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Revista Institucional de la

Defensa Pblica
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Publicacin propiedad del Ministerio Pblico de la


Defensa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Repblica Argentina. Edificio Dr. Arturo Enrique
Sampay, Mxico 890 (1097) CABA.
El contenido y las opiniones vertidas en cada uno
de los artculos son de exclusiva responsabilidad de
sus autores.

ISSN 1853-5828

Ao 6
NMERO 10
SEPTIEMBRE
DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pblica de la ciudad autnoma de buenos aires

Director
DR. Horacio Corti

Coordinadora del nmero


Dra. LAURA TARBUCH

Defensor General
Dr. Horacio Corti
Defensora General Adjunta
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario
Dra. Graciela Elena Christe
Defensor General Adjunto
Penal, Contravencional y de Faltas
Dr. Luis Esteban Duacastella Arbizu
Fuero Contencioso Administrativo y Tributario
Defensora ante la Cmara de Apelaciones N 1
Dr. Fernando Lodeiro Martnez
Defensora ante la Cmara de Apelaciones N 2
Dra. Mariana Beatriz Pucciarello
Primera Instancia
Defensora N 1
Dra. Alejandra Lorena Lampolio
Defensora N 2
Dr. Pablo A. De Giovanni (I)
Defensora N 3
Dra. Mara Lorena Gonzlez Castro Feijo
Defensora N 4
Dra. Cecilia Gonzlez de los Santos
Defensora N 5
Dr. Ramiro Joaqun Dos Santos Freire
Defensora N 6
Dr. Javier Indalecio Barraza
Fuero Penal, Contravencional y de Faltas
Defensora ante la Cmara de Apelaciones N 1
Dr. Gustavo Eduardo Aboso
Defensora ante la Cmara de Apelaciones N 2
Dr. Emilio Antonio Cappuccio
Primera Instancia
Defensora N 1
Dra. Patricia Beatriz Lpez
Defensora N 2
Dra. Silvina Noem Npoli
Defensora N 3
Dra. Mara Andrea Piesco
Defensora N 4
Dr. Sebastin Zanazzi
Defensora N 5
Dr. Francisco J. Malini Larbeigt
Defensora N 6
Dra. Marcela Mara Amelia Paz

Defensora N 7
Dr. Marcelino N. Civitillo
Defensora N 8
Dr. Matas Becerra (I)
Defensora N 9
Dra. Andrea Demarco (I)
Defensora N 10
Dra. Mara Florencia Zapata
Defensora N 11
Dra. Mariana Salduna
Defensora N 12
Dr. Federico Enrique Stolte
Defensora N 13
Dra. Paula Lagos
Defensora N 14
Dr. Sergio J. Pistone
Defensora N 15
Dr. Miguel Talento Bianchi
Defensora N 16
Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin
Defensora N 17
Dr. Diego Calo Maiza (I)
Defensora N 18
Dr. Juan Ignacio Cafiero
Defensora N 19
Dra. Bibiana Marys Birriel Moreira
Defensora N 20
Dra. Marina Recabarra
Defensora N 21
Dra. Mara Lousteau
Defensora N 22
Dr. Christian Federico Brandoni Nonell
Defensora N 23
Dra. Claudia Anala Rodrguez
Defensora N 24
Dra. Mara Laura Giusepucci
Secretara General de Acceso a la Justicia
Dr. Mauro Riano
Secretara General de Administracin
Lic. Jorge Costales
Secretara General de Coordinacin Tcnica
Dr. Javier Jos Telias
Secretara General de Asistencia a la Defensa
Dra. Marcela Milln
Secretara General de Planificacin
Dr. Francisco M. Talento

ndice

EDITORIAL

11

Documento preliminar del MPD de la CABA: Defensa Pblica


y Justicia Social Urbana.

25

Captulo 1:
DISCUSIONES SOBRE EL DERECHO A LA CIUDAD Y LAS POLTICAS
URBANAS

27

Derecho a la ciudad: enfoques y herramientas para los desafos de la justicia social en una centuria urbana.
Dra. Lorena Zrate

36

Dimensiones del derecho a la ciudad y estndares de integracin sociourbana. Hacia una construccin territorial igualitaria.
Dr. Jonatan Baldiviezo, Lic. Catalina Marino y Dra. Laura Tarbuch

55

El acoso de la mercantilizacin y la propiedad privada al


Derecho a la Ciudad
Dr. Pedro Prez

67

Desarrollo urbano y movilizacin del suelo ocioso. Oportunidades y desafos para la planificacin de las ciudades del pas.
Dr. Luis Baer

77

Ciudades Latinoamericanas: representaciones de la segregacin y contrastes.


Mg. Carlos Fidel

86

Consideraciones generales sobre las polticas pblicas de regularizacin de asentamientos informales en Amrica Latina
Dr. Edsio Fernandes

99

Urbanismo para la integracin: reflexiones y pautas para


un camino posible.
Dra. Cecilia Gonzlez de los Santos

113

Causas pendientes de la Planificacin Territorial. Medir el


cumplimiento de los derechos para construir ciudadana.
Arq. Fernando Murillo

134

Directrices para promover ciudades ms inclusivas en virtud de los mercados de suelo y de vivienda prevalecientes
Dr. Martim Smolka

139

La carta por el Derecho a la Ciudad: avances y desafos.


Entrevista al Arq. Enrique Ortiz Flores

145

CAPTULO 2:
enfoques para la integracin social y urbana

147

DEFENSA PBLICA Y ACCESO A LA JUSTICIA: EL TRABAJO DESDE EL


TERRITORIO.
Lic. Andrea Cataldo, Dra. Laura De Marinis, Lic. Catalina Marino, Lic. Ioana Micaela
Ronconi y Dra. Laura Tarbuch

153

(E)lecciones de las villas. Problemas y aprendizajes en la gestin democrtica de la ciudad.


Dra. Noelia Garone, Lic. Catalina Marino y Lic. Paula Prez

173

Gnero en el espacio urbano


Lic. Daniela Comaleras y Prof. Silvana Fernndez

192

Las urbanizaciones trans-inclusivas De Yogyakarta al Riachuelo. El derecho a una ciudad libre de violencia cisnormativa.
Dr. Christian Gruenberg y Marcela Tobaldi

204

Encuentros y des-encuentros entre el derecho a la educacin y el derecho a la vivienda. Una mirada desde la perspectiva del
Derecho a la Ciudad.
Lic. Andrea Cataldo

221

La salud y los procesos de urbanizacin y desarrollo


Mg. Mariela Rossen

229

Integracin y color: el macromural de la Colonia Palmitas, MXICO.


Entrevista al Colectivo Germen

239

EL COLOR ES URGENTE. Cuando el color es ms que una decisin esttica.


Presentacin del artista Santiago Cancin

243

CAPTULO 3:
ANLISIS Y EXPERIENCIAS EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIN DE
CIUDAD

245

Polticas territoriales y gestin del suelo en la Provincia


de Buenos Aires. Claves para entender y aplicar la Ley de Hbitat Popular
desde una perspectiva de los Derechos Humanos.
Lic. Luna Miguens y Arq. Eduardo Reese

256

Revisando la agenda urbana: una mirada desde la Ley de Acceso Justo al Hbitat.
Dr. Juan Luciano Scatolini

273

Alquilar se puede? Anlisis crtico sobre el alquiler residencial en la Ciudad de Buenos Aires.
Lic. Leandro Vera Belli

284

Proyectar con la comunidad. Enfoque desde los derechos,


articulando saberes populares con conocimientos cientficos y disciplinares en la PSH.
Arq. Beatriz H. Pedro, Arq. Gabriela Bandieri y Arq. Mauricio Contreras

300

Villa 31 y 31 bis: La lucha por la urbanizacin, la sancin de


LA Ley 3.343 y el rol de la Justicia.
Dr. Mara Cristina Cravino, Dr. Sebastin Pilo y Lic. Pablo Vitale

314

SALIENDO DEL GUETO. La necesidad de la urbanizacin mediante un trabajo colectivo, estructural y horizontal, y
un estricto seguimiento de los Tribunales.
Dra. Alejandra Lorena Lampolio, Dra. Mara Cecilia Volpato, Dra. Mara Cecilia
Dieuzeide y Lic.Carina Andrea Insaurralde

327

Es la poltica habitacional de la CABA una respuesta integral a las necesidades sociohabitacionales del barrio Los
Piletones y contribuye a la superacin de la pobreza?
Lic. Sebastin Castaeda y Lic. Juan Camilo Jimnez

337

palo alto: cuarenta aos de lucha por la vivienda, mxico.


Historia de una cooperativa.

345

captulo 4:
APORTES DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

347

El rumbo legal hacia HBITAT III


Dr. Pablo Aguilar Gonzlez

352

Derecho Humano a la Ciudad: problemas y soluciones.


Dr. Gunther Hernn Gonzales Barrn

368

Aportes del Derecho a la Ciudad en Ecuador


Dr. Arturo Meja Granizo

374

Informalidad y Derecho a la Ciudad en Ecuador


Arq. Jos Morales

380

Medelln, una mirada de escorzo a su revolucin urbana.


Arq. Valentina Meja Amzquita

387

La EUropeizacin del territorio y la Nueva Agenda urbana


Europea. Es posible una regulacin comn del derecho
urbano en Europa?
Dra. Marta Lora-Tamayo Vallv

393

Las miradas y las voces de los protagonistas

EDITORIAL
Horacio Corti
Defensor General de la CABA

Este nmero de nuestra revista institucional est dedicado al Derecho a la


Ciudad y a la integracin social urbana.
Desde hace aos, la defensa pblica trabaja en favor de los derechos sociales: derecho a la vivienda, a la salud, a la educacin, a la alimentacin adecuada, todo ello en el mbito de la ciudad.
Tambin defiende aquellos imputados de faltas, contravenciones y delitos
en el mbito de la ciudad, para asegurar de esa manera el debido proceso y el
derecho de defensa.
Nuestra institucin es pionera y un ejemplo en la lucha por la efectividad de tales derechos. Llevamos a cabo una defensa integral, basada en el
trabajo colectivo.
El Derecho a la Ciudad engloba y trasciende tales derechos. Los incorpora
y los desarrolla tomando explcitamente en cuenta la dimensin urbana.
Ciudad y derecho
Tenemos el desafo de pensar la ciudad desde la cultura de los Derechos
Humanos.
Hoy dicha cultura ha transformado el derecho en su dimensin nacional
e internacional, dimensiones cada vez ms entrelazadas. Por eso hablamos de
la constitucionalizacin del derecho internacional y la internacionalizacin del
derecho constitucional. Tambin del derecho multinivel.
La clave jurdico-poltica es que las ciudades deben ser para todos. Sin
discriminacin.
La ciudad es un bien comn. Y sus beneficios deben ser posibles de disfrutar por todos los que viven en ella.
Pero las ciudades tienen inscriptas en su territorio la desigualdad. Ms an,
la exclusin, forma consolidada de la desigualdad persistente.
Y las prcticas sociales y econmicas, muchas de ellas a su vez consagradas
en reglas jurdicas, agravan an ms los procesos de exclusin social y segregacin urbana.
Cules son los contenidos del Derecho a la Ciudad? Cmo tenemos que
modificar el derecho vigente para adecuarlo al Derecho a la Ciudad? Cmo
tenemos que repensar las reglas urbansticas, arquitectnicas, ambientales, financieras (presupuestarias y tributarias), contractuales para ajustarlas en trminos de Derecho a la Ciudad? Cmo integramos de forma real a todos los
segregados en la ciudad?

PG. 9 / SEPTIEMBRE 2016

Esos son algunos de nuestros interrogantes.


Y luego, cules son nuestras experiencias? Qu sucede en otras ciudades,
en otras culturas, en otros mbitos?
La riqueza de este nmero nos exige brevedad.
Los trabajos que publicamos son variados y profundos, con colaboraciones
nacionales y extranjeras. Muestran el estado de situacin del debate, se problematizan los conceptos, se narran experiencias.
Creo que la mejor forma de presentar esta revista consiste en publicar,
luego de estas pocas palabras, un documento preliminar que venimos elaborando sobre la justicia social urbana. Es un texto que venimos trabajando y
discutiendo con diversas organizaciones en el proceso hacia Hbitat III, con
las que compartimos la cultura de los Derechos Humanos, la apuesta por un
Derecho a la Ciudad, la valorizacin del acceso efectivo a la justicia y el proyecto de avanzar hacia una declaracin americana sobre el Derecho a la Ciudad.
Fruto de una tarea colectiva y fraterna, es solo un momento de un proceso
que es a la vez prctico y terico, intelectual y emocional, valorativo y conceptual.
Sin justicia social urbana no es posible el pleno ejercicio de la ciudadana.

PG. 10 / SEPTIEMBRE 2016

Documento preliminar del MPD de la CABA: Defensa


Pblica y Justicia Social Urbana.

1. Perspectiva de Derechos Humanos. Una de las corrientes jurdicas


ms importantes del mundo actual consiste en la perspectiva de Derechos
Humanos. Ella tiene a su vez uno de sus anclajes en el derecho internacional
de los Derechos Humanos. Este derecho est compuesto por una serie de
tratados internacionales, pero tambin por rganos que interpretan y aplican esos tratados, as como por una multiplicidad de actores que participan
en la construccin de una doctrina sobre los Derechos Humanos.
Paralelamente, los derechos nacionales se han abierto hacia el derecho
internacional de los Derechos Humanos, de forma que en muchos Estados
ellos tienen la misma jerarqua que la Constitucin. A ello hay que sumarle
la creciente importancia del control de convencionalidad.
Establecidos los derechos, se abre la lucha por su concrecin efectiva, por
la transformacin de una realidad basada en injusticias y desigualdades.
2. Acceso a la justicia. Ante las violaciones de los derechos, ya sea por accin o por omisin, en las democracias constitucionales se abre la posibilidad
de acudir a los tribunales para exigir el cese de aquella lesin. Garanta de
los derechos, debido proceso, acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, son
diferentes expresiones que apuntan al mismo fenmeno: la posibilidad de
acudir a un rgano jurdico independiente e imparcial, sin discriminacin y
sin obstculos, a fin de reclamar ante la lesin de un Derecho Humano por
parte de las autoridades pblicas o los sujetos privados.
Sin duda, las mismas desigualdades estructurales que estn en la base de
muchas violaciones a los Derechos Humanos tambin impiden acceder a la
justicia. En otros trminos: las polticas pblicas que generan (o mantienen)
las desigualdades e injusticias tambin dificultan el acceso a la justicia.
Esto ha conducido a disear mecanismos institucionales que permitan
ejercer efectivamente el derecho a la justicia: los organismos pblicos de defensa de derechos, con capacidad para reclamar a la administracin y para
asistir jurdicamente a las personas como abogados pblicos y gratuitos.
3. El Derecho a la Ciudad. Uno de los desafos de Hbitat III, y del camino que se abre luego, consiste en la consagracin del Derecho a la Ciudad,
que ya ha sido defendido tambin en Hbitat II. Se trata de ver el conjunto
de los Derechos Humanos a la luz de la especfica problemtica urbana.

PG. 11 / SEPTIEMBRE 2016

Y como ha sucedido hasta ahora en la prctica jurdica: el desarrollo de los


derechos genera nuevas demandas y, por ende, nuevos derechos, que as
revelan su naturaleza expansiva.
Generar nuevos derechos es una forma de la imaginacin poltica contempornea para avanzar en la lucha contra las desigualdades estructurales
y persistentes que caracterizan a las sociedades en las que vivimos.
4. Justicia social urbana. Aqu proponemos conjugar ambas perspectivas
bajo la idea de una justicia social urbana. Forjemos el Derecho a la Ciudad.
Pero tambin pensemos el acceso a la justicia y la creacin de instituciones
pblicas defensoras de derechos para asegurar ese acceso y, luego, asegurar
el propio Derecho a la Ciudad.
5. Instituciones de Defensa Pblica de Derechos. Dado que la atencin
en general est puesta en el Derecho a la Ciudad, aqu proponemos poner
el foco en el acceso a la justicia y en las instituciones de defensa. Y un ejemplo de esas instituciones es el Ministerio Pblico de la Defensa de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Antecedentes sobre la Defensa Pblica
Los defensores pblicos, para asegurar el derecho de defensa, estuvieron
inicialmente relacionados con las garantas del debido proceso de las personas acusadas de delitos. El debido proceso fue reconocido como un derecho
fundamental en el artculo 10 de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos de 1948, y desde entonces, se encuentra en la mayora de los tratados internacionales de Derechos Humanos.
Especficamente, para el derecho de contar con un abogado defensor,
el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentalesconocido como la Convencin Europea de Derechos Humanos adoptado por el Consejo de Europa el 4 de noviembre
de 1950 y en vigor desde 1953 establece: El derecho a la provisin de un
abogado de oficio gratuito, para quien no tiene medios para nombrar abogado en causa penal, y en tanto lo exijan los intereses de la justicia (art. 6.3).
Veinte aos ms tarde, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (Pidcp),1 adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
16 de diciembre de 1966 y en vigor desde el 23 de marzo de 1976, dispone
1- Disponible en: http://www.bcnbib.gob.ar/old/tratados/5pactointernacionaldederec.pdf

PG. 12 / SEPTIEMBRE 2016

que toda persona acusada de un delito tiene derecho a hallarse presente en


el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de
su eleccin; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste
a tenerlo y, siempre que el inters de la justicia lo exija, a que se le nombre
defensor de oficio gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo (art. 14).
La Convencin Americana sobre Derechos Humanos,2 suscrita en San
Jos de Costa Rica el 22 de noviembre de 1968, refuerza este concepto al
establecer el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, en caso de que el inculpado no se defendiera por s
mismo ni nombrara defensor (art. 8.2.e).
Por su parte, el derecho de acceso a la justicia o de tutela judicial frente a
violaciones de Derechos Humanos tambin tiene un amplio reconocimiento
en los tratados internacionales. As, el artculo 8 de la Declaracin Universal
establece que toda persona tiene derecho a un recurso efectivo que la ampare ante las violaciones de derechos. Por su parte, en el sistema regional
americano, la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre
estableci por primera vez el derecho de recurrir a los tribunales para hacer
valer sus derechos. La Convencin Americana garantiza el derecho de proteccin judicial y el acceso a la justicia en el artculo 25.
En las ltimas dcadas, y en virtud de diversos cambios experimentados en
las sociedades contemporneas, el contenido del derecho de defensa y el derecho al acceso a la justicia han ido complejizndose. Las discusiones sobre el
ejercicio de este derecho han comenzado a aumentar su espectro para incluir
otras variables que deben considerarse ms all de las garantas penales, especialmente para grupos en condiciones econmicas y sociales desfavorables.
En agosto de 2007, el Comit de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas public su Observacin General N 32,3 en la que, al desarrollar el
derecho contenido en el artculo 14 del Pidcp, alienta a los Estados a garantizar la asistencia letrada gratuita para quienes carezcan de medios para
pagarla, incluso cuando no refiera a un proceso penal.
En el mbito americano hay diversos antecedentes, que han sido sistematizados por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en el
2- Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_
Humanos.htm.
3-Disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/hrcommittee/S-gencom32.pdf

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informe El acceso a la justicia como garanta de los derechos econmicos, sociales


y culturales. Estudio de los estndares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos.4
Sin embargo, quiz el documento que ms aporte a los estndares para esta
discusin sean las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas
en Condicin de Vulnerabilidad, aprobadas en 2008 en el marco de la XIV
Cumbre Judicial Iberoamericana.5Este documento tiene como objeto central
garantizar las condiciones de acceso efectivo a la justicia, sin discriminacin, de
las personas consideradas en condicin de vulnerabilidad,6 englobando para
ello un conjunto de polticas que habiliten el pleno goce de los derechos.
Entre las condiciones necesarias para la efectiva tutela judicial, las Reglas de Brasilia identifican la promocin de informacin adecuada sobre
derechos y procedimientos para el acceso a la justicia y de mecanismos de
comunicacin que permitan la correcta comprensin de las actuaciones judiciales, el asesoramiento tcnico-jurdico tanto en asistencia legal como en
defensa, la asistencia tcnico-jurdica especializada y de calidad en todos
los rdenes jurisdiccionales y la gratuidad de dicha asistencia para quienes
se vean imposibilitados de afrontar los gastos.
Adicionalmente, las Reglas recomiendan polticas que permitan facilitar los
procedimientos y requisitos procesales, que avancen en la simplificacin de los
requisitos de acceso a la justicia, una mayor oralidad en los procedimientos, la
utilizacin de formularios sencillos, de fcil comprensin, accesibles y gratuitos,
y en el diseo de mecanismos alternativos a la resolucin de conflictos, entre
otras cuestiones. Del mismo modo, se incentiva la adopcin de medidas de organizacin y gestin judicial que promuevan agilidad en la promocin de las causas, prioridad en los casos que lo ameriten, coordinacin entre las dependencias
de la justicia, proximidad geogrfica de los servicios de asistencia y equipos de
operadores judiciales especializados, capacitados y multidisciplinarios.

4-OEA / Ser. L /V/II/129, documento N 4, 7 septiembre de 2007.


5-En la Argentina, el documento fue receptado por la Acordada 5/2009 de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin y en la Ciudad de Buenos Aires por la Resolucin 30/2010 del Tribunal
Superior de Justicia.
6-Las Reglas consideran, de modo no taxativo, a los siguientes grupos como vulnerables:
nios, nias, adolescentes, personas con discapacidad, personas integrantes de comunidades
indgenas, personas vctimas de delitos con limitaciones para mitigar sus efectos, personas
migrantes, personas en situacin de pobreza, mujeres, personas mayores de edad, personas
pertenecientes a minoras tnicas, religiosas o lingsticas, personas privadas de su libertad.

PG. 14 / SEPTIEMBRE 2016

Desde la elaboracin de las Reglas, se han desarrollado diversas polticas


que reflejan estos avances. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se destaca la implementacin de la figura del Defensor Interamericano.
En este caso, la modificacin del reglamento de la Corte IDH, sancionado
en 2009,7 busc dotar de mayor protagonismo al litigio entre las vctimas y
el Estado demandado.8 De esta forma, especifica que, en casos de presuntas
vctimas sin representacin legal debidamente acreditada, el tribunal podr
designar un defensor interamericano de oficio que las represente durante la
tramitacin del caso (art.37), y no se limita a los procesos penales.
El 25 de septiembre de 2009 se firm un Acuerdo de Entendimiento entre
la Corte IDH y la Asociacin Interamericana de Defensoras Pblicas(Aidef),9
para la designacin oficiosa de un defensor pblico y para procurar el derecho
de asistencia letrada gratuita a las presuntas vctimas de violaciones de Derechos
Humanos que carecieran de recursos econmicos o de representacin legal.
La Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA) ha publicado diversas resoluciones con relacin a los estndares y
garantas del acceso a la justicia, el rol de la defensa pblica y la necesidad
de garantizar su independencia entre ellas, se encuentran las resoluciones AG/RES. 2656 (XLI-O/11), AG/RES. 2703 (XLII-O/12), AG/RES. 2714
(XLII-O/12), AG/RES. 2801 (XLIII-O/13), AG/RES. 2821 (XLIV-O/14).
Ha recomendado en diversas oportunidades a los Estados Partes a crear
instituciones de defensa pblica gratuita y adoptar las medidas necesarias
para garantizar la autonoma funcional de dicho servicio. Asimismo, se ha
avanzado en diagnsticos en relacin con los servicios de defensa pblica en
el continente, plasmado en el Informe sobre buenas prcticas en el tema de acceso
a la justicia y defensa pblica en las Amricas.10
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos, con remisin a lo
dicho por la Corte Interamericana en el caso Vlez Loor contra Panam,
sentencia del 23 de noviembre de 2010, prrafo 145, consider que las defensoras pblicas garantizan el derecho a ser asistido por un abogado, y
7- Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/sitios/reglamento/nov_2009_esp.pdf
8-LPEZ PULEIO, Mara Fernanda,La puesta en escena del defensor pblico interamericano.
Anuario de Derechos Humanos. N 9, 2013. Disponible en:http://www.anuariocdh.uchile.cl/
index.php/ADH/article/viewFile/27038/28636.
9- Disponible en: http://www.mpd.gov.ar/users/uploads/Acuerdo_de_Entendimiento_entre_la_
CIDH-AIDEF.pdf
10-.Disponible en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/CP-CAJP-INF_224-14.pdf

PG. 15 / SEPTIEMBRE 2016

dicho patrocinio letrado incide en la posibilidad de preparar una defensa


adecuada (Garantas para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia
el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de Derecho en las Amricas).11
Acceso a la Justicia Social Urbana
La justicia social, aun como concepto proveniente del campo poltico,
constituye un principio seero del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. Fue inscripto, ya a principios del siglo pasado, en el Prembulo
de la Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo, en el que se
considera que la paz universal y permanente solo puede basarse en la justicia
social, y la establece como un medio, pero, a su vez, como un fin propio.12
Entre diversos instrumentos internacionales, fue proclamado por el
Prembulo de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA),
al establecer que el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena
vecindad no puede ser otro que el de consolidar en este Continente, dentro
del marco de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad individual
y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre. Esta nocin es robustecida en el texto del Prembulo de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos que, a su turno, no ha cesado en la proclamacin y adhesin a este principio, reafirmando idntico propsito.
En su texto, la Carta de la OEA reza: Los Estados miembros, inspirados
en los principios de solidaridad y cooperacin interamericanas, se comprometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral,
condiciones indispensables para la paz y la seguridad. El desarrollo integral
abarca los campos econmico, social, educacional, cultural, cientfico y tecnolgico, en los cuales deben obtenerse las metas que cada pas defina para
lograrlo (art. 30); y contina: Los Estados miembros convienen en que la
igualdad de oportunidades, la eliminacin de la pobreza crtica y la distribucin equitativa de la riqueza y del ingreso, as como la plena participacin de
sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo son, entre otros,
11-OEA/Ser. L/V/II./Documento 44, 5 diciembre 2013.
12-En la Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha definido a la justicia social como
la justicia en su ms alta expresin. Sostuvo que consiste en ordenar la actividad intersubjetiva
de los miembros de la comunidad y los recursos con que sta cuenta con vistas a lograr que todos
y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilizacin;
es la justicia por medio de la cual se consigue o se tiende a alcanzar el bienestar, esto es, las
condiciones de vida mediante las cuales es posible a lapersona humanadesarrollarse conforme con
su excelsa dignidad (Conforme interpretaciones jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin Argentina, en fallos 289:430, 436; asimismo: fallos: 293:26, 27, considerando 3).

PG. 16 / SEPTIEMBRE 2016

objetivos bsicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo


en dedicar sus mximos esfuerzos a la consecucin de lasdiversas metas que
incluyen el logro de la justicia social (art. 34, inc. f).
La Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986 (Resolucin
41/128), rememora el desarrollo humano y el progreso econmico con justicia social y expresa: Los Estados tienen el derecho y el deber de formular
polticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la poblacin entera y de todos los individuos sobre la
base de su participacin activa, libre y significativa en el desarrollo y en la
equitativa distribucin de los beneficios resultantes de ste (art. 2.3), mxime cuando tambin les corresponde garantizar la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos bsicos, la educacin, los
servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribucin
de los ingresos, y hacer las reformas econmicas y sociales adecuadas con el
objeto de erradicar todas las injusticias sociales (art. 8.1).
En su 68 sesin plenaria del 14 de diciembre de 1990 (Resolucin 45/86),
la Asamblea General de las Naciones Unidas13 confirma que el logro de la
justicia social es uno de los objetivos ms importantes del progreso social y
exhorta a los Estados miembros a que, al elaborar sus polticas en la esfera
del desarrollo social encaminadas a mejorar la situacin social de todos los
grupos de poblacin, tomen en consideracin la importancia de lograr la
justicia social para todos.14
Para garantizar su operatividad y vigencia, la justicia social debe adems
poder ser exigida ante los tribunales. Tal como sostiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El Derecho innegablemente ha evolucionado
en su trayectoria histrica, al abarcar nuevos valores, al jurisdiccionalizar la
justicia social.15
No obstante, la diversidad existente en el universo de aplicacin de la
justicia social requiere que sus dimensiones conceptuales sean revisadas
13-Resoluciones y decisiones adoptadas por el Consejo Econmico y Social en la Primera Sesin
regular de mayo de 1990, 1-25 1990. - E/1990/INF/6. - 16 Julio 1990. - p. 57-58. Emitida por
ESCOR, 1990, Supl. N 1.
14-En esa misma lnea, en 2007, declar que el 20 de febrero de cada ao se celebrar el Da
Mundial de la Justicia Social.
15-Voto concurrente del juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Antnio A.
Canado Trindade (Medidas provisionales en el caso de la Comunidad de Paz de San Jos
Apartado, resolucin del 18-6-2002, prr. 10 y sus citas).

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a la luz de las caractersticas particulares de cada contexto. Los mecanismos


que desde el derecho y las polticas pblicas se debern adoptar para garantizar este derecho necesariamente se vern alterados segn los espacios en
los que se invoque. Las herramientas legales necesarias para garantizar la
justicia social en un contexto desigual y en constante crecimiento y transformacin como el espacio urbano, indefectiblemente, sern distintas de las que
debern adoptarse, por ejemplo, en contextos rurales.
Dada la preponderancia que el fenmeno de la urbanizacin ha adoptado a
nivel mundial, un anlisis especfico de sus caractersticas se vuelve impostergable.
El acceso a la justicia en este contexto debe estar centrado en los conflictos y en los actores, y favorecer el acceso de grupos histricamente desaventajados o discriminados, que reconozca sus dificultades concretas. Este
enfoque debe tener en cuenta la dimensin estructural del conflicto. Como
ha dicho la Corte Interamericana: El proceso debe reconocer y resolver los
factores de desigualdad real de quienes son llevados ante la justicia... La presencia de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas de compensacin que contribuyan a reducir o eliminar los obstculos y deficiencias
que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses. Si no
difcilmente se podra decir que quienes se encuentran en condiciones de
desventaja disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se benefician de
un debido proceso legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan
esas desventajas.16
As, el acceso a la justicia es parte de la proteccin de los grupos histricamente marginados, quienes no han tenido la participacin suficiente en las
decisiones adoptadas y ven vulnerados sus derechos a raz de su situacin de
desigualdad. Los tribunales de justicia deben tener en cuenta estas particularidades, y solo as podrn realizar los ideales de la justicia social.
Por su parte, el sistema institucional debe garantizar este acceso a la justicia,
y para ello, las defensoras pblicas estn especialmente bien situadas. Las defensoras pblicas pueden cumplir este rol de facilitar y eliminar las barreras de
acceso a la justicia de los grupos desaventajados, y solicitar la proteccin de los
tribunales de justicia cuando se verifica una violacin a un Derecho Humano.
El modo de recurrir debe ser a travs de defensores gratuitos de Derechos
Humanos, con un respaldo institucional que le permita llevar adelante litigios
16-Corte IDH, Opinin Consultiva 16/99 sobre El derecho a la informacin sobre la asistencia
consular en el marco de las garantas del debido proceso legal, del 1 de octubre de 1999, prr. 119.

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complejos, autnomos y con recursos suficientes para garantizar la existencia de cuerpos de asistencia tcnica. Es as como el Estado puede cumplir con
su obligacin de garantizar el debido proceso y el recurso judicial efectivo,
de modo estructural, como modo de igualar a las partes en casos en los que
estn involucradas violaciones a los Derechos Humanos de grupos desaventajados.
La justicia social en el contexto urbano: la justicia social urbana
Por primera vez en la historia, ms de la mitad de la humanidad vive en
zonas urbanas. Se estima que para 2050 esta proporcin alcanzar casi el
70%, haciendo de la urbanizacin una de las tendencias ms transformadoras del siglo XXI.17
Si bien el desarrollo histrico ha demostrado que la urbanizacin y el
crecimiento avanzan de la mano, y que estos procesos son esenciales para la
transformacin econmica y la generacin de riqueza, lo cierto es que, en
varios aspectos,la planificacin urbana ha fracasado. Aunque la urbanizacin tenga el potencial de hacer a las ciudades ms prsperas y a los pases
ms desarrollados, en muchas ciudades la falta de planificacin ha llevado a
deficientes procesos de urbanizacin, lo que suele repercutir de modo desproporcionado sobre las poblaciones ms vulnerables.
La desigualdad se erige hoy como uno de los problemas emergentes ms
complejos, en un contexto en el que la brecha entre ricos y pobres se encuentra en sus niveles ms altos de los ltimos treinta aos.18
Frente a la explosin poblacional, los modelos de urbanizacin vigentes
han estado marcados por el crecimiento no planificado, la privatizacin de
los bienes pblicos y la falta de regulacin de instituciones, lo que los ha
vuelto cada vez menos sostenibles, desde lo ambiental, social y econmico.
Los patrones perseguidos han sido grandes generadores de inequidad, exclusin y de privacin no solo econmica, sino tambin espacial. Han establecido ciudades segmentadas, caracterizadas en su mayora por la proliferacin

17-Hbitat III, Borrador Cero (mayo de 2016). Disponible en: http://www.worldurbancampaign.


org/sites/default/files/Habitat%20III%20Zero%20Draft%20outcome%20document%20
%28May%202016%29_0.pdf
18- World Cities Report. Urbanization and Development: Emerging Futures, UN-Hbitat,
2016. Disponible en: http://unhabitat.org/books/world-cities-report/

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tanto de barrios cerrados como de asentamientos informales, y con amplias


dificultades para avanzar en la integracin social, especialmente de migrantes,
refugiados y grupos sociales desaventajados. Han avanzado en la mercantilizacin de cada vez ms aspectos de la vida, en la concentracin de la tierra y la
propiedad, y en la profundizacin de la naturaleza exclusivista del desarrollo
urbano. Y han fracasado, en trminos econmicos, en hacer frente al desempleo, la precarizacin laboral, el trabajo informal y el acceso igualitario a los
servicios pblicos, especialmente entre los sectores populares.19
En este contexto marcado por la desigualdad, la segregacin y la exclusin, no solo econmica, sino tambin espacial, el concepto de justicia social
debe necesariamente adoptar un contenido especficamente urbano. La realidad no refleja otra cosa ms que un alto grado de injusticia social urbana, que
implica la violacin de Derechos Humanos de miles de millones de personas
que hoy habitan las ciudades.
Frente a ello, en la bsqueda de alternativas a las polticas urbanas, desde
diversos colectivos se impuls el desarrollo de un nuevo paradigma urbano:
el Derecho a la Ciudad. Este principio, en constante discusin y transformacin, plantea la posibilidad de establecer nuevos modelos de urbanizacin,
asentados en principios alternativos a los postulados clsicos, concordantes
con la justicia social urbana: priorizacin del bien colectivo sobre el individual, solidaridad y participacin comunitaria.
La justicia social urbana se nutre de los principios establecidos en el Derecho a la Ciudad, y se erige con la intencin de fomentar un debido proceso
urbano que garantice el acceso a la justicia y la inclusin social de todos los
sectores de la poblacin. As, a los principios establecidos por la funcin social de la propiedad,20 la funcin ecolgica de la propiedad y la participacin
en la planificacin de la ciudad y en la regulacin de la tierra urbana, se
les suma el aspecto procesal del acceso a la justicia, entendido como mayor
participacin, amplia legitimacin y ejecutabilidad de los derechos sociales
en procesos colectivos, para que de este modo el Poder Judicial pueda
resolver o canalizar la solucin de los problemas estructurales, centrado en
los conflictos de los grupos involucrados. Para ello tambin se requiere defensoras pblicas que garanticen este acceso a la justicia sin discriminacin.

19- Ibdem.
20- El artculo 21.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos incorpora este
concepto al disponer que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede
subordinar tal uso y goce al inters social.

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Sus principios especficos, expresados en la herramienta del derecho,


pueden sintetizarse de la siguiente forma:
Principios sobre el Acceso a la Justicia Social Urbana
1. Exigibilidad. El Derecho a la Ciudad y sus derechos implcitos son exigibles
ante la Administracin, los tribunales de Justicia y los organismos universales, comunitarios y regionales de proteccin de los Derechos Humanos.
2. Acceso judicial sin restricciones administrativas. Ante situaciones urgentes no se requiere el agotamiento previo de la va administrativa.
3. Proteccin cautelar urgente. Deben preverse sistemas procesales (administrativos y judiciales) de medidas cautelares que prevengan los daos o
interrumpan su comisin, en su caso.
4. Derecho a la Participacin. El acceso a la justicia incluye la posibilidad de
participar amplia y sustantivamente en los procedimientos administrativos que afecten de manera significativa la vida urbana y el Derecho a la
Ciudad, cualquiera que sea su forma jurdico-administrativa. Las opiniones vertidas en las audiencias pblicas debern ser merituadas expresamente por la autoridad convocante.
5. Objeto de la accin. El Derecho a la Ciudad es exigible ante acciones y
omisiones pblicas y privadas.
6. Legitimacin procesal. La legitimacin debe ser amplia, dado el carcter
colectivo del derecho y de los bienes que se protegen. Deber garantizarse la participacin de todos los posibles afectados por la decisin.
7. Debido proceso urbano. El debido proceso urbano incluye los siguientes
derechos:
a) a acceder a la justicia sin restricciones econmicas y sin discriminaciones;
b) a ser odo por un juez imparcial e independiente;
c) a tener un abogado pblico gratuito;
d) a obtener una medida cautelar adecuada y expedita;
e) a ofrecer prueba, cuyo costo debe quedar a cargo de la demandada en
razn de su onerosidad;
f) a tener una decisin fundada en tiempo oportuno;
g) a un recurso ordinariode apelacin frente a una sentencia desfavorable;
h) a una ejecucin leal y clere de la decisin, sin obstculos administrativos y/o presupuestarios.

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8. Interpretacin. Rige el principio de interpretacin in dubio pro justicia social urbana. Debe aplicarse la regla nacional o internacional ms favorable.
9. Alto impacto urbano. En los casos de alto impacto social urbano, los procesos judiciales deben incluir:
a) el acceso pblico a toda la informacin del proceso, garantizando la
transparencia y adecuacin tecnolgica;
b) la realizacin de audiencias pblicas;
c) la presentacin de expertos y de la sociedad civil como amigos del tribunal.
10. Defensoras Pblicas. Debe asegurarse la tutela judicial efectiva de todas las personas y comunidades sin discriminacin a travs de defensoras pblicas.
11. Garantas institucionales. Las defensoras pblicas deben ser independientes, autnomas y contar con recursos financieros suficientes para
cumplir con sus funciones de tutela.
12. Obligaciones de las Defensoras. Las defensoras pblicas urbanas
debern:
a) Difundir informacin bsica sobre el Derecho a la Ciudad, as como sobre
los procedimientos y requisitos para garantizar el acceso a la justicia, en el
marco de la cultura de los Derechos Humanos.
b) Garantizar la asistencia tcnico-jurdica de los sectores populares de la
poblacin en el asesoramiento general y en la defensa en particular de
sus derechos en todos los rdenes administrativos y jurisdiccionales.
c) Adoptar medidas de organizacin y gestin que promuevan laespecializacin y capacitacin en temas urbanos; la creacin de equipos multidisciplinarios para mejorar las intervenciones; la proximidad geogrfica,
acercando los servicios del sistema de justicia en lugares lejanos o de difcil comunicacin; la difusin de informacin adecuada sobre los procesos
judiciales urbanos que se desarrollen, adoptando las medidas necesarias
para reducir las dificultades de comunicacin y garantizar la comprensin de las actuaciones a travs de la utilizacin de lenguaje accesible.
d) Asistir a las personas y comunidades en los procesos de participacin pblica urbana.
13. Acceso a la informacin pblica. Las defensoras pblicas en materia de
Derecho a la Ciudad pueden solicitar informes para asegurar la transparencia, el acceso a la justicia y el debido proceso social urbano. En caso de
ser necesario, el Estado deber construir la informacin requerida.

14. Responsabilidad urbana e indemnizacin. Los daos al Derecho a la Ciudad y sus derechos implcitos generan en quien los causa el deber de efectuar una reparacin integral, que puede ser exigida judicialmente, de forma conjunta con la accin procesal urbana. La justa indemnizacin debe
utilizarse para reparar y/o mitigar los daos sociales y urbanos creados. Se
fomentar la creacin de organismos que administren dichos fondos para
su adecuada utilizacin en fomento del progresivo desarrollo de la justicia
social urbana.

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Captulo
1

Ao 6
NMERO 10
SEPTIEMBRE
DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pblica

artculos

Dra. Lorena Zrate*

Derecho a la Ciudad: Enfoques y herramientas


para los desafos de la justicia social en una
centuria urbana.

Las ciudades que tenemos

* Dra. Lorena Zrate


Presidenta de Habitat International Coalition (HIC).
Ha participado en la elaboracin de la Carta Mundial
y de la Carta de la Ciudad de Mxico, por el Derecho
a la Ciudad.

Las ciudades que tenemos en el mundo de


hoy estn muy lejos de ser lugares de justicia. Ya
sea en el sur, en el norte, en el este o en el oeste,
las ciudades en las que vivimos son la clara expresin de la creciente desigualdad y violencia
que sufren nuestras sociedades, en las que la ganancia y los clculos econmicos estn por encima del bienestar, la dignidad, las necesidades y
los derechos de las personas y la naturaleza.
La concentracin del poder econmico y poltico es un fenmeno de explotacin, exclusin
y discriminacin cuyas dimensiones espaciales
son claramente visibles: ciudades duales de lujo
y miseria; procesos de gentrificacin que desplazan y desalojan poblaciones tradicionales y
de bajos ingresos; millones de viviendas y edificios vacos al mismo tiempo que millones de
personas no tienen un lugar digno donde vivir;
campesinos sin tierra y tierra sin campesinos,
tierra sujeta a los abusos del agronegocio, la minera y otras industrias extractivas y proyectos
de gran escala.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

As, las condiciones y reglas presentes en


nuestras sociedades estn condenando a ms
de la mitad de la poblacin mundial a vivir en
la pobreza. Las desigualdades estn creciendo
tanto en los llamados pases desarrollados
como en aquellos denominados en desarrollo. Qu oportunidades reales estamos brindando, en particular a la gente ms joven, si,
de acuerdo con las Naciones Unidas, el 85% de
los nuevos empleos a nivel global se crean en la
economa informal?
Al mismo tiempo, la segregacin espacial de
grupos sociales, la falta de acceso a la vivienda,
servicios pblicos bsicos e infraestructura adecuada, as como muchas de las actuales polticas de vivienda, estn creando las condiciones
materiales y simblicas para la reproduccin de
la marginalizacin y la situacin de desventaja
de amplios sectores de la poblacin. Los barrios desfavorecidos (habitualmente calificados
de asentamientos irregulares o informales)
son el hogar de por lo menos un tercio de los
habitantes en el sur global en la mayora de
los pases africanos y algunos pases de Amrica
Latina y el Sudeste Asitico este porcentaje
puede llegar incluso al 60% o ms, incluidas
la Repblica Centro Africana, Chad, Nigeria,
Mozambique, Etiopa, Somalia, Benn, Mali,
Hait y Bangladesh. Como sabemos, no tener
un lugar donde vivir y no tener una direccin
reconocida tambin resulta en la negacin de
otros derechos econmicos, sociales, culturales
y polticos (tales como la educacin, la salud, el
trabajo, el derecho al voto, a la informacin y
a la participacin, entre muchos otros). Qu
clase de ciudadanas/os y de democracia estamos
produciendo en estas ciudades divididas?
No es novedad para nadie que, especialmente
durante las dcadas de implementacin ms estricta de las polticas neoliberales (enmarcadas en
el Consenso de Washington), muchos gobiernos

abandonaron sus responsabilidades en la planeacin urbana-territorial, al dejar que el mercado


operara libremente en la apropiacin privada de
espacios pblicos, casi sin ninguna restriccin a
la especulacin inmobiliaria y la creacin de ganancias exponenciales. En consecuencia, prcticamente en todos los pases los precios de la
tierra se han multiplicado varias veces, mientras
que el salario mnimo ha permanecido casi en el
mismo nivel (con la consecuente disminucin del
poder adquisitivo real), lo que convirti el acceso
a la vivienda adecuada en inaccesible para una
gran parte de la poblacin, incluso aquella que
cuenta con un empleo formal y salarios y prestaciones que establece la ley.

Las ciudades que queremos: Derecho a la


Ciudad y justicia social para todas y todos.

Antecedentes y avances
A nivel acadmico, el Derecho a la Ciudad
fue formulado inicialmente por el socilogo, filsofo y gegrafo francs Henri Lefebvre a fines
de los sesenta mientras se desempeaba como
profesor en la universidad de Nanterre (hoy sabemos que no es una coincidencia que esa institucin estuviera construida cerca de tugurios
habitados en su mayora por inmigrantes y
resultara cuna del movimiento de Mayo del 68).
En su conceptualizacin, este derecho, colectivo
y complejo, implica la necesidad de democratizar la sociedad y la gestin urbana, no simplemente accediendo a lo que existe, sino transformndolo y renovndolo. Para ello, ser crucial
recuperar la funcin social de la propiedad y
hacer efectivo el derecho a participar en la toma
de decisiones.

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artculos

Al mismo tiempo, el avance de la urbanizacin popular era claramente visible en muchas


ciudades latinoamericanas, producto de la migracin masiva del campo a la ciudad, vinculada sobre todo al proceso de industrializacin
nacional que, con diversos ritmos y variantes,
comenz a desarrollarse en varios pases desde
el perodo de entreguerras.
Las demandas por acceso a suelo, vivienda,
servicios y equipamientos pblicos fueron centrales para la conformacin paulatina de un
movimiento por la reforma urbana que, inspirada en los postulados y avances de la reforma
agraria, fue cobrando fuerza hasta desembocar
a fines de la dcada de los ochenta y principios
de los noventa en reformas constitucionales
como las de Brasil y Colombia. La movilizacin
social y la prctica comprometida y militante de
profesionales de la arquitectura, el urbanismo,
el trabajo social, la sociologa y el derecho, entre muchas otras disciplinas, as como la presencia territorial de instituciones eclesiales y la
reflexin y debate de un mbito acadmico no
ajeno a las tensiones y preocupaciones de su
tiempo, fueron algunos de los factores clave que
se tradujeron en propuestas de marcos legales,
instituciones, polticas y programas que pretendan vincular las orientaciones de la poltica urbana a las preocupaciones por la justicia social.
En ese sentido, tanto las leyes de reforma
urbana y ordenamiento territorial en Colombia
(Ley N 9 de 1989 y Ley N 388 de 1997, respectivamente) como el Estatuto de la Ciudad
de Brasil (Ley N 10257 de 2001) establecen la
funcin social y ecolgica de la propiedad y de
la ciudad como ejes rectores fundamentales del
desarrollo urbano. Para ello, incluyen una serie
de directrices, disposiciones e instrumentos sobre el uso del suelo, la regulacin de la propiedad privada, la regularizacin de la ocupacin y
la tenencia de la tierra, induccin del desarrollo

urbano y redistribucin de cargas y beneficios


colectivos de la urbanizacin, as como medidas de gestin democrtica (participativa) de
la ciudad y de poltica econmica, tributaria y
financiera vinculadas al ordenamiento urbano
y territorial.
No llama entonces la atencin que, en ocasin de la conmemoracin del Da Mundial del
Hbitat en octubre de 2000, ms de 350 delegadas y delegados de movimientos sociales urbanos, organizaciones comunitarias de mujeres
y pueblos indgenas, federaciones de inquilinos/as y cooperativas de vivienda, y activistas
de Derechos Humanos de 35 pases de todo el
mundo se reunieran en la Ciudad de Mxico
durante una semana para intercambiar experiencias y construir propuestas para ciudades
ms incluyentes, democrticas, sustentables,
productivas, educadoras, seguras, saludables,
convivenciales y diversas.
Con el eslogan de la ciudad que soamos,
la primera Asamblea Mundial de Habitantes
avanzaba as en los que resultaran tambin insumos muy relevantes para la elaboracin de
la Carta Mundial para el Derecho a la Ciudad,
un proceso desarrollado dentro del Foro Social
Mundial entre 2003 y 2005. Durante la ltima dcada, ese documento ha inspirado numerosos debates similares y otros documentos
colectivos sobre la ciudad que queremos, tales
como la Carta de la Ciudad de Mxico por el
Derecho a la Ciudad (2010). A la vez, muchas de
esas propuestas estn ahora incluidas en instrumentos firmados por gobiernos nacionales (entre los que se destaca la nueva Constitucin de
Ecuador, sancionada en 2008), as como por algunas instituciones internacionales (tales como
la Unesco y la ONU-Hbitat).
En paralelo a estos procesos, y muchas veces
como parte de dinmicas que se retroalimentan
mutuamente, se han venido generando marcos

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

de accin y compromisos tambin por parte de las


autoridades locales, entre los que se puede mencionar la Carta Europea de Salvaguarda de los
Derechos Humanos en la Ciudad (2000); la Carta
de Derechos y Responsabilidades de Montreal,
Canad (2005); la Carta-Agenda Mundial por
los Derechos Humanos en la Ciudad (2010), y la
Carta de Derechos Humanos de Gwangju, Corea
del Sur (2012), por destacar solo algunos.
Por su parte, los jefes de Estado de
Iberoamrica decidieron, desde hace ya varios aos, instruir a los ministros de Vivienda y
Urbanismo para que promuevan la consagracin del Derecho a la Ciudad mediante la generacin de polticas pblicas que aseguren el
acceso al suelo, a viviendas adecuadas, infraestructura y equipamiento social, y los mecanismos y las fuentes de financiamiento suficientes y
sustentables (Declaracin de Santiago, 2007). A
nivel internacional, el Derecho a la Ciudad fue
tambin retomado como lema oficial del V Foro
Urbano Mundial, realizado en Ro de Janeiro,
Brasil, a fines de marzo de 2010, y varios de sus
postulados fundamentales fueron incluidos en
la Carta de Ro que de all surgi.
Los fundamentos estratgicos del Derecho a
la Ciudad
Ahora bien, tomando estos procesos, debates
y documentos como marco, entendemos que la
posibilidad de avanzar hacia una sociedad urbana justa est basada en los siguientes seis principios estratgicos del Derecho a la Ciudad:
1- Ejercicio pleno de los Derechos Humanos
en la ciudad
Todas las personas (sin importar gnero, edad, estatus econmico o legal, afiliacin

tnica, religiosa o poltica, orientacin sexual,


lugar de residencia en la ciudad, ni ningn
otro factor semejante) estn en condiciones de
disfrutar y realizar todas sus libertades fundamentales y sus derechos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos, a travs de la
construccin de condiciones para el bienestar
individual y colectivo con dignidad, equidad y
justicia social.
Deben tomarse acciones que prioricen la
atencin de individuos y comunidades viviendo
en condiciones de vulnerabilidad y con necesidades especiales, tales como las personas sin
hogar; personas con discapacidad, que padecen
problemas de salud mental o enfermedades crnicas; jefas y jefes de hogar con bajos ingresos;
refugiados/as, migrantes y personas que viven
en reas de riesgo.
En tanto responsables principales, los gobiernos nacionales, provinciales y locales deben definir los marcos legales, las polticas
pblicas y otras medidas administrativas y judiciales para respetar, proteger y garantizar
estos derechos bajo los principios de asignacin del mximo de recursos disponibles y la
no regresividad, de acuerdo con los compromisos de Derechos Humanos incluidos en los
tratados internacionales.
Diversas ciudades alrededor del mundo,
tales como Rosario, en la Argentina; Bogot,
en Colombia; Graz, en Austria; Edmonton,
en Canad; Nagpur, en la India; Thies, en
Senegal, y Gwangju, en Corea del Sur, entre
muchas otras, se han declarado Ciudades de
Derechos Humanos, al superar programas especficos para establecer un marco de Derechos
Humanos en la vida cotidiana y las instituciones
pblicas. Por supuesto que enfrentan muchas
contradicciones y desafos, pero tambin representan una visin y una voluntad que podran
servir de inspiracin para otras ciudades.

PG. 30 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

2- Funcin social de la tierra, la propiedad


y la ciudad

3- Gestin democrtica de la ciudad y el


territorio

La distribucin del territorio y las reglas que


rigen su disfrute garantizan el uso equitativo de
los bienes, servicios y oportunidades que la ciudad ofrece. En otras palabras, una ciudad en la
que se prioriza el inters pblico definido colectivamente, garantizando el uso social justo y
ambientalmente equilibrado del territorio.
Las regulaciones legales, fiscales y de planeacin deben implementarse con el necesario
control social, con el fin de evitar procesos de
especulacin y gentrificacin, tanto en las reas
centrales como en las zonas perifricas. Esto incluye impuestos progresivos para lotes, viviendas y edificios vacantes o subutilizados; rdenes
compulsivas de construccin, urbanizacin y
cambio de uso del suelo; captacin de plusvalas urbanas; expropiacin para la creacin de
zonas especiales de inters social y cultural (en
particular, para proteger a las familias y comunidades de menores ingresos y en situacin
de desventaja); concesin de uso especial para
vivienda social; usucapin y regularizacin de
los barrios autoconstruidos (en trminos de
seguridad de tenencia y provisin de servicios
bsicos e infraestructura), entre muchos otros
instrumentos que ya se implementan en ciudades de pases, tales como Brasil, Colombia,
Francia y los Estados Unidos, por mencionar
solo algunos.
La aplicacin efectiva y constante de estas
medidas se ve enfrentada, por supuesto, tanto
a la reaccin y resistencia de los sectores terratenientes y especulativos inmobiliarios como al
desconocimiento o extrema cautela de los operadores pblicos, e incluso a barreras culturales que se construyen y se refuerzan a travs de
los discursos imperantes en los medios masivos
de comunicacin.

Las y los habitantes participan en los espacios de toma de decisin para la formulacin
e implementacin de polticas y presupuestos
pblicos, incluida la planeacin territorial y el
control de los procesos urbanos. Se refiere al
fortalecimiento de los espacios institucionalizados de toma de decisin (y no solo de consulta ciudadana), desde los que es posible realizar
el seguimiento, la auditora, la evaluacin y la
reorientacin de las polticas pblicas.
Esto incluye experiencias de presupuestos
participativos (desarrolladas en ms de 3000
ciudades alrededor del mundo), evaluacin del
impacto barrial (especialmente de los efectos
sociales y econmicos de proyectos y megaproyectos pblicos y privados, incluida la participacin de las comunidades afectadas en cada paso
del proceso) y planeacin participativa (planes
maestros, planes de desarrollo territorial y urbano, planes de movilidad urbana, etc.).
Otras herramientas estn siendo usadas en
muchas ciudades, desde elecciones libres y democrticas, auditoras ciudadanas, iniciativas
populares de ley y planeacin (incluidas regulaciones para concesin, suspensin y revocacin
de licencias urbanas) hasta la revocacin de
mandato y referndums, comisiones barriales
y comunitarias, audiencias pblicas, mesas de
dilogo y concejos deliberativos.
Sin embargo, muchos pases todava tienen
gobiernos nacionales centralizados y en muchos casos no democrticos, que nombran a las
autoridades locales e inhiben la posibilidad de
procesos participativos de toma de decisin. O
viceversa, existen procesos importantes de descentralizacin que desconcentran funciones y
responsabilidades, pero no as recursos pblicos ni capacidad tcnica y operativa. Por otra

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

parte, los espacios de participacin que se crean


generalmente estn sujetos a la voluntad y a los
tiempos polticos de los gobiernos de turno y,
por lo tanto, resultan frgiles e intermitentes.
4- Produccin democrtica de la ciudad y
en la ciudad
Se reconoce y se fortalece la capacidad productiva de las y los habitantes, en particular
aquella de los sectores marginalizados y de bajos ingresos, fomentando y apoyando la produccin social del hbitat y el desarrollo de actividades de la economa social y solidaria. Se
refiere al derecho a producir la ciudad, pero
tambin a un hbitat que sea productivo para
todas/os, en el sentido de generar ingresos para
familias y comunidades, fortaleciendo la economa popular y no solamente las ganancias cada
vez ms monoplicas de unas cuantas empresas
(en general transnacionales).
Es sabido que, en el sur del mundo, por lo
menos la mitad del espacio habitable es el resultado de las iniciativas y esfuerzos de sus propios
habitantes, con mnimo o nulo apoyo de gobiernos y otros actores. En muchos casos, estas iniciativas deben incluso enfrentarse con barreras
oficiales y trabas burocrticas, ya que, en lugar
de apoyar estos procesos populares, muchas regulaciones actuales ignoran o incluso criminalizan los esfuerzos individuales y colectivos por
obtener un lugar digno donde vivir.
En el presente, pocos pases entre los que
se destacan, de cierta forma, Uruguay, Brasil
y Mxico han establecido un sistema de mecanismos legales, financieros y administrativos
para apoyar lo que llamamos la produccin
social del hbitat (incluido el acceso a tierra
urbana, crditos, subsidios y asistencia tcnica);
pero, incluso all, el porcentaje del presupuesto que se destina al sector privado para la

construccin de vivienda social que resulta inaccesible econmicamente para ms de la mitad


de la poblacin se mantiene por encima del
90 por ciento.
5- Manejo responsable y sustentable de los
bienes comunes (naturales, energticos,
patrimoniales, culturales, histricos) de la
ciudad y su entorno
Habitantes y autoridades garantizan una relacin responsable con la naturaleza, de tal forma que hace posible la vida digna para todas
las personas, familias y comunidades, en igualdad de condiciones, pero sin afectar las reas
naturales y reservas ecolgicas, el patrimonio
cultural e histrico, otras ciudades ni las futuras
generaciones.
Como sabemos, la vida humana y la vida en
asentamientos urbanos solo es posible si preservamos todas las formas de vida en todas partes.
La vida urbana toma la mayora de los recursos
que necesita ms all de los lmites administrativos de las ciudades. Las reas metropolitanas,
en tanto regiones que incluyen pueblos ms pequeos, reas agrcolas y rurales, bosques y manantiales, se ven seriamente afectadas por nuestro comportamiento y modo de vida urbano.
Hay una necesidad urgente de poner en
prctica regulaciones ambientales ms estrictas;
promover la proteccin de acuferos y la captacin de agua de lluvia; fomentar el uso de tecnologas a un costo asequible; priorizar sistemas
de transporte pblico y masivo multimodal; garantizar la produccin ecolgica de alimentos,
la distribucin de proximidad y el consumo responsable, incluso, por supuesto, la reduccin, la
reutilizacin y el reciclaje, entre muchas otras
medidas para garantizar la sustentabilidad que
deberan tomarse a corto, mediano y largo plazo.

PG. 32 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

6- Disfrute democrtico y equitativo de la


ciudad
Se refuerza la coexistencia social a travs de
la recuperacin, expansin y mejoramiento de
los espacios pblicos para permitir el encuentro, la recreacin, la creatividad, as como la organizacin social y la expresin crtica de ideas
y posiciones polticas. En aos recientes, especialmente como consecuencia local y espacial de
las polticas neoliberales, una gran parte de esos
espacios que son fundamentales para la definicin de la vida urbana y comunitaria han sido
descuidados, abandonados, subutilizados o,
peor an, privatizados: calles, plazas, parques,
auditorios, salas de usos mltiples, centros comunitarios, etc.
Se necesitan infraestructuras y programas
para apoyar iniciativas culturales y recreativas,
especialmente aquellas autnomas y autogestionadas, con fuerte participacin de las y los jvenes, sectores de bajos ingresos y poblaciones
minoritarias. Algunas de estas medidas se han
tomado en diversos pases, en particular dentro
de la implementacin de programas de mejoramiento barrial, que, sin embargo, permanecen bajo control de equipos tcnicos y generalmente priorizan aspectos fsico-estructurales e
implican endeudamiento pblico a mediano y
largo plazo.

Desafos y oportunidades actuales


As entendido, no hay duda de que el
Derecho a la Ciudad aporta elementos que
hacen ms tangibles la integralidad y la interdependencia de los Derechos Humanos. Visto
desde un territorio concreto, y desde las necesidades y aspiraciones de poblaciones que
padecen cotidianamente la marginacin y la

segregacin espacial, econmica, social, poltica


y cultural, este nuevo derecho colectivo y complejo nos plantea desafos que superan el saber
acadmico compartimentado, las especialidades
profesionales y la actuacin gubernamental sectorial y de corto plazo (regida, sobre todo, por
lgicas electorales y partidarias).
A su vez, pone de manifiesto la urgente necesidad de democratizacin de los espacios de
toma de decisin para la gestin colectiva del
bien comn como condicin fundamental para
la posibilidad de respeto y realizacin de todos
los Derechos Humanos para todas y todos.
Para los sectores encargados de la administracin de justicia, el reto cobra dimensiones de
un verdadero cambio de paradigma. Se vuelve
imprescindible contar con instituciones y personas comprometidas en avanzar hacia el desarrollo de un nuevo derecho urbanstico que retome y haga prevalecer los principios del Derecho
a la Ciudad. Hasta donde ha sido documentado, no son pocos los casos en que las normas
e instrumentos urbansticos que implican una
accin estatal decidida en materia de regulacin
del mercado para atender el bien comn, y en
particular las necesidades y derechos de los sectores que viven en situacin de vulnerabilidad,
han encontrado falta de voluntad o incluso rechazo y obstculos procedimentales por parte
del Poder Judicial, lo que se ha traducido en
violaciones a Derechos Humanos de miles de
personas en varios pases de la regin.
Como hemos venido planteando en estas
pginas, el Derecho a la Ciudad es mucho ms
que un eslogan o un sueo utpico. Los antecedentes, avances y obstculos analizados cobran
incluso particular relevancia a la luz de dos procesos actuales en el escenario internacional que
quisiramos destacar.
En primer lugar, vale la pena recordar que
los compromisos asumidos por los gobiernos

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

nacionales durante la Asamblea General de


la ONU, celebrada en septiembre pasado
en Nueva York, como parte de la Agenda de
Desarrollo 2030, incluyen entre los diecisiete
Objetivos de Desarrollo Sustentable uno especficamente urbano: Hacer que las ciudades
y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles. Las metas
identificadas, cuyo cumplimiento requerir sin
duda del rol activo de todas las instancias de gobierno y otros actores de la sociedad, destacan
que para 2030 se deber:
Asegurar el acceso de todas las personas
a viviendas y servicios bsicos adecuados,
seguros y asequibles, y mejorar los barrios marginales.
Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y
sostenibles para todos, y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la
ampliacin del transporte pblico, prestando especial atencin a las necesidades
de las personas en situacin vulnerable,
como las mujeres, los nios, las personas
con discapacidad y las personas de edad.
Aumentar la urbanizacin inclusiva y sostenible, y la capacidad para una planificacin y gestin participativas, integradas
y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los pases.
Redoblar los esfuerzos para proteger y
salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.
Reducir de forma significativa el nmero de
muertes y de personas afectadas por los desastres, y reducir sustancialmente las prdidas econmicas directas, haciendo especial
hincapi en la proteccin de los pobres y de
las personas en situaciones vulnerables.
Reducir el impacto ambiental negativo
per cpita de las ciudades, prestando

especial atencin a la calidad del aire y la


gestin de los desechos municipales y de
otro tipo.
Proporcionar acceso universal a zonas
verdes y espacios pblicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las
mujeres y los nios, las personas de edad
y las personas con discapacidad.
Apoyar los vnculos econmicos, sociales
y ambientales positivos entre las zonas
urbanas, periurbanas y rurales, mediante
el fortalecimiento de la planificacin del
desarrollo nacional y regional.
Incrementar sustancialmente el nmero
de ciudades y asentamientos humanos
que adopten y pongan en marcha polticas y planes integrados para promover
la inclusin, el uso eficiente de los recursos, la mitigacin del cambio climtico
y la adaptacin a l, la resiliencia ante
los desastres, y desarrollar y poner en
prctica, en consonancia con el Marco
de Sendai para la Reduccin del Riesgo
de Desastres 2015-2030, la gestin integral de los riesgos de desastre a todos los
niveles.
Proporcionar apoyo a los pases menos
adelantados, incluso mediante asistencia
financiera y tcnica, para que puedan
construir edificios sostenibles y resilientes, utilizando materiales locales.
Finalmente, y en ese marco, el proceso preparatorio de la 3 Conferencia de la ONU sobre
Vivienda y Desarrollo Urbano Sustentable (conocida como Hbitat III), que se realizar en Quito,
Ecuador, en octubre del presente ao, significa la
oportunidad de avanzar en contenidos ms especficos para lo que ser una nueva agenda urbana. Las visiones, preocupaciones y propuestas de
las personas implicadas en la imparticin de justicia no deberan estar ausentes de estos debates si

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artculos

pretendemos poder avanzar en la construccin de


una ciudad ms justa y solidaria.
En una centuria urbana, el sentido de justicia incluir necesariamente todas las dimensiones de la vida social: poltica, econmica, cultural, espacial (territorial) y ambiental. La ciudad
justa de una nueva centuria urbana ser una
ciudad en la que los procesos de toma de decisin no estn monopolizados por unos cuantos
representantes y partidos polticos, sino en las
manos de las comunidades y de las y los ciudadanos; la tierra, la infraestructura, los equipamientos y los recursos pblicos y privados sern
distribuidos para el uso y disfrute social; la ciudad ser entendida como resultado de las contribuciones productivas de los diferentes actores; el objeto de las actividades econmicas ser
el bienestar colectivo y no el lucro desenfrenado
de unos cuantos; todos los Derechos Humanos
sern respetados, protegidos y garantizados
para todas y todos; y nos concebiremos como
parte de la naturaleza y a la naturaleza como
algo sagrado que debemos cuidar. En una centuria urbana, la ciudad deber ser el resultado
de y al mismo tiempo la condicin para una
sociedad justa en un planeta saludable.

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Dr. Jonatan Baldiviezo, Lic. Catalina Marino y Dra. Laura Tarbuch*

Dimensiones del Derecho a la Ciudad y estndares


de integracin sociourbana.
Hacia una construccin territorial igualitaria.

Introduccin

* Dr. Jonatan Baldiviezo


Abogado. Candidato a Magster en Economa Urbana
(UTDT). Presidente y fundador del Observatorio del
Derecho a la Ciudad (ODC). Fundador de la Asociacin
por la Justicia Ambiental (AJAM).
Lic. Catalina Marino
Licenciada en Estudios Internacionales. Candidata a
Magster en Ciencia Poltica (UTDT). Programa HDCyAT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa. Docente
universitaria (UTDT).
Dra. Laura Tarbuch
Abogada. Candidata a Doctora en Derecho (UBA).
Responsable del Programa HDCyAT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa. Docente universitaria.

Por primera vez en la historia, ms de la mitad de la humanidad vive en zonas urbanas y se


estima que para 2050 esta proporcin alcanzar
casi el 70%.1 Actualmente, las 600 mayores urbes del mundo concentran un quinto de la poblacin mundial y producen el 60% de su PBI.
Desde esta perspectiva, las ciudades son un eje
central para hacer frente a los desafos globales.
Sin embargo, tambin son las responsables de la
generacin del 70% de los gases de efecto invernadero de origen humano, y del consumo de
ms del 60% de la energa mundial.2
De esta manera, si bien el desarrollo histrico ha demostrado que la urbanizacin y el
crecimiento avanzan de la mano, y que estos
procesos son esenciales para la transformacin
econmica y la generacin de riqueza, lo cierto es que, en varios aspectos, el urbanismo ha
1- Zero Draft of the New Urban Agenda, Habitat III,
mayo de 2016. Disponible en:
http://www.worldurbancampaign.org/sites/default/files/
Habitat%20III%20Zero%20Draft%20outcome%20
document%20%28May%202016%29_0.pdf
2- World Cities Report. Urbanization and Development:
Emerging Futures, UN-Hbitat, 2016. Disponible en:
http://unhabitat.org/books/world-cities-report/

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artculos

fracasado. Aunque la urbanizacin tenga el potencial de hacer a las ciudades ms prsperas y


a los pases ms desarrollados, muchas ciudades
estn pobremente preparadas para enfrentar
los desafos asociados a la urbanizacin.
La desigualdad emerge hoy como uno de los
problemas ms complejos, en un contexto en el
que la brecha entre ricos y pobres se encuentra
en sus niveles ms altos desde los ltimos treinta aos. Si bien la proporcin de poblacin que
habita en asentamientos informales en los pases
en vas de desarrollo ha decrecido en las ltimas
dcadas (del 46,2% en 1990 al 29,7% en 2014),
el crecimiento poblacional de esos espacios urbanos ha aumentado significativamente (de 689
millones en 1990 a 880 millones en 2014).3
Los modelos de urbanizacin en vigor han
sido grandes generadores de inequidad, exclusin y de privacin. Han promovido dinmicas
de mercantilizacin, de privatizacin de bienes
pblicos, de segmentacin espacial, de concentracin de la tierra y la propiedad. Han promocionado, en paralelo, la proliferacin de barrios
cerrados y de asentamientos informales, y han
intensificado la degradacin ambiental. Con
ello, han profundizado las dinmicas exclusivistas del desarrollo, que ha fracasado en hacer
frente a la precarizacin laboral, el desempleo,
la informalidad y el acceso igualitario de los sectores populares a infraestructura.4
Como respuesta a esta realidad, que implica la
violacin de Derechos Humanos de miles de millones de personas y un grave deterioro de los principios arquitectnicos del sistema democrtico, organizaciones sociales y asambleas a nivel mundial,
comenzaron a construir un paradigma distinto.
3- World Cities Report. Urbanization and Development:
Emerging Futures, UN-Hbitat, 2016. Disponible en:
http://unhabitat.org/books/world-cities-report/
4- Ibdem.

En la bsqueda de alternativas a las polticas urbanas vigentes, responsables de la crisis


social, econmica y ambiental actual, y con la
intencin de establecer un nuevo modelo de
urbanizacin asentado en principios alternativos, se inici una construccin mancomunada
y colectiva, que tuvo como resultado un nuevo
paradigma urbano en permanente discusin: el
Derecho a la Ciudad.
Para comprender los orgenes, los principios
y derechos que este nuevo paradigma impulsa,
resulta necesario destacar que nace de un anlisis y una crtica a las polticas urbanas implementadas desde la modernidad.5
Este nuevo paradigma en las ltimas dcadas
ha empezado no solo a ser plasmado en proyectos de instrumentos normativos elaborados desde las organizaciones y movimientos sociales,6
sino tambin a ser reconocido en instrumentos
internacionales del soft law y en normas locales y
nacionales. Estos primeros reconocimientos en
textos con fuerza legal fueron rescatando algunos principios y dimensiones del paradigma del
Derecho a la Ciudad.7
5- El Derecho a la Ciudad es un concepto inicialmente
elaborado en los aos 60 por Henri Lefebvre (1968, El
Derecho a la Ciudad), quien, a partir del impacto negativo
sufrido por las ciudades en pases de economa capitalista,
construye su propuesta poltica para desmercantilizar a las
ciudades y reivindicar la idea de que la gente se volviera
duea. Lefebvre aboga por rescatar al hombre como
elemento principal, protagonista de la ciudad que l mismo
ha construido. El concepto fue retomado por David
Harvey, quien durante el Foro Urbano Mundial en Belm
sostuvo que el Derecho a la Ciudad no es simplemente el
derecho a lo que ya est en la ciudad, sino el derecho a
transformar la ciudad en algo radicalmente distinto.
6- El caso ms paradigmtico es la Carta Mundial de
Derecho a la Ciudad. Foro Social de las Amricas, Quito,
en julio de 2004. Foro Mundial Urbano, Barcelona-Quito,
en octubre de 2004.
7- En Amrica Latina este derecho est reconocido en el
Estatuto de la Ciudad de Brasil (2001), en la Constitucin
de Ecuador (2008). En la Argentina en la Ley de Acceso

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

La positivizacin del paradigma en estos casos se hizo en algunas ocasiones en forma fragmentada y en otras, de manera ms integral. La
intensidad en la determinacin de alternativas
de cambio estuvo (y est) dada por el nivel de
cuestionamiento a las ciudades actuales y la deliberacin y la fortaleza de las organizaciones
sociales de diversa ndole que van surgiendo
con la vocacin de (re)pensar y producir ciudades distintas.

1. De qu hablamos y de qu no hablamos cuando hablamos de Derecho a la


Ciudad?
Para empezar, el Derecho a la Ciudad constituye un nuevo paradigma,8 un nuevo marco poltico-filosfico de cmo percibir, pensar y comprender la ciudad y la urbanizacin, y de cmo
orientar las voluntades de cambio. Este paradigma abarca principios, valores, creencias y
reconocimiento de nuevos derechos.
Histricamente ha sido impulsado desde las
organizaciones de la sociedad civil y est en permanente construccin y rediscusin. Su existencia surge del anlisis crtico de los actuales
Justo al Hbitat (Ley N 14449, de la Provincia de Buenos
Aires) y en el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de
Buenos Aires (Ley N 2930). En 2009, el gobierno de la
Ciudad de Mxico firm la Carta de la Ciudad de Mxico
por El Derecho a la Ciudad. Esta fue la culminacin
de un proceso de incidencia de tres aos dirigido por el
Movimiento Urbano Popular con el apoyo de la Coalicin
Internacional para el Hbitat-Amrica Latina (HIC-AL), la
Comisin de Derechos Humanos de la Ciudad de Mxico y
la Coalicin de Organizaciones de la Sociedad Civil por los
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
8- Posicin concordante con el Policy Paper 1, de Hbitat
III, Derecho a la Ciudad y Ciudades para Todos, 29 de
febrero de 2016. Disponible en: https://www.habitat3.org/
bitcache/c6ab256c94e1212a2f9f629a655ba5cf5e6a4312?vid
=572970&disposition=inline&op=view.

principios y valores que dominan mayormente


las ciudades y de la voluntad de buscar alternativas a estos. Por esta caracterstica, muchos
de los postulados que propone el Derecho a la
Ciudad son formados por oposicin a aquellos
imperantes actualmente.
En este sentido, podemos decir que no se trata solamente de un derecho ni un derecho colectivo.
El nombre que se ha elegido para denominar
este paradigma lleva a la confusin de entenderlo nicamente desde la perspectiva jurdica.
Forzar su conceptualizacin como un derecho
holstico termina en una abstraccin que impide ver la totalidad de sus lneas esenciales para
lograr su aplicacin concreta. A su vez, entenderlo solo como un derecho colectivo en muchos casos ha llevado a que la normativizacin
de este paradigma se reduzca a algunas de sus
dimensiones y propuestas.
En esta direccin, resulta tambin importante aclarar que el Derecho a la Ciudad tampoco
es solo el disfrute de los Derechos Humanos en
la ciudad.
El Derecho a la Ciudad considera lo jurdico
y los derechos de quienes habitan las ciudades
como un aspecto imprescindible del todo. Por
tal motivo, rescata el avance de los Derechos
Humanos a nivel internacional y propone nuevos derechos principalmente colectivos. Pero es
mucho ms que una aspiracin normativa. Por
lo tanto, este paradigma contempla derechos
ya reconocidos y, asimismo, el reconocimiento de nuevos derechos urbanos, sin limitarse a
lo estrictamente jurdico. Sin embargo, por las
confusiones que genera su denominacin, suele
dificultarse el poder detallar y comprender sus
dimensiones. Por ello, una revisin exhaustiva
de los principales lineamientos de este paradigma, alejada de la concepcin estrictamente jurdica, resulta necesaria para poder avanzar en su
reconocimiento y profundizacin.

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artculos

2. Cules son sus dimensiones y principios?


La gran diversidad de principios, valores y
derechos impulsados bajo el marco del paradigma del Derecho a la Ciudad suelen ser englobados en tres ejes o dimensiones que se han ido
consolidando desde las organizaciones sociales
y las asambleas.
2.1. Primera Dimensin: Ejercicio pleno de
los Derechos Humanos resaltando su carcter
colectivo y comunitario, sosteniendo su funcin social, ambiental y ecolgica; e impulsando nuevos derechos urbanos que surgen de la
relacin de las personas entre s, con su territorio, el espacio y su hbitat.
La invencin de los Derechos Humanos es
uno de los grandes logros de la humanidad. El
Derecho a la Ciudad rescata esta construccin
jurdico-institucional y parte de esa base. De esta
forma, reafirma que cada uno de los Derechos
Humanos y fundamentales reconocidos a nivel
internacional y nacional debe garantizarse, respetarse y promoverse en las reas urbanas. Es
decir, incluye todos los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales reconocidos en los tratados y convenios internacionales de Derechos Humanos y sostiene
su integralidad, indivisibilidad, inalienabilidad,
progresividad, universalidad, interdependencia
y aplicacin interrelacionada.
Pero, a la vez, advierte que los Derechos
Humanos fueron pensados en un contexto poltico, social y econmico caracterizado por el
nacimiento de los Estados nacionales y del sistema capitalista. De all el sesgo individualista
de estos derechos en su origen, estrechamente
construidos alrededor de la propiedad privada
de los medios de produccin, reproduccin y

de la tierra, y con nfasis en los derechos civiles


y polticos frente al Estado. La concepcin de la
libertad del pensamiento moderno, graficada
en la metfora de la esfera privada y descripta
filosficamente por Leibniz a travs de las mnadas, llev a que el hombre corte sus lazos con
los otros y con la naturaleza.
Por este motivo, frente a la arraigada concepcin de los derechos como derechos individuales, el Derecho a la Ciudad enfatiza el carcter colectivo y comunitario de ellos.
Por otra parte, considera esencial que el
ejercicio y el contenido de los derechos deben
contemplar la funcin social, ambiental y ecolgica
de estos, particularmente del derecho de propiedad. No debe soslayarse que el ejercicio y
el contenido de los derechos especialmente
en las reas urbanas, donde la aglomeracin
de las personas es ms intensa deben estar comprometidos con la posibilidad de que
todos los otros integrantes de la comunidad
puedan tambin disfrutar simultneamente
y en condiciones de igualdad de cada uno de
los Derechos Humanos, y ser compatibles con
los derechos colectivos. La funcin social del
derecho de propiedad autoriza su regulacin
y la restriccin del poder absoluto con el que
fue pensado en su origen, priorizando el inters
social, cultural y ambiental.
De esta forma, la propiedad debe, a su vez,
supeditarse a la normativa urbanstica. Las restricciones urbanas a la capacidad constructiva,
al uso, al parcelamiento y lotificacin, a la altura
y al tipo de vivienda no violan el derecho de
propiedad y deben considerarse parte del derecho a un ambiente urbano sano y equilibrado.
Con relacin a la funcin ambiental y ecolgica, el ejercicio de los derechos y de la propiedad no debe daar el ambiente urbano ni la
sustentabilidad de los ecosistemas: no se ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales

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cuando afecta el ambiente, la naturaleza o los derechos colectivos. No existe derecho adquirido a daar
el ambiente.
El ejercicio de los derechos debe ser un camino y no un obstculo hacia el bien comn. En
la formulacin e implementacin de las polticas
urbanas, debe prevalecer el inters social y cultural
colectivo sobre el derecho individual de propiedad y
sobre los intereses especulativos.
Por ltimo, los Derechos Humanos originarios fueron actualizados por el contexto de
las revoluciones industriales al contemplar la
relacin de la persona con su trabajo y su empleador. Sin embargo, por su objeto de origen
los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
responden a las dinmicas de la ciudad-industrial, y por ello no contemplan la relacin con el
espacio, el suelo y con los medios de reproduccin. Por ello, el Derecho a la Ciudad pretende,
adems, contemplar la relacin de las personas entre s, con su territorio, con el espacio y con su hbitat.
Se busca abandonar el enfoque naturalista de
los derechos ambientales que frecuentemente
lleva a pensar al ambiente como un espacio abstracto. Impulsa as el reconocimiento de nuevos
derechos urbanos que nacen de esta relacin.
Por ejemplo:
el derecho a espacios verdes,
el derecho a la movilidad,
el derecho al libre y gratuito trnsito en
vas y bienes pblicos sin impedimentos
materiales ni econmicos,
el derecho a vas y espacios pblicos (eje
del urbanismo igualitario e integrador),
el derecho a la planificacin urbana y a
que se cumplan las previsiones y contenidos de esa planificacin u ordenamiento
territorial y ecolgico,
el derecho a capturar la plusvala,
el derecho a la integracin sociourbanstica de los asentamientos informales,

el derecho al lugar (el derecho a vivir y


permanecer donde se encuentran sus relaciones econmicas y sociales),
derecho a la regulacin del desarrollo
urbano,
el derecho a polticas que integren y consoliden la ciudad,
el derecho a un hbitat culturalmente diversificado y a la diversidad social en el
espacio,
el derecho a la identidad colectiva y
barrial,
el derecho a la centralidad (todas las
reas de los centros metropolitanos deben poseer lugares con valor de centralidad y poder acceder con igual facilidad
a los centros urbanos o metropolitanos),
el derecho a la proteccin del entorno residencial frente a la prdida sustancial de
la calidad de vida,
el derecho a la vista y al paisaje,
el derecho para presentar denuncias o
demandas judiciales cuestionando cualquier acto o hecho que no respete las
normas urbansticas,
el derecho de cualquier persona a ser consultada obligatoriamente para la aprobacin de permisos de obra o habilitacin de
actividades que impacten sobre su vivienda, etc.
2.2. Segunda Dimensin: Democratizacin de
las ciudades.
La segunda dimensin del Derecho a la
Ciudad concentra todos los principios y aspectos
relacionados con el eje democrtico. Propone
una radicalizacin de la democracia en las ciudades.
Por ello, presenta a la democracia como el
proceso por el cual se transforman las relaciones

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artculos

desiguales de poder en relaciones de autoridad compartida.9 Plantea la desconcentracin del poder


en cada elemento de la vida de la ciudad. Este
principio de progresividad hacia la igualdad urbana coincide con la definicin de libertad como
no dominacin, libertad como no sujecin poltica ni econmica de una persona por otra.10 La
apropiacin por parte de una clase minoritaria
de la mayora de los flujos de energa, materiales y riqueza del mundo genera desequilibrios
de poder que afectan sustancialmente la democracia (contradiccin capital-democracia).
En forma contraria a la democracia liberal
que redujo la democracia en forma abstracta al
espacio pblico, al espacio del Estado nacional
y las elecciones de representantes, se propugna
que este proceso de democratizacin tambin
alcance a espacios privados y comunitarios,
como las familias, las fbricas, los sindicatos,
los mercados, etc. En definitiva, una democracia sin fin, donde en cada mbito de la ciudad la
voluntad de cada ciudadano tenga el mismo peso, la
misma densidad.
Tambin concibe a la ciudad como un bien comn que no pertenece ni al Estado ni a un privado,
sino a la sociedad en su conjunto. La ciudad es
el resultado del esfuerzo colectivo y no debe
ser apropiada por persona jurdica pblica o
privada. Como la ciudad es de quienes la habitan, sus decisiones cotidianas no deben quedar
reducidas a las decisiones adoptadas en mbitos de democracia representativa ni centralizadas en sectores de poder. Por esta razn, se
9- Disponible en: http://www.boaventuradesousasantos.pt/
documentos/la_democracia_en_america_latina.pdf
http://ilusionismosocial.org/pluginfile.php/427/mod_resource/
content/5/DEMOCRATIZARLADEMOCRACIA.pdf.
10- El art. 21 inciso 3 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos establece: Tanto la usura como
cualquier otra forma de explotacin del hombre por el
hombre deben ser prohibidas por la ley.

legitiman e impulsan otras formas de deliberacin democrtica para la toma de decisiones


como, por ejemplo, la democracia participativa, comunal, comunitaria, directa, indirecta,
asamblearia, etctera.
Los principales aspectos de los que el
Derecho a la Ciudad se ocupa en esta direccin
son los siguientes:
- La democratizacin del gobierno (Gestin
democrtica de la ciudad): La gestin y administracin de las ciudades y la elaboracin, definicin, ejecucin y fiscalizacin de las polticas
no deben ser adoptadas ni quedar a cargo en
forma absoluta en manos de un grupo de personas (representantes) ni de los funcionarios de la
administracin. Al contrario, se deben impulsar
diversos mecanismos de participacin para que
los ciudadanos interesados puedan participar
en la deliberacin y toma de decisiones en todos
los niveles y temas urbanos.
La Ciudad es un bien comn, es de todos. Con
este principio, la democracia representativa y
centralizada debe mutar a diversas democracias
(comunales, comunitarias, directa, participativa,
asamblearia, barrial, etctera) que extiendan las
fronteras rgidas de los mecanismos de toma de
decisiones colectivas, a fin de permitir que los
afectados y los ciudadanos en general ejerzan el
derecho de participar en la decisin de lo comn.
La democratizacin del gobierno implica desconcentrar el poder de decisin de los funcionarios y legisladores. Es decir, reconocer una participacin real, efectiva y oportuna en la toma de
decisiones y no que la ciudadana sea meramente
una fuente de informacin o consejo. Deben desarrollarse mecanismos que aseguren el mismo
peso de los habitantes en los procesos participativos, particularmente de los habitantes desfavorecidos. Principalmente la democratizacin debe
darse en la decisin del presupuesto de la ciudad
y en el destino de sus bienes.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Precondicin para la democratizacin del


gobierno de la ciudad es la creacin de sistemas de transparencia, acceso a la informacin
y rendicin de cuentas adecuados, dinmicos y
oportunos. Los gobiernos tienen la obligacin
de crear o producir informacin referida a su
rea de competencia con la que no cuenten al
momento de efectuar el pedido.
- La democratizacin de la planificacin de
la ciudad: La planificacin y el ordenamiento
territorial y ambiental de las ciudades, en general, son dirigidos por el mercado inmobiliario,
los grandes propietarios urbanos y desarrolladores inmobiliarios, con la complicidad u omisin de los gobiernos. El cmo desarrollar la
planificacin de la ciudad debe ser una de las
decisiones urbanas que cuente con mayor profundidad de debate y participacin de la ciudadana, donde la idea de lo comn prevalezca
frente a los intereses de un sector concentrado
de la economa de mercado. En la formulacin,
modificacin, evaluacin y control de los instrumentos de planificacin urbana, debe entonces
garantizarse la participacin ciudadana permanente y efectiva.
- La democratizacin de los recursos que
la ciudad ofrece (funcin social de la ciudad):
Esto es el usufructo equitativo e igualitario de las
ciudades, que abarca la democratizacin del acceso a los servicios pblicos, del uso del espacio
pblico y de lo pblico, de los medios de produccin y de reproduccin, de los recursos, de
los bienes comunes, de las riquezas y cultura.
Esta dimensin se contrapone con el predominio de los valores econmicos y monetarios
que son esencialmente excluyentes. La ciudad
cumple con su funcin social cuando garantiza a
todos los habitantes el usufructo pleno e igualitario de la economa, los recursos, los bienes comunes,
los beneficios y la cultura que ofrece. Mediante
polticas de accin positiva deben suprimirse los

obstculos de orden poltico, econmico, social


y cultural que limiten o impidan la libertad, la
igualdad, el pleno desarrollo y la efectiva participacin poltica, econmica, cultural y social de
los ciudadanos.
- La democratizacin de las cargas y los
beneficios: La aglomeracin urbana genera en
forma permanente externalidades positivas y
negativas, cargas o beneficios a sus habitantes.
La distribucin de estas debe realizarse en forma equitativa y evitar que un sector de la poblacin acumule los impactos negativos de la ciudad (por ejemplo, casos de injusticia ambiental)
o concentre o se apropie de los beneficios. Para
evitar esta ltima situacin, la captacin de las
rentas extraordinarias (plusvalas) generadas por la
inversin pblica o por el Estado constituye una
herramienta imprescindible para evitar que el
esfuerzo colectivo sea capitalizado o capturado
por los privados sin haber efectuado ninguna
accin sobre su propiedad. Deben adoptarse las
normas urbanas y adecuarse los instrumentos
de poltica econmica, tributaria y financiera a
fin de alcanzar un desarrollo urbano equitativo y
sustentable, que inhiba la especulacin inmobiliaria
en los procesos de urbanizacin.
- La democratizacin de produccin de la
ciudad (produccin social del hbitat): La produccin habitacional y de infraestructura de la
ciudad es decir, el conjunto de programas,
proyectos y actividades relativos a los procesos
de planeacin, construccin y distribucin de la
vivienda y la infraestructura ha quedado en
manos de un sistema de financiamiento bajo la
rbita de los bancos y el control de grandes empresas constructoras.
En contraposicin con este modelo, se erige
la denominada produccin social del hbitat.
En este esquema se entiende a todos aquellos
procesos generadores de espacios habitables,
equipamientos urbanos, espacios pblicos y

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artculos

comunitarios, de infraestructura de servicios y


viviendas realizados bajo el control y financiamiento de autoproductores y organizaciones
sociales que operan sin fines de lucro, y que entienden a la vivienda y el hbitat como proceso
(y no como producto terminado), como producto social y cultural (y no como mercanca),
como acto de habitar (y no como mero objeto de
intercambio).11 La democratizacin de la produccin de la ciudad implica reconocer, valorar e
impulsar los procesos de produccin y gestin social del
hbitat individuales y colectivos que tengan como
origen a las propias familias actuando individualmente, en grupos organizados informales,
en empresas sociales como las cooperativas, o
en las organizaciones no gubernamentales o de
la sociedad civil en general.
- La democratizacin de la posesin de la
ciudad: Es una tendencia mundial que la cantidad de propietarios en las ciudades es cada vez
menor. El territorio urbano progresivamente se
va concentrando en posesin de menos manos.
Este es uno de los principales indicadores de la
desigualdad urbana y de la fragmentacin social
entre propietarios y no propietarios (inquilinos,
ocupantes, etctera). Todos los ciudadanos tienen el derecho a un sistema que propenda a la
igualdad en la posesin del espacio y suelo urbano, y no
que fomente la concentracin del suelo. Tambin
que establezca mecanismos de desconcentracin de la
posesin y la propiedad, y medidas destinadas a garantizar el pleno aprovechamiento del espacio, el
suelo y los inmuebles no utilizados, subutilizados
o no ocupados (ociosos) para reducir al mnimo
las tasas de propiedad vacantes. La democratizacin de la posesin tambin est relacionada con
la gestin comunitaria del suelo y del espacio.
11- ORTIZ FLORES, E., Integracin de un sistema de
instrumentos de apoyo a la produccin social de vivienda, HIC
AL, Mxico, 2007, p. 31.

- La democratizacin de las oportunidades y


de las condiciones de base: No todas las personas
tienen en las ciudades las mismas oportunidades.
Tampoco nacen en las mismas condiciones sociales, econmicas y culturales, por razones ajenas a
su voluntad. Esto genera una desigualdad injusta. Este paradigma plantea que todas las personas tienen derecho a encontrar en las ciudades
las oportunidades necesarias para su verdadera
inclusin social y realizacin poltica, econmica,
cultural, social y ecolgica, en condiciones igualitarias, asumiendo el deber de solidaridad. Los
grupos y personas en situacin de vulnerabilidad
tienen derecho a medidas especiales de proteccin e integracin y a los servicios esenciales. En
las ciudades deben suprimirse los obstculos de
cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de
la persona y la efectiva participacin en la vida poltica, econmica o social de la comunidad.
2.3. Tercera Dimensin
El Derecho a la Ciudad propone que el ejercicio pleno de los Derechos Humanos y la democratizacin de la ciudad deben estar orientados
a transformar el uso, la ocupacin y la produccin
de las ciudades actuales y a sus habitantes. Los
siguientes son lineamientos cuya enumeracin
no es exhaustiva y que se irn transformando a
partir de la dinmica de construccin colectiva
de este paradigma.
A. Prevalencia de lo comn o lo pblico
El espacio pblico es el espacio para la movilidad social y fsica, para el encuentro y la socializacin. Su uso y disfrute mejora la interaccin y
cohesin social, favorece la participacin poltica,

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promueve la diversidad y las expresiones socioculturales. En otras palabras, es el componente arquitectnico a partir del cual en gran medida se define
una ciudad y se constituye su identidad.
Sin embargo, en las grandes metrpolis se
vive una crisis del espacio pblico que se da
por la segregacin del territorio y restriccin del
acceso a los pobres urbanos; su privatizacin y
regulacin por las dinmicas del mercado; su arquitectura desligada del contexto, su uniformidad esttica y de uso; y su prdida de identidad;
su conversin en el nico medio de subsistencia
para algunos habitantes (como espacio de trabajo o vivienda); y la inseguridad y desproteccin
que finalizan en dinmicas de miedo.
En este sentido, el aspecto transformador
del Derecho a la Ciudad debe enfatizar los siguientes principios relacionados a la dimensin
de lo comn o pblico:
La ciudad como un bien comn. Debe considerarse a la ciudad como un bien comn y a
sus habitantes como ciudadanos y no como
usuarios o clientes. Ciudadanos son todas las
personas que habiten en forma permanente o
transitoria en las ciudades.
Funcin social, ambiental y ecolgica de la
ciudad. Los espacios y bienes pblicos y privados de la ciudad y de los ciudadanos deben ser
utilizados priorizando el inters social, pblico o
comn, garantizando la calidad de vida y el uso
socialmente justo y ambientalmente sustentable
y ecolgico de los espacios urbanos y rurales.
Prevalencia y expansin de lo pblico sobre lo privado. A la existencia de bienes y servicios de inters privado debe contraponerse
la existencia de bienes y servicios pblicos y
comunes, entendiendo lo pblico como el bien
comn, el uso comn y el destino comn de sus
habitantes.
Espacio pblico de calidad, libre, accesible
y seguro. Debe disearse una red de espacios

pblicos de calidad, universalmente accesible y


segura para garantizar que la forma, la funcin
y la conectividad de la ciudad sea un todo. Los
espacios pblicos deben ser gratuitos y libres de
barreras fsicas, adecuados, conectados, accesibles y bien equipados.
B. Ciudades ambientalmente sustentables
La cuestin ecolgica nos presenta grandes
desafos que giran en torno al cambio climtico,
el agotamiento de los bienes comunes (recursos naturales), el desequilibrio en su acceso, la
creciente y desigual huella ecolgica, la destruccin de ecosistemas, el deterioro de la calidad
del aire y del agua, la produccin de residuos,
el consumo energtico y la prdida de biodiversidad. Esta alarmante situacin nos lleva a replantear nuestro entendimiento y relacin con
los ecosistemas y el ambiente urbano. Es necesario, por lo tanto, cambiar nuestra relacin de
ajenidad y dominacin con la naturaleza.
Bsqueda de alternativas al desarrollo: Se debe superar el modelo extractivista y la concepcin del desarrollo
como crecimiento econmico infinito
(contradiccin capital-naturaleza), hacia
la bsqueda de ciudades sustentables y
resilientes, y de alternativas al desarrollo
que tengan presente la finitud de la naturaleza y otros valores que no sean los
economicistas o rentsticos.
Ciudades ambientalmente sustentables: Deben perseguirse alternativas a
los modelos actuales de desarrollo que
contemplen estrategias para lograr ciudades ambientalmente sustentables y
ambientes libres de contaminacin.
Por ello deben incentivarse las polticas
que avancen en pos de la construccin

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artculos

sustentable (ecoedificios), el aprovechamiento eficiente de los recursos hdricos,


la proteccin de la biodiversidad y de los
ecosistemas circundantes, la atencin a
las verdaderas causas que alimentan las
consecuencias negativas de los eventos
climticos (inundaciones, tormentas, incendios), la disminucin de los efectos de
la isla de calor urbana, el ahorro energtico hacia el camino a una Ciudad Cero
Carbono o Carbono Neutral con disminucin de la huella urbana, la cada vez
mayor dependencia de fuentes de energa renovables asequibles y accesibles, la
diversificacin de la matriz energtica,
la promocin de formas no motorizadas
de transporte, el uso ms eficiente de la
energa y de tecnologa menos contaminantes (consumo energtico sustentable),
la defensa de una adecuada relacin entre la cantidad de espacios verdes y el nmero de habitantes, la reposicin de los
recursos que consume y la reduccin, el
reciclado y la reutilizacin de los residuos
que produce, la gestin responsable y
sustentable de los bienes comunes, etctera.
Ciudades resilientes: Las comunidades, ecosistemas y ciudades deben tener la
capacidad de soportar, absorber, acomodarse y recuperarse ante perturbaciones
tanto naturales como aquellas producto
del accionar del hombre. La planificacin
urbana y la infraestructura de las ciudades
deben incorporar la coordinacin entre la
gestin de riesgos y el ambiente. Las ciudades deben ser regenerativas y resistentes a los efectos del cambio climtico y los
desastres o fenmenos naturales, no solo
ocupndose de las consecuencias y los
riesgos existentes, sino tambin de las causas y de nuevos riesgos.

Equilibrio entre campo y ciudad: Las


ciudades dependen del flujo de servicios de los ecosistemas que se encuentran
fuera de sus lmites. Por tal razn, debe
establecerse una relacin respetuosa y de
equilibrio entre el campo y la ciudad, y
fortalecer sus vnculos.
C. Necesaria planificacin hacia la integracin
sociourbana y la igualdad urbana
La planificacin urbana requiere necesariamente una mirada integral que abarque la
totalidad de las dimensiones que intervienen
en su seno. Espacialmente, es necesario que el
enfoque alcance a todos los niveles de gobierno
y exceda los lmites polticos de la ciudad considerando el rea metropolitana en forma unificada y en toda su magnitud y complejidad. La
integralidad exige que el planeamiento considere no solo la infraestructura o las viviendas,
sino tambin las mltiples dimensiones sociales,
culturales, econmicas que confluyen en el
territorio. La planificacin urbana debe regular
necesariamente los mercados inmobiliarios y el
uso del suelo.
En este camino, las polticas para alcanzar la
integracin sociourbana y la igualdad urbana
deben responder a los siguientes lineamientos:
Ciudades integradas e inclusivas: Se deben producir ciudades ms integradas,
compactas, conectadas, a escala humana,
socialmente incluyentes, colaborativas,
coordinadas, seguras, equilibradas y equitativas. Para ello, deben adoptarse medidas destinadas a evitar la segregacin
socioespacial, los vacos intraurbanos, la
guetizacin del espacio, la creacin de islas exclusivas de buena calidad para unos
pocos (sectores o barrios exclusivos), la

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exclusin territorial y la gentrificacin.


Para alcanzar ciudades integradas, deben
integrarse el trabajo, la vida y la vivienda,
al reducir el costo del transporte y facilitar la creacin de empleo. El reconocimiento de la situacin de exclusin y discriminacin de los asentamientos informales
y del derecho colectivo de sus habitantes a su
integracin sociourbanstica (reurbanizacin)
resultan imprescindibles para lograr ciudades integradas.
Densificacin urbana: El crecimiento demogrfico no debe ser directamente proporcional a la ocupacin en extensin del
suelo. Los recursos y las infraestructuras
son ms eficientes en las zonas compactas
y pobladas que en las dispersas. Deben
aprovecharse las ventajas de la economa
de la aglomeracin para impedir la prdida innecesaria de suelo productivo o de
alto valor ambiental. Los desarrollos inmobiliarios deben orientarse al completamiento de las reas urbanas.
Desconcentracin de la tierra urbana:
Las ciudades deben evitar los procesos de
inquilinizacin a travs de programas de
subsidio y financiamiento para adquisicin
de tierras o inmuebles, de regularizacin
de la tenencia de la tierra, de mejoramiento de los barrios precarios, de reurbanizacin de los asentamientos y ocupaciones
informales, y de desconcentracin de la
propiedad urbana. Las polticas pblicas
deben orientarse para promover el alquiler estatal o comunitario en detrimento del alquiler privado, y garantizar la
proteccin necesaria a los inquilinos, para
evitar la usura y los desalojos arbitrarios.
Ciudades no descapitalizadas: Las ciudades no deben descapitalizarse ni disminuir su banco de inmuebles. Una poltica

de suelo y planificacin urbana debe tener como eje esencial la incorporacin


progresiva de tierras e inmuebles al patrimonio de las ciudades.
Derecho a la vivienda adecuada: Debe garantizarse el derecho a la vivienda adecuada a todos los habitantes de la ciudad, reconociendo la existencia de un contenido
mnimo de este derecho. Este contenido
debe determinarse en forma particular en
cada ciudad de acuerdo con sus caractersticas culturales y sociales y con los criterios
de igualdad establecidos en sus cdigos de
edificacin o construccin. El contenido
mnimo del derecho a la vivienda es un
derecho exigible judicialmente a las autoridades pblicas, de operativizacin directa e inmediata. Los albergues, los refugios
y los alojamientos son medidas provisorias
de extrema emergencia que en forma alguna lo satisfacen.
Movilidad y circulacin: Las ciudades
deben garantizar el derecho a la movilidad y circulacin a travs de un sistema
de transporte pblico accesible a todos
los habitantes. El derecho a movilizarse
no puede ser privilegio de quienes tienen
vehculo privado. El transporte pblico debe predominar sobre el transporte
privado y adecuarse a las diversas necesidades sociales (gnero, edad y discapacidad) y ambientales (vehculos no contaminantes). Asimismo, el sistema deber
promover el incremento del espacio peatonal frente al espacio pblico rodado.
D. Una nueva economa urbana
El sistema econmico actual en las ciudades
es excluyente y condiciona cada aspecto de la

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artculos

vida urbana. El ejercicio de los derechos est


mediado por la tenencia de recursos econmicos. En este contexto, deben promoverse economas inclusivas que aseguren los modos de vida
sostenible y el trabajo digno para todos los habitantes, tomando en consideracin la existencia
de otros esquemas econmicos como, por ejemplo: las economas solidarias en busca de mecanismos de apoyo financiero, las informales, las
sociales y circulares que reconozcan especialmente el rol de las mujeres en ellas, valorando,
reduciendo y redistribuyendo el trabajo domstico no remunerado.
Economa social, local, de pequea escala: Las ciudades deben promover la integracin progresiva del comercio informal en la economa urbana, para evitar
su criminalizacin y eliminacin sin alternativas formales, y deben disponer de espacios e infraestructura para su ejercicio.
La economa solidaria debe promoverse
como sistemas de servicio, produccin,
consumo, comercio y crdito colectivos.
Desmercantilizacin de la ciudad:
Deben promoverse polticas tendientes
a desmercantilizar las ciudades, los servicios pblicos, el ejercicio de los derechos,
los bienes comunes, la economa y los
espacios pblicos. Los servicios pblicos
deben progresivamente avanzar hacia la
desprivatizacin.
E. Una nueva cultura urbana y promocin de
ciudades diversas
Existe una tendencia mundial a uniformar
aspectos de la vida urbana, estandarizando los
lugares y sus culturas. Este paradigma rescata
el valor de la diversidad, de la historia personal
y colectiva.

Ciudades diversas: La ciudad debe ser


una gran espacio colectivo que reconozca
y estimule la diversidad social y cultural;
que respete, proteja y garantice la diversidad y la diferencia en el gnero, el
origen tnico, la religin, los medios de
vida, las costumbres, la memoria colectiva, las prcticas econmicas, las identidades y las expresiones socioculturales de
sus habitantes. Debe contar con espacios
pblicos propicios para realizar en igualdad de condiciones actividades ldicas y
culturales que creen posibilidades de encuentro y de comprensin mutua.
Ciudades mixtas: Se deben promover
ciudades con barrios multifuncionales y
de mixtura social, y los usos mixtos del
suelo, para evitar los problemas de zonificaciones uniformes sin mezcla de actividades o usos distintos.
Ciudades descolonizadas: Se debe descolonizar nuestra cultura del mercantilismo, del consumismo, del egosmo, del
individualismo y de la competencia. El
enaltecimiento del individuo por sobre
el bien comn y la sociedad ha debilitado los lazos comunitarios y la conciencia de un destino comn (contradiccin
capital-comunidad).
Ciudades colaborativas y solidarias: Se
debe cambiar la cultura patriarcal, vertical, racista e individual hacia una sociedad
basada en la solidaridad, lo comunitario,
el bien comn, la complementariedad.
Asimismo, se deben impulsar cambios en
las relaciones de las personas para que
no haya discriminacin ni dominacin de
unos sobre otros.
Proteccin del patrimonio: Se debe garantizar el equilibrio entre el desarrollo urbano y la proteccin del patrimonio natural,

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inmaterial, histrico, arquitectnico, cultural y artstico, preservando la memoria y la


identidad urbana, cultural y barrial.
Los estndares que deben respetar las polticas de integracin sociourbanstica de asentamientos informales de acuerdo con el paradigma del Derecho a la Ciudad
Si bien en los ltimos tiempos la proporcin
de poblacin urbana que vive en villas o asentamientos informales disminuy con relacin
al resto de la ciudad, su nmero de habitantes
contina en ascenso: se calcula que en 2014 vivan en villas en el mundo cerca de 880 millones
de personas, mientras que en el ao 2000 el nmero era de 790 millones.12
Esto muestra que para poder reducir (y
eliminar) la gran brecha de desigualdad urbana que existe entre los habitantes de las villas
y del resto de la ciudad debern continuar
implementndose y profundizndose planes,
programas, proyectos y todo tipo de polticas
de intervencin para lograr el uso equitativo e
igualitario de la ciudad.
La importancia y envergadura de la problemtica en el mundo hace que la integracin
de los asentamientos informales se convierta
en una de las estrellas de la nueva agenda urbana mundial. Por ello, resulta necesario pensar modelos o programas que, respetando
los principios y dimensiones del paradigma del
Derecho a la Ciudad, integren los asentamientos informales a la ciudad formal, garantizando a
sus habitantes la igualdad en el acceso y disfrute
de todos sus bienes y servicios.
En este camino, los principios y derechos
que el paradigma del Derecho a la Ciudad
12- Informe Mundial de Ciudades 2016, de UN-Hbitat.

propone brindan una alternativa a la hora de


disear e implementar polticas que aborden
esta cuestin y configuran una serie de estndares a fin de alcanzar una solucin profunda
y de raz de la problemtica de los asentamientos informales.
Algunas consideraciones
Corresponde aclarar que terminolgicamente sostenemos que el concepto que mejor representa los procesos de incorporacin en condiciones de igualdad de los asentamientos informales
a la ciudad formal es el de integracin sociourbanstica. Esto por entender que es una propuesta
superadora de programas parciales como, por
ejemplo, los de mejoramiento barrial.
Tambin implica una concepcin especfica
que no se corresponde con el trmino urbanizacin que conlleva abarcar distintas formas
de intervencin estatal, pero no todas con el
mismo alcance o profundidad. Por otra parte,
este trmino es utilizado para describir el proceso de construccin de ciudad en predios vacantes, mientras que los asentamientos informales
son una particular produccin de ciudad con
su dinmica propia preexistentes a las polticas
de intervencin estatal. Los asentamientos informales son parte de la ciudad construida y las
respuestas estatales frente a los asentamientos
informales, en todo caso, llevaran a cabo procesos de reurbanizacin.
Puede afirmarse, entonces, que la integracin sociourbanstica es el ms integral de los
procesos de reurbanizacin de asentamientos
informales.
Por ltimo, no se trata solamente de reconocer la ciudad producida informalmente, sino de
valorar e impulsar la produccin social del hbitat.
Una poltica de reurbanizacin que no valore

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artculos

esta ltima puede desencadenar un proceso de


destruccin y demolicin del barrio acompaado del inicio de nuevas construcciones.
En cambio, la integracin sociourbanstica respeta e impulsa la democratizacin de la
produccin de la ciudad. Lo construido por los
habitantes de los asentamientos informales es
considerado parte de la identidad colectiva y
expresin de su cultura. Por esta razn, el eje
constituye la adecuacin de lo construido y la
valorizacin del esfuerzo colectivo.
Qu implica un proceso de integracin sociourbanstica de un asentamiento informal?
El proceso de integracin sociourbanstica
de un asentamiento informal a la ciudad formal
consiste en promover su igualacin urbana en
todas sus dimensiones siguiendo como gua los
principios y derechos que propone el Derecho
a la Ciudad.
En este sentido, el Derecho a la Ciudad propone, entre otros lineamientos, la produccin de
ciudades integradas, equilibradas y equitativas, y
la democratizacin de los recursos y los bienes
comunes que la ciudad ofrece. Este marco de
principios conlleva que los procesos de reurbanizacin deban ser integrales e igualitarios.
Estndares en la implementacin de las polticas de integracin sociourbanstica
Para poder llevar a cabo un proceso de integracin social urbanstica que contemple los
principios del Derecho a la Ciudad, deben respetarse distintos estndares y procedimientos
que pueden agruparse en las siguientes dimensiones: 1. Fsica (tanto individuales como colectivas); 2. Participativa o democrtica; 3. Social y

econmica; 4. Jurdica; 5. De Igualdad urbana.


Corresponde aclarar primero que es necesario conocer para intervenir. En este sentido,
como medida inicial de cualquier poltica de integracin sociourbanstica, resulta de extrema
importancia desarrollar un relevamiento integral que describa los asentamientos informales
afectados, incluidas tanto sus condiciones fsicas, poblacionales, ambientales, como econmicas, culturales y sociales.
Dimensin fsica y ambiental. La dimensin
fsica describe y especifica todas aquellas condiciones necesarias para garantizar la igualdad socioespacial de la poblacin y el acceso igualitario
a la ciudad en trminos de vivienda e infraestructura, tanto a nivel individual como colectivo
y comunitario.
En cuanto a la dimensin fsica individual, todo
proceso de integracin social y urbana debe garantizar el derecho a una vivienda adecuada a todos sus habitantes reconociendo la existencia del
contenido mnimo de este derecho. Ello implica
que debe intervenirse (a travs de programas de
rehabilitacin y desarrollo) para lograr el mejoramiento y recuperacin de las viviendas precarias a fin de que sus condiciones de habitabilidad
alcancen los estndares mnimos que se establecen en el resto de la ciudad y que se encuentran tipificados esencialmente en los Cdigos de
Edificacin y de Planeamiento Urbano.
El respeto de las construcciones preexistentes y de la identidad y memoria colectiva puede autorizar la aprobacin de excepciones a
las normas generales de los Cdigos. Estas no
deben permitir la aprobacin de situaciones
de habitabilidad por parte de los gobiernos sin
ningn tipo de lmites. Las excepciones deben
tener como tope criterios mnimos que garanticen la habitabilidad, sanidad y seguridad.
Siempre deben agotarse previamente las posibilidades y alternativas para que las condiciones

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de habitabilidad y acceso a los servicios alcancen


como mnimo los parmetros dispuestos en los
Cdigos de Edificacin y de Planificacin que
rigen en toda la ciudad.
Respecto de la dimensin fsica colectiva, deben considerarse los siguientes estndares:
Todos los procesos deben ser integrales e
inclusivos. Las intervenciones deben poder
dar respuesta a las necesidades de todas
las personas, teniendo en especial consideracin a nios, nias y jvenes, adultos
mayores, mujeres, personas con discapacidad, mujeres y hombres trans, etctera.
Por ello, debe contemplarse una urbanizacin accesible e inclusiva, que tenga
perspectiva de gnero y justicia social.
Debe propenderse a lograr una ciudad
integrada, eliminando las barreras urbanas
(visibles o invisibles) que generan segregacin socioespacial.
Debe proveerse la adecuada infraestructura para cada uno de los servicios pblicos esenciales y la recuperacin de las
reas urbanas adyacentes. No debe soslayarse implementar todas las medidas
que garanticen el derecho a la movilidad
y la circulacin a travs de un sistema de
transporte pblico accesible.
Debe llevarse a cabo la apertura de calles
necesaria para garantizar la salud y seguridad de la poblacin manteniendo un
equilibrio entre la adecuada prestacin
de los servicios pblicos esenciales y la
identidad colectiva barrial en el marco
del respeto al hbitat autoproducido.
Debe desarrollarse la regularizacin parcelaria que permita la distincin entre lo pblico y lo privado, con prevalencia de lo pblico. As, se impulsar la reversin de los
procesos de avance sobre los espacios comunes que se producen en asentamientos

informales en virtud de la ausencia de autoridad administrativa y la presin por el


acceso al suelo. Debe disearse una red de
espacios pblicos de calidad, bien equipados, universalmente accesibles, gratuitos y seguros.
Se debe garantizar el desarrollo de polticas sociales activas e integrales, y la
provisin de equipamiento comunitario,
sanitario y educacional adecuado.
Cualquier intervencin que implique un
proceso de relocalizacin involuntario debe
abordarse de manera integral, teniendo
en cuenta la dimensin democrtica o
participativa, y garantizando el acceso a
la vivienda dentro de un permetro que
permita a la familia continuar desarrollando sus actividades habituales, conviviendo con los lazos de solidaridad y de
convivencia creados, y realizando sus actividades comerciales y productivas.
Debe tenerse especial consideracin en
eliminar fuentes de contaminacin y de
recomponer ambientalmente el suelo y el
hbitat de los asentamientos informales
en el caso de que se encuentren deteriorados ambientalmente.
Dimensin democrtica. Deben establecerse
canales claros de informacin y participacin de
los habitantes de los asentamientos informales
que abarquen todo el proceso, incluido el diseo
del proyecto y su ejecucin. Democratizar el proceso implica que las decisiones que se adopten se
encuentren legitimadas a partir de instancias de
participacin que comprometan una incidencia
real en la toma de decisiones, tanto por parte de
los habitantes (nivel individual) como de los representantes del barrio que surjan de la propia
organizacin interna (nivel colectivo).
El derecho a la informacin como condicin previa para el ejercicio del derecho
a la participacin. Debe asegurarse el

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artculos

permanente, transparente y gil acceso


a toda la informacin relativa al proceso
de urbanizacin, que deber brindarse de forma inmediata, veraz, continua,
suficiente, pblica y adecuada, por medio de canales y mtodos culturalmente
idneos. Principalmente, la publicidad y
difusin del proyecto y el plan de obras
y actividades con la especificacin de los
plazos y etapas de ejecucin e implementacin. El gobierno tiene la responsabilidad de producir la informacin relevante
y necesaria con la que no cuente.
La incorporacin, a travs de metodologas
autogestionarias, de los habitantes y sus representantes al proceso de diagramacin,
administracin y ejecucin del programa.
Crear mbitos permanentes e institucionales de participacin sustancial activa.
La planificacin participativa presupuestaria de los recursos que se determinen necesarios para la ejecucin del
programa.
Es necesario el respeto de las garantas
mnimas del debido proceso participativo, informando las decisiones con antelacin suficiente y por medio de mtodos
adecuados de notificacin, para garantizar el adecuado asesoramiento tcnico
para la defensa de sus derechos.
Dimensin econmica y social. Esta dimensin considera especialmente la inclusin
social de la poblacin y la democratizacin de
la produccin de la ciudad. En los barrios informales se concentra el mayor porcentaje de
personas que trabajan con carcter informal. A
su vez, existe una gran cantidad de emprendimientos cooperativos y comunitarios a travs de
los cuales la poblacin gener mercados para el
autoabastecimiento y desarrollo cotidiano. Por
ello debe tenerse en cuenta esto:

En el marco del respeto al principio de


la economa social, solidaria, local y de pequea escala, resulta necesaria la incorporacin de cooperativas en las obras
que surjan de la implementacin de los
procesos de integracin sociourbanstica o la contratacin en blanco de sus
habitantes en el caso de que la infraestructura, las mejoras de las viviendas
y el equipamiento sean realizadas por
medio de empresas privadas.
Deben promoverse ciudades con barrios multifuncionales y de mixtura social,
y los usos mixtos del suelo. De all que en
los asentamientos informales no se debe
tener en cuenta solo el uso residencial/
habitacional, sino tambin los usos histricos, comerciales y productivos que el
barrio fue dndose.
Tambin contempla las fuentes de financiamiento de las polticas de integracin
sociourbanstica. Estas polticas deben financiarse a travs de medios sustentables
y sostenibles. Las polticas tendrn alcance
limitado si se financian con fuentes no genuinas y de corto plazo como la toma de
deuda pblica o la venta de tierras pblicas. El Derecho a la Ciudad no propone
la descapitalizacin de las ciudades a travs de la privatizacin de sus propiedades
como mecanismo para integrar a algunos
asentamientos informales. Una poltica
general de integracin sociourbanstica no
debe sacrificar bienes comunes de la ciudad necesarios para alcanzar una ciudad
integrada. La poltica debe contemplar
una fuente de financiamiento que permita
intervenir globalmente en los asentamientos informales y no que solo posibilite la
intervencin especfica en algunos en detrimento de toda la ciudad.

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Dimensin jurdica. El nfasis del carcter colectivo de los derechos dado por el Derecho a la
Ciudad plantea que la integracin sociourbanstica sea considerada un derecho colectivo de cada
uno de los habitantes de los asentamientos informales y que a cualquier habitante se le otorgue legitimacin procesal para peticionar judicialmente
el respeto y cumplimiento de estos estndares.
Por otra parte, respecto de la relacin jurdica entre los habitantes de los asentamientos
informales y la vivienda o el suelo, no necesariamente la regularizacin debe consistir en la
entrega de los ttulos de propiedad dominial.
Existen situaciones particulares que impulsan a
repensar otras formas de regularizar la posesin
o la tenencia. Por ejemplo, en condiciones en las
que el suelo es de propiedad estatal o la ciudad
ha realizado una fuerte inversin para adquirir
suelo privado, o el asentamiento se encuentra
ubicado en tierras valiosas y existe una fuerte
presin del mercado para hacerse de ese suelo
debe pensarse en formas de regularizacin que
no impliquen la prdida absoluta de potestad
por parte de la ciudad sobre tales tierras.
Esto, para evitar la descapitalizacin de la
ciudad y como medio para continuar conservando poder de decisin sobre estos sectores de
la ciudad. En esta direccin, deben explorarse
alternativas como el derecho real de superficie
o el usufructo o contratos, como el alquiler social y el comodato.
Las polticas de integracin sociourbanstica
deben estar acompaadas de medidas de regulacin del mercado de suelo e inmobiliario, de
ordenamiento territorial y de planificacin urbana que no solo contemplen el estado actual
de los asentamientos informales en una ciudad,
sino que tambin establezcan regulaciones que,
con el fin de promover la igualdad e integracin urbana, detengan la proliferacin de nuevos asentamientos informales o el crecimiento

de su poblacin. Las polticas de integracin


sociourbansticas deben tener una visin global
e integral, y no concentrarse en la integracin
de un asentamiento en particular. Deben estar
concebidas para que en forma progresiva integren cada uno de los actuales asentamientos
informales en las ciudades e impidan la conformacin de nuevos.
Dimensin de igualdad urbana. Los procesos de integracin sociourbanstica deben
contemplar que se cumpla con el principio de
urbanismo igualitario de igual distribucin de
las cargas y beneficios que genera la ciudad. De
esta forma, deben prevenir que toda la inversin pblica y esfuerzo colectivo no sea apropiado o capitalizado por sectores minoritarios
econmicamente poderosos de la sociedad ni
tampoco por algunas familias de los asentamientos informales por sobre otras. En este camino, debe establecer mecanismos de captacin
de la plusvala que eviten procesos de gentrificacin y de desintegracin urbana.
La finalizacin del proceso de integracin
sociourbanstica no llega con la regularizacin
de la posesin o la tenencia. Al contrario, contina para proteger la integracin social y urbana
lograda. Aqu nuevamente adquiere principal
relevancia contemplar que en determinados
casos, dados por la dinmica del mercado inmobiliario, no deba otorgarse en propiedad
dominial los suelos de los asentamientos informales. Permitir la incorporacin absoluta de los
terrenos al mercado inmobiliario, es decir, su
mercantilizacin e ingreso en el comercio, puede autorizar procesos de expulsin lenta de las
familias por adquisicin, bajo presin econmica, de las viviendas por parte de desarrolladores inmobiliarios. Tambin puede permitir que,
en el transcurso de los aos, el terreno pblico
donde se encuentra el asentamiento informal
destinado a un fin social termine siendo objeto

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artculos

de emprendimientos suntuosos. Ambos casos


terminaran desvirtuando la finalidad primordial de lograr una ciudad integrada.
Debe recuperarse tambin la plusvala que
surja de la integracin sociourbanstica de los
asentamientos informales. La permanencia del
control del suelo en manos del Estado y la comunidad es un mecanismo necesario para controlar que la venta de las viviendas por parte de
los futuros adjudicatarios deba realizarse a un
mismo sector social y que la plusvala generada
en ese inmueble sea retenida por la ciudad.
Quines son los sujetos de derecho en los
procesos de integracin sociourbanstica?
Responder a quines implica pensar en los sujetos de derecho afectados en este proceso, sin
importar su estatus de inquilinos o propietarios, el tiempo de residencia dentro del asentamiento informal u otro tipo de estatus: debe
brindarse una solucin habitacional definitiva para
todos los habitantes actuales del asentamiento informal. Esto implica otorgar una solucin habitacional a todas las familias, tanto a propietarios
como a inquilinos y a cada una de las familias
que se encuentren en estado de hacinamiento.
Un proceso de integracin sociourbanstica no
puede contemplar nicamente la solucin habitacional de un grupo de familias; al contrario,
debe brindar soluciones habitacionales definitivas a cada una de ellas no considerando la entrega en propiedad dominial de una vivienda
como la nica forma de lograrlo.
Debe promoverse que, como resultado del
proceso de integracin sociourbanstica, desaparezca en los asentamientos informales la
distincin entre inquilinos y propietarios Esto
en un contexto donde el Derecho a la Ciudad
promueve la desinquilinizacin de las ciudades.

Conclusin
A modo de resumen, podemos pensar una
definicin integral y ejecutiva del Derecho a la
Ciudad entendido como un paradigma urbano en
permanente construccin colectiva, que propone:
1. El ejercicio pleno, por parte de los habitantes de las ciudades, de los Derechos
Humanos resaltando su carcter colectivo, sosteniendo su funcin social, ambiental y ecolgica, e impulsando nuevos
derechos urbanos que surgen de la relacin de las personas con su territorio, el
espacio y su hbitat.
2. La democratizacin de las ciudades que
alcanza a su gobierno, su planificacin,
los recursos y bienes comunes que ofrece, las cargas y los beneficios que genera,
su produccin, la posesin de su suelo y
espacios, y de las oportunidades y condiciones de base.
3. Con el objetivo de orientar la transformacin del uso, la ocupacin, la gestin
y la produccin de las ciudades, entendidas como un bien comn, a fin de que:
I. Cumplan con su funcin social, comunitaria, ambiental y ecolgica con prevalencia y expansin de lo pblico sobre lo
privado.
II. Sean ambientalmente sustentables y resilientes, garantizando un equilibrio entre
el campo y la ciudad.
III. Sean planificadas hacia la integracin sociourbana y la igualdad urbana; para evitar la concentracin de la tierra urbana en
pocas manos y los procesos de inquilinizacin; con el objetivo de alcanzar ciudades
integradas, compactas, conectadas, con
escala humana, densificadas, socialmente
incluyentes, no descapitalizadas, coordinadas, seguras, equilibradas y equitativas;

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que garanticen principalmente el derecho


a la movilidad y circulacin, a la vivienda
adecuada y al espacio pblico.
IV. Promuevan una nueva economa urbana
caracterizada por la desmercantilizacin
de las ciudades y el fortalecimiento de
una economa social, solidaria, local y de
pequea escala.
V. Caminen hacia una nueva cultura urbana que sea comunitaria, participativa,
colaborativa, horizontal, solidaria y descolonizada que genere ciudades diversas
y mixtas.
En el marco de la discusin del problema
de los asentamientos informales, consideramos
que no es posible lograr una respuesta definitiva
sostenible e integral si no se modifican profundamente las reglas de juego en las ciudades
y las regulaciones de cmo estas se producen
y gestionan. En esta direccin, el Derecho a la
Ciudad viene siendo construido colectivamente
por organizaciones sociales y sostenido en cada
una de sus reivindicaciones; es un paradigma
que surge desde las bases con propuestas reales
para dar solucin de raz a las inequidades que
aparecen de las dinmicas de las ciudades actuales, donde una de las principales es la de los
asentamiento informales.

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artculos

Dr. Pedro Prez*

El acoso de la mercantilizacin y la propiedad


privada al Derecho a la Ciudad

* Dr. Pedro Prez


Abogado. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC).
Posgrado en Sociologa. Investigador Principal del Conicet.
Profesor universitario (UBA/UNGS/UNC/UNR/UTDT).

Nos proponemos caracterizar el Derecho a


la Ciudad al relacionarlo con ciertos componentes estructurales de la produccin de la urbanizacin en las sociedades latinoamericanas: la
mercantilizacin de su produccin y consumo
y la propiedad privada. Esos vnculos representan contradicciones estructurales con ese derecho, de all que pueden ser percibidos como situaciones de acoso a la efectividad del Derecho
a la Ciudad.
Comenzamos adoptando la nocin del derecho de la Carta Mundial sobre el Derecho a la
Ciudad en su versin de 2005: el usufructo
equitativo de las ciudades dentro de los principios
de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social... derecho colectivo de los habitantes de las
ciudades, en especial de los grupos vulnerables
y desfavorecidos, que les confiere legitimidad
de accin y de organizacin, basado en sus usos
y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminacin y un nivel de vida adecuado. (HIC, 2008:187.
nfasis nuestros).

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Podemos agregar que el Derecho a la Ciudad


es un componente de la ciudadana, como posibilidad generalizada de acceso amplio a la vida
social urbana (reproduccin social aglomerada,
calidad ambiental, produccin y consumo cultural, territorio como identidad, decisiones polticas, etc.), basado en la disponibilidad de los
soportes materiales (suelo, vivienda, infraestructuras, equipamientos) y funcionales (servicios).1
Pensar ese derecho en nuestras sociedades
implica reconocer el cruce de tensiones entre los
procesos de reproduccin econmica y los de reproduccin social, y entre sus mbitos espaciales.
De all las contradicciones entre el espacio urbano como bien de cambio y como bien de uso.
En ese registro, el primer componente es la posibilidad de asentarse en el mbito urbano. De all
la preeminencia del acceso al suelo y a la vivienda.
Es un derecho al lugar como mbito particular de
la vida social: derecho a los bienes urbanos (suelo,
vivienda, infraestructura, servicios, calidad ambiental, etc.) y derecho a la centralidad: ser parte
del conjunto de relaciones e intercambios que hacen y renuevan la sociedad aglomerada.
Ms all de las formulaciones anteriores, es
evidente que tal derecho se basa en la posibilidad de resolver la contradiccin que existe
entre la necesidad de los bienes urbanos y su
mercantilizacin que hace depender su acceso
de la configuracin de una demanda solvente, y
por consiguiente, la exclusin de quienes no obtienen los recursos monetarios suficientes para
ello. Situacin que se consolida institucionalmente por medio de la aplicacin del derecho
de propiedad privada.
Para esta presentacin, introducimos una perspectiva analtica basada en esas dos dimensiones
1-Es imposible concebir la vida humana sin la existencia de
soportes materiales y, particularmente sin proteccin fsica
frente a la gran vulnerabilidad de los seres humanos. Suelo
y vivienda son, as, una condicin bsica de la vida humana.

estructurales: la mercantilizacin de la produccin-consumo de la ciudad y la propiedad privada


y terminamos con unas conclusiones.

Para entender el Derecho a la Ciudad


Las modalidades predominantes de produccin de la ciudad capitalista, estructuralmente determinadas, tienden a contradecir la
posibilidad de que la ciudad sea definida como
derecho y que su ejercicio sea institucionalmente garantizado.
Derecho a la Ciudad o mercantilizacin
La consolidacin de las relaciones capitalistas impuso la tendencia a una mercantilizacin
universal del conjunto de los bienes sociales
(Esping-Andersen, 1993). Estos se producen para
satisfacer necesidades de la poblacin siempre
que, al ser incorporados al intercambio, permitan
recuperar los costos de produccin y realizar
la ganancia asociada a la plusvala que se genera en el proceso productivo y, de esa forma,
es apropiada monetariamente por el capital.
Quienes quieren consumir esos productos deben disponer de la cantidad de dinero necesaria
para ese intercambio. Por esa razn, solamente
se producen los bienes que encuentran demanda solvente. Algunos bienes no se producirn,
otros se destinarn a diferentes sectores sociales
segn sus ingresos y su consecuente capacidad
econmica de pagar por su consumo, es decir,
de su solvencia.
Esto significa que, en la medida que los bienes necesarios para la reproduccin de la poblacin estn mercantilizados, las familias deben tener ingresos suficientes para acceder a
cada uno de ellos. En caso contrario, debern

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artculos

dejar algunos de esos bienes fuera de su consumo. Esa capacidad econmica no se define
de manera polarizada (solvencia/insolvencia),
sino que es un continuo entre posiciones extremas con otras intermedias. Una familia puede
ser solvente para los consumos alimenticios cotidianos, pero no para los gastos que requiere
la compra de una vivienda. Es un lugar comn
decir que la insolvencia frente a la necesidad de
suelo-vivienda (y de las infraestructuras y dems componentes de la ciudad) est asociada a
las condiciones econmicas de ese bien: particularmente su costo muy alto. Pero obviamente,
est tambin asociada a las condiciones de los
ingresos sociales.
En suma, la mercantilizacin de la ciudad se
concreta en su produccin y consumo mercantiles, e indica que la posibilidad de la poblacin
de acceder (usar, poseer) a las condiciones de
la urbanizacin depende de su solvencia. A contrario sensu, la consideracin de la ciudad como
derecho implica la posibilidad real de acceder a
esos bienes como parte de la condicin de ciudadana, desplazando su carcter de mercanca.
Ahora bien, antes de hablar de derecho,
por qu no explorar la posibilidad de que la
solvencia sea la situacin general. Si as fuera,
no existira la contradiccin que mencionamos:
las relaciones de mercado permitiran el acceso a la totalidad de los bienes necesarios para
la reproduccin de la poblacin, que incluye el
asentamiento en la ciudad. Desgraciadamente,
en el capitalismo es estructural que los salarios
no se determinen en razn de las necesidades
reales de reproduccin de la poblacin, sino
en relacin con la consolidacin de los procesos de acumulacin econmica que, justamente,
se basan en la explotacin. Debemos recordar
que uno de los objetivos de las configuraciones
del Estado de Bienestar fue evitar la exclusin
del consumo, garantizando ingresos suficientes

para ello. Esto se institucionaliz por medio de


las normas laborales y, particularmente, utilizando procedimientos colectivos de negociacin capital-trabajo garantizados estatalmente.
Cuando eso no fue suficiente, se utilizaron recursos fiscales conformando lo que se llam el
salario indirecto, que no fue otra cosa que transferencias desmercantilizadoras.2 En suma, el
intento de evitar la introduccin de la cuestin
del Derecho a la Ciudad nos ha llevado a percibir su relevancia.
Podemos entonces aceptar la importancia
de la sustitucin de la mercanca por el derecho, y de su concrecin en procesos sociales que
permitan acceder a los bienes de la urbanizacin por fuera de las relaciones mercantiles. La
contradiccin entre derecho y mercantilizacin,
entonces, es objeto de una resolucin social y
poltica que garantiza la posibilidad generalizada de acceder a la ciudad, consumo no mercantil (o desmercantilizado), ms all de la solvencia/
insolvencia.
Aceptado lo anterior, puede reconocerse la
limitacin de las meras declaraciones del derecho que no van acompaadas de decisiones polticas que ponen en marcha procesos sociales y
econmicos destinados a permitir el acceso a la
ciudad de manera independiente de las condiciones econmicas.
La sustitucin de la mercantilizacin para el
acceso a la ciudad
La concrecin del Derecho a la Ciudad supone sustituir el acceso mercantil a la ciudad
y a su sostenimiento por las condiciones de
la ciudadana que, adems de basarse en una
declaracin jurdica de reconocimiento, debe
2- Su significacin se aclara ms adelante.

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materializarse en procesos econmicos concretos. Procesos que puedan habilitar ese acceso
sin tener que disponer de los recursos monetarios determinados por las relaciones de mercado. Vale la pena hacer notar que la sustitucin
del acceso mercantil por el Derecho a la Ciudad
no significa la puesta en cuestin del derecho
de propiedad.3 Es el acceso mercantil lo que se
opone a la concrecin del Derecho a la Ciudad.
Histricamente esa sustitucin fue realizada
por medio de la intervencin estatal con polticas que permitieron la produccin no mercantil
de los bienes urbanos o la desmercantilizacin
de su produccin como, predominantemente,
la desmercantilizacin del consumo, ampliando la solvencia de la poblacin (Offe, 1990).
La produccin no mercantil se orienta a satisfacer la necesidad de ciudad sin pasar por el mercado, sin buscar ganancia y, por lo mismo, sin
requerir solvencia para ser consumida. En esta
modalidad, la produccin de la ciudad queda
excluida de las relaciones de acumulacin de
capital. Es el caso de la produccin estatal directa de vivienda o de otros bienes urbanos. El
Estado puede operar como actor econmico no
mercantil dentro de un sistema de relaciones
capitalistas, dado que su reproduccin no depende de la ganancia, sino de su capacidad de
obtener fiscalmente los recursos necesarios para
ello. Por esa razn, el Estado puede hacer accesibles los bienes urbanos sin retribucin econmica (consumo no mercantil). Puede distribuir
esos bienes en razn de una definicin de derecho de ciudadana, as como lo hace, por ejemplo, con el derecho a la salud o a la educacin.4
Adems de la posibilidad de llevar adelante
3- Agradezco a Hernn Petrelli un comentario al respecto.
4- Estas proposiciones no dicen nada sobre la significacin
estructural en relacin a la reproduccin de las relaciones
capitalistas de los procesos que se mencionan..

una produccin no mercantil, el Estado desarrolla acciones de desmercantilizacin de la produccin


que limitan las condiciones mercantiles de ciertos
procesos productivos, sin eliminar la ganancia de
los productores capitalistas. El resultado es la disminucin del precio y por ende de la cantidad de
recursos monetarios que deben utilizarse para su
consumo, gracias a la transferencia de recursos
fiscales al capital como exenciones impositivas,
disminucin de derechos de importacin, apoyos financieros, etc. El precio de ese bien ser,
consecuentemente, menor. Al mismo tiempo, el
Estado puede llevar a cabo acciones de desmercantilizacin del consumo: aumentando la solvencia de los consumidores por medio de diferentes
instrumentos que les transfieren recursos fiscales
(subsidios financieros, etc.). Como resultado, las
familias que necesitan esos bienes no deben disponer de la totalidad del dinero que sera necesario en una plena mercantilizacin. Puede tratarse de desmercantilizacin total o parcial que
permita el consumo sin disponer de recursos
monetarios en absoluto o disponiendo de una
limitada cantidad. As, la liberacin de la obligacin de disponer de dinero ser ms o menos
relevante segn cmo se concrete la desmercantilizacin. Puede existir desmercantilizacin del
consumo cuando el precio no est determinado
por la cobertura de costos y ganancia sino, por
ejemplo, por una relacin con el salario de quien
lo consume.5
La produccin no mercantil y la desmercantilizacin implican un acercamiento al consumo
de esos bienes en trminos de derechos, aunque
5- No debemos confundir los procesos de desmercantilizacin
del consumo con el debilitamiento de la acumulacin. Se
trata de captacin fiscal de recursos cuyo uso contribuir
a disminuir el valor de la fuerza de trabajo y, por lo tanto,
podrn ser una condicin para favorecer la acumulacin de
capital en trminos generales. La verdadera significacin no
puede conocerse sin saber el origen de esos recursos (desde
la ganancia, la renta o el salario).

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artculos

con diferente significacin. En el primer caso


ocurre una exclusin del capital privado en la
produccin de los bienes urbanos, cuyo consumo podr realizarse sin aporte monetario,
permitiendo una aplicacin de los derechos de
ciudadana, de manera anloga al consumo de
la educacin pblica.6 En el segundo, el Estado
limita la realizacin de la plusvala en el intercambio, evitando su pleno traspaso a los precios
y su afectacin del consumo, gracias a la transferencia de recursos fiscales que compensan la
ganancia de los productores y/o la insolvencia
de los consumidores. En este caso no existe una
sustitucin del mercado por el derecho, sino,
por el contrario, su consolidacin al facilitar el
consumo ampliando la solvencia.
En los pases capitalistas avanzados las situaciones mencionadas se consolidaron como parte
de las polticas de bienestar entre la segunda posguerra y mediados de los aos setenta del siglo
XX. En las sociedades latinoamericanas, esas experiencias fueron mucho menos importantes y
se dieron como parte de procesos de democratizacin del bienestar (Torre y Pastoriza, 2002).
Con la reestructuracin neoliberal, a partir
de mediados de los aos setenta del siglo XX,
buena parte de esas situaciones se revirtieron,
modificndose la orientacin de las polticas estatales. As, junto con el debilitamiento de los
procesos estatales de produccin no mercantil
o desmercantilizada, se promovieron sus contrarios: la mercantilizacin de bienes y procesos
previamente no mercantiles y la re-mercantilizacin de bienes y procesos desmercantilizados.
El efecto fue la eliminacin de las perspectivas de Derecho a la Ciudad, salvo el mantenimiento de acciones de desmercantilizacin del
consumo que contribuyeron a consolidar la
nueva mercantilizacin o re-mercantilizacin.
6- Esto es, claramente, la sustitucin del mercado por el derecho.

El Estado tom un papel de facilitador de esos


negocios, contribuyendo con el fortalecimiento
de la solvencia de sus consumidores.7
La mercantilizacin que vuelve y el derecho
que se debilita
Consideremos las situaciones que resultan
de polticas de mercantilizacin o de re-mercantilizacin que por sus efectos pueden no diferenciarse de los originalmente mercantiles. Son casos de incorporacin en el mercado de bienes
o procesos que estaban excluidos del mismo,
como puede ser suelo comunal o ejidal (Salazar,
2013) o de propiedad o uso pblico; o de bienes o servicios desmercantilizados que son privatizados (re-mercantilizados) (Prez, 2009).
Tambin en estos casos lo normal es su consumo
mercantil, pero no es posible excluir otras posibilidades. En primer lugar, una decisin estatal
de mercantilizacin o re-mercantilizacin de la
produccin no impide que sea complementada
con otra de desmercantilizacin del consumo
de ese bien o servicio. Es tambin posible que
un bien introducido estatalmente en el mercado sea adquirido mercantilmente con base en
una desmercantilizacin solidaria. En la medida que se provoca una creciente mercantilizacin, esos bienes deben ser accedidos con base
en la solvencia y, correlativamente, con el debilitamiento o exclusin de la garanta al Derecho
a la Ciudad. Pero tambin es, no solamente
posible, sino muchas veces real, el acceso a los
bienes o servicios re-mercantilizados, como infraestructuras y servicios urbanos, por medio del
consumo no mercantil clandestino (Prez, 2009).
7- Los programas de vivienda social (o urbanizacin social)
de naturaleza predominantemente financiera son un
buen ejemplo (Coulomb y Schteingart, 2006, Prez, 2014,
Rodrguez y Sugranyes, 2005, Zenteno, 2015)..

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La garanta para el mantenimiento de los


lugares y las condiciones de la reproduccin
social en la ciudad: la planeacin urbana.
Es posible refrenar la capacidad de destruccin-construccin que tiene el desarrollo de las
relaciones mercantiles en la produccin de la
ciudad y que desplaza la poblacin y deteriora
sus condiciones urbano-ambientales y culturales?
La mercantilizacin de la produccin de
la ciudad tiende a que ese proceso se repita
ms de una vez en algunos sectores del territorio urbano. Para ello es condicin la previa desurbanizacin, esto es la destruccin de
las condiciones urbanas preexistentes. Esa
desurbanizacin puede deberse al abandono
involuntario de actores pblicos y/o privados,
o bien puede ser un efecto buscado. En principio, las consecuencias del deterioro urbano, ms all de sus causas, y los procesos de
destruccin-construccin a que pueden dar
lugar, suelen depender de las normas urbanas
(planeacin urbana) y de la efectiva aplicacin
que se haga de ellas. Esto es particularmente
cierto con relacin a las regulaciones sobre lo
que se puede construir en un lugar que est
deteriorado o que puede deteriorarse.
La planificacin urbana aparece entonces
como un elemento importante en la concrecin, en una ciudad determinada, de definiciones ms o menos abstractas del Derecho a la
Ciudad. Por medio de ella se pueden definir,
por ejemplo, modalidades concretas de ejercicio de la propiedad privada sobre los bienes
inmuebles (restricciones administrativas). Este
componente de la planificacin urbana, como
limitacin de la propiedad individual, suele estar relativamente legitimado en la sociedad. De
all su relevancia.8
8- En el mencionado caso de Caballito en la Ciudad de

Los grados de rigidez (o por el contrario de


flexibilidad) de las normas y, particularmente,
de sus controles, pueden operar como limitantes o facilitadores de los procesos de destruccin-construccin con los consecuentes efectos
de exclusin de la poblacin original.
Planteado el tema de esta forma, es evidente
que se trata de una cuestin poltica en la que
inciden los diferentes actores en juego y sus
potencialidades para pesar en la toma de decisiones, tanto para la elaboracin de las normas
como para su aplicacin y control.
El Derecho a la Ciudad, entendido en esta
dimensin, depender de la relacin entre normas y juego de fuerzas en la configuracin del
espacio urbano.

El Derecho a la Ciudad y la propiedad privada


La propiedad privada es la segunda de
las condiciones estructurales que definen el
Derecho a la Ciudad. Decimos estructural ya
que el orden jurdico se impone a los actores sociales de una manera que, en principio, no
puede ser soslayada ni modificada.9 Ese orden
representa, en un momento dado, el resultado de relaciones de poder que se encuentran
jurdicamente institucionalizadas, es decir sancionadas. Toda modificacin posible depende de un cambio en esas relaciones de poder,
siempre dentro de las condiciones que para su
transformacin estn definidas por ese mismo
ordenamiento con modalidades calificadas por
Buenos Aires, las movilizaciones se orientaban a conseguir
la limitacin de las transformaciones con base en las normas
urbanas. Y se consigui la exclusin de algunas reas del
barrio de la posibilidad de construir torres de vivienda de
gran tamao (Cosacov, 2009).
9- Como suele decirse, la violacin de la ley implica su
reconocimiento.

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artculos

su legalidad y, pretendidamente al menos, por


su legitimidad.10
El orden jurdico11 impone condicionamientos objetivos a los procesos sociales y, por
ello, tambin forma parte de la realidad social
(Azuela, 1999:13). De manera particular, el derecho impone condiciones reales al desenvolvimiento de las relaciones sociales de propiedad
que define ms all de sus contenidos econmicos (Azuela, 1999:203).
Podramos considerar el Derecho a la
Ciudad como una regulacin de las relaciones
que determinan socialmente el acceso y goce de
los bienes de la urbanizacin, y que se da, concretamente, dentro de una relacin jerrquica
entre derechos.12 En esa jerarqua, el Derecho
a la Ciudad tiende a confrontar con el derecho
a la propiedad privada. Colisin de la que suele
salir triunfante este ltimo.
No es posible lograr una clara comprensin
de la situacin del Derecho a la Ciudad si no se
tiene en cuenta esa relacin entre los derechos.
En este apartado solamente exponemos este
asunto, sin entrar en su desarrollo.
El Derecho a la Ciudad es una suerte de derecho sin contenido, mientras que la propiedad
tiene un contenido muy claro. Aquel derecho,
que es una formulacin conceptual asociada a
las nociones de derechos de ciudadana, es objeto de definicin histrica para su posible reconocimiento positivo. Por lo general, las normas jurdicas reconocen un componente de
10- Como es evidente, mencionamos la posibilidad de la
trasformacin regular y no la que se da desde una posible
ruptura del orden jurdico pre-existente.
11- Consideramos relevantes para estos temas los aportes
de la escuela mexicana de derecho urbano, en particular los
trabajos de Antonio Azuela, tal como vemos ms adelante.
12- Para una perspectiva jurdica ver Galizzi, Orecchia y
Petrelli, 2014, p.18.

ese derecho, particularmente el de la vivienda


digna.13 Podra discutirse la significacin de esa
frmula (vivienda digna). Seguramente se concluira que se refiere a un derecho que cubre
mucho ms que el techo. Es sin ninguna duda
una unidad suelo-vivienda, de all que el derecho a la vivienda incluye el derecho al acceso
al suelo. Pero tambin es ms. La frmula que
utilizara Yujnovsky (1984) para definir a la vivienda, como conjunto de servicios habitacionales,
es una clara indicacin de esa realidad compleja
que se esconde detrs del trmino vivienda.
El artculo 131 de la Constitucin de la Ciudad
de Buenos Aires agrega a la vivienda digna la
existencia del derecho a un hbitat adecuado.
Por otra parte, el derecho positivo no ha
concretado el derecho a la vivienda frente al de
la propiedad. Por ejemplo, ante la falta de suelo
para que las familias se asienten, el propietario
de suelo no utilizado (vacante) no est obligado
a disponer su propiedad (suelo de su propiedad) para permitir el asentamiento. Y esto es
as, ms all de que fuese posible hacerlo en las
condiciones mercantiles de cada momento. El
derecho de propiedad deja de lado la consideracin de la necesidad de suelo de los no propietarios. El derecho civil no reconoce la existencia, en trminos de sujetos de derecho, de los no
propietarios. Como dice Azuela, a propsito de
la Ley General de Asentamientos Urbanos de
Mxico de 1976, no cre una garanta social
en favor de los pobladores de las ciudades, ya
que ni constituyen a los grupos ms necesitados
en sujetos jurdicos ni les otorgan derechos de
contenido definido (Azuela, 1999:35).
Podemos suponer que en esa difcil relacin
se ponen en juego tres dimensiones sociales
13- As lo dispone el artculo 14 bis incorporado en la
Constitucin Argentina en 1957 y el 131 de la Constitucin
de la Ciudad de Buenos Aires.

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fundamentales: el poder; la ganancia, particularmente la acumulacin capitalista; y la cultura como sistema de valoraciones socialmente
predominantes. Las tensiones ellas cristalizan
en la institucionalizacin estatal de los procesos
de apropiacin del suelo, en su definicin de
la propiedad. Tal es el sentido comn construido
que, sin embargo, no se sostiene en referencia
a una temporalidad ms amplia y a una territorialidad igualmente mayor.14
En el capitalismo, la conjuncin de esos elementos cristalizada en el derecho civil naturaliza a la propiedad por encima de los dems derechos. Consolida los resultados de los procesos
originales de apropiacin de riquezas que, una
vez sancionados por el Estado (jurdicamente),
se vuelven inconmovibles. Un buen ejemplo son
las apropiaciones coloniales del suelo por la potencia metropolitana, desconociendo las tenencias anteriores, con la subsiguiente distribucin
en propiedad individual, claramente asociada
a la configuracin de relaciones sociales articuladas polticamente. Esa fue la base econmica
de las elites dirigentes en Amrica Latina, por lo
menos hasta entrado el siglo XX. Grupos sociales que, con diferencias entre los pases, mantienen un importante peso social y poltico.15
Un indicador de la importancia actual otorgada al derecho de propiedad, particularmente
inmobiliaria, es el tratamiento de las ocupaciones (ilegales) de tierras y de edificios. La situacin
14- La consolidacin de la propiedad privada del suelo es
una de las dimensiones de la configuracin de la sociedad
moderna, capitalista e industrial; por otra parte, subsisten
en diferentes lugares del mundo, junto con la nueva
propiedad privada, forma comunales de propiedad, por eso
mismo excluidas de alguna manera del mercado (Aravena
et al., 2014).
15- Vale marcar la excepcin del caso mexicano con la
sancin de un rgimen diferente de propiedad como
resultado de la ideologa de la Revolucin que se consolida
en la Constitucin de 1917 (Azuela, 1999).

en la Ciudad de Buenos Aires en los aos 2000


es ilustrativa. Con el endurecimiento de la tipificacin penal del delito de usurpacin,16 el
Gobierno de la Ciudad modific las condiciones
institucionales en una doble dimensin. En trminos socioculturales consolid una valoracin
negadora de un Derecho a la Ciudad por encima de la propiedad, que se concret en la utilizacin del delito de usurpacin. En trminos de
gestin, se reordenaron los procedimientos, se
traspas ese delito desde el fuero federal al de la
Ciudad (2008), se promovi la intervencin del
Ministerio Pblico Fiscal y se elabor un protocolo para agilizar los desalojos.17 La Ciudad
modific tambin la poltica habitacional asistencial para vincularla con los desahucios, a la
vez que, junto a los lanzamientos promovidos
judicialmente por propietarios privados, el
Gobierno llev a cabo desalojos administrativos
de ocupantes de inmuebles pblicos, como de
inmuebles privados que corran, en trminos
reales o no, riesgo de derrumbe (Prez, 2014b).
Como resultado, la mera atribucin del derecho
16- Segn la reforma de 1995 el artculo 181 del Cdigo
Penal argentino dice: Ser reprimido con prisin de
seis meses a tres aos: 1 el que por violencia, amenazas,
engaos, abusos de confianza o clandestinidad despojare
a otro, total o parcialmente, de la posesin o tenencia de
un inmuebles o del ejercicio de un derecho real constituido
sobre l, sea que el despojo se produzca invadiendo
el inmueble, mantenindose en l o expulsando a los
ocupantes; 2 el que, para apoderarse de todo o parte de
un inmueble, destruyere o alterare los trminos o lmites
del mismo; 3 el que, con violencias o amenazas, turbare la
posesin o tenencia de un inmueble.
17- En el ao 2000 una modificacin al Cdigo Procesal
Penal nacional, que fue retomado en el respectivo Cdigo
de la Ciudad de Buenos Aires, estableci un procedimiento
rpido de desalojo para recuperar la propiedad usurpada
de manera anticipada en un proceso penal por delito de
usurpacin en cualquier momento del mismo, o apenas
abierta la investigacin, siempre que sea verosmil la
existencia de un derecho sobre el inmueble ocupado.
Se configura una suerte de desalojo exprs (Arenaza,
2014:114).

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artculos

de propiedad, de manera verosmil, desplaza jurdicamente la pretensin de legitimidad de la


ocupacin de alguien que puede tener una necesidad insatisfecha que, adems, est cubierta
por un derecho reconocido a la insercin en la
ciudad (como hbitat).
La propiedad encuentra rpidamente un
escudo ideolgico, jurdico y represivo que, en
algunos casos, llega a provocar muertes en su
defensa.18 Esto ayuda a entender por qu las
tomas de suelo, como la que mencionamos, y
que constituyen un claro indicador de esa flagrante necesidad de suelo y vivienda, son definidas gubernamentalmente como cuestiones de
seguridad (Cravino, 2014:20). En esa mirada, las
ocupaciones son hechos de inseguridad que deben
ser enfrentados como tales: si no fueron evitados son reprimidos. Queda aqu en claro que se
protege la seguridad jurdica otorgada al derecho
de propiedad. El Derecho a la Ciudad no tiene
entidad suficiente como para que su incumplimiento sea considerado un asunto de inseguridad jurdica.
Si esa ocupacin en el Parque Indoamericano19
es observada con una perspectiva relativa al
Derecho a la Ciudad, puede percibirse que el
suelo que se ocup era un sector que, si bien
corresponda formalmente al Parque, estaba
claramente abandonado.20 Adems, ese suelo
18- Ese fue el resultado de la violenta represin utilizada
para desalojar la ocupacin del Parque Indoamericano
en diciembre de 2010 en Buenos Aires, por familias que
reivindicaban su Derecho a la Ciudad (Ferme, Vera y
Zapata, 2014).
19- Tengamos en cuenta que ese Parque no es formalmente
tal, sino que est definido en las normas de usos de suelo
como rea de equipamiento (E). Esa diferencia formal, no
modifica la funcin real de ese terreno y las consecuentes
relaciones de valor y uso de la poblacin con el mismo
(Agradezco el comentario de Hernn Petrelli).
20- La presencia de basura y escombros, la falta de
vegetacin y de mobiliario urbano, eran claros indicadores

vena siendo mejorado y utilizado como rea de


recreacin por los habitantes de los asentamientos informales de la zona. La ocupacin, por lo
tanto, estara indicando que el hecho de la utilizacin se antepuso al derecho de propiedad, en una
mirada desde la necesidad.

Algunas conclusiones o continuaciones


Hemos caracterizado el Derecho a la Ciudad
en relacin con dos cuestiones centrales en la urbanizacin de las sociedades latinoamericanas:
los procesos de produccin-consumo mercantiles y las constricciones de la propiedad privada.
La primera vinculacin permiti definir
tal derecho en contradiccin con los procesos
mercantiles, estando su existencia asociada a
las formas no mercantiles. Los procesos de desmercantilizacin con transferencias fiscales del
Estado operan como facilitadores de las relaciones mercantiles al fortalecer la solvencia de grupos de bajos ingresos. En el mejor de los casos
podra considerarse que, al limitar los efectos de
exclusin en el acceso a la urbanizacin, implican un reconocimiento parcial del Derecho a la
Ciudad, si tal cosa fuese posible. De todas maneras, esas condiciones no resultan de relaciones
estticas, sino que son modificadas por componentes institucionales, sociales y econmicos.
El derecho de propiedad aparece como una
consolidacin institucional de los procesos mercantiles de produccin-consumo de la ciudad y,
particularmente, de sus resultados en trminos
de acumulacin econmica.
Las dos dimensiones mencionadas son estructurales, en tanto que se imponen a los actores que deben aceptar esa existencia coercitiva.
de que aquel sector () pareca ms un baldo que un
parque (Cravino, 2014:21).

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De all que se presentan con situaciones fuertes


que ponen en cuestin al ejercicio concreto del
Derecho a la Ciudad, que lo acosan.
Frente a esos acosos (coerciones) encontramos diferentes luchas sociales que tienden a
moverse entre dos orientaciones: la resolucin
inmediata de la necesidad de suelo-vivienda y
urbanizacin (por medio de autoproducciones
no mercantiles, fundamentalmente), y la reivindicacin de sus derechos a una plena insercin
social, dentro de los cuales se encuentra, sin dudas, el Derecho a la Ciudad.
Sin embargo, parecera que en nuestra sociedad, y esto debera ser objeto de anlisis ms
especficos, el Derecho a la Ciudad en su plena
significacin configura una propuesta revulsiva,
ya que implica la tensin para cambiar la ciudad
de manera que todos/as tengan en ella el lugar
que necesitan. Esto es, definir a la ciudad como
necesidad, y el derecho como reconocimiento de
esa necesidad y garanta de su satisfaccin. Es
decir, la postulacin del Derecho a la Ciudad incluye una convocatoria a transformar la ciudad
que apela a la dimensin dinmica de las luchas
sociales, relacionando estos hechos con procesos
sociales amplios, donde las relaciones polticas tienen un papel central y, por lo mismo, el Estado,
en sus diferentes niveles gubernamentales.
En la medida que las ciudades se estructuran
en torno a los procesos mercantiles, no es el derecho a su acceso lo que permite la vida urbana
plena. Por el contrario, es una cierta solvencia que,
por otra parte, permite modalidades muy diferentes y desiguales de acceso a la ciudad y a sus bienes. Al mismo tiempo, en la medida que el suelo
urbano, y los bienes construidos sobre l, son ante
todo objeto de apropiacin privada excluyente, sin
limitaciones frente a situaciones de necesidad, los
mecanismos mercantiles para su acceso se ven fortalecidos, con el uso, si fuere necesario de la coercin estatal, adems de la econmica.

El Derecho a la Ciudad, por su parte, podra


aglutinar una serie heterognea de luchas sociales en pos de la amplia insercin material en la
ciudad (suelo-vivienda) como base del acceso al
conjunto de los bienes materiales e inmateriales
de la reproduccin social aglomerada (urbana).

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artculos

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artculos

Dr. Luis Baer*

Desarrollo urbano y movilizacin del suelo ocioso.

Oportunidades y desafos para la planificacin de las ciudades


del pas.**

I. Suelo ocioso y ciudad

*Dr. Luis Baer


Gegrafo. Doctor en Geografa (UBA). Magster en
Economa Urbana (UTDT) y Especialista en Polticas
de Suelo (LILP). Investigador del CONICET. Profesor
universitario (UBA).
**Agradezco a Franco Carballo por la riqueza de las
contribuciones realizadas.

La forma en que se desarrollan nuestras ciudades condiciona fuertemente la inclusin social,


la integracin territorial, la sostenibilidad ambiental, la economa urbana y las finanzas pblicas. Los patrones de crecimiento urbano y de
ocupacin del suelo ponen de manifiesto cmo
los sectores de nuestra sociedad aprovechan y acceden diferencialmente a los servicios urbanos,
la infraestructura pblica, los equipamientos colectivos, el espacio verde y a los variados tipos
de movilidad y transporte. Para superar miradas
reduccionistas acerca de la desigualdad y poder
as enriquecer el diseo de polticas que promuevan la inclusin social, es fundamental reconocer
el carcter territorial de estos atributos urbanos
que son indispensables para consagrar derechos
bsicos de la poblacin. Asimismo, los procesos
de desarrollo urbano plantean condiciones diferenciales en cuanto al aprovechamiento de la infraestructura y los servicios, el uso de la energa,
la gestin del ambiente y el financiamiento de los
servicios urbanos.

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Pero cules fueron las tendencias recientes y predominantes del desarrollo urbano en
nuestro pas durante los ltimos aos? Qu
tipo de problemas territoriales y desafos de
planificacin se plantearon para la construccin
de ciudades ms inclusivas, integradas y sostenibles? A continuacin se plantean siete paradojas
para atender estas inquietudes:
a. Las ciudades se expandieron hacia la periferia a un ritmo que no se correspondi
con el crecimiento de la poblacin y de
los hogares.
b. El crecimiento de las reas perifricas no
se tradujo en un aumento proporcional
de la oferta efectiva de suelo; es decir,
solo una parte del stock fsico de tierra
urbana que se incorpor a la ciudad se
volc al mercado.
c. Este proceso de expansin urbana coexisti con niveles crecientes e inditos de
suelo y vivienda ociosos al interior de la
ciudad consolidada.
d. El aumento de la vivienda ociosa se dio
en simultneo con una fuerte dinmica
del desarrollo inmobiliario y la vivienda
de inters social; es decir, creci el uso
vacante de la propiedad inmobiliaria en
paralelo a la expansin del stock fsico de
vivienda.
e. A pesar de esta dinmica del desarrollo
inmobiliario, aumentaron las restricciones de acceso formal a la vivienda.
f. Tambin aumentaron las soluciones habitacionales a travs de numerosos programas estatales de vivienda; sin embargo, empeoraron las condiciones de acceso
formal a la vivienda.
g. Se avanz e innov en diversas prcticas
e iniciativas pblicas de planificacin territorial; no obstante, permanecieron las
dificultades para regular la ocupacin del

suelo, contener la expansin urbana, disminuir los niveles de ociosidad del suelo
y concretar los usos de los suelos establecidos en la normativa urbana.
Estos fenmenos de tintes paradjicos comparten algunas causas que los explican y originan. La falta de implementacin de polticas
adecuadas de gestin de suelo es, sin lugar a
dudas, una de las principales. En el marco de
tales polticas existen instrumentos y procedimientos que pueden a) desalentar los procesos
de especulacin inmobiliaria, b) resolver estados de incertidumbre o conflicto dominial y c)
revertir situaciones de desuso, subutilizacin o
desaprovechamiento del suelo bien localizado,
esto es, con buen acceso, servicios e infraestructura urbana. Se trata, en suma, de llevar a cabo
una gestin urbana que coloque en su agenda
de prioridades los instrumentos, acciones y procedimientos tendientes a la movilizacin del
suelo ocioso.
Es fundamental comprender y explicar cmo
las iniciativas que tienden a movilizar el suelo
que presenta algn estado de ociosidad1 permiten avanzar hacia resultados concretos en la
planificacin del territorio, superando as el listado de buenas intenciones que suelen agrupar
los lineamientos y propuestas de los planes directores, planes urbanos ambientales, planes de
ordenamiento territorial, plan de usos del suelo,
etc. La movilizacin del suelo ocioso es, pues,
un prerrequisito para la concrecin de usos del
suelo en reas con vacos urbanos, lotes vacantes
y diferentes tipos de inmuebles improductivos o
1- La ociosidad del suelo es un concepto amplio, polismico
y ha sido empleado para describir diferentes situaciones. En
este texto, la ociosidad abarca lotes baldos, fracciones de
tierra vacantes y parcelas urbanas que, aun encontrndose
edificadas, estn siendo subutilizadas. De este modo, el suelo
urbano ocioso refiere a toda parcela o predio que no cumple
con el uso efectivo que establece la normativa urbana o para
el cual fue habilitado de acuerdo con su localizacin.

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en desuso. Asimismo, el conjunto de instrumentos, iniciativas y procedimientos que mitigan la


ociosidad del suelo no presionan, a diferencia
de la inversin en obra pblica, sobre el presupuesto y las finanzas del Estado. Pero quizs la
principal virtud de revertir los niveles actuales
de ociosidad del suelo sea la de ampliar la oferta
inmobiliaria, especialmente en reas ya consolidadas de la ciudad, es decir, en reas urbanizadas en
las que, debido al desuso o subutilizacin del suelo, se est desaprovechando la cobertura existente
de servicios e infraestructura urbana. El aumento
del stock de oferta de inmuebles es tambin una
de las principales herramientas para atacar uno
de los principales males de la poca respecto del
acceso a la vivienda: el alza desproporcionada de
precios del suelo (Baer, 2015).
En relacin con la regulacin de precios del
suelo, las estrategias de movilizacin de inmuebles ociosos tambin tienden a desalentar las
prcticas de especulacin que contraen la oferta
efectiva de inmuebles en el mercado. La reticencia a la venta o alquiler de inmuebles suele
originarse cuando los precios se deprimen, pero
tambin cuando estn en pleno crecimiento.
En el segundo caso, se genera una suerte
de profeca autocumplida debido a que la no
colocacin (o el retiro) de inmuebles en el mercado refuerza la escasez y contribuye al alza de
precios. De este modo, el achicamiento de la disponibilidad efectiva de inmuebles que se genera
por las prcticas de retencin y mantenimiento vacante de la propiedad puede ser causa y,
a la vez, consecuencia de la mayor intensidad
que suele presentar el aumento de precios del
suelo en comparacin con los precios de los
dems bienes y servicios de la economa, o en
comparacin con los precios del suelo de otras
ciudades de similares caractersticas. En suma,
las estrategias de movilizacin del suelo ocioso
tienden a achicar la brecha entre la oferta fsica

y la oferta econmica de suelo urbano y, de este


modo, mejorar las condiciones de acceso a la vivienda y la ciudad.
Al no castigarse el uso vacante de la propiedad, la especulacin inmobiliaria crece a lo largo y a lo ancho de la ciudad, y suele hacerlo
con mayor intensidad en reas con expectativas
de cambio de usos del suelo. Este fenmeno es
especialmente crtico en las reas perifricas o
de borde urbano; all los propietarios se ven
motivados a conservar la tierra en desuso para
aprovechar la creciente valorizacin atribuible,
en lo fundamental, al proceso de urbanizacin,
es decir, a la inversin que realiza el Estado en
infraestructura pblica y servicios urbanos. El
uso vacante de la propiedad en ciertas reas perifricas tambin se explica por las expectativas
de valorizacin asociadas a la creciente demanda de suelo de la poblacin de ingresos altos y
medios, sea para uso residencial (por lo general, urbanizaciones cerradas), comercial (hipermercados y centros comerciales en sus diversos
tipos) o de servicios (por ejemplo, cementerios
privados). Sin embargo, estas preferencias de
localizacin no tendran lugar sin la presencia
del Estado invirtiendo previamente en infraestructura pblica, por ejemplo, en accesos viales.
Cuando se trata de grandes predios o fracciones de tierra, el mantenimiento vacante de la
propiedad adems de reducir la oferta, promover el alza de precios y condicionar el acceso
al suelo tiene efectos adversos en el desarrollo urbano. Al impedir el completamiento parcelario y edificatorio, la ociosidad de grandes
porciones de tierra contribuye al crecimiento
de baja densidad, disperso y discontinuo de
la ciudad. Se trata de un crecimiento disperso
que extiende los lmites de la mancha urbana,
pero lo hace de manera discontinua (crecimiento a salto de rana) debido a los vacos urbanos
e intersticios de tierra ociosa que se producen

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en el proceso de expansin. La menor densidad


registrada en las reas de expansin urbana se
debe a las modalidades de consumo de suelo
que comenzaron a proliferar con las urbanizaciones cerradas desde hace tres dcadas en las
grandes ciudades del pas. La ocupacin de la
periferia urbana haba sido protagonizada hasta
entonces por los sectores populares. Esto daba
origen a un crecimiento urbano ms compacto, de mayor densidad y con cierta continuidad
fsica en el proceso de expansin (crecimiento
como mancha de aceite). Pero esta tendencia
en la ocupacin del suelo ha cambiado y el proceso de urbanizacin en las reas perifricas ya
no es protagonizado por los sectores populares
que, desde hace tres dcadas, deben competir
con una demanda inmobiliaria de mayor poder
adquisitivo. La espera por la inversin en obra
pblica y la demanda inmobiliaria de mayor
disposicin de pago son los principales factores
que hacen a la contraccin de la oferta de suelo
en la periferia y el alza de precios, expulsa a los
sectores populares de los mecanismos formales
de acceso a la vivienda, o bien los desplaza hacia
la periferia de la periferia, lo que genera un
mayor crecimiento urbano disperso. El aumento de precios del suelo no solo ha sido una dificultad creciente para el acceso residencial de las
familias, sino tambin para la implementacin
de diversas polticas pblicas de vivienda que
vieron incrementar sustancialmente los costos y
la inversin a raz del constante e intenso incremento de precios del suelo. Esto ha sido especialmente crtico en la adquisicin de tierra que
tuvieron que llevar a cabo los municipios para
la construccin de vivienda social en el marco
de los Programas Federales de Vivienda, as
como para los adquirientes de la lnea de crdito compra de terreno y construccin del
Programa de Crdito Argentino (Pro.Cre.Ar.).
Adems de restringir las posibilidades de

acceso al suelo, el patrn de desarrollo urbano


caracterizado por la dispersin y discontinuidad
insume grandes costos de construccin, provisin y mantenimiento de la infraestructura y
los servicios urbanos. Asimismo, la red de servicios suele atravesar extensas superficies ociosas
que interrumpen la trama urbana, incluso en localizaciones ventajosas y con buenos accesos.
Otro problema por resolver es la creciente
presin que genera la dispersin urbana sobre
las reas agroproductivas. Esto es crtico sobre
todo en las ciudades oasis del pas en las cuales
el frente de urbanizacin avanza, principalmente con usos residenciales, sobre el escaso
suelo agroproductivo que contienen. Pero tambin afecta al resto de las ciudades al disminuir
las superficies de suelo destinadas a la agricultura mediana, pequea y familiar que cumplen
un rol fundamental en el abastecimiento frutihortcola de los centros urbanos. En la medida
en que la provisin de estos productos se hace
desde lugares cada vez ms alejados y a precios
elevados, el avance no controlado de la dispersin urbana condiciona tambin la soberana y
seguridad alimentaria. La movilizacin del suelo urbano ocioso constituye, de este modo, una
valiosa oportunidad para fomentar estos usos y
actividades productivas.
El crecimiento urbano disperso tambin
afecta a las ciudades de llanura ante las frecuentes precipitaciones torrenciales que provocan inundaciones y afectan cada vez ms a
personas y reas urbanas. Este fenmeno se
ha visto agravado por la ocupacin de los humedales y los valles de inundacin de los ros
por parte de las urbanizaciones cerradas. En
tal sentido, no solo las grandes extensiones de
tierra, sino tambin las localizaciones sobre las
cuales avanza el frente de urbanizacin generan situaciones de riesgo y vulnerabilidad ambiental por eventos naturales.

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Respecto de la movilidad, el crecimiento disperso y discontinuo de nuestras ciudades ha propiciado mayores distancias de desplazamiento y
caudal de circulacin de bienes y personas. Esto
ha ido presionando de manera creciente sobre
el sistema de transporte pblico que, debido a la
expansin urbana y al aumento de la distancia de
los desplazamientos (bsicamente, entre los lugares de residencia y los lugares de trabajo, consumo, recreacin, centros de salud y enseanza),
redujo la cobertura territorial del servicio. En
otros trminos, la ciudad creci de manera dispersa, pero el transporte pblico permaneci en
la ciudad compacta. La menor cobertura de la
red de transporte urbano, entre otras dificultades del sistema de movilidad, ha volcado crecientemente a la poblacin al uso del automvil particular, lo que gener mayores condiciones para
la congestin vehicular, el consumo de fuentes
de energa no renovables y el agravamiento del
efecto invernadero.
En sntesis, la movilizacin del suelo ocioso
constituye una valiosa oportunidad para desandar las siete paradojas mencionadas anteriormente y hacer frente a parte de los problemas
territoriales y los desafos de planificacin ms
acuciantes para conducir el desarrollo urbano
hacia un modelo de ciudad ms inclusivo, integrado y sostenible.

II. Estrategias de movilizacin del suelo ocioso


Los instrumentos normativos, los procedimientos institucionales y toda iniciativa de gestin que se lleve a cabo para movilizar el suelo
ocioso requieren, ante todo, de una evaluacin
de los niveles y tipo de ociosidad, as como de las
estrategias que existen para mitigarla. Lo primero implica realizar una aproximacin y jerarquizacin del problema para establecer prioridades;

lo segundo, un reconocimiento de las condiciones poltico-institucionales y de los recursos normativos al alcance para implementar las estrategias de movilizacin de suelo. En primer lugar,
porque un buen diagnstico es condicin sine qua
non para una buena propuesta de actuacin; en
segundo lugar, porque es un prerrequisito para
escoger la opcin ms conveniente en trminos
de costos, simplicidad, factibilidad y eficacia.
Numerosas autoridades municipales consideran que ciertas iniciativas para movilizar el suelo
ocioso estn fuera de su alcance dadas las potestades y atribuciones que conservan las provincias
en las cuales se insertan. La imposibilidad de manejar el impuesto inmobiliario es quizs uno de
los ejemplos ms frecuentes. Sin embargo, con
frecuencia existen otras opciones fundadas en
los marcos jurdicos e institucionales que establecen las normas que legislan la gestin urbanstica, ambiental, registral y tributaria de los gobiernos locales, empezando por la Constitucin
Nacional, las Constituciones provinciales, las leyes orgnicas municipales, las leyes tributarias y
los cdigos urbanos.
a. Movilizacin de inmuebles por saneamiento
dominial
Una manera de clasificar las estrategias de
movilizacin de suelo es justamente a partir
del tipo de ociosidad que presentan los inmuebles. Existe un conjunto de propiedades, por
cierto bastante numerosas, que se encuentran
deshabitadas o inmovilizadas porque han sido
abandonadas, no cuentan con herederos que
reclamen el bien, o presentan algn problema
dominial o registral. Los inmuebles ociosos bajo
este cuadro de situaciones pueden ser movilizados para su desarrollo o comercializacin (venta o alquiler) mediante una serie de estrategias

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que denominaremos movilizacin de inmuebles por saneamiento dominial.


Entre estas iniciativas pblicas, se encuentran aquellas relacionadas con las denuncias
masivas de herencias vacantes. Uno de los
objetivos que persigue esta estrategia es la de
incorporar al patrimonio inmobiliario fiscal
aquellos inmuebles de dominio privado que
no tienen aprovechamiento ni productividad
alguna. La toma de posesin pblica de tales
inmuebles (parcelas que pueden estar edificadas o no) tiene asidero jurdico en los artculos N 2441-43 del Cdigo Civil. Asimismo,
varios cdigos urbanos y otra normativa local
contemplan la figura del abandono calificado
de alternativa a la incorporacin de bienes inmuebles al patrimonio fiscal local. No obstante,
este instrumento suele carecer de eficacia por
la escasez o inexistencia de propietarios que declaren formalmente el abandono del inmueble.
Esta falta de sentido prctico pone de manifiesto que, desde el punto de vista jurdico, se
considera a los inmuebles en estado de abandono cuando existe la voluntad manifiesta de sus
propietarios de que as sea. Como esta prctica
voluntaria, desde luego, no se concreta, existe
una gran cantidad de terrenos y edificaciones
que, a pesar de permanecer ociosos, podran
formar parte del patrimonio inmobiliario municipal, ser incorporados a un banco pblico de
inmuebles o movilizarse para aumentar el stock
de la oferta del mercado inmobiliario formal y
contribuir as a la regulacin de los precios de
los inmuebles.
De todas maneras, esta situacin tambin
podra revertirse. Al detectar un inmueble en
desuso y sin poseedores durante un perodo
determinado (supngase, cinco aos), la autoridad municipal puede intimar al propietario
para que exprese su voluntad de abandonarlo
o no. Si se presenta y manifiesta su voluntad de

poseer el inmueble, la accin se extingue y, en


caso de presentar deuda fiscal, el propietario
deber pagar lo que corresponda para regularizar su situacin. En caso de no acudir a la
intimacin judicial, el bien se declara vacante y
el Municipio podr solicitar la incorporacin de
este a su patrimonio (mediante ley), o adquirirlo en subasta y deducir eventuales deudas por
impago de tasas y multas acumuladas por falta
de mantenimiento. De este modo, la accin declarativa de vacancia (Carballo, 2015) permite
despejar un estado de incertidumbre respecto
de la existencia de eventuales propietarios de
inmuebles con signos evidentes de abandono.2
La ociosidad del suelo tambin alcanza a los
inmuebles pblicos de dominio privado y, en
varios casos, los respectivos gobiernos locales no
disponen de un cabal registro de los inmuebles
que estn bajo su propiedad. Por tal motivo,
es imperioso realizar un censo del patrimonio
inmobiliario fiscal. Una vez identificado y clasificado este universo, resulta tambin imprescindible proceder al saneamiento integral de
los inmuebles fiscales carentes de titulacin. Se
sugiere as registrar a nombre del municipio
todos los inmuebles pertenecientes al dominio privado del Estado local, tanto para el uso
pblico (por ejemplo, reservas de tierra para
equipamiento comunitario), como para el uso
privado (por ejemplo, reservas de tierra para
polticas de suelo y vivienda). Se trata de una
accin preventiva que permite erradicar la histrica y extendida prctica de poseedores informales de inmuebles que, con el correr del tiempo y a travs del proceso de usucapin, derivan
en la prdida del patrimonio fiscal en manos
2- En este caso, el estado de abandono se asemejara a lo que
Paolinelli y Guevara (2015) consideran bienes inmuebles
que carecen de dueo porque nadie los reclama, los
habita ni los cuida, lo que impide el correcto desarrollo y
entramado de la ciudad.

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artculos

de particulares. En algunas jurisdicciones municipales, la omisin administrativa del acto registral ha redundado incluso en la prdida de
inmuebles de dominio pblico, como las plazas
y los espacios previstos para la circulacin.
La debida documentacin e inscripcin de la
propiedad inmueble vale tambin para aquellos
bienes que se adquieran por parte de cualquier
nivel de gobierno por medio de la prescripcin
administrativa (LN N 24320 y art. 1899 del
Cdigo Civil). En tal caso, la autoridad ejecutiva deber declarar la prescripcin operada y
registrar el inmueble de acuerdo con el origen
de su posesin, el destino de su afectacin y los
requerimientos del plano de mensura (ubicacin, medidas y linderos). La escrituracin de
tales inmuebles no requiere de intermediacin
judicial alguna; por el contrario, las escrituras
declarativas debern ser otorgadas por la autoridad ejecutiva correspondiente y tendrn
validez para su inscripcin en el Registro de la
Propiedad Inmueble.
El traspaso de tierras a los mbitos locales
constituye otra iniciativa valiosa para la movilizacin de suelo ocioso. En efecto, la administracin nacional puede disponer la transferencia a
ttulo gratuito a favor de otros niveles de gobierno de aquellos bienes inmuebles que sean innecesarios para el cumplimiento de su gestin,
siempre y cuando la propiedad por transferirse
sea destinada al desarrollo de emprendimientos
productivos generados o administrados por comunas, municipios, provincias (LN N 24146).
De manera complementaria a esta norma, la
Jefatura de Gabinete de Ministros ha facultado
en 2009 (Disposicin N 20/09) que la entonces
Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat
Social Padre Carlos Mugica deber proceder a
la identificacin y transferencia de inmuebles de
dominio privado del Estado Nacional que pudieran ser afectados a fines sociales, productivos

o contribuyan al mejoramiento habitacional de


los sectores vulnerables (INTA, 2012).
La regularizacin dominial a poseedores
particulares tambin favorece la movilizacin
de suelo, aunque no ocioso, en la medida que
incorpora algunos inmuebles al mercado inmobiliario, expandiendo as la oferta formal de suelo y vivienda. De este modo, la titulacin suele
contribuir al arraigo y la seguridad de la tenencia de la propiedad de numerosas familias con
derechos posesorios adquiridos y, consecuentemente, a la inversin en mejoras edilicias. La
Ley N 24374, conocida como Ley Pierri, y las
leyes sucesorias N 25797 y N 26493 establecen
un rgimen de regularizacin dominial en favor
de ocupantes que acrediten la posesin pblica,
pacfica y continua durante tres aos, con anterioridad al 1 de enero de 2009, y su causa
lcita, de inmuebles urbanos que tengan como
destino principal el de casa habitacin nica y
permanente. Se trata de un plafn normativo
que posibilita la adhesin de las provincias para
que avancen en los procesos de regularizacin
bajo los requisitos especificados por la ley.
b. Movilizacin de inmuebles con deuda fiscal
La tipificacin de la propiedad en abandono se
establece en algunas administraciones locales en
relacin con la falta de pago de los tributos que
recaen sobre la propiedad, tales como el impuesto inmobiliario o las tasas por servicios urbanos.
En estos casos, el abandono queda subordinado
al inters fiscal del municipio o de la provincia.
Se considera as el estado de abandono cuando,
habiendo transcurrido un tiempo determinado,
la propiedad registra falta de pago de los compromisos impositivos y las obligaciones sanitarias,3 y
3- El mantenimiento de la propiedad libre de malezas,

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cuando no existe signo indicativo de voluntad de


posesin a ttulo de dueo. Ahora bien, las administraciones municipales estn obligadas a iniciar
los actos administrativos correspondientes para
litigar ante la Justicia contra los deudores por
impago de sus obligaciones fiscales; es decir, los
gobiernos locales tienen el mandato imperativo
de accionar ante la autoridad judicial por acciones u omisiones que perjudiquen al fisco. En tal
sentido, el procedimiento judicial de apremio es
un mecanismo que debe activarse inmediatamente despus del dictado de un acto administrativo
que fija obligaciones por incumplimiento ante el
Estado, como lo es en el caso del pago de tributos.
De este modo, se toma una medida efectiva para
poner en autos a olvidadizos, avanzar en la imposicin de multas ante el impago de gravmenes
sobre la propiedad y, de permanecer la conducta
evasiva de pago, instar a la subasta pblica de inmuebles (previo proceso judicial), o bien iniciar el
embargo del patrimonio de los morosos renuentes a regularizar su situacin.
Adems de contribuir a la movilizacin del
suelo ocioso, la institucionalizacin del procedimiento de apremio tiende a desalentar las
prcticas de especulacin con suelo y a constituirse en una herramienta complementaria al
desarrollo de planes, acciones y programas tendientes a la concrecin de usos del suelo. Vale
recordar, asimismo, que los municipios suelen
estar facultados por los respectivos cdigos tributarios para accionar sobre el universo de bienes que se encuentren inmovilizados, presenten
deuda fiscal y estn obstruyendo los objetivos
de desarrollo de planificacin urbana y rural.

basura, residuos y de cualquier materia que implique riesgo


o peligro para la salud o seguridad pblica es obligatorio,
independientemente de si se encuentra abandonada,
improductiva o con una construccin paralizada.

c. Movilizacin de inmuebles vacantes


Independientemente de su situacin fiscal
o dominial, las reas urbanas o inmuebles que
se encuentran vacantes, improductivos o estn
siendo subutilizados podran ser movilizados
mediante la declaracin de utilizacin o desarrollo prioritario. El uso de este instrumento
suele implementarse en determinados polgonos de la ciudad y tiene como objeto revertir la
situacin de vacancia de parcelas no edificadas,
fomentar el desarrollo de edificaciones paralizadas o derruidas, impulsar la reorganizacin
parcelaria o promover la concrecin de determinados usos del suelo, pudiendo el municipio
establecer plazos para urbanizar o edificar. La
declaracin del desarrollo prioritario podra
contribuir a revertir la ociosidad crtica que presentan ciertas localizaciones sumamente ventajosas de la ciudad en trminos de accesibilidad,
movilidad y servicios pblicos.
No obstante, para lograr una mayor eficacia debe complementarse el uso de este instrumento con la aplicacin de alguna herramienta fiscal que grave especficamente la ociosidad
del inmueble. En tal sentido, una de las figuras ms extendidas en el pas es el impuesto al
suelo libre de mejoras. Como la mayora de
los municipios no tienen potestad sobre la fijacin del impuesto inmobiliario pueden recurrir a la imposicin de una alcuota progresiva
a la vacancia sobre la tasa de servicios urbanos. Esta sancin a la propiedad vacante debera ser progresiva en el tiempo por un plazo
determinado y, en caso de que la obligacin
de parcelar, edificar o utilizar no sea cumplida, los gobiernos locales podran declararla de
utilidad pblica y proceder a la expropiacin
del inmueble de acuerdo con el valor indemnizatorio que corresponda.

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artculos

Esta batera articulada de instrumentos de


movilizacin de inmuebles vacantes suele estar presente en la legislacin de diferentes niveles de gobierno en numerosos pases. En la
Argentina, el Proyecto de Ley de Usos del Suelo
y Hbitat de la Provincia de Santa Fe, que lleg
a tener media sancin parlamentaria, contena
estas herramientas para revertir el problema de
la vacancia. De haberse sancionado, su eficacia
podra haberse visto limitada por la desactualizacin que presentan los valores fiscales respecto de los valores de mercado de las propiedades. Es decir, la amplia brecha entre ambos
valores determina que la progresividad temporal de la alcuota sobre los inmuebles vacantes
no surta efecto a raz de la desactualizacin del
avalo fiscal que oficia de base imponible. Otro
problema para movilizar los inmuebles vacantes corresponde a la ausencia o lentitud en los
procesos de judicializacin ante la falta de pago
de tributos, multas y contravenciones. Estas
dificultades tambin relativizan la efectividad
respecto del castigo y la sancin ante la evasin
tributaria y dems obligaciones contenidas en el
ejercicio de la propiedad.

PG. 75 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

BIBLIOGRAFA
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PG. 76 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Mg. Carlos Fidel*

Ciudades latinoamericanas: representaciones de


la segregacin y contrastes.**

Referencias histricas y analticas

* Mg. Carlos Fidel


Magster en Economa de la Universidad Nacional de
Mxico, especialista en temas urbanos. Director del
Centro de Desarrollo Territorial de la Universidad Nacional de Quilmes. Autor y coautor de numerosos libros
e incontables artculos. Docente universitario
** Esta es una versin ampliada de FIDEL, C., Ciudades latinoamericanas: imgenes de la segregacin, 2015.
Disponible en: http://blogs.elpais.com/contrapuntos/2015/07/ciudades-latinoamericanas-imagenes-dela-segregacion-y-realidades-desiguales.html.

Las ciudades se fueron transformando y


acentuando su relevancia en el mundo occidental. En esos espacios se centr el despliegue de
los enlaces de valor material, simblico y monetario, desarrollando el modo de organizar la
sociedad en torno a la ramificacin consolidada
y hegemnica de los modelos mundiales de las
distintas formas orgnicas del capital, estructurando relaciones de dominacin con las distintas
modalidades de las fuerzas del trabajo.
Los ejes del poder capital/trabajo se asentaron interactuando y moldeando el territorio,
prendiendo sus signos en todas las formas donde fluan las nacientes relaciones sociales que
se transmutaron y desarrollaron a lo largo del
tiempo en las superficies del mundo.
Esa forma concreta de produccin, circulacin y consumo de bienes y servicios se proyect en el presente borrando significaciones del
pasado para penetrar en los imaginarios de los
paradigmas futuros. Cruz los cnones de la
disposicin poltica, cultural y los soportes de

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

los centros del poder e irradi su modo de organizar los usos del espacio al modelar las tecnologas y los estilos de vida rural y urbana.
En ese escenario, los grupos de dominio estrecharon y concentraron los vnculos entre los
capitales, cruzados por las negociaciones, los enfrentamientos y las tensiones de la lucha por el
poder. Los capitales se expandieron e incesantemente ampliaron la acumulacin de objetos transformndolos en mercancas. Las luchas por la
apropiacin entre las clases sociales y los aparatos
poltico-estatales fueron el contexto de expansin
y opresin. Las sedes imperiales ms poderosas
tendieron a expandirse y se disputaron sus dominios a escala mundial, incluyendo la geografa americana. Esa amplia rea fue rpidamente
dividida bajo las rbitas de influencia manejadas
por pocos centros dominantes para extender la
ocupacin y produccin de los espacios urbanos.
Conviene considerar que en la actualidad el 54%
de la poblacin mundial se localiza en suelos de
uso urbano y la tendencia es que seguir en aumento, por lo que se prev que en 2050 llegar
al 66% (segn los datos de la ONU para 2014).1
De esa zona, Asia concentra en estos momentos
el 53% de la poblacin urbana mundial, seguida
por el continente europeo, con el 14%, y Amrica
Latina y el Caribe, con el 13 por ciento.
Entre los aos 1990 y 2014 se pas de diez
megaciudades con ms de diez millones de habitantes a veintiocho. Para 2030 se estima que
habr 41 ciudades con ms de diez millones de
habitantes. Adems, casi la mitad de los 3900
millones de habitantes urbanos actuales residen
en reas urbanas con menos de medio milln
de habitantes.
En la actualidad, en Amrica Latina y el Caribe,
aproximadamente, un 80% de su poblacin (que
1- Ver: http://www.un.org/es/development/desa/news/population/
world-urbanization-prospects-2014.html.

representa unos 468 millones de personas) vive


en reas urbanas, la mitad de ellas reside en ciudades de menos de 500.000 habitantes.2
En ese mundo urbano, existe un acumulado de viviendas con condiciones de habitabilidad mnimas, en el que se asientan ms de 111
millones de seres que residen en viviendas degradadas, sobreutilizadas y en zonas suburbanizadas. Ese segmento representa el 24% de la
poblacin total urbana, que sufre graves problemas de acceso al agua y al saneamiento.
La escasa planificacin y las debilidades de
las polticas estatales fueron dando lugar a espacios pblicos que privilegian el uso del automvil individual, en detrimento del acceso al
transporte pblico, por lo que se mantiene o
refuerza la segregacin social y espacial, incrementa la contaminacin ambiental y se despilfarran las fuentes de energa no reproducible.
A la vez, el despliegue de nuevas tecnologas
desarrolla innovaciones digitales que transforman las redes y los dispositivos que inciden en
la configuracin y el diseo de la trama urbana
de amplias zonas.
En las ltimas dcadas, se registr un gran
cambio en el que irrumpieron fisuras que atravesaron la morfologa segregada del mapa, modificaciones que continan hoy en da. De esta
manera, se profundiz la alteracin y desigualdad de la distribucin del acceso al suelo, a la
vivienda y al uso de la ciudad.

Segregacin y desigualdad urbana


En la literatura especializada el trmino de segregacin remite a la proximidad espacial donde
2- Informacin disponible en http://www.onuhabitat.org/
index.php?option=com_content&view=article&id=859:onuhabitat-presenta-el-estado-de-las-ciudades-de-america-latinay-el-caribe&catid=32:genero&Itemid=210.

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artculos

se localizan las unidades familiares que son parte


de un mismo segmento social y/o la distancia con
otros grupos tnicos, raciales o socioeconmicos.
El concepto de segregacin se utiliza para
identificar a los grupos ms pobres, as como a
los que ms poseen. Estos ltimos tienden a autosegregarse, en muchos casos, como forma de
mostrar su poder patrimonial de vivir en zonas
exclusivas, lugares donde solo pueden acceder
las personas de grandes riquezas. En otros casos, sectores medios se localizan en terrenos cerrados, imitando las conductas de los segmentos que concentran las riquezas de la sociedad.
Tambin se puede diferenciar entre segregaciones pasivas, es decir, que derivan de rechazos sociales y econmicos a los ms pobres.
Otra es la segregacin activa, que emerge en
los comportamientos de aislamiento de localizacin de los sectores ms poderosos.3
Estas modalidades de segregacin son expresiones de la desigualdad patrimonial, cultural y simblica que impera en las sociedades
urbanas latinoamericanas.
Para establecer los componentes socioeconmicos de la segregacin se definen los denominados ndices de disimilitud. Se trata de
una herramienta con cierto nivel de eficacia que
intenta determinar la segregacin de la distribucin territorial diferencial de un grupo de
inters o el examen de un grupo de la poblacin respecto de una poblacin de referencia
ms amplia o resto de la poblacin. 4
En ese sentido, aplica tres variables en una
zona urbana determinada:
el nivel educativo del jefe de hogar
el nivel socioeconmico del hogar

los ingresos per cpita (en los pases cuyos censos tengan esos registros).
Cuadros N 1, N 2 y N 3: Amrica Latina
(ciudades seleccionadas): ndice de disimilitud,
segn grupos educativos, deciles socioeconmicos extremos y deciles extremos de la distribucin del ingreso del hogar. Con y sin las ciudades del Brasil, Censos de 2000 y 2010
Cuadro N 1

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe


(Cepal), Panorama Social, 2015, p. 225.

Cuadro N 2

3- SCHTEINGART, Martha en COLMEX disponible en:


http://www.inegi.org.mx/eventos/2013/desigualdades/doc/P
4- Disponible en: http://www.piie.cl/cont/associatedContent/
docsPot/CEPAL_Panorama_Social_2014.pdf

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe


(Cepal), Panorama Social, 2015, p. 225.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Cuadro N 4: Catorce ciudades de Amrica


Latina. ndices de interaccin y de aislamiento para los deciles extremos de las variables de
nivel socioeconmico. Censos de 2000 y 2010.
(Promedio simple)

Cuadro N 3

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe


(Cepal), Panorama Social, 2015, p. 225.

Considerando los aos 2000 y 2010, de los


cuadros anteriores se deduce que, en las ciudades estudiadas, disminuy la segregacin
residencial, captada mediante el ndice de disimilitud. Esta tendencia a la baja se explica por
la incidencia de los registros de las ciudades de
Brasil en lo referido a la educacin y en los deciles extremos del ndice socioeconmico.
Si no se considera a Brasil, los datos muestran una disminucin de la segregacin, pero
no tan intensa, y la tendencia cambia en los segmentos conformados por los grupos de menor
educacin y nivel socioeconmico.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe


(Cepal), Panorama Social, 2015, p. 226.

De las referencias anteriores se deriva que:


Los registros de segregacin son ms
altos en los segmentos de mayor nivel
socioeconmico, lo que respondera a
comportamientos de diferenciacin y demostracin de patrimonio de parte de los
grupos sociales ms ricos.
Se observa en los datos una segregacin
residencial socioeconmica que disminuye entre los deciles extremos y el resto de
la poblacin.
Este proceso de disminucin de la segregacin residencial es dismil, segn las zonas internas de las ciudades y/o segn las
localidades que se analicen.

PG. 80 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Las cuestiones abordadas anteriormente expresan un cierto grado de mejora en la convivencia urbana. Este fenmeno muestra un
movimiento hacia la disminucin significativa
de la segregacin, pero impulsada por el comportamiento en Brasil. Sin embargo, el mapa
urbano latinoamericano tiene marcas muy fuertes de segregacin y an queda por recorrer un
camino muy largo para lograr una integracin
igualitaria en el mbito urbano. Adems, hay
regiones donde hay que estudiar con mayor
detalle la morfologa urbana para determinar
las brechas y diferencias que atraviesan el tejido
social urbano.

Reflexiones finales y propuestas


En la dimensin de la matriz de la organizacin urbana, hay que considerar lo siguiente:
La ciudad se expande en los suelos con
uso agrario o sobre tierras y espacios
en desuso, lo que provoca cambios de
finalidades.
El precio del suelo y el marco construido
depende bsicamente del tamao, de la
ubicacin, de la calidad y conectividad de
estos.
En la produccin del suelo y marco construido, se genera un excedente que se
distribuye entre unas pocas personas/empresas que se quedan con la renta o el
beneficio extraordinario localizado.
En el mercado inmobiliario empiezan a
funcionar los determinantes urbanos, transacciones que reciben inversiones o retiros de capitales internos y externos que pueden repercutir en los precios y en los usos segregando el
tejido urbano.
Otro factor que refuerza la fractura urbana
es que los niveles de violencia e inseguridad no

se expresan del mismo modo en todas las reas


ni de manera homognea en los interiores de
la ciudad. La creciente gravedad de sus consecuencias exige esfuerzos inteligentes, participativos y coordinados en todos los niveles de gobierno con la poblacin.
En las alteraciones y disputas que se registran en los ltimos tiempos, se pueden sealar
los siguientes fenmenos:
Incesante oscilacin de los precios del metro cuadrado urbano. Emplazados, por
un lado, por emprendimientos rentables
como meganegocios urbanos; y por otro,
por ocasos que se registran en las figuras o
hechuras de determinadas zonas urbanas.
Actuacin de agentes de produccin y
comercializacin en el mercado inmobiliario, que son una extensin de grupos
econmicos complejos y que, en muchos
casos, provienen de las esferas financieras trasnacionales.
Alto ritmo y nivel de construccin de marcos edificados en forma de cercadas franjas dedicadas a distintos usos, que agrietan, contaminan el ambiente y obturan la
comunicacin, lo que distorsiona la distancia real y simblica entre los distintos
segmentos de los habitantes de la ciudad.
Variacin del empleo de fuerza de trabajo y de tecnologas en la construccin,
con cambios en los tipos y los precios de
los materiales.
nfimo y caro crdito pblico y privado
para la adquisicin de viviendas, mientras
es casi inexistente para las clases populares.
Hay sobrantes de viviendas y espacios de
alta categora constructiva sin ocupacin
ni utilidad, lo que expresa la virulenta
contradiccin entre la superabundancia
de la capacidad construida instalada y las
agudas insuficiencias de la utilizada.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Restringidas polticas que busquen sistemas igualitarios de gneros y aborden las


diversas violencias contra las mujeres en
los mbitos urbanos.
Los gobiernos locales de corte neoliberal
intervienen con un ramillete de acciones
orientadas a causar efectos escnicos y
delegan las respuestas inmobiliarias a los
agentes del mercado; se produce as una
transferencia de los sobrantes monetarios
hacia las zonas habitadas por los sectores
de mayores ingresos.
Es necesario elaborar planes integrales y
participativos en la ciudad para abordar
la problemtica de la desigualdad y exclusin social, las asimetras y violencias
de gnero, las causas de contaminacin
ambiental, atacar las carencias: alimentarias, educativas, de transporte, de seguridad, de suelo y vivienda.
Crear enlaces estables entre actores acadmicos, especialistas, gubernamentales
y la poblacin para disear estrategias de
accin en la ciudad.
Crear foros permanentes entre representaciones genuinas de los pobladores, actores
gubernamentales y acadmicos de distintas
ciudades de la regin latinoamericana para
establecer comunicacin y polticas urbanas con fondos de accin conjuntos.

PG. 82 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Bibliografa
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doc/P (Consulta: 6 de febrero de 2015).

PG. 83 / SEPTIEMBRE 2016

Ojo de Pez

No se trata solo de las viviendas, sino


de las condiciones en las que vivimos

Ojo de Pez

Todos tenemos
derecho a vivir
en la Ciudad

Derecho a
una vivienda
digna

Vivir en una villa surge de una necesidad de vivienda. Buscar un espacio donde se pueda construir el
lugar que necesitamos, sin importar en qu condiciones se encuentra ese espacio. () Para nosotros
este lugar estaba abandonado y
era un lugar importante para que
construir nuestras viviendas. Hoy
por hoy, no se trata solo de las viviendas sino de las condiciones.
Trabajar para ir mejorando las condiciones donde vivimos.
Mnica Los Piletones

Nacimos donde nacimos y tenemos derecho a vivir donde nacimos. Yo creo que no hay necesidad
de expulsar a las personas simplemente porque no den en la talla
de vivir en la ciudad. La ciudad es
de todos. Todos tenemos derecho a
vivir en la ciudad.
Marcos Villa 20

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Dr. Edsio Fernandes*

Consideraciones generales sobre las politicas


publicas de regularizacion de asentamientos
informales en America Latina**

Introduccin

* Dr. Edsio Fernandes


Abogado (UFMG) y urbanista (UFMG). Magster y
Doctor en Derecho (Warwick University). Consultor
Internacional, Coordinador del Grupo Internacional
de Investigacin sobre Derecho y Espacio Urbano (IRGLUS). Investigador y docente universitario (DPU
Associates, LILP).
** Este artculo fue previamente publicado en Revista
Eure, Vol. XXXIV, N 102, pp. 25-38, agosto 2008
Seccin ARTCULOS. Recibido el 19 de diciembre
de 2007, aprobado el 7 de julio de 2008. ISSN impreso
0250-7161 / ISSN electrnico 0717-6236.

El proceso de urbanizacin viene registrando en perodos recientes tasas cada vez ms aceleradas en Asia y frica (Davis, 2006; DurandLasserve & Royston, 2002; Neuwirth, 2005;
Huchzermeyer & Karam, 2006; Verma, 2002,
pero tambin en Amrica Latina regin que
desde hace mucho se ha consolidado como netamente urbanizada, con ms de un 75% de su
poblacin viviendo en reas urbanas las tasas
de crecimiento urbano siguen altas, aunque estn decreciendo. El patrn de urbanizacin en
la regin combina, histricamente, procesos de
exclusin social y segregacin espacial. En especial, un nmero creciente de latinoamericanos
sigue adhiriendo a la informalidad: segn estimaciones conservadoras, al menos uno de cada
cuatro ciudadanos solamente tiene acceso a la
tierra urbana y a la vivienda nicamente a travs de procesos informales, generando una intensa proliferacin de asentamientos informales

PG. 86 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

en reas urbanas. Como resultado, polticas y


programas de regularizacin de asentamientos
informales estn siendo implementados en diversos pases latinoamericanos.
Ms que nunca, la produccin informal
de ciudad en Latinoamrica hoy est dejando de ser excepcin para convertirse en regla.
Aunque los datos sean siempre imprecisos, en
ciudades como San Pablo y Ro de Janeiro ya
se admite oficialmente que el porcentaje de informalidad urbana se acerca al 50 55%, considerndose nicamente los procesos de acceso
al suelo y a la vivienda, dejando por tanto a un
lado otros procesos de informalidad urbana
como la construccin irregular, los locales comerciales informales y otras prcticas. En otras
ciudades brasileas como Recife y Salvador de
Baha, la informalidad urbana alcanza magnitudes del orden de un 70% a un 80%. Las cifras
identificadas en ciudades de otros pases de la
regin Venezuela, Colombia, Ecuador, Per,
El Salvador y, ms recientemente, tambin
Argentina y Uruguay indican igualmente que
el proceso de produccin informal del espacio
urbano va en ascenso (Abramo, 2003; Cravino,
2006; Zeledn, 2006).
En este contexto, es necesario sealar que no
se trata de un mero sntoma de un modelo de
desarrollo econmico y crecimiento urbano o de
una simple distorsin de dicho modelo, sino del
modelo en s mismo, de la forma latinoamericana de producir espacio urbano, es decir, una
produccin de ciudad que se da, cada vez ms,
al margen de la ley, incumpliendo especialmente
los estndares y criterios establecidos por la legislacin civil y urbanstica (Fernandes, 2005a).
Hay en Latinoamrica una gran diversidad de procesos informales que corresponden
no solo a las diferentes situaciones registradas
dentro de cada ciudad o incluso de cada asentamiento informal, sino tambin una profunda

heterogeneidad de situaciones de tenencia de la


tierra identificadas en cada pas. Las ms comunes son seguramente las ocupaciones informales de reas pblicas y privadas, sea en favelas,
villas, barriadas u otras formas de ocupacin
irregular, sea mediante la compra de lotes y/o
de casas en parcelaciones clandestinas, piratas e irregulares. Existe, sin embargo, toda
una serie de otros procesos informales menos
conocidos y, por ende, menos discutidos,
como son el aumento de densidad de ocupacin
de tugurios; el crecimiento de pequeos pueblos creados para dar soporte a las actividades
agropecuarias, y que se transforman en verdaderas ciudades; la proliferacin de subdivisin
de lotes regulares, dando lugar a viviendas
independientes, pero de tamaos exiguos; las
ocupaciones a las orillas de los ros que se van
creando informalmente, etc.
Si, por una parte, esta diversidad de procesos informales tiene como rasgos distintivos
sus diferentes implicaciones jurdicas, por
otra, lo que los une es la ausencia de infraestructura urbanstica y ambiental adecuada, de
equipamientos colectivos y de servicios pblicos, as como la generalizada precariedad de
lo edificado aunque, a lo largo de varios aos,
muchas de ellas logren alcanzar un relativo
grado de consolidacin.
Pese al enorme alcance y a las serias implicaciones socioeconmicas, jurdicas, polticas y
ecolgicas del proceso de produccin informal
de las ciudades latinoamericanas, por lo general, las respuestas del poder pblico principalmente a travs de programas de regularizacin de asentamientos informales, desde todos
los mbitos gubernamentales son todava
pocas y poco satisfactorias. Si bien algunos
pases como el Per y Mxico han aprobado
leyes especficas ya en las dcadas del 60 y 70,
cuando diversos estudios acadmicos abrieron

PG. 87 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

la discusin sobre la cuestin de la informalidad urbana, la mayora de las experiencias de


regularizacin de asentamientos informales en
Amrica Latina inici su andadura a partir de
la dcada del 80, generando una tradicin investigadora creciente.
Ms recientemente, la discusin regional e
internacional acerca de los programas de regularizacin alcanz una relevancia aun mayor, convirtindose en objeto de la Campaa
Global por la Seguridad en la Tenencia de la
Vivienda, promocionada desde 1999 por ONUHbitat. Diversos encuentros importantes sobre
el tema se estn realizando en diferentes pases latinoamericanos por iniciativa de diversas
organizaciones, destacndose en especial, el
trabajo educativo pionero desarrollado por el
Departamento de Amrica Latina y el Caribe
del Lincoln Institute of Land Policy.
Este artculo propone algunas reflexiones
crticas sobre esta tradicin creciente de implementacin de polticas pblicas de regularizacin de asentamientos informales, con el
objetivo de contribuir para que el proceso de
crecimiento informal de las ciudades latinoamericanas sea confrontado de manera ms
adecuada. Estas son reflexiones resultantes de
las principales investigaciones internacionales
sobre el tema del desarrollo informal, as como
de mi experiencia personal trabajando con programas de regularizacin en diversos pases y
regiones hace ms de 25 aos.

Deshaciendo algunos viejos mitos


Aunque generalmente se les otorgue una
gran importancia a los programas de regularizacin como forma de hacer frente al fenmeno
del crecimiento de la pobreza urbana, existen
innumerables discusiones y controversias sobre

la naturaleza, posibilidades, problemas y perspectivas de dichos programas. En concreto, una


caracterstica de muchos pases latinoamericanos es el hecho de que las tasas de crecimiento
informal hoy en da son aun ms significativas
que las tasas de crecimiento de la pobreza social, lo que exige especial reflexin a la hora de
formular polticas pblicas de regularizacin de
asentamientos informales.
Existe, adicionalmente, otro mito que deshacer: el de que el problema del crecimiento urbano informal es una cuestin que aflige
nicamente a las grandes ciudades. Los datos
son todava poco sistematizados, sin embargo,
en Brasil por ejemplo, ya se cuenta con datos
recientes que sugieren que este proceso de crecimiento intensivo informal de las ciudades ya
se extendi tanto hacia las ciudades de porte
mediano, como hacia las ciudades pequeas.
Es decir, es fundamental comprender que este
proceso de produccin informal es constituyente del espacio urbano latinoamericano, tratndose de un proceso estructural que, como tal,
no est aislado, no constituye una excepcin,
y no se trata de una cuestin exclusiva de las
grandes ciudades (Fernandes, 2005b).
Por lo general, todava no existe una comprensin adecuada acerca de las causas, dinmicas e implicaciones de los procesos de produccin de la informalidad urbana, inclusive
en lo que se refiere a las formas de acceso a la
tierra urbana y a la vivienda. Ello viene provocando problemas y discusiones de diversa consideracin, al punto que son muchos los que
defienden la idea de que tal como han sido
formulados e implementados los programas
de regularizacin, en lugar de promocionar la
necesaria integracin socioespacial, acaban por
mantener y agudizar el statu quo que originalmente provoc la informalidad urbana en las
ciudades latinoamericanas.

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En este contexto, es crucial reflexionar amplia


y crticamente acerca de los programas de regularizacin; por una parte, porque no es necesario
inventar la rueda a cada da; por otra, para permitir que los equvocos ya cometidos no se repitan, sobre todo por aquellos pases y ciudades
que formulan por primera vez sus programas
de regularizacin. Con ms de treinta aos de
experiencias acumuladas, Amrica Latina tiene
mucho que contribuir para el importante debate
internacional, especialmente en lo que se refiere
a la bsqueda de caminos innovadores que permitan a los gobiernos y a la sociedad enfrentarse
con la cuestin del crecimiento urbano informal.
Otro mito que hay que poner en tela de juicio en este debate es el de que la informalidad o
ilegalidad en la produccin del espacio urbano
se vincula nicamente a los sectores sociales de
bajos niveles de ingreso. De hecho, son muchos
los procesos y prcticas de informalidad e ilegalidad urbanas entre los grupos privilegiados
de la sociedad latinoamericana. Sin embargo,
el nfasis puesto en la discusin de los asentamientos informales de grupos sociales pobres
corresponde a la urgencia de formulacin de
polticas pblicas para su enfrentamiento, dadas las implicaciones de todo orden que afectan
no solo a estos grupos, en forma directa, sino al
conjunto de la ciudad.
Entre los impactos y costos sociales del crecimiento informal se destacan el aumento de
la exclusin social y de la segregacin espacial,
as como la creciente y perversa asociacin entre habitantes de asentamientos irregulares y
criminales, dando lugar a una serie de polticas pblicas represivas y reacciones negativas,
colmadas de prejuicios de parte de la opinin
pblica. Entre los problemas jurdicos con relacin a la falta de seguridad individual de la tenencia de la tierra, hay que mencionar, adems
de la vulnerabilidad de los residentes frente a

las acciones y polticas de desalojo forzado, tambin la falta de acceso amplio de los habitantes
de asentamientos informales al crdito formal,
as como, muy frecuentemente, la falta de reconocimiento de derechos bsicos, como es disponer de una direccin. De hecho, son millones
los latinoamericanos que no disponen de una
direccin oficial en la que recibir su correspondencia, lo que, entre otros factores, induce a la
discriminacin sistemtica de estas personas a la
hora de ingresar al mercado laboral.
El crecimiento informal de las ciudades tambin implica una mayor vulnerabilidad poltica
de estos grupos sociales frente a las prcticas
tradicionales de clientelismo y mantenimiento
de intereses conservadores que hacen de las ciudades palco de la acumulacin del capital, sin
ms consideracin de otros valores sociales, colectivos, culturales y ambientales. Es igualmente importante destacar que el proceso de crecimiento informal implica costos econmicos muy
altos para todos, incluso para aquellos que no
viven en esta condicin. En gran medida producida informalmente, la ciudad latinoamericana es extremadamente costosa, en virtud de la
irracionalidad administrativa y de su ineficiencia econmica; de los altos costos de implantacin de servicios y equipamientos; de la fragmentacin urbana, as como de la degradacin
ambiental. Adicionalmente, la regularizacin de
asentamientos informales consolidados implica
altos costos, tanto por tratarse de un proceso
que consume mucho tiempo, como porque requiere inversiones masivas, alcanzando montos
superiores a los necesarios a la implantacin de
polticas de naturaleza preventiva.
Existe una percepcin generalizada de que
aquellos que viven en asentamientos informales
lo hacen por ausencia de cualquier otra alternativa. Ello puede ser cierto en el sentido en que ni
los mercados, ni las polticas de vivienda, ofrecen

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soluciones adecuadas de acceso al suelo y a la vivienda suficientes y asequibles para estos grupos. Entretanto, ello no supone que esta nica
opcin sea buena desde las pticas urbanstica y
ambiental. De hecho, lo que se observa con frecuencia creciente son personas viviendo precariamente en reas de riesgo, en reas de proteccin
a manantiales, en reas de preservacin permanente, o en otras reas pblicas. Sin embargo,
tambin desde el punto de vista de los pobres que
viven en asentamientos ilegales hay altos costos
econmicos que considerar. As todo, otro dato
debe sumarse a esta consideracin: investigaciones recientes demuestran que el precio del metro
cuadrado producido informalmente en las ciudades latinoamericanas es altsimo (Abramo, 2003).
En trminos relativos, los habitantes de asentamientos informales pagan precios absurdos para
vivir en condiciones extremadamente precarias.
Se cre toda una industria alrededor de la produccin informal de la ciudad, que no se relaciona
nicamente con el aumento de la pobreza.
De hecho, hay un conjunto de otras cuestiones y factores que hacen que este patrn excluyente no solo se perpete, sino que se ample.
Definitivamente, es fundamental enfrentar este
proceso de crecimiento de la informalidad urbana porque, aunque desde el punto de vista
de los habitantes, este proceso pueda ofrecer
soluciones inmediatas, dichas soluciones estn
lejos de lo ideal, tanto para los propios habitantes, como para el conjunto de las ciudades. As,
hay que conocer debidamente las causas de este
proceso para que se las pueda enfrentar.

Las causas del proceso


Tradicionalmente, se afirma que la informalidad urbana deriva de la incapacidad estructural del poder pblico de garantizar la oferta

de lotes con servicios en funcin de la escasez


de alternativas de vivienda, sean estas ofrecidas
por el poder pblico (debido a la inexistencia
de polticas habitacionales adecuadas), sean las
producidas por los mercados formales, que son
cada vez ms esencialmente especulativos. A estas causas ms frecuentemente discutidas, hay
que aadir otras tres, sealndose las estrechas
vinculaciones entre ellas.
En primer lugar, es necesario empezar a
reconsiderar la tradicin elitista y tecncrata
de la planificacin urbana que se practica en
Latinoamrica. En gran medida, la produccin
informal de las ciudades se da en funcin de la
incidencia de criterios elitistas de planificacin
urbana que pueden ser tcnicamente ideales,
pero que no reflejan las condiciones socioeconmicas de produccin de la ciudad, excluyendo por esta va gran parte de la poblacin y reservando para los pobres aquellas reas que los
mercados no tienen cualquier inters, o aquellas
a las que no tienen acceso, como son las reas de
preservacin y todo tipo de reas inadecuadas
para la edificacin.
En segundo lugar, hay que destacar que muchas de estas leyes urbansticas no son pasibles
de implantacin y fiscalizacin por las municipalidades, puesto que no tienen en cuenta la precaria capacidad de accin de los municipios, estando por tanto condenadas al incumplimiento.
Este es el caso de muchas subdivisiones irregulares: con frecuencia, el precio del lote irregular
es ms o menos el mismo de la parcela regular,
sin embargo los promotores inmobiliarios son
conducidos a la informalidad o prefieren hacer la subdivisin irregular porque es ms fcil,
considerndose la enorme burocracia exigida.
En muchas ciudades, se tarda de tres a cinco
aos para aprobar un proyecto de subdivisin,
lo que hace que la opcin por la informalidad sea cada vez ms frecuente. Claro est que

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todo ello tiene lugar en un contexto de falta de


fiscalizacin y de represin, aliado a la preponderancia de sistemas polticos clientelistas que
vienen fomentando y manipulando los procesos
de produccin informal de las ciudades.
En tercer lugar, es tambin fundamental
que se comprenda que la ilegalidad urbana en
Amrica Latina se produce, en gran medida, por
efecto del propio orden jurdico ms amplio. La
ley se constituye en un factor importante de la
ampliacin de la ilegalidad en la regin, sobre
todo porque todava prevalece muy fuerte, dominante y hegemnica, una visin conservadora, individualista, civilista y patrimonialista de los
derechos individuales de propiedad. Visin esta
que sigue orientando gran parte de la accin de
los tribunales e incluso de la opinin pblica.
Enfrentar el proceso de produccin informal
de la ciudad implica enfrentar todas estas causas.

La naturaleza de los programas de regularizacin


Entonces, cmo el poder pblico y la sociedad reaccionan y ofrecen respuestas a este proceso? La verdad es que no hay una respuesta
nica, las respuestas bajo la forma de polticas propuestas y adoptadas evolucionan a lo
largo del tiempo, reflejando la compleja serie
de relaciones existentes entre lo formal y lo informal, lo legal y lo ilegal, que son meras categoras analticas, utilizadas con el sentido de
marcar las diferencias entre procesos que son
intrnsecamente interrelacionados. De hecho,
no existe propiamente una ciudad informal
que se produzca totalmente fuera del contexto
de la legalidad, sino debates, contextos, dilogos contradictorios, dialcticos e ntimos entre
el orden formal y el orden informal, entre legalidad e ilegalidad (Fernandes y Varley, 2004).

Hasta la dcada del 70, la poltica dominante


en la regin era la misma que en la actualidad
se constituye en la poltica oficial comn a los
contextos asitico y africano, es decir, la expulsin y/o remocin forzosa de los habitantes de
asentamientos informales. A partir de la dcada
del 80, en algunas ciudades, se procedi a remociones colectivas que, por lo general, fueron
mal sucedidas, si no rotundos fracasos. A partir
de este punto se comienza a formular un nuevo
concepto de enfrentamiento del problema del
crecimiento informal de las ciudades, a travs
de la aprobacin de polticas de regularizacin,
es decir, de la propuesta de inclusin e integracin de las poblaciones y de las reas informales
consolidadas, tanto en la estructura, como en la
sociedad urbana (Fernandes, 2003a).
Antes de avanzar en esta discusin, es necesario sealar que programas de regularizacin tienen una naturaleza esencialmente
curativa. Ellos se plantean como respuesta a
realidades constituidas a lo largo del tiempo,
situaciones consolidadas, en las cuales muchas veces tambin derechos se constituyeron. Dichos programas solo tienen sentido y
eficacia si son concebidos en el contexto de
un conjunto ms amplio de polticas pblicas
preventivas, que rompan el crculo vicioso y
viciado que, a lo largo de dcadas, produjo
ciudades por la va de la informalidad.
En este sentido, programas de regularizacin
tienen que, necesariamente, estar combinados
con nuevas opciones de vivienda de inters social
construidas por el poder pblico desde todos
los mbitos administrativos asociados a la apertura de nuevas lneas de crdito, sobre todo para
la poblacin ms pobre, tradicionalmente excluida del acceso al crdito oficial. Otro dato fundamental es que, aun con las frecuentes menciones
al dficit habitacional de los pases latinoamericanos, apenas hay referencia al gran nmero de

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inmuebles vacantes en las reas urbanas, tanto de


propiedad privada, como de propiedad pblica.
Adems, hay que enfrentar la cuestin de las tierras urbanas vacantes, con el sentido de otorgar
una funcin social a los predios urbanizados y,
sin embargo, ociosos para fines de poltica habitacional y de regularizacin. El hecho es que
los centros de las grandes ciudades latinoamericanas se estn vaciando, dejando ociosa una serie
de reas que se podran ocupar con vivienda de
inters social.
Asimismo, hay que reconocer que, en todos
los niveles gubernamentales, aun el poder pblico ms competente, ms gil y ms bien intencionado es incapaz de hacerse cargo, por s
solo, de la solucin del problema habitacional,
en funcin de la enorme escala de la cuestin,
acumulada a lo largo de dcadas. De ah se desprende la necesidad de otra forma de accin:
atraer al sector privado y al sector comunitario
para que participen de la produccin de tierra
urbanizada para los sectores de bajos niveles de
ingreso. La construccin de la vivienda en s no
es el gran problema latinoamericano, s lo es el
acceso a la tierra urbanizada, bien ubicada y dotada de servicios. Con este sentido, el Estatuto de
la Ciudad en Brasil y la Operacin Nuevo Usme
en Colombia, entre otros avances y otras leyes
urbansticas importantes, ya indican una serie
de elementos y de posibilidades para que el sector privado y el sector comunitario encuentren
atractivo en la produccin regular de la tierra
urbanizada de naturaleza social (Rincn, 2005;
Maldonado, 2006; Fernandes, 2003b).
As, el gran dilema de las ciudades latinoamericanas es el de cmo promocionar polticas
y programas de regularizacin que sean sostenibles, combinando las dimensiones urbanstica, ambiental, social y jurdica, lo que depende
de una accin urgente y articulada del poder
pblico en todos sus mbitos administrativos.

El derecho a la regularizacin
Un problema creciente es que, exactamente
en funcin de la omisin o ineficiencia de la accin del poder pblico a lo largo de dcadas de
ocupacin informal, en muchos pases los caminos judiciales estn cada vez ms abiertos para
la proposicin de acciones individuales o colectivas de parte de los habitantes de asentamientos informales que desean ver sus derechos formalmente reconocidos. Ya no se puede tratar la
cuestin de la regularizacin tan solo como una
cuestin tcnica que est exclusivamente dentro
del mbito de la accin discrecional del poder
pblico: hay que reconocer que derechos subjetivos se estn constituyendo en el tiempo.
En realidad, ya no hay que oponer valores
externos a derechos, puesto que, en la actualidad, el orden jurdico de diversos pases latinoamericanos consagra el derecho colectivo
a la regularizacin de los asentamientos informales, sea por fuerza de las constituciones y
leyes nacionales, sea por fuerza de los tratados
internacionales firmados por estos pases. De
hecho, hasta fechas recientes, los programas de
regularizacin se apoyaban sobre argumentos
morales, humanitarios y sociopolticos, as como
religiosos. En paralelo, hay tambin que considerar un poderoso argumento de orden econmico, que se encuentra muy bien sintetizado en
la obra del economista peruano Hernando de
Soto, que influy grandemente la discusin y la
formulacin de polticas de regularizacin en
distintos pases (De Soto, 1986; 2000). Sin embargo, es necesario comprender que, adems,
existe hoy un tambin fuertsimo argumento
jurdico para justificar la formulacin e implementacin de programas de regularizacin.
Ello significa que el poder pblico en Amrica
Latina tiene, en estos momentos, la soga al cuello si quiere promocionar la regularizacin en su

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sentido ms amplio, combinando la regularizacin urbanstica de asentamientos y parcelas (con


implantacin de infraestructura, equipamientos
y servicios) con la regularizacin ambiental, la
regularizacin social (a travs de programas
de generacin de empleo y renta), y la regularizacin jurdica, es decir, la aprobacin de las
parcelaciones informales y el reconocimiento de
las parcelas, seguida de la titulacin de los ocupantes. Caso sea de su inters actuar de esta manera amplia y articulada, el poder pblico debe
actuar con urgencia, porque de no hacerlo, se
expondr al riesgo de ser atropellado, como de
hecho viene ocurriendo, por la va judicial del
reconocimiento de tan solo derechos a la titulacin, en cuya hiptesis prevalece el concepto de
regularizacin jurdica, stricto sensu.

Objetivos de los programas de regularizacin


Tradicionalmente, los programas de regularizacin declaran como objetivo garantizar
la seguridad de la tenencia de la tierra. Con
este mismo objetivo, hay una serie de campaas, programas y acciones en marcha, promocionados por agencias internacionales como
ONU-Hbitat, el Banco Mundial y los bancos
regionales de desarrollo. Una de las llamadas
Metas del Milenio, que orientan la liberacin de
gran parte de los recursos de las agencias internacionales, es disminuir la pobreza social, y uno
de los criterios de verificacin de la pobreza, de
acuerdo con estas mismas agencias, es exactamente la (in)seguridad de la tenencia. Sin embargo, por mucho que el movimiento creciente
de ideas y acciones que en estos momentos estn en marcha en el escenario internacional sea
de enorme importancia, la verdad es que an se
est trabajando a escalas muy tmidas, gotas en
el ocano. La iniciativa Cities Alliance, liderada

por el Banco Mundial, por ejemplo, trabaja con


el objetivo de reducir en 100 millones el nmero de personas que viven en condiciones precarias hasta el 2020, mientras que hoy se reconoce
en el mundo en desarrollo cerca de un billn
de personas viviendo informalmente en favelas
o reas semejantes. Referirse a 100 millones de
personas, en este contexto, es una mnima gota
de un proceso mucho ms amplio.
Otro objetivo muy propio de las polticas de
regularizacin en diversas ciudades latinoamericanas, al menos nominalmente, es la idea de
que estos programas deban promover la integracin socioespacial de las reas y comunidades. La seguridad de la tenencia de la tierra es
siempre una garanta de proteccin en contra
del desalojo o remocin forzosa, objetivo que no
puede ser subestimado, considerndose que, al
tiempo que la adopcin de polticas de regularizacin goza de progresivamente ms aceptacin,
todava existen muchas situaciones de desalojo
y remocin en diversos pases latinoamericanos.
Sin embargo, la seguridad de la tenencia de la
tierra hoy en Amrica Latina es un concepto que
involucra a una serie de otros objetivos, ms all
de la proteccin en contra del desahucio: acceso a crdito formal, produccin de asentamientos sostenibles, reconocimiento de derechos de
ciudadana, fortalecimiento de organizaciones
sociales, reconocimiento de los derechos de las
mujeres, etc.
En especial, la dimensin de gnero de los
programas de regularizacin necesita ser mejor
comprendida y asimilada, porque las investigaciones muestran que mujeres y nios sufren
mucho ms el impacto de la produccin informal de las ciudades, una vez que son ellas las
que permanecen sobre el terreno, mientras que
los varones pasan. En la actualidad, en muchas
grandes ciudades, ms de un 50% de los jefes de
hogar son mujeres, y esta dimensin de gnero

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ya no puede ser ignorada si los programas de


regularizacin efectivamente visan promover la
integracin y garantizar la permanencia de las
poblaciones en los lugares que habitan.

Lecciones de la experiencia de Latinoamrica


Una primera leccin a ser reconocida es que
la experiencia acumulada en Latinoamrica a
partir de sus programas de regularizacin ha
sido un gran fracaso, sobre todo porque los objetivos declarados de reconocimiento de la seguridad de la tenencia de la tierra y de promocin
de la integracin socioespacial no se estn traduciendo debidamente en instrumentos tcnicos, jurdicos, financieros y urbansticos adecuados. Por lo general, los mecanismos de gestin
de tales programas son inadecuados o inexistentes. Tampoco existen los procesos sociopolticos
y socioeconmicos necesarios para que estos programas surtan efecto y se combinen con polticas
preventivas, dada su naturaleza netamente curativa. Faltan igualmente procesos financieros, institucionales, de planificacin y de soporte.
Es en este contexto que, con frecuencia,
diversos analistas concluyen que en lugar de
promover integracin socioespacial, estos programas acabaran por agudizar los procesos de
segregacin y las condiciones de produccin informal de la ciudad, y que los recursos pblicos
se estaran empleando sin que se obtenga el debido retorno. Hay una serie de otras crticas sobre los efectos perversos de dichos programas,
que, en su conjunto, comprueban la necesidad
de comprensin de las causas del fenmeno y
de la naturaleza de los programas, as como
de la necesidad de su conciliacin con polticas
pblicas ms amplias, para que los programas
de regularizacin puedan, efectivamente, contribuir para la democratizacin del acceso a la

tierra y la vivienda (Fernandes y Smolka, 2004).


Otro aspecto que queda claro en la experiencia latinoamericana es que no se verifica
cualquier relacin directa, automtica, entre
programas de regularizacin aun aquellos
considerados exitosos y la erradicacin, o al
menos reduccin significativa de la pobreza social. El enfrentamiento de la pobreza requiere
todo un conjunto articulado de acciones, de
programas, de inversiones, de polticas de generacin de renta y empleo. Naturalmente, un
programa de regularizacin bien estructurado
produce impactos positivos en el cotidiano de
los habitantes; por ejemplo, la mujer que ya no
necesita caminar 40 minutos para abastecerse
de agua, y puede aprovechar este tiempo para
coser en casa, generando algn tipo de ingreso
para la familia. Sin embargo, y sin quitarles mrito, estas conquistas no son estructurales desde
el punto de vista de la reduccin de la pobreza.
Adems, los programas de regularizacin,
cuando existen (y no son muchos), todava se
conciben de manera aislada, sectorial y marginal en el contexto de las polticas pblicas,
como si estuviesen tratando de una situacin
excepcional. Son raros los municipios y gobiernos centrales que traen esta discusin sobre el
enfrentamiento de la irregularidad para el corazn de la planificacin urbana, de las leyes urbansticas y planes municipales. Por lo general,
las polticas de regularizacin son especficas,
no llevando en cuenta el carcter estructural y
estructurador de los procesos de produccin informal del espacio urbano.

La cuestin de la legalizacin
Un aspecto crucial de la discusin internacional acerca de los programas de regularizacin se refiere a la cuestin de la legalizacin

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de los asentamientos y sus ocupantes. Un gran


nfasis sobre la necesidad de distribuir ttulos
se ha planteado, habiendo una presin internacional de parte del Banco Mundial, del Banco
Interamericano de Desarrollo y de otras agencias con el sentido de legalizar lo ilegal, de
formular programas de legalizacin y de distribuir ttulos, lo que se viene haciendo en larga
escala en diversos pases y ciudades. Es importante destacar que, cuando se habla de ttulos,
tradicionalmente se est pensando tan solo en
una forma especfica de legalizacin, es decir, el
reconocimiento de ttulos individuales de propiedad plena.
En gran medida, esta discusin internacional
se basa en las mencionadas ideas de Hernando
de Soto, para quien el gran reto planteado hoy
para los pases en desarrollo es garantizar el acceso al crdito, lo que sera posible a travs de
programas de legalizacin bajo la forma de la
propiedad individual plena de los asentamientos informales, haciendo que los ocupantes, finalmente seguros de su tenencia, inviertan en
el mejoramiento de casas y negocios informales.
En base a esta suposicin, programas de legalizacin en masa se discutieron y se llevaron
a la prctica en el Per, El Salvador, Rumania,
Filipinas, Egipto, etc. Se trata de una de las
ms polmicas discusiones de la actualidad
(Fernandes, 2002).
El argumento de De Soto requiere discusin
en profundidad, puesto que los anlisis disponibles acerca de las experiencias acumuladas
indican que el fenmeno es mucho ms complejo de lo que De Soto deja entrever. El anlisis del caso peruano, por ejemplo, indica que
a pesar del masivo proceso de privatizacin
del patrimonio pblico, y en ausencia de cualquier preocupacin sistemtica con las dimensiones urbanstica, ambiental y social durante
el proceso de regularizacin, se generaron

reas legalizadas, pero no sostenibles, es decir,


sin servicios, transportes o equipamientos adecuados. Tampoco se materializ el prometido
acceso al crdito oficial. As, la seguridad individual de los habitantes puede haber sido plenamente alcanzada, puesto que estn protegidos
contra acciones de desalojo y procesos de remocin forzosa. Sin embargo, no se puede decir
que se haya logrado una integracin socioespacial de estas personas y reas (Caldern, 2006;
Zeledn, 2006).
En otras situaciones, sobre todo en reas
centrales, la mera legalizacin formal a la De
Soto viene produciendo el efecto de amenazar
la propia permanencia de los habitantes en el
sitio original, ya que toda la inversin pblica
en el rea regularizada puede ser apropiada
por otras personas o agentes con frecuencia, aquellos mismos agentes responsables de
la produccin informal del espacio, ya que la
privatizacin de reas pblicas puede estar asociada a procesos de expulsin por el mercado
u otras fuerzas como el narcotrfico.
Aun reconociendo la importancia del ttulo por una serie de motivos, ya se percibe una
aceptacin creciente de que no es el ttulo el
elemento que induce a las personas a realizar
inversiones en sus casas y locales comerciales.
En realidad, muchos asentamientos informales
en ciudades latinoamericanas se consolidan con
enorme celeridad: un da es un trozo de lata; al
da siguiente, un ladrillo; de ah a un mes, ya es
una casa y una comunidad entera. Ello se deriva de la existencia de un conjunto de factores
sociales, polticos e institucionales que generan
una amplia percepcin de seguridad, un pacto
social reconocido como suficiente para garantizar que los individuos comiencen a invertir en
la mejora de sus viviendas.
Por tanto, los ttulos son importantes por
una serie de motivos: seguridad individual de

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la tenencia de la tierra; conflictos con propietarios; conflictos domsticos; problemas de herencia; problemas de demarcacin de tierras;
presiones externas; trfico de drogas; presiones del mercado, etc. La cuestin crucial es
cmo conciliar la titulacin con el objetivo de
la integracin socioespacial.
Con este sentido, el planteamiento que se viene reafirmando ms frecuentemente es el que
sigue: la obligacin del Estado no es la de distribuir propiedad, es ms, un mero programa de
regularizacin no se constituye en instrumento
apto para alterar la estructura concentrada e injusta de propiedad de la tierra. No se debe esperar que la regularizacin provoque cualquier
revolucin de la propiedad... Se trata apenas
de una forma de reconocer el derecho social a
la vivienda, que no puede reducirse al derecho
de propiedad, menos an al derecho individual
de propiedad plena. Derecho a la vivienda es un
concepto mucho ms amplio, que ofrece un abanico de alternativas jurdico-polticas para la accin gubernamental, ms all de la formulacin
de programas de regularizacin. Opciones que
pueden variar desde la propiedad individual
plena, si se da el caso, a la propiedad colectiva, y
que puede ser adquirida por la va del procedimiento de usucapin (o prescripcin) individual
o colectivo, o a travs de compra o donacin;
pero que tambin incluyen diversas formas de
propiedad restringida como, por ejemplo, en el
caso de la concesin del derecho real de uso o de
la concesin de uso especial para fines de vivienda individual o colectiva.
Tambin hay que considerar los contratos de
alquiler social, una vez que, en realidad, no hay
una nica experiencia internacional de enfrentamiento de la crisis urbana y habitacional que no
haya involucrado esta opcin. Otras formas ms
precarias como permisos, autorizaciones de ocupacin tambin deben considerarse. La dificultad

reside en cmo elegir la mejor opcin, habiendo


ah una serie de factores a considerar: los objetivos del programa de regularizacin, la situacin
jurdica existente, el rgimen de propiedad, si el
rea es pblica o privada, las costumbres y valores culturales y sociales, etc. (Payne, 2002).
No se trata, por tanto, de legalizar sin tener
en cuenta otras preocupaciones urbansticas y
socioambientales, o intentar atar a las personas
al suelo impidiendo que las parcelas legalizadas se vendan. Se trata antes de reservar suelo
urbano para la funcin de vivienda de inters
social. Se trata de preservar aquellas reas urbanizadas por iniciativa pblica y que implicaron
inversiones altsimas, para beneficiarios finales
pertenecientes a los grupos sociales de bajos niveles de ingreso, o sea, los pobres de la ciudad
en general, no necesariamente aquellos mismos
pobres que ya vivan en el rea. Si el habitante
as lo desea, puede vender su casa para lanzarse
a la economa informal, no hay mucho que se
pueda hacer para impedirlo. Ms importante
es garantizar que el rea regularizada siga ejerciendo su funcin social.
Hasta el da en que exista en los pases latinoamericanos un contexto estructural de distribucin de la renta y de la riqueza ms justo,
no se podr echar mano de este tipo de proteccin social y jurdica. La cuestin es, entonces,
garantizar el acceso a la tierra y garantizar que
la tierra urbanizada se mantenga como rea
destinada al ejercicio de la funcin de vivienda
social. Considerado de manera aislada, el ttulo individual, por otra parte, termina muchas
veces por conducir a efectos perversos. Si este
ttulo no est asociado a una serie de otros factores jurdicos y urbansticos, puede generar una
gran presin del mercado sobre las reas urbanizadas y legalizadas, llevando a los habitantes
originales a vender sus parcelas, permitiendo
que otros agentes se apropien de ellas.

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En este contexto, la otra gran leccin de las experiencias latinoamericanas es que no es suficiente pensar la cuestin de la regularizacin apenas
desde el punto de vista de los derechos individuales de los habitantes en asentamientos informales,
es decir, de la seguridad individual de la tenencia:
es necesario pensar cmo estos programas combinando estrategias de planificacin urbana y procesos de gestin democrtica pueden tambin
garantizar la integracin socioespacial.

Conclusin
El reto de promover la regularizacin sostenible de los asentamientos informales est
planteado especialmente para todos los pases
y ciudades latinoamericanos. Sobre todo, se trata de un enorme desafo dirigido a la sociedad
latinoamericana.
Ya no se puede evitar el enfrentamiento de
este problema galopante de la produccin informal de la ciudad, con todas sus nefastas implicaciones para todos, no solo para los habitantes de
asentamientos informales, sino para las ciudades
y para la sociedad urbana en su conjunto.
No hay respuestas sencillas, no hay respuestas nicas, no hay respuestas rpidas y no hay
respuestas baratas... Como los recursos son pocos, tenemos todos que comprender mejor los
procesos de produccin de la informalidad urbana para mejor enfrentarlos.

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PG. 98 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Dra. Cecilia Gonzlez de los Santos*

Urbanismo para la integracin: reflexiones y


pautas para un camino posible.1

Desde hace aproximadamente diez aos trabajo intentando acortar la brecha entre urbanismo e integracin, tratando de arribar a un
urbanismo para la integracin. Sin embargo,
he tenido que andar y madurar mucho para
adquirir algunas nociones lo suficientemente
claras y ordenadas, las cuales considero importante compartir, con la intencin de evitar que
queden rondando en mi interior, diluidas en
expedientes judiciales que se apilan por cientos
o desaparezcan en el aire sin rumbo definido.
Pretendo con ellas generar una base actual
de discusin, transparente, despojada de mitos
y lugares cmodos. A lo largo de mi trabajo,
he crecido en experiencia, pero no he cambiado
mis perspectivas bsicas, las he complementado

* Dra. Cecilia Gonzlez de los Santos


Abogada. Defensora Oficial a cargo de la Defensora N
4 en los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo yTributario de la CABA. Docente
universitaria (UBA / UEJN). Se especializa en temas
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, hbitat
e integracin urbana.

1- Mi especial agradecimiento a Andrs por el camino


recorrido juntos; a Gustavo por su modo de entender el
trabajo, su coherencia y consecuencia; a Laura por su
invitacin e inspiracin; a mi correctora y compaera
Cecilia por estar siempre; a mi corrector y consultor Pablo
por sus desinteresados y valiosos aportes, y a todos los
habitantes de las villas y asentamientos y complejos urbanos
de nuestra Ciudad con los que trabajo a diario, porque son
ellos el motivo de cada uno de mis pensamientos.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

y he sumado elementos. Eso me ha trado al


momento actual con algunas ideas que quiero
compartir en este artculo. Como gua me propondr las preguntas clsicas sobre cada eje,
tales como: por qu?, para qu? Luego, tratar de esbozar una idea aproximada del cmo.
Espero que salga bien.

El primer obstculo
Cotidianamente se presenta la idea de integracin urbana y social de las villas y asentamientos precarios y otros lugares que se mantienen en los mrgenes de la sociedad como un
problema crnico o imposible de resolver. Sin
embargo, con voluntad de todos los integrantes de la comunidad y de los diferentes poderes del Estado, la integracin social y urbana
plena podra lograrse en una dcada, por supuesto, con mucho, mucho trabajo: pensado,
coordinado y conjunto, dndole una mayor
profundidad al rol que nos ha sido asignado a
cada uno de nosotros.
En la Argentina y en Amrica Latina hemos
bebido desde pequeos de la fuente de lo imposible. Suele ser comn escuchar a personas
mayores que les dicen a los jvenes: Yo a tu
edad pensaba lo mismo Ya te vas a dar cuenta
de que no se puede. Este tipo de afirmaciones
que se presentan como sabio producto de la experiencia van conformando nuestra matriz de
pensamiento, de modo tal que nos damos por
vencidos antes de haber comenzado la batalla,
cuando tenemos todo por ganar. Ntese que
este tipo de alocuciones se aplican tanto a hechos
realmente imposibles2 como a aquellas situaciones que hacen al mundo y que no solo pueden,
sino que deben mejorarse y recomponerse.

Un nio le dice a su madre:


Mam, por qu ese seor duerme en
la calle?
Porque no tiene casa, hijo.
Y siempre va a vivir ah?
No s, hijo.
Y por qu?
Lo siento, hijo, pero as es el mundo; no
hay lugar ni casas para todos
Este tipo de conversaciones se repiten en diversos espacios: hogares, oficinas pblicas y privadas, escuelas. As se va formando nuestra idea
de que no es posible construir una ciudad y un
pas ms justo y feliz.
He aqu el primer obstculo para la integracin urbana y social y, en general, para todos los
objetivos que, como sociedad o personas, nos
propongamos. La construccin de lo imposible hace tambin de excusa para la inaccin,
aceptada y justificada por toda la sociedad.
Es ms cmodo dejar todo como est, no
desentonar, no desencajar, no molestar la tranquilidad de lo pblico, lo que siempre fue. Una
mitad acepta lo que hay y la otra no quiere cambiarlo, pues requiere tiempo y esfuerzo.
Por oposicin al modelo anterior, me gustara, algn da, escuchar este dilogo repetido
por millones en todas las oficinas pblicas:
Necesitamos una ciudad ms inclusiva.
En casa me ensearon que, con empeo
y decisin, siempre se alcanzan los fines
justos.
Hermosa enseanza! Pero no vamos a
arreglar nosotros lo que no se arregl en
treinta aos, por algo es as
Cmo no, seor! Si estamos aqu para
eso. No s hasta dnde llegaremos, pero
tengo tiempo hasta mi ltimo minuto de
vida para intentarlo, me acompaa?

2- Cmo volar sin traje ni ayuda de aparato siendo humano.

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artculos

Como Defensora Pblica, me ha tocado llevar adelante varios casos supuestamente imposibles y puedo asegurar que, con trabajo duro y
mucho corazn, las puertas se abren una a una y
las metas que soamos se convierten en realidad.
Si llegaron hasta ac y siguen leyendo tal vez
se pregunten: hacia dnde va con esto? Tal vez
piensen que debera dedicarme a escribir artculos de autoayuda. Pero no, solo intento transmitir
que, desde mi experiencia, si saldamos este obstculo que les aseguro es grande, podemos
hablar de casi cualquier realidad que deseemos
mejorar y mejorarla!

Breve repaso
En los ltimos cincuenta aos han cambiado
muchas situaciones en el mundo, a nivel jurdico resultan destacables la redaccin y firma de
los Tratados y Pactos Internacionales en materia de Derechos Humanos particularmente,
el Pacto de San Jos de Costa Rica y el Pidesc.
Esos instrumentos han madurado e irradiado
gran parte del mundo occidental. Luego, recuperadas las democracias en Amrica Latina,
estos comenzaron a ser incorporados a las constituciones u ordenamientos normativos con
diferentes mtodos. En la Argentina, con el regreso de la democracia y la posterior Reforma
Constitucional del ao 1994, se incorporaron
esos instrumentos con jerarqua constitucional,
se regularon los llamados derechos de tercera
generacin, se modific el rgimen de titularidad y explotacin de los recursos naturales, y se
otorg autonoma a la Ciudad de Buenos Aires.
Por su parte, la Ciudad de Buenos Aires desde 1996 se ha desplegado como autnoma, con
su propia y maravillosa Constitucin y una legislacin prolfera en un sinfn de temas, pero tristemente desnutrida en la materia de abordaje.

Lo cierto es que estamos en condiciones de


dejar atrs conceptos vetustos, vacos de contenido real y al da de la fecha acreditadamente fracasados, para avanzar partiendo de las experiencias anteriores tomando lo bueno y desechando
lo malo en lnea con la integracin plena para la
construccin de una ciudad para todos.
No debemos compararnos con experiencias
forneas. Nuestra democracia es todava muy
joven comparada con las europeas y tenemos
por delante una gran batalla que dar al desvo
de fondos pblicos o a su mal aprovechamiento.
Como sociedad, tenemos una deuda pendiente
con la creacin de un hbitat mejor: necesitamos de todos para saldarla.

Urbanismo e integracin urbana: falta de


definicin y planificacin. El desafortunado divorcio entre lo formal y lo real.
En este momento, mientras escribo este artculo, se est desarrollando el ltimo encuentro
preparatorio de la Conferencia Hbitat III de
la ONU: hacia una nueva agenda urbana. Hace
apenas dos meses, tuve el honor de participar en
el Urban Thinkers Lab, realizado en la ciudad de
Riobamba, Ecuador,3 y tuve la oportunidad de
conocer profesionales y personas maravillosas,
que, me inspiraron y enamoraron, una vez ms,
de mi profesin. Gracias a esta agraciada conjuncin, han decantado o se han terminado de definir ideas que estaban desordenadas en m.
En Buenos Aires, particularmente, cuando
hablamos de la situacin de las llamadas villas o asentamientos precarios y la necesidad
de integrarlos, utilizamos la palabra urbanizacin. Sin embargo, este concepto se ha ido
3- Gracias a la generosidad del Defensor General de la
Ciudad, Horacio A. Corti.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

complementando y evolucionando a lo largo


de los aos y al fragor de diversas experiencias.
Sin perjuicio de una serie de leyes y decretos
sobre el tema, innumerables pedidos, movilizaciones y reclamos, la urbanizacin de las
villas de la Ciudad de Buenos Aires es todava
una promesa incumplida. Creo que, en parte,
se debe a que no hemos terminado de definir
como sociedad juristas, trabajadores sociales,
empleados, funcionarios y habitantes a qu
nos referimos cuando hablamos de urbanizacin. Entonces me pregunto, cmo haremos
para alcanzar aquello que no est definido en
nuestras mentes y nuestros corazones?
Diversas leyes hablan de la urbanizacin;4 no
obstante, en la actualidad, carecemos de una ley
marco que defina las pautas generales para tan
delicada tarea. De ello se siguen diversos problemas, pues a la hora de ejecutar la urbanizacin entran en juego un sinfn de imaginarios
que no encuentran otro escenario que el de la
ausencia de planificacin estatal.
La ausencia de una planificacin que contemple un esquema de prioridades y metas organizadas trajo aparejado que, a lo largo de los
ltimos treinta aos, la problemtica de la vida
en condiciones de precariedad y al margen de
la ciudad formal se haya abordado de manera
espstica como respuesta a estallidos de conflictos, muertes o catstrofes que llegan a la prensa
y dan un nuevo impulso al asunto.
Una de las psimas costumbres registradas
en nuestra cultura es omitir o ignorar aquello
que no sabemos dnde colocar, como si el hecho de obviar el problema lo hiciera desaparecer. Ms all de que esta costumbre no resulta
4- Ley N 148; 403 CABA de urbanizacin de la Villa 1-1114; Ley N 1770 CABA de urbanizacin de la Villa 20; Ley
N 1868 CABA, Convenio marco para la urbanizacin
de la Villa 21-24; Ley N 3343 CABA, y el proyecto de
urbanizacin del barrio Los Piletones.

institucionalmente madura, lo cierto es que los


problemas no resueltos en una sociedad no desaparecen. Por el contrario, se magnifican y se
pagan con angustia, desintegracin, inseguridad y vidas.5 As, nos encontramos, a lo largo
de los aos, con decretos, leyes y cdigos que
omiten realidades innegables. En los ltimos
aos se ha avanzado en transparentar algunas
realidades;6 sin embargo, an no les ha llegado
el turno al urbanismo y al ambiente.7
Al analizar nuestro Cdigo de Planeamiento
Urbano, notaremos que no existen pautas para
la integracin urbana de las villas y asentamientos de la Ciudad de Buenos Aires. Se establecen
parmetros para todas las zonas sin mencionar
esta realidad. Incluso, se ha llegado a reglamentar antes de la sancin del CPU, espacios tales
como la Reserva Ecolgica.8 Esa reserva fue
5- Morir en la villa por situaciones de inseguridad, ya sean
generadas por violencia o precariedad, es ms comn de lo
que la mayora estima. Ambulancias que no llegan a tiempo;
nios y adolescentes, vctimas de flagelo del paco; cadas en
pozos precarios, etctera.
6- Como ejemplos icnicos elijo referir la Ley de Matrimonio
Igualitario de la Repblica Argentina y el nuevo Cdigo
Civil y Comercial de la Repblica Argentina.
7- En pases como Brasil se registra, a lo largo de todo el
Amazonas, la convivencia de poblacin con tan importante
parque nacional. Este fenmeno natural ha sido asimilado
naturalmente. En Ecuador, en este momento, se est
debatiendo el Proyecto de Cdigo Ambiental, que, entre
otras pautas de avanzada, plantea la necesidad de regular
los asentamientos urbanos en zonas protegidas.
8- Ordenanza N 41247/CD/86, Artculo 1 Declrese
Parque Natural y Zona de Reserva Ecolgica a los
terrenos ganados al Ro de la Plata frente a la Costanera
Sur, comprendidos entre el malecn de Drsena Norte y
la Ciudad Deportiva del Club Boca Juniors; Ordenanza
N 43609/CD/89, Artculo 1 Crase el Distrito rea
de Reserva Ecolgica ARE en el rea Costanera Sur,
delimitada al sur por la Ciudad Deportiva de Boca Juniors;
al norte por el malecn; al este por la Avenida Costanera
Intendente Carlos M. Noel y el oeste por el Ro de la
Plata tal como lo especifica la Ordenanza N 41326 (B.M.
N 17843), promulgada por decreto 151/89, Artculo

PG. 102 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

creada omitiendo que, en el predio identificado catastralmente como Seccin 98, Manzana 1,
Parcela CS01, que limita al sur con la Seccin
96, Manzana 20 Ciudad Deportiva Boca
Juniors, al este con el Ro de la Plata, al norte
con el actual predio de la Reserva Ecolgica y
al oeste con la Avenida Espaa, exista un pequeo asentamiento poblacional que, segn
estudios antropolgicos realizados, data de los
1 Promlgase la Ordenanza N 43609 (Expediente N
49002), sancionada por el Honorable Concejo Deliberante
el 27 de junio prximo pasado. Dese al Registro Municipal,
publquese en el Boletn Municipal, grese copia a la
Direccin General Legislativa de ese Honorable Cuerpo
para su conocimiento y dems fines, remtase a la
Direccin General de Fiscalizacin de Obras y Catastro.
Art. 2 Encomindese a la Secretara de Planeamiento
reglamentar las atribuciones del Equipo de Trabajo de
la Reserva Ecolgica de la Costanera Sur (Creada por
Ordenanza N 42859). Art. 3 Encomindese a la Secretara
de Calidad de Vida la preparacin del Plan de Manejo de
la Reserva Ecolgica mencionado; Ordenanza N 45676/
CD/91 Aprueba el Plan de Manejo de la Reserva Ecolgica
Costanera Sur. Establece las funciones del Administrador
de la Reserva. Crea el Consejo de Gestin, determina sus
funciones e invita a organizaciones no gubernamentales a
formar parte de l. Art. 1 Aprubese el Plan de Manejo de
la Reserva Ecolgica Costanera Sur, cuyo anexo se adjunta
y forma parte de la presente. Art. 2 La Administracin de
la Reserva estar a cargo de un Administrador con rango
de Director General dependiente de la Subsecretara de
Medio Ambiente, quien tendr las siguientes funciones: a)
Asegurar la conservacin, proteccin y adecuado manejo de
la Reserva. b) Administrar los recursos humanos y materiales
necesarios para el cumplimiento del Plan. c) Inventariar
y monitorear los recursos existentes.; A su turno, en
agosto de 2000 se aprob, por Ley N 449 CABA el Cdigo
de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires.
Sin embargo, en ninguna de todas las normas referidas se
menciona la existencia de un asentamiento poblacional;
idntico camino sigui la Ley N 560/2001 CABA Artculo 1
Modifcase el Art. 3 de la Ordenanza N 45676 A.D. 540.6,
B.M. N 9239, el que quedar redactado de la siguiente
forma: Art. 3: Crase el Consejo de Gestin, el que estar
integrado por (3) tres organizaciones no gubernamentales,
que rotarn cada bienio, cada una de las cuales estar
representada por un miembro. Tambin formar parte del
Consejo de Gestin, en carcter de miembro permanente y
a travs de un representante, el Consejo Departamental de
Ciencias Biolgicas de la Facultad de Ciencias Exactas de la
Universidad de Buenos Aires.

inicios de la dcada de los ochenta. Conforme


surge del proyecto de Ley de Urbanizacin que
hemos presentado ante la Legislatura portea
juntamente con la Defensora del Pueblo de la
Ciudad de Buenos Aires y de diversos instrumentos obrantes dentro y fuera del expediente judicial, el barrio Rodrigo Bueno comenz
a gestarse, aproximadamente, a partir del ao
1980 de acuerdo con los recortes periodsticos, la historia viva narrada por los propios
pobladores e investigaciones acadmicas (entre
otras de las de Mara Carman y Mara Paula
Yacovino), momento en el que comenzaron
a llegar sus primeros habitantes y se ubicaron
en un espacio de terreno geogrficamente lindante con lo que actualmente se conoce como
la Reserva Ecolgica. El asentamiento se ha
mantenido, desde sus orgenes, en un espacio
despejado de rboles y especies, y limitado por
el riacho que actualmente divide la zonificacin
entre la Reserva Ecolgica y el Predio Ciudad
Deportiva del Club Boca Juniors. Su poblacin
ha convivido con la Reserva Ecolgica antes
de que, por ley, fuera creada sin afectar, en
modo alguno, ni su flora ni su fauna, y se asienta en un lugar delimitado naturalmente y separado de esta. No obstante, al analizar los textos
citados al pie puede verse que tal asentamiento
no existe ni se menciona en el plano formal.
Este es, entonces, un gran desafo que tenemos por delante como sociedad:9 unirnos
al movimiento que se gesta en el marco de la
ONU,10 y, con nuestras particularidades, avanzar en la creacin de la nueva agenda urbana.
Estamos urgidos de generar un urbanismo para
la inclusin, un urbanismo que contemple la
existencia de los sectores de mayores y menores
9- A la cabeza los funcionarios pblicos que ocupamos
cargos en cualquiera de los poderes del Estado.
10- Hbitat III: hacia una nueva agenda urbana.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

recursos econmicos de la Ciudad, el pas y el


continente; abriendo paso, en un esquema honesto, a la interaccin del hombre con los bienes
colectivos, principalmente, con el ambiente y el
Patrimonio Cultural.11 Necesitamos una ciudad,
un pas y un continente para todos.
Los hombres y mujeres que viven en villas y
asentamientos precarios, en su mayora, trabajan duro para dar un futuro mejor a sus hijos.
Sin embargo, ello no resulta suficiente, esos nios y nias no tienen ni la mitad de las oportunidades que tenemos los que nacimos, por esas
casualidades de la vida, en hogares de clase media, aunque sin llegar a fin de mes, pero dentro
de la ciudad formal. Son hombres, mujeres y
nios expuestos a la ley del ms fuerte, sin centro cvico en sus barrios, sin colectivos que paren en la puerta, lidiando, cuerpo a cuerpo, con
los peores flagelos de la sociedad; que llaman la
ambulancia y esta tarda una hora en llegar, trasladan a sus enfermos en camillas armadas con
puertas, y que saben solucionar casi todo, heroicamente, pero que merecen, como todos los
conciudadanos, estar incluidos: tener servicios
pblicos y pagar por ellos, tener un crdito para
comprar su casa, una polica que los cuide, un
patrullaje de sus barrios, una direccin formal
para dar en sus trabajos, una ducha caliente.

Y qu es urbanizar?
Me gustara que podamos acordar que urbanizar significa llevar los bienes pblicos a las
villas y asentamientos del mismo modo que al
resto de los barrios. La integracin social y urbana es un proceso de integracin sociocultural
11- Otro caso por revisar en nuestra Ciudad es el
abordaje legal, judicial y cotidiano de los conflictos entre
el patrimonio histrico y el mercado inmobiliario. Hasta la
fecha estos tpicos parecieran no cruzarse en ningn punto.

que no pretende cerrar las villas, sino abrirlas,


conectarlas, integrarlas, llevar infraestructura y
servicios, regularizar la tenencia, hacer coincidir la ciudad formal con la ciudad informal.
En concreto, podemos afirmar que se trata de realizar intervenciones de entretejido,
partiendo de la realidad actual y llevando los
mrgenes al centro: abriendo calles de ingreso
y egreso, colocando paradas de colectivos dentro y fuera de los barrios, instalando sedes comunales, destacamentos policiales, oficinas del
Ministerio Pblico en todas sus ramas, garantizando la adecuada recoleccin de residuos,
etc. En definitiva, lo que ha de concretarse es
el derecho a la vivienda digna y hbitat adecuado, que van de la mano en un casamiento
indisoluble.12
La vivienda digna y el hbitat adecuado integran un solo derecho, son como aquellos que,
creados para la unin y separados por la fuerza
del hombre, no han de alcanzar su verdadero
ser el uno sin el otro, pues es su vocacin estar
juntos.
Lo primero que debe hacerse es generar una
planificacin urbana, desprovista de mitos y
prejuicios, que contemple un esquema de prioridades y urgencias, que se vayan solucionando, a la vez que se avanza en la concrecin del
objetivo de fondo: la integracin plena para la
construccin de una sola ciudad.
12- Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires: Art. 31.
La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a
un hbitat adecuado. Para ello 1. Resuelve progresivamente
el dficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando
prioridad a las personas de los sectores de pobreza crtica y
con necesidades especiales de escasos recursos. 2. Auspicia
la incorporacin de los inmuebles ociosos, promueve
los planes autogestionados, la integracin urbanstica
y social de los pobladores marginados, la recuperacin
de las viviendas precarias y la regularizacin dominial y
catastral, con criterios de radicacin definitiva. 3. Regula
los establecimientos que brindan alojamiento temporario,
cuidando excluir los que encubran locaciones.

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artculos

Para ello es importante dejar atrs las viejas


y tristes recetas para pobres13 y analizar el porqu
de su inejecucin.14
Dentro de este plan de integracin urbana, entiendo que deben incluirse los grandes
complejos urbanos como, por ejemplo, el
Complejo Habitacional Soldati, trunco en su finalizacin y plena ejecucin, que adolecen de
problemas diferentes, pero no por ello de menor
gravedad que las villas y asentamientos informales.15 Tristemente, esta historia pareciera estar
repitindose respecto de la modalidad adoptada
para el llamado barrio Carlos Mujica, donde se
estn efectuando gran parte de las relocalizaciones de la Cuenca Matanza-Riachuelo16 y adjudicando, asimismo, viviendas para los habitantes,
entre otros, de la ex Villa Cartn.17 Pese a la
cantidad de miradas intervinientes, no hemos logrado an desde la Defensa Pblica que se comprenda que vivienda digna excede el hecho de

13- Esta denominacin suelo utilizarla para referirme, por


ejemplo, a las leyes sancionadas como reaccin al estallido
de un conflicto social, plagadas de aforismos y de pautas
que imposibilitan su ejecucin. Entre ellas, puedo nombrar,
prcticamente, todas las leyes vinculadas a la urbanizacin,
en las que se observa, entre otras cuestiones, comisiones
de ejecucin o seguimiento con participacin pblica
Legislativo, Ejecutivo y privada; vecinos que deberan
reunirse para avanzar, sin pauta alguna, y unir estas
heterogeneidades. Este largo tema ha de ser motivo de un
abordaje ms profundo que no puedo permitirme aqu.
14- Desde mi punto de vista, las cuestiones mencionadas
en nota antecedente son el 50% del fracaso, el otro 50% lo
encuentro en la ausencia de vocacin de efectividad.
15- Con Gendarmera circulando en los alrededores, sin
Polica en el interior y estructuras que, literalmente, se
caen a pedazos, estas moles urbanas se han convertido
prcticamente en guetos urbanos.
16- En trmite ante la Justicia Federal en marco de la causa
Mendoza y con seguimiento de ejecucin de la CSJN.
17- Expediente N 26034/33, en trmite ante el Fuero en lo
CAyT de la Ciudad de Buenos Aires.

tener un techo sobre la cabeza18 y que, tal como


lo seala nuestra Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires en su artculo 31, el derecho es a la
vivienda digna y hbitat adecuado.

Urbanizar para qu?


La integracin social y urbana resulta indispensable para la grandeza de una nacin, una
ciudad, un pueblo. Los ndices de pobreza no
son solo indicadores econmicos, son los porcentajes y nmeros detrs de los cuales surge
una poblacin que no alcanza niveles adecuados de salud, educacin y condiciones de vida
en general.
Los derechos econmicos, sociales y culturales19 son, en sntesis, ni ms ni menos que los
derechos a la salud, la educacin, el trabajo, el
hbitat y vivienda adecuados. Si bien estos derechos pueden desagregarse en diversos tems, lo
cierto es que resultan indisolubles y se encuentran unidos de modo tal que la carencia de uno
de ellos genera la imposibilidad de realizacin
plena de los restantes.
Entonces, la integracin social y urbana de
todos los habitantes de nuestra ciudad y nuestro
pas emerge20 de los fundamentos mismos del
Estado de Derecho. Emanan del Prembulo de
nuestra Constitucin Nacional y de las de los
restantes pases de Amrica y se imponen ratificadas por los tratados internacionales y las constituciones locales. De todos los ordenamientos
surgen los derechos de los que venimos hablando como pilares fundamentales de la existencia
18- Observacin General N 3 del Comit DESC.
19- Ver Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales para una visin completa del tema.
20- En el marco del positivismo.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

del Estado. Pues el Estado viene a poner igualdad entre desiguales, derecho sobre hechos;
razn sobre fuerza; en definitiva, el Estado de
Derecho plantea ausencia de anarqua.
El pacto social en que se funda la creacin del
Estado comporta el acceso a los bienes sociales
a cambio de la entrega de una porcin de nuestra libertad. Todos acordamos vivir dentro de la
norma y ser protegidos por la norma. Pero a no
confundirnos: estas condiciones no se revistan
ni en las villas y asentamientos precarios ni en
los lugares donde la vida transcurre a la vera
del cuidado estatal. El pacto social se encuentra
resquebrajado en los mrgenes de nuestra ciudad y de tantas otras, pues el fenmeno no es
exclusivo de la Ciudad de Buenos Aires.
Desde la polis griega hasta el presente, vivir al margen del Estado es estar expuesto a la
muerte. En la polis griega el exilio era el peor
castigo, pues al exilio le segua la muerte segura Nosotros necesitamos incluir a quienes,
por cientos de miles, viven en el margen de la
polis para recuperar totalmente nuestra sociedad y cumplir cabalmente con el fin ltimo de
la existencia del Estado de Derecho.

Cmo lo haremos? Interdisciplina, integracin, planificacin, participacin y


ejecucin.
Al principio hablamos de la valla de la imposibilidad. Es normal y habitual que escuchemos que los recursos estatales no alcanzan para
todo, que no son infinitos. Y aun cuando en
lo abstracto es cierto, resulta poderosamente llamativo analizar la asignacin de recursos. Por
ejemplo, el rubro prensa y propaganda es, invariablemente y sin perjuicio del partido poltico
que gobierne, muy abultado por no decir obsceno Es un rubro cuya nica finalidad es llevarle

a la sociedad una propaganda sobre lo que se


hace o supuestamente se hace en el Estado.
No pretendo negar la trascendencia de los medios de comunicacin y la obviedad de que sin
prensa, propaganda y discurso adecuado no se
alcanza el objetivo de gobernar. Sin embargo, las
leyes de presupuesto y, a su turno, la ejecucin
de estas21 deberan tener como norte la inversin
en los bienes sociales ms preciados y la disminucin del gasto frvolo. Sin lugar a dudas, el
rubro integracin social y urbana debera integrar el podio de las prioridades junto a salud,
educacin, infraestructura y vivienda.
Necesitamos modificar algunas viejas y feas
costumbres que constituyen un ancla a la hora
de evolucionar como sociedad, desmontar el
discurso vaco al que, en general, estamos acostumbrados; ser ms serios y autnticos,22 dar
lo mejor de nosotros, invertir ms tiempo en
hacer que en figurar, hablar menos de lo que
no sabemos, conocer antes de opinar Nos falta mucho para ello y ese horizonte complejo y
lejano es hacia el que debemos caminar. A no
preocuparnos: la integracin social y urbana es
un objetivo mucho ms sencillo.
A la hora de definir por dnde empezar, no
caben dudas de que ha de empezarse por resolver lo urgente, situaciones de riesgo; no obstante, toda intervencin debe pensarse en el marco
del Plan General.
La urgencia no ha de ser nuestro horizonte,
este accionar debe venir de la mano de la planificacin: traza de calles, circulacin de pasillos,
21- Sin perjuicio de la disminucin del presupuesto
destinado a vivienda y mejoras en villas, la subejecucin
de presupuesto en materia de vivienda en la Ciudad es un
tema de larga data.
22- Y con esto no quiero decir rernos poco, las buenas risas
hacen la vida maravillosa, acercan, rompen barreras, nos
humanizan y el sentido del humor es una de las virtudes
ms preciadas.

PG. 106 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

diseo de alumbrado pblico conforme con la


morfologa del barrio, proyeccin de redes pluvial y cloacal.
Desde mi humilde opinin, es indispensable poner ncleos de centros urbanos en cada
villa: sede comunal, fiscala, oficina de polica,
centro de salud, todo ello alrededor de o en
lnea con23 un espacio pblico verde, al viejo
estilo. En la mayora de las ciudades del mundo, lo primero que hubo fue la plaza pblica y,
rodeando a esta, una sede de cada institucin
formal. Ello, porque las ciudades eran pensadas
antes de ser construidas. Por el contrario, ocurre que nuestras villas y asentamientos responden a una ausencia estatal respecto del abordaje
de la problemtica de los sin techo, entonces
nadie ha planificado y, as, han crecido como
pudieron, a la vera de la ciudad formal. Por
ello, se me ocurre que, a fin de evitar el avance
de la informalidad24 y brindar seguridad a los
habitantes de estos barrios informales, debemos
generar centros urbanos que respondan por
todos los habitantes, para evitar, por ejemplo,
que los vecinos en persona deban pelearse entre s, para que otros no avancen sobre plazas o
espacios verdes, dejen el pasillo sin luz o tomen
parte de la canchita: a la anomia solo le sigue
ms anomia.
Paralelamente debemos generar una planificacin que contemple las viviendas recuperables
y defina aquellas que han de relocalizarse para
la apertura de calles u otros usos pblicos. Debe
pensarse todo junto y organizarse la ejecucin.
En este proceso, es indispensable la participacin organizada y orientada de la comunidad.

23- Segn permita el espacio.


24- Buen refugio para muchas actividades que requieren de
ausencia de control.

Interdisciplina, integracin y colaboracin. La madurez institucional.


Casi puede afirmarse que en nuestro ADN
est cargada la matriz de pares opuestos.
Desde unitarios y federales, generacin tras generacin, hemos repetido las duplas de opuestos irreconciliables en todos los mbitos de la
vida en sociedad.25 Estas falsas antinomias determinan nuestro comportamiento, constituyen
el cristal a travs del cual miramos a los dems,
sentados a una mesa, pareciera que nuestra primera misin es encontrar un contrincante.
El pensamiento por cuadros, bandos o grupos opuestos, en ocasiones puede resultar pintoresco, pero nos causa mucho dao, pues, pese
a que todos estamos unidos por una misma
Constitucin, un mismo barrio, una misma ciudad, un mismo colegio o un mismo cielo, nuestra primera misin es identificar a un opuesto
y combatirlo para afirmarnos. Llevamos la competencia y la polarizacin en la sangre, queremos ganar del modo ms nocivo: destruyendo
al opuesto. Manejamos esquemas altamente inmaduros, que empaan la funcin estatal y nos
desvan de la finalidad pblica.
El esquema de razonamiento por opuestos no
nos permite trabajar adecuadamente, nos torna
ineficientes e ineficaces: cada uno de nosotros
debe trabajar para dejar atrs este viejo y desafortunado esquema, acompaar ideas y proyectos,
en vez de seguir eslganes, banderas y personas.
Para esta tarea necesitamos la intervencin
de profesionales idneos de diferentes disciplinas. Deberemos evaluar aspectos sociales,
estructurales y econmicos, y enmarcarlos en
un plan, cuya concrecin se dar en un marco
25- En el ftbol Boca-River, Independiente-Racing;
en la poltica peronistas y radicales, K y anti-K ;
entre poderes Ejecutivo y Judicial .

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

activo de solucin de problemas urgentes e instalacin de los pilares para el posterior desarrollo del plan, todo ello en interaccin con la
comunidad. Necesitamos de la interaccin e integracin interdisciplinaria.
En idntico sentido necesitamos de la colaboracin activa entre poderes. Ms all del cometido especfico de cada uno, los funcionarios pblicos compartimos un mandato nico: cumplir
y hacer cumplir los Tratados Internacionales,
las Constituciones nacional y local, y las leyes.
Lo ptimo sera, entonces, avanzar en un esquema de madurez institucional, en el cual todos contribuyramos a la obtencin de los cometidos estatales, aportando nuestros saberes,
nutrindonos de las fortalezas de los dems y
complementando nuestras debilidades con las
habilidades de los otros.
Definidos los conceptos bsicos que integran
el eje sobre el contenido de la urbanizacin,
el resto debera fluir, pues si hay acuerdo en
el qu y quines26, el cmo surgir de la
planificacin estatal y ser llevado a cabo con la
colaboracin de toda la comunidad.

Participacin
Un proceso participativo es ms un que discurso, una audiencia masiva o una sentencia judicial; tampoco puede permitirse su invocacin
para la exigencia de cosas irrazonables, fuera
del margen de la ley o con fundamento en caprichos sectoriales.
La participacin es mucho ms que una alocucin de interminables reproches sin aporte
de ideas concretas, excede la organizacin de
reuniones en las que se comunica lo que ya se
ha decidido hacer o no hacer.
26- Lo que incluye fijacin de los parmetros censales.

El proceso participativo entre el Estado o


cualquiera de sus rganos y los habitantes lleva nsito el acercamiento de las autoridades a
los vecinos en contacto directo, la escucha y el
intercambio de ideas, que luego son procesadas
y, en la medida de lo posible, contempladas y
ejecutadas. Incluye informacin de ida y vuelta
veraz, completa y en tiempo suficiente.
Este intercambio debe basarse en las siguientes pautas:
Respeto
Razonabilidad
Legalidad
Para que exista un proceso de participacin
transparente y efectivo deben despejarse los intereses ajenos al tema respecto del cual se participa.
Resulta necesario tambin generar esquemas
de participacin aireados, que incluyan a hombres y mujeres que realmente se encuentren trabajando para este nico objetivo. Necesitamos
dejar de lado los viejos esquemas punteriles y
recuperar la confianza comunitaria plena.

Quines deben participar?


Sea cual fuere el esquema de participacin adoptado, lo cierto es que debe garantizarse la participacin de toda la comunidad.
Cumplido este requisito, el esquema, mientras se encuentre organizado y documentado,
puede desarrollarse dentro o fuera de una
representacin formal.
En caso de utilizarse el esquema de representacin por va de elecciones. En el marco de
la jurisprudencia, el Cdigo Electoral y la Ley
N 148, ha de tenerse especial cuidado en la
definicin del sistema de representacin por
adoptarse unipersonal, mltiple, por manzanas o cantidad; y en el estatuto por darse
en el que se fijen los modos de funcionamiento

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artculos

y los objetivos y tareas. En la actualidad, varias


de las villas de la Ciudad cuentan solamente con
un reglamento electoral, como si las elecciones
fueran la finalidad en s mismas.
Es indispensable tener muy presente que, en
cualquier esquema que se adopte, nunca se trata de elegir autoridades de las villas. Las villas
de la Ciudad tienen las mismas autoridades que
el resto de la poblacin. Se trata de elegir a los
representantes del barrio para participar en la
elaboracin y consecucin del proceso de urbanizacin. Cualquier desvo de ese objetivo debe
ser corregido.
Me inclino por pensar que un esquema sano
debe contemplar por lo menos tres delegados
por manzana y un esquema de cinco representantes que integren una suerte de comit ejecutivo. Asimismo deben establecerse los modos de
organizacin, as como los objetivos concretos.
Debe buscarse la participacin de todos en las
actividades que as lo permitan. De este modo,
si cada uno lleva adelante su tarea, existir participacin genuina.

Control judicial obligatorio?


En los ltimos aos se ha acuado la falsa
idea de que la seleccin de los representantes
para colaborar en el proceso de urbanizacin en
representacin de sus vecinos debe hacerse en
un Juzgado. Nada ms alejado de la realidad, el
hecho de que se haya realizado de este modo en
los ltimos aos se debe a que el rgano ejecutor haba abandonado esa tarea, no garantizaba
participacin real y sostena los sistemas punteriles, que, constituidos en gobiernos de las
villas, excedan el mandato legal.
En definitiva, lo importante en la seleccin
de los representantes es garantizar la participacin genuina y la transparencia, cumplidos estos

objetivos, la presencia judicial resulta indistinta.


Tambin podran llevarse adelante estos
procesos con la colaboracin y participacin del
Ministerio Pblico en todas sus ramas, pues dan
garanta de legalidad y se contrapesan entre s.
Por otro lado, del esquema de la Ley N 148,
al da de la fecha se encuentra en vigor solo su
aspecto central: debe garantizarse la participacin. El resto de las pautas de la norma se han
tornado de imposible cumplimiento. Agrego
que, por otra parte, la participacin democrtica tiene origen constitucional y all debemos
anclar nuestras bases para la discusin. En mi
opinin, esta Ley, al igual que las restantes leyes
de urbanizacin, merece ser repensada a la luz
de las ideas aqu esbozadas.

Tips para encauzar la participacin


Las discusiones bizantinas no comportan participacin real, sino espacios donde se repiten ecos
de voces que no llegan a ningn lugar. Un buen
truco para encauzar cualquier discusin es la sujecin a los parmetros constitucionales y legales en
ese orden. Como por arte de magia estn all todas las soluciones, impiden que se introduzcan intereses que no se condicen con la finalidad estatal
y sirven de ordenador perfecto para la ejecucin
sana de los derechos y las obligaciones.
Por ejemplo, para definir la base censal a
utilizar, uno de los grandes temas es la exclusin de los denominados inquilinos por parte
de los llamados propietarios. En este caso, la
discusin resulta allanada cuando nos apegamos a que tales categoras no responden a la
ley ni guardan relacin con la tarea por encarar.27 Como se ha visto, cualquier discusin
27- Lo que se busca con la realizacin de un censo o
relevamiento completo es tomar una genuina foto del

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

por compleja que sea puede resolverse con la


Constitucin y la ley. Saldada la discusin del
deber ser, deberemos sortear los obstculos que
encontraremos en el territorio.
La participacin genuina no solo es un derecho de los vecinos, sino una necesidad de las
autoridades para la construccin de procesos de
legitimidad que arrojen un resultado exitoso.
Existe un sinfn de matices a la hora de pensar el proceso de integracin social y urbana.
Se requiere del trabajo interdisciplinario, gil y
orientado en un marco claro, pues esta tarea no
tiene como objetivo la eternidad de discusiones
sociolgicas, histricas o jurdicas de calibracin, sino la puesta en marcha de elementales
derechos cercenados, cuya recuperacin activa
debe ser nuestro objetivo nico. A continuacin
me referir a algunas pautas bsicas para nuestra misin.

El Plan
Cuidando de no repetir viejos y oxidados
esquemas, que todava continan pendientes
de ejecucin y que, en general, solo han provocado desilusin y desconfianza, entiendo que
lo ptimo sera generar un marco general de
planificacin, definiendo los contenidos bsicos
del proceso de urbanizacin.

1. Contenido de la norma marco


1.a. Pautas generales. Deberan contemplarse
en el marco general como pautas obligatorias:
Traza de mapas; apertura de calles, sealizacin y nominacin de calles y pasillos;28
Numeracin de casas;29 definicin de los anchos y largos mnimos reglamentarios de
pasillos;30 previsin de espacios verdes; circuito de recoleccin de residuos con idntica frecuencia al resto de la Ciudad; adaptacin del
recorrido para el ingreso de medios de transporte pblico con frecuencia normal y habitual
en condiciones de igualdad con el resto de la
Ciudad; esquema de alumbrado pblico interno de calles y pasillos; traza y construccin
de desages cloacales y pluviales; traza y construccin de la red de agua potable; traza y provisin del servicio de electricidad; traza y construccin de la red de gas; establecimiento de
por lo menos un centro de salud cuando
no los hubiera en la zona, segn requerimientos poblacionales y distancia de los existentes;
mejora y construccin de viviendas;31 pautas
bsicas para la regularizacin dominial; pautas
de rendicin de cuentas respecto del avance
del proceso de ejecucin; y el establecimiento
28- Es fundamental, a fin de lograr que, efectivamente,
sean accesibles y ubicables todas las calles, nominar con un
sistema lgico, de preferencia nmeros pares e impares
segn las calles vayan norte-sur o este-oeste, y
dejar los nombres simblicos para no ms de dos calles
principales de cada villa o asentamiento.
29- Tambin en este caso adoptara un esquema clsico: del
1 al 100 sin perjuicio del metraje de la cuadra o manzana.

lugar, para garantizar la participacin democrtica en el


proceso de urbanizacin para igualar en derechos, para
integrar. Entonces el censo no podra por definicin ser un
instrumento para favorecer a unos sobre otros por razones
ajenas al inters pblico.

30- De modo tal que no existan pasillos de medida menor


a la necesaria para que transiten tres personas adultas de
estructura promedio en idntico momento.
31- Previo anlisis morfolgico.

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artculos

de una obligacin mnima en materia presupuestaria cuantificada porcentualmente.


A ello, debe aadrsele la obligatoriedad de
cumplimiento de todos los tems de intervencin primaria referidos en el acpite siguiente.
El proceso de urbanizacin se considerar finalizado cuando se hayan ejecutado estos contenidos, regularizado la prestacin de servicios y la
tenencia dominial.
1.b. Establecimiento de las intervenciones
primarias. Deberan establecerse como
obligatorias:
Establecimiento fsico de un pequeo centro cvico organizador del proceso en interaccin permanente con la comunidad;
Provisin de alumbrado pblico interno
suficiente,32 segn la morfologa de cada
asentamiento a intervenir e incluyendo
los actuales pasillos;
Relevamiento o censo completo de viviendas y habitantes, contemplando los
aspectos de educacin, acceso a servicios
pblicos y trabajo;
Relevamiento morfolgico general que
permita establecer, por un lado, el esquema
arquitectnico, y por otro, un sistema preventivo en materia de salud y seguridad;33
Intervencin urgente sobre todos los temas que puedan poner en peligro la salud o la vida de las personas; diseo de
un plan de prevencin de accidentes, catstrofes y evacuacin;
32- Sin perjuicio de la denominacin jurdica del predio
sobre el que se acte, se entender como alumbrado pblico
interno el alumbrado de todos los espacios transitables
entre vivienda y vivienda.
33- En la actualidad, la ACIJ se encuentra realizando un
trabajo de mapeo de diferentes villas y asentamientos,
datos que podran ser de utilidad.

Diseo de un programa de cuidado de


los espacios comunes y/o pblicos;
Diseo de un esquema de seguridad
permanente;
Diseo de un esquema de intervencin
permanente en materia de salud que incluya el abordaje del consumo de sustancias txicas, paco o cualquier otra droga.
Estos cuatro programas han de disearse
de modo bsico, pero completo. En todos los casos, se incluir participacin y
formacin de la comunidad. Las etapas
en las que se incorporen estos aspectos
sern definidas por el rgano ejecutivo
correspondiente.
Asistencia o reemplazo de los servicios
bsicos luz, agua, gas, limpieza de
cloacas y recoleccin de residuos que se
encuentren interrumpidos, ausentes o
insuficientes.
1.c. Previsin de recursos humanos y definicin del rgano de ejecucin
A fin de posibilitar la planificacin y posterior ejecucin de los procesos de urbanizacin,
la norma debera contribuir a la obtencin de
los recursos humanos suficientes para la tarea. Una de las formas menos costosas y posiblemente ms ricas sera, sin lugar a dudas, la
obtencin de profesionales de cualquiera de los
poderes del Estado mediante la figura del pase
en comisin de servicios.
Esta figura posibilitara que los equipos de
trabajo cuenten con profesionales y funcionarios idneos, en cantidad suficiente y sin un
excesivo engrosamiento del gasto pblico. Por
otra parte, el incentivo para acceder al pase sera el exclusivo inters en la funcin por desempearse. Ello, sin perjuicio de otras contrataciones que resulten convenientes o necesarias.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Esta propuesta tiene como premisa la idea


de que existen cuadros pblicos suficientes,
que, bien organizados, podrn realizar esta tarea en tiempo razonable y con calidad ptima.
Los equipos de intervencin deberan ser interdisciplinarios y encontrarse nutridos en cantidad y calidad suficientes. El rgano o ministerio de ejecucin de los procesos de urbanizacin
debera ser definido desde el Poder Ejecutivo
en funcin de las competencias pertinentes.
1.d. Previsin de un sistema de participacin ciudadana

jurdica y territorial.34 La defensa activa trabaja


generando espacios de dilogo y formacin, recorriendo, conociendo y avanzando junto con
los vecinos de las villas, asentamientos y complejos urbanos. All donde existan necesidades
insatisfechas y situaciones para mejorar, ha de
estar el Ministerio Pblico en general y el de la
Defensa en particular.
La construccin de una sola Ciudad es un
sueo, pero tambin es un camino posible.
Espero que sirvan, aunque ms no sea de inspiracin, algunas de estas ideas.

Junto con los habitantes de cada uno de los


lugares que incumben al mbito de la ley.
2. Plan de ejecucin
El plan de ejecucin ha de ser simultneo,
al menos para los objetivos previos o intervenciones primarias, respecto de todos los lugares
a intervenir.
Las cuestiones vinculadas al modo de ejecucin, conformacin de equipos, plazos y objetivos concretos y el mbito de coordinacin general son una tpica actividad ejecutiva. Por lo
tanto, establecidas las pautas precedentemente
expuestas, deberan planificarse en ese mbito.

A modo de conclusin
La integracin social y urbana plena es posible, concreta, palpable y realizable.
Desde el Ministerio Pblico de la Defensa
avanzamos en garantizar el ejercicio de los derechos, si es necesario litigando, pero contribuyendo, ms all de los juicios, como parte de la
solucin del problema mediante la intervencin

34- Este mecanismo de trabajo ha crecido mucho y bien en


los ltimos aos, aunque an tenemos mucho por mejorar.

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artculos

Arq. Fernando Murillo*

Causas pendientes de la planificacin territorial.

Medir el cumplimiento de los derechos para construir ciudadana.

Resumen

* Arq. Fernando Murillo


Arquitecto. Magster y Doctor en Arquitectura y Planificacin Urbana (UBA). Director del Programa IDUS.
Docente investigador (UBA). Consultor de ONU Hbitat.

Cun eficiente y efectiva es la planificacin


territorial para cumplir con los Derechos Humanos bsicos en una ciudad? La respuesta a
esta importante pregunta es compleja y demanda un mtodo de medicin de cumplimiento de
derechos que permita distinguir paradigmas
de planificacin, ciertamente cambiantes en el
tiempo, a la vez que aplique una forma de medicin integral de cumplimiento de derechos
interrelacionados, tales como la vivienda adecuada, el agua, etc.
Por una parte, el artculo repasa paradigmas
de planificacin urbana-habitacional, desde la
construccin de grandes complejos habitacionales para albergar poblaciones de escasos recursos en grandes reas de la ciudad, pasando
por el paradigma del lote con servicio, la permisividad o dejar hacer respecto de la informalidad, hasta los ms recientes de regularizacin
dominial; y de mejoras en transporte y espacios
pblicos como formas de promover derechos.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Por otra parte, describe distintas formas de


evaluar planes y proyectos para medir el cumplimiento de los Derechos Humanos y se centra
en una metodologa aplicada a casos seleccionados de la metrpoli de Buenos Aires, que, por
su carcter participativo, introduce a los actores
que sufren la violacin de sus derechos en el
dilogo con autoridades durante el proceso de
planificacin territorial.
Asimismo, son expuestas las lecciones aprendidas de aplicar distintos enfoques con la intencin de advertir sobre la conveniencia o no de
ciertos paradigmas en el contexto de casos especficos de la metrpoli de Buenos Aires.

Los paradigmas de la planificacin territorial


La planificacin territorial en su evolucin
histrica ha pasado por distintos perodos. En
forma moderna, nace prcticamente junto con
la Declaracin Universal de Derechos Humanos
(1948) y promete ponerle lmite a la especulacin inmobiliaria y promover una vivienda adecuada para toda la humanidad. Sin embargo,
ms de sesenta aos despus, ms all de encomiables logros alcanzados por algunos pases,
tales nobles ideales parecen encontrarse todava
relegados, justamente a causa de las dificultades
de desplazar los cada vez ms poderosos intereses especulativos inmobiliarios. La bochornosa
cifra de dos mil millones de personas viviendo
en condiciones inadecuadas de hbitat, prcticamente un tercio de la humanidad, habla a las
claras de que la planificacin territorial necesita reinventarse en sus paradigmas para avanzar, de manera efectiva, en el cumplimiento de
aquellos derechos que dice promover.
Un repaso rpido por los paradigmas de planificacin territorial que histricamente se han ido
sucediendo da cuenta, por una parte, del nfasis

que cada poca ha puesto en resolver determinadas cuestiones clave, como el suelo, las infraestructuras o las viviendas, para abordar la cuestin
de la pobreza urbana. As pues, una primera tipologa surgida inmediatamente despus de la
Segunda Guerra Mundial fue la construccin de
grandes complejos habitacionales, que, aun en la
actualidad, aunque con densidades menores y
tipologas ms prximas al dplex y el trplex,
se siguen construyendo como parte de la solucin
al problema del hbitat popular. Una segunda tipologa, casi en el extremo opuesto a la anterior,
estaba imbuida del enfoque facilitador, en el
que se sostena que ms que proveer de vivienda
a los ms pobres, era mejor brindarles los elementos para que pudieran autoconstruir sus hogares
a partir de sus propios esfuerzos. As, la provisin
de lotes con tenencia segura e infraestructuras bsicas fue el fundamento de un nuevo paradigma
emergente que, por su sencillez y contundencia,
se expandi por el mundo como la contracara de
desarrollo urbano de baja densidad autoconstruido y contrast con los grandes complejos que ya
para entonces comenzaban a revelar problemas
sociales muy serios e incluso muchos de ellos terminaron por ser demolidos. No obstante, ambos
paradigmas de planificacin, ms all de sus diferencias, por su gestin de suelos pblicos y privados, facilitaron la proliferacin de asentamientos
informales en sus proximidades, en buena parte
para alojar familiares de los sectores beneficiarios
de las viviendas en los complejos y loteos, y por la
disponibilidad de grandes espacios de suelo.
Ante este fenmeno existi, al principio, un
intento de controlarlo a travs de planes de
erradicacin masiva y traslado de la poblacin
a reas perifricas donde se construyeran complejos habitacionales o loteos, en el mejor de los
casos, como una respuesta respetuosa del concepto de derecho a la vivienda adecuada. Pero
con el tiempo esta respuesta se fue diluyendo

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artculos

por el fracaso de esos planes para contener el


paulatino avance de la informalidad, ante lo
cual se opt por polticas permisivas que simplemente ignoraron el fenmeno. Este nuevo
paradigma de dejar hacer caracteriz el planeamiento de fines de siglo, que se concentr
en seguir construyendo complejos y loteos para
los sectores populares, siempre insuficientes
para albergar al creciente nmero de personas
sin vivienda propia que engrosaban las filas de
la infomalidad, permitiendo al mismo tiempo
la reproduccin de negocios inmobiliarios en
mercados de suelo prcticamente desregulados
y con obras pblicas como autopistas o redes
de servicios cuyas plusvalas beneficiaron sobre
todo a los sectores acomodados.
Un paradigma de planeamiento territorial
ms reciente, ya a partir del nuevo milenio, imbuido en la idea del Derecho a la Ciudad es la
regularizacin masiva de terrenos generados en
condiciones de informalidad. Este cambio significativo respecto a dcadas previas respondi,
por un lado, a una postura ms pragmtica de
reconocer a la informalidad como principal proveedor de soluciones, aunque sub-estndar, de
hbitat para los ms pobres; y por otra parte, un
reconocimiento de que aun en la informalidad
es incorrecto erradicar en forma involuntaria.
El paradigma cuenta con el consenso de gobiernos de distintas orientaciones ideolgicas, como
Brasil y Colombia, as como con organismos internacionales, como ONU Hbitat y el Banco
Mundial. Es considerado una forma efectiva y
enmarcada en el cumplimiento progresivo de
los Derechos Humanos para generar soluciones
habitacionales a sectores populares al proveer
ttulos de propiedad del suelo que ya ocupan y
en la resolucin de litigios legales con privados
o el Estado con el compromiso, solo en algunos
casos, de mejoramiento de infraestructuras y
servicios urbanos bsicos. El ltimo paradigma

de planeamiento, complementario del anterior,


es la mejora en el transporte y los espacios pblicos, al introducir procesos de puesta en valor
de sitios y creacin de reas de calidad como
forma de inducir procesos de justicia espacial.
El caso de Medelln en el que se enfrentaron
problemas de pobreza estructural al construir
bibliotecas de gran calidad, as como un eficiente y ambicioso sistema de transporte ilustra la
vanguardia en la bsqueda de revertir o por lo
menos aliviar la situacin de un tercio de la humanidad que vive en condiciones inadecuadas.

Medir derechos: clave para planificar su


cumplimiento progresivo.
Frente al desafo de medir derechos, tanto
humanos como ciudadanos, se abren distintas
alternativas. Por una parte, existen metodologas que han alcanzado solidez a partir del nfasis en determinados indicadores de incumplimiento de derechos, tales como los desalojos
forzados. En algunos reportes de ONU Hbitat
(ONU Hbitat, 2007) se recolectan experiencias
de medicin de derechos y se seala que una
causa frecuente de desalojos forzados es precisamente la implementacin de proyectos de
desarrollo, renovaciones urbanas a gran escala
y emprendimientos de expansin urbana, pensados sin tener en cuenta la presencia de grupos
vulnerables informales que terminan erradicados por la fuerza en aras del progreso.
Otro medio para medir avances en el cumplimiento de derechos son los informes producidos por los relatores especiales (special rapporteur) sobre temas especficos, como el derecho
a la vivienda adecuada, en los que se advierte
a los pases sobre la marcha de sus polticas territoriales en relacin con el cumplimiento o
incumplimiento de los derechos. La estrategia

PG. 115 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

de las Naciones Unidas detrs de esta iniciativa


es advertir a travs de reportes peridicos producidos por personas especializadas, a los gobiernos y comunidades involucrados, sobre las
consecuencias de aplicar determinados modelos de planeamiento territorial y regulacin (o
desregulacin) de mercados inmobiliarios.
Tambin la medicin del avance en el cumplimiento del milenio o el ndice de la prosperidad de ONU Hbitat (ONU Hbitat, 2012) plantean otra forma de medir el impacto de polticas
territoriales en distintas escalas, nacionales o locales, a nivel urbano, de determinados paradigmas. El valor de estos instrumentos es plantear
una visin de la prosperidad que, en lugar de
concentrar la riqueza, promueva su distribucin
y genere las redes, flujos e infraestructura que
permitan que este proceso pueda sostenerse en
el tiempo. Muchas veces existe la tendencia por
parte de los gobiernos a exagerar los xitos, y por
parte de la comunidad acadmica, por deformacin profesional, a exponer los fracasos. Por esta
razn, es necesario contar con una herramienta
de medicin que, basada en informacin censal y
en las evidencias, se complemente con la participacin de actores sociales para descubrir a partir
de ese ejercicio, en qu medida los postulados
bsicos de cada paradigma se cumplieron o no. Y
an ms importante que sus resultados inmediatos, examinar tambin, qu pas una vez transcurrido el tiempo necesario que permita ver sus
efectos a mediano y largo plazo, reflejado en las
huellas socioterritoriales que evidencian las infografas de los procesos de urbanizacin.
Para procurar satisfacer esta demanda de
evaluacin integral de derechos, con una mirada
temporal amplia y el involucramiento estrecho de
los actores que sufren la violacin de sus derechos,
surgi el concepto de Brjula. La metodologa1
1- Desarrollada por el Programa de Investigacin Interdiseo

(Murillo, et l., 2010) consiste en una serie de etapas de anlisis para complementar la informacin
obtenida a travs de fuentes secundarias, como
censos y estudios particulares, con informacin
aportada por vecinos a partir de un sistema de
preguntas y respuestas ponderadas. Se estructura
en torno a cinco temas: suelo y vivienda, infraestructuras, servicios sociales, movilidad y sustentabilidad socioambiental. Estos temas se clasifican en
funcin de cuatro dimensiones complementarias
(figura N 1): cumplimiento de Derechos Humanos, discriminando distintos tipos como vivienda,
suelo, educacin, etc., en funcin de los mismos
cinco temas, se establecen medidas mnimas ponderadas de cumplimiento o, en su extremo opuesto, incumplimiento; niveles de organizacin social
o su ausencia; realizacin de obras y servicios pblicos, y nivel de regulacin. El grfico resultante
de ponderar estas distintas dimensiones interrelacionadamente, representado en un polgono,
permite entender el nivel de cumplimiento de
derechos a partir de los niveles de organizacin
social, realizacin de obras y servicios pblicos, y
regulaciones del rea estudiada. La fortaleza de la
metodologa consiste en contrastar evidencias de
censos y diagnsticos tcnicos, con la ponderacin
que hacen las comunidades de sus problemas,
involucrando y construyendo consensos en una
forma sistemtica y estructurada. En esencia,
a diferencia del planeamiento tradicional, esta
metodologa plantea la autoorganizacin de las
comunidades afectadas como la clave para la solucin de sus problemas. En este caso, el enfoque
de derechos muta de la esfera de lo individual a
lo colectivo, donde, se entiende, se encuentran
las posibilidades reales de cambio y avances en
su cumplimiento.
para el Desarrollo Urbano Sustentable, de la Universidad
de Buenos Aires. Ms informacin, disponible en:www.
urbanhabitat.com.ar

PG. 116 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Figura N 1. Diagrama bsico de la metodologa de Brjula

Una Brjula para Buenos Aires


La metodologa fue aplicada con propsitos
comparativos en cuatro casos de barrios segregados, ubicados en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires, Villa Soldati, en la primera corona metropolitana; en Villa Zagala, entre los municipios de

San Martn y Vicente Lpez; en el barrio San Carlos, en Moreno, segunda corona, y en el barrio Padre Varela, en el Municipio de Lujn (figura N 2).
La comparacin entre los casos tiende a
demostrar, por una parte, la segregacin que
viven los barrios elegidos, comparados a indicadores de tipos de vivienda y hacinamiento en
el resto de los municipios donde se insertan (tabla I). Tambin pone en cuestin las causas ms
profundas de tal segregacin y fragmentacin,
respecto del nivel de organizacin social de esos
barrios, alta concentracin de poblacin vulnerable en la misma rea, as como la impronta de
paradigmas errados de planificacin reflejados
en la realizacin o ausencia de obras pblicas y
regulaciones urbansticas aplicadas en distintos
perodos de sus procesos de urbanizacin.
La tabla divide en cada caso los datos generales
del municipio respecto de los especficos del sector
seleccionado. A su vez, clasifica tres tipologas habitacionales dominantes en los sectores elegidos:
el loteo econmico (Categora A, B, inquilinatos y

Figura N 2. Localizacin de casos de estudio

PG. 117 / SEPTIEMBRE 2016

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Tabla I. Comparacin datos censales clave de casos de estudio seleccionados


Ciudad de
Buenos Aires

Pdo. de San MartnVte. Lpez

Moreno

V. Soldati Resto

V. Zagala

Resto

SC

Resto

Varela

Resto

40%

57%

46%

73%

88%

87%

94%

93%

mvil, No construido)

9%

6%

28%

2%

12%

9%

3%

3%

Complejo (Departamento)

51%

37%

26%

24%

0%

3%

3%

4%

Otros (Calle)

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

15

Categora

Lujn

Loteo (A + B +
Inquilinato + Pensin)
Informal (Rancho + casilla,

Hacinamiento por hogar


+ de 3.00
Fuente: Censo Nacional de 2001.

casas de pensin en la nomenclatura del Indec);


la informalidad (rancho o casilla, casilla mvil y no
construido), y el complejo habitacional (Departamento). La tabla demuestra la fuerte segregacin
que viven los barrios seleccionados respecto de los
indicadores de sus municipios de contexto, en todos los casos refleja porcentajes de informalidad
muy superiores, excepto en el de Lujn. Llama la
atencin los datos de Soldati, 9% sobre 6%, como
muy especialmente Villa Zagala, 28% sobre 2%
(si se consideran simultneamente los municipios
de San Martn y Vicente Lpez), y Moreno con
12% sobre 9%. La tabla tambin expone una alta
incidencia del indicador de hacinamiento en todos los casos, sean estos ms prximos al centro
metropolitano, como Soldati, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, o en la periferia, como
Padre Varela, en Lujn. Asimismo se destaca la
correspondencia que existe entre los indicadores
de incumplimiento de derechos, sumando no solo
el acceso a la vivienda, sino tambin al agua corriente, saneamiento, servicios, etc. con la localizacin; por lo tanto, se verifica que las peores condiciones se presentan en la periferia y las mejores,
en las zonas centrales. Esta ltima observacin
justifica otra tendencia presente en el estudio: la

migracin de las clases populares ms vulnerables


desde las reas periurbanas hacia el centro, permaneciendo en la periferia nicamente aquellos
sectores extranjeros que viven de la produccin
agroindustrial, especialmente frutas y hortalizas
que proveen al mercado metropolitano de Buenos Aires.
La medicin integral de cumplimiento de
derechos en Soldati caracteriz al rea de complejos, y crecientemente tambin los loteos y la
informalidad, como un barrio dormitorio, es
decir, solo utilizado para dormir, pues los habitantes desarrollan sus actividades econmicas
y sociales fuera del barrio, comparado al barrio
tradicional de loteos con actividades econmicas
diversas. Un proceso similar ocurri en el barrio
de Villa Zagala, en la primera corona metropolitana, en el que el loteo que defini el trazado
original, que tenda a la valorizacin y construccin de derechos en la forma de viviendas, pavimentos, agua y saneamiento, tuvo un gran impulso a partir de la construccin de complejos.
Sin embargo, el hecho de que fueran habitados
por poblaciones erradicadas de otras zonas de la
ciudad impuso un carcter de marginalidad y de
barrio concentrador de pobres, que el ejercicio

PG. 118 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

puso en evidencia al identificar graves conflictos


sociales, reflejados en procesos de desvalorizacin inmobiliaria muy acentuados (figura N 3).
La regulacin urbanstica en ambas zonas ms
orientadas a promover el desarrollo industrial
y de depsito que residencial lleva a que la
demanda de vivienda popular se canalice nicamente por la va de la informalidad, no existiendo prcticamente oferta de viviendas de bajo
costo asequible en el mercado formal.
Ambos casos reflejan procesos de urbanizacin (figura N 3) cuyos inicios remiten a loteos
econmicos que consolidaron barrios de poblaciones de escasos recursos rodeados de tierra
vacante que sirvi para albergar la construccin
de grandes complejos para poblaciones erradicadas. En ambos casos, el surgimiento del
paradigma del lote con servicio dio lugar a la
provisin de fracciones de tierra a cooperativas
de viviendas donde se desarrollaron experiencias positivas, pero de pequea escala e impacto
en la problemtica estructural de pobreza en

ambas zonas. Un largo perodo en el que prim el paradigma permisivo de la informalidad


caracterizado por una amplia proliferacin
de asentamientos informales en las reas aledaas de los complejos signific mayor concentracin de poblaciones pobres en los mismos
sectores urbanos, con crecientes problemas sociales y ambientales, dada la ausencia notoria
de infraestructuras y servicios bsicos. Recientemente procesos de regularizacin dominial,
con distintos enfoques y resultados, de enorme
complejidad y muy lentos, han transformado
los barrios al inducir mejoras muy limitadas a
determinados sectores. El ltimo paradigma, el
del mejoramiento del transporte y los espacios
pblicos, ha producido en Soldati el desarrollo
del Premetro, que conect la zona a la dinmica
del resto de la ciudad y, a su vez, gener instancias de espacios pblicos verdes. Este paradigma tambin ha impactado en el caso de Villa Zagala con la creacin del Centro de Integracin
Comunitario (CIC).

Figura N 3. Infografas de la urbanizacin en Villa Soldati y Villa Zagala

PG. 119 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Los casos de los barrios San Carlos, en Moreno, y Padre Varela, en Lujn, plantean un
escenario diferente del presentado previamente (figura N 4). En estas zonas, la proliferacin de los asentamientos informales tiende a
ser menor, razn por la cual las tendencias a
la desvalorizacin inmobiliaria tambin son menores. A diferencia del proceso de urbanizacin
en los dos primeros casos, en estas otras dos
situaciones, el proceso de urbanizacin estuvo
dominado por la accin no gubernamental, especialmente en el caso de Lujn, en el que se
construyeron viviendas sociales, infraestructuras, etc., mientras que en Moreno result
complementado por marcos regulatorios favorables. El Municipio de Moreno, a travs de su
organismo Iduar (Instituto de Desarrollo Urbano Ambiente y Regional), llev adelante un proceso de prevencin de asentamientos informales, al generar una poltica de suelos dirigida a

promover ofertas adecuadas de loteos econmicos, conocido como banco de suelo. El barrio
Padre Varela, en Lujn, fue creado por una
iniciativa de la Iglesia Catlica y provoc un
proceso virtuoso de desarrollo en la zona; no
obstante, se vio interrumpido por la irrupcin
de poblacin informal en las proximidades del
arroyo, que tendieron a crear asentamientos
informales de alta vulnerabilidad en zonas no
aptas para la residencia humana por sus condiciones de inundabilidad y riesgo de desastres.
La comparacin de los resultados de estos
paradigmas, a travs de una mirada retrospectiva de sus procesos de urbanizacin, provee
evidencias que permiten sustentar una evaluacin integral y sistemtica de en qu medida
contribuyeron al cumplimiento de derechos del
conjunto de la sociedad o, por el contrario, terminaron perjudicando a los sectores ms vulnerables (tabla II).

Figura N4. Infografa de la urbanizacin en San Carlos y Padre Varela

PG. 120 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Tabla II. Comparacin de paradigmas de planificacin territorial


Paradigma de
planificacin

1. Construccin
de complejos
de vivienda
social

Soldati (Ciudad
de Buenos Aires)

Villa Zagala
(Municipio de
San Martn y
Vicente Lpez)

Barrio San Carlos


(Municipio de
Moreno)

Barrio Padre
Varela (Lujn)

Complejos Soldati

Complejos

Viviendas sociales

Complejo

1 y 2 (1979)

sobre la Avenida

construidas por ONG

habitacional social

Constituyentes

(1986). Complejo

provincial (2000)

(1978)

habitacional Plan
Federal (Barrio
La Perla, 2010)

2. Lotes con (o

Urbanizacin

Subdivisin de tierras

Loteos econmicos

Loteo econmico

sin) servicios

para empleados

para cooperativa de

en terrenos privados

sobre terrenos de

y viviendas

del ferrocarril

vivienda (1985-1990)

(barrio San Carlos)

la Iglesia (1985)

autoconstruidas

(1915-1930)

3. Permisividad a
la proliferacin
de informalidad.
Banco de suelo

4. Regularizacin

(1970 en adelante)

Proliferacin de

Proliferacin de

Iduar (Instituto

Proliferacin de

asentamientos

asentamientos

de Desarrollo

asentamientos

informales (Los

informales en

Urbano, Ambiental

informales en

Piletones, 1983;

proximidad de

y Regional) crea un

la proximidad

Villa 3, 1995;

complejos y Hospital

Banco de Suelo para

del arroyo (1990

Dulce, Calabacita y

Belgrano (desde

paliar el problema

en adelante)

Carrillo 3, 2003)

1960 en adelante)

de la informalidad

Regularizacin y

Programa de

Programa de

Mejoramiento

dominial

construccin de

mejoramiento de

regularizacin y loteo

de casillas por

masiva

340 unidades en

asentamientos

para entregar 260

organizaciones

la Villa 3 (2005)

informales en el

viviendas de los 6000

filantrpicas.

barrio Loyola y otros

lotes en el barrio

Regularizacin por

(1995 en adelante)

La Perlita (2009)

ley municipal (1990)

5. Mejora en el

Construccin del

Construccin

Recorrido del

Pavimentacin de

transporte y

Premetro y mejora

del CIC (Centro

colectivo local para

las principales calles

los espacios

de los espacios

de Integracin

vincular barrios con

logra insertar al

pblicos

pblicos (2012

Comunitaria) en el

el centro de Moreno

barrio Varela en la

en adelante)

predio Hogar de

(Asociacin Mutual

ciudad de Lujn

Ancianos (2012)

El Colmenar, etc.)

PG. 121 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Esta comparacin pone en evidencia cmo


barrios surgidos a partir del paradigma de loteos
de viviendas populares con el tiempo, y a partir
de la concentracin de sectores vulnerables, devinieron en barrios degradados en lo socioambiental y con enormes problemas de desvalorizacin
inmobiliaria, lo que alent la toma de terrenos
y la proliferacin de asentamientos informales.
Tambin se observ que el diseo de los complejos, por haber sido concebidos como unidades
de vivienda mnima, no result suficiente para
albergar a familias numerosas, y contener el crecimiento vegetativo y migratorio de la poblacin.
La figura N 5 explica cmo, a partir de la
disponibilidad de suelo urbano, la realizacin
de loteos econmicos trazado original en los
cuatro casos y la irrupcin de proyectos de

vivienda social, desde el Estado y las organizaciones sociales con provisin de servicios,
dieron lugar a distintos tipos de barrios. La
construccin de grandes complejos segregados
incentiv la informalidad. Precisamente, esta
expansin de la informalidad llev a la desvalorizacin generalizada de la zona, expresada
en indicadores de segregacin y fragmentacin socioterritorial, xodo de la clase media y
concentracin de sectores pobres. Como ocurri en los municipios menos centrales, la disponibilidad de un banco de suelos contuvo la
proliferacin de la informalidad y ayud a la
inclusin socioterritorial manifestada en procesos de porosidad o mixtura socioterritorial.
Esta caracterstica de barrios sociales mixtos se
consolid en el tiempo con la recoleccin de

Figura N 5. Sntesis de procesos de urbanizacin de casos estudiados

PG. 122 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

tasas municipales que permitieron mantener


y desarrollar tales zonas, al sustentar procesos
de inclusin urbana que operan dentro de una
lgica de mercado regulado de suelos.
La Brjula plantea el barrio poroso, es
decir, aquel cuya estructura territorial favorece la
mixtura y la heterogeneidad social. Simplemente por disponer de ofertas habitacionales asequibles a distintos sectores sociales y que tiende en
el mediano y largo plazo a demostrar resultados
ms promisorios en trminos de inclusin social.
La clave del proceso fue la regulacin del suelo
urbano acorde con la capacidad de los sectores
populares. Como contraparte de este proceso,
el paradigma de complejos habitacionales con
poblacin erradicada demostr ser un factor de
proliferacin de asentamientos informales y desvalorizacin generalizada de la zona.
El grfico de la Brjula posibilit la discusin crtica entre vecinos y la comparacin
sistemtica entre barrios (figura N 6). Con
ese fundamento se trabaj en el desarrollo de
estrategias que instauraran una mirada de lo
que es necesario hacer para lograr un cumplimiento progresivo de derechos en el mediano
y largo plazo. Villa Soldati por ser un barrio
dormitorio, en el que los complejos proveen
alguna forma de alojamiento, pero cuyos habitantes no disfrutan de un espacio vital integral
para su desarrollo demanda una estrategia
de renovacin para superar la fragmentacin
que implique intervenir creando medios de
vinculacin de las tipologas de complejos, informalidad y loteos. El grfico refleja un bajo
cumplimiento de derechos y de organizacin
social; no obstante, esto contrasta con un muy
alto nivel de realizacin de obras pblicas y
baja regulacin. Lejos de seguir construyendo
ms viviendas sociales, como se est haciendo,
es imperioso modificar los marcos regulatorios
en los Cdigos que reglamentan los usos del

suelo en funcin de lgicas de industrializacin


que desconocen la realidad social de demanda
de residencias y espacios verdes. Zagala, en la
misma lnea, surge como un barrio concentrador de pobres, con bajo cumplimiento de derechos y organizacin social; sin embargo, contrasta la calidad de las obras pblicas, pero sin
regulacin. La discusin en torno a soluciones
superadoras, en este caso, tambin seala la accin complementaria entre la modificacin del
Cdigo de Ordenamiento con obras pblicas
que vinculen sectores, y tiendan a revertir la
segregacin y la fragmentacin socioterritorial.
San Carlos, en Moreno, surge como un tpico barrio autogestionado con un alto nivel de
cumplimiento de derechos y de organizacin
social, pero un bajo nivel de obras pblicas, dadas las enormes falencias de infraestructuras que
posee pero con marcos regulatorios favorables.
Los procesos de regularizacin llevados a cabo
han logrado generar un mercado de vivienda
de bajo costo formal. La implantacin reciente
de grandes complejos habitacionales, vuelve a
fragmentar el territorio y genera procesos de
segregacin de la poblacin residente, que se
busca paliar con nuevos trazados de servicios
pblicos de colectivos. Padre Varela, en Lujn,
resulta caracterizado como un barrio periurbano
con bajos niveles de cumplimiento de derechos,
con una incipiente organizacin social que lleva
a obras pblicas, pero escasas regulaciones que
faciliten el acceso de los ms pobres a la vivienda
propia. La ausencia notoria tanto de obras pblicas como de regulacin dejan la situacin del
barrio Varela como borde periurbano, expuesto
a todos los factores de la pobreza y marginalidad
en la proximidad del arroyo, sin pavimento y escasas oportunidades de progreso del sector ms
alejado que, a partir de la regularizacin dominial y pavimentacin, logra mayores niveles de
cumplimiento de derechos.

PG. 123 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Figura 6. Grfico de la sntesis de la Brjula en los cuatro sectores seleccionados

Lecciones aprendidas y por aprender


El anlisis de los cuatro casos aport claves
relevantes para entender las causas de los xitos y fracasos de los distintos paradigmas de la
planificacin, y a partir de ello pergear lineamientos de nuevos paradigmas habitacionales.
La particularidad de localizacin y el perfil poblacional de cada caso ayudan a juzgar en qu
medida cada paradigma logr avanzar en el
cumplimiento de derechos.

La crtica a los complejos habitacionales como


forma de concentrar poblacin vulnerable en
una misma rea fue recurrente en todos los
casos de estudio. Aunque en Soldati se discontinu con la poltica de los grandes complejos,
s se sigue insistiendo en la tipologa de edificios
industrializados y con densidades medias para
albergar poblaciones que viven en asentamientos informales. Zagala presenta una situacin similar, al continuar insistiendo en la construccin
de complejos de densidad media, por lo que la

PG. 124 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

concentracin de poblaciones de escasos recursos


llega a lmites inaceptables desde el punto de vista de las infraestructuras y servicios que demandan esas poblaciones; de esa manera, se incurre
en procesos de fuerte segregacin y fragmentacin socioterritorial. Moreno tambin cuenta con
el desarrollo de un complejo habitacional con
problemas de accesibilidad por su implantacin
aislada en un medio rural. Lujn, al no disponer
de una buena regulacin de suelos urbanizados,
presenta poca presencia de complejos.
La experiencia del paradigma de los lotes
con servicios, que en la prctica carecan de ellos,
tiende a ser positiva en el caso de Villa Zagala,
pero en desmedro de la prdida de grandes
parcelas pblicas dedicadas a proveer servicios
sociales, algo que, paradjicamente, los paradigmas de planificacin ms recientes reinvindicarn como la clave para el desarrollo de esos
barrios, como la construccin del Centro de Integracin Comunitaria (CIC) y la puesta en valor
del predio del Hogar San Jos. Tambin result
positiva la experiencia en Moreno y en Lujn,
donde los loteos econmicos permitieron la autoconstruccin de vivienda de sectores populares
y se consolidaron barrios de clase media baja, en
los que se desarroll una incipiente economa local. Aunque positiva, debe sealarse que la baja
densidad de estos emprendimientos sin infraestructuras crea el problema del financiamiento de
saneamiento bsico especialmente grave en el
caso de la cloaca en Lujn, obstculo central
para el desarrollo de esos barrios.
La permisividad ante la informalidad, seguida de la regularizacin masiva de asentamientos
informales, ha tenido resultados muy diferentes
en cada caso. En Soldati y Villa Zagala, la regularizacin ha facilitado la radicacin de algunas
familias, pero con escaso impacto directo en trminos de producir alguna forma significativa de
mejoramiento habitacional. reas regularizadas

siguen manteniendo niveles de calidad ambiental muy bajos, sin que existan incentivos para
proveer de infraestructuras asociadas al proceso de regularizacin. El mercado inmobiliario
informal continu funcionando con una lgica
propia; de hecho, la incidencia de aquellos casos de regularizacin marginal tuvo un carcter
ms simblico que prctico porque incluso esas
parcelas continan transndose en el mercado informal sin una diferencia significativa ni
en precio ni en calidad respecto de las parcelas
no regularizadas. Por otra parte, an persisten problemas estructurales relacionados con
las infraestructuras de la zona, que condicionan
la habitabilidad de las parcelas en forma ms
significativa que la cuestin de la tenencia legal
del suelo. No obstante, puede rescatarse que el
paradigma contribuy a dar mayor estabilidad
psicolgica a los habitantes, quienes por dcadas
sufrieron el trauma de la erradicacin forzada.
Moreno plantea una experiencia positiva al disponer de una estrategia innovadora de gestin
de suelos econmicos para propsitos sociales
como es el caso del banco de tierras, principal
estrategia municipal de contencin de la informalidad. A pesar de ello, la experiencia parece
indicar que, para ser efectivos, los bancos de
suelos deben ser impulsados por instancias administrativas superiores, tales como la provincia
o un conglomerado de municipios, para evitar
el efecto de migracin de poblacin pobre de
un municipio al otro, por la atraccin que genera la facilitacin del acceso al suelo. Este desafo
es tambin vlido para el Municipio de Lujn,
en el que la demanda de bancos de suelos para
desarrollar vivienda social es muy extendida
entre los sectores populares, pero la escasez de
tierra fiscal requiere incorporar al Cdigo de
Ordenamiento Urbano (COU) medidas que
eviten la especulacin inmobiliaria para reducir
los precios de suelos privados.

PG. 125 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Figura 7. Sntesis de la revisin participativa del Cdigo de Ordenamiento Urbano de Lujn

El paradigma ms reciente de mejora del


transporte y de espacios pblicos ha tenido un
impacto importante en el caso de Soldati, donde la construccin del Premetro ha mejorado la
vinculacin del barrio con el resto de la ciudad.
Tambin ha sido positiva la construccin del
CIC en Villa Zagala y la mejora del predio del
Hogar San Jos, como espacio de esparcimiento
para las villas miserias en las zonas aledaas. Las
lneas de colectivos cooperativos y mutuales en
Moreno han sido importantes piezas de vinculacin de los barrios con el resto del municipio.
En Lujn, el aislamiento de las localidades, enfrentando problemas de trazados de colectivos y
medios de transporte pblico y privado que sufren de congestin vehicular, se vio aliviado por

la recuperacin del ferrocarril. Pero en general


continan siendo demandas insatisfechas que
afectan significativamente la calidad de vida en
zonas periurbanas. La escasez de suelo fiscal y
suelo privado a precios razonables imposibilita a las clases populares procurarse hbitats en
forma individual, esto demanda esfuerzos colectivos que se canalizan a travs de organizaciones sociales y polticas, cooperativas y dems
formas organizativas.
Esta preocupacin llev a nuevas demandas
de revisin de los Cdigos de Ordenamiento Urbano (COU) y planes de obras pblicas a nivel
municipipal de Lujn en su conjunto. Ya no se
trataba solamente de diagnosticar la situacin
de un barrio particular, sino de entender las

PG. 126 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

dinmicas socioterritoriales de una ciudad en su


totalidad, o como en el caso de Lujn, a nivel de
todo el territorio municipal, incluida la ciudad
cabecera, sus localidades y reas rurales aledaas. Las actividades participativas de discusin
entre autoridades y vecinos que se denomin el
Participln fue el paso posterior natural del
ejercicio de la Brjula. En Lujn se acord con
el municipio someter a un proceso participativo
de discusin el Cdigo de Ordenamiento Urbano, que haba sido aprobado en 2013, pero vetado inmediatamente por el propio intendente
por irregularidades administrativas, adems de
una enorme presin de la poblacin por cuestiones relacionadas con la ocupacin de parcelas
para llevar adelante emprendimientos privados
de barrios cerrados. La tarea involucr una consulta amplia a los actores sociales y referentes polticos respecto del tipo de ciudad que buscaban
promover. La medicin de derechos en distintas
reas llev a caracterizar barrios, aquellos ubicados en el centro de la ciudad y sus reas aledaas,
con un alto cumplimiento, as como tambin de
organizacin, obras y regulaciones, limitado solamente por la falta de saneamiento (figura N 7).
En contraste con esta situacin, se ubican los
barrios periurbanos en los que merma significativa, peligrosamente por debajo del 20% los
derechos, y aunque disponen de un nivel de organizacin social relevante, prximo al 40% solo
cuestionado por la segregacin y fragmentacin
en la que viven los habitantes, que enfrentan importantes rivalidades socioterritoriales, la falta
de obras y especialmente de regulacin, favorece la proliferacin del hbitat informal y riesgos
recurrentes de inundaciones. El tercer grupo
identificado es el de las localidades donde se advierte un alto nivel de cumplimiento de derechos
y organizacin social, pero con un escaso nivel de
realizacin de obras, como servicios sociales de
escuelas y hospitales, y poca regulacin.

El proceso de revisin participativa fue complejo por los intereses que involucr. Por una
parte, desarrolladores inmobiliarios participaron muy activamente defendiendo su derecho
como inversores, planteando argumentaciones
tcnicas relacionadas con la viabilidad y hasta
conveniencia de los barrios cerrados como producto. Los sectores polticos, embanderados en
la lucha por los derechos de la poblacin, especialmente de los ms pobres, plantearon la
necesidad de encontrar soluciones integrales
al dficit insatisfecho de la vivienda social. El
diagnstico proporcion las bases para la discusin y la negociacin entre grupos con intereses
antagnicos, planteando, por ejemplo, que el
cdigo que la municipalidad buscaba aprobar
duplicaba la superficie urbana solamente con
barrios cerrados, algo claramente exagerado
para la demanda real de esa tipologa habitacional, absolutamente insustentable en trminos
de la baja densidad establecida, avanzando en
el proceso de ocupacin de terrenos rurales y
por aadidura ocupando humedales naturales,
lo que agrava el riesgo de inundaciones. Un segundo aporte fue la posibilidad de transparentar procesos de valorizacin y desvalorizacin
inmobiliaria, que ya vena ocurriendo en Lujn,
al proyectar el impacto previsible del cdigo
propuesto, anticipndose y planteando planes
de prevencin de proliferacin de informalidad
e inundaciones.

Reflexin final: planear la construccin


de ciudadana.
El recorrido realizado invita a reflexionar
sobre las asignaturas pendientes de la planificacin. Los casos ponen en evidencia, al medir
indicadores de derechos en lugar de realizacin de obras pblicas o normativas en forma

PG. 127 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

aislada, los beneficios alcanzados no solo a nivel individual el nmero de beneficiarios o


viviendas, sino tambin el impacto en el desarrollo colectivo de una comunidad residente
en un sector urbano. Esta medicin de derechos integral permite reconstruir procesos de
transformacin de territorios en perodos ms
prolongados que el ciclo de proyectos, siempre
limitado temporal y temticamente.
Desde la cuestin especfica y cuantificable
de los desalojos forzados hasta el incumplimiento generalizado del Derecho a la Ciudad,
pueden advertirse claras alarmas respecto de
las condiciones de contexto que llevan a la violacin sistemtica de derechos relacionados
con el ejercicio de la planificacin urbana y
proyectos de desarrollo. Estas alarmas invitan
a reflexionar sobre la medida en que la planificacin plantea lineamientos para la solucin de
los problemas o son parte estructural de ellos.
La clave para determinar la naturaleza de estos
procesos, ms all de sus resultados en el corto
plazo, es precisamente la capacidad de medir
la incidencia de planes y proyectos habitacionales en las dinmicas socioterritoriales. Se busca,
as, superar la visin simplista e ingenua de la
planificacin territorial como distribuidor de
beneficios y asignador de recursos para mirar
crticamente su capacidad de incidir integralmente en los distintos temas que hacen a la ciudad: vivienda, infraestructuras, organizacin,
normativa, etc., discutidos con el conjunto de
actores participantes en el proceso, en particular, los ms vulnerables.
La estatizacin de la compleja problemtica de la pobreza, liberando al mercado
inmobiliario de la conveniencia de construir
viviendas de bajo costo, subsidiando totalmente la vivienda social, siempre para un nmero
escaso y reducido de beneficiarios, es un error
de la planificacin territorial que los ejercicios

de la Brjula ponen en evidencia. El estmulo a mercados inmobiliarios sociales, a travs de


marcos regulatorios adecuados que permitan
captar las plusvalas generadas por los procesos
de urbanizacin a favor de los ms pobres, es un
recurso esencial de la planificacin territorial
que ha sido ignorado sistemticamente como
herramienta de promocin sociohabitacional.
Adems, la concentracin de pobres para favorecer la rentabilidad de otras reas ha sido una
prctica nefasta de la planificacin y, en muchos
casos, sigue sindola, en lugar de favorecer la
mixtura socioterritorial, para engendrar una
porosidad de tejido residencial en el que los
ms pobres accedan a redes de conocimientos,
contactos y posibilidades de desarrollo.
Estas nuevas metodologas de medicin de
derechos, al incorporar la participacin efectiva y autoorganizacin de las propias vctimas
de la vulneracin de los derechos, incentivan
el dilogo entre vecinos y autoridades, lo que
conduce a nuevos paradigmas de planificacin
territorial. La exclusin o el simple involucramiento formal y cosmtico de las poblaciones
afectadas por los planes, pero simplemente
para validar decisiones ya acordadas por sectores dominantes en una mesa chica, son una
de las causas fundamentales del statu quo de la
planificacin tradicional. El dilogo y la interaccin entre actores sociales con intereses contrapuestos son el primer desafo y responsabilidad
que la planificacin necesita sortear para mutar
sus paradigmas centrados en la renta inmobiliaria hacia otros ms prximos a la promocin
de derechos. La vocacin voluntarista y heroica
de la planificacin (y los planificadores) autoproclamando su lucha solitaria contra la especulacin, no asociando a sus vctimas, favorece
esa inercia. El retroceso en trminos sociohabitacionales y de posibilidad de insercin en redes
laborales resulta evidente a partir del ejercicio

PG. 128 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

participativo, si se plantea que cualquier solucin que no considere componentes esenciales


para sustentar un proceso de desarrollo, como
superficies mnimas de viviendas, disponibilidad de infraestructura, localizacin, cantidad
de poblacin pobre concentrada en un mismo
barrio, la densidad poblacional y la valorizacin
de los terrenos, tender a responder solo a objetivos cortoplacistas y sesgados de beneficiar a
actores sociales especficos, sin mirar procesos
de avances colectivos en el cumplimiento de derechos de comunidades.
La virtud del ejercicio desarrollado en los
casos presentados consiste en explicitar la complejidad de los procesos de transformacin socioterritorial al revelar cmo aquellos casos periurbanos en los que se verifican procesos de
valorizacin del suelo proveen la oportunidad
para interponer normativas y obras adecuadas
que aseguren que las plusvalas generadas beneficien a los ms necesitados y sustenten avances
en el cumplimiento de derechos progresivos en
el tiempo. Por el contrario, aquellos casos en los
que se advierte una desvalorizacin de las reas
de intervencin tambin se corresponden con
el incumplimiento de derechos en el mediano
y largo plazo, ms all de supuestos logros en
el corto plazo. Esta observacin es importante
para entender en perspectiva los fenmenos
de urbanizacin perifrica. De nada sirve una
poltica de complejos habitacionales, cuando es
seguida por expansin de la informalidad y regularizacin posterior. Barrios obreros pujantes
que conquistaron derechos con sus esfuerzos
resultan as desvalorizados por la implantacin
de complejos habitacionales que supuestamente
vienen a ayudar a resolver su dficit habitacional, pero que, en realidad, instalan pobres erradicados de otras reas de la ciudad. La lgica de
concentrar pobres en el mismo barrio infringe el
principio de porosidad urbana o mixtura social

para llevar adelante procesos de desarrollo inclusivos. Los sectores populares tienen un cabal
conocimiento de estos procesos y por esa razn
muchas veces adoptan posicionamientos hostiles
con otros pobres que tanto tcnicos como referentes polticos y acadmicos no llegan a entender totalmente. En este sentido, se impone desarrollar estrategias de planificacin ms innovadoras que, al entender cabalmente el problema
al que se enfrentan, sean capaces de orientar las
polticas pblicas al cumplimiento progresivo de
derechos. Las palabras clave derechos progresivos indican la senda por transitar. No se trata
de pretender resolver problemas estructurales
de grandes grupos poblacionales en forma mgica a corto plazo, sino de encontrar los medios
ms eficientes y eficaces para rehabilitar el tejido
socioterritorial destruido.
Ms all de los logros que estos enfoques
emergentes logran alcanzar, ciertamente todava demasiado limitados y recientes para poder
evaluarlos, debe contabilizarse la posibilidad
de generar comunidades vulnerables capaces
de superar el desafo individual de resolver sus
problemas de hbitat y avanzar hacia soluciones
comunitarias y solidarias. Se trata de autoorganizar a las comunidades para volver a pensar en
estrategias y planes que planteen soluciones a sus
problemas habitacionales previendo los medios
de subsistencia en el largo plazo. De nada sirve
un proyecto que resuelva solo cuestiones habitacionales sin prever de qu trabajarn y cmo se
educarn las poblaciones alojadas. Los ejercicios
participativos realizados demuestran que la capacidad de imaginar su propio futuro y la libertad
de elegir entre distintas alternativas son un recurso esencial de construccin de comunidades.
En definitiva, el recorrido realizado nos invita a reflexionar que, al fin y al cabo, desde los
orgenes de la humanidad, el primer derecho,
y ciertamente la causa pendiente fundamental

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de la planificacin, es precisamente el derecho a


la libertad y a la autodeterminacin. Medir este
derecho construye ciudadana. En la medida
en que esa comunidad se conozca y respete en
profundidad entre sus distintos miembros, sin
que nadie abuse de su autoridad sobre los otros,
esto ser factible. Promoviendo el derecho ciudadano y comunitario de pertenencia es posible
incentivar el cumplimiento progresivo de todos
los otros derechos, transformando prcticas de
planificacin que responden a sociedades egostas y retrgradas, en modelos de inclusin y sustentabilidad socio-ambiental.

PG. 130 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Bibliografa
COHRE, Desalojos en Amrica Latina. Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Per, 2012.
HARVEY, David, Rebel Cities: From the Right to the City to the Urban Revolution, Verso, New
York, 2012.
LEFEBVRE, Henri, Le Droit la ville, I, 2 Edicin, 1968.
MRMORA, Lelio, Las polticas de migraciones internacionales, OIM The Policy of International Migration, International Organization for Migration, Alianza Editorial, 1997,
pp. 109-176.
MURILLO, Fernando Nstor; et. l. La planificacin urbana-habitacional y el Derecho a la
Ciudad. Entre el accionar del Estado, el mercado y la informalidad, Ediciones Cuentahilos,
[Urban-housing planning and the right to the city. Between the state actions, the markets and informality. Edition Cuentahilos], Buenos Aires, 2010.
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DE LAS NACIONES UNIDAS, 1948. Declaracin Universal de Derechos Humanos. Disponible en: http://www.un.org/es/documents/
udhr/index.shtml.
UNITED NATIONS HUMAN SETTLEMENTS PROGRAMME (Un-Hbitat). Forced
Evictions: Toward Solutions? Second Report of the Advisory Group on Forced Evictions to the
Executive Director of UN-HABITAT, Nairobi, 2007.
State of the Worlds Cities 2008/2009, Harmonious Cities, Earthscan, London, 2008.

PG. 131 / SEPTIEMBRE 2016

Cmara Rodante

Ojo de Pez

Derecho a la Ciudad significa


tener la posibilidad de acceder a
todo eso que te brinda la ciudad.

Yo lo vivo como
un compromiso

Derecho a la
Ciudad

Derecho a la Ciudad es poder tener


todo lo que pasa en cualquier barrio.
Que llegue la ambulancia a tiempo,
que pueda venir sola. Que si se te
prende fuego la casa, que lleguen
los bomberos, y que puedan entrar
hasta la puerta. Tener un hospital
cerca. Que los colectivos pasen y que
no tengas que caminar un montn de
cuadras para ir a tomrtelos. Que te
puedas tomar un taxi en la esquina
de tu casa. Cosas que ac no ocurren.
Nahuel Villa 20

Cuando uno vive en una villa, deja


de ser un ciudadano sujeto a derechos. No porque la persona quiera
serlo, sino porque el Estado interviene muy poco en la villa. () Yo
lo vivo como un compromiso. Un
privilegio, porque puedo trabajar,
ante la necesidad de los que me
rodean y tratar de hacer algo para
mejorar esa realidad. La lucha es
-como dice la cancin- un monstruo grande y pisa fuerte: tratamos de salir adelante sacando
adelante a los vecinos.
Marcos Villa 20

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Mg. Martim Smolka*

Directrices para promover ciudades ms inclusivas


en virtud de los mercados de suelo y de vivienda
prevalecientes

* Mg. Martim Smolka


Economista (PUC-Rio). Magster y Doctor en Ciencias Regionales (UPENN). Director del Programa
para Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute
of LandPolicy (LILP). Co-fundador y ex presidente de
la ANPUR. Autor de numerosas publicaciones sobre
polticas de suelo y mercado de tierra urbano. Profesor
universitario emrito (IPPUR-UFRJ).

El siguiente artculo pretende avanzar en


una serie de directrices para promover ciudades ms inclusivas. En este sentido, a travs del
anlisis de los patrones de mercado del suelo y
de vivienda prevaleciente en las ciudades del
tercer mundo y especialmente de las experiencias latinoamericanas, se identifican las
prioridades centrales que deberan considerar
los planificadores urbanos en la bsqueda de
polticas integradoras.
En el marco del debate de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Vivienda y
Desarrollo Urbano Sostenible-Habitat III, las
siguientes pginas sistematizan el estado de
situacin en torno a los mercados de suelo,
identifican prioridades en materia de poltica
pblica y proponen herramientas y estrategias
diversas para hacer frente a los desafos de la
integracin urbana.

PG. 134 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

I. Contexto
En las ciudades del tercer mundo, normalmente, dos tercios de la poblacin no puede acceder a una vivienda en el mercado formal por
falta de recusos. De este modo, los desarrolladores inmobiliarios de vivienda privada terminan
favoreciendo a los grupos de ingresos ms altos,
que son los que s pueden afrontar las condiciones de acceso.
A pesar de que el coste de la construccin
domina el valor de las nuevas viviendas para los
sectores de bajos ingresos, los costos de tierra sumados a los costos del transporte consecuencia
de vivir en la periferia urbana, a menudo dan
cuenta de valores ms altos que la vivienda per se.
Las tierras con valores asequibles suelen estar disponibles en zonas en las que los costos de
desplazamiento son altos, donde no existe infraestructura ni servicios urbanos y la construccin es arriesgada debido a las condiciones
legales o ambientales y de riesgo estructural de
los terrenos. El precio de la tierra es acumulativo con respecto a estas condiciones. Por lo
tanto, la disponibilidad de viviendas depende,
en gran medida, de las inversiones pblicas
(transporte, servicios pblicos, etc.).
Los gobiernos locales que suelen carecer
de recursos fiscales al buscar mejorar la base
econmica de las ciudades, tienden a concentrar las inversiones pblicas de infraestructura
y servicios en reas especficas que sean atractivas para las empresas y para la mano de obra
altamente calificada. De esta forma, como consecuencia de la mayor capacidad que poseen
dichos grupos de pagar los altos precios de la
tierra en zonas privilegiadas, surge un patrn
de segregacin.
La colusin de los intereses de la lite local
segregada, los funcionarios pblicos y la clase terrateniente realza el crculo vicioso con la

proyeccin de obras pblicas distribuidas segn


dicho patrn.
Por lo tanto, la estructura tpica de las ciudades del tercer mundo supone la convivencia de barrios muy lujosos equivalentes a los
del mundo desarrollado, rodeados de zonas
donde la mayora de la poblacin carece de
servicios bsicos, alcantarillado, calles pavimentadas, centros de salud, escuelas y otro tipo de
infraestructura.
La vivienda social en las ciudades del tercer
mundo pero no solo all se gestiona a travs
de dos vas posibles. En primer lugar, mediante
proyectos de vivienda a gran escala en las periferias urbanas, donde los precios del suelo suelen
ser menores y las regulaciones permiten una mayor posibilidad de implementacin de procesos
y tecnologas de construccin (cabe destacar el
caso de las viviendas semillas que por su diseo y/o tecnologa permiten su ampliacin progresiva). Alternativamente, pueden gestionarse a travs de programas de regularizacin de
asentamientos informales en zonas consolidadas
de menor valor. Asimismo, los sectores de bajos
ingresos acostumbran la ocupacin de viviendas
econmicamente devaluadas (as como ociosas).
Las viviendas dormitorio en las periferias
urbanas tienden a manifestar el sndrome de la
Ciudad de Dios (aisladas), o bien son eventualmente abandonadas, situacin que se revela en el ltimo censo de Mxico. La mejora de
asentamientos informales es costosa puesto
que por lo general la prestacin de los servicios es de 2 a 3 veces mayor que en las zonas no
ocupadas y no se puede contar con el mercado de inmuebles usados como alternativa de
vivienda asequible (proceso de filtraje hacia
abajo) pues la produccin formal de viviendas
por el sector privado, y por ende el stock disponible, es insuficiente para absorber la demanda
por vivienda social.

PG. 135 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

II. Prioridades para la promocin de ciudades ms inclusivas

escenarios de mayor movilidad urbana,


como en el caso de las Zonas Especiales
de Inters Social en Brasil (ZEIS).
La promocin de ciudades poli-nucleares
en especial con la descentralizacin de
las reas que concentran los centros de empleo puede reducir las distancias de desplazamientos as como sus costes. Las inversiones en sistemas de transporte masivo no
radiales aumentan las posibilidades de generacin de nuevos centros urbanos, dinamizadores de usos de suelo no residenciales.

Como mnimo, la vivienda inclusiva implica


acceso a infraestructura y servicios urbanos, a barrios socialmente diversos y a menores costos de
traslado a los puestos del trabajo. Todos estos factores se asocian a los precios de la tierra. De all que
puedan identificarse tres prioridades centrales:
La universalizacin de un servicio, (por
ejemplo: la electricidad), implica que ste
ya no sea un factor diferenciador en los
precios de la tierra en la ciudad. Cuanto
menor sea la cobertura de un servicio mayor es el efecto de su provisin sobre el valor de la tierra que recibe dicho servicio. De
all la anomala de Shoup de 1994: por
qu es tan difcil financiar la infraestructura
que valoriza la tierra mucho ms all que el
costo original de dicha inversin? De esta
manera, resulta prioritario aprovechar esta
propiedad homeosttica, de regulacin de
la relacin entre escasez y provisin.
La movilidad social de las familias de bajos ingresos que residen en zonas de mayores ingresos se ha encontrado consistentemente ms alta que las de aquellas
que residen en barrios socialmente menos diversos1. Paralelamente, la resistencia de los grupos de mayores ingresos a
la presencia de vecinos de bajos ingresos
tiende a variar indirectamente a la proporcin de estos ltimos en la zona. Esto
requiere que sea prioritaria una zonificacin inclusiva que permita la proximidad
entre los grupos sociales, propiciando

Estas prioridades para mejorar la inclusin


social tienen importantes consecuencias en los
precios del suelo. Sin embargo, tambin se espera que afecten profundamente los intereses de
los propietarios de las tierras. En efecto, como ya
se ha mencionado, cuanto menor sea la cobertura de servicios mayor ser el aumento del valor
de la tierra en las reas que se vean beneficiadas
por el acceso a su prestacin. Las familias de ingresos ms altos estn dispuestas y son capaces
de pagar una prima por la tierra en barrios socialmente ms homogneos. Cuanto mayor sea
la densificacin en las zonas con acceso a servicios, apoyada por servicios adicionales, mayores
sern los precios esperados de la tierra en estas
reas. Por lo tanto, la resistencia a las decisiones
de planificacin inclusivas (anti-segregativas)
desde sectores terratenientes puede ser alta.
Para mitigar la resistencia, se debe dar prioridad a la manera de movilizar socialmente el
incremento del valor del suelo como resultado
de decisiones anti-incluyentes. Estas prioridades incluyen:

1- Prieto, Joaqun, Preferencias de Localizacin en las


Familias de Bajos Ingresos en Movilidad Residencial y
Mercado Habitacional en la Ciudad de Santiago de Chile
entre los Aos 2002 y 2011, Lincoln Institue of Land Policy,
Working Paper, May 2015

La separacin de los derechos de propiedad de tierras de los derechos de futuro


desarrollo o construccin, como ya se ha
hecho en muchas legislaciones nacionales

PG. 136 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

de los pases de Amrica Latina. Por ejemplo: mediante coeficientes de aprovechamiento del terreno (ej. relacin entre rea
construida y del terreno) y otros parmetros concedidos en la normativa urbanstica (ej. conversin de suelo rural a urbano,
zonificacin etc.). Dicha separacin tiene
por base jurdica la nocin de que el derecho de propiedad no es ilimitado, sino que
est sujeto al inters pblico, puesto que
el mayor aprovechamiento de un lote es
una facultad concedida por la autoridad
pblica, quien en ltima instancia soporta los costos de infraestructuras y servicios
que los viabilizan. De esta forma, y como
consecuencia de esta poltica:
El establecimiento del derecho de la comunidad al incremento del valor del suelo como consecuencia de intervenciones
pblicas en forma de inversiones en infraestructura y servicios urbanos o de actos administrativos sobre cambios en los
usos del suelo (conversin de las zonas
rurales a suelo urbano, zonificacin, etc.).
Educar a planificadores urbanos y funcionarios sobre las consecuencias directas
y, an ms importante, las consecuencias indirectas de sus actos en el valor
de la tierra y de sus usos, en especial las
que conducen a reforzar la exclusin social por las fuerzas del mercado.

III. Implementacin y recomendaciones


orientadas a la accin
Para hacer frente a la necesidad de promover
ciudades y viviendas socialmente ms inclusivas de
acuerdo con las prioridades anteriores, los funcionarios pblicos deben reconocer que las tendencias
actuales implican exacerbar la fragmentacin social

intra-urbana en lugar de mitigarla o integrarla.


Por lo tanto, la primera recomendacin fuerte es
simplemente notar la importancia de este fenmeno y la necesidad de actuar sobre l. En segundo lugar, reconocer que no abordar el tema tiene
un costo, que deber ser evaluado frente al costo
de s abordarlo. Por ejemplo: el rpido crecimiento de la ocupacin de suburbios de bajos ingresos
aumenta el costo de proporcionar infraestructura
y servicios urbanos. Las ciudades con mayor segregacin social son ms propensas a una mayor
violencia urbana. Los incrementos del valor del
suelo sin restricciones aumentan los intereses de
los propietarios de tierras oscureciendo la decisin pblica (a menudo con la corrupcin).
La vivienda social inclusiva se enfrenta al siguiente dilema: si se asienta en la ocupacin de
los intersticios urbanos estos proyectos pueden
ser colonizados por actores vecinales, quienes
se resisten duramente a las ofertas del mercado.
Los proyectos a gran escala desarrollados para
asegurar su sostenibilidad especialmente en las
zonas de mayores ingresos tienden a convertirse en guetos. Por lo tanto, la definicin de la escala
apropiada y las herramientas para asegurar la sostenibilidad son uno de los principales retos.
En las ciudades del tercer mundo, la poblacin que accede a estndares mnimos en trminos de calidad de vida urbana es tan solo la
minora, y existen amplias diferencias en los
precios del suelo entre las zonas de mayores ingresos (segregadas) y el resto. Por lo tanto,
como mnimo, las herramientas de regulacin
del suelo necesitan no slo autofinanciar la expansin y las mejoras en estas reas, sino tambin promover la integracin, el financiamiento
de la infraestructura, los servicios urbanos y la
vivienda social en otras reas. Sobre la base de
la separacin de los derechos de propiedad y
de desarrollo, estas herramientas pueden involucrar el cobro por dichos derechos. Estas

PG. 137 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

polticas se aplican actualmente en Brasil a


travs de la concesin onerosa de derechos de
construccin (OODC) y en Colombia con la
participacin plusvalas (PP), donde las ganancias se destinan a usos de inclusin.
La aplicacin de este tipo de herramientas
tambin facilita las adquisiciones pblicas de
suelo para vivienda social, ya que el valor de
mercado de la tierra es neta (descontado) de su
componente asociado a su mayor edificabilidad
o su aprovechamiento del terreno.
Para preservar las ocupaciones urbanas de los
sectores de bajos ingresos existentes susceptibles de conversin en zonas de alto nivel o nuevos proyectos sociales, ambos establecidos en las
zonas de altos ingresos, los planificadores urbanos
pueden considerar la adopcin de una zonificacin especial de inters social. Esta herramienta,
implementada con xito en muchas ciudades en
Brasil, permite tamaos de lote y otras caractersticas que son slo compatibles con el tipo de
ocupaciones de bajos ingresos por ejemplo, la
experiencia de Diadema, en San Pablo.
Asimismo, es recomendable la aplicacin de
normativa que obligue a los desarrolladores de
proyectos de vivienda de mayores ingresos, destinar cierto porcentaje de unidades funcionales
a grupos de menores ingresos, tal como ocurre
con la zonificacin inclusiva utilizada en varias
partes del mundo (ej: estado de Massachussets
en los Estados Unidos). Su potencial para absorber un segmento significativo de la poblacin
con necesidades de condiciones ms inclusivas,
sin embargo, es bastante limitado en los pases
del tercer mundo. En Chile los incentivos se
han utilizado para compensar por la inclusin
de viviendas de bajos ingresos en los nuevos desarrollos de altos ingresos.
En general, el desarrollo urbano ms inclusivo depende, aunque no exclusiva pero s significativamente, de la reduccin de las primas

de los propietarios de tierras en los desarrollos


exclusivos (segregativos). Si esos tipos de desarrollos son polticamente inevitables, al menos
las plusvalas que ah se generan deberan ser
compartidas con la colectividad, como forma de
reforzar a las administraciones pblicas fiscalmente dbiles en ciudades con mala cobertura
de infraestructura y servicios urbanos bsicos.
La produccin de viviendas inclusivas en escala representa seguramente uno de los desafos
ms difciles para las ciudades de hoy: se trata,
en ltima instancia, de enfrentar la forma en que
los agentes responden a las condiciones de competencia en el mercado. Por ejemplo, implica enfrentar a la dictadura del mayor y mejor uso que
lleva a que los propietarios del suelo favorezcan a
aquellos que estaran dispuestos a transferirles los
valores ms altos, generados por las inversiones
pblicas y las externalidades por los efectos de las
vecindades patrones generados sin ninguna
contribucin del propietario original.
En estos trminos queda claro que una condicin necesaria para enfrentar el desafo de la
vivienda inclusiva requerira un mejor aprovechamiento de los instrumentos (ya existentes en
general) que inciden en la reorientacin de las
plusvalas. Sin embargo, esto no sera suficiente
sin el reconocimiento pblico de que la forma
en que se promueve (y sobretodo se financia)
el desarrollo urbano actualmente no es sustentable ni social ni urbansticamente. Los instrumentos existen (en distintas versiones), han sido
usados (aunque incipientemente) y deben de ser
usados (la ley debe aplicarse); sin embargo pueden ser mejor y ms ampliamente aplicados.

PG. 138 / SEPTIEMBRE 2016

La Carta por el Derecho a la Ciudad:


avances y desafos.

Entrevista a Enrique Ortiz Flores

Entrevista realizada por el


Programa N 3 sobre Hbitat, Derecho a la Ciudad
y Abordaje Territorial del
MPD, en noviembre de 2015.

Enrique Ortiz Flores es un arquitecto mexicano, reconocido por ser


uno de los principales impulsores de la Carta Mundial por el Derecho
a la Ciudad. En su extensa experiencia profesional se destaca por haber promovido polticas de fortalecimiento de los Derechos Humanos,
especialmente relacionados con la vivienda y el hbitat desde distintos
espacios institucionales.
Como director de Copevi Centro Operacional de Vivienda y
Poblamiento (1965-1976) dio los primeros pasos en la promocin de
polticas tendientes a mejorar la calidad de vida de sectores populares
a partir de estrategias habitacionales alternativas que contemplaran enfoques de democracia, participacin, justicia social y autogestin. Con
los mismos principios fue subdirector de Vivienda en la Secretara de
Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (1976-1982) y gerente de operacin y director general del Fondo Nacional de Habitaciones Populares,
Fonhapo, (1983-1987).
Participante activo de las dos conferencias internacionales de las
Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hbitat I y II), Ortiz
fue testigo y promotor de las transformaciones y los cambios de paradigmas de abordaje de las problemticas habitacionales a nivel mundial. En
este contexto, promovi desde la Coalicin Internacional para el Hbitat
CIH, primero como secretario general (1988-1999) y luego como presidente (2003-2007) las discusiones que condujeron a la redaccin de
la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad.

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

A partir de los debates internacionales surgidos desde la redaccin de la Carta Mundial, y desde la sociedad civil mexicana,
Ortiz particip de la coalicin de organizaciones populares que
promovieron la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a
la Ciudad. Esta iniciativa retoma y ampla los principios originales, e incorpora preocupaciones y propuestas locales, en torno a
la produccin y gestin social del hbitat, el manejo responsable
de los bienes comunes y el derecho al disfrute equitativo del
espacio pblico.
En las prximas pginas volcamos algunas reflexiones que
comparti Enrique Ortiz con el Equipo del Programa N 3 sobre Hbitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial de este
Ministerio Pblico de la Defensa.
Algunas personas cuando definen Derecho a la Ciudad sealan
que se trata de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
Civiles y Polticos ejercidos dentro de la Ciudad. Comparte ud.
esta opinin?
S, pero es un derecho ms all del conjunto. En la suma de
factores, el producto es diferente de la unin de los factores individuales. Es en s mismo algo ms. Y en ese sentido aqu consideramos el Derecho a la Ciudad como un derecho colectivo y
complejo.
Los Derechos Humanos tienen dos principios fundamentales.
En primer lugar, son universales, es decir, que son para todos.
No rigen solo para el que puede comprar en la ciudad, sino para
todo el que la utilice y, principalmente, todos los que viven en
ella. Por otro lado, los Derechos Humanos son interdependientes: todos tienen que ver con todos. Y eso conduce necesariamente a un manejo no sectorial que sera la suma de esos derechos
individuales, sino ms bien a un manejo complejo e integral de
los derechos.
El respeto de este principio resultara en una gestin de la
ciudad muy diferente de la que se desarrolla actualmente, por
medio de sectores todos desconectados entre s. Por el contrario,
este modelo requiere una gestin integral de los problemas, una
planificacin y un manejo integral de la ciudad con la participacin de la gente.

PG. 140 / SEPTIEMBRE 2016

ENTREVISTA

Cul es el contenido mnimo del Derecho a la Ciudad? Si


tuviera que hacer una normativa internacional con ese contenido
mnimo, cul sera?
El Derecho a la Ciudad como lo construimos en la Carta Mundial
se enmarca en seis principios. El primero de ellos es el ejercicio
pleno de la ciudadana, es decir, el ejercicio pleno de los Derechos
Humanos en la ciudad. Eres ciudadano si tienes derechos y si, adems, eres sujeto de transformacin y participacin en las decisiones
de tu ciudad. Pero este principio no se limita al ejercicio individual
de los derechos en la ciudad, sino que se propone como un conjunto
de derechos de carcter colectivo.
El segundo eje es la funcin social de la ciudad, del suelo y de la
propiedad, es decir, la regulacin del uso del territorio y el usufructo equitativo de los bienes que la ciudad ofrece.
El tercero es la gestin democrtica de la ciudad, que contempla
la participacin ciudadana en la formulacin y conduccin de las
polticas pblicas, y el planeamiento de los procesos urbanos.
El cuarto establece la produccin democrtica de la ciudad, que
no es solo funcin de las inmobiliarias, sino un factor de participacin de la gente. Pretende fortalecer la capacidad productiva de los
habitantes, especialmente de los sectores populares, fomentando la
produccin social del hbitat y el desarrollo de actividades econmicas solidarias. Es la produccin de la ciudad desde la gente, donde los
habitantes son sujetos de sus propios procesos y toma de decisiones.
El quinto principio se refiere al manejo responsable y sustentable
de los recursos naturales, patrimoniales y energticos de la ciudad.
Promueve el uso sostenible de los bienes comunes que nos da la naturaleza que hemos convertido en mercanca, pero que no lo son, y
tambin de los recursos que provienen del trabajo humano financieros, administrativos, etc., para que exista equidad en su manejo.
Por ltimo, se encuentra el disfrute democrtico y equitativo de
la ciudad. Este principio busca el rescate y mejoramiento del espacio
pblico, en trminos no mercantiles, y su utilizacin para el encuentro, el ocio y la creatividad. Tiene que ver tambin con el reconocimiento de las diversidades: el respeto a lo diverso como parte de la
riqueza de las ciudades y no como parte de los conflictos.
Esos son los ejes en trminos muy sencillos. Y esos se cruzan con algunas aspiraciones que tenemos para las ciudades. En
primer lugar, que la gestin de la ciudad sea democrtica e incluyente, es decir, que sea para todos. Pero tambin queremos

PG. 141 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

ciudades sostenibles tanto en lo econmico como en lo social y


lo ambiental, educadoras, productivas y habitables. Y habitable
quiere decir que tiene que ser una ciudad segura, tanto frente a
los riesgos naturales, como frente a la violencia. Y tambin una
ciudad sana, abierta, que podamos disfrutar en trminos ldicos.
En relacin con el Derecho a la Ciudad, cules son las
cuestiones que deberan reforzarse ms?
Lo que hay que reforzar, en primer lugar, es que se reconozca el Derecho a la Ciudad. Ese es el punto clave. El siguiente
paso fundamental es que se reconozca legalmente, que en este
momento es un sueo. Idealmente buscamos ese reconocimiento
legal tanto en las Naciones Unidas como en la Constitucin y en
todos los instrumentos legales que sean posibles.
El siguiente paso sera, por supuesto, hacer llegar la Carta de
la Ciudad a nivel delegacin y hasta nivel de barrio. Saber qu es
lo que la gente quiere y cules son los principales problemas. De
esa forma, puedes ver cul es la frecuencia de ciertos problemas
que la gente seala, que funcionarn de detonadores sobre los
que puedes trabajar para cambiar las cosas. Esto es lo que empezamos a hacer en Mxico, pero an falta mucho.
Cul cree que fue la recepcin del Derecho a la Ciudad en el mundo?
La idea de hacer la Carta Mundial naci en Brasil. El primer
antecedente fue la Cumbre de la Tierra, que se desarroll en 1992
en Ro de Janeiro. En aquel momento se trabaj el Pacto sobre
Ciudades, Villas y Pueblos Justos, Democrticos y Sustentables,
centrado en tres principios: el ejercicio pleno de la ciudadana, la
funcin social de la ciudad y la gestin democrtica de la ciudad.
Esos tres primeros principios fueron retomados por los brasileos
en la formulacin del Estatuto de la Ciudad de Brasil.
Desde ese momento, en sucesivas reuniones, las redes y organizaciones que integran el Foro realizaron una revisin profunda
del texto original y avanzaron en el proceso de divulgacin y negociacin de la Carta.
A nivel mundial se cuestion el objeto de hacer una carta centrada en la ciudad si en Asia y en frica todava la mayor parte de
la poblacin vive en reas rurales. Fue un debate intenso sobre
eso y sobre los principios que estaban expuestos en la Carta.

PG. 142 / SEPTIEMBRE 2016

ENTREVISTA

Qu expectativas tiene de que Hbitat III reconozca legalmente


el Derecho a la Ciudad?
Ya desde Hbitat II y el Foro Urbano Mundial de Vancouver
en 2005, haba mucho inters y acuerdo en la necesidad de trabajar el reconocimiento del Derecho a la Ciudad. De hecho,
Ecuador ya lo reconoce en su Constitucin. Pero atrs de ese reconocimiento no hay ningn proceso social. En el caso mexicano,
por el contrario, hay un trasfondo social que fue el que ech a andar el proceso en Mxico. Entonces aqu est sustentado en una
base social ms fuerte. Brasil tambin lo tiene porque fue uno de
los impulsores. Por esto, junto con Brasil, estamos trabajando en
esta plataforma internacional.
Hay alguna poltica implementada en Amrica Latina que
considera que es consistente con el Derecho a la Ciudad?
No s. Hay intenciones pero no hay una poltica, a mi entender, que est basada en la Carta, en integrar el derecho. Haba
un inters en la Ciudad de Mxico. Como la Ciudad de Mxico
tiene un Estatuto, y no una Constitucin, haba inters en tomar
la Carta para construir la Constitucin. Pero despus vinieron
otros proyectos que no estn enfocados desde esa perspectiva, as
que quin sabe qu pasar.
En Brasil, de alguna manera, el estatuto de la ciudad est construido desde esa perspectiva, pero centrado fundamentalmente
en uno de los ejes, que es el de la funcin social de la propiedad.
Cul es el rol que debera cumplir el Estado en relacin con los
procesos de produccin social del hbitat?
En este eje hemos logrado ms cosas. Requiere convencer al
Estado de que no solo debe financiar la produccin del mercado, sino tambin el esfuerzo de la gente. Y se han hecho algunos
avances. En Mxico se ha logrado bastante.
Actualmente estamos trabajando con una plataforma latinoamericana para promover el derecho a la produccin social de la vivienda y creemos que s hay avances en distintos pases. Pero una cosa
que destaco mucho es que tiene que haber instrumentos especficos,
diferentes de los que se usan para la produccin de mercado.

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_
Captulo
2

Ao 6
NMERO 10
SEPTIEMBRE
DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pblica

artculos

Lic. Andrea Cataldo, Dra. Laura De Marinis, Lic. Catalina Marino,


Lic. Ioana Micaela Ronconi y Dra. Laura Tarbuch*

Defensa Pblica y acceso a la justicia: el trabajo


desde el territorio.

* Lic. Andrea Cataldo


Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Especialista en
Educacin Popular en contextos desfavorables (Instituto Superior del Sagrado Corazn). Programa HDCyAT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa- CABA.
Dra. Laura De Marinis.
Abogada. Estudiante de la Especializacin Interdisciplinaria en Problemticas Sociales Infanto-Juveniles
(UBA). Programa HDCAyT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa - CABA.
Lic. Catalina Marino
Licenciada en Estudios Internacionales. Candidata a
Magster en Ciencia Poltica (UTDT). Programa HDCyAT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa - CABA.
Docente universitaria (UTDT).
Lic. Ioana Micaela Ronconi
Licenciada en Ciencia Poltica. Diplomatura Superior
en Gestin y Control de Polticas Pblicas (FLACSO).
Candidata a Magster en Estudios Interdisciplinarios
de la Subjetividad (FFyL-UBA). Programa HDCyAT
N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa - CABA.
Dra. Laura Tarbuch
Abogada. Candidata a Doctora en Derecho (UBA). Responsable del Programa HDCyAT N 3 del Ministerio
Pblico de la Defensa - CABA. Docente universitaria.

El lugar de la Defensa Pblica esta


all donde se vive un problema: en el
barrio, en la calle, en los bordes de nuestra ciudad, donde se palpa el olvido y el
sufrimiento. Nuestra tarea consiste en
que la voz que all se pronuncia llegue
a los tribunales, a los funcionarios judiciales, a los expedientes, a ese ltimo
recurso que ofrece el Estado cuando ya
todos los dems resortes institucionales
fallaron, y que es su Poder Judicial.
Horacio Corti1

Introduccin
Las ciudades actuales se presentan como
espacios complejos, donde la interaccin comunitaria se encuentra teida de una profunda inequidad social. El acelerado crecimiento de la poblacin que habita en villas y
asentamientos informales reproduce y acrecienta estas desigualdades, colocando a sus
1- Defensor General de la Ciudad.

PG. 147 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

habitantes en condiciones de cada vez mayor exclusin y privacin del ejercicio de sus Derechos
Fundamentales y Humanos.
En este contexto se encuadra la labor del
Ministerio Pblico de la Defensa de la Ciudad,
con el mandato constitucional de garantizar a
todos los habitantes el acceso a la justicia y la
defensa de su persona y de sus derechos, sin
discriminacin por razones econmicas (ni de
ninguna otra ndole), prestando especial atencin a las personas de menores posibilidades de
acceso a los servicios pblicos o con necesidades
bsicas insatisfechas.
Al ser las villas y los asentamientos informales los territorios que concentran la mayor
cantidad de vulneraciones sociales, indudablemente se convierten en espacios de trabajo cotidiano, que son abordados en forma individual
pero tambin en forma colectiva, acompaando
reclamos comunitarios de acceso a servicios pblicos, a educacin, a salud, a transporte En
definitiva, de acceso igualitario a la Ciudad.
Para poder acompaar estos procesos complejos no solo por la gran cantidad de personas afectadas, sino por la diversidad de materias
y especialidades que involucran, la Defensa
Pblica ha incorporado nuevos paradigmas de
labor jurdica y formas de abordar el territorio.
Se han desarrollado acciones para lograr la
descentralizacin administrativa y se generaron equipos interdisciplinarios de trabajo que
llevan adelante la tarea cotidiana de estar en el
territorio, all donde ocurre el conflicto, para
poder comprenderlo y traducirlo en diferentes
acciones en defensa de derechos, visibilizando
los saberes comunitarios y fortaleciendo el involucramiento de sus habitantes en la toma de
decisiones sobre su destino urbano.
El objetivo de estas lneas es dar cuenta del
impulso del nuevo paradigma de territorialidad
de la Defensa Pblica que se propone como una

forma de trabajo que garantice el acceso a la


justicia a todos los habitantes de la ciudad, y la
lucha por su integracin social y urbana.

Acceso a la Justicia y Defensa Pblica: La


territorialidad como paradigma de abordaje
Las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia
de Personas en Condicin de Vulnerabilidad2 establecen la necesidad de garantizar determinados estndares en el ejercicio de la defensa de
derechos. Entre ellos, se encuentran:
Garantizar un asesoramiento tcnico-jurdico
gratuito y de calidad, tanto en asistencia legal como en defensa, para quienes se encuentran en la imposibilidad de afrontar
los gastos.
Conformar equipos multidisciplinarios para
mejorar la respuesta del sistema judicial.
Asegurar la proximidadgeogrfica, al promover el acercamiento de los servicios del
sistema de justicia a los lugares que pueden
resultar lejanos o de difcil comunicacin.
Adoptar las medidas necesarias para reducir las dificultades de comunicacin y
garantizar la comprensin de las actuaciones judiciales.
Velar para que la comparecencia a los
actos judiciales de personas en condicin
de vulnerabilidad se realice de manera
adecuada (al brindar informacin sobre
el desarrollo de esa celebracin, asistencia a travs de personal especializado, entorno cmodo y accesible).
2- 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las
personas en condicin de vulnerabilidad, XIV Cumbre
Judicial Iberoamericana, a la que adhiri la CSJN mediante
Acordada N 5/09.
Disponible en: http://www.cumbrejudicial.org/html-cumbres/
xiv_cumbre_judicial/Reglas.pdf

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artculos

Tomando en cuenta estas recomendaciones,


el nuevo abordaje de la Defensa Pblica ha venido desarrollando un robusto trabajo como
parte del nuevo paradigma de intervencin territorial, caracterizado por las siguientes buenas prcticas:
a. Descentralizacin administrativa. El
Ministerio Pblico de la Defensa ha desarrollado una intensa gestin administrativa de descentralizacin territorial,
al abrir oficinas en zonas alejadas de los
espacios centrales, a fin de lograr un
acercamiento de la justicia a diferentes
sectores de la poblacin. En este aspecto,
se han privilegiado aquellos barrios cuyos
habitantes evidencian la carencia de los
recursos econmicos y de informacin
necesarios para dirigirse a los tribunales,
ubicados en reas centrales de la ciudad.
b. Alfabetizacin jurdica (Derechos).
Entendiendo que la identificacin de
necesidades jurdicas es producto de
una construccin social, la Defensa
Pblica asume el desafo de difundir los Derechos Fundamentales y
Humanos contenidos en la Constitucin
Nacional, la Constitucin de la Ciudad
y los Instrumentos Internacionales de
Derechos Humanos, para que todos los
habitantes de la ciudad puedan conocerlos y exigirlos. La generacin de espacios
de aprendizaje mutuo con la comunidad,
en los que se pueda trabajar la perspectiva de los derechos es una misin en s
misma, ejercida en forma cotidiana.
c. Participacin en espacios comunitarios. El Ministerio Pblico de la Defensa
participa activamente en aquellos espacios consolidados y legitimados comunitariamente como asambleas, redes y

reuniones, en los que la poblacin se expresa y demanda niveles de intervencin.


Es en los territorios donde se construyen
las estrategias de abordaje jurdico y se
desarrolla una defensa activa y participativa en la construccin comunitaria de los
argumentos y planteos. En pos de ello, se
plantea una interaccin con los habitantes que fortalezca su participacin en los
procesos de integracin social y urbana,
y colabore en la generacin de acuerdos
comunitarios legtimos. La intervencin
en estos espacios comunitarios permite
a la Defensa Pblica conocer, a travs de
los actores involucrados, su mirada sobre
las problemticas estructurales y las demandas concretas del barrio, por lo que
los propios afectados estipulan las prioridades y los mecanismos adecuados para
resolver el conflicto.
d. Acercamiento de procesos judiciales
al territorio. Para garantizar el acceso
a la justicia, el Ministerio Pblico de la
Defensa decide trabajar en los barrios,
promoviendo una cultura renovada de
Defensa Pblica, involucrada en las problemticas que atraviesan individual y comunitariamente los sectores populares, y
promoviendo la igualdad de oportunidades y la inclusin social. En este sentido,
se han implementado programas destinados a atender problemticas especficas,
que transitan cotidianamente los barrios
y facilitan su comunicacin con las reas
jurisdiccionales de la Defensa Pblica. En
esta tarea, reconoce las historias propias
de los habitantes, respetando su identidad, sus formas de manifestarse y sus recorridos. Este conocer permite comprender cules son las mejores herramientas
comunicacionales que logren acercar las

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

causas judicialesa los territorios y a las


personas, y volver accesible el lenguaje
jurdico. Esta forma de organizacin y
gestin judicial busca agilizar la tramitacin de las causas, brindar prioridad a los
casos que ameriten la urgencia de intervencin y aportar a la coordinacin para
la gestin de actuaciones entre distintas
dependencias del sistema de justicia.

Desafos del trabajo cotidiano


Hay entonces una interaccin entre los vecinos y la Defensa Pblica,
en cuyo camino se generan y se profundizan las peticiones y los argumentos jurdicos. No hablamos en
nombre de otros, a travs de una representacin superestructural, sino
que actuamos con otros en la tarea de
asegurar en concreto los Derechos Humanos en el mbito de nuestra ciudad.
Horacio Corti
En contextos desafiantes y complejos, como
son las villas y los asentamientos, la metodologa
de abordaje territorial que emplea el Ministerio
Pblico de la Defensa es flexible, creativa, orientada por criterios interdisciplinarios que buscan
la defensa de los derechos. La planificacin
estratgica se vale de instrumentos y herramientas tanto jurdicas como no jurdicas, que
garantizan la participacin de las personas y la
transparencia en la toma de decisiones que hagan al conjunto.
Uno de los principales ejes de trabajo es la
democratizacin de la ciudad. En pos de ello,
se busca cooperar con la efectivizacin del derecho a la participacin de los habitantes de los

sectores populares en la construccin de la ciudad y en las decisiones bsicas que hacen a la


situacin de sus barrios en general y del proceso
de integracin sociourbanstica en particular.
Esta nueva perspectiva, como cualquier
cambio de paradigma, se enfrenta a desafos en
forma constante, que obligan a repensar sus estrategias y las caractersticas de su proyeccin.
En este sentido, los mtodos de abordaje deben,
entre otras cosas: a) responder a contextos de
informacin limitada e incierta en relacin con
los proyectos de poltica pblica o intervencin
territorial de otras entidades gubernamentales;
b) generar una intervencin que pueda perpetuarse en el tiempo, evitando los crculos de
desgastes comunitarios; c) avanzar en la construccin de canales de comunicacin legitimados al interior de los barrios; y d) hacer frente
a la fragmentacin de la autoridad estatal, la
sobreinstitucionalizacin del territorio y la superposicin de competencias.
De esta manera, el abordaje territorial propuesto debe continuamente repensarse para
enfrentar las caractersticas particulares de la
realidad que se presenta y la comunidad en la
que se asienta.
En la bsqueda de alternativas, el Ministerio
Pblico de la Defensa ha profundizado la articulacin interinstitucional y ha promovido
nuevas estrategias de abordaje conjunto de las
problemticas que hacen al acceso a la justicia
en el territorio.
Este enfoque se complementa con una poltica
de control e interpelacin del accionar estatal,
a travs del monitoreo de las polticas pblicas
desplegadas para el cumplimiento de los derechos
de todos los habitantes de la ciudad: civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales.
De esta forma, la Defensa Pblica despliega una
diversidad de herramientas para paliar la falta de
informacin y de respuestas gubernamentales.

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artculos

Finalmente, el paradigma de abordaje territorial pone un nfasis muy importante en


el desarrollo de estrategias que permitan fortalecer la participacin comunitaria y evitar su
debilitamiento en el tiempo. Por ello se busca
crear y fomentar espacios institucionalizados
de participacin, en los que se escuche y se fortalezca la voz de los afectados. Estos canales de
comunicacin permiten obtener informacin
actualizada para enriquecer y asistir las acciones
de la Defensa Pblica, colaborar con el armado
de estrategias judiciales adecuadas a las necesidades de los habitantes, facilitar el acceso a la
justicia y acercar a los barrios en un lenguaje
accesible, las novedades surgidas en el marco
de las causas judiciales.
Las instancias colectivas se construyen, entonces, como un espacio de acceso a la informacin, indispensable para el desarrollo de
un proceso de participacin real. Desde all el
Ministerio Pblico de la Defensa contribuye a
fortalecer las reivindicaciones y demandas de
los habitantes, y realiza un acompaamiento comunitario que facilita los procesos de bsqueda
de soluciones estructurales, al promover y difundir los derechos, e intentar brindar respuestas jurdicas (y no jurdicas) a las necesidades y
problemticas receptadas. De esta manera, se
trabaja junto con los vecinos y vecinas para que
los tiempos judiciales que no se caracterizan
por su celeridad se acorten.
Asimismo, al abordar las diferentes problemticas relacionadas con los proyectos de integracin sociourbanstica, se intenta fomentar
el liderazgo y la interaccin entre los habitantes de los sectores populares para que puedan
afrontar como colectivo los desafos inherentes
a estos procesos. Para ello, se intentan presentar
nuevas estrategias judiciales y se colabora para
que se construyan de forma conjunta las soluciones a los problemas que se plantean.

El abordaje comunitario se inicia con el pleno conocimiento de que se trabaja con un colectivo heterogneo, conformado por personas
desigualmente involucradas en los procesos,
con distintas problemticas individuales, capitales sociales3 y acceso a la informacin. Por ello se
intenta, mediante diversas estrategias como
talleres y asambleas informativas, crear condiciones de dilogo, reflexin y participacin que
incluyan a la totalidad de los vecinos y vecinas.

A modo de cierre
El enfoque de abordaje territorial que adopta el Ministerio Pblico de la Defensa se propone como una respuesta institucional en continua
transformacin ante una necesidad cotidiana: la
construccin de una ciudad integrada e inclusiva, que garantice los derechos de sus habitantes
y permita su participacin real en la toma de
decisiones. En este esquema global, las polticas
de acceso a la justicia son solo una dimensin,
pero que requiere ser fortalecida. La presencia
territorial refleja la conviccin de que all donde
se violentan los derechos es necesaria la intervencin de la Defensa Pblica. La articulacin
interinstitucional se fomenta con la certeza de
que el dilogo facilita la creacin de estrategias
innovadoras y posibilita construir soluciones a
las diferentes problemticas abordadas.
El enfoque de abordaje territorial promovido busca poner en el centro de la escena la
construccin comunitaria, democratizar la informacin y generar espacios de participacin
3- Bourdieu define el capital social como la totalidad de los
recursos potenciales o actuales asociados a la posesin de una
red duradera de relaciones ms o menos institucionalizadas
de conocimiento y reconocimiento mutuo (.), y que en
la prctica solo puede existir sobre la base de relaciones de
intercambio materiales y/o simblicas. BOURDIEU, P., El
sentido prctico, Taurus, Madrid, 1993, p. 148.

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y toma de decisiones. En este camino, la descentralizacin administrativa, la participacin


comunitaria, la alfabetizacin jurdica y la articulacin interinstitucional an deben profundizarse. El emplazamiento de juzgados y ministerios en el centro de la ciudad, la rigidez de los
procedimientos administrativos y judiciales, la
complejidad del lenguaje jurdico y las barreras
a la informacin pblica dan cuenta del camino
que falta por recorrer.
La adopcin de perspectivas de abordaje territorial es un primer y gran paso en ese camino.

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artculos

Dra. Noelia Garone, Lic. Catalina Marino y Lic. Paula Prez*

(E)lecciones de las villas.1

Problemas y aprendizajes en la gestin democrtica de


la ciudad.**

Introduccin

* Dra. Noelia Garone


Abogada (UBA). Candidata a Magister en Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (UBA). Coordinadora del rea de Accin Legal Comunitaria de la
Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).
Profesora universitaria (UBA/UNPaz)
Lic. Catalina Marino
Licenciada en Estudios Internacionales. Candidata a
Magster en Ciencia Poltica (UTDT). Programa HDCyAT N 3 del Ministerio Pblico de la Defensa CABA.
Docente universitaria (UTDT).
Lic. Paula Prez
Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Candidata a Magster en Estudios Internacionales (UTDT). Responsable de Desarrollo de Programas y Consultora del rea
de Accin Legal Comunitaria de la Asociacin Civil por
la Igualdad y la Justicia (ACIJ).
**El presente artculo es el resultado de discusiones con
diversos compaeros de trabajo que, generosamente,
han construido nuestro saber colectivo y no podra haberse llevado a cabo sin los valiosos aportes de Jonatan
Baldiviezo y Laura Tarbuch.

La Ciudad de Buenos Aires y su rea metropolitana se encuentran entre las treinta aglomeraciones urbanas ms pobladas del mundo.
Con el crecimiento urbano y metropolitano que
ha tenido por resultado distintas formas de crisis contemporneas energtica, ambiental,
financiera, econmica, fiscal, poltica, social, urbana, habitacional, los debates sobre la gestin del suelo y de las ciudades han adquirido
cada vez mayor relevancia.
Al igual que tantos otros ejemplos latinoamericanos, la Ciudad de Buenos Aires se caracteriza cada vez ms por una grave segregacin
socioespacial de comunidades vulneradas, informalidad creciente y una distribucin desigual
1- Nota de los autores: Como aclaracin preliminar, cabe
sealar que cuando hablemos de villas en las siguientes
lneas estamos contemplando all a todos los barrios
informales, incluidos en ellos villas, asentamientos y Ncleos
Habitacionales Transitorios.
En este artculo hemos intentado evitar la reproduccin del
lenguaje sexista, pero con el objeto de hacer ms sencilla
la lectura, no se incluyen herramientas tales como a/as
o @ o x. Esperamos que se considere esta aclaracin
en aquellos casos en los que no se ha podido evitar la
pluralizacin en masculino.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

de la riqueza generada por la propia ciudad.


Las formas tradicionales de dar respuesta a la
ciudad y a su crecimiento han llevado a la exclusin de grandes porciones de la poblacin
a partir de mecanismos legislativos y prcticas
urbansticas inadecuadas, incapaces de entender integralmente los procesos territoriales y de
combatir los estilos fragmentarios de la gestin
del desarrollo.2
El modelo tradicional de planificacin se ha
consolidado sobre un deber ser de nuestra
ciudad, basado en lo que se deseaba que fuera
a partir de los modelos europeos. Sin embargo,
las ciudades europeas han respondido a contextos completamente opuestos y es aqu, en esta
incapacidad para adaptar la planificacin a las
propias necesidades de la realidad latinoamericana, donde encontramos el factor principal de
la exclusin y segregacin de nuestra ciudad. Es
la propia legislacin y sus normas de planificacin urbana las que refuerzan el crculo de la
pobreza y colocan en la ilegalidad a los sectores populares, al fijar estndares incumplibles
y concentrar los bienes en pocas manos. Como
consecuencia, vivimos en ciudades poco igualitarias, segmentadas y excluyentes, que se fragmentan en lneas de formalidad-informalidad,
a partir de las cuales se determinan la vigencia y
garanta de los derechos de sus habitantes.
En este contexto, se hace cada vez ms necesaria la transformacin radical de las ciudades
en las que vivimos, comprendindolas como
un bien colectivo para avanzar en el desarrollo de herramientas y polticas que permitan la
reorganizacin urbana desde una perspectiva

2- Fernandes, E. y Maldonado Copello, M., El


derecho y las polticas de suelo en Amrica Latina: nuevos
paradigmas y posibilidades de accin, en Land Lines, Vol.
2, N 3, Lincoln Institute of Land Policy, 2009.

igualitaria que deje atrs la ciudad-negocio.3


Un primer paso para ello ser desarrollar estrategias que permitan avanzar en la gestin
democrtica de la ciudad, incluidos todos los
potencialmente afectados en el debate, elaboracin, definicin y fiscalizacin de las polticas
pblicas especficas.
Con esta nueva dimensin de la ciudad, nos
resulta particularmente relevante explorar los
caminos de la representacin poltica en las villas de la Ciudad de Buenos Aires. Como veremos en las prximas pginas, las reivindicaciones de vecinos y organizaciones han alcanzado
dos logros fundamentales: el reconocimiento
institucional de las autoridades barriales como
interlocutores legtimos y necesarios para la
planificacin urbana, y el establecimiento de
espacios de representacin democrtica para la
coordinacin de polticas especficas con las autoridades locales.
Estas prcticas no solo comprenden un
avance significativo en la democratizacin de los
asuntos urbanos, al retomar los principios de la
gestin democrtica de la ciudad, sino que se
constituyen como una experiencia innovadora
a nivel regional.
Sin embargo, la consolidacin de estas estructuras representativas an se encuentra en
proceso y en el camino las dificultades cotidianas han desdibujado objetivos generales de la
integracin urbana. Por estos motivos, reflexionar sobre los modelos de representacin puede
3- Esto es lo que plantea el paradigma del Derecho a la
Ciudad. Ver: Harvey, D., El derecho a la ciudad, en
New Left Review, N 53, diciembre de 2008; Carta Mundial
por el Derecho a la Ciudad. Foro Social de las Amricas,
Quito, 2004. Disponible en: http://www.onuhabitat.
org/index.php?option=com_docman&task=doc_
details&gid=50&Itemid=3; y Ortiz Flores, E.; Nehls,
N. y Zrate, L., El derecho a la ciudad en el mundo:
compilacin de documentos relevantes para el debate,
HIC-AL, Mxico, 2008. Disponible en: www.hic-al.org.

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artculos

brindarnos aprendizajes que nos permitan distinguir herramientas y dinmicas que resulten
valiosas para pensar en su posible replicabilidad en contextos similares.

El presente artculo tiene por objeto,
entonces, desarrollar una sistematizacin de
estas experiencias que nutren nuestro compromiso democrtico, recorrer sus orgenes, las
dificultades de su desarrollo y, en definitiva,
reflexionar sobre los aprendizajes democrticos
que nos brindan para el resto de la ciudad.

I. Representacin democrtica al interior


de las villas: por qu es necesaria?
Una de las cuestiones que ha generado ms
debate respecto de las formas de representacin
interna de las villas refiere a los motivos por los
cuales sus habitantes mantienen intermediarios
especficos ante el gobierno local. En otras palabras, por qu las villas requieren de una representacin propia por fuera del marco de la democracia representativa, cuando ello no ocurre
en los barrios de la trama urbana formal?
Para responder a ello podemos encontrar
por lo menos dos argumentos slidos que dan
sustento a estas formas de representacin poltica especficas y que se encuentran en estrecha
interrelacin. El primer argumento se vincula
con la propia historia del movimiento villero en
nuestro pas, pues en sus races encontramos
la idea del autogobierno, que conlleva el presupuesto bsico de que no debera haber una
autoridad superior para tomar decisiones barriales ms que la de los propios habitantes de
las villas, actuando en forma colectiva. Este ha
sido el objeto adyacente de la lucha villera en
su conjunto para lograr las reivindicaciones de
derechos que histricamente le fueron negados.

En este sentido, debemos preguntarnos si


nuestro compromiso democrtico nos permitira rechazar demandas de mayor participacin
de aquellos grupos potencialmente afectados
en asuntos de inters pblico. Es cierto que la
respuesta a este interrogante estar sujeta a la
concepcin de la democracia que se adopte,
pudiendo responder desde una visin restringida pluralista o inclusiva de la democracia4 que confa en el debate pblico para la
toma de decisiones. En efecto, para quienes
compartimos el ideal igualitarista y optamos
por una visin inclusiva de la democracia, las
manifestaciones ms directas de la voluntad
popular resultan ms valiosas que aquellas que
encuentren ms intervenciones institucionales, pues nadie tiene el conocimiento suficiente
para decidir en nombre de otros y no debera
arrogarse el poder de hacerlo.5
Como mencionan Baldiviezo y Maranzana,6
un segundo argumento da cuenta de la compleja violacin de Derechos Humanos que existe
dentro de las villas. Hasta tanto estas se integren social, urbana, econmica y culturalmente
a la ciudad, la representacin especfica resulta
necesaria.
4- Sobre las diferentes concepciones de la democracia ver:
Gargarella, R., Constitucionalismo vs. democracia y
El derecho frente a la protesta social, en Teora y crtica de
Derecho Constitucional, tomo I, pp. 23-40 y tomo II, pp. 821837, respect. Gargarella R. (coordinador), Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2008.
5- Carlos Nino ha considerado que la participacin de los
afectados en la toma de decisiones que perjudican sus vidas
es un prerrequisito del sistema democrtico. Ver Nino,
C., La constitucin de la democracia deliberativa, Gedisa,
Barcelona, 1996.
6- Baldiviezo, J. y Maranzana, A., El Poder
Judicial en las villas de la ciudad: vitalizando la democracia
participativa, en Bercovich, L. y Maurino, G.
(Comps.), Los derechos sociales en la Gran Buenos Aires. Algunas
aproximaciones desde la teora, las instituciones y la accin,
Eudeba, Buenos Aires, 2013.

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En particular, el desarrollo de un proyecto de


reurbanizacin integral que sea receptivo a las
necesidades de sus habitantes requiere de un intermediario capaz de canalizar los reclamos particulares ante las autoridades gubernamentales.
Este esquema es relevante por partida doble. En
primer lugar, porque las demandas ante las desigualdades imperantes en torno a la garanta
de derechos, acceso a bienes, infraestructura y
servicios bsicos cobran mayor fuerza cuando
son estructuradas a travs de voceros con legitimidad interna. En segundo lugar, porque la penetracin del Estado en las villas es compleja, y la
interaccin con representantes locales democrticamente electos facilita el dilogo y la gestin
de polticas pblicas frente a la imposibilidad
de un esquema de consulta que involucre a la totalidad del barrio. Esto ltimo constituye, a su
vez, un avance en trminos de transparencia, en
tanto ya no son los funcionarios pblicos quienes
eligen a sus interlocutores en las villas, sino que
son los propios habitantes los que deciden quines los representarn.
Ms all de su justificacin terica, los rganos de representacin a los que haremos alusin en el marco de este artculo responden a
un desarrollo histrico intrnseco a cada villa,
y gozan del respeto y apoyo de sus habitantes.
Por consiguiente, la representacin especfica
debe ser reconocida, respetada y legitimada
desde el Estado.
A partir de lo dicho, se puede concluir que
el ideal de la representacin barrial no solo es
legtimo y funcional, sino que, a su vez, brinda una experiencia de aprendizaje valiosa para
nuestra democracia. Los obstculos que existen
en su implementacin que sern analizados
en este artculo no invalidan la esencia misma
de su existencia y permiten pensar en las posibilidades para su realizacin en otros mbitos
de accin.

II. Hacia un modelo de organizacin y


participacin en villas

II. A. Antecedentes de organizacin y participacin en villas


La fortaleza de las organizaciones villeras de
la Ciudad de Buenos Aires ha ido de la mano
de los vaivenes de la historia poltica argentina.
Su desarrollo estuvo fuertemente condicionado
por los cambios de gobierno y las interrupciones democrticas durante el siglo XX. Los virajes gubernamentales en torno a las polticas de
vivienda, el paradigma de la erradicacin de villas, el reconocimiento legal de las agrupaciones
y la provisin de recursos, entre otros aspectos,
han determinado los mrgenes de accin del
movimiento villero.
Independientemente de las interrupciones
vinculadas a las dificultades democrticas que
ha atravesado nuestro pas en el siglo pasado,
la conformacin particular de comisiones vecinales al interior de las villas de la ciudad ha sido
un proceso gradual. Los primeros antecedentes
fueron las organizaciones vecinales clubes, de
fomento, deportivas, etc. surgidas en la dcada de los cuarenta, que evolucionaron de manera independiente en cada barrio y dieron lugar
a estructuras de representacin distintas.
La articulacin entre las diferentes juntas
vecinales se cristaliz recin en 1958 con la
Federacin de Barrios y Villas de Emergencia,
una organizacin transversal surgida como respuesta al primer plan de erradicacin del gobierno militar.7
7- Cravino, M. C., Las organizaciones villeras en la
Capital Federal entre 1989-1996. Entre la autonoma
y el clientelismo, ponencia en 1er Congreso Virtual de
Antropologa y Arqueologa, organizado por Naya, 1998.

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artculos

La coordinacin entre las distintas agrupaciones barriales siempre tuvo como eje principal
cuestiones de infraestructura y de provisin de
servicios, con un nfasis especfico en aquellas
cuestiones vinculadas a los desalojos, la expropiacin de tierras y la construccin de viviendas
definitivas. Sin embargo, ms all del contenido
sustantivo, tempranamente fue incluida entre las
reivindicaciones de las organizaciones la necesidad de ejercer la representacin de las villas en el
diseo de polticas habitacionales. Las primeras
demandas formales de participacin surgieron en
1973, durante el tercer gobierno de Pern, de la
mano del Frente Villero de Liberacin Nacional y
el Movimiento Villero Peronista.
Estos primeros avances hacia la representacin democrtica en la organizacin villera alcanzados en dcadas de lucha fueron desmontados por el Golpe Militar de 1976, que avanz
en la desestructuracin de las organizaciones y
la erradicacin de varios asentamientos de la
Capital Federal. No obstante, con el retorno a
la democracia, el aprendizaje previo facilit la
reconstruccin de las organizaciones vecinales
locales y transversales.
En el nuevo contexto democrtico, las autoridades gubernamentales fueron abandonando progresivamente el paradigma de erradicacin de las
villas y lo fueron reemplazando por polticas de radicacin definitiva, integracin urbana y construccin de viviendas. En este entorno menos hostil, las
organizaciones villeras transversales resurgieron
de la mano de dos colectivos: el Movimiento de
Villas y Barrios Carenciados (MVBC) integrado
en 1987 por sectores justicialistas, de izquierda e independientes y la Federacin de Villas, Ncleos
y Barrios Marginados (Fedevi), conformada a fines
de los noventa. Si bien con sus diferencias internas, ambas organizaciones coincidieron desde sus
inicios en un reclamo central: la necesidad de implementar un plan de urbanizacin integral que

contemple la participacin de los representantes


de las villas en todo el proceso, de manera de garantizar respuestas a las necesidades particulares
de sus habitantes.
Los principios comunes de las organizaciones lograron cristalizarse en 1998 en la Ley N
148 De Atencin prioritaria a la problemtica
social y habitacional en las villas y ncleos habitacionales transitorios, impulsada tanto por el
MVBC como por la Fedevi.
II. B. El reconocimiento normativo de la organizacin villera
En este contexto, la Ley N 148 constituye
un hito en la lucha por la integracin urbana de
la Ciudad de Buenos Aires, por dos aspectos relevantes. El primero de ellos, de carcter estructural, sostiene que la norma pone en agenda
una reivindicacin histrica de los movimientos
populares al declarar de atencin prioritaria la
problemtica social y habitacional en las villas
y ncleos habitacionales transitorios. Este reconocimiento es un gran paso, pues visibiliza y
legitima un reclamo histricamente postergado.
El segundo aspecto, de carcter democrtico, da
cuenta de que se reconoce por primera vez la
existencia de representantes barriales y su legitimidad para resolver las cuestiones vinculadas
a la mejora en la calidad de vida de los vecinos.
A los fines del presente artculo, este segundo
aspecto se presenta como el ms destacado.8
Concretamente, la ley contempla la creacin
de una Comisin Coordinadora Participativa encargada de planificar, ejecutar y dar seguimiento a las polticas sociales habitacionales previo
diagnstico de la situacin especfica de cada barrio. Entre las competencias de ese rgano se
8- Baldiviezo, J. y Maranzana, A., op. cit.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

incluye la regularizacin dominial de las tierras,


la urbanizacin integral e integracin de los barrios al tejido social, urbano y cultural de la ciudad, el fortalecimiento de la infraestructura de
servicios, y la incorporacin de los habitantes a la
ejecucin del programa, entre otras.
Sin embargo, el eje ms novedoso de la ley no
se encuentra tanto en la exhaustividad del proyecto que propone, sino en la dimensin de la
participacin popular que encierra. Hacindose
eco de las reivindicaciones de los movimientos
sociales, la norma contempla que la Comisin
est integrada no solo por representantes de los
Poderes Ejecutivo y Legislativo locales, sino tambin por los vecinos de los barrios. Por su lugar
preponderante en el auspicio de la Ley, la Fedevi
y el MVBC recibieron una representacin especial, tal como surge del artculo 4, inc. c.
Se integrar con un representante por
cada villa o NHT comprendido dentro de
la presente ley que haya sido electo en comicios regulares, tres representantes de
la Federacin de Villas, Ncleos y Barrios
Marginados de la Ciudad (Fedevi) y tres
representantes del Movimiento de Villas
y Barrios Carenciados.
De esta forma, la Legislatura local no solo
reconoce como legtimos a los representantes
barriales, sino que les extiende una invitacin
formal a participar en el diseo, diagnstico y
evaluacin de las polticas que se lleven a cabo
en sus barrios, de manera de reflejar en ellas las
necesidades de sus habitantes.
Sin embargo, ms all de su relevancia simblica, en la prctica el funcionamiento de la Comisin
Coordinadora Participativa fue casi nulo. Segn
anlisis previos, solo se concretaron tres o cuatro
reuniones antes de que se abandonara por completo

la aplicacin de la ley.9 De esta manera, no solo qued pendiente la implementacin del Plan Integral
de Reurbanizacin de Villas, sino que qued truncado el canal de participacin poltica de sus afectados directos en el diseo de las escasas polticas
pblicas que se sancionaron posteriormente.
El incumplimiento de la Ley N 148 por parte de los sucesivos gobiernos locales tuvo dos
consecuencias centrales: en primer lugar, que
algunas villas se movilizaran para obtener una
normativa especfica de reurbanizacin de sus
barrios y no ya de cumplimiento de la norma general; en segundo lugar, que, ante el
bloqueo administrativo, las organizaciones volcaran sus expectativas en el Poder Judicial de la
Ciudad. De esta forma, proliferaron las acciones
judiciales tendientes a garantizar la implementacin de los principios establecidos en la Ley.

III. Representacin poltica e intervencin del Poder Judicial


III. A. Inicio de las causas judiciales
Como mencionamos previamente, durante dcadas las villas fueron consolidando un sistema de
representacin y de gestin de conflictos internos,
legitimado primero por sus propios habitantes y
luego por el Estado local. Si bien los sistemas de
representacin regan de manera previa a la sancin de la Ley N 148, a partir de ella comenz a
formalizarse su funcionamiento. De ese modo, la
organizacin poltica interna qued plasmada en
estatutos y reglamentos que regulan la estructura
de representacin, los mandatos de sus autoridades y algunos procedimientos para la realizacin
de los comicios.
9- Baldiviezo, J. y Maranzana, A., op. cit.

PG. 158 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

A fines de los noventa y con el impulso de la


Ley N 148, comenzaron a convocarse las primeras elecciones formalmente reguladas por el
Estado local. Sin embargo, este proceso coordinado por la Comisin Municipal de la Vivienda
actual Instituto de la Vivienda (IVC) fue
bruscamente interrumpido por la crisis poltica y
econmica nacional de fines de 2001.
Solo a partir de 2004 se reactivaron las demandas relacionadas a las elecciones barriales.
Ante las irregularidades en el funcionamiento
de los rganos vecinales, que fallaban a la hora
de convocar a los comicios y continuaban
ejerciendo sus funciones con mandatos vencidos, diversas organizaciones y referentes vecinales comenzaron a presentarse ante la Justicia
para exigir la eleccin de nuevas autoridades.
De esta forma, el Poder Judicial de la ciudad se
constituy en un actor central de la organizacin poltica de las villas porteas, en su intento
de garantizar la democracia participativa.
A partir de ese momento, se presentaron diversas causas judiciales para exigir el llamado a
nuevos comicios. Las primeras fueron movilizadas por vecinos de la Villa 20,10 en 2004, y Los
Piletones,11 en 2006. A partir de ellas, se intervinieron judicialmente los rganos de representacin en vigor hasta el momento y se iniciaron
las gestiones para normalizar la representacin.
Un proceso similar tuvo lugar en 2007 en la
Villa 21-24,12 que para entonces no contaba con
ninguna autoridad electa.
10- Ver: Villa 20 c/ Instituto de Vivienda de la CABA s/
amparo (Art. 14 CCABA), Expte. N 12975/0, de 2004.
11- Ver: Ozuna Miguel Rodolfo c/ GCBA s/ amparo (Art.
14 CCABA), Expte. N 21030/0, de 2006.
12- La regularizacin de los comicios para la Villa 21-24 se
dio a travs de un incidente del expediente iniciado por la
Villa 20: Villa 20 y otros contra Instituto de Vivienda de la
CABA y otros sobre otros procesos incidentales.

Con la intencin de sortear la especificidad de


las causas anteriores, en octubre de 2008 el entonces presidente de la Comisin de Vivienda de
la Legislatura de la Ciudad, Facundo Di Filippo,
interpuso una accin de amparo colectivo con el
objeto de regularizar los comicios de todas las villas y ncleos habitacionales transitorios (NHT)
de la Ciudad.13 Si bien la sentencia de febrero de
2009 reconoci la validez del planteo,14 por falta
de recursos econmicos y humanos se decidi
que las intervenciones judiciales para gestionar
los procesos eleccionarios se daran por etapas. De
esta forma, fueron seleccionados inicialmente tres
barrios: Villa 31-31 bis (Barrio Carlos Mugica),15
Villa 3 (Ftima)16 y Villa 1-11-14.17 Solo dos aos
despus pudo iniciarse el proceso para otros dos:
Rodrigo Bueno18 y El Playn de Chacarita.19
III. B. La intervencin
Aunque iniciadas de manera independiente, en todos los casos las causas tenan como
13- Ver: Di Filippo, Facundo Martn c/ GCBA s/amparo
(Art. 14 CCABA), Expte. N 31699/0.
14- La sentencia que otorg la medida cautelar en febrero
de 2009 reconoci que con la no aplicacin de la Ley N 148
se estaran afectando los derechos polticos de los habitantes
de las villas y NHT, al no existir autoridades barriales
democrtica y regularmente elegidas que funcionen como
interlocutores vlidos entre las necesidades de los habitantes
de sus barrios y los otros poderes del Estado.
15- Expte. N 31699/5 Villa 31 y 31 bis c/ GCBA s/ otros
procesos incidentales.
16- Expte. N 31699/6 Villa 3 (FTIMA) c/ GCBA s/ otros
procesos incidentales.
17- Expte. N 31699/7 Villa 1-11-14 c/ GCBA s/ otros
procesos incidentales.
18- Expte. N 31699/53, caratulado Barrio Rodrigo Bueno
c/ GCBA s/ otros procesos incidentales.
19- Expte. N 31699/62, caratulado Playn Chacarita c/
GCBA s/ otros procesos incidentales.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

objeto normalizar el funcionamiento de los


rganos representativos internos de las villas.
Sin embargo, este proceso requera avanzar en
dos aspectos fundamentales: a) neutralizar las
dinmicas representativas previas de funcionamiento irregular y, b) iniciar un nuevo proceso
eleccionario que contemplara mecanismos de
eleccin de autoridades.
La primera dimensin implicaba detener
cualquier tipo de ejercicio de autoridad por
parte de los representantes con mandatos vencidos, particularmente en su interaccin con las
agencias gubernamentales. A raz de ello, en
diversas resoluciones los tribunales advertan
a los organismos del Estado que todo mandato
invocado resultaba contrario a derecho, por
lo cual deban abstenerse de cualquier actuacin que implicara un reconocimiento formal
o informal de quienes pudieran pretender el
ejercicio de una representacin inexistente.20
En consecuencia, ordenaban al GCBA que,
hasta tanto existiera una representacin electa
en comicios regulares, se abstuviera de desarrollar su poltica pblica en materia social, habitacional o de cualquier otra denominacin a
travs de intermediario alguno que invocara la
representacin del barrio.21
Esta suspensin de los canales tradicionales
de intermediacin, como parte del proceso de
normalizacin, dejaba al barrio sin un interlocutor claro que pudiera centralizar las demandas. Por este motivo, el pronto desarrollo de la
segunda etapa de la intervencin era imprescindible. No obstante, la coordinacin y el control
de los nuevos comicios requeran de un anlisis
exhaustivo y un trabajo cotidiano con la comunidad de cada barrio. Por la complejidad de esas
20- Ftima, 18 de septiembre de 2009.
21- Expte. N 21030/0, caratulado Ozuna Miguel Rodolfo c/
GCBA s/ amparo, Barrio Piletones, de septiembre de 2006.

tareas, el Poder Judicial opt por nombrar a un


interventor para cada una de las villas donde
fuera necesario regularizar la representacin.
Los interventores arquitectos propuestos por la Facultad de Arquitectura, Diseo y
Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires,
junto con un equipo interdisciplinario a su cargo,
tenan dos responsabilidades fundamentales. En
primer lugar, deban ejecutar todos y cada uno
de los pasos para concretar el proceso eleccionario. Esta tarea constaba principalmente de tres
dimensiones: a) la gestin del censo poblacional
y el padrn electoral, b) la redaccin del estatuto
y el reglamento de los comicios, y c) el monitoreo
del desarrollo de la eleccin. En segundo lugar,
hasta tanto asumieran las nuevas autoridades, el
interventor deba operar como nico y exclusivo intermediario entre el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires y los habitantes de la villa a fin
de canalizar, encauzar y responder a la totalidad
de los requerimientos de la poblacin de esa villa
de emergencia.22
De esta manera, interrumpidas las representaciones previas, los interventores judiciales
funcionaran como nicos intermediarios oficiales entre el barrio y el Gobierno, asumiendo
con ello las tareas inherentes a los rganos de
representacin (Juntas Vecinales o Cuerpos de
Delegados). El reemplazo de este rol fundamental requera, por lo tanto, que las intervenciones
no se extendieran en el tiempo. La bsqueda de
celeridad y consenso interno llev a los tribunales a habilitar equipos de trabajo remunerados,
de manera de garantizar la dedicacin exclusiva
o semiexclusiva por parte de los profesionales
involucrados.
Sin embargo, estos procesos adquirieron
formas muy heterogneas. La construccin de
22- Ver: Di Filippo, Facundo Martn c/ GCBA s/ amparo
(Art. 14 CCABA), Expte. N 31699/0.

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artculos

la legitimidad del proceso, en medio de coyunturas especficas de cada barrio, dio lugar a una
diversidad de experiencias, algunas de las cuales se apartaron fuertemente de las exigencias
de agilidad iniciales.
III. C. Conformacin del censo y padrn
electoral
De las experiencias extradas durante las intervenciones judiciales en la Ciudad de Buenos
Aires, el proceso de conformacin del censo poblacional fue el que gener ms inconvenientes.
Especialmente en las villas ms extensas y populosas, la confeccin del padrn electoral fue
la principal causa de demora para la convocatoria a los comicios.
Las dificultades del desarrollo de esta primera etapa de la intervencin se entienden, en
parte, por la complejidad intrnseca del proceso. Dado que el padrn es el instrumento que
refleja y posibilita el ejercicio de los derechos
polticos, al establecer quines son las personas
habilitadas a elegir a las autoridades de su barrio, una minuciosa construccin de esta herramienta es esencial para el respeto de los principios democrticos.23
Sin embargo, en la prctica, la realizacin de
los censos y el relevamiento de informacin hacia dentro de las villas, especialmente de aquellas ms extensas e intrincadas, generaron una
serie de inconvenientes.
En primer lugar, por dificultades logsticas
23- La elaboracin de un padrn que refleje de manera
actualizada la informacin sobre la poblacin del barrio y
su integracin se vuelve una tarea elemental. Idealmente,
este proceso implicara: a) la confeccin de un censo
domiciliario destinado a relevar a los habitantes del barrio
y sus datos personales; b) la construccin y publicacin de
un padrn provisorio; c) la recepcin de impugnaciones;
d) la depuracin y modificacin del padrn sobre la base
de los comentarios previos; y e) la confeccin de un padrn
definitivo.

y de recursos, se opt por actualizar o fusionar


censos y padrones electorales existentes, y no
realizar relevamientos poblacionales especficos. Frente a esto, en algunos casos, se alzaron
objeciones en torno a la validez de los datos
recogidos, de cara a la fluctuacin poblacional
de los barrios. En esos casos, los procesos de
impugnacin extendieron los plazos previstos
inicialmente.24
Asimismo, en algunos casos se reemplaz el
relevamiento domiciliario por centros de recoleccin de datos en distintos sectores de las villas. Con esta modalidad, era necesario que las
personas interesadas en participar de la eleccin se acercaran para aportar o actualizar su
informacin para poder ser ingresadas en el
padrn. Si bien inevitable, las objeciones principales a esta prctica apuntaron a que, si no
era complementada con otros mecanismos, tena la potencialidad de introducir un sesgo en
el relevamiento que condicionaba el xito del
procedimiento a los niveles de difusin de las
campaas censales, y el compromiso o inters
de los propios habitantes del barrio con el proceso eleccionario.25
24- A modo de ejemplo, en la Villa 31 bis, luego de
haber cerrado la etapa de impugnaciones, debieron
relevarse nuevamente los residentes de la Manzana 15,
dado que en el padrn provisorio ostentaban un nmero
desproporcionadamente menor que el resto del barrio. De
esta forma, el proceso se extendi ms de lo previsto. Ver:
Villa 31 y 31 bis c/ GCBA s/ otros procesos incidentales,
Expte. N 31699/5, 25 de octubre de 2010.
25- En la Villa 1-11-14, el proceso de construccin del
padrn electoral tuvo una duracin total de dos aos y
cinco meses. Sin embargo, durante ese tiempo tampoco
pudo realizarse un relevamiento casa por casa. Por el
contrario, un ao y nueve meses despus de ordenado el
relevamiento inicial, se decidi que por cuestiones logsticas
se realizara la recopilacin de datos personales en distintas
mesas a donde los habitantes del barrio deban acercarse
para brindar su informacin. De esta forma, incluso
con todo el tiempo invertido, no pudo asegurarse un
relevamiento exhaustivo de los habitantes.

PG. 161 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Finalmente, los procedimientos censales en


los barrios informales suelen ser materia sensible,
y traen aparejados conflictos internos entre propietarios e inquilinos. Dado que la mayor parte
de los planes de regularizacin dominial contemplan asignaciones de tierras, segn criterios de
antigedad en la ocupacin de las viviendas, ser
relevado en un censo es percibido como una garanta para sus habitantes. Por estos motivos, en
muchos casos, los dueos intentan impedir que
sus inquilinos sean registrados en los relevamientos, para evitar cualquier tipo de reclamo futuro
sobre la propiedad de la tierra o la adjudicacin
de viviendas de planes gubernamentales. Como
consecuencia, los inquilinos suelen encontrarse
subrepresentados en la conformacin de los padrones electorales y, por tanto, ven sus derechos
polticos vulnerados con mayor frecuencia.26
III. D. Redaccin del estatuto y del reglamento de la eleccin
La segunda etapa de la intervencin, aunque cronolgicamente coincidente con el proceso de construccin del padrn electoral, correspondi a la redaccin del estatuto de los
rganos representativos y del reglamento de
los comicios.
En la Ciudad de Buenos Aires, los sistemas
de representacin fueron diseados segn las
particularidades y preferencias de cada barrio,
optando algunos por sistemas de Junta Vecinal,
centralizadas con un presidente a la cabeza y
otros, por un esquema horizontal de Cuerpo
de Delegados. Si bien las dos grandes tipologas sintetizan la generalidad de los modelos de
26- Para sortear esta situacin, en la Villa 31 y 31 bis se
realiz una campaa para evitar que se impidiera que los
inquilinos fueran censados. En este caso, se adverta que no
seran incorporados al padrn aquellos propietarios que se
opusieran al relevamiento de sus inquilinos.

representacin, cada barrio dise sus propias


variantes dentro de estos marcos generales.
No obstante, la construccin de los estatutos
no solo inclua el diseo de las estructuras de
representacin, sino tambin los requisitos para
las postulaciones de las listas y los candidatos,
los mecanismos de distribucin de cargos, los
diseos de las boletas y las regulaciones para futuras elecciones. La relevancia de las decisiones
que deban zanjarse, por tanto, requera de un
consenso barrial muy alto para que el proceso
fuera visto como legtimo. Por esta razn, el desarrollo de la discusin present desafos, especialmente en tres ejes.
En primer lugar, la logstica del proceso requera un alto nivel de difusin de las mesas de
discusin, no siempre factible de ser alcanzado.
En este sentido, si bien se generaban espacios
asamblearios, las dificultades de comunicacin
podan atentar contra altos niveles de participacin. Por otro lado, la necesidad de avanzar
en las discusiones sobre los reglamentos implic
que en algunos casos no se revisaran las regulaciones o estatutos anteriores, situacin que fue
vivida por algunos actores intervinientes como
la prdida de una oportunidad nica para evaluar el desarrollo histrico y los aprendizajes
previos de los barrios.
Por ltimo, como es esperable en estos procesos, la intervencin deba lidiar con una dimensin conflictiva referida al rol de los tcnicos externos y sus propuestas. En este sentido,
existe una tensin inherente entre la participacin activa de los interventores quienes en
muchos casos iniciaban las conversaciones con
propuestas de estatuto que, a su juicio, saldaban
algunos problemas previos de representacin o
garantizaban una mayor independencia de los
delegados electos y la percepcin de estos roles proactivos como parte de una imposicin externa. De esta forma, si bien la discusin sobre

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artculos

INTERVENCIN

Inicio

Fin

Duracin

1ra ELECCIN POS INTERVENCIN


Fin

Duracin por reglamento Duracin real

VILLA 20

jul-04

abr-07

2 aos y 9 meses abr-07

jun-11

3 aos

4 aos y 2 meses

LOS PILETONES

jul-06

nov-07

1 ao y 4 meses

nov-07

ago-11

2 aos

3 aos y 8 meses

VILLA 21-24

dic-06

jun-08

1 ao y 6 meses

jun-08

oct-12

3 aos

4 aos y 4 meses

VILLA 31 y 31 BIS

ago-09

nov-10

1 ao y 3 meses

nov-10

mar-15

3 aos

4 aos y 4 meses

FTIMA (EX VILLA 3)

sep-09

mar-11

1 ao y 6 meses

mar-11 dic-14

3 aos

3 aos y 9 meses

VILLA 1-11-14

ago-09

abr-12

2 aos y 8 meses abr-12

RODRIGO BUENO

may-11 mar-12

Inicio

10 meses

actualidad 2 aos

3 aos y 11 meses

mar-12 actualidad 3 aos

3 aos y 11 meses

VEEDURA

Inicio

Fin

VILLA 20

abr-11

jun-11 1.5 meses

jun-11

- 3 aos

4 aos y 9 meses prorrogadas

LOS PILETONES

feb-11

ago-11 6 meses

ago-11

- 3 aos

4 aos y 7 meses prorrogadas

VILLA 21-24

sep-11

oct-12

1 ao y 1 mes oct-12

- 3 aos

3 aos y 5 meses prorrogadas

mar-15

- 3 aos

11 meses

en mandato

dic-14

- 4 aos

1 ao y 3 meses

en mandato

VILLA 31 y 31 BIS*
FTIMA (EX VILLA 3)

sin datos

Duracin

2da ELECCIN POS INTERVENCIN


Duracin
Duracin por
Inicio
Fin
real (hasta el
reglamento
momento)

Mandatos
prorrogados
judicialmente

* La Villa 31 - 31 Bis no tuvo un proceso de veedura judicial durante el segundo llamado a elecciones. Por el contrario, las mismas
fueron desarrolladas directamente por rganos del GCBA.

borradores preconcebidos se entiende como parte de una estrategia para agilizar los tiempos, es
especialmente relevante avanzar en esquemas de
participacin que rompan con los fantasmas de
la imposicin y garanticen una discusin plural.
Al estar en discusin concepciones divergentes sobre los ideales de representacin, el conflicto es un elemento inherente a cualquier proceso y debe preverse. Sin embargo, no menos
cierto es que las limitaciones presupuestarias y
logsticas, as como los tiempos polticos atentan
contra las posibilidades de generar consensos.

III. E. Algunas reflexiones sobre los procesos de intervencin


Entre 2004 y 2012, el Poder Judicial intervino en once barrios de la Ciudad de Buenos
Aires para facilitar el proceso eleccionario que
permitiera conformar los rganos de autoridad
barrial o normalizar los mandatos de los ya existentes. Doce aos despus del inicio de las intervenciones, nicamente cinco barrios pudieron
celebrar una segunda eleccin para la renovacin de sus autoridades y solo uno de ellos pudo
llevar adelante este proceso sin la tutela judicial.
La Tabla I sintetiza estos datos para los siete
primeros llamados a comicios. Los resultados
permiten hacer algunas reflexiones sobre los
aprendizajes de los procesos de intervencin, y

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

las dificultades que debern sortearse en el futuro, especialmente en torno a dos ejes: a) la
duracin de las intervenciones y veeduras judiciales; y b) la duracin y prrrogas de los mandatos representativos.
El primer eje relevante presenta la duracin
de las intervenciones. Entre ellas, encontramos
casos de extrema dificultad que requirieron una
presencia del Poder Judicial superior a los dos
aos y medio (Villa 20 y Villa 1-11-14) y otros
que pudieron resolverse en menos de un ao
(Rodrigo Bueno). Sin embargo, en promedio,
la duracin de las intervenciones judiciales en
estos primeros casos fue de 20 meses.
En lneas generales, los barrios que sufrieron mayores perodos de intervencin fueron
los ms grandes en trminos de poblacin y
extensin territorial. En paralelo, fueron precisamente estos barrios los promotores de las
demandas de normalizacin electoral. De esta
forma, las primeras pruebas piloto de intervencin se iniciaron en los barrios ms complejos.
Los asentamientos pequeos, por el contrario,
fueron abordados con posterioridad y por profesionales que ya haban tenido una experiencia
previa en estos procesos.
En cualquier caso, la urgencia inicial por desarrollar las normalizaciones se vio fuertemente condicionada por los intentos de establecer
un sistema electoral participativo que tuviera
asegurada su legitimidad interna. La confrontacin entre estos dos ideales es inherente al
proceso y por tanto inevitable. Sin embargo,
no puede dejar de advertirse que intervenciones de tan largos plazos son perjudiciales para
los valores democrticos que buscan proteger,
dado que durante su transcurso congelan las
prcticas representativas internas.
Los interventores, que deban funcionar
como los nicos intermediarios entre las
autoridades gubernamentales y el barrio, en

muchos casos, permanecan en sus funciones


por tiempos cercanos a los mandatos establecidos para los rganos representativos.27 Esta circunstancia, no contemplada inicialmente, pone
en cuestin las ventajas del establecimiento de
un cuerpo de intermediacin externo, frente a
la continuidad de las autoridades previamente electas por el barrio, aunque con mandatos
vencidos.
El aprendizaje de los interventores judiciales
y las mejoras en los procesos pueden observarse
con claridad en relacin con la menor extensin
temporal de las veeduras, implementadas en
las convocatorias para las segundas elecciones.
En estos casos, gran parte de la complejidad de
la intervencin se encontraba saldada, puesto
que solo requera una actualizacin de padrones electorales y aplicacin de reglamentos y
estatutos ya conformados. Sin embargo, igualmente en los barrios ms grandes las asistencias
se extendieron por ms de un ao.
De esta manera, si bien hubo un avance de
cara a los procesos de intervencin, igualmente las veeduras han sido extensas. Asimismo,
el hecho de que se haya requerido de la tutela
judicial para los llamados a comicios y no haya
podido establecerse un sistema de autogestin
tal como prevean los propios estatutos de
funcionamiento de los rganos de representacin da cuenta de los obstculos que an
persisten en relacin con la representacin
democrtica.
El segundo eje de reflexin que se desprende
de los procesos de intervencin judicial muestra la
duracin efectiva de los mandatos de los rganos
de representacin vecinales. Tal como se observa en la Tabla I, en ningn caso las autoridades
27- En el caso especfico de la Villa 1-11-14, la intervencin
judicial dur ms que los mandatos contemplados para los
delegados del barrio.

PG. 164 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

del barrio finalizaron su gestin de acuerdo con


los tiempos establecidos mediante los estatutos y
reglamentos de comicios. En todos los casos relevados, los mandatos se extendieron por lo menos
durante un ao. Esta situacin irregular fue en
general avalada a travs de resoluciones judiciales
que formalizaban la prrroga.
Esta prctica cotidiana puede entenderse
por varios factores. El primero de ellos da cuenta de la complejidad del proceso eleccionario.
Si la convocatoria es de por s difcil de desarrollar en circunstancias normales, en algunas
situaciones las coyunturas locales o nacionales
incorporaron dificultades adicionales por
ejemplo, aos electorales a nivel nacional. De
esta manera, frente a un contexto ms adverso
para el desarrollo de los comicios barriales, el
Poder Judicial tendi a aplazar las fechas.
La dinmica de prrroga de mandatos responde tambin a los fracasos de autorregulacin de las Juntas Electorales de los barrios y a
su dependencia de los rganos gubernamentales y judiciales para el desarrollo de las convocatorias. Ms all de las cuestiones logsticas y de
recursos, esta necesidad de asistencia se explica
tambin por la especificidad de los diseos de
los rganos representativos internos. La amplia
variacin entre los reglamentos de cada barrio
dificulta el proceso de apropiacin y genera
dificultades de interpretacin muchas veces
compartidas por asesores externos a los barrios. En estos casos, se vuelve necesaria una
nueva intervencin de las autoridades judiciales
que ordenen el proceso eleccionario.
No obstante, la experiencia tambin demuestra que las dificultades logsticas y las demoras temporales pueden sortearse fcilmente
cuando existe voluntad poltica. Habindose
suspendido la intervencin judicial en la Villa
31-31 bis en octubre de 2014, y ante el renovado
inters del GCBA en regularizar los mandatos

para avanzar con los proyectos de reurbanizacin, el IVC asumi la organizacin de los comicios. En menos de seis meses el proceso se haba
completado.
Ms all de la validez de los argumentos que
explican las prrrogas de los mandatos, de las
intervenciones judiciales y la postergacin de
las elecciones, lo cierto es que estas prcticas
reflejan un problema de fondo: las autoridades electas de las villas no responden al ideal de
representacin que mediante la Ley N 148 se
busc garantizar.
Como veremos en detalle ms adelante, los
rganos de representacin no encarnan el nico canal de intermediacin con las autoridades
gubernamentales. Tampoco han podido representar a sus barrios en el diseo de los procesos de reurbanizacin de villas, concretamente
porque la Comisin Coordinadora Participativa
nunca se conform. De esta forma, las elecciones, si bien relevantes, necesarias y legitimadas
hacia dentro de los barrios, se han vuelto un
procedimiento burocrtico complejo y costoso
que no logra alcanzar su objetivo original. Quiz
por ello, sistemticamente, se han ignorado los
plazos y prorrogado los mandatos de las autoridades de las villas, cuando nunca se aceptara
esta prctica para ningn otro cargo elegido democrticamente a nivel local o nacional.
El abismo actual entre el reconocimiento
formal de los derechos polticos de los habitantes de las villas y el desconocimiento real
del rol de sus autoridades es una de las deudas
pendientes de esta experiencia de democracia
participativa.

PG. 165 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

IV. Los modelos de representacin en villas y sus dificultades


Hasta aqu hemos advertido que la historia de la lucha villera implic que los vecinos
de algunas villas, de forma autogestionada, comenzaran a designar representantes para que
funcionen como interlocutores legtimos con las
autoridades gubernamentales tanto nacionales como locales y con las empresas proveedoras de servicios pblicos.
De la recopilacin y anlisis de las diferentes
experiencias podemos decir que, en trminos
generales, este tipo de representacin se desarroll a partir de dos modelos: a) un modelo
al que llamaremos horizontal con la eleccin
de delegados territoriales por manzana o por
sector integrando un Cuerpo de Delegados,
y b) un modelo al que llamaremos vertical
con la eleccin de una Junta Vecinal y con
un presidente a la cabeza. Cabe aclarar que,
si bien las dos tipologas propuestas sintetizan
en gran medida la generalidad de los modelos
de representacin, cada barrio ha diseado sus
propias variantes dentro de estos lineamientos
generales.
El modelo horizontal de representacin democrtica en villas se ha estructurado a partir
de la eleccin de delegados territoriales que integran el Cuerpo de Delegados del barrio. En
algunas villas de la ciudad, los delegados son
elegidos por manzana por ejemplo, la Villa
31-31 bis, la Villa 1-11-14, Rodrigo Bueno y El
Playn de Chacarita y en otras son elegidos
por sector por ejemplo, La Carbonilla.
En lneas generales, el modelo horizontal de
representacin ha respondido a la demanda de
los vecinos de una mayor democratizacin en
el sistema de participacin. Es as como en este
modelo, se espera que las decisiones que ataen
al barrio no queden centralizadas en una sola

persona, sino que sean tomadas de forma conjunta por un Cuerpo de Delegados. En efecto,
este diseo institucional busca que las voces de
todos los sectores de los barrios sean escuchadas y se incorporen mltiples punto de vista, a
partir de la eleccin de referentes territoriales.
Dentro de este modelo, la Villa 31 y 31 bis
han desarrollado el sistema de representacin
ms sofisticado con el objeto de asegurar mayores niveles de transparencia y participacin.
Este sistema consiste en tres niveles de representacin: delegados por manzana, Junta de Sector
(formada por la totalidad de los representantes
de manzana) y Consejo de Barrio (formado por
diez miembros, uno por cada Junta de Sector).
El modelo horizontal intent evitar la monopolizacin de las decisiones y terminar con el
sistema de referentes elegidos por las autoridades gubernamentales bajo la concepcin de que
la distribucin horizontal de la representacin
en distintas personas dificultara que los representantes fueran cooptados por agentes estatales. Sin embargo, la prctica de este sistema de
representacin ha vislumbrado inconvenientes
propios. En primer lugar, una caracterstica que
se repite en los diferentes barrios es la falta de
una dinmica de trabajo colectivo en el Cuerpo
de Delegados. En efecto, lo que se observa en
la prctica es que cada delegado vela por los
intereses de su sector sin que haya nadie que,
en definitiva, defienda los intereses del barrio
en su conjunto. As, se ha generado un sistema
fragmentado a travs del cual cada delegado se
ocupa de resolver las cuestiones coyunturales
de su sector, pero sin tener un eje de trabajo
colectivo sobre el barrio en su conjunto ni sobre
la urbanizacin, cuando, en realidad, este era el
espritu de la Ley N 148.
Por su parte, el modelo vertical de representacin se ha implementado en las villas
20, 21-24 y Los Piletones. En general, se ha

PG. 166 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

estructurado a partir de la eleccin de un cuerpo colegiado la Junta Vecinal que ejerce el


gobierno colectivo del barrio. A su vez, la Junta
Vecinal est integrada por una comisin directiva y por secretarios y subsecretarios de las diferentes comisiones temticas (salud, cultura,
educacin, etc.). La comisin directiva tiene un
presidente, quien, a partir de las experiencias
en los diferentes barrios, ha asumido el rol de
representante de mayor jerarqua.
Por ello hemos llamado a este modelo vertical, pues si bien en su constitucin no se ha
buscado la centralizacin de la representacin,
sino el gobierno por parte de un rgano colegiado, la prctica ha llevado a que en los diferentes barrios la Junta Vecinal perdiera fuerza
y sea el presidente quien tome las decisiones
fundamentales y ejerza el gobierno del barrio.
(Ver Anexo)
IV. I. Debilidad institucional en la representacin
Tal como se seal en los prrafos precedentes, en su implementacin cada modelo presenta dificultades prcticas asociadas, por un lado,
a la centralizacin de la toma de decisiones
modelo vertical, y por otro, a la atomizacin
de las decisiones en demasiadas personas modelo horizontal, perdindose as el eje del inters colectivo.
Sin embargo, existen una serie de problemas estructurales que subyacen a la conformacin de cualquier modelo de representacin,
sea vertical u horizontal, y que se encuentran
estrechamente vinculados con su dbil institucionalidad, especialmente en torno al rol que
les asigna la autoridad local a los representantes electos.
En este sentido, la representacin en las villas, que responde formalmente a la demanda

villera de autogobierno, tuvo en la prctica serias limitaciones para generar cambios estructurales. Los diversos esquemas de representacin
no centran su eje en la urbanizacin e integracin de los barrios al tejido social, urbano y cultural de la ciudad, objeto para el cual fueron
creados a partir de la Ley N 148. Por el contrario, los Cuerpos de Delegados o las Juntas
Vecinales tienden a concentrarse en aspectos
especficos y coyunturales de los barrios, vinculados principalmente a las obras de infraestructura y servicios pblicos.
Esta prctica se vincula con el rol que les
ha asignado histricamente el Gobierno de la
Ciudad a esos rganos de representacin. En
efecto, los representantes barriales asumen el
lugar de interlocutores y contralores del gobierno local en los diversos temas que se desprenden del desarrollo de las obras pblicas (contratacin de cooperativas barriales, seguimiento,
disponibilidad de materiales, plazos, etc.) y la
solucin de problemas especficos del barrio (de
salud, educacin, entre otros). De esta forma,
la gestin cotidiana de conflictos contribuye al
desdibujamiento y la prdida de fortaleza de la
lucha estructural que implica la urbanizacin e
integracin urbana.
De esta manera, los rganos de representacin terminan asumiendo el rol de interlocutores y no de tomadores de decisin. A largo
plazo, estas contradicciones en relacin con la
responsabilidad poltica terminan por socavar
la legitimidad de los representantes del barrio.
Las Juntas Vecinales son las receptoras de todos
los reclamos relacionados con la calidad de obras
y servicios pblicos. En consecuencia, frente a la
precariedad de las prestaciones o la falta de inversin, son evaluadas por los vecinos del barrio
como solidariamente responsables por la falta
de respuesta estatal. Sin embargo, no siempre
se reconoce su gestin en los casos exitosos de

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

desarrollo de infraestructura. De esta forma, se


convierten en la primera lnea de fuego ante el
desentendimiento de los gobiernos.
Sumado a ello, si bien en lo formal las Juntas
y Cuerpos de Delegados deberan funcionar
como los nicos intermediarios del barrio con
los rganos gubernamentales, en la prctica las
fuentes de vinculacin son mltiples. La autoridad local distribuye recursos y desarrolla obras a
travs de distintos actores que, en muchos casos,
no incluyen a los representantes electos. De esta
forma, no solo los rganos de representacin vecinal no tienen la capacidad de decisin en torno
a las polticas pblicas que se desarrollan en su
barrio, sino que muchas veces tampoco pueden
intervenir en su gestin o implementacin. Si
bien el desempeo vara en cada caso, cuando la
coyuntura es desfavorable, las indefiniciones del
rol contribuyen a su deslegitimacin.
A su vez, y en estrecha relacin, ni los
Cuerpos de Delegados ni las Juntas Vecinales
han desarrollado una dinmica de trabajo colectiva y participativa para su funcionamiento y
la formacin o capacitacin sobre estos mecanismos de participacin sui gneris es muy insuficiente.28 En efecto, los representantes electos no
reciben ningn tipo de acompaamiento estatal
para mejorar la implementacin del sistema de
participacin.29
En este sentido, resulta importante tener presente que la eleccin de las autoridades barriales
28- Los candidatos deben realizar una capacitacin
democrtica y ciudadana que no es suficiente para
brindar formacin especfica sobre el rol de los rganos
representativos, funciones, etctera.

no es un fin en s mismo, sino que, por el contrario, es un procedimiento necesario que contempla la Ley N 148 para avanzar en los procesos
de reurbanizacin e integracin de las villas.30
En torno a este punto, existen diversas alternativas que podran brindar mayor institucionalidad a los Cuerpos de Delegados o Juntas
Vecinales en los barrios. En principio, el fortalecimiento de su rol como representante barrial
y el abandono del esquema de mero interlocutor resultan esenciales. Ello supone, a su vez,
una resignificacin de las prcticas de democracia participativa dentro de las villas que profundice la deliberacin entre todos los sectores
del barrio para promover el trabajo conjunto en
torno a los problemas estructurales de reurbanizacin e integracin urbana.
Avanzar en este sentido implica tambin reflexionar en torno a las posibles formas de institucionalizacin de la representacin transformando el rol que le asigna la propia autoridad
local. En relacin con ello, se han dado algunas discusiones sobre la necesidad de sumar o
no a los representantes a la estructura formal
del Estado al brindarles un salario por el trabajo que realizan (asimilndolos a la figura de
comuneros), a fin de que su eficiencia no est
vinculada a su propia capacidad de darse sustento econmico. Otras alternativas se vinculan
con la posibilidad de facilitar herramientas de
empoderamiento para los referentes a travs de
talleres de capacitacin sobre derechos y construccin democrtica. A su vez, ello podra complementarse con un cuerpo de asesores tcnicos
que brinden asistencia a los referentes en torno

29- Ms all de la conviccin de que la participacin en


cualquier proceso educativo conlleva el mejoramiento en el
sistema de representacin democrtica del barrio y en el
acceso a la Justicia de los vecinos, no puede soslayarse que
este presentara, a su vez, diversas dificultades relacionadas
con los intereses contrapuestos que histricamente han
marcado el vnculo entre los vecinos y la autoridad local.

30- Paradjicamente, los procedimientos para la


eleccin del representante de los barrios en la Comisin
Coordinadora Participativa no est contemplada en casi
ningn reglamento. Una excepcin es la Villa 1-11-14,
que establece un mecanismo concreto, si bien otras Juntas
asignan esta representacin en conjunto a las comisiones
directivas.

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artculos

a las problemticas especficas que surgen de los


procesos de reurbanizacin.
Las alternativas expuestas requieren pensar
el rol y la relevancia que se les brindar a los
representantes electos. Esta decisin se vincula
necesariamente con la problemtica que hemos
esbozado en este apartado, ya que brindar mayor institucionalidad a la representacin implica, a su vez, asignarles mayor relevancia a los
mecanismos democrticos.

Conclusiones
La sancin de la Ley N 148 y la convocatoria a elecciones para la conformacin de rganos de representacin barriales fueron un gran
xito de la lucha villera. Esto puede afirmarse
no solo porque legitim los esquemas de organizacin internos ya existentes, sino tambin
porque reconoci la necesidad de incorporar la
visin de los barrios directamente en la planificacin urbana.
El esquema de participacin que respaldaba la norma pretenda impulsar un proyecto
de reurbanizacin integral receptivo a la necesidad de los propios habitantes de las villas y
sin intermediarios. En este sentido, el deseo de
construir un espacio de deliberacin para el desarrollo de las polticas pblicas especficas puede verse como un intento de avanzar hacia la
gestin democrtica de la ciudad. Si bien no explcito en la retrica de los movimientos sociales
en aquel entonces, la bsqueda de participacin
democrtica directa en el planeamiento urbano
y la reivindicacin de este rol como un eje clave
para la legitimidad de las decisiones responde a
lo que hoy entendemos como parte del Derecho
a la Ciudad.
Como se ha podido observar en estas pginas, el recorrido de la lucha por un acceso real

a la participacin no estuvo exento de dificultades. En el proceso, la eleccin de representantes


barriales demostr ser mucho ms compleja de
lo previsto.
En primer lugar, las irregularidades en los
comicios dieron paso a la intervencin del Poder
Judicial, que se instituy como el facilitador de
los procesos electorales en las villas. Sin embargo, este rol, pensado inicialmente como transitorio y necesario para el correcto ejercicio de
los derechos polticos, termin por extenderse
en el tiempo como consecuencia de las propias
complejidades del proceso. Con contadas excepciones, las Juntas Electorales o Cuerpos de
Delegados de los barrios siguen requiriendo de
los rganos gubernamentales y judiciales para
establecer su cronograma de funcionamiento y
gestionar los procesos eleccionarios. Como resultado, a casi dos dcadas de la sancin de la
Ley N 148, an no se ha logrado establecer un
sistema de autogestin barrial que escape a la
tutela judicial y que logre cumplir con los mandatos de las autoridades de acuerdo con las regulaciones internas.
Por otro lado, incluso habiendo regularizado la representacin interna en numerosos
barrios, el rol asignado por las autoridades del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a esos
rganos de representacin no responde a los
ideales de participacin que reivindicaba la lucha original.
En primer lugar, porque la Comisin
Coordinadora Participativa, prevista por la Ley,
nunca se conform. De esta forma, los principios de la gestin democrtica de la ciudad, que
hubieran podido expresarse en el diseo de
un plan integral de reurbanizacin, quedaron
truncos desde sus inicios.
Por otro lado, porque desde los espacios
gubernamentales no se incorpora a los rganos representativos de las villas en la toma de

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

decisiones de sus barrios ni se les brinda per se


herramientas para el desarrollo de polticas hacia dentro. Por el contrario, los representantes
solo pueden asumir el rol de meros interlocutores no necesariamente nicos, pero con
escaso poder decisorio en torno a planes de mejoramiento o urbanizacin integrales. Sin autonoma presupuestaria, en la prctica cotidiana
son receptores de los reclamos de los barrios
en el mejor de los casos o fusibles ante el descontento en el peor. De cualquier forma,
ser el rostro visible frente al desentendimiento
gubernamental puede contribuir a una deslegitimacin del rol representativo, en un contexto
en el que las funciones que desempean sus autoridades poco tienen que ver con las reivindicaciones iniciales.
Las contradicciones de la representacin poltica en las villas es una de las principales falencias del proceso iniciado tras la sancin de la
Ley N 148. A lo largo de los aos, se han podido instituir rganos de representacin internos
en muchos barrios; sin embargo, an no se ha
logrado que alguno de ellos ejerza el rol para
el cual fueron creados. Sin la conformacin de
la Comisin Coordinadora Participativa, un debate abierto y plural sobre los planes de reurbanizacin de las villas y un diseo permeable
a las necesidades de los barrios, las demandas
de representacin y de participacin no pueden
considerarse cumplidas.
En otras palabras, las reivindicaciones de
participacin democrtica de la lucha villera
fueron exitosas porque formalizaron un sistema
de representacin interno que contina siendo
legtimo y necesario. Sin embargo, la debilidad
institucional de la que sufren los rganos barriales y la modificacin del rol cotidiano que
desempean son indicadores de que an resta
mucho para alcanzar el ideal de la gestin democrtica de la ciudad.

Ms all de los problemas identificados, podemos decir que la experiencia de participacin


poltica en la Ciudad de Buenos Aires ha demostrado ser un ejemplo valioso, innovador y prcticamente nico de reivindicacin popular en la
lucha por la democratizacin de los asuntos urbanos. Los aprendizajes que se desprenden de
esta bsqueda de articulacin de espacios de representacin democrtica para la coordinacin
gubernamental sin duda podrn ser tiles para
el diseo de procesos alternativos, en el largo
camino hacia una verdadera gestin democrtica de la ciudad.

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artculos

Anexo

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Bibliografa
BALDIVIEZO, Jonatan y MARANZANA, Albertina, El Poder Judicial en las villas de
la Ciudad: vitalizando la democracia participativa, en Bercovich, Luciana y Maurino,
Gustavo (Comps.) Los derechos sociales en la Gran Buenos Aires. Algunas aproximaciones desde
la teora, las instituciones y la accin, Eudeba, Buenos Aires, 2013.
CRAVINO, Mara Cristina, Las organizaciones villeras en la Capital Federal entre
1989-1996. Entre la autonoma y el clientelismo, ponencia en el 1er Congreso Virtual
de Antropologa y Arqueologa, organizado por Naya, 1998.
Fernandes, E. y Maldonado Copello, M., El derecho y las polticas de suelo
en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin, en Land Lines, Vol. 2,
N 3, Lincoln Institute of Land Policy, 2009.
Gargarella R.,El derecho frente a la protesta social, en Teora y crtica de derecho
constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008.
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Nino, C., La constitucin de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1996.
Ortiz Flores, E.; Nehls, N. y Zrate, L., El derecho a la ciudad en el mundo: compilacin de documentos relevantes para el debate, HIC-AL, Mxico, 2008.

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artculos

Lic. Daniela Comaleras y Prof. Silvana Fernndez*

Gnero en el espacio urbano

el espacio es un lugar practicado


() la calle geomtricamente definida
por el urbanismo se transforma en espacio por intervencin de los caminantes
Michel de Certeau,
La invencin de lo cotidiano

Introduccin

Lic. Daniela Comaleras


Lic. en Trabajo Social (UNLU). Experta en Gnero y
Polticas Pblicas. Integrante del Programa de Gnero
y Diversidad Sexual del Ministerio Pblico de la Defensa, CABA.
Prof. Silvana Fernndez
Profesora en Filosofa (UNLP). Experta en Gnero y
Polticas Pblicas. Integrante del Programa de Gnero
y Diversidad Sexual del Ministerio Pblico de la Defensa, CABA.

Desde hace muchos aos, la Ciudad de Buenos


Aires asiste a un notable proceso de crecimiento urbano perifrico; aunque su nmero de habitantes
se mantiene constante desde hace cuatro dcadas,
la cantidad de personas que residen en las villas o
en los asentamientos precarios se duplic.1 Este incremento no ha sido acompaado por una poltica
de planificacin territorial que atienda el derecho a
la vivienda y al hbitat. Consecuentemente, entre
otros aspectos, ello ha dado lugar a la instalacin
de viviendas precarias y asentamientos en lugares
no aptos para vivir, muchas veces peligrosos, carentes de servicios bsicos, con un equipamiento
1- Segn datos del Censo 2010, unas 163.587 personas viven
en una villa de la CABA y representan aproximadamente
un 52% ms que la poblacin residente en 2001 y el 211%
ms que la residente en 1991.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

comunitario deficitario, separados del resto de la


ciudad y con una gran inseguridad por parte de sus
pobladores/as respecto de la tenencia. Empujada a
ocupar esos territorios, la poblacin ms pobre es
la ms afectada.
Este escenario no es sino una clara expresin
de la brecha que todava existe entre la normativa y su cumplimiento. La Constitucin de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires reconoce,
en su artculo 31, el derecho a una vivienda digna y a un hbitat adecuado; establece la resolucin progresiva del dficit habitacional, de infraestructura y servicios, as como la integracin
urbanstica y social de la poblacin marginada,
la recuperacin de viviendas precarias y la regularizacin dominial, para priorizar a los sectores de pobreza crtica. Por otro lado, la CABA
cuenta con el Plan Urbano Ambiental (PUA),
que dispone la mejora del hbitat de los sectores sociales de menores ingresos. Sin embargo,
la distancia entre los derechos establecidos y el
efectivo acceso a ellos es enorme. Las polticas
del GCABA asumen un concepto restrictivo de
vivienda, limitado a un techo. Ellas parecen
desconocer el sentido integral de hbitat; esto
es, no consideran el derecho de toda persona
a un entorno que garantice servicios, accesibilidad a estos y a las distintas actividades que permiten una vida con calidad ambiental y segura.
En tal sentido, son polticas claramente regresivas en trminos de derechos.2
Los procesos de ocupacin territorial forzada por parte de los sectores de menores recursos, junto con la falta o deficiencia de las polticas de urbanizacin y habitacionales, tienen
2- La ejecucin presupuestaria del GCABA en materia de
vivienda cay de un 86,68%, en 2007, a un 45,91%, en
2009 (Situacin de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales en la Argentina, Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos. Disponible en: http://tbinternet.ohchr.
org/Treaties/CESCR).

importantes consecuencias en trminos de gnero. Como factor primario de organizacin


social, el gnero interviene en la construccin
de vulnerabilidades y necesidades diferentes,
segn se trate de mujeres, varones o personas
cuya identidad de gnero no coincide con el
sexo asignado al momento del nacimiento, tal el
caso de las/os trans.
Mujeres y varones, dado los dismiles roles
que unas y otros desempean en la sociedad y
en su vida cotidiana, mantienen una relacin
diferente con el territorio, con los espacios, los
servicios y la infraestructura urbana. Cuando
estas diferencias no son contempladas en las
polticas de planificacin urbana, el resultado es
la reproduccin o profundizacin de desigualdades de gnero. Por su parte, las relaciones
entre espacio urbano e identidades trans tampoco son advertidas en las polticas de desarrollo. Se trata de identidades cuya visibilidad en
el espacio urbano solo parece adquirir importancia detrs de conflictos sobre el uso de tal
espacio. As fue testimoniado por las polmicas
que se presentaron en torno a la prostitucin
y el espacio pblico, fundamentalmente al travestismo en situacin de prostitucin, a fines
de los aos noventa y principios de 2000 en la
CABA; ocasin en que tales identidades adquirieron una destacada visibilidad, pero solo a los
fines de volver a ser invisibilizadas. En efecto,
las diferentes formas de regular el ejercicio de
la prostitucin que siguieron a la derogacin
de los edictos policiales puede leerse como el
camino recorrido por las leyes porteas en su
intento de constreir, apartar y dar forma a la
dinmica en la que una ciudad pone a circular
en su espacio urbano el deseo, la identidad de
gnero, el sexo (Sabsay, 2010). En ese camino
las personas trans, tratadas como identidades
execrables cuya visibilidad deba ser regulada,
fueron confinadas a las conocidas zonas rojas

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artculos

de la ciudad. Pese a los avances de las ltimas


dcadas en materia de equidad de gnero y de
contar hoy el pas con una Ley de Identidad de
Gnero, que es vanguardia en el mundo, la exclusin sigue presente.
La incorporacin del enfoque de gnero y
de diversidad sexo-genrica en la planificacin
urbana constituye una oportunidad para remover desigualdades preexistentes y mejorar la
calidad de vida de las personas, al facilitar sus
interrelaciones cotidianas con el territorio. En
otras palabras, integrar estas perspectivas puede colaborar en la promocin de estrategias de
ordenamiento territorial que beneficien a los
grupos de la poblacin ms necesitados, reduzcan las brechas, y faciliten el acceso y ejercicio
de los Derechos Humanos de todas las personas
que viven en los territorios de intervencin.
El presente artculo invita a reflexionar sobre la manera en que el orden de gnero y sus
mltiples expresiones produce restricciones,
por accin u omisin, en cuanto a un uso democrtico y equitativo del espacio urbano. Seala
qu aspectos deberan ser contemplados en las
iniciativas de planificacin urbana destinadas a
resolver el dficit habitacional, mejorar la movilidad, la dotacin de equipamiento y servicios
pblicos, as como la seguridad urbana.3
3- En la literatura sobre desarrollo y gnero es frecuente
encontrar la significacin de este ltimo trmino limitada a
mujeres o varones, reservndose el vocablo perspectiva de
la diversidad sexual para hacer referencia a las personas
trans. A fin de salvar este equvoco, de gran extensin,
en este ensayo hablamos de enfoque de gnero y de sus
mltiples expresiones con el fin de integrar aquellas
identidades de gnero que no corresponden con el sexo
asignado al momento del nacimiento, tal es el caso de
personas travestis, transexuales, transgnero. En ocasiones,
por cuestiones de sintaxis, adoptamos la locucin diversidad
sexo-genrica de manera equivalente. No obstante lo cual,
debe sealarse la importancia de comenzar a integrar
con el trmino enfoque de gnero aquellos anlisis que
dan cuenta de la desigualdad no solo entre varones y
mujeres, sino entre stos/as y aquellas identidades que se

I. Gnero y poltica
La categora de gnero refiere a dos dimensiones: es una construccin simblica que define los atributos asignados a las personas a partir de la interpretacin cultural de la diferencia
sexual y es una forma de significar relaciones
de poder. La asignacin del gnero conlleva
la atribucin de distinciones de distinto tipo:
biolgicas, fsicas, econmicas, sociales, psicolgicas, afectivas, erticas, jurdicas, polticas
y culturales. En la mayora de las sociedades,
estas distinciones entraan una jerarquizacin,
una ponderacin de lo masculino por sobre lo
femenino, con implicaciones directas en los
planos material y simblico de la vida social.
Al mismo tiempo, dado que las relaciones de
gnero se dan en contextos culturales, sociales
y econmicos determinados, las personas, adems de estar inscriptas en esas relaciones, estn
atravesadas por otras diferencias, tales como la
condicin social, la identidad sexual, la edad
o la pertenencia tnica que, en determinados
contextos, profundizan las desigualdades de
gnero. El enfoque de gnero, por su parte, es
una propuesta, de carcter tcnico y poltico,
que ofrece un marco para hacer visibles, para
analizar, explicar e intervenir sobre las desigualdades resultantes de estas relaciones de
gnero de cara a la construccin de sociedades
ms equitativas.
A pesar de los avances logrados en nuestro
pas en relacin con la igualdad de gnero, las
mujeres, as como las personas trans, siguen
encontrando ms restricciones que los varones para acceder a los recursos econmicos,

autoperciben como femeninas o masculinas, aun cuando,


como se dijo arriba, esa identificacin no corresponda con
el sexo atribuido al nacer.

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polticos, sociales, laborales y recreativos.4 Estas


restricciones se traducen en brechas de gnero.5
Aunque las mujeres se han incorporado de manera significativa y creciente a los trabajos remunerados, siguen existiendo fuertes estereotipos que impiden que su participacin en este
mbito se desarrolle en condiciones de igualdad
con los varones. La mayora de las mujeres todava enfrentan desigualdades en el plano de
los ingresos, en las oportunidades de acceso a
empleos de calidad y en el desarrollo de itinerarios laborales satisfactorios. Ellas estn sobrerrepresentadas en la economa informal, en
los trabajos por cuenta propia o en trabajos
precarizados con menor remuneracin, sin
los beneficios de la seguridad social ni representacin sindical.6
4- Se denomina recursos a todo aquello que permite
satisfacer las necesidades que se expresan a lo largo de la
vida de las personas y que pueden ser de diferente tipo:
empleo, educacin, capacitacin, vivienda, servicios de
salud, crditos, tierras, informacin, servicios de cuidado
de nios, alimentacin, dinero, poder, entre otros. Mientras
que el acceso a un recurso es la posibilidad de usarlo para
satisfacer necesidades individuales o colectivas y es esencial
para posibilitar el desarrollo integral como personas, el
control del recurso est relacionado con la distribucin del
poder en la sociedad, es la posibilidad de definir y decidir
qu hacer con el recurso.
5- Las brechas de gnero expresan las diferencias en la
situacin de las mujeres con respecto a la de los varones
en un tema especfico. Hacen referencia a la existencia
de diferencias entre varones y mujeres en el acceso a los
recursos. Por ejemplo, brechas en el acceso a empleos de
calidad, a la educacin, al crdito, a los beneficios de la
seguridad social, a la tenencia de la tierra, entre otros.
Cuanto menor es la brecha entre la situacin de las mujeres
respecto de la de los varones, ms cerca estamos de la
igualdad de gnero.
6- Segn la Encuesta Anual de Hogares de la Ciudad de
Buenos Aires, realizada en 2014, si se compara la tasa de
empleo de los hombres con la de las mujeres, se obtiene
que el porcentaje para los primeros es un 16% mayor
que para las mujeres. Direccin General de Estadstica y
Censos (Ministerio de Hacienda GCBA), Encuesta Anual
de Hogares de la Ciudad de Buenos Aires, Sntesis de
resultados, 2014.

Particularmente grave es la situacin de las


personas trans, quienes por su identidad ven
tambin afectado su derecho a la vivienda, a un
trabajo remunerado y de calidad, a la seguridad
social, la educacin, la salud y la cultura, entre
otros derechos reconocidos en los tratados de
Derechos Humanos. Se trata de un colectivo
que solo recientemente ha empezado a ser estimado portador de problemticas especficas
en la literatura internacional y nacional sobre
desarrollo y derechos econmicos, sociales y
culturales. Este rene dos tipos de injusticia, la
injusticia socioeconmica arraigada en la estructura econmica poltica de la sociedad y
la injusticia cultural o simblica anclada en los
modelos sociales de representacin, interpretacin y comunicacin, expresados, por ejemplo,
en la dominacin cultural, la falta de reconocimiento y de respeto. Cotidianamente las
personas trans se enfrentan a la discriminacin y los prejuicios arraigados en la sociedad.
Expulsadas de sus hogares a una muy temprana
edad, despreciadas en la escuela, sujetos de burla y escarnio callejero, obligadas al ejercicio de
la prostitucin como nica fuente posible de ingresos, ellas han carecido de soportes sobre los
cuales apoyarse o bien esos soportes son frgiles
e inestables. En un marco de desafiliacin tal,
disociadas a muy corta edad de redes sociales
y societales que les permitieran su proteccin
frente a adversidades de la vida, para las personas trans la vulnerabilidad es inevitable y la pobreza un aspecto integrante ms, resultado de
la concentracin y acumulacin de desventajas.
La persistencia de brechas basadas en el
gnero y en las mltiples expresiones que este
puede asumir revela que las mujeres y las personas trans no cuentan con la misma situacin
de partida para el ejercicio de los derechos

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artculos

ciudadanos y el acceso a recursos que los varones.7 Los avances normativos en materia de
igualdad de gnero son sin duda necesarios; sin
embargo, no son suficientes. Pasar de la igualdad formal a la igualdad real requiere de polticas pblicas que reconozcan y den respuesta
a las limitaciones particulares derivadas del orden de gnero, de su carcter binario y heteronormativo, jerrquico, con el fin de reparar las
desventajas iniciales y equiparar puntos de partida desiguales. Dicho en otros trminos, alcanzar la igualdad de gnero implica trabajar con
un enfoque de equidad; es decir, desarrollar estrategias diferenciadas para lograr la igualdad
de oportunidades entre personas no necesariamente iguales. La equidad de gnero supone
no solo la bsqueda de la igualdad en la distribucin de los recursos, sino tambin la asignacin de estos de acuerdo con las necesidades
particulares y con las capacidades econmicas
de las personas. La equidad de gnero implica
la posibilidad de tratamientos diferenciales para
corregir desigualdades de partida: medidas no
necesariamente iguales, pero conducentes a la
igualdad en trminos de derechos, beneficios,
obligaciones y oportunidades (PNUD, 2011).
Desde esta perspectiva, incorporar el enfoque de gnero y de diversidad sexo-genrica a
las polticas pblicas es un proceso innovador
que tensiona el quehacer del Estado y cuestiona
creencias, mentalidades y valores de los decisores de las polticas, de los diferentes actores
sociales, incluso de la poblacin destinataria.
Implica procesos de cambio cultural, de desnaturalizacin de los lugares y mandatos asignados
7- No es difcil observar, aun cuando no haya estudios que
lo avalen con rigurosidad, que las mujeres trans se ven
ms perjudicadas en lo que atae al acceso a recursos que
los varones trans, ello puede deberse al hecho de que al
asumir las primeras una identidad de carcter femenino se
encuentran afectadas de la misma manera que las mujeres.

a cada gnero; supone comprender que el gnero es una construccin histrico-cultural que
puede ser transformada por el conjunto de la
sociedad. Implica tambin reconocer que las
polticas no son neutras, sino que en ellas siempre subyace alguna concepcin acerca del papel
social atribuido a varones y mujeres, as como
concepciones discriminatorias sobre las personas trans. Esos prejuicios y preconceptos se
cuelan en las intervenciones y contribuyen a
reproducir o profundizar desigualdades.
El reconocimiento de la estrecha vinculacin
entre gnero y polticas pblicas qued expresamente formulado en la Plataforma de Accin de
la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Pekn,
1995). Desde entonces, la estrategia conocida
como gender mainstreaming o transversalizacin
de gnero se consolid como el camino para alcanzar la igualdad de gnero en todas las reas
del desarrollo. Asimismo, se constituy en un
marco de anlisis y una metodologa de intervencin sobre las desigualdades entre varones
y mujeres. Si a su declaracin, concentrada en
aquel momento en varones y mujeres, se agregan aquellas desigualdades sociales que afectan
a las personas trans, la transversalizacin de
gnero puede entenderse, entonces, como estrategia que alude al proceso de valoracin de
las implicancias que para las mujeres, los varones y las personas trans tiene cualquier accin
planeada, incluidos la legislacin, las polticas
y los programas en todas las reas y niveles.
Es una estrategia para hacer de las preocupaciones y experiencias de estos grupos una dimensin integral del diseo, implementacin,
monitoreo y evaluacin de polticas y programas en todas las esferas poltica, econmica y
social, de modo que ellos se beneficien igualitariamente. El objetivo ltimo es alcanzar la
equidad de gnero. Dado que esta perspectiva
parte del reconocimiento de que las personas

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

no son homogneas, sino que estn inscriptas


en diversas relaciones sociales que, en determinados contextos, producen desigualdades, ella
contribuye a analizar e intervenir sobre otras
discriminaciones.8 El propsito ltimo de la
transversalizacin es garantizar la igualdad de
resultados en todas las etapas de una intervencin pblica.
Dicho de manera breve, la incorporacin del
enfoque de gnero y de sus mltiples expresiones en las polticas pblicas permite:
hacer visibles las desigualdades basadas
en el gnero y en la diversidad sexo-genrica, y comprender la dinmica social
y poltico-cultural que limita el acceso de
las mujeres, de los varones y de las personas trans a mltiples oportunidades;
enriquecer las polticas y acciones institucionales, ya que el reconocimiento de
la existencia de necesidades e intereses
diferenciales por gnero y por identidad sexo-genrica conduce a ampliar el
abanico de respuestas por integrar en las
polticas;
mejorar la previsin de los resultados y,
por lo tanto, que las polticas sean efectivas y eficientes;
mejorar la gestin y distribucin de recursos en las polticas pblicas o privadas
8- La declaracin original estuvo expresada de la siguiente
manera: [la transversalizacin de gnero es] el proceso de
valoracin de las implicaciones para hombres y mujeres
de cualquier accin planeada, incluidos la legislacin, las
polticas y los programas en todas las reas y niveles. Es una
estrategia para hacer de las preocupaciones y experiencias,
tanto de mujeres como de varones, una dimensin integral
del diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin
de polticas y programas en todas las esferas poltica,
econmica y social, de modo que ambos gneros se
beneficien igualitariamente. El objetivo ltimo es alcanzar
la equidad de gnero, (Consejo Econmico y Social de
las Naciones Unidas Ecosoc- Gender Mainstreaming, An
Overview, United Nations, New York, 2002).

al reorientar el presupuesto para reducir


brechas entre varones, mujeres y personas trans, y generar condiciones de igualdad de oportunidades.

II. Gnero, diversidad sexo-genrica y


planificacin urbana
La planificacin urbana incluye el abordaje
de un amplio abanico de problemas, y los ms
destacados son aquellos que derivan de un crecimiento urbano disperso y no proyectado, los
que exigen la promocin de una calidad de vida
que responda a las necesidades sociales de poblaciones diversas (por gnero, identidad sexogenrica, edad, nivel socioeconmico, etctera)
y en rpida transformacin (envejecimiento,
inmigracin, nuevas estructuras familiares), los
que reclaman sistemas de transporte que faciliten la vida de las personas y contesten a sus necesidades laborales y familiares, y los problemas
que demandan servicios pblicos y equipamiento acorde con las necesidades de la poblacin.
Todo esto porque, en definitiva, la planificacin
urbana es una poltica que toma decisiones sobre
la diversidad de aspectos que conforman y cualifican un territorio determinado habitado por
personas con caractersticas heterogneas. Los
territorios sobre los que ella interviene no son
ajenos a la organizacin social de las desigualdades; en ellos se expresan desigualdades derivadas, entre otras variables, del gnero y de sus
mltiples expresiones, de la clase, de la edad, de
la etnia. La organizacin del territorio expresa
las relaciones sociales que en l se desarrollan.
No es un espacio meramente fsico acotado o
delimitado en el que acontecen hechos sociales,
sino que es un mbito de interaccin social en el
que las caractersticas y la organizacin impactan en la vida de las personas que lo habitan y

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artculos

en la convivencia entre ellas. Al mismo tiempo,


las relaciones sociales que se dan en el territorio
inciden en su conformacin y dinmica social.
En este sentido, las relaciones de gnero, con
toda su complejidad y como parte constitutiva
de las relaciones sociales, tienen tambin una
expresin en la dinmica territorial.
Esta concepcin del territorio como un espacio que aloja una pluralidad de perspectivas, modos de vida, formas de apropiacin del lugar que
se habita, intereses y necesidades diferentes, conduce a revisar las categoras con las que la mayora de los/as planificadores/as urbanos trabajan.
Aun cuando las polticas de urbanizacin o relocalizacin pudieran estar destinadas a paliar
las consecuencias ms evidentes de la pobreza y
aminorar el impacto social y espacial, si estn basadas en categoras abstractas, tales como poblacin, hogares, familias, si no contemplan la heterogeneidad de necesidades del universo social, si
son, finalmente, ciegas a las diferencias entre los/
as sujetos, tales polticas coadyuvarn a reproducir las discriminaciones de gnero. Ellas contribuirn a definir quines quedan relegados/as,
de qu manera y durante cunto tiempo, de un
bien tan importante como la vivienda. Tal como
lo sealan Cardona, Dalmazzo y Rainero (2004),
todava prevalece en los/as planificadores/as una
perspectiva asentada en la familia nuclear, en un
varn de mediana edad, trabajador y proveedor
principal de la familia y en una mujer dedicada al cuidado de los/as hijos/as.9 Sin embargo,
estos preconceptos no son concurrentes con la
vida real de las personas; las estructuras familiares han cambiado, as como las caractersticas
de la insercin laboral y actividades productivas
de mujeres y varones, o la esperanza de vida de
9- Cardona, L.; Dalmazzo, M. y Rainero, L., La
vivienda como derecho: igualdad formal y desigualdad
real, en: Emanuelli, Mara Silvia, Vivienda con rostro de
mujer, HIC-AL, Mxico D.F., 2004.

unos y otras, entre muchos otros aspectos. Como


resultado, las respuestas homogeneizadoras derivadas de la aplicacin de esas categoras a la
planificacin urbana terminan siendo discriminatorias en tanto excluyen las necesidades de la
poblacin que no responde a estereotipos y presupuestos tericos.
Asumir la perspectiva de gnero y sus mltiples expresiones en la gestin del territorio supone identificar y analizar cules son las principales dificultades y necesidades de las mujeres
y de las personas trans, derivadas de su posicin
de subordinacin en las relaciones de gnero y
de los roles que desempean en la sociedad.
Teniendo como horizonte de anlisis el enfoque arriba asumido, se presenta a continuacin un conjunto de tpicos que, vinculados a la
planificacin urbana, fueron seleccionados por
su relevancia en trminos de incidencia en la
vida de las mujeres y de las personas trans.
Uso de equipamientos y servicios pblicos de
educacin, salud, recreacin y cuidado de personas dependientes en el territorio
Por razones vinculadas a la divisin sexual
del trabajo, las mujeres son las principales
usuarias de los equipamientos y servicios pblicos. Los roles culturalmente asignados a mujeres y varones impactan en la relacin que unas
y otros mantienen con el territorio.10
La incorporacin de mujeres con responsabilidades familiares al mercado de trabajo es el rasgo ms saliente del aumento en la
10- El concepto de divisin sexual del trabajo alude a
la asignacin de roles diferenciados por gnero. De las
mujeres se espera que asuman el trabajo reproductivo, no
remunerado y realizado en el mbito privado, mientras que
de los varones se espera el trabajo productivo generador de
ingresos y realizado en la esfera pblica.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

participacin econmica femenina, lo cual seala la ruptura del modelo familiar del varn
como proveedor nico. Este cambio en la insercin laboral de las mujeres permiti su acceso
al mundo pblico, pero no las liber del trabajo
domstico socialmente necesario y de las actividades de cuidado. El ingreso de los varones a la
esfera de la reproduccin no es un hecho significativo. Incluso considerando los cambios que
se vienen dando en el ejercicio de la paternidad,
los padres todava siguen pensndose principalmente como proveedores y solo como cuidadores secundarios. En lo que atae a la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, esta tendencia se
expresa en los datos referidos al cuidado infantil no remunerado. Segn informacin provista
por la Encuesta de Uso del Tiempo (2005), se
verifica un peso importantsimo de las madres
en la provisin de cuidado infantil.11 El 60% del
total del cuidado de nios, nias y adolescentes
en la CABA lo brindan las madres, en tanto los
padres proveen el 20%, es decir, un tercio del
cuidado provisto por las madres.12
Avanzar en la resolucin de la problemtica
de la conciliacin entre el trabajo remunerado
y el cuidado requiere de una decidida accin
estatal que parta de una concepcin del cuidado como un bien pblico, una dimensin de la
ciudadana y un derecho de todas las personas
en sus mltiples dimensiones: derecho a recibir
cuidados, derecho a cuidar, derecho a transferir cuidado y derechos laborales para quienes
11- La Encuesta del Uso del Tiempo busca captar
informacin sobre la participacin y el tiempo dedicado por
mujeres y varones de 18 aos y ms a las tareas domsticas
y de cuidado de los miembros del hogar.
12- Esquivel, V., El cuidado infantil: una tarea an
predominantemente femenina, en Aportes para el desarrollo
humano en la Argentina. Gnero en cifras: mujeres y varones en la
sociedad argentina, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, 2011, p. 28.

trabajan en mbitos del cuidado.13 Aun cuando


esa accin estatal ha de formar parte de la planificacin urbana, ella ha estado indubitablemente ausente. En efecto, la mayora de los barrios
perifricos de la ciudad no cuentan con servicios
de cuidado para nios/as a partir de los 45 das
y que no estn incluidos en el sistema educativo;
carecen tambin de servicios de cuidado para
personas mayores y enfermas. Cuando existen,
son deficientes o estn disponibles en horarios
rgidos, que no se adaptan a las necesidades de
la poblacin.
La ausencia y deficiencia de equipamientos
y servicios pblicos de educacin, salud, recreacin y cuidado de personas dependientes en el
territorio tiene un gran impacto en la vida cotidiana de las mujeres. Condiciona, por ejemplo,
sus posibilidades de acceder y permanecer en el
mercado laboral formal. Las mujeres se ven forzadas a una organizacin diferente del tiempo
que les permita conciliar el destinado al trabajo
remunerado y a las actividades reproductivas y
de cuidado. Ellas necesitan adecuar sus ritmos
laborales en el mercado a las necesidades y horarios de otros miembros del hogar. La doble
jornada de las mujeres las obliga a optar por
empleos de medio tiempo y continan trabajando un promedio de horas semanales muy inferior al de los varones, lo que en parte limita el
tipo de ocupaciones a las que pueden acceder
y restringe los ingresos que perciben. As, por
ejemplo, los datos para la Argentina muestran
que la posibilidad de insercin laboral de las
mujeres en condiciones ventajosas est subordinada al nmero de hijos en el hogar: a mayor
nmero de hijos, menores probabilidades de

13- Sanchs, N., La asignacin de responsabilidades de


cuidado a las mujeres: limitante fundamental para su participacin
laboral en paridad con los varones, Asociacin Lola Mora, 2010.

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artculos

inclusin en el sector formal de la economa.14


Asimismo, segn sostiene Carina Lupica en una
investigacin realizada en 2012, en el caso de
las madres en situacin de pobreza, el mayor
nmeros de nios/as afecta sus posibilidades de
trabajar de manera remunerada: participan del
mercado del trabajo el 64,7% de las madres con
hasta dos hijos, el 58% de las madres que tienen
entre tres y cuatro hijos, y solo el 45,3% de las
que tienen ms de cuatro hijos.15
Es importante tener en cuenta, adems, que
el acceso a los servicios de cuidado es diferente
segn la posicin del hogar en la estructura socioeconmica. Los hogares de medianos y altos
ingresos en la Argentina recurren a la contratacin de trabajadoras del servicio domstico para
delegar responsabilidades de atencin y cuidado de la familia. Las familias ms pobres, por su
parte, tienen opciones mucho ms limitadas; su
principal activo son las redes familiares u otros
recursos comunitarios; cuando no cuentan con
ellos, se afecta seriamente la calidad del cuidado. La solucin extrema es que la mujer se quede en su casa y resigne el trabajo remunerado,
lo que disminuye los ingresos totales de la familia y refuerza la pobreza y la desigualdad.16
14- Casi nueve de cada diez mujeres con ms de cuatro
hijos (el 87,6%) trabaja en el sector informal o empleo
domstico. Solo un 12,4% de estas madres puede insertarse
en el empleo formal, contra el 59% de las mujeres sin hijos/
as que tiene acceso a este y a los beneficios que se le asocian,
OIT, Hoja Informativa sobre Trabajo y Familia, Argentina,
noviembre de 2009.
15- Lupica, C., Madres solas, las ms vulnerables a la
pobreza?, en Boletn de la Maternidad, N 14, Observatorio
de la Maternidad, 2012.
16- Sanchs, N., Aportes de la perspectiva de gnero
para el fortalecimiento de iniciativas de la economa social,
en Mdulo II: La asignacin de responsabilidades de cuidado a las
mujeres: limitante fundamental para su participacin laboral en
paridad con los varones, Curso de formacin virtual, Asociacin
Lola Mora / Agencia Espaola de Cooperacin, 2012.

Desplazamiento y uso del transporte pblico


Los trayectos de las mujeres en el barrio,
reas cercanas y en relacin con la ciudad se
asocian, generalmente, a la persistencia de la
divisin sexual del trabajo. Ellas realizan desplazamientos en el territorio que son marcadamente diferentes de los que realizan sus pares
varones. A manera de ejemplo, las mujeres:
se desplazan por ms motivos que los
varones,
realizan
desplazamientos
de
tipo
poligonal,
encadenan ms viajes,
recorren distancias menores en cada viaje
y un menor nmero total de kilmetros a
lo largo del da (no quiere decir menos
tiempo que los varones),
utilizan ms el transporte pblico,
dependen ms de los horarios de funcionamiento del transporte y de apertura de
los servicios pblicos y
se autolimitan en sus desplazamientos
por sensacin de inseguridad.17
Pese a estas notables diferencias, la planificacin del transporte pblico todava responde a
estereotipos de gnero que impactan negativamente en la vida de las mujeres. En gran parte,
sus rutas y horarios estn definidos segn el servicio de los viajes por trabajo, particularmente
por el trabajo de los varones. No se incorporan
las necesidades de las mujeres, quienes, en el
ejercicio de sus roles productivo y reproductivo,
necesitan viajar hacia destinos diferentes. Los
17- Dalmazzo, M. y Rainero, L., Revisin del Plan
de Ordenamiento Territorial desde un enfoque de gnero,
Subsecretara de Mujer, Gnero y Diversidad Sexual,
Secretara Distrital de Planeacin, Alcalda Mayor Bogot
D.C., 2011.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

responsables de planificar el transporte urbano


y de formular polticas pblicas sobre la materia
priorizan las necesidades de un hogar en el que
el varn sale de la casa para concurrir al trabajo
por la maana y regresa temprano por la noche. Sin embargo, la tendencia de las mujeres
de combinar viajes no es tomada en la mayora
de los planes y diseos de transporte. Las mujeres no se trasladan solo entre dos puntos de
la ciudad; como principales cuidadoras y miembros de la fuerza informal de trabajo, los desplazamientos a travs de la ciudad son en direcciones
entrecruzadas. Ellas tienden a combinar las distintas actividades diarias, responsabilidades domsticas y de cuidados, as como viajes por trabajo.
La movilidad cumple una funcin crucial en
la ampliacin o disminucin de oportunidades
para las mujeres. Los tiempos de recorridos y
espera, los costos y la seguridad en la movilidad
inciden directamente en las mltiples funciones
que cumplen las mujeres en la ciudad. Los sistemas de transporte pblico deben ser planificados y diseados para satisfacer sus necesidades,
deben atender a las rutas que utilizan, las horas
del da que dependen del transporte pblico,
los lugares donde esperan por este y los lugares
donde se bajan de l.

se seal antes se insertan, por lo general, en


empleos poco remunerados o precarios. Dado
que ellas asumen la mayor responsabilidad por
el cuidado de los/as hijos/as y de las personas
dependientes, la falta de vivienda incrementa la
vulnerabilidad de su grupo familiar. Se ha de
sumar a esto el hecho de que la casa constituye,
en muchos casos, un recurso econmico, en tanto es el sitio en el que suelen desarrollar el nico trabajo generador de ingresos familiares. La
seguridad de la tenencia es un factor protector
contra la pobreza extrema.
Otro aspecto relevante por considerar es la
situacin de los hogares monoparentales y hogares unipersonales que, por lo general, no son
considerados en los programas de adjudicacin
de viviendas, a pesar de que las transformaciones en la composicin y estructura de los hogares son cada vez mayores. Entre los cambios
ms importantes puede mencionarse el incremento de hogares monoparentales con jefatura
femenina y de hogares unipersonales. Los hogares monomarentales18 son ms usuales entre
las mujeres de sectores vulnerables que viven
en situaciones socioeconmicas desfavorables.19
En la Argentina, viven en hogares monomarentales con hijos el 30,9% de las madres indigentes, el 17,8% de las que estn en situacin de

Acceso a la vivienda y seguridad en la tenencia


Si bien el acceso a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad es un derecho
de todas las personas, en el caso de las mujeres y debido, otra vez, a los roles culturalmente asignados a ellas, este reviste caractersticas
especficas. En particular, aquellas mujeres que
pertenecen a los sectores en situacin de pobreza encuentran especialmente menguada su
capacidad econmica para afrontar la compra
o el alquiler de una vivienda, ya que como

18- Se entiende por monoparentalidad la situacin familiar


en la cual una madre o un padre reside con, por lo
menos, un hijo o una hija dependiente, pero no convive
de forma habitual con un cnyuge o pareja y, por lo tanto,
ejerce en soledad la jefatura parental. Cuando la jefatura
parental es ejercida por una mujer, se utiliza el trmino
monomarentalidad para referirse a situaciones en las
que una madre es responsable de la atencin y los cuidados
cotidianos de sus hijos o hijas en soledad.
19- Aunque en la actualidad los hogares monoparentales se
han extendido, incluso, entre los sectores medios y medios
altos. Lupica, C., Madres solas, las ms vulnerables a la
pobreza?, en Boletn de la Maternidad, N 14, Observatorio
de la Maternidad, 2012.

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pobreza y el 13,5% de las no pobres.20 Si bien


las mujeres pobres pueden compartir con sus
pares varones dificultades similares a la hora de
generar ingresos para el sostenimiento familiar,
las primeras enfrentan situaciones especficas
que las obligan a restringir sus actividades laborales el nacimiento de un/a hijo/a o la enfermedad de un adulto mayor, lo que reduce su
capacidad econmica e incrementa el riesgo de
profundizar la situacin de pobreza.
En cuanto a los hogares unipersonales, cabe
advertir sobre la peculiar situacin de las mujeres adultas mayores solas y de las personas trans
que pertenecen a sectores de bajos recursos.
En ambos casos, estas personas generalmente
no cuentan con los beneficios de la seguridad
social, ya que sus trayectorias laborales, por lo
general, se han dado en el sector informal del
mercado del trabajo. Adems, dada la prioridad que las polticas habitacionales otorgan a
las mujeres con hijos a cargo, ambos colectivos
no suelen ser contemplados como destinatarios
de los beneficios de esas polticas. Un ejemplo
que ilustra el tratamiento que se suele dar a las
mujeres solas en las polticas habitacionales es
el criterio que, por accin u omisin, utiliz el
GCABA en el proceso de asignacin de viviendas
en el marco del Plan de Urbanizacin de Villas
y Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental
de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Ser madre
con hijos/as dependientes se impuso por sobre
otra pauta al momento de distribuir la vivienda, en detrimento de mujeres sin hijos/as con
igual derecho a este bien. Sostenido en la idea
segn la cual el nico grupo familiar reconocido es el conformado por mujeres con hijos dependientes, aquellas que no los tenan tuvieron
ms dificultades para calificar en tales polticas
de relocalizacin del GCABA como beneficiarias
20- Op. cit. Nota 19, p. 8.

de una propiedad. Se presentaron casos en los


que este impedimento se dio, incluso, cuando
la mujer, ahora excluida por adolecer de hijos
dependientes, haba sido propietaria con anterioridad a la poltica de relocalizacin, por
lo que se quebrant, de este modo, su seguridad jurdica como propietaria. Una mujer sin
hijos/as a cargo parece no ser considerada una
persona adulta con derecho a ser tratada independientemente de su familia de origen y con
estatus de jefa de hogar. Perseverante en una
posicin que admite a las mujeres como sujetos de ejercicio ciudadano solo a travs de una
pareja o con una prole no emancipada, esta poltica tuvo dificultades tambin para reconocer
a aquellas mujeres que asumen, siguiendo su
tradicional rol de gnero, el cuidado de otros/
as dependientes, tales como adultos/as mayores
o familiares enfermos, con quienes comparten
residencia. Tratndose incluso de mujeres que
son nico sostn de hogares as conformados,
no fueron vistas como jefas de ellos y, por tanto,
tampoco titulares del derecho a una vivienda.
Esto constituye, sin dudas, una clara restriccin
genrica cuyo resultado ha sido el menoscabo
en el goce del derecho a una vivienda.21
Si las mujeres de sectores pobres y empobrecidos sufren especiales limitaciones para acceder a una vivienda, la situacin de las personas
21- Se contraviene, en este sentido, el principio de no
discriminacin establecido en la Convencin sobre la
Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer (Cedaw), a la que la Argentina suscribi en
1980 e incorpor en la Constitucin, en 1994. En efecto,
el artculo 1 de la Convencin dice: A los efectos de la
presente Convencin, la expresin discriminacin contra
la mujer denotar toda distincin, exclusin a restriccin
basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado
menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por
la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la
base de la igualdad del hombre y la mujer, de los Derechos
Humanos y las libertades fundamentales en las esferas
poltica, econmica, social, cultural y civil, o en cualquier
otra esfera.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

trans es, sino ms, igualmente grave. En el marco de la exclusin familiar, laboral y social que
enfrentan, la posibilidad de disponer de una
casa se ve inflexiblemente limitada. Se ha de
reparar, asimismo, en la gravedad que conlleva
esta situacin por la concurrencia de la exclusin en el ejercicio de todos los dems derechos
econmicos, sociales y culturales. Gran parte de
la poblacin trans no posee vivienda propia y le
es sumamente dificultoso, incluso, acordar un
contrato de alquiler. En la CABA, pero tambin
en los centros urbanos del pas, la mayora de
las personas trans, particularmente las mujeres
trans, viven en pensiones u hoteles a un costo
altsimo y con muchas menos comodidades que
las disponibles en aquellas viviendas a las que
acceden quienes pueden alquilar una propiedad. La principal dificultad que se presenta es
la de demostrar solvencia econmica, toda vez
que no registran empleos formales. El estigma
y la discriminacin omnipresentes suman complejidad a la situacin y crean serios impedimentos, incluso en los pocos casos en que existen las garantas usualmente requeridas.
La trayectoria vital de las personas trans es
difcilmente estimada en su total seriedad por
la Justicia cuando el conflicto refiere al derecho a la vivienda. Los efectos que tiene la ausencia prolongada o crnica de empleo y, por
tanto, de redes laborales apropiadas, sin seguridad en trminos salariales y de proteccin a
la salud, sin vivienda y con soportes de proximidad frgiles, son variables difcilmente consideradas de peso en los procesos judiciales. El
umbral de proteccin del Estado, como principal responsable de garantizar un conjunto de
protecciones de carcter social, parece desaparecer o desvanecerse cuando las interlocutoras
son las personas trans. Ellas constituyen una
verdadera alteridad.

Violencia familiar y vivienda


Diversos estudios sealan la estrecha vinculacin que existe entre el acceso a la vivienda,
la seguridad en la tenencia y la violencia de
gnero. Si en los sectores que viven niveles crticos de exclusin urbana, las mujeres todava
constituyen un grupo invisible para las polticas de urbanizacin o relocalizacin territorial,
aquellas que son o han sido vctimas de violencia de gnero son an ms invisibles. Se pueden
identificar dos situaciones, posibles de estimarse como paradigmticas, que asocian vivienda y
violencia contra las mujeres. La primera de ellas
alude a mujeres que se ven obligadas a dejar su
hogar en razn de la violencia hacia ellas perpetrada por la pareja ntima, como nica forma de
protegerse de la violencia conyugal. Ausentarse
del domicilio por razones de seguridad suele
tener como consecuencia la prdida de la vivienda. La segunda situacin, certificada por
una investigacin del Centro por el Derecho a
la Vivienda y contra los Desalojos en Brasil, la
Argentina y Colombia, comprende mujeres que
permanecen en el hogar violento a fin de no
perder lo que ha sido una aspiracin a lo largo de su vida y la de sus hijos: la seguridad de
tener una casa. En efecto, en circunstancias de
violencia familiar, la inseguridad en la tenencia
constituye sin dudas un factor condicionante
para la ruptura del crculo de agresin.22
Para las vctimas de violencia de gnero, la vivienda no es un asunto perifrico ni una cuestin
22- Ricciardi, V., El derecho a la vivienda como elemento
imprescindible para vivir una vida libre de violencia domstica. Los
casos de la Argentina, Brasil y Colombia, Trabajo presentado
en el Congreso Internacional Las polticas de equidad
de gnero en prospectiva: nuevos escenarios, actores y
articulaciones rea Gnero, Sociedad y Polticas Flacso
Argentina, noviembre de 2010, Buenos Aires.

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artculos

que se puede posponer para una resolucin en el


futuro. Por el contrario, la falta de una solucin
puede ser determinante para decidir continuar
en una relacin violenta o no. El problema afecta especialmente a mujeres pobres que viven en
barrios informales, que carecen de medios econmicos independientes y que simplemente no
tienen ningn lugar donde puedan encontrar
seguridad. Se trata de mujeres que, producto de
la violencia que reciben o han recibido, muestran
una gran fragilidad emocional; en ocasiones,
cuentan con un apretado capital sociocultural
en razn del aislamiento socioafectivo al que han
sido sometidas; mujeres cuyas oportunidades
laborales se han restringido en virtud de tener
hijos/as a cargo. La mayora de ellas encabezan
hogares monomarentales y son nicas responsables de la atencin y cuidado cotidiano de sus
hijos e hijas. Las familias de este tipo se ven ms
expuestas a la vulnerabilidad que es intrnseca a
su tipo de organizacin, ya que la persona que
encabeza la familia suele ser la nica preceptora
de ingresos y al mismo tiempo responsable de
la jornada domstica necesaria para la reproduccin cotidiana.
Adems del acceso a la vivienda, tambin son
aspectos fundamentales para las mujeres vctimas de violencia de gnero el grado de habitabilidad de esta y la seguridad de su tenencia.
Cuando las mujeres no gozan de esta seguridad,
sus posibilidades de abandonar a un compaero abusivo se limitan. El goce de certidumbre
legal de la tenencia es esencial para combatir la
desigualdad en las relaciones entre mujeres y
varones, afirmando el derecho de las primeras
a una vida independiente. En cuanto a la habitabilidad, esta se refiere a que la vivienda debe
ser un mbito que ofrezca proteccin de distintos riesgos a sus habitantes y que les garantice
seguridad fsica. Una interpretacin amplia y
sensible a la perspectiva de gnero debe incluir

los riesgos en el interior mismo de la vivienda,


ya que un hogar con violencia no es seguro ni
habitable y, por lo tanto, constituye una violacin al derecho a la vivienda adecuada.
Violencia en el espacio pblico
Adems de la violencia privada, las mujeres,
pero tambin las personas trans, viven el temor
ante la violencia en el espacio pblico, el temor
permanente a ser agredidas, violentadas o sufrir
otro tipo de maltratos por el solo hecho de ser
mujeres. Estudios desarrollados en el marco del
Programa Regional Ciudades sin violencia hacia las mujeres, Ciudades seguras para tod@s,
sealan que la percepcin del entorno como
amenazante conduce a las mujeres a restringir
el uso y disfrute de las ciudades, incluso del entorno en el que viven.23 Los espacios pblicos, las
calles, las plazas, los barrios, son ms usados por
los varones, mientras que los espacios controlados son utilizados con mayor frecuencia por las
mujeres. El temor y las violencias en los espacios
pblicos que sufren las mujeres obstaculizan sus
actividades; sin embargo, esta problemtica no
es considerada en las polticas de seguridad.
En este aspecto, es importante comprender que
la violencia no depende solo de la criminalidad,
sino que tambin est asociada a discriminaciones naturalizadas, como las de gnero, raciales,
tnicas, de eleccin sexual.
23- El Programa Regional Ciudades sin violencia hacia las
mujeres, Ciudades seguras para tod@s es ejecutado por
la Red Mujer y Hbitat de Amrica Latina, con el apoyo de
ONU Mujeres (Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas
para la Mujer) y Aecid (Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo) en la Argentina, Chile,
Colombia, Per, El Salvador y Guatemala. Su objetivo es
fortalecer el ejercicio de los derechos ciudadanos de las
mujeres en Amrica Latina, al reducir la violencia pblica y
privada que se ejerce contra ellas en las ciudades.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

La planificacin urbana puede favorecer el


sentimiento de pertenencia y seguridad en los
espacios pblicos cuidando especialmente la
iluminacin de todas las calles y trayectos que
realizan las personas, evitando la construccin
de muros y escaleras que generen rincones de
difcil accesibilidad y escondidos, manteniendo
tambin la limpieza de terrenos baldos. Es necesario considerar los trayectos diferenciales
que realizan mujeres y varones, y atender a los
obstculos que aparecen en cada barrio; por
ejemplo, los espacios solitarios que las mujeres y
los/as nios/as deben cruzar en sus recorridos cotidianos. Planificar espacios urbanos seguros supone crear sitios con caractersticas que realcen
la seguridad y la sensacin de seguridad de las
mujeres y eliminen los elementos que les causan
inseguridad o sensacin de inseguridad. Se debe
prestar especial atencin a la iluminacin, la visibilidad, el trnsito vehicular y peatonal, el mobiliario urbano, la sealizacin, la proximidad a
servicios pblicos, de emergencia y transporte.
Se seal al comienzo de este trabajo que las
relaciones entre las identidades trans y el espacio
pblico han sido y son especialmente conflictivas. Tras el argumento de proteger la tranquilidad pblica, el espacio urbano es delimitado
moralmente y las personas trans, as como las
mujeres en prostitucin o las trabajadoras sexuales son habitualmente recluidas a zonas cercadas.
A un lado, los vecinos; al otro, las personas trans
y las mujeres prostitutas, cada grupo en un territorio de la ciudad claramente determinado. La
prostitucin, una sexualidad no privada, tanto
como una identidad no binaria, suele ser aquello
de lo que, en definitiva, hay que protegerse. Si
ello entra en el campo de la visin, si se hace visible, el mundo hetero-normativo y binario pierde
estabilidad. El confinamiento de las prostitutas a
zonas que estn fuera de la vista, en burdeles,
casas de masaje, saunas, parques, all donde la

sexualidad puede ser consumida y reprimida


impunemente, ha sido la estrategia frecuentemente ms usada para minimizar la visibilidad
pblica en una ciudad presuntamente ordenada
por el sexo reproductivo y la familia ideal. Todo
ello para poner a salvo la libertad de circulacin
por las calles del ciudadano normal y evitar que
su decencia sea quebrantada. Poco a poco, el
ejercicio del derecho al uso del espacio urbano
por parte de identidades trans ha ido creciendo
y ellas se apropian gradualmente de la ciudad,
aunque no sin dificultades.
Tambin los colectivos, las paradas, el subterrneo y sus plataformas, las taxis y trenes son
vividos de manera diferente, segn se trate de
varones o de mujeres. El transporte pblico incluye espacios donde ocurren diversas formas
de violencia de gnero hacia las mujeres y hacia
las personas trans (acoso sexual, abuso, manoseos, agresin, burla, insultos, etc.). Vale recordar que las personas trans suelen optar por el
uso de transportes tales como el taxi o los autos
de alquiler a fin de evadir miradas de desprecio
y burla de las que son vctimas. Resulta interesante observar que una de las primeras iniciativas polticas de dirigentes del movimiento trans
fue instar a sus integrantes a hacer uso del subterrneo y de colectivos urbanos como forma
de dar visibilidad a sus identidades y de empoderarse frente a una sociedad para la que tales
identidades suelen constituir una amenaza.
El equipamiento y mobiliario urbano de los
espacios pblicos es un factor que puede estimular o inhibir determinadas prcticas. Espacios
sin infraestructura o mobiliario urbano no estimulan el uso y generan zonas deshabitadas; por
otra parte, espacios con ciertos equipamientos
como, por ejemplo, asientos, juegos, senderos
peatonales, lugares arborizados, instalaciones
deportivas resueltos con calidad esttica y funcional estimulan el trnsito y permanencia, y

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artculos

facilitan las interacciones entre las personas.


Es importante que la lgica del equipamiento
o mobiliario urbano responda a las demandas
de la diversidad de poblacin que los utilizar
transformando patrones de gnero que, por lo
general, priorizan las prcticas masculinas. Por
ejemplo, las instalaciones para deportes masculinos en detrimento de otras estructuras posibles y amigables para las mujeres.24

Consideraciones finales
El presente trabajo se propuso hacer visible y reflexionar sobre los condicionantes que,
como consecuencia de las relaciones de poder
entre los gneros y de la persistencia de la discriminacin hacia la poblacin trans, inciden
en la produccin de necesidades especficas de
cada uno de estos colectivos.
Transversalizar el enfoque de gnero y de
diversidad sexo-genrica en las iniciativas de
planificacin urbana implica analizar de manera comparativa la situacin de varones, mujeres
y personas trans a fin de poder reconocer desigualdades e identificar necesidades especficas.
Este anlisis debera ser el punto de partida de
las decisiones de gestin pblica en materia de
polticas habitacionales y de planificacin urbana. Sin pretensin de exhaustividad, se presenta
a continuacin un conjunto de aspectos que el
anlisis del territorio debera contemplar para integrar una visin de gnero y diversidad sexual:

24- Dalmazzo, M. y Rainero, L., Revisin del Plan de


Ordenamiento Territorial desde un enfoque de gnero, Subsecretara
de Mujer, Gnero y Diversidad Sexual, Secretara Distrital de
Planeacin, Alcalda Mayor Bogot D.C., 2011.

Datos sociodemogrficos de poblacin desagregada por gnero, diversidad sexo-genrica,


edad, pertenencia tnica, nacionalidad
Esta informacin contribuye a tener una radiografa de las necesidades de la poblacin y
a tomar decisiones acordes con ellas. Por ejemplo, considerar la cantidad de poblacin infantil
y de adultos/as mayores que viven en el territorio con el fin de definir la creacin de servicios
de cuidado de nios/as, cuidado de ancianos/as,
la instalacin de centros de salud con equipamiento para la atencin en pediatra o geriatra.
Identificar tambin las desigualdades en el nivel educativo alcanzado entre mujeres, varones,
personas trans, personas provenientes de otros
pases, etc., para definir intervenciones que favorezcan el acceso a la educacin: horarios, distancias, tipos de ofertas educativas, entre otros.
Estructura y composicin de los hogares
Conocer la estructura y composicin de los
hogares permite promover la inclusin en las
polticas habitacionales de los grupos familiares
que no responden al modelo de familia nuclear;
por ejemplo, los hogares monomarentales y los
hogares unipersonales. Como ya se mencion,
esos hogares suelen no ser una prioridad en las
polticas habitacionales, aunque la mayora de
ellos presentan niveles altos de vulnerabilidad.
Trabajo/empleo discriminado, segn gnero,
diversidad sexo-genrica, edad, pertenencia
tnica, nacionalidad
Esta informacin permite conocer la condicin laboral de los distintos grupos de poblacin

PG. 187 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

(insercin laboral formal e informal, desocupacin, obstculos para la insercin laboral) a fin
de generar condiciones en el territorio que faciliten su acceso al empleo. Por ejemplo, al intervenir en la planificacin del transporte pblico
o la provisin de servicios de cuidado de nios/
as y adultos dependientes en el territorio.
Divisin sexual del trabajo
Analizar cmo se expresa la divisin sexual
del trabajo en el territorio permite tomar decisiones de planificacin urbana que libere tiempo que usualmente las mujeres deben dedicar a
la gestin domstica y a los cuidados. Por ejemplo, una poltica de equipamiento urbano con
enfoque de gnero (centros de apoyo escolar y
vacacional, centros de cuidado infantil, centros
de da para personas mayores, servicios de salud
con franjas horarias amplias) puede favorecer el
acceso de las mujeres a mejores condiciones de
trabajo, a actividades recreativas, al cuidado de
su salud, etc.
Acceso y tenencia de la vivienda

para facilitar a las mujeres vctimas de violencia


de gnero el acceso y la seguridad jurdica en la
tenencia de la vivienda.
Uso del transporte pblico y calidad del servicio
Es necesario indagar aspectos, tales como
cunto utiliza la poblacin el transporte pblico,
cun adecuados son los horarios del transporte a
las necesidades de los distintos grupos de poblacin, cun eficiente y seguro es para las mujeres,
las personas trans, para los nios y las nias.
Para terminar, reconocer la incidencia de las
relaciones de gnero y diversidad sexo-genrica
sobre el territorio permite elaborar estrategias
de desarrollo del espacio que beneficien a todos los grupos de la poblacin, para reducir
desigualdades y aumentar la calidad de vida
de todas las personas. En este sentido, la planificacin urbana puede ser una herramienta,
entre otras, para disminuir las brechas basadas
en el gnero y sus mltiples expresiones, y facilitar al mismo tiempo el acceso y ejercicio de los
Derechos Humanos.

Es importante conocer la situacin jurdica


en la tenencia de la vivienda: quin es el dueo o la duea, cul es el nivel de conocimiento
del estatus de propietario o propietaria de la vivienda. En el caso de existir polticas crediticias,
es recomendable analizar si acceden por igual
mujeres, varones y personas trans; si se prevn mecanismos especficos de acceso al crdito
para las personas que se desempean mayoritariamente en el mercado informal de trabajo,
tener presente el caso de las mujeres de menos
recursos y las personas trans. Otro aspecto relevante es conocer si existen polticas especficas

PG. 188 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Bibliografa
CARDONA, Lucy; DALMAZZO Marisol y RAINERO, Liliana, La vivienda como derecho: igualdad formal y desigualdad real, en: Emanuelli, Mara Silvia, Vivienda con rostro
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para el desarrollo humano en la Argentina. Gnero en cifras: mujeres y varones en la sociedad
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DALMAZZO, Marisol y RAINERO, Liliana, Revisin del Plan de Ordenamiento Territorial
desde un enfoque de gnero, Subsecretara de Mujer, Gnero y Diversidad Sexual, Secretara Distrital de Planeacin, Alcalda Mayor Bogot D.C., 2011.
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RICCIARDI, Victoria, El derecho a la vivienda como elemento imprescindible para vivir una
vida libre de violencia domstica. Los casos de Argentina, Brasil y Colombia, Cohre, 2010.
SABSAY, Leticia, Las zonas rojas del espacio pblico. El caso de Buenos Aires y la regulacin urbana del trabajo sexual, en: Nieto, Carlos Cornejo; Morn Sez, Juan y Prada
Trigo, Jos (Coords.), Ciudad, territorio y paisaje: reflexiones para un debate multidisciplinario.
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las mujeres: limitante fundamental para su participacin laboral en paridad con los varones, Curso de formacin virtual, Asociacin Lola Mora / Agencia Espaola de Cooperacin, 2012.
SANCHS, Norma, La asignacin de responsabilidades de cuidado a las mujeres: limitante fundamental para su participacin laboral en paridad con los varones, Asociacin Lola Mora, 2010.

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Construir Puentes

Cmara Rodante

El plan de urbanizacin se tiene


que discutir en el barrio

Una villa para ser urbanizada


tiene que ser igual a cualquier
otro barrio de la Ciudad

Urbanizacin

Creemos que es fundamental la


participacin de los vecinos en las
discusiones de cmo se va a llevar
adelante la urbanizacin. () Porque cada vecino tiene una forma de
vivir, una necesidad, tal vez un negocio. En algn momento se van a tener
que abrir calles y si no discutiste previamente un plan, cmo vas a hacer
para tirar una casa para construir
una calle? No creemos en un plan
de urbanizacin () firmada en un
despacho. Creemos que ese plan se
tiene que discutir ac en el barrio,
justamente para tener en cuenta las
necesidades y las problemticas que
tienen hoy los vecinos.
Nahuel Villa 20

Una villa para ser urbanizada


tiene que ser igual a cualquier
otro barrio de la ciudad. Tener
igual condicin de servicios,
como el agua, la luz, las cloacas, el gas. Tener las escuelas,
el centro de salud. Tener un recorrido de los micros y tambin la
recoleccin de residuos. Para nosotros eso sera una urbanizacin
definitiva: tener todos pero todos
los servicios, como lo tiene cualquier otro barrio de la ciudad.
Mnica Los Piletones

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Dr. Christian Gruenberg y Marcela Tobaldi*

La urbanizacin trans-inclusiva de Yogyakarta


al Riachuelo.
El Derecho a una Ciudad libre de violencia cisnormativa.

Estigmatizadas las travestis por


eleccin de vida, estn pagando lo
que la sociedad no quiere ver con sus
propias vidas.
Diana Sacayn, Palabras que matan.**

Introduccin
El Derecho a la Ciudad es considerado un
derecho colectivo de los y las1 habitantes de las
ciudades, en especial de los grupos vulnerables,
que les otorga legitimidad para la accin y la
organizacion poltica con el objetivo de alcanzar
el derecho a la libre autodeterminacion. Todas las
personas tienen Derecho a la Ciudad sin discriminaciones de genero, edad, condicin de salud, ingresos, nacionalidad, etnia, condicion migratoria,
orientacion politica, religiosa o sexual.2
* Dr. Christian Gruenberg
Abogado (UBA). Responsable del Programa contra la
Violencia Institucional del Ministerio Pblico de la Defensa de CABA.
Marcela Tobaldi
Responsable del rea LGBTI del Programa contra la
Violencia Institucional.

** Sacayn, D., Palabras que matan, diario Pgina/12,


28 de octubre de 2001. Disponible en: http://www.pagina12.
com.ar/diario/suplementos/soy/1-2172-2011-10-28.html.
1- En este artculo se ha evitado el lenguaje sexista. Por esta
razn, no se utiliza el plural en masculino.
2- Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2004).

PG. 192 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Sin embargo, en la vida real las ciudades son


lugares particularmente violentos y peligrosos
para las personas con identidades de gnero3 que
no se ajustan a los estndares de la cisnormatividad. El termino cisnormatividad describe la
expectativa social de que todas las personas son
cisexuales,4 es decir, que a todas las personas que
se les asigno el sexo masculino al nacer siempre
crecen para ser hombres y aquellas a las que se les
asigno el sexo femenino al nacer siempre crecen
para ser mujeres.5 Esta expectativa social se encuentra profundamente naturalizada, y tiende a
justificar la discriminacin y la violencia contra las
personas trans6 e intersex.7
Para la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), las personas trans e
intersex, pero en particular las mujeres trans,8
enfrentan patrones estructurales de violencia
cisnormativa en toda la regin de Amrica
3- De acuerdo con los Principios de Yogyakarta, la
identidad de genero es la vivencia interna e individual del
genero, tal como cada persona la siente profundamente,
la cual podria corresponder o no con el sexo asignado al
momento del nacimiento.
4- El prefijo cis- es el antonimo del prefijo trans-, ambos
derivan del latin cis- (del lado de aca) y trans- (al otro lado de).
5- Comision Interamericana de Derechos Humanos,
Violencia contra Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Trans e Intersex en America. OAS/Ser.L/V/II.rev.1 Doc. 36,
12 de noviembre de 2015.
6- Personas trans es el termino paraguas frecuentemente
utilizado para describir las diferentes variantes de las
identidades de genero, incluidos transexuales, transgnero,
travestis, entre otras.
7- Las personas intersex son aquellas cuyos cuerpos
difieren del estandar corporal masculino y femenino, de
acuerdo con cmo es definido medica y culturalmente.
8- Debido a que este captulo se dedica a analizar dos casos
de discriminacin contra mujeres trans en el marco de la
relocalizacin de la causa Mendoza, la discusin se va a
enfocar especialmente en la violencia y en la discriminacin
contra mujeres trans.

Latina y el Caribe. Para la CIDH, la mayora


de las mujeres trans se hallan inmersas en un
ciclo de violencia, discriminacin y criminalizacin que, generalmente, comienza desde muy
temprana edad, por la exclusin y la violencia
sufrida en sus hogares, comunidades y centros
educativos, y son particularmente vulnerables
a la violencia institucional por parte de las
fuerzas de seguridad.9
La Argentina, a pesar de los avances legales durante la ltima dcada, ha reproducido
el mismo patrn regional de violencia cisnormativa. De acuerdo con un estudio del Indec,10
los hechos de discriminacin y la violencia por
prejuicio contra las identidades de gnero no
normativas se han concretado histricamente de manera estructural en todos los mbitos
sociales y bajo diversas modalidades. Desde las
instituciones y desde la sociedad se establecieron distintos mecanismos de regulacin, control
y vigilancia sobre la poblacin trans e intersex.
Estas prcticas, sumadas a las condiciones de
desigualdad y pobreza, posibilitaron la generacin de obstculos en el acceso a derechos bsicos, como el derecho a la identidad, la justicia,
la educacin, el trabajo, la vivienda y la salud.
Como consecuencia de esta discriminacin estructural, la expectativa de vida de la poblacin
trans en la Argentina es de 35 aos.11
Recientemente, en la Ciudad de Buenos
Aires el juez Vctor Trionfetti, titular del Juzgado
N 15 del fuero Contencioso Administrativo y
9- Comision Interamericana de Derechos Humanos,
Violencia contra Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Trans e Intersex en America. OAS/Ser.L/V/II.rev.1 Doc. 36,
12 de noviembre de 2015.
10- Indec e Inadi, Prueba piloto de la encuesta sobre
poblacin trans, 2012.
11- Fundacin Husped y Attta, Ley de identidad de
gnero y acceso al cuidado de la salud de las personas trans
en la Argentina, ONU-Sida, 2014.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos


Aires, conden al Gobierno de la Ciudad a otorgarle un subsidio a una mujer trans como reparacin de los daos y perjuicios que padeci por
la discriminacin y violencia institucional generalizada, constante y directa, con un Estado
ausente y promotor de esta a travs de sus funcionarios policiales.
Segn el juez: La actora sufri y sufre una
discriminacin existencial. Los ultrajes y estigmatizaciones padecidos han sido mltiples, continuos y han asfixiado su ser desde siempre. Su
derecho a obtener una contencin, por va de
la tutela jurisdiccional, es ntido ante la omisin
del Estado en permitirle transcurrir el resto de
sus aos con un mnimo de dignidad.12

Hacia un concepto de violencia de gnero


menos hetero/cisnormativo
El enfoque de los Derechos Humanos aborda explcitamente la conexin entre violencia
y discriminacin de gnero, al reconocer que
la violencia de gnero es una violacin de los
Derechos Humanos y una manifestacin de las
relaciones de poder histricamente desiguales
entre mujeres y hombres. En este mismo sentido, el Comite de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin
contra la mujer (Cedaw) adopto en 1992 la
Recomendacion General N 19 que define a la
violencia de gnero como una forma de discriminacin que inhibe la capacidad de la mujer
de gozar de los derechos y libertades sobre una
base de igualdad con el hombre.
12- Disponible en: http://www.infojus.gob.ar/juzgado-contencioso
-administrativo-tributario-nro-15-local-ciudad-autonomabuenos-aires-gnb-gcba-danos-perjuicios-excepto-resp-medica
-fa15370004-2015-02-25/123456789-400-0735-1otseupmocsollaf.

Por otro lado, la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convencin de Belm
do Par), en el artculo 6, establece el derecho
de toda mujer a una vida libre de violencia que
incluye, entre otros:
a. el derecho de la mujer a ser libre de toda
forma de discriminacin, y
b. el derecho de la mujer a ser valorada y
educada libre de patrones estereotipados
de comportamiento y prcticas sociales y
culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinacin.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo en varias sentencias
que la discriminacin contra las mujeres incluye
violencia basada en el gnero, definida como
violencia dirigida contra la mujer porque es
mujer o que la afecta en forma desproporcionada. La violencia contra la mujer porque es
mujer es causada por conductas que desafan
las normas y los estereotipos de gnero, principalmente las que cuestionan el poder y control
masculino sobre el cuerpo y la vida de las mujeres. Las formas de violencia que afectan a las
mujeres en forma desproporcionada son aquellas que ocurren con ms frecuencia o tienen un
mayor impacto sobre sus vidas. Por ejemplo, en
el caso de los hombres no hay una causa unica
de muerte cuya magnitud se compare a la de los
casos de mortalidad materna.
Si bien las nicas dos convenciones de Derechos Humanos que abordan especficamente
la discriminacin y la violencia de gnero (Convencin de Belm do Par y Cedaw) reproducen y refuerzan el sistema binario de gnero
(masculino/femenino), la CIDH sostiene que estas convenciones deben ser interpretadas como
instrumentos dinmicos que se adaptan al desarrollo del derecho internacional y aplicadas
como parte integral del marco internacional

PG. 194 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

de Derechos Humanos. As, para la CIDH la


categora de gnero tambin abarca la orientacin sexual y la identidad de gnero, incluidas las personas transgnero, transexuales e
intersexuales.13
En el mismo sentido, el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha sealado que la violencia contra las personas lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex
constituye una forma de violencia de gnero,
impulsada por el deseo de castigar a quienes se
14
considera que desafan las normas de gnero.

El Derecho Humano a la vivienda con


perspectiva de gnero
De acuerdo con la Comisin de Derechos
Humanos, la falta de una vivienda adecuada
puede incrementar la vulnerabilidad frente a la
violencia de gnero y, a la inversa, la violencia
de gnero puede promover la violacin del derecho a una vivienda adecuada.15
Segn un reciente informe de la CIDH, la
falta de vivienda aumenta el riesgo de las personas LGBT de ser sometidas a la violencia, incluida la violencia sexual. La juventud LGBT
sin vivienda experimenta tasas mas altas de
ataques fsicos y sexuales, y una mayor incidencia de problemas de salud mental y conductas
13- Comision Interamericana de Derechos Humanos,
Violencia contra Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Trans e Intersex en America. OAS/Ser.L/V/II.rev.1 Doc. 36,
12 de noviembre de 2015.

sexuales de riesgo que los jovenes heterosexuales sin vivienda.16


Por esta razn, en los ltimos 20 aos el
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas ha tomado una serie de medidas para incluir la perspectiva de gnero en materia de propiedad, acceso y control de la tierra, y la igualdad de derechos a la propiedad y a una vivienda
adecuada. La incorporacin de la perspectiva de
gnero es esencial para poder identificar y abordar los principales obstculos para la realizacin
efectiva de los derechos de las mujeres y personas LGBT relativos a la vivienda, en particular
de las que no tienen vivienda, como son la violencia de gnero, las normas culturales y sociales
discriminatorias, las leyes discriminatorias sobre
la familia o la persona, la discriminacin mltiple, la privatizacin y el costo inasequible de la
vivienda para la mujer, o el modo en que los desastres naturales, los desalojos forzosos y el VIH/
sida afectan a las mujeres.17
En el informe de 2006, el relator especial sobre
una vivienda adecuada, Miloon Kothari, reconoce
el avance de los marcos legales que buscan incorporar la perspectiva de gnero, pero advierte:
Es necesario prestar atencin especial a
algunos grupos o categoras de mujeres
que pueden ser ms vulnerables que otros
y corren un mayor riesgo de quedarse sin
hogar, ser vctimas de la violencia o sufrir las consecuencias de una vivienda y
unas condiciones de vida inadecuadas.
Entre esos grupos a menudo figuran las
vctimas de la violencia domstica, las

14- Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los


Derechos Humanos, leyes y practicas discriminatorias
y actos de violencia cometidos contra personas por su
orientacin sexual e identidad de genero, A/HRC/19/41, 17
de noviembre de 2011, parr. 20.

16- Comision Interamericana de Derechos Humanos,


Violencia contra Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales,
Trans e Intersex en America. OAS/Ser.L/V/II.rev.1 Doc. 36,
12 de noviembre de 2015.

15- Comisin de Derechos Humanos. 61 Perodo de


sesiones, La mujer y la vivienda adecuada.

17- E/CN.4/2003/55; E/CN.4/2005/43; E/CN.4/2006/118; A/


HRC/19/53; A/HRC/29/23.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

viudas, las mujeres de edad, divorciadas


o separadas, o los hogares encabezados
por una mujer, las mujeres separadas a
la fuerza de sus hijos, las mujeres vctimas de desalojos forzosos, las mujeres
indgenas y pertenecientes a tribus, las
mujeres discapacitadas y las que se hallan
en situaciones de conflicto o posteriores
a un conflicto, las mujeres pertenecientes a minoras tnicas y nacionales, las refugiadas, las trabajadoras migrantes, las
mujeres de determinada ascendencia y
de comunidades obreras, las empleadas
domsticas, las trabajadoras del sexo, y
las lesbianas y las transexuales.18
Tambin en 2006 fueron sancionados los
Principios de Yogyakarta,19 una serie de principios fundamentales que fijan las bases legales
sobre cmo se debe aplicar la legislacin internacional de Derechos Humanos a las cuestiones
de orientacin sexual e identidad de gnero.
Los principios ratifican estndares legales internacionales vinculantes que los Estados deben
cumplir. Los principios sostienen que la violacin a los Derechos Humanos de las personas
por su orientacin sexual e identidad de gnero, real o percibida, constituye un patrn global
de discriminacin.
El Principio 15 establece y define el derecho a una vivienda adecuada:
Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, lo que incluye la proteccin
contra el desalojo, sin discriminacin por
motivos de orientacin sexual o identidad de gnero.
18- E/CN.4/2006/118.
19- Principios de Yogyakarta. Disponible en: http://www.
yogyakartaprinciples.org/principles_sp.pdf.

De acuerdo con el Principio 15 de Yogyakarta para garantizar el derecho a una vivienda


adecuada, los Estados deben:
a. Adoptar todas las medidas legislativas,
administrativas y de otra ndole que sean
necesarias a fin de garantizar la seguridad de la tenencia y el acceso a una vivienda asequible, habitable, accesible,
culturalmente apropiada y segura, incluidos albergues y otros alojamientos de
emergencia, sin discriminacin por motivos de orientacin sexual, identidad de
gnero o estado marital o familiar.
b. Adoptar todas las medidas legislativas,
administrativas y de otra ndole que sean
necesarias a fin de prohibir la ejecucin
de desalojos que sean incompatibles con
sus obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos y asegurarn
la disponibilidad de recursos legales u
otros apropiados que resulten adecuados
y efectivos para cualquier persona que
afirme que le fue violado, o se encuentra bajo amenaza de serle violado, un
derecho a la proteccin contra desalojos
forzados, incluido el derecho al reasentamiento, que incluye el derecho a tierra
alternativa de mejor o igual calidad y a vivienda adecuada, sin discriminacin por
motivos de orientacin sexual, identidad
de gnero o estado marital o familiar.
c. Garantizar la igualdad de derechos a la
propiedad y la herencia de tierra y vivienda sin discriminacin por motivos de
orientacin sexual o identidad de gnero.
d. Establecer programas sociales, incluidos
programas de apoyo, a fin de hacer frente
a los factores relacionados con la orientacin sexual y la identidad de gnero que
incrementan la vulnerabilidad especialmente de nias, nios y jvenes a la

PG. 196 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

carencia de hogar, incluidos factores, tales


como la exclusin social, la violencia domstica y de otra ndole, la discriminacin,
la falta de independencia financiera y el
rechazo por parte de familias o comunidades culturales, as como para promover
esquemas de apoyo y seguridad vecinales.
e. Proveer programas de capacitacin y
sensibilizacin a fin de asegurar que en
todas las agencias pertinentes haya conciencia y sensibilidad en cuanto a las necesidades de las personas que se enfrentan al desamparo o a desventajas sociales
como resultado de su orientacin sexual
o identidad de gnero.
En 2015 el Consejo de Derechos Humanos elabor un informe sobre la Discriminacin y violencia contra las personas por motivos de orientacin
sexual e identidad de gnero, en el que se aborda
de manera explcita el problema del acceso a la vivienda desde una perspectiva de gnero:
Las personas LGBT pueden ser vctimas
de discriminacin en el acceso a la vivienda como resultado de un trato injusto
por parte de los propietarios pblicos y
privados. Entre otros problemas, ocurre
que las personas LGBT y las parejas homosexuales vean denegado un alquiler
o sufran desalojos de viviendas pblicas,
o que sean vctimas de acoso por los vecinos y estn obligadas a abandonar sus
hogares. Muchos adolescentes y adultos
jvenes que se identifican como LGBT
son expulsados de sus hogares debido a
la desaprobacin de sus padres y acaban
en la calle, lo que hace que la cantidad
de personas sin hogar en este grupo sea
desproporcionadamente alta. Segn un
estudio reciente, de 354 agencias de apoyo a los sin techo en los Estados Unidos,

alrededor del 40% de los jvenes sin hogar se identifican como personas LGBT,
y el rechazo familiar es la principal causa
de que las personas pertenecientes a este
grupo carezcan de un hogar.20
En la Argentina la jurisprudencia y las polticas
pblicas de vivienda y urbanizacin no han logrado todava incorporar la perspectiva de gnero de
manera completa ni efectiva. El Plan Federal de
Vivienda, por ejemplo, no toma en cuenta las barreras econmicas ni las necesidades particulares
de las mujeres para acceder al crdito, como tampoco contempla las labores de cuidado en los planes de autoconstruccin.21 De la misma manera,
estn totalmente ausentes la orientacion sexual y
la identidad de genero como criterios valorativos
para la adjudicacion de viviendas.22
En la misma lnea de anlisis, de acuerdo con
un estudio del Ministerio Pblico de la Defensa
de la CABA, la misma falta de perspectiva de gnero a nivel federal se repite en la causa Mendoza, en el marco del Programa de Ordenamiento Ambiental, al reproducir la desigualdad
y la discriminacin de gnero en la erradicacion
de barrios de emergencia y asentamientos poblacionales precarios.23
20- Informe presentado por el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que
actualiza el informe de la Oficina del Alto Comisionado
sobre la violencia y la discriminacin contra las personas
por motivos de orientacin sexual e identidad de gnero. A/
HRC/29/23. Disponible en: www.ohchr.org/EN/HRBodies/
HRC/.../A_HRC_29_23_sp.doc
21- Tuliano Conde, R. y Tedeschi, S., Desalojos,
vivienda y violencia contra las mujeres, en Chinkin,
Christine, [et. l.], Violencia de genero: estrategias de litigio para
la defensa de los derechos de las mujeres, Defensoria General de
la Nacion, 1a Ed., Buenos Aires, 2012.
22- Falgbt, Plan de Ciudadana LGBT: de la igualdad real
a la igualdad real, ONU-sida y PNUD, 2013.
23- Duacastella Arbizu, L. y Mercando, M., La

PG. 197 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

El Estado tiene la obligacin de reconocer


que la falta de perspectiva de gnero hace que
las polticas pblicas de vivienda y urbanizacin discriminen de manera indirecta a grupos sociales estigmatizados y en condiciones de
vulnerabilidad social. El Comite de Derechos
Humanos, el Comite contra la Discriminacion
Racial, el Comite para la Eliminacion de la
Discriminacion contra la Mujer, y el Comite
de Derechos Economicos, Sociales y Culturales han reconocido el concepto de la
discriminacion indirecta.
Este concepto implica que una norma,
poltica o practica aparentemente neutra,
tiene un impacto negativo contra una persona o grupo social con caractersticas determinadas.24 En este mismo sentido, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido que el derecho internacional de
los Derechos Humanos no solo prohibe polticas y prcticas deliberadamente discriminatorias, sino tambin aquellas cuyo impacto
sea discriminatorio de ciertas categoras de
personas o grupos, aun cuando no se pueda
probar la intencion discriminatoria.25

De Yogyakarta al Riachuelo: el enfoque de


Derechos Humanos contra la invisibilidad
y la sobrevigilancia de las mujeres trans.
La causa Mendoza es inseparable de la violencia institucional. La mayora de las personas
que deben ser relocalizadas por vivir en la zona
ms socioambientalmente degradada y contaminada26 de la Ciudad de Buenos Aires fueron
o sern alguna vez vctimas de la violencia institucional. Las causas sociales que las empujaron a vivir junto al Riachuelo convergen con la
selectividad del sistema penal. Para las fuerzas
de seguridad, sus cuerpos, costumbres y hbitos
coinciden perfectamente con los estereotipos27
racistas, xenfobos, clasistas, machistas, cisnormativos y heteronormativos establecidos y reproducidos por patrones sociales de representacin, interpretacin y comunicacin.28
Pero en la vida real, estos estereotipos no
existen de manera aislada, sino que se intersectan de manera indivisible. Respecto de la discriminacin de gnero entrecruzada con otras formas de discriminacin, el Comit de la Cedaw
ha dictaminado:29

26- Informe Matanza-Riachuelo, la cuenca en crisis,


publicado por la Defensoria del Pueblo en 2003. Disponible
en: <http://www.defensor.gov.ar/informes/riachuelo.pdf>.

desproteccin de la mujer en el Programa de Restauracin


del Dao Ambiental Colectivo de la Cuenca MatanzaRiachuelo, en Revista Institucional de la Defensa Pblica de
la Ciudad de Buenos Aires, Ao 4, N 6, diciembre de 2014.
24- Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Artavia Murillo y otros (Fecundacion in vitro) vs. Costa
Rica, sentencia del 28 de noviembre de 2012.
25- Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Nadege Dorzema y otros vs. Republica Dominicana,
sentencia del 24 de octubre de 2012.

27- Inadi, Mapa nacional de la discriminacion: segunda


serie de estadisticas sobre discriminacion en la Argentina,
Instituto Nacional contra la Discriminacion, la Xenofobia
y el Racismo, Inadi, Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, 2014.
28- Fraser, N., Justicia social en la era politica de la
identidad, en Fraser, N. y Honneth, A., Redistribucion o
reconocimiento?: Un debate politico-filosofico, Morata, Madrid, 2006.
29- Las Naciones Unidas, Comit de Eliminacion de la
Discriminacin contra la Mujer, Proyecto de Recomendacin
General N 28, relativo al artculo 2 de la Convencin sobre
la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra
la mujer, CEDAW/C/GC/28, 16 de diciembre de 2010.

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artculos

La interseccionalidad es un concepto basico para comprender el alcance de las obligaciones generales de los
Estados parte en virtud del articulo 2.
La discriminacion de la mujer por motivos de sexo y genero esta unida de
manera indivisible a otros factores que
afectan a la mujer, como la raza, el origen etnico, la religion o las creencias, la
salud, el estatus, la edad, la clase, la casta, la orientacion sexual y la identidad
de genero. La discriminacion por motivos de sexo o genero puede afectar a las
mujeres de algunos grupos en diferente
medida o forma que a los hombres. Los
Estados parte deben reconocer y prohibir en sus instrumentos juridicos estas
formas entrecruzadas de discriminacion
y su impacto negativo combinado en las
mujeres afectadas. Tambien deben aprobar y poner en practica politicas y programas para eliminar estas situaciones.
As, en el marco de la causa Mendoza es
necesario aplicar un enfoque de Derechos Humanos para que los procesos de relocalizacin
no reproduzcan los mismos patrones de violencia y discriminacin que obligaron a esas miles de personas a instalarse junto al Riachuelo
como una opcin de vida.
Para lograr este objetivo, el Ministerio Pblico
de la Defensa de la CABA ha implementado una
poltica de coordinacin entre el Programa contra la Violencia Institucional y los tres Programas
sobre Hbitat, Derecho a la Ciudad, y Abordaje Territorial, responsables de la defensa de los
afectados y el monitoreo del proceso de relocalizacin en el marco de la causa Mendoza.
En la prctica, la coordinacin de los programas en el territorio y el intercambio de informacin estratgica promueven las condiciones

institucionales para reconocer a aquellos grupos


sociales invisibilizados en el diseo y la implementacin del proceso de relocalizacin, y al mismo
tiempo garantizar sus derechos frente a la sobrevigilancia y sobrecriminalizacin ejercida por las
fuerzas de seguridad.30 Esta doble discriminacin
estatal constituye una de las principales causas de
la exclusin social, ya que estos grupos terminan
siendo invisibles para las polticas de proteccin
social, pero especialmente visibles para el control
social de las fuerzas de seguridad.31
En este contexto, el trabajo coordinado entre el Programa N 1 sobre Hbitat, Derecho a
la Ciudad y Abordaje Territorial32 y el Programa contra la Violencia Institucional permiti
conocer el caso de dos mujeres trans y migrantes a quienes se les haba negado el derecho a
ser realojadas por no encontrarse dentro del
Censo realizado por el IVC en marzo de 2011,
en el Asentamiento Lamadrid.
Los tres principales requisitos establecidos
en el mbito de la CABA para tener derecho a
ser realojado en la Operatoria de adjudicacion
de viviendas son:
1) obligacion de estar todo el grupo familiar relevado por el IVC, es decir, encontrarse dentro del Censo realizado en
marzo de 2011, 2) obligacion de residir
en forma permanente en el asentamiento
o villa, conforme surja del relevamiento
30- Cozzi, E., Font, E. y Mistura, M., Desprotegidos
y sobrecriminalizados. Interacciones entre jovenes de
sectores populares, policia provincial y una fuerza de
seguridad nacional en un barrio de la ciudad de Rosario,
en Derechos Humanos, Ano III, N 8, 2014.
31- CELS y otros, Ms derechos. Ms seguridad. Polticas
pblicas y seguridad en una sociedad democrtica, 2004.
32- Queremos reconocer el profesionalismo y la calidad del
trabajo del coordinador del Programa y del resto del equipo
de profesionales.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

del IVC, 3) obligacion de dejar la totalidad del lote y la vivienda que ocuparan
en el barrio, libre de ocupantes y efectos
al momento de comenzada la operatoria o realizado el relevamiento fisico a
disposicion de la autoridad competente.33
Para el Instituto de la Vivienda de la Ciudad
de Buenos Aires (IVC), la ausencia de alguno
de estos requisitos implica la perdida del derecho a ser relocalizado. Especficamente en relacin con el requisito del Censo, para el IVC el
hecho de que las dos mujeres trans no se encontraban en el Censo indicaba de manera objetiva
e incuestionable que ellas no estaban viviendo
en el Asentamiento Lamadrid al momento del
Censo. Sin embargo, para el Ministerio Pblico
de la Defensa, la explicacin era muy diferente.
Primer requisito: estar o no estar en el Censo,
esa es la cuestin
Dado que el primer requisito para tener derecho a ser realojado o realojada era estar en el
Censo, el IVC tena la obligacin de garantizar
el acceso a la informacin y a la participacin
para que ninguna persona pudiera ser excluida
del Censo por razones arbitrarias o discriminatorias. Respecto de este tema, el Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales estableci a travs de la Observacin General N
7 una serie de principios y garantas procesales mnimas sobre acceso a la informacin y a la
participacin en el marco de desalojos forzosos
33- Aprobada por Acta de Directorio IVC N 2427/d/2011
y modificada por Acta de Directorio 2448Dd/2011,
consentidos por el juez delegado Dr. Rodriguez en su
resolucion del 1 de octubre de 2013, Legajo N 1 (Villa
21-24), formado en el marco de la causa C.MAR-R N 01/05
del registro de la Secretara N 5.

que son aplicables al proceso de implementacin del Censo para poder evaluar el grado de
cumplimiento de los principios de igualdad y de
no discriminacin. As, tomando como gua la
Observacin General, el IVC debi garantizar:
1) una autntica oportunidad de consultar a las
personas afectadas, especialmente a los grupos
ms vulnerables; 2) un plazo suficiente y razonable de notificacion a todas las personas afectadas con suficiente antelacion al Censo; 3) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacion relativa al Censo, prestando
atencin especial a la difusin de informacion
oportuna y apropiada entre los grupos especialmente vulnerables a los desalojos, por medio de
canales y mtodos culturalmente idneos.
En la misma lnea, el enfoque de Derechos
Humanos ha desarrollado a travs del trabajo
de los relatores especiales de las Naciones Unidas cuatro estndares para monitorear y evaluar
el grado de realizacin efectiva de los Derechos
Humanos: 1) disponibilidad, 2) accesibilidad, 3)
adaptabilidad y 4) aceptabilidad. Estos estndares se aplican tambin a los procesos participativos con el objeto de asegurar las condiciones
institucionales para garantizar la inclusin de
los grupos ms vulnerables y evitar que la participacin se transforme en un procedimiento
meramente formal con el fin de legitimar decisiones ya tomadas por fuera de los espacios participativos.34 Para asegurar la participacin de
las mujeres trans en las etapas de preparacin e
implementacin del Censo, el IVC debi garantizar el cumplimiento de los cuatro estndares
de la siguiente manera:
Disponibilidad: se entiende que hay disponibilidad si existen canales de participacion y
34- Human Rights Council, Report of the Special
Rapporteur on extreme poverty and human rights,
Magdalena Sepulveda Carmona, A/HRC/23/36, 2013.

PG. 200 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

acceso a la informacion en cantidad suficiente


para garantizar y promover de manera efectiva
la participacin de la poblacin trans.
Accesibilidad: los mecanismos, las oportunidades y los procesos deben ser fisica y
economicamente accesibles, sin discriminacion.
Esto significa que se deben eliminar los
obstaculos (geogrficos, fsicos, econmicos) y
cualquier forma de discriminacin y violencia
cisnormativa que pueda impedir participar a
la poblacin trans. Se debe garantizar el libre
acceso a la informacin y el contenido de la
informacion ofrecida debe ser relevante (incluir
los asuntos clave para el debate y evitar datos
innecesarios, triviales o secundarios), comprensible (evitar la jerga y el lenguaje de especialistas), actualizado, culturalmente apropiado y de
buena calidad.
Adaptabilidad: para que la participacin social sea inclusiva, debe adaptarse a las necesidades, posibilidades y habilidades particulares
de cada grupo. En este sentido, por ejemplo,
la forma de los procesos participativos en cuanto a la eleccin de los das de la semana y los
horarios deben respetar y tener en cuenta los
horarios de trabajo y de descanso de las mujeres
trans, quienes en su mayora estn en situacin
de prostitucin o se autodefinen como trabajadoras sexuales.
Aceptabilidad: la forma de participar y el
contenido de la agenda deben considerar las
demandas e intereses particulares de la poblacin trans. Los procesos participativos deben ser
sensibles a la interseccion de la raza, el genero,
la clase, la nacionalidad, entre otros factores de
discriminacin y vulnerabilidad.
En el marco legal de estos principios y estndares de Derechos Humanos, el diagnstico sobre el acceso a la informacin y los procesos de
participacin en la causa Mendoza resulta negativo y deficitario. En la misma lnea crtica, los

reportes de los tres Programas sobre Hbitat,


Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial35 y
los informes elaborados por el Cuerpo Colegiado36 coinciden en el diagnstico negativo. De la
misma manera, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin reclam explcitamente en 2012 que
deba asegurarse la efectiva participacion de
aquellos que resultan afectados en el proceso de
saneamiento ambiental.37
Desde un enfoque de Derechos Humanos,
el IVC tiene la obligacin de tomar medidas
con perspectiva de gnero para prevenir la
discriminacin y la violencia cisnormativa
contra la poblacin trans en las villas y asentamientos, en donde se reproducen prejuicios y estereotipos cisnormativos que bloquean y dificultan el acceso a la informacin
y a la participacin comunitaria de la poblacin trans. Para el Ministerio Pblico de la
Defensa, el incumplimiento de estas obligaciones gener un sesgo cisnormativo que invisibiliz a la poblacin trans en el Censo del
Asentamiento Lamadrid.
Desde esta perspectiva, el IVC tiene la obligacin de tomar medidas positivas para censar
a la poblacin trans teniendo en cuenta que, en
la mayora de los casos, las mujeres trans son
inquilinas de habitaciones. En la prctica esto
implica que la informacin sobre el Censo no
puede estar mediada por los y las dueas de
las habitaciones, ya que tienen fuertes incentivos econmicos para que las inquilinas no sean
censadas. De la misma manera, los procesos de
participacin para la implementacin del Censo
deben adaptarse a las necesidades especficas de
35- Disponible en: http://www.defensoria.jusbaires.gov.ar/
biblioteca/pdf/revista6.pdf.
36- Disponible en: http://www.dpn.gob.ar/resoluciones.
php?idT=92&idS=3.
37- Resolucion del 19 de diciembre de 2012, considerandos 6 y 7.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

las mujeres trans, tomando en cuenta de manera particular los horarios de trabajo y de descanso. Pero adems es necesario reconocer que
los espacios comunitarios de participacin tienden a reproducir prejuicios cisnormativos que
excluyen a las mujeres trans de la participacin
local. En este sentido, una forma de evitar estas
barreras cisnormativas a la participacin de las
mujeres trans consiste en difundir la informacin y contactarlas a travs de organizaciones
sociales de Derechos Humanos y LGBTI que
trabajan en el territorio.
Segundo requisito: vivir de forma permanente (y visible) sobre las mrgenes del Riachuelo.
La segunda condicin de elegibilidad fijada
por el IVC para la relocalizacin en el marco de
la causa Mendoza: vivir en forma permanente
en el asentamiento o la villa desde el momento
del Censo hasta el momento del realojo, tambin result por falta de perspectiva de gnero un requisito de elegibilidad discriminatorio
contra las personas trans.
La mayora de las mujeres trans que viven
en las villas y asentamientos son inquilinas informales de las habitaciones ms precarias y, por lo
tanto, estn expuestas a una situacin de extrema vulnerabilidad e inseguridad habitacional.
Por esta razn, no tienen acceso a facturas de servicios pblicos a su nombre ni a recibos de alquiler que les permitan probar que viven de manera
permanente en la villa o el asentamiento. Adems, como inquilinas informales estn expuestas
a permanentes desalojos arbitrarios, lo que las
obliga a mudarse peridicamente de habitacin,
hasta que las vuelven a desalojar. As, la poblacin trans se caracteriza por vivir rotando de
manera permanente de habitacin en habitacin

en la misma villa o asentamiento, por lo que resultan invisibles para los funcionarios del IVC.
Desde el enfoque de Derechos Humanos, el
IVC tiene la obligacin de tomar medidas positivas para flexibilizar y adaptar los requisitos de elegibilidad a las posibilidades reales de la poblacin
trans, para permitir que cumplan con el requisito
de elegibilidad por otros medios. En el caso del
Asentamiento Lamadrid, por ejemplo, el Ministerio Pblico de la Defensa present en la audiencia informes oficiales emitidos por el Ministerio
de Desarrollo Social de la Nacin que prueban la
residencia en forma permanente de manera anterior al Censo en el Asentamiento Lamadrid.
Conclusiones preliminares: las primeras medidas logradas contra la violencia cisnormativa en la causa Mendoza.
Con el objeto de visibilizar el caso de las dos
mujeres trans, prevenir la violencia cisnormativa y garantizar el acceso igualitario a una vivienda adecuada, la primera accin tomada
desde los programas fue solicitar una audiencia
y pedir una serie de medidas al Juzgado Federal N 2 de Morn, a cargo de Jorge Rodrguez,
responsable de la ejecucin del proceso de saneamiento ambiental. Las principales medidas
que se solicitaron al Juzgado fueron:
1. Que se convoque a una audiencia urgente, con el objeto de evitar una inminente
vulneracin discriminatoria en el derecho a la vivienda, para impedir que queden en situacin de calle.
2. Que hasta tanto se celebre esta audiencia,
se ordene la suspensin de cualquier accin estatal que pueda ocasionar de manera directa o indirecta el agravamiento
de las condiciones habitacionales.

PG. 202 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

3. Que en los casos denunciados se asegure el acceso igualitario a las distintas alternativas habitacionales existentes para
los y las afectadas del Asentamiento
Lamadrid.38
4. Que se ordene a la jurisdiccin implementar polticas pblicas especficas para
proteger a colectivos en condiciones de
vulnerabilidad, con especial atencin al
colectivo trans.
Los resultados logrados hasta ahora han sido
mixtos. Se avanz en los dos primeros puntos
de la agenda, pero se sigue trabajando en los
puntos tres y cuatro sin resultados concretos todava. La audiencia celebrada el 3 diciembre de
2015 implic un logro importante porque el reclamo fue enmarcardo legalmente en los Principios de Yogyakarta, la Ley Nacional N 26743
de Identidad de Gnero y la Ley N 3062 de
la CABA Derecho a ser diferente, y fue en la
primera audiencia de la causa Mendoza, en la
que dos mujeres trans accedieron a la Justicia
para reclamar de manera directa sus derechos
ante la secretaria del Juzgado y las autoridades
del IVC. En el marco de la audiencia se acordaron varias medidas urgentes para evitar el
agravamiento de las condiciones habitacionales.
Sin embargo, hasta ahora el Juzgado no se ha
pronunciado sobre el caso ni el IVC ha tomado
ninguna medida para reparar el dao ocasionado contra las mujeres trans del Asentamiento Lamadrid ni para prevenir la violencia cisnormativa
contra la poblacin trans en la causa Mendoza.
Frente a este escenario, el Ministerio Pblico de la Defensa proyecta tomar un conjunto
de medidas administrativas y judiciales para

encontrar una solucin definitiva al reclamo de


las mujeres trans del Asentamiento Lamadrid y
promover cambios estructurales en el diseo y
la implementacin de las polticas de relocalizacin y urbanizacin para garantizar el Derecho
a una Ciudad libre de violencia cisnormativa.

38- A la fecha del cierre del presente nmero de la Revista


se logr avanzar sobre el punto 3, a travs de un principio
de acuerdo con el IVC, con el fin de garantizar el acceso
igualitario a la operatoria de crditos hipotecarios para la
relocalizacin, en el marco de la causa Mendoza.

PG. 203 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Lic. Andrea Cataldo*

Encuentros y des-encuentros entre el derecho a


la educacin y el derecho a la vivienda.
Una mirada desde la perspectiva del Derecho a la Ciudad.
Para m, el Derecho a la Ciudad significa tener la posibilidad de acceder a todo eso
que te brinda la ciudad. Acceder a una escuela, poder acceder a un hospital pblico,
acceder a un medio de transporte. Tener la
posibilidad de acceder a eso. (). Hoy eso
no ocurre, pero para m es eso lo que significa Derecho a la Ciudad. () Escuela
tenemos hace un par de aos recin. Dentro del barrio solamente haba un jardn
de infantes, despus nada ms. Los pibes
del barrio tienen que ir a otros barrios,
muy lejos, y bueno, as, miles de cosas.
(Nahuel, Villa 20)
El derecho a la educacin es el eptome
de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los Derechos Humanos.
(Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General N
11, 1999)

Introduccin
* Lic. Andrea Cataldo
Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Especialista en
Educacin Popular en contextos desfavorables (Instituto Superior del Sagrado Corazn). Integrante del
Programa HDCyAT N 3 del MPD.

El derecho a la educacin es, ante todo,


Derecho Humano. Un derecho social,1 de los
1- Para una descripcin acabada del proceso de
construccin histrica por el cual el derecho a la educacin

PG. 204 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

pueblos y de las personas, y como tal debe fundamentalmente ser garantizado por el Estado.
En trminos generales, en la Argentina esta
garanta incluye el derecho a una educacin
pblica y gratuita, que atienda el desarrollo integral de las nias, los nios y los adolescentes,
los prepare para el ejercicio de la ciudadana
y los forme para la convivencia democrtica y
para el trabajo, rescatndose el deber de respeto de las identidades culturales y las lenguas
de origen, as como la libertad de creacin y el
desarrollo de las competencias individuales en
un marco de fortalecimiento de los valores de
solidaridad.2
Pensar en posibles articulaciones entre este
derecho y los procesos de urbanizacin de barrios populares, desde una mirada que se reconozca en la perspectiva del Derecho a la Ciudad,
nos lleva sin lugar a dudas a la idea que
con tanta claridad esboza el joven de la cita que
encabeza este artculo: cualquier proceso de integracin sociourbanstica de barrios populares
debera contemplar un diseo que garantice a
sus habitantes el acceso igualitario a los equipamientos necesarios para dar cumplimiento a
todos los derechos en general y en especial por
la temtica que nos interesa abordar en el presente artculo, el derecho a la educacin.
Lo dice Nahuel, un joven habitante de un
barrio popular de la Ciudad de Buenos Aires. Y
su afirmacin tiene correlato en los numerosos
instrumentos normativos, tanto internacionales
como locales, que consagraron el derecho a la
educacin como un derecho humano y social
fue reformulndose desde una nocin liberal de un derecho
individual para la formacin del ciudadano, hacia uno de
carcter social tal y como fue recogido, con matices, por
toda la normativa internacional de Derechos Humanos
desde la pos-Segunda Guerra Mundial, pueden consultarse
los textos de PAVIGLIANITI (1993) y FELDFEBER (2014).
2- Ley N 26206 de Educacin Nacional, artculo 15.

fundamental, y los Derechos Humanos en general como interdependientes entre s.


Si realizamos un planteo amplio, podemos
apreciar que ya en el siglo XIX la norma fundante del sistema educativo pblico y sus principios poltico-pedaggicos en la Argentina, la
Ley N 1420, rescatan la relacin ms bsica
que sustenta lo que hoy llamamos el derecho
al acceso, derecho que complementa la obligatoriedad impuesta a las familias,3 a travs de la
obligacin estatal de garantizar la disponibilidad de establecimientos educativos cercanos al
domicilio de los nios y nias: La obligacin
supone la existencia de la escuela pblica gratuita al alcance de los nios en edad escolar.4
Hoy llamamos universalizacin a esta obligacin del Estado.
Ya en la actualidad puede mencionarse que
el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas incluy como
uno de los puntos que definen una vivienda
como adecuada el que se encuentre ubicada
en un lugar desde donde se pueda acceder con
facilidad tanto al transporte o al trabajo como a
las escuelas o los centros de salud.5 Asimismo,
y haciendo referencia a aquellos aspectos fundamentales que deben contemplarse para dar
cumplimiento al derecho a recibir educacin, el
3- Ley N 1420 de Educacin Comn (1884). El art. 2
de la misma norma establece que la instruccin primaria
debe ser obligatoria, gratuita, gradual y dada conforme a
los preceptos de la higiene. El art. 8 suma el atributo de
laicidad.
4- Ley N 1420, art. 5. El artculo se completa: Con tal
objeto, cada vecindario de mil a mil quinientos habitantes,
en las ciudades o trescientos a quinientos habitantes en
las colonias y territorios nacionales; constituir un distrito
escolar con derecho por lo menos a una escuela pblica
donde se d en toda su extensin la enseanza primaria
que establece esta ley.
5- Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
Observacin General N 4, 1991.

PG. 205 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

mismo Comit incluy, entre otras condiciones,


que haya instituciones educativas en cantidad
suficiente y que estn localizadas geogrficamente de modo tal que garanticen un acceso
razonable a las personas.6
Por su parte, la Carta por el Derecho a la
Ciudad7 incluye a las escuelas dentro de los servicios pblicos domiciliarios y urbanos cuyo acceso y suministro deben garantizar las ciudades
a todos los ciudadanos y ciudadanas,8 y agrega
en un captulo especfico destinado al derecho
a la educacin, que las ciudades ponen a disposicin de todas las personas los espacios y los
centros escolares, educativos y culturales en un
contexto multicultural y de cohesin social.9
En resumen, una vivienda adecuada supone
el acceso a escuelas; y una adecuada interpretacin del derecho a la educacin implica que los
establecimientos educativos estn cerca de donde las personas viven, y que estas personas deben tener entre las garantas de piso mnimo
6- Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
Observacin General N 13, 1999.
7- Este documento define el Derecho a la Ciudad como
el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los
principios de sustentabilidad y justicia social. Se entiende
como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades,
en especial de los grupos empobrecidos vulnerables y
desfavorecidos, que les confiere la legitimidad de accin
y de organizacin, basado en sus usos y costumbres, con
el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho
a un patrn de vida adecuado. (El destacado es del
original). Si bien este derecho no es reconocido como tal
por la normativa local, existe un interesante antecedente
en la Ley N 3706 de la CABA, que en su artculo 5 lo
incorpora definindolo de esta manera: El Derecho a la
Ciudad es definido como una atribucin de libertad sobre
el uso igualitario y no discriminatorio del espacio pblico,
su uso y disfrute y el derecho al acceso a los servicios por
parte de todos los habitantes, conforme los principios
constitucionales. Este artculo fue finalmente vetado por el
Poder Ejecutivo (Decreto N 42, de 2011).
8- Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, Art. XII, 2004.
9- Op. cit, Art. XV, inc. 2.

que le permitan aprender, una vivienda digna y adecuada. A la vez, abordar la temtica
desde la perspectiva del Derecho a la Ciudad
implica reconocer la especificidad de los procesos educativos que tienen lugar en el escenario
de la ciudad entendida como un espacio territorial, poltico y social.10 Los procesos educativoescolares que se desarrollan en este escenario
no permanecen, entonces, ajenos a los procesos
de segregacin urbana que tienen lugar en las
ciudades.11
Sobre algunas tensiones que advertimos en
este sentido es que desarrollaremos el presente artculo, tomando como escenario central los
barrios populares de la zona sur de la CABA.
All encontramos que, ao tras ao, aumenta
la densidad de poblacin que reside en barrios
populares, al tiempo que al inicio de cada ciclo
lectivo el sistema educativo local tiene importantes dificultades para garantizar que todos los
nios, nias y adolescentes que en ellos viven
accedan a establecimientos educativos de nivel
inicial y primario.
Frente a esta realidad nos preguntamos, de
qu manera es posible avanzar en procesos de
integracin sociourbanstica de los barrios populares de las grandes ciudades de un modo
10- As lo afirma TERIGI: En educacin, el reconocimiento
de especificidad ha sido ms usual en relacin con la educacin
rural y, ms recientemente, con la educacin en contextos de
encierro; en cambio, la educacin en ciudades ha quedado
inadvertidamente asimilada como la educacin, lo cual
ha contribuido a oscurecer las problemticas especficas
que presenta, en: Pagano A. y Bultron, V., Estudios
de Polticas Inclusivas. Reorganizacin de las trayectorias escolares
de los alumnos con sobreedad en el nivel primario. Ciudad de
Buenos Aires (Argentina), Coleccin Educar en Ciudades,
Fundacin Iberoamericana para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (FIECC), Madrid, 2009, p. 14.
11-TERIGI F. y PERAZZA R., Segregacin urbana e inclusin
educativa de las poblaciones vulnerabilizadas en seis ciudades
de Amrica Latina. En Revista Latinoamericana de Educacin
Comparada, Sociedad Argentina de Estudios Comparados en
Educacin (SAECE) Ao 1, N 1, Bs. As., 2010.

PG. 206 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

respetuoso de los derechos educativos de sus


habitantes? En qu sentido puede el derecho a
la educacin vincularse con el derecho a la participacin de los habitantes en los procesos de
urbanizacin integral de sus barrios?
Seguramente no hay respuestas acabadas a
estos interrogantes. Pero creemos que la experiencia local puede aportar algunas claves que
nos orienten para acercarnos al problema.
La educacin frente a las desigualdades econmicas y sociales en las ciudades
Segn la argumentacin de Terigi y Perazza,
en los territorios urbanos se desenvuelven procesos escolares; la escuela es testigo activo de
procesos de segregacin urbana y de la profundizacin de los crculos de pobreza en las grandes ciudades.12
En este sentido, es mucho lo que se ha escrito y analizado en relacin con las condiciones en las que atraviesan su infancia los nios
y nias en situacin de pobreza, y en particular
sobre cmo atraviesan su escolaridad.
En especial, luego de los importantes procesos de exclusin social que caracterizaron a
la Argentina y a la regin durante los aos noventa, se afianz una mirada que puso el foco
en el rol de la escuela pblica como espacio
de contencin social. Como seala Feldfeber,
en su artculo sobre la construccin de nuevos sentidos para la educacin pblica en la
Argentina, frente a un modelo en el que histricamente el Estado tuvo la misin de crear,
organizar y dirigir el sistema educativo, generando un estrecho vnculo entre la nocin
de lo pblico, lo estatal y la institucin
escuela pblica, el nuevo contexto poltico,
12- TERIGI y PERAZZA op.cit., p. 5.

econmico, social y cultural de fines de siglo


asign a la escuela pblica un rol de contencin de los cada vez ms nios y nias pobres,
por lo que se desarrollaron polticas asistenciales y focalizadas.13 En un sentido similar,
Tiramonti realiza un anlisis de cmo influa
ese contexto econmico y social en los agentes
e instituciones escolares, al desandar esta trama de la desigualdad educativa que conduce a
un escenario compuesto de fragmentos que
carecen de referencia a una totalidad que le es
comn o a un centro que los coordina.14 As
caracteriza distintos tipos de perfiles institucionales, entre los que describe a las escuelas
para resistir el derrumbe, el derrumbe fruto
de la desintegracin social. Esas escuelas estn
situadas en un margen, muy abocadas a la
funcin de contencin.
En esa lnea de sentidos, vemos cmo desde
los organismos internacionales como el Banco
Mundial se hizo hincapi en la importancia
del rol de la educacin para la reduccin de la
pobreza,15 y de la escuela para compensar los
diferentes puntos de partida de quienes deben
aprender.16 Similar posicin puede advertirse
tambin en documentos de la Unesco, organismo que afirma que existen vnculos claros entre la educacin, la reduccin de la pobreza y la

13- FELDFEBER, M.,Es pblica la escuela privada? Notas


para pensar en el Estado y en la educacin, en Perazza,
Roxana (compiladora), Mapas y recorridos de la educacin de
gestin privada en la Argentina, Aique Grupo Editor, Buenos
Aires, 2011.
14- TIRAMONTI, G., La trama de la desigualdad educativa,
Manantial, Buenos Aires, 2004, p. 27
15- FELDFEBER, M., Nuevas y viejas formas de regulacin
del sistema educativo en la Argentina, en Revista Linhas
Crticas, enero-junio, 2009, pp. 25-43.
16- Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la
Nacin, 2006, p. 18 y ss.

PG. 207 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

sostenibilidad.17 Tambin el Comit DESC afirma que Como derecho del mbito de la autonoma de la persona, la educacin es el principal
medio que permite a adultos y menores marginados econmica y socialmente salir de la pobreza
y participar plenamente en sus comunidades.18
En lo que a la temtica especfica de este artculo respecta, consideramos oportuno precisar
que, desde nuestra postura, rescatar la idea de
que el derecho a la educacin es el eptome de
la indivisibilidad e interdependencia de todos
los Derechos Humanos no significa aseverar
que la educacin sea una herramienta medio
para de combate de la pobreza, y omitir consideraciones respecto de los proyectos polticos y
econmicos que la generan. Ni plantear tampoco que las tan distintas oportunidades con que
gozan los nios y nias a raz de haber nacido
en contextos social y econmicamente desiguales deban o puedan ser equilibrados nicamente
por la educacin.
Lo que s se afirma es que la educacin es,
como fin en s mismo, un derecho humano fundamental con especial impacto en la realizacin
de otros Derechos Humanos, esencialmente con
un sentido de interdependencia. La Campaa
Latinoamericana por el Derecho a la Educacin
lo conceptualiza como un derecho promotor
de otros derechos:

cosmovisiones en igualdad de condiciones; una educacin no sexista basada en


igualdad de gnero, el respeto a las identidades de gnero y la diversidad sexual;
el nexo entre ciudadana y democracia;
una nueva relacin intergeneracional;
la justicia social y ambiental; la eliminacin de toda forma de discriminacin; la
construccin de una cultura de paz y de
resolucin no violenta de los conflictos.
La interdependencia e indivisibilidad del
derecho humano a la educacin implica
una perspectiva integral e intersectorial
con la participacin de la ciudadana y los
movimientos sociales.19

La educacin como derecho humano


promotor de los dems derechos asume
que nios, nias, jvenes y personas adultas son sujetos de derecho; que promueve la interculturalidad, la interaccin de

Asimismo, entendemos que las desigualdades econmicas y sociales que aumentan la dependencia de los sectores populares frente al
mercado indican, por un lado, incumplimientos por parte del Estado de sus obligaciones de
satisfaccin de garantas bsicas para el ejercicio del derecho a la educacin (como el acceso a una vivienda digna y adecuada), a la vez
que se expresan, de mltiples maneras, en los
modos particulares en que los nios y nias
atraviesan sus trayectorias educativas. Estas trayectorias tienen por escenario como destacan
Montesinos y Sinisi tramas socioterritoriales
en las que la desigualdad y la diversidad se entrecruzan, y enfrentan a los nios y nias de
los barrios populares a una educacin diferente/desigual que reciben en las escuelas que los
acogen y a la sospecha acerca de sus condiciones para aprender.20

17- Sitio oficial de la Unesco, consultado el 5/6/2016.


Disponible en: http://www.unesco.org/new/es/education/
themes/leading-the-international-agenda/education-forsustainable-development/poverty-reduction//

19- Carta de la IV Asamblea de la Campaa en el Panam,


los das 22 y 23 de marzo de 2007, y revisada en la VIII
Asamblea de la Campaa en Per, del 26 al 29 de octubre
de 2014.

18- Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,


Observacin General N 13, 1999.

20- MONTESINOS, M. P. y SINISI, L., Pobreza, niez y


diferenciacin social, en Cuadernos de Antropologa Social,

PG. 208 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

La Ciudad Autnoma de Buenos Aires: altos


estndares normativos, grandes desigualdades
El derecho a la educacin se encuentra ampliamente reconocido por la Constitucin de
la CABA, destacndose en ella la responsabilidad indelegable del Estado local de asegurar
y financiar la educacin pblica, estatal, laica y
gratuita en todos los niveles y modalidades, a
partir de los cuarenta y cinco das de vida hasta
el nivel superior.21 Asimismo, entre otras obligaciones que la Constitucin local asigna a la
Ciudad, esta asegura:
La igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso, permanencia, reinsercin y egreso del sistema educativo,
respeta el derecho individual de los educandos, de los padres o tutores, a la eleccin de la orientacin educativa segn sus
convicciones y preferencias, y promueve
el ms alto nivel de calidad de la enseanza y asegura polticas sociales complementarias que posibiliten el efectivo ejercicio
de aquellos derechos.22
Si bien la Ciudad no cuenta con una ley especfica en materia educativa, la Ley local de
Proteccin Integral de los Derechos de Nios,
Nias y Adolescentes s recoge algunos de los
lineamientos constitucionales, para garantizar,
entre otros, el derecho al acceso, permanencia
y egreso del sistema educativo en igualdad de
condiciones. Asimismo, esta norma contempla
la dimensin geogrfica que implica el acceso a
los establecimientos educativos, al afirmar que

el Estado debe garantizarlo, de manera gratuita, para todos los niveles, en todos los barrios
de la Ciudad.23
Por su parte, la Ley Nacional que protege los
derechos de la infancia tambin incorpora esta
dimensin, que se complementa con la nocin
de centro de vida,24 en la que afirma que todos
los nios, nias y adolescentes tienen derecho
al acceso y permanencia en un establecimiento
educativo cercano a su residencia.25
Y en relacin con los pisos mnimos de
ejercicio del derecho, la Ley de Educacin
Nacional establece la responsabilidad del
Estado a travs de su Ministerio de Educacin
para desarrollar:
polticas de promocin de la igualdad educativa, destinadas a enfrentar
situaciones de injusticia, marginacin,
estigmatizacin y otras formas de discriminacin, derivadas de factores socioeconmicos, culturales, geogrficos,
tnicos, de gnero o de cualquier otra
ndole, que afecten el ejercicio pleno
del derecho a la educacin.
Para ello, el Estado asignar los recursos
presupuestarios con el objeto de garantizar la
igualdad de oportunidades y resultados educativos para los sectores ms desfavorecidos de la
sociedad.26
23- Ley N 114 CABA, art. 29. El destacado es nuestro.

Facultad de Filosofa y Letras, UBA, 2001.

24- El centro de vida es a los efectos de la ley un aspecto


central del inters superior de la vida del nio que debe ser
respetado. Es definido como el lugar donde las nias, nios y
adolescentes hubiesen transcurrido en condiciones legtimas la
mayor parte de su existencia (Ley N 26061, art. 3).

21- Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,


art. 24.

25- Ley N 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de


Nias, Nios y Adolescentes, art. 15. El destacado es nuestro.

22-Ibd., art. 23.

26- Ley N 26206 de Educacin Nacional, arts. 79 y 80.

PG. 209 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Ahora bien, no obstante los altos estndares


normativos en materia de derecho a la educacin que rigen en la Ciudad, los datos concretos dan cuenta de la brecha existente entre esas
normas y su aplicacin concreta: en los niveles
inicial, primario y medio se observan, de hecho, situaciones que afectan la igualdad en el
acceso y permanencia en las escuelas. Y, a su
vez, esta brecha tiene por escenario central los
barrios populares de la zona sur de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. All encontramos
que, ao tras ao, aumenta la densidad de poblacin que reside en barrios populares, al tiempo que al inicio de cada ciclo lectivo el sistema
educativo local tiene importantes dificultades
para garantizar que todos los nios y nias accedan a establecimientos educativos de nivel
inicial, primario y medio.
En este sentido, el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires reconoce, en un estudio sobre la poblacin de Buenos Aires, que
las Comunas de la Ciudad son variables que
deben ser tenidas en cuenta para explicar la
relacin entre procesos de desigualdad social y
educativa. Segn una zonificacin realizada por
la Direccin General de Estadstica y Censos de
la Ciudad, los datos de la zona sur (Comunas 4,
8, 9 y 10) dan cuenta del modo en que las desigualdades sociales se articulan con el espacio urbano. Esa zona se caracteriza, en contraposicin
a las zonas norte (Comunas 2, 13 y 14) y centro
(Comunas 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12 y 15), por tener:
Menores ingresos per cpita familiar.
Elevado peso de hogares con ingresos
menores a la canasta bsica total.
Alto porcentaje de hogares con
hacinamiento.
Menor cobertura en salud.
Elevada proporcin de poblacin adulta sin secundario completo y tasas de

escolarizacin del nivel secundario ms


bajas.27
Segn un documento elaborado por la
Asesora General de la CABA, especficamente respecto de la Comuna 8, podemos afirmar
que presenta:
Uno de los mayores ndices de crecimiento demogrfico en los ltimos nueve aos
(15,8%).
La mayor cantidad de nios, nias y
adolescentes de la Ciudad (56.125) y el
mayor porcentaje de poblacin de nios,
nias y adolescentes (29,98%).
La participacin ms alta de poblacin residente en villas y asentamientos (32,9%).
Un aumento intercensal 2001/2010 de la
cantidad de nios de entre 6 y 12 aos
en un 13,3%, que implic un aumento
general de la demanda educativa que se
tradujo en un incremento de la matrcula de la Comuna en escuelas estatales
privadas.28
Tomando los datos correspondientes al
perodo 2007-2010, algo ms de un 20%
de los nios y nias del nivel primario de
la Comuna presentan sobreedad escolar
27- MEDELA, P. y otros, La oferta de educacin
primaria y la trayectoria de los estudiantes en la Ciudad
de Buenos Aires: logros de la ltima dcada y persistencia
de desigualdades, en Poblacin de Buenos Aires, N Abril,
Direccin General de Estadstica y Censos, Buenos Aires,
Argentina, 2014, pp. 7-27.
28- Datos sobre la base del Censo 2010, en VALENTINI,
M. y otros, Educacin media en la zona sur de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires: des-inclusin educativa, en
Blanck, E., Desigualdad educativa en la Ciudad de Buenos
Aires: un anlisis estructural de las polticas educativas desde
un enfoque de Derechos Humanos, Asesora General Tutelar
de la Ciudad de Buenos Aires, Coleccin De incapaces a
sujetos de derechos, volumen 11, 1a Ed., Eudeba, Buenos
Aires, 2013.

PG. 210 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

(ms edad de la esperada para el grado


que cursan) y alrededor de un 4% de
los alumnos repiti algn grado.29 Para
poner los datos en perspectiva, en la
Comuna 14, de zona norte, los mismos
indicadores asumen valores significativamente menores: 11,6% de sobreedad y
1,5% de repitencia.
Puede sealarse tambin que existe en la zona
una primaca de escuelas estatales por sobre las
escuelas privadas, as como un desfase en la correlacin entre el porcentaje de matrcula que estas
reciben y la cantidad de escuelas, lo que significa
una alta densidad de alumnos por seccin.30
Cabe destacar que en otro informe elaborado por el Ministerio de Educacin, que
expone la situacin de los nios no escolarizados en la CABA, se reconoce que las dificultades en el acceso a las escuelas por falta de vacantes son una de las situaciones que pueden
provocar la interrupcin del recorrido escolar
de un nio. Si bien esta situacin aparece asociada en el estudio a situaciones particulares
vividas por las familias (como migraciones o
cambios de residencia que los llevaron a matricular a los nios o nias con el ciclo lectivo
ya iniciado), afirman:
El particular perfil demogrfico de
la ciudad y la insuficiente oferta de
29- Ibd.
30- Medela, P. y otros, op. cit., p. 12 y ss. El informe
afirma que, tanto en la Comuna 8 como en la 4, dos de
cada tres escuelas son de gestin estatal y que ms del 70%
de los estudiantes concurren a ellas, mientras que en las
comunas de la zona norte, por el contrario, alrededor del
6% concurre a escuelas de gestin privada. Asimismo, el
informe revela cmo para 2010 la Comuna 8 concentraba
el 9,4% de la matrcula de nivel primario de la Ciudad en
48 establecimientos educativos, mientras que la cntrica
Comuna 6 cuenta con una cantidad similar de unidades (45
unidades) para solo el 5,5% de la matrcula.

establecimientos estatales que se


advierten en el cordn sur de la ciudad
dan como resultado la existencia de
un dficit estructural de vacantes. En
estos casos, entonces, la interrupcin
de las trayectorias escolares tuvo clara
relacin con la falta de inversin
destinada a solucionar este problema y,
por ende, remite de manera directa a
cuestiones de poltica educativa.31
El dficit estructural de vacantes y algunas
respuestas generadas en la CABA
Presentados sintticamente algunos datos
que dan cuenta del contexto local, se observa que varios son los problemas que tiene la
Ciudad de Buenos Aires en materia de polticas
de planificacin urbano-educativa. A los efectos
de lo abordado en el presente artculo, y sin intencin de exhaustividad, pueden sealarse dos
situaciones que dan cuenta de este dficit, y que
afectan cotidianamente el derecho a la educacin de las nias y nios que habitan en los barrios populares de la CABA: la falta de vacantes
en establecimientos educativos del nivel inicial
en toda la Ciudad y la falta de vacantes en el
nivel primario, especialmente en las comunas
de la zona sur.
Las cifras del dficit ms actualizadas que
se encontraron disponibles, cuya fuente es
un informe del Ministerio de Educacin local presentado a la Legislatura de la Ciudad a

31- DI PIETRO S. y TFALO A. (Coord.), MEDELA, P.,


RUGGIERO, L., ZANELLI, M., Informe de Investigacin. Los
nios no escolarizados en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires:
consideraciones finales del estudio, Ministerio de Educacin,
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, marzo
de 2015, pp. 8-9.

PG. 211 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

principios de 2014,32 demuestran que, para esa


fecha, unos 9692 nios se encontraban a la espera de una vacante en el nivel inicial; 1010, en
el nivel primario, y 1211, en el nivel medio, lo
que consolida un total de 11.913 nias, nios y
adolescentes sin acceso a establecimientos educativos. De este total, un 32% se concentraba en
las Comunas 8 y 4, lo que refleja una desigual
distribucin de la oferta educativa en la ciudad.
Estas cuestiones han sido sistemticamente
denunciadas por diversos organismos pblicos
y de la sociedad civil, incluso en sede judicial,
lo que gener importantes procesos de participacin y movilizacin en defensa del derecho
a la educacin; no obstante, hasta el momento
no ha habido logros significativos en la materia.
Entre las propuestas para enfrentar este
dficit, podemos mencionar dos que impactan
especialmente en los barrios populares de la
zona sur de la CABA: la creacin de centros
de nivel inicial para nias y nios en situacin
de vulnerabilidad social (llamados Centros
de Primera Infancia), en vez de crear ms
establecimientos educativos de nivel inicial, por
un lado, y la derivacin de nios y nias de
nivel inicial y primario a escuelas alejadas de sus
domicilios familiares, en vez de construir nuevas
escuelas primarias en los barrios de la zona sur.
La creacin de centros de nivel inicial
para nias y nios en situacin de vulnerabilidad social dependientes de reas
sociales (no educativas).
Los Centros de Primera Infancia (CPI) son
centros para garantizar el desarrollo saludable
de nias y nios de 45 das a 4 aos en situacin de vulnerabilidad social en el mbito de la
32- Citado por el Centro de Estudios La Fbrica Portea, 2014.

Ciudad de Buenos Aires.33 A diferencia de los


establecimientos educativos del nivel inicial (jardines maternales, jardines de infantes comunes,
integrales o nucleados, escuelas infantiles), los
CPI son de carcter eminentemente asistencial:
tanto por su dependencia orgnico-funcional
(dependen del Ministerio de Desarrollo Social
de la Ciudad, en convenio con organizaciones de
la Sociedad Civil) como por la definicin de una
poblacin objetivo: mujeres embarazadas, nios y nias de 45 das a 4 aos y sus familias que
se encuentren en situacin de vulnerabilidad social en el mbito la Ciudad de Buenos Aires. El
ingreso depende del nivel de vulnerabilidad social del grupo familiar que evale un trabajador
social en cada CPI, a diferencia del ingreso a los
establecimientos educativos de nivel inicial, cuyo
ingreso es universal dentro del marco de lo establecido por el Reglamento Escolar.34
Si bien no es el nico dispositivo social que
recibe a los nios de esta franja etaria,35 se destaca por ser la poltica principal para el sector por
parte de la actual gestin del GCBA, al superar
en inversin a la construccin de establecimientos
educativos. As, estos centros que surgieron como
poltica paliativa y transitoria en el marco de un
acuerdo con la actora demandante en una causa
colectiva por falta de vacantes para el nivel,36 se
33- La informacin que aqu se resea est disponible en
la pgina web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires:
http://www.buenosaires.gob.ar/redentodoestasvos/ninez/
centros-de-primera-infancia.
34- Resolucin N 4776/2006 y modif., Reglamento del
Sistema Educativo de Gestin Pblica dependiente del
Ministerio de Educacin del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
35- Para una completa caracterizacin de la oferta para el
nivel en la CABA, as como una descripcin y anlisis de
la poltica de creacin de los Centros de Primera Infancia,
vase: RODRGUEZ ENRQUEZ, C. y otros, AGT, 2011.
36- Expediente N23360/0, Asociacin Civil por por la

PG. 212 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

convirtieron en una poltica permanente, al pasar


de ser 22 en 201137 a 64 centros en 2016.
Como puede observarse en la tabla que se
incluye a continuacin,38 el 90% de estos establecimientos se encuentran ubicados en la zona
sur de la ciudad y casi el 50% se concentra en las
Comunas 8 y 4. Asimismo, se debe destacar que,
por su denominacin, por lo menos nueve del
total de los CPI son de tipo confesional, lo que
pone en tensin el principio de laicidad que caracteriza a la educacin pblica y afecta el derecho de las familias a elegir libremente la orientacin de la educacin para sus hijos e hijas.
Zona

Comuna

Norte

Cantidad
de CPI

3
13
15
Total zona norte

1
2
3
6

Sur

1
3
4
5
7
8
9
10
Total zona sur

4
6
13
1
6
18
8
2
58

Total
general

64

Porcentaje
sobre el total
CABA

10%

20%

28%

90%
100%

Justicia ACIJ c/Gobierno de la Ciudad sobre amparo.


La cantidad de vacantes faltantes estimada al momento de
ese acuerdo fue de 6091 nios (4861 correspondientes a
Educacin y 1230 a Desarrollo Social).
37- Segn datos citados por la AGT (dem), a octubre de
2011, de acuerdo con el sitio web del GCBA.
38- Elaboracin propia sobre la base de datos del GCBA.

As, el Plan de Accin de Gobierno del GCBA


para 2016-2018 afirma:
habiendo observado el gran impacto positivo y la buena recepcin por
parte de la poblacin de la iniciativa de
los Centros de Primera Infancia (CPI)
que tienen como objetivo promover el
desarrollo y crecimiento de nios y nias de entre 45 das y 4 aos reconociendo la importancia del mismo en el
futuro desarrollo de los nios, es que
el gobierno ha decido continuar esta
poltica, ampliando la red de CPI, con
el objetivo de poder entregar a todos
los nios las mismas oportunidades,
entendiendo que los CPI constituyen
un espacio de atencin integral para
los ms pequeos, donde se llevan a
cabo tareas educativas, de estimulacin temprana y de atencin a sus distintas necesidades (fisiolgicas, afectivas, psicomotrices). Al mismo tiempo,
se proyectan como un mbito de juego, de recreacin y socializacin. En
los prximos tres aos se planea continuar apoyando la labor que realizan
los centros ya existentes, a travs de la
ampliacin de varios de ellos y el consiguiente aumento de vacantes.39
Es claro que el GCABA reconoce, como bien
seala la Asesora Tutelar de la CABA, en el
previamente citado documento, que la vulnerabilidad social est concentrada en determinadas
zonas de la ciudad, y que entre esta y la vulneracin del derecho a la educacin existe un
39- Consultado el 5/6/2016 en el sitio oficial del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires. Disponible en: http://www.
buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/plan_general_de_
accion_de_gobierno_2016-2018.pdf

PG. 213 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

vnculo que se expresa en que las nias y nios


que no logran acceder a vacantes se encuentran
mayoritariamente en esas zonas. Sin embargo,
ponemos atencin en que la respuesta brindada
es de corte asistencial, con un fin ms cercano
a la contencin que a lo educativo, mientras
que todas las normas en vigor garantizan el derecho a ingresar en las escuelas. Entonces, podemos afirmar que la respuesta prioritaria de
la poltica pblica a un grupo considerado especialmente vulnerado40 no alcanza los estndares
de pleno derecho reconocidos por la normativa
vigente (acceso a las escuelas), sino que ofrece
una alternativa devaluada.
La derivacin de nios y nias de nivel
inicial y primario a escuelas alejadas de
sus domicilios familiares.
En el marco de la fragmentacin del sistema educativo local, la zona norte de la ciudad
muestra tendencias a la baja demogrfica y mayores tasas de utilizacin del sistema de gestin
privado. Esto se traduce en que en muchas escuelas no alcanzan a cubrir incluso los mnimos
de matrcula que la reglamentacin local estipula para la apertura de secciones.41 Frente a la
gran demanda de vacantes escolares en la zona
sur de la Ciudad, hace aos que el GCBA utiliza
40- Podemos tomar como marco lo estipulado por el art.
75 inc. 22 de la Constitucin Nacional Argentina, que,
enumerando las atribuciones del Poder Legislativo, incluye
la promocin de medidas de accin positiva que garanticen
la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce
y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin
y por los tratados internacionales vigentes sobre Derechos
Humanos, en particular respecto de los nios, las mujeres,
los ancianos y las personas con discapacidad.
41- En efecto, en 2012 el GCBA procedi a aplicar el
Decreto N 1990/97 y cerr casi 100 secciones en todos los
niveles educativos, situacin que gener gran resistencia en
la comunidad educativa de la ciudad.

como estrategia la reubicacin de alumnos de


estas zonas en las escuelas de la zona norte de
la Ciudad.42 Todos los aos, desde hace mucho
tiempo, nias y nios del Distrito Escolar (D.E.)
N 19 (Villa Soldati, Pompeya, Bajo Flores) son
reubicados en escuelas de los Distritos N 11
(Flores) y N 8 (Parque Chacabuco). Sucede lo
mismo con alumnos de otros distritos escolares
de la zona sur: el N 13 (Mataderos y Parque
Avellaneda) y el N 21 (Villa Lugano) derivados
hacia los barrios de Flores, Floresta, Mataderos
y Caballito (Distritos N 12 y N 7). O el D.E. N
20, que reubica hacia el interior de su mismo
distrito a nias y nios que viven en la zona de
la Villa Ciudad Oculta y alrededores.
Lo cierto es que en la actualidad no se cuenta con datos precisos y confiables que permitan
cuantificar la magnitud actual de esta prctica
que sigue vigente.
En 2014, la Supervisin del D.E. N 21 afirm que la situacin se sostena:
Como caracterstica constante en el
tiempo de la jurisdiccin podemos observar la constante demanda de vacantes de familias recin llegadas al barrio
(sobre todo la Villa 20) y de familias de
alumnos provenientes del conurbano
bonaerense. En el presente ciclo lectivo, con la ya instalada inscripcin on-line, esta caracterstica de pocas escuelas
y mucha demanda trae consigo la necesidad de distribuir nios en seis micros
42- Hay que sealar que existen varias causas judiciales
colectivas en trmite ante el fuero Contencioso
Administrativo y Tributario de la CABA que exigen el
cumplimiento del derecho a la educacin de las poblaciones
de los barrios populares, y que la mayora de ellas, como
medida cautelar, solicitan la provisin de transportes
escolares gratuitos hasta tanto se resuelva la cuestin de
fondo: la construccin de escuelas en los barrios donde
viven las nias, los nios y adolescentes.

PG. 214 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

escolares que los distribuyen en los


distritos 2, 3, 7 y 12 en escuelas donde
faltan alumnos. Es importante destacar
que los padres terminaron aceptando
la propuesta de enviar a sus hijos en
esos micros por temor a que quedaran
sin escolaridad.43
Otros informes construidos localmente,
por diversos actores de la zona sur, dan cuenta acabadamente de la situacin descripta. Se
expondrn algunos de sus lineamientos principales, entendiendo que sistematizan mucha
informacin cualitativa y cuantitativa que surge
desde los mismos barrios y que, por lo general, se encuentra invisibilizada por los registros
oficiales.44
En 2010, las Redes de la Ciudad de Buenos
Aires difundieron un documento conjunto que
planteaba la falta de vacantes en las escuelas pblicas, especialmente en la zona sur de la ciudad, como uno de los principales problemas
que afectaban el derecho a la educacin de las
nias y nios. Muchos chicos/as de los barrios
del sur deben trasladarse en micro hacia escuelas del centro o norte de la ciudad, con las
consecuencias traumticas que esto genera en la
vida cotidiana familiar y en sus posibilidades de

43- Proyecto Distrital del D.E. N 21 para 2014. El resaltado


es nuestro.
44- Ms all de la produccin de informes, cabe resaltar
que en los ltimos aos se han registrado varias luchas
en reclamo por la construccin de escuelas en los barrios
populares. Puede sealarse que una modalidad elegida es el
reclamo por la creacin de Polos Educativos que nucleen
en un mismo lugar establecimientos escolares de todos los
niveles y modalidades, culturales, deportivos y de salud.
Ejemplo de esto son los reclamos por el Polo Educativo
Lugano (Villa 20), el Polo Educativo Piedrabuena (Barrio
Piedrabuena/ Villa Ciudad Oculta), el Polo Educativo
Mataderos (Barrio Mataderos) y el Polo Educativo La
Banderita (Villa 31).

socializacin.45 Entre las consecuencias, mencionan las dificultades de adaptacin, integracin y socializacin de los nios con sus pares, de
las familias con las escuelas, y la posibilidad de
efectos negativos sobre el rendimiento escolar
o eventuales deserciones. Denuncian, tambin,
que estas soluciones no respetan los tiempos del
calendario escolar que cumplen la mayora de
los nios y nias de la ciudad: ese ao, a un mes
de iniciado el ciclo lectivo, todava 400 nios y
nias que se haban inscripto en el D.E. N 19
estaban a la espera de una vacante, y muchos
nios cuyas familias haban requerido escuelas
de jornada completa haban sido asignadas a escuelas de jornada simple.
En 2013 las Redes Nuestros Derechos
(Villa 15 y NHT del Trabajo) y Lugano (Villa
20 y Complejos Habitacionales I y II), as
como el colectivo Encuentro del Sur por la
Educacin Pblica tambin plasmaron sus posiciones en documentos que continan la lnea
ya mencionada.
El documento Por ms escuelas en la zona
sur denuncia la situacin del nivel primario
en la Comuna 8, al contrastar el casi 100%
que arroja la estadstica oficial acerca de la
asistencia escolar de los nios y nias de 6 a
12 aos con la realidad de los barrios populares: muchos nios y nias son reubicados
en escuelas de otros distritos, los nios que s
acceden a vacantes en su barrio lo hacen en
escuelas con alto nivel de hacinamiento. Todo
ello, afirman, impacta negativamente en sus
condiciones educativas. Entienden que la obligatoriedad de la educacin debe ser un derecho de los nios y las nias, pero que en las
condiciones en que se ejerce termina resultando en una inclusin a cualquier costo: aulas
con ms nios que lo establecido en el cupo
45- Documento de Interredes de Buenos Aires, 2010.

PG. 215 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

terico, asignaciones en escuelas alejadas (con


recursos de apoyo a la movilidad o sin ellos)
sin tener en cuenta los requerimientos de la
organizacin familiar, vacantes asignadas varios das o incluso meses de ya iniciado el ciclo
lectivo, en turnos que no son los elegidos o sin
vacante en el comedor escolar, y hasta hermanos asignados a escuelas distintas. En suma,
la cobertura universal no debera alcanzarse
a costa de las trayectorias educativas de los nios y nias de los barrios populares.
Por su parte, el documento La situacin de
emergencia educativa del sur de la ciudad y el
impacto de la inscripcin en lnea. Acceder y
permanecer en las escuelas del sur no es fcil
avanza en un detallado relevamiento que realizaron las organizaciones territoriales de los distritos del sur acerca de las necesidades constructivas verificadas en los niveles inicial, primario y
medio. En relacin con los traslados de nios y
nias hacia escuelas alejadas, afirman que, para
ese ao, haba un total de 138 micros funcionando en la ciudad y denuncian las irregularidades en torno a este servicio tercerizado, que
implica una altsima erogacin presupuestaria
utilizada en forma irracional.46
En efecto, todas las respuestas paliativas
hasta aqu descriptas para hacer frente al dficit estructural de vacantes son el reflejo de
las decisiones presupuestarias. Como afirma
un informe realizado por el Ministerio Pblico
de la Defensa de la CABA,47 la asignacin presupuestaria y su ejecucin revela de manera
transparente las prioridades de la poltica pblica. Al igual que los documentos mencionados,
46- Afirman que cada micro tiene un costo diario de $2000
(al ao 2013).
47- BARRAL, M., Presupuesto de reas sociales.
Regresividad y subejecucin, Ciudad Autnoma de Buenos
Aires 2007 / 2013, Defensora General de la CABA, 2013.

el MPD describe cmo entre los aos 2007-2012


no hubo un correlato entre los ndices de crecimiento a nivel pas y la participacin en los
recursos presupuestarios ejecutados por la
Ciudad en las reas sociales ms crticas: vivienda, educacin y salud.
Una va de encuentro para el cumplimiento de
derechos: la planificacin urbano-educativa
con participacin de las comunidades.
Intentando regresar a la pregunta inicial
que nos planteamos en este artculo, entendemos que una de las maneras posibles de
avanzar en procesos de integracin sociourbanstica de los barrios populares de grandes
ciudades de un modo respetuoso de los derechos educativos de sus habitantes implica
propiciar lecturas armnicas e integrales entre las normas que moldean los derechos a la
educacin y a la vivienda.
En efecto, encontramos que la Constitucin
local afirma que el sistema de educacin que se
ejecute en la Ciudad debe ser organizado y fiscalizado por el Poder Ejecutivo, pero asegurando la participacin de la comunidad y la democratizacin en la toma de decisiones.48
Por su parte, la norma que estipula la prioridad de problemtica social y habitacional en
las villas y ncleos habitacionales transitorios
de la ciudad tiene un eje central en la participacin de sus habitantes para la elaboracin de diagnstico, propuesta, planificacin
y seguimiento de la ejecucin de las polticas
sociales habitacionales por desarrollarse.49
Expresamente menciona que los programas
48- Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
art.23.
49- Ley N 148 CABA, art. 3

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artculos

de radicacin y transformacin definitiva de


las villas y NHT debe contemplar el desarrollo de polticas sociales activas e integrales, y
el equipamiento social, sanitario, educacional
y deportivo, la planificacin participativa
presupuestaria de los recursos que se determinen como necesarios para la ejecucin del
programa, y la incorporacin, a travs de
metodologas autogestionarias, de los pobladores afectados al proceso de diagramacin, administracin y ejecucin del programa.50
As, todos los documentos de organizaciones
territoriales y efectores locales mencionados resaltan la necesidad de que se construyan escuelas en la zona sur, pero en el marco de un proceso escolar de planificacin a largo plazo que
garantice la participacin de las comunidades
educativas51 de los barrios involucrados.
Esta propuesta respeta una visin integrada de los derechos, concibindolos en la cotidianeidad de la vida urbana, dando cuenta de
que para que se cumpla acabadamente con el
derecho a la educacin en sus dimensiones
de acceso, permanencia y egreso de los nios,
nias y adolescentes de los barrios populares
no solo hace falta que la escuela est cerca.
Esa puede ser una condicin necesaria, mas no
suficiente. Los mismos actores locales as lo reconocen y lo reclaman:
Creemos necesaria una mayor apertura de las escuelas a la comunidad, a
travs de una relacin positiva entre
las mismas y las instituciones de los
barrios, dada la complejidad que los
problemas sociales presentan en la actualidad. () Hemos comprobado que

estas estrategias conjuntas sostenidas


en el tiempo y con los recursos apropiados logran resolver problemas de
gran complejidad.52
Por ello entendemos que la particularidad
y complejidad de las situaciones que ocurren
en las ciudades requiere, en general, la coordinacin intersectorial de los procesos de integracin sociourbanstica y, en particular,
que el sistema educativo contemple algunas
caractersticas propias de los barrios populares, como el crecimiento y movimiento poblacional que en ellos se registra y su impacto
en la vida de las escuelas (por ejemplo, la demanda de inscripciones no solo en las fechas
establecidas en el calendario escolar, sino durante el ao).
Creemos que el avance en procesos de planificacin urbano-educativa con participacin de
las comunidades puede aportar al respeto por
las particularidades de quienes habitan en los
barrios populares en el marco de la complejidad
de la vida en las grandes ciudades, que tiendan
a revertir los procesos de fragmentacin y mercantilizacin del sistema educativo.
Volviendo a la afirmacin de Nahuel, pensar
desde el Derecho a la Ciudad es afirmar que los
habitantes de los barrios tienen que tener acceso a todo y, ms an, acceso a escuelas, pero
no de cualquier modo, y arriben al ms alto nivel de calidad de la enseanza,53 entendiendo
una educacin de calidad como aquella en que
se contempla las caractersticas de los estudiantes en la seleccin de contenidos y propuestas
significativas para sus realidades, construidas
en y desde el conocimiento del contexto donde

50- Ley N 148 CABA, art. 3, inc. I.e, I.f y I.g.

52- Documento de Interredes de Buenos Aires, op. cit.

51- Definicin, segn la Ley N 26206 de Educacin


Nacional, art. 122.

53- Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,


art. 23.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

las escuelas se insertan. De esta manera, pensando el derecho a la educacin imbricado con
otros derechos, como el derecho a la vivienda,
la contemplacin del contexto no condicionar
la elaboracin de respuestas deficitarias como
las descriptas en el presente artculo, sino que
garantizar el diseo de propuestas respetuosas
de derechos.

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artculos

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artculos

Mg. Mariela Rossen *

La salud y los procesos de urbanizacin y desarrollo

El mejoramiento de la salud de la poblacin debe aceptarse universalmente


como uno de los grandes objetivos del
proceso de desarrollo.
Amartya Sen1

* Mg. Mariela Rossen


Mdica (UBA). Pediatra. Sanitarista. Magster en Sistemas de Salud y Seguridad Social. Responsable del
Programa de Salud del Ministerio Pblico de la Defensa
de la CABA

Es habitual suponer que la vida en la ciudad


es ms confortable que la vida rural, en virtud
de proporcionar mayor proximidad y accesibilidad a los servicios y avances tecnolgicos y
por lo tanto a mejores condiciones de vida y de
atencin sanitaria. Sin embargo, la vida urbana
puede tener su impacto negativo en estos aspectos y en mayor proporcin en los ms pobres.
La deficitaria y escasa planificacin de los
servicios de la ciudad y su crecimiento poblacional, el fracaso de polticas pblicas ineficientes o que responden a intereses de grupos minoritarios y las contemporneas formas
de produccin, resultan en tres importantes
problemas urbanos que se describen a continuacin que impactan en la salud de los
habitantes, y es imprescindibles de contemplar
ante los procesos de urbanizacin, desarrollo y
ordenamiento territorial.
1- SEN, A., La salud en el Desarrollo, Boletn de la OMS.
Recopilacin de artculos N 2, 2000.

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1- Inequidad en la calidad de vida de los habitantes, que se traduce en injustas desigualdades sanitarias relacionadas con los determinantes sociales de la salud.
2- Contaminacin ambiental que facilita la
produccin de enfermedades.
3- Hbitos de vida poco saludables, facilitados
por la dinmica sociocultural contempornea.

Inequidad y determinantes sociales de la


salud
Desde hace dcadas, desde el sector de la salud se visualiza la necesidad de abordar los procesos de salud y enfermedad con un enfoque integral e intersectorial que contemple los efectos
determinantes que tienen las polticas sociales y
econmicas en las posibilidades de enfermar y
morir de los distintos grupos poblacionales.
Durante la ltima dcada, desde la
Organizacin Mundial de la Salud se ha hecho
hincapi en la necesidad de intervenir sobre los
determinantes sociales de la salud las causas
de las causas para lograr la disminucin de las
inequidades en materia sanitaria.
Estas causas de las causas son las circunstancias en las que las personas nacen, crecen,
viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema
de salud y son la resultante de la desigual distribucin de los ingresos, del poder, los bienes y
servicios y producto de las polticas implementadas en todos los niveles nacional, provincial, municipal.
Esta desigual distribucin resulta en injusticias que afectan a las condiciones de vida de la
poblacin (acceso a la atencin sanitaria, educacin, nutricin, condiciones de trabajo, vivienda, etc.) provocando experiencias perjudiciales
para su salud, por lo general, naturalizadas
socialmente. No obstante, el enfermar y morir

debido a desigualdades sociales no es algo natural, sino el resultado de polticas deficientes


e injustas.
La inequidad de las dismiles condiciones
de vida se plasma sanitariamente en las enfermedades de la pobreza como las siguientes:
parasitosis, tuberculosis, infecciones, malnutricin, entre otras, como tambin en dificultades para el acceso a la atencin sanitaria
oportuna y de calidad. Tambin se traduce en
significativas diferencias en las expectativas
de vida de unos y otros habitantes dentro de
una misma ciudad.
En la Ciudad de Buenos Aires, la inequidad
y su impacto en la calidad de vida y la salud de
los habitantes puede visualizarse con claridad al
comparar las Comunas con algunos indicadores
sanitarios.2
Por ejemplo, las posibilidades de supervivencia de los/as nios/as dentro de su primer
ao de vida nacidos/as en 2014 (ltimo ao disponible) en la Ciudad de Buenos Aires, fueron
3 veces y media mayores para los/as nacidos/as
en la Comuna 12 en relacin con quienes nacieron en las Comunas 8 o 4 de la zona sur.
Para ese ao, en la Comuna 12 la tasa de
mortalidad infantil fue de 3,4 por mil nacidos
vivos y en las Comunas 4 y 8 de la zona sur
fue de 12,7 y 12, 3 por mil, respectivamente.
Aun tomando todo el trienio 2012-2014, sigue
visualizndose la enorme desigualdad entre la
zona norte y la zona sur de la Ciudad; habiendo
presentado las Comunas 4 y 8 tasas de mortalidad infantil de 11,9 y 11,5 por mil, respectivamente, y las Comunas 11, 12 y 13 ubicadas
en la mitad norte de la ciudad, con tasas de
mortalidad infantil de 5, de 5,7 y de 5,3 por mil,
respectivamente.
2- Tomados del Anuario Estadstico 2014 de la Ciudad de
Buenos Aires.

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artculos

Otro ejemplo del impacto en la salud de las


desiguales condiciones de vida, es la participacin porcentual por Comuna de las muertes
por algunas de las mencionadas enfermedades
de la pobreza, como las enfermedades infecciosas y parasitarias (causas evitables de muertes
casi en su totalidad).
En 2014, la proporcin mayor de muertes
por estas causas la tuvieron las Comunas 4 y
1 con el 6 y el 5,7% respectivamente y las
Comunas 11, 13 y 2 de la mitad norte presentaron las menores proporciones con 3,5; 3,7
y 3,8% de muertes respectivamente.
Otro indicador para comparar las zonas sur
y norte de la Ciudad, que demuestra inequidades sociales con impacto sanitario, es el que se
relaciona con las muertes por causas externas. El
conjunto de estas muertes incluye a las muertes
originadas por lesiones intencionales y no intencionales (estas ltimas mal llamadas accidentes, ya
que pueden ser evitados con medidas de prevencin) y son ms frecuentes en las zonas ms pobres
de la ciudad. Se deben, por ejemplo, a las cadas
de nios desde alturas peligrosas de viviendas
con construcciones precarias, a los ahogamientos y atragantamientos de los ms pequeos que
quedan al cuidado de hermanos mayores, a los
accidentes de trnsito, etc.
Las Comunas del sur 8 y 4 son las que presentan mayor proporcin de muertes por lesiones con un total de 5,5 y 4,4 %, respectivamente, ms que duplicando la proporcin de
muertes por esta causa de las Comunas 14, 13 y
12 de la zona norte con 1,8; 1,9 y 2,3%; respectivamente para el ao 2014.
Claramente las condiciones de vida ms desfavorables de la zona sur de la Ciudad, con una
mayor proporcin de la poblacin viviendo en
villas y asentamientos y un menor porcentaje de
trabajadores asalariados en blanco, se traducen
en peores resultados sanitarios.

La distribucin porcentual de poblacin sin


obra social que depende para su atencin de salud solo del sistema pblico es del 40 y 34% en las
Comunas 8 y 4, respectivamente y solo del 3,5%
en las Comunas 13 y 2 cuya poblacin casi en su
totalidad tiene obra social o medicina prepaga.
Para concluir, en la zona sur se visualiza una
mayor cantidad de enfermedades y de muertes
evitables que se relacionan con las malas condiciones de vida de los habitantes, que a su vez
dependen exclusivamente del sistema pblico
de salud.
Es por ello que las polticas de desarrollo y
urbanizacin de la ciudad deben contemplar la
equidad en las condiciones de vida como desafo
y prever intervenciones sobre los determinantes
sociales de la salud, los que incluyen tambin al
sistema sanitario, que en lugar de replicar las
inequidades que se dan en otros campos, debiera organizarse y gestionarse para compensarlas,
mejorando y facilitando su accesibilidad y calidad de la atencin.

Contaminacin ambiental
Los procesos de urbanizacin producen un
grado significativo de modificacin artificial del
medio ambiente y las actividades que se realizan en las ciudades, como sus patrones de produccin y consumo, generan mayor produccin
de residuos y producen factores contaminantes
con impacto sanitario.
Cuando el desarrollo urbano y su ordenamiento territorial es espontneo y sin una planificacin que contemple una perspectiva sanitaria y ambiental, los daos y sus consecuencias en
los ecosistemas y por consiguiente en la salud
de los habitantes pueden resultar elevados.
Los efectos ms graves de la contaminacin ocurren cuando la entrada de sustancias

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(naturales o sintticas) al ambiente rebasa la capacidad de los ecosistemas para asimilarlas y/o
degradarlas y no se implementan acciones al
respecto. Adems de la acumulacin indeseable
de sustancias, producen tambin contaminacin ambiental la acumulacin de organismos o
formas de energa.
Ejemplos de contaminacin urbana habituales son la acumulacin de monxido de carbono, otros gases y partculas en el aire producidas por el trfico, aumento de las temperaturas
generadas por el cemento, gran produccin de
ruido, importante produccin de residuos que
adems muchas veces tienen recolecciones y disposiciones finales inadecuadas, etc..
A esto hay que sumar la posibilidad de que
el dao y las secuelas de la urbanizacin de algunos espacios pueden tambin llegar a tener
impacto en otros medioambientes ms lejanos.
Por ejemplo, el aumento de la urbanizacin e
industrializacin de algunos pases influye en
la produccin del cambio climtico y el calentamiento global del planeta que nos afecta a todos debido a las mayores emisiones de carbono,
asociadas, entre otras cosas, a las actividades
que se realizan en las grandes ciudades.
Este cambio en el clima mundial est produciendo reemergencia o emergencia de
enfermedades como las transmitidas por
vectores tales como los mosquitos en nuestro continente. As aumentaron los casos de
Dengue, Fiebre Amarilla, o recientemente tambin Chikungunya y Zika, entre otros.
Por otra parte, hay que contemplar en los
procesos de urbanizacin, que las personas que
por sus caractersticas socioeconmicas son ms
vulnerables a los problemas ambientales, muchas veces son quienes estn en peores condiciones de evitarlos.
Adems de la contaminacin del aire urbano como consecuencia de polticas poco

sustentables en sectores como el transporte, la


energa o la industria, existe el riesgo de la contaminacin del aire en el hogar, sobre todo en
las familias de bajos recursos que viven en villas o asentamientos, que utilizan combustibles
como kerosene, lea o trozos de madera para
cocinar o calentar la vivienda, que dejan humo
y partculas residuales. Esto puede generar problemas respiratorios, alergias, enfermedades
oculares y hasta cncer.
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS)
estima que solamente el 12% de la poblacin
mundial que reside en ciudades respira aire
limpio, y casi la mitad convive con una polucin
2,5 veces mayor que los niveles recomendados
por este organismo.
La contaminacin del aire con partculas
produce efectos sanitarios incluso en muy bajas concentraciones. No se ha podido identificar
ningn umbral por debajo del cual no se hayan
observado daos para la salud. Por consiguiente, los lmites de la directriz de 2005 de la OMS
se orientan a lograr las concentraciones de partculas ms bajas posibles.
Otra problemtica ambiental consecuencia
de la urbanizacin que impacta en la salud y
que padecemos tambin en nuestra ciudad, es
la dificultad de acceso al agua potable. No toda
la poblacin tiene alcance al agua de red y las
vertientes naturales estn contaminadas por las
industrias y desechos cloacales.
Segn el Informe anual ambiental 2012 que
publica el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, el deterioro de la calidad del agua en
la Franja Costera Sur del Ro de la Plata representa una amenaza para la principal fuente de agua potable del rea Metropolitana de
Buenos Aires.

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artculos

Hbitos de vida poco saludables


Es frecuente la presencia de hbitos poco
saludables en los habitantes de las ciudades.
Consumo de comida chatarra y escasa ingesta
de frutas y verduras, obesidad y sobrepeso, tabaquismo, aumento del consumo de alcohol y
otras sustancias txicas, relaciones sexuales ocasionales sin proteccin, alteraciones del sueo,
sedentarismo, son hbitos comunes e insalubres en la vida de las ciudades.
La mayora de estos hbitos facilitan la existencia de las enfermedades crnicas no transmisibles, principalmente las cardiovasculares,
el cncer, y las enfermedades respiratorias crnicas, que actualmente constituyen la primera
causa de mortalidad en el conjunto de la ciudad.
Por otra parte, la propagacin de enfermedades con alto potencial epidmico se ve favorecida por la alta densidad urbana y la realizacin
de viajes internacionales (influenza, dengue,
clera, etc.).
A esto se suma la mayor violencia y accidentes de trnsito que se presentan en las ciudades.
Cabe aclarar que los estilos de vida de las ciudades o hbitos (dieta, actividad fsica, consumo
de tabaco, alcohol u otras sustancias) no siempre son voluntarios y en muchas oportunidades
se vinculan con los determinantes sociales de la
salud (ingresos, educacin, gnero, ambiente,
servicios disponibles, etc.)

El reto de incorporar la perspectiva sanitaria en los procesos de urbanizacin


Los procesos de urbanizacin representan
un desafo ineludible para la salud pblica. Sin
embargo, este reto habitualmente no es abordado en el diseo de las polticas, funcionamiento
de las estructuras y planificacin de los servicios

de atencin de la salud. Esta carencia de perspectiva sanitaria en los procesos de urbanizacin, desarrollo y reordenamiento territorial,
produce una brecha entre las necesidades de la
poblacin y las capacidades de respuesta de los
servicios, entre otros, los de salud.
Por un lado, no se prev ni se controla el
impacto en la salud de las polticas y, por otro,
desde el sector sanitario no se planifica ni prevn los recursos adecuados y suficientes para
poder dar respuestas oportunas y efectivas a los
problemas de salud de la poblacin que resultan de aquellas.
La Declaracin del Milenio,3 firmada por
189 pases en 2000, en la que se definieron los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, coloc a la
salud urbana en la agenda de los responsables
de tomar las decisiones.
Las brechas importantes que se presentan
al interior de las urbes, requieren de la incorporacin de una visin de equidad en salud y
en las polticas, la adaptacin de los servicios de
salud a las necesidades de la poblacin urbana
y la implementacin de programas o acciones
para los grupos que tienen dificultad de acceso
a servicios bsicos.
Son muy desiguales al interior de la ciudad
la accesibilidad al agua potable, a condiciones
bsicas de saneamiento o a la recoleccin domiciliaria de desechos slidos. Persisten desafos
como el abordaje de las zonas con viviendas
precarias, con falta de acceso a servicios bsicos,
el tratamiento de las aguas servidas y la vigilancia de la contaminacin ambiental.
Los rpidos procesos de desarrollo y urbanizacin que no contemplan mecanismos de proteccin a la salud, as como el consumo excesivo
de los recursos naturales, generan importantes
3- Se puede consultar en http://www.un.org/spanish/
milenio/ares552.pdf

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riesgos sanitarios y son en la actualidad una


preocupacin y desafo para el sector de la salud.
Es por esto que cada vez es ms necesario
instrumentar estrategias que contemplen la intersectorialidad en el diseo e implementacin
de las polticas e incorporen una perspectiva de
salud urbana en la planificacin y acciones de
ordenamiento territorial y desarrollo urbano.
Segn la OMS, la perspectiva de la salud es
un enfoque para abordar las polticas pblicas a
travs de todos los sectores, que tiene en cuenta
de manera sistemtica, las consecuencias de las
decisiones sobre la salud, busca sinergias y, al
mismo tiempo, evita los efectos negativos sobre
la poblacin. La propuesta es contemplar la salud en todas las polticas.4
En general, hay acuerdo ms all de las
diferencias conceptuales respecto de que las
diversas polticas pblicas deben tener en cuenta no solo a la salud, sino su impacto sobre los
determinantes sociales de la salud a nivel de la
poblacin.
Es claro que los problemas de salud difcilmente pueden ser resueltos por intervenciones
exclusivas del sector o por cualquier otro sector
de manera aislada. Es importante la intersectorialidad para reducir las inequidades en salud,
debido a que para su disminucin se requiere necesariamente implementar acciones que
aborden los determinantes sociales que se relacionan con todas las reas.
Esta perspectiva de la salud que incluye la
distribucin del poder y los recursos y las bases
de la determinacin social de los procesos de salud enfermedad, es ms integral y real de la
que considera a la salud casi solamente como un
proceso asociado con el acceso a los servicios de
atencin mdica y a los preventivos.
En este sentido, la salud tambin puede ser
4- Declaracin de la OMS en Asamblea Mundial 2013.

considerada un producto social, resultante de


una serie de factores que transcienden al sector especfico de la salud. Es debido a esto que,
es importante contemplar adems del trabajo
mancomunado de diversas reas de gobierno,
la participacin social en la produccin de la salud para mejorarla.
A su vez es ineludible la necesidad de contemplar desde el diseo de las polticas pblicas,
la integracin y priorizacin de la determinacin social de los procesos de salud-enfermedad.
En relacin con el trabajo intersectorial para
la mejora de los resultados sanitarios, hay que
considerar que este puede plantear diferentes
perspectivas y en funcin de ello orientar mejor
o peor las polticas hacia la equidad.
Por ejemplo, si se orienta solo por la necesidad de contener los efectos en la salud de determinadas polticas de urbanizacin, dichas acciones fundamentalmente se orientaran al alivio
de las consecuencias y a mejorar los resultados
de la atencin aumentando el acceso a los servicios de salud y su calidad.
En cambio, si la prioridad fuese el abordaje
de las condiciones de vida y trabajo y los hbitos o estilos de vida existentes, gran parte de la
relacin con otros sectores estara orientada a
reducir la exposicin y la vulnerabilidad de la
poblacin.
Pero si la intencin del trabajo intersectorial fuese modificar los determinantes sociales
estructurales consecuencia de la desigualdad
social, debera abordar en forma integral los
mecanismos de redistribucin del poder y de
los recursos.
Resulta entonces evidente que la intersectorialidad es importante y puede ser eficaz para
mejorar la salud en general, pero persistirn inequidades si no se considera en su diseo el abordaje de las causas estructurales. Por otra parte,
la participacin social y el empoderamiento de

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artculos

la ciudadana para la transformacin de la distribucin del poder y los recursos son claves al
considerar a la salud como un producto social.
Ante la preocupacin a nivel mundial del
impacto en salud de las polticas de desarrollo, se generaron herramientas que permiten
evaluaciones sistemticas y de prediccin de
los efectos de las polticas no sanitarias sobre la
salud. Dichas herramientas han evolucionado,
hasta incluir la dimensin del impacto sobre la
equidad en salud a travs de una herramienta de evaluacin como el HEIA (por sus siglas
en ingls, Health Equity Impact Assessment).
En ellas se estipulan los pasos para identificar
efectos sobre la equidad en salud de las polticas o acciones procedentes de otros sectores.
Tambin existen variaciones, como herramientas para la evaluacin del impacto en la salud
ambiental y otras que incluyen consideraciones
de gnero, sexo y diversidad para producir
anlisis ms matizados.
Para concluir, la inversin en materia de
salud es esencial para la sostenibilidad del desarrollo de las urbes, pero a su vez son fundamentales tanto el enfoque de la equidad y la
incorporacin de la perspectiva sanitaria en el
diseo de las polticas pblicas, como tambin
la consideracin del impacto de las acciones de
otros sectores en la salud de los distintos grupos
poblacionales.5
El progreso hacia el desarrollo sostenible
y hacia procesos de urbanizacin y de reordenamiento territorial saludables requieren de la
mejora de las respuestas en relacin con el
avance hacia la equidad en la calidad de vida
de los habitantes y la universalizacin del acceso
a servicios de salud de calidad y a su vez hacia
el fortalecimiento de la capacidad diagnstica y

de control de los problemas ambientales y de


contaminacin. Adems es imprescindible trabajar en la concientizacin y facilitacin de la
implementacin de hbitos saludables urbanos.
Avanzar en la identificacin del impacto
para la salud de las polticas, los programas y
los proyectos de inversin de los distintos sectores pblicos y privados y colocar a la salud en
el centro de las estrategias de desarrollo y de
urbanizacin es el gran desafo sanitario actual
para asegurar que toda la poblacin se beneficie
y pueda hacer ejercicio del derecho a la salud, a
pesar de vivir en la ciudad.

5- Tomado del Informe Regional para el Desarrollo


Sostenible. OPS. 2013.

PG. 227 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Bibliografa
Subsanar las desigualdades en una generacin. Informe Final Comisin sobre los Determinantes Sociales de la Salud. OMS, Argentina, 2009.
Handbook on Health Inequality Monitoring, OMS, Luxemburgo, 2013.
Sen, Amartya, La idea de la Justicia, Santillana, Santo Domingo, 2010.
Chelala, Csar. Impacto del Ambiente sobre la Salud Infantil, OPS, Washington, 2009.
Informe regional sobre el desarrollo sostenible y la salud en las Amricas, OPS, Washington, 2013.
Primera reunin del Foro Regional de Salud Urbana de la Organizacin Panamericana
de la Salud, Mxico, 2008.
Integracin de los documentos de referencia para la Estrategia y Plan de Accin sobre la
salud urbana en las Amricas, OPS. Washington, 2011.
Declaracin poltica de Ro sobre determinantes Sociales de la Salud. Conferencia Mundial sobre Determinantes Sociales de la Salud, Ro de Janeiro, 2011.
Agencia de Proteccin Ambiental. CABA - http://www.buenosaires.gob.ar/agenciaambiental.
Anuario estadstico. Ciudad de Buenos Aires. 2014. Direccin General de Estadstica y
Censos. Gobierno de la Ciudad de Bs. As. Buenos Aires, 2015.

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Integracin y color: el macromural


de la Colonia Palmitas, Mxico.

Colectivo Germen:*
El color es magia.
Todos somos color.
El color nos protege
todos los das.

Cuando llegamos, las casas tenan terminados crudos y rayones. Por eso nos
instalamos a vivir aqu en Palmitas. Porque lo importante es poder hacer arreglos
con los vecinos, involucrarlos y socializar el proyecto.

* Entrevista al Colectivo Germen, realizada por el Programa N 3 de Hbitat, Derecho


a la Ciudad y Abordaje Territorial del MPD, en noviembre de 2015. Pachuca de Soto,
Hidalgo, Mxico.

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

El nuevo muralismo mexicano

El espacio pblico como escenario

Germen es grupo de jvenes profesionales,


unidos por el grafiti, originarios de barrios humildes del rea metropolitana de Mxico, donde los problemas de adicciones, la desercin
escolar, la falta de oportunidades acadmicas y
los embarazos adolescentes son algo cotidiano.
Dentro de sus filas se encuentran pintores, muralistas, fotgrafos, historiadores y comunicadores que saben que trabajar en equipo siempre
es mejor.
Germen, como colectivo de artistas, se especializa en formas alternativas de comunicacin,
como el grafiti, el muralismo, la investigacin
social y la documentacin audiovisual. Desde
hace ms de trece aos, sus integrantes trabajan
impulsando nuevas forma de hacer arte y comunicacin visual, buscando fortalecer las prcticas socioculturales, generar identidad y regenerar el tejido social a travs de la construccin
y la reinterpretacin del ciudadano actual.
Con estrategias de participacin e inclusin
con la comunidad, talleres y charlas, los proyectos que desarrollan buscan generar sentido de
pertenencia, fortalecer la convivencia y crear
patrimonio cultural. Se fomenta la integracin
para que la comunidad se apropie y transforme
el espacio pblico.
El arte pblico es entendido por este colectivo como una herramienta para la trasformacin
social y como un instrumento capaz de crear
un dilogo humano en los lugares ms inhspitos. Por ello, las intervenciones se construyen
como un catalizador que inspire al espectador a
trabajar en equipo, pensar en comunidad y lo
incentive a cambiar el espacio pblico mediante
el entendimiento de que todos somos actores.

El respeto al espacio pblico es la esencia


para transformarlo. El paisaje urbano vierte
millones de posibilidades de interaccin e innovacin artstica. Por ello, Germen entiende al
espacio pblico como un escenario para la inclusin cotidiana, que puede cumplir funciones
educativas, potencializadoras, tangibles, donde
el fin sea satisfacer las necesidades de desarrollo
colectivo ms all de lo individual y econmico.
Su trabajo es una ofrenda artstica para las
ciudades. Mediante colores, formas, texturas y
tcnicas mixtas, comparten su forma de hacer
y entender el arte. Buscan refuncionalizar el
espacio pblico, hacindolo ms til para quienes lo habitan. Un lugar que eduque, motive,
ayude, aporte y germine una nueva relacin de
los ciudadanos con su entorno y las expresiones
que ah convergen.

Pachuca se pinta

12 meses pintando, 209 casas, 452 familias,


19.500 litros de pintura, 1500 m2 de murales
basados en historias y ms de 220 tonos de color.
En 2014, el Gobierno del Ayuntamiento de
Pachuca de Soto (Hidalgo, Mxico) convoc al
Colectivo Germen para que desarrollara su proyecto de macromural en la Colonia Palmitas. La
experiencia se enmarcaba dentro de la iniciativa
Pachuca se pinta, del Programa Nacional de
Prevencin del Delito (Pronapred), como parte de un plan de trabajo de reconstruccin del
tejido social y reduccin de factores de riesgos

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ENTREVISTA

relacionados a la violencia y delincuencia a travs de actividades artsticas y culturales.


Durante 12 meses, los muralistas trabajaron con los habitantes de la Colonia Palmitas
para desarrollar un macromural de 20.000 metros cuadrados, el ms grande de Latinoamrica.
La intervencin se realiz en cuatro etapas: socializacin, blanco, ritual del color y murales
internos. En el proceso, se pintaron 209 casas,
integrando a 1800 habitantes de las 452 familias
que all residen.1

1- El proyecto brind oportunidades laborales y diversas


capacitaciones a los jvenes de la colonia. Segn los datos
oficiales del gobierno de Mxico, a partir de este programa,
los ndices de delincuencia disminuyeron un 35%, cuatro
veces ms que en otras zonas del pas.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Entrevista a Colectivo Germen2


Por qu Germen?
Germen es un microorganismo que puede hacer simbiosis con otros
microorganismos y potenciar la vida. En Germen nos vemos como una
parte del todo que es funcional. Germen es un germinador de personas, de sociedades. Es poder trabajar en equipo para poder llegar a un
objetivo mayor. La idea fue dejar de pensarnos en lo individual, como
se hace generalmente en las sociedades modernas. A raz de eso, se ha
perdido mucho la identidad del nosotros, de lo colectivo. Y cuando una
2- El Colectivo Germen est integrado por: Jonathan Mndez Gonzlez (Ene), Luis Enrique
Gmez (Mibe); Irving Trejo (Zero), Roberto Robles (To Mady), Daniel (Ponker), Aldo Brum
(Aldoux Lestrange).

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ENTREVISTA

comunidad deja de pensar en lo colectivo y piensa en forma individual


se empiezan a romper los lazos de unin, y as la simbiosis no existe.
Entonces, si logramos construir esa simbiosis, entre comunidad, artistas, gobierno e iniciativa privada, se fertiliza la identidad colectiva para
poder ah insertar proyectos que transformen nuestras sociedades.
Cmo surgi el colectivo?
Nacimos en 2012, en Guadalajara, transformando un drenaje abandonado en una pista de patinaje para una competencia nacional. Pero si
bien Germen nace ah, nos conocamos de antes. Tenemos aos trabajando juntos y haciendo grafitis. Antes era ms comn entre grafiteros
reunirse en ciertos lugares. As nos conocamos.
Grafiti es lo mismo que muralismo?
Para nosotros, el grafiti y el muralismo tienen una misma esencia, la
transformacin social. Cada uno tiene diferentes estrategias y tcnicas
para cumplir con sus objetivos. Dentro del grafiti existe el ilegal y el
legal, ambos con un carcter efmero, no siendo esta una regla obligatoria, pero s muy constante. El muralismo narrara conceptos ms
complejos, contemplando dentro de su obra una visin del contexto
histrico-social para la educacin popular.
Nuestro concepto de nuevo muralismo involucra las dos identidades:
lo contestatario del grafiti ante los valores prestablecidos y la explotacin de los recursos del muralismo como la inclusin del contexto
histrico-social y la educacin popular. Sumamos consensos creados
junto con las comunidades por intervenir, para as impulsar la participacin y las nuevas formas de relacionarnos con el arte. La tcnica
que utilizamos es mixta (en todos los sentidos) y constantemente experimental, lo que da como resultado nuevas maneras de comunicarnos.
Y ese es un consenso entre artistas o entre artistas y la gente?
Lo que hay que entender primero es que nosotros venimos del grafiti.
No nos sentimos especiales. Nos sabemos igual que las dems personas.
Entonces al hacer grafiti todo es escuchado y tomado en cuenta. Porque
durante todo el proceso de creacin de un grafiti o un mural, siempre
las voces de alrededor son importantes. El contexto es parte integral de
la intervencin.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Nosotros no nos apoyamos en el diagnstico de nadie, sino que construimos ese diagnstico y lo hacemos a partir de las necesidades que
tenemos como muralistas, que no es la misma necesidad de un investigador en sociales o en urbanismo. Las necesidades de informacin son
diferentes, y nuestro trabajo en muralismo tiene que ver con consensos sociales, con transformacin comunitaria, con participacin social.
Entonces, los diagnsticos tienen que ver con percepcin de seguridad,
identidad, qu les gusta, qu no les gusta, el color, la personalidad, las
prcticas, su regin, su historia.
Contame un poco el proyecto de Palmitas.
Cuando llegamos, las casas tenan terminados crudos y rayones. Por eso
nos instalamos a vivir aqu en Palmitas. Porque lo importante es poder
hacer acuerdos con los vecinos, involucrarlos y socializar el proyecto.
Los proyectos de esta magnitud los socializamos casa por casa. Esta es
la primera etapa del proceso. Para hacer un diagnstico de 209 casas
y 452 familias necesitamos seis meses, para conocer a todas las personas. La investigacin que realizamos busca obtener informacin para
fortalecer el arraigo con la comunidad y as definir los elementos que
usaremos en la construccin de los murales.
Eso lo dice la gente mientras ustedes hablan?
Exacto. La gente te cuenta su vida, la historia de su colonia, cmo fue
que su familia lleg a vivir a ese lugar, de qu se sienten orgullosos o
qu leyendas hay en la zona, por ejemplo. Nosotros no venimos a hacer
ningn estudio para corroborar ninguna hiptesis: venimos a hacer
una intervencin que va a transformar la vida de todos, tanto la suya
como la nuestra por igual. Llegamos, transformamos y dejamos la tierra frtil para cualquier proyecto futuro.
Entonces vinieron sin ningn proyecto artstico concreto?
Tenemos una esttica y una propuesta muy clara, por supuesto. Pero
sabemos que sumando a la gente de la colonia el resultado puede ser
mejor. Llegamos abiertos a ser influenciados, encontrar elementos
que nos permitan dar el siguiente paso. Venimos a conocer para saber
quin nos puede apoyar a pintar, a brindar informacin o a coordinar

PG. 234 / SEPTIEMBRE 2016

ENTREVISTA

con los vecinos. Poco a poco, eso nos va permitiendo tener un lazo ms
cercano con los vecinos, con quienes convivimos da tras da.
Cmo se recibi el proyecto cuando empezaron a trabajar?
En principio, hubo dudas. Decan que no queran que pintramos grafitis, porque les haban dicho que un grafiti era pintar dragones y serpientes. Les dijimos que no, que nadie iba a hacer retratos hablados de
nadie [risas]. Entonces empezamos a explicar en reuniones generales y
personalmente en sus casas.
Cunta gente se vio afectada por el proyecto?
De manera directa, en la colonia se vieron integradas cerca de 1800 personas, pertenecientes a 452 familias la mayora monoparentales.
Pero siempre hay alguien que no se entera, o que puede cerrarte la
puerta
Literalmente. Es que te cierran la puerta! T les tocas y les dices:
Buenas tardes, y si no te abren la puerta, pues encontrars otra forma: regresas al otro da o procuras conocer a esa persona ms en profundidad y entender por qu es que no quiere participar realmente.
Cuando no tienen la disposicin, te haces a un lado y respetas su decisin. Y nosotros seguimos trabajando para convertir el proyecto en
realidad. Con el tiempo, al ver cmo se transforma la comunidad, las
personas que se haban negado empiezan a sumarse.
Cmo fue el proceso?
El proceso se divide en tres etapas: socializacin-diagnstico, blanco y color.
Ya hablamos de la socializacin y el diagnstico. Luego de ello, comenzamos con la etapa del blanco.
El blanco es un color con mucha energa: es la luz, la paz, la esperanza
y la unidad. Junto con este color, llegamos a un acuerdo de convivencia comn entre los vecinos para as evidenciar que el cerro empezaba a transformarse. Para nosotros, es un ritual, una ofrenda de color
en el que nos desprendemos del yo para entendernos como iguales.
Durante cuarenta das, el cerro qued totalmente pintado de blanco.

PG. 235 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

En esta etapa, los vecinos tienen ms confianza y se dejan tomar fotografas, comienzan a formar parte de la historia fotogrfica del proyecto. Porque al principio no dejaban que fotografiramos. Llamaron a la
patrulla los primeros das que vinimos a tomar fotos!
Y despus?
Despus del blanco entra el espritu del color a limpiar el lugar. El
espritu del color es la representacin de la identidad mexicana que llega
a proteger a la comunidad. Nosotros llevamos todo a travs de una
intervencin artstica-cultural en la colonia.Hasta el momento todo est
blanco. Pero la entrada del color detona una serie de actividades didcticas con los vecinos, como el taller de globos de Cantoya (aerostticos).
En este espacio, se construyen los globos y se lanzan en compaa de
toda la colonia, familiares y amigos cargados de los mejores deseos.
Que el color ayude a la integracin: ese es el espritu del color!
Cmo es esa relacin entre el color y la integracin?
Es pensar en el color como un lenguaje para el inconsciente, que induce a la personalidad y la actitud de la comunidad, a partir de los colores
del ambiente. Busca crear un estado de nimo ms positivo, que depende de la paleta de colores usada y que est definida por un diagnstico
de color. Buscamos crear un ambiente que te envuelva, que te abrace.
Por eso las casas estn pintadas por todos sus lados.
Cmo fue el proceso de pintar las casas?
Fue un proceso largo y detallado, no solo de pintura. En la etapa del
color, se pintaron las casas buscando que fueran parte de un todo y
no elementos independientes. Ilustramos el alma de Pachuca, la Bella
Airosa. Por eso las lneas curvas atraviesan cada casa, como si el viento
fuera pintando sobre ellas, mostrando la fuerza de la unidad.
Despus empezamos a trabajar en los murales dentro de la colonia, que
no se aprecian desde fuera. Estos murales internos cuentan la historia,
las costumbres y la vida en las calles de Palmitas. Hay ms de 10 murales temticos, de cerca de 1500 metros cuadrados.

PG. 236 / SEPTIEMBRE 2016

Nuestro trabajo tiene que ver con


consensos sociales, con transformacin
comunitaria y con participacin

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Y cmo est el barrio ahora despus del mural? Disminuy la


violencia?
Para nosotros, el proyecto transform muchas vidas en lo positivo. No
creemos ser la mejor fuente para hablar de datos duros. Pero la mejor
manera de evidenciar la funcionalidad del proyecto es ir directamente
a la fuente y recorrer el macromural en sus interiores, donde la gente
puede transmitir la paz y la alegra que se vive hoy da en la colonia.
Aunque tcnicamente s, las incidencias delictivas al interior de la colonia tuvieron una baja del 40%, segn los datos oficiales.
Pero la gente qu dice? Le cambi la vida despus del mural?
S, mucho. Lo que encontramos cuando llegamos a la colonia era un
sentimiento general de abandono. Pero con la convivencia diaria, las
actividades que realizamos y otros factores hicieron que, en general,
Palmitas tuviera un mayor bienestar social. La mejora se aprecia tanto
en una mejor percepcin ciudadana, ms seguridad y mejores servicios, como en la disminucin de la delincuencia.
En palabras de un habitante de la colonia: Antes me daba pena decir
dnde viva. Hoy me siento orgullosa de ser de Palmitas.

PG. 238 / SEPTIEMBRE 2016

El color es urgente.

Cuando el color es ms que una decisin esttica.

Santiago Cancin
Docente y artista plstico latinoamericano.
En 2012 crea el colectivo de artistas Metejn
Popular, el cual recibi la declaracin de inters cultural de la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires. En su obra plstica surge la temtica de la vida en el conventillo, la pobreza,
una mirada profunda sobre Latinoamrica.

El mural es adems de una herramienta de expresin artstica,(...)


lenguaje colectivo capaz de imprimir sobre las paredes en blanco
la cultura y la identidad popular. El muralismo busca trascender la
individualidad del artista, para crear un colectivo de trabajo capaz
de comunicar ideas, sentimientos, la memoria colectiva, a travs del
color y las imgenes.

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Hasta hace no mucho se pensaba al graffiti


fuera de las artes y como una expresin de vandalismo. Una presencia extraa que rompa la
simetra de las ciudades con rayones de colores
sin sentido. El ambiente de una ciudad planificada y a medida contrasta con las estructuras
que tienden a romperse del graffiti. Pero qu
pasa en aquellos lugares donde el aerosol no llega como tampoco su color estridente, donde la
falta de cloacas es el tono ms chilln de todos
sin necesidad de decirlo.
Durante estos ltimos aos, el graffiti y el arte
urbano fueron ganando lugar en las calles de la
Ciudad de Buenos Aires, y lo hicieron con obras
de gran impacto vehicular en donde el ciudadano comn era interpelado. Lo monumental del
arte se mezclaba con la aturdida ciudad, en un
espacio que necesitaba una nueva mirada para
renovarse. Sin embargo, esta renovacin no llegaba a los barrios del sur, en donde el presupuesto de sus habitantes no poda contemplar
lucir un muralln pintado.
Es por esto que hace un tiempo pinto por
aquellos lugares a donde no llega el arte urbano
y el graffiti. Latas a cuestas he estado por los pasillos de la Villa 20, Villa 21, las calles de Parque
Patricios, Pompeya, Barracas, La Boca, Lans y el
Bajo Flores, y logr traspasar las rejas de Devoto.
En todo este momento el color fue ms que una
decisin esttica, y rayar una necesidad de expresin cuando la palabra no est habilitada.
Para muchos, hablar en pblico, tener acceso
a un micrfono, una radio o a la televisin para
expresar parte de su existencia es casi imposible, las redes sociales en su gran mayora son
el nico espacio, pero tan lleno de ruidos que
no logramos distinguir lo real de lo virtual. La
creacin de lo monumental para decir lo sencillo es de las acciones ms necesarias y actuales.
Pintar en Los Piletones fue una experiencia
nica. En sus calles resuenan varias voces con

historias dismiles, entre ellas, el eco de la integracin urbana se escucha en cada pasillo, en la
falta de estructura barrial, y en la movilizacin
cotidiana de sus habitantes sorteando el vaco
del Estado.
Al llegar al barrio, y ver que la pared asignada era la principal en la entrada,1 me di
cuenta de que necesitaba dedicarle tiempo a
la planificacin de la obra. Mi idea era poder
replicar lo efmero del arte urbano y el graffiti,
mezclado con el debate del muralismo; y si bien
lo efmero deba ser algo importante en el desarrollo, no podamos dejar a las casualidades la
eleccin de las imgenes.
El mural es adems de una herramienta de
expresin artstica, una forma de transformar el
espacio en el que se habita, haciendo del color
y las imgenes un lenguaje colectivo capaz de
imprimir sobre las paredes en blanco la cultura y la identidad popular. El muralismo busca
trascender la individualidad del artista, para
crear un colectivo de trabajo capaz de comunicar ideas, sentimientos, la memoria colectiva, a
travs del color y las imgenes.
Durante las dos jornadas que nos llev la
realizacin del mural, el barrio estuvo atento.
No pas inadvertida la reunin de vecinos que
frente a la entrada improvisaban, latas en mano,
un mural, y aun as la decisin de la temtica no
llamaba la atencin, porque cuando las ausencias gritan el color es urgente.
El final no fue final, varios fuimos los que
sentimos que necesitbamos seguir pintando,
era mucho lo que no caba en los 30 metros cuadrados. Pero eso no es malo, simplemente nos
obliga a volver.

1- Hay que tener en cuenta que uno de los principales


problemas de integracin de las villas es que solo tienen una
o dos entradas.

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Pintar en Los Piletones


fue una experiencia nica

Proceso creativo del Mural ubicado en el barrio Los Piletones

_
Captulo
3

Ao 6
NMERO 10
SEPTIEMBRE
DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pblica

artculos

Lic. Luna Miguens y Arq. Eduardo Reese*

Polticas territoriales y gestin del suelo en la


Provincia de Buenos Aires.
Claves para entender y aplicar la ley de hbitat popular desde
una perspectiva de los Derechos Humanos.

* Lic. Luna Miguens


Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Candidata a
Magster en Polticas Pblicas y Desarrollo (UNSAM).
Coordinadora del rea de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales e Inclusin Social del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
Arq. Eduardo Reese
Arquitecto (UBA). Docente del Instituto del Conurbano (UNGS). Director del rea de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales e Inclusin Social del Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS).

En diciembre de 2012 se aprob en la


Legislatura de la Provincia de Buenos Aires la
Ley N 14449 de Acceso Justo al Hbitat. La
norma reglamenta el derecho de todos los habitantes de la provincia a tener un lugar adecuado para vivir en condiciones que favorezcan su
integracin plena, al hacer una interpretacin
amplia de lo prescripto en el inciso 7 del artculo 36 de la Constitucin provincial.1 Para ello,
su finalidad es fortalecer la capacidad estatal
(provincial y municipal) para intervenir activamente sobre los factores que tradicionalmente
han generado la exclusin de amplios sectores
medios y pobres.
La misma fue el resultado de cuatro aos de
intensos intercambios en foros y talleres, y de
un continuo trabajo de incidencia poltica por
parte de un vasto conjunto de organizaciones
1- Art. 36 inciso 7: A la Vivienda. La Provincia promover
el acceso a la vivienda nica y la constitucin del asiento
del hogar como bien de familia; garantizar el acceso
a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su
vivienda familiar nica y de ocupacin permanente, a
familias radicadas o que se radiquen en el interior de la
Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus
localidades o pueblos.

PG. 245 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

sociales. Adicionalmente, su aprobacin se logr


pese a la fuerte oposicin de distintos sectores
de poder en diferentes momentos de su debate. As, la elaboracin, aprobacin e implementacin de la norma sigui un camino complejo
signado por las tensiones propias de los intereses en juego en cuestiones sociales controvertidas, como lo son la regulacin del mercado de
suelo y la distribucin justa de las valorizaciones
y ganancias que se derivan de su uso y ocupacin. De all que, para las organizaciones que
trabajaron en la elaboracin de la ley, el proceso
tuvo desde el inicio un carcter esencialmente
poltico, necesario para sostener un conjunto de
posicionamientos transformadores que se ubicaban en un plano contracultural y contrahegemnico de los debates pblicos. En trminos
de Fukuda-Parr (2015): Si la desigualdad no
se percibe como un problema, no habr apoyo
para las medidas redistributivas como las que
plantea la ley.
En el marco descripto, este artculo resume,
en un primer momento, la perspectiva sobre la
problemtica urbano habitacional en la que se
funda el contenido de la ley, para plantear luego algunas cuestiones vinculadas a su efectiva
implementacin.

1. El acceso al suelo y a la vivienda como


problema de poltica pblica
El acceso a una vivienda adecuada es un derecho humano ampliamente reconocido a nivel nacional e internacional.2 Sin embargo, los
2- Este derecho se encuentra presente en numerosos
documentos de legislacin internacional y, particularmente,
en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales. Adems, est reconocido por la Constitucin
Nacional (art. 14 bis y a travs de los tratados internacionales
de Derechos Humanos incorporados al texto constitucional
a travs del art. 75 inc. 22) y en el texto de la Constitucin

servicios habitacionales que brinda una vivienda adquieren su real dimensin en funcin de
las caractersticas socioespaciales del rea en la
que se localizan. De tal forma, el hbitat digno
incluye un vasto conjunto de factores materiales, sociales e institucionales que condicionan la
vida de las personas y los hogares, y que exceden a la vivienda como bien en s mismo. Desde
una perspectiva de derechos, la nocin de hbitat digno incluye el acceso universal a la tierra
y a la vivienda, junto a las redes de infraestructura, los equipamientos sociales, los servicios, la
seguridad, y los espacios de trabajo y produccin, en un marco de respeto de los componentes culturales y simblicos de la comunidad y de
la puesta en valor de las cualidades ambientales,
segn las particularidades del medio urbano y
del rural.
El problema de la magnitud y persistencia
del dficit habitacional existente ha sido explicado histricamente, no solo en la Argentina,
sino tambin en la mayora de los Estados latinoamericanos, a travs de las condiciones de
pobreza.3
Sin embargo, pensar la problemtica habitacional como un problema exclusivo de la
pobreza, esto es, de carencias materiales y/o
de ingresos insuficientes, supone obviar una
serie de factores vinculados al funcionamiento
de los mercados inmobiliarios y al accionar del
Estado que, articulados entre s, generan las
condiciones para la reproduccin de la exclusin y la desigualdad territorial. De tal forma,
los sectores de menores ingresos deben enfrentar limitaciones que son de carcter estructural
para acceder, de manera legal y a travs del
de la Provincia de Buenos Aires (art. 37).
3- Para ello, se conjugan variables como las condiciones de
informalidad y precariedad laboral, los salarios insuficientes
y el dbil capital social de los pobres.

PG. 246 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

mercado, de la produccin social o de las polticas pblicas, a un espacio habitable digno. Estas
limitaciones se explican a partir de dos aspectos
principales: a) el problemtico funcionamiento
de los mercados inmobiliarios, que se expresa
principalmente en la especulacin del suelo y el
aumento exponencial de su precio como resultado de esta prctica; y b) las fragmentarias, dbiles e inadecuadas polticas estatales en materia
de intervencin y regulacin territorial.
En cuanto al primero, existe un amplio consenso acerca de que el suelo urbano y su funcionamiento como bien de mercado es un elemento clave para explicar la reproduccin de la
informalidad habitacional. La dinmica de los
mercados de tierra urbana tiende a producir
ciudades econmicamente desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas
y ambientalmente insostenibles. El mercado inmobiliario se ha convertido en el refugio privilegiado de la renta financiera, lo que induce a que
el suelo urbano sufra un proceso de apreciacin
diferencial en relacin con otros bienes y con el
ingreso medio de la poblacin. De este modo,
la poblacin de ingresos medios y bajos ve cada
vez ms limitadas sus opciones para acceder a
un lote y a una vivienda a travs del mercado
inmobiliario. El ejemplo ms comn es la existencia de lotes urbanos ociosos, a pesar de que
cuentan con una excelente localizacin en trminos de acceso a bienes y servicios urbanos. Se
trata de lotes cuyos dueos deciden mantener
vacantes a la espera de su valorizacin.
En este sentido, lograr su disponibilidad, en
cantidad y condiciones adecuadas, es una condicin fundamental para garantizar una eficiente
y eficaz gestin de los programas y proyectos de
urbanizacin y vivienda social.4

En relacin con el segundo aspecto, es necesario tener en cuenta que la comprensin de


la problemtica habitacional en Amrica Latina
ha sido histricamente restringida a la sola provisin de un techo, sin consideracin de las externalidades que conlleva y requiere. Esto se ha
visto reflejado en las polticas habitacionales dirigidas a los sectores de menores ingresos, que
han sido muy similares en toda la regin, ms
all de las especificidades que estas presentan
en cada pas. Esas medidas se han centrado, en
trminos generales, en dos grandes lneas de actuacin: la construccin de unidades de vivienda nueva y la regularizacin y mejoramiento de
asentamientos informales.
Siguiendo este mismo esquema, la respuesta
en la Argentina ha sido el simple desdoblamiento de los campos de accin entre el mercado y
el Estado: mientras el primero atiende la demanda solvente, el segundo se hace cargo de
proveer soluciones a los hogares que no logran
resolver el problema por sus propios medios
o recursos, a travs de muy diferentes programas. Este enfoque parte del supuesto de que
la construccin de un alto volumen de viviendas y la regularizacin de los barrios informales tienen como consecuencia directa no solo la
solucin del dficit habitacional, sino tambin
una contribucin robusta a la erradicacin de
la pobreza. Esa contribucin se dara a travs de
la supuesta integracin social que implicara el
otorgamiento de ttulos de propiedad, as como
de la mejora del nivel de actividad econmica y
de la creacin de empleo que se concentra en el
sector de la construccin.
La dinmica excluyente que caracteriza a
los mecanismos de produccin territorial de
las ciudades y la complicidad implcita de la

4- Para un mayor desarrollo sobre este punto, ver el informe


anual Una perspectiva de derechos sobre las polticas de

desarrollo y de acceso justo al hbitat, Centro de Estudios


Legales y Sociales, 2015.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

desregulacin estatal constituyen dos de los


principales ncleos de reproduccin de los altos
niveles de desigualdad y de informalidad que
persisten en nuestro pas, independientemente del crecimiento de los niveles de empleo o
de un mayor dinamismo de la economa. As,
la informalidad es el nico refugio posible para
miles de hogares de nuestras ciudades y, al mismo tiempo, la peor de las salidas porque, en ese
estadio, la violacin de sus derechos se convierte en la moneda de cambio en cada respuesta a
sus necesidades. El doble cepo conformado por
la informalidad y la desigualdad socioterritorial
no es el resultado, sino una de las causas estructurales de la problemtica del desarrollo humano en nuestro pas.
En ese marco, los instrumentos de gestin e
intervencin sobre los mercados de suelo, como
los que propone la ley, cuentan con un potencial extraordinario de redistribucin social en la
medida en que tienen la capacidad de operar
sobre uno de los principales mecanismos de reproduccin de la desigualdad. De esta manera,
las polticas urbano habitacionales logran tener
un impacto directo en la mejora de la calidad y
de las condiciones de vida de la poblacin, pero
es fundamental que estn complementadas con
polticas que acten sobre aspectos estructurales
del proceso de produccin de la ciudad como
la injusta distribucin de los costos y beneficios,
y el consecuente acceso restringido a las ventajas y los servicios urbanos, as como la apropiacin desigual de las valorizaciones inmobiliarias generadas por las decisiones pblicas.
Solo interviniendo sobre estas dinmicas es que
las polticas, programas y proyectos habitacionales podrn superar el estadio de las acciones
de corte compensatorio y remedial (como tradicionalmente han sido concebidas) y adquirir
la capacidad de convertirse en un instrumento
privilegiado de igualacin social.

2. Cinco cuestiones y mltiples posibilidades


de aplicacin
a. La construccin poltica como clave para
su implementacin
La ley es importante y cumple un rol destacado solo si hay un debate y una construccin poltica sistemtica que sostenga su implementacin.
Si no, sirve para muy poco. Volviendo a FukudaParr (2015): Para reducir la desigualdad y obtener apoyo pblico para la redistribucin, se
requieren cambios en los valores sociales.
As, toda poltica de gestin del suelo apoyada en la ley requiere slidos fundamentos tcnicos, pero su enfoque debe contraponerse a las
clsicas lgicas de la planificacin tecnocrtica.
La tecnocracia no lidera el desarrollo territorial ni la redistribucin justa de sus beneficios.
Se trata, entonces, de que la poltica asuma su
responsabilidad en la conduccin de un proceso socioterritorial altamente complejo por las
tensiones que debe manejar en su despliegue.
As, implementar una poltica local de gestin
del suelo supone el desarrollo de un proceso
tcnico y poltico sostenido, en la medida que
requiere construir permanentemente acuerdos
complejos para coordinar a los mltiples actores e intereses involucrados.
La Ley de Acceso Justo al Hbitat busca orientar y facilitar las polticas pblicas territoriales y
habitacionales partiendo de la idea de que los
mecanismos de mercado no pueden garantizar
por s mismos el uso sostenible y equitativo del
suelo ni la reproduccin de la ciudad en los mismos trminos. Al mismo tiempo, la problemtica
de acceso a la vivienda y a las infraestructuras
no puede pensarse en forma independiente del
desarrollo territorial general de la ciudad. As,
una de las cuestiones centrales a resolver por los

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artculos

municipios es el diseo e implementacin de una


estrategia de gestin del suelo que tenga el rol de
articular las polticas ms generales de desarrollo
y ordenamiento territorial con aquellas de carcter sectorial como las de vivienda, provisin de
infraestructura, etc.
Ahora bien, qu implica disear e implementar una estrategia de gestin del suelo?
Toda gestin del suelo incluye 4 ejes principales
de actuacin, que estn promovidos por la ley, a
travs de principios e instrumentos especficos:
La intervencin directa o indirecta del
Estado en el mercado de suelo urbano a
fin de trasparentar y orientar su funcionamiento en orden al bien comn.
La implementacin de mecanismos de
reparto justo de las cargas y los beneficios
de los procesos de produccin y reproduccin de la ciudad de manera de reducir los niveles de desigualdad existentes.
La habilitacin de tierra urbanizada, la
adquisicin de inmuebles y/o la produccin de vivienda en forma oportuna y
bien ubicada por parte del poder pblico,
lo cual incluye la provisin de redes de infraestructura, servicios y equipamientos.
El financiamiento del desarrollo urbano
a travs de mecanismos tributarios y no
tributarios derivados de la valorizacin
de la tierra urbana.
b. Principios rectores
La ley instituye 4 principios fundamentales
sobre los cuales se apoyan conceptual y jurdicamente las polticas de hbitat en la provincia:
El Derecho a la Ciudad y a la vivienda.
La funcin social de la ciudad y de la
propiedad.

La gestin democrtica de la ciudad.


La distribucin equitativa de los costos y
beneficios del proceso de urbanizacin.
La inclusin de estos principios resulta fundamental en la promocin de las polticas urbanas que favorecen el acceso a la ciudad de los
sectores populares.
Como se sabe, el Derecho a la Ciudad ampli
la tradicional concepcin segmentada de derechos: derecho a la vivienda, derecho al agua,
derecho a un medioambiente sano, etc. De tal
forma, se presenta como un derecho integrador
y, a la vez, colectivo al ensanchar la visin que
en su momento tuvo la constitucin provincial.
La lucha que respalda la ley es la de la apropiacin universal de los beneficios de la ciudad. En
otras palabras, tener una vivienda no basta si
no se cuenta con una ciudad socialmente ms
incluyente, democrtica y sustentable.
A su vez, la introduccin de la funcin social
como principio rector supone promover una
nueva visin de las problemticas urbanas en
la que el inters individual (derecho de propiedad) se subordina al inters comn (derechos
colectivos). La tensin entre el derecho de propiedad y los derechos colectivos (como el derecho a un ambiente sano o el derecho a la vivienda) se salda con el principio de la funcin social
de la propiedad.
En este punto, la ley no solo no invade el derecho de propiedad protegido por el artculo 17
de la Constitucin Nacional y el artculo 31 de la
provincia de Buenos Aires como algunos opositores a la iniciativa han declarado maliciosa y
pblicamente, sino que cumple con todos los
preceptos amparados por la legislacin internacional (como el artculo 21 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos).5
5- La ley N 14449 recupera el principio de la funcin social

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

La gestin democrtica del territorio es indisociable del modelo de desarrollo urbano inclusivo y sostenible que plantea la ley, y supone un
claro reto para los distintos niveles estatales: el de
dar un salto cualitativo desde una democracia representativa hacia una democracia participativa.
La distribucin equitativa es un esquema de
gestin del suelo (mediante instrumentos y procedimientos) que tiene la finalidad de garantizar el
reparto equilibrado (por el principio de igualdad
de los ciudadanos) de las cargas (costos) y los beneficios (ganancias) generados durante el proceso
de desarrollo urbano. Esto supone que, por ejemplo, el aumento del valor de los inmuebles generado por obras financiadas por todos los contribuyentes de una ciudad sea distribuido entre todos
los hogares, y no apropiados nicamente por los
propietarios de los inmuebles beneficiados.
Por ltimo, es importante destacar que, entre las directrices, se destaca la primera, que especifica que la planificacin y la gestin del hbitat son una funcin y responsabilidad pblica.
Esto es altamente relevante porque, si es una
funcin pblica, el urbanismo debe cumplir la
obligacin o deber (a cargo del poder pblico)
de garantizar la defensa de los derechos e intereses colectivos que desarrolla el principio de
la funcin social de la propiedad. Esto entra en
claro litigio con la extendida idea de que las polticas urbanas tienen la funcin de garantizar la
rentabilidad de la inversin inmobiliaria.
c. Urbanismo y poltica habitacional en la
perspectiva de la ley
La ley propone una manera de gestionar el
territorio diferente a la tradicionalmente impuesta en la Provincia a travs del Decreto Ley
de la propiedad que estaba establecido en el artculo 38 de
la Constitucin de 1949.

N 8912 en vigor desde 1977. La norma de la


dictadura impone medidas y patrones urbanos
y de construccin poco realista, y de gestin puramente administrativa. Esto dio como resultado
una prctica urbanstica pasiva, compuesta por
dos momentos tcnicos: a) el dictado de una
norma municipal fundada en indicadores que
representan cmo debera ser la ciudad, y b),
posteriormente, resolver de manera reactiva (y a
travs de la lgica administrativa) las solicitudes
y propuestas de urbanizacin y edificacin de los
diferentes agentes del mercado inmobiliario.
Pero, adems, el Decreto Ley N 8912 tiene
una lgica fuertemente elitista, que consolida
una ciudad dual: los sectores formales que pueden cumplir con las exigencias de la norma y los
sectores que solo pueden construir la ciudad de
la informalidad. As, los problemas que presentan nuestras ciudades no radican en la falta de
planeamiento (como se ha difundido insistentemente), sino en el orden excluyente que han
tenido las polticas territoriales por imperio de
la lgica de la propia poltica pblica.
Por el contrario, las directrices e instrumentos de la ley suponen un Estado que desarrolla
polticas urbanas proactivas, que orientan el proceso de produccin de la ciudad hacia un modelo territorial ms integrado, justo e inclusivo. La
creacin de instrumentos como los consorcios,
los programas de urbanizacin social, el reajuste
de suelo, el financiamiento por va de diferentes
mecanismos, etc. estimula a los actores locales
a enfoques ms integrales y actitudes ms operativas para conducir las dinmicas complejas
de las ciudades. Por otro lado, la ley adopta un
enfoque progresivo tanto para el completamiento de los loteos populares como para el mejoramiento de los asentamientos precarios.
En forma coherente con lo expresado, la ley
es fuertemente municipalista: casi todos los instrumentos son de decisin y de aplicacin local.

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artculos

Como dice Raquel Rolnik (1998), ex relatora


de Vivienda de la ONU: Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en
Amrica Latina, remiten al alto grado de injusticia en la distribucin de los costos y de los beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos
problemas exige un nuevo paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrtico basado en un modelo de ciudad
ideal (), bajo esta concepcin, se operaba una
separacin total entre planeamiento y gestin,
e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento apenas en la
esfera tcnica y la gestin, en la dimensin poltica (). Un nuevo paradigma que privilegia la
ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto de partida, se est desarrollando en algunas ciudades latinoamericanas.
Este nuevo paradigma parte del planteamiento
de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su accin concertada, al generar un pacto que corresponda al
inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin permanente para ajustes o adecuaciones,
que mantenga un seguimiento de la dinmica
de la produccin y reproduccin de la ciudad.
d. La ley como una caja de herramientas
La ley no crea un sistema o modelo de intervencin estandarizado, sino que debe ser
entendida como una caja de herramientas por
utilizar, segn las necesidades que plantea cada
lugar. La agenda de desarrollo y ordenamiento
territorial y la gestin del suelo deben ser adaptadas para ajustarse a las condiciones especficas de cada municipio. En cada municipio las
respuestas a los problemas deben construirse de
forma diferente porque los propios problemas

son distintos. No es lo mismo enfrentar las limitaciones de acceso al suelo y a la vivienda en


un municipio totalmente urbanizado que en
uno mayoritariamente rural, o no es lo mismo
un municipio de lento crecimiento poblacional
que uno que presenta altas tasas de movilidad.
Adems, en la Provincia de Buenos Aires existen importantes diferencias en materia de capacidades tcnicas y administrativas, y en patrones
y formas de gestin local.
En particular, la ley contiene dos tipos de
instrumentos: a) los de accin directa, dirigidos
a ampliar la oferta oportuna de tierra y vivienda, y a mejorar la calidad urbano habitacional; y
b) los de regulacin urbana e inmobiliaria.
Entre los primeros se encuentran la promocin de procesos de produccin social del
hbitat y lotes con servicios, los microcrditos,
los consorcios urbansticos, el programa de integracin sociourbana y la creacin del fondo
fiduciario. Entre los segundos se encuentran las
modificaciones al Decreto Ley N 8912, tanto
respecto de las regulaciones en materia de loteos sociales y de regularizacin como del parcelamiento y/o la edificacin obligatorios de los
inmuebles urbanos baldos, el reajuste de suelo
y la aplicacin de un gravamen especial progresivo en el tiempo sobre inmuebles ociosos. En
este punto tienen tambin relevancia las zonas
especiales de promocin del hbitat social, tanto
para terrenos vacantes como para los ocupados.
Al mismo tiempo, la ley prev la obtencin
de recursos especficos y la recaudacin de
fondos tanto a nivel municipal (por ejemplo, a
travs de la participacin municipal en las valorizaciones inmobiliarias) como provincial con
imputacin especfica de los recursos obtenidos
con destino a acciones que tiendan a resolver
problemticas de la tierra.6 De tal forma, obliga
6- El artculo 9 prev que los recursos en dinero, obras

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

a articular permanentemente las polticas urbanas y las habitacionales con las polticas de
tributacin de la tierra. La sumatoria de estos
recursos y el fomento a la produccin social del
hbitat permiten condicionar la actual hegemona de los agentes inmobiliarios en la determinacin del precio del suelo y, por lo tanto, del
acceso a la tierra.
Adicionalmente, tanto las directrices como
los instrumentos aprobados deben ser interpretados en forma vinculada con otras herramientas y mecanismos vigentes. De ese modo,
las capacidades de intervencin se amplan de
manera considerable. Algunos de los dispositivos que se encuentran en otros marcos normativos son estos:
Constitucin de entes descentralizados
sin incorporacin de capital privado
(artculos 204 y sig. del Decreto Ley N
6769/58 conocido como Ley Orgnica de
las Municipalidades).
Constitucin de sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria (Ley N
12929, modificatoria del Decreto Ley N
6769/58).
Convenios especficos (conocidos como
Convenios Urbansticos).
Creacin de fondos con destino
determinado.
Banco de materiales.
Contribucin por mejoras.
Prescripcin administrativa, segn establece la Ley N 24320.
Compensacin de deuda por tierra, segn la Ley N 11622.

y tierras adquiridos a travs de los instrumentos sern


destinados obligatoriamente a loteos, equipamiento, y
construccin y mejora de viviendas sociales.

Como se observa, el lmite de utilizacin


de la ley es tan amplio y abierto como la capacidad de innovacin de los municipios lo
requiera, de manera de poder dar respuestas
a procesos sociopolticos que se desenvuelven
y cambian con el tiempo. La idea de la ley
como caja de herramientas sirve, justamente,
para esto: para estimular escenarios de gestin
abierta que vinculen instrumentos en red con
mltiples actores.
e. Los actores territoriales y locales como
elemento clave
La ley es un mojn en la larga lucha que las
organizaciones sociales vienen llevando a cabo.
No puede considerarse un punto de llegada
porque el momento fundamental en el proceso es su implementacin plena y efectiva. Sin
embargo, puede ser considerada una conquista
porque el ejercicio de elaboracin colectiva fue
fundamental para condensar un conjunto amplio de prcticas, tanto de los sectores populares
como de los propios municipios, por lo que su
aprobacin supuso un respaldo poltico y jurdico a sus demandas y formas de construccin.
De esta manera, la ley se apoya fuertemente
en dos actores: las organizaciones populares y
los gobiernos municipales. Por qu?, porque
est dirigida, fundamentalmente, a apoyar las
experiencias organizativas y asociativas, y las
prcticas de los sectores populares que autogestionan y construyen localmente la ciudad.
Desde este enfoque, el diseo de una poltica urbano habitacional implica establecer estructuras institucionales facilitadoras,
de manera de involucrar a todos los actores.
Para ello, la ley crea diferentes espacios de interaccin entre el Estado y las organizaciones
de la sociedad civil y abre, de este modo, una

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artculos

oportunidad de gran valor para mejorar la eficacia y hacer ms democrticas las decisiones
en materia de tierra y vivienda:
Se crea un Consejo Provincial de Vivienda
y Hbitat.
Se establece la obligatoriedad de utilizar,
entre otros, diferentes instrumentos de
participacin, como rganos o instancias
multiactorales formalizadas, debates, audiencias y consultas pblicas e iniciativas
populares.
En cada intervencin en villas y asentamientos, se hace obligatoria la constitucin de una mesa de gestin.
Adicionalmente, y como complemento fundamental, en distintos municipios se han creado consejos locales para apoyar y mejorar la
aplicacin de la ley.
Para las organizaciones que elaboraron la
ley, la inclusin de estos espacios no es parte de
una retrica polticamente correcta de lo que
podra llamarse el manual del buen progresista. La gestin territorial se realiza siempre en
un contexto de poder compartido. Esto supone
la existencia de conflictos entre intereses contradictorios (y, en algunos casos, antagnicos)
que requiere la institucionalizacin de canales
de participacin en los que se reconozca que los
distintos sectores sociales tienen diferentes capacidades de acceder a las decisiones.

3. Escenarios y desafos para su implementacin


Como se coment, la ley fue elaborada e impulsada por un amplio abanico de organizaciones sociales vinculadas directa o indirectamente
a la problemtica del hbitat en la Provincia y

por universidades pblicas, colegios profesionales y entidades gremiales. Los grandes beneficiarios de la norma son, por un lado, el Estado
provincial y los municipios, que cuentan con
una herramienta para planificar e implementar
polticas ms eficaces a partir de los instrumentos reconocidos y, por el otro, las organizaciones
sociales, cooperativas, profesionales y pequeas
empresas constructoras que podrn construir
barrios con mayor disponibilidad de tierra y sin
el sobrecosto de la especulacin.
Por el contrario, los opositores a la norma
son algunos desarrolladores inmobiliarios que
sienten afectadas sus ganancias extraordinarias
por las medidas impulsadas como los castigos
impositivos a la especulacin de tierras y las
cesiones obligatorias de suelo en los emprendimientos suntuosos. Tambin, como es lgico, se
oponen los propietarios especuladores de tierras ociosas y aquellos grupos polticos y sociales
que, con el argumento de la defensa a ultranza
de la propiedad privada (que la norma no lesiona), lucran con los mecanismos urbansticos que
han construido la actual situacin de injusticia
de nuestras ciudades.
Actualmente, en el plano institucional, se ha
logrado un funcionamiento estable y sistemtico del Consejo de Hbitat y Vivienda, como espacio de impulso a la implementacin de la ley,
donde el organismo de aplicacin de la ley articula con el Poder Legislativo, los municipios, los
consejos profesionales afines a la problemtica,
las universidades y las organizaciones de la sociedad civil. En cuanto a la efectiva implementacin de la ley, si bien an quedan muchos instrumentos por aplicar, desde la Provincia se ha
aumentado el cobro del impuesto inmobiliario
sobre los terrenos baldos especulativos, y se han
otorgado crditos a municipios y a organizaciones sociales territoriales para el desarrollo y
mejoramiento de las urbanizaciones. Asimismo,

PG. 253 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

existe un nmero creciente de gobiernos locales


que han adherido a la ley y comienzan a implementar algunos de sus instrumentos.
La aplicacin de la ley supone un esfuerzo colectivo que se desprende de una accin colectiva. La
formacin de una fuerza social capaz de poner en
marcha los instrumentos depende de una mayor
capacitacin y movilizacin social para convertir a
los barrios en sujetos activos de la transformacin.
As como fue fundamental la participacin
popular para su aprobacin, es an ms indispensable el compromiso de las organizaciones
para su efectiva implementacin.
La experiencia y los aprendizajes en la articulacin entre accin colectiva, negociacin
poltica y contribucin acadmica permitirn
enfrentar de mejor forma los nuevos y, seguramente, numerosos conflictos y desafos que implicar la puesta en marcha de un nuevo paradigma de gestin urbana que permita construir
ciudades ms integradas, justas e inclusivas.

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artculos

Bibliografa
FUKUDA-PARR, Sakiko, Es cuestin de valores: las normas de Derechos Humanos y la tolerancia a la desigualdad, Disponible en: www.opendemocracy.net/openglobalrights, Consulta:
22 de diciembre de 2015.
LUNGO, Mario y ROLNIK, Raquel, Gestin estratgica de la tierra urbana, Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente, Fundacin Prisma, 1998.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Dr. Juan Luciano Scatolini*

Revisando la agenda urbana: una mirada desde


la Ley de Acceso Justo al Hbitat.

Introduccin

* Dr. Juan Luciano Scatolini


Abogado y Escribano Pblico.

Sin duda, la agenda urbana nos propone


luces y sombras que nos permitirn analizar el
nivel de satisfaccin o insatisfaccin de nuestro
pueblo y el grado de avance o retroceso de las
polticas pblicas que se han venido desarrollando en los ltimos tiempos.
La consolidacin de la democracia argentina, que lleva treinta y tres aos ininterrumpidos, permite niveles de anlisis profundos y
cientficos. Sin duda, contamos con instituciones slidas y una importante participacin ciudadana que se expresa en la lucha posible por
el reconocimiento de los Derechos Humanos,
aos atrs impensados.
Esta realidad en la que convive el sueo
libertario de 1810 y la frustracin a la que nos
empujan viejas prcticas propias de un Estado
colonial es la que intentaremos analizar desde la perspectiva del desarrollo urbano en los
prximos prrafos.
Muchas han sido las variables analizadas por
profesionales de distintas ciencias en torno a los

PG. 256 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

factores que inciden o determinan las cifras de


inequidad social que se verifican en los pases
latinoamericanos, pero muy poco se ha escrito
o dicho desde el campo de las ciencias jurdicas,
en especial en nuestro pas, acerca de cmo el
crecimiento o desarrollo de las ciudades opera
como mecanismo de desintegracin, incorporando lgicas de mercado, productoras de concentracin de la riqueza e informalidad.1
A partir de la dcada del 90 venimos asistiendo casi impvidos a una creciente conflictividad
social en cuanto al uso y al acceso a la tierra en
los centros urbanos, cuyas notas distintivas son
la falta de regulacin estatal, de prevencin y
planificacin en cuanto al uso del territorio y la
desigualdad en las cargas y beneficios que traen
aparejados los crecimientos de las ciudades.2
Los planes estatales en torno a la ejecucin
de vivienda social y las grandes obras de infraestructura que se han llevado adelante durante

1- Mara Cristina Cravino seala: Algo similar sucede


con el mercado inmobiliario informal. Hasta recientemente
la economa no tena en cuenta estos procesos como un
objeto econmico. Claramente, las herramientas de la
macroeconoma o la microeconoma no eran suficientes.
Por esta razn, Abramo plantea una teora econmica de
la favela para comprender este particular mercado. A su
vez, son particularmente escasos los trabajos dedicados
a la antropologa econmica urbana, por la constitucin
misma del campo dedicada en buena medida a la economa
campesina. Algo similar nos sucedi con nuestro intento de
avanzar en comprender el estatuto de la propiedad de la
vivienda en las villas, y el largo y complejo proceso hacia la
regularizacin dominial. CRAVINO, M. C., Las villas de la
ciudad. Mercado e informalidad urbana, Editorial Instituto del
Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento,
Provincia de Buenos Aires, 2006, p. 15.
2- En este sentido, nuestro punto de vista es que el espacio
urbano no es simple reflejo de las relaciones sociales
(PREVOT SCHAPIRA, 2003, pp. 31-50), sino parte
constituyente de ellas. Es el lugar donde estas relaciones se
concretan, no donde se reflejan. Ver LOMBARDO, J. D.,
en Paradigmas urbanos y construccin social de la ciudad,
editado por la UNGS en la obra colectiva Paradigmas
urbanos, p. 16 y ss.

los ltimos diez aos,3 si bien son una respuesta


necesaria hacia los sectores sociales ms carenciados, no implican la presencia de una poltica
integral e integrada en la que con base normativa nos encaminemos hacia formas ms justas
de distribucin de las riquezas generadas por el
desarrollo urbano.
El fenmeno de la informalidad como mecanismo de reproduccin de prcticas marginales
ligadas a la pobreza, que afecta a millones de
habitantes, ha encontrado en su contracara la
concentracin, el modo de absorber la renta especulativa del suelo.4

Diagnstico en la Argentina
La Argentina es el pas con mayor inversin pblica per cpita en vivienda de Amrica
Latina y el Caribe, pues destina anualmente recursos equivalentes al 1,5% de su PBI,
porcentaje similar al de los pases centrales.
Hasta diciembre de 2012, segn datos de la
Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda
de la Nacin, se llevaron adelante 900.700 soluciones habitacionales (construccin de unidades nuevas, espacios colectivos, ampliaciones o
mejoramiento de las viviendas existentes) que
beneficiaron a ms de 4 millones de habitantes.
Complementariamente, y en especial a partir
del Banco de la Nacin, se implement una lnea de crditos hipotecarios para la compra de
3- Ver informe 1816-2016 Argentina del Bicentenario
Plan Estratgico Territorial, producido por el Ministerio
de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios,
www.minplan.gov.ar. Sin dudas, la etapa mencionada ha
constituido la de mayor traslado de la renta nacional hacia
los sectores populares a travs de la obra pblica.
4- Ver SCATOLINI, J. L., Acceso a la tierra, informalidad
y concentracin, en RAP, Pcia. de Buenos Aires, N 55/56,
pp. 177-191.

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vivienda. Finalmente, en junio de 2012, desde la Presidencia se anunci el Programa de


Crdito Argentino del Bicentenario (Pro.Cre.
Ar.), que consiste en crditos para vivienda nica familiar, con tasas del 2 al 14%, y plazos de
entre 20 y 30 aos. A partir de 2013, el Pro.
Cre.Ar. cuenta con cuatro nuevas lneas de crditos: ampliacin de la vivienda, terminacin,
refaccin, y una lnea para la compra de lotes y
vivienda a estrenar, con ms de doscientas mil
viviendas realizadas, entre las que ya finalizaron
y las que estn en marcha a la fecha.
Los datos que surgen del Censo 2010 revelan que disminuy en un 2,84% el porcentaje de
propietarios, que el dficit habitacional alcanza
a 2.145.224 hogares y que 1.728.219 familias tienen un rgimen de tenencia irregular. Adems,
persiste la problemtica del hacinamiento. En
nuestro pas existen 1.478.923 sobre un total de 12.171.675 (el 12,2%) de hogares que
comparten la vivienda con por lo menos otro
hogar y hay 480.914 hogares que sufren problemas de hacinamiento. Hasta 2010 hubo mejoras
en la cantidad de hogares en viviendas aptas:
un 82,4% contra el 78,3% de 2001.
La cantidad de hogares en viviendas irrecuperables disminuy al 3,9%, y la cantidad de
hogares en viviendas recuperables se mantiene
prcticamente igual en relacin con las cantidades, pero disminuy a un 13,7%, si comparamos los porcentajes de los distintos aos. Es
decir que el total de hogares con problemas
de viviendas ha disminuido, fue de 2.181.002
hogares en 2001 contra 2.145.224 en 2010
la merma se vuelve significativa si se tiene en
cuenta que el total de hogares en 2001 era de
10.073.625, y el dficit, de un 21,6%; y en 2010,
el total de hogares era de 12.171.675, y el dficit, de un 17,6% de ese total. No obstante,
sigue habiendo un dficit alto, especialmente en
las reas metropolitanas. El nmero de hogares

con habitantes inquilinos ha aumentado, de un


11,41% en 2001 contra un 16,11% en 2010. Si
enmarcamos estos datos en la realidad de esta
ltima dcada, teniendo en cuenta el crecimiento econmico y la baja en el porcentaje de personas desempleadas, podemos decir que estos
nmeros se ven reflejados en la imposibilidad
de las personas de acceder, de diferentes modos, a una vivienda propia. Esta situacin se
debe, en gran medida, a los altos precios del
suelo y la vivienda, y a la dificultad de acceder
al crdito hipotecario para los trabajadores.

El desafo de generar ciudad: Ley N 14449,


un nuevo paradigma
La Provincia de Buenos Aires, que concentra
en su territorio el 37% del total de la poblacin
de nuestro pas y el mayor nivel de demanda
habitacional, ha logrado a partir de la sancin
de la Ley N 14449 de noviembre de 2012 una
respuesta desde una mirada integral a los distintos aspectos vinculados a la problemtica de
la tierra y la vivienda, al incorporar principios
rectores, directrices generales e instrumentos
de actuacin que permiten fortalecer la intervencin eficiente y justa del Estado para resolver el dficit urbano habitacional, en momentos
en los que el gobierno nacional cuyo mandato
finaliz en diciembre de 2015 haba tomado
la decisin de avanzar en la garanta del derecho constitucional de acceso a la vivienda digna
para todos los sectores sociales a partir de programas masivos, ya comentados ms arriba, y la
creacin de la Secretara de Estado de Hbitat,
para buscar soluciones habitacionales, a partir
del abordaje integral de la problemtica.
Sin dudas las acciones emprendidas no han
logrado satisfacer las expectativas de la demanda, y seguimos asistiendo con dolor y frustracin

PG. 258 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

al crecimiento de barrios informales, tomas de


tierras y conflictos sociales generados por el incumplimiento del Derecho Humano al hbitat
digno para el conjunto de la poblacin.
Ello se debe a mltiples factores que hemos
venido analizando5 y que desbordan el objetivo
de este trabajo, pero creemos que el fundamental
est vinculado con la ausencia histrica de instrumentos de gestin y regulacin del suelo urbano,
que debe por imperio constitucional ser abordado
por los gobiernos provinciales y los municipios.
Por ello cobra especial importancia la sancin de la ley mencionada, surgida al calor de
la demanda social, lo que gener un dilogo intenso y participativo que result en un anteproyecto de ley de Promocin del Hbitat Popular.
De manera novedosa, este proyecto apunt a
brindarle al Estado herramientas legales para
intervenir en lo que se llama la produccin del
suelo, esto es, generar lugares nuevos o que estn ociosos que sirvan para disminuir el nmero de personas con problemas habitacionales.
Ese anteproyecto se vio paralizado por la
reaccin de un sector de desarrolladores inmobiliarios, en marzo de 2011, que expresaron intereses econmicos, beneficiarios de la
lgica distributiva, al amparo del Decreto N
8912/77 de la dictadura militar. Esta reaccin,
amplificada por medios de comunicacin hegemnicos y fuerzas polticas minoritarias, difundi una imagen de lucha de intereses entre
los habitantes de los futuros barrios cerrados y
los emprendimientos con viviendas populares,
y dej de lado el hecho de que la resolucin de
los problemas de hbitat popular hacen no solo
a la realizacin de los derechos de aquellos sin
un hbitat digno, sino tambin a la tranquilidad
5- Ver SCATOLINI, J. L., Hbitat hacia un nuevo
paradigma urbano, Ed. Cmara de Diputados de la Nacin,
Buenos Aires, 2013.

social del conjunto de la comunidad bonaerense, incluidos los residentes de barrios cerrados.
No obstante ese fracaso inicial, la propuesta
logr estado parlamentario en 2012, fue votada por todos los legisladores en la Cmara de
Diputados (excepto cuatro abstenciones) y por
amplia mayora en el Senado.
El proceso de implementacin, que corresponde al Poder Ejecutivo, se frustr, durante
ms de un ao, por la falta de reglamentacin
de la norma, situacin que ha sido superada
recientemente con la sancin en diciembre de
2013 del Decreto Reglamentario N 1062/13,
que creemos en muchos aspectos contradictorio
al texto mismo de la norma.
Algunos aspectos edificantes del nuevo orden legal:
El artculo 11 de la mencionada ley es el primer reconocimiento del Derecho a la Ciudad en
nuestro ordenamiento jurdico. Su recepcin
en los textos legales del derecho comparado ha
sido casi nula,6 lo cual se explica por su novedad
doctrinaria, que ha llevado al debate en torno
a su naturaleza y contenido concreto. Las posiciones de Lefebvre y Borja, si bien no permiten
estructurarlo jurdicamente, son postulados polticos dados a gobernantes, habitantes y organizaciones sociales que ofrecen insumos para definir al derecho. Tres lneas jurdicas se plantean
respecto del Derecho a la Ciudad:
6- Solo fue reconocido expresamente en la nueva
Constitucin del Ecuador, al decir en su art. 31 que las
personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de
sus espacios pblicos, bajo los principios de sustentabilidad,
justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y
equilibrio entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del derecho
a la ciudad se basa en la gestin democrtica de esta, en la
funcin social y ambiental de la propiedad y de la ciudad,
y en el ejercicio pleno de la ciudadana. Sin embargo,
puede deducirse de las normas municipales y urbansticas
de los arts. 182 y 183 de la Constitucin brasilea de 1988,
y los arts. 311 y 313 de la colombiana de 1991, que hacen
referencia a instrumentos de gestin que lo hacen efectivo.

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1. Entenderlo como el goce efectivo de derechos en contextos urbanos, en miras de


una ultrafinalidad.
2. Concebirlo como un derecho complejo.
3. Definirlo como un derecho colectivo.
La primera lnea terica se da en torno a debates promovidos por la Unesco y ONU-Hbitat,
que establecieron el modelo de desarrollo basado en derechos, un programa que exige que
los habitantes se beneficien de lo que la ciudad
ofrece, mnimamente el acceso al agua y a la vivienda digna, especialmente los grupos ms desfavorecidos y vulnerables de la poblacin, como
medio para alcanzar el desarrollo. Dicho de otro
modo, se identifica el Derecho a la Ciudad con la
bsqueda de la sostenibilidad social y ambiental,
y de la justicia social, lo que se logra garantizando el usufructo equitativo de las ciudades.7
Diferente es la definicin del Derecho a la
Ciudad como un derecho complejo que involucra diversas dimensiones polticas, sociales, econmicas y culturales, y se estructura alrededor
de dos facetas: primero, la participacin ciudadana activa creando espacios de deliberacin
y accin sobre lo urbano, y segundo, el goce
efectivo de la vida urbana construyendo, viviendo, disfrutando de la ciudad, e incidiendo en
su destino. Analiza la ciudad desde una visin
integral e interdependiente de los Derechos
Humanos, con el fin de recuperarla para todos
sus habitantes. As, el Derecho a la Ciudad no es
un derecho ms. Es el derecho a hacer cumplir
los derechos que ya existen formalmente. Por
eso el Derecho a la Ciudad se basa en una dinmica de proceso y de conquista, en la cual los
movimientos sociales son el motor para lograr
el cumplimiento real del ordenamiento formal.8
7- Posiciones de Brigitte Colin y de Pierre San y Anna
Tibaijuka.
8- Postura adoptada por Fabio Velzquez Carrillo.

Por ltimo, la tercera postura es considerar al Derecho a la Ciudad como un derecho


colectivo. Es una idea casi sinttica, propuesta
por el Foro Social Mundial, a travs de la Carta
Mundial por el Derecho a la Ciudad, documento producto del trabajo de organizaciones de la
sociedad civil a lo largo del planeta, con vocacin de convertirse en plataforma de un tratado internacional de carcter obligatorio para
las naciones. Esta, en su artculo I, define al
Derecho a la Ciudad como un derecho colectivo
de sus habitantes, sin discriminacin de ningn
tipo, y especialmente de los grupos vulnerables
o desfavorecidos, para usufructuar equitativamente de las ciudades, dentro de los principios
de democracia, sustentabilidad, equidad y justicia social. El Derecho a la Ciudad legitima a sus
habitantes a la accin y a la organizacin con el
fin de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a
la libre autodeterminacin y a un nivel de vida
adecuado, y es interdependiente de todos los
Derechos Humanos internacionalmente reconocidos: civiles, polticos, econmicos, sociales,
culturales y ambientales.
Para Correa Montoya, el Derecho a la Ciudad
implica una serie de prestaciones particulares
y sociales, que, individualmente consideradas,
pueden ser reclamadas como un derecho en
particular, por ejemplo: la vivienda digna, el
espacio pblico, la seguridad de las edificaciones, la movilidad. Sin embargo, la suma de estos
intereses, junto con otros tantos, dibuja el contorno del Derecho a la Ciudad, que, sin eliminar las caractersticas propias de cada uno de
ellos, configura un inters, un derecho nuevo,
el cual, como un todo, se considera un derecho
colectivo. Al referirse a valores, necesidades e
intereses sociales, cuya titularidad recae en la
comunidad, es el conjunto de los habitantes de
la ciudad quienes, organizacin y cooperacin
mediante, tienen derecho a hacer efectivo el

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artculos

ejercicio de los mandatos contenidos en el derecho; esto implica una corresponsabilidad de los
ciudadanos, los gobernantes, las organizaciones
sociales y el sector privado.
La Carta reconoce en sus artculos III a XI
una serie de derechos relativos al ejercicio de la
ciudadana y a la participacin en la gestin democrtica de la ciudad, tales como la planificacin, gestin y produccin democrtica y social
de la ciudad tendiente a un desarrollo urbano
sustentable y equitativo, la participacin poltica, el derecho al uso democrtico del espacio
pblico para asociacin, reunin y manifestacin, los derechos a la libertad e integridad, a la
justicia y a la seguridad pblica, a una convivencia pacfica, solidaria y multicultural, y al acceso
a la informacin pblica. Por otra parte, en sus
artculos XII a XVI, hace lugar a los derechos
econmicos, sociales, culturales y ambientales:
el derecho al acceso adecuado a los servicios
pblicos domiciliarios y urbanos (agua potable,
saneamiento, remocin de basura, fuentes de
energa, telecomunicaciones, salud, educacin,
abastecimiento, recreacin, entre otros) con
control social de calidad y tarifas; el derecho
a la movilidad y circulacin urbana mediante
sistemas accesibles de transporte pblico y eliminacin de barreras arquitectnicas para personas con discapacidad; el derecho al acceso a
la vivienda; los derechos laborales individuales,
colectivos y previsionales, y el derecho colectivo
a un medioambiente sano y sostenible.
Creemos que esta Carta reviste una gran
importancia, debido a que es un instrumento
pensado y formulado para hacer aportes a los
procesos a favor de ciudades ms democrticas,
inclusivas y sostenibles.
El artculo 11 de la Ley N 14449 define el
Derecho a la Ciudad como aquel reconocido
a todo habitante de la provincia, permanente
o transitorio y sin distincin alguna, a usar y

gozar de la ciudad, cuyo contenido se precisa


en los incisos b, c y d. En el primero, la mencin
a los servicios refiere a la prestacin equitativa
y accesible de diferentes beneficios que hacen a
la calidad de vida de la poblacin, incluidos recursos humanos, y de los que la infraestructura
y los equipamientos son el sustrato material. La
infraestructura es la obra pblica que estructura la ciudad, sirviendo de soporte al desarrollo
de la vida urbana, sea de transporte (terrestre,
fluvial, martimo y areo; v. gr. caminos, vas
frreas, transportes pblicos), energtica (produccin y redes de distribucin), hidrulica
(redes de agua y desages), ecolgica (sistemas
de recoleccin, procesamiento y reciclaje de residuos; espacios verdes) o de telecomunicaciones (televisin, Internet, telefona fija y mvil).
El acceso a equipamientos sociales refiere a los
espacios, instalaciones, construcciones y bienes que permiten el ejercicio de los derechos
a la educacin, la salud, la cultura, el bienestar
social y el deporte; v. gr. escuelas, hospitales,
unidades de atencin primaria, polideportivos,
cines y teatros.
El inciso c implica que no debe verse limitado o impedido en la ciudad el desenvolvimiento
colectivo de las actividades sociales y econmicas
en forma apropiada, lo que tiene que ver con
el derecho a definir el proyecto de vida libremente, ejerciendo la diversidad de derechos reconocidos, y con la necesaria satisfaccin de las
necesidades materiales y culturales tendientes a
ello. El inciso d, por su parte, al hablar de usar
y gozar de un hbitat rico y diversificado culturalmente, reconoce la pertenencia del patrimonio cultural a la sociedad, entendiendo por
tal la Unesco a la herencia cultural propia del
pasado de una comunidad, con la que esta vive
en la actualidad y que transmite a las generaciones presentes y futuras, que puede plasmarse materialmente (patrimonio arquitectnico,

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histrico) o no (costumbres, usos y tcnicas), y


cuyo disfrute es un derecho colectivo. As se
adecua al rol activo del Estado en la proteccin
del patrimonio, prescripto por los arts. 41, 2
prr. y 75, inc. 19 in fine de la Constitucin
Nacional, y 44 de la Constitucin Provincial,
y al deber de garantizar la participacin en la
vida cultural, reconocido en el art. 15.1.a del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (Pidesc).

El derecho a la vivienda en la Argentina


El inciso a del artculo 11 reconoce el derecho al uso y goce de la vivienda, entendiendo a
esta ltima como el derecho a un lugar adecuado para vivir en condiciones que favorezcan la
integracin plena a la vida urbana. Como ya hemos comentado, este es un principio fundamental, que se encuentra abarcado por el Derecho a
la Ciudad, pero se lo focaliza especialmente por
su trascendencia. El derecho a la vivienda digna
ha sido definido en el art. 3 de la ley.
No obstante ello, podemos hacer algunos comentarios ms sobre este principio rector, que
est consagrado constitucionalmente.9
Como ya se ha mencionado, la vivienda
debe contar con ciertas caractersticas bsicas,
establecidas en la Observacin N 4 del Comit
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
organismo competente para interpretar los
derechos establecidos en el Pidesc, que conforme al art 75 inc. 22 de nuestra Constitucin
9- Art. 14 bis Constitucin Nacional; Art. 36 inc 7
Constitucin Provincial; y pactos de Derechos Humanos
con jerarqua constitucional, como el art. 11 del Pidesc; art.
25 sobre nivel de vida adecuado que incluye a la vivienda
en la DUDH. Y tambin vinculado con el art. 41 de la
Constitucin Nacional sobre el derecho a un ambiente sano
y el art. 43 de la Constitucin Nacional que posibilita las
acciones colectivas para derechos de incidencia colectiva.

Nacional (CN) es uno de los tratados de


Derechos Humanos con jerarqua constitucional que deben aplicarse en las condiciones de
su vigencia.10
Segn la Observacin antes referida, la vivienda debe poseer infraestructura y dotacin
de servicios, y ser un lugar donde se pueda
desarrollar adecuadamente el grupo familiar.
Estas caractersticas se plasman en el inciso b)
del artculo comentado. Es decir que la vivienda debe contar con un conjunto de medios tcnicos, servicios e instalaciones necesarios para
que se la pueda considerar digna, con lo cual
es imprescindible la provisin de servicios bsicos como agua potable corriente, desage,
electricidad; dimensiones acordes con el grupo
familiar y sus particularidades; la cercana de
equipamientos sociales, como centros de salud,
escuelas, plazas, centros culturales, o su acceso
mediante un sistema de transporte pblico eficiente, ambientes salubres, entre otros.
10- El fallo de la CSJN, del 7/4/95, Giroldi, Horacio s/
recurso de casacin, aclar el significado de la frase en
condiciones de su vigencia, dota de operatividad a los
tratados de DD.HH. con las reglas de interpretacin de los
organismos internacionales provistos de tal facultad. Esto
incluye la operatividad de los derechos econmicos, sociales
y culturales, histricamente tildados de programticos
de acuerdo con los posicionamientos de diferentes sectores
econmicos contrarios a su ejercicio universal e igualitario.
As se ha arribado al reconocimiento de la llamada
operatividad impropia, consistente a la obligacin de
los Estados de garantizar un piso mnimo esencial de
efectividad de estos derechos, mediante la implementacin
de programas y medidas que afecten hasta el mximo de
los recursos de que disponga. Vanse el fallo de la CSJN
Q.C.S. y C. c/Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires s/Amparo, de fecha 24/4/2012, y los fallos de la
SCJBA P.C.I. y otro c/Provincia de Buenos Aires s/Amparo.
Recurso de inaplicabilidad de ley y B.A.F. c/ Provincia de
Buenos Aires s/Amparo. Recurso de inaplicabilidad de ley,
de fechas 14/6/10 y 3/7/13, respectivamente; y los artculos
de CORNAGLIA, R., El derecho social y constitucional a
la vivienda. La operatividad de los Derechos Humanos, en
LLBA 2010 (julio) 627; y GIL DOMNGUEZ, A., Estado
constitucional de derecho, polticas pblicas y derecho de
acceso a una vivienda digna en LL 2012-C 385.

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artculos

De acuerdo con la normativa internacional,


es un deber del Estado argentino garantizar los
Derechos Humanos en forma progresiva, no
pudiendo retroceder en sus polticas y acciones,
utilizando todos los medios apropiados para
llegar a la plena efectividad de esos derechos,
entre ellos, las medidas legislativas como la presente ley; que plasma de manera minuciosa y
especfica el derecho al acceso a una vivienda
digna, cumpliendo con las prescripciones constitucionales al delimitar las acciones, programas
y polticas pblicas que debe realizar el Estado
provincial en coordinacin con sus municipios,
persiguiendo la promocin, proteccin y prevencin para garantizar su goce efectivo.
Por otro lado, nos parece importante definir
que vivienda es una configuracin de servicios servicios habitacionales que deben dar
satisfaccin a las necesidades humanas primordiales: privacidad, albergue, refugio, proteccin ambiental, espacio, vida en relacin, seguridad, identidad, accesibilidad fsica, dotacin
de domicilio, entre otras, cuya produccin es
espacial y temporalmente variable, y por tanto, responde a diversas estructuras y relaciones
sociopolticas.11
Un gran acierto del texto legal es que no circunscribe la nocin de vivienda a una unidad
fsica individual (edificio-lote de terreno), sino
que tiene una concepcin medioambiental, es
decir, toma a la vivienda como parte de un hbitat, reflejo de las relaciones sociales. Pues la
primera concepcin puede ser utilizada para
sostener beneficios rentsticos, al verla como un
objeto-mercanca, ocultando el valor social de la
vivienda, cuya esencia es servir para satisfacer
necesidades humanas.

Si se adopta la segunda postura, de vivienda


en una relacin medioambiental, los servicios
habitacionales que se crean estn indisolublemente unidos al conjunto de las actividades urbanas en la disposicin espacial, y el concepto
de unidad fsica-vivienda se desdibuja al estar
todas ellas interrelacionadas como integrantes
de un mismo sistema: la configuracin de un
espacio urbano comn. Y contando, a su vez,
con calidad de servicios habitacionales dependiente del estado del medioambiente urbano.
He aqu claramente cmo la vivienda-unidad se
circunscribe a algo colectivo como es el Derecho
a la Ciudad; para que este se vea satisfecho, el
conjunto de las viviendas debe estar dotado de
los servicios habitacionales mnimos.12
Cuando se habla de vivienda, la concepcin
liberal piensa en trminos de vivienda-propiedad del suelo, y eso ha generado un mercado
de las unidades fsicas de las viviendas en detrimento de su funcin social. Por ello, nos parece
importante recalcar que la propiedad no es el
nico ttulo jurdico capaz de asegurar un control estable y asequible sobre los recursos necesarios para llevar adelante una vida digna. Por
ejemplo, el arrendamiento a precio justo, el usufructo o la cesin de uso a largo plazo son ttulos
jurdicos capaces de proporcionar un acceso a
la vivienda o a la tierra tan seguro como el que
brinda la propiedad, aunque sin los elementos
especulativos que pueda traer aparejada.13
Para finalizar, queremos poner de manifiesto que entendemos que el derecho a una vivienda adecuada es un elemento esencial dentro del
conjunto de condiciones materiales que deben
gozar los individuos para el desarrollo de la
12- Ibd.

11- YUJNOVSKY, O., Aspectos tericos de la vivienda,


en Claves polticas del problema habitacional argentino. 19551981, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1984.

13- PISARRELLO, G. y TEDESCHI, S., Propiedad


y Constitucin: del derecho terrible a la democracia
econmica, s.d.

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personalidad humana, y que tiene un fin espiritual y no meramente material. Su carencia no


solo condiciona algunas de las decisiones vitales
ms importantes de las personas, sino que tambin suele agravar sus penurias econmicas al
minar su bienestar.14
Por ello, el derecho que estamos analizando es un objeto social y poltico, pero antes que
nada es un deber tico de justicia social que persigue toda sociedad democrtica.15

Propiedad y funcin social


Paradjicamente, a lo largo de la historia
de la humanidad, la propiedad ha sido el constante motor del progreso material y perfeccionamiento cultural del hombre y, a su vez, la
principal causa de la conflictividad, la opresin,
la expoliacin y la violencia. Al decir de Nora
Clichevsky, las formas de ejercicio de la propiedad, en tanto mecanismo esencial de ejercicio del poder, justifican tanto la generacin de
conflicto y violencia como su resolucin.16
Entendemos la propiedad como la institucin sociojurdica que engloba las distintas prerrogativas que los individuos o grupos humanos pueden ejercer, respecto de terceros, sobre
los bienes econmicos, y las relaciones entre
14- SARDEGNA, P. C., El acceso a una vivienda digna, en
Artculo 14 bis. Constitucin Nacional, 1 Ed., La Ley, Buenos
Aires, 2007, p. 271.
15- YUJNOVSKY, op. cit.
16- MALDONADO CAPELLO, M. de las M., La propiedad
en la Constitucin colombiana de 1991. Superando la
tradicin del Cdigo Civil, parte de la tesis doctoral de la
referida autora, en Urbanismo, Universit de Paris XII,
Laboratoire dAnthropologie Juridique de Paris; cit. Por
Scatolini, J. L., Acceso a la tierra, informalidad y
concentracin, cit. en SCATOLINI, J. L., Acceso a la tierra,
informalidad y concentracin. Disponible en: http://www.
vivienda.mosp.gba.gov.ar/capacitacion/biblioscatolini1.pdf

individuos o grupos que de aquellas se derivan.


La propiedad es el centro de un problema: el
de la distribucin o asignacin de los bienes econmicos, esencialmente limitados, de cuya produccin participan los hombres para satisfacer
sus necesidades con los bienes particularmente
asignados.17
La respuesta que la sociedad, a travs del
Estado, da al problema es histricamente variable, y comprender un concepto contemporneo
como es la funcin social de la propiedad nos
obliga a repasar los avatares histricos del rgimen de las cosas.18 En las sociedades primitivas, la titularidad de los bienes recaa sobre la
colectividad, que de ellos subsista. La evolucin
hacia formas de produccin ms complejas dio
lugar a su asignacin, primero temporaria y
luego permanente, en cabeza de los lderes de
clanes y familias, con una cada vez menor responsabilidad frente a la comunidad. Este proceso llev al surgimiento en Roma de la propiedad privada, de carcter absoluto, exclusivo y
perpetuo, en cabeza del pater familias, cuyo contenido identificaron los jurisconsultos romanos
en los ius utendi, fruendi y abutendi: prerrogativas
para usar la cosa y percibir sus frutos con exclusividad, y disponer material y jurdicamente
de ella a su voluntad. La Edad Media signific
17- BURKN, M. y SPAGNOLO, A., Nociones de economa
poltica, Zavala, Buenos Aires, 1985.
18- Para la evolucin histrica de la institucin de la
propiedad, vase: Lajugiel, J., Los sistemas econmicos,
Eudeba, Buenos Aires, 1990; MARIANI DE VIDAL, M.,
Derechos reales, Tomo 1, 7 Ed., Zavala, Buenos Aires,
2004; FARINA, M. A., Lmites del dominio y funcin social
de la propiedad. Pasado y presente, ponencia expuesta en
las Jornadas Nacionales de Derecho Civil, UBA, Buenos
Aires, septiembre de 2013; MORAES DE ALMEIDA
PRADO, J. A., A funo social da propriedade em face da
Constituio Federal de 1988, en GOUVEIA, C. M. y DE
ALMEIDA HOFFMAN, L. A. A. (Coords.), Atual Panorama
da Constituio Federal, 1 Ed., So Paulo, Saraiva, 2009;
Scatolini, op. cit.

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artculos

el retroceso de este derecho irrestricto, al desmembrarse en derechos mltiples superpuestos


sobre las cosas, en la misma medida en que la
sociedad medieval europea se desestructuraba
y atomizaba. El siervo de la gleba pas a depender de los lazos feudales que lo ataron a la tierra
de sus ancestros. Pero en el siglo XIV, la aparicin de nuevas formas de produccin agraria y
el resurgimiento de las ciudades y de la economa mercantil llevaron a un renacimiento del
rgimen romano de la propiedad. La filosofa
liberal, sustento terico del capitalismo naciente desde el iusnaturalismo racionalista, se
volc a legitimar el derecho natural, inviolable y sagrado (como reza la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano), de
todo hombre a la vida, la libertad y la propiedad. Las revoluciones burguesas son el triunfo de un nuevo orden econmico, en el que la
potestad del hombre sobre las cosas volvi a
considerarse absoluta e irrestricta. Al decir de
Franois Ost, as como se liber el siervo de la
tierra, la tierra a la vez se liber del siervo. La
movilidad aument y la propiedad se concentr. El Cdigo Napolenico y las legislaciones
civiles en l inspiradas tradujeron al derecho
comn la entronizacin de la autonoma privada frente a un Estado mnimo e impotente.
Las voces de protesta no se hicieron esperar.
Ya Marat, en la Revolucin Francesa, juzgaba
ilegtima la propiedad que significara expoliacin del trabajo de los pobres. Los movimientos
socialistas y anarquistas, en el siglo XIX, criticaban la libertad que habilitaba el derecho del
ms fuerte, pues consideraban que la propiedad
era la causa de la explotacin del proletariado
industrial, que no tiene ms propiedad que su
fuerza de trabajo, y pugnaban por su colectivizacin o supresin, respectivamente.
En este contexto empieza a conformarse el
concepto de funcin social de la propiedad. Por

un lado, en 1891 nace la Doctrina Social de la


Iglesia, que desde una postura iusnaturalista
sostendr la necesaria restriccin del derecho
de propiedad, que considera que est subordinado el derecho al uso comn y al destino universal de los bienes (encclica Laborem Exercens)
y que nunca debe ejercerse en detrimento
del bien comn, dado que nadie tiene derecho a reservar para su uso exclusivo aquello
que le es superfluo, mientras a otros les falta
lo necesario (encclica Populorum Progressio).19
Simultneamente, muchos juristas fueron reconociendo la necesidad de restringir y reglamentar la propiedad individual con miras a satisfacer el inters social y evitar ejercicios abusivos y
excesivos: adems de la funcin individual las
posibilidades econmicas ofrecidas al propietario por la cosa, se suma la funcin social como
lmite normal del ejercicio de todo derecho.
El francs Len Duguit, enmarcado en la teora organicista, fue ms all al postular que la
propiedad es la funcin o deber social que tiene
el titular de esa riqueza para con la sociedad,
consistente en destinarla a la satisfaccin de las
necesidades comunes.
De esta forma, la concepcin liberal y absoluta de la propiedad sufre sus primeros embates reformistas a partir de la Primera Guerra
Mundial, a travs de nuevas constituciones
que incluyeron normas orientadas en este sentido, como la mexicana de 1917, la alemana
de Weimar de 1919, la brasilea de 1946 y la
italiana de 1947. El nuevo constitucionalismo
latinoamericano, fenmeno dado en los ltimos quince aos y que plantea paradigmas
19- TRIVELLI, P. O., Deuda pendiente con las ciudades:
suelo urbano y equidad, Para la aplicacin de la D.S.I.
en la problemtica latinoamericana del hbitat, vase:
Conferencia Nacional de los Obispos Brasileos, Suelo
urbano y accin pastoral, documento emanado de la 20
Asamblea General, febrero de 1982.

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totalmente originales en el derecho constitucional comparado, no pudo dejar de reflejar


esta funcin social.20

La propiedad urbana en nuestro ordenamiento jurdico21


El artculo 11 de la Ley N 14449 define que
el derecho de propiedad debe ser ejercido en
funcin social, de este modo el legislador realiza una calificacin de la propiedad inmueble.
Propiedad es, entendida en sentido amplio
segn la interpretacin constitucional que la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN)
realiza en el fallo Bourdie de 1925, la institucin jurdica que comprende todos los intereses apreciables que el hombre pueda poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de
20- La Constitucin del Ecuador dice en su artculo 66 inciso
26 que garantiza y reconoce el derecho a la propiedad
en todas sus formas, con funcin y responsabilidad social
y ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se har
efectivo con la adopcin de polticas pblicas, entre
otras medidas, mientras que la constitucin del Estado
Plurinacional de Bolivia sanciona: Artculo 56. I. Toda
persona tiene derecho a la propiedad privada individual
o colectiva, siempre que sta cumpla una funcin social.
II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso
que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo
y Artculo 397. El Estado reconoce, protege y garantiza
la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la
tierra, en tanto cumpla una funcin social o una funcin
econmica social, segn corresponda.
21- Para este ttulo en general, vase: SCATOLINI, op. cit.;
Mariani de Vidal, op. cit.; GELLI, M. A., Constitucin de la
Nacin Argentina Comentada y Concordada, 4 Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2008; MALDONADO, M. L., Recuperacin
de plusvalas urbanas en argentina. Retrato de los no se
puede, Lincoln Institute of Land Policy, Panam, 2007;
FRANCHINI, M. F., Funcin social de la propiedad en la
legislacin argentina, Revista Anales de la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales, UNLP, 2005, Vol. 3, N 36, p. 214 y ss.;
ABELLA, A., La propiedad inmobiliaria en Argentina,
ponencia expuesta en el XVII Congreso Nacional de
Derecho Registral, Vicente Lpez, Buenos Aires, 2013.

su libertad. Todo derecho que tenga un valor


reconocido como tal por la ley () a condicin
de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su
goce as sea el Estado mismo. En sentido estricto, segn el alcance dado por el Cdigo Civil,22
propiedad se asimila al derecho real de dominio. Cuando hablamos de propiedad inmueble,
entonces, nos referimos al dominio privado sobre las cosas que se encuentran por s mismas
inmovilizadas, como el suelo (art. 2314 C.C.),
as como las cosas muebles que se encuentran
realmente inmovilizadas por su adhesin fsica
al suelo a perpetuidad. As, todo dominio privado sobre el suelo urbano y las construcciones,
infraestructuras y equipamientos sociales a l
adheridos, es contemplado en este artculo.
Nuestro ordenamiento legal, entendemos,
se enmarca en la concepcin liberal individualista de la propiedad, que, si bien fue atenuada por las diferentes reformas convencionales,
constitucionales y legales realizadas en el ltimo siglo, no reconoce abiertamente su funcin
social y la reglamenta solo en forma limitada.
Dotar al Estado de nuevos instrumentos regulatorios del ejercicio del derecho de dominio sobre inmuebles urbanos implicar avanzar hacia
un reconocimiento de esa funcionalidad de la
riqueza, ms all de la falta de mencin expresa del concepto. En principio, porque podemos
interpretar la funcin social de la propiedad
como un derecho inherente a ella, no enumerado pero tampoco negado, segn el art. 33 de la
Constitucin Nacional.
La Constitucin Nacional de 1853, en su art.
17, y la Constitucin de la Provincia de Buenos
22- El presente artculo fue escrito con anterioridad a
la entrada en vigencia del nuevo CCyC (Ley N 26.994).
Razn por la cual las referencias a los artculos que se hacen
a continuacin corresponden al Cdigo Civil vigente hasta
agosto de 2015.

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artculos

Aires, en su art. 31, califican de inviolable a la


propiedad, para seguidamente establecer el
procedimiento expropiatorio por causa de utilidad pblica como lmite a esta. Adems, el artculo 14 de la Constitucin Nacional reconoce
a todos los habitantes de la Nacin el derecho
de usar y disponer de su propiedad conforme
las leyes que reglamenten su ejercicio. As, el
rgimen constitucional de la propiedad, de raigambre individualista, no puede considerarse
en ningn modo absoluto. Cabe recordar que
no existen derechos subjetivos absolutos: en los
ordenamientos jurdicos modernos, todo derecho es relativo en la medida que encuentra su
lmite en el resto de los derechos subjetivos, de
cualquier ndole, que estn en cabeza de terceros, segn la reglamentacin que de ellos haga
el Estado.
Representa un valioso antecedente la
Constitucin Nacional de 1949, que siendo derecho positivo durante siete aos fue derogada ilegtimamente por el gobierno de facto en
1956, que reconoca que la propiedad privada
tiene una funcin social y, en consecuencia, estar sometida a las obligaciones que establezca
la ley con fines de bien comn (art. 38) y que
la organizacin de la riqueza y su explotacin
tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro
de un orden econmico conforme a los principios de la justicia social. Vena a institucionalizar tendencias surgidas a principio de siglo XX
como, por ejemplo, algunas leyes reguladoras
del dominio (por ejemplo, las que limitaban
los derechos de los propietarios de inmuebles
en beneficio de los inquilinos) y leading case
Ercolano, Agustn contra Lanteri de Renshaw,
Julieta, de 1922, en el cual la CSJN entendi
que la propiedad tambin generaba deberes y
que el derecho de propiedad estaba delimitado
por sus fines sociales.
Avanz ms tarde la reforma de 1954 al

reconocer a los trabajadores el derecho a participar en las ganancias empresarias (art. 14 bis),
en contradiccin con la exclusividad del dominio. Pero fue la reforma de 1994 la que dio
un vuelco en la concepcin constitucional de
la propiedad. En primer lugar, la clusula ambiental del art. 41 de la Constitucin Nacional (y
la del art. 28 de la Constitucin Provincial) y las
diversas leyes de presupuestos mnimos dictadas al efecto implican atar el ejercicio del dominio a una funcin ecolgica, adecundolo a un
modelo de desarrollo sustentable o, al decir de
Bidart Campos, a un desarrollo duradero que
posibilite la vida futura de la biosfera, incluido
el hombre. Por tanto, al derecho de dominio y
goce de un ambiente sano y equilibrado, como
contrapartida, le corresponde el deber de preservar el ambiente y recomponer el dao causado por el desarrollo de cualquier actividad.23
Por otro lado, la recepcin de propiedad comunitaria indgena en el art. 75 inc. 17 implica un
cambio de paradigma revolucionario para los
derechos reales.
Especial mencin merece la incorporacin en el art. 75 inc. 22 de la Constitucin
Nacional de distintos tratados internacionales
de Derechos Humanos, reconocindoles jerarqua constitucional y complementariedad con
los derechos reconocidos en la parte dogmtica
de la Carta Magna. La Convencin Americana
de Derechos Humanos establece en su art. 21.1
que toda persona tiene derecho al uso y goce
de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y
goce al inters social.
Respecto de la legislacin civil, el Cdigo de
Vlez Srsfield, en vigor desde 1871, es reflejo
23- Vase FERNNDEZ, E. H., Funcin ecolgica del
dominio, y DE ROSA, D., Las leyes de presupuestos
mnimos como lmite al ejercicio del dominio, ambas
ponencias expuestas en las XXIV Jornadas Nacionales de
Derecho Civil, Buenos Aires, septiembre de 2013.

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de la corriente jurdica liberal de su tiempo. El


art. 2506 define al dominio como el derecho
real en virtud del cual una cosa se encuentra
sometida a la voluntad y a la accin de una persona, a lo que agrega Allende los caracteres de
exclusivo (en cabeza de una sola persona, art.
2508), perpetuo (por no tener lmite temporal y
subsistir independientemente del ejercicio que
se pueda hacer de l, segn el art. 2510) y absoluto (por ser el derecho que mayor cantidad
de facultades otorga a su titular). El antiguo artculo 2513 deca que, a ms de poseer, usufructuar y disponer de la cosa, poda el propietario
desnaturalizarla, degradarla o destruirla, lo
que denotaba un uso antisocial de la cosa. Fue la
reforma obrada por el Decreto Ley N 17711/68
la que derog la inconveniente expresin, agregando que las facultades se ejercan conforme
a un ejercicio regular, y en tanto no fuere
abusivo (art. 2514). De este modo, se adecua
el rgimen a la incorporada teora del abuso
del derecho, entendiendo por tal el ejercicio de
derechos subjetivos que contrare los fines que
aquella [entendemos, el ordenamiento jurdico
como una totalidad] tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los lmites impuestos por
la buena fe, la moral y las buenas costumbres
(art. 1071). Igual criterio sigui respecto de la
divisin antieconmica de inmuebles (art. 2326)
y de las inmisiones inmateriales (art. 2618).
Sin embargo, los civilistas,24 empeados
en reivindicar al ilustre codificador, alegan la
abundancia de normas de orden pblico que
rigen la materia, el sistema de creacin legal o
de numerus clausus, y la institucin de la prescripcin adquisitiva, lmite a la perpetuidad del
dominio, que encuentra su razn en la primaca

de la utilidad econmico-social frente a la facultad del propietario de no usar la cosa. Tambin


citan las notas de Vlez a los arts. 2506 y 2508,
que in fine expresa que cuando decimos que el
dominio es exclusivo, es con la reserva de que
no existe con ese carcter, sino en los lmites y
bajo las condiciones determinadas por la ley,
por una consideracin esencial a la sociedad:
el predominio, para mayor bien de todos y de
cada uno, del inters general y colectivo, sobre
el inters individual.
Es en esta idea que se explican, dentro de
la concepcin individualista velezana, las restricciones y lmites al dominio dentro de los
cuales debe desenvolverse su ejercicio. Por un
lado, estn los lmites impuestos por razones de
vecindad, propios del derecho privado. Y, por
el otro, aquellos que encuentran fundamento
en el orden pblico y el inters general, y que
pertenecen a las facultades no delegadas por las
provincias a la Nacin, tratndose de una tpica materia administrativa.25 As lo seala el artculo 2611, aunque no podemos decir que sea
materia exclusivamente administrativa, dado
que tambin encuentra reglamentacin en el
Cdigo Civil (clusulas de inalienabilidad y camino de sirga) y en el Aeronutico. Los lmites
administrativos se caracterizan, segn Bielsa,
por afectar lo absoluto del dominio, imponiendo a la generalidad de los propietarios una
obligacin no indemnizable de no hacer para
con la Administracin, que mediante leyes sustanciales de la Legislatura o la Municipalidad, o
mediante el ejercicio del poder de polica, constituye los lmites normales del derecho de dominio en razn de necesidades colectivas, tales
como seguridad, higiene, esttica, proteccin

24- Es el caso de Jorge Bustamante Alsina, entre otros.


Vase su artculo El individualismo liberal del Cdigo Civil
y la pretendida funcin social de la propiedad, publicado
en LL 1991-A 959.

25- MARIENHOFF, M., Tratado de Derecho


Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1965, p. 179.

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artculos

del ambiente y justicia social.26 Esta competencia administrativa es la llave del Derecho
Urbanstico, permitiendo regular el ejercicio
del dominio mediante cdigos de planeamiento
urbano, ordenamiento, zonificacin y edificacin, y aunando as la iniciativa privada de los
propietarios a la produccin social de la ciudad.
Concluimos que si bien nuestro Derecho no
reconoce expresamente la funcin social de la
propiedad y est trasvasado por la concepcin
individualista-liberal, existen en l espacios suficientes, abiertos por las transformaciones comentadas, para una accin reguladora de la produccin del hbitat, tal como reza el artculo 11
de la Ley N 14449. Y que esta accin, basada en
el principio de solidaridad, debe estar orientada
hacia las tres finalidades que establece in fine el
artculo: primero, garantizar el uso ambientalmente sostenible del territorio, ordenando su
utilizacin colectiva de acuerdo con los nuevos
paradigmas del derecho ambiental; segundo, garantizar la calidad de vida de los habitantes de
la ciudad, mediante el ejercicio efectivo de sus
derechos fundamentales, especialmente el acceso a la vivienda digna. Y en tercer trmino, garantizar la justicia social, que bien define Arturo
Sampay27 como la justicia que ordena las relaciones recprocas de los grupos sociales, los estamentos profesionales y las clases, con las obligaciones individuales, moviendo a cada uno a dar
a los otros participacin en el bienestar general
a que tienen derecho en la medida que contribuyeron a su realizacin. Significa asimismo la
virtud que requiere del propietario la gestin y

el uso correcto de sus bienes. El jurista sostiene


la necesidad de limitar el derecho de propiedad
y crear obligaciones en la medida que las requiera la justicia social. Por lo tanto, la misma es el fiel
que balancea el uso personal de la propiedad con
las exigencias del bien comn.
La funcin reguladora estatal se basa en instaurar el orden social justo, debiendo fiscalizar la
distribucin y utilizacin del suelo e inmuebles,
interviniendo con el fin de desarrollar su rendimiento o capacidad urbana en el inters de todos
los habitantes de la ciudad, y compatibilizando
los intereses contrapuestos.28 As se justifica, por
ejemplo, que el Estado pueda tomar medidas
contra los titulares que inutilicen sus inmuebles
en relacin con su natural destino socioeconmico con fines especulativos o no productivos
(que por mviles egostas distorsionan el mercado
y conculcan derechos), propendiendo su utilizacin en beneficio de los grupos ms vulnerables.
Para finalizar, hacemos nuestras las ideas de
Pisarello y Tedeschi que consideran que se debe
entender el derecho de propiedad como un instrumento capaz de garantizar la democracia econmica, al asegurarles a todas las personas de manera
sostenible y sin distinciones las condiciones materiales para el autogobierno personal y colectivo.29

Gestin democrtica de la Ciudad


El texto de la ley contiene la definicin de
una gestin democrtica de la Ciudad con el
objetivo de lograr una sociedad ms justa, igualitaria y democrtica. En un contexto en que los

26- En MALDONADO, op. cit.


27- Vase el informe de despacho de la Comisin Revisora
de la Constitucin, brindado por el Dr. Arturo Enrique
Sampay, el 8 de marzo de 1949, pp. 174 a 178. En la
Constitucin de la Nacin Argentina 1949, Buenos Aires,
Direccin de Prensa y Comunicacin del Archivo Nacional
de la Memoria.

28- FERNNDES, E., Del Cdigo Civil al Estatuto de la


Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho
Urbanstico en Brasil, en Revista Eure, Vol. XXIX, N 87,
Santiago de Chile, Chile, 2003, p.63 y ss.
29- PISARRELLO y TEDESCHI, op. cit.

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mercados definen la estructura urbana, hablar


de gestin democrtica es sostener que la produccin social del espacio urbano se realice mediante la participacin y toma de decisiones de
sus ciudadanos con miras al bien comn.
Haciendo un poco de historia,30 el concepto de gestin democrtica es algo relativamente
nuevo para nuestras sociedades, surgiendo en
la dcada de 1970 la propuesta de la participacin popular como un componente de las polticas y programas promovidos desde la OMS,
la Unesco, el Pnuma (Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente) y otras organizaciones del sistema mundial. Las conferencias sobre Medio Ambiente (Estocolmo, 1972)
y Hbitat (Vancouver, 1976) definieron sucesivamente la participacin social en la gestin
de los asentamientos humanos, en el desarrollo
de las grandes urbanizaciones y la participacin
comunitaria en la atencin primaria de salud.
Sin embargo, el ingreso de esas iniciativas en la
prctica de los pases estuvo condicionado por
cambios polticos nacionales o regionales que cerraron o redujeron las iniciativas democrticas
(golpes de Estado, contrarrevoluciones, guerras
civiles) contemporneas a aquellas conferencias.
Estas bases y principios jurdicos e ideolgicos que se introducen en nuestro pas a partir de
la sancin de la Ley de Acceso Justo al Hbitat
nos proponen un nuevo paradigma que debera guiar las polticas pblicas, ya que han llegado de la mano de instrumentos de actuacin
urbana modernos y desarrollados, con criterios
redistributivos a partir de los siguientes ejes:
Es una herramienta (jurdica e instrumental) al servicio de la Provincia de
30- Vase POGGIESE, H. A., Otro desarrollo urbano:
ciudad incluyente, justicia social y gestin democrtica,
POGGIESE y EGLER, compiladores, Clacso, Buenos Aires,
2009.

Buenos Aires y de los 135 municipios


para enfrentar la problemtica de exclusin habitacional y urbana.
Promueve la generacin y facilita la gestin de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y de procesos de regularizacin de barrios informales.
Desancla a la poltica habitacional de la
construccin de vivienda nueva, habilita los mejoramientos habitacionales de
las existentes y hace hincapi en la urbanizacin de los barrios donde estn
localizadas.
Muestra la carencia del Estado en materia de suelo (urbanizado y por urbanizar)
e instala un debate impostergable sobre
el Derecho a la Vivienda y a la Ciudad.
Concibe y promociona el desarrollo de
ciudades inclusivas y alienta la gestin
democrtica en los procesos de toma de
decisiones.
Interviene el Estado, asume un rol regulador entre el dficit, la especulacin y la
competencia desigual por el suelo urbanizable, aun los degradados, hasta hoy
solo al alcance de los sectores de mayor
poder adquisitivo.
Impulsa el crdito y el microcrdito
para la mejora del hbitat (refaccin,
instalaciones, redes), para grupos familiares no sujetos de crdito para la banca formal. Define las organizaciones de
microcrdito.
Asegura a los beneficiarios un efectivo
proceso de regularizacin dominial.
Promueve procesos de organizacin colectiva de esfuerzo propio, ayuda mutua
y autogestin del hbitat a travs de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles
sin fines de lucro.
Define el concepto Lotes con Servicios

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artculos

(dotacin de redes de infraestructura).


Le brinda carcter legislativo a la integracin de villas y asentamientos precarios, ordena su relevamiento y crea un
Registro provincial.
Aporta instrumentos para incidir en la
oferta de suelo urbano.
Establece zonas especiales y reserva de
tierras en predios vacantes u ocupados,
que debern prever los municipios al
momento de decidir ampliaciones del
ejido urbano con destino a construccin
de viviendas y urbanizaciones sociales
planificadas.
Se adoptan parmetros urbansticos particulares en las denominadas Zonas de
promocin del hbitat social.
Prev la edificacin en los baldos o mayor carga fiscal para quienes los detentan
por contribuir a generar una escasez artificial de suelo urbano.
Crea la figura Consorcio Urbanstico,
asociacin privado-pblica para ampliar
la oferta de tierra urbanizada, con aportes de inmuebles, obras de urbanizacin
o de edificacin.
Define los hechos generadores de la participacin del municipio en las valorizaciones inmobiliarias.
Establece la cesin del 10% de la superficie de nuevos emprendimientos de clubes de campo o cualquier forma de urbanizacin privada, cementerios privados y
centros comerciales que tengan ms de
5000 m2 de superficie, para ser destinada
a vivienda social, urbanizaciones sociales
o su equivalente en dinero.
Crea el Consejo Provincial de Vivienda
y Hbitat donde se encuentran representadas las organizaciones territoriales,
los movimientos sociales, organismos de

Derechos Humanos, organizaciones no gubernamentales, la comunidad universitaria


y representantes del Poder Legislativo.

A modo de conclusin
Creemos que fuimos capaces de lograr una
norma fruto de la lucha de aos de las organizaciones polticas y sociales, pero tambin del
aporte de la academia, del saber popular, de los
colegios profesionales y de los emprendedores.
Buscamos el consenso, la paz y la cohesin social, valores sin los cuales no puede construirse
una ciudadana plena.
Pensamos que esta Argentina que estamos
construyendo entre todos puede y debe ser cada
da ms integradora y solidaria, en la que haya
lugar para las minoras, para los trabajadores y
el capital, lo que se lograr si somos capaces de
encontrar los puntos de acuerdo y de consenso
en las que deben ser cuestiones de Estado.
Para ello se debati una ley de la democracia
que acta sobre la problemtica del hbitat, sabiendo que el acceso a la tierra y la vivienda son
una preocupacin central de los ciudadanos.
Sabemos de los enormes esfuerzos que desde 2003 a esta parte viene realizando el Estado
en la construccin y mejoramiento de viviendas,
en la provisin de servicios esenciales, como el
agua corriente y las cloacas, y en la urbanizacin
de barrios precarios.
Pero tambin somos conscientes de que lo
hecho hasta aqu no ha alcanzado para llegar a
resolver todas las cuestiones y que, por lo tanto,
debe ponerse creatividad e ideas en la bsqueda
de alternativas que deben aportar la Provincia y
los municipios, a travs de mecanismos regulatorios que intervengan sobre el mercado de suelo.
Ese es el sentido de la ley de este nuevo paradigma, dotar a la Provincia y a los municipios

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

de una gama de instrumentos de gestin del


hbitat que permitan contar con tierras urbanizables y provistas de las infraestructuras
necesarias para generar ciudades ms justas e
inclusivas.
Ello, en un marco de principios rectores y
objetivos generales que incorporan la gestin
democrtica y participativa de las ciudades, la
funcin social y ambiental de la propiedad, y la
justa distribucin de las cargas y los beneficios
que genera el crecimiento de las ciudades.
En definitiva, se trata de distribuir la riqueza
que generan las ciudades con ms participacin,
ms transparencia en la gestin y modernos
mecanismos para hacer el derecho a la vivienda
y a la tierra definitivamente posible.
En definitiva, es una ley a favor de todos,
pero que defiende a los que menos tienen.

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artculos

Lic. Leandro Vera Belli*

Alquilar se puede? Anlisis crtico sobre el alquiler


residencial en la Ciudad de Buenos Aires.

Resumen
Las formas de tenencia residencial en la
Ciudad de Buenos Aires presentan tendencias
significativas en dos aspectos. Por un lado, son
cada vez ms los hogares que alquilan respecto
de aquellos que son propietarios. Por otro lado,
existe una vacancia en la intervencin estatal
en los factores que inciden en el mercado de
alquileres. Para que el arrendamiento sea una
estrategia de acceso al hbitat justo y digno se
requieren medidas orientadas a fortalecer la
seguridad jurdica en la tenencia, el fortalecimiento de este mercado y un Estado activo que
lo regule.

Vivienda en alquiler y dficit habitacional

* Lic. Leandro Vera Belli


Lic. en Sociologa (UBA). Maestrando en Economa
Urbana (Universidad Torcuato Di Tella). rea Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CELS). Investigador rea de Estudios Urbanos - IIGG (UBA).

En los ltimos aos presenciamos una valorizacin de los precios del suelo urbano, y de los
alquileres en particular.1 El aumento de precios
1- Segn el informe Distribucin Territorial del precio de
la oferta. Terrenos en la regin Metropolitana de Buenos

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tuvo centralmente que ver con dos cuestiones.


En primer lugar, un aumento de las inversiones
en inmuebles2 como opcin de resguardo de
valor (CELS: 2013) que repercuti fuertemente
en los precios promedio del suelo en general y
de los alquileres, en particular. Para la Ciudad
de Buenos Aires y tambin en otras grandes
ciudades como Rosario o Crdoba el resultado fue una fuerte presin sobre la oferta inmobiliaria y el consecuente aumento del precio
del suelo urbano. En segundo lugar, aument
la cantidad de hogares3 y al no existir un correlato de esa expansin en el mercado hipotecario4 para la compra de inmuebles, se debi
recurrir al alquiler. Ambos sucesos devinieron
en un aumento de la tasa de inquilinizacin de

Aires (2015) de la Secretara de Planeamiento del Gobierno


de la Ciudad de Buenos Aires, los precios del suelo de la
Ciudad, medido en dlares, crecieron 381% entre el ao
2004 y el 2015. Respecto a los precios de los alquileres,
segn datos de la Direccin General de Estadstica y Censos
(Ministerio de Hacienda del GCBA) hubo entre los aos
2010 y 2015 un aumento promedio mayor al 200% para
departamentos de 2 y 3 ambientes. Como contraparte a esa
informacin, la consultora Reporte Inmobiliario advierte,
para el mismo perodo, una variacin superior al 300%.
2- Desde la salida de la crisis de 2001/2002, los precios de los
inmuebles y del suelo urbano crecieron constantemente. De
hecho, ya en el ao 2005, los valores de los mismos haban
recuperado los valores anteriores a la crisis (BAER: 2008).
3- Segn la informacin censal disponible, la cantidad de
hogares creci 13% del 2001 al 2010 (100.000 hogares
nuevos).
4- Huelga mencionar que actualmente el sistema de crditos
hipotecarios ha tenido fuertes impulsos, sobre todo desde el
Banco Central con la creacin de la unidad de medida UVI
(Unidad de Vivienda) la cual se actualiza diariamente segn
el Coeficiente de Referencia (CER) (ndice de precios). Esta
unidad permite sortear la cuestin inflacionaria, al indexar
las unidades diariamente. El correlato bancario ha sido
una gran oferta crediticia. Es de esperar que dentro de, al
menos, un ao se puedan ver algunos resultados, teniendo
en cuenta que la memoria argentina sobre crditos
indexados ha sido trgica.

la poblacin portea, que hoy supera el 30%,5


segn la Direccin General de Estadstica y
Censos del Gobierno de la Ciudad.
En paralelo existi una mejora en los ingresos medios de la poblacin portea, pero esta
situacin no devino en un mejoramiento de la
situacin habitacional jurisdiccional. En 2013,
se ha producido una mejora en las condiciones
de vida de los porteos en relacin a su acceso
a bienes y servicios bsicos. Esto se debe, fundamentalmente, a que el crecimiento de los ingresos (laborales y no laborales) super al de los
precios (DGEyC: 2014). De esta manera, el aumento promedio en el ingreso de los porteos
y el auge de la construccin de viviendas por
parte del sector privado no trajo como resultado mejoras en la calidad habitacional, sino todo
lo contrario: se produjo un deterioro notable,
como lo sealan los indicadores de dficit habitacional en la Ciudad de Buenos Aires (BAER:
2008, RASPALL: 2015).
El mercado de alquiler de vivienda en la
Ciudad es opaco y funciona en un marco de total desregulacin. Las autoridades locales parten de la conviccin de que estos contratos, que
involucran como inquilinos a una de cada tres
familias, deben resolverse en las condiciones
que el libre mercado determine. El alquiler es
considerado como una relacin comercial entre agentes privados y no como una modalidad
para alcanzar el derecho, constitucionalmente
consagrado, a una vivienda digna (BID; 2014).
Este escenario se verifica en las fragmentarias e
inadecuadas polticas pblicas vigentes, que no
han mejorado el acceso a la vivienda con esta
forma de tenencia. La falta de informacin fidedigna que colabore para transparentar el
5- La Encuesta Permanente de Hogares (2 trimestre de
2015), el porcentaje de hogares inquilinos asciende a 32,5%,
http://www.indec.gov.ar/bases-de-datos.asp.

PG. 274 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

sistema de precios de los inmuebles,6 como la


ausencia de una autoridad que revise el cumplimiento de la ley en los contratos y las situaciones
ms delicadas del alquiler, como los desalojos
por falta de pago. La ausencia de un banco de
inmuebles que posibilite a las autoridades incidir en el mercado con la oferta de unidades y la
inexistencia de un listado de inmuebles ociosos
son polticas que podran mejorar la situacin.
El gobierno porteo ha tomado la decisin
de dejar el mercado de la vivienda en alquiler en manos de actores privados: con polticas errticas o superfluas, a su responsabilidad
de hacer cumplir la dbil normativa vigente.
La sobredemanda lleva al aumento de precios
y tambin a elevar las condiciones impuestas
en los contratos, una cuestin sobre la que
tampoco intervienen las autoridades.7 Las
condiciones abusivas y el encarecimiento tambin impulsan a una franja de clases medias,
medias-bajas a recurrir a unidades de menor
tamao, peor localizadas, u a otros arreglos;
como compartir alquiler, etc. Es decir que descienden de posicin dentro del mismo mercado formal, lo cual tambin expresa un empeoramiento en el acceso.

Por otro lado, la dinmica inmobiliaria, en su


necesidad de adquirir suelo urbano8 para nuevos emprendimientos fue impulsando cambios
de destinos en vivienda sobre todo de aquellos
que se destinaban a alquiler o estaban ocupados
(HERZER; DI VIRGILIO: 2009). La poblacin
que se ve excluida del mercado formal de alquileres ve reducidas sus estrategias habitacionales
quedando como opcin recurrir al mercado
informal, alquilando en villas o asentamientos.
Dicha situacin explica, en parte, el aumento
de poblacin villera entre 2001 y 2010 creci
ms del 50%9, en un contexto de crecimiento econmico y de relativa sostenibilidad de los
niveles de empleo y la expulsin del mercado
formal de vivienda en alquiler. Los precios de
alquileres en villas llegan a ser similares a los de
algunas unidades del mercado formal10 (CEyS:
2016), tienen otro sistema de condiciones y
garantas, y los inquilinos conviven con una situacin de mayor precariedad en la tenencia
y, consecuentemente, en la reproduccin de la
precariedad de las condiciones habitacionales.
Las inmobiliarias operan en forma ilegal: cobran comisiones ms altas de lo que la
ley permite, adjudican gastos administrativos
a los inquilinos, cobran gastos de renovacin

6- A este respecto, el 30 de octubre de 2015, el diario


Pgina 12 public un pedido de la Justicia portea
para que el Colegio nico de Corredores Inmobiliarios
de la Ciudad, d informacin sobre el registro de
denuncias por cobro de comisiones por encima del lmite
establecido por la Ley. http://www.pagina12.com.ar/diario/
sociedad/3-285000-2015-10-30.html. Esto no es ms que un
indicador de lo laxo que es el control de un mercado cada
vez ms grande, en donde el bien que se transa es tomado
como cualquier otro y no como un Derecho Humano.

8- En este punto, Luis Baer (2008) demuestra claramente


cmo las opciones de inversin son, en su amplia mayora,
en los barrios que gozan de cierta centralidad y son los
preferidos por los sectores medios y medios altos. Esta
situacin explicara el aumento de pedidos de construccin
en dichos sectores, los cambios de zonifcacin de estos
territorios (HERZER; 2009).

7- Recientemente el Colegio nico de Corredores


Inmobiliarios de la Ciudad de Buenos Aires (Cuciba)
resolvi, apelando al nuevo Cdigo Civil y Comercial, que
sus honorarios por acercar partes pueden quedar entre uno
y dos meses de comisin. Al da de la fecha, las autoridades
locales no se han pronunciado sobre este asunto.

9- Segn los datos del ltimo censo (2010), hay 163.587


personas residiendo en asentamientos, mientras que en
2001 la cifra era de 107.422 personas. Existe tambin un
informe de la Secretara de Hbitat e Inclusin que asegura
que la poblacin en villas superara los 275.000 habitantes,
pero el dato carece de cualquier rigor metodolgico.
10- http://www.lanacion.com.ar/1926840-la-villa-mas-alta-donde
-una-pieza-cuesta-hasta-4000.

PG. 275 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

contractual, incorporan clusulas de gastos de


mantenimiento del inmueble, entre otros abusos. Todas estas cuestiones no hacen ms que
demostrar que habitar la Ciudad de Buenos
Aires implica poseer no solo capital econmico,
sino tambin cierto capital social (por ejemplo,
contar con una garanta mejor si es de pariente cercano inmobiliaria de la Ciudad, ya que
las garantas bancarias no sirven), demostrando
que no solo se trata de una cuestin de recursos.
La ausencia de una poltica habitacional integral que involucre polticas de regulacin del
mercado de suelo, que garantice el derecho a
una vivienda digna y a usufructuar los beneficios de la ciudad, trae como resultado deficiencias en el acceso a una vivienda que se ven reflejadas con claridad en el mercado de alquileres.

Tendencias del mercado residencial de la


Ciudad Autnoma de Buenos Aires
La vivienda en alquiler fue la forma de tenencia que ms creci en el pas entre 2001 y
2010: pas de un 11 a un 16% como promedio
nacional, y en algunas de las grandes ciudades11
sobrepas un aumento del 25%. Al analizar la
evolucin de algunos datos sociodemogrficos
de la Ciudad de Buenos Aires para, observamos:
en primer lugar, desde 1947 la poblacin de la
Ciudad de Buenos Aires se mantiene por debajo
de los tres millones de habitantes. Segn el ltimo perodo intercensal (2001-2010), la poblacin portea creci apenas un 4% mientras que
el promedio nacional lleg a un 10%. Sin embargo, se registran cambios en su composicin: la
reduccin de la cantidad de personas por hogar,
lo que implica un aumento de la cantidad de hogares (12%, ms de 128.000 nuevos hogares).
11- Segn datos del Censo 2010.

En segundo lugar, tambin tuvo un fuerte crecimiento el parque habitacional de la


Ciudad. Entre 2001 y 2010, en la opcin de
resguardo de valor, se increment en ms de
70.000 nuevas viviendas.12 Se observa, paradjicamente, que el mercado inmobiliario tambin
transform su opcin de construccin: Entre
2003 y 2012 se solicitaron permisos para la
construccin de ms de 150.000 viviendas
los departamentos construidos tendieron a ser
cada vez ms pequeos y con menor cantidad
de ambientes. Mientras que en 2003 el 45% de
los departamentos tenan uno o dos ambientes,
en 2012 estas tipologas constituan el 80% de
la oferta de vivienda nueva (RASPALL: 2015).
Dicho aumento en la oferta de viviendas no trajo aparejado una disminucin en los precios de
los inmuebles y los alquileres, situacin que explica lo paradjico del mercado inmobiliario y
del suelo urbano.
En la actualidad predomina un nuevo tipo
de hogar,13 ms pequeo y, en paralelo, el mercado hipotecario no ha ampliado su cartera crediticia para aquellos sectores que, como se menciona anteriormente, han mejorado su nivel
adquisitivo. Sin un mercado hipotecario para
este sector que apalanque el acceso a la propiedad, esta poblacin fue engrosando la poblacin
12- Este nmero implica un crecimiento de 5,3%. En la
ciudad de Crdoba, el aumento fue de 12,4% y en la Ciudad
de Rosario, un 8,2% corroborando la tendencia general en
las grandes urbes argentinas.
13- Al comparar el tamao de los hogares en el ltimo
perodo intercensal (2001-2010) se observa un aumento
considerable de los hogares de 1 y 2 personas (entre los dos
componen ms del 60%) en comparacin con los hogares
de 3 y 4 personas (para 2001 estos hogares componan
cerca del 34%, mientras que para 2010 apenas llega al 30%,
once mil hogares menos). Sin desconocer que el tamao
medio no es igual en todas las comunas. As, sabemos que
en las comunas con ms cantidad de villas y asentamientos
como la 1, 4 y 8, el promedio es superior ya que tambin el
hacinamiento es superior a la media portea.

PG. 276 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

inquilina portea. Esta situacin incide directamente en los precios, como as tambin en los
abusos operados por las inmobiliarias.
Cuadro N 1: Evolucin de las caractersticas de
los hogares en CABA 2001-2014. Hogares propietarios e inquilinos y tamao medio del hogar.

Fuente: Elaboracin propia con base en datos censales


INDEC (2001 y 2010) Encuesta Anual de Hogares CABA,

cuestin hace que los crditos sean cada vez ms


caros y por lo tanto, al no actualizarse con los
salarios, ms exclusivo.
Para los departamentos, el crecimiento entre 2002 y 2014 fue de un 285,4%; para las casas entre 2002 y 2015 de un 357,3% y para el
suelo urbano (territorio sin edificar) entre 2004
y 2015, de un 387,8% en dlares por metro cuadrado. Esta tendencia, que no parece revertirse
ni estancarse, con un Estado que facilita este tipo
de negocios (regalando millones de dlares de
plusvala cuando se cambia de zonificacin, por
ejemplo), no hace ms que fortalecer la dificultad
de acceso a una vivienda por la va del mercado.
Cuadro N 2: Evolucin del precio en dlares por m2 segn tipo de vivienda en CABA.
2002-2015.

2012, 2013 y 2014.


Nota. Para el armado de la categora propietarios se sumaron
los que son dueos de la tierra y la vivienda con quienes solo
son propietarios de vivienda

Si, por un lado, el Estado local no interviene


en el mercado inmobiliario de alquileres, cuestin mencionada anteriormente, por otro lado
el mercado hipotecario existente no ha incorporado lneas crediticias para sectores solventes
pero incapaces de afrontar la cuota mensual,14 y
si an si pudieran, carecen del capital inicial.15
Como se muestra en el cuadro, los precios de
los inmuebles crecen constantemente. Dicha
14- Segn un informe de Reporte Inmobiliario de febrero
de 2016, la cuota mensual de un crdito hipotecario
equipara a casi 4 veces un alquiler de un inmueble similar:
http://www.reporteinmobiliario.com.ar/nuke/article3079se-deben-destinar-casi-4-alquileres-para-pagar-la-cuotamensual-de-un-credito-hipotecario.html
15- Los crditos hipotecarios existentes, independientemente
del banco que sustente el crdito, exigen para iniciar el
crdito contar con, al menos, el 25% del crdito.

Fuente: Elaboracin propia con base en datos publicados por


el Ministerio de Desarrollo Urbano del gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires

Si uno de los problemas de la poblacin que


alquila vivienda en la Ciudad de Buenos Aires
se deriva del aumento sostenido de los precios
inmobiliarios, se impone la pregunta por la situacin de los inmuebles ociosos o vacos. Una
vez ms, al analizar los datos censales, se puede
cerciorar la existencia (en los dos censos) de un
ncleo de aproximadamente 340.000 viviendas (cerca del 25% del total de viviendas) que
se identificaron como desocupadas al momento
de ser censadas. Si bien las categoras en los dos

PG. 277 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

censos no fueron las mismas,16 se puede estimar


que al menos el 42%17 del total de estas viviendas (140.000) se encuentran en situacin especulativa o, al menos, dispuestas a ser volcadas al
mercado. Frente a esto, el Estado local nunca reglament el artculo 21 de la Ley de Locaciones
Urbanas N 23091/85, el cual sugera tomar
decisiones (fiscales, por ejemplo) para desincentivar la ociosidad de tales inmuebles. La entrada en vigencia del Cdigo Civil y Comercial
agosto de 2015 representa, en este sentido, un
retroceso a nivel jurdico al no mencionar nada
sobre tal situacin de ociosidad.
En definitiva, se trata de un problema de
causas complejas que aglutina el aumento de
precios del suelo e inmuebles, aumento en la
cantidad de hogares y reduccin de su tamao,
inexistencia de medidas que desincentiven la
ociosidad de las unidades residenciales, aumento de la poblacin en villas, y una importante
franja de la poblacin con relativa capacidad
de pago pero con un mercado que, al no estar
regulado, excluye a aquella poblacin que no
presente los capitales necesarios para alquilar.

16- Para el censo 2010, se quitaron dos categoras: la


vivienda est abandonada y la vivienda est cerrada por
motivos desconocidos.
17- Resulta sumamente complejo definir la cantidad exacta
de viviendas en situacin de especulacin: algunas pueden
estar especulando y luego dejan de estarlo, puede que
la informacin relevada no sea la verdadera, ausencias
al momento del censo, etc. Para poder solventar dicho
problema, se tomaron las viviendas que estn desocupadas
por otra razn y se les sum la mitad de la categora
con todas las personas temporalmente ausentes,
comprendiendo que si bien puede ser que los habitantes
pudieron estar ausentes al momento de censar, otra razn
es que nadie viva ah. Entonces se consider la mitad de
dicho porcentaje.

Alquilar se puede. Un programa crediticio con poca incidencia


En abril de 2015 el Gobierno de la Ciudad
lanz el programa Alquilar se Puede (ASP). Se
trata de una serie de lneas de financiamiento
y ayuda para familias que quieran acceder al
mercado formal de alquileres, con prstamos
de hasta cinco meses del valor del alquiler para
afrontar los costos de inicio del contrato con
tasa baja y a mediano plazo; un sistema de garantas bancarias, tambin con una tasa fija
relativamente baja y opciones de ahorro previo para las familias que trabajan informalmente, para que puedan acceder a un prstamo si
demuestran que durante cuatro meses pueden
ahorrar el equivalente al alquiler del inmueble
que pretenden arrendar. Finalmente, ofrece un
subsidio al alquiler para familias que ganen entre uno y dos salarios mnimos.18
Como qued dicho, el problema de quienes
buscan alquilar no es exclusivamente de ingresos. Segn los informes oficiales (DGEyC: 2014),
la situacin econmica de la poblacin local ha
mejorado durante la ltima dcada. Al mismo
tiempo, los precios de los alquileres en villas en
algunos casos llegan a los valores de unidades
del mercado formal, lo cual sugiere que hay un
segmento de la poblacin que puede solventar el costo de un alquiler formal, pero carece
de otro tipo de capital requerido para cumplir
las condiciones exigidas en el mercado formal,
como el acceso a una garanta ofrecida por un
propietario o comprobantes de ingresos de un
trabajo formal.
En la prctica, las inmobiliarias no aceptan las garantas bancarias que ofrece el ASP y
los precios indicativos del ASP estn muy por

18-https://alquilarsepuede.buenosaires.gob.ar/node/26.

PG. 278 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

debajo de los valores de mercado.19 La opcin


que otorga crditos para alquilar no funcion
por el simple hecho de que agrava la situacin
de las familias que, adems de pagar el alquiler,
tienen que cancelar el crdito. Adems los lmites de edad, 35 aos, para acceder al programa
implican una gran barrera.
En definitiva, segn pedidos de informacin
que hizo el CELS al Banco Ciudad y al Instituto
de Vivienda de la Ciudad, se han entregado
148 crditos, y se ha ejecutado el 0,78% del total presupuestado.20 Este programa opera sobre
la superestructura generada en torno a los
requisitos para la demanda: depsitos, garantas, comisiones inmobiliarias, financiamiento
para alquilar; es decir sobre lo que hace la intermediacin en general. El ASP ha sido el nico intento de encarar el problema habitacional
de una de cada tres familias porteas y, como
hemos visto, no ha tenido una iniciativa real de
regular o aumentar la oferta.
El programa Alquilar se Puede est orientado a financiar desde el Estado los costos del
mercado y no a regularlos o reducirlos, accin
relegada a la Justicia (como se mencion anteriormente). Todas y cada una de las lneas de
este programa no hacen ms que fortalecer un
mercado donde el ms dbil lleva todas las de
perder. Por ejemplo, al ofrecer garantas bancarias (generalmente rechazadas por las inmobiliarias) no se entromete de fondo en la cuestin
mercantil de un Derecho Humano como es la
vivienda. El ASP no es ms que una transferencia de recursos del Estado a las inmobiliarias.
19-https://alquilarsepuede.buenosaires.gob.ar/docs/Precios
%20x%20barrio%20nov2014.pdf
20- Segn el IVC el monto ejecutado, a Junio de 2016,
$945.852 en concepto de comisiones bancarias y subsidios.
Para este programa el Banco Ciudad dispuso $120.000.000
(ciento veinte millones de pesos).

Recomendaciones
Las polticas habitacionales del Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires se han limitado a tres
lneas: promocin de soluciones habitacionales
definitivas (con un promedio bajsimo de 160
viviendas por ao), polticas de mejoramiento
del espacio pblico y regularizacin dominial
y, en ltimo lugar, las acciones paliativas ante
desalojos y situacin de calle subsidios muy
limitados en el tiempo y destinados exclusivamente a solventar el pago de un hotel o pensin (CEyS, 2014).
A continuacin se formula una serie de criterios para la intervencin estatal en el mercado
de alquileres, con el objetivo de que cada vez
ms porteos puedan acceder a una vivienda.

Regular el mercado de alquileres


El Consenso Nacional para un Hbitat
Digno, firmado en 2014 por una gran cantidad
de investigadores, funcionarios y activistas en la
materia,21 contiene nueve puntos sobre la problemtica urbana nacional. En el tercer punto
seala la necesidad de regular el mercado de
alquileres, incorporando la figura del alquiler
social como parte de las polticas habitacionales urbanas. Tambin advierte la necesidad de
un nuevo marco legal que reduzca los incrementos de costos debidos a la intermediacin
(comisiones y honorarios), que elimine los abusos en las exigencias que les son requeridas a los
inquilinos para acceder a la vivienda. Resulta
inexplicable que el mercado habitacional que
afecta, solo como inquilinos, a un tercio de la
poblacin portea est exento de intervencin
21-http://www.cels.org.ar/common/documentos/Consenso %20
Nacional%20por%20un%20H%C3%A1bitat%20Digno.pdf

PG. 279 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

estatal. Es necesario blanquear el mercado de


alquileres. Una opcin posible sera que el
Colegio nico de Corredores Inmobiliarios de
la Ciudad de Buenos Aires o la recientemente
creada Defensora del Inquilino cercioren la
legalidad de los contratos, verificando el cumplimieto de la ley como tambin capacidad de
detectar abusos inmobiliarios. Dentro de un
marco de avance en la produccin y acceso a informacin fidedigna para que el Estado cuente
con herramientas para intervenir en un mercado en donde el bien que se comercia es un
Derecho Humano.

Zonificacin inclusiva
En varios pases, por ejemplo en Estados
Unidos, los proyectos de zonificacin inclusiva implican que cada desarrollo inmobiliario
nuevo destine entre un 10 y un 20% de las
unidades a poblacin que no podra acceder
a ellas a travs del mercado formal, tanto para
arrendamiento como para compra. Esta poltica
permitira no solo volcar unidades al mercado
habitacional de alquiler, sino que adems en
locaciones buenas, permitira la existencia de
barrios ms heterogneos, en contra de la segregacin territorial.

Fortalecimiento del sistema tributario

especulacin. El impuesto inmobiliario es, sin


lugar a dudas, la herramienta por excelencia
para captar recursos de actividades comerciales
y redistribuir renta hacia quienes no pueden acceder a la vivienda a travs del mercado formal.
Por otro lado, el Estado podra aumentar
sus capacidades tributarias al aplicar cobros por
cambios de zonificacin. Se trata de herramientas fiscales ampliamente utilizadas en el mundo. Por ejemplo en San Pablo se implement
la Concesin onerosa del derecho a construir.
Esta poltica establece el cobro de contraprestaciones por el aumento de densidad o capacidad
edificatoria de terrenos urbanos por encima del
coeficiente de aprovechamiento bsico, decidido previamente (SMOLKA, FURTADO: 2014).
Esta herramienta permite captar parte de la
plusvala que se lleva el constructor por el cambio de zonificacin.

Construccin de viviendas para alquiler social


Es de competencia del gobierno la gestin
del territorio. En este sentido, se podran plantear polticas que involucren la construccin de
viviendas para alquiler social, especficamente
en zonas deprimidas Comunas 4 y 8, en donde existen polticas de incentivo fiscal para la
radicacin de empresas (Polticas de Distritos),
se podra combinar con la idea de mejorar la
oferta de vivienda en alquiler.

Resulta sumamente importante que exista


en el mbito local una actualizacin en las capacidades de recaudacin, especialmente aquellas vinculadas a captar las valorizaciones o aumentos extraordinarios de renta. Por un lado,
mediante un sistema adecuado de incentivos, se
podran atraer al mercado de alquileres viviendas ahora ociosas, y reducir las expectativas de

PG. 280 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

Bibliografa
Baer, L., Precio del suelo, actividad inmobiliaria y acceso a la vivienda: el caso de la
Ciudad de Buenos Aires luego de la crisis de 2001/2002, Revista Ciudad y Territorio, Ministerio de Vivienda, 2008.
Banco Interamericano de Desarrollo, Busco casa en Arriendo, New York, 2014.
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regulacin del alquiler en Argentina en Busco casa en Arriendo, Banco Interamericano
de Desarrollo, 2014.

PG. 281 / SEPTIEMBRE 2016

Ojo de Pez

Ojo de Pez

Que la villa se abra hacia


el resto de la Ciudad

Ojal que seamos reconocidos, no como


un pibe que vive en la villa, sino como
un pibe que vive en la Ciudad

Una Ciudad
inclusiva

Somos los villeros, los que vivimos en


una villa. Capaz que somos chorros. Si
hubo quilombo, siempre somos nosotros.
Hasta que no nos conocen bien, siempre
cargamos con ese peso. Que aprendemos
a aceptarlo est mal. Siempre peleamos
para que no exista ms. Porque ac en la
villa no son todos chorros, no son todos
tranzas. Ac la gente se levanta, como en
todos lados, a las cuatro de la maana a
laburar. Los pibes estudian. Nosotros nos
sentimos parte de esta ciudad, que siempre nos excluye. Ojal en algn momento
seamos reconocidos, no como un pibe que
vive en la villa, sino como un pibe que
vive en la Ciudad de Buenos Aires.
Nahuel Villa 20

Son las cosas que nos haran sentir como


parte de la Ciudad. Que un vecino (...) que
tiene un cumpleaos de un compaerito
del hijo pueda venir a Villa 20, que no se
pierda por los pasillos, que haya calles.
Que los medios de transporte puedan
pasar por el barrio. Eso sera estar integrados a la Ciudad. (...) Es compartir las
mismas posibilidades (). Que la villa
se abra hacia el resto de la Ciudad. Hoy
estamos encerrados, porque siempre nos
encerraron.
Nahuel Villa 20

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Arq. Beatriz H. Pedro, Arq. Gabriela Bandieri y Arq. Mauricio Contreras*

Proyectar con la comunidad. Enfoque desde los


derechos, articulando saberes populares con
conocimientos cientficos y disciplinares en la
PSH.**

Taller Libre de Proyecto Social1

* Arq. Beatriz H. Pedro


Arquitecta (UBA). Candidata a Doctora (FADUUBA). Magster en Desarrollo Sustentable (UNLA).
Investigadora UBACYT. Profesora Titular Taller Libre de Proyecto Social, Conocimiento Proyectual y Estructuras Resistentes (UBA).
Arq. Gabriela Bandieri
Arquitecta (UBA). Especialista en Hbitat y Pobreza
Urbana. Investigadora UBACYT. Profesora Adjunta
del Taller Libre de Proyecto Social. Profesora Conocimiento Proyectual (UBA).
Arq. Mauricio Contreras
Arquitecto (UBA). Especialista en Hbitat y Pobreza Urbana. Maestrando en Polticas Sociales Urbanas
(UNTREF). Investigador UBACYT. JTP del Taller
Libre de Proyecto Social. Miembro del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo de la CABA.
** Produccin Social de la Vivienda y el Hbitat (PSH).

Pretender enfrentar en su complejidad las


problemticas de la emergencia habitacional que
viven miles de personas en nuestro pas con
el objeto de proponer su tratamiento depara
mltiples desafos a los profesionales del diseo
y la arquitectura, desafos que compartimos con
muchas otras disciplinas.
Al hablar de emergencia de las necesidades
y demandas populares en vivienda y hbitat,
queremos resaltar la de los sectores a los que se
les niega el derecho al hbitat residencial en las
ciudades2 y, en particular, a los de los habitantes
de villas y asentamientos, que son los que, con
su lucha de dcadas, han ido logrando instalar
en la agenda pblica, legislativa,3 acadmica y
1-Ctedra libre interdisciplinaria de la FADU-UBA fundada
en 2002 y reconocida por el Consejo Directivo en 2006, www.
hps.com.ar
2- Ver Carta Mundial de Derecho a la Ciudad. Foro Social de
las Amricas, Quito, julio de 2004.
3- Ver en www.gcba.com.ar las leyes aprobadas para la
urbanizacin de varias de las villas de la CABA, sobre la base
de la Ley N 148, que siguen incumplidas.

PG. 284 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

profesional la necesidad de reconocer sus derechos a la radicacin, la centralidad y la justicia


espacial como parte del Derecho a la Ciudad,4 y
han dado forma a la conceptualizacin de reurbanizacin5 de villas y asentamientos con el objetivo de su integracin sociourbana.
El reconocimiento del derecho a proyectar
y re-proyectar el mejoramiento de su hbitat
por parte de los autoproductores pone en
tensin las lgicas proyectuales disciplinares de
diseadores, arquitectos y urbanistas, profesiones no las nicas que ms visiblemente inciden en el entorno material del hbitat humano,
y replantea los criterios y las metodologas que
sustentan las polticas pblicas de abordaje e intervencin. Es importante destacar que no toda
poltica de reurbanizacin tiene los mismos objetivos ni las mismas metodologas.
En este artculo, nos proponemos desarrollar el enfoque sustentado desde el Taller Libre
de Proyecto Social, que, desde el reconocimiento de ese derecho, fundamenta nuestras concepciones y prcticas del Proyectar compartido
con la comunidad, partiendo del posicionamiento de poner en prioridad sus necesidades,
as como el reconocimiento de su protagonismo
para la elaboracin de propuestas y proyectos
de mejoramiento.

4- FERNANDES, E., La construccin del Derecho a la Ciudad


en Brasil.
5- El trmino reurbanizacin al que adherimos se origina
en documentos de la pastoral villera, que parte de que la
condicin urbana del hbitat popular debe ser reconocida
como identidad cultural con valores propios que deben ser
respetados. Equipo de Pastoral Villera. La verdad sobre la
erradicacin de las villas de emergencia en el mbito de la Capital
Federal, Mimeo, 1980.

La experiencia del Taller Libre de Proyecto Social


Trabajar con la parte de la sociedad
donde los problemas son ms cuantiosos en nmero de personas afectadas,
ms urgentes, hasta podra decirse, incmodamente, ms propios; y tambin
ms novedosos y desafiantes para los
[arquitectos y diseadores.6
Con la profunda crisis y rebelin popular de
2001-2002, irrumpieron a la luz pblica abruptamente las postergaciones, carencias y demandas
populares. Las tremendas consecuencias sociales
de la crisis impactaron en docentes y estudiantes de la Facultad de Arquitectura y Diseo en
el mbito de la Universidad de Buenos Aires,
en la que se dictan seis carreras proyectuales.
Asimismo, motivaron mltiples iniciativas y acciones sociales, barriales y productivas, para ir al
encuentro de los sectores populares, de sus luchas y de sus organizaciones sociales. El Taller
Libre de Proyecto Social es una experiencia
acadmica emergente de ese proceso, que se
propuso trabajar crticamente sobre la formacin prctica y terica de los futuros arquitectos
y diseadores, y sistematizar en la formacin un
enfoque social del diseo y el proyecto para otros
modos de ejercicio profesional.
Surgi al calor del encuentro entre estos dos
conjuntos de profundas necesidades:
De quienes protagonizaban procesos sociales y requeran del aporte de las disciplinas del
proyecto; organizaciones y comunidades que
tomaban en sus manos y mantienen hoy la
solucin de sus problemas ms urgentes que
continan mayormente irresueltos, y con ello
6- PELLI, V., disponible en: tlps.com.ar/ Notas para una
apertura necesaria/desde-la-curuchet/.

PG. 285 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

se volvan protagonistas del proceso de cambio


de su realidad: trabajadores autogestionados en
las experiencias de fbricas recuperadas; organizaciones barriales asamblearias de cara a la solucin de la precariedad habitacional y ambiental;
emprendimientos de la economa social; comunidades elevando su voz y reclamando el derecho a la informacin, a la educacin, etctera.
Y de aquellos estudiantes y docentes y profesionales que, con fuerza creciente, cuestionaban
el modelo acadmico y profesional imperante
que se viva en los mbitos de enseanza de esas
disciplinas. Lleva catorce aos de intervenciones proyectuales en el territorio con el objeto
de aportar en un trabajo conjunto a procesos
populares en curso. Durante ms de una dcada, desarroll ms de 50 proyectos que involucraron a cientos de estudiantes y graduados de
todo el territorio argentino.7
Se basa en la idea de orientar el diseo y
la arquitectura y la actividad profesional hacia la atencin y solucin de las necesidades
7- Aunque con distintos formatos organizativos (juntas
vecinales, asambleas, cooperativas de produccin, empresas
recuperadas, organizaciones sociales, etctera), todas
las organizaciones, junto con quienes se llevaron a cabo
distintos proyectos, comparten el hecho de haber tomado
en sus manos el proceso de cambio de su realidad, al
abordar problemticas laborales, productivas, sanitarias,
ambientales o habitacionales. Entre otros, se han realizado
proyectos de identidad visual, de comunicacin sobre
soportes grficos y audiovisuales, diseo de producto y
asistencia a la produccin, talleres y capacitacin para la
Cooperativa Renacer, ex Aurora (Ushuaia); Cooperativa
18 de Diciembre y Brukman Confecciones (CABA);
Cooperativa Barrio Almafuerte, Villa Palito (San Justo);
Cooperativa Mujeres Artesanas de la Villa 31 (CABA);
Asociacin Civil Mercado Bien Pblico Bonpland (CABA);
Cooperativa Textil de la Federacin de Cooperativas
Ren Salamanca (Laferrre); Cooperativa Textil Lucha y
Trabajo (CABA). Se han abordado problemticas ligadas a
la vivienda, el equipamiento, la infraestructura y el espacio
pblico en barrios del AMBA y de la CABA: barrio Carlos
Mujica (Retiro), barrio Acuba (Lans), Villa 21 (Soldati),
La Loma (Vte. Lpez), barrio 14 de Noviembre (Alte.
Brown), barrios La Juanita y Mara Elena (Laferrre), Ren
Salamanca (Gonzlez Catn), solo por nombrar algunos.

populares, en el camino de la transformacin


de las condiciones sociales, para aportar en la
bsqueda de soluciones desde el campo especfico y, en esa tarea, transformar las propias
condiciones socioprofesionales. Asimismo, desarrolla iniciativas que construyen nuevos espacios en la universidad y en la comunidad articulando acciones y saberes profesionales con la
accin popular colectiva.
Desde entonces, se han producido cambios
en diversos espacios acadmicos y profesionales
que tambin buscaron sintonizar desde diversas
perspectivas con los procesos que conmovieron
y conmueven a la sociedad. Toda esta experiencia permiti encontrarnos con otros que, en sus
mbitos, como en este caso en la prctica jurdica de la Defensa Pblica, comparten la disposicin de implicarse en la tarea de abordar derechos y necesidades populares.

Produccin desigual y excluyente del


hbitat sociourbano
La integracin disciplinar de diseadores,
arquitectos y urbanistas con la temtica social
en nuestro pas requiere tener como referencia
y punto de partida la realidad del hbitat con
la que se enfrentan nuestras disciplinas. Esta
realidad forma parte de las condiciones de vida
de nuestro pueblo y en ella se expresan materialmente los intereses contradictorios de la estructura econmica y social.8
La dinmica poblacional, su distribucin en
el territorio y el desarrollo urbano se ordenan,
modifican y construyen en complejos procesos
sociales, econmicos, culturales y polticos (de
8- Existe hoy en la Argentina un dficit de ms de 3
millones de soluciones habitacionales, que afecta a ms de
10 millones de personas.

PG. 286 / SEPTIEMBRE 2016

artculos

variadas escalas), en constante reconfiguracin,


en los que participan sectores desiguales que
compiten por la apropiacin y la determinacin
concreta que asumen los contenidos de los usos
de la ciudad y el territorio con lgicas diferentes, segn sus objetivos, necesidades y prioridades. Consideramos que es necesario comprender esos procesos macro que vive la sociedad en
sus diferentes escalas, para poder entender el
tipo y carcter de las formas de habitar como
consecuencia de los diferentes y desiguales procesos de produccin que se realizan desde el
Estado, desde el mercado y desde los sectores
populares.
El sostenido aumento intensificado en la
ltima dcada de la poblacin urbana en condiciones de emergencia habitacional y ambiental en los viejos y nuevos espacios del hbitat
popular9 tiene entre sus causas principales los
procesos socioterritoriales de expulsin de poblacin del campo y las formas excluyentes de
urbanizacin del AMBA, que han convertido al
territorio nacional en un plano inclinado que
empuja y aglomera a la poblacin en las ciudades, por lo que se desarrolla un proceso de densificacin y consolidacin de situaciones con carencias espaciales y ambientales crticas en villas
miserias, asentamientos, y zonas empobrecidas
y relegadas de los centros urbanos.
Los datos muestran que el acceso al suelo urbano para los sectores populares se ha tornado
cada vez ms dificultoso, pues las villas y asentamientos se constituyen en un lugar posible para
habitar la ciudad y esa situacin10 se desarrolla
dentro de procesos de gentrificacin urbana,
9- CRAVINO, M. C., Magnitud y crecimiento de las villas
y asentamientos en el rea metropolitana de Buenos Aires
en los ltimos 25 aos, Actas 14 Encuentro Red Ulacav,
Buenos Aires, Argentina, 2008.
10- CRAVINO, M. C., Construyendo barrios, en Cravino, M.
C.(Comp.), Ediciones Ciccus, Buenos Aires, 2012, p. 181.

producto de la dinmica de reconfiguracin urbana, tanto por procesos largos de mercantilizacin del hbitat y el habitar como por procesos
rpidos de desalojos.11
La formacin y la prctica profesional dominantes en nuestras facultades que abordan disciplinas proyectuales estn mayoritariamente disociadas de esta realidad. Los planes de estudio
y las orientaciones generales les dan la espalda
a las necesidades insatisfechas y a los problemas
urbanos estructurales, al restringir y canalizar
la formacin hacia la demanda de un mercado
orientado, segn los parmetros del negocio inmobiliario y aun de la especulacin territorial y
edilicia urbana, donde el Estado acta, a travs
de regulaciones y polticas, tendiendo a posibilitar la lgica de la ganancia en la produccin
del hbitat. De ese modo, se puede advertir un
fenomenal desarrollo de edificios en altura y de
barrios cerrados residenciales con la consiguiente apropiacin de tierras urbanas y rurales en selectas zonas de la Ciudad de Buenos
Aires, el conurbano bonaerense y los principales ncleos urbanos del interior del pas.
La falta de respuesta al programa de necesidades de esas masas de trabajadores que padecen las mencionadas carencias en materia de
tierra y vivienda da impulso a que tomen en sus
manos (organizados o por iniciativas familiares
o grupales), aunque en condiciones desiguales, la autoproduccin y gestin de su hbitat,
construyendo espacios habitables, componentes
11- En la CABA hay dos casos emblemticos del
procedimiento de desalojo violento: la ocupacin del
Parque Indoamericano (diciembre de 2010) por miles de
familias inquilinas de villas y asentamientos fue desalojada
violentamente en menos de una semana con engaos y
muertos; y el barrio Papa Francisco, tierra destinada a la
reurbanizacin de la Villa 20, desalojado luego de casi seis
meses en que se abandon a la suerte a las 700 familias, lo
que facilit una zona liberada para justificar el desalojo ante
la opinin pblica.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

urbanos y viviendas, guiados por el objetivo de


satisfacer sus necesidades y derechos.
El Arq. Fermn Estrella (2003),12 desde la
propuesta de vivienda y urbanismo social, caracteriza como pueblos emergentes con necesidades a derechos a las poblaciones que habitan
y producen su hbitat en las mltiples formas
que tiene el ambiente popular.
Conceptualizamos este proceso siguiendo
los lineamientos que compartimos con otros
pensadores y colectivos profesionales y acadmicos, y que se enmarca en lo que se denomina
tericamente Produccin Social de la Vivienda
y el Hbitat,13 de ahora en ms PSH.
Llamamos PSH en sentido amplio a las complejas y heterogneas prcticas populares que
impactan fuertemente en nuestro medio, villas
y asentamientos, edificios ocupados, conjuntos
habitacionales de distinta escala degradados,
barrios populares autoconstruidos, etc. Se expresa en ellos la vida y el esfuerzo de sus habitantes atravesados por dcadas de pobreza estructural, informalidad e inestabilidad laboral,
desocupacin, migracin, etctera.
Este sector mayoritario de productores de vivienda y ciudad constituye un nudo fundamental de la problemtica contempornea de vivienda y hbitat. La inmensa mayora de las nuevas
viviendas populares, gestionadas por los propios usuarios, sin apoyo tcnico ni financiero,
muchas veces en forma irregular en lo jurdico
y urbanstico y con problemticas de emergencia
12- Disponible en: www.ferminestrella.com.ar, Vivienda y
Urbanismo Social.
13- Esencialmente el concepto de produccin social del
hbitat nos clarifica la comprensin de la existencia de un
sistema de produccin diferente del modelo dominante, que
ha demostrado resultados concretos y sostenibles para los
sectores tradicionalmente excluidos del modelo capitalista,
donde el suelo y la vivienda se consideran mercanca y
no un medio para el adecuado desarrollo de la vida, en
ORTIZ, E., 2007.

ambiental estn sostenidas en tejidos sociales, organizacionales y vinculares que les han dado carnadura, y que es necesario conocer y respetar.
Abordar en forma colectiva y tomando
en sus propias manos la lucha por resolver el
problema de la vivienda y el hbitat constituye
una experiencia reiterada en nuestro pas, en
distintas pocas y bajo diferentes situaciones
poltico-econmicas. (Pedro, 2003)14 estudi en
las comunidades barriales del AMBA experiencias que abordaban las problemticas de hbitat
y vivienda, articuladas con las necesidades del
trabajo. Se destaca la importante experiencia
popular acumulada de formas organizativas,
de autogestin y cooperacin, y cuestionamiento de respuestas hegemnicas y elaboracin de
programas propios.

Derecho a proyectar y reproyectar, un


derecho denegado.
Abordar estos entornos autoproducidos implica comprender que su produccin ha requerido la participacin activa y protagnica en la
gestin, decisin o accin de sus habitantes por
iniciativa colectiva o familiar; decisiones y criterios que necesitaron de prcticas de carcter
integral, apoyadas en saberes populares sistematizados por la experiencia sin asistencia tcnica profesional; con recursos que provienen de
esfuerzos de trabajos informales y temporarios;
y sus componentes fsico-espaciales se desarrollaron en procesos temporales y evolutivos de
diferente escala temporal.
La valoracin de este proceso requiere ampliar la concepcin del proyecto, entendindolo
como la accin a travs de la cual los colectivos
sociales asumen la superacin de obstculos en
14- Echar races, Tesis de maestra de la Arq. Beatriz Pedro.

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artculos

diversos grados y construyen horizontes, mundos posibles. Al hacerlo, anticipan un horizonte


remoto que orienta sus acciones, a fin de construir una nueva realidad ms justa, ms equitativa y ms significativa (Galn, 2011).
Pero bajo el capitalismo, como afirma
Harvey (2007), solo un sector minoritario de
la poblacin, aquellos que toman las decisiones,
tiene acceso a procesos [reconocidos por las lgicas proyectuales y las polticas pblicas] en
los que se practique el diseo y la imaginacin,
negndosele a la mayora el juego pleno de la
creatividad humana constituyndose as en una
situacin profundamente alienante.
Asumir que la humanidad, aprendiendo de
sus aciertos y errores, ha construido su sitio de
habitacin desde mucho tiempo antes de que
existieran la arquitectura, la ingeniera y el urbanismo, como conocimientos sistematizados y
las polticas pblicas de vivienda y hbitat, ha
sostenido la propuesta de intervencin de Pelli
(1995)15 para el proyecto y construccin de nuevos barrios populares del involucramiento de la
poblacin en la decisin y construccin de su
hbitat, mediante la organizacin comunitaria
en diversas modalidades.
Segn Pelli, se requiere la participacin activa de los habitantes en el control de las decisiones mayores, y libertad para que puedan hacer
su propia contribucin al diseo, a la construccin y a la gestin de su solucin habitacional en
mesas (reales o virtuales) de concertacin con
todos los actores involucrados.
Esto es an ms pertinente en el caso de la (re)
urbanizacin de villas y asentamientos con el objetivo de su integracin sociourbana, que propone
intervenciones fsicas que impactan sobre un cuerpo material y social existente por respetar.

Nuevas respuestas y nuevas formas de articulacin para un proceso participativo, interdisciplinario, progresivo e intersectorial.

15- PELLI, V., Habitar, participar, pertenecer. Acceder a la


vivienda, incluirse en la sociedad, Nobuko, 2006.

16- PEDRO, B., Tesis de investigacin del Doctorado en


Arquitectura, indito, 2005.

Estos enfoques de abordaje interpelan a los


modos y lgicas de proyectar, a las polticas, a
los modos burocrticos de gestin, a las normativas y legislaciones; y requieren de profesionales capaces de encarar problemticas sociales en
contextos complejos, capaces de trabajar con
otros desde una relacin de pares complementarios con roles diferentes, de valorar y respetar
los saberes populares y su capacidad de elaboracin de propuestas.16
La valoracin de la accin de la comunidad se centra en los fundamentos conceptuales
(Max Neef, 1986) del desarrollo a escala humana y la posibilidad de despliegue del sujeto en
su participacin, creacin, libertad, identidad,
proteccin, entendimiento y subsistencia.
Esto enfatiza la necesidad de trabajar desde
una mirada integral las problemticas del hbitat, desde una concepcin interdisciplinaria,
disponindose al reconocimiento y articulacin con movimientos y organizaciones sociales, donde la participacin se constituye en un
modo de trabajo general que gua las soluciones, abonando la cogestin y la coautora con
los actores sociales.
Esto pone en foco la necesidad de modificar
la cultura profesional tradicional tanto en los aspectos de ampliacin interdisciplinaria como en
las conceptualizaciones y metodologas del proyecto y del proyectar. Planteando una migracin del proyecto objeto acontextual y asocial
al proyecto-proceso, situado y comprometido
con la perspectiva de los sujetos de la necesidad
(Quiroga, 2004).

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Las lgicas del proyecto para la intervencin en este mbito de la realidad requieren la
conformacin de una nueva cultura proyectual
que, propiciando el conocimiento profundo de
la sociedad en que se habita, se disponga a poner el nfasis en el proceso social (produccin
social de vivienda y el hbitat), ms que en el
producto (produccin de vivienda social) incorporndose en relacin de pares a equipos
interdisciplinarios.
Requiere, adems de la valoracin de los saberes populares, una nueva valoracin de los
conocimientos proyectuales, que, segn Galn:
Cuentan entre sus competencias la capacidad de leer los contextos, desarrollando una sensibilidad especfica, de
aprovechar oportunidades y de enfrentar perturbaciones. () Las virtudes
que lo califican son su comprensin de
los aspectos simblicos implicados en
las prcticas productivas, sus impactos
humanos y sociales, su visin sistmica de la tecnologa y la posibilidad de
actuar en una dinmica productiva, y
la utilizacin de recursos para facilitar
procesos cognitivos.17
Los conocimientos disciplinares y profesionales del proyecto son complementados por
las ciencias humanas para poder disear un
proceso temporal y participativo, junto con
un sujeto con nombre y apellido, que autogestiona o cogestiona el mejoramiento de su hbitat residencial.
Esto requiere una nueva relacin entre
profesionales y comunidad, de encuentro
de saberes y necesidades (Pedro, TLPS)
que supera en el accionar conjunto las
17- GALN, 2011.

limitaciones en el conocimiento de las necesidades (habitacionales) y la determinacin de


las prioridades, tanto de los habitantes como
de los especialistas, lo que fundamenta la fertilidad de su articulacin.
Vctor Pelli plantea el arquitecto-actor en
reemplazo del arquitecto-autor para referirse a
la profesin como parte de la interaccin con
otras disciplinas y con las familias usuarias.
Un proceso de gestin del proceso progresivo de mejoramiento con asistencia tcnica interdisciplinaria requiere un proyectista como actor que articule diversos recursos de sus saberes
con la poblacin involucrada y con el de otros
actores pblicos y privados. Se trata de una escala de interfase entre el edificio y el territorio o
la ciudad, donde se requieren roles de proyectistas y de planificadores. Partiendo de las necesidades y requerimientos internos de mejoramiento, se tienen en cuenta las solicitaciones
externas del entorno. El resultado final ser
la elaboracin de una propuesta de proceso,
en la cual el producto es una consecuencia del
proceso cogestado y cogestionado, junto con la
poblacin involucrada.
La definicin de necesidades y satisfactores (organizacionales y materiales) para llevar
adelante este emprendimiento plantea la realizacin de un diagnstico participativo desde
las necesidades internas del sector autoproducido; de los criterios de reconfiguracin de
lo construido (espacial, de habitabilidad, de estructuras, cerramientos e infraestructura); del
proceso de autoconstruccin; de los criterios
de asignacin de las viviendas reconfiguradas
y producidas.
Los requerimientos para la elaboracin de
ese proceso son sintticamente:
el reconocimientos de las formas organizativas existentes;
el conocimiento de la dinmica de tejidos

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artculos

sociales compuestos de familias extensas


y con mltiples tramas relacionales que
son la base de una produccin familiar
intergeneracional18 y colaborativa;
la compresin de la forma de los entornos fsico-espacial autoconstruidos como
la articulacin de recursos formales, materiales y socioculturales relacionados con
el sujeto que los habita y su percepcin,
significacin e identificacin;
la elaboracin de metodologas que aporten a procesos de toma de decisiones y
produccin participativos adecuados
para diagnosticar, planificar y evaluar las
acciones transformadoras de la realidad;
la elaboracin de proyectos-procesos que
elaboren un programa de soluciones progresivas y evolutivas;
Siguiendo a De Paula,19 los desafos de este
complejo proceso de intervencin reclaman
comprender un entorno social como producto espacio-temporal en procesos sociourbanos
complejos que involucran problemticas ambientales; comprender su produccin tecnolgica en sentido amplio; comprender un complejo programa de necesidades de diferentes
escalas; involucrarse y aportar a sostener un
proceso participativo.

18- DI PAULA, J., La habitacin como necesidad. El


hbitat como satisfactor, Ponencia Red Ulacav, 2010.
19- Ibdem.

Una propuesta experimentada para un


plan integral.20 Consultorios y talleres de
vivienda y hbitat.
Las polticas pblicas tienen que incorporar
el desarrollo y las metodologas participativas21
con protagonismo popular en las decisiones,22
para estos procesos de proyecto.23
Consideramos necesario practicar la participacin para la elaboracin conjunta de diagnsticos, propuestas de resolucin y proyectos compensados en la Produccin Social del
Hbitat, aunque esta sea desprolija, inconstante, inacabada, impredecible, e implique
20- Esta metodologa de trabajo se apoya en los fundamentos
conceptuales de arquitectos de la comunidad elaborados
por el Arq. Rodolfo Livingston; metodologa adoptada y
desarrollada para el trabajo barrial con organizaciones
sociales que sostiene las propuestas de los Encuentros
de Arquitectura Comunitaria, tanto nacionales como
latinoamericanos, desarrollados desde 2010. En ellos se ha
sistematizado la enorme experiencia de esta articulacin
desarrollada en los ltimos 15 aos para proponer una
nueva modalidad de servicio de arquitectura y hbitat.
21- Robirosa, M., Observaciones sobre organizacin y
estrategias de los sectores populares en vistas a una participacin
efectiva en proyectos y programas urbanos de desarrollo social y
vivienda, 1992.
22- Ariel Jacubovich desarrolla una crtica muy aguda
sobre las metodologas de participacin simulada y
explicita nuevas concepciones para una participacin
protagnica y articulada, en la que sintetiza su experiencia
en ciudad Roca Negra, en Lans. Disponible en: http://
www.cafedelasciudades.com.ar/arquitectura_117.htm,
Construyendo ciudad junto al colectivo organizado.
23- Sobre concepciones de metodologa de participacin,
abordamos estas experiencias en forma crtica, ya que, como
sostiene Javier Encina, el trmino participacin viene siendo
utilizado para diferentes propsitos, as como por diferentes
actores y agentes sociales: como parte de lo discursivo y que
no llega a plasmarse en prcticas; como excusa para iniciar
cualquier tipo de cambio; como argumento indispensable
para asegurar la eficacia de cualquier accin o como forma
de control social. Generando una sustitucin del contenido
de la participacin, para convertirse en un discurso que
expresa, que es para el pueblo, pero sin el pueblo.

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

conflictos y desorden, ya que favorece el desarrollo de las potencialidades humanas y la apropiacin del conocimiento, de lo propuesto y de
su realizacin.24
El abordaje de las diferentes problemticas
sostenemos desde el TLPS25 necesita de
una etapa de acuerdo con la comunidad respecto de las necesidades y sus satisfactores, que da
origen a un trabajo conjunto y a la conformacin de un equipo especfico, y que permite la
definicin de tareas concretas en lnea con los
objetivos e intereses de las partes, para funcionar como articulacin de los lineamientos proyectuales y vinculares de los participantes. La
tarea tiene una funcin estructurante y es bueno aclarar que, entre la primera prefiguracin
del proyecto y el acuerdo especfico de las tareas
por asumir y su alcance, pueden mediar cambios y reajustes que impactarn inevitablemente tanto en los objetivos y resultados esperados
24- ESTRELLA, F., Vivienda productiva, urbanismo social,
generacin de empleo. La comunidad es el motor fundamental
en la solucin de sus propios problemas, y los programas de
vivienda social en todos sus aspectos deben organizarse no
para, sino con la participacin activa y democrtica de las
familias involucradas.
Para esto la tipificacin y simplificacin de las diferentes
tareas pone a la tecnologa, al diseo y al diseador al
servicio de los usuarios y no a estos al servicio de los
diseadores y de la tecnologa. El objetivo del Diseo
Participativo es facilitar la toma de decisiones y reducir con
ello la posibilidad de errores.
Para incorporar activamente al usuario al mecanismo de
decisiones de diseo urbano, funcional, constructivo, de los
espacios verdes productivos y las decisiones ambientales, nos
valemos de consignas y tareas con el objetivo de consensuar
las discusiones o adaptaciones de proyectos elaborados por
el grupo de usuarios y el profesional como facilitador. Y
hacer frente a los cambios en la etapa de proyecto, de obra,
de uso y de ampliacin. Los profesionales facilitadores deben
ayudar a solucionar cada necesidad familiar personalizando
los diseos sin encarecer su costo.
25- Disponible en: http://www.tlps.com.ar/seminarioteorico-practico/bibliografia/, Cuadernillo N Construyendo
barrios, en CRAVINO, M. C. (Comp.), Ediciones Ciccus,
2012, p. 181.

y, por ende, en el cronograma inicial como en


la pertinencia de saberes disciplinares especficos o en el grado de complejidad del proyecto,
lo que puede requerir tambin un ajuste en la
composicin del equipo. Esto exige abordar los
proyectos con flexibilidad.
El desarrollo de la experiencia de organizar y sostener consultorios de hbitat en barrios, villas y asentamientos26 para el abordaje
de proyectos de diferente escala, familiar, grupos de familias, manzanas, sectores barriales
nos permiti poner en prctica y conceptualizar metodologas de trabajo que permiten
el desarrollo de estos proyectos de procesos
coautorales.27

Reurbanizacin en el barrio Padre Carlos


Mujica, Villa 31 y 31 bis.
El TLPS particip activamente en diferentes
mbitos de trabajo dentro de la Villa 31 y 31 bis
desde 2006, a partir de acuerdos realizados con
familias, comedores barriales, ONG sociales,
con el cuerpo de delegados, con la Subsecretara
de Tierras de Nacin, con el equipo de proyecto de urbanizacin de la FADU-UBA, ONGs
26- Se han abordado problemticas ligadas a la vivienda,
el equipamiento, la infraestructura y el espacio pblico
en barrios del AMBA y de la CABA: barrio Carlos Mujica
(Retiro), barrio Acuba (Lans), Villa 21 (Soldati), La Loma
(Vte. Lpez), barrio 14 de Noviembre (Alte. Brown), barrios
La Juanita y Mara Elena (Laferrre), Ren Salamanca
(Gonzlez Catn), barrio Papa Francisco (Lugano).
27- Para otros ejemplos de importante significacin se puede
consultar la ponencia: En nuestro pas, la importante
experiencia realizada en el contexto de los Programas
de Mejoramiento de Barrios; emergencia habitacional y
de urbanizacin de villas y asentamientos. Otro ejemplo
destacado: Consolidacin urbana participativa de Jnane
Aztout, Larache, Marruecos. Llevada adelante por equipos
acadmicos liderados por el Arq. Esteban de Manuel Jerez,
de la Universidad de Sevilla.

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artculos

profesionales, etc., con el objeto principal de


lograr su radicacin y urbanizacin.
En 2009 fue sancionada por la Legislatura
portea la Ley N 3343 de urbanizacin de
la villa y organizada la Mesa de Gestin y
Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa,
que defini en un ao el proyecto de radicacin
del barrio;28 de este modo, los trabajos de registro, relevamiento, diagnsticos y proyectos de
mejoramiento de lo autoconstruido que venamos realizando cobraron una particular relevancia. Fuimos invitados a participar de la Mesa
y a exponer nuestro trabajo. Finalmente, los
lineamientos y enfoques que sostiene el Taller
para el mejoramiento del tejido existente formaron parte del dictamen de la Mesa.29
La propuesta que se integr a la ley sostiene
que las acciones tendientes a mejorar la habitabilidad de los barrios deben considerar desde
el primer momento tareas de mejoramiento del
tejido existente, juntamente con las grandes definiciones y concreciones que hacen a la gran escala del proyecto de urbanizacin: infraestructura, apertura de calles, definicin de espacios
pblicos, conectividad, relaciones de bordes,
etc.
Se trata de acciones con desarrollos temporales ininterrumpidos y prolongados, que necesitan de mltiples miradas para el conocimiento, diagnstico y propuestas de mejoramiento,
y tambin para acompaamiento y capacitacin
de los habitantes; y proponemos para llevarlas
adelante la instalacin de consultorios de hbitat en los barrios, integrados por profesionales
y estudiantes de arquitectura y diseo, de las

ciencias sociales, del derecho, con capacidad de


trabajar interdisciplinariamente y de manera
participativa en el abordaje y resolucin de la
compleja realidad del hbitat popular.
Entendemos que los consultorios deben insertarse dentro de la estrategia de ejecucin del
proyecto de urbanizacin con los siguientes objetivos generales:
Lograr una comunicacin y relacin interactiva y de pares consultorio-familia;
consultorio-habitantes de la manzana.
Proponer soluciones de reorganizacin
de los espacios, que respondan a las necesidades y prioridades de cada caso, articulando las necesidades de las viviendas
(de las familias que las habitan), con las
necesidades de la manzana, con las necesidades de la urbanizacin. Establecer
un programa de necesidades y acciones
preventivas y correctivas. Establecer una
normativa de la manzana, del sector y del
barrio (articulando especificidades y criterios comunes) para la reorganizacin y
para los futuros crecimientos.
Proporcionar orientaciones para un adecuado uso de los recursos materiales disponibles y para las soluciones estructurales, de infraestructura y constructivas.
Acciones de capacitacin a los habitantes
con el objetivo de formar agentes del hbitat dentro del barrio con capacidad de
orientar positivamente a los vecinos en
futuras intervenciones.

28- Realizado sobre la base del Proyecto anexo a la ley,


elaborado por los equipos de Investigacin del Instituto
de la Espacialidad Humana, dirigidos por el Arq. Javier
Fernndez Castro.
29- Disponible en: http://www.tlps.com.ar/habitat-villa-31y-31-bis-anuario-tlps-2015/.

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Proyecto de barrio para la relocalizacin


de familias afectadas por la operatoria
Acumar30

Reurbanizacin de la Villa 20. Proyecto


de vivienda para el llamado barrio Papa
Francisco.31

Durante los aos 2011 a 2014, el TLPS trabaj con la comisin de afectados por la relocalizacin de familias a la vera de arroyos dentro de la operatoria Acumar, del barrio 14 de
Noviembre en Almirante Brown, para desarrollar un proyecto-proceso participativo de elaboracin del diagnstico de necesidades, el programa de demandas y el proyecto de soluciones
(satisfactores).
Se llev adelante un proyecto de diseo de
barrio, viviendas y equipamientos comunitarios
en consultorios y talleres en los que el equipo
estudiantil-docente, junto con setenta familias,
protagoniz la elaboracin coparticipada. En l
se articularon las decisiones de la comisin de
afectados respecto de cmo pasar de un asentamiento de viviendas autoconstruidas a un
proyecto respetando el arraigo; se elaboraron
parmetros de asignacin de lotes, superficies,
tamao y proyecto de viviendas, y su localizacin en el nuevo barrio, atendiendo las necesidades particulares de cada familia articuladas
en el colectivo, con sistematizacin de saberes
disciplinares proyectuales, tcnicos y de gestin
que facilitaron el proyectar.
Se present el proyecto a los equipos encargados de la problemtica, tanto en el Municipio
de Almirante Brown como en el Juzgado de
Morn a cargo.

En 2014 integramos el equipo que, coordinado por el Arq. Fermn Estrella, se ofreci a
asistir tcnicamente a las familias del designado
barrio Papa Francisco, en el terreno asignado a
la urbanizacin de la Villa 20 en Lugano y conjuntamente elaboramos un proyecto que se present en la Legislatura de la ciudad.
Nuestro vnculo inicial con el barrio se dio
ese ao, en circunstancias complejas, desde el
punto de vista socioeconmico estructural y en
una situacin coyuntural muy delicada. En febrero de 2014, se produjo la ocupacin de parte
del terreno donde se ubicaba el cementerio de
autos de la PFA y, luego de meses de infructuosas negociaciones con el GCABA, los habitantes
del barrio comenzaron a planificar y proyectar su propio barrio en el terreno que por ley
se encontraba afectado a la urbanizacin de la
Villa 20. En esa instancia, el TLPS interviene
en acuerdo con los delegados, con la iniciativa
de trabajar en ese caso, en pos de la integracin
prctica y social de las concepciones de vivienda
y urbanismo social.
De esa manera, se elaboraron los lineamientos
y la propuesta. La solicitud inicial nos plante el
requerimiento de abordar los siguientes temas:
1. Sintetizar la legitimidad del reclamo.
2. Recabar informacin tcnica sobre las posibles formas de saneamiento.
3. Dar fundamento a la propuesta que haban elaborado para ir resolviendo la urbanizacin, la vivienda y el saneamiento en forma
simultnea.

30- Disponible en: http://www.tlps.com.ar/barrio-14-denoviembre-anuario-tlps-2015/.

31- Disponible en: www.slideshare.net/tallerlibredeproyecto


social/proyectodeurbanizacionynuevobarrioenelprediodeLugano.

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artculos

Del dilogo y trabajo compartido en visitas,


relevamientos de la situacin sociohabitacional,
participacin de asambleas, reuniones de delegados, de las presentaciones en comisin de
vivienda de la Legislatura, la Defensora del
Pueblo, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad,
y los talleres de trabajo, fueron tomando forma
los lineamientos y propuestas que presentamos
a consideracin.
Se dise en funcin de las pautas fundamentales de la Corriente de Urbanismo Social32 a la
que adherimos, que busca aportar propuestas
para resolver desde el reconocimiento integral
de las necesidades de los afectados, a diferencia de la Corriente del Urbanismo Inmobiliario,
cuyo objetivo fundamental es prioritariamente
el aumento de la renta urbana, y la provisin de
vivienda y servicios a los usuarios que lo puedan
adquirir.
El objetivo ha sido proponer un proyecto de
urbanizacin del predio, asignado por Ley N
1770/05 para las familias emergentes de la Villa
20 y del esponjamiento para su urbanizacin,
que d respuesta a la remediacin y construccin de las viviendas necesarias, habitables y
productivas,33 simultneamente y manteniendo
32- Esta corriente llama Urbanismo Social al diseo
urbano-territorial-ambiental, cuyas pautas principales
primeramente son el mejoramiento de la calidad de
vida socioeconmica y cultural respetando los patrones
de avecinamiento, valor agregado social urbano, escala
humana en la gradacin de zonas urbanas, generacin
de trabajo permanente, provisin de alimentos, uso de
energas renovables, tratamiento de desechos en origen,
provisin del Equipamiento Social y Servicios Urbanos
no prescindibles para las familias involucradas en un todo
de acuerdo con las razones e intenciones que requiere la
Declaracin de Derechos Humanos de NNUU suscripta
por la Nacin argentina.
33- En la Corriente Arquitectnica de Vivienda y Urbanismo
Social esto se llama Vivienda Productiva porque permite
producir una gran serie de usos alternativos productivos
y recreativos. Para esta Corriente Social del Pensamiento
Arquitectnico al servicio de las necesidades populares,

a las familias en el predio. El Programa prevea


una cantidad de viviendas que incorporaba a
las familias asentadas en el predio, a las necesidades de esponjamiento y a las necesidades de
vivienda de otras villas de la CABA.
Dentro del proyecto se propone un modelo de organizacin y gestin para el proceso
de construccin, con lo cual se precisan tres
instancias:
1. La capacitacin y organizacin de los
vecinos en Grupos de Construccin
Cooperativos.
2. El diseo de todos los detalles urbanos y
arquitectnicos se realizar en un todo
de acuerdo con las pautas y patrones del
Diseo Social Participativo.
3. El diseo constructivo y las pautas, materiales y modalidades de construccin
se realizarn en un todo de acuerdo con
las pautas y patrones del Diseo Social
Participativo.
Estas tres instancias permiten que la construccin sea ejecutada por los propios vecinos
asociados en forma cooperativa y la direccin
tcnica, supervisin, asesoramiento y seguridad
de obra ser responsabilidad de los arquitectos
y de los profesionales que se designen por vecinos y autoridades para auditar todo el proceso
social, organizativo, productivo, constructivo y
econmico de las obras.
En ese proceso se suman los consultorios de
urbanismo y arquitectura para el diseo definitivo de viviendas y espacios comunes. As se
cada familia debe tener la posibilidad de ordenar su espacio
individualizadamente como quiera y darle a cada m2 el uso
que crea necesario en cada momento de su vida familiar. De
la misma manera, los espacios abiertos y comunes: espacio
verde abierto en planta baja y espacio de azotea tienen las
mismas posibilidades y usos socialmente individualizados
para cada ocho departamentos.

PG. 295 / SEPTIEMBRE 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

propone constituir equipos de arquitectos, estudiantes de arquitectura y trabajadores sociales,


con el asesoramiento de abogados y contadores,
que trabajen en las unidades de dos edificios
para el diseo definitivo de las viviendas con
cada familia adjudicataria. Esto se realizar a
travs de talleres con las familias de cada unidad de dos edificios y con consultorios personalizados por familia.
Como instancia de control, dentro del proyecto presentado en la Legislatura, se estipula la creacin de la Mesa de Planeamiento
Participativo para la Reurbanizacin del barrio
Villa 20, destinada a establecer, elaborar, impulsar la ejecucin y controlar el Plan Integral
de Reurbanizacin del barrio.
La mesa deber realizar en la villa exposiciones peridicas y debates sobre la evolucin
del proceso de urbanizacin de la villa. En estas
asambleas los habitantes del barrio tendrn el
derecho a pronunciarse y realizar manifestaciones relacionadas con el cumplimiento de la presenta ley. Las propuestas debern ser documentadas debidamente y analizadas expresamente
por la mesa.

dan, bajo nuevos modos de servicio profesional de arquitectura y hbitat y a otras polticas,
que desarrollando un Programa de Proyecto
de Proceso Integral permita un avance significativo en las necesidades de las familias (viejas y nuevas) de villas y asentamientos, para
dar respuesta a una lucha de dcadas, aun en
este difcil contexto de ciudades desiguales y
excluyentes.

Algunas conclusiones
He constatado que la gente se organiza, enfrenta, resuelve sus problemas y,
con el calor de su afecto, funde todas
las buenas ideas y las vuelca en el molde de sus necesidades. Fermn Estrella
Desde nuestra concepcin y experiencia,
y en el marco de respeto por viejos y nuevos
derechos, ocultados y denegados, apostamos a
la articulacin disciplinar y profesional con las
organizaciones que los propios pobladores se

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artculos

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Revista Institucional de la DEFENSA pBLICA

Dra. Mara Cristina Cravino, Dr. Sebastin Pilo y Lic. Pablo Vitale*

Villa 31 y 31 bis: la lucha por la urbanizacin, la


sancin de la Ley N 3343 y el rol de la Justicia.

Introduccin

*Dra. Mara Cristina Cravino


Antroploga, Magster en Administracin Pblica. Doctora en Antropologa. Investigadora CONICET- UNGS.
Dirige la Maestra en Estudios Urbanos ICO-UNGS.
Secretaria Acadmica del Posdoctorado de la Facultad
de Filosofa y Letras de la UBA. Docente universitaria.
Dr. Sebastin Pilo
Abogado (UBA) y candidato a Magster en Derecho,
con especializacin en Derecho Administrativo (UP).
Co-Director de la Asociacin Civil por la Igualdad y la
Justicia (ACIJ), en reas de Derecho a la Ciudad y Accin Legal Comunitaria.
Lic. Pablo Vitale
Licenciado en Ciencia Poltica y candidato a Doctor en
Ciencias Sociales (UBA). Coordinador del rea de Derecho a la Ciudad de la Asociacin Civil por la Igualdad
y la Justicia (ACIJ). Integra el rea de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani
(UBA). Docente universitario UBA y UNSAM.

La propuesta de este artculo es reconstruir


el ciclo sociopoltico en torno a la sancin de la
Ley N 3343, que dispone la urbanizacin de la
Villa 31-31 bis y reflexionar acerca de las consecuencias de su incumplimiento. Rastrearemos
algunos antecedentes histricos, en particular
el proceso de lucha de los habitantes de este
barrio desarrollado entre 2006 y 2009, focalizando en el ciclo contencioso que se despleg
en diferentes arenas: dentro del propio barrio,
en el espacio pblico del resto de la ciudad y en
diferentes agencias gubernamentales, legislativas y judiciales. Ese proceso fue el que deriv,
en diciembre de 2009, en la votacin unnime
de la ley en la Legislatura de la Ciudad, que establece la formacin de una Mesa de Gestin y
Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa.
Esta instancia horizontal multiactoral formul
un minucioso dictamen de ejecucin, presentado a mediados de 2011, producto de una prolongada discusin que involucr a referentes y
organismos afectados al proceso de urbanizacin dispuesto, incluyendo distintas agencias
gubernamentales tanto del nivel local como
nacional y representantes barriales.

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artculos

Hasta el presente solo se han realizado obras


puntuales de mejoramiento barrial y sigue sin
resolverse la integracin urbana de esta villa a la
ciudad, as como su regularizacin dominial. Se
estima que el barrio actualmente alberga a ms
de treinta mil habitantes.

Villa 31 de Retiro: una larga historia de lucha


La Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
como el resto de las grandes urbes latinoamericanas presenta una importante desigualdad
relacionada con el acceso al conjunto de bienes
y servicios para la reproduccin de la vida que
ofrece la ciudad. Estas caractersticas son apropiadas de forma diferencial, segn los niveles
socioeconmicos de los habitantes, que se encuentran divididos socioespacialmente.
Las villas,1 en este contexto, albergan a una
creciente porcin de la poblacin de menores
ingresos que encuentra en las mismas una respuesta a su necesidad de vivienda. A lo largo de
su historia, las villas de la Ciudad fueron formndose, creciendo o siendo objeto de intentos2 de erradicacin o radicacin, conforme a las
polticas habitacionales vigentes y a los vaivenes
de los sucesivos regmenes poltico-econmicos.
En todos los casos, mantuvo su funcin de albergue de poblacin trabajadora sin posibilidad
1- El concepto de Villa Miseria fue popularizado a fines de
los aos cincuenta por Verbitsky (2003); para remitirnos a
otras definiciones en las que no profundizaremos ver,
entre otros, Cravino (2006). Parte de lo que sigue retoma los
avances de investigacin presentados en Ramos y Vitale, 2011.
2- Hacemos referencia al trmino intento porque en la
Ciudad de Buenos Aires, con excepcin de un pequeo barrio
en la dcada de los aos 70, ninguna villa fue intervenida
a modo de integracin y radicacin en su totalidad. Por el
contrario, s hubo numerosos casos de desalojos completos,
en particular durante la ltima dictadura, pero tambin
durante la etapa democrtica de 1983 hasta la actualidad.

de responder por otras vas a su necesidad de


vivienda y agreguemos de ciudad.
Las formas de intervencin en estos barrios
por parte del Estado fueron cambiando en el
tiempo. Los paradigmas que caracterizaron las
polticas pblicas pueden distinguirse en tres
etapas: la primera, durante la dcada de los aos
60 y parte de la dcada del 70 se plantearon
polticas de erradicacin con vivienda a cambio,
que fueron implementadas muy parcialmente.
Luego sigui un proceso de erradicacin masivo efectuado compulsivamente entre 1976 y
1983, durante el cual desaparecieron muchos
barrios o quedaron solo unas pocas viviendas en
varios. Esto constituy un punto de quiebre:
la ltima dictadura militar ejecut una brutal
poltica de desalojos y deportacin de migrantes de pases limtrofes e inclusive del interior
del pas. La tercera etapa se corresponde con
el paradigma vigente, que postula la valoracin
del espacio autoconstruido, su integracin y
regularizacin. Esta perspectiva es incorporada a la letra de la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires de 1996. Sin embargo, las polticas
hacia villas desde la recuperacin de la institucionalidad democrtica resultan errticas e insuficientes con respecto a la escala y la compleja
profundidad de la problemtica. Inclusive, contradictorias al precepto de radicacin.
En el caso de la Villa 31,3 estas intervenciones