La eficacia de los organismos de control en la

democracia delegativa. Aproximación al problema del
control sobre la administración desde la teoría de la
democracia
por LEONORA COLOMBO
5 de Junio de 2014
www.infojus.gov.ar
Id Infojus: DACF140344

I- Introducción. El problema de la eficacia de los organismos de control.

Una de las herramientas institucionales que suelen utilizarse para garantizar la legalidad de la actividad de la
administración pública y de sus funcionarios consiste en la creación de organismos públicos cuya misión específica es
efectuar este control.

Así, suele sostenerse que la existencia de estos organismos cumple diversas funciones en la erradicación de la
corrupción: preventiva (por ejemplo, a través de la implementación de controles ex ante sobre los actos de relevancia
económica), de detección de hechos irregulares cometidos o en curso (a través de controles sistemáticos y planificados
sobre áreas o procesos específicos, tales como las auditorías, o mediante las investigaciones sobre hechos puntuales
originadas en denuncias de diversas fuentes). Finalmente, los organismos administrativos de control deberían propender
a lograr el castigo de los funcionarios responsables de actos irregulares, a través del impulso de sanciones políticas,
disciplinarias o penales. En nuestro país existen diversos organismos cuya misión específica consiste en controlar el
funcionamiento de la administración pública nacional. Así, la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General de
la Nación son los órganos rectores de los sistemas de control externo e interno respectivamente instituidos por la Ley de
Administración Financiera N° 24.156 (en adelante LAF); la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, integrante del
Ministerio Público tiene como misión específica la investigación de las irregularidades administrativas que tengan lugar
en la administración pública nacional, y la Oficina Anticorrupción, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nación tiene funciones de prevención y asesoramiento en materia de políticas contra la corrupción así
como de investigación de hechos de corrupción.

A primera vista, este variopinto panorama institucional debería indicar al observador ingenuo que, en Argentina, existen
los dispositivos institucionales adecuados para controlar en forma eficaz y razonable la actividad de la Administración.
Así, existen órganos de control interno (SIGEN, UAIs, y OA) y de control externo (AGN y FIA), órganos que dependen del
parlamento (AGN), otros que dependen del Poder Ejecutivo (SIGEN, UAIs y OA) y otros que integran el "órgano
extrapoder" denominado Ministerio Público, órganos que ejercen un control centralizado y otros que se imbrican con
cada jurisdicción o entidad de la administración conformando una verdadera "red de control"; órganos cuyas autoridades
son designadas por los poderes políticos y otros cuyos responsables deben ser seleccionados mediante estricto
concurso; órganos con competencias para efectuar recomendaciones a los poderes políticos, otros que pueden realizar
denuncias penales o impulsar sumarios disciplinarios, otros que pueden constituirse en querella en los procesos penales
y otros que pueden velar por el impulso de la acción pública en dichos procesos y/o en los procedimientos
administrativo-disciplinarios.

Sin embargo, el funcionamiento de estos organismos en materia de prevención, detección y sanción de la corrupción
dista de ser satisfactorio. En efecto, no constituye una afirmación original ni novedosa la de que nuestro país sufre de un
fenómeno estructural de corrupción que abarca a todos los poderes del Estado e involucra a todos los niveles de la
jerarquía administrativa. Esta situación, por otra parte, es pública y notoria y ocupa en forma creciente al debate público.

de corrupción en las más altas esferas del gobierno. Desde los años '80. descripción que brinda algunas explicaciones causales al fenómeno de la falta de eficacia de los mecanismos institucionales de control en nuestro país. tanto política como administrativa y/o judicial? A nuestro entender. el objetivo de este trabajo consiste en intentar reflexionar sobre ciertos aspectos puntuales del fenómeno de la corrupción generalizada y del rol de los organismos de control en ese contexto. sobre todo. Creemos que es más fructífero en términos teóricos intentar analizar el fenómeno estructural de la ineficacia de los controles sobre la administración intentando comprender cuál es el lugar y la función de este control en la democracia. Pero siempre se siguió sosteniendo que el período de crecimiento de las democracias era transitorio.están condenados al fracaso? En segundo lugar.Frente a este escenario.indudable. creemos que el germen del problema no se encuentra en la moral individual de los funcionarios y/o gobernantes . en tanto que las jóvenes democracias son "poco institucionalizadas". o por qué el organismo tiene las competencias que tiene . se encuentran institucionalizadas.sean cuales sean las competencias que la ley les otorga y/o su ubicación institucional . "inmaduras" o "en vías de consolidación". c) Nada indica que las nuevas poliarquías se transformen en viejas poliarquías por un proceso natural de desarrollo. y que debía llevar a otro estadio distinto de madurez de la democracia representativa. pero no entenderemos por qué esto es así. estos interrogantes. Sus afirmaciones pueden reducirse a lo siguiente: a) La poliarquía (o sea el régimen político que denominamos comúnmente democracia) es el resultado histórico de la confluencia de tres corrientes de pensamiento y de teoría política que son. el análisis de O´DONNELL brinda una potente y clara descripción del modo del ejercicio del poder en Argentina. . En efecto. incompatibles entre sí: las corrientes republicana. en última instancia a una misma pregunta: ¿por qué las conductas corruptas gozan de impunidad. este análisis es imprescindible pero no nos brindará explicaciones causales del fenómeno sino descriptivas. O'DONNELL hace algunas afirmaciones que invitan a la reflexión y abren nuevos campos de análisis para la teoría democrática. II . b) Las nuevas poliarquías se diferencian de las viejas en que contienen una distinta proporción de esos tres componentes.y no tiene las que no tiene. requieren explicaciones también estructurales. intentaremos aproximarnos a un problema que es. el que desvela en mayor medida a los convencidos demócratas y republicanos que intentan enfrentar el flagelo de la corrupción: ¿Por qué la existencia . En consecuencia. a partir de la instauración de regímenes democráticos en América Latina y más tarde en el este de Europa. sin duda. la teoría política ha trabajado frecuentemente con un concepto: las viejas democracias (las europeas y la de Estados Unidos) son democracias "institucionalizadas". ¿Por qué. dado que estos organismos existen. que hacen referencia a fenómenos estructurales. Esta imagen del crecimiento orgánico de las democracias supone que todos los regímenes democráticos tienen una vía de desarrollo que termina en el mismo lugar: el modelo de las democracias representativas existente en Europa y Estados Unidos. cuentan con recursos físicos y materiales y desarrollan una cuantiosa actividad que se refleja en la emisión de cientos de informes por año. y qué características adquiere en el particular tipo de democracia que existe en Argentina. Esto dio lugar al auge de los estudios sobre transiciones a la democracia (2) y más tarde a los de consolidación de las democracias (3). Los regímenes que no tienen las características de éstos estarían "moviéndose" en ese sentido. tienen normas que los regulan. Contra esta visión organicista de las democracias. ¿Es concebible la existencia de organismos administrativos que desarrollen una labor eficaz en la lucha contra la corrupción o todos . sin analizar por qué estos diabólicos personajes parecen proliferar en los gobiernos de distinto signo político ni. cuál es la raíz de la fenomenal impunidad de que gozan. por ejemplo. la proliferación de escándalos y la existencia de deficiencias en los servicios públicos directamente vinculadas con el desvío de fondos estatales que han provocado decenas de muertos no generan una reacción de indignación popular que haga funcionar el mecanismo de la rendición de cuentas y ayude a controlar la proliferación de este nefasto fenómeno? Ambas cuestiones conducen. intentaremos abordar los interrogantes que hemos planteado utilizando algunos de los conceptos desarrollados por el politólogo argentino GUILLERMO O'DONNELL (1) para caracterizar a las "democracias delegativas".explicación que no por frecuente deja de ser simplista y que se agota en la afirmación de que estamos en manos de una banda de maleantes dispuestos a cualquier tropelía. en varios puntos. "maduras" o "consolidadas".Democracias delegativas y accountability. su eficacia en el control de la corrupción parece ser tan baja? Esta pregunta nos lleva a otras: ¿La falta de eficacia es un problema de estos organismos o es un problema endémico del sector público? En otras palabras. pero esta institucionalización es distinta a la de las viejas poliarquías representativas (4). Así. En nuestra opinión. liberal y democrática. La primera pregunta se relaciona con la eficacia de los organismos de control. inestable. podremos entender. En efecto. Tampoco creemos que el problema de la falta de efectividad de los organismos de control pueda desentrañarse desde el análisis aislado del funcionamiento y/o de la normativa de alguno de ellos exclusivamente. y d) Las nuevas poliarquías pueden ser muy estables en el tiempo. que los más de doscientos informes anuales que ha realizado la AGN durante 2012 han tenido un bajísimo impacto en la lucha contra la corrupción.

El componente liberal se caracteriza por una fuerte distinción entre lo público y lo privado. en los regímenes delegativos: a) La mayoría elige a un líder que. La diferencia entre lo público y lo privado que estas corrientes defienden es la base de la idea de representación: los ciudadanos que viven en la esfera de lo privado son representados por los gobernantes que desarrollan sus actividades en el mundo de lo público. sin limitación alguna. la visión individualista de la defensa de los derechos de las personas frente a la autoridad del Estado y la consagración de las libertades civiles y políticas modernas. las nuevas poliarquías tienen un fuerte componente democrático y débiles componentes liberal y republicano. En tercer lugar. La diferencia se funda en dos concepciones totalmente distintas del poder y de su ejercicio. ni la existencia de derechos inviolables por el gobierno. el poder se otorga en el marco del contrato de mandato en torno a políticas determinadas y ese mandato debe ser respetado por el gobernante (componente representativo). El segundo componente de la poliarquía es el republicano. Democracias representativas y delegativas. Asimismo. La accountability tiene dos dimensiones: una vertical (la rendición de cuentas de los gobernantes a los gobernados que se realiza al momento de las elecciones) y otra horizontal (la existencia de agencias independientes dentro del gobierno que controlen el cumplimiento de las leyes y que los gobernantes persigan los intereses públicos y no intereses privados o personales suyos o de terceros). si bien ambas contienen los componentes liberal. tienen fuertes componentes liberal y republicano. Por el contrario. a diferencia del liberalismo y el republicanismo. en las democracias representativas la accountability (o rendición de cuentas) es un elemento central del régimen político. es soberano y tiene poder absoluto para decidir en todos los aspectos de la vida colectiva. el principio del imperio de la ley como garantía de los derechos de los particulares y de la sujeción estricta del gobierno al rule of law ocupa un lugar central en estas democracias. Además.tiene una muy baja obligación de rendir cuentas de sus acciones. para la concepción democrática "pura". Es importante señalar que la diferencia entre la democracia representativa y la democracia delegativa no radica en la virtud de los gobernantes. republicano y democrático stricto sensu. En este sentido. la ley es la voluntad de la mayoría y puede ser modificada por esta cuando lo considere pertinente. En consecuencia. Es más. propicia el gobierno de hombres virtuosos y propugna el encauzamiento del ejercicio del poder dentro del imperio de la ley como columna vertebral del régimen político. Para la democracia representativa el poder debe ser por esencia acotado (componente liberal). En consecuencia. El poder se entiende como esencialmente limitado y sujeto a estrictas reglas en su ejercicio.O´DONNELL sostiene que nuevas y viejas democracias se diferencian en que. el componente democrático hace un aporte central a la poliarquía. que él denomina representativas. Tampoco la existencia de minorías que deban ser protegidas de las decisiones mayoritarias. La idea del contrato de representación de distintos intereses es reemplazada por otra distinta: el gobernante electo por la mayoría encarna e interpreta los intereses de la nación. el conjunto de ciudadanos. Esta tradición filosófica y política también defiende una fuerte distinción entre lo público y lo privado. en la mayor parte de los casos creen genuinamente estar gobernando en interés de la nación. la idea misma de representación se basa en el concepto liberal de contrato entre ciudadanos y gobernantes. En las democracias delegativas el demos inviste al gobernante con el poder y la misión de perseguir los intereses públicos en la forma en que lo entienda adecuado. al instaurar la regla de la mayoría: el demos. el gobernante . no defiende la distinción entre la esfera pública y la privada. la democracia. Esto genera que la idea básica de representación sea reemplazada por la de delegación. ejercerse en estricto cumplimiento de la ley y con muy bajo grado de discrecionalidad (componente republicano) y en el marco de una clara diferencia entre intereses públicos y privados (ambos). quienes deben rendir cuentas de los actos que cumplen en virtud de esa representación. Por ultimo. Las viejas poliarquías. O'DONNELL sostiene que estos tres componentes coexisten con distinto peso específico en viejas y nuevas poliarquías. Los gobernantes "delegativos" no son canallas empecinados en avasallar los principios de la representación.quien por definición actúa en pos del interés del demos . Su voluntad define el interés público y lo lleva a cabo de la manera que cree más conveniente. . Por el contrario. el peso relativo de cada uno de ellos es distinto. por su superior entendimiento de los intereses colectivos se transforma en el enunciador e interprete de los mismos.

"los presidentes de las democracias delegativas han nacido de las crisis y en un sentido siguen viviendo de ellas. no hay idea de mandato respecto a políticas específicas puesto que el gobernante es electo para definir qué políticas son las más apropiadas al bien de la mayoría. mociones de censura. controles internos y externos a la administración. Las agencias de control deben tener como misión la publicidad y la amplia difusión de sus informes y hallazgos. A modo de síntesis. anular o reducir las competencias de los organismos de control. calidad y oportunidad de la información pública que producen. existe un amplio convencimiento respecto a que "ese es el modo en que funciona el mundo". no especialista en gestión pública. ignorar o incluso eliminar a las agencias no electas que pretenden cuestionar. e) La legitimidad que se desprende de haber obtenido una mayoría del voto popular autoriza al gobernante a desoír. b) En consecuencia. c) Los controles internos o externos al gobierno que limitan o cuestionan las decisiones del gobernante son vistos como interferencias u obstáculos en la consecución del supremo interés colectivo. La existencia y persistencia de la crisis es central para la supervivencia de las democracias delegativas. Las competencias y los límites del accionar de estas agencias siempre son cuestionados. si esas denuncias administrativas no tienen tratamiento en el poder legislativo o el judicial. El gobernante electo tiene la suprema responsabilidad por resolver los acuciantes problemas de la nación y esa tarea no puede ser obstaculizada por los "formalismos" de los organismos técnicos de control. sobre la que se basa la proclamada necesidad de contar con poderes extraordinarios. de poco sirve que existan agencias administrativas que denuncian ilícitos si éstos no son luego castigados en los tribunales o por el parlamento. así como la hostilidad a los "estorbos" que plantean las instituciones de control y de accountability" (5) Como consecuencia de lo expuesto. criticar o castigar las conductas de los funcionarios electos. sea ampliamente accesible y comprensible para un ciudadano "común". etc). Existe una expectativa general respecto a que quienes gobiernan se beneficien en su patrimonio personal y otorguen beneficios a familiares. Si bien en un nivel formal estas conductas son reprochadas. c) La existencia de un aceptable sistema de agencias de control no abarca a una institución analizada en particular sino a un conjunto interconectado de agencias: sistema judicial (en todas sus instancias). seguramente agudizada. la agencia administrativa se torna extremadamente vulnerable a las presiones tendientes a acallar las denuncias. estos "pecadillos" le son perdonados y raras veces cuestionados. controles legislativos de tipo político (juicios políticos. En consecuencia. Incluso cuando la sensación de la crisis ha disminuido. El lenguaje de la crisis . Al mismo tiempo. en las democracias delegativas se cumple con la dimensión vertical de la accountability (rendición de cuentas al momento de las elecciones) pero la dimensión horizontal es extremadamente débil. Por ejemplo.es una constante de estos discursos. No es suficiente con la afirmación formal del carácter público de la información producida. allegados. con la severa advertencia de que si se abandona el camino que proponen ella resurgirá. La última justificación de la existencia de los sistemas de control se encuentra en esta función de producción de información pública veraz y accesible y este aspecto no puede ser dejado . puesto que es de allí de donde el líder extrae parte de su legitimidad. la existencia y buen funcionamiento de los organismos de control constituye un proceso conflictivo. intentan constantemente reavivarla. Esto implica que los gobernantes electos intentan sistemáticamente cooptar. además es necesario que esta información circule efectivamente. producto de la tensión estructural e intrínseca que existe entre la concepción del poder que subyace al régimen y la existencia de controles intragubernamentales efectivos. donde se observan avances y retrocesos. d) No hay una clara distinción entre intereses públicos y particulares.b) En consecuencia. d) Finalmente. es fundamental analizar a los sistemas de control en función de la cantidad. amigos o partidarios.la pasada y la que se dice que vendrá si se abandona el camino emprendido . A modo de conclusión podemos resaltar los siguientes puntos: a) En las democracias delegativas existe una tensión innata entre la concepción del poder instalada socialmente y la existencia de mecanismos de control de la Administración independientes y efectivos. f) Las democracias delegativas surgen a partir de graves crisis económicas y políticas que aquejan al país y brindan el marco para el surgimiento del líder salvador. Si el líder se desempeña satisfactoriamente en su misión de definir el bien público. si es que estos existen formalmente.

al igual que en el caso de los organismos de . en la práctica el Colegio está compuesto por siete miembros con similares facultades. Pese a que en el espíritu del art. Es de destacar que el fracaso del control interinstitucional en nuestro país no es exclusivamente atribuible a los organismos administrativos de control. oportunidad.fueron propuestos por el partido de gobierno. dependen jerárquicamente de las máximas autoridades de los organismos y entidades a los que deben controlar. 107 inciso c) de la LAF dispone que el primer organismo debe informar a la ciudadanía (11). En la práctica.llegan a una condena (6). continúa rigiéndose por la primigenia regulación legal. Adicionalmente. Si las observaciones son desoídas el organismo no cuenta con ninguna herramienta para tornarlas eficaces.156. y los Auditores Internos. Señalaremos tan sólo que. ni la SIGEN ni las UAI publican sus informes.que conforman el "sistema de control interno" regulado por la Ley 24. En este trabajo nos concentraremos en los organismos administrativos de control y no abordaremos la profunda problemática de la independencia y eficacia de los tribunales encargados de castigar los hechos de corrupción. No abordaremos en este trabajo el análisis pormenorizado de las debilidades intrínsecas de cada organismo. Esto hace que la fuerza política que ocupa el Poder Ejecutivo esté en condiciones de formar la voluntad del órgano de control. c) Carencia de facultades para solicitar la suspensión de los efectos de actos lesivos. y de éstos son menos aún los que . 85 de la Constitución reformada. la Auditoría esté condenada a realizar "autopsias legales" sobre los expedientes que han afectado el patrimonio de la Nación (9). III . la falta de colaboración con la auditoría no trae aparejada ninguna sanción para los funcionarios responsables.órgano de asistencia técnica del Congreso -. La Auditoría General de la Nación (AGN) fue creada por la Ley 24. Su principal problema es la falta total de independencia respecto al Poder Ejecutivo. La Oficina Anticorrupción fue creada en el año 1999 por una modificación de la Ley de Ministerios. la Oficina Anticorrupción y la Fiscalía de Investigaciones Administrativas dependiente del Ministerio Público. accesibilidad para el lego y accesibilidad física.156. Los principales organismos de control son la Auditoría General de la Nación . Al momento de la sanción de la Ley 24. como se señaló durante le debate parlamentario de la LAF. pese a que el art.de lado a la hora de evaluar su funcionamiento. Esto provoca que. b) Carencia de facultades para efectuar controles ex ante o concomitantes. ni con la de solicitar allanamientos. secuestros u otras medidas cautelares a la justicia. En suma. Ninguno de ellos tiene estabilidad.156 el órgano de control externo fue privado de las facultades de control previo con que contaba el Tribunal de Cuentas de la Nación. dos años más tarde fue incluida en el art. Esto demuestra el bajo nivel de accountability horizontal que existe en nuestra democracia. El marco jurídico y las principales debilidades de estos organismos han sido recientemente relevados en el Informe correspondiente a la Cuarta Ronda de Evaluación del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC)(7). Su principal debilidad. Sin embargo.luego de un lapso promedio de once años por causa . cuatro de los cuales . la rendición de cuentas requiere la actuación concatenada de diversos órganos. impulsar las acciones de recupero de perjuicio patrimonial o las acciones administrativas para la determinación de responsabilidad disciplinaria de los funcionarios. La AGN no cuenta ni con la facultad de imponer multas con que contaba el TCN. el Síndico General es designado y removido discrecionalmente por el Presidente de la Nación. 85 CN la AGN debe ser conducida por la oposición. efectuar denuncias penales. su permanencia en el cargo depende de la buena voluntad de aquéllos funcionaros sometidos a su control (10). pese a que la misma es en muchos aspectos incompatible con las disposiciones constitucionales (8). La Sindicatura General de la Nación y las UAIs conforman el sistema de control interno del Poder Ejecutivo.La situación de los organismos de control en Argentina La actuación de los organismos de control de la administración pública parece tener un debilísimo impacto en la prevención y sanción de los actos de corrupción. En efecto. incluido necesariamente el poder judicial. si bien dependen "técnicamente" de la SIGEN. son pocos los casos que llegan a los tribunales.la mayoría . Bajo el régimen actual la AGN sólo efectúa "recomendaciones" al Poder Ejecutivo. y a lo sumo comunica sus informes a los restantes organismos de control. la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de Auditoría Interna . los organismos que conforman el sistema de control interno del Poder Ejecutivo carecen totalmente de eficacia en la tarea de prevención y sanción de la corrupción. d) Carencia de competencias para obtener la información necesaria para realizar las auditorías frente a la resistencia de los funcionarios responsables. A modo de apretadísima síntesis repasaremos algunos de los principales problemas que afectan su funcionamiento. Las principales debilidades que afectan la eficacia de la labor del organismo son: a) Falta de independencia respecto al partido de gobierno. El organismo tiene la misión de prevenir e investigar hechos de corrupción. como hemos señalado más arriba. conforme a un estudio realizado sobre diversas causas de corrupción. Esto obliga a analizar la información en base a los criterios de relevancia.

Al mismo tiempo. el diseño de su órgano de conducción conduce a que. Por ejemplo. sino regular su actividad de tal modo de tornarla totalmente inocua. ya que. medidas de prueba o cualquier otro acto procesal anterior al desistimiento definitivo de la acción por parte del fiscal de grado. en voz baja y sin grandes enunciados . el organismo continúa existiendo aparentemente inmodificado. alineado claramente con el partido de gobierno.156 crea un sistema de control que es en apariencia extremadamente ambicioso. si éste fuese el caso. la modificación a la Ley de Ética Pública aprobada por Ley 26. pero ha sido vaciado de buena parte de sus contenidos. prevenir o sancionar este fenómeno. en un Congreso que cuenta con mayoría oficialista.al tiempo que varias de sus competencias fueron puestas en discusión a raíz de la emisión de la Resolución 147/08 del Procurador General . la Procuración del Tesoro de la Nación también ha sostenido una interpretación sumamente restrictiva de las facultades de la FIA. la lucha por la eficacia de los organismos se desarrolla "en los márgenes". la estrategia de la . así como las de lograr la colaboración compulsiva de los funcionarios reacios. al sancionarse la Ley 24. 49 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y en el art.en ese momento el Dr. el poder opone una sutil pero tenaz resistencia a la actividad de los organismos de control. En los últimos años esta independencia se ha visto mermada por la vacancia de varios de sus cargos de conducción . Guillermo"(14).857 (12) pone en serio riesgo la posibilidad de continuar este trabajo. no incluirá el empoderamiento para analizar la conducta de estos mismos funcionarios. Pero si la corrupción estructural tiene su núcleo en los altos niveles de gobierno. 3 del Reglamento de Investigaciones Administrativas (Decreto 467/99). coarta y neutraliza la actividad de los organismos de control. podría generarse una reacción adversa en la opinión pública . La Resolución intentó limitar la facultad de la FIA para asumir la acción penal en los casos judiciales que no se habían iniciado por su denuncia y para intervenir en cualquier causa en materia de medidas cautelares.el poder recorta. si bien su marco jurídico ha variado a lo largo de los años. Por otra parte. Por otra parte. En cuanto al sistema de control interno. Adicionalmente. formalmente. la OA había desarrollado durante los últimos años una interesante tarea en términos de detección de conflictos de intereses. En efecto.que se encuentran cubiertos en forma interina por funcionarios designados por la Procuración General y sujetos a su buena voluntad para la continuidad en el cargo . su creación se remonta al año 1962.Los organismos de control en la democracia delegativa La breve enumeración efectuada de las debilidades que afectan a los distintos organismos nos permite percibir que el lugar del control se ha convertido. por el contrario. el organismo cuenta con facultades para realizar investigaciones ex post. por lo cual carece de independencia frente a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo. y pese a la facultad reconocida en el art. pero no tiene ninguna competencia para impulsar la corrección de las irregularidades o la sanción a los responsables. la AGN sea dirigida por funcionarios propuestos por ese mismo partido. toda su actividad debe desarrollarse en el espacio de libertad que los altos funcionarios gubernamentales le otorguen pero que. Righi. donde el alto tribunal afirmó que el organismo podía intervenir con las mismas facultades en las causas iniciadas por su denuncia o en las que tuviesen otro origen. radica en que depende en forma directa del Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Es este un mecanismo de evasión del control más perverso y al mismo tiempo mucho más efectivo que el ataque frontal o la eliminación de los organismos. En lugar de esto.control interno. lo que los gobernantes de la democracia delegativa pretenden no es hacer desaparecer a los organismos de control. el conflicto desatado a partir del 2008 en torno a sus competencias es un excelente ejemplo de la lucha larvada por minimizar los efectos de la actuación de los organismos de control que caracteriza a las democracias delegativas: así. si bien la Ley 24. negándole la competencia para intervenir en aquéllas actuaciones que no se hubieren iniciado por su denuncia (15).tal como parece haber pasado con el declamado proyecto de la "democratización de la Justicia". la primera de estas pretensiones fue rechazada por la Corte Suprema en la causa "Moreno. goza de total independencia frente al Poder Ejecutivo puesto que se encuentra en la órbita del "órgano extrapoder" Ministerio Público y su titular es designado por concurso público y abierto. En cuanto a la FIA. Así. como es evidente. No es esta una lucha descarada ni abierta. no cuenta con ninguna competencia para controlar.e incluso de manera engañosa . o en los detalles que regulan la competencia y la interrelación entre ellos. IV . o entre ellos y el Poder Judicial. en una arena plagada de tensiones estructurales. o a los de los gobiernos anteriores. en la práctica ninguna de sus ramas (interna y externa) es eficaz para detectar la corrupción y promover su sanción. Luego de diversos fallos adversos a la FIA (13).156 el sistema de control externo perdió las cuestionadas facultades "jurisdiccionales" con que contaba el Tribunal de Cuentas. En efecto. La OA y la FIA no se encuentran en mejor situación: la dependencia institucional de la OA y el modo de designación de sus autoridades implica que sólo sea eficaz para controlar o a los funcionarios de los escalones medios y bajos de la jerarquía administrativa. Paralelamente. Es un órgano que. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas es el más antiguo de los organismos de control existentes. la insidiosa modificación de la Ley de Etica Pública que ha coartado la posibilidad de analizar conflictos de intereses es una muestra más de cómo. desde su propia génesis está condenado a la intrascendencia: ¿puede pretenderse que los inferiores jerárquicos controlen eficazmente a los funcionarios superiores de los que depende el mantenimiento de sus fuentes de trabajo? En consecuencia. en nuestro sistema político.

ADAM ET AL. Revista Agora N° 5. justificar su propia existencia y reproducción. el proceso de neutralización de los organismos de control se remonta. tampoco pueden atribuirse a la mala fe o la vileza de los gobernantes. Editorial Paidós. Notas al pie: 1)O'DONNELL. y una evaluación fría de sus efectos concretos en la prevención de la corrupción y la responsabilización de los funcionarios que han actuado en forma irregular.neutralización de los organismos es mucho más aviesa: los organismos de control existen y funcionan habitualmente. LINZ. estabilidad y protección en el ejercicio de los cargos. disponible en www. son los propios organismos los que construyen el relato de la apariencia del control: cantidad de informes producido por año.es.o incluso seriamente impulsada . momento en el cual el nuevo régimen tuvo el apoyo de las dos fuerzas mayoritarias. PRZEWORSKI. 1991. Democracia Delegativa. Buenos Aires. Consejo Latinoamiericano de Ciencias Sociales. 2)Ver. las deficiencias en el ejercicio del control no pueden atribuirse a la inoperancia. Tampoco ha de suponerse por su propia existencia que colaboren sustancialmente en esta misión.por los organismos de control de la administración. Revista Desarrollo Económico N° 156. deben.marzo de 2000. al menos. Revista Agora N° 8. Buenos Aires. GUILLERMO. permite percibir que toda esta actividad es. . laissez passer". Revisando la democracia delegativa (2010). Así. por ejemplo. 1997. enero . Teoría democrática y política comparada. proyectos. Julio-Septiembre de 1990. Los límites de la democracia.escenariosalternativos. y en particular. mientras siga siendo comúnmente aceptada la falta de distinción clara entre res publica y res privada. Editorial Paidos. Desde ese momento. Alianza Editorial. inconducente. De hecho. Lo que el análisis de la democracia delegativa nos indica es que la única posibilidad de control sustantivo del ejercicio del poder debe surgir desde fuera del poder. recomendaciones. sino que es el directo resultado del modo en que se ejerce el poder en nuestro país. En suma. 3)Ver. en www. Democracia Sustentable. Otra Institucionalización. en su mayor parte. publicaciones varias. etc. el informe La democracia en América Latina. aún conociendo perfectamente sus propias debilidades y limitaciones. todos han tenido la misma actitud frente a los organismos y la misma demanda: "laissez faire. JUAN. Sólo un minucioso análisis de los complejos procedimientos que llevan a cabo los distintos organismos. En Contrapuntos.y que luego aplique las normas en este sentido (auténtica independencia respecto al partido de gobierno de todos los funcionarios con misiones de control. La tercera conclusión es la más problemática: si la inoperancia de los organismos de control no surge de ellos mismos o de un error en su diseño institucional. negligencia o mala fe de los auditores. si hubiese irregularidades seguramente los organismos de control harían algo al respecto"). la eficacia de los organismos no se incrementa por la voluntad de los propios auditores. libertad de decisión para elegir qué materias y a qué funcionarios investigar.156. sin embargo. no es suficiente la existencia de ciertas organizaciones del tercer sector o referentes políticos o sociales que denuncien la acción del gobierno: no habrá control eficaz del poder en tanto y en cuanto nuestra sociedad siga entendiendo que los caracteres de la democracia delegativa son los propios de un gobierno legítimo. Accountability Horizontal.org. invierno de 1996. En segundo lugar. Transiciones a la democracia. Enmarcar este conflicto del control dentro del análisis de la democracia delegativa nos permite extraer valiosas conclusiones. La funcionalidad de los organismos de control a un régimen que en realidad carece de todo control sustantivo y eficaz es muchas veces fomentada por los propios organismos que. 1985.reis. La quiebra de las democracias. Buenos Aires. como toda burocracia. por ejemplo.cis. en Revista Española de Investigaciones Sociológicas N° 51. manteniendo una apariencia de control que no hace otra cosa que legitimar las acciones gubernamentales ("después de todo. Buenos Aires. acceso irrestricto a toda la actividad gubernamental y facultades para realizar e impulsar acciones judiciales y administrativas). sólo cuando la sociedad demande cuentas a sus gobernantes y eleve los estándares de la accountability el poder dejará de gozar de la total impunidad que hoy lo ampara. 1998. AAVV. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Volumen II. a la sanción de la Ley 24. 2004. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Por otra parte. es difícil concebir que sea el propio sistema político el que adopte las medidas para dotar a los organismos de condiciones institucionales que les permitan desarrollar su tarea en forma eficaz . En suma. indistinción que el léxico popular ha definido con meridiana franqueza: "roban pero hacen". se han sucedido gobiernos de distinto tinte político e ideológico. Sin embargo. verano de 1998. Cuarta Parte. recursos humanos y materiales dedicados a las actividades de control. no debe esperarse que la lucha contra la corrupción sea liderada . En primer lugar.

op. 9) Ver la exposición del Diputado CRUCHAGA en la sesión del 20 de noviembre de 1991. Enrique Raúl". 4 de la Ley). Abaco de Rodolfo Depalma. 246:593 entre otros. Análisis doctrinario y jurisprudencial. 5)O´DONNELL. PABLO (coord) Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. 8) Para un análisis de las incongruencias entre el art. la falta de especialización de los operadores y la complejidad de los casos. El informe sostiene que estos procedimientos obstruccionistas no son adecuadamente corregidos ni mensurados por los jueces. Es de señalar que el nuevo régimen se encuentra en vías de ser reglamentado y sus efectos recién podrán ser plenamente apreciados una vez que se haya puesto en práctica. 7) Informe disponible en http://www. Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal.. Diario de Sesiones. Consideramos más adecuada la postura original del trabajo "Otra Institucionalización". Gerardo Rubén c/ SIGEN s/ Decreto 378/05".. La sentencia de primera instancia fue dictada por el Juzgado Federal de Comodoro Rivadavia el 29 de septiembre de 2006 y la de la Camara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia es del 21/08/08.pdf. los jueces intervinientes consideraron razonable que la SIGEN no publicara sus informes arguyendo que se encuentra regulada solamente por las normas de publicidad de la información contenidas en el Decreto 1172/03. DANIEL (dir) y MANILI. Ed.oas.".org/juridico/pdfs/mesicic4_arg_proc. y según la opinión de numerosos expertos. Ed. la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE) con el objetivo de analizar las causas de la gran cantidad de expedientes que finalizan con la declaración de prescripción de la acción penal por el paso del tiempo. 85. c/ Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco s/ Ordinario".pdf. con comentario de GUSTAVO SILVA TAMAYO. Los jueces intervinientes declararon la inconstitucionalidad de las normas que establecen que los auditores internos son funcionarios extraescalafonarios privados de estabilidad. "Revisando la. Op.534.htm.). Buenos Aires. Disponible en www. A esto se suman. Auditoría General de la Nación.. 85 CN y la Ley 24.XLVI 15)PTN.156 ver BARRA. 1° edición.ar/IMAGENES/00_obras_actual/SeparataOK. 13)Por ejemplo. GUILLERMO. 4552. en la capacidad de estos regímenes de lograr un grado de institucionalización relevante pero de contenido diferente al existente en las democracias representativas. Sentencia del 27/04/2010. justamente. Tratado de Derecho Administrativo. la información que se brindará a partir de la vigencia del nuevo régimen será sustancialmente menor a la que exigía anteriormente la OA (por ejemplo. la recaída en "Albistur. Ver el informe completo "Los procesos judiciales en materia de corrupción. pág. Expte. GUILLERMO. 719 y ss. que en muchos casos asumen como única estrategia la interposición de recursos con efectos dilatorios para luego solicitar la declaración de la prescripción por violación del principio de plazo razonable. RODOLFO. Sala II.org/juridico/spanish/mesicic4_inf. la carencia de recursos. LEANDRO. 11) Esta cuestión también fue analizada por la justicia en la causa "Morales. En consecuencia. Dictámenes 243:412. Buenos Aires. Carlos. conviviente e hijos puesto que los mismos no integran las declaraciones impositivas del contribuyente/funcionario). cit. M. publicada en La Ley 2010-C. Separata a SABSAY. tomo 4.hammurabi. CONTENIDO RELACIONADO . (Ver O´DONNELL. 12) Esta norma equipara las declaraciones juradas que deben presentarse ante la OA con las declaraciones impositivas que los contribuyentes obligados deben presentar ante la Administración Federal de Ingresos Públicos (ver art. Comentario al art. 669 14)Sentencia del 8 de mayo de 2012. 2010.com. no se incluirían los bienes de conyuge. pág. señala que el tiempo promedio que insume el trámite de una causa judicial por corrupción en Argentina es de más de once años. 6)Un estudio llevado a cabo por la Oficina de Coordinación y Seguimiento en Materia de Delitos contra la Administración Pública de la Procuración General de la Nación (OCDAP). En una decisión que no compartimos. "Revisando la democracia delegativa". entre los que pueden señalarse la actitud de las defensas de los imputados. Los tiempos del proceso. y DESPOUY. sentencia del 2 de agosto de 2011. Estado de situación". Cit. Hammurabi. donde se ponía el acento.4)Cabe destacar que en sus últimos trabajos O´DONNELL se inclina por la postura opuesta sosteniendo que las democracias delegativas son refractarias a la institucionalización. Los autores del informe atribuyen esta injustificada dilación a varios factores. Disponible en http://www.oas. 10) La falta de independencia de los auditores internos fue analizada en la causa "Padin. Ambas se encuentran publicadas en Revista Rap N° 368. como factores que impiden el normal desarrollo de los procesos.

de alcance general .857. 22/1994. CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA.Legislación ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL. LEY 24. Vigente. Vigente. de alcance general CONSTITUCION NACIONAL. 5/5/1999. de alcance general REGLAMENTO DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS. Constitución Nacional. 30/1992. DECRETO NACIONAL 467/1999. 5/2013. Vigente.156. Vigente. de alcance general CARACTER PUBLICO DE LAS DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES INTEGRALES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS LEY 26.