sustenta su trabajo diario son: transparencia. con más de 350 miembros.6. compartiendo logros y buenas prácticas. Comunidad Junta de Extremadura.  Proporcionar a la organización información relevante y orientadora. es mejorar la calidad de los servicios públicos vinculados a su ámbito de trabajo. Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad (2007: 174). Descripción El Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos es un sistema de análisis. Organización Dirección General de Atención al Ciudadano y Calidad de los Servicios. Práctica Los grupos de mejora de la Administración de Castilla y León. medida e investigación permanente acerca de los niveles de calidad de los servicios públicos prestados por la Junta de Extremadura. pero es a partir de 2005 que presentan la estructura y funcionamiento actual. Práctica Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos.  Fomentar la transparencia mediante la difusión a los ciudadanos de la información sobre los niveles de calidad de los servicios administrativos. Comunidad Junta de Castilla y León. aprendizaje y soporte para la mejora. Las relaciones entre los distintos grupos se basan siempre en la apertura y la comunicación continua.859 quejas y se ha evaluado y publicado los resultados del grado de ejecución del Plan de Modernización. Simplificación y Calidad para la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura 2004-2007. se han aprobado 27 cartas de servicios que implican un seguimiento y comprobación del grado de cumplimiento de 391 compromisos de calidad. encargado de detectar y recoger problemas. Su fin último. Organización Consejería de Administración Pública y Hacienda. Entre sus principales objetivos se destacan los siguientes:  Incorporar las opiniones y percepciones de la ciudadanía a la gestión. Buena práctica de la Junta de Extremadura. se han tramitado 1. Actualmente existen 33 grupos de mejora. participación ciudadana y rendición de cuentas con la sociedad.7. delegación o ente. Desde la puesta en marcha del Observatorio de Calidad en el año 2005 hasta el primer semestre de 2007. Consejería de Administración Autonómica.

Hacer de la participación ciudadana el motor de la modernización de la Administración de la Junta de Andalucía. L  ograr una Administración próxima. logrando hacer de éstas un referente de comunicación de los servicios públicos acerca de los derechos de la ciudadanía y los compromisos de calidad asumidos. 6. moderna. Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad (2007: 152). Poner en marcha herramientas y dinámicas de trabajo que permitan facilitar y potenciar la participación ciudadana en torno a la mejora de la calidad de los servicios públicos andaluces.Calidad y atención al ciudadano Tabla 5.9. específico a tal fin. Descripción Es un programa de cooperación interadministrativa que permite dotar a las 80 corporaciones locales participantes de oficinas técnicas donde los ciudadanos tienen a su disposición de forma cercana y reconocible un interlocutor especializado que le facilita un asesoramiento y una información personalizada.8. mediante la creación de espacios de encuentro con la ciudadanía y profesionales. flexible. y principalmente. Buena práctica de Andalucía. Organización Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía. Identificar. Buena práctica de la Comunitat Valenciana. Descripción Desde el año 2005 se viene impulsando un ciclo de jornadas de participación ciudadana en las diferentes provincias andaluzas con la intención de reunir a la ciudadanía y actores sociales para crear espacios de deliberación y mejorar la calidad de los servicios públicos. Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad (2007: 115). ha hecho de la participación ciudadana un elemento clave en los procesos de mejora de los servicios. Divulgar e impulsar las cartas de servicios. ha sido el origen de la creación de los nuevos canales participativos en Andalucía sustentado en los principios de: una Administración más cercana al ciudadano y transparencia. 269 . Esta iniciativa se convirtió en una herramienta para divulgar el sistema de las cartas de servicios instaurado por la Junta de Andalucía. Comunidad Comunitat Valenciana. La práctica desarrollada. transparente. 2. 3. 5. Tabla 5. Conselleria de Industria. Comercio e Innovación. El objetivo planteado es ofrecer servicios públicos de calidad homogéneos por cada una de las agencias adheridas y para lograrlo se implantó un sistema de calidad. R  ecoger las necesidades y expectativas de la ciudadanía y de los agentes sociales para la elaboración y mejora de las cartas de servicios. Práctica Prestación de servicios de calidad a través de una red interadministrativa (el caso de la red de agencias para el fomento de la innovación comercial). 4. En definitiva. los objetivos de la práctica se resumen de la siguiente manera: 1. participativa y que avance con el reconocimiento de la sociedad. que en 2004 fue certificado con la norma UNE-EN ISO 9001. Práctica La participación ciudadana: el motor de la mejora de los servicios públicos andaluces. las cuestiones que permiten orientar la mejora de la calidad de los servicios públicos andaluces. Comunidad Andalucía. Organización Dirección General de Comercio y Consumo.

  Cartas de servicios como instrumento de mejora Desde la década de los años noventa. sin embargo.6.6. preocupación por los resultados y receptividad hacia los ciudadanos. El objetivo de las cartas es orientar los servicios hacia la satisfacción de los ciudadanos y proporcionar a éstos unos instrumentos que les permitan incidir en su funcionamiento con procedimientos más ágiles y menos costosos que los recursos administrativos clásicos. Las cartas de servicio son documentos mediante los cuales la Administración informa a los ciudadanos por anticipado sobre qué clase de servicios pueden esperar y sobre los compromisos de calidad que asume en su prestación. En este empeño hay que situar la apuesta por la estrategia de la calidad y la introducción de algunas herramientas específicas como las cartas de servicios.1. Tradicionalmente las reformas realizadas en las administraciones públicas españolas han tenido como principal misión resolver los desajustes internos que se producían entre medios y fines de la organización administrativa para asegurar la estabilidad del modelo burocrático. la mejora de calidad en la prestación de los servicios que estos demandan. las cartas pueden satisfacer otros objetivos (por ejemplo ser 270 . Procesos de implantación y seguimiento de las cartas de servicios 5. dotándolas de mayor agilidad. con ella. La satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y la percepción positiva que éstos tengan de los servicios se han convertido en los principales retos a los que dirigir la actuación de las unidades administrativas.Crisis y reforma de la Administración Pública 5. esto es. Desde los años noventa. En otro caso. la reforma administrativa ha variado su objeto de atención estableciendo como meta la adaptación de las administraciones públicas a la sociedad. las administraciones públicas españolas están inmersas en un proceso de cambio. Las soluciones dadas a las distorsiones organizativas se focalizaban en la mejora de los procedimientos y de los mecanismos de control que permitían mantener la tradicional estructura jerárquica de mando. estableciendo instrumentos de mejora y sistemas eficaces de control y responsabilidad por los resultados. Para que las cartas respondan realmente a una visión diferente del servicio a los ciudadanos es necesario que se den ciertas condiciones que afectan a su diseño e implementación. cuando no se detectan cambios operativos en las organizaciones implicadas. Con carácter general la introducción de esta herramienta implica que se lleve a cabo una revisión de los procesos y los objetivos de las organizaciones públicas. Tal circunstancia ha implicado ubicar las relaciones entre Administración y ciudadanos como principal marco de análisis desde el cual instrumentar las iniciativas destinadas a incorporar la visión de los usuarios y. modernización y reorientación que sin renunciar a las garantías y la estabilidad que proporciona el modelo burocrático pretenden inscribir en ellas una nueva lógica que las saque de su tradicional ensimismamiento.

como sucede con toda innovación. otras circunstancias como la especificidad de los servicios que se pueden prestar por cada unidad. Las cartas de servicio contribuyen de dos formas a este objetivo: 1. podemos hablar de compromiso y de orientación hacia las necesidades de los ciudadanos. no implican un cambio y ni un compromiso mayor con los ciudadanos. nos preguntamos también por el sentido y la dirección de los cambios. esto es. Como herramienta de gestión interadministrativa. Las cartas establecen criterios cuantitativos y cualitativos destinados a valorar los resultados alcanzados y a posibilitar el cumplimiento de los compromisos. Si bien el marco normativo que da origen a las cartas de servicios establece únicamente mínimos comunes que deben ser compartidos por todas las unidades administrativas que las desarrollen. lo que daría una visión sesgada de la realidad social. podrían dar como resultado una carta que superara dichos mínimos comunes. 271 . Esta característica va a influir en el modelo participativo que se cree y en las relaciones internas y externas que contextualizan la carta. Para la implantación de las cartas es necesaria la gestión interconectada entre las áreas o departamentos que forman parte de una unidad. El resultado que se obtenga en la mejora de los servicios prestados fruto de la carta de servicios dependerá de la actividad desarrollada por toda la unidad en el proceso de diseño e implementación. gestión y seguimiento y permiten poner en marcha el sistema sin detraer importantes recursos organizativos o de personal. Es posible que las cartas hayan tenido un efecto positivo en la disciplina interna de las unidades y servicios afectados o en la red interna de comunicación de qué es lo que cada uno hace y cómo contribuye a los fines del servicio. que éstos pueden verificar de alguna manera.Calidad y atención al ciudadano un vehículo de comunicación y marketing institucional). Pero solo en el caso de que esta mejora se haya traducido en un mejor servicio a los ciudadanos. Desde este segundo enfoque el papel del directivo y del conjunto de los miembros de la organización para definir objetivos y tareas se convierten en un elemento básico. si la mejora de los servicios se enfoca exclusivamente como un proceso interno de ajuste. No es descartable y puede ser uno de los efectos buscados explícita o implícitamente. que proporciona a los gestores públicos un instrumento más eficaz de información y control. mejorando la previsión de resultados. Como herramienta que permite mejorar los resultados de la organización. o se lleva a cabo con la finalidad de producir una incidencia significativa en las prestaciones desde el punto de vista del ciudadano. Cuando los cambios existen. así como algunas peculiaridades organizativas. que puede ser altamente beneficioso e incluso imprescindible como punto de partida. 2. Las cartas de servicio son de fácil elaboración. pero presenta ventajas notorias respecto de otos instrumentos de más compleja implantación. el tipo de relación que se mantiene con otras organizaciones o con los usuarios. La implantación de las Cartas es relativamente sencilla y descansa en lo que la organización hace y en sus propios recursos. No se trata de mejorar actuando de forma independiente. que siendo muy necesarios. Sin duda la introducción de las cartas requiere un cierto periodo de ajuste que reoriente la forma de trabajar de la organización.

Con carácter general se establecen cartas de servicios en todos los organismos públicos dependientes de la AGE en 1999 (RD 1259. (2005): “Evaluando el impacto de la implantación de de la calidad en las Administraciones Públicas. J. 272 . La atención se pone en los estándares del servicio. el Ayuntamiento de York por iniciativa del Jefe de su Concejo elabora en 1989 la primera Carta como una forma de mejorar el desarrollo de las políticas en estrecha relación con los intereses de los ciudadanos. Una iniciativa similar se pone en marcha por el Lothian Regional Council en Escocia. Todas las cartas establecen estándares para los servicios. Aunque según las declaraciones programáticas iniciales las cartas se proponen abrir los servicios e incorporar en ellos a los ciudadanos. normas de acceso y atención al ciudadano. sin embargo. con el objetivo de establecer el principio de la soberanía del consumidor. I.º 298-299. los fallos o el trato inadecuado. En concreto. Este texto ofrece además un análisis en profundidad del desarrollo de las cartas de servicios y de sus consecuencias en la gestión de los servicios públicos de la Comunidad de Madrid. En España la experiencia de las cartas se inicia también en algunas entidades locales catalanas. Portugal. Bélgica. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. También destaca la convicción de que la calidad puede ser mejorada si la provisión del servicio se somete a las condiciones del mercado.Crisis y reforma de la Administración Pública 5. 1993. Origen y difusión de las cartas de servicios en perspectiva comparada  Las cartas de servicios se identifican con las políticas de reforma del sector público iniciadas en Reino Unido por el gobierno thatcherista y continuadas por su sucesor.). 1992. Italia. de 16 de julio). tiene un origen y una dirección muy distintas ya que fueron diseñadas por algunas autoridades locales vinculadas al partido laborista que deseaban dar un nuevo impulso a las políticas locales. indicadores de calidad. John Major. etc. la primera Carta fue aprobada a finales de 1991. Las cartas de servicios han tenido un amplio eco en gran parte de los países europeos (Francia. acercándolos a las pautas del sector privado. La idea de transformar al ciudadano en cliente e individualizar sus demandas y sus características es fundamental. Las cartas de servicios nacieron en Reino Unido  Este apartado está basado en Crespo. 269-295. la eficiencia y la eficacia. Pero cuando John Major anuncia su compromiso de mejorar los servicios públicos y lo vincula al establecimiento de las cartas la idea inicial se abandona. 1992. y Criado. n. facilitando la presentación de quejas y reclamaciones. en la práctica el acento se desplaza hacia la satisfacción del cliente y se abre la posibilidad de obtener reparación por las insuficiencias.6. En concreto. Las cartas de servicios se han utilizado para mejorar la calidad de los servicios públicos ofrecidos a los ciudadanos. El propósito del programa puesto en marcha por Major es transformar radicalmente los servicios. 1994. La idea inicial.2. la accesibilidad y el buen trato. Las Cartas de servicios en la Comunidad de Madrid”. expresando la preocupación por los resultados y la satisfacción del cliente. a iniciativa del entonces Primer Ministro. Pero las diferencias son notables en cuanto a compromisos y derechos del ciudadano.

En general. En concreto. En esa línea. En la Figura 5. tal y como se confirma en el caso español. Teniendo en cuenta la noción anterior. para conseguir unas administraciones públicas más responsables en sus actuaciones. previendo mecanismos de subsanación o compensación en caso de no alcanzar los estándares prefijados. establecieran estándares relacionados con su nivel de rendimiento y la satisfacción de sus usuarios y definieran garantías para facilitar una corrección o compensación en caso de incumplimientos. 273 . aquí se asume que las cartas de servicios son estrategias y documentos escritos orientados al aseguramiento de la calidad de los servicios públicos que concretan garantías para los ciudadanos en tanto usuarios.Calidad y atención al ciudadano como un producto de segunda generación de las políticas thatcheristas de reforma del sector público con el objetivo explícito de transformar radicalmente los servicios ofrecidos por las administraciones públicas. las cartas de servicios intentaron aprehender desde un primer momento la idea según la cual había que desarrollar estrategias que garantizaran unos estándares de calidad en la actuación pública. aunque pueden utilizarse diferentes nociones. enfatizando los resultados y la satisfacción de los clientes y acercándolos lo máximo posible a las dinámicas del sector privado.7 siguiente se observa el origen y evolución de las cartas de servicios. así como las fechas en las que se originaron las intervenciones relacionadas con esta herramienta y la evolución. de manera que las charters pusieron sobre la mesa la necesidad de que las unidades prestadoras identificaran los servicios y sus clientes. se produjo en diferentes contextos político-administrativos casi al mismo tiempo (desde los países angloamericanos a los Estados recién democratizados del sur de Europa) y se mantuvo una casi común denominación para referirse a la herramienta (aunque en este sentido las variaciones quizá hayan sido mayores). según las propias tradiciones político-administrativas. Una primera observación pone de manifiesto que la adopción de las cartas de servicios fue muy rápida (menos de diez años). de manera que su concreción práctica ha presentado estilos variados. se identifican los nombres recibidos en cada uno de los países contemplados. en su caso. los objetivos básicos en el planteamiento original de las cartas de servicios en diferentes países fueron la orientación a los ciudadanos y la responsabilización de los proveedores de los servicios públicos. El desarrollo posterior de las cartas de servicios ha llevado a que su alcance esté matizado por los diferentes contextos en los que se han insertado. de manera que la aspiración original consistió en resolver la fórmula. se extendió la idea de la lógica del mercado acentuando la soberanía del consumidor respecto a la prestación de servicios. La realidad que se identifica aquí como cartas de servicios se ha definido en diferentes contextos con unos matices compartidos que merece la pena considerar. no cabe duda que la expansión de las cartas de servicios ha sido muy notable durante los últimos quince años en diferentes países de nuestro entorno de referencia. y haciéndolo más agradable”. teniendo como perspectiva común la extensión de la lógica de la soberanía del consumidor en la provisión de los servicios. En esa línea. casi mágica: “haciendo más por menos.

Una de las cuestiones más comentadas entre los estudiosos de las reformas administrativas de manera comparada es la diferenciación. así como del timing o la historia del proce