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C.
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DESARROLLO SOCIAL
EN AMRICA LATINA:
TEMAS Y DESAFOS PARA LAS
POLTICAS PBLICAS

DESARROLLO SOCIAL
EN AMRICA LATINA:
TEMAS Y DESAFOS PARA LAS
POLTICAS PBLICAS
CARLOS

SoJo (EDITOR)

MAYRA BUvINIc, ROLANDO FRANCO, SARA GORDON,


DGAR E. GUTIRREZ, ANDREW MORRISON, MARIA BEATRIZ ORLANDO,
JUAN PABLO PREZ SAtNZ, ERNEsTo RODRIGUEZ, CARLOS STRASSER.

cc
SEDEACADEMICA
DECosTA
RicA

CU
BANCO MUNDIAL

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

303.44
D44 1d

Desarrollo Social en Amrica Latina: temas y desafios para las


polticas pblicas / Mayra Buvinic.../et al./; Ed. Carlos Sojo.1. Ed.: FLACSO, 2002.
462
p.: 16.5 x24cm.

ISBN: 9977-68-117-1
1.Desarrollo Social-Amrica Latina 1.Buvinic, Mayra
II. Sojo, Carlos III. Ttulo.

Social Development in Latin America:


Issues for Public Policy
2002 by International Bank for Reconstruction and Development The World Bank
1818 H Street, N. W., Washinton, D.C.
Desarrollo Social en Amrica Latina:
temas y desafos para las polticas pblicas
2002 by International Bank for Reconstruction and Development The World Bank
1818 H Street, N. W., Washinton, D.C. 20433, U.S.A.
This Work is copyrighted by World Bank and will be published in English as Social
Development in Latin America: Issues for Public Policy in 2002. This Spanish traslation
is not an official World Bank traslation. The World Bank does not guarantee the accuracy
of the traslation and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of its
interpretation or use.
Los derechos de este trabajo pertenecen al Banco Mundial el que ser publicado en ingls
bajo el ttulo Social Development in Latin America: Issues for Public Policy en 2002.
Esta traduccin al espaol no es una traduccin oficial del Banco Mundial. El Banco
Mundial no garantiza la exactitud de la traduccin y no asume responsabilidad de ningn
tipo por las consecuencias de su interpretacin o uso.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no
asume responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso. Los lmites,
colores, denominaciones y cualquier otra informacin mostrada en cualquier grfico o
cuadro de este volumen no implica de parte del Grupo Banco Mundial ningn juicio sobre
el estatus legal de cualquier territorio, o la aceptacin o reconocimiento de tales fronteras.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Costa Rica


Diseo de portada y productor editorial: Leonardo Villegas Cotejo y correcin de estilo: Maritza Mena

Primera edicin: Julio del 2002


FLACSO-Costa Rica. Apartado 11747, San Jos, Costa Rica, Fax: (506) 225-2418.
Para publicaciones: e-mail: flacso4flacso.or.cr http://www.flacso.or.cr

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

l~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

NDICE

PRLOGO ..........................................

11

SHELTON H. DAvIs, ESTANISLAO GACITA MARIO

INTRODUCCIN .........................................
REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

13

CARLOS SoJo, JUAN PABLO PREZ SINZ

Territorialidades y ciudadanas .............


............................
Mercado de trabajo y (des)integracin social .........................................
Este volumen .........................................
BIBLIOGRAFA .........................................

16
26
37
57

CAPTULO 1
GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
ROLANDO FRANCO

INTRODUCCIN ....................................
LA EVOLUCIN RECIENTE DE LA REGIN ....................................
El marco demogrfico ....................................
Inestabilidad del crecimiento ....................................
Desocupacin e informalidad ....................................
Pobreza e Indigencia ....................................

65
66
66
66
68
70

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

73
Distribucin del Ingreso ...........................................
76
Malestar poltico ...........................................
78
LA AGENDA DEL DESARROLLO SOCIAL ...........................................
78
Hacia sociedades ms igualitarias ...........................................
........... 82
Integracin a la sociedad de consumo ................................
........................... . ..... 83
Reduccin de la pobreza .........
85
Movilidad social ...........................................
87
CMO CONCRETAR LA AGENDA? ...........................................
87
Perspectivas de poltica pblica ...........................................
Principios orientadores de la poltica social ........................................... 92
100
CONCLUSIN ............................................
101
BIBLIOGRAFA ............................................

CAPTULO II
INDICADORES SOCIALES:
UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO
DGAR E. GUTIRREZ-EsPELETA

INTRODUCCIN ...........................................
LO SOCIAL DENTRO DE LO PREDOMINANTE ....................................
Indicadores sociales: se podr crear un sistema nico? ........................
LAS NACIONES UNIDAS, LA CUESTIN SOCIAL
........................
Y LOS INDICADORES SOCIALES ...................
INDICADORES SOCIALES Y AMRICA LATINA .................................
EL DESAFO NACIONAL E INTERNACIONAL .....................................
ANEXO A
Men de Indicadores ...........................................
ANEXO B
Objetivos de Desarrollo del Milenio ...........................................
ANEXO C
principios fundamentales de las estadsticas oficiales ...................................

107
107
113
118
129
132
137
141
146

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

CAPITULO III
DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA
SARA GORDON

INTRODUCCIN ..................................................... 151


La pobreza en Amrica Latina .......................................
.............. 153
COMPONENTES DE LA CONCEPCION DE LOS DERECHOS
ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN AMRICA LATINA ... 154
El Pacto Internacional de los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales .....................................................
155
Debate .....................................................
158
Validez y aplicabilidad del PIDESyC
en el contexto jurdico internacional ..................................................... 164
Las convicciones y las prcticas de los derechos en Amrica Latina ........ 168
La ciudadana social como construccin de la democracia ................... 175
CAMPOS PROBLEMTICOS RELACIONADOS
CON EL MODELO ECONMICO Y CON DETERMINADOS
RASGOS ESTRUCTURALES EN ALC ..................................................... 180
OBSTCULOS, DIFICULTADES Y LIMITACIONES
RELACIONADAS CON LA APLICACIN DE LOS
DERECHOS SOCIALES EN AMRICA LATINA ..................................... 193
Lgica de mercado versus lgica de derechos ....................................... 193
-El empleo .....................................................
195
-Tributacin .....................................................
196
-El gasto social .....................................................
199
REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES ...............
............... 202
Recomendaciones .....................................................
205
BIBLIOGRAFA .....................................................
207
APNDICE .....................................................
214

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

CAPITULO IV
JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:OPORTUNIDADES Y
DESAFIOS
ERNESTO RODRGUEZ
217
INTRODUCCIN ....................................................
Jvenes latinoamericanos: actores estratgicos del desarrollo .............. 217
EL CONTEXTO:
................ 220
PRINCIPALES PARMETROS PARA EL ANLISIS ..............
De qu estamos hablando?:
Algunos conceptos bsicos sobre juventud .......................................... 220
Juventud y sociedad:
Aristas diversas de un vnculo complejo ............................................... 226
LA JUVENTUD EN AMRICA LATINA:
230
EXCLUSIN Y PROTAGONISMO ....................................................
Polticas Pblicas de Juventud:
Modelos Hipotticos y Recorrido Histrico .......................................... 236
POLTICAS DE JUVENTUD:
UN BALANCE DE LOS AOS NOVENTA .............................................. 242
Evaluacin Programtica:
Avances Sectoriales, Acotados y Discontinuos ..................... ................ 242
Evaluacin Institucional: Confusin de Roles y Desarticulacin .......... 247
.......... 253
Recursos Invertidos: Cuntos, en Qu y Cmo se Gastan ..........
La Visin de los Actores Participantes:
Entre Discursos y Prcticas Efectivas .................................................... 258
OPORTUNIDADES Y DESAFOS
EN EL COMIENZO DE UNA NUEVA ERA .............................................. 264
Bono Demogrfico, Juventud y Desarrollo
................................... 264
Humano en el siglo XXI .................
La Construccin de la Sociedad del Conocimiento .............................. 269
Polticas Pblicas de Juventud y
Reforma del Estado: un vnculo por construir ....................................... 273
El Financiamiento de las Polticas Pblicas de Juventud ...................... 278
UN ENFOQUE GENERACIONAL
PARA LAS POLTICAS PBLICAS .................................................... 284
Fundamentos y Criterios Bsicos para el Diseo
284
de Polticas Alternativas ....................................................
Cuatro prioridades sustantivas para esta primera dcada del siglo ....... 288
Voluntariado Juvenil, Participacin Ciudadana

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

..................................... 293

y Desarrollo Humano ...............

Cooperacin Regional y Polticas Pblicas de


Juventud: el Rol del Banco Mundial ....................................................
BIBLIOGRAFA ....................................................

299

305

CAPTULO V
VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE
MAYRA BUVINIC, ANDREW MORRISON Y MARA BEATRIZ ORLANDO
..........

INTRODUCCIN ............................
MARCO CONCEPTUAL .318

3.............1...7...
317

Definicin de violencia.

Diferencia entre crimen y violencia. Tipos de violencia .318


Causas de la violencia.
Factores de riesgo y factores de proteccin .321
LA SITUACIN ACTUAL DE LA VIOLENCIA
EN AMRICA LATINA .327

Indicadores de violencia en Amrica Latina y


principales tendencias .328
La violencia segn el gnero .333
La violencia y los grupos socio-econmicos .336
La violencia tnica en Amrica Latina .339
La violencia segn la edad .340
-Violencia social y domstica contra nios .341
-Los jvenes como agresores y vctimas .343
EL COSTO SOCIOECONMICO DE LA VIOLENCIA
EN AMRICA LATINA .346
Costos directos de la violencia .348
Costos no monetarios .351
Costos econmicos multiplicadores .352
Costos sociales multiplicadores .353

FACTORES DE RIESGO Y POSIBLES SOLUCIONES PARA LA


VIOLENCIA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE .357
Sistemas de vigilancia epidemiolgica .359
Factores de riesgo y soluciones a la violencia en el largo plazo.

360

Factores de riesgo y soluciones a la violencia en el corto plazo .

363

El control y las respuestas sociales a la violencia .365

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

UNA AGENDA DE INVESTIGACION EN EL DISEO


DE ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA VIOLENCIA
EN AMRICA LATINA .............................................
368
CONCLUSIONES .............................................
374
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y ELECTRNICAS ........................ 377
CAPTULO VI
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES
DEMOCRTICAS, BUEN GOBIERNO LOS OBSTCULOS Y LAS
CUESTIONES
CARLOS STRASSER

INTRODUCCIN .............................................
Los conceptos fundamentales .................
............................
RECONSTITUYENDO (Y COMPLEJIZANDO)
LA CUESTIN DE LOS OBSTCULOS .............................................
Sobre la capacidad de la poltica .............................................
Sobre prcticas (e ideas) polticas en curso ...........................................

385
389
394
395
401

- De la democracia .............................................

401

- De la clase poltica .............................................


- De la ciudadana .............................................

403
405

Sobre las condiciones y sobredeterminaciones


de orden poltico-cultural ............
................................. 410
- De genes y mestizamientos ......................
....................... 411
- Consecuencias polticas .................

............................ 415

EL CRCULO DE LA REALIDAD,
LA POLTICA Y LA "GOVERNANCE" ............................. ................
Organismos multilaterales, ONG o tercer sector,
y poltica democrtica .............................................
Emprendimientos positivos posibles versus una
trama dura y densa .............................................
En el cuadro, qu polticas? .........
....................................
Las dos caras del campo pblico no estatal ...........................................
Gobierno, gobemabilidad, governance y Estado ...................................
CONCLUSIONES QUE TAMBIN HACEN UN RESUMEN .......... .......
BIBLIOGRAFA .............................................
SOBRE LOS AUTORES .............................................

10

418
422
426
432
439
442
445
449
457

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

PRLOGO
SHELTON H. DAvIs
ESTANISLAO GACITA MARIO
Unidad de Desarrollo Social, Departamento de Desarrollo Ambiental y Social Sustentable.
Regin de Amrica Latina y el Caribe. Banco Mundial

Desde la Cumbre de Desarrollo Social en Copenhage, en 1995,


progresivamente se han buscado mecanismos para incorporar en forma sistemtica la dimensin social en la agenda del desarrollo. Tres temas centrales han marcado el debate. Primero, la persistencia de pobreza y desigualdad durante un periodo de crecimiento econmico y
creciente liberalizacin de los mercados. Segundo, el desequilibrio entre reformas macroeconmicas y polticas sociales, que primariamente se han enfocado en la mitigacin de las crisis y no en la iniquidad
existente tanto en el sistema global como en las sociedades nacionales. Tercero, la necesidad de fortalecer la gobemabilidad democrtica
tanto en la administracin pblica como tambin en la reafirmacin de
los derechos ciudadanos.
Todos estos temas han tenido resonancia en Amrica Latina y el
Caribe y en las agencias de desarrollo que trabajan en la regin. En el
caso del Banco Mundial, esto se ha traducido en el establecimiento de
un Departamento de Desarrollo Social que recientemente ha comenzado a preparar una estrategia de desarrollo social. A nivel general, los
principios de dicha estrategia se encuentran delineados en el Informe
de DesarrolloMundial 2000/1 del Banco Mundial. El informe propone atacar la pobreza considerando tres elementos fundamentales:

11

DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Oportunidad, Inclusin y Seguridad. Este proceso ha coincidido con


el trabajo que se ha desarrollado en la regin en relacin con el tema
de la reduccin de la pobreza y la inclusin sociall. En ese contexto,
la Unidad de Desarrollo Social de la Regin de Amrica Latina y el
Caribe del Banco Mundial ha colaborado con organizaciones de investigacin social, el sector pblico, organizaciones de la sociedad civil y
otras agencias internacionales en la definicin de una estrategia de desarrollo social para el Banco Mundial en la regin.
Como un insumo para la preparacin de esta estrategia, se solicit el apoyo de FLACSO Costa Rica para identificar especialistas
regionales que pudiesen colaborar en el anlisis y elaboracin de
propuestas referidas a ciertos temas que la Unidad de Desarrollo
Social haba identificado como prioritarios. En particular, los aspectos identificados incluyeron un panorama general de temas relevantes en desarrollo social para la regin, indicadores de desarrollo social, gobernabilidad y derechos ciudadanos. Adems, se consideraron dos temas especficos de alta visibilidad en el contexto social
contemporneo de la regin, que son juventud y desarrollo social y
la prevencin del crimen y violencia.
Los trabajos que estn publicados en este volumen son altamente
estimulantes y generan una base de discusin para la formulacin de
una estrategia de desarrollo social para la regin en las primeras dcadas del siglo XXI. Asimismo, estos trabajos contribuyen a pensar en
los Objetivos de Desarrollodel Milenio y los instrumentos de poltica
pblica necesarios para alcanzarlos. Lo anterior es un desafio que requiere romper con el desequilibrio existente entre lo social y lo econmico, para lo cual se necesita la voluntad y conviccin para enfrentar
los problemas estructurales de una regin caracterizada por pobreza,
desigualdad y exclusin social persistente.
Queremos agradecer a FLACSO y a los autores por un excelente
trabajo que refleja las mejores cualidades de la imaginacinsociolgica en la regin. Esperamos que este sirva para incentivar el dilogo sobre alternativas de polticas sociales entre los distintos actores de la regin, otras instituciones multilaterales y el Banco Mundial.
1

Vase el volumen conjunto Banco Mundial / FLACSO Costa Rica, Exclusin Social
y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe, publicado en espaol
(2000) e ingls (2001).

12

INTRODUCCIN
REINVENTAR LO SOCIAL EN
AMRICA LATINA

CARLOS SOJO
JUAN PABLO PREZ SINZ

"Fue la 'invencin de lo social' lo que domestic al mercado y


humaniz al capitalismo". Esta frase feliz de Castel (1997: 442)
muestra de manera clarividente la importancia de lo social. Domesticar remite al control del mercado autorregulado, " ... ese molino
satnico " para Polanyi (1992: 82); mientras humanizar sugiere que
la reproduccin material y simblica de la sociedad sigue, histricamente, siendo posible. Esta relevancia de lo social se ve potenciada
en el momento actual ya que, como sugiere Filgueira (1999)1, se
puede establecer cierto paralelismo histrico entre los impactos desintegradores de la expansin del mercado sobre las comunidades
campesinas precapitalistas y el actual proceso de globalizacin y
sus efectos sobre el Estado-Nacin y sus funciones de proteccin
social. Es decir, los logros histricos de lo social, en trminos de
domesticar al mercado y humanizar al capitalismo, estn en entredicho. En este sentido, el gran reto societal de nuestro tiempo es
lograr que lo social no se desvanezca, sino que sea "reinventado"
para que siga jugando sus funciones civilizatorias.
1

Este autor reivindica, con ciertas precauciones, el "enfoque econmico moral".

13

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

La frase de Castel invita tambin a explorar sendas interpretativas de lo social que ayuden a comprender y afrontar tal reto. En
este sentido, se puede decir que lo social implica la existencia de
una comunidad respecto de la cual hay que garantizar, mediante dinmicas integradoras, la reproduccin material y simblica de los
miembros que la constituyen. Este abordaje plantea que los retos
analticos de lo social son fundamentalmente dos. Por un lado, cmo se define la comunidad en cuestin y la pertenencia a esta. Y,
por otro lado, cules son las dinmicas de integracin, pero tambin
de exclusin, que operan. Hay que aadir dos precisiones metodolgicas casi obvias. Primero, integracin y exclusin no son procesos absolutos sino relativos. Y segundo, estos retos analticos no deben asumirse en abstracto, sino respecto a contextos histricos concretos; o sea, los criterios de pertenencia comunitarios y los mecanismos que la posibilitan o la impiden cambian con el tiempo. En
este caso nos concierne Amrica Latina en el actual momento que
vamos a calificar de modernizacin globalizada. Pero antes de pasar a este anlisis, es necesario aclarar, aunque sea brevemente, este trmino de modernizacin globalizada.
Este supone, simultneamente, continuidad y ruptura. Continuidad en tanto que se plantea que el horizonte histrico para el abordaje de lo social debe ser an el proceso de modernizacin con sus inicios diferentes y ritmos propios a cada pas. A pesar de la crisis de la
deuda externa y de la implementacin de programas de ajuste estructural, Amrica Latina sigue sumida en la modernidad que no ha sido
superada sino redefinida 2 . En tanto que pensamos que, para Amrica Latina y durante el primer momento modernizador, lo social se
expres como constitucin de la Nacin a partir del Estado, en el
presente momento globalizador tal expresin se ha visto modificada
ya que ambos elementos han perdido su centralidad de antao. Es
decir, aunque siguen contando y no han devenido superfluos, los

La realidad que se observa, hoy en da, no es una posmodernidad, sino una modernidad redefinida, de naturaleza reflexiva que problematiza sus lmites al contrario
de antao cuando exista fe ilimitada en el progreso, fruto del pensamiento de la
Ilustracin (Beck,1998;Beck, et al., 1997).

14

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

procesos de integracin social no se limitan a la constitucin de la


Nacin y estos no se llevan a cabo, fundamentalmente, a travs de
las acciones estatales 3 . Es en este sentido que hablamos de modernizacin globalizada para diferenciarla de la anterior, que calificaramos como modernizacin nacional.
Esta breve aclaracin nos permite formular dos propuestas analticas bsicas, que desarrollaremos en las siguientes pginas, para
comenzar a pensar cmo se debe reinventar lo social en Amrica
Latina durante la actual modernizacin globalizada. La primera
postula que la prdida de centralidad del Estado-Nacin hace necesaria su relectura en claves de globalizacin: la Nacin desde las territorialidades y el Estado desde las ciudadanas. En este sentido,
veremos que con la modernizacin globalizada los lmites de definicin de la comunidad de integracin se vuelven ms difusos y
que, algo ms conocido, las acciones estatales pierden su protagonismo de antao. Y la segunda propuesta analtica es que, en la nueva modernizacin globalizada, las dinmicas societales se ven afectadas por la primaca del mercado. Y, en este sentido, el mercado de
trabajo adquiere un protagonismo central en las dinmicas de integracin y exclusin sociales de la regin 4 . Al respecto, postulamos,
por un lado, que las tendencias excluyentes (crisis del empleo formal, emergencia de un desempleo estructural y persistencia de una
economa de la pobreza) tienden a predominar sobre las integradoras

De hecho, lo que se est discutiendo es la permanencia del Estado-Nacin que es


uno de los grandes debates sobre la globalizacin. En este sentido, nos distanciamos
tanto de aquellas posturas "hiperglobalizadoras" que propugnan que, en la actualidad,
solo los mercados globalizados y las firmas transnacionales cuentan y ambos no pueden ser "gobernados" por los Estados nacionales (Ohmae, 1990, 1995) como de
aquellas interpretaciones "escpticas" que argumentan que los cambios actuales reflejan solo una economa altamente internacionalizada, pero no suponen ninguna
transformacin radical del capitalismo (Hirst y Thompson, 1996). En este sentido,
nos identificamos con la formulacin ms equilibrada de Sassen (1996) de que la globalizacin ha descentrado la soberana y desnacionalizado, parcialmente, el territorio. Es decir, estos dos elementos, soberana y territorio siguen siendo elementos
esenciales del sistema internacional, lo cual implica que el Estado-Nacin contina
configurando, aunque no con la misma determinacin de antao, tal sistema. En el
mismo sentido, vase Perraton et al.(1997), Gray (1998) y Held et al.(1999)

Ello queda confirmado en mltiples lugares a lo largo de este texto.

15

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

y, por otro lado, que la naturaleza misma de la dinmica integradora est cambiando, expresndose, hoy en da, en trminos de empleabilidad. Analizar estas transformaciones laborales nos va a permitir ubicarnos en un observatorio privilegiado para entender la
configuracin de lo social en Amrica Latina durante este nuevo perodo de modernizacin globalizada.

Territorialidades y ciudadanas
La modernizacin nacional corresponde con lo que se conoce
como etapa de crecimiento hacia adentro con un proceso acumulativo basado en la industrializacin sustitutiva de importaciones. Lo
social, como constitucin de la Nacin a partir del Estado, supuso
que la comunidad de pertenencia era la Nacin y que los medios de
integracin, en gran medida, pasaban por la accin del Estado y del
sistema poltico en trminos generales. Esta integracin se consolidaba a travs de un cierto tringulo armonioso que relacionaba mercado laboral con polticas sociales y situacin de bienestar. En concreto, tal tringulo supona la mutua interrelacin de tres fenmenos: empleo formal, regulacin estatal e integracin social. Urbanizacin y movilidad social posibilitaron la constitucin de una ciudadana social que se procesaba a travs del segmento formal del
mercado laboral urbano y que el Estado consolidaba, especialmente, a travs de la cobertura de la seguridad social. Distintas modalidades de modernizacin (temprana, acelerada y tarda), y los correspondientes arreglos a escala nacional, dieron resultados diferentes
en cada pas (Mesa-Lago, 1994; Roberts, 1996). Obviamente, el
contrato populista fue la expresin ms consumada de esta dinmica integradora de naturaleza socio-poltica.
No obstante, sus logros integradores, con diferencias entre pases, fueron limitados. El agro, escenario no privilegiado de la modernizacin, se caracteriz por una (re)campesinizacin. Este hecho se debi, no solo al mantenimiento del minifundio tradicional
o de comunidades indgenas, sino tambin por la gestacin de nuevas unidades productivas familiares a travs de procesos de reforma agraria o de colonizacin. Es decir, la unidad campesina, en sus

16

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

diferentes formas, jug un papel de refugio para la fuerza laboral


que no fue ni absorbida en el sector moderno agrario ni migr a centros urbanos. Pero la propia modernizacin de la agricultura (especialmente, de exportacin) implic una mayor estacionalidad de la
mano de obra (PREALC, 1991; Gmez y Klein, 1993). Es decir, la
mayora de los sectores rurales fueron integrados de manera deficiente con casos donde la pauperizacin fue extrema 5 . Pero, esta dinmica excluyente tambin afect a sectores urbanos que constituyeron
ese excedente estructural de fuerza de trabajo que se vio forzado a autogenerar empleo de baja productividad dando lugar a la emergencia
del denominado sector informal. Es decir, la constitucin de la Nacin como comunidad de integracin social fue limitada.
La crisis de esta modernizacin nacional en los 80 supuso, ineludiblemente, la desarticulacin del tringulo armonioso de integracin
mencionado previamente. As, por un lado, la intervencin estatal se
orient hacia una construccin de ciudadana social que no necesariamente pasaba por la estructura del empleo. La lgica de focalizacin,
que redefini las polticas sociales en la regin interpel directamente
grupos sociales (preferentemente pobres extremos) en trminos de ciertos tipos de carencias (educacin y vivienda, principalmente) 6 . Y, por
otro lado, la sustitucin del Estado por el mercado, ha hecho de este el
centro de la construccin societal. En este sentido, el mercado laboral
emerge, con ms fuerza que antao, en configurar las dinmicas de
(des)integracin social. No obstante, sus efectos son distintos puesto
que la propia estructura de empleo ha sufrido transformaciones importantes con la crisis y los procesos de ajuste estructural posteriores que
han incorporado las economas y sociedades de la regin al proceso
globalizador. Nos referiremos ms adelante a estas transformaciones.
Como se ha mencionado, a pesar de la prdida de centralidad,
Estado y Nacin no han desaparecido, pero lo que se impone es una
5

En Centroamrica esta indigencia se combin con la existencia de regmenes autoritarios, generndose as las condiciones para los conflictos blicos que acaecieron
posteriormente.

Reflexionando sobre realidades del Norte. Castel (1997) ha formulado este cambio como el paso desde las polticas de -integracin", basada en la homogenizacin
de la sociedad a partir de la relacin salarial institucionalizada, a las polticas de
--insercin" sustentadas en una lgica de discriminacin positiva.

17

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

relectura de estos en claves de globalizacin: la Nacin desde las territorialidades y el Estado desde las ciudadanas.
En trminos territoriales, lo primero por recordar es que la territorialidad central de la modernidad nacional fueron los espacios metropolitanos alimentados por flujos migratorios desde reas rurales consideradas escenarios de tradicionalidad. En las grandes urbes tendan
a concentrarse el empleo formal y los servicios pblicos, posibilitando la integracin social. Esta primaca espacial est siendo cuestionada con la globalizacin. Tales cambios estn teniendo lugar tanto a nivel supranacional con procesos de transnacionalizacin como subnacionalmente con la revitalizacin de lo local. Veamos, por separado,
cada uno de estos fenmenos y sus consecuencias para los procesos de
integracin y exclusin sociales.
En trmino supranacionales y referido a lo social, la problemtica
que resalta, sin lugar a dudas, es la de la migracin transnacional. En
sus orgenes supone exclusin extrema que conlleva expulsin territorial pero en sus efectos implica, paradjicamente, integracin directa
al proceso globalizador aunque con costos sociales muy altos. Si bien
el fenmeno migratorio internacional no es nuevo, en la actualidad hay
tres fenmenos novedosos respecto a patrones migratorios precedentes. Primero, son producto del capitalismo global ya que responde a la
demanda de mano de obra desde el Norte. Segundo, constituyen un fenmeno social distinto de patrones tradicionales de adaptacin migratoria. Y tercero, ofrecen mayores posibilidades a las iniciativas populares (Portes et al., 1999). Este fenmeno afecta no solo a los que
transmigran y a sus respectivos hogares, sino a la totalidad de la comunidad, la cual, participando de esta dinmica transmigratoria, se
constituye en una socio-territorialidad diferenciada en la globalizacin. O sea, se configuran comunidades transnacionalizadas.
Esta transnacionalizacin introduce elementos novedosos respecto de lo social. Al menos se pueden mencionar tres. El primero tiene que ver con la importancia de las remesas con recurso de superacin de la pobreza de los hogares que las reciben 7 . El segundo elemento remite a la existencia de remesas colectivas, transferencias de
7

Fenmeno que, en un pas como El Salvador, se ha expresado, a nivel macro, en


una reduccin significativa de los niveles de pobreza.

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

asociaciones de migrantes en el Norte, que proveen bienes colectivos


a las comunidades de origen. En este sentido hay una provisin indita de este tipo de bienes. Y finalmente, en las comunidades transnacionalizadas se manejan no solo los estndares de vida del respectivo pas, sino tambin del de acogida producindose as percepciones complejas de integracin y exclusin.
Por consiguiente, hay una transnacionalizacin de lo social que
redefine los mbitos de la intervencin sobre lo social ms all de
los marcos nacionales. Este fenmeno tiene tambin sus implicaciones en trminos de ciudadana como veremos ms adelante 8 .
En cuanto a la segunda dinmica de cuestionamiento de la centralidad de la territorialidad nacional, es ya un lugar comn afirmar
que la globalizacin ha revitalizado lo local. En contra de una esperada homogeneizacin a escala planetaria, inducida por el mercado
global, los lugares emergen mostrando condiciones diferentes de
materializacin para la globalizacin, enfatizando as sus peculiaridades socioculturales. La bibliografa, normalmente del Norte,
apunta a la constitucin de dos tipos de socio-terriorialidades locales en la globalizacin: las denominadas ciudades globales 9 y las regiones calificadas como ganadoras que han logrado generar economas exitosasl. En Amrica Latina es difcil hablar de ciudades
globales aunque se puede intentar. Por su parte, s hay redefiniciones en ciertas regiones que da a pensar en su (re)insercin en la
globalizacin (Panadero Moya et al., 1992; Curbelo et al.,1994; De
Mattos et al., 1998; ILPES/CEUR, 1999). Pero, hay una modalidad

Es en este sentido que opera la distincin entre ciudadana formal (simple pertenencia a un Estado-Nacin) de ciudadana sustantiva (ejercicio real de derechos)
(Bottomore, 1998).

Estas estaran caracterizadas por los siguientes rasgos: firmas transnacionales desarrollando actividades estratgicas (diseo, gestin, comercializacin, etc.); localizacin de mercados financieros (forma dominante del capital globalizado); presencia importante de mano de obra inmigrante extranjera; concentracin de lites
intelectuales que otorgan prestigio a la respectiva ciudad; y flujo importante de turistas internacionales (Sassen, 1991; Castells y Hall. 1994; Borja y Castells, 1997;
Garca Canclini, 1999).

10

Ejemplos notorios al respecto son los denominados distritos industriales (Pyke et


al., 1992; Pyke y Sengenberger, 1993; Benko y Lipietz, 1994).

19

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

de socio-territorialidad local que no es contemplada por su invisibilidad. Nos referimos a la comunidad de vecindad que ha logrado
estructurar su economa local en torno a una cierta aglomeracin de
establecimientos pequeos dedicados a una actividad globalizada 11 .
Este tipo de socio-territorialidad local muestra, al igual que la migracin transnacional, que hay procesos de insercin en la globalizacin que no son producto de la accin de firmas multinacionales
(actor por excelencia de la globalizacin) y/o de las polticas estatales; hecho que explica -en gran parte- su invisibilidad 1 2 .
Pero junto a estas dinmicas socio-econmicas, hay que sealar las polticas-administrativas de descentralizacin ligadas a la reforma del Estado, que tambin tienden a revitalizar lo local. La reflexin sobre descentralizacin en Amrica Latina es muy amplia
pero, de manera sinttica, se puede decir que esta se ha centrado sobre tres ejes. El primero tiene que ver con el deseo de incrementar
la participacin popular en los asuntos pblicos. El segundo apunta
ms bien hacia un mayor control y rendicin de cuentas de las autoridades locales. Y el tercero remite a la provisin de servicios pblicos en busca de la cooperacin de diversos actores (el propio Estado, las agencias internacionales multilaterales, el sector privado y
las ONG). Es importante resaltar que estas discusiones tienen lugar
en el marco de dos parmetros bsicos: por un lado, la transicin de
regmenes autoritarios a democracias liberales y, por otro lado, la
reforma del Estado impuesta por los programas de ajuste estructural (Doner y Hershberg, 1999).
Como en el caso de la migracin transnacional, en esta revitalizacin de lo local surgen nuevos elementos respecto de lo social. Caben destacar dos. En primer lugar, la socio-territorialidad acotada
11

El trmino comunidad de vecindad proviene de la sociologa clsica. Se trata de un


tipo de comunidad de lugar, basada en lazos de proximidad geogrfica y que tiene
como espacio el pueblo. Su insercin en la globalizacn tiene lugar a travs de distintas actividades como nuevas exportaciones agrcolas, subcontratacin manufacturera, artesana, turismo, etc. Para un anlisis de este tipo de socio-territorialidades en Centroamrica, ver Prez Sinz et al. (2000).

12

Existen respuestas a la globalizacin desde la propia sociedad que han logrado visibilizarse. Nos referimos a la migracin laboral internacional y al fenmeno denominado trasnacionalismo desde abajo (Smith y Guarnizo, 1998; Portes et al., 1999).

20

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

hace que lo social se procese a travs de relaciones ms concretas en


las que las demandas y las responsabilidades se esbozan ms claramente que en la abstraccin de lo nacional. Y, en segundo lugar, las
socio-territorialidades con mayor integracin social son ms proclives al logro de consenso en tomo a proyectos locales de insercin en
el mercado globalizado. Esto supone contar con la ventaja de la accin colectiva respecto a tal insercin. Es decir, la integracin social
puede devenir un factor de competitividad cara a la globalizacin.
Por consiguiente, vemos que los contornos de comunidad se
han vuelto ms difusos con la modernizacin globalizada. Sigue
existiendo la comunidad nacional, con posibilidades integradoras
disminuidas debido tanto a la crisis del empleo formal y a las limitaciones de las intervenciones estatales como veremos ms adelante. Pero, simultneamente, se abren posibilidades de nuevas pertenencias comunitarias en un doble sentido. Por un lado, est la transnacionalizacin con un sentido de mltiple pertenencia. Y, por otro
lado, surgen referentes locales muy concretos donde la comunidad
es clara y materialmente imaginable por estar socio-territorialmente delimitada. Es decir, en la modernizacin globalizada integracin
y exclusiones sociales pueden tener mltiples significados.
Pero esta multiplicidad se ve an ms potenciada por el hecho
de que el desdibujamiento de los contornos de la Nacin, debido a la
dialctica entre lo global y lo local, cuestiona una lgica bsica de
constitucin de la comunidad nacional: su homogeneidad. Esta nunca se impuso de manera generalizada ya que siempre hubo diferencias que se manifestaron, especialmente las de clase. Pero en la actualidad, la heterogeneidad se ha profundizado ya que han aflorado
nuevas diferencias (de gnero, etnia, edad, etc.) que, en el pasado,
tendan a permanecer ocultas. Esto supone que la constitucin de la
Nacin, as como de cualquier otro tipo de comunidad, tiene que incorporar la diversidad lo que hace an ms compleja la problemtica de definicin y pertenencia comunitaria y, por tanto, lo social.
En cuanto a las ciudadanas, como clave para leer al Estado en
la modernizacin globalizada, lo primero por resaltar es que en el
perodo modernizador previo se puede decir que hubo primaca de
la ciudadana social sobre la civil y la poltica. O sea, Amrica Latina no sigui la va inglesa de desarrollo de ciudadana (de la civil

21

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

a la poltica y a la social) expuesta por Marshall (1998), sino ms


bien se orient hacia la va prusiana. O sea, la constitucin de ciudadana en la regin tuvo lugar, fundamentalmente, a travs de la
ciudadana social. El contrato populista sera la expresin ms desarrollada de este fenmeno 1 3 . No obstante, esta primaca se vio
cuestionada por los regmenes autoritarios que siguieron a la crisis
del populismo. En primer lugar, tales regmenes recortaron derechos y, sobre todo, la posibilidad de reclamarlos. Segundo, como
consecuencia de ello surgieron movimientos demandando derechos
ms bsicos que los sociales, los humanos. Y tercero, la inviabilidad
de tales regmenes dio lugar a procesos de transicin hacia regmenes democrticos, fruto de elecciones ms o menos competitivas, lo
cual ha supuesto un desarrollo sin precedentes de ciudadana poltica en la regin. Es decir, otros tipos de ciudadana han desplazado
a la social (Roberts, 1995, 1996)14.
Esta nueva situacin plantea dos interrogantes respecto a la prdida de primaca de la ciudadana social: sus relaciones con otros tipos de ciudadanas y sus transformaciones internas 15 .
En trminos de relaciones entre ciudadana civil y social, el nexo ms evidente es el que plante el propio Marshall (1998) a considerar el derecho al trabajo como un derecho civil bsico. Con el
desarrollo histrico de regulaciones laborales, tal derecho se ha enriquecido: se trata de derecho a un trabajo digno que cumpla con
ciertos estndares. En este sentido, se da una articulacin inseparable entre ciudadana civil y social. Pero, con la modernizacin globalizada, el derecho al trabajo digno se ve afectado por dos fenmenos.
El primero tiene que ver con el proceso de desregulacin de los mercados de trabajo que tiende a socavarlo, cuestin que abordaremos
ms adelante. El segundo fenmeno remite a la transnacionalizacin
13

El populismo iba acompaado de corporativismo, a la vez que el clientelismo y los


partidos polticos jugaban un papel ms secundario en ese esquema de representacin popular (Chalmers et al., 1997).

14

Garca Delgado (1998) plantea que se ha pasado de una ciudadana social a un posmoderna del consumo.

15

Para una discusin del uso del concepto de ciudadana en Amrica Latina, vase
Sojo (2002).

22

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

de estndares laborales. Este se manifiesta en nuevas actividades


exportadoras, especialmente las que se encuentran insertas en encadenamientos globales controlados por compradores. En estos casos, distintos tipos de actores en los pases de destino de los productos (sindicatos, ONG o asociaciones de consumidores) pueden incidir en el cumplimiento de estndares laborales mnimos so pena de
estigmatizar la marca del productol 6 . Esto plantea la problemtica de
normas laborales de validez universal como intento de moralizar la
vida econmica en la globalizacin. Al respecto, la cuestin es diferenciar entre tipos de derechos. La propuesta de Portes (1994) ha
postulado la existencia de cuatro tipos de derechos: bsicos (contra
el trabajo infantil, coercin fsica y trabajo forzado); civiles (de asociacin y representacin colectiva); de supervivencia (salario mnimo, indemnizacin por accidente laboral y jornada de trabajo regulada); y de seguridad (contra despido injustificado, compensacin
por jubilacin e indemnizacin a familiares en caso de fallecimiento). Este autor propone que los dos primeros deberan constituir estndares internacionales, mientras los otros se aplicaran de manera
flexible segn los contextosl 7 . En este sentido, el mantenimiento de
derechos bsicos supone la continuidad de la funcin regulatoria del
Estado esperando que sea eficaz; o sea, que haga cumplir la vigencia legal de tales derechos. Como se ha mostrado, en un contexto de
desregulacin generalizada como el que ha caracterizado a la regin
latinoamericana en los 80 y 90, la intervencin protectora del Estado tiene importancia en las condiciones laborales (Itzigsohn, 2000).
En cuanto a la relacin entre ciudadana social y poltica, hay
que remitirse a la articulacin estrecha y contradictoria entre desarrollo del mercado y evolucin de la ciudadana que seal

16

El mejor estudio, en Amrica Latina, al respecto es el de Quinteros (2000) sobre la


transnacionalizacin de la accin laboral, con relegamiento del Estado y presencia
importante de actores no sindicales tanto locales como extralocales, en la maquila
de confeccin de ropa centroamericana.

17

De manera similar, el Banco Mundial (The World Bank, 1995) propone diferenciar
derechos bsicos (libertad de asociacin y negociacin colectiva, eliminacin de
trabajo forzado, infantil u otra forma de discriminacin) de otros estndares (por
ejemplo, salarios mnimos). Los primeros tendran un alcance universal mientras
los segundos estaran ligados a las condiciones nacionales de desarrollo.

23

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Marshall (1992): por un lado, el mercado fortalece los derechos


individuales, ya que depende de ellos, y por tanto la ciudadana; pero, por otro lado, genera desigualdades, adems de socavar mecanismos tradicionales de proteccin social. Segn este autor, la ciudadana poltica puede servir para paliar, parcialmente, tal contradiccin
ya que los afectados se podran expresar a travs del sufragio y, sobre todo, de la organizacin poltica. La cuestin por plantearse es si,
hoy en da en Amrica Latina, la ciudadana poltica, fruto de las
transiciones democrticas, puede jugar esa funcin de mitigacin
parcial. Parecera que la respuesta se inclina hacia la negacin.
Tres fenmenos seran los que hay que destacar. En primer lugar, esa voz social tuvo cierta presencia en la dcada de los 80, con
la crisis y el inicio de implementacin de medidas de ajuste estructural cuando, en ciertos pases, el movimiento sindical hizo una defensa tica de los pobres (Touraine, 1988; Caldern, 1995). Pero esta accin no tuvo traduccin a nivel electoral y en la dcada de los
90 el sindicalismo ha perdido este protagonismo, con la excepcin
de la CUT brasilea y su influencia en el Partido de los Trabajadores. Segundo, ante ese vaco, el descontento social ha tenido una expresin electoral perversa en el fenmeno denominado como "neopopulismo". No obstante, su propuesta de integracin es menos ambiciosa que la del populismo tradicional (la construccin de la Nacin) y, por tanto, menos conflictiva y ms institucionable (Novaro,
1996). Y tercero, hay un fenmeno de alcance ms general. Hemos
argumentado que los lmites en el entorno poltico afectan la integracin social. En este sentido, manejando una concepcin no dicotmica de la integracin social, hemos postulado que esta se relaciona
con el fenmeno de la ciudadana activa, mientras la exclusin se
asociara a fenmenos como la corrupcin y el patrimonialismo. Por
su parte, la vulnerabilidad, rea intermedia entre los polos integrador
y excluyente, remite a problemas como el abstencionismo creciente, el elitismo y la partidocracia como elementos polticos que inciden negativamente en la integracin social(Sojo, 2000).
El segundo interrogante respecto a las ciudadanas tiene que ver
con los cambios al interior de la propia ciudadana social. En la modernizacin nacional, el protagonismo era doble. Por un lado, en la
esfera pblica apareca, de manera muy visible, el Estado con sus

24

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

polticas sociales, pero de alcance limitado como ya hemos sealado.


Y, por otro lado, como corolario de tales lmites, los hogares desplegaban, de manera muy silenciosa, mltiples estrategias de supervivencia
que fueron analizadas a travs de numerosos estudios en la regin. En
la actualidad, se est ante un panorama ms complejo. Al menos se
pueden identificar cuatro situaciones que expresaran sendos tipos de
ciudadana social en la regin tomando en cuenta tanto la forma de
participacin (colectiva o individual) como la definicin de responsabilidad (pblica o privada). La primera situacin corresponde al sector
voluntario y a movimientos sociales que combinan la participacin colectiva con la responsabilidad pblica. Esta misma responsabilidad se
encuentra en la accin del Estado y el patrocinio de burocracias sociales donde la participacin es, sin embargo, individual. En una tercera
situacin se encuentran las estrategias de vinculacin entre comunidades y hogares con responsabilidad privada, pero con participacin colectiva. Y, finalmente, el mercado impone una ciudadana social contractual, donde la participacin es individual y la responsabilidad, obviamente, privada (Roberts, 1998).
Por consiguiente, esta mirada a travs de las ciudadanas nos
muestra un Estado que est perdiendo el protagonismo central que tuvo en la modernizacin previa en las dinmicas integradoras. Esta prdida se refleja de una triple manera. Primero, la definicin de estndares de bienestar trasciende los lmites de soberana del Estado como es
el caso de las normas internacionales laborales 18 . Segundo, la actual
dinmica democrtica y

-por

tanto-

el sistema poltico en su con-

junto, no se estn mostrando como mecanismos funcionales para paliar las contradicciones entre mercado y ciudadana. Y, finalmente, la
provisin de bienestar social tiene lugar en distintos escenarios siendo
relegado el Estado a solo uno de ellos.

18

Al respecto, Bottomore (1998) ha propuesto que las ciudadanas deberan ser repensadas en trminos de derechos humanos a escala mundial.

25

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Mercado de trabajo y (des)integracin social


No se discute que, hoy en da, el mercado ha desplazado al Estado del papel central que tena en la construccin de la modernidad
en Amrica Latina. En trminos de lo social, este desplazamiento se
expresa, fundamentalmente, en la centralidad que ha adquirido el
mercado de trabajo en las dinmicas de (des)integracin social. Al
respecto, nos parece que hay cuatro transformaciones de los mercados
laborales de la regin que tienen consecuencias sociales importantes:
la crisis del empleo formal; la emergencia de desempleo estructural;
la persistencia de la economa de la pobreza; y la empleabilidad como
nueva dinmica de integracin laboral (Prez Sinz, 2000).
La crisis del empleo formal tiene una doble dimensin. La primera tiene que ver con la prdida de importancia del empleo pblico, mecanismo -por excelencia- de integracin social ya que ha
sido el crisol de constitucin de sectores medios. Marshall (1996)
ha sealado tres factores que han jugado en el impacto de la primera ola de reformas estatales sobre la ocupacin pblica. El primero
remite a la composicin interna del empleo pblico en trminos de
la diferencia entre gobiernos central y locales. Al respecto, es importante sealar que la propia reforma estatal ha supuesto el reforzamiento de la institucionalidad local con la posibilidad de crecimiento de la ocupacin a este nivel. Segundo, en el clima actual de
democratizacin que caracteriza a la regin, el clientelismo electoral ha podido neutralizar, hasta cierto punto, la disciplina fiscal. Y,
finalmente, la resistencia de los propios empleados pblicos y sus
organizaciones gremiales es un tercer factor por tomar en consideracin. 1 9 Sin embargo, como promedio regional, el peso del empleo
pblico en el total de la PEA no agrcola ha descendido del 15,5%,
en 1990, al 13,0% en el 2000. Panam y Argentina aparecen como

19

El nfasis en la prxima (la segunda) ola de reformas (fiscal, electoral y judicial)


no tendra un impacto directo sobre el empleo pblico, aunque la eliminacin de la
estabilidad ocupacional puede afectar, en su conjunto, los niveles de empleo en este sector (Fleury, 1999).

26

CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

los casos donde tal reduccin ha sido ms drstica (OIT, 2001, cuadro 6-A). Al respecto, es importante recordar el papel que ha jugado este tipo de ocupacin en la reduccin de brechas de gnero, en
trminos de ingresos laborales 20 . Es decir, esta funcin de equidad
de gnero se ver en el futuro disminuida 2 l.
La segunda dimensin remite a la precarizacin salarial. Esta es
una cuestin con, al menos tres facetas, de la cual solo queremos
considerar una de ellas: la desregulacin laboral 22 . Se puede afirmar
que la desregulacin de las relaciones laborales constituye uno de
los rasgos bsicos del nuevo modelo econmico imperante en la regin inspirado por el llamado Consenso de Washington (BulmerThomas, 1997; Lozano, 1998). El Banco Mundial, la institucin que
ms fuertemente ha argumentado por esta tendencia desreguladora,
ha evaluado este proceso en la regin hacia mitad de los 90. Su principal conclusin es que la mayora de los pases muestran an rigideces laborales. As, por un lado, habra dos excepciones a tal rigidez. La primera es Chile, donde, a inicios de los 90, habra alcanzado un mercado de trabajo flexible. Per sera el otro caso que representa el proceso ms radical de desregulacin en los 90. En el extremo opuesto se encontraran Mxico y Nicaragua (Burki y Perry,
1997). Por su parte, la Organizacin Internacional del Trabajo ofrece una perspectiva diferente del alcance de las reformas laborales en
la regin (OIT, 2,000). En su gran mayora, las modificaciones legales han afectado las relaciones individuales, especialmente en trminos de nuevas modalidades de contratacin y de requisitos de despido. En Per y Argentina las reformas han sido drsticas, mientras

20

El Banco Mundial, en un conjunto de estudios de la regin para los aos 70 y 80,


identific dos casos (Costa Rica y Panam) donde tales brechas eran menores que
en el resto de los pases. En ambas situaciones, el peso del empleo pblico en el total de la ocupacin y el acceso a este por parte de las mujeres. fueron sealados como los factores explicativos (Psacharapoulos y Tzannatos, 1992).

21

No obstante, Weller (2000) ha argumentado que la reduccin de la brecha salarial


entre fuerza laboral masculina y femenina es el nico logro laboral sustantivo de
las estrategias de ajuste estructural en la regin.

22

Las otras dos son la reestructuracin productiva con la flexibilidad laboral que induce y el debilitamiento del actor sindical.

27

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

que en Brasil, Colombia y Panam han tenido alcance ms limitado. Tampoco han escapado a estos vientos reformadores pases de
tradicin proteccionista como Venezuela o Repblica Dominicana. De hecho, en once de diecisiete pases estudiados 2 3 , que representan el 70% del empleo asalariado de la regin, se puede decir
se han dado reformas laborales de orientacin flexibilizadora.
Un fenmeno ligado a las reformas laborales y de gran importancia en trminos de integracin social, es el referido a la seguridad social. En trminos de la PEA total, la cobertura en 1990 era
baja, apenas el 29,2%, y descendi, al 26,9% diez aos despus.
Pero, en trminos de empleo asalariado directo, el porcentaje se
eleva al 80,6%, para comienzos de esa dcada, con un descenso
muy leve (79,0%) a lo largo de esta. No obstante, en varios pases,
y algunos de gran peso en la regin, la cobertura descendi como
fueron los casos de Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica. Pero, sin
lugar a dudas, el caso de mayor crisis de esta dimensin regulatoria lo constituye Ecuador que, en 1990, tena al 72,1% del empleo
asalariado directo cotizando, mientras, diez aos despus, tal cobertura es de apenas del 48,9% (OIT, 2001, cuadro 8-A). Al respecto, Tamez y Moreno (2000) han sealado que es muy difcil de
hablar de patrones regionales y cada caso nacional presenta peculiaridades. Estos autores, sin embargo, enfatizan una tendencia comn de gran relevancia: la prevalencia de modelos mixtos que ha
supuesto una redefinicin de lo pblico y lo privado donde el primero financia y el segundo presta los servicios. Y, especficamente para el rgimen de pensiones, se ha postulado una relacin inversa entre grados de democratizacin y privatizacin de tal rgimen (Mesa-Lago, 1999).
El segundo fenmeno por destacar, en trminos de transformaciones de los mercados de trabajo de la regin, es el desempleo.
Si bien este, no constituy el principal mecanismo de ajuste laboral durante la crisis de los 80, representa uno de los rasgos ms sobresalientes de las dinmicas laborales actuales. Durante los 90,

23

Chile es una excepcin ya que la reforma laboral, con gobierno democrtico, mejora la legislacin ya existente promulgada bajo el rgimen autoritario precedente.

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

han persistido altas tasas de desempleo abierto a pesar de la recuperacin econmica. As, promedios regionales ponderados muestran un nivel de desocupacin urbana del 8,4%, en el 2000, que es
idntico al de 1985 cuando la regin se encontraba sumida en mitad de la crisis de la deuda. A fines de la dcada, ocho pases
muestran las situaciones ms alarmantes con tasas de dos dgitos
de desempleo urbano abierto: Argentina (15,1%), Colombia
(17,2%), Ecuador (14,1%); Panam (15,3%); Paraguay (10,0%);
Repblica Dominicana (13.9%); Uruguay (13,6%); y Venezuela
(15,3%) (OIT, 2001, cuadro 1-A). Como en el pasado, mujeres y,
sobre todo, jvenes son los grupos socio-laborales ms afectados
al respecto. En cuanto a la fuerza laboral femenina, las tasas de desempleo adquieren mayor relevancia ya que, desde los 80, en la
regin se ha dado un proceso creciente de feminizacin del empleo (Tardanico y Menjvar Larn, 1997)24.
La importancia de esta cuestin va ms all del ajuste del
mercado de trabajo y remite a cuatro problemticas claves para la
integracin social.
La primera tiene que ver con la naturaleza del nuevo modelo
econmico y su incapacidad de generar empleo suficiente (Tokman, 1998; Stallings y Peres, 2000). Al respecto, hay que enfatizar dos fenmenos. Por un lado, procesos de desregulacin laborales estn en marcha por lo que no se puede imputar, nicamente, tales niveles de desempleo a las rigideces de los mercados de
trabajo. Y por otro lado, la autogeneracin actual de empleo deviene ms limitada y no va poder jugar el mismo papel absorbente de excedente laboral que tuvo el empleo informal en las dcadas precedentes. Peor an, la apertura comercial, inscrita dentro
de los programas de ajuste estructural, han sometido a la competencia internacional una serie de actividades de autoempleo hacindolas inviables. As, la funcin anticclica, que en el pasado
jug el sector informal posibilitando sus efectos de ajuste del

24

De estos ocho pases, solo en el caso argentino la tasa de desempleo masculino supera la femenina. Hay que mencionar que no hay informacin de desempleo desagregada por sexo para el caso ecuatoriano.

29

REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

mercado de trabajo, se ve limitada y este tipo de actividades adquieren, progresivamente, un comportamiento ms bien procclico (Cerrutti, 2000).
La segunda cuestin remite a la erosin de capital social y, en
concreto, de redes de acceso al mercado de trabajo. Esto nos recuerda que los recursos movilizados por los hogares populares,
para enfrentar la pobreza, no son inmunes a cambios sociales significativos y que se estara pasando desde una situacin donde
haba "recursos de la pobreza" a otra donde lo que prevalece es la
"pobreza de los recursos" (Gonzlez de la Rocha, 1999).
La tercera cuestin est relacionada con el tema de la identidad. Es sabido que las identidades laborales son centrales en una
sociedad, donde el trabajo es reconocido socialmente a travs de
las remuneraciones. Siguiendo el modelo de formacin identitaria propuesto por Dubar (1991), el desempleo supone, en trminos de la transaccin interna 2 5 , el predominio de la ruptura sobre
la continuidad en el caso de trabajadores que pierden su empleo.
Y la desocupacin, para los nuevos entrantes en el mercado de
trabajo, supone un no reconocimiento imposibilitando as la transaccin externa. Por consiguiente, los procesos identitarios se
ven mutilados y fragilizados. El resultado es el desarrollo de
comportamientos anmicos, un fenmeno recurrente entre los jvenes, el grupo ms golpeado por el desempleo y que puede tomar sendas perversas de violencia ante la presin del consumismo. Este es un tema sobre el que merece la pena hacer unas breves reflexiones ya que refleja tambin la primaca actual del mercado en la construccin societal.

25

Este autor propone que hay dos tipos de transacciones en la formacin de identidades laborales. La primera es de carcter interno y tiene que ver cmo la persona
evala su situacin ocupacional actual en funcin de sus experiencias pasadas y sus
aspiraciones futuras. Esta transaccin se rige por la oposicin entre continuidad y
ruptura. Por su parte, la segunda transaccin es de naturaleza externa y tiene que
ver con la exposicin de la transaccin interna al "otro". En este caso la oposicin
tiene lugar en trminos de reconocimiento y desconocimiento.

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

Este fenmeno tiene que ver con el hecho de que, progresivamente, es a travs de la diferenciacin del consumo que estara
operndose la distincin social. Es decir, el consumo estara desplazando a la produccin del centro de la accin social 26 . En
Amrica Latina este fenmeno no aparece tan evidente ya que, en
la modernizacin nacional, no se materializ plenamente el consumo de masas propio del contrato fordista en las sociedades del
Norte. No obstante, comienzan a percibirse cambios en los patrones de consumo debido a su globalizacin. El punto que nos parece crucial para reflexionar en el futuro es que puedan trastocarse los
criterios de definicin de integracin social que, en trminos de modernizacin, han supuesto tener como referente ltimo la produccin de riqueza y su distribucin. En este sentido, se atisba una posible ruptura del horizonte histrico de la modernidad y lo social sera redefinido de manera radical. Este fenmeno se insina en los jvenes que se ven sometidos a un doble proceso. Por un lado, las dificultades histricas de ingreso al mercado de trabajo se ven acentuadas en la actualidad, como acabamos de mencionar. Esto supone la
imposibilidad de acceder a referentes identitarios tradicionales basados en el mundo del trabajo. Pero, por otro lado, son justamente las
nuevas generaciones las que tienen una cosmovisin ms sensible a
la dinmica del consumo global. Pero este consumismo no viene definido en trminos de normas morales que remiten a esa reproduccin material y simblica bsica que ha supuesto la integracin social histricamente hasta hoy en da. Es decir, hay procesos de afirmacin identitaria de los jvenes que suponen dinmicas de integracin a comunidades que no responden a los parmetros clsicos. El
ser pasa por el consumo y este se puede lograr mediante la transgresin de normas y el recurso a la violencia. El individualismo se
26

En este sentido, se ha argumentado que el consumo se ha constituido en el mecanismo nuevo de movilidad social (Cerny, 1995) y que se ha operado una fetichizacin del consumidor (Appadurai, 1990) que conlleva un cambio en el nfasis de
conformacin de identidades desde lo productivo al consumo (Comaroff y Comaroff, 2000). De ah que no sea de extraar que, junto a empresas (especialmente,
las multinacionales), los consumidores se hayan erigido en los actores propios de
la globalizacin aunque sus posibilidades de protagonismo son mucho ms limitadas que las firmas. Para un anlisis muy sugerente del fenmeno del consumismo
en los pases del Norte, vase Storper (2000).

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

impone sobre la accin colectiva, la competencia sobre la cooperacin y se opera distanciamiento de la esfera pblica con reclusin
en el mundo privado (Garca Delgado, 1998).
Finalmente, desempleo est fuertemente asociado con pobreza
y vulnerabilidad. Su correlacin positiva con la pauperizacin ha sido demostrada en numerosos estudios. Esta adquiere un sesgo perverso en el caso de los jvenes ya que puede desarrollar dinmicas
de transmisin generacional de la pobreza que cuestiona tendencias
histricas de reduccin de esta (Tokman, 1998). Menos estudiado es
su nexo con la vulnerabilidad. Este fenmeno recuerda que, en sociedades de no muy alta polarizacin social, es necesario superar visiones dicotmicas e incorporar una tercera categora, analtica y
emprica, de vulnerabilidad (Minujin, 1998). Fenmeno que se puede entender como la relacin entre capacidad para movilizar recursos y la estructura de oportunidades existente en la sociedad. Esta ltima se refiere tanto al mercado (empleo, ingresos, etc.) como al Estado (conjunto de polticas pblicas con efectos redistributivos) y a
la propia sociedad (tanto en el plano socio-cultural como poltico)
(Filgueira, 1999).
Este fenmeno se relaciona con el riesgo de empobrecimiento
que afecta cierto segmento de los hogares integrados. El origen de
tal riesgo, en la actual modernidad, se encontrara, justamente, en el
desempleo por sus impactos sobre la reduccin de ingresos al contrario de la hiperinflacin que fue la principal fuente de riesgo en los
80. Al respecto, se plantea la necesidad de ampliar el concepto de
desocupacin para captar su sentido pleno de exclusin laboral. As,
el desempleo abierto debera ser complementado con la desocupacin desalentada. De esta manera, se rescata una perspectiva ms
estructural de este fenmeno no ligada al ciclo econmico. Adems,
en tanto que las personas desalentadas se encuentran registradas como "inactivas", se est cuestionando la distincin entre empleo y
trabajo impuesta por el mercado. De esta forma, se visibiliza, igualmente, a mujeres, que suelen ser mayoritarias en trminos de desocupacin desalentada, recluidas en la esfera domstica. Pero tambin, una ampliacin de este concepto necesita incorporar el fenmeno del subempleo visible, como desempleo parcial involuntario. Este es un fenmeno que puede devenir significativo dada la tendencia

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

hacia la precarizacin de los mercados de trabajo en la regin. Por


consiguiente, en sociedades donde no acaece una gran polarizacin
socio-econmica, y los sectores medios siguen teniendo peso significativo, puede existir una franja de integracin social caracterizada por
la vulnerabilidad. Esta la componen unidades domsticas no pobres,
pero con niveles de ingresos que, ante la probabilidad de desempleo
compuesto (abierto, desalentado y parcial involuntario), pueden descender por debajo de la lnea de pauperizacin. Es decir, son hogares
en riesgo de pobreza (Prez Sinz y Mora, 2001).
El tercer fenmeno por destacar en la configuracin actual de
los mercados de trabajo es la persistencia de una economa de la pobreza en actividades de autoempleo que no logran generar dinmicas acumulativas. Se trata de pobres produciendo para pobres y por
tanto es un mbito ocupacional signado por la exclusin, el cual es,
en gran medida, una prolongacin de actividades de subsistencia de
la modernidad precedente. Al respecto, es importante no limitarse a
su expresin urbana, sino tomar en cuenta tambin la rural.
La informacin existente para la dcada de los 90 sugiere una
fuerte asociacin entre pobreza y trabajo por cuenta propia en la
agricultura que sera la "proxy" de campesinado de subsistencia. No
obstante, hay que diferenciar grupos de pases. Costa Rica y Chile
son los pases donde la incidencia de la pauperizacin es menor, por
debajo de un tercio de esta categora ocupacional. Por el contrario,
Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Mxico
muestran niveles superiores a dos tercios; o sea, la gran mayora de
este campesinado se encuentra pauperizado. El resto de pases (Brasil, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela) se ubican en una
posicin intermedia (CEPAL, 1999: cuadro 19). En este sentido, se
han sealado dos efectos del nuevo modelo econmico sobre los
mercados rurales de trabajo. El primero es que, en los casos en que
los campesinos posean tierras comunales, la polticas de creacin de
mercados de tierra han tenido un efecto negativo que incudce la proletarizacin del campesinado. Y el segundo remite a la introduccin
de nuevas tecnologas, intensivas en capital, que han desplazado mano de obra aque acenta as la estacionalidad del empleo agrcola
(Thomas, 1997). Este ltimo efecto refuerza una tendencia histrica
presente ya en la modernizacin previa (Gmez y Klein, 1993).

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Esta relacin entre autoempleo y pobreza se muestra menos vigorosa en los medios urbanos ya que en estos la incidencia de la
pauperizacin es menor que en reas rurales. La microempresa (establecimientos que emplean a menos de cinco trabajadores) aparece como el mbito ocupacional (junto al empleo domstico) donde
tal incidencia es mayor. Pero tambin hay que diferenciar por grupos de pases. El porcentaje es inferior a un cuarto de esa categora
ocupacional en los pases del Cono Sur y Costa Rica, mientras que
en el resto de pases centroamericanos y andinos, ese nivel es superior a la mitad; el resto se ubica en una posicin intermedia (CEPAL, 1999: cuadro 18). Es decir, se insina asociacin entre tipos
de modernizacin previa (temprana, tarda y acelerada) y pauperizacin del autoempleo urbano. Estas tendencias se acentan al considerar el cuentapropismo, especialmente el localizado en actividades productivas (manufactura y construccin), donde la mitad de esta fuerza laboral se encuentra en estado de pauperizacin.
Esta modalidad de autoempleo es, en gran parte, una prolongacin del pasado, especialmente en su componente urbano, o sea de
la informalidad de subsistencia. No obstante, hay elementos novedosos ya que la economa de la pobreza puede incorporar a los denominados nuevos pobres. Se trata de aquellos sectores que, como
resultado de la crisis y las polticas de ajuste, han cado en una situacin de pauperizacin. Este trmino designa a grupos, especialmente de asalariados urbanos, que, si bien tienen satisfechas necesidades bsicas por ubicarse en medios citadinos, sin embargo, la
crisis de los 80 habra mermado sus ingresos por debajo de la lnea
de pobreza. Como ha sealado Katzman (1989), autor de esta denominacin, se diferencian de los pobres estructurales por una doble
razn: por un lado, porque no estn sujetos a mecanismos, especialmente intergeneracionales, de perpetuacin de la pobreza; y, por
otro lado, porque pueden superar la situacin de pauperizacin si el
contexto econmico cambia.
Por consiguiente, las tendencias excluyentes parecen mostrarse
poderosas y afectan importantes contigentes de la fuerza de trabajo
de la regin. De ah que postulemos que en la actual modernizacin
globalizada tales tendencias, con sus efectos desintegradores sociales, tiendan a predominar. No obstante, esto no quiere decir que

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

hayan desaparecido las tendencias integradoras, pero la naturaleza


de las mismas est cambiando ya que el nfasis, como se ha mencionado, se estara desplazando del lado de la demanda (generacin
de puestos de trabajo en el antiguo sector formal, actualmente en
crisis) al lado de la oferta (generacin de oportunidades de empleo
como resultado de la iniciativa de los propios trabajadores). Es aqu
donde entra en juego la nocin de empleabilidad, la cual comporta
varias dimensiones que merecen la pena ser explicitadas.
En primer lugar, este trmino remite a calificaciones y, sobre
todo, competencias de la fuerza de trabajo que son reconocidas por
el mercado de trabajo y plantea la problemtica de formacin de capital humano. Es, en este sentido, que se utiliza el trmino de fuerza laboral empleable (Novick y Gallart, 1997; Leite y Neves, 1998;
Gallart, 1999). Capital humano, donde su componente general (escolarizacin) es importante para la adquisicin de componentes especficos impuestos por la volatilidad del mercado global. La evidencia emprica en Amrica Latina muestra que para el perodo de
crisis y de ajuste de los 80, confirma esta relacin aunque con diferencias entre pases (Berhman, 1996).
Segundo, se puede hablar tambin de empleabilidad como actitud ante el proceso de trabajo. La introduccin de modelos de organizacin postayloristas supone cambios en trminos de la participacin de los trabajadores que ya no sera meramente pasiva. Al respecto, entran en juego las nociones de polivalencia e involucramiento. Empleabilidad remitira as a "saber estar" (competencias)
en el proceso laboral como un atributo ms importante del tradicional "saber hacer" (calificaciones) (Carrillo, 1995; Mertens, 1996;
Hirata, 1997; Leite, 1999; Carrillo and Iranzo, 2000; Hualde, 2001).
No obstante, las innovaciones organizativas, llevadas a cabo en empresas en la regin, no parecen propiciar mucho esta manifestacin
de empleabilidad. As, tales innovaciones no se hacen sistmicamente ya que son resultado de iniciativas individuales de firmas; se
imponen unilateralmente a los trabajadores sin mayor negociacin
al respecto; y, como corolario de lo anterior, el involucramiento de
la mano de obra es limitado (Carrillo,1995).
En tercer lugar, se puede pensar la empleabilidad en trminos
de la gestacin de una nueva tica y cultura laborales en la que los

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMERICA LATINA

trabajadores muestran capacidad para generar empleo o modificar


sus actuales condiciones laborales. Al respecto, empleabilidad sera
sinnimo de trayectorias que no buscan la estabilidad laboral y un entorno ocupacional protegido y regulado. Se estara ante una movilidad
laboral que asume el riesgo como elemento propio en el sentido etimolgico de este trmino en portugus: atreverse (Giddens, 1999). Esto
supone la redefinicin de las biografas "normales" de antao (Beck,
1998) y, por tanto, de los procesos de formacin identitaria.
Y, finalmente, la empleabilidad implica, en trminos de ciudadana social, que se est operando un cambio desde los derechos (empleo adecuado) a las obligaciones. En la modernizacin previa, el nfasis fue puesto en los derechos laborales, codificados en la legislacin nacional respectiva, que protegan fundamentalmente a trabajadores formales. La contraparte (los deberes de los trabajadores) era
la aceptacin del contrato de corte populista (una especie de arreglo
seudo-fordista) bajo la garanta del Estado que emerga como el actor principal. Este tipo de alianza, como es bien sabido, entr en crisis en los 70 con el desarrollo de regmenes autoritarios que demostraron los lmites histricos de este contrato. La crisis de los 80 y la
implementacin de programas de ajuste estructural han generado un
nuevo contexto de incertidumbre hegemnica que ha convertido a la
pobreza y a la exclusin en problemas bsicos de gobernabilidad
(Lozano, 1998). En trminos laborales, ha supuesto un desplazamiento del nfasis de los derechos a los deberes y, al respecto, hay
que sealar cuatro factores en tal redefinicin. Primero, derechos y
deberes se definen en relacin con el mercado, en este caso el laboral, y, por tanto, el Estado no es ms el referente principal. Segundo,
el mercado est sujeto a un proceso de desregulacin, como ya se ha
argumentado, lo que hace que la flexibilizacin sea la cuestin clave
en juego. Tercero, este predominio del mercado supone individualizacin y derechos y deberes pierden, progresivamente, su naturaleza
colectiva. Y, finalmente, el desplazamiento de nfasis desde los derechos a los deberes plantea la cuestin sobre el tipo de ciudadana
que se estara gestando. Pero la problemtica es an ms compleja,
ya que la consideracin de deberes y obligaciones introduce tambin
el tema ms amplio de las responsabilidades, que implica aspectos
simblicos y ticos y cuya arena es la esfera pblica (Jelin, 1996).

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

Por consiguiente, la importancia de la empleabilidad, respecto


a lo social, es doble, lo que refleja sus dos facetas. Por un lado,
muestra ese cambio de nfasis, desde los derechos a los deberes, en
la actual configuracin de la ciudadana social. En este sentido, refleja una de las expresiones de lo que se ha denominado individualismo negativo; en este caso el asociado a la independencia respecto a entornos institucionales 27 . Y, por otro lado, como faceta positiva, la empleabilidad articula lo social con el recurso estratgico en
la globalizacin: el conocimiento. Es decir, el gran reto de lo social
en la modernizacin globalizada pasa, fundamentalmente, en cmo
lograr institucionalidades que permitan un acceso democrtico a este recurso. Es en torno a este eje fundamental que pensamos que lo
social puede ser "reinventado" para que el mercado pueda seguir
domesticado y el capitalismo humanizado.
Este volumen
Los trabajos que integran este volumen recogen un horizonte temtico que pretende a la vez integralidad y especificidad. A buena
cuenta de los debates contemporneos sobre lo social, la observacin
de aspectos generales y problemticas concretas no supone "alternativas" de pensamiento, diferencias de enfoque, sino la necesidad de
reconocer mbitos de accin diferenciados. La especializacin es comn y conocida tanto para los pensadores sobre lo social como para
los operadores econmicos. Tambin sus ventajas y limitaciones.
Los tres primeros captulos abordan aspectos generales: la agenda del desarrollo social, encomendada a Rolando Franco, socilogo
uruguayo cuya ubicacin al frente de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL le ha permitido una mirada privilegiada a los desafos del desarrollo social y sus demandas para la poltica pblica en
la regin en los prximos aos. El segundo captulo reflexiona alrededor de la cuestin de indicadores de desarrollo social, a partir del

27

La otra expresin es la individualizacin por falta de proteccin y vnculos sociales (Castel, 1997).

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

anlisis de dgar Gutirrez, quien, desde el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica, ha venido trabajando activamente en este campo. El tercer captulo, encomendado a Sara Gordon, de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, analiza la
cuestin ciudadana y sus vnculos con el desarrollo en una aproximacin que resulta al mismo tiempo extremadamente recurrida y
popular en el mbito del discurso poltico, pero poco clara en sus
implicaciones conceptuales y de ah sus consecuencias para la toma
de decisiones de poltica pblica. Luego siguen dos captulos ms
especficos en su abordaje, pero esenciales en sus consecuencias para el desarrollo social de la regin. En el cuarto captulo Ernesto
Rodrguez se ha encargado de sistematizar la problemtica del desarrollo desde la perspectiva de la juventud. El tema indudablemente alude a un aspecto central de las polticas de desarrollo social que
concierne a la generacin de oportunidades de movilidad social que
demandan recursos fiscales a corto plazo, pero cuyos rendimientos
son observables a mediano y largo plazos. El quinto captulo encomendado a Mayra Buvinic, Andrew Morrison y Ana Mara Orlando, elabora alrededor de la violencia urbana, indudablemente una de
las principales amenazas a la calidad de vida de los latinoamericanos. El volumen concluye con una reflexin de Carlos Strasser,
acadmico de FLACSO Argentina, sobre la centralidad de la poltica. En l examina las posibilidades de gobernabilidad para los Estados de la regin y sus implicaciones para el logro de mejores umbrales de desarrollo y bienestar social.
Rolando Franco reconoce en su contribucin avances y limitaciones en el desarrollo de la regin durante el ltimo decenio. Hay
aumentos significativos en la inversin social, pero persisten notorias desigualdades entre los pases y no mejoran en lo substancial
las oportunidades de movilidad. Por lo tanto, la regin contina sumida en la pobreza y en la multiplicacin de limitaciones para el
acceso a las oportunidades y el mejoramiento social. Es importante sealar que la inestabilidad del crecimiento econmico es una
causa principal, si bien no nica, de las limitaciones en el logro de
objetivos de equidad y bienestar social. Cuesta mucho, en general,
que las bondades del crecimiento se trasladen hacia las esferas de
accin pblica encargadas de la distribucin, pero es muy fcil que

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

las consecuencias del estancamiento o la recesin se traduzcan en


severas consecuencias sociales. El "trickle down" funciona al parecer solo en condiciones de recesin y crisis econmica. Franco lo
pone de esta manera: "en un ao de recesin se pierde entre la mitad y todo lo ganado en reduccin de pobreza durante cuatro o cinco aos de crecimiento". No menos importante es el vnculo entre
el desenvolvimiento socioeconmico y la situacin poltica. En los
ochenta, recuerda Franco, la preocupacin pareca especialmente
centrada en la precariedad de los ingresos y la debilidad de su capacidad adquisitiva en situaciones de inflacin. El control de esta supuso tambin rendimientos polticos claros para los gobiernos que
tuvieron xito y sanciones para los que fracasaron en ese fn. Hoy
da, sin embargo, aun cuando no est conjurada la amenaza de la
inflacin, se advierte una mayor preocupacin por los rasgos estructurales del modelo y su capacidad efectiva de producir bienestar transferible a todos los estratos sociales. Ello no ha producido
todava sancin a la forma democrtica de gobierno, pero indudablemente, como queda enunciado en la crisis argentina, ampla las
posibilidades de ingobernabilidad al reducir el margen de tolerancia de los ciudadanos respecto a las consecuencias de las crisis econmicas y de liderazgo poltico. La voluntad de resistir nuevos costos se reduce a la vista de la certidumbre, cada vez mayor, de que
estos no sern claramente compensados en tiempos de bonanza.
Esto est ligado a la forma en que se manejan los recursos de asistencia social (las llamadas "safety nets") y su comportamiento
errneamente procclico en la mayora de los pases de la regin
que denuncia Franco.
El artculo de Franco, luego del diagnstico breve, profundiza
en la identificacin de temas estratgicos y orientaciones de poltica pblica que podran permitir la inauguracin de nuevas posibilidades de crecimiento con bienestar y equidad. Los ejes que considera esenciales para movilizar medios de integracin social y bienestar remiten a su juicio a cuatro factores: ms igualdad, ms consumo, menor pobreza y mayor movilidad. Amrica Latina, reconocida como la regin ms desigual del mundo, lo es en tiempos de
crisis y de crecimiento y se agudiza en un momento particularmente
regresivo a escala global. En su anlisis, Franco propone examinar

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

la desigualdad a partir de la identificacin de cuatro factores difcilmente sensibles a variaciones polticas de corto plazo. El acceso al
patrimonio -seala- es ms desigual que el acceso a los ingresos;
el tamao de los hogares pobres, mayor en promedio a los no pobres que crea una carga demogrfica adicional; el acceso al capital
educativo lesionado por limitaciones en la oferta y la presin que
significa la necesidad de ampliar en el nivel familiar, el cuarto factor, referido a la "densidad ocupacional" relativa al nmero de ocupados en cada familia, tendencialmente mayor entre las familias situadas en los quintiles superiores.
La ltima parte del artculo est referida a las formas de una poltica pblica comprometida con el desarrollo social. Franco afirma la
necesidad de reconocer un vnculo cooperativo entre polticas econmicas y polticas sociales, reconociendo el componente primario de
generacin de ingresos derivado de mercados laborales en expansin
en situaciones de crecimiento econmico. Tambin seala la importancia de diferenciar funciones de la poltica social en tres mbitos: inversin en capital humano, compensacin social y cohesin social.
El primer mbito, capital humano, aborda la problemtica de la inversin social tradicional en un marco innovador centrado en la importancia de la "transmisin intergeneracional de las oportunidades" afectadas por factores asociados al "hogar de origen"; la escuela, afectada
por la combinacin de "devaluacin educacional", entendida como la
relacin intergeneracional entre el nivel de educacin y las ocupaciones
o los ingresos obtenidos, y el "umbral educativo", relativo al nmero de
aos requeridos para disfrutar de niveles comparables de bienestar. La
tercera dimensin que afecta al hogar es la ocupacin, estrechamente
relacionada con las oportunidades de acceso al sistema educativo.
El segundo mbito rescata la importancia de mecanismos de compensacin social que, primero, no compiten, sino complementan prestaciones universales cuya relevancia para el logro de objetivos de integracin a largo plazo no es cuestionada. Segundo, que los mecanismos de compensacin no han sido lo suficiente estables y particularmente han sido incapaces de gestionar una adecuada distribucin de
recursos fiscales en los perodos de mayor demanda.
El tercer mbito referido a la cohesin social alude a la necesidad
de disear estrategias de desarrollo social que si bien aspiran a la

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

creacin y mantenimientos de comunidades de objetivos y normas,


"dejan espacios para una amplia gama de metas particulares" asociadas a problemas de discriminacin y exclusin social.
Franco termina su contribucin al sealar cuatro "principios
orientadores" de la poltica social: el nfasis en la universalidad; la institucionalidad que la ejecuta; la preocupacin por el impacto y la eficiencia en la gestin. La formacin de una poltica social que procura la satisfaccin de las necesidades de todos no supone, necesariamente, igualdad en la intervencin. La accin afirmativa, la compensacin focalizada son instrumentos y no alternativas de una polftica social universalista. La cuestin institucional alude a una necesaria reflexin sobre la descentralizacin y la participacin de los individuos
y colectividades como mecanismos de modernizacin de la poltica
social. La cuestin del impacto est relacionada con la magnitud y el
uso de los recursos disponibles, especialmente profundizando las acciones dirigidas al fortalecimiento de la capacidad redistributiva del
gasto social en su conjunto. Este es un factor muy ligado al cuarto elemento, referido a la eficiencia de los programas sociales entendida como maximizacin de los productos por obtener con los limitados recursos disponibles. Aqu, recuerda Franco el desafo es comprender
que en ocasiones los productos confunden fines y medios, como en
educacin, cuando se olvida la necesidad de promocionar conocimiento y valores debido a la urgencia por contar aulas construidas
o maestros contratados.
En el captulo dos dgar Gutirrez, director del proyecto Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica, ha propuesto
un repaso histrico y a la vez analtico al tema de la formacin de los
indicadores sociales. Varios elementos resaltan del anlisis de Gutirrez. Es relevante el sealamiento de lo que podemos denominar como la determinacin social y disciplinaria del dato. Como instrumentos de aproximacin cientfica a la comprensin de una realidad social,
los indicadores enuncian un estado de situacin del debate disciplinario. Los indicadores sociales son producto adems del grado de desarrollo de las demandas de bienestar social, y su evolucin en el
tiempo es la expresin de una bsqueda de los umbrales de bienestar a los que las sociedades individualmente y en escala global aspiran. Su formulacin es entonces el resultado de una tensin social

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

por la demostracin cientfica de "realidades" que se procuran modificar, al mismo tiempo que resultado de una competencia paradigmtica (Kuhn, 1971) que determina los consensos bsicos de la comunidad cientfica sobre lo que es observable. Esta vinculacin entre lo polftico y lo cientfico no es exclusiva de las ciencias humanas o sociales, como equivocadamente se cree, pero en ellas se manifiesta con
menores mediaciones simblicas y argumentativas. Incluso porque el
sentido comn se convierte en criterio de validez del conocimiento social. Pero, en su trasfondo, los datos sobre lo social son producto de lo
que la sociedad demanda conocer, los gobiernos ponderan y publican,
y la comunidad cientfica propone y analiza.
Un segundo aspecto relevante en el anlisis de Gutirrez se refiere al sealamiento de claras dificultades para identificar indicadores
comnmente aceptables. En general, no hay suficiente grado de
acuerdo entre la comunidad cientfica y los operadores de poltica sobre la forma de aproximarse al conocimiento de lo social en diversos
mbitos. Aspectos generales como calidad de vida, o incluso manifestaciones especficas como el indicador de hacinamiento (que puede
variar de 2 a 3 4 personas por habitacin), ilustran la diversidad de
enfoques sobre lo social que sealan disputas polticas y conceptuales.
La historia de la evolucin de los indicadores sociales y de su transformacin es indicativa del grado de desarrollo que los pases alcanzan y
de las demandas sociales que se organizan. La preeminencia de cierta informacin sobre otras posibilidades explicativas es el resultado de
la competencia y el inters y se relaciona estrechamente con la orientacin prescriptiva de acciones administrativas. Si la percepcin dominante sobre la pobreza o la privacin humana es la insuficiencia de
ingresos en relacin con un umbral considerado mnimo, entonces la
valoracin correspondiente de las polfticas sociales y la capacidad distributiva de los mercados estar estrechamente referida a la ampliacin
de los ingresos. Otras manifestaciones de la vida social que motivan
la desigualdad, como el sexo, la raza y la etnia, la edad, no son en este sentido objeto de escrutinio ni motivo de anlisis.
El tercer aspecto est asociado a la capacidad y la posibilidad de
construccin de indicadores. La responsabilidad estatal es esencial y
en general la debilidad institucional disminuye la posibilidad de que
los Estados dispongan de informacin de calidad sobre el desarrollo

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

social. Aqu, el vnculo con la cooperacin internacional revela que


hay una relacin entre la generacin de indicadores y la disposicin
de recursos para su produccin. No es por ello casual que en el mbito econmico, donde se concentra el inters de los operadores financieros y productivos, los datos globales son ms homogneos y
ms generalizados. De ah la importancia del rol de los organismos
multilaterales para generar consensos cientficos y recursos para el
desarrollo de nuevos instrumentos de medicin que permitan, al
tiempo, superar los rezagos de informacin y generar nuevos datos
acordes con los tiempos.
El artculo de Gutirrez examina el estado de la discusin y la
evolucin histrica de la formacin de indicadores sociales en los
primeros tres apartados. Primero, muestra como la formacin de
los indicadores sociales se desarrolla en permanente disputa con la
capacidad de los econmicos para captar las dimensiones ms amplias del desarrollo humano. En la segunda parte, reflexiona sobre las dificultades de formacin de un sistema nico de medicin
y en el tercero analiza el papel de las Naciones Unidas en la generacin y propuesta de indicadores a partir del sealamiento de las
principales limitaciones que se observan, a este respecto, en la escala global: asociadas a la disponibilidad (cobertura, fechas, existencia); comparabilidad a escala internacional; definiciones claras
del indicador; procedimientos claros de acopio y procesamiento y
control de calidad.
Al observar la situacin particular de Amrica Latina y ponderar la oferta de indicadores de tres entidades multilaterales con intervencin en la regin (la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, las Naciones Unidas y el Banco Mundial),
el estudio constata escasa comunalidad entre los indicadores disponibles, lo cual limita la posibilidad de comparaciones, y una heterogeneidad de orgenes de informacin que condiciona el que cada
entidad procese a su manera la informacin recabada.
Gutirrez constata, adems, que los indicadores disponibles cubren escasamente los compromisos adquiridos en las conferencias y
cumbres internacionales, lo que plantea un dficit importante en la
capacidad considerada mnima para dar cuenta de la evolucin del
desarrollo social en la regin. Las tres fuentes consultadas cubren

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

de dos tercios a la mitad de los indicadores que conforman el "conjunto mnimo de datos sociales nacionales" recomendado por la Comisin Estadstica de las Naciones Unidas.
El autor concluye en la necesidad de continuar avanzando en la
identificacin y desarrollo de los indicadores requeridos para dar cuenta apropiadamente del desarrollo social, pero recomienda la necesidad
de hacerlo en un ambiente sensible a las diferencias culturales. La
comparabilidad no puede sacrificar la especificidad requerida para dar
cuenta de determinadas circunstancias sociales, asociados a fenmenos poco o raramente mensurables como la espiritualidad, el capital
social, las experiencias de vida. En trminos del desafo de los indicadores sociales, concluye que "ir en la direccin correcta depende de
cul es esa direccin, y de quin la ha definido".
La cuestin ciudadana, abordada en el captulo 3 por Sara Gordon
Rapoport, durante muchos aos editora de la prestigiosa Revista Mexicana de Sociologa, recoge los contornos de un debate central a cualquier reflexin contempornea sobre el desarrollo social. La cuestin
de los derechos est en el centro de una nueva mirada a la vinculacin
entre demandas sociales y responsabilidades pblicas que supone la
revisin de algunos de los referentes del modelo de desarrollo social
impulsado en el perodo anterior a la crisis de la deuda en Amrica Latina. Con el advenimiento de los nuevos regmenes democrticos, la
cuestin de los derechos adquiri un nuevo dinamismo paradjicamente en una etapa surcada por las limitaciones fiscales con que los
Estados latinoamericanos emergieron de la dcada perdida. As pues,
cuando los derechos adquieren carta de ciudadana las posibilidades de
su realizacin efectiva desde el Estado sufren quebrantos significativos. De ah la importancia de la revisin que propone Gordon sobre
los derechos ciudadanos, especialmente econmicos, sociales y culturales, en una regin marcada por fuerzas centrfugas que permiten la
formacin de expectativas y aspiraciones de mejoramiento de estatus
social en medio de condiciones materiales constantemente precarias.
Quiz el rasgo ms relevante del vnculo entre la ciudadana y el desarrollo social es justamente la paradoja de una poca que ha permitido la visibilizacin y la formacin de nuevas demandas, al mismo
tiempo en que se reducen las capacidades del Estado para garantizarlas por medios institucionales.

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CARLOS SOJO, JUAN PABLO PREZ SINZ

El texto de Gordon comienza con un repaso del origen sociolgico de la definicin de ciudadana, que se atribuye al acadmico
britnico T. H. Marshall, a partir de las conferencias que dictara en la
Universidad de Cambridge en 1949. De ah parten en la opinin de
Gordon las principales enumeraciones que en la actualidad tipifican la
cuestin de los derechos. Este aspecto no est exento, sin embargo, de
controversias. La formulacin trinomial de Marshall ha sido ampliamente cuestionada entre otras cosas por suponer una relacin secuencial en la definicin de los derechos en sus distintos mbitos; por ignorar las determinaciones polticas e histricas de su definicin y por
asumir equivalencias inapropiadas en el grado de normalizacin de la
definicin de derechos civiles y polticos, cuya definicin es bastante
universal, con los sociales que, a tono con el captulo precedente,
muestran extrema diversidad en la seleccin de las variables que los
enuncian y los grados de desarrollo a los que se aspira.
En la primera parte de su artculo, Gordon evala las implicaciones de la crtica a Marshall a partir de la adopcin de marcos institucionales de aspiracin internacional para la defensa de los derechos
econmicos, sociales y culturales impulsados por las Naciones Unidas. En general, los argumentos crticos parten de la ausencia de
acuerdos bsicos alrededor de preguntas de principio como qu es un
derecho econmico y social, cmo se alcanza y quin lo protege. El
debate cuestiona la definicin de parmetros universales para la definicin de umbrales de bienestar cuya adopcin es extremandamente
sensible a experiencias histricas y coordenadas culturales. Aqu, tambin est presente la problemtica del "indicador" que pasa por la ausencia de consistencia en la operacionalizacin efectiva, estandarizada
y universal de los derechos sociales. Adems no est claro el rol del
Estado como generador de condiciones para "coadyuvar a la realizacin de los derechos, con los resultados". Por ltimo, no est claro
cundo la concrecin de un resultado est mayormente relacionada
con la operacin de los mercados que con la gestin pblica y existe
frecuentemente una relacin tensional y contradictoria entre los propsitos integradores de las polticas pblicas de promocin de los derechos con los efectos excluyentes de la operacin de los mercados.
A partir de este anlisis, Gordon abunda en distintas dimensiones
de la dificultad de formacin de polticas sociales orientadas a la

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales en la regin de Amrica Latina. Vincula el aparecimiento de nociones de derechos asociados a las condiciones socioeconmicas alrededor del vnculo entre industrializacin y mercados laborales que los pases de
Amrica Latina desarrollan a lo largo del siglo XX. De ah concluye
una caracterstica sumamente importante de la historia de la ciudadana social de Amrica Latina: "la combinacin de trabajadores en el
mercado formal junto con el criterio de atender fundamentalmente a
sectores organizados con capacidad de presin, contribuye a configurar la atencin al bienestar como privilegio al que se accede por medio de una organizacin o de una relacin de clientela, y no como derecho universal". Este rasgo gestacional se mantiene vigente y constituye uno de los principales lmites en la formacin efectiva de umbrales de derechos y marcos institucionales para su salvaguarda.
La evolucin de los derechos ciudadanos est condicionada por
rasgos estructurales dentro de los que la autora destaca, en consonancia con el texto de Franco, aspectos como la desigual distribucin de
la riqueza; la evolucin desfavorable de los mercados de trabajo y las
remuneraciones; la agudizacin de los indicadores de bienestar al observar la situacin de grupos sujetos a situaciones de exclusin como
las mujeres, los grupos tnicos; la precariedad y el deterioro sostenido
de la vida y las oportunidades en el mbito rural que junto a la concentracin en el espacio urbano conduce a una tendencia sostenida a la
"fragmentacin geogrfica"; y las disminuidas posibilidades de acceso a la educacin. En sntesis, la autora concluye que las dificultades
tericas para la aplicacin del concepto de ciudadana social encuentran confirmacin en la evidencia aportada por las modalidades de acceso a la ciudadana social en la regin y que se sintentizan en a) el
"patrn corporativo" que gobierna la identificacin de umbrales de derecho y su exigibilidad en un marco excluyente y antiuniversalista; b)
la "insuficiencia de recursos fiscales" producto de la gestin pblica
precaria en la captacin y modesta en la distribucin as como consecuencia de las operaciones mercantiles y c) "la alta proporcin de poblacin con graves carencias" que obliga al desarrollo de polticas
diferenciadas con base en atencin ordinal a las necesidades y no siguiendo criterios de satisfaccin de derechos sociales. Para enfrentar estos desafos, propone la adopcin de la categora de "derechos

46

CARLOS SOJO, JUAN PA13LO PREZ SINZ

institucionales" de Bellamy, producto de la "deliberacin poltica"


acotada que se traduce en leyes particulares y no en normas constitucionales de dudosa aplicacin.
El artculo de Ernesto Rodrguez sobre el vnculo entre la cuestin
de la juventud, el desarrollo social y las polfticas pblicas, es amplio y
profundo en el anlisis y la propuesta. En el centro de su preocupacin est la necesidad de identificar polticas pblicas con un enfoque
generacional que contribuyan a detener los procesos de exclusin que
afectan a los jvenes latinoamericanos en el momento actual potenciando, al mismo tiempo, su fuerza creadora, recurriendo a la potencia
de la inconformidad que caracteriza la juventud. El lector encontrar
aqu un vnculo claro entre la cuestin juvenil y los componentes generales de las contribuciones precedentes. Tambin est claro el contacto, frecuentemente trgico, entre la violencia y la exclusin social
que experimenta la poblacin joven; tanto como la importancia de su
incorporacin activa a la gestin poltica y al proceso de toma de decisiones no solo restringida a los medios electorales e incluso a la gestin de otros mbitos de poltica social por medio de su incorporacin
en redes de "voluntariado".
La propuesta general tanto en lo conceptual como en lo normativo que postula este trabajo est en directa oposicin con un enfoque
dominante, ciertamente bajo revisin, cuyas caractersticas quedan
bien resumidas en el siguiente prrafo. Dice Rodrguez: "El modelo
centrado en la educacin y el tiempo libre (...) es un enfoque adulto,

conservador y funcionalista, en el ms estricto sentido de los tres trminos utilizados, en la medida en que se toma a la sociedad vigente
como un dato que no se cuestiona, y se define como objetivo especfico en relacin con las generaciones jvenes, su integracin futura a
dicha sociedad, de modo tal que la reproduccin de esta en el tiempo
y en el espacio est asegurada. Dicho enfoque, adems, funcion con
cierta fluidez en el marco de economas expansivas y dinmicas, que
aseguraban cierta "movilidad social ascendente", sobre todo para los
jvenes "integrados", pero mostr serias limitaciones para responder a
la problemtica de los jvenes "excluidos" especialmente en las etapas
de crisis" (comillas en el original).
La base de la argumentacin alternativa que propone Rodrguez
alrededor de la juventud y los desafos para las polfticas de desarrollo

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social, se observa incluso desde la definicin misma de la condicin


juvenil. Como ya es corriente en este volumen, la definicin del espacio del ciclo vital que corresponde a la categora "joven" no es absolutamente clara. La ambigedad permite que se defina un mbito que
va desde los 10 aos hasta los 29, desde el inicio de los cambios fisiolgicos hasta la transformacin de la condicin social; en los trminos
de Rodrguez "del logro de la madurez fisiolgica al logro de la madurez social" extremos que cada sociedad y cada poca construyen de
forma enteramente distinta. Por ello, el autor prefiere la identificacin
de grupos juveniles especficos, dado que "la juventud" en abstracto
no existe. Ello son los estudiantes universitarios; la juventud popular
urbana; los jvenes rurales y las mujeres jvenes con la salvedad de
que todo ello debiera ser sensible a la dimensin tnica que permea las
dems situaciones. De esta opcin, indudablemente, se origina una
consecuencia esencial para la investigacin y las polticas pblicas referida a la necesidad de la identificacin y accin efectiva sobre las diversas condiciones dentro de las cuales tiene lugar la experiencia de la
juventud. Por el contrario, como constata Rodrguez, las polticas suelen ser generalistas, bastante insensibles a la particularidad y poco
atentas a las necesidades actuales de los jvenes en beneficio de las expectativas futuras del sistema.
La formulacin de polticas de juventud, primero asociadas a la
formacin para el trabajo y la administracin del tiempo libre han evolucionada como resultado de la reaccin de los jvenes ante las manifestaciones ms excluyentes de los sistemas sociales y polticos. La satisfaccin del derecho a la educacin en grados relativamente significativos como queda ilustrado con la duplicacin de las tasas brutas de
escolarizacin secundaria y la quintuplicacin de las tasas de educacin superior en la segunda mitad del siglo XX, cre condiciones para la formacin de nuevas demandas 'juveniles" que, a su vez, propiciaron nuevas respuestas pblicas. Primero para disminuir la capacidad movilizadora autnoma de los estudiantes y luego para atenuar
las necesidades materiales de los jvenes urbanos, agobiados por la
crisis, la pobreza y los programas de reforma econmica por medio de
programas de compensacin social solo aparencialmente desconectados de la cuestin juvenil. En la actualidad, el rasgo predominante de
las polticas de juventud tiende a responder a la insatisfaccin por la

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ausencia de expectativas de mejoramiento social producto de la recesin econmica y el constreimiento y deterioro de los mercados laborales. Se trata de polticas ocupadas de fortalecer "la insercin laboral y social de los jvenes". De ah que, mediatizadas por programas de "control social" y poltico de los movimientos y demandas de
los jvenes, las polticas han transitado desde la educacin centrada en
roles prefijados por la estructura adulta de pensamiento y produccin a
la formacin para el trabajo, sensible a la capacidad de adaptacin de la
juventud ante demandas sociales, polticas y econmicas cambiantes.
Luego Rodrguez aborda el anlisis de la situacin de las polfticas
de juventud en la regin distinguiendo una dimensin programtica,
otra institucional, una fiscal y otra propiamente poltica. En la dimensin programtica, que alude a la produccin y relacin entre s de intervenciones sectoriales en los mbitos de educacin, empleo, salud y
recreacin, la conclusin es que la falta de consistencia y articulacin
en la aplicacin de las iniciativas ha disminuido su capacidad de transformacin efectiva de la situacin de la juventud. Destaca la limitada
intervencin en mbitos de primera importancia como la mitigacin
de la violencia y el estmulo de la participacin.
En el aspecto institucional, la principal preocupacin del autor
concierne la confusin de roles y la ausencia de relaciones constructivas entre las instituciones especializadas y la administracin, en general. Entre ellas, se plantean problemas de competencia y duplicacin,
las primeras por su orientacin hacia intervenir en todas las dimensiones de la problemtica y las segundas por su falta de sensibilidad ante
situaciones sociales particulares.
La cuestin fiscal, por su parte, alude a la disposicin y uso de recursos para la atencin de los problemas de la juventud. Rodrguez seala que pese a la ausencia de estudios comparativos para un nmero
suficiente de pases pueden observarse dos tendencias: a) la insuficiencia de las inversiones y b) su abrumadora concentracin en la educacin regular donde la presin corporativa de los docentes por aumentos salariales, aunada a las restricciones fiscales con que los gobiernos
operan, disminuye la calidad de la prestacin educativa en trminos de
infraestructura, materiales, recursos.
La dimensin poltica, por ltimo conduce a un problema de fondo en la formacin de los antagonismos juveniles. Los jvenes no

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actan corporativamente y su mbito de representacin, ms que referido a necesidades materiales, responde a horizontes simblicos que
no encuentran asidero fcil en las prestaciones fiscales con que los
Estados "atienden" la cuestin social. Este problema de representacin poltica y formacin de demandas se agudiza cuando se constata, como lo hace Rodrguez, que "los actores corporativos involucrados (en la toma de decisiones) no estn interesados en potenciar las
polticas de juventud". De ah concluye Rodrguez una implicacin
institucional central: "el rol de las instituciones especializadas en la
promocin juvenil tiene mayor importancia que en cualquier otra poltica pblica, por cuanto deben suplir el papel corporativo que cumplen los destinatarios organizados en otros dominios (las polticas
sobre la mujer, por ejemplo)".
El captulo quinto examina la situacin de la violencia y el crimen
en Amrica Latina y sus implicaciones para el desarrollo social. La
centralidad de esta reflexin, que Buvinic, Morrison y Orlando documentan profusamente, estriba en la magnitud e intensidad del fenmeno de la violencia. Los latinoamericanos tienen una historia larga de
convivencia social marcada por actos violentos y conductas criminales. En el pasado, el Estado perpetraba de forma ilegtima violencia
contra los ciudadanos amparada en la defensa de la seguridad nacional. En muchos pases, la reaccin ciudadana implic la accin militarizada. Como resultado, el vnculo ciudadanos-Estado se conform
a partir de una relacin de miedo y disuasin, donde el uso de la fuerza sustituy frecuentemente el dilogo y el recurso a la razn. En la
actualidad, las sociedades latinoamericanas ya no enfrentan aparatos
estatales militarizados y por lo tanto agresores de la seguridad humana; sin embargo, la violencia contina minando la confianza intersubjetiva, erosiona los recursos pblicos y disminuye la posibilidad de
crecimiento econmico. En algunas regiones, como la centroamericana, el advenimiento de la paz no ha significado la superacin de la violencia ni el aumento de la seguridad.
Los nuevos enfoques para el enfrentamiento con la violencia y el
crimen, especialmente severo en los entomos urbanos, suponen un
contacto muy cercano con las problemticas de origen y el contexto
social que genera y alimenta conductas criminales y violencias de diversa ndole. A diferencia de los enfoques juridicistas centrados en la

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confianza de la norma y la sancin como mecanismos de control social, las aproximaciones contemporneas reconocen de partida la heterogeneidad de la violencia y sus causas. En general, en la formacin
de los fenmenos sociales de violencia, entendida por los autores como "el uso de la fuerza con intencin de dao" es resultado de la confluencia de motivaciones asociadas a la familia y la comunidad, tanto
como a la capacidad de control y creacin de bienestar por parte del
Estado. Pero, adems, es extremadamente sensible a circunstancias
individuales que menudo no se consideran en el anlisis de otros problemas sociales y que se refieren a aspectos psicosociales relativos a
la formacin de la conducta violenta, el peso de factores psicogenticos y la influencia de hbitos riesgosos asociados a prcticas como el
consumo de drogas y alcohol.
Los autores de este captulo presentan, en este sentido, dos tipologas de violencia, una que distingue tipos de violencia segn criterios
como caractersticas de las vctimas, de los victimarios, naturaleza del
acto, propsito, localizacin y relaciones entre la vctima y el agresor,
este ltimo aspecto central en la identificacin de las formas de violencias asociadas a la familia y a la condicin de gnero. La segunda
tipologa distingue factores de riesgo, distinguiendo situaciones individuales, donde la condicin masculina y el consumo del alcohol son,
por ejemplo, condiciones recurrentes que tienen efectos precipitadores
sobre otros factores como la experiencia de exposicin a la violencia
o condicionantes biolgicos. Un segundo orden de factores de riesgo
proviene de la condicin del hogar, donde el tamao, la estructura y la
historia de violencia son aspectos centrales. El tercer elemento integra factores comunitarios-sociales en un conjunto ms complejo que
va desde el acceso a armas, el control de estas, violencia social, desigualdad de ingresos, normas culturales, etc.
La definicin de la diversidad de fenmenos asociados al crimen
y la violencia en la sociedad, se combina con las dificultades de disposicin de informacin adecuada y suficiente para dar cuenta de esta diversidad de manifestaciones. En general, observan los autores en
Amrica Latina se dispone de inforrnacin respecto de tasas de homicidios y algunas encuestas sobre victimizacin. Advierten sobre la precaucin requerida al trabajar con informacin en general recabada con
mtodos diversos de registro y con calidades discutibles. Algunas

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expresiones de la violencia, especialmente la domstica y contra las


mujeres, se reconocen como ampliamente subestimadas por prcticas
de denuncia y registro limitadas. En todo caso, la evidencia dura concuerda con la percepcin ciudadana de inseguridad dadas las altas proporciones de homicidios que Amrica Latina presenta en relacin con
otras regiones en algunos pases superiores a 50 por cada 100 mil habitantes, algo como seis veces la media mundial. El artculo examina
detenidamente las dimensiones de las violencias en la regin, distinguiendo sus manifestaciones a partir de la condicin de gnero; la desigual distribucin de la riqueza y la pobreza; la violencia contra grupos tnicos dominados o minoritarios; y formas de violencia asociadas
al ciclo de la vida.
Las implicaciones socioeconmicas de la violencia resultan ser
uno de los principales desafos paras las polfticas pblicas de desarrollo social al menos por dos razones: primero, porque la violencia presenta implicaciones econmicas directas al producir consecuencias en
las actividades productivas y sociales que generan costos asociadas a
su combate o prevencin. Desde la formacin de un sector econmico dedicado a la seguridad que incluye desde compaas de seguros
hasta empresas de vigilancia; hasta las inversiones individuales y familiares que castigan otros consumos en relacin con la necesidades
de satisfaccin de la demanda de seguridad. Las implicaciones indirectas tienen que ver con el destino de recursos que, de esa manera, dejan de invertirse en actividades productivas o distributivas tanto de carcter pblico como privado que se convierten as en "efectos multiplicadores econmicos de la violencia" a nivel macroeconmico. Las
magnitudes de los costos directos son alarmantes, por ejemplo en Colombia los costos de la violencia, incluyendo el conflicto armado, alcanzan proporciones cercanas a una quinta parte del producto interno bruto. Los efectos multiplicadores pueden ser, a su vez, de diversas cualidades segn sea su impacto a nivel macroeoconmico, familiar o individual. As, por ejemplo, la violencia reduce las posibilidades de formacin del capital humano y social y mitiga las oportunidades de generacin de ingresos debido a aspectos tan aparentemente inocuos como la decisin de no trabajar horarios nocturnos o
asistir a actividades de formacin y capacitacin laboral despus de
horas de trabajo diario.

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En mbito ms propositivo, el artculo de Buvinic, Morrison y

Orlando asocia los factores de riesgo con posibles soluciones distinguiendo las que suponen intervenciones de corto plazo, especialmente caras a la racionalidad de los gobiernos de turno que deben
dar cuenta del acuciante problema dentro del horizonte temporal de
su administracin, y las intervenciones de largo plazo que procuran
atencin a los problemas estructurales. Como queda de manifiesto
con el enfoque multidimensional de la violencia, las causas de esta
no pueden atribuirse solamente a factores de ndole econmica; sin
embargo, el enfrentamiento con el problema a largo plazo requiere
de la atencin de los dficit de integracin social ms importantes
que muestran las sociedades latinoamericanas: la extrema desigualdad no solo de los ingresos, sino tambin de los activos y las oportunidades; la pobreza aspectos que de nuevo aluden a la importancia de crecimiento econmico sostenido y con capacidad distributiva. Mencionan tambin intervenciones asociadas al desempleo y la
expulsin escolar juvenil como factores de riesgo que pueden atenderse mejorando el vnculo entre el trabajo y la escuela y las relaciones entre los mbitos de formacin-educacin, la comunidad y la
familia. En el corto plazo la atencin a los riesgos de violencia est referido al enfrentamiento con los desencadenantes que estn
"prximos al individuo" y con "factores situacionales" referidos a
la ventaja relativa de los agresores en la comisin de las ofensas.
En el primer caso, las medidas estn referidas al control de los mercados de bebidas alcohlicas y de armas, as como a la regulacin
ms estricta de los permisos para portarlas. En el mbito situacional, el mejoramiento de la disposicin de servicios colectivos como
iluminacin pblica o veredas y calles anchas, as como la promocin de prcticas "seguras" en el campo individual constituyen, junto con mayor patrullaje y cercana de las fuerzas de seguridad a las
comunidades, medios para la superacin de condiciones favorables
a la violencia y la criminalidad.
Queda pendiente en este tema un amplia agenda de investigacin
que ilustra tambin la necesidad de disposicin de mayor informacin
sobre las formas de violencia, su magnitud y evolucin, as como el
efecto de las acciones pblicas y privadas dirigidas a la disminucin
de los riesgos.

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Por una razn que no es casual, este volumen se cierra con una reflexin profunda sobre lo poltico y sus formas no siempre presente en
debates alrededor de "lo social", pero, constitutivamente, integrado en
la visin ciudadana sobre lo pblico. No es casualidad que las fuentes de legitimidad de la poltica estn asociadas al rendimiento de las
instituciones sociales y que este, como lo explora agudamente Carlos
Strasser, no est disociado de las prcticas de gobiernos y Estados y
las frmulas en que se define su relacin con la sociedad.
El recorrido analtico de Strasser para dar cuenta de la cuestin de
la gobernabilidad, gobernanza y sus interfases con el desarrollo social
comienza, como las dems contribuciones, por un repaso de conceptos bsicos a menudo sobreentendidos, no por ello menos explicativos,
pero s sujetos a la ambiguedad y el prejuicio argumentativo. Strasser
propone un acuerdo mnimo para comenzar sobre tres conceptos democracia, gobernabilidad y gobernanza. Para el primero retoma la
concepcin normativa y procedimental, con sustento en Bobbio y
Dahl. La idea de gobernabilidad alude al logro por parte del rgimen
poltico de una especie de equilibrio entre acciones administrativas del
rgimen poltico y consecuencias sociales que "absorben" el conflicto
o "contienen" la indisciplina social. La gobernanza (del ingls governance) alude a la adopcin de modalidades participativas para mejorar la legitimidad de la accin gubernamental o destinadas a gestionar
ms eficientemente las demandas sociales al Estado. "La buena gobernanza -dice Strasser- implicara de suyo gobiernos "realmente"
legtimos y que hacen lugar a la participacin social en trminos de un
combinado de actores pblicos gubernamentales y no gubernamentales, consensos entre estas partes, burocracias e instituciones y administraciones eficaces y eficientes, y transparencia. Al finalizar su captulo, Strasser realiza una precisin conceptual adicional y de extrema importancia: la distincin entre Estado y Gobierno, una parada de sentido
comn para las ciencias sobre lo poltico, pero extremadamente eludida por los discursos tcnicos y la misma retrica gubernamental. Esta
preocupacin es siempre esencial cuando se trata de distinguir los desafos en el tiempo; las metas por alcanzar, los recursos para lograrlas.
Es una paradoja que la referencia a estas cuatro dimensiones de la
vida poltica es regularmente anotada por actores polticos y organismos internacionales en una poca en que "el espacio para lo poltico"

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est claramente cuestionado. La deliberacin se entiende hoy como


una reforma restauradora de la prctica de la democracia y no como su
base constitutiva, por ejemplo. La reforma econmica ha ocupado el
tiempo completo de los gobiernos en un ejercicio aparencialmente tcnico, pero, como seala Strasser con claridad, esencialmente poltico,
como lo es la decisin sobre costos y beneficios de la reforma y su distribucin entre la poblacin.
Para examinar la situacin actual de lo poltico en Amrica Latina, el autor propone aproximarse a la prctica poltica a partir de tres
dimensiones: la propiamente democrtica, la de clase polftica y la de
la ciudadana. Respecto de la primera dimensin, observa que, siendo
la democracia la forma de gobierno predominante en la regin, lo es
apenas de manera hegemnica: esto es, conviviendo con un conjunto
de "formas de gobierno" que no recogen los principios bsicos de la
competencia democracia resumidos por el autor como "mayora y
constitucin". La identificacin de esas formas de gobierno que cohabitan con la democracia en nuestras sociedades es tambin el sealamiento de los lmites de la gobernabilidad y del ejercicio de una
"buena gobernanza". Tales formas recogen reminiscencias del pasado, lejano o cercano, que han superado la prueba de la historia y otras
que han emergido en las ltimas dos dcadas como resultado de las
transformaciones socioeconmicas en curso. Entre las primeras podremos ubicar la oligarqua (omnipresente y posiblemente agudizada
con las tendencias concentradoras del modelo econmico reseadas en
captulos precedentes de este volumen), y la burocracia y el neocorporativismo, ambas producto de la expansin del Estado y las actividades productivas que se desarrollaron bajo su ala y que originaron esa
combinacin de aparato de bienestar con autoritarismo castrense que
entra en crisis en toda la regin a principios de los aos ochenta. Las
otras dos formas de gobierno que identifica Strasser corresponden ms
con evoluciones recientes: la partidocracia y la tecnocracia. La primera se fortalece con el deterioro de los arreglos corporativos y la tendencia a la disminucin de los soportes sociales e ideolgicos de los partidos polticos que, a su vez, ha conducido a su crisis y potencial desmembramiento. La segunda es el producto de la transformacin econmica impulsada por la primera generacin de reformas que coloc la
racionalidad tcnica-econmica por encima de la necesidad poltica de

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la reeleccin y la demanda ciudadana del bienestar para usar los trminos de Przeworski.

De ah se derivan las prcticas que organizan la situacin de la clase poltica y la accin ciudadana en la regin. La primera afectada por
la corrupcin burda o la aproximacin patrimonial a los bienes del Estado. La segunda consumida en la necesidad mundana de la supervivencia, desentendida progresivamente de lo poltico que, as, ha quedado en manos de representaciones intermedias como las ejercidas por
los organismos no gubernamentales.
En sentido propositivo, el trabajo de Strasser seala que las polticas por impulsar deben ser primero y fundamentalmente "formadas,
formuladas e implementadas" de manera democrtico-participativa.
Luego seala un conjunto de precondiciones relacionadas con las dimensiones crticas de la prctica poltica actual que deberan promoverse: el retomo a lo poltico como afirmacin del bien comn; democracia sin cohabitacin; la restitucin de la poltica representativa que
supone una clase poltica y unos partidos restaurados; y por ltimo, pero no por ello menos central, la ampliacin del "sentimiento de ciudadana" de la poblacin.
No es inapropiado ni tampoco exagerado pensar que en el fondo
la problemtica del desarrollo social, en tanto accin central de la poltica pblica, deba acometerse impulsada por un motor novedoso, ni
siquiera fiscal, tampoco administrativo. Posiblemente relacionado con
las frases finales del texto de Strasser: "una tarea de educacin poltica" que permita conocer y confrontar "la densa trama del poder".
Los seis captulos aportan una contribucin hacia la reinvencin
de lo social. No es excluyente ni absoluta, porque inevitablemente hay
temas que se escapan y problemticas que se escurren justificadas por
la necesaria generalizacin. Reinventar lo social es una tarea permanente y por cierto no solamente responsabilidad de la academia. Lo
social se piensa, se hace y se inventa desde la accin subjetiva, la prctica poltica y la formacin discursiva. Ni ms ni menos.

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REINVENTAR LO SOCIAL EN AMRICA LATINA

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62

CAPTULO 1
GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ROLANDO FRANCO

t
1

ii
1

ROLANDO FRANCO

INTRODUCCIN

Suele decirse que Amrica Latina es la regin con la distribucin del ingreso ms regresiva del mundo desde que existen estadsticas al respecto (Morley, 2000). Reconocer este rasgo estructural y
de larga duracin, no debe hacer olvidar empero los avances logrados, que colocan a la regin en un estadio intermedio de desarrollo,
ni las mejoras que lenta pero constantemente muestran sus indicadores sociales. Tampoco puede desconocerse que los cambios en la
economa mundial -la denominada globalizacin- han introducido nuevas especificidades, que deben ser tomadas en consideracin
cuando se intenta explicar lo que ocurre hoy en la regin, y los desafos que ha de enfrentar en el futuro.
En este trabajo se analiza el estado actual del desarrollo social,
fundamentado en la igualdad de oportunidades y en el aseguramiento de ciertos mnimos de bienestar para todos. Esto exige superar
barreras demogrficas, econmicas y sociales, por lo cual se describe lo que sucede en la regin en esos aspectos, y se plantea una
agenda con los temas que son claves para poder avanzar en la superacin de las desigualdades que dificultan la realizacin del potencial de cada individuo y en la concrecin de una sociedad socialmente ms equitativa.

65

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

LA EVOLUCIN RECIENTE DE LA REGIN


Los aos ochenta constituyen un parteaguas en la historia latinoamericana. Colapsa all el largo periodo de la sustitucin de importaciones, a consecuencia de la crisis de la deuda contrada fundamentalmente durante la dcada anterior por los sectores pblico y
privado, y comienza una etapa de reformas, orientadas a recuperar
los equilibrios macroeconmicos, redefinir la funcin del Estado,
acrecentar el espacio de los actores privados, y orientar las economas hacia el mercado internacional. El nuevo periodo ha estado
marcado por avances, estancamientos y retrocesos, cuyas caractersticas ms notorias se analizarn posteriormente. Cabe resaltar que todo ello se produjo en un marco de recuperacin democrtica.
El marco demogrfico
La situacin latinoamericana muestra un cambio acelerado de
variables demogrficas clave. Por un lado, hay una atenuacin del
ritmo de incremento de la poblacin, que convierte a la regin en la
primera experiencia en que se da una transicin demogrfica avanzada en un contexto de subdesarrollo econmico y social (CELADE,
2002). Hoy se encuentra en la cspide de su expansin juvenil, pero
dada la rpida moderacin del crecimiento de la poblacin joven, su
peso en la poblacin total tendencialmente disminuir, facilitando
as la acelerada expansin de la proporcin de adultos mayores y el
consiguiente envejecimiento demogrfico acelerado. Estas transformaciones se dan en el marco de una "urbanizacin" de la poblacin
y de la agenda pblica, con una fuerte concentracin metropolitana
y procesos de segregacin y movilidad intrametropolitana.
Inestabilidad del crecimiento
Amrica Latina tuvo una recuperacin econmica importante
luego de la "dcada perdida" alcanzando un peak en 1997 con una

66

ROLANDO FRANCO

tasa de incremento del PIB de 5,3%. Luego, la volatilidad financiera internacional se expres en diversas crisis que mostraron la vulnerabilidad de la regin, cuya tasa promedio de crecimiento disminuy a 2,6% entre 1995-2000 (Grfico 1). Este ritmo de expansin
ha sido inferior al histrico (5,5% anual entre 1945 y 1980) y tambin al recomendado para que la regin pudiera dar un salto que asegurara su crecimiento, la generacin de empleo y el desarrollo social.

Grfico 1
Amrica Latina: Tasa de crecimiento promedio anual
(1954-2000)
6,0

5,6

5,7

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1951-196

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18

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1951-1960

Fuente:

-17

1961-1970

1971-1980

1981-1990

1991-2000

CEPAL

En 2000 se inici una breve recuperacin, que qued trunca en


2001, cuando el producto regional creci apenas (0,5%), generando expectativas poco alentadoras. Los aspectos positivos se encuentran en que, pese a los factores adversos, las economas de la
regin han evitado recaer en graves desequilibrios, con la excepcin de Argentina, la inflacin ha seguido disminuyendo y el aumento del dficit externo ha sido modesto.

67

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Desocupacin e informalidad
Otro problema de la regin estriba en un desempleo elevado y
en aumento, durante la dcada de los noventa (Grfico 2). Ello se
explica no solo por el lento crecimiento econmico, sino tambin
por la rpida incorporacin de nuevas tecnologas y la reorganizacin del proceso de produccin, apoyado -entre otros factoresen la flexibilizacin de los sistemas de contratacin y despido de
trabajadores. Debe destacarse adems las caractersticas que dicha
desocupacin asume: afecta a ms personas, durante periodos ms
extensos, con lo cual erosiona decisivamente el patrimonio de los
hogares, produce efectos psicolgicos y problemas familiares agudos, y obliga a los trabajadores a aceptar fuertes reducciones salariales para poder reincorporarse al mercado de trabajo.

Grfico 2
Amrica Latina: Evolucin de la tasa de desempleo abierto
(1991-2000)

.......

10

Fuente:

1992

1993

......................
.............

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1991

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1994

1995

CEPAL.

68

1996

1997

1998

1999

2000

ROLANDO FRANCO

En cuanto a la evolucin de la desocupacin en la regin, conviene distinguir dos situaciones. Mientras Mxico y algunos pases
centroamericanos y caribeos mostraron un apreciable dinamismo
econmico acompaado de la disminucin del desempleo, este aument en los pases sudamericanos que enfrentaron problemas de
estancamiento. En Chile, la tasa de desempleo pas de 6,4% en
1996 a 10,6% en 2000, para luego descender levemente. En Argentina, una cada de 3% en el producto, elev la desocupacin a
14,3%, y fue seguida ms tarde por el derrumbe de 2002 que, segn el
economista-jefe del Banco Interamericano de Desarrollo, ha constituido la crisis ms grande que se ha dado en el mundo en tiempo de paz.
Tambin hubo un aumento de la precariedad. Esto se aprecia en
el incremento de la ocupacin no permanente, aunque existe una heterogeneidad muy grande entre los casos nacionales que, en 1997, va
desde 9,5% (Costa Rica) a 45,1% (Ecuador), y tiene un ascenso extremo en Colombia, donde pasa de 6,6% en 1980 a 20,0% en 1997.
Este tipo de empleo temporal es ms comn en las microempresas,
y entre los menores de 30 aos, las mujeres y las personas de bajo
nivel educativo (Martnez y Tokman, en CEPAL, 2000:99),
Se incrementa, asimismo, el nmero de ocupados sin contrato
de trabajo. En 1996, la proporcin de asalariados en esta situacin
fluctuaba entre 65% y 22% segn los pases. Una importante proporcin de trabajadores no cuentan con proteccin de la seguridad
social y de salud. Las diferencias nacionales son notables: van de
ms de 60% en Bolivia y Paraguay a una proteccin casi total en
Uruguay (CEPAL, 2000: 101).
La desocupacin, tambin, afecta relativamente ms a las mujeres, a los jvenes y a las personas de estratos de ingresos bajos y
medios, que encuentran mayores dificultades para competir en el
mercado de trabajo (Grfico 3).

69

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Grfico 3
Perfil del desempleo urbano en pases ms afectados por
la desocupacin entre 1994 y 1999
30,0

ES1994

1999

272

24,,

Argentina

25,0

Bmsil

~~~~~~~~~~Chile
~~~~~~~~~~~~~~~~~Ecuador

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Colombia

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200o
0.

0;

Paraguay
Uruguay

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5Venezuela

155 4

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10,0

rc

15,0--

Fuente:

_.

CEPAL. Tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos

pases.

Pobreza e indigencia
La pobreza se define y se mide de diferentes maneras. En Amrica Latina suele manejarse un concepto de pobreza absoluta, que
toma en consideracin el ingreso de los hogares, y estima si este
permite cubrir las necesidades bsicas, que se expresan en el costo
de una canasta mnima de alimentos, para medir la indigencia, y de
dos canastas mnimasl, para estimar la pobreza 2 . Esta medicin,
adecuada a economas de mercado, se viene realizando desde hace
tiempo para un conjunto amplio de pases de la regin.
I

El coeficiente de Orshanski es el valor por el cual corresponde multiplicar el costo


de la canasta alimentaria para dar cuenta de las otras necesidades bsicas. Ese valor
aumenta con el nivel de desarrollo del pas y se estima mediante encuestas especiales que permiten apreciar la participacin que los alimentos tienen en el consumo de
esos estratos de poblacin. Para mayor desarrollos, vase CEPAL (2001).
Ntese la diferencia tanto de la definicin como de la forma de medicin respecto
a las utilizadas habitualmente, tanto por la OCDE como por el Banco Mundial y
otros organismos internacionales y gobiernos.

70

ROLANDO FRANCO

Durante los aos noventa, la pobreza disminuy en 11 y aument


en 4 pases. En el periodo considerado, 43,8% de la poblacin latinoamericana estaba por debajo de la lnea de pobreza; esto implica
una mejora respecto a la situacin de fines de los ochenta (48,3%),
pero sigue siendo mayor que la proporcin de poblacin que estaba
en la pobreza, antes de la crisis de la deuda, que era de 40,5% (Grfico 4). El nmero absoluto de pobres lleg a 211,400.000 en 1999
(Grfico 5), lo que se explica fundamentalmente porque el crecimiento demogrfico sigue siendo alto (CEPAL, 200 ib). En ese ao,
haba 89 millones de indigentes, lo que significaba 18,5% de la poblacin total, una proporcin superior a la de hace dos dcadas.
Grfico 4
Amrica Latina:
Porcentaje de poblacin en situacin de pobreza e indigencia, 1980-1999
60

50

40.5%

48 3

1980

1990

| 45.7%

43.5%

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1994

1997

1999

a)

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-o

Pobreza
Indigencia

Fuente:

CEPAL.

71

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Grfico 5
Amrica Latina: Volumen de poblacin pobre e indigente 1980-1999 (millones)
240

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1980

Indigencia

Fuente:

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1997

1999

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1990

1994

Pobreza

CEPAL.

La pertenencia generacional influye de diversas maneras. Entre


1990 y 1999, el total de menores de 20 aos en la pobreza aument
de 110 a 114 millones. Este crea un gran desafo regional por cuanto
"gran parte de las oportunidades para toda la vida se determinan por
el modo como [ella] comienza" (CEPAL/UNICEF/SECIB, 2001).
Tambin cabe mencionar la importancia de la ubicacin geogrfica o regional. La incidencia de la pobreza rural es mayor que
la urbana (64% y 37% de la poblacin, respectivamente), pese a
lo cual los pobres urbanos son casi el doble que los rurales (134
millones y 77 millones, respectivamente), como consecuencia del
notable proceso de urbanizacin que ha tenido lugar en los pases
latinoamericanos.

72

ROLANDO FRANCO

Distribucin del Ingreso


Durante los aos ochenta, los gobiernos centraron su preocupacin en el crecimiento econmico y el alivio de la pobreza. Se supona que ambos objetivos se lograran al recuperar los equilibrios
macroeconmicos, acabar con la inflacin, retirar al Estado de ciertas reas, y ampliar espacios para el sector privado. La distribucin
del ingreso no era un objetivo de la poltica pblica. Hoy, en cambio, ha vuelto a ganar espacio, tanto porque el crecimiento econmico no la ha mejorado, como porque el debate econmico la relaciona con tres temas relevantes.
En oposicin al argumento clsico de que, por lo menos en las
primeras fases del proceso de desarrollo, el ingreso tiende a concentrarse en quienes tienen capacidad de ahorrar e invertir, se afirma
que una distribucin del ingreso ms igualitaria promueve el crecimiento econmico: "cuanto ms desigual sea un pas, menos efectivo ser el crecimiento para reducir la pobreza" (Lustig et al., 2001 ).
Otros sostienen que no es posible para Amrica Latina superar tasas
de crecimiento de 3 4%, justamente, porque la mitad de su poblacin no participa en el esfuerzo de crecimiento, debido a su escasa
participacin en el ingreso nacional y a su pobreza (Birdsall, 1998).
Tambin se ha argumentado que hoy existira una pobreza "innecesaria" en Amrica Latina (Berry, 1997) ya que, de haberse mantenido la [ya concentrada] distribucin del ingreso de comienzos de
los aos ochenta, el aumento del nmero de pobres derivado de la
crisis habra sido 50% inferior (Londoo y Szekely, 1997). Tambin
se ha recordado que "... . si Amrica Latina tuviera la distribucin del

ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo de acuerdo con los


patrones internacionales, la incidencia de la pobreza sera la mitad
de lo que es realmente" (BID, 1998).
Finalmente, se sostiene que la reduccin de las desigualdades
incrementa la estabilidad de los sistemas polticos democrticos,
mientras que la concentracin crea riesgos derivados de la reaccin
de los grupos perdedores.
Esta nueva centralidad de la distribucin del ingreso, lleva a mirar con mayor inters la situacin de Amrica Latina en los aos noventa, a travs de varios indicadores.

73

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

El porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al promedio


de la sociedad pas de 67% a 75%, entre 1970 y 1990, aument en
9 pases, y solo disminuy en tres durante la ltima dcada (Grfico 6). Esto permite afirmar que la evolucin del ingreso promedio
no representa bien lo que les est sucediendo a tres cuartas partes de
la poblacin latinoamericana.

Grfico 6
Amrica Latina (14 pases): Variacin promedio anual del PIB per cpita y de
la incedencia de pobreza, 1990-1999. (Porcentajes)
4

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Fuente:

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2
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6
Variacin porcentual del PIB per cpita.

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CEPAL.

El coeficiente de Gini indica que en el periodo 1990-99 aument la desigualdad en 8 pases y se redujo solo en 3 (Grfico 7), pero con grandes diferencias dentro del conjunto heterogneo de naciones que conforman la regin. En este aspecto, los polos estn representados por Brasil y Uruguay.

74

ROLANDO FRANCO

Grfico 7
Amrica Latina (16 pases): Cambios en el coeficiente de GINI
de la distribucin del ingreso a/, 1990-1999

1 999

1990
Onsil

0627

BoliwiabX

0.636

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0.582

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0.582

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0.447

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0.640

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Piamna0.560

0.557

Ohl@

501

0 542

mxico 0.636

0 539

0.461

0.521

El Salvador 0 507

0.518

0 471

0.498

0.43I

0.473

0.492

0.440

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Fuente:
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0.8

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0.4

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0.2

0.4

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1x

CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de


los respectivos pases.
Calculados a partir de la distribucin del ingreso per cpita de las personas del
del pas.
En el ao inicial (1989) comprende solo ocho ciudades principales y El Alto
El ao inicial corresponde a 1994
rea metropolitana de Asuncin en 1900
Gran Buenos Aires
Total Urbano

La razn entre los ingresosobtenidos por el 10% ms rico de la


poblacin y el 40% de menores ingresos es muy expresiva de los

problemas distributivos latinoamericanos: el 10% superior capta, en


la mayora de los pases, ms del 35% y, en general, el ingreso de
ese estrato es 20 veces el del 40% ms pobre (Grfico 8).

75

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Grfico 8
Amrica Latina (17 pases): Participacin en el ingreso total del 40% de los
hogares ms pobres y del 10% ms rico, 1999 a/ (en porcentajes)

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Fuente:
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b/
c/

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G,atnr-ala

CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de


los respectivos pases.
Hogares del conjunto del pas ordenados segn su ingreso per cpita.
Gran Buenos Aires.
Total Urbano.

Malestar poltico
En los comienzos de los aos noventa, la preocupacin principal
de los latinoamericanos se centraba en los procesos inflacionarios
que corroan sus ingresos. Los gobiernos que tuvieron xito con la
estabilizacin recibieron respaldo electoral (Mora y Araujo 1992).
Solo algunos sectores, en especial los ocupados en el sector pblico,
reaccionaron frente a las prdidas relativas de salarios y beneficios
(CEPAL, 1996). El resto de la ciudadana apost a que en el futuro
tambin ellos recibiran su parte de los frutos del crecimiento.
Hoy, en cambio, predomina la incertidumbre. La situacin
econmica y social descrita ha contribuido a diluir esperanzas y
ha hecho que aflore, en muchos casos, el cansancio con el ajuste

76

ROLANDO FRANCO

permanente. Encuestas de opinin realizadas en 16 pases sealan


que, aproximadamente, 67% de los entrevistados considera que la
distribucin de la riqueza es injusta, y 61% sostiene que su pas no
se est desarrollando (CEPAL, 1998a).
Obviamente, tales opiniones estn fuertemente basadas en la
experiencia personal de quienes las emiten. No piensan igual los
grupos emergentes, que quienes estn saliendo de la pobreza, o los
miembros de sectores medios hoy empobrecidos, que pueden comparar su nivel de vida actual con el que disfrutaron en el pasado.
Existen, por lo dems, otras diferencias. La generacin actual siente que dispone de menos oportunidades que la generacin que la antecedi, y que aquella que la suceder (Latinobarmetro, 2000: 11).
Es muy comn que los jvenes demuestren insatisfaccin por las dificultades que afrontan para encontrar un empleo acorde con sus aspiraciones. Esta percepcin parece justificarse en la evolucin del
mercado de trabajo y en las dificultades de insercin que enfrentan
los jvenes con un capital educativo insuficiente.
En Chile -donde las reformas econmicas han madurado
ms que en otros lados y se han alcanzado importantes niveles de
crecimiento-, se aprecia una creciente preocupacin por la desigualdad, que ha tendido a desplazar a la pobreza concebida como
carencia de recursos. "Este cambio implica que la poblacin presta particular atencin al diferente ritmo con que los beneficios del
progreso econmico alcanzan a diferentes sectores de nuestra sociedad" (Manzi-Cataln, 1998:555). Los opinantes de sectores
bajos y medios consideran que los niveles de pobreza y desigualdad vigentes no se condicen con el crecimiento alcanzado. Piensan que esa incongruencia deriva de la propia dinmica del sistema y de quienes toman las decisiones, a los que critican su falta
de sensibilidad.
Todo se traduce en el distanciamiento de la actividad poltica,
sea por desilusin o porque ya no se percibe que ella sea la instancia donde corresponde realizar la defensa de los intereses grupales.
Sin embargo, se mantiene el apoyo a la democracia como el mejor
sistema de gobierno, aunque solo el 37% de los latinoamericanos
est satisfecho con su desempeo (Latinobarmetro, 2000:6).

77

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

LA AGENDA DEL DESARROLLO SOCIAL


El complejo panorama social descrito muestra que el desafo
latinoamericano del nuevo siglo ser la construccin de sociedades ms desarrolladas y ms equitativas, en las cuales se asegure
la igualdad ante la ley, y se compensen las limitaciones econmicas y sociales que dificultan la realizacin del potencial individual. La desigualdad en el acceso a bienes y servicios y, en general, al consumo, suele apoyarse en alguna adscripcin (tnica,
etaria, de gnero, de origen socioeconmico, etc.) que, en ciertas
circunstancias, se utilizan como justificacin para discriminaciones que atentan contra los derechos humanos. La ausencia de
participacin en la toma de decisiones societales de quienes sufren las citadas situaciones constituye un doble obstculo para la
realizacin del potencial individual, porque obstaculiza el ejercicio de la ciudadana poltica e impide, asimismo, la defensa de los
propios intereses individuales y grupales y obstruye la ciudadana social (Marshall, 1950).
El desarrollo social exige el acuerdo de los diferentes actores
que participan en la toma de decisiones econmicas y sociales en
torno a una agenda cuyos principales temas se presentan a continuacin: superacin de la pobreza, desarrollo de sociedades ms igualitarias, que se preocupen por la superacin de la pobreza que, adems, incorporen al consumo a sectores que hoy estn excluidos, y
que permitan la movilidad social.
Hacia sociedades ms igualitarias
Las dcadas recientes no han permitido avances en la reduccin
de las desigualdades. Pero conviene enfatizar que estos problemas
no existen solo este periodo, "ya que tambin caracterizaron al anterior y [al los que le antecedieron. Reflejan, de esta manera, y no
debe ocultarse, problemas fundamentales de la estructura econmica y social" (Ocampo, 2000:125).

78

ROLANDO FRANCO

Asimismo, esa tendencia a la desigualdad, no es exclusiva -por


lo menos hoy- Amrica Latina. Se est dando tambin en el mundo desarrollado, aunque a partir de otros niveles de concentracin.
En Estados Unidos de Amrica, por ejemplo, varios analistas han
hecho notar que las tecnologas de la informacin incrementan las
oportunidades de empleo e ingresos para los "analistas simblicos",
como se designa a aquellos trabajadores altamente calificados dedicados a producir bienes inmateriales intensivos en conocimiento
(Reich, 1993). A la inversa, los obreros de la lnea de montaje, son
afectados por la creciente exigencia de tener calificaciones informticas, y porque las empresas trasladan los procesos rutinarios de
produccin a otros pases (Thurow, 1992). Asimismo, en la Comunidad Europea se han percibido notables diferencias entre "las retribuciones de los sectores acomodados de la poblacin [que] estn
aumentando de manera significativa" y las posibilidades de ocuparse, las caractersticas del tipo de empleo que consiguen, y las remuneraciones que obtienen, las personas del cuarenta por ciento inferior (Dahrendorf, 1996:44). Por ello ha surgido la discusin sobre
la desigualdad "tolerable" en esas sociedades y las alternativas viables para desarrollar (o mantener) la proteccin de los vulnerables
(Giddens, 1998).
Los esfuerzos de avanzar en la reduccin de la desigualdad en
Amrica Latina estn afectados por las caractersticas que impone la globalizacin, pero tambin por factores especficos de la
regin que no son modificables en el corto plazo. Hay cuatro especialmente relevantes. La distribucin del patrimonio en la regin es an ms concentrada que la del ingreso total. El promedio de su concentracin se sita en el percentil 85 (CEPAL,
1998a), lo cual indica que 85% de la poblacin latinoamericana
tiene un acceso al patrimonio menor que el nivel promedio de la
sociedad. Hay tambin un componente demogrfico, ya que los
hogares de menores ingresos tienen ms miembros (en promedio
cinco o ms personas) que los hogares de mayores ingresos. Sigue existiendo una alta concentracin del capital educativo.Solo
la mitad de los que ingresan en primaria terminan el ciclo, y quienes lo logran tienen un rendimiento promedio muy inferior al de
sus pares de los pases industrializados. Tambin es alta la tasa de

79

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

repitencia. De los 9 millones de nios que ingresan anualmente en la


educacin, alrededor de 4 millones fracasan en el primer ao. Se calcula que el costo adicional de ensear a los repitentes llega a 4.200
millones de dlares anuales. Finalmente, la densidad ocupacional,
vale decir, la cantidad de ocupados en relacin con el total de miembros del hogar, explica buena parte de las diferencias de ingreso de
los hogares. En algunos pases, el estrato alto dobla a los estratos bajos, en este indicador. Dada la importancia que tiene el ingreso laboral en el total del ingreso del hogar, esta diferencia explica buena parte de la alta concentracin distributiva. La distancia que separa a quienes se ubican en el primer decil de la distribucin del ingreso y los
que estn en el 40 por ciento inferior se incrementa por el ya anotado
distanciamiento creciente de las remuneraciones entre ocupaciones
modernas y empleos de baja productividad (Grfico 9).
Grfico 9
Amrica Latina: Brechas de remuneracin laboral entre trabajadores calificados
y no calificados (1990-1997)
350 300 -

1990

*X

294,6

1994

303

1997
250 -241,3
200-

178,6

181,8

154,7

100-

Fuente:

PProfesionales
/ Asalariados formales

Profesionales 1Asalariados informales

CEPAL.

Se suele insistir en la importancia de la educacin para la competitividad y tambin para mejorar la distribucin del ingreso. Sin
duda, es una recomendacin adecuada, pero conviene recordar que
los esfuerzos que se hagan en dicha direccin no se traducirn en
mejoras distributivas en la prxima dcada. Ello se explica porque
la rotacin de personas en la fuerza de trabajo se realiza a un ritmo
de 2% 3% anual, lo cual hace que el perfil ocupacional del 80%

80

ROLANDO FRANCO

de los trabajadores que estarn en funciones hacia fines de la prxima dcada, ya est incorporado hoy al mercado laboral. Por ello,
no obtendr ventaja alguna de las mejoras en el sistema educacional, que se orienta justamente a quienes an no se han incorporado
al mercado laboral.
Pero la preocupacin por construir sociedades ms igualitarias
va ms all de lo econmico y de lo relacionado con el bienestar
material. Hay otras formas de igualdad sin las cuales no existe una
buena sociedad. Algunas constituyen incluso prerrequisitos para el
buen funcionamiento del propio mercado. As sucede con la igualdad ante la ley, expresada en las constituciones latinoamericanas,
pero que dista mucho de darse en la realidad. Las reformas a los sistemas de justicia que se encuentran en marcha en algunos pases de
la regin constituyen el reconocimiento de las carencias existentes,
que tambin se dan en otros lugares donde todava no se ha avanzado en ese punto. Tambin es un requisito ineludible asegurar la
igualdad de oportunidades, lo que implica remover las conexiones

que existen entre las posibilidades de bienestar y ciertas caractersticas personales que no pueden ser modificadas o solo son difcilmente alterables (etnia, gnero), o que derivan del nacimiento en una familia con determinados atributos (nivel socioeconmico, casta, etc.).
En definitiva, incluso cuando se privilegia la libertad, corresponde asegurar una igualdad de libertades; esto es, "preocuparse
igualmente, al nivel que sea, por todas las personas implicadas"
(Sen, 1999:7).
Tambin corresponde promover la igualdadde posibilidadesde
expresin del pensamiento. En cualquier pas, existen mltiples

perspectivas sobre cmo organizar la sociedad, y las personas, las


comunidades y los grupos de ms diverso tipo tienen que disponer
de la posibilidad de desarrollar su propia perspectiva sobre las diferentes dimensiones del comportamiento humano y as desenvolver
sus "hechos diferenciales", lo que lleva al pluralismo cultural y al
derecho a expresar sus preferencias y a organizarse para sostenerlas
en el debate democrtico.
Muchos de esos principios son fundamentales para un adecuado funcionamiento de la democracia. El principio de "un hombre,
un voto" tiene que ser respetado para que la democracia funcione.

81

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Se requiere, por tanto, igualdad ciudadana. Si bien se habla del


"mercado poltico", no puede aceptarse que el mercado (econmico) determine las decisiones polticas. As debe cautelarse "que
quienes pesan y valen distinto en el mercado a partir de lo que tienen, adquieran peso y valor equivalente a la hora de ejercer como
ciudadanos, sus derechos cvicos y polticos, sociales y laborales,
valricos e ideolgicos" (Hardy, 2000). La igualdad de derechos
ciudadanoslleva a que las diferencias personales no se transformen
en privilegios de algunos y exclusiones de otros.
Integracin a la sociedad de consumo
En Amrica Latina, la mayora de los hogares no obtiene ingresos suficientes para acceder a un nivel mnimo del consumo de masas. Este es una dimensin no solo del bienestar material, sino de
estatus y de integracin, crecientemente valorada por la sociedad.
Pese a ello, es comn que se insista en denunciar lo que denominan
"consumismo", que sera una desviacin de ciertos patrones culturales, la que derivara del efecto de demostracin que lleva a adoptar modas "propias" de otros estratos sociales y de otros pases.
En general, solo de 2 a 3 de cada 10 hogares urbanos registran
actualmente un ingreso per cpita suficiente para integrarse a la sociedad de consumo de dimensiones y calidades latinoamericanas 3 .
En las reas rurales, la situacin es an menos favorable. Como excepcin, en Uruguay alrededor de la mitad de los hogares tiene esa
posibilidad; en otros pases, un tercio. Una hiptesis optimista sostiene que, en 2005, Argentina y Chile se podran incorporar al grupo de pases latinoamericanos con ms de la mitad de sus hogares
integrados al consumo (Gerstenfeld, 1998).
Probablemente, son los miembros de estos hogares no pobres
urbanos con ingresos insuficientes para integrarse plenamente al
3

Para integrarse a la sociedad de consumo, se requiere un ingreso per cpita del hogar superior a tres lneas de pobreza. En ese punto, la distribucin muestra un claro salto en el nivel de gasto. Recurdese que una lnea de pobreza es, justamente.
el nivel de la pobreza; percibir un ingreso de hasta dos lneas de pobreza muestra
vulnerabilidad y riesgo de sufrir esa situacin en alguna etapa de la vida.

82

ROLANDO FRANCO

consumo, los que ms influyen en la sensacin de frustracin que


detectan las encuestas (Gerstenfeld, 1998).
Reduccin de la pobreza
Pueden extraerse tres conclusiones de lo acaecido en este periodo
en relacin con la pobreza y la indigencia: a) hay un impacto positivo
fundamental del crecimiento econmico sobre la reduccin de la pobreza; b) los episodios recesivos tienen un efecto negativo que lleva a
que en un ao de recesin se pierda entre la mitad y todo lo ganado en
reduccin de pobreza durante cuatro o cinco aos de crecimiento; c)
pases que crecen a la misma tasa alcanzan resultados diferentes en
cuanto a la reduccin de la pobreza, lo que pone de relieve la importancia de las especificidades nacionales y obliga a evitar los tpicos
sobre el "modelo" (Sanguinetti, 2002)4 y a preocuparse por aprovechar los grados de libertad con que cuenta cada nacin y cada gobierno para generar polticas pblicas adecuadas (Grfico 10).
Grfico 10
Amrica Latina (14 pases): Variacin promedio anual del PIB per cpita y de
la incidencia de pobreza, 1990-1999. (Porcentajes)
4

-5~

-2

Fuente:

CEPAL.

2
Vasa

porc__t...
t..1

.PI

6
p-- .

.pt.

El ex -Presidente uruguayo llama la atencin sobre el uso de la expresin 'oeo


como --chivo expiatorio". Sostiene que no hay en el hemisferio un modelo rgido, como puede verse en el notable desnivel de presencia del Estado y su presin tributaria
consecuente (entre 10 y 30% del PIB) y el gasto social (ente 5 y 25%). Teme, finalmente, que tal utilizacin permita sustentar propuestas demaggicas muy conocidas
que han llevado siempre a la desestabilizacin (El Pas, Madrid. 8 de mayo de 2002).

83

GR-ANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

La Cumbre del Milenio de Naciones Unidas ha fijado la meta


de reducir la pobreza extrema a la mitad en los prximos 15 aos.
Cules son las posibilidades que tienen los pases latinoamericanos
y del Caribe de lograrlo? Para pasar de 18% a 9% de indigentes, la
regin debe mantener un crecimiento econmico anual de 3,8%
(Cuadro 1). Si se considera que la regin se encuentra en un estadio
de desarrollo intermedio, tal vez el desafo debera ser mayor, por
lo cual la CEPAL ha insistido en que debera intentarse reducir a la
mitad la pobreza (no la indigencia) en dicho lapso. En tal caso, el
crecimiento econmico necesario debe ser de 4,4% anual. El desempeo econmico reciente, como se ha visto, est lejos de permitir alcanzar no solo las metas ambiciosas, sino tambin las menos desafiantes.
Cuadro 1
Amrica Latina: Tasa de crecimiento econmico requerida para reducir a la
mitad la proporcin de poblacin en pobreza extrema en los prximos quince
aos (meta de la Cumbre del Milenio)

Pobreza extrema (%) Crecimiento (promedio anual)


PIB p/c
PIB total
Meta
Actual

18

Amrica Latina

,3522

Pas con

menor pobreza
Pas con
mayor pobreza"

Fuente:
11

25

12,5

CEPAL.
Respecto del promedio regional en 1999.

84

3,8

2,3

3,5

2,2

4,5

2,7

ROLANDO FRANCO

Movilidad social
Una sociedad abierta, moderna, preocupada por la equidad debera caracterizarse por la fluidez de su movilidad social. Una manera de asegurar el buen desempeo de los roles sociales es que
existan posibilidades e incentivos para acceder a las posiciones
mejor remuneradas o de mayor estatus, con base en los mritos
personales. En las sociedades tradicionales, en cambio, los roles se
asignan por principios de adscripcin que reservan esas posiciones segn nacimiento.
En las primeras fases de desarrollo, tiene lugar un tipo de movilidad "estructural", por la cual se crean aceleradamente nuevas
posiciones de mejor nivel, a las cuales se accede independientemente de la preparacin para ejercer esas funciones. En fases ms avanzadas, la movilidad se torna "circular", en el sentido de que la generacin de nuevas posiciones es menor y el cambio tiene que darse por rotacin; esto es, por el abandono de alguno de los ocupantes de la posicin ms elevada (por retiro, muerte o desempleo) y requirindose en el que asciende credenciales adecuadas para su desempeo (Pastore y Silva, 2000:5).
Los estudios muestran que, en la regin, solo tuvieron movilidad educacional dos de cada cuatro jvenes urbanos, y uno de cada
cuatro rurales. En consecuencia, cabe concluir que la probabilidad
de movilidad social se encuentra prcticamente sin cambio desde
1980 (CEPAL, 1998a). La alteracin de ese patrn est ligada, fuertemente, al sistema educativo.
Conviene destacar aqu que la sociedad meritocrtica, donde las
posiciones son desempeadas por poseer ciertas capacidades, puede
sumir en la exclusin y en la pobreza a aquellos que no las posean.
Especial referencia conviene hacer a una forma de movilidad
social horizontal es la migracin internacional. Ella tiene un fuerte y sostenido incremento entre pases de la regin y desde diversas
zonas de Amrica Latina hacia los pases desarrollados, pese a las
polticas restrictivas de entrada que estos practican.
La migracin, por un lado, genera problemas de indocumentacin, de control fronterizo y genera vulnerabilidad de los migrantes,
quienes son en ocasiones vctimas de mafias. Pero, por otro lado,

85

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

tiende a generar mejoras en las condiciones de vida de quienes la


practican, por cuanto se trasladan a pases necesitados de mano de
obra y con niveles salariales ms elevados que los vigentes en las
zonas de origen de los migrantes. Por otro lado, esos migrantes han
demostrado capacidad de ahorro, lo cual les permite enviar dinero a
familiares que permanecen en sus pases de origen. Estas remesas
tienen, sin duda, una gran potencialidad social y econmica. Segn
el Fondo Multilateral de Inversiones del BID (FOMIN), la regin recibe anualmente unos 20.000 millones de dlares de sus inmigrantes en el extranjero. Para seis pases latinoamericanos, las remesas
representan ms de 10 por ciento de su producto bruto interno. Se
calcula que, en 2001, los envos de los salvadoreos residentes en el
exterior alcanzaron un monto superior al de los daos econmicos
causados por los terremotos sufridos por el pas ese ao. En pases
de mayor tamao, como Mxico, sin duda, representan una proporcin menor del ingreso nacional, pero siguen siendo una de las principales fuentes de divisas. Dichas remesas pueden alterar la distribucin del ingreso en los pases que las reciben, por cuanto es probable que sus receptores sean familias de bajos ingresos.
Los vnculos con los emigrados constituyen un nexo importante
para sus pases de origen. En primer lugar, aquellos constituyen un
mercado para bienes tradicionales -gastronmicos, en especiallo que dinamiza la produccin de esos bienes en el pas de origen. En
segundo lugar, dinamizan la economa local de pequeas comunidades rurales donde habitan los receptores de las remesas. En tercer lugar, los emigrados calificados (cuya formacin fue financiada por los
pases de origen subdesarrollados y ser aprovechada por los pases
receptores desarrollados) que mantienen nexos con su pas pueden
constituirse en una correa de transmisin que contribuya a la modernizacin del pas, y al establecimiento de redes acadmicas.

86

ROLANDO FRANCO

COMO CONCRETAR LA AGENDA?


Perspectivas de poltica pblica
Las polticas pblicas son cruciales en el logro de los objetivos
de crecimiento y equidad, mediante decisiones econmicas y sociales adecuadas. Una buena poltica econmica tiene efectos sociales
positivos, ya que se traduce en crecimiento, que es una condicin
fundamental para crear empleos y mejorar los salarios. Incluso,
cuando solo se crean ocupaciones con productividad e ingresos bajos, como ha sucedido predominantemente en estos aos, ellos permiten que los hogares pobres incrementen su densidad ocupacional
y, consecuentemente, su ingreso per cpita, con lo cual aumenta la
probabilidad de que puedan salir de la pobreza. La importancia que
tiene la existencia de un segundo aportante al ingreso del hogar queda en evidencia cuando se comparan quintiles extremos de la distribucin (Grfico 11). El crecimiento, asimismo, genera ms ingresos
pblicos que pueden destinarse a financiar polticas sociales.
Grfico 11
Amrica Latina: Familias nucleares con ms de un aportante de ingresos, 1999 (%)
*72 1

OoU-maa

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20
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Fuente:

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72 6tO

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1

_9

CEPAL, sobre la base de las tabulaciones especiales de las encuestas de hogas

de los respectivos paises.

87

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Por otro lado, es claro que las polticas sociales coadyuvan al


crecimiento econmico mediante la generacin de capital humano,
e influyen, directa e indirectamente, en la disminucin de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida. Sin embargo, no se les
puede responsabilizar en exclusiva del bienestar de la poblacin.
Este solo ser producto de la articulacin de una buena poltica econmica con correctas polticas sociales.
Las tres funciones bsicas de las polticas sociales, en las que
conviene poner nfasis aqu, son la inversin en capital humano, la
compensacin social y la cohesin social.
a) Inversin en capital humano: educacin, salud, vivienda.
Cuando el principal factor productivo es el conocimiento, ya no
es necesario recurrir solamente a argumentos ticos, filantrpicos, o de solidaridad, para justificar la conveniencia de hacer
poltica social. Los pases no podrn ser competitivos si carecen
de una fuerza laboral adecuadamente formada y capacitada, que
pueda incorporar ese conocimiento en su trabajo. Es posible,
entonces, concebir la competitividad y la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultneamente y retroalimentarse. Desde ese punto de vista, la poltica social que se orienta a
invertir en capital humano se convierte en un prerrequisitodel
crecimiento econmico.
El capital humano es tambin crucial a efectos de disponer de
oportunidades de bienestar. Sin embargo, es necesario reconocer
que se trata de un bien que, en estas sociedades, se hereda. Hay
una transmisin intergeneracional de las oportunidades de
bienestar (CEPAL, 1998a), a travs de varios eslabones.
En primer lugar, el hogar de origen tiene un papel fundamental
en el aprovechamiento escolar. Hay varios factores de este que influyen: i) el nivel socioeconmico, que afecta la nutricin y el acceso a la salud; ii) las condiciones habitacionales(si hay hacinamiento o no), lo que destaca la importancia que tienen las polticas de vivienda; iii) la organizacinfamiliar(que puede ser monoparental, o
con ambos padres presentes, en la cual influye tambin el tipo de

88

ROLANDO FRANCO

unin); y iv) el clima educacional, definido como la cantidad de


aos de estudio que posean los adultos del hogar.
En segundo lugar, la escuela constituye un eslabn crucial, lo
que muestra la importancia de las polticas de construccin de infraestructura, de ampliacin de la cobertura, de retencin escolar y
de mejoramiento de la calidad de la educacin, como la formacin
de profesores, la dinmica en el aula y el mtodo pedaggico, las bibliotecas y el currculum. Conviene resaltar en este punto la importancia de los factores extraescolares, que exige esfuerzos orientados
a su compensacin. Solo as podr evitarse que el sistema educativo funcione como un mecanismo de reproduccin de diferencias
preexistentes.
Otros dos fenmenos educativos que hay que considerar en el
proceso de la generacin de capital humano son la devaluacin educacional y el umbral educativo.
La devaluacin educacional consiste en la prdida de importancia de ciertos niveles acadmicos a medida que se generaliza su obtencin; en definitiva, da cuenta de la necesidad de cursar cada vez
ms aos de educacin formal para acceder a la misma ocupacin o
para obtener un salario similar al que la generacin precedente alcanzaba con menor educacin formal. La experiencia muestra que
cuanto menor sea el nivel educativo, mayor es la devaluacin.
El umbral educativo, a su vez, es el nmero de aos que deben
cursarse como mnimo, en cada momento determinado, para obtener una ocupacin que asegure una alta probabilidad de evitar la pobreza a lo largo del ciclo de vida. Hoy se sita en torno a los 12 aos
(CEPAL, 1999b) y solo lo alcanza un tercio de los jvenes en las zonas urbanas y un dcimo en las rurales. Este aspecto resulta crucial
para el establecimiento de la responsabilidad del Estado en cuanto
a los aos de estudio que debe poner a disposicin de la poblacin.
Lo que era razonable en la generacin pasada, hoy resulta totalmente insuficiente. Ya no basta la educacin bsica para incorporarse razonablemente a la fuerza de trabajo.
La ocupacin se encadena con los eslabones ya mencionados.
Quienes tienen menos de 8 aos de estudio, solo podrn acceder a
ocupaciones que les proporcionarn ingresos que se sitan en torno a dos y media lneas de pobreza, que son insuficientes para un

89

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

bienestar mnimo. En el otro extremo, los que tienen 12 o ms aos


de estudio, se desempearn como tcnicos, gerentes o propietarios
y, en esas ocupaciones, obtendrn ingresos superiores a las cuatro
lneas de pobreza. Quienes se encuentren en una posicin intermedia (9-11 aos de estudio), trabajarn como vendedores en general
o en profesiones similares, recibiendo un ingreso que, en ciertas etapas de su ciclo de vida -cuando hayan constituido una familia y
sus hijos lleguen a la adolescencia-, puede no proporcionarles un
nivel de bienestar mnimo (CEPAL, 1998a).
Tempranamente, entonces, se decide el futuro de las nuevas generaciones, diferenciando entre los integrados y los excluidos,
aquellos que tienen una educacin insuficiente para ocupar empleos
bien remunerados, por lo que no alcanzarn niveles de vida adecuados, ni estarn en condiciones de aportar a la competitividad, debido a que carecen de los conocimientos y de la flexibilidad para utilizar el progreso tcnico en su contribucin a la produccin.
b) Compensacin social: Redes de proteccin social. La lucha
por la superacin de la pobreza y la indigencia seguir siendo
central. Cobran importancia las redes de proteccin social; vale
decir, aquellos "conjuntos de intervenciones compensatorias,
que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, y que estn diseados especficamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables
en periodos de transicin [o crisis] econmica" (Graham, 1994).
Estas redes deben ser estables, por lo cual corresponde que formen parte de sistemas institucionales permanentes, con personal especializado y cuenten con mecanismos de elegibilidad de quienes
sern beneficiarios de sus servicios, as como de carteras de proyectos que puedan llevarse a cabo y metodologas comprobadas de monitoreo y evaluacin de estos. De no ser as, no estarn en condiciones de responder oportunamente a las necesidades de proteccin en
momentos de crisis.
Desde los aos ochenta, esta proteccin se ha basado en programas de empleo de emergencia, programas contra la pobreza, y los
fondos de inversin social, con los que se procur complementar los

90

ROLANDO FRANCO

tradicionales programas de asistencia social. Pero tambin cabe recurrir a medidas que mantengan la ocupacin, adelantando la inversin programada en infraestructura o promoviendo obras pblicas
en comunidades que hayan enfrentado desastres naturales o coyunturas econmicas desfavorables (Iglesias, 2001).
Es propio de la naturaleza de estos programas que operen en periodos de recesin; vale decir, en momentos en que se contrae la economa. Pero suele prestarse poca atencin a este aspecto, pese a que
se ha demostrado que en un tpico proceso recesivo el gasto social
focalizado en los pobres disminuye 2% por cada 1% de reduccin
del producto (Hicks y Wodon, 2001). En definitiva, no se previeron
los recursos que seran necesarios para superar la emergencia. No se
consider el carcter contracclico que debe caracterizar la red.
La decisin en torno a recursos va ms all de la poltica social
y tiene que ver con las polticas fiscales, que suelen ser procclicas,
bsicamente porque los gobiernos tienen dificultades para resistir
las presiones polticas de aumentar el gasto durante las pocas de
bonanza econmica. Esto no solo impide que se haga la reserva de
los recursos que podran financiar la red de proteccin social cuando ella deba actuar (en la recesin), sino que afecta tambin la credibilidad gubernamental frente a los acreedores, que se muestran reluctantes a nuevos prstamos o exigen mayores tasas de inters.
La solucin podra buscarse en el establecimiento de una regla
fiscal flexible que exija mantener supervit moderado y previsible
durante periodos de bonanza y la creacin de un fondo de estabilizacin que permita financiar las redes de proteccin social en los
periodos de crisis (Perry, 2002).
c) Cohesin social. Una sociedad integrada es aquella en la cual
la poblacin se comporta segn patrones socialmente aceptados
y genera un ajuste entre las metas culturales, la estructura de
oportunidades para alcanzarlos y la formacin de capacidades
individuales para aprovechar tales oportunidades. Por cierto,
siempre hay comportamientos que no se ajustan a esas pautas,
que pueden variar la cohesin social o producir procesos de desintegracin, que usualmente estn vinculados a fenmenos de
exclusin; vale decir, a circunstancias en que la sociedad no po-

91

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ne a disposicin de las personas los medios (oportunidades)


adecuados para alcanzar las metas propias de la respectiva cultura (CEPAL, 1997:111.73).
La preocupacin por la cohesin no implica la bsqueda de la
homogeneizacin. Por el contrario, corresponde asegurar el respeto
a la identidad cultural propia y valorar la diversidad, junto con los
aportes que derivan de la creatividad. Por ello, una sociedad cohesionada es la que comparte objetivos globales y normas, y deja espacio para una amplia gama de metas particulares, tanto individuales como grupales. Esto es de especial importancia en sociedades
multitnicas y multiculturales.
La incorporacin de los excluidos por discriminaciones de diverso tipo (tnicas, de gnero, etc.) es una tarea pendiente. En ella,
la accin afirmativa o discriminacin positiva es un medio fundamental para avanzar en la superacin de las desigualdades adscritas
y superar asimismo los problemas de baja integracin que presenta
la regin (pobreza, segmentacin social, segregacin residencial), a
los que se suman fenmenos que tal vez no son nuevos, pero han alcanzado una relevancia notable en la actualidad, como la violencia
en diversas formas, la inseguridad ciudadana, el narcotrfico y la
corrupcin.

Principios orientadores de la poltica social


La poltica social tiene que perseguir la universalidady el impacto, para lo cual debe resolver los temas de la institucionalidada
travs de la cual se llevarn a cabo sus programas y la eficiencia con
la que dispondr de los recursos disponibles. Utilizar instrumentos
como lafocalizacin y metodologas adecuadas para el monitoreo y
la evaluacin.
El universalismo ha sido parte del discurso tradicional de los
gobiernos latinoamericanos, y se lo ha interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de servicios igual para todos, aduciendo que ello contribuira a la integracin social. Pero la prctica latinoamericana siempre mostr desigualdades notorias en esa

92

ROLANDO FRANCO

provisin, por lo cual se ha hablado de universalismo excluyente, en


unos casos, y estratificado, en otros (Gordon, 1996). La primera
acepcin pone nfasis en los que quedan al margen de cualquier
proteccin; la segunda, acenta que, si bien muchos son atendidos,
las prestaciones que se otorgan varan en monto y calidad. Esas diferencias no tienen que ver con las necesidades, mayores o menores
de cada cual, sino con el estatus de los beneficiarios. Los mejor
atendidos pertenecen a los sectores ms instruidos, ms informados,
ms organizados, o viven en reas mejor dotadas de servicios, y son
personas que disponen recursos para hacer frente a los costos de
transaccin (transporte, tiempo) en los que se debe incurrir para recibir los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difcil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen
de las caractersticas enunciadas.
En educacin, por ejemplo, si bien las constituciones establecen
que el Estado tiene la obligacin de asegurar determinado nmero
de aos de educacin a su poblacin, hay una proporcin nada desdeable de cada cohorte que no ingresa siquiera en la escuela y otra
que la abandona rpidamente. Entre los excluidos estn sobrerrepresentados los miembros de los grupos de menores ingresos.
Las polticas universalistas as entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Es evidente que una oferta que atienda igualmente a todos resultar muy cara. Para ajustarla a los recursos disponibles,
suele disminuirse la calidad de las prestaciones y, por tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del programa sobre los beneficiarios, o, bien, se recorta la "universalidad" por criterios no transparentes que orientan los servicios hacia los grupos ya mencionados, en perjuicio de los ms necesitados.
Por ello, hay que entender la universalizacin como la bsqueda de la satisfaccin de las necesidades reales de todas las personas. Para superar las diferencias existentes, es necesario tratar desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales, mediante la accin afirmativa o discriminacin positiva. As, lograr
que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles, adems de una educacin de buena
calidad, un horario instruccional ms extenso que permita compensar limitaciones que se originaron en el hogar. Exige, asimismo,

93

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

proporcionar programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el


costo de oportunidad que significa optar por la escuela vis vis alguna insercin laboral (Levin, 1995). Programas como Bolsa Escola
de Brasil tienen por objeto enfrentar justamente este aspecto.
Estas precisiones son necesarias porque en los ltimos aos, se
ha generado "una gran confusin" entre los instrumentos -como la
focalizacin (...)- y los principios que deben guiar las reformas del

sector social" (Ocampo, 2000). Hoy, afortunadamente, aumenta el


consenso en cuanto a que "la focalizacin(...) no se contrapone a la
universalizacin de los derechos sociales y mucho menos significa
desmontar los derechos conquistados", sino que "se trata de una
(forma) de discriminacinpositiva de grupos especiales de la poblacin que estn demandando atenciones especiales para perrnitir
su efectiva inclusin en el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de
dignidad" (Silva e Silva, 2001:14). Tambin se ha concordado en
que "la focalizacin no significa la disminucin de los gastos en
programas sociales", sino "elevar el patrn de eficacia del gasto social" (Draibe, 1997:24, en Silva e Silva et al., 2001:139). Por lo expuesto, entonces, cabe concluir que aumenta el consenso sobre que
"La focalizacin debe considerarse un instrumento para que los servicios sociales tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad" (Ocampo, 2001).
En el mismo sentido, Barry (2001:52), cuando intenta recuperar
los principios liberales clsicos, "ciegos a la diferencia", afirma que
el universalismo de los derechos econmicos y sociales constituye
un avance dentro de la tradicin de la Ilustracin. Entiende que en
ese marco cabe la "accin afirmativa", "para ayudar a los grupos
cuyos miembros sufren carencias sistemticas", ... "siempre y cuando la 'carencia' se defina en trminos universales -como la falta de
cosas (recursos y oportunidades) cuya posesin sera considerada
en general como ventajosa". Y concluye, afirmando que esa focalizacin en "quienes sufren carencias sistemticas sera una manera
de ayudar a satisfacer la demanda liberal igualitaria de que los individuos no deben tener menos recursos y oportunidades que otros
cuando la desigualdad ha sido el producto de circunstancias en cuya generacin ellos no tuvieron responsabilidad".

94

ROLANDO FRANCO

La institucionalidadse relaciona con el papel del Estado y de


otros actores en la poltica social. Se ha dado, en los ltimos aos,
mayor participacin a la sociedad civil y al mercado, y se ha buscado que otros niveles estaduales asuman responsabilidades y utilicen
recursos propios y traspasados para la poltica social. Sin embargo,
el Estado ha seguido teniendo una gran importancia en la prctica,
lo cual ha influido seguramente en que tambin hayan sido crecientemente abandonadas las posturas ms radicales en la discusin terica contempornea.
La tendencia histrica latinoamericana ha sido centralizadora,
tanto en la matriz unitaria tpica predominante, como en el centralismo larvado que caracteriz a los pases que adoptaron estructuras
federales. En los ltimas aos, empero, las experiencias de las polticas sociales, en especial las orientadas a superar la pobreza, mostraron muchos defectos del centralismo que lleva a tomar decisiones sin considerar adecuadamente las peculiaridades locales y opta
por soluciones homogneas para realidades heterogneas. Esto condujo a muchos esfuerzos descentralizadores que procuraban promover la participacin local y crear condiciones para el control de los
programas y su ejecucin por los beneficiarios. Mostraban, asimismo, que en los niveles locales es posible realizar un mejor clculo
de los costos y los beneficios de las acciones que se pretende implementar e, incluso, cabe la posibilidad de experimentar con mtodos
alternativos para proveer el mismo servicio. No todas las experiencias descentralizadoras fueron exitosas. Tal vez influy en muchos
de los fracasos la falta de experiencia en tomar decisiones en asuntos de inters propio. Cabe aqu recordar que suele decirse que "los
problemas de la democracia, solo se solucionan con ms democracia", aunque corresponde tambin llamar la atencin sobre la utopa comunitaria que hay detrs de muchos planteos descentralizadores que creen que all no existe poder, ni luchas internas por recursos escasos ni riesgos de corrupcin. En tal sentido, la perspectiva de futuro en materia de institucionalidad tiene que orientarse
a evitar decisiones generales, aprender de las experiencias ya existentes, tener en cuenta las capacidades locales caso por caso, y reforzar ese nivel cuando muestra debilidades que imposibilitan la
ejecucin adecuada de los proyectos, al mismo tiempo que se

95

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

define el cuntum de descentralizacin que es posible en cada caso. Siempre habr funciones que corresponden a un nivel central,
que no es conveniente delegar, como las de ndole normativa, fiscalizadoras, y otras como la de financiamiento que, aunque se quiera,
no podrn transferirse totalmente. Pero debe superarse la perspectiva de que el Estado sabe cules son los problemas y cmo solucionarlos, y crear espacios para la participacin de otros actores sociales y otros niveles estaduales, afirmando que la capacidadde innovacin se encuentra diseminada en la sociedad.
No es posible llevar a cabo polticas sociales efectivas si se carece de recursos. Por ello, es conveniente hacer una revisin de lo
que ha sucedido con el gasto social. A consecuencia de la crisis de
los aos ochenta, muchos pases, no todos, lo redujeron. En cambio,
durante la dcada de los noventa, Amrica Latina y el Caribe ha
destinado a lo social el mayor monto de recursos de su historia, tanto si se considera su participacin en el PIB (Grfico 12), como la
cantidad de dlares per cpita asignados a tal destino (Grfico 13).
El gasto social por habitante aument en 50% durante los aos noventa y pas de 360 dlares a 540 dlares per cpita en el promedio
regional, y solo dos pases registraron una disminucin en trminos
reales. El aumento fue mayor al del producto por habitante. Por ello,
a lo largo de la dcada se increment la importancia relativa de lo
destinado a lo social: de 10,4% a 13,1% del PIB.

96

ROLANDO FRANCO

Grfico 12
Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del PIB
1990-1991 y 1998-1999

Amric

12,2,2

Lp

107was/ *M6
*MIM

Ma

Ar

a/

ln

a cfrainiia

corresponde

211121z

'
20502

alpoei19-95
921

12

177

Grfico~~~~~

Fuente:

10,2

7~~~~~~~18

CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.

G f

282124200
oo2228

13

sn1

400

25

00

eo0

12OO

o20

1bu

200

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social; base de datos sobre gasto social.
a/
La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995.
a'
b/Promedio
bi
Promedio simple de los paises, excluidos Bolivia y El Salvador.

97fco1

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Llaman la atencin las significativas variaciones en la magnitud


del gasto, segn los pases. Mientras Argentina y Uruguay tenan un
gasto social que supera los 1.500 dlares por habitante, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala no alcanzan a los 100 dlares. Son
situaciones claramente diferentes. Unos pases deben incrementar los
recursos disponibles, lo que exige el compromiso tanto del gobierno
como de la sociedad civil y el apoyo de la cooperacin internacional.
Para los otros, en cambio, la mayor preocupacin debe estar en conservar -dada la situacin econmica imperante- el nivel de recursos para lo social de que dispusieron durante los aos noventa.
Pero en ambas situaciones es imperativo que hagan esfuerzos en
utilizar mejor los recursos disponibles, preocupndose por elevar su
impacto redistributivo. Aunque algunas partidas sean redistributivas, el gasto social como un todo no lo es suficientemente. Si se
otorga valor monetario a las prestaciones que las personas reciben
de las polticas pblicas excluyendo la seguridad social, la distribucin mejora y puede afirmarse que el 20% de hogares ms pobres
recibe una fraccin del gasto social que en promedio sextuplica su
participacin en la distribucin del ingreso primario (28,2% del gasto social en comparacin con 4,8% del total del ingreso). Dichas
transferencias representan 43% de lo percibido por los estratos de
menores ingresos. Pese a ello, los grupos de menos necesitados siguen recibiendo una proporcin enorme del gasto social, cuando se
incluye la seguridad social.
La "ventana de oportunidades", que otorg a la regin el aumento del gasto social -que se acompa adems de lo que se ha
denominado "bono demogrfico" 5-, no ha sido aprovechada a ca-

balidad. En definitiva, "gastar mucho no necesariamente implica


gastar bien". Los recursos pueden ser utilizados con mayor o menor
eficiencia y los programas pueden producir impactos diferentes: mejorar los dficit que presentaban en el momento en que se puso en
marcha el programa, ser neutros e, incluso, agravar los problemas.

El "bono demogrfico" es la ventaja que se deriva para la regin latinoamericana


de un crecimiento de la poblacin ms pausado, que provoca un aumento de la
proporcin de los adultos en el total de la poblacin, lo cual hace que en teora
disminuya la tasa de dependencia (CEPAL/CELADE/ BID, 1996).

98

ROLANDO FRANCO

Por lo mismo, las tareas pendientes de la poltica social latinoamericana requieren mejorar la eficiencia en el uso de recursos escasos, y el impacto de los programas.
La eficiencia busca la alternativa que minimice los costos por
unidad de producto (bien o servicio) proporcionado por el programa. Muchas veces esto es considerado "economicista", olvidando
que los recursos siempre son escasos y las necesidades, en cambio,
crecientes. Lo que se malgasta en un caso, no podr destinarse a cubrir otra necesidad.
Pero la pura eficiencia no justifica los programas. Ello debe alcanzar el objetivo para el cual son implementados. En educacin,
por ejemplo, el fin perseguido no es construir escuelas o pagar a los
maestros. Estos son solo medios para obtener el verdadero fin, que
es proporcionar conocimientos y valores a los educandos. Por tanto, en la poltica social la clave es el impacto, que consiste en la
magnitud del beneficio recibido por la poblacin objetivo a consecuencia del programa. As, en uno de naturaleza nutricional, se trata de apreciar el porcentaje de reduccin de la desnutricin de grado 1 y 2 en el grupo meta (Cohen y Franco, 1992).
La preocupacin por la eficiencia y el impacto exige prestar una
especial atencin a la focalizacin. Focalizar es identificar con la
mayor precisin posible a los beneficiarios potenciales y disear el
programa con el objetivo de asegurar un impacto per cpita elevado sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias
o entrega de bienes o servicios (Franco, 1990a y 1995). As se mejora el diseo de los programas, ya que cuanto ms precisa sea la
identificacin del problema (carencias por satisfacer) y de quienes
lo padecen (poblacin objetivo), ms fcil resultar disear medidas
diferenciadas y especficas para su solucin; aumenta, adems, la
eficiencia en el uso de los recursos escasos; y eleva el impacto producido por el programa al concentrar los recursos en la poblacin de
mayor riesgo.

99

GRANDES TEMAS DEL DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

CONCLUSIN
La situacin econmica, social y poltica de Amrica Latina no
es satisfactoria. El crecimiento econmico no consigue alcanzar el
ritmo necesario para mejorar los niveles de vida en toda la poblacin. Las polticas sociales, por su parte, han recibido recursos muy
importantes, que no ser fcil mantener si no se asienta el crecimiento econmico, y que en todo caso exigen mejorar la eficiencia
en su utilizacin, as como la eficacia en el logro de los objetivos y
el impacto de los programas sobre la poblacin beneficiaria.
Conviene insistir en la importancia de la democracia y de la calidad de esta. Ella es un ingrediente bsico para una buena sociedad.
Las democracias de analfabetos no son tales democracias y, con
mucha facilidad, abren camino al clientelismo y al populismo. Las
sociedades de excluidos tambin son el caldo de cultivo de la violencia y la inseguridad ciudadana y terminan afectando el funcionamiento de la democracia. Deterioran, asimismo, las condiciones de vida no solo de los pobres, sino tambin de los integrados, que pasan a
vivir en bnkers, a no circular con tranquilidad por su propia ciudad,
y a fomentar el desarrollo de la industria de la seguridad privada.
Uno de los debates europeos actuales gira en tomo a la sociedad de dos tercios; esto es, aquella donde solo dos de cada tres personas estn integradas. Hoy, en Amrica Latina predominan sociedades de un tercio. La preocupacin por tanto est aqu agravada.
Como se dijo en el texto, la buena sociedad y el desarrollo social no se logran solo con poltica social. Es necesario que la poltica econmica haga su parte, y que genere un crecimiento de buena
calidad; esto es, que cree puestos de trabajo formales. Es evidente
que la regin muestra una gran vulnerabilidad frente a los cambios
imprevisibles del mercado financiero internacional, pero tambin
debe reconocerse que existen grados de libertad como para hacer las
cosas mejor o peor a travs de las polticas pblicas. Asumir esta
responsabilidad por los gobiernos y por los otros actores societales,
es crucial para tener xito en los temas aqu planteados.

100

ROLANDO FRANCO

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104

CAPTULO II
INDICADORES SOCIALES:
UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO
DE DESARROLLO

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

INTRODUCCIN

Pareciera que los indicadores sociales son de nuevo del inters


de los investigadores sociales, forjadores de polticas y banqueros.
Despus de un perodo letrgico de ms de 25 aos, y por muchas
razones, se estn redescubriendo dentro de un nuevo contexto ms
promisorio y desafiante para los cientficos sociales.
En este captulo se pretende contextualizar el desarrollo de las
estadsticas e indicadores sociales dentro de la evolucin del trmino "desarrollo" y su relacin con el orden predominante en las esferas internacionales. Seguidamente, se hace un esfuerzo para presentar una sntesis de los esfuerzos en las Naciones Unidas, sobre
todo en relacin con las cumbres mundiales. Igualmente, se revisar el estado de las estadsticas y fuentes de datos para Amrica Latina y el Caribe. Finalmente, se sealan cules podran ser los desafos actuales y prximos.
LO SOCIAL DENTRO DE LO PREDOMINANTE

El tema de los indicadores sociales no puede verse aislado de la


evolucin misma del concepto del desarrollo, lo cual explica su lenta evolucin hacia instrumentos efectivos de toma de decisiones.

107

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

A partir de 19491, la palabra desarrollo pas a ser una percep-

cin que modela la realidad, un mito que conforta sociedades, una


fantasa que libera pasiones. Sin embargo, las percepciones, los mitos y las fantasas se levantan y caen independientemente de los resultados empricos y las conclusiones racionales; aparecen y se desvanecen, no porque estas sean correctas o incorrectas, sino porque
estn impregnadas de promesas, o se convierten en irrelevantes.
A manera de apuntar la evolucin del trmino, Wilfred Benson,
de la Secretara de la OIT, fue tal vez el primero en referirse a los
pases del sur como pases subdesarrollados en 1942. RosensteinRodan, en 1944, los llamaba "reas econmicamente atrasadas".
Para ese mismo ao, Arthur Lewis hablaba ya de la brecha entre naciones ricas y pobres. El trmino sigui apareciendo por aqu y por
all dentro de los documentos de las Naciones Unidas, pero no fue
sino hasta el discurso de Harry Truman, el 20 de enero de 1949, que
tom vigencia y vigor.
A continuacin, muchos pensadores propusieron otras definiciones. Por ejemplo, cuando Rodolfo Stavenhagen propuso el concepto de etnodesarrollo, reconoca que es necesario, para moldear
el desarrollo nacional, verse al interior y buscar la cultura propia en
lugar de usar culturas prestadas o extranjeras. Cuando Omo-Fadaka propone el desarrollo "de abajo hacia arriba", reconoce la desilusin y los fracasos del modelo "de arriba hacia abajo" en cumplir
con los objetivos establecidos en las diferentes partes del mundo.
O cuando Orlando Fals Borda y Anisur Rahman insistan en el desarrollo con participacin, reconocan la exclusin que el desarrollo estaba causando.
Paralelamente, una atencin muy pragmtica fue evolucionando con el objetivo de buscar explicaciones causales del subdesarrollo; entre estas se mencionaban: factores de balanza comercial; intercambio desigual; dependencia; proteccionismo; imperfecciones
del mercado; corrupcin; falta de democracia o sentido empresarial.
Algunas de estas razones siguen haciendo eco en esferas de formacin de opinin pblica.
1

The Development Dictionary. 1993. Ed. W. Sachs. Witwatersrand Univ. Press,


South Africa. 3er. edition.

108

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Entre 1950 y 1970, tuvimos en Amrica Latina al Cuerpo de Paz,


la Guerra a la Pobreza, el Programa de Cuatro Puntos, la Alianza para el Progreso, entre otros programas, los cuales no hicieron ms que
enraizar la nocin de subdesarrollo en la percepcin popular y profundizar la falta de habilidad creada con esa percepcin. Aqu, los
tericos de la dependencia tuvieron igualmente su cuota de responsabilidad, ya que la explicacin que daban del subdesarrollo era fundamentalmente por la explotacin de una nacin sobre otras; por el saqueo realizado en el pasado de sus recursos; de que el subdesarrollo
fue el creador del desarrollo, entre otros argumentos. Al pecar de
acrticos, sus crticas a la ambigedad e hipocresa del desarrollo, le
dieron ms fuerza al carcter colonialista de este.
El concepto de desarrollo es tomado por las Naciones Unidas
desde su creacin en 1946, cuya acepcin se relaciona con crecimiento econmico. Durante los cincuenta, las cuentas nacionales y el concepto de producto interno bruto (PIB) inicia su prevalencia en los
anlisis sobre el desarrollo en los pases del sur. Para 1962, el Consejo Social y Econmico de las Naciones Unidas propuso que lo social y lo econmico se integraran como componentes fundamentales
del desarrollo. Durante los sesenta, esa visin se mantuvo, pero la va
recomendada para optar por el desarrollo fue el crecimiento econmico pasando por varias fases donde se integraba lo social. Para finales
de esa dcada, era evidente que el rpido crecimiento haba trado un
sinnmero de desigualdades y, por lo tanto, los atributos que demandaban la integracin de lo econmico y lo social se haban ampliado
(para esta poca, las condiciones sociales se haban convertido en
obstculos sociales para el desarrollo).
Ya para 1970, Robert McNamara, presidente del Banco Mundial,
reconoci que para los aos setenta era necesario analizar algo ms
que el crecimiento del producto interno bruto; sin embargo, no hubo
consenso ni internacional ni acadmico, como tampoco alternativas
de otras definiciones.
Mientras que durante la primera dcada del desarrollo se conceptualizaba lo econmico y lo social en forma separada, en la segunda
dcada se deban de integrar. Por lo tanto, haba que formular un nuevo paradigma, habindose reconocido la interaccin entre recursos fsicos, procesos tcnicos, aspectos econmicos y aspectos sociales.

109

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

La segunda dcada del desarrollo, que se inici bajo el enfoque


unificado, result ser todo lo contrario: dispersin. Asuntos o problemas relevantes, como el ambiente, poblacin, hambre, mujeres, hbitat o empleo, fueron trados a la mesa de discusin en forma sucesiva. Cada problema sigui una carrera independiente en la concentracin de la atencin del pblico y de las instituciones. Ms tarde, hubo un reconocimiento de que los problemas tenan un comn denominador, y que eran necesarios los esfuerzos hacia la unificacin. De
all surgi una nueva dificultad: cul de estos temas se iba a considerar en el centro de los dems? Disputas surgieron de las diferentes
instancias burocrticas, ya que de eso dependa la supervivencia y la
apropiacin de recursos en las esferas de las Naciones Unidas.
En 1970 se proclam entonces la estrategia internacional de desarrollo, al mismo tiempo que las Naciones Unidas proclamaba la
necesidad de un enfoque unificado para el desarrollo, y de contar
con una planificacin que integrara completamente los componentes econmico y social en la formulacin de polticas y programas.
No fue sino hasta 1974, que la Declaracin de Cocoyoc 2 , en Mxico, enfatiz que el desarrollo no debera desarrollar cosas, sino al
ser humano. Todo proceso de crecimiento que no lleve a la satisfaccin de las necesidades bsicas o, peor an, que las interrumpa,
es una parodia del desarrollo. La Declaracin tambin enfatiz la
necesidad por la diversidad y la bsqueda de diferentes rutas para el
desarrollo, como tambin la meta de desarrollar la confianza en las
2

En octubre de 1974, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente


y la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, reunieron a un importante grupo de personalidades mundiales en un simposio sobre "Los
modelos de utilizacin de los recursos: estrategiaspara el ambiente y el desarro-

llo ". Fruto de este simposio fue la Declaracin de Cocoyoc, en la cual lee "El desarrollo no debera estar limitado a la satisfaccin de las necesidades bsicas.
Hay otras necesidades, otras metas y otros valores; el derecho a dary recibirideas
y estmulos. Hay una profunda necesidadde participaren laformacin de la base de
la existencia de uno mismo, y hacer alguna contribucin en la consolidacin delfuturo del mundo. " En Cocoyoc se estableci que el objeto del desarrollo es la humani-

dad y no los objetos materiales, por lo que cuestion enrgicamente el sobreconsumo


para la buscar la satisfaccin de las necesidades y un crecimiento armnico diferenciado para los pases, toda vez que se encuentra en relacin directa con las caractersticas culturales y ecolgicas de cada regin.
Fuentes: http.//cederul.unizares/revista/numOl/pagl8.htm;wwwneticoop.org. uy! lapalomalvidart.htm;www.semarnat.gob.mx'cecadesu/digitalldesarrollosustentable_3.shtml

110

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

capacidades propias y del requisito del cambio fundamental en lo


poltico, econmico y social. Ya para 1975 se hablaba de desarrollo centrado en el ser humano.
Durante la segunda mitad de los aos sestenta, muchas declaraciones y definiciones de desarrollo surgieron. Inclusive, se reconoci que el desarrollo no iba a solucionar el problema de la miseria y
el hambre, ms an, todo lo contrario, lo iba a empeorar; por lo tanto, se propuso que en lugar de tratar de solucionar este problema, se
debera tratar de satisfacer, en lo que se pudiera, las necesidades bsicas. De aqu surgi la idea de grupos metas, muy atractivo para el
Banco Mundial que, desde 1973, ya haba empezado a trabajar con
pobres rurales y pequeos campesinos. Para estas fechas, finales de
los setenta, los expertos de la UNESCO empezaron a promocionar el
concepto de desarrollo endgeno, que se opona al concepto del desarrollo como proceso lineal el cual llevaba a las diferentes naciones
a imitar el trnsito de las sociedades industrializadas.
A la siguiente dcada, la de los ochenta, se le llam en Amrica Latina y el Caribe la "dcada perdida". Los procesos de ajuste
significaron para muchos pases el abandono parcial o total de muchos logros obtenidos en el pasado, todo a nombre del desarrollo.
Durante los noventa, se origina un nuevo paradigma, llamado
redesarrollo en el norte, queriendo decir con esto que hay que desarrollar aquello que no se hizo bien en el pasado. El concepto de
competitividad toma fuerza y se asienta en el miedo de no quedarse atrs en la carrera tecnolgica. En el sur, esto signific maquiladoras y sumidero de desechos del Norte, y la colonizacin del sector informal. Conceptual y polticamente, el redesarrollo es reinterpretado como un desarrollo sostenible, por un futuro comn, como
lo sugiri la Comisin Brundtland.
El desarrollo sostenible se concibi como una estrategia para el
desarrollo sostenido, no para apoyar el florecimiento y la permanencia de una vida social y natural infinitamente diversa. Nace tambin
el Indice de Desarrollo Humano en el seno de las Naciones Unidas,
el cual toma para su clculo medidas del ingreso ajustado, la esperanza de vida y el logro educacional de las naciones. Con l, se ha posicionado a ms de 130 pases, usando una escala numrica. El informe de Desarrollo Humano trae, adems, una variada informacin

111

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

cuantitativa sobre estos pases; pero no resuelve el problema del uso


del PIB dentro del ndice, por lo que opta por reconocer la limita-

cin y sugerir un mejoramiento del mismo. Actualmente, el informe


ofrece mediciones complementarias del IDH, tales como el ndice
de Pobreza Humana, ndice de Desarrollo Relativo al Gnero, ndice de Potenciacin de la Mujer, entre otros.
El concepto del PIB expresa la creencia de que el mundo es un
mercado enorme, en el cual las naciones compiten por la respetabilidad econmica y por un lugar de preferencia. Considerada como
una norma del comportamiento, la productividad se ha convertido
en la nueva condicin antropolgica de la legitimidad de cada persona. El PIB extiende esa condicin a escala nacional y gracias a la
magia de los nmeros, los expertos ven la economa mundial como
un juego en donde el PIB de los pases produce las anotaciones.
A pesar de todo esto, ya desde principios de los setenta, el PIB
tena sus enemigos. Robert Kennedy se refiri de la siguiente forma
sobre el uso del PIB: Por mucho tiempo parecieraque hemos renunciado a la excelencia y los valores de las comunidades por la
mera acumulacin de cosas materiales ... El PIB incluye contaminacin de aire y publicidad de cigarrillos, y ambulancias que limpian nuestras calles de accidentes. Considera los llavines especiales en nuestraspuertas, y las crceles para aquellos que los rompen. El PIB incluye la destruccin de los bosques de pinos y la
muerte del Lago Superior Aumenta con la produccin del NAPALM
y los misiles y cabezas nucleares... Y si el PIB incluye todo esto, hay
ms que no se comprende. No permite la inclusin de la salud de
nuestrasfamilias, la calidad en la educacin, o el disfrute del juego. Es indiferente a la decencia de nuestrasfbricas y a la seguridad de nuestras calles. No incluye la belleza de nuestrapoesa o la
unin de los matrimonios, o la inteligencia en los debates pblicos
o la integridadde las autoridadespblicas ... El PIB no mide nuestro ingenio ni nuestro coraje, ni nuestra sabidura ni el aprendizaje. Tampoco mide nuestra compasin ni nuestra devocin al pas.
Mide todo, en pocas palabras, excepto aquello que hace que la vida valga la pena vivirla; y puede decirnos todo acerca de Amrica
-excepto si nos sentimos orgullosos de ser americanos-. En

nuestros das no podra imaginarse que alguien se opusiera a una

112

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

opinin como la de R. Kennedy. Sin embargo, la ideologa predominante, incluso en las esferas de las Naciones Unidas, lleva en la
prctica a la adopcin de posiciones y escenarios donde el ingreso
per cpita sigue siendo la nica va aceptada para la resolucin de
las iniquidades y problemas sociales contemporneos. Dentro de
este esquema, se justifica entonces el amplio desarrollo y apoyo poltico que se ha registrado con los indicadores econmicos.

Indicadores sociales: se podr crear un sistema nico?


Un indicador es un instrumento construido a partir de un conjunto de estadsticas, que nos permite relatar una historia sobre fenmenos que no son evidentes ni medibles directamente.
La evolucin de las estadsticas e indicadores sociales an no
satisface las expectativas de los foros sociales. La "pobreza", por
ejemplo, se sigue analizando solo desde la perspectiva del ingreso.
El papel "auxiliar"de lo social a lo econmico ha resultado en que
el desarrollo de los indicadores sociales haya estado subordinado a
explicar el cmo se invierten los recursos y no para explicar la satisfaccin de las gentes en nuestras sociedades. A pesar de que se
habla del paradigma del desarrollo centrado en el ser humano, an se
carece de mecanismos internacionales que efectivamente fiscalicen y
reorienten el futuro de las presentes y prximas generaciones hacia
niveles mayores de satisfaccin, respetando la diversidad de culturas.
Quizs uno de los problemas ms agudos que se ha tenido que
enfrentar en la medicin social es la falta de estndares sobre los
cuales existan acuerdos internacionales, con una leve salvedad en los
campos demogrfico y de trabajo. Refirindose a las limitaciones
que enfrenta la medicin social, O. D. Duncan 3 seala que -con la
posible y en todo caso, limitada excepcin de la economa- no se
tiene en las ciencias sociales un sistema de mediciones que pueda
ser coherentemente descrito en trminos de un nmero pequeo de
3

Duncan, O.D. 1984. Notes on social measurement: Historical and Critical. New
York: Russell Sage Foundation. Citado por Martin Blumer. 2001. Social Measurement: GATT Stands in Its Way? Social Research (consultado en mayo 2002 en
",t"-,.

i..."/cf

O/m2267/2_68/77187771)

113

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

dimensiones. Como los cientficos fsicos, se tienen miles de "ins-

trumentos", pero estos se proponen medir miles de variables; no se


tiene un sistema de unidades (mucho menos estndares) que, al menos en principio, relacione todas las variables a un conjunto comn
de cantidades primitivas lgicamente construidas. En las ciencias
sociales no se tienen contrapartes de masa, longitud y tiempo y a estas dimensiones fsicas, sigue sealando Duncan, la economa ha
agregado el dinero como unidad. Que las Ciencias Sociales, ms
all de la economa, no tengan un sistema de medicin es, tal vez,
otra forma de decir que la teora en este campo es fragmentaria y sin
desarrollar y que el conocimiento es ampliamente correlacional antes que terico.
A inicios de los aos sesentas, y como resultado del xito en la
administracin de las polticas econmicas, el enfoque analtico o
deductivo triunf sobre el descriptivo o inductivo en los Estados
Unidos. La decisin de J. E Kennedy de recortar los impuestos y la
aparente precisin en las predicciones de los modelos economtricos sobre sus efectos en la economa de los Estados Unidos hicieron de los economistas un grupo de una gran influencia en la conduccin de la poltica pblica de ese pas.
El trabajo de grupos, como el Consejo de Asesores Econmicos
(CAE), el gobierno de EE.UU., se convirti en modelo para aplicar
las Ciencias Sociales en asuntos de poltica pblica, asumiendo que
si se le hubiera dado la misma atencin y apoyo, entonces la poltica social hubiera sido racionalizada en la misma forma que la poltica econmica. Este argumento estimul el nacimiento del movimiento de indicadores sociales en los sesenta e inicios de los setenta. A partir de estos eventos, grupos acadmicos y cientficos sociales empezaron a desarrollar sistemas de estadsticas sociales comparables con los existentes en lo econmico, producindose publicaciones tan importantes como Social Indicators en 1966, elaborado
por la NASA, y Toward a Social Report en 1969, elaborado por Departamento de Salud y Bienestar de los Estados Unidos, o bien Social Trends producidos en la Gran Bretaa desde 1973. Posteriormente, el senador W. Mondale y otros legislaron entre 1967 y 1973
para la creacin del Consejo de Asesores Sociales, el cual tendra
como funcin la elaboracin de un reporte anual como el Reporte

114

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Econmico del Presidente, creyendo que con la creacin de la CAE


se haba institucionalizado la informacin econmica y el poder de
los economistas 4 . A los inicios de los setentas, la Organizacin de
Cooperacin Econmica y Desarrollo (OCDE) estableci un programa en indicadores sociales hasta la publicacin de las Condiciones
de Vida en los Pases de la OCDE en 1986, mientras que en las Naciones Unidas, la relacin entre el desarrollo econmico y el desarrollo humano ha sido explorado en diferentes vas, las cuales sern
reseadas en una seccin posterior.
El movimiento de indicadores sociales fue un intento ambicioso para producir mediciones precisas, concisas y neutrales evaluativamente del estado de la sociedad y su cambio, usando una variedad de datos, muchos de ellos originados en el gobierno. Las ideas
de este movimiento fueron atractivas. Segn Andrews 5 , es importante monitorear cambios en el tiempo de un sinnmero de cualidades de la vida, tanto a nivel de la poblacin como un todo, como para sus subgrupos significativos, ya que tal informacin, cuando se
combina con otros datos, pueden generar nuevo conocimiento acerca de cmo incrementar la calidad de vida por medio de polticas
sociales ms efectivas. Esta idea reclam dos cambios fundamentales en las prcticas precedentes. Uno fue la expansin del mbito
del fenmeno que se monitorea ms all de los indicadores econmicos tradicionales, as como un reconocimiento explcito de que
la "calidad de vida", no importa cmo esta se defina, implicaba
ms que solo las consideraciones econmicas. El segundo cambio
tena que ver con la intencin de focalizar directamente con indicadores de "produccin", i.e., indicadores que mostraran cun acomodada estaba realmente la gente, adems de los indicadores ms
tradicionales de "factores de produccin" que reflejaban la distribucin presupuestaria, procedimientos y procesos que se presumen
aumentan el bienestar.
4

Cobb, C. W. & C. Rixford. 1998. Lessons learned from the history of social in-

dicators. Redefining Progress. San Francisco CA (consultado mayo 2002:


wu w. rprogress.org).

Andrews, F. M. 1989. The Evolution of a Movement. Citado por Martin Blumer.


2001. Social Measurement: GAT Stands in Its Way? Social Research (consultado en mayo 2002 en ww

lJ

....
--

115

, cf O/m2267/2_68/77187771).

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

Se ensay entonces la construccin de medidas estndares so-

bre el estado de la salud, el crimen, el bienestar, la educacin y otras


caractersticas sociales de la poblacin. Segn Blumer (op. cit.), en
un nmero especial en 1989 del Journalof Public Policy, un grupo
de comentaristas convergieron en que el movimiento de indicadores
sociales fracas por sus ambiciosas metas. Algunas de las razones
para esto fue el escepticismo poltico por parte de los gobiernos de
derecha en Gran Bretaa y Estados Unidos durante los ochenta,
acerca del valor de los programas de los indicadores sociales. Pero
tambin hubo limitaciones conceptuales serias, incluyendo los problemas de desarrollar un sistema de indicadores sociales y la ausencia de una unidad comn de medicin en relacin con los fenmenos sociales, tales como educacin, hogares, salud, o crimen.

Blumer seala que las dificultades en hacer mediciones sociales


ms precisas son, en realidad, los obstculos ms importantes en la
construccin de indicadores. Una condicin ha faltado para la creacin de un sistema de indicadores sociales: la existencia de una
unidad comn de medicin. Adems, se apunta que el gobierno no
es el escenario ideal sobre el cual implementar la aplicacin de las
Ciencias Sociales en los asuntos pblicos y que la pobre armonizacin entre pases son razones del fracaso del movimiento de indicadores sociales. Contrasta los indicadores econmicos y su
xito tanto en el plano pblico como privado, y lo resume en el hecho de que tiene una unidad comn: el dinero, el cual provee un
hilo unificador. Este tipo de unidad comn no se cuenta aun para
campos como la educacin, la salud, el crimen o vivienda. Presume que el escenario pblico est sometido a intereses polticos diversos y, por lo tanto, a recortes presupuestarios sustanciosos segn las agendas polticas inmediatas. Adems, la bifurcacin de
enfoques hace ms difcil la tarea de armonizacin: existe una tendencia a la medicin objetiva (como en la escuela escandinava de
construccin de indicadores, centrada en cmo vive la poblacin)
y otra de medicin subjetiva de experiencias y evaluaciones de calidad de vida, ms caractersticas en Europa Occidental y Estados
Unidos. En resumen, el movimiento de indicadores sociales fracas en su meta de iniciar un sistema internacional armnico de
''cuentas sociales."

116

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Las dificultades en establecer un sistema de indicadores sociales, como las cuentas nacionales, se enfrentan con el hecho de que
las mediciones sociales van ms all del mero establecimiento o definicin de unidades o variables. Las cuentas nacionales y el "sistema" de indicadores econmicos utilizados en nuestros das obedecen a una concepcin de Estado y de interrelaciones nacionales que
se han acentuado en los ltimos 50 aos. Obedecen a una forma de
concebir el mundo, la cual ha sido consensuada previamente en los
foros internacionales, tales como los de las Naciones Unidas y los
foros comerciales. Una vez que se obtuvieron las reglas para "jugar"el juego de la economa mundial, los "jugadores" (pases) las
siguieron y establecieron sus sistemas estadsticos con ese fin. En
otras palabras, el sistema de indicadores econmicos es posible porque obedece a un modelo conceptual previamente establecido. Por
esta razn, Marris 6 pudo disear un sistema de tubos acoplados y
tanques como la base de una fotografa estadstica general de la economa, donde las mediciones seran de tres tipos: tasas de flujo de
cantidades de bienes y servicios, tasa de flujo de pagos en dinero y
nivel promedio de precios. Ante un sistema de esta ndole, es posible disear no solo una "descripcin anatmica coherente", sino
tambin una unidad comn.
En el mbito de lo social, no existe ni existir, un sistema preconcebido sobre cmo deben funcionar las interrelaciones y comportamientos sociales para un pas en particular. Los actores en este "juego" son los habitantes, seres humanos, todos diferentes y con
diferentes aspiraciones que colectivamente construyen las aspiraciones sociales en sus entornos. Las interrelaciones se dan en forma
espontnea y libre y se manifiestan de mil formas. Ante un escenario como este, no se puede construir un "sistema de tubos y tanques
acoplados" que representen los insumos, flujos y productos. En lo
social, el desafo de construir indicadores requiere creatividad y un
nuevo modelo de desarrollo.
Ante esta situacin, efectivamente el gobierno no es el mejor
escenario para desarrollar indicadores sociales, requiere de ms actores. La participacin de los diferentes grupos organizados, y la
6

Marris, R. 1958. EconomicArithmetic. MacMillan, London.

117

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

ventana para la participacin individual, es necesaria para la defini-

cin de un sistema de monitoreo del progreso nacional, aunque el


gobierno sea el responsable de llevar a cabo la sistematizacin de
los datos y el acopio sistemtico y de calidad de estos.
Las Naciones Unidas, la cuestin social y
los indicadores sociales
Como se apunt en el inicio, lo social ha estado en un segundo
plano en la esfera mundial desde que se inicia la era del desarrollo.
Sin embargo, en las ltimas dcadas han existido esfuerzos importantes para construir reglas del juego social, como se hizo en lo econmico, sentndose as las bases para iniciativas posteriores.
Como parte de los preparativos para la Cumbre Mundial para el
Desarrollo Social (junio 1995), la Conferencia de Estadsticos Europeos (CEE) 7 present la Declaracin sobre Estadsticas para el
Progreso Social. En ella se hace una resea histrica sobre la contribucin de las estadsticas en la elaboracin de las polticas econmicas y sociales. Se reconoce la utilidad de las fuentes de datos originadas en los sistemas administrativos de los gobiernos en campos
como la proteccin social, la salud, la educacin y el crimen. Sin
embargo, se reconoce tambin el hecho de que estos desarrollos no
han tenido paralelismo con la necesidad de contar con estadsticas
comparables, confiables y relevantes, en forma oportuna, para la
formulacin de polticas y el monitoreo: "Los Gobiernos han tenido a menudo que navegar en la oscuridad."
Ms an, la CEE reconoce que dentro de la amplia gama de estadsticas, las estadsticas sociales han tendido a estar rezagadas con
respecto a las estadsticas econmicas. "La mejor estimacin del
nmero de desposedos en la comunidad europea es entre 3 y 6 millones de personas en una poca donde el nmero de ballenas en los
7

La Conferencia de Estadsticos Europeos es un rgano intergubernamental cuyos


miembros son los directores de las oficinas de estadstica de los pases europeos y
de Norteamrica. Su secretara es la Divisin de Estadstica de la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas y es un rgano subsidiario adems de
la Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas.

118

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

ocanos han sido cuidadosamente estimado y monitoreado" 8 . Se reconoce, adems, que las estadsticas sociales tienden a verse como
subordinadas de los indicadores econmicos, y que es una paradoja
de consecuencia fundamental para la poltica pblica, el que mientras se hacen esfuerzos gigantescos para disear o redisear programas sociales, el conocimiento emprico colectivo en esta rea se encuentre en un nivel elemental.
Ante esta situacin, la Declaracin seala que las estadsticas
deberan explcitamente tratar de alcanzar dos objetivos de mximo
inters para la poltica pblica:
*

Monitorear la realizacin de resultados de las polticas y


programas sociales (e.g. cambios en los niveles de desempleo; distribucin del ingreso; salud de la poblacin);

Identificar aquellos factores que parecen estar asociados


con resultados especficos (deseables o indeseables) y
que se prestan para la intervencin va programas y polticas sociales.

Le concierne a esta misin, adems, el desarrollo de marcos


conceptuales relevantes, desde el punto de vista de polticas, y de
sistemas de medicin correspondientes, segn la Declaracin.
Esta Declaracin fue hecha hace siete aos y, como veremos en
los prximos prrafos, la situacin planteada entonces dentro del
marco de pases "desarrollados" occidentales an prevalece en
nuestra regin.
En su sesin 28.a, de abril de 1996, la Comisin de Estadstica
(CENU) del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas le
solicit a su Grupo de Trabajo sobre Coordinacin y Programas Estadsticos Internacionales darle seguimiento a la Cumbre Mundial
para el Desarrollo Social (Copenhague, marzo 1995). Asimismo, estableci tambin un Grupo de Expertos sobre las Implicaciones Estadsticas de las Conferencias de las Naciones Unidas para extraer
8

Traduccin del autor.

119

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

un programa de trabajo que refleje las reas de accin ms importantes identificadas en la Cumbre y que indicara dnde se debe concentrar el trabajo estadstico internacional en el campo social, con
la debida consideracin al Programa de Accin de la Conferencia
Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (Cairo, setiembre 1994)
y la Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres (Beijing, setiembre
1995)9.
Este Grupo de Trabajo, integrado por estadsticos de varias partes del mundo, pero fundamentalmente de Europa y Norteamrica,
recomend la adopcin, por parte de la CENU, de una lista de cinco
temas de polticas y reas principales de incumbencia social que
surgen de los tres eventos mundiales antes sealados, a saber:
1 Poblacin y desarrollo
a. Salud
b. Bienestar material
c. Educacin

Erradicacin de la pobreza
a. Ingreso y gasto
b. Recursos econmicos

Expansin del empleo productivo y reduccin


del desempleo
a. Trabajo
b. Ambiente laboral
c. Educacin y entrenamiento

Un Economic and Social Council. 1996. Social Statistics: Follow-Up to the World
Summit for Social Development. l8th Session Working Group on International
Statistical Programmes and Coordination. New York.

120

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Integracin social
a. Vivienda
b. Trabajo
c. Crimen y justicia criminal

5 Estado de mujeres y hombres


a. Saludos cordiales, educacin
b. Trabajo
c. Ingreso
Se reconoce que los temas de polticas estn fuertemente relacionados, enfatizando la necesidad de desarrollar un marco conceptual que articule e integre las preocupaciones manifiestas en estos
eventos mundiales.
Asimismo, se recomend la adopcin de una lista y men de
indicadores sociales que conformaran el Conjunto Mnimo de Datos Sociales Nacionales (CMDSN), compilado a partir de los siguientes criterios:
*
*
*
*

Relevancia directa con respecto a los cinco temas de polticas identificados


Definicin y clasificacin internacionalmente aceptada
Indicador que sea ejecutable en la mayora de los pases
Viabilidad de desagregacin por sexo.

Debido a que la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social reconoci que cada pas deba definir sus propios indicadores de pobreza, la propuesta del CMDSN no incluye indicadores de pobreza
especficos. Sin embargo, muchos de los indicadores incluidos son
relevantes para valorar el grado de desventaja de la participacin en
reas claves de la economa y la sociedad. Los 15 indicadores sugeridos para el CMDSN son:
*
*
*

Estimaciones de poblacin por sexo, edad y cuando proceda y sea posible, por grupo tnico
Esperanza de vida al nacer, por sexo
Mortalidad de los lactantes, por sexo

121

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*

Mortalidad infantil, por sexo


Mortalidad materna
Porcentaje de infantes con peso menor a 2.500 gramos al
nacer por sexo
Nmero promedio de aos de escolaridad completados,
por sexo, y cuando sea posible, por categora de ingreso
Producto interno bruto per cpita
Ingreso per cpita del hogar (nivel y distribucin)
Valor monetario de la canasta de alimentos requerida para satisfacer las necesidades nutricionales mnimas
Tasa de desempleo por sexo
Razn de empleo y poblacin por sexo, y por sector formal e informal, cuando proceda
Acceso a agua potable
Acceso a saneamiento
Nmero de personas por habitacin, excluyendo la cocina y el cuarto de bao

Se seala, tambin, que la lista anterior se debe de presentar desagregada segn urbano y rural, cuando la poblacin rural sea mayor que
el 25% de la poblacin total. La no inclusin de indicadores de proceso, a pesar de su importancia, se debe a la falta de acuerdo internacional sobre definiciones y a la ausencia de mecanismos de recoleccin en
muchos pases.
Este Grupo de Trabajo reconoci tambin que un sistema atinado
de estadsticas sociales es vital para el desarrollo efectivo de polticas
sociales, para informar al proceso de toma de decisiones sobre temas de
polticas y para la evaluacin del impacto de las polticas sociales y
econmicas. Sin embargo, tambin reconoci que los sistemas inadecuados de estadsticas sociales constituyen un impedimento mayor para un efectivo desarrollo social. La falta de conciencia sobre la importancia de la vinculacin entre el desarrollo de polticas y de estadsticas
sociales, la necesidad de ms estndares y guas estadsticos armonizados internacionalmente, y la necesidad de mejorar marcos conceptuales sobre los cuales se puedan resumir los resultados de las polticas, todo ello apunta a la necesidad de darles a las estadsticas sociales una
mayor prioridad, tanto a escala nacional como internacional.

122

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Finalmente, es importante mencionar que el CMDSN se sugiere


como un conjunto mnimo de datos; su adopcin, segn el Grupo de
Trabajo mencionado, no se debe convertir en una condicin previa
para la asistencia en mejorar las estadsticas sociales en un pas particular. Las circunstancias y prioridades nacionales difieren, lo que
debe ser aceptado y reconocido como una fuente potencial de prioridades estadsticas distintas. El CMDSN puede ser visto como un
men del cual los pases pueden seleccionar ftemes de alta prioridad
nacional (vase Anexo A). Pero el CMDSN sugerido se mantuvo tan
pequeo y bsico como fue posible para mejorar las oportunidades
de adopcin por tantos pases como fuera posible.
En la 30.a reunin de la Comisin de Estadsticas de las Naciones Unidas (marzo 1999) se present un informe sobre la compilacin experimental del conjunto mnimo de datos sociales nacionales (CMDSN), el cual se haba adoptado en la sesin anterior10 . Esta compilacin se bas inicialmente en datos nacionales oficiales
notificados a los organismos internacionales o reunidos por estos, y
complementados con informes nacionales. El perodo del ensayo
fue de 1985 a 1998 para la gran mayora de los indicadores. No se
incluyeron datos ajustados, basados en modelos o estimados de
otras maneras, al igual que proyecciones preparadas por organizaciones internacionales. Al final "se prescindi de tres indicadores
por no tener informacin a nivel internacional, a saber, nmero promedio de aos de escolaridad completados, valor monetario de la
canasta de alimentos requerida para satisfacer las necesidades nutricionales mnimas e ingresos per cpita del hogar ... En general, los

datos disponibles y dados a conocer en publicaciones internacionales sobre los pases de frica, Amrica, Asia y Oceana no son tan
recientes como los correspondientes a los pases de Europa. En lo
que se refiere a los indicadores del conjunto mnimo de datos sociales nacionales, si se exceptan los datos estimados de la poblacin
total y del acceso a agua potable y saneamiento, los ltimos datos
disponibles para la mayor parte de los pases de frica, Amrica,

10

Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas. 1998. Repercusiones estadsticas


de las conferencias recientes importantes de las Naciones Unidas.

E/CN.3/1999/14

123

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

Asia y Oceana datan del perodo comprendido entre 1985 y 1994,


mientras que los correspondientes a los pases de Europa son casi
todos de 1995 o posteriores".
Algunas de las conclusiones obtenidas por el Grupo de Trabajo
son las siguientes:
*

Existen muchas lagunas de datos en el


plano internacional
* Problemas de cobertura
* Fecha de los datos
* Escasez de datos
(especialmente en frica y Asia).

Para algunos indicadores hay que considerar la calidad,


comparabilidad y utilidad del indicador a escala internacional (i.e., ingresos per cpita del hogar), mientras que
para otros no se han encontrado normas claras de clculo
(i.e., valor monetario de la canasta de alimentos requerida
para satisfacer las necesidades nutricionales mnimas).

No es suficiente proporcionar a los pases una lista de indicadores. Adems, hay que proporcionar definiciones
claras para cada indicador.

Falta de uniformidad entre los pases con respecto a los


conceptos y los mtodos empleados en el acopio y procesamiento de datos y en la presentacin de los informes
correspondientes.

La calidad de los datos estadsticos que se notifican a los


sistemas estadsticos internacionales vara enormemente
segn los pases.

A manera de ilustracin, vase el siguiente cuadro donde se


muestra la disponibilidad de datos en el plano internacional, por indicador y regin. La Comisin de Estadstica acept el conjunto de

124

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

indicadores con la sustitucin del indicador "porcentaje de lactantes


que pesan menos de 2.500 gramos al nacer por sexo" por el indicador "prevalencia del uso de anticonceptivos." En el Anexo B se
presenta la disponibilidad de datos en el plano internacional por indicador, regin y fecha de los datos.
Disponibilidad de datos en el plano internacional,
por indicador y regin
Indicador

Nmero de pases
total

frica

Amrica Asia

(195)

(54)

(39)

(48)

(42)

Poblacin total

191

52

39

46

42

12

Poblacin por sexo y edad

158

36

35

38

40

Esperanza de vida al nacer

104

10

24

28

37

Tasa de mortalidad
de los lactantes

93

21

23

38

Tasa de mortalidad infantil

96

25

22

36

Razn de la mortalidad materna

78

22

15

35

Prevalencia del uso de


anticonceptivos ente
las mujeres en pareja

128

40

29

36

17

Nmero medio de
personas por habitacin

37

11

13

Porcentaje de personas con


acceso a agua potable

155

52

34

42

18

Porcentaje de personas con


acceso a saneamiento

167

51

32

42

32

10

Producto interno bruto


per cpita

172

50

39

39

36

Tasa de desempleo

87

26

17

36

Relacin empleo-poblacin.
15 a 64 aos de edad

66

26

12

23

(Nmero total de pases)

Nmero de indicadores por dominio y nivel de prioridad

125

Europa

Oceana
(12)

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

El Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas le pidi


a la Comisin de Estadstica, en su calidad de rgano oficial de asesoramiento tcnico, que le presentara un informe que proporcionara orientacin respecto de los indicadores de conferencias; realizara un anlisis tcnico profundo de los indicadores de conferencias;
formulara recomendaciones respecto de una lista limitada de indicadores de conferencias, y elaborara y recomendara al Consejo un
mecanismo de examen estadstico de los indicadores que se propusieran en el futuro. Este informe fue elaborado por los Amigos del
Presidente de la Comisin de Estadstica y presentado para el conocimiento de la Comisin en su 33.0 perodo de sesiones realizado en
marzo del 200211.
En este informe, el cual incorpora comentarios de un gran nmero de individuos de 34 pases, adems de las contribuciones de
miembros de diversos organismos internacionales, se logr subdividir 280 indicadores en los siguientes dominios: demografa; salud y nutricin; medio ambiente y energa; economa y pobreza;
educacin, y otros indicadores sociales. Los indicadores se clasificaron, adems en tres categoras prioritarias: indicadores fundamentales para una supervisin de las polticas que revisten la mayor importancia mundial y nacional, cuya recopilacin se recomienda a todos los pases (primera categora); indicadores que
aaden informacin a la que contiene la primera categora y que
abarcan distintos objetivos de polticas de los que abarcan los indicadores de ms alta prioridad (segunda categora), e indicadores
necesarios para formar una imagen ms acabada de la situacin

del dominio segn las circunstancias nacionales (tercera categora). La mayor parte de los indicadores restantes se clasificaron en
una cuarta categora de indicadores adicionalesl 2 .

11

Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. 2001. Informe de los Amigos del Presidentede la Comisin de Estadstica sobre una evaluacin de los indicadores estadsticos resultantes de las cumbres de las Naciones Unidas.
E/CN.3/2002/26

12

Las evaluaciones tcnicas de cada indicador se puede localizar en http://esa.un.org/unsdlindicatorfoc/

126

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

La distribucin de los indicadores por dominio result de la siguiente forma:


Dominio

Primera categora

PRIORIDAD
Segunda categora

Tercera categora

Demografa

Demografa / Salud

Salud y nutricin

Medio ambiente y energa

13

Econmica y pobreza

Empleo y fuerza de trabajo

12

Educacin

Otros indicadores sociales

38

42

43

TOTAL
Fuente:

ECN3/2002/26 del Consejo Econmico y Social de la Naciones Unidas.

Este estudio incorpora los indicadores que surgen del Conjunto Mnimo de Datos Sociales Nacionales; del Marco de Asistencia
de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Sistema de Evaluaciones
Comunes para los Pases; de los Objetivos Internacionales de Desarrollo; de los Servicios Sociales Bsicos para Todos; de los Indicadores de la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el cual pretende darle seguimiento a la Declaracin del Milenio, la cual se incorpora en esta seccin
como el Anexo B.
Como se ha visto en esta seccin, los esfuerzos dentro del contexto de las Naciones Unidas han sido fundamentalmente unidimensionales, desintegrados y puntuales; es decir, los indicadores
propuestos para darles seguimiento ya sea a planes de accin de
cumbres mundiales o a iniciativas propias de la Consejo Econmico Social, han girado sobre temas especficos que son medibles
a partir de la recoleccin de datos ya sea por va de encuestas o

127

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

censos, o bien de registro administrativo. El conjunto de estas iniciativas tambin muestra la carencia de un marco conceptual que
permita no solo hacer valoraciones sobre el estado de la sociedad,
sino tambin evaluaciones de los impactos de las polticas pblicas.
Una caracterstica que hace de la medicin social algo muy complejo es su carcter multidimensional y quiz por esto, y por las dificultades de lograr consensos en este mbito entre las naciones, esta
tarea no se haya emprendido con el entusiasmo necesario. Sin embargo, nos parece muy atinado el esfuerzo de la Comisin de Estadstica de iniciar el proceso de armonizacin entre los requerimientos de informacin de los grandes eventos de la Naciones Unidas,
como un paso firme hacia una mejor conceptualizacin de un sistema internacional de estadsticas sociales mnimo.
Existe una iniciativa dentro de las Naciones Unidas, como ya se
ha mencionado anteriormente, que pretende ofrecer una respuesta
multidimensional e integrada a la situacin del desarrollo humano y
sus tendencias en el mundo. Me refiero al ndice de Desarrollo Humano, el cual requiere de estadsticas muy bsicas para su clculo.
Aun as, existen 29 Estados miembros de las Naciones Unidas que
quedaron excluidos del IDH por falta de datos, lo cual es "indicativo de una falta de datos en un amplio conjunto de mbitos normativos''l3 . Entre las conclusiones de este estudio se destaca la especial llamada de atencin a la falta de datos y la baja calidad de los
datos disponibles; a las incongruencias entre las estadsticas publicadas a escala nacional e internacional, lo que socava su utilidad y
su credibilidad, y a la necesidad de que los metadatos que acompaan las estadsticas publicadas incluyan notas sobre cualesquiera
otras incertidumbres.
A pesar de este esfuerzo, an queda pendiente la tarea sustantiva de formulacin de marcos conceptuales que permitan integrar
mediciones sociales unidimensionales en un instrumento que permita el anlisis de los procesos y resultados de la interaccin social.

13

Consejo Econmico y Social. 2001. Inforne de la Oficina encargadadel Iforine


sobre el DesarrolloHumano del PNUD. Documento E/CN.3/2002/27

128

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

INDICADORES SOCIALES Y AMRICA LATINA


Con el fin de hacer una valoracin de los indicadores sociales
disponibles para Amrica Latina y el Caribe, se procedi a consultar las siguientes fuentes de informacin:
Naciones Unidas
* Informe del Desarrollo Humano 2001
* http://www.un.org/Deps/unsd/social/index.htm
* Anuario Estadstico 1996
* Proyecciones de poblacin mundial 1998
* Anuario Demogrfico 1998
Banco Mundial
* World Indicators CD-ROM 2000
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
* Anuario Estadstico 2000
* Panorama Social 1999-2000.
Para el caso de las dos primeras fuentes, se utilizaron aquellas
variables que mostraban datos para un buen nmero de pases de la
regin y en al menos un ao en las ltimas dos dcadas. En total se
obtuvo un conjunto de 113 variables sociales, el cual est compuesto de 79 variables que provenan de las fuentes de Naciones Unidas,
35 del Banco Mundial y 48 de la CEPAL. El siguiente cuadro
muestra el nmero de variables comunes;es decir, variables que estn disponibles en las fuentes consultadas.

FUENTES

Naciones
Unidas

Naciones Unidas

79

Banco Mundial

23

35

CEPAL

21

15

129

Banco
Mundial

CEPAL

48

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

De este cuadro resalta la escasa comunalidad entre las fuentes,


indicando intereses muy distintos entre ellas. De los 113 indicadores, las Naciones Unidas comparte 21 indicadores con la CEPAL,
mientras que con el Banco Mundial comparte 23 indicadores sociales. El Banco Mundial y la CEPAL comparten solo 15 indicadores.
Solo 10 indicadores son compartidos por las tres fuentes. Al corresponder los valores de estos indicadores compartidos, se podra afirmar, en trminos generales, que la comparabilidad no alcanza niveles satisfactorios. Debido a que los datos primarios son generados
por diferentes medios a escala nacional, las diferentes organizaciones utilizan diferentes mtodos o protocolos para incorporar los datos a sus respectivas bases. De los 113 indicadores, 34 provienen
de encuestas (de hogares, ingresos y gastos, fecundidad o nutricin); 66 provienen de registros administrativos (vitales, educacin,
salud, judiciales, otros); 5 indicadores se construyen a partir de informacin censal y 8 provienen de las cuentas nacionales. Este problema sealado aqu fue tambin sealado por el Grupo de Trabajo
que hizo el compendio experimental para la Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas.
Si el inters fuera darles seguimiento a los indicadores que surgieron de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (ICPD), de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, y de la
Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres, la informacin disponible en la regin, segn las fuentes mencionadas anteriormente,
muestra lo siguiente:

Conferencia

N.' total de
indicadores
propuestos

Naciones
Unidas

Banco
Mundial

CEPAL

Conferencia Internacional
sobre Poblacin
y Desarrollo

Cumbre Mundial para el


Desarrollo Social

42

Cuarta Conferencia
Mundial sobre Mujeres

130

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Si se acepta que las conclusiones o recomendaciones de estas


Conferencias sintetizan las preocupaciones de un colectivo internacional; es decir, no solo de los gobiernos, sino tambin de otros actores relevantes en la dinmica social, Amrica Latina y el Caribe
estaran en deuda en la rendicin de los informes de seguimiento
respectivos, ms an, sabiendo que algunos de los datos para los indicadores en estas fuentes obedecen a proyecciones o estimaciones
elaboradas en las oficinas centrales de esos organismos.
Un ejercicio interesante ha sido la compilacin experimental
del conjunto mnimo de datos sociales nacionales (CMDSN) por
parte de un Grupo de Trabajo de la Comisin de Estadstica de las
Naciones Unidas. Para el caso de 39 pases de Amrica y utilizando las fuentes sealadas para la compilacin experimental, se encontr que para uno de los 15 indicadores, no haba datos recientes
para el 72% de los pases; es decir, 28 de los 39 pases de Amrica
que fueron incluidos en este ejercicio no tenan datos recientes para el Nmero de personaspor habitacin. Los porcentajes de pases

sin datos disponibles se muestran a continuacin:


%de pases sin datos
recientes disponibles
Poblacin total

Poblacin por sexo y edad

10

Esperanza de vida al nacer, por sexo

38

Mortalidad infantil, por sexo

46

Mortalidad menores de 5 aos, por sexo

36

Mortalidad materna

44

Prevalencia en el uso de anticonceptivos entre las mujeres en pareja

26

Nmero de personas por habitacin, excluyendo cocina y bao

72

Acceso a agua potable

13

Acceso a salubridad

18

PIB per cpita

Tasa de desempleo, por sexo

33

Relacin empleo-poblacin, 15 a 64 aos de edad

33

131

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

En este ejercicio no se incluyeron tres de los indicadores del


Conjunto Mnimo, los cuales no fueron considerados parte de la
compilacin experimental.
Tanto este ejercicio como el presentado anteriormente, muestran un panorama deficitario si se trata de hacer una valoracin del
estado de la sociedad y sus tendencias a partir de las propuestas en
los foros internacionales.
Con respecto al Conjunto Mnimo de Datos Sociales Nacionales recomendado por la Comisin de Estadstica de las Naciones
Unidas, se lleg a comprobar que las fuentes de Naciones Unidas
consultadas proporcionaban datos para 10 de los 15 indicadores
propuestos; la del Banco Mundial, brindaba informacin para 7 de
los indicadores y las fuentes de la CEPAL, brindaban informacin
para 9 de los 15 indicadores. Hay que hacer la salvedad de que para dos indicadores (Nmero promedio de aos de escolaridad completada y Valor monetario de la canasta de alimentos necesaria para
los requerimientos nutricionales mnimos) no se registran datos en
ninguna de estas fuentes.
EL DESAFO NACIONAL E INTERNACIONAL
Se apuntaba en prrafos anteriores que un indicador hace referencia a un conjunto de estadsticas que sirven para aproximar, o
construir una metfora, sobre los fenmenos sociales que no son directamente medibles. Asimismo, los indicadores son instrumentos
que permiten visualizar un concepto, o aproximar la valoracin de
l, de una forma muy factual; es decir, por medio de estadsticas.
Por lo tanto, los indicadores son instrumentos de apoyo necesarios,
no solo para explicar las condiciones o estado de una sociedad, sino tambin para contestar por qu esas condiciones existen.
Los indicadores sociales se han concebido para responder inquietudes muy particulares, definidas anteriormente como unidimensionales, cuando, en realidad, la dinmica social es compleja y
requiere de la integracin y de la medicin de las sinergias entre los
diferentes componentes que interactan en misma sociedad. Los indicadores entonces no pueden ser piezas de informacin aisladas,

132

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

sino que responden a un concepto. Su nombre lo indica, cuentan una


historia sobre algo, pero ese algo ha sido definido previamente.
Aqu, entonces, hay una diferencia sustancial con algunos otros grupos de pensamiento. Si se va a medir "algo", se debe hacer en el
tanto en que este "algo" pueda ser explicado o analizado a mayor
profundidad, no solo para describir el fenmeno. Existen grupos de
investigadores que proponen indicadores con la intencin de que estos ayuden a dilucidar la esencia del problema, sin haber previamente definido cul era el problema de inters; es decir, utilizan un
enfoque inductivo. Estos grupos se focalizan en la medicin por s
misma. Muchos consideran que el producto interno bruto es usado
como una medida de bienestar econmico, a pesar de que no fuera
diseado para ese propsito, por esto buscan alternativas (v.gr. Indicador de Progreso Genuino o ndice sobre la Salud Social).
El mbito es tan variado que la construccin de indicadores sociales obedece a intereses, a veces, muy dismiles. Por ejemplo, los
activistas sociales de movimientos comunitarios quisieran tener indicadores que muestren los impactos de la reduccin del gasto pblico en los niveles del bienestar social. Otros, como las instituciones tradicionalmente implicadas en la poltica social a escala nacional, quisieran contar con instrumentos de informacin que les permitan definir nuevos roles sociales en la elaboracin de polticas.
Es comn para este grupo referirse a la "auditora social", la cual, a
pesar de que tiene muchas definiciones, casi siempre se refiere a un
conjunto de indicadores sociales diseado para aumentar la responsabilidad social y la rendicin de cuentasl4.
La Comisin Econmica para EuropalS alega que an persiste
una gran brecha entre el estado y el uso de las estadsticas para el
desarrollo social. Esto es particularmente evidente cuando se hacen
14

El Social Watch (Control Ciudadano) es un ejemplo de esto. Este movimiento es

el producto de coaliciones de ciudadanos de ms de 40 pases que cada ao desde


1995 (desde la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social) pregunta a los gobiernos
qu han hecho para implementar el compromiso de erradicar la pobreza mundial e
informan sobre qu se ha alcanzado y qu no. Ver http://www.socvvatch.org.uy/indicators/query.htm.

15

United Nations Economic Commission for Europe. 2000. Statistics and Indicators
for Social Progress.Outline of a proposal for the Geneva 2000 Special Session on
Social Development.

133

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

comparaciones entre las estadsticas e indicadores econmicos y los


sociales. Tal brecha es ms evidente y profunda en la elaboracin
de polticas internacionales, como parte del abismo entre la integracin de la economa mundial y el discurso sobre las condiciones sociales y las implicaciones de la globalizacin. Entre las dificultades
que tienen que ver con esta situacin, se sealan el gran nmero
de fuentes de datos diferentes y de actores, tanto pblicos como
privados; administrativas y basadas en muestras; nacionales y locales; los temas "conceptuales" que se reflejan en las definiciones estadsticas, marcos de contabilidad, clasificaciones, etc., y la
falta de estndares internacionales.
Existe, entonces, una disyuntiva entre cmo satisfacer las demandas internacionales de informacin social en un mundo cada
vez ms cercano, ms mundializado, y entre los requerimientos nacionales y hasta locales. Hay una necesidad de contar con un len-

guaje comn de clasificacin, pero por el otro lado est la necesidad


de mantener la diversidad que enriquece las culturas. Nos encontramos con fenmenos muy particulares, al menos en el caso de
Amrica Latina y el Caribe, donde elementos espirituales y religiosos juegan un papel fundamental en la dinmica social, particularmente en su capacidad de apoyar la construccin de redes de apoyo
y solidaridad a escala local con expresiones claras a escala regional,
as como movimientos migratorios motivados por razones tan diversas que van desde la inseguridad ciudadana, pasando por el desplazamiento ambiental y hasta aquellos motivados por aspiraciones
meramente individuales y de consumo. Las experiencias de vida
social obviamente no son iguales entre la ciudad y el campo, entre
aquellas de los pases "ms avanzados" y los menos. Nos enfrentamos tambin con situaciones donde se nos dice que el crecimiento
de este u otro pas es asombroso, pero sus nacionales no sienten que
eso sea cierto. Se nos dice que los pases tienen comportamientos
de bueno a excelente, pero, de nuevo, los nacionales sienten lo contrario. El discurso econmico se ha divorciado de la realidad social, y como se mencion anteriormente, lo social ha estado subor-

dinado a lo econmico, debido a que ha carecido de instrumentos


que le permitan a la sociedad conformar el derrotero deseado, de
forma robusta y sostenida.

134

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Esta complejidad hace que cuando se quiera resumir efectivamente una valoracin de la realidad por medio de piezas de informacin que fcilmente se conviertan en piezas de conocimiento, esta no sea una tarea fcil ni sencilla. Todo lo contrario,
es compleja y requiere de creatividad y desprendimiento de concepciones pasadas.
Nos confrontamos entonces con la realidad de una iniciativa
a escala internacional, dirigida por las Naciones Unidas, la cual
hace una propuesta como el conjunto mnimo de indicadores sociales, y que, por el otro lado, tambin reconoce la necesidad de
que los pases definan sus propios indicadores, al menos en el tema de lo que se ha dado en llamar la "pobreza." Ante esta situacin, existe el desafo de permitir, en primer lugar, la satisfaccin
de un conjunto de demandas de la sociedad con respecto a ella
misma, en el sentido de poder hacer valoraciones acertadas sobre
su integracin, sobre su inclusin y sobre su participacin en el
proceso de toma de decisiones; y por el otro lado, una demanda
de la comunidad internacional de poder darles seguimiento a un
conjunto de temas fundamentales para el desarrollo humano. El
apoyo a la generacin de estadsticas oficiales es fundamental en
este sentido (vase Anexo C).
En algunas iniciativas relacionadas con el movimiento de indicadores sociales ,se deca que era importante la definicin de
indicadores para que nos digan si vamos en la direccin correcta,
que fueran relevantes en la elaboracin de polticas y que ayudaran en la evaluacin efectiva de los programas sociales. Sin embargo, ir en la direccin correcta depende de cul es esa direccin, y de quin la ha definido. Dentro de este contexto, la direccin correcta es aquella que ha sido definida por el colectivo social, formado este por la participacin de los grupos organizados
(organizaciones no gubernamentales, laborales, empresariales,
profesionales, etc.), y del gobierno y la clase poltica representada en los partidos polticos.
Si bien es cierto se tiene que reconocer que los indicadores
sociales han estado rezagados y que no se tiene un marco conceptual
que los integre, es importante tambin reconocer que la sociedad, sus
organizaciones, y ventanas para la participacin individual, son los

135

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

que deben definir hacia dnde se quiere ir, cules son las metas a
plazos de 5, 10 15 aos, y por consecuencia avalar los indicadores que permitan darle un seguimiento al colectivo social en ese
trayecto. Esto es importante y fundamental, si se quiere que ciertamente los indicadores sociales sirvan para hacer esta valoracin
efectiva de los parmetros sociales considerados de relevancia hacia la sociedad de todos.

136

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

ANEXO A
MEN DE INDICADORES

Documento E/CN.3/AC.1/1996/R.4 del


Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas
General
Estimaciones de poblacin por sexo, edad y, cuando sea apropiado y posible por grupo tnico
1

Poblacin y desarrollo

*
*
*
*
*
*

Esperanza de vida al nacer, por sexo


Mortalidad infantil, por sexo
Mortalidad de menores de 5 aos, por sexo
Mortalidad materna
Porcentaje de nios con bajo peso al nacer
Nmero promedio de aos de escolaridad completados, por rural/urbano,
sexo, cuando sea posible por grupos de ingresos
Porcentaje de mujeres embarazadas con al menos una visita prenatal
Porcentaje de partos atendidos por personal de salud capacitado
Porcentaje de mujeres embarazadas vacunadas contra el ttanos
Tasa de prevalencia del uso de anticonceptivos

*
*
*
*

137

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

*
*
*
*

Incidencia y prevalencia de enfermedades de transmisin sexual


Calidad de los servicios de planificacin familiar
Acceso y calidad de los servicios de salud materna
Incidencia de mutilacin genital femenina

Erradicando la pobreza

*
*
*
*
*
*
*

Salud fsica y mental


Alfabetismo
Condiciones familiares
Desempleo
Exclusin social
Personas sin hogar
Causas nacionales e internacionales que sustentan la pobreza

*
*
*
*
*
*
*
*

Pobreza absoluta
Nmero de personas por habitacin, excluyendo la cocina y el bao
Acceso a agua potable
Acceso a sanidad
Valor monetario de la canasta de bienes para los requerimientos nutricionales mnimos
Porcentaje de la poblacin en pobreza (pobreza o lnea de pobreza definida nacionalmente)
Acceso a servicios relacionados con la salud, nutricin e infraestructura
comunitaria
Ingreso
Educacin
Posibilidad de entrar en la fuerza laboral
Alimentos
Precios de los alimentos
Acceso a bienes productivos, especialmente tierra y agua
Localizacin geogrfica
Transferencias pblicas

*
*
*

Pobreza relativa
Familias bajo un ingreso mnimo establecido (lnea de pobreza)
Brecha de pobreza
Familias con menos del 25 por ciento del ingreso medio

*
*
*
*
*
*

138

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

*
*
*

Coeficiente de Gini
Porcentaje de la poblacin en el quintil de ingreso ms bajo
Porcentaje de la poblacin en el quintil de ingreso ms alto

Expansin del empleo productivo y reduccin


del desempleo

*
*
*
*

*
*
*
*
*
*
*

PIB per cpita


Ingreso del hogar per cpita (nivel y distribucin)
Tasa de desempleo, por sexo
Tasa de ocupacin, por sexo, y cuando sea apropiado, sector formal e informal
Poblacin asalariada como porcentaje de la poblacin de 16 aos y ms,
cuando sea posible por sexo
Empleados en el sector formal como porcentaje del total de empleados
Mediana y promedio de la permanencia en el trabajo en aos, para hombres y mujeres, si est disponible
ndices de salarios reales en el sector manufacturero, cuando sea posible en la economa en general
Razn del salario promedio en el sector formal y el PIB por persona
Dispersin de los salarios en la industria manufacturera, medido por el
coeficiente de variacin, cuando sea posible para hombres y mujeres por
separado
Razn de los salarios de las mujeres y los salarios de los hombres en la
industria manufacturera y en la economa en general, cuando sea posible
Trabajo no asalariado fuera de la economa de mercado
Compensaciones no salariales
Uso del tiempo
Precariedad del empleo
Subempleo visible
Subempleo invisible
Datos de capacitacin, incluyendo capacitaciones de tipo informal

Integracin social

*
*
*

Nmero de personas en grupos vulnerables


Estructura por edad/ gnero
Perfil ocupacional

*
*
*
*
*
*

139

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

*
*

Perfil por actividad econmica


Niveles de ingreso
Posicin dentro de la distribucin general de ingreso
Comodidades de las viviendas, tales como acceso a agua potable, salubridad y espacio por persona
Estado de la salud, como mortalidad infantil, mortalidad a edades especficas, esperanza de vida y oferta nutricional
Nivel educativo, tal como tasa de alfabetismo adulto, nmero de aos en
la educacin formal y tasas de participacin (para nios)
Tasa de victimizacin por crmenes
Proporcin de elegibles para votar

Estado del hombre y la mujer

*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*

Datos distribuidos por sexo para:


Poblacin y vivienda
Salud
Enfermedades y causas de muerte
Educacin
Tasas de escolaridad
Tasas de desercin escolar
Mximo nivel educativo por tema
Uso del tiempo
Atencin mdica para los menores
Empleo asalariado
Salarios e ingreso
Sector informal
Control de ingresos
Acceso a la tierra y crdito
Influencia y poder
Toma de decisiones
Violencia y crimen

*
*
*
*
*
*

140

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

ANEXO

OBJETIVOS DE DESARROLLO
DEL MILENIO

Documento E/CN.3/2002/25 del Consejo Econmico y Social


de las Naciones Unidas
Objetivos y metas

Indicadores

Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre


Meta 1. Reducir a la mitad, entre 1990 y
2015, el porcentaje de personas
cuyos ingresos sean inferiores a
1 dlar por da

1.

Meta 2. Reducir a la mitad, entre 1990 y


2015, el porcentaje de personas
que padezcan hambre

3.

Porcentaje de la poblacin cuyos ingresos son


inferiores a 1dlar por da
Coeficientes de la brecha de pobreza (la incidencia de la pobreza multiplicada por la gravedad de la pobreza)
Proporcin del consumo nacional que corresponde a la quinta parte ms pobre de la poblacin
Prevalencia de nios menores de 5 aos de peso inferior al normal
Porcentaje de la poblacin por debajo del nivel
mnimo de consumo de energa alimenticia

2.

4.
5.

Objetivo 2. Lograr la enseanza primaria universal


Meta 3. Velar por que, para el ao 2015,
los nios y las nias de todo el
mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria.

6.
7.

Tasa de matrcula en la enseanza primaria


Porcentaje de los estudiantes que comienzan el
primer grado y llegan al quinto grado
Tasa de alfabetizacin de las personas de edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos

8.

141

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

Objetivos y metas

Indicadores

Objetivo 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer


Meta 4. Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza
primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en
todos los niveles antes del fin
del ao 2015

Relacin entre nias y nios en la educacin


primaria, secundaria y superior.
Relacin entre las tasas de alfabetizacin de las
mujeres y los hombres de edades comprendidas
entre los 15 y 24 aos
Proporcin de mujeres entre los empleados remunerados en el sector no agrcola
Proporcin de bancas ocupadas por mujeres en
el Parlamento nacional

9.
10.

11.
12.

Objetivo 4. Reducir la mortalidad infantil


Meta 5. Reducir en dos terceras partes,
entre 1990 y 2015 la mortalidad
de nios menores de 5 aos

13.
14.
15.

Tasa de mortalidad de los nios menores de 5 aos


Tasa de mortalidad infantil
Porcentaje de nios de 1ao vacunados contra
el sarampin

16.
17.

Tasa de mortalidad materna


Porcentaje de partes con asistencia de personal
sanitario especializado

Objetivo 5. Mejorar la salud matema


Meta 6. Reducir, entre 1990 y 2015, la
mortalidad materna en tres
cuartas partes

Objetivo 6.Combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades


18.

Meta 7. Haber detenido y comenzado a


reducir, para el ao 2015, la
propagacin de VIHISIDA

Tasa de morbilidad de VIH entre las mujeres


embarazadas de edades comprendidas entre los
15 y los 24 aos
Tasa de prevalencia del uso de anticonceptivos
Nmero de nios hurfanos por causa del VIH/SIDA
Prevalencia e ndices de mortalidad paldicas
Proporcin de la poblacin de zonas de riesgo
de paludismo que aplica medidas eficaces de
prevencin y tratamiento del paludismo
Prevalencia y tasas de mortalidad asociadas a
la tuberculosis
Proporcin de casos de tuberculosis detectados
y curados con el tratamiento breve bajo observacin directa

19.
20.
21.
22.

Meta 8. Haber detenido y comenzado a


reducir para el ao 2015, la incidencia del paludismo y otras
enfermedades graves

23.
24.

142

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Objetivos y metas

Indicadores

Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Meta 9. Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales
e invertir la prdida de recursos
del medio ambiente

25.

Proporcin de la superficie de tierras cubiertas


por bosques

26.

Superficie de tierras protegidas para mantener


la diversidad biolgica

27.

Producto interno bruto (PIB) por unidad de utilizacin de energa (representa el uso eficiente
de la energa)
Emisiones de dixido de carbono (per cpita)
[Ms dos indicadores de la contaminacin atmosfrica global: el agotamiento de la capa de
ozono y la acumulacin de gases de efecto invernadero]
Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua
Proporcin de la poblacin con acceso a mejores servicios de saneamiento
Proporcin de la poblacin con derecho seguro
a la tenencia de tierra
[el desglose de varios de estos indicadorespor
poblacin urbanay ruralpuede ser pertinente
para seguir de cerca el mejoramiento de la vida de los habitantes de barrios de tugurios]

28.
Meta 10. Reducir a la mitad, para el ao
2015, el porcentaje de personas
que carezcan de acceso a agua
potable
29.
Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida
de por lo menos 100 millones
de habitantes de tugurios

30.
31.

Objetivo 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrolloa


[En los casos de los pases menos adelantados,
los pases africanos, los pases sin litoral y los
pequeos Estados insulares en desarrollo, algunos de los indicadores mencionados a continuacin se vigilarn por separado]

Meta 12. Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero


abierto, basado en normas, previsibles y no discriminatorio
Se incluye el compromiso de
lograr una buena gestin de los
asuntos pblicos y la reduccin
de la pobreza, en cada pas y en
el plano internacional

Asistencia oficial para el desarrollo


La AOD neta como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) de los Pases donantes del
Comit de Asistencia para el Desarrollo
(CAD) de la OCDE (los objetivos son el 0,7%
en total y el 0,15% para los pases menos
adelantados)

32.

143

INDICADORES SOCIALES:UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

Meta 13. Atender las necesidades especiales de los pases menos


adelantados
Se incluye el acceso libre de
aranceles y contingentes a las exportaciones de los pases menos
adelantados; el programa mejorado de alivio de la deuda de los
pases pobres muy endeudados y
la cancelacin de la deuda bilateral oficial, y la concesin de una
asistencia oficial para el desarrollo ms generosa a los pases que
hayan expresado su determinacin de reducir la pobreza

Proporcin de la AOD destinada a los servicios


sociales bsicos (educacin bsica, atencin
primaria de la salud, nutricin, abastecimiento
de agua potable y servicios de saneamiento)
Proporcin de la AOD que no est condicionada

33.

34.

Proporcin de la AOD destinada al medio ambiente de los pequeos Estados insulares en desarrollo
Proporcin de la AOD destinada al sector del
36.
transporte de los pases sin litoral
(mediante el Programa de Ac- Acceso a los mercados
Proporcin de las exportaciones (por su valor y
cin para el desarrollo sosteni- 37.
sin incluir las armas) admitidas libre de dereble de los pequeos Estados inchos y contingentes
sulares en desarrollo y los reAranceles y contingentes medios aplicados a
sultados del vigsimo segundo 38.
los productos agrcolas y textiles y el vestido
perodo extraodinario de sesioSubvenciones a la produccin y la exportacin
39.
nes de la Asamblea General)
de productos agrcolas en los pases de la OCDE
Proporcin de AOD ofrecida para ayuda a crear
40.
Meta 15. Encarar de manera general los
la capacidad comercial
de
los
problemas de la deuda
de la deuda
Sostenibilidad
medicon
pases en desarrollo
de la deuda bilateral oficial de los paProporcin
41.
internacionae
das nacionales
ses pobres muy endeudados que ha sido cancelada
les a fin de hacer la deuda sosServicio de la deuda como porcentaje de las ex42.
tenible a largo plazo
portaciones de bienes y servicios
Proporcin de la AOD ofrecida como alivio de
43.
la deuda
Nmero de pases que alcanzan los puntos de de44.
cisin y de culminacin en la iniciativa para la reduccin la deuda de los pases muy endeudados

Meta 14. Atender las necesidades especiales de los pases sin litoral y
de los pequeos Estados insulares en desarrollo

35.

144

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Meta 16. En cooperacin con los pases


en desarrollo, elaborar y aplican estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo
digno y productivo

45.

Tasa de desempleo de las personas comprendidas entre los 15 y los 24 aos

Meta 17. En cooperacin con las empresas


fannacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo

46.

Proporcin de la poblacin con acceso estable a


medicamentos esenciales a precios razonables

Meta 18. En colaboracin con el sector


privado, velan porque se puedan
aprovechar los beneficios de las
nuevas tecnologas, en particular
de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones

47.

Nmero de lneas de telfono por 1.000 habitantes

48.

Nmero de computadoras personales por 1.000


habitantes

[Se determinarn adems otros indicadores]

145

INDICADORES SOCIALES UNA BREVE INTERPRETACIN DE SU ESTADO DE DESARROLLO

ANEXO C
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
DE LAS ESTADSTICAS OFICIALES

Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas


1

Las estadsticas oficiales constituyen un elemento indispensable en el sistema de informacin de una sociedad democrtica
y proporcionan al Gobierno, a la economa y al pblico datos
acerca de la situacin econmica, demogrfica, social y ambiental. Con este fin, los organismos oficiales de estadstica
han de compilar y facilitar en forma imparcial estadsticas oficiales de comprobada utilidad prctica para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a mantenerse informados;

Para mantener la confianza en las estadsticas oficiales, los organismos de estadstica han de decidir, con arreglo a consideraciones estrictamente profesionales, incluidos los principios
cientficos y la tica profesional, acerca de los mtodos y procedimientos para la reunin, el procesamiento, el almacenamiento, y la presentacin de los datos estadsticos;

Para facilitar una interpretacin correcta de los datos, los


organismos de estadstica han de presentar informacin
conforme a normas cientficas sobre las fuentes, mtodos y
procedimientos de la estadstica;
146

DGAR E. GUTIRREZ-ESPELETA

Los organismos de estadstica tienen derecho a formular observaciones sobre interpretaciones errneas y la utilizacin indebida de las estadsticas;

Los datos para fines estadsticos pueden obtenerse de todo tipo de fuentes, ya sea encuestas estadsticas o registros administrativos. Los organismos de estadstica han de seleccionar
la fuente con respecto a la calidad, la oportunidad, el costo y
la carga que le impondrn;

Los datos que renan los organismos de estadstica para la


compilacin estadstica, ya sea que se refieran a personas naturales o jurdicas, deben ser estrictamente confidenciales y
utilizarse exclusivamente para fines estadsticos;

Se han de dar a conocer al pblico las leyes, reglamentos y


medidas que rigen la operacin de los sistemas estadsticos;

La coordinacin entre los organismos de estadstica a nivel


nacional es indispensable para lograr la coherencia y eficiencia del sistema estadstico;

La utilizacin por los organismos de estadstica de cada pas


de conceptos, clasificaciones y mtodos internacionales fomenta la coherencia y eficiencia de los sistemas estadsticos a
nivel oficial;

10

La cooperacin bilateral y multilateral en la esfera de la estadstica contribuye a mejorar los sistemas de estadstica oficiales en todos los pases.

147

CAPITULO

III

DESARROLLO SOCIAL Y
DERECHOS DE CIUDADANA
SARA GORDON

R.

SARA GORDON R.

INTRODUCCIN

Las dificultades que experimentan las economas de los pases


latinoamericanos para consolidar un crecimiento continuo que permita logros sustantivos en el bienestar social, han dado fuerza al debate sobre las vas ms adecuadas para proteger de la pobreza, de
manera constante y sin interrupciones o discontinuidades, a la mayora de la poblacin.
A partir de los procesos de democratizacin y de las reformas
tendientes a establecer la regulacin por el mercado, ha sido cada
vez ms frecuente el uso del concepto de ciudadana y el de derechos
sociales ligado a este, como criterio para atender el bienestar social.
En el debate sostenido por distintos actores polticos y sociales regionales e internacionales, comprometidos o vinculados con el combate a la pobreza, se ha difundido la nocin de que la manera idnea
de proteger a la poblacin ms vulnerable e impedir que sufra carencias ms all de cierto lmite es garantizar derechos econmicos y sociales; de esta forma, afirman, se pondr en el centro de las polticas
gubernamentales la satisfaccin de necesidades bsicas de las personas, y se podrn establecer slidas redes de seguridad que aseguren el
bienestar duradero. Otras modalidades distintas de proveer bienestar,
como la caridad o la generosidad, carecen de mecanismos para garantizar continuidad y fomentan el agradecimiento y la dependencia.

151

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Sin duda, el apelar a la ciudadana y a los derechos econmicos


y sociales como criterios de asignacin, indica objetivos sociales
comunes que se pretenden alcanzar, y el rumbo que se quiere que siga la sociedad, convirtindose as en principios orientadores. En palabras de Marshall: "...las sociedades en las que la ciudadana es una

institucin en desarrollo crean una imagen de la ciudadana ideal


con la que pueden comparar los logros alcanzados y que se convierten en objeto de las aspiraciones" (1950). Este proceso se fortalece
porque la ciudadana contiene un carcter fuertemente integrador y
porque varios servicios y prestaciones sociales, como por ejemplo
salud y educacin, al atender los intereses y el bienestar de los ciudadanos individuales, satisfacen necesidades de la comunidad en su
conjunto (Hindess, 1993: 28). La asignacin de bienestar, de acuerdo con el criterio de derechos, permitir, a la vez, construir condiciones para dar viabilidad al modelo de desarrollo y facilitar el
consenso a favor de la democracia.
En virtud de la influencia y creciente utilizacin de la ciudadana y los derechos sociales, es esencial reflexionar sobre la potencia
de estos principios para constituirse en criterios distributivos y sobre la viabilidad de aplicar instrumental jurdico internacional con
miras a lograr su realizacin en Amrica Latina y el Caribe.
El objetivo de este trabajo es reflexionar sobre ventajas y dificultades de esta forma de abordar la atencin de las necesidades, tarea que implica analizar el postulado de los derechos econmicos,
sociales y culturales a la luz de las principales perspectivas del debate en el mbito internacional y en Amrica Latina y los componentes de la visin sobre los que prevalecen en la mayor parte de los
pases del continente. Asimismo, implica acercarse a las condiciones de operacin, y evaluar la medida en que la legislacin internacional suscrita por los pases de la regin es un instrumento eficaz
para la realizacin de esos derechos.
Partiremos de una descripcin general de la situacin socioeconmica de los pases de la regin, con especial nfasis en las variables relacionadas con la pobreza, a fin de tener presente la magnitud
de la tarea por enfrentar, y abordaremos la reflexin en dos planos:
uno terico-conceptual y el otro instrumental, ligado este ltimo a
condiciones de operacin. En el plano conceptual retomaremos

152

SARA GORDON R.

algunos planteamientos sobre la ciudadana elaborados por el anlisis internacional, el modo en que se han plasmado en convenios suscritos en el marco de organismos internacionales y los principales
componentes del debate a que ha dado lugar. Asimismo, nos referiremos a la validez y aplicabilidad del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESyC) en el plano internacional y, en el mbito regional, analizaremos los rasgos fundamentales de las concepciones y las prcticas relacionadas con
los derechos. Para desarrollar el plano instrumental, seleccionaremos variables esenciales ligadas a estos conceptos, e ilustraremos
algunas con referentes empricos.
La pobreza en Amrica Latina
En trminos generales, la recuperacin econmica experimentada
por los pases de la regin despus de la crisis financiera de los aos
ochenta ha sido dbil, con tasas de crecimiento irregulares y discontinuas, que han tenido un efecto reducido sobre la pobreza (BID, 1997:
18). Pocos pases de la regin han logrado una tasa de crecimiento alta y sostenida, y solo Chile y Colombia crecieron en ms de un 5%
anual durante cuatro aos consecutivos (BID, 1997: 9-10), y solo cinco pases -Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay- lograron alcanzar un nivel de ingreso por habitante ms alto que el del perodo anterior a la crisis (Ibd.). Aunque la reanudacin del crecimiento durante los aos noventa permiti un ligero decremento de la tasa
de pobreza en la mayora de los pases de la regin, el nmero de pobres ha aumentado debido al crecimiento de la poblacin. Segn datos
de CEPAL, la reduccin de la incidencia relativa de pobreza, tanto a nivel de los hogares como de las personas, no fue suficiente para contrarrestar por completo el crecimiento demogrfico de ese perodo, pues
entre 1990 y 1999 la pobreza aument en 11 millones de personas. Sin
embargo, s se logr reducir la poblacin en situacin de indigencia o
de pobreza extrema, en casi 4 millones de personas (CEPAL. 2001:15).
La inestabilidad del crecimiento y de los logros en la disminucin
de la pobreza tambin se aprecia cuando observamos perodos ms
breves. De acuerdo con la misma fuente, hacia 1999, "el 43,8% de la

153

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

poblacin de la regin (211 millones de personas) se encontraba en situacin de pobreza, tres dcimas de punto ms que en 1997"1, en tanto
que en ese perodo la poblacin en situacin de indigencia pas del 19%
al 18,5% (poco ms de 89 millones), lo que en trminos absolutos signific un aumento de 0,6 millones de personas (CEPAL, 2001: 13).
Estas caractersticas del modelo de desarrollo y la dificultad para
abatir las tasas de pobreza, han contribuido a generar consenso sobre
la urgencia de aplicar medidas que permitan garantizar mnimos de
subsistencia a la poblacin. Una va para materializar este consenso es
la de garantizar el acceso a ciertos aspectos de bienestar aplicando de
manera efectiva los derechos econmicos, sociales y culturales como
derechos de ciudadana. Sin embargo, esta va plantea obstculos y dificultades que es preciso conocer y, en su caso, remontar, a fin de aclarar las condiciones en que se pueden aplicar los derechos como criteno de asignacin.

COMPONENTES DE LA CONCEPCIN Y PRCTICAS


DE LOS DERECHOS SOCIALES EN AMRICA LATINA
Aunque no podemos hablar de una nocin homognea sobre los
derechos econmicos, sociales y culturales en Amrica Latina, sin duda existen fuentes comunes y rasgos similares. Nos vamos a referir a
los ms importantes. Esa concepcin est conformada por la perspectiva de los organismos internacionales, plasmada en la legislacin de
la mayor parte de los pases, por la tradicin de proteccin social de
cada nacin, y por una nocin de ciudadana como proceso en construccin, que evoca las luchas democratizadoras en varios pases.
Tambin involucra las prcticas y modalidades de prestacin de servicios, clientelares o corporativas, cuyo desenvolvimiento es especfico
de cada pas y se expresa en la cultura poltica de cada uno de ellos.
1

Con respecto a 1997, esta cifra representa un aumento de 7,6 millones de personas
pobres (CEPAL, 2001: 13)

154

SARA GORDON R.

La perspectiva de los organismos internacionales est contenida


en varios documentos que han firmado y han ratificado los pases de
Amrica Latina y el Caribe 2 , sobre todo el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU, la Declaracin del Derecho al Desarrollo y varios convenios auspiciados por la OIT. Esta
perspectiva es retomada por diversos organismos de Naciones Unidas, como UNICEF y UNRISD, al igual que el Banco Mundial (Apodaca) 3 . Los derechos indgenas han sido recogidos en documentos
especficos, sobre todo la Convencin N.' 169 de los Pueblos Indgenas y Tribales de 1989 de la OIT, y las declaraciones sobre los
derechos indgenas elaboradas por las Naciones Unidas y la OEA.
En estos documentos, pero sobre todo en el Pacto, se condensan
los principales elementos de la concepcin liberal y democrtica sobre los derechos; por ello, la expondremos con algn detalle.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESyC) fue adoptado por la ONU en diciembre de
1966, y entr en vigor en enero de 1976 (Craven, 1998: 22). Al
igual que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
tambin adoptado en la misma fecha, el de Derechos Econmicos
emana de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, firmada
en 1948 en el marco de la ONU.
A partir del reconocimiento de que la persona humana es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales
y de que debe ser el principal beneficiario de esos derechos, se reconocen tres categoras de derechos: econmicos, sociales y culturales. En el mbito econmico, los Estados reconocen derechos laborales clsicos, contemplados en diversos convenios auspiciados

2
3

Adems de los mencionados, el Convenio contra la Discriminacin de la Mujer, y


la Convencin a favor de la Proteccin de la Infancia y la Adolescencia.
UNRISD, UNICEF, y el Banco Mundial han considerado ciertos derechos como bsicos
y fundamentales. Entre otros, los derechos a la salud y al bienestar, a educacin bsica, el derecho al trabajo y a una remuneracin justa y a un nivel de vida adecuado.

155

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

por la OIT, como derecho al trabajo, que comprende el derecho a


ganar el sustento por medio actividades libremente elegidas o
aceptadas (artculo 6); salarios justos, igual remuneracin por igual
trabajo, acceso igual a hombres y mujeres a las oportunidades
promovidas por el Estado (artculo 7), prerrogativas ligadas al ejercicio de derechos civiles, como los de asociacin en sindicatos para la proteccin de intereses y de huelga4 (artculo 8) y diversas caractersticas relacionadas con condiciones adecuadas en el trabajo,
como seguridad e higiene, jornada mxima, descanso semanal, vacaciones peridicas pagadas y seguridad social, etc.5 (Craven, 1998:
226). A fin de garantizar la salvaguarda de estos derechos, se prev
que los Estados apliquen medidas apropiadas, entre otras, orientacin vocacional, programas de capacitacin, y polticas para alcanzar el desarrollo y pleno empleo productivo (Craven, 1998: 194).
Los derechos sociales que se deben proteger comprenden: el derecho a un estndar de vida adecuado que incluye alimentacin,
vestido y vivienda y la mejora continua de las condiciones de vida.
Tambin se reconoce el derecho a no sufrir hambre, en virtud de lo
cual los Estados se responsabilizan de dar los pasos necesarios para asegurar su realizacin 6 . Asimismo, se reconocen los derechos a
7
la salud fsica y mental (artculo 12), a la educacin bsica (artculo 13) y el acceso igual a la educacin superior y, por ltimo, el derecho a tomar parte en la vida cultural (artculo 15). (Craven, 1998:
22-23, y Alston y Quinn, 1987: 185). Los Estados deben satisfacer,
4

5
6

Tambin se reconoce el derecho de los sindicatos a establecer federaciones nacionales o confederaciones y a formar parte de organizaciones sindicales internacionales, as como a funcionar libremente bajo la nica limitacin de la ley (Artculo
8, en A y Q. 198: 209-210).
Tambin contempla dar las mismas oportunidades de ascenso en el trabajo, solo
bajo criterios de capacidad y antiguedad.
Esto incluye: a) mejorar los mtodos de produccin, conservacin y distribucin
de alimentos, utilizando el conocimiento tcnico y cientfico, difusin de los principios de la nutricin y desarrollando reformas agrarias para alcanzar un desarrollo ms eficiente y una eficiente utilizacin de recursos naturales (b) Tomar en
cuenta los problemas de los pases tanto de importacin, como de exportacin de
alimentos, para asegurar una distribucin equitativa de los alimentos en relacin
con las necesidades (artculo 11, en Craven, 287). Tambin contempla la importancia de la cooperacin internacional para lograr estos fines.
Los Estados se comprometen a emprender planes detallados para instrumentar la
educacin primaria obligatoria donde no existe (artculo 14).

156

SARA GORDON R.

como mnimo, las necesidades bsicas de la poblacin y asegurar el


acceso igual de hombres y mujeres al disfrute de todos los derechos
contemplados sin distincin de raza, sexo, color, lengua, religin,
opinin poltica, origen social o nacional, propiedad, nacimiento u
otro estatus. (Craven, 1998: 153, captulo II artculos 2 a 5).
Los derechos arriba expuestos fueron confirmados y ampliados
por la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo, la cual afirma el
derecho al desarrollo como un derecho universal e inalienable, que
forma parte de los derechos humanos 8 . A la vez, establece el derecho y el deber de los Estados de formular polticas de desarrollo nacional, basadas en la participacin social, para mejorar el bienestar
de la poblacin.
Respecto de los derechos indgenas, la Conferencia de la OIT en
1989 adopt una orientacin en la que reivindica el derecho de los
pueblos indgenas y tribales a continuar existiendo y desarrollndose como ellos entiendan que sea mejor. Tambin reconoce las aspiraciones de los pueblos indgenas a "ejercer control sobre sus instituciones, su modo de vida y su desarrollo econmico, adems de
mantener y desarrollar su identidad, idiomas y religiones dentro del
marco de los Estados en los que viven" (Plant, 1998: 8). Una lnea
semejante inspira la declaracin de la ONU sobre los derechos indgenas, hace hincapi en los derechos de los pueblos indgenas a tener funciones e instituciones propias y separadas, asegurndoles a
la vez todos los derechos humanos reconocidos internacionalmente,
as como la oportunidad de participar en el Estado y sus instituciones polticas si as lo determinan (Plant, 1998: 9).

"Declaracin sobre el derecho al desarrollo" resolucin 41/128, 4 de diciembre de


1986, Naciones Unidas. Pgina web: http://www.unhchr.ch/spanish/html/

menu3/b/74-sp.htm. El derecho al desarrollo fue confirmado por la Conferencia


Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993. En esa conferencia se
recomend dar prioridad a la accin nacional e internacional para promover la democracia, el desarrollo y los derechos humanos, y erradicar el analfabetismo y dirigir la educacin hacia el completo desarrollo de la persona humana (Viena, 1993).

157

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Debate
Como se desprende del recuento arriba anotado, los derechos
comprendidos por el PIDESyC evocan claramente la formulacin
elaborada por T. H. Marshall, sobre todo porque se consideran como
una extensin de los derechos humanos. Por ese motivo, el debate a
que ha dado lugar este Convenio lleva a referirse a la discusin que
ha generado la concepcin de este autor sobre los derechos sociales.
Marshall abord los derechos en el marco de su concepcin de
ciudadana, la cual concibi como un estatus de plena pertenencia
de los individuos a una sociedad y se confiere a quienes son miembros a pleno derecho de una determinada comunidad, en virtud de
que disfrutan de derechos en tres mbitos: civil, poltico y social. El
mbito civil abarca los derechos necesarios a la libertad individual
(libertad personal, palabra, pensamiento, fe, propiedad y posibilidad
de suscribir contratos y el derecho a la justicia); el mbito poltico
involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico,
sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad poltica, o como elector de los miembros de tal cuerpo. El social abarca tanto el
derecho a un modicum de bienestar econmico y seguridad, como a
tomar parte en el conjunto de la herencia social y a vivir la vida de
un ser civilizado, de acuerdo con los estndares prevalecientes en la
sociedad (Marshall, 1950).
El incluir distintos tipos de derechos en un solo concepto, el de
ciudadana, permite a Marshall conciliar los valores y principios de
la democracia liberal (civiles y polticos) con preocupaciones por el
bienestar material (sociales), e incorporar a la pertenencia que da la
ciudadana la posibilidad de compensar los efectos del mercado.
La idea central es que hay un tipo de igualdad social asociada al
concepto de pertenencia total a una comunidad que no es consistente con las desigualdades que distinguen los diversos niveles
econmicos de una sociedad. La igualacin de los individuos ligada a la ciudadana social es una igualdad de estatus y es considerada por Marshall ms importante que la igualdad de ingresos. As, la
igualdad humana bsica de pertenencia es enriquecida con nuevos
contenidos, dotada de un conjunto de derechos e identificada con
el estatus de ciudadana. La viabilidad econmica de la aplicacin

158

SARA GORDON R.

universal de los derechos sociales, est dada en lo fundamental a


partir de la participacin de los individuos en el mercado de trabajo, lo cual se explica porque Marshall sistematiz su concepcin en
una etapa de pleno empleo.
Varios autores han sealado la debilidad terica del postulado
de Marshall. Aunque ha recibido diversas crticas 9 , nos centraremos
en las que estn ligadas al debate que ha dado lugar el PIDESyC. La
principal crtica reside en el hecho de confundir en un mismo concepto derechos que tienen una estructura distinta. Los derechos sociales no pueden ser colocados en el mismo plano que los civiles y
los polticos, que en la tradicin liberal son universales. Aunque no
todos los derechos civiles son universales, ya que los derechos de
propiedad y de firmar contratos no se aplican a todos, dado que se
puede ser titular o no, esos derechos y los polticos le crean al Estado obligaciones de respeto: a la inmunidad de las personas, a la
inviolabilidad del domicilio, en ese sentido, su accin o falta de accin est claramente delimitada. En cambio, los derechos sociales
obligan al Estado a proporcionar prestaciones especficas que para
ser satisfechas requieren del cumplimiento previo de complejas
condiciones econmicas, administrativas y profesionales (Barbalet,
1988). Preguntas tales como: cules servicios particulares deben
ser incorporados a los derechos sociales y ser distribuidos segn criterios no mercantiles, o cul debe ser el nivel de los beneficios
otorgados?, no pueden ser establecidas con el mismo carcter metdico con el que se procede en los derechos civiles y los derechos
polticos. Mientras estos ltimos establecen las reglas del juego,

Entre otras crticas, se ha sealado el fuerte contenido evolucionista de este concepto, ya que Marshall present el desarrollo de los derechos de ciudadana como
un proceso gradual, ocurrido de modo espontneo a partir de las instituciones de
mercado y gracias a la benevolente proteccin del Estado y no como producto del
conflicto poltico y social. (A. Giddens, 1982). Tambin se ha indicado el carcter
anglocntrico de su anlsis, ya que retoma nicamente la experiencia de Inglaterra (Turner, 1986, Mann, 1987), y se le ha criticado por no elaborar una explicacin causal sobre por qu se desarrolla la ciudadana (Turner, 1993), ni efectuar un
anlisis profundo sobre el Estado y las condiciones polticas que favorecen su surgimiento y mantenimiento (Turner, 1986). En el mbito de los derechos, se ha sealado el carcter heteregneo de los derechos civiles, ya que no se puede equiparar el derecho a la huelga y el derecho a la propiedad (Giddens, 1982).

159

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

los derechos sociales representan el resultado del funcionamiento de


estas reglas en interaccin con el mercado (Sgritta, 1993).
Por otra parte, los derechos sociales no son en s mismos derechos
de participacin en una comunidad nacional comn, sino solo condiciones prcticas que permiten esta participacin. Adems, a diferencia
de los derechos civiles y los polticos, que son universales y formales,
los sociales tienen sentido solo si se conciben como aspiraciones a
prestaciones concretas y estas ltimas no pueden ser universales, sino
particulares y selectivas (Barbalet, 1988, Zolo, 1994). Ligado a este
carcter especfico, se halla el hecho de que no est claro en qu deben concretarse los derechos a la salud, a la educacin o a la vivienda.
En general, estos derechos se definen en trminos de prestaciones mnimas o medias, tales como nivel mnimo de instruccin, o un nivel
determinado de atencin a la salud, pero el derecho al trabajo es una
expectativa que no es formalizable, respecto de la cual el aparato pblico carece de medios efectivos de largo plazo, a menos que intervenga en las reglas del mercado, de donde provienen en buena medida los
recursos necesarios para pagar los servicios (Zolo, 1994).
Adicionalmente, dado que los derechos sociales implican expectativas que tienen como objeto prestaciones pblicas (transferencias, nivel mnimo de instruccin, salud y bienestar, etc.), traen consigo requerimientos organizativos y de procedimiento, y demandan un elevado
monto de recursos. Su cumplimiento est muy relacionado con la existencia de una economa de mercado bien desarrollada, una slida infraestructura administrativa y profesional, y un eficiente aparato fiscal.
La definicin de los contenidos y el monto de las prestaciones
sociales depende, en mayor medida que los derechos civiles y los
polticos, de la disponibilidad de recursos econmicos y financieros
generados en el mercado, y tambin est ligada a decisiones discrecionales de la administracin pblica, al juego de equilibrios de
fuerza y a reivindicaciones polticas y sociales que surgen, con frecuencia de manera conflictiva, en la sociedad. En virtud de su elevado costo y de su incidencia en los mecanismos de acumulacin de
la riqueza y de la captacin fiscal, los derechos sociales tienen un
carcter mucho ms aleatorio que las acciones dirigidas a proteger
los derechos civiles y los polticos. As, mientras la falta de efectividad del derecho al trabajo es un rasgo totalmente normal en el

160

SARA GORDON R.

estado social de derecho, no lo son la inviolabilidad del domicilio o


las garantas a la propiedad privada (Barbalet, 1988, Zolo, 1994).
Varias de las crticas a la concepcin de Marshall se han formulado tambin al PIDESyC, y han dado lugar a un debate amplio. Mencionamos los puntos fundamentales de este debate, porque plasman
los ncleos problemticos contenidos en el Pacto y orientan los asuntos por abordar. Retomaremos algunos de estos puntos cuando reflexionemos sobre las dificultades de aplicacin en Amrica Latina.
A diferencia de la formulacin de Marshall, el PIDESyC no confunde en un mismo grupo de derechos los civiles y polticos con los
econmicos, sociales y culturales pues al disponer cada uno de su
propio procedimiento de instrumentacin, se reconoce la naturaleza
distinta de ambas categoras de derechos: el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos y el de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (Craven, 1998: 7). Sin embargo, al referirlos a los derechos humanos, se les confiere universalidad. As lo argumentan algunos autores cuando al fundamentar la importancia de los derechos
sociales sealan que estos tienen valor en s mismos, independientemente de su contribucin al disfrute de los derechos civiles y polticos. En palabras de Craven: [los derechos] "... pueden ser considerados derechos humanos universales en la medida en que se relacionan con elementos fundamentales de la naturaleza fsica del individuo, ya sean sus necesidades materiales o su capacidad de disfrutar
bienes sociales" (Craven, 1998: 13 traduccin propia).
El tema de la universalidad ha sido el meollo de la discusin sobre los derechos econmicos, sociales y culturales. Varios autores
afirman que esos derechos no son universales, dado que carecen de
un carcter absoluto y, a diferencia de los civiles y polticos, no pueden ser aplicados de manera inmediata y total, sino que deben ser
aplicados de modo progresivo y a sectores especficos de la poblacin (Bossuyt, citado por Craven, 1998: 15). Por esta razn, son
condiciones de oportunidad (conditional opportunities); es decir,
instrumentos que dan acceso al ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos (Barbalet, 1988, Santoro, 1994: 109). Quienes sostienen que s se deben considerar como universales, argumentan que
precisamente porque la libertad solo puede tener significado si el individuo disfruta de cierto grado de seguridad material, los derechos

161

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

se deben considerar como tales; en ese sentido, coinciden con la


idea de que son condiciones de oportunidad que dan acceso a otros
derechos. En apoyo a la interdependencia entre ambas categoras de
derechos, se cita la conocida frase del presidente Franklin D. Roosevelt en su mensaje de 1944 al Congreso: "Hemos llegado a una
clara comprensin del hecho de que la verdadera libertad individual
no puede existir sin seguridad e independencia econmica. Los
hombres necesitados no son hombres libres"'10 .
Un camino planteado por quienes afirman el carcter universal
de los derechos econmicos y reconocen la naturaleza distinta de
estos respecto de los civiles y polticos, es sostener que la diferencia entre ambos no es categrica, ni se debe distinguir tajantemente
su implementacin, ya que en muchos casos los derechos civiles y
polticos tambin implican que el Estado emprenda acciones (Craven, 1998: 13). Asimismo, hay derechos sociales cuyo cumplimiento requiere regulacin de agentes privados ms que recursos econmicos, como los laborales y sindicales (Abramovich y Courtis,
2001: 151 ). Sin embargo, esta solucin no resuelve el problema
fundamental: la especificacin de en qu deben traducirse y en qu
medida se deben satisfacer las expectativas?
Estas dificultades se han reflejado en la falta de concrecin de
los marcos legales internacionales y, por supuesto en las legislaciones
nacionales. De ah que, exceptuando los derechos laborales, no haya
un anlisis legal detallado ni una especificacin de en qu se deben
traducir de modo particular los derechos a la salud, alimentacin, vestido, vivienda, educacin, etc. Ni en el nivel internacional, ni en el nacional (Alston, 1987: 351-352). Solo se ha estipulado la obligacin de
proteger a los grupos ms vulnerables (personas con discapacidad,
ancianos, nios, pacientes con VIH, enfermos mentales, vctimas de
desastres naturales, etctera) y de darles prioridad, sobre todo en etapas de ajuste econmico (Abramovich, Courtis, 2001: 188).
Esta falta de precisin se expresa en la formulacin misma de
algunos derechos en el Pacto, as, como han sealado algunos especialistas, mientras en algunos derechos se establecen con detalle los
10

Roosevelt, F. D., "Dcimo primer mensaje anual al Congreso de los EE.UU., 11 de


enero de 1944", en Steiner, H. y Alston, p. InternationalHuman Rights in Context,
Oxford, 1996. p. 258.

162

SARA GORDON R.

pasos por seguir por parte de los Estados, como los derechos a la salud (artculo 12) y a evitar el hambre (artculo 11), en otros simplemente se reconoce el derecho a la seguridad social (artculo 9) y no se
menciona ningn paso para alcanzarla (Alston y Quinn, 1987: 165)11.
La carencia de especificaciones del Convenio, debido a la propia naturaleza de los derechos econmicos, sociales y culturales se
ha expresado en otros documentos internacionales que reafirman el
derecho al desarrollo, en los que si bien se han establecido algunas
prioridadesl 2 , estas solo se sealan de manera general, y se repiten
determinados objetivos del Pacto o se agregan nuevos, como la lucha contra la extrema pobreza, la obligacin de los Estados de "...

crear y mantener medidas a nivel nacional en los campos de la educacin, la salud y el apoyo social, para promover y proteger los de-

rechos de las personas en sectores vulnerables (...) y asegurar la

participacin de quienes estn interesados en encontrar una solucin a sus problemas". (Viena 1993, prrafo 14). Tambin se reiteran los derechos a un estndar de vida adecuado para la salud y el
bienestar, incluyendo alimentacin, atencin mdica, vivienda y los
servicios sociales necesarios (Ibd. parr. 31).
Ligado a este problema, est el hecho de que se confunden dos asuntos: las medidas, acciones o conductas necesarias para coadyuvar a la realizacin de los derechos, con los resultadosl 3 . Ejemplo de ello es el citado artculo 6 que contiene el derecho al trabajo y a la vez seala algunos pasos que se deben seguir para alcanzar el pleno empleo; es decir, una
obligacin de resultado, en tanto que otro apartado del mismo artculo
prohbe el trabajo forzado, que implica una obligacin de conducta.
Por ltimo, en el plano de procesos sociales y econmicos relacionados con las condiciones para el cumplimiento de los derechos,
11
12
13

Para hacer observar el cumplmiento del derecho a la salud entre otros pasos se recomienda la prevencin, tratamiento y control de las enfermedades ocupacionales,
epidmicas, endmicas y otras (Craven, 1998: 108).
Sobre todo la declaracin emitida a raz de la Conferencia Mundial sobre Derechos
Humanos, celebrada en Viena en 1993.
Una "obligacin de conducta" es entendida por la Comisin Internacional (International Law Comisin) como aquella en la que un rgano del Estado est obligado a emprender un curso de accin o conducta especfico, ya sea a travs de una
accin o una omisin, que representa una meta en s mismo. En cambio, la --obligacin de resultado" requiere que un Estado obtenga ciertos resultados, y el curso
de accin se deja a la discrecin del Estado (Craven, 1998: 107).

163

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

diversos procesos econmicos que eventualmente deberan conducir a la


realizacin de los derechos responden a lgicas que el Estado no puede
controlar, como el derecho al trabajo, o bien que van en contra de objetivos de poltica econmica, como es el caso de la lucha contra la inflacin, una de cuyas principales medidas, la contencin salarial, va a contracorriente del derecho al salario remunerador. De igual modo, el hecho
de que en el marco de procesos de privatizacin diversos servicios pblicos pasen a ser operados por agentes privados y a depender de las
fuerzas del mercado, subordina el acceso a estos servicios a la distribucin del ingreso, lo cual significa una clara desventaja para los sectores
pobres. Ms adelante, cuando analicemos las dificultades de instrumentar los derechos en Amrica Latina y el Caribe, volveremos a este tema.

Validez y aplicabilidad del PIDESyC


en el contexto jurdico internacional
La vaguedad de muchas normas, la naturaleza programtica de
algunos derechos y la consiguiente ausencia de instituciones nacionales especficamente comprometidas con la promocin de los
derechos en tanto derechos, dificultan su cumplimiento (Alston,
1987: 333). Adems, se debe agregar la complejidad de numerosos
asuntos relacionados con el cumplimiento de los derechos. Ello, a
pesar de que se han desarrollado instrumentos de evaluacin.
En efecto, el consenso sobre la necesidad de instituir la vigilancia sobre los compromisos establecidos por los pases firmantes y
verificar el grado de progreso social alcanzado, llev a establecer el
mecanismo de reporte, el cual es la nica forma de supervisin internacional que ha recibido el apoyo formal de los Estados parte y
que ha sido institucionalizado (Alston, 1987: 355)14. Los Estados
14

Los Estados deben presentar reportes por etapas en los que se especifiquen los pasos
dados y el progreso llevado a cabo en la observancia de los derechos, as como las dificultades (Craven, 1998: 37, 38).

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deben informar, de acuerdo con un programa determinado por el


Consejo Econmico y Social, sobre las medidas adoptadas y el progreso logrado en la observancia de los derechos reconocidos en el
Convenio (artculos 16-22). Estos reportes son revisados por un Comit de expertos en Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
(Alston, 1987)l5, rgano que determina si un Estado ha cumplido
sus obligaciones y formula recomendaciones generales.
Este mecanismo ofrece varias ventajas; entre otras, ha permitido establecer y desarrollar los estndares que deben aplicarse para
verificar el cumplimiento de los derechos. As, como resultado de
una recomendacin del Comit que analiza los reportes, los Estados
empezaron a proporcionar datos por sexo que favorecen un conocimiento ms preciso sobre la situacin de las mujeres y llev a introducir nuevas medidas para captar las disparidades de gnero en el
cumplimiento de los derechos, tales como el ndice de Desarrollo
de Gnero que cuantifica los logros en el desarrollo humano, y el
ndice de Potenciacin de Gnero, que evala la participacin de
las mujeres en la vida poltica y econmical 6 .
Por otra parte, el reporte obliga a los funcionarios gubernamentales a contrastar con regularidad el Pacto con las prcticas y leyes
nacionales, lo cual favorece la creciente difusin de la necesidad de
hacer cumplir los derechos en los gobiernos. Tambin facilita que la
toma de decisiones se realice a partir de ciertos principios, ya que la
elaboracin del reporte implica redactar documentos sobre la poltica gubernamental en un determinado sector social o econmico.
Asimismo, el hecho de evaluar el grado en que los Estados cumplen
con sus obligaciones permite emprender acciones para prevenir o
corregir situaciones con miras a asegurar el cumplimiento de derechos (Craven, 1998: 31). De igual modo, proporciona la base para
15

El Comit, creado en 1986, est integrado por 18 expertos en el campo de derechos humanos electos por votacin secreta por 4 aos, y se renueva por mitades cada dos aos. Para
preservar la independencia de los miembros les paga la ONU (Alston, 1987, 349-350).

16

La Recomendacin No. 9 confirma que los datos por sexo son muy tiles para evaluar
el cumplimiento de objetivos de equidad de gnero contenida por that sex differentiated data is extremely useful in assessing compliance with clauses found in both the Intemational Covenant on Economic. Social and Cultural Rights (ICESCR) and in the
Convention on the Elimination of All Forms of Discnimination Against Women that
mandate nondiscrimination and equality of treatment. (Apodaca. 1998: 140-141).

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DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

estimular debates pblicos en relacin con la adecuacin de las polticas existentes al cumplimiento de los derechos, dando as oportunidad a diversos sectores de la sociedad de comentar sobre la evaluacin gubernamental de la situacin. De manera implcita, se espera que la publicidad desencadene un proceso de presin para que
los Estados cumplan (Craven, 1998: 55).
Dado que la principal responsabilidad de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Pacto descansa en los
gobiernos, se les da una discrecin considerable para determinar las
medidas por emprender y el monto de los recursos por destinar para lograr los objetivos planteados.
Las dificultades involucradas en la realizacin de los derechos
econmicos, sociales y culturales, entre otras el hecho de que su
cumplimiento dependa de la disponibilidad de recursos y la magnitud de la tarea propuesta, se reconocen implcitamente en los criterios que deben regir la accin de los Estados en el logro de los compromisos establecidos: el principio de realizacin progresiva, que
alude al mejoramiento continuo de los derechos y el de que los Estados deben dar pasos "... al mximo de sus recursos disponibles".
Los Estados se comprometen a emprender los pasos individualmente y por medio de asistencia internacional, especialmente tcnica y econmica, al mximo de sus recursos disponibles, con la meta de alcanzar progresivamente la realizacin completa de los derechos reconocidos en la Convencin, a travs de diversos medios
apropiados, sobre todo la adopcin de diversas medidas legislativas
(artculo 2(1) Alston y Quinn, 1987: 165)
Sin duda, el mecanismo de vigilancia instituido por el Pacto, as
como la nocin de cumplimiento progresivo contenida en el Convenio han influido en que los Estados hagan esfuerzos por aproximarse de manera gradual a la observancia de los derechos econmicos.
No obstante, esta nocin no logra garantizar la continuidad en la entrega de servicios y prestaciones durante los periodos de dificultades
y crisis econmicas que han acompaado de manera recurrente la
instauracin del nuevo modelo de desarrollo. Clculos realizados a
partir de cifras oficiales sobre los efectos del Pacto en el cumplimiento de los derechos por parte de los Estados, no permiten afirmar
su influencia clara y definitiva. En lo que se refiere al cumplimiento

166

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de los derechos de las mujeres, en trminos generales, la evidencia


encuentra una correlacin positiva entre el desarrollo econmico alcanzado por los pases y la realizacin de los derechos de las mujeres. La proporcin de mujeres con empleo remunerado respecto de
la cantidad de hombres empleados, aument entre 1975 y 1985, lo
cual indica un avance progresivo de los derechos econmicos de las
mujeres. Sin embargo, entre 1985 y 1990 la tasa experiment un ligero decremento de 56% a 55%. Aunque la actividad econmica de
las mujeres ha aumentado a lo largo del tiempo, el nivel promedio
de empleo de las mujeres es solo la mitad del de los hombres (Apodaca, 1998: 15 l). Datos recientes sobre el ndice de Potenciacin de
Gnero (IPG) indican que, en general, los pases que se encuentran
en los primeros lugares de la clasificacin segn el ndice de Desarrollo Humano (IDH), tambin lo estn en la del IPG. En los pases
desarrollados hay una cierta correspondencia entre el lugar que ocupa cada uno de los pases en los ndices de Potenciacin de Gnero
(IPG) y de Desarrollo Humano (IDH). Seis de los pases que se encuentran en los diez primeros lugares en el IPG, tambin lo estn en
el IDH, y cuatro estn en los primeros 20. En cambio, en Amrica
Latina y el Caribe no hay tal correspondencia. En general, los pases tienen una mejor posicin en el IPG que en el IDH. De los 19
pases para los que se han calculado ambos ndices, cinco estn en
los primeros lugares de la regin en el IPG y en el IDH, pero el lugar que ocupan en el conjunto de las naciones es diverso. As, por
ejemplo, Venezuela ocupa el lugar nmero 20 en el IPG, pero 65 en
el IDH, y Bolivia tiene el lugar 54 en el IPG, pero 114 en el IDH. A
la inversa, Chile ocupa el lugar 51 en el IPG y 38 en el IDH (vase
cuadro IPG en apndice)l 7 .
Por otra parte, en trminos de la eficacia de la entrega de reportes, Craven menciona el dato de que en diez aos (hasta 1997), 14

17
a)

Fuente:

wwu:lndp.org/hdr2000/spanish/presskit/gem.pdf.El IPG se calcula con

base en cuatro variables:


porcentaje de escaos ocupados por mujeres en parlamentos (datos al 29 de febrero de 2000), b) porcentaje de mujeres en puestos ejecutivos y administrativos (del
ao ms reciente disponible); c) en puestos profesionales y tcnicos, y d) el PIB per
cpita de las mujeres (PPA en dlares).

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DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

pases no haban entregado ningn reporte al Comit encargado de


supervisar el cumplimiento de los derechos, y 72 pases estaban retrasados en la entrega de sus reportes (Craven, 1998: 57).
La concepcin y las prcticas de los derechos
en Amrica Latina
Adems de la perspectiva de los organismos internacionales, la
concepcin latinoamericana ha sido moldeada por prcticas institucionales referentes a la organizacin de la proteccin social, por
modalidades de provisin de servicios y prestaciones y por objetivos sociales que animan a sectores organizados.
Un elemento central de la concepcin es la conviccin sobre la
capacidad del crecimiento econmico por medio la industrializacin para crear empleo remunerador y as absorber el incremento de
la poblacin. Por medio de la sustitucin de importaciones se protegi al mercado interno contra las sacudidas externas y se instrumentaron polticas destinadas a promover el empleo. La confianza
en el crecimiento por la va de la sustitucin de importaciones se
materializ en la creacin de la seguridad social, y en la preferencia
por proporcionar prestaciones de bienestar a los obreros y a sectores medios insertos en el sector formal de la economa.
Asimismo, el proceso de creacin de los sistemas de seguridad
social comprendi la regulacin del mercado de trabajo por medio de
cdigos laborales que garantizaban ciertos niveles de seguridad en el
empleo, establecan salarios mnimos, y provean normas de higiene
y seguridad. Las legislaciones laborales aprobadas emanaban de objetivos de defensa de los trabajadores frente a las empresas; premiaban la antigedad, pues prevean el aumento de la indemnizacin por
despido de manera proporcional a la duracin del empleo.
El crecimiento econmico y la expansin del empleo formal,
obrero y de sectores medios, experimentados entre la posguerra y
los aos ochenta, brindaron oportunidades de movilidad social a los
sectores populares y permitieron incorporar a nuevas categornas sociales al disfrute de las prestaciones y ampliar las prestaciones proporcionadas. Entre 1950 y 1980, en Amrica Latina, en promedio,

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el 60% de los nuevos empleos fueron creados por los sectores formales de la economa, siendo el gobierno responsable del 15% y las
empresas privadas medianas y grandes del 45% restante. El sector
informal contribuy con el 40% de los nuevos empleos (OIT, 1996,
citado en Klein, 2000: 18).
La provisin social abarc servicios de salud, seguros contra accidentes de trabajo, muerte, enfermedad, maternidad, pensiones de
jubilacin y, en algunos pases, beneficios familiares, y extendi muchos de los beneficios a los dependientes de los participantes directos
(Abel y Lewis, 1993, Cruz-Saco, 1998: 1). Como resultado de estos
procesos, la pobreza disminuy de 50% de las familias urbanas en
1960, a 35% en 1980 (PREALC, 1991: 81). El bienestar de la poblacin, expresado en el IDH avanz de modo muy lento y ligado estrechamente a la evolucin del PIB. Un estudio que calcula el IDH para
Amrica Latina a partir de 1900, seala que los avances comenzaron
en la dcada de 1930 y se aceleraron hasta la dcada de 1970, coincidiendo las mejoras de esperanza de vida, alfabetizacin y crecimiento del PIB. La principal variable en el pausado progreso de las variables sociales, ha sido el ritmo de crecimiento del PIB. En algunos pases, se atribuyen los cambios positivos en estas variables, a mejoras
espectaculares en el PIB, como ocurri en Venezuela a partir de 1930,
con la explotacin de los yacimientos petroleros (Ynez, 2002: 10).
La clasificacin de los regmenes de seguridad social que retoma Mesa Lago (1986), en la que relaciona la etapa de creacin del
sistema de seguridad con el tipo y cantidad de prestaciones suministradas, constituye un acercamiento adecuado para establecer los
principales rasgos y las diferencias de los sistemas de proteccin y,
en ese sentido, los derechos econmicos y sociales vigentes en los
pases latinoamericanos. En el primer grupo se encuentran los pases pioneros en la creacin de programas de seguridad social en los
aos veinte y treinta, los cuales contaron con el ms extenso conjunto de derechosl 8 . Forman parte de este: Chile, Uruguay, Argentina,
Brasil, y Cuba. Uruguay (1914) y Chile (1924) fueron los primeros
18

Roberts sugiere que la organizacin de los sistemas de seguridad social est ligada a
la diferenciacin entre pases de desarrollo temprano. rpido y lento, con base en el
ritmo y periodo de urbanizacin y crecimiento econmico de la regin (1996: 47).

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DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

pases de la regin en que se promulgaron leyes que protegan a los


obreros contra los riesgos de accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (Uruguay) y contra los riesgos de vejez, invalidez,
muerte y enfermedad comn (Chile). Desde el inicio del siglo XX,
estos dos pases expandieron gradualmente la cobertura de los servicios de salud, educacin y seguridad social y, junto con Argentina,
desarrollaron los sistemas de seguridad social con mayor grado de
universalidad de la regin. (Mesa Lago, 1986: 133). En estos pases
se instituy el seguro de desempleo. Este primer grupo de pases logr una cobertura de entre el 62 y el 96 % (Cruz-Saco, 1998: 7).
El segundo grupo lo integran Colombia, Costa Rica, Mxico, Paraguay, Ecuador, Panam, Bolivia, Per y Venezuela, pases en que
el sistema de seguridad social fue establecido durante los aos cuarenta y alcanz un nivel intermedio de cobertura. Los pases con mayor desarrollo relativo de este grupo contaban con instituciones de
seguridad social que protegan a los grupos de presin ms poderosos: fuerzas armadas, empleados pblicos, maestros, trabajadores de
energa y ferrocarriles, antes de la creacin del instituto gestor general (Mesa Lago, 1986: 134). Este segundo grupo alcanz tasas de cobertura que oscilaron entre el 18 y el 50% (Cruz Saco, 1998: 7)
Por ltimo, los sistemas de seguridad social del tercer grupo, Repblica Dominicana, Hait, Guatemalal 9 , El Salvador, Honduras y
Nicaragua 2 0 , se desarrollaron en los aos cincuenta y sesenta y alcanzaron el nivel de cobertura ms reducido de la regin. En este grupo
las tasas de cobertura fueron las ms bajas, entre 2 y 19% (Ibd.)

19

20

A mediados de los aos noventa, el Ministerio de Salud de Guatemala cubra aproximadamente a un tercio de la poblacin, el Instituto de Seguridad Social de Guatemala al 17% y el resto era cubierto por el sector privado. Los logros de este pas
en salud son muy reducidos: tiene la tercera ms baja esperanza de vida al nacer
de Amrica Latina (64,5 aos en 1999) y la diarrea y las infecciones respiratorias
constituyen las principales causas de mortalidad infantil (Cruz-Saco, 1998: 10-11).
En Nicaragua, el Instituto Nicaragense de Seguridad Social (INSS), fundado en
1957, sirvi principalmente a los sectores de clase media y sus servicios se concentraron en las zonas urbanas. Sollis (1993) seala que en 1979 el INSS era responsable del 50% de los gastos efectivos del sector salud, pero menos del 10% del total de
la poblacin, o 16% de la PEA, tena acceso a estos. El INSS cubra al 67% de la poblacin asalariada de Managua, en su mayora burcratas del rgimen (Ibd.).

170

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El sesgo laboral de las instituciones de seguridad social, basado


en aportaciones tripartitas (Estado, trabajadores, empleadores), incidi en que no se cubriera a toda la poblacin de la regin: segn
un estudio de CEPAL citado por Mesa Lago, para 1980, el 61% de
la poblacin total de Amrica Latina tena cobertura en salud y un
porcentaje igual (61%) de la poblacin econmicamente activa
(PEA), en pensiones. Sin embargo, si se excluye a Brasil de los clculos, la cobertura regional cae a 43% y, en la mayora de los pases, no llega al 25%. (Mesa Lago, 1986: 135). Al mismo tiempo,
hasta los aos ochenta, los gobiernos pusieron escaso nfasis en las
polticas sociales dirigidas a poblacin abierta, basados en el supuesto de que el crecimiento econmico traera consigo el desarrollo social (Draibe et al., 1995). En la mayor parte de los pases, solo los servicios de educacin bsica y atencin primaria a la salud
estuvieron animados por objetivos de provisin universal, en estrecha relacin con objetivos ligados al desarrollo.
La organizacin de la seguridad social, fundamentalmente a
partir de la insercin en el mercado formal, determin que en la mayora de los pases se excluyera a los sectores marginados del mercado formal, tanto urbanos como rurales; entre otros, trabajadores
agrcolas, trabajadores por cuenta propia, empleados de empresas muy
pequeas, servidores domsticos y desempleados, as como los dependientes de todos estos, de ah que los grupos con ms necesidades carezcan de seguridad social en casi todos los pases (Mesa-Lago, 1986:
135-36, Roberts, 1996). Adems, la estructuracin de la seguridad social con base en el modelo de familia fundamentado en un hombre
proveedor, y una mujer cuidadora, influy en que los beneficios de las
mujeres trabajadoras se vieran reducidos. Los asegurados han sido los
asalariados urbanos y sus dependientes cercanos.
Respecto del sector informal 21 , conviene recordar que la proporcin que representaba este sector en relacin con de la PEA urbana de

21

Segn criterios establecidos por PREALC, integran el sector informal trabajadores


por cuenta propia, el trabajo familiar no pagado y trabajadores de empresas de menos de 5 trabajadores (PREALC, 1982).

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DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Amrica Latina en 1960, de alrededor del 31%, no haba cambiado


hacia 1989 (Oliveira y Roberts, 1994, citado por Roberts, 1996: 48).
Se registran diferencias significativas por pas: en tanto en Chile el
sector informal experiment una progresiva reduccin con respecto
a la poblacin trabajadora urbana entre 1950 y 1980, esto no ocurri en Argentina y Uruguay (PREALC, 1982). Datos sobre Mxico
indican que al menos 99% de los trabajadores de pequeas empresas informales carecen de la cobertura del Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) (Mesa-Lago, 1990). En Brasil, el sistema de
bienestar social implementado a comienzos de 1930 ha excluido a
una importante proporcin de la poblacin, bsicamente pobres rurales y urbanos, quienes representan casi el 50% de la PEA. En El
Salvador, datos de 1992 indican la muy baja cobertura del sistema,
el cual solo abarca a 17,6% de la PEA (Mena, 1995), y la consiguiente exclusin de los trabajadores informales, tanto rurales como
urbanos. En 1991, solo 6,5% de los empleados en el sector agrcola y 11,7% de los trabajadores del sector de servicios personales y
sociales -sector que presenta altos niveles de informalidad- fue cubierto por el ISSS con programas de salud (Mesa-Lago, 1994). En
cambio, Costa Rica representa una excepcin en Centroamrica,
tanto porque posee un relativamente reducido sector informal -el
cual se mantuvo constante en alrededor del 12% de la PEA entre
1950 y 1980 (PREALC, 1982)- y una activa poltica social. De
acuerdo con Mesa-Lago (1990), la Caja Costarricense de Seguridad
Social (CCSS) brinda al sector informal uno de los sistemas ms
amplios de pensiones y servicios de salud de la regin. La totalidad
del sector informal estaba cubierto en 1986 por diferentes programas de salud de la CCSS, aunque la cobertura de las pensiones era
muy restringida: casi 97% de los trabajadores informales careca de
pensiones (Mesa-Lago, 1990).
Una caracterstica muy importante de la organizacin de los
sistemas de seguridad social y del sistema de atencin al bienestar en general que contribuy a conformar criterios sobre la asignacin de bienestar, es la modalidad corporativa que ha revestido
en la mayora de los pases. Por una parte, el poder poltico de las
organizaciones sindicales y la importancia de los sectores (econmica o poltica), han sido criterios esenciales para extender las

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prestaciones sociales, lo cual gener una lgica de distribucin


basada en el poder y la capacidad de presin de las organizaciones, en virtud de la cual el sistema otorgaba coberturas ms tempranas y ms completas, prestaciones ms generosas y financiamientos ms ventajosos a los grupos con mayor poder y posibilidad de movilizacin (Mesa Lago, 1986: 133). A principios de los
aos ochenta, se estimaba que Argentina, Chile y Venezuela tenan entre 30% y 40% de la PEA afiliados en sindicatos, Mxico
y Colombia entre el 30 y el 40%, mientras que El Salvador y
Guatemala menos del 10% (Roberts, 1996: 50-51).
Por otra parte, en varios pases el Estado desarroll formas de
corporativismo vertical, segn la definicin de Schmitter, con base
en estructuras sindicales y sectoriales jerrquicas que cooptaban a
los afiliados por medio de beneficios de la seguridad social, tales
como seguro de salud, pensiones, provisin de vivienda, etc. As,
las instituciones de proteccin y atencin al bienestar se utilizaron
como instrumentos para cooptar, neutralizar y controlar a diversos
grupos a fin de apuntalar la legitimidad de un determinado rgimen,
y de mantener el orden social (Ibdem). Este modelo de provisin
de bienestar estableci un tipo de relacin Estado-sociedad en la
que ciertos mecanismos de integracin social se caracterizaron por
la estratificacin y el verticalismo unvoco de los beneficios
sociales, lo cual gener una relacin paternalista y clientelar de los
beneficiarios con el Estado 22 .
El acceso de los sectores populares carentes de seguridad social a
los beneficios sociales proporcionados por el Estado, tambin se llev a cabo mediante relaciones clientelares. El complejo conjunto de
redes patrn-cliente con funcionarios estatales o lderes polticos represent una de las principales fuentes de capital social para los sectores marginados e informales. Malloy (1993) destaca que, a pesar de
que las reglas puedan decir que los beneficios constituyen derechos
de ciudadana, en la prctica, las estructuras de toma de decisin aseguran que muchos, si no la mayora de los sectores de bajos ingresos,
22

La "ciudadana regulada" en Brasil, la figura de trabajador industrial del peronismo en Argentina y la organizacin sectorial del partido oficial en Mxico, por no
mencionar sino los casos ms conocidos, ilustran esta modalidad.

173

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

operen como clientes de algn patrn de nivel intermedio, de ah que


la relacin de los sectores populares con el Estado fuera expresada
ms en trminos de clientelismo o de paternalismo que en trminos
de derechos y obligaciones, lo cual contribuy a dificultar el acceso
al bienestar planteado en trminos de derechos (Jelin, 1996: 82-84).
Estas caractersticas influyeron en el hecho de que la ciudadana,
en el sentido de acceso a diversas y variadas formas de bienestar, solo se adquiriera de manera plena mediante la pertenencia a ciertas organizaciones o asociaciones reconocidas por el Estado, y que se
aceptara socialmente el privilegio de la demanda organizada hacia el
Estado por encima de las reivindicaciones individuales. Las organizaciones con reconocimiento oficial fungieron as como sujetos fuertes de la ciudadana, segn la formulacin de Zolo (Zolo, 1994: 28).
Esta modalidad de acceso a satisfactores por la va de las organizaciones influy en que en muchos pases no se especificaran
formas universales de acceso individual, excepto en el caso de la seguridad social que se basaba en contratos individuales y en servicios relacionados con requerimientos del desarrollo, como la educacin bsica y la atencin primaria a la salud.
Para los fines de nuestra reflexin, importa destacar la importancia de la capacidad de presin de grupos organizados en la obtencin de prestaciones sociales: sectores medios, grandes agrupaciones sindicales y, en determinados pases, partidos polticos. As,
la combinacin de trabajadores en el mercado formal junto con el
criterio de atender fundamentalmente a sectores organizados con
capacidad de presin, contribuy a configurar la atencin al bienestar como privilegio al que se accede por medio de una organizacin
o de una relacin de clientela, y no como derecho universal. Adems, la forma en que se organizaron los sistemas de prestaciones sociales, segn el criterio de atender por categoras sociales en sistemas estratificados y fragmentados, trajo consigo el reforzamiento
de las profundas desigualdades sociales y contribuy a fortalecer
una cultura cvica de menoscabo de la solidaridad social, y a defender como privilegio el acceso a las prestaciones, por medio del recurso a la capacidad de presin o de movilizacin. Las recurrentes
crisis econmicas y las medidas de ajuste estructural que han experimentado los pases de la regin, al provocar la prdida del nivel

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adquisitivo de la poblacin cubierta por la seguridad social (obreros


y sectores medios), agudizaran este rasgo y los conflictos distributivos relacionados con el acceso al bienestar.
La ciudadana social como construccin de la democracia
Los procesos de cambio poltico y de democratizacin en Amrica Latina, han trado consigo la reflexin en tomo a la ciudadana
y al ejercicio de los derechos ligados a ella, as como la insercin o
actualizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales en
las Constituciones de los pases, auspiciadas en el marco de los organismos internacionales.
Los derechos econmicos, sociales y culturales son objeto de
anlisis y de afirmacin, en dos niveles: su carcter de condiciones
que permiten acceder al ejercicio de otros derechos y el de la pertenencia, que a la vez que contribuyen a configurar la concepcin sobre los derechos econmicos, sociales y culturales, se hallan ligados
al debate sobre la universalidad de los derechos, como sealamos en
el apartado del debate internacional. Una arista de la concepcin est
dada por la idea de la democracia como construccin, y en ese marco, la ciudadana se concibe como producto de la lucha, como proceso, en el cual distintos actores sociales acceden a la reivindicacin de
sus demandas. En la medida en que la realizacin de los derechos se
concibe como proceso en construccin, engarza con el carcter progresivo del cumplimiento de los derechos plasmado en el PIDESyC.
La reflexin sobre el tema de las condiciones necesarias para el
ejercicio de derechos civiles y polticos, se condensa en la pregunta: "Se puede gozar de los derechos civiles y polticos sin tener acceso a las condiciones bsicas (la eliminacin del hambre, pero tambin acceso a educacin e informacin) que aseguran la posibilidad
de ejercer esos derechos?" (Hershberg y Hershberg, 1996: 233). La
indigencia coloca a las personas en una situacin en que no "pueden afirmarse por s mismos", lo cual conduce a reformular la nocin liberal y autonomista de la ciudadana y a darle un giro paternalista, ingrediente inherente a la idea de "proteccin social" y de la
dimensin social, como tal, de la ciudadana. (Reis, 1996: 138)

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DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Los derechos econmicos y sociales como requisito y como expresin de pertenencia a una comunidad se basan en el argumento
de Hannah Arendt en cuanto a que la condicin humana implica la
pertenencia a una comunidad poltica. Esta perspectiva implica partir de la premisa de que el derecho bsico es "el derecho a tener derechos". No puede haber democracia con niveles extremos de pobreza y exclusin, pues indigencia y exclusin son la negacin de
los derechos fundamentales y se contraponen a la idea de actores
(Hershberg y Hershberg, 1996: 233).
Por otra parte, la ciudadana concebida como proceso hace referencia a una prctica conflictiva vinculada al poder y su ejercicio,
y el de los derechos que forman parte de la transicin a la democracia, de la construccin de instituciones vinculadas al rgimen democrtico. En esta tarea, las organizaciones de la sociedad civil tienen
un papel importante que desempear. A ellas corresponde la tarea de
demandar, promover y vigilar esa construccin (Jelin, 1996: 116,
118). La ciudadana involucra un proceso de definir y redefinir los
derechos y de ampliar la base de la participacin (Roberts, 1996:
39). De manera implcita, se ve a la democracia como prerrequisito
de la justicia social, con base en la idea de que una mayor posibilidad de participacin de las personas en los procesos polticos aumenta la oportunidad de intervenir en la distribucin de los bienes
econmicos y, por lo tanto, podr conducir a una distribucin ms
justa. Nohlen recuerda que esta expectativa se apoya en la experiencia del desarrollo del Estado de bienestar en las democracias de los
pases industrializados durante la posguerra, fenmeno asociado a
la extensin del sufragio universal y a la creciente participacin de
las organizaciones de las clases bajas en el proceso de formacin de
la voluntad poltica (Nohlen, 2001: 338-339).
Esta combinacin de objetivos no deja de dar un carcter excesivamente general y abstracto, vago, a la concepcin de los derechos en la mayor parte de Amrica Latina. Se deposita en los derechos sociales una condensacin de objetivos. Se da por sentado que
en la definicin de ciudadana debe incorporarse tambin la acepcin que alude a las condiciones que favorecen la igualdad social y
la participacin, eludiendo la discusin sobre las necesarias especificaciones. Es decir, incluyen en la definicin de ciudadana tanto la

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igualdad formal de los individuos, como las condiciones que permiten la igualdad. Se confunden as derechos con objetivos de integracin. Cabe sealar que aunque esta corriente de pensamiento se ha
extendido fundamentalmente en la dcada de los noventa, ha influido en la creciente utilizacin de los derechos y la ciudadana por
parte de diversos actores sociales y polticos. No obstante las ambigedades a que hemos hecho referencia, su uso se explica porque
expresa objetivos por alcanzar y porque hace visible una problemtica muy grave de carencias, pretendiendo dar al mismo tiempo un
argumento fuerte para abordarla y resolverla.
Los dos referentes mencionados han tenido su expresin en los
trabajos de varios autores latinoamericanos, difundidos tanto en publicaciones acadmicas como de organismos regionales, como la
CEPAL. Esos trabajos parten de la trada de derechos postulada por
Marshall, y comprenden los derechos econmicos y sociales como
una extensin de los derechos humanos individuales a una escala social, sin cuestionar sus diferencias de naturaleza. Como se desprende de la exposicin anterior, las fuentes de la concepcin de derechos
vigente en Amrica Latina tienen un carcter diverso y discorde,
cuando no contradictorio, en el que se han sobrepuesto tradiciones
de pensamiento liberales con modalidades corporativas, y destacan
los objetivos tendientes al predominio de criterios de tica social.
Las mencionadas concepciones han tenido su expresin jurdica en documentos de carcter regional, y en las Constituciones de
los pases. En algunos de estos, los derechos econmicos y sociales tienen una larga tradicin en tanto objetivo orientador de la sociedad, como es el caso de Mxico, y en otros se han plasmado de
manera reciente, en estrecha relacin con los procesos de democratizacin, como la brasilea, que data de 1988, mientras que
los derechos indgenas fueron incorporados en los aos noventa.
Los derechos econmicos, sociales y culturales han sido retomados en un acuerdo de la OEA de manera sucinta, incorporando los aspectos sustantivos del PIDESyC: el artculo 26 de la
Convencin Americana sobre derechos humanos seala:
"Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperacin

177

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

internacional, especialmente econmica y tcnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos
que se derivan de las normas econmicas, sociales y sobre
educacin, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, reformada por el
Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por va legislativa u otros medios apropiados" 2 3 .
La mayor parte de las Constituciones latinoamericanas incorpora en sus textos los derechos contenidos en el PIDESyC. Reconocen
la libertad de organizacin sindical, el derecho de huelga y establecen la jornada mxima. De las consultadas 24 , la chilena es la nica
que de modo escueto seala la "libertad de trabajo y su proteccin"
y no contiene la formulacin del derecho al salario o remuneracin
mnima. Argentina no eleva a rango constitucional los derechos a la
salud y la educacin. La Carta de Costa Rica incluye especificaciones sobre el financiamiento de la educacin y el porcentaje mnimo
del PIB que se debe gastar en este sector, y en la de Ecuador se
anota el porcentaje del gasto gubernamental que se debe destinar
a la educacin hasta el bachillerato (no menos de 30%). La brasilea, por su parte, detalla el porcentaje que corresponde erogar a la
Unin (18% de los ingresos fiscales) y a los Estados, el Distrito Federal y las municipalidades (25% de los ingresos fiscales). Adems,
ordena colectar entre las empresas privadas una contribucin para la
educacin elemental. Aunque en la Carta de Guatemala se declara
que la alfabetizacin es "urgencia nacional y obligacin social", solamente se especifica el porcentaje que se debe asignar a la Universidad de San Carlos (5%).
Respecto del derecho a la seguridad social, una buena parte de
de la regin lo contienen, al igual que sus modaliconstituciones
las
dades de financiamiento, y algunas, como la ecuatoriana, contemplan
la incorporacin progresiva de toda poblacin, incluso de aquellas
23

24

Convencin Americana sobre derechos humanos, San Jos de Costa Rica, emitida

el 22 de noviembre de 1969. www.oas.org/SP/Prog/pg29-58.htm


La fuente para elaborar esta seccin fueron las constituciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.

178

SARA GORDON R.

personas que no participan en el mercado de trabajo formal. Costa


Rica y Panam no registran la seguridad social en su Constitucin.
De manera adicional, algunas constituciones, como la colombiana, contemplan la provisin de un subsidio alimentario durante
el embarazo y despus del parto, a las mujeres desempleadas y desamparadas. Mencin explcita de los ancianos como un sector especfico de atencin hacen la guatemalteca, la hondurea y la venezolana, en tanto que la peruana otorga su proteccin solo a los ancianos abandonados. Los discapacitados solo son mencionados en
la Carta nicaraguense. Respecto de la vivienda, varios pases la consideran como un derecho: Colombia, Ecuador, Honduras, Mxico,
Paraguay, Nicaragua y Uruguay.
Por ltimo, el derecho de la poblacin a la proteccin del medio
ambiente es reconocido constitucionalmente en Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Uruguay.
Los derechos comprendidos en la Convencin 169 de la OIT,
referidos a las comunidades indgenas, han sido objeto de elaboracin jurdica en varios pases durante los aos noventa, y se ha reconocido el carcter multicultural de esos pases. Adems, en Bolivia, en 1994, se estableci el fortalecimiento de las instituciones
indgenas en el mbito local en las reformas de participacin popular, de ah que las instituciones indgenas, formadas segn sus usos
y costumbres tradicionales, puedan recibir personera jurdica que
les permita participar en el gobierno municipal, y han sido creados
distritos municipales indgenas con subunidades de la estructura
municipal del gobierno local (Plant, 1998: 26). La Constitucin peruana de 1993, por su parte, afirma (artculo 149) que las autoridades de las "comunidades campesinas y nativas" pueden tener funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial siguiendo su
ley consuetudinaria (Plant, 1998: 27). Si bien en Mxico el desarrollo social ha recibido atencin especial, no se ha reconocido personalidad jurdica a las comunidades indgenas. En Guatemala, desde la firma del acuerdo final de paz en 1996, que incluye la firma
de un acuerdo aparte en marzo de 1995, sobre la Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, se reconocen los derechos indgenas (Plant: 28).

179

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

CAMPOS PROBLEMTICOS RELACIONADOS CON EL


MODELO ECONMICO Y CON DETERMINADOS
RASGOS ESTRUCTURALES EN ALC

Los principales rasgos que representan ncleos problemticos


para la realizacin de los derechos en Amrica Latina, son muy conocidos. En estos rasgos se plasman tanto las dificultades inherentes a los derechos econmicos, sociales y culturales en tanto derechos humanos universales, como los obstculos relacionados con su
instrumentacin.
El primer rasgo es sin duda la inequitativa (desigual) distribucin del ingreso que prevalece en la mayor parte de la regin. A pesar de que entre 1970 y 1982 el coeficiente de Gini disminuy
10%25, y "la relacin de ingresos entre el 20% ms rico de la poblacin y el 20% ms pobre se redujo de 23 a 18 veces" (BID, 1998: 16),
estas tendencias se revirtieron durante la crisis de la deuda de los
aos ochenta, cuando el decil de ms altos ingresos aument su participacin en ms del 10%, en tanto que los ingresos de los dems
deciles disminuyeron. La participacin en el ingreso del decil ms
pobre cay 15% (Ibd., 16-17). El mayor aumento del coeficiente de
Gini ocurri en los tres pases ms grandes de la regin, Argentina,
Mxico y Brasil. (Filgueira, 1996:15, citado por Portes, 2001: 76).
Aunque la tendencia al deterioro de la distribucin del ingreso
se fren en algunos pases en los aos noventa, la concentracin del
ingreso sigue siendo muy alta. Segn clculos del BID, el 20% ms
pobre de la poblacin de cada pas recibe solo un 3% de los ingresos totales, mientras que el 20% ms rico obtiene el 60% (BID,
1997, 43); entre 1990 y 1995, el 10% ms pobre de la regin tuvo
una prdida de participacin en el ingreso del 15% y el 10% siguiente del 4%. (BID, 1998: 17).
25

Estimaciones aproximadas del BID, a partir de las observaciones disponibles para 13 pases que, segn la fuente, representan unas cuatro quintas partes de la
poblacin latinoamericana.

180

SARA GORDON R.

Los pases que presentan ms desigualdad son Brasil, Chile,


Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y Paraguay. Tres pases del
Caribe ingls -Jamaica, Bahamas y Trinidad y Tobago- muestran
ndices de concentracin menores que los pases de habla hispana,
pero solo Jamaica tiene un nivel de desigualdad significativamente
por debajo del patrn internacional (BID, 1998: 15). De hecho, en
los aos noventa los pases que tenan las peores distribuciones iniciales, como Brasil, Guatemala y Panam, empeoraron an ms, en
tanto que aquellos que tenan las mejores distribuciones, como Uruguay y Jamaica, continuaron la mejora (BID, 1997: 43). Colombia,
cuya distribucin del ingreso haba mejorado notablemente entre
1980 y 1986, despus se mantuvo estable (Filgueira, 1996:15, citado
por Portes, 2001: 76).
La agudizacin de la concentracin del ingreso est asociada a los
cambios econmicos desarrollados en el marco de la globalizacin, y
a las polticas de ajuste, desregulacin y privatizacin, impulsados a
fin de pasar a un modelo de economa abierta. A pesar de que la globalizacin ha abierto nuevas posibilidades para el crecimiento y la
creacin de empleos, ha afectado los factores determinantes del empleo y los salarios. Asimismo, la economa de la regin empieza a caracterizarse por una gran volatilidad, cuyas ms graves repercusiones
se dan entre la poblacin de menores recursos (Klein, 2000: 8)26.
Estos cambios han contribuido a profundizar las desigualdades
en virtud de las modificaciones que han ocasionado en el mercado
de trabajo. De acuerdo con Klein, ms del 55% de las diferencias de
ingresos las explican los resultados de este mercado; el aumento del
desempleo, los desplazamientos hacia empleos menos productivos
y ms inestables y el aumento de las diferencias de salarios han elevado las desigualdades de ingreso porque afectan ms a los hogares pobres. Las tasas de desempleo son ms altas en los hogares pobres: en Chile, en 1996, la tasa de desempleo del quintil ms pobre
era 2,7 veces la del quintil ms rico (Klein, 2000: 21). Asimismo,
26

De acuerdo con estudios del BID, 'la relacin positiva entre la volatilidad y la desigualdad del ingreso es significativa en trminos estadsticos y econmicos. La relacin estadstica sugiere que una reduccin de tres puntos porcentuales en la volatilidad del crecimiento del PIB real reducira aproximadamente dos puntos porcentuales el coeficiente de Gini de desigualdad de los ingresos". (BID, 1998: 107)

181

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

el desempleo afecta ms a las mujeres y a los jvenes. Mientras la


tasa de desempleo de las mujeres es aproximadamente un 30% ms
alta que el promedio, la de los jvenes habitualmente duplica el nivel nacional (Klein, 2000: 12)27.
El lento y discontinuo crecimiento econmico ha mostrado una
insuficiente capacidad de creacin de empleos, que pueda absorber
la creciente participacin laboral de las mujeres y el crecimiento de
la PEA de 2,6% al ao. La fuerza de trabajo de la regin, constituida a fines de los aos noventa por cerca de 212 millones de personas, creci en 44 millones en el ltimo decenio, llegando a representar en 1999 un 42% de la poblacin total, tres puntos porcentuales por encima de lo registrado en 1990 (CEPAL, 2001: 20). Crecimiento econmico discontinuo y aumento de la poblacin influyeron en el incremento de la tasa de desempleo del 6,7% en promedio
en 1980, al 8,8 % 1999, con oscilaciones en el periodo intermedio
(Ibd., 12), aunque algunos pases han tenido cifras ms altas: a mediados de 1996, Argentina tuvo una tasa oficial de desempleo de
16%, 10 puntos porcentuales mayor que cinco aos antes. Otros
cuatro pases registraron tasas que excedan el 10%, que aumentaron o se mantuvieron estticas durante los aos noventa. Solo cuatro pases -tres de ellos en Amrica Central- registraron reducciones en el desempleo de 2 a 3 puntos porcentuales durante el mismo periodo (Latin American Weekly Report, 1996c, citado por Portes, 2001: 77). Para fines de 1998, la situacin no haba mejorado:
en Argentina, Colombia y Venezuela se experimentaban tasas de desempleo de dos dgitos (BID, 2000).
Los procesos de creciente informalizacin, precarizacin y flexibilizacin, relacionados entre s, han contribuido a configurar un
mercado de trabajo en el que se pierde estabilidad laboral: se pagan
salarios muy bajos a trabajadores no calificados y proliferan condiciones precarias de empleo (Klein, 2000: 13).
Dada la competencia internacional que enfrentan las industrias
del sector moderno basadas en procedimientos intensivos de trabajo, es frecuente el pago de salarios muy bajos y la eliminacin de

27

La variacin promedio para toda Amrica Latina es de 1,5 veces (BID, 2000,).

182

SARA GORDON R.

prestaciones laborales, motivo por el cual los trabajadores optan por


un empleo en el sector informal, donde carecen de prestaciones, pero tienen mejores salarios. Ello ha ocurrido en Repblica Dominicana, donde las condiciones laborales en zonas francas de exportacin son tan malas que provocan un considerable flujo de retomo laboral hacia el empleo informal y el trabajo por cuenta propia. As,
el sector informal, considerado durante el periodo de industrializacin por sustitucin de importaciones como un refugio para quienes
no podan encontrar empleo en el sector moderno de la economa,
ha pasado a convertirse en un refugio del libre mercado en el sector
moderno (Portes, 2001: 78)
Otro proceso que se ha desarrollado en relacin con el requerimiento de competitividad de las empresas, es la subcontratacin externa, la cual les permite una mayor flexibilidad para responder a las
fluctuaciones del entorno econmico. Los resultados en trminos de
salarios y condiciones laborales son diversos: en ocasiones hay mejora en los salarios a costa de la prdida de estabilidad, pero en otras
no se registran mejoras. En el sector minero estatal de Chile, donde
hubo despidos masivos para reducir los costos de produccin, muchos trabajadores fueron vueltos a contratar por subcontratistas.
Perdieron estabilidad laboral y prestaciones, pero ganaron en trminos de condiciones de trabajo y menores tasas de accidentes. Sin
embargo, en muchos otros casos las condiciones de ingreso y empleo se deterioraron, asociados a la instalacin de maquiladoras,
empresas en las que no siempre se respetan las normas laborales
y aun los derechos humanos. En la actualidad, abundan empleos
precarios y sectores en los que la subcontratacin se convierte en
caracterstica comn del mercado de trabajo. En estos casos, los
trabajos temporales, la falta de previsin social y la inexistencia de
sindicatos, negociacin colectiva y mecanismos de capacitacin
son frecuentes, aunque pueden tambin acompaarse de salarios
elevados (Klein, 2000: 25-26).
Como resultado del proceso de precarizacin del empleo, la
proporcin de trabajadores asalariados con contrato permanente
se ha reducido; en Chile (1996) y Venezuela (1995) solo el 38%
de los trabajadores asalariados est empleado bajo esta modalidad, y en Mxico (1994) solo representa el 19% de los asalariados.

183

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Las diferencias entre hombres y mujeres son considerables. En


Chile, Venezuela y Mxico, el 55%, 56% y 27%, respectivamente, de los hombres asalariados poseen un contrato permanente;
para las mujeres las cifras respectivas son 25%, 26% y 12% (BID,
1998: 157-158).
En los aos noventa, el empleo en el sector informal (trabajadores por cuenta propia, trabajadores familiares no remunerados y trabajadores que prestan servicios en microempresas, es decir de menos de cinco trabajadores, o en el servicio domstico) registr un alza importante, pues aument de 51.6% del total de la poblacin activa en 1990 a 56% en 1995 (OIT, citado por Lustig, 1998: 303)28.
Solo Argentina, Chile y Honduras lograron evitar que creciera el
sector informal. Para la regin en su conjunto, 61 de cada 100 empleos generados en los aos noventa fueron informales, y tuvieron
especial dinamismo los creados por la microempresa (Klein,
2000: 17).
A pesar de la opcin vlida de empleo que representa la microempresa, en virtud de que en general pagan mejores salarios que
otros sectores, sin embargo, ofrecen inadecuadas condiciones de trabajo, no proporcionan ni estabilidad laboral ni proteccin social, y en
ellas son ms frecuentes las violaciones a los derechos laborales bsicos (trabajo infantil, libertad de asociacin, negociacin colectiva y
trabajo forzado) que en empresas ms grandes. Se calcula que el ingreso medio de las microempresas se acerca al 90% del ingreso medio de las actividades modernas, pero solo al 55% del ingreso medio
en las empresas medianas y grandes. Entre el 65% y el 95% de quienes trabajan en microempresas carecen de un contrato laboral escrito, y entre 65% y 80% no tienen ni seguro mdico ni previsin.
Tambin tienden a trabajar ms horas y a tener ms accidentes de
trabajo. En Chile, un 30% de los trabajadores no tena contrato o tena contratos atpicos; en Argentina y Colombia la proporcin se
elevaba a 40% y a 74% en Per. La mayora se hallaba en microempresas: 50% en Chile, 65-70% en Colombia y Argentina, y 80% en
Per (Klein, 2000: 17).
28

Otros clculos sealan que el empleo informal solo se expandi del 44% al 48%
entre 1990 y 1998, Klein, 2000: 16-17.

184

SARA GORDON R.

Un fenmeno que ha caracterizado el desempeo de las economas latinoamericanas es la reduccin de la capacidad de compra
del salario mnimo en la mayora de los pases. Actualmente, es muy
inferior de lo que era a comienzos de los aos ochenta. La crisis de
la deuda y los procesos de ajuste que le siguieron llevaron a cadas
del salario mnimo, que se corrigieron solo parcialmente en los noventa. En promedio, "los salarios mnimos en 1999 eran inferiores
en 26% a los de 1980, pero en la industria manufacturera haban subido en 2,9% en el mismo perodo"(Klein, 2000: 11). Solo Colombia, Costa Rica y Panam han logrado mantener relativamente estable el salario mnimo en trminos reales (BID, 1998: 169).
Estas tendencias se expresan de manera aguda en la participacin laboral de las mujeres, ya que muestran una mayor probabilidad de trabajar en el sector informal y en profesiones de baja remuneracin. "De hecho, existe una alta correlacin entre la proporcin
de mujeres empleadas en una ocupacin y su remuneracin en relacin con otras profesiones" (BID, 2000, 78).
En toda Amrica Latina existe una amplia brecha salarial entre
los trabajadores masculinos y femeninos. En todas las categoras de
empleo, las mujeres reciben remuneraciones inferiores, aunque las
mayores diferencias se encuentran en los empleos informales, tanto
rurales como urbanos. En el sector formal, las mujeres ganan un
10% menos que los hombres por el mismo trabajo, y en las ocupaciones informales las mujeres reciben 25% menos por hora trabajada que los hombres de igual nivel de educacin y edad (BID, 1998:
43). Cabe sealar que el sector informal permite a las personas, y
sobre todo a las mujeres, desempear actividades que ofrecen ms
flexibilidad para ajustar los horarios y les permiten aprovechar
mejor algunas habilidades, lo cual contribuye a explicar el crecimiento de este sector, a pesar de que la aplicacin de las leyes es baja y no brinda condiciones de estabilidad (Ibd., 154). Las mujeres
menos educadas que se incorporan a la fuerza laboral tienden a concentrarse en trabajos del sector informal que pagan menos que los
del sector formal para las mujeres con niveles comparables de instruccin. La mayor participacin de las mujeres en empresas informales que en promedio tienen una baja productividad, contribuira
a explicar los menores ingresos de las mujeres (BID, 2000, 78).

185

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

Adems, debido a la influencia del nivel de instruccin sobre la participacin en la fuerza laboral y la probabilidad de trabajar en el sector formal o informal, los ingresos de las mujeres varan ms que los
de los hombres (BID, 1998: 68).
Esta situacin se agrava en el caso de los indgenas y de poblacin negra. En Guatemala, la poblacin indgena de la capital hacia
1986 representaba 12% de la poblacin, estaba concentrada en empleos precarios y tena menos posibilidades de cobertura de seguridad
social que la poblacin mestiza (Prez Sainz et al., 1992). En el caso
de Brasil, la poblacin negra se encuentra concentrada en los segmentos ms pobres de la poblacin rural y urbana. A pesar de la afirmacin de que en ese pas la raza tiene menos significacin en producir
desigualdad que en otros pases, la poblacin negra contina en lo
ms bajo de la escala de indicadores de pobreza (Roberts, 1996).
Ciertas tendencias en el comportamiento de los salarios, relacionadas con niveles educativos o de especializacin, han tendido a
aumentar las desigualdades y a profundizar las desventajas de los
sectores ms pobres. Nos referimos al mayor aumento registrado
por los salarios industriales, en comparacin con el de los salarios
mnimos. Los salarios industriales crecieron a un ritmo de 1.4%
anual entre 1990 y 1997, mientras los mnimos solo lo hicieron en
un 0,3% (Klein, 2000: 19).
Por otra parte, se registran considerables diferencias entre los
pases en lo que concierne a los salarios agrcolas; aunque en todos
los pases los sectores agrcolas remuneran menos a los trabajadores que el sector industrial, la diferencia es muy poco apreciable en
Panam, es menor del 10% en Honduras, pero supera el 40% en Per y Mxico (BID, 1998: 44)
En 1995 1996, la mayora de los pases de Amrica Latina tenan niveles de salario mnimo que representaban menos de la mitad del salario promedio. En Bolivia, Brasil y Argentina se encontraban por debajo de 30%, y en Chile, Mxico y Per entre 30% y
40% del salario promedio. Estas proporciones son bajas en comparacin con las de los pases desarrollados. Sin embargo, en varios pases de Amrica Latina, los salarios mnimos eran superiores al 50%
del promedio, y en el caso extremo de Venezuela en 1995 representaban cerca del 90% del salario promedio (BID, 1998: 170). Donde los

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salarios mnimos son ms elevados en relacin con el salario promedio el incumplimiento de las normas es mayor: en Paraguay y El Salvador cerca de la mitad de los trabajadores tiene salarios que no llegan al 80% del mnimo, y en Honduras y Venezuela, de cada 100 trabajadores, entre 30 y 40 se hallan en la misma situacin (Ibd., 171).
Por otra parte, en varios pases, el comportamiento de los ingresos ha influido en que la desigualdad no se reduzca, sino que se
mantenga, como ha ocurrido en Chile, donde, a pesar del aumento
del empleo y de los salarios reales habido entre 1983 y 1995, la desigualdad no disminuy debido a que el nivel de ingresos del diez
por ciento ms rico se elev an ms rpidamente. Su coeficiente de
Gini de .479 en 1994, estuvo solo ligeramente por debajo de Brasil,
pas con la distribucin del ingreso ms desigual de la regin (Filgueira, 1996: 16, citado en Portes, 2001: 77).
La condicin de la educacin es otro rasgo muy relacionado con
la concentracin del ingreso. La estrecha relacin entre educacin y
distribucin del ingreso es ilustrada por el hecho de que los pases
con mayor ndice de desigualdad, tambin tienen las mayores distancias educativas. Las brechas educativas ms pronunciadas entre
los dos deciles ms ricos se encuentran en Brasil, Mxico y Honduras, donde son superiores a 3 aos, y solo en Per son de menos de
dos aos. Y entre el decil ms rico y el 30% en la base de la escala
de ingresos las brechas educativas promedio superan los 9 aos en
Mxico y se encuentran entre 8 y 9 aos en Brasil, Panam y El Salvador, pases de muy alta concentracin del ingreso total. Las menores brechas educativas entre ricos y pobres se observan en Uruguay,
Venezuela y Per, que tienen concentraciones de ingreso moderadas, comparadas con los estndares de la regin (BID, 1998: 20).
Estas distancias educativas producen rendimientos elevados para los pocos que reciben educacin superior, los cuales se benefician
de una educacin de mayor calidad que los sectores de bajos ingresos, que en su mayora asisten a la escuela pblica y no pueden acceder a una educacin privada de mejor calidad. Dado que una educacin deficiente se traduce en un rendimiento inferior y en ingresos menores durante la vida laboral del individuo, la educacin configura un canal adicional de concentracin del ingreso laboral y
contribuye a reproducir la desigualdad (BID, 1998: 56). En efecto,

187

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

se ha documentado que en aquellos pases con una mayor proporcin de mano de obra no calificada, la desigualdad tendi a mantenerse invariable o a elevarse ligeramente entre 1989 y alrededor de
1995, como sucedi en Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico y Venezuela (Lustig, 1998: 306). As, la educacin profundamente estratificada que caracteriza a los pases de Amrica Latina est reproduciendo, en lugar de corregir, las desigualdades de ingreso.
En el bajo rendimiento de la educacin bsica se expresa la influencia de factores relacionados con la globalizacin. En efecto, la
incorporacin de China y otros pases de menor desarrollo al comercio mundial ha presionado a la baja la remuneracin del trabajo
de personas con educacin bsica. Paralelamente, la liberalizacin
comercial instrumentada por los pases de Amrica Latina y de otras
regiones ha contribuido a elevar el precio relativo de los recursos
naturales locales, en detrimento de la remuneracin relativa del trabajo. "Y junto con las polticas macroeconmicas, la liberacin comercial en Amrica Latina parece haber propiciado la adopcin de
cambios tecnolgicos que han desplazado la demanda laboral hacia
el empleo ms calificado". Estos factores de demanda han interactuado adems con una fuerte expansin de la oferta de trabajo no calificado por razones demogrficas, que no ha sido contrarrestada
con un mejoramiento de los niveles educativos (BID, 1998: 55).
Por otra parte, en los hogares pobres hay una alta tasa de desercin escolar. Un trabajo del BID (1998), citado por Klein, seala que
"el 94% de los nios pobres en los pases con alto desarrollo educativo se matricula en los primeros aos de la escuela, contra el 76%
en los pases menos avanzados. Las tasas de matrcula disminuyen
respectivamente al 63% y al 32% en el quinto ao, y al 15% y el 6%
en el noveno ao. Las tasas de ingreso son similares entre nios pobres y los de las familias de mayores recursos, pero los ltimos permanecen en la escuela por periodos ms largos. Al quinto ao, las
tasas eran 93% y 83%, en tanto que al noveno, eran de 58% y 49%
respectivamente" (Klein, 2000: 21).
Una investigacin que compara la educacin alcanzada hasta
1995 por los individuos nacidos entre 1968-70 (que para entonces
tenan entre 25 y 27 aos de edad), con la educacin de quienes haban nacido treinta aos antes, encontr que el progreso ha sido, en

188

SARA GORDON R.

promedio, de solo unos 3 aos de escolaridad, lo cual representa


aproximadamente un ao por dcada. En este lento cambio, el progreso entre las mujeres ha sido ms rpido que entre los hombres,
pero es limitado (BID, 1998: 49).
En ese lapso, la mejora ha superado los 3 aos para los hombres y los 4 aos para las mujeres en Chile, Per y Mxico. Pero
ha sido de solo 2,5 aos aproximadamente para los hombres en
Brasil, Costa Rica, Honduras y Venezuela, y de entre 3 y 3,5 aos
para las mujeres en Brasil y Costa Rica. Aunque en virtud del ritmo ms acelerado de aumento de la educacin femenina, actualmente las mujeres han superado a los hombres en aos promedio
de educacin en casi todos los pases, en la regin hay todava excepciones graves. Los datos mencionados no incluyen a Guatemala, ni a las zonas rurales de Bolivia, donde la matrcula de las nias en edad escolar es muy inferior a la de los varones; en ambos
pases, el rezago en la educacin femenina se concentra en las poblaciones indgenas. Tambin es el caso de la poblacin indgena
de Panam, donde las tasas de analfabetismo femenino en 1990
eran del 53%, en comparacin con el 11% para todas las mujeres
del pas, o 10% para los hombres (BID, 1998: 49-50). Segn clculos basados en datos oficiales, en Guatemala el promedio de
aos de estudio de las mujeres de 15 a 24 aos en las zonas rurales,
pas de 2,4 a 3,1 entre 1989 y 199829.
Las profundas desigualdades sociales tambin estn asociadas
con la concentracin de las principales actividades productivas en
zonas metropolitanas, y con fracturas espaciales y de carcter etnolingstico que determinan grados de fragmentacin etnolingstica
y geogrfica. Estas dos lneas de fractura social vienen a agravar la
iniquidad de gnero y tnica y las desigualdades en varios pases de
Amrica Latina.
Si bien Amrica Latina no es una regin extremadamente fragmentada desde el punto de vista etnolingstico, pues existe una

29

CEPAL, Indicadores comparados. Cuadro Amrica Latina (17 pases): promedio

de aos de estudio de la poblacin de 15 a 24 aos de edad segn sexo, zonas ur-

banas y rurales, 1980-1999. http://wwwcepal.org/mujer/proyectos/perfiles/comparados/t-educacion 7.htm

189

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

lengua predominante (espaola, portuguesa o inglesa) en la mayor


parte de los pases, en algunos esta fragmentacin es importante: Surinam, Bolivia, Guatemala y Per (BID, 2000: 209). La mayora de las
estimaciones sobre la poblacin indgena en la regin coinciden en
que es de alrededor de 40 millones de indgenas (8% de la poblacin
total). En Bolivia y Guatemala, los indgenas representan ms de la
mitad de la poblacin nacional, aunque las cifras oficiales difieren de
las de analistas independientes. En el caso de Guatemala, la estimacin oficial es que representa 42% de la poblacin, segn el censo ms
reciente, en tanto que la CIDH de la OEA indica que significa 48%, y
otras fuentes sealan 60% (Plant, 1998: 5). Esta poblacin vive en
condiciones de extrema pobreza 30 . En otros pases, a pesar de que es
menos significativa, tambin es muy relevante: en Ecuador, la poblacin indgena representa entre 35 y 45% de la poblacin, la mayor parte de la cual se encuentra en situacin de extrema pobreza; en Mxico, alrededor del 10% de la poblacin habla lenguas indgenas,
habita en un tercio de los municipios del pas, los cuales representan el 82% de los municipios de muy alta marginacin (CONAPO,
1999). En Brasil, los pueblos indgenas solo representan 0,2% de
la poblacin, pero sus condiciones de vida son sumamente preca1
rias y se han deteriorado los ltimos aos3 .
La pobreza lleva a los indgenas de la mayora de los pases de
Amrica Latina a participar en los mercados de mano de obra, tanto urbanos como en la agricultura comercial. Estudios llevados a cabo en varios pases con poblacin indgena reportan el desarrollo de
procesos similares: reduccin creciente del cultivo de la propia tierra como actividad principal y aumento de la participacin en la
agricultura comercial, en los mercados de mano de obra regionales
e internacionales, en el comercio formal e informal en zonas urbanas del propio pas y de pases vecinos, en el sector de servicio, en

30

31

En Guatemala, 77% de la poblacin est debajo de la lnea de pobreza, y se calcula que casi la totalidad de indgenas maya quich estn en esa situacin. Reporte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos http://www.cidh.org/indgenaslindice.htm
La esperanza de vida disminuy de 48,3 aos en 1993, a 45,6 aos en 1997. Plant,
1998: 5.

190

SARA GORDON R.

el transporte y, en Guatemala, en las actividades de extraccin


(Plant, 1998: 18-19). Una encuesta realizada en este ltimo pas en
1989 estim que solo una cuarta parte de la poblacin indgena en el
altiplano occidental de Guatemala participaba principalmente en el
cultivo de su propia tierra, en tanto que un estudio en Ecuador encontr que los ms pobres obtienen 22% de sus ingresos de la agricultura, 16% del ganado, 9% de la produccin artesanal y 53% del
empleo migratorio (Ibd., 19). Una investigacin sobre el altiplano
sur boliviano, con base en entrevistas comunitarias, estim que un
18% de la poblacin haba emigrado desde 1983, 45% a la ciudad
de Sucre, 18% a la parte urbana de Santa Cruz, 7% a la parte rural
de Santa Cruz y 10% a Argentina. La misma tendencia se da en
Guatemala, donde se han registrado varios cientos de miles de nuevos inmigrantes a Ciudad de Guatemala durante los aos noventa 3 2
(Plant, 1998: 24).
La migracin temporal a los campos de agricultura comercial
no siempre significa una mejora sustantiva en la situacin de pobreza, debido a que las formas de reclutamiento, el transporte, las condiciones de vida y de trabajo de los temporeros indgenas en la agricultura constituyen una fuente de preocupacin en trminos humanitarios. Aunque los salarios son ms altos que los ingresos promedio en las comunidades de origen, tambin es alto el costo en trminos de salud, higiene, prdida de educacin de los nios y desarticulacin social (Ibd.).
Esta lnea de fractura tiene efectos en las variables educativa y
de mercado de trabajo, sobre todo en los trminos desiguales en los
que las poblaciones indgenas han entrado en el mercado en comparacin con otros sectores (Plant, 1998: 13). De acuerdo con las conclusiones de un anlisis sobre las desigualdades en la escolaridad de
los nios mexicanos, los nios y las nias indgenas terminan en
menor proporcin la primaria, lo cual ... "muestra que existe una ba-

rrera del lenguaje que algunos nios no logran superar" (Mier y Tern y Rabell: 20). Sin embargo, el hecho de que los nios hablantes
tengan mayores probabilidades de ingresar a la secundaria que los
32

Aunque la migracin se debe en parte a la huida del altiplano durante los aos de
intenso conflicto civil, tambin se atribuye a los factores econmicos actuales.

191

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

nios no hablantes, y de que las nias indgenas tengan la misma


probabilidad que las no hablantes, indica que la lengua indgena tiene un efecto distinto en la asistencia a la escuela secundaria. En lo
que se refiere a la participacin laboral de los menores, las familias
indgenas se ven obligadas a enviar a trabajar a sus hijos en edades
tempranas en mayor proporcin que las familias que no hablan alguna lengua indgena; en efecto, entre los varones de 12 a 14 aos,
el 51% de los hablantes trabaja, en tanto que esta proporcin es de
37% entre los no hablantes (Ibd., 21).
Dado que la lnea etnolingustica se combina con diferencias en
normas culturales respecto de la sociedad mestiza, ello alimenta
conductas de discriminacin que erosionan la cohesin social.
La fragmentacin geogrfica, por su parte, contribuye a explicar la concentracin territorial de las actividades productivas urbanas en pocas reas, que ha trado consigo intensas corrientes migratorias del campo a la ciudad y desordenados procesos de urbanizacin que favorecieron la proliferacin de poblamientos en zonas
inicialmente carentes de servicios urbanos, de ah que las polticas
dirigidas a los sectores ms pobres hayan beneficiado, de manera
prioritaria, a las zonas urbanas. Esta caracterstica se expresa en los
factores que determinan la mayor disponibilidad de servicios de salud por parte de la poblacin: el lugar de residencia, segn la distribucin geogrfica de los servicios, y la pertenencia a alguno de los
sistemas de seguridad social.
La fragmentacin geogrfica tambin ha influido en el aislamiento de vastas reas que cuando se han abierto a la colonizacin
no se logra incorporarlas al desarrollo, perpetundose las desigualdades regionales: es ilustrativo el caso de Brasil, donde en 1960 el
estado ms pobre era Piau, en el nordeste, con un PIB per cpita
equivalente al 11% del de Sao Paulo, el estado ms rico del sudeste. En 1995, treinta y cinco aos despus, Piau segua siendo el estado ms pobre de Brasil, y su PIB per cpita solo ascenda al 16%
del de Sao Paulo, que segua siendo el ms rico (BID, 2000, 168).
Desde el punto de vista de la extensin del fenmeno, la fragmentacin geogrfica es muy importante. Segn datos de un estudio del
BID, Amrica Latina es la regin ms fragmentada del mundo, aunque por supuesto hay diferencias sustanciales dentro de la regin.

192

SARA GORDON R.

Los pases con mayor grado de fragmentacin geogrfica son Ecuador, Colombia y Per, y los menos fragmentados Uruguay, Bahamas y El Salvador (BID, 2000, 209).
La profundizacin de los rasgos de desigualdad enunciados,
constituyen a la vez el meollo de la problemtica por tratar y la marca de los obstculos que se deben remontar a fin de garantizar atencin universal por la va de derechos a la satisfaccin de determinadas necesidades. Estos rasgos delinean los contornos y los lmites
del alcance de las polticas. En el apartado siguiente analizaremos
el modo en que estos contornos configuran los obstculos por superar para una poltica basada en derechos.

OBSTCULOS, DIFICULTADES Y LIMITACIONES


RELACIONADOS CON LA APLICACIN DE DERECHOS
ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
Aunque la concepcin de derechos econmicos, sociales y culturales conforma metas ideales que juegan el papel de normas orientadoras, el privilegiar este aspecto de ideal hacia el que se tiende, obviando una discusin sobre el fundamento de los derechos, influye
en que las condiciones y los requerimientos sean puestos en segundo plano, y se pase por alto el diseo de formas especficas de realizacin de los derechos, elaboradas tomando en cuenta los rasgos
esenciales de la problemtica por enfrentar, los lmites que se establecen en virtud de la configuracin del mercado y de la restriccin de
los recursos fiscales, o bien de las relaciones de fuerza o de procesos
de reivindicacin de demandas, ya sea polticas, sociales o ambas.
Lgica de mercado versus lgica de derechos
El primer conjunto de obstculos se refiere a la divergencia de
lgicas existente entre los criterios de eficiencia y del mercado respecto de los de derechos, que se expresa en varios mbitos. Esta

193

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

divergencia, inherente a la operacin de los derechos y a los criterios de eficiencia y a la racionalidad del mercado, se ha agudizado
a partir de las reformas dirigidas a la apertura de las economas y
del carcter voltil del funcionamiento de estas. En la instrumentacin de las reformas predomin el objetivo de "mejorar la eficiencia econmica, ms que por cualquier otro propsito de proteccin
social e incluso de estabilizacin macro" (BID, 1997: 37). En algunos pases como Guatemala, Paraguay y Per, se incorporaron a la
Constitucin algunas normas destinadas a evitar el mal manejo econmico, prohibiendo el uso de polticas monetarias expansivas para
cubrir necesidades fiscales y el monopolio estatal en la provisin de
seguridad social (Cruz-Saco, 1998: 6).
Si bien algunos procesos de globalizacin han trado consigo
compromisos ms firmes de los pases latinoamericanos con los organismos internacionales para la realizacin de los derechos, otros
han contribuido a dificultar esta tarea. Cmo garantizar el derecho
al empleo en el marco del contexto de recesin en el que se desempean las economas de la regin, en las que el desempleo sigue
siendo elevado aun cuando la economa se recupere despus de cada sacudida externa? La meta de cumplimiento progresivo de los
derechos que se establece en el PIDESyC presupone que los gobiernos pueden lograr un crecimiento sostenido durante un largo periodo, presupuesto que no se da. Y respecto de la meta de salario remunerador, incluida en la mayor parte de las legislaciones de los
pases latinoamericanos, enfrenta restricciones, debido a que se
contrapone con la lgica de los requerimientos de la competitividad
del entorno internacional, en el que hay pases en los que se pagan
salarios an ms bajos que los de la regin. Pero, adems, varios estudios han encontrado que aunque los aumentos del salario mnimo
pueden efectivamente reducir la pobreza en el corto plazo, no pueden utilizarse en forma indiscriminada con este propsito, porque
pueden generar desempleo y reducir el crecimiento, perjudicando a
los pobres en el largo plazo (Morley, 1992 y 1997; Lustig y McLeod,
1997, citados en BID, 1998: 169).
Por otra parte, el hecho de que en el marco de procesos de privatizacin diversos servicios pblicos hayan pasado a ser operados por agentes privados y a depender de las fuerzas del mercado,

194

SARA GORDON R.

contribuye a subordinar el acceso a esos servicios a la distribucin del ingreso, lo cual significa una clara desventaja para los
sectores pobres. En aquellos casos en que los esquemas de participacin privada no incluyen claros principios de solidaridad, como ocurre en el sistema de salud en Chile, opera la seleccin adversa, tanto por estratos socioeconmicos como por los riesgos
de salud asociados a la edad de la poblacin cubierta (Ocampo,
1998: 12-13).
-El empleo
En el marco de la contraposicin de lgicas entre el mercado
y los derechos, se ubica la problemtica del empleo, la cual tiene
varias aristas. Una primera y ms general arista, concierne a la falta de adecuacin de la regulacin laboral -que protege los derechos de los trabajadores en el mercado formal- a los requerimientos de la competencia internacional y a la creciente participacin de las mujeres en el mercado de trabajo. Esta falta de adecuacin ha inducido a varios pases a aprobar reformas laborales que
representan un desafo a los derechos econmicos, sociales y culturales registrados en las Constituciones.
La mencionada falta de adecuacin de la regulacin laboral
abarca las normas de proteccin de los trabajadores en las que ha
descansado la estabilidad en el empleo, tales como las restricciones a los perodos de prueba, a los contratos temporales y a trmino, y a penalizaciones a la terminacin de los contratos laborales,
que han permitido aumentar la permanencia laboral y han protegido contra la prdida de ingresos asociada al desempleo de los trabajadores cubiertos por la ley. Sin embargo, estas normas son
cuestionadas dado que se aplican muy poco, favorecen a los trabajadores varones con mayor educacin, experiencia y mejores salarios (BID, 1998: 153), y tienden a limitar la participacin femenina en el mercado laboral, las cuales deben combinar sus empleos
con otras actividades. Entre otras, se sealan el alto costo de la terminacin de los contratos, las reglas que implican imponer a las
empresas costos por maternidad, y las que obligan a mantener

195

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

33
instalaciones para la atencin de los nios en el lugar de trabajo .
Tambin los trabajadores jvenes son afectados por esta forma de
proteccin del empleo, pues sus tasas de desempleo son 1,5 veces
superiores a la tasa general de desempleo (BID, 2000, 78)34.
En los aos noventa se llevaron a cabo reformas laborales en
Colombia (1990), Per (1991), Nicaragua y Argentina (1995) y Venezuela (1997), las cuales incorporaron formas ms flexibles de
contratos de empleo mediante la reduccin del costo de los despidos
y la introduccin de contratos con menores impuestos a la nmina.
Como efecto de las reformas, ha disminuido el porcentaje de los contratos de trabajo que otorgan beneficios plenos en el total del empleo
y se han expandido formas ms precarias de empleo (BID, 2000: 71).
Como se desprende de las reflexiones expuestas, los diversos
procesos relacionados con la generacin de empleo y con la calidad
de los empleos se hallan fuera de la posibilidad de control por parte de los gobiernos, lo cual significa un obstculo importante que
solo puede ser modificado de modo parcial para alcanzar el cumplimiento de los derechos relacionados con el trabajo.

-Tributacin
El financiamiento de los servicios de atencin relacionados con
el cumplimiento de derechos sociales involucra, adems de una extendida economa de mercado, un aparato fiscal muy slido, que logre obtener los recursos necesarios. Esto requiere de una slida capacidad recaudatoria del Estado -esencial para hacer efectiva la

33

Este fue el caso de Per donde la ley exiga que las empresas con ms de 25 mujeres tuvieran guarderas, propiciando involuntariamente que los empleadores contrataran a un nmero inferior de trabajadoras. La ley fue derogada en 1991.

34

Las medidas sugeridas para adecuar la legislacin laboral a los nuevos requerimientos y procesos, consisten sobre todo en sustituir la proteccin que hoy gozan
algunos trabajadores por sistemas ms amplios que respondan a las necesidades
bsicas de proteccin, equidad y competitividad, en separar el rgimen de sanciones al despido arbitrario del rgimen de proteccin del ingreso para el desempleado, y en colectivizar los costos dejando de imponerlos solo a las empresas. Cf.
BID. 2000, pg. 78. BID, 1998: 154 159 y BID, 2000: 69-70.

196

SARA GORDON R.

obligacin de los ciudadanos de pagar impuestos- que comprende


mecanismos para evitar la evasin y para recolectar impuestos de
los trabajadores del mercado informal con posibilidad de pago.
En el cuadro 1 se registra la composicin promedio de los ingresos fiscales de Amrica Latina, y se los compara con la de los pases
de la OCDE, a fin de contar con un punto de referencia internacional.
Cuadro 1
Estructura del ingreso fiscal, Gobierno Central consolidado, 1990-94
(Porcentajes de ingreso total)

OCDE
Ingresos no tributarios

Amrica Latina

8,1

15,9

Ingresos tributarios

90,2

71,8

Impuesto a la renta
Contribuciones a la seguridad social
Impuestos indirectos
Impuestos al comercio

35,0
32,2
20,4
1,0

20,4
23,5
26,3
5,2

Fuente:

Gavin et al. (1996), tomado de BID, op. cit., 1997, p. 114. Las cifras representan promedios de los datos de pas, ponderados por poblacin.

El cuadro ilustra de manera ntida las diferencias entre la estructura de los ingresos de Amrica Latina y la de los pases industrializados. De inicio, observamos que los gobiernos latinoamericanos
dependen ms de fuentes no tributarias de ingresos que los gobiernos de los pases de la OCDE (casi 16%, frente a 8%). La composicin de los ingresos tributarios tambin muestra diferencias, sobre
todo los impuestos sobre la renta representan un porcentaje considerablemente menor en Amrica Latina, al igual que las contribuciones a la seguridad social, en tanto que los impuestos indirectos y
al comercio significan proporciones mayores que los promedios de
la OCDE (BID, 1997: 114-115).
El menor porcentaje del impuesto a la renta en Amrica Latina
en el total de los ingresos fiscales, se explica porque las tasas de los
impuestos a la renta en la regin son muy reducidas; se sitan en

197

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANIA

promedio en el 25%. Se ha calculado que tasas impositivas (mximas) del 25 al 30% generan recaudaciones del 3,7 al 4,5% del PIB,
cuando de acuerdo con el nivel de desarrollo de los pases deberan
generar 8%35. En la regin, solo Barbados, Belice, Chile (y Honduras hasta 1997) tienen tasas mximas de impuestos a las personas
del 40% o ms. La tendencia de los impuestos a las empresas ha sido semejante 3 6 . Esta insuficiente recaudacin basada en el impuesto a la renta, lleva a los gobiernos federales o centrales a hacer descansar una importante proporcin de sus presupuestos en las aportaciones no tributarias, recabadas a partir de los ingresos provenientes de los recursos naturales y del ingreso de las empresas de propiedad estatal. Por otra parte, en virtud de que, como ya hemos
mencionado, esos gobiernos dependen tambin en mayor medida de
los impuestos indirectos, y estos a su vez estn asociados al funcionamiento de las economas que en los ltimos aos se ha caracterizado por la volatilidad, lo cual repercute en que los presupuestos
gubernamentales se vean sujetos a los efectos de esa volatilidad.
Como resultado, se da una insuficiente capacidad de recaudacin de
los gobiernos en Amrica Latina, que es evidente en la proporcin
de la recaudacin respecto del PIB: es del 18%, cuando segn los niveles de desarrollo de los pases deberan ser de 24% (BID, 1998:
203-204; BID, 1997, 114-115).
En esta baja capacidad de recoleccin de impuestos hay un ingrediente de evasin fiscal, el cual expresa la falta de confianza de
los ciudadanos en las autoridades, as como el deterioro de la solidaridad social, asociada a las profundas distancias sociales que
veamos en el apartado anterior (BID, 2000: 211). La falta de confianza tambin est relacionada con la escasa satisfaccin de los
ciudadanos con el desempeo de los gobiernos para resolver los
problemas econmicos, polticos y sociales de sus respectivos pases. Esta satisfaccin vara en estrecha relacin con el modo en que

35
36

Estas tasas son menores que la de cualquier otra regin; en los pases desarrollados las tasas mximas de tributacin superan en promedio el 40% y en los pases
asiticos estn ligeramente por debajo de esa cifra. Cf. BID, 1998, pg. 204.
El promedio de las tasas mximas de tributacin a las empresas en Amrica Latina se sita actualmente en 27%, por debajo de los promedios de todos los dems
grupos de pases, con excepcin de Europa Oriental. BID, 1998: 203.

198

SARA GORDON R.

se desempean los gobiernos, y presenta claras diferencias entre los


pases. Segn datos de Latinobarmetro, la satisfaccin con la democracia ha disminuido, pues el promedio de la regin pas de 37% en
2000 a 25% en 2001. El pas ms satisfecho es Uruguay con 55%, y
los menos satisfechos son Colombia y Paraguay con 10. En Chile, el
71% de los ciudadanos no est satisfecho con la democracia 3 7 .
-El gasto social
En el financiamiento de los servicios de atencin al bienestar relacionado con los derechos sociales, importan dos aspectos del gasto: el nivel de gasto y su distribucin o destino.
En lo que se refiere al nivel de gasto, en promedio, Amrica Latina se encuentra ligeramente por encima del patrn mundial de gasto social, y en Uruguay, Costa Rica, Panam y Nicaragua este gasto es sustancialmente mayor de lo que cabra esperar de acuerdo con
sus niveles de desarrollo (BID, 1998: 201). Clculos de CEPAL indican que Argentina y Uruguay ejercen el gasto social per cpita (en dlares de 1997) ms alto de la regin, aunque es preciso sealar que,
dada su estructura demogrfica, caracterizada por una mayor proporcin de poblacin de ms edad, estos dos pases tienen los presupuestos de seguridad social ms elevados (CEPAL, 2001: 268-269). De hecho, en los pases donde el gasto social es alto, un porcentaje muy elevado del incremento del gasto social se ha destinado a seguridad social, sobre todo a pago de pensiones (BID, 1998: 201).
Un segundo grupo de pases lo integran Brasil, Chile y Panam, cuyos niveles de gasto social se ubicaron, en el ejercicio
1998/1999, entre $642 y $1011 per cpita. El resto de los 17 pases
analizados por CEPAL tienen niveles de gasto menores de $500 per
cpita, y algunos, como El Salvador, Honduras y Nicaragua estn
por debajo de los $100, y Guatemala, levemente por arriba de esta
cifra ($107). Hay, adems, otros pases en los que el gasto social es
37

La pregunta que se plantea es: "En general, Dira Ud. que est muy satisfecho,
ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de
la democracia en su pas?-. Cf. Informe de prensa. Encuesta Latinobarmetro
2001, www.latinobarometro.org.

199

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

muy insuficiente de acuerdo con su nivel de desarrollo: Colombia,


Mxico y Repblica Dominicana (BID, 1998: 201). En los dos primeros pases, el gasto per cpita en el periodo sealado fue de $381
en el primer pas, $406 en el segundo y $135 en el tercero (CEPAL,
2001: 268-269).
Por otra parte, la volatilidad de las economas, al influir en la
captacin fiscal, tambin repercute en las oscilaciones del gasto, en
periodos de sacudidas externas. De 15 pases analizados por CEPAL,
para los que dispuso de datos comparables entre 1990 y 1999, en 12
de ellos el gasto social sufri cadas en algn momento (Ibd.).
Estas oscilaciones en el gasto, as como la prdida de empleos
asociada a la recesin, han producido retrocesos en el IDH en algunos pases, como se indica en el cuadro siguiente:
ndice de Desarrollo Humano para Amrica Latina
1997 y 1999
Pases seleccionados

Barbados
Bahamas
Chile
Antigua y Barbuda
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Trinidad y Tobago
Venezuela
Panam
Mxico
Colombia
Cuba
Ecuador

IDH
1999 b

Clasificacin
segn IDH
1997

IDH
1997 a

Clasificacin
segn IDH
1999

29
31
34
38
39
40
45
49
48
49
50
57
58
72

0,857
0,851
0,844
0,828
0,827
0,826
0,801
0,797
0,792
0,791
0,786
0,768
0,765
0,747

31
42
39

0,864
0,820
0,825

34
37
41
49
61
52
51
62

0,842
0,828
0,821
0,798
0,765
0,784
0,790
0,765

84

0,726

200

SARA GORDON R,

San Vicente y
Granadinas
Brasil
Per
Jamaica
Belice
Paraguay
R, Dominicana
Guyana
El Salvador
Bolivia
Honduras
Guatemala
Nicaragua
Hait

Clasificacin
segn IDH
1997

IDH
1997 a

75
79
80
82
83
84
88
93
107
112
114
117
121
152

0,744
0,739
0,739
0,734
0,732
0,730
0,726
0,704
0,674
0,652
0,641
0,624
0,616
0,430

Clasificacin
segn IDH
1999

69
73
78
54
80
86
99
95
104
107
108
106
134

IDH
1999 b

0,750
0,743
0,738
0,776
0,738
0,722
0,701
0,701
0,648
0,634
0,626
0,635
0,467

Fuentes: a. PNUD, Informe sobre desarrollo humano 1999, Washington D.C;


b. Informe sobre desarrollo humano 2001 www.undp.org/hdr2001.

Entre 1997 y 1999, de los 25 pases para los que se dispone de


datos comparativos, en 15 hubo mejora en el IDH, pero en seis de
ellos la mejora fue muy ligera, de menos de cinco milsimas (Uruguay, Trinidad y Tobago, Mxico, Per, Jamaica y Guatemala). En
10 pases hubo reduccin en los valores del ndice.
El tema de la universalidad de los derechos introduce la discusin sobre el carcter progresivo o regresivo del gasto, y plantea dilemas sobre el destino de este, ya que los distintos tipos de gastos
tienen efectos distributivos muy diferentes. Ocampo recuerda que
"en trminos absolutos, los sectores de mayores ingresos se benefician ms del gasto social (aunque)... como proporcin de los ingresos de cada estrato, los subsidios que se canalizan a travs de dicho
gasto son mayores para los sectores ms pobres de la poblacin". El

201

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANIA

gasto que se destina a los pobres en relacin con la proporcin de la


poblacin en situacin de pobreza es progresivo cuando se trata de
gastos en salud, educacin primaria y, en menor medida, educacin
secundaria. En cambio, los gastos en seguridad social y en educacin superior tienen una tendencia generalmente regresiva. Los gastos en vivienda se encuentran en una situacin intermedia, ya que
benefician especialmente a estratos medios de la distribucin del ingreso (Ocampo, 1998: 11).
El orientar el gasto social de manera primordial a la seguridad
social, como ocurre en Brasil, Chile, Uruguay y Argentina, plantea
dilemas distributivos en relacin con el carcter progresivo o regresivo del gasto, sobre todo por la proporcin de poblacin que se deja de atender. Sin embargo, la estructura demogrfica de la poblacin, en la que ha aumentado el porcentaje de mayores de 65 aos,
requiere orientar el gasto hacia demandas de proteccin social cuyo
costo tiende a ser muy elevado. Segn datos del BID, por cada punto porcentual que aumenta la poblacin mayor, se eleva en 1% el
gasto pblico (BID, 1998: 200).
Las dificultades sealadas han influido en que, a pesar de que
en la mayor parte de los pases de la regin los derechos sociales se
hallan plasmados en las Constituciones, y se ha llevado a cabo un
proceso de armonizacin de los instrumentos jurdico-polticos respecto de la legislacin internacional, esto no ha significado mejoras
radicales en los indicadores de esos derechos, tales como el de desarrollo humano. Solo un aumento progresivo, aunque no continuo.

REFLEXIONES FINALES Y RECOMENDACIONES


La revisin de las principales crfticas al concepto de ciudadana social ha mostrado las dificultades tericas inherentes a este
concepto, las cuales fueron confirmadas por el anlisis sobre las
modalidades de acceso a la ciudadana social prevalecientes en
Amrica Latina, y que apuntan a tres observaciones fundamentales:

202

SARA GORDON R.

Predominio de un patrn corporativo de acceso a bienes


colectivos fundamentalmente por la va de las organizaciones, que restringe la universalidad en la entrega de satisfactores de bienestar;

Insuficiencia de recursos fiscales, debido tanto a la escasa capacidad impositiva del Estado, como a que las caractersticas
de la economa favorecen la expansin de la produccin informnl de recursos.

La alta proporcin de poblacin con graves carencias indica la conveniencia de orientar los criterios distributivos segn las necesidades, atendiendo la magnitud de las carencias, ms que segn derechos sociales.

Respecto de este ltimo punto, hay en Amrica Latina una vasta bibliografa de identificacin de necesidades a partir de mediciones que se vienen llevando a cabo de manera cada vez ms sistemtica, por lo menos desde principios de los aos ochenta.
Dada la dificultad que significa establecer prestaciones de bienestar por la va de derechos universales enunciados pero no especificados, una opcin interesante para sustentar criterios distributivos
se encuentra en el planteamiento de Bellamy, quien propone que se
especifiquen derechos que llama 'institucionales', en lugar de derechos sociales emanados de los derechos humanos. Segn este autor,
los derechos institucionales nacen de las deliberaciones polticas y se
traducen en leyes particulares y en convenciones en las que estn de
acuerdo los ciudadanos que participan en el proceso poltico, y permiten retomar la dimensin de obligaciones y deberes contenida en
la ciudadana. Estos derechos presentan ventajas respecto de los derechos del hombre ya que, a diferencia de estos ltimos, expresan fines determinados socialmente que pueden ser reformulados cada vez
que sea necesario para hacer frente a cambios de circunstancias.
Adems, es posible usar la legislacin para otorgar derechos especficos, que atiendan demandas de los diversos mbitos de la vida social, como en el caso de los derechos reproductivos de las mujeres,

203

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

en lugar de limitarse a un estndar homogneo. Por otro lado, cuando los derechos se institucionalizan, los deberes correspondientes
pueden ser ubicados con precisin para resolver los conflictos. Estas caractersticas de los 'derechos institucionales' los hacen ms
adaptables que los derechos del hombre a la heterogeneidad social
(Bellamy, 1994: 225, 250).
El concepto de derechos institucionales permite considerar de
modo claro aspectos que, en el caso de los derechos sociales, son
ambiguos, y unificar objetivos de integracin con criterios de poltica social tomando en cuenta restricciones, limitaciones y metas.
Tambin se toman en cuenta condiciones en las que se va a dar cumplimiento a estos derechos. A partir del debate sobre los derechos
institucionales, se puede retomar la propuesta de Alston (1987:
358), quien plantea adoptar un enfoque programtico que requerira
que la realizacin progresiva de varios derechos se convirtiera en un
objetivo de un programa claramente definido.
Finalmente, la especificacin de estos derechos deber orientarse a evitar que los circuitos del intercambio de apoyo poltico por atencin al bienestar -constituidos por los partidos, los sindicatos, las burocracias pblicas, etc.- efecten una discriminacin sistemtica en
favor de los intereses de las organizaciones dotadas de mayor poder
organizativo y reivindicativo y, en menor medida, de las asociaciones
con menor capacidad de organizacin, en desmedro de la gran mayora de los ciudadanos que carecen de recursos organizativos y reivindicativos. En otras palabras, se debe impedir que la satisfaccin de las
expectativas sociales dependa de las posibilidades de afiliacin corporativa de diversos sectores, que influyen en que cuanto ms poderosa
sea la organizacin a la que se pertenece, ms eficaz sea la reivindicacin de las demandas, lo cual lleva a la exclusin de hecho de quienes
tienen escasa capacidad de afiliacin.
De este modo, podr hacerse efectivo el compromiso general de
a trabajar por el funcionamiento apropiado de los arresociedad
la
glos econmicos, polticos y sociales para favorecer derechos, recomendado por Sen (2000: 123).

204

SARA GORDON R.

Recomendaciones
La elevada incidencia de la pobreza determina la necesidad de
instrumentar programas dirigidos a los sectores de menores ingresos, tanto para desarrollar capacidades individuales como para ampliar las oportunidades de esos sectores. Pero, adems, la existencia
de graves desigualdades sociales hace necesaria la aplicacin de polticas especficas que permitan a amplios sectores de la poblacin
remontar el bajo lugar que ocupan en la distribucin del ingreso. En
el marco de las caractersticas de acceso a los derechos en Amrica
Latina que convierten a las organizaciones en los sujetos fuertes de
la ciudadana, la atencin de las desigualdades no puede ser abordada solo como derechos sociales universales.
Se deben atender las necesidades bsicas de la poblacin de menores recursos: educacin bsica 38 y salud bsica para los pobres,
particularmente a los que viven en zonas atrasadas o pertenecen a
grupos desfavorecidos, como la poblacin indgena. Respecto de la
educacin, es conveniente recordar aqu algunos hallazgos de la investigacin sobre esta poblacin, en el sentido de que una vez que los
nios hablantes de lenguas indgenas logran terminar la primaria, tienen ms probabilidades que los no hablantes de concluir la secundaria, lo cual permite ser optimista. Respecto de la salud, es necesario tener presente que ninguna de las reformas a los sistemas de salud llevadas a cabo en varios pases de Amrica Latina en los aos noventa,
ha alcanzado logros sustanciales en la ampliacin de la cobertura hacia sectores de poblacin que tradicionalmente han estado excluidos
de esquemas de seguridad social (Cruz-Saco, 1998: 4).
Por otra parte, se requiere proporcionar pensiones mnimas a los
ms pobres, ya que las transferencias directas tienen gran importancia para evitar que la pobreza extrema se transmita de una generacin a otra. Segn algunos clculos, "si se pudiera fijar como meta
destinar entre menos de 0,5 y 2% del PIB a las personas que viven
en condiciones de pobreza extrema, estas dejaran de pertenecer a
esa clase" (Lustig,1998: 307).
38

Dado el bajo rendimiento que tiene la educacin bsica, se debe tender a ampliar
la cobertura de la educacin media superior (bachillerato).

205

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

A las comunidades indgenas se les debe dar atencin especfica mediante la formulacin de indicadores que definan la pobreza
en trminos de necesidades bsicas insatisfechas, teniendo en cuenta la naturaleza de las economas de subsistencia, las cuales se caracterizan por un bajo nivel de ingresos en efectivo y por el hecho
de que las necesidades bsicas se satisfacen en gran medida por medio de mecanismos de redistribucin de bienes fuera del mercado
(Plant, 1998: 34). Estas medidas deben respetar y fomentar el ejercicio del mayor grado posible de control de las comunidades indgenas sobre su propio desarrollo (Ibd., 30).
Tambin deben financiarse los programas de cuidado diario y
otros programas de salud que favorecen la educacin de los nios y
la participacin laboral de las mujeres. Por ltimo, las inversiones
en servicios domiciliarios de agua, saneamiento y electricidad para
los hogares de menores ingresos (BID, 1998: 199).

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213

DESARROLLO SOCIAL Y DERECHOS DE CIUDADANA

APNDICE
ndice de potenciacin de gnero segn pases seleccionados
Clasificacin
segn
ndice de
potenciacin
de gnero
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Valor del
ndice de
potenciacin
de gnero

Clasificacin
Escaos
segn ocupados por
ndice de
mujeres en
desarrollo parlamentos
humano
(%)a

Mujeres en
Mujeres en
puestos
puestos
ejecutivos y profesionales
administratiy tcnicos
vos (%) b
(%)b

PIB per
cpita de
las mujeres
(PPA en
dlares) b

Noruega
Islandia
Suecia
Dinamarca
Finlandia
Alemania
Pases Bajos
Canad
Nueva Zelandia
Blgica

0,825
0,802
0,794
0,791
0,757
0,756
0,739
0,739
0,731
0,725

2
5
6
15
11
14
8
1
20
7

36,4
34,9
42.7
37,4
36,5
33,6
32,9
22,7
29,2
24,9

30.6
25,4
27,4
23,1
26,6
26,6
22,8
37,3
36,6
30,2

58,5
52,8
48,6
49,7
62,7
49,0
45,7
52,2
51,5
47,1

22.400
22.062
18.605
19.965
17.063
15.189
14.902
17.980
13.646
15.951

16. Bahamas
17. Barbados
20. Venezuela
22 Trinidad yTobago
24. Costa Rica
30. El Salvador
35. Mxico
37. Colombia
39. Repb. Dominicana
40. Belice
43. Ecuador
45. Uruguay
46. Panam
48. Honduras
50. Per
51. Chile
52. Suriname
54. Bolivia
57. Paraguay

0,633
0,629
0,597
0,583
0,553
0,527
0,514
0,510
0,505
0,493
0,481
0,472
0,470
0,460
0,446
0,440
0,482
0,422
0,406

33
30
65
50
48
104
55
68
87
58
91
39
46
113
80
38
67
114
81

19,6
20,4
28,6
19,4
19,3
16,7
18,0
12,2
14,5
13,5
14,6
11,5
9,9
9,4
10,8
8,9
15,7
10,2
8.0

31,0
38,7
24,3
39,7
29,9
34,9
20,7
40,4
30,6
36,6
27,5
24,0
33,6
54,4
26,9
22,4
13,3
24,9
22,6

51,4
51,2
57,6
50,5
45,1
44,3
40,2
44,6
49,4
38,8
46,6
63,1
48,6
48,5
41,6
50,5
69,0
42,6
54,1

11.577
9.037
3.281
4.131
3.126
2.779
4.112
4.079
2.333
1.704
1.173
5.791
3.034
1.252
2.104
4.011
2.735
1.217
2.058

37
35
74
56
51
54
120
96
150
83
116

8,3
21,3
5,9
27,6

18,5

Antigua y Barbuda
Argentina
Brasil
Cuba
Dominica
Granada
Guatemala
Guyana
Hait
Jamaica
Nicaragua
a.
Fuente:

62,0

17.9
8.8
18,5
16,9
9,7

Datos al 29 de febrero de 2000. b. Datos del ao ms reciente disponible.


www.undp.orgf/hdr2000/spanish/presskit/gem.pdf

214

CAPTULO

IV

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL


Y POLTICAS PBLICAS
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE:
OPORTUNIDADES Y DESAFOS

ERNESTO RODRGUEZ

ERNESTO RODRGUEZ

INTRODUCCIN

Jvenes latinoamericanos:
actores estratgicos del desarrollo

El siglo XX, en Amrica Latina, fue testigo de una dinmica centrada eminentemente en la consideracin de los jvenes como simples beneficiarios de polticas pblicas, que han pretendido incorporarlos en el proceso de reproduccin biolgica y social de nuestras sociedades. El siglo XXI, en cambio, deber centrarse en asumir que los
jvenes, lejos de ser parte del problema (como suele vrselos desde
el mundo adulto), pueden ser parte de la solucin a los agudos problemas que estamos enfrentando a todos los niveles, en su calidad de
actores estratgicos del desarrollo. Lo dicho tiene que ver centralmente con el estilo de desarrollo predominante a lo largo de todo el
siglo pasado, contrastado con el estilo de desarrollo que comienza a
perfilarse con fuerza en este comienzo de nuevo siglo y milenio. Si
en el pasado la base central fue la reproduccin y el mantenimiento
de las reglas de juego vigentes (forjadas en el marco del modelo de
industrializacin sustitutiva de importaciones), en el futuro, la regla
fundamental ser "la permanencia del cambio"; es decir, la transformacin permanente y sistemtica de las reglas de juego vigentes.

217

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Aunque parezca una afirmacin irrelevante, lo cierto es que el


cambio paradigmtico que esto implica puede tener enormes repercusiones en la lgica de las polticas pblicas y en el lugar que las generaciones jvenes pueden llegar tener en la sociedad a la que pertenecen. Si en el pasado y desde la lgica de la reproduccin, los jvenes
solo deban prepararse para ser adultos (asumiendo paulatinamente roles adultos, como trabajadores y ciudadanos, fundamentalmente) en la
sociedad del conocimiento (actualmente en construccin) debern ser
los abanderados del cambio y la modernizacin social. La transicin
demogrfica en la que estn centralmente involucrados nuestros pases, adems, ofrece las mejores condiciones para procesar este cambio
radical de paradigma, en la medida en que ya no estn naciendo los
enormes contingentes de nios que tuvimos que incorporar a nuestras
sociedades en los ltimos cincuenta aos, ni todava contamos con los
significativos contingentes de poblacin adulta mayor que pesarn decisivamente en el conjunto de la poblacin en la segunda mitad de este nuevo siglo. Estamos, por tanto, ante la mejor relacin entre poblacin activa y pasiva desde el punto de vista del desarrollo.
Los prximos veinte aos, por tanto, sern testigos de la existencia de la mayor generacin joven de toda la historia demogrfica latinoamericana, que deber integrarse dinmicamente en el proceso de
desarrollo, desde la asuncin de roles protagnicos en el impulso de
los cambios que nuestros pases debern procesar inevitablemente, en
el marco de la construccin de la sociedad del conocimiento, lo que, a
su vez ser posible, porque los jvenes estn infinitamente ms y mejor preparados que los adultos para lidiar con las nuevas tecnologas
de la informacin y la comunicacin (herramientas fundamentales en
la construccin de la sociedad del conocimiento) y cuentan con mucha
mayor flexibilidad para adaptarse a los cambios permanentes que caracterizarn la dinmica futura de nuestras sociedades, sin estar condicionados por ataduras inconducentes con el presente; es decir, todo lo contrario a lo que ocurre y ocurrir en adelante con la poblacin adulta, cuyas capacidades generales y especficas se tornarn
obsoletas cada vez ms rpidamente.
Si estos elementos analticos son percibidos adecuadamente
por las clases dirigentes de nuestras sociedades, podran impulsarse polticas pblicas de juventud totalmente renovadas, apostando

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ERNESTO RODRGUEZ

decididamente a la participacin juvenil en la construccin de la sociedad del conocimiento y superando resueltamente los tradicionales enfoques del pasado, que desconfiaban totalmente del rol de los jvenes,
dado su evidente protagonismo en las irrupciones sociales y polfticas
ms radicalmente contestatarias del sistema establecido (fundamentalmente, desde los movimientos estudiantiles universitarios). De este
modo, podran tenderse puentes entre los nuevos movimientos juveniles (menos politizados y ms concentrados en el bienestar de todos) y
las polticas pblicas destinadas a enfrentar los principales dficit de
desarrollo en nuestras sociedades. Un impulso renovado al voluntariado juvenil, podra constituirse en un pieza clave del combate a la pobreza, principal meta del desarrollo en todos nuestros pases. Por esta
va, se lograra incidir positivamente en el creciente distanciamiento
entre los jvenes y la institucionalidad pblica (las elecciones, el parlamento, la justicia, la polica, etc.) y al mismo tiempo se utilizara la
voluntad generosa de cooperacin de los jvenes en la superacin del
principal problema que enfrenta toda Amrica Latina en la actualidad.
Naturalmente, habra que mantener y acrecentar (con enfoques renovados) las polticas pblicas destinadas a favorecer la insercin social de los jvenes (a travs de servicios de educacin, empleo, salud
y recreacin, en lo fundamental) pero ello debiera impulsarse desde
enfoques integrados, articulados, descentralizados y focalizados, de
modo de responder con eficacia y pertinencia a los diferentes problemas que aquejan a las nuevas generaciones, visibles en la evidente exclusin social que estos enfrentan, superando resueltamente los enfoques sectoriales, centralizados y pretendidamente universales del pasado, que no lograron ms que brindar respuestas parciales, pasajeras
y destinadas solo a algunos sectores juveniles en particular (pertenecientes a clases medias y altas). Una adecuada articulacin entre los
procesos de reforma del Estado y el diseo y la implementacin de estas polticas pblicas de juventud renovadas, podra potenciar significativamente estas dinmicas, en la medida en que se podra incidir en
la modernizacin y el fortalecimiento de la propia gestin pblica en
estos dominios (como en muchos otros) procurando establecer nuevas
relaciones entre Estado, Mercado y Sociedad Civil, reformulando
las interrelaciones entre Cultura Juvenil y Cultura Escolar (incorporando adecuadamente a los medios masivos de comunicacin en las

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

acciones que se desplieguen) y profesionalizando el trabajo de quienes actan en estos dominios.


Urge, por tanto, incorporar ms y mejor estas temticas a la reflexin acadmica, al debate pblico sobre el desarrollo y al diseo
y la implementacin de polticas pblicas, desde enfoques renovados, desestigmatizando a los jvenes, apostando a su creatividad y
entrega generosa, y abriendo ms y mejores espacios para canalizar
su participacin activa a todos los niveles. De este modo, lograremos encarar con mucho ms eficacia y pertinencia los principales
problemas que aquejan a nuestras sociedades (inseguridad ciudadana, por ejemplo) y que en todos los casos implican una evidente participacin juvenil. Los jvenes, en la actualidad, son los principales
afectados por el desempleo y la exclusin social, al tiempo que son
la columna vertebral de todos los movimientos ligados a la violencia, pero pueden ser los principales constructores de la paz, la equidad y la prosperidad si cambiamos las coordenadas con las que nos
hemos manejado hasta el momento.

EL CONTEXTO: PRINCIPALES PARAMETROS


PARA EL ANLISIS
Para comenzar, importa caracterizar el contexto en el que se
ubica el tema, revisando algunos conceptos bsicos conocidos, analizando el complejo vnculo entre juventud y sociedad, caracterizando genricamente la actual condicin juvenil en Amrica Latina y
haciendo un breve recorrido histrico por los principales modelos
de polticas pblicas de juventud ensayados en nuestros pases durante las ltimas dcadas.

De qu estamos hablando?:
Algunos conceptos bsicos sobre juventud
La juventud ha sido analizada desde muy diferentes perspectivas tericas y metodolgicas, a partir de la contribucin de disciplinas cientficas muy diversas. En su concepcin ms general, el

220

ERNESTO RODRGUEZ

trmino "juventud" se refiere al perodo del ciclo de vida en que las


personas transitan de la niez a la condicin adulta, y durante el cual
se producen importantes cambios biolgicos, psicolgicos, sociales
y culturales, que varan segn las sociedades, las culturas, las etnias,
las clases sociales y el gnero. Convencionalmente, para comparar
la situacin de jvenes en distintos contextos y hacer un seguimiento de su evolucin en el tiempo, se establecen cotas de edad (criterio simple pero riguroso), pues sus ventajas son evidentes: su medicin no presenta mayores problemas de confiabilidad y es una variable investigada en la gran mayora de las fuentes disponibles de
recoleccin peridica de datos. Pero, cules son esas cotas? Para
establecer la edad de entrada a la juventud se observa un razonable
consenso en dar prioridad a los criterios derivados de un enfoque
biolgico y psicolgico, en el entendido de que el desarrollo de las
funciones sexuales y reproductivas representa una profunda transformacin en la dinmica fsica, biolgica y psicolgica que diferencia con nitidez al adolescente del nio. En cambio, en el establecimiento de las cotas superiores surgen dudas importantes.
Para clarificar el tema, es preciso reconocer la creciente amplitud
del mbito de lo juvenil, recordando que a medida que las sociedades
pasan de lo rural a lo urbano, de lo agrario a lo industrial y de lo industrial a la actual sociedad del conocimiento, ese mbito se va ensanchando y asume dimensiones que resultan inditas en la historia
de la humanidad. Pero lo ms relevante es la prdida de consistencia
del conjunto de estatus que constituan nodos centrales en la identificacin del mundo adulto. En el pasado, el ingreso al mundo adulto
implicaba la confluencia en el tiempo de comportamientos econmicos, sociales, culturales y polticos que convergan en torno a patrones modales bien establecidos. En la actualidad, sin embargo, se aprecian al menos tres procesos que modifican la naturaleza y caractersticas de los roles adultos: (i) son menos centrales en la produccin
econmica y cultural; (ii) son menos consistentes entre s (aumentan
las personas que asumen a la vez roles tpicamente adultos y tpicamente juveniles) y (iii) su significado pierde nitidez con los cambios
en la constitucin de las familias y en la participacin laboral.
Desde el punto de vista demogrfico, los jvenes son, ante todo, un grupo de poblacin que se corresponde con un determinado

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

entorno etario y que vara segn los contextos particulares, pero que
generalmente se ubica entre los 15 y los 24 aos. En el caso de contextos rurales o de aguda pobreza, el entorno se desplaza hacia abajo e incluye el grupo de 10 a 14 aos; en varios casos, en el contexto de estratos sociales medios y altos urbanizados se ampla hacia
arriba para incluir al grupo de 25 a 29 aos. Desde esta perspectiva,
los jvenes -segn diversas circunstancias particulares- pueden
identificarse como el conjunto de personas que tienen entre 10 y 29
aos. El entorno etario elegido cuenta con adecuados fundamentos
sustantivos, en la medida en que la entrada y salida de esa etapa de
la vida coinciden con procesos sumamente relevantes. As, la cota
inferior del entorno elegido considera la edad en que ya estn desarrolladas las funciones sexuales y reproductivas, que diferencian
con claridad al adolescente del nio y tienen profundas repercusiones en su dinmica fsica, biolgica y psicolgica. Por su parte, la
cota superior se identifica -hechas todas las salvedades antes mencionadas- con el momento en que los individuos llegan -en diversas circunstancias especficas y con ritmos diversos en cada esfera particular - al cierre del ciclo educativo formal, enfrentando el
ingreso al mercado de trabajo y la formacin de un hogar propio,
transformndose en adultos.
En virtud de tales procesos, y desde los enfoques biolgicos y
psicolgicos, la juventud estara definida -en la vida de cualquier
persona- como el perodo que va desde el logro de la madurez fisiolgica hasta el logro de la madurez social. Pero no todas las personas de una misma edad recorren este perodo vital de la misma
forma ni logran sus metas al mismo tiempo, por lo que desde la Sociologa y las Ciencia Polticas se ha insistido en la necesidad de
incorporar otras variables al anlisis del fenmeno juvenil. As, se
ha mostrado con suficiente elocuencia que la juventud tiene significados muy distintos para las personas pertenecientes a cada sector social especfico y que la juventud se vive de maneras muy diversas, segn el contexto circunstancial en que las personas crecen
y maduran. Y en estudios recientes se ha ido ms lejos, incorporando criterios provenientes de la Antropologa y otras disciplinas afines, con el fin de mostrar la existencia de verdaderas culturas juveniles, y haciendo especial hincapi en los problemas de identidad

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ERNESTO RODRGUEZ

juvenil como eje de la caracterizacin de los jvenes en cuanto grupo social. Desde esta visin, se ha mostrado la existencia de grupos
juveniles con caractersticas comunes, ms all de las diferencias
que sus miembros tienen en trminos de pertenencia a diferentes estratos sociales, crecientemente influidos por la cultura de masas.
Pero, cules son los aspectos esenciales que deben destacarse
en el anlisis, con el propsito de disponer de una caracterizacin
precisa y til para disear y aplicar polticas pblicas en relacin
con los jvenes? Para empezar, uno de los ms relevantes es el tipo
de roles y funciones que los jvenes deberan cumplir en la sociedad en que viven, y en este sentido, al menos cuatro elementos cruciales son definitorios: (i) la obtencin de la condicin adulta como
meta principal; (ii) la emancipacin y la autonoma como trayectoria; (iii) la construccin de una identidad propia como problema
central y, (iv) las relaciones intergeneracionales como marco bsico
en el logro de dichas metas. Una revisin esquemtica y sinttica al
respecto nos puede brindar elementos de juicio relevantes para el
anlisis que estamos realizando.
Parece claro que la obtencin de la condicin adulta constituye
la meta principal, procesando de la mejor manera posible ese trnsito entre la infancia y la adultez que todo joven debe hacer. Ya no
es un nio pero todava no es un adulto, y por ms que se estire la
condicin juvenil en trminos temporales, permaneciendo ms
aos en el sistema educativo, postergando su ingreso en el mercado de trabajo y la constitucin de nuevos hogares, lo inevitable es
que los jvenes se transformen en adultos. Por definicin, la condicin juvenil es transitoria y se pierde muy rpidamente con el
paso de los aos (incluso son evidentes las diferencias entre jvenes de edades diversas). En ese marco, la emancipacin se constituye en el eje central de la trayectoria que los jvenes debern recorrer entre la total dependencia de padres y tutores propia de la
infancia y la autonoma plena propia de la condicin adulta. En este sentido, esa trayectoria deber enfrentar mltiples y complejos
desafos -propios del cambio de roles en proceso- que dificultarn significativamente la formacin de su identidad propia (no
construida por padres o tutores como en los nios) y que constituye
el problema central de este proceso.

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Tal como se sostiene en numerosos estudios de la CEPAL, "por


una parte, la naturaleza misma de la transicin supone la existencia
de un proceso continuo de cambio de roles; por otra, tales cambios
implican el riesgo de resentir las identidades construidas. En otras
palabras, el individuo est sujeto a una tensin particular: debe cambiar, pero a la vez debe seguir siendo el mismo. En caso contrario,
ante las decisiones que permanentemente debe tomar en su proceso
emancipatorio, puede ser arrastrado en cualquier direccin" (Filgueira, 1998). Adems, en aquel proceso los jvenes pasan a interactuar
con la sociedad en que viven de un modo creciente y casi siempre
conflictivo, en especial con las generaciones adultas precedentes ya
integradas a la dinmica societal y escasamente dispuestas a facilitar
la incorporacin de las generaciones ms jvenes a esa compleja dinmica, en un contexto en el cual -paradjicamente- esta incorporacin resulta clave para asegurar el proceso de reproduccin biolgica y social de una sociedad dominada por los adultos. Semejante perspectiva confiere a los conflictos generacionales una relevancia significativa, en la medida en que ellos explican gran parte de las
tensiones que permanentemente surgen en nuestras sociedades.
Como puede desprenderse de muchos de los comentarios realizados, es posible afirmar que la juventud como tal no existe. En la
realidad, existen muchos y muy diversos sectores o grupos juveniles, con caractersticas particulares y especficas, que los diferencian ntidamente entre s. En este sentido, importa diferenciar al menos cuatro grupos juveniles especficos:
(i)

Los estudiantes universitarios. Desde luego, estos conforman


uno de los principales grupos juveniles, el nico -por ciertoque era socialmente reconocido hasta los aos setenta. En
buena medida, ellos fueron tradicionalmente el prototipo de la
juventud, en la medida en que siempre cumplieron a cabalidad con las condiciones sustanciales para ser reconocidos como tales. Durante dcadas este fue el nico sector de la juventud que particip en el escenario social y poltico de nuestros pases en calidad de actor, a travs de los movimientos
estudiantiles, pero sus caractersticas esenciales han variado
con el tiempo y la masificacin y segmentacin de nuestras

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ERNESTO RODRGUEZ

universidades, y ya no cuentan con aquellos reconocimientos


hegemnicos.
(ii)

La juventud popular urbana.En forma paralela, especialmente a partir de los aos setenta y ochenta, nuestros pases fueron testigos de la irrupcin social de la otra juventud; es decir, la juventud popular urbana, excluida del acceso a la educacin media y superior, habitantes de crecientes y extendidas
zonas marginales, y que con mtodos totalmente diferentes a
los de sus pares universitarios, comenzaron a organizarse en
grupos de esquina y hasta en pandillas juveniles, y a desplegar procesos de identificacin propios junto con prcticas ligadas a diversas formas de violencia, como expresin de su
rechazo a esa sociedad integrada de la que no forman parte.

(iii) Los jvenes rurales. Despus de disfrutar de ciertos privilegios otorgados como prioridades de las polticas pblicas en
los aos cuarenta y cincuenta, los jvenes rurales han perdido
protagonismo y visibilidad -de la mano de los crecientes
procesos de urbanizacin y modernizacin social- hasta tornarse minoritarios. Sometidos a fuertes procesos de transformacin en sus caractersticas esenciales, cada vez ms influenciados por la cultura urbana moderna y por los cambios
registrados en las sociedades rurales en que habitan, conservan, sin embargo, caractersticas propias muy relevantes, al
tiempo que manifiestan una mejor disposicin ante la innovacin y muestran niveles educativos ms altos que las generaciones anteriores, todo lo cual puede ser un gran aporte
a la modernizacin del medio rural en los planos familiar,
comunitario y productivo.
(iv) Las mujeres jvenes. Por ltimo, otro sector con caractersticas propias muy marcadas, y afectado por intensos procesos de exclusin y reclusin, pero con una clara tendencia a
la integracin social, es el de las mujeres jvenes. Afectadas
por una doble exclusin social (etaria y de gnero), sin identidad propia en los movimientos juveniles y tampoco en los

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

de mujeres, y cargando con el peso de tradiciones sumamente conservadoras en trminos de sus roles en el hogar y en la
sociedad, ellas han ganado espacios de reconocimiento, de la
mano de su creciente incorporacin a la educacin y al trabajo en particular, aunque todava en posiciones subordinadas.
Pero esta enumeracin no estara completa si no incorporramos la variable tnica, en la medida en que las condiciones en que
crecen y maduran los jvenes indgenas y afroamericanos (por
ejemplo) tiene especificidades propias, que los diferencian claramente de los jvenes pertenecientes a las culturas blancas dominantes. Y aunque tengamos en cuenta que algunos especialistas sostienen con slidos fundamentos que la condicin juvenil no existe o es
muy efmera en estos grupos, lo cierto es que se trata de personas
claramente identificables y visibles en varias sociedades latinoamericanas (en las que distan de ser "minoras tnicas") afectadas por
agudos cuadros de exclusin social y serios conflictos de identidad
que no pueden desconocerse desde las polticas pblicas.
Por ltimo, importa destacar que la clasificacin realizada dista
de ser excluyente, en la medida en que se pueden constatar fcilmente varias superposiciones relevantes, que llevan a sostener que cuando nos concentramos en las mujeres pobres pertenecientes a grupos
tnicos y habitantes del medio rural (por ejemplo) estamos en presencia de los cuadros ms graves de exclusin social. Lo contrario
ocurre con los varones urbanos de raza blanca, estudiantes, pertenecientes a clases medias y altas, que gozan de todas las ventajas.
Juventud y sociedad:
Aristas diversas de un vnculo complejo
Como se sabe, los jvenes no estn aislados. En realidad, viven
e interactan permanentemente con la sociedad a la que pertenecen,
recibiendo de ella muchas y muy variadas influencias. Una de las vinculaciones se produce en el marco de la socializacin juvenil, entendida como el proceso de transmisin de normas, valores y costumbres
desde la sociedad adulta a las nuevas generaciones, desplegado con el

226

ERNESTO RODRGUEZ

objetivo de asegurar la reproduccin biolgica y social, a travs de


"agentes socializadores", destacndose la familia, la escuela, los
grupos de pares y los medios de comunicacin.
Tradicionalmente, la familia ha sido el principal agente socializador, concentrando incluso funciones ligadas a la educacin bsica. Sin embargo, con el correr del tiempo y en el marco de los procesos de modernizacin social, la educacin formal fue absorbiendo algunas de aquellas funciones educativas domsticas, al tiempo
que las familias experimentan profundas transformaciones, afectando especialmente la estabilidad y el modelo nuclear, dando paso a
esquemas mltiples de familias diversas (completas e incompletas)
donde ambos cnyuges participan en el mercado de trabajo. Por estas vas, las familias fueron perdiendo gravitacin en los procesos
de socializacin y cediendo lugar a la influencia ascendente de otros
agentes, como el sistema educativo (que no ha sabido cumplir sus
funciones socializadoras ms all de las fronteras de la transmisin
de saberes) y los medios masivos de comunicacin.
Algo parecido ocurri con la irrupcin de los medios masivos de
comunicacin, en particular la televisin, que en el curso de unas
pocas dcadas pasaron a ejercer una influencia decisiva en la socializacin juvenil, compitiendo con las familias en el seno mismo del
hogar, y aun con el sistema educativo formal, y desarrollando mtodos e instrumentos mucho ms atractivos para los jvenes, como
tambin valores y normas diferentes y hasta contradictorios con los
que emanaban de la familia y del sistema educativo formal. El sistema educativo no ha sabido resolver hasta hoy esta creciente y desafiante competencia -a la que se agregan ahora los contenidos de
las redes informticas- y no ha logrado todava incorporar masivamente esos medios a su dinmica cotidiana, como instrumentos de
gran potencialidad para el desarrollo de sus propios fines.
Por su parte, los denominados grupos de pares han cumplido
siempre un papel decisivo en la socializacin de la juventud y constituyen uno de los pocos agentes propiamente juveniles escasamente controlados por los adultos, pero resulta difcil identificar un signo nico de incidencia en las generaciones jvenes, por cuanto la
constitucin misma de grupos juveniles es sumamente heterognea
(movimientos estudiantiles, grupos ms informales a escala popular

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

urbano y rural, movimientos juveniles ligados a las iglesias, etc.) y


han sido crecientemente influenciados por los medios masivos de
comunicacin, borrando diferencias internas. La regla en este caso
es, por tanto, la diversidad.
Pero junto con recibir variadas influencias de la sociedad en que
viven, los jvenes tratan de incidir en la dinmica societal a travs
de estrategias muy diversas, ya sea procurando constituirse en actores sociales y polticos o desplegando diversas formas de expresin
e identidad, que intentan transmitir al conjunto de la sociedad. Sin
embargo, la mayor parte de las formas que este afn de participacin juvenil ha asumido a lo largo de la historia, se ha caracterizado por su transitoriedad, alternando perodos de gran protagonismo
y visibilidad pblica con otros de fuerte retraccin e invisibilidad.
Todo parece estar ntimamente relacionado con la transitoriedadde
la condicin juvenil que lleva a que, a diferencia de los trabajadores o las mujeres que se guan por las dimensiones materialesde su
existencia, los jvenes se orienten por las dimensiones simblicas
de su existencia, no desarrollando prcticas corporativas como
aquellos y aquellas. Estos planteamientos facilitan a su vez un anlisis ms objetivo del polmico tema de la real o supuesta apata juvenil (particularmente, en relacin con su participacin poltica) en
comparacin con el supuesto inters de generaciones anteriores de
jvenes durante los aos sesenta y setenta, fundamentalmente. Las
evidencias disponibles indican que efectivamente existe un marcado distanciamiento de los jvenes respecto de las principales instituciones pblicas (los partidos polticos, el parlamento, la justicia,
la polica, y otros), pero aquellas tambin sealan escasas distancias
con las percepciones -tambin muy criticas- que tienen otros
sectores poblacionales (as lo muestran las encuestas del Latinobarmetro, por ejemplo), lo que estara indicando que se trata de un
problema ligado a estas instituciones y su dinmica especfica en la
sociedad actual y no de un cuestionamiento antidemocrtico especfico de los jvenes (Balardini coord., 2000).
En verdad, todo parece indicar que la real o supuesta apata juvenil se relaciona con el desencanto que estaran produciendo instituciones que funcionan cada vez ms en el marco de rutinas bastante ms aburridas que espectaculares en materia de innovaciones

228

ERNESTO RODRGUEZ

(propias de las democracias que se van asentando en casi toda la regin), lo que contrasta con la mentalidad predominante en los jvenes que quisieran ser testigos de cambios rpidos y de fondo. Lo
cierto es que cuando los jvenes perciben posibilidades reales de incidir en las decisiones, participan entusiastamente, como ocurri
entre los jvenes colombianos con la Asamblea Nacional Constituyente en 1990 o con los jvenes paraguayos en la crisis de marzo
de 1999, por ejemplo, en la que fueron protagonistas centrales del
enfrentamiento a los intentos frustrados de golpe de Estado.
Por otra parte, importa asumir que el vnculo entre juventud y
sociedad admite una tercera estrategia de abordaje, relacionada con
las dificultades del proceso de integracin social que los jvenes intentan recorrer en su trnsito a roles adultos, y que las propias polticas pblicas procuran facilitar a travs de diversas iniciativas. Hay
aqu cuatro dimensiones que son particularmente crticas: la educacin, el trabajo, la salud y la vivienda. En relacin con la educacin,
son evidentes los importantes logros alcanzados en Amrica Latina
en su cobertura y tambin las considerables carencias que todava se
registran en trminos de equidad y calidad. Esta combinacin resulta explosiva, pues por una parte permite a los jvenes tomar debida
conciencia de las oportunidades y posibilidades existentes en la sociedad, pero, por otra, los pone en precarias condiciones para aprovecharlas. El resultado es una gran frustracin, que desalienta a los
jvenes y los empuja al abandono escolar (sobre todo en los estratos ms pobres y excluidos). Esto se relaciona muy estrechamente
con el tema de la insercin laboral de los jvenes, puesto que una
de las principales dificultades que enfrentan se vincula con la falta
de capacitacin, a lo que se suma la falta de experiencia de los jvenes (que los coloca en desventaja frente a los adultos) y la elevada selectividad de los que disponen de altos niveles educativos en el
momento de buscar empleo. Si se suma el escaso inters de los actores principales del proceso productivo (sindicatos, empresarios y
gobiernos) por incorporar a los jvenes (presionados por otras prioridades) tenemos por delante un panorama muy difcil para la juventud. El otro aspecto preocupante es el vinculado con la salud, en
el que los jvenes enfrentan serias dificultades en varios planos simultneos, visibles en trminos de conductas de riesgo que debe-

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ran ser atendidas mediante la prevencin y la promocin de estilos


saludables de vida. Los accidentes de trnsito, las enfermedades de
transmisin sexual, el consumo de drogas legales e ilegales, y el
embarazo precoz en las adolescentes son algunos de los principales
problemas, pero solo unos pocos pases y determinadas esferas especficas desarrollan, desde una perspectiva integral, respuestas
consistentes con la dimensin y complejidad de dichos problemas
(los estudios de la OPS son una referencia fundamental en estas materias). Por ltimo, los jvenes enfrentan serias dificultades vinculadas con el acceso a una vivienda propia, en el momento de considerar la posibilidad de constituir nuevos hogares, independientes de
sus respectivos hogares de origen. Esto conduce a reforzar dos tipos de conductas sumamente preocupantes de los jvenes: por una
parte, la constitucin de nuevos hogares que no se independizan de
los hogares paternos (la nueva pareja convive con los padres de
uno de sus miembros) y, por otra, el desarrollo cada vez ms frecuente de relaciones de pareja pasajeras, que se rompen y se reconstituyen de manera constante, haciendo que el proceso registre
una tendencia cortoplacista muy evidente.
LA JUVENTUD EN AMRICA LATINA:
EXCLUSIN Y PROTAGONISMO
Cmo se aplican todos estos conceptos a la actual situacin de
los jvenes en Amrica Latina? Tal como se destaca en numerosos
diagnsticos recientes, "los principales signos de estos tiempos son
la institucionalizacin del cambio y la centralidad del conocimiento como motor del crecimiento". Esos mismos diagnsticos enfatizan que "ambos factores colocan a la juventud en una situacin privilegiada para aportar al desarrollo", por lo cual, el tema es sumamente relevante en el contexto de estas notas. Por qu se destacan
estos parmetros en los textos recientes sobre el tema? Los argumentos son muchos, pero, en lo esencial, la idea es que en este nuevo siglo que est comenzando, "la juventud pasa a ser el segmento de la poblacin cuya dinmica se acompasa naturalmente al ritmo de los tiempos (mientras que) lo contrario sucede con la poblacin adulta, para la cual la celeridad de las transformaciones en el

230

ERNESTO RODRGUEZ

mundo de la produccin reduce el valor de mercado de su experiencia acumulada y coloca sus destrezas en permanente riesgo de obsolescencia". "De este modo -se destaca- el foco de la dinmica
se desplaza a las nuevas generaciones" (CEPAL-OIJ, 2000). Como
se sabe, el tema del conocimiento y la informacin como pilares de
las nuevas estrategias de desarrollo, est siendo analizado en todos
los foros internacionales, y en esa lnea, el Banco Mundial dedic
el Informe sobre el DesarrolloMundial 1998-1999 a estos temas (el
conocimiento al servicio del desarrollo) al igual que el PNUD en su
Informe sobre el Desarrollo Humano 2001 (poner el adelanto tecnolgico al servicio del desarrollo humano).
En dicho marco, y en lo que tiene que ver estrictamente con el
tema central de este informe, el documento de CEPAL-OIJ sostiene
que "son varias las razones que permiten afirmar que la globalizacin, as como la creciente ampliacin de las fronteras de competitividad en un escenario de acelerada incorporacin de innovaciones
tecnolgicas, se acompaa de una notable elevacin de la potencialidad de la contribucin de los jvenes al desarrollo de sus sociedades. Ciertamente, la principal de esas razones es el papel destacado
del conocimiento como motor de las transformaciones y como recurso fundamental de las sociedades para enfrentar los desafos que
ellas les plantean. La juventud -se destaca- es la etapa de la vida
dedicada esencialmente a la adquisicin de conocimientos. Para
ello, la sociedad otorga una moratoriade roles; esto es, una suspensin temporal de obligaciones que favorece tanto la flexibilidad para adaptarse a nuevas situaciones (experimentando con ellas y haciendo un balance de sus ventajas y desventajas) como la incorporacin rpida de innovaciones, proceso que no enfrenta, como suele ser el caso entre las generaciones adultas, las resistencias provenientes de hbitos y prcticas cristalizadas, o de intereses que ya
han echado races en estructuras institucionales".
Los argumentos son contundentes, aunque todava no estn debidamente asumidos desde la lgica de las polticas pblicas. Ello
es muy visible, si se mira la actual condicin juvenil, del modo
en que lo hace el texto de CEPAL y OIJ, al destacar que "mientras
el despliegue de los actuales estilos de desarrollo exigen un aprovechamiento ptimo del tipo de activos que se concentran en la

231

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

juventud, se da la paradoja que aumenta la exclusin social entre los


jvenes", destacando como principal evidencia los elevados niveles
de desempleo juvenil en la regin, que duplican y hasta triplican en
varios casos el desempleo adulto. El PanoramaLaboral de Amrica Latina y el Caribe de la OIT rene la evidencia ms actualizada
al respecto, y no hace falta detenerse demasiado en el tema (OIT,
2001). Baste recordar que el desempleo juvenil tiene caractersticas
netamente estructurales, y ha persistido en niveles sumamente elevados en los ltimos cuarenta aos (al menos), tanto en pocas de
crisis como en etapas de crecimiento econmico sostenido, y ello se
explica por razones estructurales, vinculadas a la actitud de los actores fundamentales de la dinmica del mercado de trabajo, que se
guan con otras prioridades (los sindicatos priorizan a los trabajadores ya integrados al mercado de trabajo, los empresarios prefieren
contratar adultos, y los gobiernos priorizan la atencin de los jefes
de hogar, tambin adultos).
Pero "la heterogeneidad entre los portafolios de activos (especialmente en capital humano y capital social) de jvenes ubicados
en distintas posiciones sociales de los sistemas nacionales de estratificacin

-destaca

el texto CEPAL-OIJ-parece estar agudizndo-

se. Mientras un sector logra adquirir los recursos necesarios para


una adaptacin rpida a las nuevas exigencias de calificacin, otros
no lo hacen. Por un lado, porque la velocidad de la demanda de este tipo de calificaciones parece ir ms rpido que la capacidad de las
sociedades, tanto para generar una oferta de trabajo con las competencias suficientes, como para crear las condiciones que permitan
desarrollar las aptitudes y las actitudes que favorecen una adaptacin flexible al cambio y una rpida incorporacin de nuevos conocimientos. Por otro, porque el debilitamiento de algunas de las instituciones primordiales, como la familia y la comunidad, es mayor
entre los jvenes de los hogares ms humildes que en el resto, lo
que se traduce en una ampliacin de las diferencias en cuanto a las
aptitudes de las familias para invertir en la educacin de sus hijos y
para cumplir un rol socializador complementario al de la escuela".
"Un segundo elemento a considerar -agrega el informe- es el
mayor grado de articulacin institucional y poltica de las generaciones adultas comparado con el de las generaciones jvenes. En

232

ERNESTO RODRGUEZ

una situacin de creciente incertidumbre laboral, los segmentos de


la poblacin que actan como corporaciones tienden a cerrar filas
en tomo a la defensa de sus conquistas y, en particular, de las posiciones alcanzadas en el mercado. Estas acciones generan rigideces
que obstaculizan tanto la plena utilizacin de los recursos humanos
de los jvenes como una ms alta inversin del Estado en la formacin de sus capacidades, todo lo cual plantea un fuerte interrogante
sobre el nivel de iniquidad intergeneracional existente en nuestras
sociedades" (dem). El tema, sin embargo, no figura entre las prioridades sustantivas de las estrategias tendientes al logro de mayores
niveles de equidad social, que se concentran casi exclusivamente en
las diferencias en la estratificacin social, en alguna medida en la dicotoma urbano-rural y ltimamente -en cierta medida solamente en las inequidades de gnero.
Los elementos vertidos en las citas realizadas son muy relevantes, por lo que merecen algn comentario adicional, retomando el
concepto de exclusin social como un fenmeno complejo e integral,
que no se limita mecnicamente a la falta de oportunidades laborales, y que se nutre de muchas otras dimensiones problemticas, ligadas a la crisis de los tradicionales sistemas de socializacin juvenil y
al tema de la reproduccin intergeneracional de la pobreza, temas
que han sido crecientemente analizados por los principales organismos internacionales (especialmente por los de Naciones Unidas).
El informe CEPAL-OIJ especifica estos procesos, al destacar que
"en la actualidad los jvenes de estratos populares urbanos experimentan un nivel de riesgo de exclusin social histricamente indito (...) fruto de una confluencia de determinaciones desde el merca-

do, el Estado y la sociedad, que tienden a concentrar la pobreza entre los jvenes, aislndolos de otros estratos de la sociedad", entre
las que destacan: "(i) la creciente incapacidad que exhibe el mercado de trabajo para absorber personas con escasas calificaciones y
para garantizar la cobertura de prestaciones sociales tradicionalmente ligadas al desempeo de empleos estables; (ii) las dificultades que enfrenta el Estado para reformar la educacin y los sistemas de capacitacin a un ritmo ajustado a los requerimientos por
nuevas aptitudes y destrezas; (iii) las transformaciones en las familias y en la composicin de los vecindarios (...) afectadas por una

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

reduccin de su competencia para generar estmulos y confianza en


nios y jvenes sobre las virtudes asociadas a la inversin de esfuerzos en la educacin como el medio privilegiado para alcanzar las
metas deseadas; (iv) la emancipacin temprana de los jvenes de niveles educativos bajos y tasas de fecundidad ms altas que la de sus
pares con niveles educativos superiores, cuya accin contribuye a que
la pobreza se concentre en las primeras etapas del ciclo de vida familiar; (v) la segregacin residencial, por la cual se produce una creciente concentracin espacial de hogares con similares niveles de vida,
homogeneizndolos hacia adentro y distancindolos hacia fuera; (vi)
la separacin de los espacios pblicos de sociabilidad informal fuera
del mercado, lo que reduce la frecuencia de encuentros cara a cara entre personas de distinto origen socioeconmico; y (vii) la segmentacin de los servicios bsicos, entre los que se destaca especialmente
-por su significacin en estos temas - el caso de la educacin".
Qu consecuencias trae todo esto? "En primer lugar, la dbil
participacin en el sistema educativo y la precariedad de la insercin laboral impiden que ambos sistemas operen como transmisores
de normas y valores que ordenan la vida cotidiana, estructuran aspiraciones y definen metas por alcanzar. Segundo, los fenmenos de
inestabilidade incompletitud que estn afectando a las familias de
estos sectores, tambin inciden en reducir su capacidad de socializacin y de cumplimiento de un rol complementario y reforzador de
las funciones de los establecimientos educativos. Tercero, el aislamiento del mainstream de la sociedad deja a los jvenes sin modelos cercanos de xitos vinculados al adecuado aprovechamiento de
la estructura de oportunidades. O sea, que el aislamiento social de
la juventud popular urbana se da en un contexto de hueco normativo provocado por el deterioro de las instituciones primordiales, por
la dbil y precaria participacin en la educacin y en el trabajo y por
el distanciamiento de los modelos de xito que asocian esfuerzos
con logros" (dem).
Pero analizando las consecuencias de los elementos mencionados, resulta imperioso dar un paso ms, y preguntarse por la influencia de otros factores que inciden en la dinmica juvenil. El informe
CEPAL-OIJ lo hace, destacando que en el marco de las circunstancias antedichas, "los jvenes quedan en disponibilidad, abiertos a

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ERNESTO RODRIGUEZ

otras influencias que permitan la construccin de una identidad que


ayude a apuntalar su autoestima y le de un sentido gregario, de formar parte de una comunidad", tema que ha sido analizado a la luz
de los planteos sobre las tribus juveniles. En esta ptica, las tribus
son -ante todo- "el resultado de innumerables tensiones, contradicciones y ansiedades que embargan a la juventud contempornea", y por ello, se visualizan como "una respuesta social y simblica frente a la excesiva racionalidad de la vida actual, al aislamiento individualista a que nos someten las grandes ciudades, y a la
frialdad de una sociedad extremadamente competitiva. Adolescentes y jvenes suelen ver en las tribus la posibilidad de encontrar una
nueva va de expresin, un modo de alejarse de la normalidad que
no los satisface y, ante todo, la ocasin de intensificar sus vivencias
personales y encontrar un ncleo gratificante de afectividad. Se trata, desde muchos puntos de vista, de una especie de cobijo emotivo
por oposicin a la intemperie urbana contempornea, que paradjicamente les lleva a la calle" (Costa, Prez y Tropea, 1996).
Cules son las metas y aspiraciones que pueden plantearse en
estas circunstancias?, se preguntan CEPAL y OIJ. "Se da aqu otra
paradoja -responden- porque las condiciones de exclusin social
que afectan particularmente a las juventudes populares urbanas, se
acompaan de un nivel de exposicin indito a propuestas masivas
de consumo, y de una centralidad igualmente indita de la cultura
juvenil en la sociedad. Todo ello define una situacin de anomia estructural, en la cual los jvenes tienen una relativamente alta participacin simblica en la sociedad que modela sus aspiraciones, y
una participacin material que no permite la satisfaccin de esas aspiraciones por cauces legtimos".
"La combinacin de todos estos elementos -agrega el informe contribuye a la formacin de subculturas marginales, de pandillas
y barras que tienen cdigos propios, subculturas que suelen incorporar y consolidar, en el tiempo, los hbitos y comportamientos
que surgen como correlatos socialmente disruptivos de las situaciones de marginalidad y exclusin social. La cristalizacin de las
subculturas marginales no solo impide que los jvenes aporten al
funcionamiento de la sociedad, sino que erosionan la trama social y las
normas de convivencia, y en ltima instancia, motorizan un circuito

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

vicioso de reforzamiento de la segregacin y la segmentacin"


(dem). En definitiva, estamos ante una explicacin bastante razonable y transparente de uno de los problemas actuales ms preocupantes: la creciente violencia, en la que -tanto en su calidad de vctimas como en su calidad de victimarios- los jvenes son lamentablemente claros protagonistas. Inseguridad pblica, exclusin juvenil y hueco normativo son, pues, tres elementos estrechamente
vinculados en trminos de explicacin racional, pero estos no figuran como corresponde en el momento de disear respuestas pertinentes y oportunas desde las polticas pblicas.
Polticas Pblicas de Juventud:
Modelos Hipotticos y Recorrido Histrico
Cmo han respondido a esta particular problemtica las polticas de juventud? Al menos cuatro "modelos" hipotticos podran
caracterizarse al respecto.
Un primer modelo de polticas pblicas, cuyas caractersticas
fundamentales se hicieron patentes durante las tres dcadas de ms
amplio y sostenido crecimiento econmico en Amrica Latina (entre 1950 y 1980), se concentr en dos esferas particularmente importantes de la condicin juvenil: la educacin y el tiempo libre.
Los logros obtenidos son evidentes, especialmente respecto de la
creciente incorporacin de amplios sectores juveniles a los beneficios de la educacin, sobre todo en el nivel bsico y, ms recientemente, en los niveles medio y superior. As, mientras a comienzos
de los aos cincuenta las tasas de escolarizacin en el nivel primario se ubicaban cerca del 48%, a fines de los aos noventa llegaron
al 98%; en el mismo lapso, las tasas brutas de escolarizacin secundaria aumentaron de 36% a casi 60% y las de la educacin superior de 6% a 30%. Sin embargo, los logros cuantitativos no se han
verificado en la misma medida en trminos cualitativos, en la medida en que con el paso del tiempo las oportunidades de movilidad social ascendente brindadas por la educacin se fueron reduciendo. Por
una parte, la inversin en infraestructura, equipamiento y capacitacin docente, fue relativamente insuficiente y condujo a un deterioro

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ERNESTO RODRGUEZ

de su calidad. Por otra parte, un grupo importante de los sectores medios y altos desert del sistema pblico, inclinndose por opciones
privadas, dando lugar a una creciente segmentacin del sistema.
Mientras tanto, y conjuntamente con la expansin del sistema
educativo, los gobiernos procuraron brindar ms y mejores oportunidades en el uso del denominado tiempo libre de los jvenes. Esas
iniciativas estaban dirigidas, de manera explcita o implcita, a evitar que los jvenes incurrieran en conductas como el abuso de drogas, el consumo excesivo de alcohol, el ejercicio irresponsable de la
sexualidad o cualquier otro tipo de comportamiento "antisocial"
que, adems de poner en riesgo su bienestar, pudiera tener consecuencias negativas sobre la salud del tejido social. As, se comenzaron a desarrollar diversas actividades deportivas, recreativas y culturales encaminadas a ocupar creativamente el tiempo libre de los
jvenes. Paralelamente, se establecieron servicios de salud para los
adolescentes, enfatizando la prevencin de riesgos y promoviendo
estilos de vida saludable y no solo la atencin de enfermedades ya
desarrolladas, con xitos y fracasos diferenciales en cada caso nacional en particular. Los beneficios -en definitiva- han sido evidentes, pero, en todo caso, lo que importa es resaltar que la esencia
de este modelo de polticas de juventud, concebido como vlido para todos los jvenes, result eficaz solo para los jvenes integrados
a la sociedad en general y a la educacin en particular, lo que acota
sus alcances reales.
Con la creciente incorporacin de jvenes al sistema educativo,
comenz a gestarse una gran movilizacin juvenil organizada en
torno a la condicin de estudiante. En las races de esta movilizacin han influido los cambios en la composicin social del estudiantado universitario; las primeras seales de agotamiento del modelo
de industrializacin sustitutiva de importaciones y la consecuente
reduccin de las oportunidades de movilidad en el mercado de trabajo; la vigencia de dos concepciones antagnicas, en el marco de
la Guerra Fra, en cuanto al desarrollo de las sociedades; y la resonancia de la revolucin cubana. En ese contexto, la movilizacin juvenil asumi rpidamente marcados sesgos contestatarios, en abierto desafo al sistema poltico y social establecido, y en respuesta
a la preocupante situacin vigente a finales de los aos sesenta,

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

visible en casi todos los pases de la regin, independientemente de


su grado de desarrollo. Aunque la movilizacin de los jvenes latinoamericanos se vio influenciada por acontecimientos en otras partes del mundo -como los relacionados con el "mayo francs"paulatinamente se fue consolidando su asociacin con algunos
movimientos populares, en particular con los protagonizados por
las organizaciones sindicales, que en casi todos los pases de la regin se haban desarrollado a la sombra de la industrializacin
sustitutiva. Si bien en menor medida, se lleg tambin a algunos
acuerdos con movimientos campesinos, que bsicamente se traducan en apoyar sus fuertes reclamos por el acceso a la tierra. Los
estudiantes universitarios, adicionalmente y con una organizacin
creciente, comenzaron a influir tambin en la formacin de agrupaciones polticas de izquierda y hasta de movimientos guerrilleros, cuya etapa de auge se sita en los aos sesenta y setenta.
En un esquema de fuertes polarizaciones a escala mundial, tales procesos resultaban lgicos, como tambin lo fueron las reacciones de los sectores dominantes. As, fueron cobrando cuerpo algunas variantes del modelo de polticas de juventud descrito anteriormente, vinculadas con las funciones de control social, tradicionalmente desempeadas por los ministerios de Gobernacin o del
interior. Dado el carcter eminentemente juvenil de las manifestaciones contestatarias de la poca, la labor de esos organismos deba ser respaldada por otras instituciones ms ligadas a la promocin de los jvenes, y la estrategia, consistente en el aislamiento
de los movimientos estudiantiles y su reclusin en los establecimientos universitarios, result exitosa, pues se evit la expansin
de las movilizaciones, impidiendo que estas se articularan con las
provenientes de los jvenes populares urbanos. El carcter eminentemente autnomo de los movimientos estudiantiles (elemento
que no estuvo presente en el modelo orientado a la educacin y el
tiempo libre, que fue una respuesta del Estado a las nuevas generaciones y no una iniciativa impulsada y gestada por los propios
jvenes) explica, en buena medida, la rpida y extendida politizacin de los movimientos estudiantiles, que mostraron capacidad
para aliarse con otras organizaciones sociales no juveniles, aunque
ello no ocurri con otras de carcter juvenil, pero de signos sociales

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ERNESTO RODRGUEZ

diferentes, como las desarrolladas en el medio popular urbano,


segn ya hemos destacado.
Por otra parte y como se sabe, la creciente movilizacin estudiantil y sindical -junto con el desarrollo de los partidos polticos
de izquierda y de movimientos guerrilleros de muy variada especie- deriv, en buena medida, en la instauracin de gobiernos militares en la mayora de los pases que haban pasado por experiencias populistas en Amrica Latina, hecho coincidente con el comienzo de la recesin econmica y social y la expansin de la pobreza en el decenio de 1980. Los gobiernos democrticos que comenzaron a generalizarse -especialmente en Amrica del Surrecibieron una pesada carga, que los oblig a intentar el fortalecimiento de los regmenes polticos nacientes y a poner en prctica
programas de ajuste econmico sumamente impopulares, pero postulados como necesarios para hacer frente al pago de la abultada
deuda externa y reordenar las economas nacionales. En Centroamrica, en cambio, el ajuste se proces en paralelo al auge de la
guerra civil, sustentada en la polarizacin Este-Oeste.
En ese marco se gestaron nuevos movimientos juveniles, esta
vez con el protagonismo de los jvenes de las poblaciones marginales de las principales ciudades del continente, mayoritariamente excluidos de la educacin y de la sociedad en general, segn ya hemos
destacado. Paralelamente, y como reaccin a la pobreza generalizada, surgieron nuevos fenmenos sociales, que a fines de los aos
ochenta derivaron en verdaderas asonadas nacionales, incluyendo
asaltos a supermercados y ocupaciones de oficinas pblicas. Si bien
los hechos ocurridos en Caracas a comienzos de 1989 fueron los ms
resonantes, tambin hubo reacciones similares en ciudades argentinas y brasileas, y el protagonismo juvenil fue claro en todos los casos (al igual que en los sucesos ms recientes en la Argentina). Como un paliativo transitorio a los agudos problemas sociales ocasionados por las medidas de ajuste estructural, se pusieron en prctica
diversos programas de combate a la pobreza, sustentados en la
transferencia directa de recursos a los sectores ms empobrecidos,
mecanismos de asistencia alimentaria y de salud y creacin de empleos transitorios. Para ello, se establecieron organismos de compensacin social (fondos de emergencia) fuera de las estructuras

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ministeriales, y si bien ninguna de estas iniciativas fue jams catalogada como programa juvenil, en casi todos los pases la mayor
parte de los beneficiarios eran jvenes (los programas de empleo de
emergencia beneficiaron a miles de ellos).
Estos programas tenan el claro propsito de prevenir conductas
delictivas, ya que el aflojamiento de los controles sociales represivos despus del trmino de los regmenes militares en varios pases
-sumado a la crisis de representacin de las instituciones sociales
y polticas- dej un enorme vaco. Sin embargo, los xitos se vieron mermados tanto por las grandes dimensiones de la crisis como
por la tensin entre el carcter coyuntural conferido a estos programas y la persistencia de las restricciones econmicas. Ello parece
haber incidido en la reinstauracin de aquellos programas, esta
vez con estrategias ms integrales y estables en el tiempo y con
medidas dirigidas a enfrentar la creciente inseguridad urbana; tal
es el sentido de los recientes programas de seguridadciudadana,
que tienen componentes explcitos orientados a la poblacin juvenil y que comienzan a multiplicarse en diferentes pases de la regin (volveremos sobre el tema).
Por ltimo, un cuarto modelo de polticas de juventud parece
haber comenzado a operar desde comienzos de los aos noventa,
resaltando la importancia del capital humano para el desarrollo y estructurado en torno a la insercin laboral y social de los jvenes.
Germn Rama (1992) fundament estas orientaciones, argumentando que "el tratamiento de la juventud es una dimensin crucial en la
supervivencia y desarrollo de la sociedad. De la capacidad que tenga una sociedad para salvaguardar los patrimonios biolgicos de las
nuevas generaciones, de socializar a los jvenes en los valores fundamentales que definen su existencia como sociedad, de formarlos
en la cultura y el conocimiento apropiados al nivel del desarrollo de
los pases que figuran en la frontera de la transformacin cientfica y tecnolgica, de establecer condiciones de equidad en el acceso a los bienes materiales y culturales para preservar las bases sociales de la democracia, de evitar la prdida de futuros recursos humanos por la va de la formacin y capacitacin adecuadas para todos y de formar a los que van a ser sus ciudadanos con capacidad
y responsabilidad para ejercer sus derechos soberanos, depende el

240

ERNESTO RODRGUEZ

desarrollo venidero de las presentes sociedades nacionales", agregando que "en un mundo de permanentes cambios, la juventud pasa a tener un papel de mayor relieve que en el pasado".
"Para la sociedad -agrega el autor- ya no se trata tan solo de
asegurar su reproduccin colectiva, sino que se presenta el problema de contar con individuos capaces de aprender a aprender a lo
largo de sus vidas (...) La plasticidad de los jvenes para aprender

permanentemente y adaptarse con la naturalidad del iniciado a las


nuevas formas de organizacin social, ha pasado a constituir un capital de tanto valor como el econmico en la transformacin. De la
capacidad de nuestras sociedades para formarlos para un mundo
cambiante y de la habilidad de apelar a los jvenes para incorporarlos a actividades que requieren de tecnologas y procedimientos
modernos, depender la adaptabilidad de las sociedades, a un tipo
de modalidad social que seguramente regir a lo largo de todo el siglo XXI, que se definir por una permanente impregnacin de la
ciencia y la tecnologa en el quehacer social y por un cambio constante en las maneras de sentir, de pensar y de hacer".
Sobre la base de este tipo de fundamentos, en el ltimo decenio
se lograron importantes consensos sobre la centralidad de la educacin en los procesos de desarrollo y se otorg una alta prioridad al
tema de la insercin laboral de los jvenes. El programa de capacitacin laboral "Chile Joven", iniciado en 1990, fue precursor en estas materias y est siendo replicado en muchos otros pases. Se trata, en general, de medidas destinadas a entregar capacitacin en perodos relativamente breves y mediante modalidades operativas novedosas, concentrando las preocupaciones, ms que en su mera calificacin tcnica, en la pertinencia de los oficios que se seleccionan
y en la efectiva insercin laboral de los jvenes. Estos programas
son ejecutados a travs de diversas entidades pblicas y privadas, en
un marco de reglas de juego competitivas; los gobiernos participan
en funciones de diseo, supervisin y evaluacin, alejadas de la ejecucin, y lo que se procura es incorporar a los jvenes a la modernizacin social y la transformacin productiva que exigen los actuales procesos de internacionalizacin de la economa. Por lo dicho,
este modelo asume un enfoque diferente a los otros, claramente asociado con la transformacin.

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

POLTICAS DE JUVENTUD:
UN BALANCE DE LOS AOS NOVENTA

Corresponde ahora realizar un balance de las polticas pblicas


de juventud implementadas en la ltima dcada, diferenciando los
aspectos programticos de los institucionales, revisando la inversin realizada y analizando las percepciones sociales generadas.

Evaluacin Programtica:
Avances Sectoriales, Acotados y Discontinuos
Desde el punto de vista programtico, se aprecian avances sustanciales en varias esferas especficas; sin embargo, como estos
avances no se articularon adecuadamente ni se mantuvieron por suficiente tiempo, sus repercusiones efectivas sobre las poblaciones
destinatarias -los jvenes- han sido magras e inconstantes. Como era de esperar, las esferas privilegiadas son la educacin, el empleo, la salud y la recreacin. En cambio, es escaso el avance que
registran los temas de participacin ciudadana y prevencin de la
violencia entre los jvenes, aspectos que actualmente comienzan a
ser ms atendidos.
En lo que atae a la educacin, el principal logro es la ampliacin de la cobertura de la poblacin objetivo, particularmente entre
las mujeres. Este avance se ha conseguido, en buena medida, gracias al importante aumento de la inversin en educacin, ya que el
gasto pblico en el sector se increment -en el promedio regional- del 2,9% al 4,5% del producto interno bruto (PIB) entre 1970
y 2000. Los progresos en materia de equidad social y calidad de la
enseanza, en cambio, han sido menores. As lo ponen de manifiesto los serios problemas de repitencia y desercin y las carencias de
aprendizajes fundamentales, especialmente respecto del lenguaje y
las matemticas. El PNUD (1998) identific cinco reas problemticas en la educacin: (i) desaceleracin de la tasa de crecimiento de la matrcula; (ii) desigual cobertura de la enseanza entre

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ERNESTO RODRGUEZ

pases, regiones subnacionales y grupos sociales; (iii) deficiente


rendimiento acadmico de nios y jvenes, especialmente de los
pertenecientes a hogares de escasos recursos y bajo nivel de capital
social; (iv) concentracin de la inversin en los ms ricos, como lo
ilustra el desarrollo de la enseanza superior; y (v) mltiples ineficiencias que explican la paradoja que existe entre niveles de inversin crecientes y niveles de rendimiento escolar decrecientes, aun
despus de controlar los efectos de la masificacin. La Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad Econmica en Amrica Latina y el Caribe (varios autores, 2001c) ha llegado recientemente a conclusiones similares.
En la esfera de la salud se verifican importantes progresos en
varios rubros especficos. Los programas de prevencin y tratamiento del consumo de drogas (legales e ilegales), por ejemplo, han
conseguido avances en varios pases. Algo similar puede decirse de
los programas de prevencin y atencin de las enfermedades de
transmisin sexual (especialmente el VIH/SIDA), ya que algunos
pases han logrado estabilizar e incluso hacer retroceder los niveles
de contagio y prevalencia (Brasil, por ejemplo). En el caso de la
prevencin de los embarazos entre adolescentes, tambin se registran avances, aunque todava queda un largo camino por recorrer, en
parte debido a la persistencia de hbitos culturales y estructuras sociales que concentran la mayor cantidad de casos en los sectores
afectados por los ms agudos cuadros de pobreza e indigencia. Otro
tanto puede decirse de los accidentes de trnsito -una de las principales causas de muerte entre los jvenes - pese a los esfuerzos de
las autoridades pblicas y en directa relacin con la creciente complejidad del funcionamiento vial de las principales ciudades de la regin (OPS, 1998). Tambin son visibles los avances obtenidos en el
dominio de la recreacin, la cultura y el deporte, esferas desde las
cuales se procura el fomento de estilos saludables de vida entre los
jvenes. Los avances se han logrado tanto en funcin de polticas pblicas especficas hace algunas dcadas atrs -especialmente en los
decenios de 1950 a 1970- como debido a esfuerzos privados (con
y sin fines de lucro) en las dcadas siguientes, ms recientemente.
Los medios de comunicacin de masas han ejercido una influencia
creciente en este mbito; articulados con los intereses lucrativos de

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

empresas privadas transnacionales, han descubierto en los jvenes


un mercado de consumo amplio y sofisticado, que rinde mucho desde el punto de vista lucrativo.
Relativamente menor es el trabajo acumulado en lo atinente a la
prevencin y atencin de las diversas expresiones de violencia juvenil, aunque este viene en aumento. Las iniciativas en estos dominios adoptadas en los ltimos aos coinciden con la puesta en prctica de programas de seguridad ciudadana -principalmente en Colombia, El Salvador y Uruguay- que cuentan en su dinmica con
componentes relevantes ligados con la juventud. En este contexto,
se procura trabajar ms intensamente desde pticas preventivas y no
simplemente represivas como en el enfoque tradicional, a los efectos de reinsertar a los jvenes que cometen actos delictivos, asumiendo la complejidad del fenmeno y evitando las explicaciones
simplistas. Pero quizs los mayores avances corresponden a la esfera de la sensibilizacin de la opinin pblica y de los tomadores de
decisiones en relacin con la necesidad de atender ms y mejor la salud reproductiva de los adolescentes y jvenes. Si bien todava es
mucho lo que resta por hacer en estas materias, buena parte de los
avances se han conseguido mediante campaas de "advocacy", que
cuentan con la presencia de los jvenes y cuya participacin forma
parte de los esfuerzos dirigidos a habilitarlos como actores estratgicos del desarrollo (Burt, 1998; Rodrguez, Russel, Madaleno y
Kastrinakis, 1998).
Por otra parte, tambin se han logrado avances en el mbito de
la insercin laboral de los jvenes, particularmente en lo que se refiere a capacitacin para el trabajo. As, a partir de la pionera e innovadora experiencia del Programa "Chile Joven", varios pases de
la regin disponen ahora de una amplia gama de programas novedosos, que exigen ingentes esfuerzos de inversin y el diseo de
prolijas estrategias de ejecucin y focalizacin, para asegurar el acceso de los jvenes de hogares de escasos recursos. Las evaluaciones realizadas subrayan los progresos obtenidos por estos programas y destacan que la focalizacin ha funcionado bien, tanto en trminos sociales como de gnero. Los jvenes que participaron en estos programas disfrutan de ventajas que no estn al alcance de aquellos que no lo han hecho: disponen de mayores facilidades para su

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ERNESTO RODRGUEZ

insercin laboral, empleos ms estables, condiciones ms apropiadas de trabajo y mejores relaciones sociales. Comparados con grupos testigos, los jvenes participantes logran mejores rendimientos,
consiguen trabajo con ms rapidez, permanecen en sus cargos por
ms tiempo y mejoran sus ingresos en mayor proporcin que los
que no pasan por estos programas (compartiendo el mismo perfil
social que los que s lo hacen). As lo muestran los diferentes estudios disponibles, concentrados en casos nacionales.
Adicionalmente, estos programas logran impactos sociales sumamente relevantes, fomentando el retorno al sistema educativo de
una buena parte de los jvenes que participan de estas iniciativas,
mejorando las relaciones de los beneficiarios con sus familiares y
con el entorno comunitario y de sus grupos de pares, y potenciando
significativamente el capital social con el que estos jvenes cuentan
a los efectos de procesar su integracin social de manera ms fluida y dinmica. La satisfaccin que los beneficiarios muestran con la
experiencia realizada es muy elevada. Adems, como estos programas no se han aplicado del mismo modo en todos los pases, la variedad de experiencias permite aprender de las potencialidades y debilidades de cada uno de ellos, lo que posibilitar mejorar estos esfuerzos en el futuro inmediato. As, el programa PROJOVEN de
Uruguay parece lograr una mejor focalizacin (lo que al parecer
se relaciona con la escala reducida en la que opera), mientras que
el programa en Argentina ha mostrado serias carencias, probablemente por su amplitud. (varios autores, 2001b; Gallart y otros
1999; varios autores, 1998).
En cambio, los avances en los programas destinados a fomentar
emprendimientos productivos para jvenes han sido ms acotados.
Aunque no se dispone de evaluaciones rigurosas, las evidencias sugieren serias limitaciones en la instrumentacin de varios de estos
programas, y los ms antiguos muestran una falta de articulacin
entre la capacitacin, el crdito y la asistencia tcnica para la gestin. Adems, los fuertes procesos de reconversin productiva y las
crisis econmicas recientes imponen condiciones adversas a las micro y pequeas empresas, adversidades que son escasamente compensadas por las polticas pblicas diseadas con tal propsito.
En aos recientes se adoptaron medidas que tienden a superar las

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

limitaciones mencionadas, pero todava no se puede evaluar su desempeo efectivo, lo que obliga a esperar futuros desarrollos, para
poder emitir opiniones fundadas sobre sus resultados.
Por ltimo, importa destacar que el trabajo desplegado en lo atinente la formacin ciudadana de los jvenes y el fomento de su participacin activa en el desarrollo es relativamente menor, a pesar de
la preocupacin de los tomadores de decisiones por la real (o supuesta) apata juvenil, incluyendo su distanciamiento creciente de la
mayor parte de las instituciones democrticas. Qu es lo que ocurre realmente? Cmo explicar estos procesos? En primer lugar,
conviene recordar que la inmensa mayora de los jvenes latinoamericanos y caribeos se encuentran totalmente al margen de las organizaciones y movimientos juveniles existentes. Apenas entre un 5
y un 20 por ciento declaran participar de alguna en especial. La
abrumadora mayora de los que lo hacen, adems, se concentran en
organizaciones deportivas y religiosas. Si bien muchos asisten a
conciertos de rock u otros eventos musicales similares, las principales actividades que realizan en su tiempo libre tienen que ver con
"pasarla con amigos", mirar televisin o ir al cine o a bailar. As lo
demuestran todas las encuestas conocidas, que tambin muestran
que la presencia de jvenes en movimientos estudiantiles, sindicatos, partidos polticos y organizaciones comunitarias, es nfima.
Sin embargo, cuando se les consulta sobre su inters por participar en dichas organizaciones, las respuestas positivas son abrumadoramente altas, lo cual demuestra que lo que rechazan son las prcticas con que dichas organizaciones se manejan, y no sus fines u objetivos concretos. Esto es muy relevante: los jvenes quieren participar (y lo hacen muy activamente cuando las convocatorias son
transparentes y compartibles), pero no quieren sentirse manipulados. Sin embargo, importa tambin reconocer que entre los que participan se verifica siempre una gran inconstancia: en la mayor parte
de los casos, se trata de una participacin en actividades especficas,
durante ciertos perodos, y no de una pertenencia a las organizaciones
como tal. Esto evidencia otra caracterstica relevante: los jvenes viven el presente con una gran intensidad, sin que en sus vidas cotidianas pese demasiado la nocin de mediano y largo plazo (aunque los
adultos siempre identifiquen a los jvenes con el futuro).

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ERNESTO RODRGUEZ

Estamos, en todo caso, ante un nuevo paradigma de participacin juvenil (Serna, 1998), totalmente distinto al tradicional: mientras que en el pasado las identidades colectivas se construan en torno a cdigos socio-econmicos e ideolgico-polticos, ahora se
construyen en tomo a espacios de accin relacionados con la vida
cotidiana (derechos de la mujer, defensa del ambiente, etc.); mientras que en el pasado los contenidos reivindicativos se relacionaban
con la mejora de las condiciones de vida (en educacin, empleo, salud, etc.) ahora se estructuran en torno al ejercicio de derechos (en la
sexualidad, en la convivencia, etc.); mientras que en el pasado los valores predominantes tenan una impronta mesinica y global (el cambio social debe modificar la estructura para que cambien los individuos) ahora estn ms vinculados con el aqu y el ahora, desde la lgica de los individuos, los grupos y las estructuras (en simultneo); y
mientras en el pasado la participacin era altamente institucionalizada, ahora se reivindican las modalidades horizontales y las redes informales, ms flexibles y temporales, evitando la burocratizacin.
Evaluacin Institucional:
Confusin de Roles y Desarticulacin
Si bien los logros obtenidos en varias esferas son importantes, su
concrecin se ha producido de manera desarticulada, como resultado del diseo y la ejecucin de polticas sectoriales que rara vez interactan y se refuerzan mutuamente, y en trminos institucionales,
esta desarticulacin suele asociarse a una confusin de competencias
entre los entes ejecutores y los encargados del diseo, la supervisin
y la evaluacin. A pesar de que las teoras sobre el desarrollo institucional insisten en la diferenciacin de roles y funciones entre los
agentes implicados en cualquier poltica pblica, la dinmica real
muestra instituciones que pretenden hacerlo todo a la vez, con lo que
resulta frecuente la superposicin de esfuerzos en varios niveles de
operacin y el descuido de otros. Estos problemas se advierten cuando se trata de establecer nexos entre las instituciones especializadas
en los asuntos de la juventud (institutos nacionales, direcciones generales y ministerios o viceministerios de juventud) y las secretaras
o ministerios sectoriales (salud, trabajo, educacin, y otros).

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Por el lado de las instituciones especializadas, la pretensin de


"hacerlo todo" ha obtenido ms problemas que ventajas. Por un lado, han enfrentado serios problemas de competencia con las grandes secretaras de Estado, al intentar poner en prctica programas de
salud, educacin o empleo para jvenes, en paralelo y sin las necesarias articulaciones con los respectivos ministerios. Dichos problemas de competencia han terminado siempre con el triunfo de las
grandes secretaras de Estado, desde todo punto de vista ms poderosas, implantadas y legitimadas que los institutos o direcciones nacionales de juventud, de creacin ms reciente y con escasos niveles de implantacin real. Por otra parte, las instituciones especializadas han confundido sus roles en la mayor parte de los casos, proponindose ser representantes del Estado ante los jvenes y representantes de los jvenes ante el Estado, sin contar con la legitimacin y las herramientas para cumplir dichos roles. Esto ha sucedido,
en gran medida, porque estos institutos y direcciones de juventud
han sido conducidos desde sus comienzos por dirigentes juveniles
de los partidos polticos en el gobierno, sin contar con experiencias
previas de gestin en la administracin pblica, y demasiado acostumbrados en lo previo a la lgica del conflicto por espacios de poder, con los mayores en su mismo partido y con los jvenes de los
dems partidos, prcticas que han pasado a desarrollar en la dinmica de estas nuevas instituciones, como una simple continuacin de
aquellas. Una de las modalidades concretas en que esta confusin
opera, es la ligada con la excesiva concentracin de varios de estos
institutos o direcciones de juventud en actividades de corto plazo,
dedicadas a la organizacin y la movilizacin juvenil, descuidando
el desarrollo de programas de mediano y largo plazo que promuevan
el acceso juvenil a los diferentes servicios sociales (educacin, salud,
empleo, recreacin, etc.) y generando problemas con diversos actores sociales y polticos que no aceptan la presencia del Estado en
este tipo de dinmicas.
En el caso de las grandes secretaras de Estado, por su parte, los
problemas tampoco son menores, pero las explicaciones parecen ser
otras. Por un lado, se constata la predominancia de enfoques sectoriales que diferencian muy escasamente los sectores poblacionales con los que operan, al tiempo que se mantiene la vigencia de

248

ERNESTO RODRGUEZ

enfoques simplistas y estereotipados respecto a los jvenes, que


muestran un gran desconocimiento de las dinmicas juveniles tal
cual son en la realidad. Adicionalmente, se constatan problemas en
la gestin. Como muchas entidades actan en forma monoplica, la
preocupacin por diseos programticos rigurosos y mecanismos
de seguimiento apropiados tiende a ser escasa, y en estas condiciones se hace muy difcil que las evaluaciones a posteriori tengan la
objetividad necesaria. Asimismo, la dispersin y desarticulacin de
los esfuerzos impide conseguir un tipo de repercusin como la que
se derivara del funcionamiento concertado de las diferentes instituciones, excesivamente aisladas unas de otras en su gestin operativa. Las evaluaciones disponibles sealan, adems, que los programas sectoriales se concentran excesivamente en los problemas y en los
individuos, perdiendo de vista la integralidad de las intervenciones
institucionales, tanto ms necesaria toda vez que existen evidentes nexos entre problemas diversos, como dificultades econmicas del entomo, disfunciones y limitaciones en las dinmicas familiares y factores de riesgo que predisponen al desarrollo de conductas atpicas.
La OPS insiste en la necesidad de superar estas limitaciones metodolgicas en su Plan de Accin de Desarrolloy Salud de Adolescentes y Jvenes en las Amricas 1998-2001. Citando a Catalano y
Hawkins, este informe identifica algunos factores de riesgo "comunes en los casos de consumo de drogas, delincuencia, embarazo
adolescente, abandono de la escuela y violencia: carencia extrema
de recursos econmicos, conflicto familiar, historia de conducta
problemtica en la familia y dificultades en el manejo de los conflictos familiares. Adems, el abuso de drogas, la delincuencia y la
violencia comparten caractersticas del vecindario que brindan
oportunidades para desarrollar conductas problema: leyes y normas
comunitarias que favorecen las actividades delictivas, el consumo
de drogas y la adquisicin de armas de fuego, grupos de pares involucrados en conductas problemticas, una actitud favorable de los
padres hacia el comportamiento problemtico, poco sentido de pertenencia a las comunidades, y en general, desorganizacin social
(... ) En esas circunstancias los jvenes que luchan por desarrollar
su identidad, destrezas y estilos de vida, tienen fcil acceso a actividades sociales consideradas problema, y un acceso restringido a

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

actividades que favorecen su desarrollo. Mientras ms adverso es el


contexto en que se desarrolla el adolescente, mayor ser la necesidad de apoyo que le permitir sobrevivir y prosperar en el futuro"
(OPS, 1998). Si este razonamiento se aplica en cualquier otra esfera del desarrollo juvenil, se llega a conclusiones similares, por lo
que se deberan extraer consecuencias claras al respecto.
Por otra parte, en los ltimos aos han surgido en varios pases
de la regin, oficinas y espacios especficos para la promocin juvenil en la rbita municipal, en procura de desplegar acciones desde el espacio local. El supuesto bsico que ha guiado este tipo de esfuerzos, en consonancia con los procesos de descentralizacin en
muchas otras esferas de las polticas pblicas, ha sido la real o supuesta mayor cercana a los problemas y a las expectativas de los
jvenes, respecto de las instituciones centrales, pero, en algunos casos nacionales, se han dinamizado a partir de orientaciones alternativas ms amplias. Aunque se han desplegado acciones y programas
sumamente relevantes en varios casos especficos, tambin en este
nivel se han enfrentado serios problemas ligados con la gestin institucional. En algunos casos, los problemas se han relacionado con
el mismo tipo de conflictos de competencia mencionados anteriormente en el caso de las instituciones del nivel central, en este caso
en relacin con otras secretaras o departamentos de las respectivas
municipalidades. En otros casos, en cambio, los problemas se han
generado por la tendencia casi "natural" de los adultos (a cargo de
las otras dependencias municipales) a considerar a los jvenes como "mano de obra barata" (como suele decirse) y a responsabilizar
a las secretaras y oficinas de la juventud de tareas de apoyo logstico en el desarrollo de otros planes y programas ms generales.
Un tipo de actividad muy promovido desde este tipo de oficinas, han sido los conciertos de rock y las actividades recreativas y
deportivas. Seguramente guiados por un diagnstico que enfatiza
la ausencia de ofertas especficamente centradas en el tiempo libre
de las nuevas generaciones, estas oficinas han tratado de llenar dicho
vaco, en procura de -al mismo tiempo- trabajar con orientaciones propias de la cultura juvenil dominante (muchas veces como
reaccin a las orientaciones ms burocrticas y alejadas de la cultura juvenil que real o supuestamente imperan en el nivel central).

250

ERNESTO RODRGUEZ

Lo cierto, en todo caso, es que en muchos casos estas actividades


terminan siendo censuradas por las autoridades adultas de las mismas municipalidades (y por el conjunto de la poblacin adulta) por
fomentar prcticas censuradas por el mundo adulto, como el consumo de drogas y alcohol, o la violencia entre los jvenes. Todo esto
ha llevado a que en numerosos encuentros entre los operadores de
este tipo de instancias institucionales se formulen serios cuestionamientos a las dinmicas desatadas, y se formulen grandes interrogantes respecto a la especificidad y al sentido de estas. En teora,
son instancias que debieran operar en su mbito local especfico, en
el marco de una amplia y efectiva coordinacin con las instancias
especializadas del mbito central (los institutos o direcciones nacionales de juventud) y con las dems instituciones del mbito municipal, pero en los hechos, y por diversas circunstancias especficas, en
la mayor parte de los casos ello no ocurre. Tambin aqu existen serias dudas acerca de la especificidad real de estas oficinas, que debern enfrentar en el futuro inmediato el desafo de precisar con rigurosidad el rol y las funciones por desempear, as como las estrategias y metodologas de trabajo por desplegar, potenciando las
ventajas y minimizando las limitantes del mbito local.
Por ltimo, importa realizar algunos comentarios en relacin
con la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el
diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas
de juventud, haciendo un especial nfasis en las organizaciones juveniles y en las organizaciones no gubernamentales de promocin
juvenil, y ubicando las reflexiones en el contexto histrico correspondiente. Sin duda, las diferencias entre los procesos nacionales
son, en este caso, tan o ms marcadas que en las otras temticas analizadas, pero, de todos modos, se pueden realizar algunos comentarios generales, recordando que en la mayor parte de los casos, la sociedad civil ha estado emergiendo con una gran fuerza en los ltimos aos, en el marco de los procesos de reforma del Estado actualmente en marcha, a travs de muy diversas modalidades operativas.
Pero, junto con esta "emergencia", que permite visualizar la dimensin de estos fenmenos, habra que destacar los cambios en los
modelos desplegados en las ltimas dcadas. As, todo parece indicar que en la mayor parte de los casos, las organizaciones juveniles

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

y las ONG especializadas han ido recorriendo un proceso que las ha


llevado de la oposicin a los gobiernos establecidos (claramente en
el caso de las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios de los
aos setenta y ochenta en Amrica Latina), a la creciente incorporacin en el diseo, la implementacin y la evaluacin de polticas pblicas de juventud, colaborando en gran medida con los gobiernos
en los noventa.
Este proceso se ha visto facilitado por los cambios procesados
en las "reglas de juego" con las que este tipo de organizaciones han
estado operando. As, mientras en los aos setenta y ochenta estas
recibieron amplios respaldos polticos y financieros de organismos
internacionales y agencias de cooperacin al desarrollo de los pases altamente industrializados, en los ltimos aos han tenido que
financiar sus actividades a partir de la "venta de servicios", lo que a
su vez se ha vinculado con la apertura de los Estados nacionales,
que en el marco de los procesos de tercerizacin de diversos componentes de las polticas pblicas, han pasado a contratar con cierta regularidad a este tipo de organismos, dejando de lado los enfrentamientos del pasado. Estos procesos, sin duda, no estn exentos de
problemas, pero lo cierto es que en la mayor parte de los casos se
vienen desplegando experiencias sumamente interesantes de complementacin de esfuerzos entre entidades pblicas y privadas no
lucrativas, que permitirn potenciar an ms en el futuro las polticas de juventud. Esto es muy visible en el caso de los programas de
capacitacin laboral de jvenes, por ejemplo, que son ejecutados
por una amplia gama de entidades privadas de capacitacin, contratadas por los organismos estatales, que se reservan para s algunos
roles ligados con la definicin de las grandes orientaciones de poltica y la supervisin y evaluacin de lo que efectivamente se hace.
En la misma lnea, se vienen desplegando experiencias en otras esferas, en especial en salud adolescente y en el desarrollo de programas de seguridad ciudadana, que permitirn acumular fecundas experiencias para desplegar esfuerzos similares en adelante.

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ERNESTO RODRIGUEZ

Recursos Invertidos:
Cuntos, en Qu y Cmo se Gastan
Si al anlisis de la gestin institucional se suma la evaluacin de
la inversin realizada en polticas pblicas de juventud en las ltimas dcadas, se puede contar con un diagnstico ms exhaustivo al
respecto. Y aunque no se cuenta con estudios comparativos para un
nmero suficiente de pases, las evaluaciones disponibles demuestran al menos dos tendencias claras: (i) la inversin en juventud, en
un sentido amplio, es significativa, pero acotada en comparacin
con la inversin en otros grupos de la poblacin; (ii) esta inversin,
en disonancia con las prioridades fijadas a partir del diseo de las
polticas pblicas, se concentra abrumadoramente en la educacin
regular. Si bien las metodologas utilizadas hasta el momento son
todava aproximativas y dismiles entre s, estudios realizados en
Brasil, Puerto Rico y Uruguay ilustran sobre aquellas tendencias y
muestran que la poltica pblica implcita, inherente a las asignaciones presupuestales, es la que se aplica, incluso si dista de la polftica pblica explcita.
En un plano ms genrico, el Panoramasocial de Amrica Latina de la CEPAL 2000-2001 muestra las tendencias del gasto pblico (GP) en general y del gasto pblico social (GPS) en particular,
destacando que en el decenio de los noventa, este aument en 14 de
los 17 pases analizados. Esta recuperacin ha compensado las prdidas registradas en los aos ochenta, pero en los ltimos aos se ha
desacelerado en relacin con el primer quinquenio de los noventa.
Casi la mitad del aumento registrado en esta ltima dcada se concentr en salud y educacin (reas de gasto progresivo), mientras
que otro 40% se concentr en seguridad social (rea de gasto regresivo en trminos de distribucin del ingreso). En los pases de gasto
social bajo, predominaron los aumentos del gasto en educacin y salud (60% del total), mientras que en los pases de gasto medio y alto han predominado los aumentos en seguridad social (50%).
En trminos agregados, las tendencias anotadas son relevantes
para el examen de la distribucin del GPS entre diferentes grupos
de la poblacin. As, la inversin en seguridad social -predominante en los pases con gasto social medio y alto- es asimilable

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

casi completamente a la poblacin adulta y de la tercera edad, afirmacin tambin vlida para buena parte de la inversin en salud;
solo en el caso de la educacin puede decirse que se trata de una inversin concentrada significativamente en nios y jvenes. Asimismo, se puede afirmar que la regresividad predomina en las inversiones ms cuantiosas (la seguridad social), mientras que la progresividad se manifiesta solo en algunas esferas de la enseanza (educacin primaria, principalmente) y de la salud (atencin primaria y secundaria, fundamentalmente). Lo dicho contrasta notoriamente con
las prioridades que debieran fijarse desde la lgica de la construccin de la sociedad del conocimiento que est en pleno desarrollo y
requiere de cuantiosas y estratgicas inversiones en educacin, conocimiento y desarrollo tecnolgico.
Un segundo elemento por considerar es el vinculado con la inversin en educacin, dado que se trata de la esfera que, a pesar de
concentrar una escasa proporcin del conjunto del gasto social, concentra la mayor inversin en juventud. Al menos dos problemas parecen existir en este nivel: la excesiva concentracin del aumento
del gasto pblico social en educacin destinado a mejorar los salarios docentes (lo que ha impedido concretar aumentos en infraestructura y modernizacin) y la regresividad del elevado gasto en
educacin superior, desde el punto de vista de la distribucin de los
ingresos. En relacin con el primero de los problemas aludidos, las
explicaciones son muy simples: en la medida en que los docentes
estn adecuadamente organizados en trminos corporativos, sus reclamos se hacen or y en general son atendidos por parte de las autoridades pblicas, para evitar que el ao escolar se resienta con
excesivas jornadas de protesta y cierre de cursos. Por ello, en la
medida en que se obtienen ms recursos para la educacin, los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, rpidamente se ponen de acuerdo en destinarlos completamente a mejorar los
salarios docentes. Implcitamente, sin embargo, se decide en simultneo no invertir en infraestructura y modernizacin escolar, con lo
cual, los establecimientos educativos se van deteriorando sistemticamente, y perdiendo la necesaria tendencia al cambio y la adaptacin a los desafos. Las consecuencias de tales tendencias son sumamente preocupantes.

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ERNESTO RODRGUEZ

Por otra parte, aunque se dispone de evidencias suficientes que


demuestran que el gasto pblico en educacin superior es regresivo
en trminos de distribucin de ingresos (en la medida en que el conjunto de la sociedad financia la educacin de los jvenes pertenecientes a las familias de ms elevados recursos), la tendencia no
solo no cambia de signo, sino que incluso se toma ms aguda en el
tiempo. Tambin en este caso las explicaciones del fenmeno tienen
que ver con las dinmicas corporativas, en la medida en que nuestras sociedades funcionan con base en un acuerdo que ya tiene dcadas de implantado, con base en cual los gobiernos transfieren recursos a las universidades en grandes proporciones, sin involucrarse en el uso y destino de dichos fondos (las universidades son autnomas) a cambio de mantener las actitudes "contestatarias" en los
propios establecimientos universitarios.
En todo caso, el uso supuestamente igualitario de los recursos
destinados a la educacin superior, a travs de la gratuidad de la enseanza que brindan las universidades pblicas, favorece ampliamente a los jvenes de clases medias y altas, en la medida en que la
igualdad de oportunidades que se genera con la gratuidad, no resulta suficiente para asegurar el acceso igualitario de los jvenes de todas las clases sociales. As, los jvenes pertenecientes a estratos sociales bajos y empobrecidos, no acceden a la universidad, y si lo hacen, permanecen poco tiempo en ellas, desertando en algn momento del ciclo, con lo cual, en el final de este el sesgo social favorable
a los jvenes de clase alta es todava ms evidente. En definitiva, lo
que hace falta es asegurar igualdad de oportunidades, "tratando desigualmente a los desiguales", a travs de programas de becas que
beneficien especialmente a los jvenes que pertenecen a familias de
escasos recursos, distribuyendo mejor el gasto entre las diversas ramas de la enseanza, priorizando a la educacin media.
No menos imperiosa es la necesidad de asignar cuotas crecientes de recursos a otras polticas diferentes a las educativas, que tienen prioridad en el diseo de las polticas pblicas, pero que no
cuentan con la jerarquizacin debida en los presupuestos nacionales, como sucede con los programas de insercin laboral, de fomento de la participacin ciudadana de los jvenes y de prevencin
de conductas de riesgo. En estas materias, se pueden visualizar

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

grandes contradicciones entre las prioridades que se fijan en las polticas de juventud que definen los operadores polticos (en los institutos y ministerios de juventud) y las prioridades que se fijan desde la asignacin de recursos en los parlamentos nacionales. En general, los primeros estn priorizando fuertemente los programas de
insercin laboral y de participacin ciudadana juvenil, pero los segundos, siguen priorizando claramente (casi exclusivamente, se podra decir) a la educacin y al tiempo libre (recreacin y deporte,
fundamentalmente). Lo dicho no pretende sugerir que haya que disminuir la inversin de recursos en educacin. En todo caso, lo que
se pretende fundamentar es la necesidad de ampliar el gasto pblico destinado a las nuevas generaciones, en procura de al mismo
tiempo un mayor equilibrio entre las diversas esferas en las que dicho gasto debiera concentrarse, aumentando ms significativamente
las partidas destinadas a capacitacin laboral y a participacin ciudadana de los jvenes, dado que estas son las esferas que, hasta el momento, cuentan con una gran prioridad desde la definicin poltica de
prioridades, y con partidas presupuestales puramente simblicas.
El problema se agrava, si se tiene en cuenta que los recursos
asignados ltimamente a la capacitacin laboral y a la participacin
ciudadana juvenil, han provenido, en la mayor parte de los casos de
organismos internacionales que, por definicin, realizan inversiones
de corto plazo, que luego deben ser asumidas directamente por los
Estados Nacionales si se pretende mantenerlas y/o acrecentarlas.
En todo caso, la expectativa que se tiene al concretar este tipo de
asignaciones, es que estas permitan mostrar las ventajas y la importancia de este tipo de inversiones, a los efectos de facilitar la toma
de decisiones para su mantenimiento en el tiempo, una vez que la
cooperacin internacional deja de operar. Es cierto -tambinque siempre resulta ms sencillo asignar partidas extrapresupuestarias (como las provenientes de la cooperacin internacional) a programas "nuevos" (como los que ahora se estn priorizando), pero el
principal riesgo al respecto est ligado a la falta de sostenibilidad en
el tiempo de dichas partidas, una vez que la cooperacin internacional deja de operar (si el Estado no asume compromisos de mediano
y largo plazo). Por ello, resulta imperioso trabajar intensamente en
la bsqueda de lneas de financiamiento genuino para este tipo de

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ERNESTO RODRGUEZ

iniciativas, que deben ser estables en el tiempo si lo que se pretende es obtener impactos efectivos en los destinatarios.
Por otra parte, resulta evidente que las prcticas vigentes se
concentran abrumadoramente en el financiamiento de la oferta de
servicios, sin que existan, en la prctica, experiencias relevantes de
financiamiento de la demanda, prctica mucho ms comn -y ms
eficiente, por cierto- en el mbito privado. Nos estamos refiriendo, en particular, a la extendida existencia de "bonos" que facilitan
el acceso a diversos servicios pblicos -en la salud y en la educacin fundamentalmente- que son entregados a los beneficiarios finales (los propios consumidores) para que estos los utilicen en la
institucin que ms les convenga. Esto, naturalmente, solo es posible en un marco de mercados no monoplicos, en los que existan
efectivamente alternativas diferentes que ofertan el mismo servicio,
por lo que en varios casos nacionales, se est trabajando en la desmonopolizacin de servicios pblicos y en la creacin simultnea
de mercados competitivos, abiertos a la participacin de diferentes
oferentes de servicios. En el dominio de las polticas de juventud,
por cierto, esto se est intentando solamente en el caso de los programas de capacitacin laboral.
Por otra parte, algunos estudios sealan que la inversin se puede concretar a travs de diversas vas concretas. En salud, por ejemplo, se ha demostrado que la inversin es ms eficiente cuando se
asigna a programas preventivos que cuando se asigna a programas
directamente curativos. En el caso de los jvenes, adems, esto es
particularmente relevante, por el tipo de afecciones y de problemas
predominantes, que -como se sabe- estn concentrados significativamente en las denominadas "conductas de riesgo" (accidentes
de trnsito, por ejemplo) y menos en enfermedades del tipo de las
que afectan a los adultos. Anlogamente, se ha destacado que la inversin asociada a las polticas carcelarias es ms eficiente cuando
se aplica a medidas preventivas y no a prcticas punitivas. En lo que
hace a la temtica juvenil, en particular, esto es muy evidente cuando se comparan costos y resultados de dos tipos de intervencin referidas a los menores infractores: por un lado, tradicionalmente se
los recluye en establecimientos carcelarios especiales, pero por otro
y ms recientemente, se est trabajando en diversos programas de

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

"libertad asistida", que han mostrado mejores resultados y costos


ms bajos que los tradicionales. El ejemplo de la Justicia Juvenil en
Costa Rica es paradigmtico al respecto y marca un camino por seguir en los dems pases, con las adaptaciones que correspondan.
Sin embargo, las tendencias predominantes en la regin son exactamente las contrarias. Esto es as, en la medida en que las instituciones que tradicionalmente se ocupan de la prestacin de servicios
hacia la juventud, defienden corporativamente sus prcticas tradicionales, como una forma de defensa de fuentes de trabajo y de
existencia institucional, sin importar que ello redunde en mayores
costos o en impactos marginales insignificantes en la poblacin
destinataria. Por ello, los cambios en estas materias difcilmente
provengan de las propias instituciones involucradas. Estos van a tener que ser promovidos desde los procesos de reforma del Estado,
a travs de incentivos que tiendan a lograr la colaboracin de las
instituciones como tal.
La Visin de los Actores Participantes:
Entre Discursos y Prcticas Efectivas
Este anlisis quedara inconcluso si no incorporaran algunos comentarios sobre las actitudes predominantes entre los actores implicados en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas de juventud.
Algunas de estas actitudes son conocidas, pero otras solo se expresan indirectamente y quedan subsumidas en circuitos ms acotados
en su alcance e influencia efectiva. No es posible examinar cada
uno de los casos que cabra considerar, pero al menos importa contrastar la actitud de algunas estructuras corporativas con la de los
movimientos juveniles y de algunas instituciones estatales relevantes, sin descuidar las de los padres y de la comunidad, que son referentes centrales en la vida cotidiana de los jvenes, en todos los pases de la regin.
En el caso de los jvenes, en todas partes y en muy diferentes
momentos de la historia reciente, se han podido notar algunos nfasis muy marcados. Entre ellos, al menos entre los jvenes ms organizados y movilizados (que expresan sus puntos de vista pblicamente a travs de muy diversos medios) existe una extendida

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ERNESTO RODRGUEZ

molestia con las clases dirigentes que tienden a identificar a los jvenes con "el futuro", por lo que se insiste persistentemente en que
los jvenes son "el presente", aludiendo con ello a su inters de ser
atendidos en relacin con su actual dinmica y no solo en funcin
de su preparacin para asumir en el futuro diversos roles adultos
(como trabajadores, como ciudadanos, etc.). Este tipo de argumentos predomina entre quienes orientan las instituciones pblicas especializadas en el dominio de la juventud, tanto a nivel del Estado
central (institutos y ministerios de juventud) como en el caso de las
oficinas provinciales, municipales y locales de juventud. Sin duda,
esta ha sido una de las principales herramientas para diferenciarse
del resto de la administracin pblica (esfera en la que predomina
el discurso que se critica) y tratar de acercarse lo mximo posible al
mundo juvenil, en procura de tener en cuenta la propia cultura all
dominante, incluyendo percepciones, expectativas y demandas formuladas implcita o explcitamente por los propios jvenes.
Sin embargo, se trata de un discurso que luego resulta muy difcil de poner en prctica a travs de medidas especficas y concretas. Por ello, muchas veces se vuelve en contra de quienes lo difunden, en la medida en que se toma tan inoperante como el contrario,
con la agravante de que, en este caso, no se parte de concepciones
errneas o criticables. Por ello, ltimamente se lo percibe casi vaco
de contenido efectivo, y se lo tiende a relegar en trminos prcticos,
al igual que el discurso que predomina en la clase dirigente. En este sentido, se est tomando creciente conciencia de las limitaciones
intrnsecas de la propia condicin juvenil, que resulta muy difcil de
aprehender debido a su evidente "volatilidad" en tanto condicin
social "pasajera" (que se pierde con el paso de los aos). La consecuencia prctica podra ser darle mayor nfasis al corto plazo en el
diseo de programas, en el marco de una lgica ms amplia provista desde el mundo adulto, del modo en que se opera en los movimientos juveniles ms estables y menos autnomos (del estilo de
los ligados a la dinmica de las iglesias, por ejemplo).
El discurso de las clases dirigentes, por su parte, se centra en el
argumento anteriormente criticado: los jvenes son el futuro, y hay
que prepararlos para que en el futuro vivan mejor y puedan participar dinmicamente en la sociedad a la que pertenecen. Por tanto, en

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

el presente, los jvenes no tienen mucho ms que hacer que prepararse para ser "grandes" y no "meterse en los" en su tiempo libre.
El tema tiene implicancias de todo tipo sumamente complejas. Por
un lado, podra argumentarse -como se hace desde los jvenes organizados y desde las instituciones especializadas- que el argumento es sumamente conservador, y que no persigue otra cosa que
"desentenderse" del presente de los jvenes. Llevado a sus extremos,
este tipo de argumentos se puede explicitar diciendo que -por la va
de los hechos - se les niega a los jvenes la posibilidad de participar -aqu y ahora- en la dinmica de la sociedad a la que pertenecen, lo que tiene implicancias muy profundas en trminos de derechos que no se reconocen y prcticas corporativas que solo pretenden perpetuarse en el tiempo, sin que se concreten modificaciones en las reglas de juego establecidas. Por otro lado, el argumento
central que estamos comentando tiene un fundamento real, sobre todo si se mira estas dinmicas desde la lgica del protagonismo que
deberan asumir los jvenes en la construccin de la sociedad del
conocimiento (como veremos ms adelante). Desde esta ptica, es
cierto que los jvenes tienen que prepararse para asumir roles y responsabilidades cuando sean adultos, pero, en todo caso, la clave es
''cmo" se preparan. En la ptica tradicional, la preparacin y la
asuncin de roles funcionan totalmente disociadas y distanciadas en
el tiempo (primero se preparan y luego asumen responsabilidades),
mientras que en las pticas ms modernas e innovadoras, la preparacin y la asuncin de roles es progresiva y simultnea (los jvenes aprenden a participar, participando).
En el fondo, lo que parece existir es un conflicto generacional,
sordo pero real, en el que est en juego quien toma las decisiones.
Desde esta ptica, lo que determina la actitud tradicional de las clases dirigentes es el temor a que los jvenes los desplacen del poder,
lo cual se expresa en los hechos a travs de prcticas que tratan de
demorar al mximo los necesarios e inevitables recambios generacionales. Por esta va, adems, se aspira a transmitir a las nuevas
generaciones todos los elementos que permitan mantener en el
tiempo las reglas de juego establecidas, a modo de evitar cambios
radicales que se ubiquen por fuera de dichas lgicas. En el marco
de sociedades que se repiten a s mismas durante dcadas (como las

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ERNESTO RODRGUEZ

que tuvimos en la larga etapa de industrializacin sustitutiva en


Amrica Latina entre los aos treinta y los aos setenta), esto tiene
su lgica, pero en el caso de sociedades que estn tratando de adecuarse a la "permanencia del cambio" (como est ocurriendo en el
mundo entero a partir de la revolucin tecnolgica actualmente en
marcha), dicha lgica desaparece por completo y el argumento se
torna disfuncional con la nueva dinmica societal a todos los niveles. Por lo dicho, es aconsejable no dejarse entrampar en el falso dilema planteado (futuro o presente).
El tema amerita una vuelta adicional, incorporando la actitud de
las clases dirigentes, tal cual ella se expresa a travs de diversas
prcticas corporativas. Los estudios disponibles no abundan en estos temas, pero se inclinan a sostener dos argumentos centrales: los
movimientos juveniles no actan en trminos corporativos y los actores corporativos involucrados no estn interesados en potenciar
las polticas de juventud. Algunos anlisis fundamentan esas actitudes en explicaciones coyunturales, confiando en que tales circunstancias puedan cambiar; en otros, las interpretaciones se basan en
argumentos ms estructurales y son menos optimistas respecto de
las posibilidades de cambio en el futuro. Desde esta perspectiva, se
asume que los partidos polticos se interesan solo marginalmente
por los temas de la juventud, ya que la edad no es una variable relevante para propsitos electorales. En los pases donde los jvenes
conforman un sector relativamente pequeo de la poblacin en edad
de votar, esa relevancia se acota en trminos cuantitativos; en los
pases de elevada poblacin juvenil, la condicin de jvenes no se
expresa en el comportamiento electoral y la relevancia del tema se
acota cualitativamente.
Los sindicatos y las cmaras empresariales tampoco expresan
mayor inquietud por el tema de la juventud. Los primeros dan prioridad a la atencin de los trabajadores ya incorporados al proceso
productivo, y los segundos a la contratacin de trabajadores adultos ms experimentados. En la misma lnea operan los ministerios
de Trabajo, que prefieren concentrarse en los adultos jefes de familia, aunque ello signifique la desatencin de los jvenes, pues ellos
no tienen aquellas responsabilidades. En todo caso, tambin aqu
es vlido el argumento anteriormente expuesto, en la medida en

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

que estas posturas pueden funcionar en la sociedad tradicional, que


ya no existe tal cual estuvo estructurada en sus momentos de mayor
dinmica. Hoy las familias son diferentes a las del pasado, y ya no
funciona el modelo donde hay un nico aportante de ingresos (el
hombre adulto, jefe de familia), funcin que ahora comparten ambos miembros de la pareja y tambin varios de los hijos mayores.
Otro tanto puede decirse de las instituciones estatales, ms
preocupadas de su propia existencia que de incorporar decididamente a las nuevas generaciones en su dinmica operativa. En un
contexto en el que los usuarios que realmente cuentan son los adultos -pues pueden incidir en esa dinmica-, los jvenes no tienen
voz (en el sentido que Hirschman otorga al concepto) suficiente para hacerse or, por lo cual, estos solo pueden oscilar entre la salida
y la lealtad (siguiendo con la terminologa de Hirschman) aceptando las reglas de juego o marginndose de este. El panorama se torna inquietante cuando a lo anterior se agregan las limitaciones estructurales de los movimientos juveniles, que son los nicos que podran transformarse en voz de los jvenes, pero que no lo hacen porque -como ya se ha dicho- se guan por las dimensiones simblicas y no por las dimensiones materiales de su existencia. Por tanto, la combinacin de todas estas "lgicas", lleva casi irremediablemente a una especie de "callejn sin salida", que inhibe la accin.
Es conveniente -incluso- ir ms all en el anlisis e incorporar otras dimensiones, rescatando, en particular, la visin de algunos
actores que no siempre se expresan corporativamente, pero que tienen relevancia. Es el caso, por ejemplo, de los padres de los jvenes, que casi siempre siguen con ms preocupacin que sus propios
hijos la situacin en la que estos crecen y maduran. Los padres no
realizan manifestaciones pblicas del estilo de una huelga sindical
ni publican mensajes al gobierno y a la opinin pblica como lo hacen los empresarios, pero, por ejemplo, cuando se los consulta en
encuestas de opinin pblica, sus juicios y puntos de vista surgen
con gran nitidez. Los padres, que s son influyentes en otros planos, tampoco tienen voz propia, por lo que no son considerados en
tanto tales en el sistema educativo, en las instancias electorales o
incluso en la fijacin de prioridades en materia de polticas pblicas. En cualquier caso, su colaboracin puede llegar a ser decisiva.

262

ERNESTO RODRGUEZ

Por todo lo dicho, el rol de las instituciones especializadas en la promocin juvenil tiene mayor importancia que en cualquier otra poltica pblica, por cuanto deben suplir el papel corporativo que cumplen los destinatarios organizados en otros dominios (las polticas
sobre la mujer, por ejemplo). Esta situacin parece paradjica, especialmente en relacin con los enfoques que postulan la participacin juvenil como motor de la transformacin productiva, la modernizacin social y la afirmacin democrtica. Sin embargo, lo cierto
es que las apuestas exageradas a la organizacin y movilizacin juveniles han terminado, en general, en fracasos evidentes en contextos dismiles y en circunstancias histricas diversas.
Estos factores no se han considerado debidamente en las polticas pblicas, ya que la experiencia indica que la mayor parte de los
instrumentos puestos a disposicin de los jvenes -los centros de
informacin, por ejemplo- son utilizados ms intensamente por
los padres, quienes los emplean para orientar y apoyar ms slidamente a sus hijos. Tales mediaciones, como las que cumplen y pueden cumplir los docentes en los establecimientos educativos, los
promotores y lderes de los movimientos de jvenes, los sacerdotes
y pastores y algunos periodistas sensibilizados en estos dominios,
resultan claves para el desarrollo de las polticas pblicas de juventud. Sin embargo, hasta el momento estas mediaciones apenas han
sido atendidas parcialmente y en unos pocos casos concretos, por lo
que constituyen otro desafo para las reformulaciones que se realicen en el futuro. Desde esta ptica, se puede argumentar muy slidamente que las nicas organizaciones y movimientos juveniles que
perduran en el tiempo, son los que funcionan con alguna "lgica"
adulta, como es el caso de la Pastoral Juvenil o la Asociacin Cristiana de Jvenes o el Movimiento Scout. Del mismo modo, las nicas ONG que permanecen en el tiempo y acumulan experiencias y
aprendizajes de utilidad, son las que saben combinar la cercana con
el mundo juvenil, sin quedarse exclusivamente en este, integrndolo a la dinmica del conjunto de la sociedad. Lo mismo vale para las
instituciones pblicas especializadas, que no pretenden cumplir roles que no les corresponden, concentrando energas en lo que efectivamente son insustituibles (visin de conjunto, animacin de procesos, articulacin de esfuerzos, etc.).

263

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

OPORTUNIDADES Y DESAFOS
EN EL COMIENZO DE UNA NUEVA ERA

Antes de pasar a la formulacin de algunas propuestas alternativas, corresponde analizar el contexto en el que habrn de operar
las polticas pblicas en el comienzo de este nuevo siglo. Para ello,
se analizan las implicancias del bono demogrfico y de las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin, relacionando las
polticas de juventud con la reforma del Estado y problematizando
el complejo tema del financiamiento de estas polticas pblicas. Por
las razones que se exponen a continuacin, resulta evidente que estamos ante una gran oportunidad histrica y estructural, que habra
que saber aprovechar en lo inmediato.
Bono Demogrfico, Juventud y Desarrollo
Humano en el siglo XXI
La primera gran oportunidad por analizar est dada por el denominado "bono" o "dividendo" demogrfico. Ms all de los trminos, lo que se pretende destacar es que las tendencias demogrficas
pasadas, presentes y futuras, estn brindando una gran oportunidad
al desarrollo, por cuanto ya no estn naciendo los contingentes
abrumadores de nios que protagonizaron la demografa en los ltimos cincuenta aos, y todava no se cuenta con contingentes demasiados significativos de poblacin anciana, especialmente en los
pases en desarrollo. El Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, en su Informe sobre el Estado de la PoblacinMundial 1998,
ha llamado la atencin sobre la existencia, en la actualidad, de "la
mayor generacin de jvenes que jams haya existido". "En los pases en desarrollo, agrega, las menores tasas de natalidad ofrecen la
posibilidad de un dividendo demogrfico en los prximos 15 a 20
aos, a medida que una afluencia de jvenes ingresa a la poblacin
activa, mientras que, al mismo tiempo, nace una menor cantidad de
nios". Esto es, sin dudas, una oportunidad para el desarrollo. "Si

264

ERNESTO RODRGUEZ

pudieran encontrarse empleos para esos jvenes, la afluencia de la


poblacin activa podra ser la base de mayores inversiones, mayor
productividad del trabajo y rpido desarrollo econmico", se enfatiza.
Por su parte, a escala regional, el BID ha destacado el fenmeno con el mismo nfasis. "La mayora de los pases de Amrica Latina se encuentran ahora en un momento propicio de la transicin
demogrfica. Las tasas de fecundidad estn descendiendo y una
gran cohorte de nios se est incorporando a las filas de la poblacin activa. Con menos hijos que criar y an pocos ancianos en goce de retiro, puede decirse que la actual generacin de latinoamericanos se encuentra realmente en una posicin favorable para convertirse en el motor del crecimiento econmico y en un agente social del cambio", se sostiene, agregando que "en los prximos veinte aos se producir un descenso de la proporcin de nios con respecto al nmero de trabajadores, antes de que el aumento de la proporcin de jubilados con respecto al nmero de trabajadores activos
comience a representar una carga financiera mucho ms pesada. De
lo que se deduce -concluye- que tenemos por delante dos dcadas para acelerar el desarrollo, poner la gente a trabajar, financiar
mejoras educativas y ahorrar para el futuro". Las citas del BID pertenecen al Informe 1998-99 sobre el Progreso Econmico y Social
en Amrica Latina (Amrica Latina Frente a la Desigualdad),y el
tema fue retomado con ms fuerza y profundidad todava en el Informe 2000 (Desarrolloms all de la Economa). En este, se insiste en destacar que "en el perodo 2000-2030 los coeficientes de
dependencia totales de Amrica Latina registrarn niveles histricamente bajos", pero advirtiendo que la regin "no puede esperar pasivamente los mayores beneficios potenciales generados por el
cambio en la estructura de edades, sino que debe aplicar activamente polticas que permitan aprovechar dichos beneficios". En esta ptica, "los principales aspectos de poltica que requieren inmediata
atencin para que los pases de Amrica Latina aprovechen esta
oportunidad demogrfica incluyen asuntos laborales, criminalidad, educacin, salud, ahorro y pensiones".
Como puede apreciarse, resulta imprescindible incorporar este tipo de dimensiones a nuestro anlisis, dado que aqu se juega
buena parte de los elementos de juicio que luego determinan la

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

definicin de prioridades en materia de polticas pblicas y la correspondiente asignacin de recursos. Y si miramos la prioridad que
ha tenido la temtica juvenil en los ltimos cincuenta aos, podremos constatar claramente que los nios siempre estuvieron en primer lugar y a ellos se destinaron las atenciones y los recursos en casi todos los planos relevantes. Si a partir de dichas constataciones
proyectamos este tipo de anlisis a los prximos cincuenta aos, podremos constatar con cierta facilidad que la prioridad del futuro
pueden llegar a ser los ms viejos, sin etapas intermedias. Si tenemos en cuenta los ejes centrales de los debates y las actuaciones pblicas de estos ltimos aos, podremos constatar fcilmente, que esto ya est ocurriendo en la prctica. Lo importante, en todo caso, es
demostrar que el desafo de la tercera edad nos afectar con mucha
fuerza hacia mediados de este siglo (y para ello hay que prepararse,
claro) pero enfatizando -al mismo tiempo- que el desafo juvenil
ya est entre nosotros, y tendr una vigencia central en los prximos veinte aos, por lo que debe ser atendido prioritariamente en
estas dos dcadas claves. Si se siguen arrastrando las inercias del
pasado (atendiendo prioritariamente a los nios) y se suman las
preocupaciones por el futuro (analizando exclusivamente la temtica de la tercera edad), se corre el riesgo de desatender la situacin
de las generaciones jvenes, con todas las asincronas que esto tiene, visibles en la irrupcinsocial de los jvenes (reclamando espacios que la sociedad no les brinda, a travs de toda clase de estrategias) sin que las polticas pblicas respondan adecuadamente.
Desde luego, el tema tiene implicancias diferentes para cada
pas en particular, de acuerdo con la ubicacin de cada uno de ellos
en la transicin demogrfica como tal. Por ello, y ms all de no poder realizar un anlisis particularizado de cada caso nacional, importa formular algunos comentarios por grupos de pases, diferenciando los casos de "modernizacin temprana", de aquellos de "modernizacin tarda" y de los que estn en "plena transicin" en una
etapa intermedia. En la primera categora, se ubican claramente los
pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) junto con Costa
Rica, Cuba y en menor medida Panam. En este caso, la transicin
demogrfica (en comparacin con las otras categoras) est ms
avanzada, y el desafo de la tercera edad est ms instalado, pero de

266

ERNESTO RODRGUEZ

todos modos el tema de las generaciones jvenes es muy relevante


y deber ser atendido prioritariamente. En la categora intermedia,
por su parte, se ubican los pases ms grandes de Amrica Latina
(Brasil, Mxico, Colombia) junto con otros no menos relevantes
(Venezuela y Per, por ejemplo) y en ellos es donde las tendencias
que estamos comentando (el "bono demogrfico") puede ser visualizadas ms clara y categricamente. Los contrastes entre tendencias demogrficas y polticas pblicas en todos ellos es evidente:
mientras que las generaciones jvenes irrumpen socialmente por todas partes, las polticas pblicas siguen funcionando con las inercias
del pasado. El resultado es el desarrollo inusitado de la violencia,
con un protagonismo juvenil evidente (en Colombia, esta es -como
se sabe- una de las principales "ocupaciones" de los jvenes). Definitivamente, en estos pases se tendrn que atender estas tendencias prioritariamente y con la mayor urgencia, si se quiere estar a tono con los grandes desafos del nuevo siglo. Por ltimo, en la categora de los pases de "modernizacin tarda" (Guatemala, Nicaragua, Honduras, Bolivia y Paraguay, entre otros) todava se cuenta
con contingentes de nios muy numerosos, pero las tendencias de
cambio se estn acelerando significativamente, debido al descenso
de las tasas de natalidad y mortalidad y el consecuente aumento de
la esperanza de vida al nacer. En estos casos, el "bono demogrfico" va a llegar un poco ms retrasado (en comparacin con el resto), pero tendr una vigencia efectiva en la segunda y tercera dcada de este nuevo siglo. La ventaja estar dada, sobre todo, por el retardo relativo del aumento de los contingentes de poblacin anciana, que solo comenzarn a ser significativos en la segunda mitad de
este siglo. Por todo lo dicho, la prioridad de las polticas pblicas se
debera ir desplazando claramente desde la primera infancia hacia la
adolescencia y la juventud.
La temtica que estamos analizando plantea dos grupos de desafos relevantes: uno relacionado con las polticas pblicas como
tal y el otro relacionado con los actores que debern protagonizar
estos debates en el futuro inmediato. En lo que hace a la dimensin
sustantiva, parece claro que las reas ya destacadas (asuntos laborales, criminalidad, educacin, salud, ahorro y pensiones) deben
ser analizadas a la luz de estos desafos. Definitivamente, no es lo

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

mismo analizar los asuntos laborales desde la lgica de las corporaciones empresariales y sindicales, que desde la lgica de la incorporacin de las generaciones jvenes a la dinmica de nuestras sociedades, y otro tanto podra decirse respecto a las polticas pblicas
relacionadas con la salud (es muy diferente trabajar para combatir
la mortalidad infantil que para atender las conductas de riesgo entre
los jvenes). Otro tanto podra argumentarse en lo que atae a la criminalidad, desde el momento en que las condiciones cambian radicalmente en un escenario donde existen (o no) contingentes muy
grandes de jvenes excluidos a disposicin de los grupos criminales organizados (el narcotrfico, por ejemplo). Desde luego, el problema no se soluciona con ms y mejores oportunidades de integracin social para los jvenes, pero ello contribuira significativamente al respecto. Del mismo modo, los desafos cambian radicalmente
si desde la educacin se pasa de la histrica prioridad en la enseanza bsica a la enseanza media. Y an en el caso de las polticas relacionadas con el ahorro y las pensiones (una de las formas de ahorro ms relevantes) los escenarios estn cambiando notoriamente, y
con ello, tambin lo estn haciendo las polticas pblicas. El tema,
sin duda, es muy diferente si se analiza desde la lgica del aparato
pblico (preocupado por el dficit crnico de los sistemas de pensiones) o desde la lgica de los propios jubilados y pensionistas
(preocupados por cobrar pensiones dignas) que si se lo analiza desde la lgica de las nuevas generaciones, que en la mayor parte de
los pases de la regin estn siendo incorporadas a nuevos sistemas
pensionales, de incierto futuro, perdiendo los "privilegios" de los
actuales pensionistas y aumentando su carga contributiva para disminuir los dficit del sistema, sin que nadie se haya puesto a reflexionar sobre las consecuencias que esto tiene en trminos de su incorporacin social y del procesamiento de la necesaria autonoma
de las nuevas generaciones.
Por su parte, el tema de los "actores", tambin es relevante, en
la medida en que no sern los jvenes organizados quienes trabajen en estas materias (los movimientos juveniles no tienen posturas
corporativas, segn ya hemos destacado) y ello obliga a que las
instituciones especializadas en juventud (tanto pblicas como privadas) asuman roles de representacin (informalmente pero muy

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ERNESTO RODRGUEZ

efectivamente) a los efectos de incorporar estos enfoques a los debates actualmente en marcha. Para ello, estos temas deben ser analizados rigurosamente, desde la lgica de los jvenes, superando los
clsicos enfoques corporativos o poltico-institucionales particulares.
La Construccin de la Sociedad del Conocimiento
La segunda gran oportunidad para el desarrollo en general y para las polticas de juventud en particular, est dada por las potencialidades de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y su decisiva influencia en todas las dimensiones de la dinmica societal. Como se sabe, estas nuevas tecnologas entraan innovaciones en varios planos simultneamente: microelectrnica,
computacin (tanto en equipo como en programas), telecomunicaciones y ptica electrnica (microprocesadores, semiconductores,
fibra ptica, etc.). Lo relevante es que esas innovaciones son las que
estn permitiendo procesar y almacenar cada vez ms informacin
y distribuirla cada vez con mayor velocidad, a travs de redes esparcidas por todo el mundo. Los especialistas sostienen que la capacidad de la computacin se duplicar cada 18 a 24 meses (gracias a la
rpida evolucin de los microprocesadores) y que cada 6 meses se
duplicar la capacidad de las comunicaciones (con base en una explosin en la amplitud de banda, sustentada en los avances de la tecnologa de las redes de fibra ptica). Ambas tendencias, adems, se
desplegarn en paralelo con enormes reducciones de los costos y
significativos aumentos de la velocidad y la cantidad de informacin por distribuir.
Sin duda, el smbolo ms evidente de todas estas tendencias es
el desarrollo de la Internet, que ha logrado interconectar en muy pocos aos a millones de personas en los lugares ms remotos del
mundo (en 1995 los usuarios eran apenas 20 millones, y en el 2000
ya eran 400 millones, y se prev que para el 2005 sern 1000 millones). Pero como tambin se sabe, el acceso a Internet est muy desigualmente distribuido (las tres cuartas partes de los usuarios viven
en los pases altamente industrializados, miembros de la OCDE,
que tienen apenas el 14% de la poblacin mundial). As, mientras en

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Estados Unidos los usuarios son el 54% de la poblacin total, en


Amrica Latina y el Caribe son solo el 3,2%. La otra brecha est
dentro de los pases: la mayor parte de los usuarios vive en zonas
urbanas (el 80% de los usuarios en Repblica Dominicana vive en
Santo Domingo), tiene mejor instruccin y ms dinero (en Chile, el
89% ha recibido educacin terciaria), son jvenes (entre los 18 y 24
aos tienen cinco veces ms probabilidades de ser usuarios que los
mayores de 55 aos) y son mayoritariamente hombres (en Amrica
Latina, las dos terceras partes) aunque esta brecha se viene achicando (en Brasil, las mujeres eran un tercio en 1995 y en 2000 ya eran
la mitad). Pero lo relevante no es la dimensin, sino las implicancias prcticas del tema, en la medida en que las TIC estn permitiendo darles ms transparencia a la planificacin y a las transacciones,
aumentar la participacin poltica (tanto en trminos de formulacin
de propuestas como en el desarrollo de mecanismos de control ciudadano), desarrollar muy significativamente la educacin a distancia, la telemedicina, el teletrabajo, etc. Por todo esto, el proceso en
marcha abre importantes oportunidades por aprovechar y genera
nuevos riesgos que habr que controlar.
El ndice de Adelanto Tecnolgico (IAT) elaborado por el
PNUD, permite apreciar en trminos comparados en qu etapa estn
nuestros pases en estas materias. En trminos operativos, el IAT est estructurado con base en cuatro dimensiones claves, medibles en
tomo a ocho indicadores especficos: creacin de tecnologa (nmero per cpita de patentes concedidas e ingreso per cpita percibido del extranjero por concepto de regalas y derechos de licencia),
difusin de innovaciones recientes (difusin de Internet y exportacin de productos de tecnologa alta y media), difusin de viejas invenciones (telfonos y electricidad), y conocimientos especializados (aos de enseanza y tasa bruta de escolarizacin de estudiantes terciarios matriculados en ciencias, matemticas e ingeniera) y
"trata de reflejar en qu medida un pas est creando y difundiendo
tecnologa y construyendo una base de conocimientos humanos, y
por ende, su capacidad para tomar parte en las innovaciones tecnolgicas de la era de las redes"(PNUD, 2001)
La escala construida por el PNUD incluye 72 pases, agrupados en cuatro categoras: lderes, lderes potenciales, seguidores

270

ERNESTO RODRGUEZ

dinmicos y marginados. En la primera de ellas figuran 18 pases


(todos altamente industrializados), mientras que en la segunda figuran 19, otros 26 en la tercera y 9 ms en la cuarta (marginados). La
lista global est encabezada por Finlandia, y los siguientes en la lista son Estados Unidos, Suecia, Japn, Corea, Holanda, Reino Unido, Canad, Australia, Singapur, Alemania, Noruega, Irlanda, Blgica, Nueva Zelandia, Austria, Francia e Israel. La lista de los lderes potenciales est encabezada por Espaa, y los lugares siguientes
los ocupan Italia, varios pases de la Europa Oriental (Repblica
Checa, Hungra, Eslovenia, Eslovaquia, Bulgaria, Polonia, Croacia
y Rumania) otros "tigres asiticos" (Hong Kong, Malasia) y otros
pases europeos (Portugal, Grecia, Chipre). En esta categora se ubican tambin cuatro latinoamericanos (Mxico, Argentina, Costa Rica y Chile), mientras que varios otros se ubican entre los "seguidores dinmicos", encabezados por Uruguay. Solo un pas latinoamericano figura entre los marginados (Nicaragua), pero lo relevante es
observar como las combinaciones de indicadores especficos son
notoriamente diferentes en cada caso. As, mientras que Mxico y
Costa Rica cuentan con porcentajes destacados de sus exportaciones en el terreno tecnolgico, Argentina y Chile se destacan por sus
elevados niveles de matriculacin terciaria en ciencias (al igual que
Bolivia, Per, Ecuador y Repblica Dominicana en su grupo). Del
mismo modo, Uruguay se destaca por su nmero de anfitriones en
Internet y tambin por su amplia cobertura de telfonos y electricidad (al igual, en esto ltimo, que Panam y Brasil).
En el marco de estas notas, conviene retomar un elemento comentado al pasar en las pginas precedentes, a los efectos de tomar
debida conciencia del evidente protagonismo juvenil en la construccin de la sociedad del conocimiento. Nos referimos al dato relativo a la sobrerrepresentacin de los jvenes entre los usuarios de Internet, que se relaciona tambin con el nexo evidente entre matriculacin superior en ciencias (uno de los indicadores utilizados para la
construccin del IAT) y la dinmica de los jvenes altamente calificados, que constituyen un capital humano de gran relevancia en
nuestros pases. Si los jvenes que viven en hogares afectados por
agudos cuadros de pobreza y exclusin deben ser el eje de las polticas pblicas de juventud, desde el ngulo en que estas toman a los

271

Y EL CARIBE
JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA

jvenes como destinatarios, los jvenes altamente calificados deben


serlo desde el ngulo en que estos son considerados actores estratgicos del desarrollo.Definitivamente, estos jvenes estn protagonizando los principales procesos de investigacin y desarrollo, al
tiempo que estn colaborando decididamente en el desarrollo de
nuevas herramientas en estas esferas y estn protagonizando el uso
dinmico de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin; la edad promedio de quienes trabajan en estas materias e incorporan estas nuevas herramientas en su vida cotidiana, lo muestra
claramente. En el fondo, puede afirmarse, con total certeza y conviccin, que estamos ante una verdadera revolucin a todos los niveles,
que dista significativamente del desarrollo de cambios menores asociados a la posmodernidady esta revolucin est siendo clara y centralmente protagonizada por los jvenes en todo el mundo. De lo
que se trata, en definitiva, es de nuevas herramientas que en el marco de la glocalizacin (globalizacin y desarrollo local en simultneo) permiten acercar el mundo a cualquier persona o grupo humano, en cualquier lugar del mundo y en cualquier momento. Son los
propios conceptos de espacio y tiempo los que cambian radicalmente, en dimensiones que todava cuesta mucho imaginar efectivamente, por lo que estamos ante una verdadera mutacin de poca, an
ms relevante de lo que fueron las revoluciones industriales.
Las esferas en las que se podran analizar estas tendencias de
cambio son infinitas, pero aqu importa rescatar las relacionadas
con la educacin (definida en un sentido muy amplio), dado el sesgo con el que est estructurado este informe. Y en este sentido, estamos ante la oportunidad de reformular radicalmente todo lo que se
ha hecho hasta el momento desde la denominada educacin a distancia, por ejemplo, que, aunque ha existido en nuestros pases desde hace dcadas, a partir de la incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin ha adquirido una relevancia inusitada e inimaginada por sus promotores originales (Varios
autores, 2000c). Definitivamente, esta es una de las esferas ms relevantes del desarrollo, y por ello, los principales organismos internacionales, los gobiernos, las empresas, las familias y las personas,
en todo el mundo, estn invirtiendo cada vez ms recursos en el desarrollo de las capacidades personales, grupales e institucionales en

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ERNESTO RODRGUEZ

estas materias, de modo de no quedar al margen de estas fuertes tendencias de cambio. La universalizacin en el acceso y el uso dinmico e innovador de estas nuevas herramientas, son los principales
desafos, y en el dominio de las polticas pblicas de juventud (como en muchos otros) todava no se han dado pasos relevantes.
Polticas Pblicas de Juventud y
Reforma del Estado: un vnculo por construir
El tercer gran proceso en materia de oportunidades y desafos,
en este comienzo de nuevo siglo y milenio, es el vinculado con la
reforma del Estado actualmente en marcha. Muchas reformas estructurales llevadas a cabo en Amrica Latina y el Caribe en los
aos noventa fueron impulsadas al amparo del Consenso de Washington y se concentraron principalmente en asuntos de disciplina
fiscal, liberalizacin de la poltica comercial y del rgimen de inversiones, desregulacin de los mercados internos y privatizacin de
empresas pblicas. Pero como sostiene un informe del Banco Mundial, "los dictmenes de polticas del Consenso de Washington ignoraron la funcin que podran cumplir los cambios institucionales
en acelerar el desarrollo econmico y social de la regin" (Banco
Mundial, 1998). En esencia, las prioridades de la regin durante la
crisis de la deuda de los aos ochenta se centraron en la bsqueda
de estabilidad econmica y en desmontar los andamiajes del modelo proteccionista de desarrollo. Sin embargo, una nueva oportunidad para el cambio se presenta ahora, teniendo como base que la
sostenibilidad de las reformas econmicas est condicionada por las
reformas institucionales. Organismos como el Banco Mundial propician y dan apoyo financiero a las denominadas "reformas de segunda generacin", incluyendo en ellas las de la justicia, los parlamentos y la administracin pblica. Postulan, adems, que las transformaciones deben, por sobre todo, cambiar el sistema de incentivos y constricciones sobre los que actan burcratas y polticos.
Dentro de este marco, se consolidan las preocupaciones vinculadas a la propia gobernabilidad democrtica, y se intenta aplicar diversos instrumentos para lograr una ms activa participacin de la

273

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

sociedad civil en los procesos de desarrollo, tratando de ampliar el


protagonismo del "sector pblico no estatal" (Bresser Pereyra y
Cunill Grau Ed., 1998).
En cuanto a la primera dimensin, las prioridades se refieren a
la modernizacin de los partidos polticos y de los sistemas electorales, de representacin y de participacin popular, y tratan de incorporar ms y mejor la percepcin de los ciudadanos en la dinmica de los procesos de afirmacin democrtica en que se hallan inmersos casi todos los pases de la regin. Y en lo que atae a la participacin de la sociedad civil, los mecanismos que se estn poniendo en prctica se concentran en dos roles fundamentales: la prestacin de servicios y la representacin de intereses. En la esfera de las
polfticas sociales, la desmonopolizacin de los servicios pblicos se
concibe como una alternativa a la privatizacin (la "publicizacin")
y la representacin de intereses se vincula con el desarrollo de mecanismos de control social de las polticas o con la participacin en
su propio diseo, como las experiencias del "presupuesto participativo" en Brasil, iniciadas de forma pionera en Porto Alegre hace
ms de diez aos.
En la esfera ms acotada de las polticas pblicas de juventud,
la distribucin de roles y funciones puede concebirse como la principal respuesta a la desarticulacin de esfuerzos institucionales, encarada desde la estructuracin de sistemas institucionales eficientes.
A nivel central, los institutos, direcciones generales o ministerios de
juventud deberan dedicar muchos de sus esfuerzos al conocimiento de los problemas que afectan a los jvenes y al seguimiento sistemtico de la dinmica de las polticas pblicas dirigidas a ellos.
Del mismo modo, podran cumplir un papel decisivo como facilitadores de las articulaciones y tareas compartidas por diversas instituciones pblicas. Tambin podran brindar informacin y asesoramiento a los jvenes para contribuir a su insercin fluida en la sociedad, y trabajar en la formacin de recursos humanos a todos los
niveles, homogeneizando enfoques y estrategias. Para efectuar estas tareas se requiere la realizacin sistemtica de estudios e investigaciones, la evaluacin continua de las polfticas pblicas ligadas
al tema, y por supuesto, recursos humanos aptos para ello. A su
vez, las contrapartes estaduales, provinciales y municipales de los

274

ERNESTO RODRIGUEZ

institutos, direcciones y secretaras de juventud, deberan incursionar en la ejecucin de programas y proyectos, evitando celosamente competir con otras instancias ejecutoras de su mismo nivel (las direcciones de educacin o de salud en las divisiones administrativas
subnacionales) con las que deben cooperar de la manera ms amplia
posible, articulando tambin sus tareas con las instancias nacionales.
Cmo se puede definir este rol intermedio? Una manera de hacerlo es mediante la promocin de la participacin juvenil, lo que
exige asumir la idea de que los jvenes son actores estratgicos del
desarrollo y no meros beneficiarios de polticas, por ejemplo, como
voluntarios del desarrollo, segn veremos ms adelante. Tambin
es posible concebir mecanismos para que los diversos grupos y movimientos juveniles expresen crticas, propuestas y puntos de vista
sobre todos aquellos temas de su inters y para que, con los respaldos necesarios, materialicen las iniciativas que consideren prioritarias. Pero debe evitarse el riesgo de incurrir en extremos que pueden ser perjudiciales, tales como la manipulacin estatal o el fomento irresponsable de acciones opositoras. En todo caso, es esencial
aceptar que los movimientos juveniles son efmeros en su existencia, muy cambiantes en materia de intereses y expectativas, "indisciplinados" (vistos desde fuera) y, sobre todo, reacios a directivas
externas, especialmente cuando estas son percibidas como autoritarias. Por otra parte, los ministerios, secretaras y direcciones generales, como encargados de la ejecucin de las polticas sectoriales
-de educacin, salud, empleo y otras- deberan contar con equipos tcnicos especializados en los temas de la juventud, capaces de
mirar sus actividades desde la lgica de los destinatarios y abiertos
a trabajar con una mentalidad moderna y apropiada. Y para completar este rpido "recuento" de instituciones y espacios existentes en
el dominio de la promocin juvenil, tambin es importante considerar otra esfera escasamente atendida en esta clase de anlisis: los espacios de encuentro y socializacin juvenil. Si en algn sitio operan
efectivamente las polticas pblicas destinadas a la juventud, es all,
pero solo excepcionalmente se analizan sus dinmicas operativas,
cargadas muchas veces de "perversiones" serias a enfrentar (en las
Casas de Juventud, por ejemplo, que se han multiplicado en los ltimos aos en casi toda la regin, logrando xitos muy relativos).

275

CARIBE
JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL YPOLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL

Pero, cmo se articulan efectivamente estos esfuerzos tan autnomos?, cmo lograr que desde esta lgica se puedan alcanzar resultados pertinentes?, qu mecanismos permnitiran evitar los problemas que surgen cuando se trata de coordinar las acciones entre instituciones diversas? Las respuestas deben buscarse en la gestin operativa, desentraando sus claves y diseando mecanismos alternativos en
aquellos casos en que sea pertinente. Una de las claves alude al financiamiento de las polticas pblicas, esfera en la que cabe reconocer la
importancia tanto de la separacin entre financiamiento y ejecucin
como de las diversas vas de asignacin de recursos. En cuanto a la separacin entre financiamiento y ejecucin, los fundamentos parecen
categricos: si quien financia a la vez ejecuta, no hay mecanismos objetivos para discernir si lo que se hace est bien y si los caminos estratgicos y metodolgicos elegidos para operar son los mejores. Por tanto, es fundamental separar ambas funciones y operar sobre la base de
licitaciones que fomenten la ms amplia competencia y la ms efectiva transparencia. En realidad, en ningn caso se puede tener la certeza de que el camino elegido es el nico (y el mejor de los posibles) para enfrentar un problema cualquiera, por lo que resulta ms pertinente
la convocatoria a diversos actores, invitndolos a presentar propuestas
diversas de solucin a los problemas que se pretenda enfrentar. Del
mismo modo, si en lugar de financiar a las instituciones (la oferta de
servicios) se entregara el manejo de los recursos a los beneficiarios (la
demanda), se contara con mejores herramientas para evitar la "rutinizacin" de los programas y la burocratizacin de las instituciones encargadas de operarlos. Adicionalmente, es imprescindible separar financiamiento y ejecucin de las funciones de evaluacin, las que deben ser desempeadas por un tercer agente institucional. Cuando el
agente financiador es el mismo que evala, siempre dispondr de la ltima palabra y el que ejecuta no podr actuar con autonoma e independencia, situacin que define un monopolio de hecho, aunque haya
separacin entre roles y funciones. Por todo lo dicho, parece claro que
estas propuestas contienen medidas claramente orientadas a la descentralizacin, pero importa destacar que estas procuran trascender los
mecanismos puestos en prctica hasta el momento, y que han presentado limitaciones y problemas muy evidentes. La descentralizacin
pura y simple no siempre trae consigo mejores niveles de vida para la

276

ERNESTO RODRGUEZ

poblacin en el plano local, y muchas veces contribuye a profundizar


las desigualdades territoriales (como ha ocurrido en la esfera de la educacin y de la salud, en varios casos nacionales en los ltimos aos)
y al desarrollo de tendencias autrquicas perjudiciales (algunos
procesos nacionales han sido paradigmticos en este sentido). Por
tanto, es aconsejable que la descentralizacin conlleve una genuina distribucin concertada de roles y funciones entre los niveles
centrales, intermedios y locales.
Finalmente, si todo lo dicho hasta el momento se adecua a la condicin transversal que las polfticas de juventud comparten con aquellas referidas a otros grupos especficos de la poblacin -nios, mujeres, grupos tnicos, tercera edad, migrantes, y otros - , estos cambios
en la gestin especfica pueden tener repercusiones sumamente relevantes para la modernizacin de la gestin pblica en su conjunto,
puesto que se constituiran en focos de acumulacin de experiencias
de trabajo simultneo y coordinado en diversas esferas especficas.
Las polticas de juventud podran complementar la visin limitada de
las polticas sectoriales especficas, como las educativas -que se concentran exclusivamente en la enseanza (y descuidan los aprendizajes
efectivos)-, o las de empleo -que se concentran excesivamente en
el jefe de hogar (el tpico hombre adulto integrado al sector formal de
la economa), descuidando la situacin de las mujeres y los jvenes
(los ms perjudicados por el desempleo y el empleo precario)-, o las
de salud, concentradas en la atencin de la enfermedad y no en la prevencin y mejoramiento de la salud. Con este tipo de enfoque se contribuir a la formulacin de polticas pblicas ms realistas, apoyadas
en un sustrato sociodemogrfico tan necesario para asegurar que las
acciones sean pertinentes y aplicables. De este modo, las polticas pblicas de juventud -como las referidas a la infancia y a los adultos
mayores - podran recorrer rutas estratgicas similares a las seguidas
por los programas de igualdad de oportunidades para las mujeres, que
lograron articular -por la va de los hechos y enfrentando grandes resistencias institucionales y polticas- programas sectoriales que jams se haban mirado de frente.
En este marco, puede resultar decisivo contar con una clara
perspectiva generacional en las polticas pblicas, procurando articular dinmicamente las diversas fases del ciclo vital de las

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

personas (infancia, juventud, adultez, tercera edad) a los efectos de


responder con polticas especficas que formen parte de un conjunto articulado de polticas pblicas generales. Tanto las experiencias
del Consejo Nacional de Poblacin de Mxico, como de la Comisin Nacional de Poblacin y Desarrollo de Brasil y de la Secretara de Asuntos Generacionales y de Familia del Ministerio de Desarrollo Humano de Bolivia, cuentan con aportes sustanciales en estas
materias, y deberan ser evaluadas en trminos comparados con mayor rigurosidad, a los efectos de extraer las lecciones correspondientes y estar as en condiciones de replicar dichos enfoques en
otros pases de la regin.
En esta lnea de accin, puede resultar decisivo contar con las
capacidades tcnicas y operativas que permitan analizar rigurosamente los enfoques con los que se debera trabajar en todas y cada
una de las polticas pblicas desde esta perspectiva generacional, al
tiempo que tambin puede resultar sumamente productivo el poder
posicionarse en los grandes debates nacionales desde la perspectiva
de lo juvenil, lo que puede resultar sumamente productivo en temas
como la reforma laboral o de los sistemas de pensiones, que en ningn caso resultan neutras para los jvenes de la regin, y sin embargo casi nunca se procesan teniendo en cuenta este tipo de ngulos.
As, el trabajo temporal, por ejemplo, puede ser visto crticamente
desde los sindicatos (con lgica adulta), pero puede ser evaluado ms
favorablemente desde posturas no corporativas (con lgica juvenil) y
aun con una lgica ms dinmicamente relacionada con los desafos
del futuro (derivados de la internacionalizacin de la economa) que
con los privilegios del pasado (construidos a la sombra de sistemas
proteccionistas y clientelistas en el marco de economas cerradas).
El Financiamiento de las Polticas Pblicas de Juventud
A los desafos que hemos estado identificando habra que agregar algunos ms especficamente centrados en el complejo tema del
financiamiento. Aqu nos interesa dimensionar la inversin necesaria, jerarquizar las reas prioritarias en las que concretar las futuras
inversiones, proponer la reformulacin de las estrategias operativas

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ERNESTO RODRGUEZ

con las que se debera utilizar efectivamente dicha inversin y advertir sobre las consecuencias que se pueden desatar si no se
concreta la inversin necesaria en el momento oportuno y en
las esferas priorizadas desde los consensos sociales y polticos
que puedan concretarse.
Comenzando por el dimensionamiento de la inversin necesaria, habra que sealar que estamos ante la necesidad de ampliar
sustancialmente el nivel de gasto pblico dedicado a juventud hasta el momento. Por los argumentos expuestos anteriormente, no es
posible pretender la construccin de la sociedad del conocimiento
con los actuales niveles de inversin en las nuevas generaciones, en
comparacin con lo que se invierte en la tercera edad, por ejemplo.
Esta relacin debiera ser revisada desde todo punto de vista, procurando estructurar mayores y mejores equilibrios al respecto, al menos si lo que se pretende es construir sociedades ms prsperas y
equitativas. Lo dicho resulta muy sencillo de enunciar, pero a la vez
muy difcil de concretar. Intereses muy poderosos van a operar en
contrario, tratando de impedir que tales cambios se concreten. Por
ello, habr que actuar con realismo, procurando ligar las mejoras en
el nivel de gasto pblico asignado a las nuevas generaciones, a las
mejoras en el desempeo econmico. Esto es particularmente evidente en lo que atae a las esferas prioritarias, miradas desde los desafos futuros: educacin, conocimiento, ciencia y tecnologa.
Para concretar estos cambios, resultar imprescindible contar
con acuerdos polfticos y parlamentarios que le den a estos viabilidad y estabilidad en el tiempo. Desde este punto de vista, estas
orientaciones debieran atravesar la lgica competitiva con la que
operan los partidos polticos, procurando desarrollar consensos tan
amplios y slidos como sea posible. Pero estos acuerdos no sern
suficientes. A ellos, habr que sumar el apoyo de la sociedad en su
conjunto, para lo cual, las polticas pblicas pueden desplegar incentivos especficos, mostrando las ventajas de una mayor democratizacin en el acceso a bienes y servicios entre generaciones. Ello
puede concretarse en muy diversas esferas, tanto en el plano laboral
como en lo atinente al acceso a una vivienda propia, y tanto en relacin con la educacin formal e informal como en lo especficamente centrado en aspectos ligados con la recreacin, el deporte y la

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cultura, o en lo relacionado con los medios masivos de comunicacin. En todo caso, de lo que se trata es de tomar conciencia acerca de
la ntima relacin existente entre la inversin en juventud y el desarrollo, con base en los argumentos que hemos venido desarrollando.
El aumento de la inversin en juventud, entonces, es una condicin fundamental. Pero s esta habr que sumar una segunda iniciativa de gran relevancia: la priorizacin de las reas en las que dicha
inversin acrecentada se va a concentrar en adelante. Desde la lgica con la que estn estructuradas estas notas, dichas prioridades deberan estar claramente fijadas en torno al acceso a servicios (educacin, salud y empleo) retomando la nocin anteriormente expuesta, respecto de la necesidad del apoyo de la sociedad en su conjunto (proceso en el que las polticas pblicas pueden colaborar). En
concreto, sera necesario contar con una mayor predisposicin de
los empresarios a contratar personal joven, al tiempo que sera imprescindible que en el contexto de la dinmica familiar tambin se
incentivara la incorporacin laboral de los jvenes, a travs de modalidades que les permitan seguir estudiando. Para ello, desde las
polticas pblicas se pueden generar incentivos legales y tributarios
especficos, que fomenten el empleo temporal y de medio tiempo,
exonerando a las empresas del pago de ciertos impuestos por identificar en cada caso concreto (por ejemplo). Por esta va, se estara
facilitando la disponibilidad de ingresos propios por parte de los jvenes (con todas las implicancias que esto tiene en trminos de autonoma y mayor autoestima).
En la misma lnea, sera imprescindible brindar mayores facilidades en materia de acceso a vivienda propia a las parejas jvenes
que estn tratando de constituir hogares autnomos. De este modo,
se estara facilitando el proceso en el momento ms crtico de la reproduccin biolgica y social de nuestras sociedades, y tambin en
este nivel las polticas pblicas pueden brindar incentivos especficos, en este caso, desde la fijacin de plazos ms largos para el pago de los prstamos correspondientes (si algo tienen los jvenes a
su favor, es ms aos de vida por delante para amortizar sus deudas) incluyendo perodos de gracia diferenciados de acuerdo con
necesidades particulares. Otro tanto podra hacerse en el terreno de
la salud, enfrentando las lgicas perversas que sostienen que, como

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ERNESTO RODRGUEZ

los jvenes se enferman menos que los nios y que los adultos, no
tienen por qu ser una prioridad desde el punto de vista de la asignacin de recursos volcados a la atencin sanitaria de la poblacin.
En este caso, debiera incentivarse el desarrollo de programas preventivos, que ahorrarn recursos a posteriori desde la atencin de
problemas ya declarados y desarrollados (una campaa publicitaria
o el desarrollo de programas informativos especficos, son infinitamente ms baratos que la atencin directa de casos vinculados con
el consumo de drogas, el VIH-SIDA o los intentos de suicidio, por
ejemplo). Desde luego, en la misma lnea sera imprescindible ampliar y mejorar la inversin en educacin. En este caso, las polticas
pblicas pueden incentivar las carreras tcnicas (para descongestionar las universidades) al tiempo que pueden priorizar la educacin
secundaria (por sobre la educacin superior) y desarrollar amplios
programas de becas para estudiantes pertenecientes a hogares de escasos recursos, que compiten en condiciones muy desiguales frente
a los ms favorecidos (a los que se les debera cobrar por el servicio que reciban) compensando las desigualdades existentes. La defensa de la "gratuidad" de la enseanza, con base en argumentos
igualitarios, esconde en realidad la defensa de los privilegios de los
jvenes de clase media y alta de manera evidente.
Una tercera dimensin que habra que reformular sustancialmente, es la vinculada con las modalidades de utilizacin de los recursos dominantes hasta el momento. Desde este punto de vista, importa retomar los comentarios formulados anteriormente en lo que
atae al financiamiento de la oferta y/o la demanda de los servicios
destinados a las nuevas generaciones. Desde esta ptica, deberan
promoverse, con decisin y firmeza, los sistemas de "vouchers",
que trasladan el poder de decisin del uso de los recursos a los propios usuarios finales, relativizando el poder de las instituciones que
prestan dichos servicios. En el terreno educativo, esto es particularmente relevante. Si se sigue financiando la oferta del servicio (partidas presupuestales asignadas a las diferentes ramas de la enseanza, y desde all a los diferentes establecimientos educativos) se seguirn incentivando las prcticas monoplicas que empobrecen el servicio que brindan. Como no tienen competencia, no existen incentivos
para tratar de desarrollar siempre las respuestas ms pertinentes a los

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIE

menores costos posibles. En este contexto, no tiene sentido preguntarse si lo que se hace est bien o se podra hacer mejor, ni tampoco si con los recursos de que se dispone se podra hacer ms o mejor. El "bono" traslada la decisin de donde invertir los recursos al
usuario, y por esta va, la institucin que presta el servicio deber
demostrar que es la mejor en su rea (a los efectos de conquistar
"clientes") y hacerlo bien (para evitar que sus clientes se vayan con
su bono a otra institucin similar). Lo mismo vale para cualquier
otro servicio.
Sin embargo, las experiencias desplegadas hasta el momento
han enfrentado varios problemas relevantes, por lo cual, ser imprescindible organizar estos sistemas tratando de evitar dichos problemas. Entre los ms destacados, figura la tendencia a agigantar las
diferencias entre regiones y entre grupos sociales, para lo cual, resulta imperioso contar con mecanismos compensatorios activos,
promovidos desde las propias polticas pblicas. En la misma lnea,
se han enfrentado problemas ligados con la dinmica de la oferta
que se reformula, en cuyo marco las entidades ms poderosas estn
en condiciones de imponerse en el mercado que se abre. Frente a
ello, tambin habr que desplegar mecanismos compensatorios,
apoyando a las entidades de menor podero relativo, a los efectos de
ponerlas en condiciones de competir con las ms estructuradas. Por
ltimo, esto mismo vale para los casos en los que se abren los mercados, pero no existen instituciones para hacerse cargo de la operacin de los programas correspondientes, frente a lo cual, las polticas pblicas tambin deben ser activas, promoviendo la formacin
de entidades especficas (como se hizo en el terreno de la capacitacin laboral, por ejemplo). Estamos hablando, en su conjunto, de
impulsar el financiamiento de la demanda, apoyando en simultneo
a la oferta, de modo de evitar distorsiones inconducentes y de contar al mismo tiempo con las mejores condiciones para la prestacin
de los servicios reformulados desde el punto de vista de la gestin.
Esto permitir combatir los problemas que se generan en el marco
de las lgicas burocrticas y monoplicas, evitando al mismo tiempo que se generen nuevos problemas al respecto. Y para que todo
esto funcione adecuadamente, el Estado deber contar tambin con
herramientas eficientes de regulacin y control, de modo de evitar

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ERNESTO RODRGUEZ

la sustitucin de monopolios pblicos por monopolios privados y el


desarrollo de procesos de deterioro de los servicios que se desmonopolizan, por la irresponsabilidad de las empresas o las instituciones que se benefician en dicho marco.
Finalmente, conviene dar un paso ms, incluyendo algunas reflexiones respecto a lo que ocurrira si no se introdujeran los cambios que estamos proponiendo. Y, al respecto, importa destacar al
menos dos tipos de costos relevantes: los que se derivaran de la no
construccin de la sociedad del conocimiento y los que se derivaran de la desatencin de los jvenes, que caeran en diversos tipos
de conductas problema, censuradas por el mundo adulto. En lo que
tiene que ver con esta ltima dimensin, resulta evidente que si no
se cambian las coordenadas con las que se viene manejando la inversin de recursos en el terreno de las polticas pblicas de juventud, los costos sern enormes. Estudios concretados en los Estados
Unidos demuestran palmariamente que los costos de mantener un
delincuente en una crcel son infinitamente ms elevados que los
que implican los programas de libertad asistida y los programas de
reinsercin social. Del mismo modo, resulta evidente que es infinitamente ms barato financiar espacios para la adecuada utilizacin
del tiempo libre por parte de los jvenes, que cualquier programa
destinado a posteriori a atender las consecuencias del desarrollo de
"conductas problema": consumo de drogas, violencia juvenil, imprudencia en el trnsito, intentos de autoeliminacin, embarazo precoz,
etc. Por su parte, en lo que tiene que ver con la primera de las dimensiones aludidas, la evidencia indica que existen varios de los principales desafos por encarar en lo que atae a la construccin de la sociedad de conocimiento, que no podrn enfrentarse sin el concurso de
las generaciones jvenes, por lo cual, de no promoverse su participacin, no se conseguirn los impactos esperados en estas materias.
Por una va diferente, entonces, se llega al mismo tipo de conclusiones y efectos. Y lo ms relevante es que, en ambos casos,
quien pierde es la sociedad en su conjunto. Los recursos que se pretenda destinar a la atencin de las diversas conductas problema censuradas desde el mundo adulto, debern sacarse de otras esferas
prioritarias, con lo cual, se resentirn otros programas y servicios.
Por su parte, la no concrecin de avances sustanciales en el terreno

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de la construccin de la sociedad del conocimiento, profundizar las


brechas existentes entre nuestros pases y los altamente industrializados, que podrn contar con ms y mejores instrumentos para perpetuar la dominacin sobre los ms retrasados, y en nuestro caso,
nos estaremos privando de contar con herramientas modernas para
el enfrentamiento de los muchos y muy complejos problemas que
nos aquejan. En el fondo, estamos ante el eterno dilema: invertir en
el corto plazo, solucionando problemas del momento, o invertir en
el mediano y largo plazo, con base en opciones estratgicas explcitas y concertadas, en el marco de "pactos fiscales" slidos y a prueba de consultas electorales (si todos los actores se comprometen,
ninguno pagar costos). El tema es sumamente complejo en s mismo, pero lo es mucho ms en coyunturas de crisis como las que
atraviesa casi toda Amrica Latina en la actualidad, pero ello no
hace ms que reafirmar la pertinencia del enfoque que estamos
proponiendo, y urge a ensayar mecanismos alternativos como los
que aqu estamos proponiendo.

UN ENFOQUE GENERACIONAL
PARA LAS POLTICAS PBLICAS

Finalmente, importa presentar algunas propuestas alternativas, exponiendo los fundamentos y criterios bsicos por tener en cuenta, junto con las principales prioridades sustantivas por encarar, analizando
el potencial del voluntariado juvenil al servicio del combate a la pobreza y la cooperacin regional que podra desplegarse en el futuro.
Fundamentos y Criterios Bsicos para el Diseo
de Polticas Alternativas
El modelo centrado en la educacin y el tiempo libre, caracterizado en la primera parte, es un enfoque adulto, conservador y funcionalista, en el ms estricto sentido de los tres trminos utilizados,

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ERNESTO RODRGUEZ

en la medida en que se toma a la sociedad vigente como un dato que


no se cuestiona, y se define como objetivo especfico en relacin
con las generaciones jvenes, su integracin futura a dicha sociedad, de modo tal que la reproduccin de esta en el tiempo y en el
espacio est asegurada. Dicho enfoque, adems, funcion con cierta fluidez en el marco de economas expansivas y dinmicas, que
aseguraban cierta "movilidad social ascendente", sobre todo para
los jvenes "integrados", pero mostr serias limitaciones para responder a la problemtica de los jvenes "excluidos", especialmente
en las etapas de crisis. Por ello, solo fue exitoso en trminos parciales y en el marco de ciertas circunstancias concretas, difciles de
mantener en el tiempo, como lo ha demostrado la propia experiencia en las ltimas dcadas.
En todo caso, el mundo ha cambiado radicalmente en las ltimas dcadas, y en el nuevo contexto internacional, se otorga una
creciente importancia a la formacin de recursos humanos aptos para procesar los cambios que se quieren promover. De lo que se trata es de contar con trabajadores altamente calificados, con empresarios modernos y dinmicos, con ciudadanos responsables y activos,
y con estrategias pertinentes para la mejor utilizacin de dichos "recursos humanos" en la bsqueda del crecimiento econmico, la
equidad social y la afirmacin democrtica, implementando nuevas
estrategias de desarrollo. En este contexto, en el terreno de las polticas de juventud, ya no tiene sentido disear respuestas "conservadoras" (porque lo que ahora se persigue es el cambio) y "funcionales" (porque ahora lo que se quiere es transformar las reglas de juego vigentes), por lo que no tiene sentido disear polticas que se
propongan incorporar a las nuevas generaciones en un proceso de
"reproduccin" de la sociedad vigente. De lo que se trata, ahora, es
de disear polticas que permitan incorporar a las nuevas generaciones al proceso de cambios que se est tratando de promover, por lo
cual, se deben disear programas que tiendan a preparar de la mejor manera posible a los jvenes para que sean protagonistas de dichos cambios. Y si esto es as, no tiene ningn sentido seguir imaginando polticas y programas donde los jvenes son simples objetos receptores; resulta imprescindible promover la participacin
protagnica de los jvenes, como sujetos de derechos y como

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

actores estratgicos del desarrollo. Y por qu los jvenes? Porque


estn infinitamente mejor preparados que los adultos para lidiar con
las nuevas tecnologas, porque no estn atados a nada en el marco
de la sociedad actualmente vigente, y porque estn ms y mejor dispuestos a trabajar por la transformacin de las "reglas de juego" vigentes. Por ello, las futuras polticas de juventud deberan ser estructuradas con un fuerte nfasis en el presente de los jvenes como
protagonistas, y no centradas en su preparacin para el desempeo
de roles adultos en el futuro.
Diez criterios son centrales: (1) las polticas pblicas deberan
tomar a los jvenes en una doble perspectiva: como destinatarios
de servicios y como actores estratgicos del desarrollo, participando protagnicamente de la modernizacin de sus pases; (2)
deberan operar sobre la base de una autntica y amplia concertacin de esfuerzos entre todos los actores involucrados en su dinmica efectiva, desterrando los esfuerzos aislados y excluyentes
entre s; (3) deberan operar sobre la base del fortalecimiento de
las redes institucionales existentes y/o creando otras en las esferas en las que no existen, poniendo en prctica la concertacin
aludida; (4) deberan operar sobre la base de una profunda y extendida descentralizacin territorial e institucional, priorizando el
plano local; (5) deberan responder adecuadamente a la heterogeneidad de grupos juveniles existentes, focalizando con rigurosidad
acciones diferenciadas, para responder a las particularidades existentes; (6) deberan promover la ms extendida y activa participacin de los jvenes en su diseo, implementacin y evaluacin
efectiva; (7) deberan contar claramente con perspectiva de gnero, brindando iguales oportunidades y posibilidades a varones y
mujeres; (8) deberan desplegar un esfuerzo deliberado para sensibilizar a los tomadores de decisiones y a la opinin pblica en
general, mostrando la exclusin juvenil como un handicap del
conjunto de la sociedad; (9) deberan desarrollar tambin esfuerzos deliberados por aprender colectivamente del trabajo de todos,
fomentando las evaluaciones comparadas, los intercambios de experiencias y la capacitacin horizontal de recursos humanos; y
(10) se debera definir con precisin y consensuadamente una
efectiva distribucin de roles y funciones entre los diferentes

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ERNESTO RODRGUEZ

actores institucionales involucrados, a los efectos de no superponer esfuerzos conflictivamente y no dejar reas sin cubrir.
Por todo lo dicho, importa dotar a las polticas pblicas en su
conjunto de una perspectiva generacional, superando resueltamente
el enfoque

-acotado-

de trabajo prevaleciente hasta el momento

(sectorializado, monoplico, centralizado, etc.) evitando caer en los


espacios y programas exclusivos para adolescentes y jvenes como
hasta el momento, y tratando de incorporar estas temticas particulares de la mejor manera posible a todas y cada una de las polticas
pblicas, emulando la perspectiva de gnero impulsada por las mujeres, que ha tenido ms y mejores resultados desde todo punto de
vista, en la mayor parte de los pases.
Qu tipo de implicancias puede tener este enfoque alternativo?
En primer lugar, hace falta contar con polticas poblacionales que
no solo se ocupen de las principales dimensiones sectoriales al respecto (fecundidad, migracin, mortalidad, etc.), sino que, adems y
fundamentalmente, articulen dinmicamente las diversas fases del
ciclo de vida de las personas (niez, juventud, adultez, tercera edad)
a los efectos de responder con polticas especficas que formen parte de un conjunto articulado de polticas pblicas generales. Desde
este punto de vista, resulta imperioso combatir las desigualdades intergeneracionales, que son muy significativas en casi todos los pases de la regin. Esto queda claramente visualizado, cuando se analizan los niveles de pobreza en la regin, diferenciando tipos de
constitucin familiar y etapas del ciclo vital en que estas se encuentran. En Brasil, por ejemplo, la pobreza en hogares unipersonales es
del 4,9%, mientras que en el caso de familias con hijos menores de
12 aos y entre 13 y 18 aos es del 49%, lo que tambin ocurre en
Mxico, donde las cifras respectivas son 2,8% y 37,7% (en el caso
de familias con hijos adolescentes) y en Colombia, donde mientras
la pobreza en hogares unipersonales es del 6,6%, en las familias con
hijos menores de 12 aos es del 51% y en los hogares con hijos
adolescentes es del 52,5%, segn el PanoramaSocial de Amrica

Latina de la CEPAL. Y en segundo lugar, se trata de analizar rigurosamente los enfoques con los que se debera trabajar en todas y
cada una de las polticas pblicas en relacin con adolescentes y jvenes, tratando de lograr los mayores y mejores impactos en cada

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLITICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

caso particular. Desde este ngulo, los establecimientos de educacin media -por ejemplo- no son solo los mbitos naturales para
el desarrollo de los aprendizajes correspondientes, sino, adems y
sobre todo, mbitos privilegiados de socializacin adolescente y juvenil, en los que una buena parte de los estudiantes invierten la mayor parte de su tiempo productivo (fuera del dedicado al descanso y
al ocio) y en los que se van preparando para asumir roles adultos,
como trabajadores y como ciudadanos.
Cuatro prioridades sustantivas para esta primera
dcada del siglo
Como se sabe, la inversin en recursos humanos es un elemento central del proceso de crecimiento econmico sostenido y del logro de bienestar social, tanto por los rendimientos crecientes sobre
los niveles de productividad como por las extemalidades asociadas
a la mejora de sus atributos. Los dos factores claves para la adecuada formacin de recursos humanos, son la educacin y la salud. Reconociendo las notorias dificultades que las nuevas generaciones
enfrentan tanto en la esfera de la salud como en la esfera de la educacin, y al mismo tiempo, teniendo en cuenta la significativa relevancia que tienen los jvenes, en su calidad de recursos humanos
calificados y sanos para la implementacin de las estrategias de desarrollo, es obvio que en el terreno de las polticas pblicas de juventud importa enfatizar estas dos reas.
En lo que tiene que ver con la educacin, parece claro que las
prioridades van a ser diferentes en cada pas, pero, en general, existen cuatro desafos centrales: (i) generalizar la universalizacin en
el acceso a la enseanza bsica y sobre todo media, (ii) asegurar estndares adecuados de calidad y rendimiento escolar, enfrentando
decididamente los problemas de aprendizaje y la desercin escolar,
(iii) mejorar sustancialmente la equidad entre los diferentes grupos
sociales, buscando frenar y, eventualmente, revertir los procesos de
segmentacin educativa, y (iv) expandir los preescolares a la poblacin de 4 y 5 aos con el doble propsito de compensar los
dficit en capacidad de socializacin en los hogares ms humildes

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ERNESTO RODRGUEZ

y facilitar el ingreso de las jvenes madres al mercado de trabajo.


Para que todo ello sea posible, habr que ampliar y profundizar los
procesos de reforma educativa actualmente en marcha, modernizando la gestin e involucrando a los actores que todava no participan
activamente del proceso (los padres, las comunidades y los estudiantes, fundamentalmente) dndole la voz que todava no tienen y
promoviendo su emnpoderamiento. Un aspecto clave por trabajar en
este sentido, es el vinculado con el evidente divorcio existente entre cultura juvenil y cultura escolar, esferas que habr que tratar de
articular ms y mejor en el futuro, tendiendo puentes y fomentando
los dilogos mutuos (los docentes deberan conocer ms y mejor las
culturas juveniles, y los estudiantes comprender ms y mejor las lgicas de la cultura escolar). En el terreno de la salud, las prioridades tambin van a variar entre pases y aun dentro de ellos, pero
existen al menos otros tres desafos centrales: (i) una atencin adecuada y oportuna de la salud sexual y reproductiva, priorizando
muy especialmente el tema de los embarazos precoces en la adolescencia y la atencin de las enfermedades de transmisin sexual, (ii)
la deteccin y el tratamiento oportuno de las principales conducta
de riesgo, haciendo un especial nfasis en las vinculadas con los accidentes de trnsito, el consumo de drogas legales e ilegales, y el desarrollo de actividades ligadas con diversas formas de violencia, y
(iii) el fomento de estilos saludables de vida, promoviendo todo tipo de actividades recreativas, culturales y deportivas, en ambientes
sanos para la socializacin, el crecimiento y la maduracin personal
y social de los destinatarios, desarrollando los factores de resiliencia existentes entre los jvenes y las jvenes.
La segunda prioridad debera centrarse en la insercin laboral
de los jvenes, que es la clave para romper con la exclusin que los
afecta y para tornarlos menos vulnerables. Dado que los problemas
son muy diversos, se requieren medidas diferentes, adaptadas a las
particularidades de cada uno de los grupos juveniles prioritarios, y
dado que las causas que explican dichos problemas tampoco son
homogneas, se requieren estrategias especficas en cada caso.
Una primera gran respuesta deber seguir siendo la capacitacin laboral, unida al desarrollo de primeras experiencias labora-

les. De este modo, se estar respondiendo a dos de las principales

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

explicaciones del desempleo juvenil: la falta de experiencia y la falta de capacitacin. En los pases que ya cuentan con programas en
gran escala en estos dominios, el reto ser perfeccionar sus estrategias operativas, corregir los defectos detectados en el marco de las
experiencias ya desarrolladas, y ampliar su cobertura, de modo de
poder obtener en el futuro ms y mejores impactos en sus destinatarios. Para los pases que todava no cuentan con este tipo de programas (la mayor parte) el reto es disearlos y ponerlos en prctica.
La esencia de este tipo de iniciativas programticas sigue siendo totalmente vlida. Por tanto, se debera seguir haciendo un fuerte nfasis en la estrategia de focalizacin (en los sectores juveniles ms
vulnerables), en la modalidad descentralizada de operar (dndole un
gran protagonismo a los municipios), a travs de estrategias no monoplicas (con la colaboracin de la ms amplia gama de instituciones de capacitacin, pblicas y privadas) respaldando las propuestas integrales (capacitacin, pasantas laborales y apoyo a la insercin laboral) elaboradas con base en acuerdos en el mercado (entre
entidades de capacitacin y empresas, en lo fundamental), y respaldadas con exigentes mecanismos de monitoreo y evaluacin.
Pero es preciso tener en cuenta que la capacitacin no genera
puestos de trabajo. Por tanto, resulta imperioso desplegar iniciativas
ligadas a la generacin de puestos de trabajo, sobre todo de tipo independiente, dadas las dificultades existentes en materia de creacin de puestos de trabajo dependientes. La va sigue siendo el impulso de micro y pequeas empresas, pero dicho impulso se debera realizar sin idealizaciones, y con un enfoque ntidamente econmico, supeditando a este las eventuales metas de tipo social o cultural. Las microempresas de subsistencia (ligadas al sector infor-

mal) pueden colaborar en el combate a la pobreza y en la promocin


de la integracin social de los jvenes, siempre y cuando sean eficientes y estn integradas a programas de combate a la pobreza ms
amplios e integrales, por lo cual, resulta imperioso evitar los circuitos reproductores de la pobreza que han recorrido muchas experiencias de este tipo en Amrica Latina. Las microempresasde desarrollo (incorporadas al sector formal de la economa), por su parte,
pueden cumplir roles sumamente dinmicos en las economas de la
regin, siempre que ubiquen los nichos en los que pueden crecer,

290

ERNESTO RODRGUEZ

desplegando -por ejemplo- el enfoque espaol de los nuevos yacimientos de empleo.

Una tercera gran prioridad debe estar dada por la atencin del
perverso vnculo existente entre juventud y violencia. Naturalmente, los contextos especficos en los que la violencia juvenil se despliega efectivamente son muy diferentes, razn por la cual, las medidas por impulsar debern ser tambin diferentes. En los casos en
que el tema ha adquirido dimensiones significativas y caractersticas abrumadoras como en Colombia, las prioridades deberan estar
centradas en el desaprendizaje de la violencia entre aquellos jvenes ya vinculados al fenmeno, junto con el desarrollo de una cultura de paz desde actividades educativas y preventivas a todos los
niveles, mientras que en aquellos pases en los que el fenmeno se
encuentra todava acotado a ciertas esferas especficas como en el
Uruguay, las prioridades deberan concentrarse muy especialmente
en medidas de tipo preventivo (sin descuidar el tratamiento de los
casos ya existentes, mejorando y modernizando las vas establecidas). Los Programas de Seguridad Ciudadana puestos en prctica en
ambos pases en los ltimos aos, estn marcando un camino que
debiera ser emulado en adelante por muchos otros pases, trabajando simultneamente en la recalificacin de la polica, el combate a
la violencia domstica (que genera las condiciones para que luego
la violencia se utilice en cualquier otro ambiente), la puesta en prctica de medidas de desarme y desaprendizaje de la violencia, la promocin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos
(mediacin social, por ejemplo), la modernizacin de la justicia
(rompiendo con la imagen de parcialidad e impunidad que domina
en varios casos nacionales), el ofrecimiento de alternativas pacficas de socializacin juvenil (casas y clubes juveniles, por ejemplo)
y el mejoramiento del tratamiento del tema que realizan los medios
de comunicacin.
Dems est recordar que las vas puramente represivas no son
eficientes (de hecho, la cantidad de presos aumenta constantemente
y la inseguridad ciudadana aumenta mucho ms, por ejemplo) pero
no resulta ocioso insistir una vez ms en que -adems- dichas
vas son ms caras, razn por la cual, el diseo y la implementacin de este tipo de programas alternativos resulta mucho ms

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

viable desde el punto de vista de la inversin de recursos necesaria,


y permite abrigar la esperanza de poder obtener mejores impactos en
los destinatarios. Del mismo modo, otra de las claves es la constancia y la credibilidad de las instituciones que operen en estos dominios. Por ejemplo, en el caso de las pandillas juveniles, una funcin
importante de las instituciones que atienden el problema es la de hacer cumplir y respaldar los pactos de no agresin que se acuerdan
con los bandos en conflicto, pues si ello no ocurre, dichas medidas
no podrn sostenerse en el tiempo, por falta de credibilidad.
Y en cuarto lugar, importa recordar que la exclusin juvenil
tambin se da en el plano de su participacin ciudadana, por lo que
corresponde enfrentarla, promoviendo nuevos canales e instancias
ms eficaces y atractivas para el desarrollo de estos derechos. Las
razones son muchas y muy variadas, pero, en lo fundamental, se trata de una va privilegiada para promover el fortalecimiento democrtico de los diferentes pases de la regin, por lo que la responsabilidad debe estar compartida por muchos y muy diversos actores.
Desde luego, una de las dimensiones ms relevantes es la vinculada con la participacinpoltica juvenil, que puede y debe ser pro-

movida en varias dimensiones simultneamente. En lo que hace a la


participacin electoral, el tema central es la credibilidad devaluada
de los partidos y los lderes polticos, que debera ser encarada a travs de la modernizacin de las prcticas polticas tradicionales. Pero, adems, en paralelo, podran promoverse algunas iniciativas ligadas con la formacin cvica en la enseanza formal e informal,
contando con la participacin protagnica de los propios jvenes.
Un efectivo apoyo de los medios masivos de comunicacin, creando espacios para que los jvenes opinen y debatan sobre temas de
actualidad, podra ayudar.
Pero la participacin poltica de los jvenes no puede agotarse
en el plano electoral. En paralelo se podran instrumentar otras medidas especficas y concretas, entre las que se destacan -por el entusiasmo que generan- las ligadas con la creacin de parlamentos
jvenes, del estilo de los que existen en Chile y Paraguay (entre
otros). En la misma lnea, la creacin de instancias consultivas a nivel comunal y municipal, en torno a prioridades para la accin y/o
el diseo y reformulacin de planes y programas, puede permitir el

292

ERNESTO RODRGUEZ

despliegue de experiencias que de a poco se vayan consolidando. La


clave, en todo caso, es que los jvenes no se sientan manipulados y
al mismo tiempo perciban que su participacin tiene sentido y pesa
en la toma de decisiones. En paralelo, la participacin puede fomentarse creando o modernizando roles especficos e instituciones u organizaciones que permitan trabajar activamente en estos dominios.
A nivel estudiantil, por ejemplo, parece claro que resulta imprescindible revitalizar (modernizando) la participacin en el co-gobierno
universitario, que ha cado en prcticas burocrticas y excesivamente politizadas, alejando al grueso de los estudiantes de sus dinmicas operativas. A nivel de la enseanza media, por su parte, resultan muy auspiciosas algunas experiencias innovadoras, como la de
los personeros estudiantiles de Colombia.

La revisin de las lgicas de funcionamiento de las organizaciones y los movimientos juveniles, es un capftulo aparte. Si bien la
creacin de Consejos Nacionales y Locales de Juventud, que agrupan a las organizaciones y movimientos existentes, y dotndolos de
potestades ligadas con la representacin de intereses ante los poderes pblicos y otras organizaciones de la sociedad civil, parece ser
una va sumamente productiva, se deben extremar los cuidados para evitar las prcticasclientelsticas y las diversas formas de manipulacin que siempre aparecen en este tipo de procesos, al igual que
las tendencias vigentes entre ciertos sectores juveniles de pretender
la exclusividad en estas materias, "privatizando" espacios de participacin que deben ser ineludiblemente amplios y plurales.
Voluntariado Juvenil, Participacin Ciudadana
y Desarrollo Humano
Pero las prioridades sustantivas no deberan quedarse en el plano en que los jvenes son vistos como beneficiarios de las polticas
pblicas que se implementen. Adems, y fundamentalmente, debieran fijarse tomando a los jvenes como actores estratgicos del desarrollo, y en este sentido, el voluntariadojuvenil constituye una
clara prioridad. Es preciso avanzar resueltamente en estas materias, promovindolo como un eje central de las polticas pblicas

293

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

de juventud y de las propias estrategias de desarrollo. As, la participacin juvenil en gran escala tendra presencia en los programas
de combate a la pobreza, las campaas de alfabetizacin, el cuidado de parques y plazas, la construccin de infraestructura o la defensa del medio ambiente, por citar solo algunas esferas en las que
aquellas iniciativas podran concretarse. El voluntariado propuesto
podra tener varios efectos simultneos que se retroalimentaran de
modo positivo, permitiendo a los jvenes ganar experiencias que les
ayudaran a madurar y a conocer ms y mejor sus respectivos entornos, y a realizar aportes claramente visibles tanto al desarrollo de
sus comunidades como del pas. Adems de estimular la consolidacin de instancias de participacin con un significado debidamente
valorado por los jvenes, estas iniciativas permitiran enfrentar los
estigmas sociales existentes, centrados en la imagen ampliamente
difundida de jvenes problema.

En suma, es evidente que los programas de voluntariado juvenil


constituyen una iniciativa ambiciosa pero de gran potencialidad,
tanto para los jvenes como para la sociedad en su conjunto. Se trata de una iniciativa viable, pues puede basarse en un conjunto de actividades que se realizan en varios pases de la regin, y los mltiples ejemplos de participacin de los jvenes en la atencin de las
consecuencias de los desastres naturales (inundaciones, erupciones
volcnicas, huracanes, terremotos) en Centroamrica, Chile y Venezuela son experiencias concretas y dignas de destaque, al igual que
la contribucin generosa de los jvenes en la defensa del medio
ambiente ante derrames petroleros, incendios forestales y dems accidentes desplegados en gran escala en los ltimos aos. Por tanto,
el voluntariado juvenil puede convertirse en una excelente opcin
para transformar sufrimientos colectivos en solidaridad y apoyo
mutuo y para contribuir a que la comunidad perciba que es posible
mejorar la calidad de vida, desde el desarrollo de prcticas en las
que todos pueden y deben involucrarse creativa y protagnicamente, aqu y ahora, a travs de modalidades proactivas, que superen
ampliamente las limitaciones de las prcticas puramente reactivas
(reclamar para que otros hagan) pensando siempre en perspectivas
de mediano y largo plazo de tipo estructural, vistas desde los intereses del conjunto de la sociedad, y no solo ni principalmente des-

294

ERNESTO RODRGUEZ

de la lgica de grupos corporativos particulares, que anteponen


siempre sus intereses particulares a los de la sociedad.
En el marco de este tipo de iniciativas, se podran encarar varios
problemas existentes en planos conexos, como el referido a la objecin de conciencia frente al servicio militar obligatorio, que si bien
constituye un tema complejo, es objeto de examen y debate en casi todos los pases de la regin. Tambin cabe revisar los programas
de extensin universitaria, que bajo la forma de "practicantados"
funcionan en varios pases de la regin. Muchos de estos programas
se rigen por modalidades burocratizadas y "rutinizadas", que no satisfacen a ninguna de las partes intervinientes, pero esta prctica
puede ser revitalizada a travs del voluntariado juvenil.
En lo que tiene que ver con el desarrollo de servicios civiles sustitutivos del servicio militar obligatorio, asumiendo resueltamente

el derecho a la objecin de conciencia que tienen o deben tener (segn la legislacin vigente en cada caso nacional) los jvenes, son
varios los problemas que se podran encarar. Desde el punto de vista del funcionamiento del servicio militar obligatorio, ya son muchas las modificaciones que se han ido incorporando, desde su eliminacin pura y simple como en Argentina (con lo que este pas se
equipar a aquellos que no cuentan con servicio militar obligatorio
como Costa Rica y Uruguay), pasando por pases que le han quitado
el carcter obligatorio (como Honduras) o han legislado la objecin
de conciencia, pero todava no la han reglamentado (como Paraguay). En este contexto, el servicio civil sustitutivo (obligatorio o
voluntario) podra evitar problemas extremadamente graves del servicio militar (como la reiterada muerte de reclutas jvenes por diversas circunstancias siempre complejas) y permitir que quienes no
quieren participar en este puedan contar con alternativas aceptables
que permitan mantener los aspectos positivos del mismo (en varios
casos, este se ha transformado en un espacio educativo y de reconocimiento social para sectores campesinos jvenes, por ejemplo).
Por su parte, en lo que tiene que ver con la renovacin y el redimensionamiento de los servicios de extensin universitaria,
parece claro que desde el voluntariado se podran encarar reformas relevantes, que potenciaran en gran medida estas prcticas.
Como se sabe, estas existen en casi todos los pases de la regin,

295

JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

especialmente en las grandes universidades nacionales, pero sus impactos efectivos son muy escasos, en la medida en que los estudiantes las toman como una obligacin curricular ms y las instituciones que los reciben en pasanta los utilizan en tareas sin importancia. Desde un enfoque renovado, se podra preparar mejor a ambas
partes y enmarcar las experiencias en el contexto de las grandes polticas pblicas, para que de este modo se pudieran desplegar con
una mayor pertinencia y lograr entonces ms y mejores impactos
efectivos. Otro tanto podra decirse de varias formas de trabajo voluntario ya existentes (bomberos voluntarios, por ejemplo) que no son
reconocidas desde las polticas pblicas y cuentan con escasos incentivos para su desarrollo efectivo. Desde enfoques renovados, se podran otorgar ms y mejores reconocimientos para hacer ms atractivas estas iniciativas y para ampliar su alcance efectivo, integrndolas
ms claramente a la dinmica de las polticas pblicas como tal.
Pero, en relacin con qu tipo de dinmicas podran desplegarse estos esfuerzos? Por muchas razones, el combate a la pobreza podra ser un escenario prioritario, ya que como se sabe, en este comienzo de nueva dcada, nuevo siglo y nuevo milenio, la pobreza
sigue siendo el principal problema de la regin, y en este contexto,
los sectores ms afectados son los nios y adolescentes, sin que se
estn tomando medidas especficas para distribuir ms equitativamente los recursos que se invierten, entre los diferentes sectores poblacionales. Esta es la esfera, adems, en la que ms recursos se estn invirtiendo en materia de desarrollo social. Todos nuestros pases cuentan con programas especficos al respecto, y las metas fijadas en el marco de la Cumbre del Milenio son un gran desafo para
todos. Por su parte, las evaluaciones de las estrategias desplegadas
en estas materias, realizadas hasta el momento, muestran signos
evidentes de insatisfaccin con los resultados obtenidos, no solo
porque la pobreza se mantiene o disminuye marginalmente, sino
porque los instrumentos y las metodologas utilizadas no han sido
adecuadas. Uno de los factores explicativos tiene relacin con los
actores responsables de poner en prctica los programas y las estrategias de combate a la pobreza, esfera en la cual, siguen primando
los enfoques "estatistas" (con escasa participacin de la sociedad civil e impulsados por funcionarios pblicos, escasamente interesados

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ERNESTO RODRGUEZ

en estos). Se han intentado, sin duda, enfoques muy diversos, pero


acotados en sus alcances en casi todos los casos. As, se parti por
criticar las polticas universales (proponiendo alternativamente los
enfoques de intervencin focalizada), se sigui luego criticando la
inoperancia de las grandes secretaras de Estado (creando fondos sociales en paralelo) y hasta la excesiva compartimentacin de los esfuerzos institucionales (creando las denominadas "autoridades sociales"), llegando incluso al reconocimiento de los lmites evidentes de
la gestin gubernamental (convocando a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil). Pero todo ha resultado insuficiente,
por lo que se siguen buscando respuestas ms pertinentes y oportunas, que muestren ms eficacia y eficiencia.
Los jvenes podran ser la base de la solucin que se est buscando afanosamente. Bolivia, por ejemplo, ha obtenido recientemente, una condonacin importante de su deuda externa, a partir
de lo cual, podr invertir unos 1.500 millones de dlares en programas de combate a la pobreza durante los prximos 15 aos.
Dada la dinmica institucional y poltica boliviana actual, estos recursos se invertirn haciendo un fuerte nfasis en el desarrollo local, en respaldo a las acciones programticas de los municipios de
todo el pas, pero como en muchos otros pases de la regin, estos
no cuentan con las capacidades como para hacerse cargo de estas
oportunidades, razn por la cual, se desarrollarn diversas acciones de modernizacin y fortalecimiento institucional en estas esferas, para potenciar al mximo las dinmicas de trabajo por desplegar. En dicho marco, el gobierno ha decidido impulsar el diseo y la implementacin de un Programade Voluntariado Juvenil,

en alianza con las universidades nacionales interesadas, pensado


como un tpico servicio social universitario (por concretarse como
parte del currculo general) que permita contar con estudiantes
avanzados y egresados recientes, a los efectos de colaborar con la
dinmica municipal, en aquellas esferas especficas que se prioricen en cada caso y que guarden relacin con la capacitacin adquirida (profesiones). La Secretara de Asuntos Generacionales y
Familia ser la responsable gubernamental de implementar la iniciativa, y el ejemplo se podra replicar en cualquier otro pas
(Honduras, por ejemplo) sin ninguna dificultad.

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PUBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

El Libro Blanco sobre la Juventud en Europa, aprobado recientemente como gua central para el despliegue de acciones de cooperacin horizontal entre todos los pases miembros de la Unin Europea, hace un nfasis significativo en la necesidad de potenciar el
voluntariado juvenil en el futuro inmediato, y lo hace con slidos
fundamentos, a partir de la experiencia desplegada en los ltimos
tiempos, que demuestra que este es un mecanismo privilegiado de
participacin juvenil y que impacta muy positivamente en varias esferas simultneas del desarrollo de la sociedad como un todo. Por su
parte, en Amrica Latina tambin existen experiencias relevantes en
estas materias, pero, a diferencia de los europeos, nuestros pases no
han procesado evaluaciones sistemticas al respecto. Esto ocurri
durante mucho tiempo, porque para algunos sectores el voluntariado no es un mtodo participativo compartible, pues segn estos enfoques, fomenta el uso de "mano de obra barata" sustituyendo puestos de trabajo. En la misma lnea, otros sectores han sostenido que,
a diferencia de lo que ocurre en Europa y otros pases altamente industrializados, en Amrica Latina no se cuenta con los recursos necesarios como para desplegar este tipo de iniciativas. Evidentemente, ni una cosa ni la otra son ciertas. No hay pruebas de lo primero
(al contrario) y lo segundo queda desmentido desde el momento en
que el voluntariado se pone al servicio de polticas pblicas que
cuentan con el financiamiento correspondiente (el combate a la pobreza, por ejemplo). Y si vamos un paso ms all, tampoco son vlidas las acusaciones que pretenden mostrar estas iniciativas como una
forma encubierta de manipulacin estatal a la participacin juvenil.
Sin restringir dicha participacin al voluntariado (al contrario) su potenciacin puede colaborar en gran medida con el desarrollo de experiencias relevantes para todos los sectores involucrados.
Las experiencias en Amrica Latina demuestran tambin que el
voluntariado juvenil no es un simple mecanismo de entretenimiento, que solo logra impactos marginales en la dinmica de nuestras
sociedades. As lo demuestra la Campaa Nacional de Alfabetizacin en Guatemala, que ha sido categorizada como un gran movimiento nacional de juventud. En efecto, a partir de la creacin
del Movimiento Nacional para la Alfabetizacin (MONALF/GUA)
en octubre de 2000, sobre la base de alianzas estratgicas entre

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ERNESTO RODRGUEZ

organismos del Estado y de la sociedad civil, se han movilizado


50.000 jvenes (estudiantes de enseanza media) que han alfabetizado a 180.000 personas. Hace algo ms de diez aos ocurri otro
tanto en la Campaa Nacional de Alfabetizacin del Ecuador, en la
que participaron 100.000 jvenes, logrndose tambin impactos sumamente relevantes, y si nos vamos ms atrs en el tiempo todava,
lo mismo se verific en Cuba, en las primeras etapas de la revolucin. No se trata de seguir enumerando ejemplos especficos, pero
lo cierto es que los debates en estas materias estn demasiado ideologizados y pragmatizados, sin que se pueda incorporar en ellos un
mnimo de racionalidad, con base en evaluaciones serias y rigurosas, que muestren las potencialidades y las limitaciones de lo que
hasta ahora se ha venido realizando. Resulta, por tanto, sumamente
importante procesar estas evaluaciones, a los efectos de contar con
ms y mejores elementos de juicio, y por esta va estar en las mejores condiciones para darle un nuevo impulso a estas iniciativas, corrigiendo errores y canalizando el rico potencial contributivo de las
nuevas generaciones al desarrollo de nuestras sociedades, asumiendo que los jvenes quieren participar, pero en iniciativas
puntuales y con impactos visibles en el corto plazo.
Cooperacin Regional y Polticas Pblicas de
Juventud: el Rol del Banco Mundial
Finalmente, importa analizar algunos de los principales parmetros de la cooperacin regional en el dominio de la juventud, con
vistas a su potenciacin en el futuro inmediato. En este sentido, se
establecen aqu cuatro prioridades especficas por desplegar.
La primera tiene que ver con una esfera sumamente relevante:
si como hemos tratado de demostrar en las pginas precedentes, tenemos un gran abismo entre exclusin juvenil y convocatorias al
protagonismo en la construccin de la sociedad del conocimiento, y
simultneamente tenemos sociedades que funcionan con base en
presiones corporativas y jvenes que se guan por las dimensiones
simblicas de su existencia (y no por sus dimensiones materiales),
tendremos que desarrollar esfuerzos significativos para tratar de que

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

las polticas pblicas de juventud tengan una mayor atencin en


el futuro y se ubiquen en posiciones de mayor prioridad en la
agenda pblica.
Desde luego, esta es una labor en la que los esfuerzos nacionales y locales, promovidos desde las instituciones especializadas en
el dominio de la juventud de cada pas resultan fundamentales e insustituibles, pero lo cierto es que la cooperacin regional puede colaborar en gran medida al respecto. Varias podran ser las modalidades por desplegar, pero entre ellas, nos importa destacar dos particularmente relevantes: (1) incorporar dinmicamente la temtica de
la juventud en todas las reuniones internacionales generales y sectoriales que se despliegan regularmente, haciendo un nfasis especial en las reuniones intergubernamentales, en las que se encuentran
peridicamente los ministros y tcnicos especializados en las diferentes esferas del desarrollo, colaborando centralmente de este modo con las instituciones especializadas en la temtica juvenil en cada pas; y (2) utilizar sistemtica y regularmente, en el marco de una
poltica explcita en estas materias, a los grandes medios masivos de
comunicacin, haciendo un nfasis especial en las principales cadenas televisivas que tienen presencia en la mayor parte de los pases
de la regin, ya que la difusin regular de mensajes adecuados, dirigidos a padres, docentes, dirigentes sociales y comunitarios, dirigentes juveniles y jvenes en general, tambin colaborara claramente en estas dinmicas.
El Banco Mundial ha colaborado en iniciativas de este tipo en
otras esferas del desarrollo o en relacin con otros sectores poblacionales, por lo cual, podra colaborar con el desarrollo de herramientas tiles para este tipo de tareas. Pero para lograr impactos relevantes, sera necesario contar con argumentos slidos, adecuadamente presentados para cada pblico en particular, que generen sintona con los respectivos destinatarios y que puedan ser apropiados
como un respaldo al proceso de empoderamiento por parte de los
actores con los que interesa interactuar prioritariamente. Por lo dicho, la estrategia comunicacional que estamos proponiendo debera
estar estructurada sobre la base de propuestasproactivasy no reactivas, asumiendo que la lgica de las comunicaciones es ms emo-

tiva que racional. Las experiencias desplegadas hasta el momento,

300

ERNESTO RODRGUEZ

generadas desde la educacin formal y que solo trasladan la lgica


de la sala de clase a la televisin (por ejemplo) han mostrado serias
limitaciones, por el desconocimiento de este principio elemental de
la comunicacin.
Una segunda prioridad debera centrarse en la ampliacin y sistematizacin de los esfuerzos que se vienen desplegando en lo que
tiene que ver con la modernizacin de la gestin pblica, en especial pero no exclusivamente, en relacin con las instituciones especializadas en juventud. Tambin en este caso son varias las esferas
en las que se podra operar en adelante, pero entre las ms relevantes podran destacarse las siguientes: (1) apoyo al diseo, monitoreo
y evaluacin de planes, programasy proyectos (para superar resuel-

tamente el elevado nivel de improvisacin que todava prima en una


buena parte de las instituciones especializadas en el dominio de la
juventud, que siguen operando casi exclusivamente desde la lgica
de responder a las urgencias cotidianas y al despliegue de iniciativas de corto plazo); (2) apoyo a la capacitacinde recursos huma-

nos (estableciendo una poltica articulada que brinde un itinerario


de capacitacin, con entradas y salidas flexibles, que permita desarrollar procesos y asegure los mayores niveles de especializacin y
permanencia en estas materias de quienes participen, utilizando intensamente la educacin a distancia); (3) apoyo al desarrollode herramientaspara la gestin (encuestas nacionales de juventud, di-

rectorios institucionales, guas de servicios, bibliografas y estados


del arte, compendios estadsticos, planes integrales o integrados de
juventud, centros de informacin, boletines y revistas especializadas, etc.); y (4) apoyo al desarrollode habilidadespara el trabajo

en red (desarrollando procesos dinmicos y efectivos de concertacin interinstitucional, cambiando la cultura todava dominante que
centra los esfuerzos en el desarrollo del ciclo completo (diseo, ejecucin y evaluacin) de cualquier iniciativa, y pasando a distribuir
roles y funciones de manera concertada.
Por otra parte, para el desarrollo de estas y otras iniciativas por
el estilo, ser imprescindible utilizar intensiva e innovadoramente
las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC)
y esta es otra esfera en la que la cooperacin regional puede resultar decisiva. Esto tambin puede concretarse a travs de diversas

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JUVENTUD, DESARROLLO SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

modalidades y en diferentes esferas especficas, pero entre las ms


relevantes conviene destacar las siguientes: (1) instalacin de un
Gran Portalsobre Juventud en Internet (combinando informacin
sobre y para la juventud, integrando dinmicamente todos los sitios
existentes en estas materias, ofreciendo toda clase de servicios, y
utilizando la experiencia desplegada por el Banco Mundial en el
Programa Enlaces Mundiales para el Desarrollo);(2) Instalacin
de un ObservatorioVirtual Permanente sobre Polticasde Juventud
(ofreciendo sistemtica y regularmente informacin y anlisis comparado sobre la situacin de los jvenes, las polticas pblicas de juventud, los modelos de gestin ms exitosos, las experiencias promocionales ms destacadas, las herramientas ms pertinentes y los
diseos programticos ms rigurosos, en desarrollo en los diferentes pases de la regin); y (3) Instalacinde una Universidada Distancia en Polticasde Juventud (como el referente fundamental para el desarrollo de la poltica de formacin de recursos humanos, articulando dinmica y creativamente las capacidades locales dispersas en los diferentes pases de la regin).
Definitivamente, una buena parte del xito en la gestin futura
a todos los niveles, pasar por el desarrollo de este tipo de iniciativas, que demandar la inversin de un conjunto significativo de recursos (a disposicin desde diversos programas de cooperacin en
estas materias en casi todos los organismos especializados al respecto) pero, por sobre todas las cosas, de un cambio radical de mentalidad, para lo cual habr que incidir en gran medida en la cultura
dominante, que sigue aferrada al uso de tecnologas tradicionales,
que adems de obtener impactos menos relevantes son ms costosas y complejas de mantener y desarrollar (publicaciones impresas,
cursos y seminarios presenciales, uso de telfono, fax y correo tradicional, etc.). Son muchos los ejemplos que demuestran que la sola instalacin de "aulas de informtica" en establecimientos educativos (por ejemplo) no garantiza nada, en la medida en que no existe la mentalidad necesaria (en los docentes en este ejemplo) para
utilizarlas intensamente.
Desde luego, con los actuales niveles de desarrollo de las iniciativas existentes, ser imposible asumir la puesta en prctica de las
propuestas hasta aqu formuladas. Por tanto, ser necesario asociar

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a una amplia gama de actores internacionales (que ya vienen trabajando en estos dominios en sus respectivas esferas de especializacin), constituyendo con ellos y entre ellos slidas alianzas estratgicas, en las que todos puedan ganar. Entre ellas, conviene concretar cuatro particularmente relevantes: (1) Alianza con las Redes Intergubernamentales(incorporando ms y mejor estos temas en las
Cumbres de Jefes de Estado y en las Conferencias Sectoriales de
Ministros, Gobernadores, Alcaldes e Intendentes, haciendo un nfasis especial en la Organizacin Iberoamericana de Juventud que es
la red regional ms especializada en estos temas); (2) Alianza con el
Sistema de Naciones Unidas y el Sistema Interamericano (con
CEPAL, OIT, CINTERFOR, OPS, UNICEF, FNUAP, UNESCO, IICA
y el IIN, entre otros); (3) Alianza con las Redes de la Sociedad Civil (con el Foro Latinoamericano de la Juventud, el Grupo de Trabajo sobre Juventud de CLACSO, la Red de Juventud Rural que anima el IICA, la Red Latinoamericana y Caribea de Jvenes por los
Derechos Sexuales y Reproductivos, y la Confederacin Latinoamericana de Asociaciones Cristianas de Jvenes, por citar solo a algunas); y (4) Alianza con Fundacionesy Agencias de Cooperacin
Internacional(por ejemplo, con la GTZ de Alemania, la AECI de
Espaa, la CIDA de Canad, la AID de Estados Unidos, la Fundacin Internacional de la Juventud, la Fundacin Kellogg, la Fundacin Ford y el Banco Interamericano de Desarrollo).
En definitiva, como hemos tratado de demostrar, resulta imperioso pasar a considerar a los jvenes como actores estratgicosdel
desarrollo(promoviendo su participacin activa a todos los niveles)
y modernizar la gestin en todos los planos, desde enfoques integrales e integrados que superen resueltamente la sectorialidad vigente,
que solo permite avances parciales e inconstantes en algunas de las
reas problemticas. El principal desafo de este nuevo siglo ser la
construccin de la sociedad del conocimiento, y para ello, habr que
avanzar sustancialmente en el combate a la pobreza y la exclusin.
En ambos planos, como ya hemos destacado, los jvenes pueden
cumplir roles activos y protagnicos, pero, para ello, resulta imperioso generar los incentivos y los espacios necesarios. El Banco
Mundial puede cumplir un rol protagnico al respecto, animando a
los actores a trabajar en tal sentido.

303

ERNESTO RODRGUEZ

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CAPTULO V
VIOLENCIA, CRIMEN Y
DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
MAYRA BUVINIC, ANDREW MORRISON Y
MARA BEATRIZ ORLANDO

M.

BUVINIC,

A.

MORRISON Y M.B. ORLANDO

INTRODUCCIN

La violencia se define como "el uso o amenaza de uso, de la fuerza fsica o psicolgica, con intencin de hacer dao" (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999) y en sus varias manifestaciones (homicidio, robo, secuestro, violencia domstica) es uno de los mayores obstculos
al desarrollo y bienestar de la poblacin de Amrica Latina. La regin
registra, despus de frica Subsahariana, las tasas de homicidio ms
altas del planeta (Organizacin Mundial de la Salud, 2000). La violencia es un mal en s mismo desde el punto de vista de los derechos
humanos, la prdida de aos de vida saludable por parte de la poblacin y de acuerdo con la opinin pblica latinoamericana.
La violencia tambin representa costos monetarios directos
para los gobiernos de la regin que alcanzan hasta un 8, 4% del
producto interno bruto en Colombia y rdenes de magnitud similares en El Salvador, Brasil, Mxico, Per y Venezuela (Londoo
y Guerrero, 2000). Los impactos negativos de la violencia en el
desarrollo econmico y social no se limitan a estos "gastos incurridos", ocupando valiosos recursos que han podido utilizarse en
proyectos de salud y educacin, sino que incluyen la reduccin de
la productividad de la fuerza de trabajo, reducciones en la acumulacin de capital humano y capital social y reducciones en las
tasas de ahorro e inversin.

317

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Segn lo expresado anteriormente, sobran razones para considerar la reduccin de los niveles de violencia como uno de los objetivos primordiales de una estrategia para el desarrollo social en Amrica Latina. Los objetivos de este captulo son: -ofrecer un diagnstico sobre la situacin de la violencia en la regin, -resear los impactos negativos de la violencia para el desarrollo, -presentar un
conjunto de polticas pblicas y acciones de la sociedad civil para
su prevencin y su control en Amrica Latina, -contribuir con el establecimiento de prioridades dentro de una agenda de investigacin
sobre la violencia en la regin. Para lograr los objetivos anteriores
se utiliza el marco conceptual.
Marco conceptual
En esta seccin se define la violencia, se describen los distintos
tipos y manifestaciones de esta y se revisan los distintos enfoques
para su estudio. Durante la dcada de los 90, este marco conceptual
se ha utilizado como base para el anlisis de la violencia en Amrica Latina y la formulacin de polticas destinadas a prevenir y controlar este fenmeno. Las distintas manifestaciones de la violencia
estn relacionadas, a su vez, con variables fundamentales dentro de
una estrategia para el desarrollo social, tales como la educacin, la
salud y las oportunidades econmicas.
Definicin de Violencia. Diferencia entre crimen y
violencia. Tipos de violencia
Existe un consenso en la literatura actual sobre la violencia en
cuanto a su definicin como "el uso o amenaza de uso, de la fuerza
fsica o psicolgica, con intencin de hacer dao" (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999)1. Esta definicin incluye tanto el uso de la fuerza como la amenaza de uso que juega un papel fundamental en las
1

Vase tambin Concha-Eastman y Villaveces (2001), Banco Interamericano de Desarrollo, Londoo. Gaviria y Guerrero (eds.) (2000), Buvinic, Morrison y Shifter
(1999) y Banco Mundial, Fajnzylber, Ledennan y Loayza (eds.) (2001).

318

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

percepciones sobre la violencia y la percepcin sobre seguridad en


un contexto determinado. Estas percepciones son importantes pues
contribuyen a las causas para otros actos de violencia. La intencionalidad de las conductas excluye de esta definicin los accidentes e
incluye el uso de la agresin para resolver conflictos. Esta definicin incluye el suicidio y otros fenmenos autodestructivos. Es importante notar que la violencia puede ser fsica o psicolgica y que
el uso de la fuerza para hacer dao incluye el abuso sexual. Asimismo, la violencia as definida puede darse entre extraos o conocidos
e incluso entre miembros de un mismo grupo familiar (violencia domstica o intrafamiliar).
La violencia y el crimen, definido como cierta accin ilegal segn el sistema judicial, estn ntimamente relacionados, pero no son
equivalentes. La definicin de violencia hace nfasis en el uso o
amenaza de uso de la fuerza con la intencin de daar, mientras que
la definicin del crimen presta mayor nfasis a la descripcin y tipificacin de ciertas conductas ilegales. Es as como existen tanto el
crimen no violento (fraude, hurto, prostitucin sin coercin) como
la violencia no criminal (ciertos casos de violencia ejercida por el
Estado, y en algunos pases, la violencia domstica an no forma
parte del sistema penal) (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999).
La violencia es un fenmeno complejo, multidimensional y que
obedece a mltiples factores psicolgicos, biolgicos, econmicos,
sociales y culturales. Los fenmenos que acompaan el comportamiento violento cruzan, constantemente, las fronteras entre individuo, familia, comunidad y sociedad. A su vez, la violencia tiene
consecuencias que abarcan diversos mbitos individuales, familiares, comunales y sociales. La propia multidimensionalidad de la
violencia genera distintas manifestaciones de esta o distintos tipos
de violencia. Los criterios ms comunes para clasificar la violencia
junto a la tipologa que originan se resean en el cuadro 1. La categorizacin de la violencia es til para su estudio y para el diseo e
implementacin de polticas destinadas a la prevencin y el control
de uno o varios tipos combinados de violencia.
En las secciones siguientes se analizarn los tipos de violencia
que ms aquejan a Latinoamrica, dada la informacin disponible,
sobre todo las formas de violencia urbana. Otra forma de violencia

319

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Cuadro 1
Criterios para categorizar la violencia y tipos de violencia correspondientes

Criterio
Vctimas de la violencia

Agentes violentos

Naturaleza de la violencia

Intencin de la violencia

Tipos de violencia
o Violencia contra los Nios
* Violencia contra la Mujer
o Violencia contra los Ancianos
* Violencia contra los Jvenes
* Violencia contra los Excluidos
* Violencia contra la Propiedad (hurto, robo o
vandalismo)
* Individuos (jvenes hombres, jvenes mujeres, personas adultas)
* Pandillas
i Narcotraficantes
i Bandas criminales
* Polica oAutoridades Militares
* Muchedumbres (durante protestas yajusticiamientos o"linchamientos")
u Movimientos polticos (grupos guerrilleros,
partidos polticos, caudillos locales)
i Movimientos tnico-Religiosos
Fsica (golpes, cortaduras, etc.)
* Psicolgica (insultos, amenazas, gritos,)
* Sexual (actividades sexuales forzadas)
* Privacin de la libertad (secuestro, arresto
injustificado)
* Instrumental: la violencia es un medio para
lograr otros fines (polticos, econmicos, religiosos y sociales)
i Emocional: causar dao es un fin en s mismo
*

Lugar

Relacin entre vctima y agresor

Fuente:

Urbana

Rural
Social: desconocidos oconocidos sin parentesco
* Domstica oIntrafamiliar: familiares ypareja

Elaboracin propia a partir del Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y


Morrison (eds.) (2000: Nota 1) y McAlister (2000).

320

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

prevalente en la regin y que se discutir ms extensamente, es la


violencia domstica. En muchos casos, las situaciones violentas responden a una combinacin de distintos tipos de violencia, por
ejemplo, la violencia de las pandillas es mayoritariamente violencia fsica y psicolgica instrumental, con fines econmicos y sociales, dentro de un contexto urbano. La violencia domstica contra la mujer por parte de la pareja es, en ciertos casos, violencia
instrumental para obtener el control de los recursos econmicos
del hogar o ejercer control sobre la mujer. Pero ambas formas frecuentemente tambin tienen un componente emocional -el hacer
dao- que retroalimenta la violencia si ella es exitosa. Adicionalmente, las distintas manifestaciones de la violencia muestran profundas interrelaciones causales. Existe evidencia terica (modelos
de aprendizaje del comportamiento) y emprica sobre la influencia
determinante de la violencia domstica sufrida o presenciadapor
nios sobre el desarrollo de conductas violentas diversas como

adultos (Berkowitz, 1996 citado en Banco Interamericano de


Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).

Causas de la violencia.
Factores de riesgo y factores de proteccin
La violencia es un fenmeno complejo que tiene mltiples
causas y a la vez estas causas se relacionan entre s. Desde el punto de vista del diseo e implantacin de polticas pblicas para
combatir la violencia, es necesario identificar los factores de
riesgo del comportamiento violento2 . Al analizar los factores de
riesgo y proteccin, consideramos til distinguir aquellos que
operan en los siguientes niveles: -individual, -del hogar, -comunitario o de la sociedad (vase cuadro 2).
2

Algunos de estos factores de riesgo son causas directas de la violencia, mientras que
otros constituyen factores asociados. Empricamente, el concepto de factor de riesgo
es anlogo al de factores que incrementan la probabilidad de ocurrencia de un hecho
violento. Desde el punto de vista del diseo de polticas, las acciones sobre factores
asociados pueden ser de gran utilidad en la prevencin y control de la violencia.

321

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Cuadro 2
Factores de riesgo (proteccin) para la violencia
Comunidad-Sociedad

Individuales

Hogar

Demogrficos (edad, gnero)

Tamao-Densidad del Hogar

Biolgicos

Estructura, Dinmica yNormas del Hogar

Exposicin temprana a la violencia

Historia de Violencia Familiar

Efectividad instituciones
privadas y pblicas de
control social

Nivel socioeconmico y
educacional

Normas culturales

Situacin laboral

Tasa de crimen del


vecindario

Abuso del alcohol y drogas

Mercados (legales o
ilegales) de armas y drogas
Violencia en los Medios de
Comunicacin

Nivel socioeconmico del


vecindario
e Caractersticas ambientales
del vecindario
e Historia de violencia social
* Nivel de desigualdad

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinie y Morrison (eds.) (2000: Nota 3)

Al analizar la conducta violenta utilizando un prisma temporal,


los factores asociados a la violencia se pueden organizar en: -predisposiciones biolgicas y antecedentes sociales, -caractersticas
situacionales y -evento desencadenante. A continuacin se resumen
las principales causas de la violencia, segn distintas disciplinas.
Bases biolgicas de la violencia: Los factores genticos y biolgicos, as como el consumo de bebidas alcohlicas y drogas, aumentan la predisposicin a exhibir conductas agresivas y violentas.
Se piensa que las influencias genticas, si se documentan, involucrarn varios genes y fuertes interacciones con el medio ambiente
(Reiss y Roth, 1993). Pero los estudios demuestran, cada vez ms,
que existe un vnculo entre la violencia y anomalas cerebrales y
neurobiolgicas, la gran mayora de ellas prevenibles. Factores que

322

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

aumentan la actividad o reactividad del cerebro (traumas) o disminuyen su capacidad moderadora de impulsos (abuso o abandono infantil, abuso de alcohol o drogas) aumentan la capacidad del individuo de responder en forma violenta (Perry, 1996). Las experiencias de la infancia temprana tienen una importancia desproporcionada en la organizacin del cerebro adulto. Ambas, la negligencia
fsica y/o la emocional en las etapas prenatal y de la infancia temprana, como la exposicin del infante a la violencia traumtica, alteran el desarrollo del sistema nervioso central, predisponiendo a la
violencia. Estos eventos tambin contribuyen a su aprendizaje, subrayando la interaccin entre lo biolgico y lo ambiental. Aun
cuando el dao cerebral de por s o el abuso infantil de por s no
conducen necesariamente a la violencia y la violencia se da sin la
presencia de dao cerebral o abuso previo, la combinacin de anomalas cerebrales y abuso infantil aumenta significativamente la
probabilidad de una futura conducta violenta. El consumo de alcohol y ciertas drogas "modifica el procesamiento de la informacin
y los procesos evaluativos... reduciendo los umbrales, limitando la
revisin de opciones e impidiendo el raciocinio" (McAlister, 2000).
Resultados para 16 pases confirman la relacin existente entre
consumo de alcohol y crimen violento (vase Markowitz (b),
2000). Segn Markowitz (a) (2000) un incremento del impuesto a
la cerveza reducira la probabilidad de asaltos, mientras que la despenalizacin de la marihuana y una reduccin en el precio de la cocana resultaran en mayores robos y asaltos en Estados Unidos. En
el caso de la cocana, uno de los principales efectos es el incremento en robos y otros crmenes contra la propiedad que cometen los
adictos con la finalidad de obtener fondos para la adquisicin de la
droga. Por otra parte, en el caso del crack, que es un sustituto barato de la cocana, Grogger y Willis (1998) encuentran una relacin
directa entre violencia interpersonal y consumo, mas no una relacin lineal entre violencia contra la propiedad y consumo.
Carcter aprendido de la violencia: La conducta violenta se
aprende y la primera oportunidad para aprender a comportarse
agresivamente surge en el hogar, observando e imitando la conducta agresiva de los padres, otros familiares o incluso personajes que
aparecen en programas de los medios de comunicacin masiva

323

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

(Bandura, 1973). Las reacciones de los padres que premian las conductas agresivas de sus hijos y el maltrato infantil por parte de ellos
son algunos de los mecanismos mediante los cuales los nios aprenden a una temprana edad, a expresarse en forma violenta (Berkowitz, 1996). El nio aprende a asociar estmulos agresivos con conductas violentas y a responder con violencia a frustraciones u otros
eventos nocivos. A pesar de que los nios vctimas de abuso no necesariamente crecen y repiten el tipo de abuso experimentado y los
adultos violentos no necesariamente han tenido una niez donde han
sufrido abuso, los estudios muestran una relacin significativa entre
la victimizacin durante la niez (tanto los nios que son vctimas de
abuso, como los que son testigos del abuso crnico de otros familiares) y la propensin posterior a conductas violentas (Dahlberg, 1998).
La violencia tambin se aprende en la escuela y la calle.
Factores Demogrficos: La edad, la densidad poblacional y el
gnero influyen en la violencia a travs de mecanismos distintos y
pueden servir para predecir, en forma muy general, las tendencias de
violencia en la sociedad. En Latinoamrica, como en otras regiones
del mundo, los homicidios son perpetrados mayormente por hombres
jvenes. Entre los factores que predisponen a los jvenes a escoger
carreras violentas, se encuentran las altas tasas de desempleo juvenil,
la impunidad en el sistema judicial, y el acceso fcil a alcohol, las
drogas y las armas de fuego. A esto se le puede aadir la cultura de
violencia en los medios de comunicacin, que lleva a la imitacin de
la violencia y a la disminucin de las inhibiciones sociales. El crecimiento y aumento en la densidad poblacional, especialmente en las
grandes ciudades, aumentan el estrs, la frustracin y el anonimato,
que instigan la conducta violenta (Calhoun, 1962). Una de las pocas
diferencias entre los sexos que surge antes de los dos aos es la conducta agresiva. Las nias son menos agresivas que los nios (Maccoby y Jadelin, 1974). En Amrica Latina, patrones culturales autoritarios en la familia, derivados del Derecho napolenico, acentan y
refuerzan esta diferencia entre los sexos. Segn este, el paterfainilias
es dueo de la vida de la mujer y de sus hijos, situacin que lleva ambos a una gran vulnerabilidad frente a la violencia. La mujer est adems condicionada por sistemas legales que protegen, en forma desigual, a los hombres y las mujeres. Este sesgo legal contra la mujer se

324

M. BUVINIC, A. MORRISON

M.B. ORLANDO

convierte en un obstculo importante para la prevencin de la violencia


contra ella (Mahoney, 1994).
Factores econmicos: El enfoque econmico del crimen se basa en el trabajo de Becker (1968), segn el cual el agresor realiza
una decisin racional al incurrir en actividades ilegales o violentas,
despus de examinar el costo-beneficio de estas y tratar de maximizar su beneficio. Es decir, dadas las valoraciones y objetivos del agresor potencial, este responde al beneficio esperado y al castigo espe-

rado del comportamiento violento. Diversos estudios empricos en el


continente dan soporte a la afirmacin de que la violencia (medida
utilizando tasas de homicidio, robo y violacin) responde a cambios
en el castigo esperado (vase Elrich, varios, Levitt, varios, citados en
Banco Mundial, Fajnzylber, Lederman y Loayza (eds.) 2001). Otro
grupo de estudios econmicos se concentra en los beneficios del crimen y la violencia, encontrando, en el caso de los actos violentos con
motivacin econmica, que a mayor desigualdad de ingresos el beneficio esperado dado por la diferencia entre el ingreso de la vctima
y el ingreso del agresor, y por lo tanto la probabilidad de conductas
violentas, es mayor (Ibdem). Aun cuando no existe evidencia emprica concluyente con respecto al impacto de la pobreza sobre la violencia, algunas condiciones que estn presentes en situaciones de pobreza, tales como el hacinamiento y el desempleo, incrementan significativamente la probabilidad de violencia (vase Buvinic, Morrison
y Shifter, 1999). Fajnzylber, Lederman y Loayza (2001) realizan un
estudio sobre los determinantes macroeconmicos de la violencia a
escala mundial, empleando un panel de 45 pases durante el perodo
1970-1994.3 El modelo estimado explica gran parte de la variacin de
la tasa de homicidios y la variacin de la tasa de robos a escala mundial. Sus resultados indican que: la tasa de crecimiento del Producto
Interno Bruto reduce la violencia, la desigualdad de ingresos incrementa significativamente la violencia y la tasa de violencia en el pasado determina en forma importante la tasa de violencia presente.
Por otra parte, el nivel de ingresos promedio de cada pas y la escolaridad promedio no tienen un efecto concluyente sobre los niveles
3

Este estudio se resea en el primer captulo de Banco Mundial, Fajnzylber, Lederman y Loayza Editores (2001).

325

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

de violencia en los pases, aunque las diferencias de ingreso y escolaridad distinguen a grupos violentos de grupos no violentos dentro
de los pases. Dados estos resultados, los autores concluyen que el nivel actual de desarrollo de un pas no es tan importante para explicar
los niveles de violencia, como la reduccin de la desigualdad, el crecimiento econmico y el nivel de violencia preexistente. La presencia
emprica de inercia de la violencia comprueba el carcter aprendido de
esta (transmisin intergeneracional de la violencia), as como la interaccin temporal entre distintos tipos de violencia, el entorno y las normas de una sociedad.
Factores protectores. El capital social: Las instituciones efectivas de control social cumplen un papel central en disuadir el comportamiento violento. Estas instituciones incluyen la polica y el aparato
judicial y penal en el sector pblico, as como las iglesias y las organizaciones sociales y comunitarias en el sector privado. En Amrica Latina, la debilidad de las instituciones de control social en el sector pblico y la consecuente impunidad de la conducta criminal, es vista por
muchos como uno de los factores de riesgo principales de las altas tasas de violencia criminal (Sanjuan, 1999). Aunque hay evidencia creciente de que la severidad de las penas no tiene un efecto de disuasin
significativo, la probabilidad de ser aprehendido y procesado puede tener impacto, y la probabilidad de actuar en forma violenta aumenta en
la medida en que los costos o incentivos negativos disminuyen. Un papel similar de control social juegan las instituciones y grupos privados
que fomentan lo que hoy se llama el "capital social", entendido como
las caractersticas de la organizacin social, incluyendo la confianza,
las normas y las redes sociales, que, al facilitar acciones coordinadas,
pueden mejorar la eficiencia del funcionamiento social (Putnam,
1993). Por lo cual se puede concluir que las comunidades con poco o
deficiente capital social, deben ser ms susceptibles a la violencia. Las
altas tasas de migracin parecen contribuir a la reduccin del capital
social puesto que representan una ruptura de los vnculos comunitarios. La reduccin del delito puede contar con ms xito cuando las soluciones involucran la participacin comunitaria. Asimismo, la atencin y prevencin de la violencia domstica puede ser ms efectiva
cuando existen fuertes redes sociales. El estudio de la relacin entre el
capital social y la violencia es de carcter reciente y confronta el

326

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

problema de la doble causalidad existente entre ambas variables. Estudios en Jamaica, Moser y Holland (1997), Guatemala, Moser y
Mclllwaine (2000 a), y Colombia, Moser y Mclllwaine (2000 b), reportan que la violencia destroza el capital social. Estos estudios tambin evidencian que la debilidad del capital social y la existencia de capital social perverso para compensar dichas debilidades forman un
ambiente propicio para el comportamiento violento.

LA SITUACIN ACTUAL DE LA VIOLENCIA


EN AMRICA LATINA
Cuantificar la violencia o construir indicadores precisos de magnitud para cada una de sus mltiples manifestaciones, presenta dificultades importantes. Algunas fuentes de informacin son los organismos
de seguridad, estadsticas judiciales y las estadsticas de salud, las cuales presentan notable subregistro. Entre las estadsticas oficiales, la
ms confiable y utilizada es la tasa anual de mortalidad bruta por homicidios por cada 100.000 habitantes. Sin embargo, las estadsticas de
homicidio deben interpretarse con cautela puesto que son muy sensibles a revisiones en la metodologa de recoleccin que han sido comunes a muchos pases de la regin. El homicidio es el acto violento de
mayor gravedad, pero su relacin con otros actos violentos no es necesariamente lineal, y en muchos pases la incidencia de delitos contra
la propiedad, sobre los que se tienen pocas estadsticas confiables en
Latinoamrica, no guarda una relacin directa con el homicidio.
Adicionalmente, existen hechos violentos como la violacin y la
violencia domstica que rara vez son denunciados, incluso si son reconocidos por el sistema legal como crmenes. La falta de denuncia
se debe, en parte, a la falta de capacidad real o percibida por la poblacin de las autoridades competentes para combatir el comportamiento violento y dar proteccin a la vctima contra futuras represalias por parte de los agresores. Es por ello que, adems de las estadsticas oficiales, es necesario contar con encuestas de victimizacin, as como con encuestas especiales para detectar la violencia
domstica, para las que se entrevista a una muestra representativa

327

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

de la poblacin. Aunque existen pocas encuestas de victimizacin en


la regin, las que se han realizado dan fe del elevado nivel de subregistro de hechos violentos en las estadsticas oficiales. Rubio (1998)
estima que en Amrica Latina la proporcin de incidentes violentos
que son denunciados se encuentra apenas entre el 15% y el 30%. La
falta de sistemas de informacin sobre la magnitud de la violencia
para cada tipo de comportamiento violento en la regin, tanto a nivel agregado como a nivel local, no contribuye al desarrollo de mejores intervenciones de poltica para su prevencin y control.
Indicadores de violencia en Amrica Latina y
principales tendencias
La omnipresencia y heterogeneidad de la violencia en Amrica
Latina puede constatarse tanto desde el punto de vista de las vctimas (percepcin generalizada, medios de comunicacin y encuestas
de victimizacin), como desde el punto de vista de estadsticas oficiales, como la tasa de homicidio. La tasa de homicidios en Amrica Latina y el Caribe es muy alta comparada con la del resto del
mundo. Para finales de los 90, segn la Organizacin Mundial de la
Salud (2002), al menos diez pases en el continente americano registraron tasas de homicidio superiores a la tasa mundial de 8, 9, y
al menos cuatro pases registraron tasas de homicidio superiores a
20, de un total de 19 pases para los cuales existen datos (vase cuadro 3). En trminos absolutos, se estima que en Amrica Latina y el
Caribe mueren por homicidio entre 110.000 y 120.000 personas cada ao (Concha y Villaveces, 2001)4.

Cabe destacar que las tasas de suicidioen Amrica Latina son relativamente bajas
en comparacin con las de los pases desarrollados, pues estas estn relacionadas
directamente con mayores niveles de ingreso y bienestar social (Buvinic y Morrison, 2000).

328

M. BUVINIC. A. MORRISON

Y M.B. ORLANDO

La elevada tasa promedio de homicidios para Amrica Latina


oculta importantes diferencias entre pases. Guatemala y el Salvador, en Centroamrica, y Colombia, en la regin Andina, registraron
tasas de homicidio superiores a 50 durante las dcadas de los 80 y
los 90. El caso opuesto, es el de los pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile) que registran niveles relativamente
bajos de homicidio (tasas menores a 10).
Cuadro 3
Tasas de Homicidio (por cada 100.000 habitantes) en el Continente Americano.
Comparacin entre pases y con tasa de homicidio mundial
Fin Dcada 70
Fin Dcada 80
(a)

Inicio Dcada 80
Inicio Dcada 90
(a)

Med.- Fin
Dcada 90
b)

Amrica Central
Guatemala

..

150.0

El Salvador

..

138.2

55.6

Nicaragua

..

18.3

8.4

Honduras

..

Costa Rica
Panam
Pases Andinos
Colombia
Venezuela
Per
Ecuador
Brasil y Guayanas
Brasil
Guyana

9.4

5.7
2.1

5.6
10.9

5.4
10.9

20.5
11.7
2.4
6.4

89.5
15.2
11.5
10.3

61.6
16.0

11.5

19.7

23.0

15.3

..

..

6.6

..

..

6.2

..

20.6

Caribe
Cuba
Puerto Rico

Trinidad y Tobago
Rep. Dominicana
Jamaica

..

2.1
..

12.6
11.9

..

35.0

329

12.1

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Fin Dcada 70

Inicio Dcada 80

Med.- Fin

Fin Dcada 80

Inicio Dcada 90

Dcada 90

(a)

(a)

b)

17.8

15.9

Norteamrica
Mxico

18.2
..

2.2

10.7

10.1

6.3 (c)

Argentina

3.9

4.8

4.7

Uruguay

2.6

4.4

4.4

Paraguay

5.1

4.0

12.3

Chile

2.6

3.0

3.0

Nivel Mundial(d)

5.5

6.4

8.9

Canad
Estados Unidos

Cono Sur

Fuentes: (a) Organizacin Panamericana de la Salud (1997), (b) Organizacin Mundial


de la Salud (2002), (c) US Department of Justice -Bureau of Justice Statistics
(2000) y (d) Buvinic y Morrison (2000) (Living in a More Violent World). Nota: Las tasas para cada pas corresponden a algn ao especfico dentro del perodo sealado y no se dispone del mismo ao para todos los pases.

En el cuadro 3 tambin se observa que la tasa de homicidio registra un incremento a escala mundial durante las tres dcadas representadas, como consecuencia de factores demogrficos, de la
mayor integracin de los mercados lcitos e ilcitos a nivel global y
de la propia inercia de la violencia en el tiempo (Buvinic y Morrison, 2000). En Amrica Latina, la informacin incompleta de la que
se dispone no permite establecer tendencias claras a nivel de pases.
Sin embargo, puede notarse que durante los aos 70 y 80 se registraron incrementos en la tasa de homicidios en muchos pases, especialmente en los pases andinos. Estos incrementos en los homicidios dentro del rea andina estn asociados al conflicto guerrillero y a la difusin del narcotrfico en Colombia, as como a reformas

330

M.

BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

macroeconmicas y estructurales que produjeron aumentos significativos en la desigualdad y el desempleo (Buvinic y Morrison,
2000, Arriagada y Godoy, 1999, Banco Mundial, 2002). Los datos
correspondientes a la dcada de los noventa en el cuadro 3 no son
directamente comparables con los de dcadas anteriores; sin embargo, se observan reducciones de la tasa de homicidios en algunos
pases centroamericanos, mientras que se registraron incrementos
substanciales en Venezuela, Brasil, Ecuador y Paraguay 5 .
Las tasas de homicidio nacionales no reflejan la gran disparidad
urbano - rural de la violencia, as como la disparidad entre distintas
regiones y entre ciudades. Tal como se aprecia en el cuadro 4, Medelln, Cali, Ciudad de Guatemala, San Salvador, Caracas y Ro de
Janeiro registran tasas de homicidio mayores de 50. Para algunas
ciudades se dispone de otras estadsticas adems de la tasa de homicidios 6 . El robo a mano armada es uno de los hechos ms comunes,
as como otros delitos violentos contra la propiedad. Las tasas de
victimizacin en Baha, Cali, Caracas, Ro de Janeiro, San Jos, San
Salvador y Santiago oscilan entre 10, 6% (San Jos) y 38, 5% (San
Salvador), lo cual implica una mayor exposicin a la violencia de la
que indica la tasa de homicidios.

Aunque no disponemos de datos para el ao 2000 y 2001, podemos especular que


la tasa de homicidios en Colombia sufri nuevos incrementos debido a la agudizacin del conflicto armado entre las guerrillas, las fuerzas paramilitares y las
fuerzas militares.
La Organizacin Panamericana de la Salud, bajo el programa de Sistemas de Vigilancia Epidemiolgica de la Violencia, ha auspiciado encuestas de victimizacin
en varias ciudades.

331

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Cuadro 4
Violencia urbana en Amrica Latina. Tasas de homicidios
(por 100.000 habitantes)
Pas -

Tasa

Ao

(por 100.000)

Centros Urbanos
Brasil
Ro de Janeiro
So Paulo

90
1995
1995

23,0
63,5
48,5

Colombia
Bogot
Cali
Medelln

90
1997
1995
1995

61,6
49,2
112,0
248,0

El Salvador
San Salvador

90
1995

55,6
95,4

Guatemala
Ciudad Guatemala

90
1996

101,5

Mxico
Ciudad de Mxico

90
1995

15,9
19,6

Per
Lima

90
1995

25.0

Venezuela
Caracas

90
1995

16,0
76,0

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.)(2000).

Los habitantes de Amrica Latina, sobre todo en reas urbanas,


viven con una sensacin de inseguridad permanente. Esta sensacin
se v reflejada en encuestas de opinin pblica como las de Latinobarmetro (vase Latinobarmetro, 2002), en las que la delincuencia figura como uno de los problemas ms importantes de cada pas
junto al desempleo, la inflacin, la pobreza y la corrupcin. Segn
la misma fuente, los niveles de confianza interpersonal en la regin son bajos puesto que menos del 16% de los entrevistados en
la regin, para el ao 1997, expresa que se puede confiar en los extraos. Esta cifra promedio oculta grandes diferencias entre pases:
en Brasil, menos del 5% de la poblacin en estudio expresa que se

332

M.

BUVINIC,

A.

MORRISON Y

M.B.

ORLANDO

puede confiar en los extraos, mientras que en Uruguay ms del


30% opina que s puede confiar en los dems. Los niveles de confianza, que constituyen una medida en relacin con el capital social,
se han deteriorado, entre el ao 1996 y el ao 2000, para la mayora de los pases latinoamericanos.

La violencia segn el gnero


Tanto por razones biolgicas (hormonales y fisiolgicas) como
por razones econmicas, sociales y culturales, la mayor parte de los
agresores son hombres (Organizacin Mundial de la Salud, 2002).
En muchos casos, la violencia se manifiesta contra la mujer, constituyendo un tipo de violencia que, segn las Naciones Unidas, se define como: "cualquier acto de violencia basada en el gnero que produzca o pueda producir daos o sufrimientos fsicos, sexuales o
mentales en la mujer, incluidas las amenazas... la coercin o la privacin arbitraria de la libertad, tanto en la vida pblica como en la
privada" (Naciones Unidas, 1993, citado en Garca-Moreno,
2000:7). La violencia contra la mujer puede ser de carcter social e
incluye la violacin y el abuso sexual (por parte de extraos, durante asaltos en la calle, a hogares o como resultado de una estrategia
durante conflictos armados), robos, mutilacin genital, trfico de
mujeres (prostitucin forzosa) y la violencia psicolgica, fsica y
sexual en el lugar de trabajo. Tambin incluye la violencia domstica contra la mujer, que consiste en el maltrato fsico, psicolgico
o sexual de una mujer por parte de un familiar o de su pareja 7 .
Tanto la violencia social como la violencia domstica contra la
mujer estn relacionadas con patrones de gnero, que abarcan las estructuras patriarcales que sitan a la mujer en una posicin subordinada con respecto al hombre y la falta de equidad entre los gneros
desde un punto de vista legal, econmico y social. Estos patrones de

No se consideran las manifestaciones de violencia domstica de mujeres hacia


hombres adultos por efectuarse con poca frecuencia y ser producto en muchos casos de la defensa propia. Tampoco se consideran en este trabajo las manifestaciones de violencia social y domstica contra homosexuales hombres y mujeres.

333

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

gnero pueden mantenerse en diferentes regiones, culturas, niveles


sociales y educativos (Garca-Moreno, 2000). Los patrones tradicionales de gnero ligan la nocin de masculinidad a la autoridad,
el honor y la agresin. La violencia contra la mujer se diferencia de
la violencia interpersonal contra los hombres en cuanto a las modalidades de esta, sus efectos y la tolerancia social y de la vctima ante su presencia. A escala mundial y en Amrica Latina, los hombres
adultos tienden a ser vctimas de un extrao o de un conocido ocasional, mientras que para las mujeres es ms probable ser vctima de
un familiar o de la pareja (Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999).8
De acuerdo con la informacin disponible, el problema de la violencia domstica contra la mujer es la forma predominante de violencia contra la mujer en Amrica Latina (Garca-Moreno, 2000), por
lo que le dedicaremos mayor atencin en esta seccin. Sin embargo, no se descarta la importancia de formas de violencia sobre las
que no se posee informacin estadstica como la violencia en el trabajo y la violencia durante conflictos armados.
Como resultado de unas 50 encuestas comparables a escala
mundial, entre un 10% y un 50% de las mujeres declararon haber sido golpeadas o maltratadas fsicamente por su pareja actual o una
pareja anterior (Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999). Adicionalmente, la violencia domstica fsica casi siempre est acompaada
por manifestaciones de violencia psicolgica y violencia sexual
(hasta en la mitad de los casos). Para Amrica Latina, el cuadro 5 resea los resultados sobre prevalencia segn varios estudios, registrndose una tasa de hasta 40% de mujeres vctimas de violencia fsica por parte de una pareja a lo largo de su vida (Nicaragua). Los
datos en relacin con la violencia psicolgica y sexual son igualmente alarmantes, sobre todo si se considera que en muchos casos se
combinan los tres tipos de violencia.

Quizs durante perodos de conflicto armado, durante los cuales tanto hombres como mujeres son vctimas de violencia social exacerbada, las mujeres tengan mayor probabilidad de ser vctima de extraos, sobre todo cuando los distintos bandos utilizan la violacin sistemtica como arma de guerra. Tambin existe evidencia sobre incrementos de la violencia domstica durante perodos de conflicto
(Moser y Mclllwaine, 2000).

334

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

Cuadro 5
Prevalencia de la violencia domstica contra la mujer en el Continente
Americano. Estudios realizados durante la dcada de los noventa
Pas

Tipo de muestra

Muestra

Barbados (1990)

Nacional

264 mujeres entre 20 y 45 aos, inclu- 30%*


yendo mujeres que nunca han estado en
una relacin

Bolivia (1998)

3 distritos

289 mujeres mayores de 20 aos

Chile (1997)

Santiago

1.000 mujeres de 22 a 55 aos en rela- 26%


ciones de pareja por ms de 2 aos

Colombia (1995)

Nacional

6.097 mujeres entre 15 y 49 aos


con pareja

19%

Hait (1995)

Nacional

1.705 mujeres

36%

Mxico (1996)

Monterrey

1.064 mujeres mayores de 15 aos que 17%*


han tenido una relacin de pareja

Nicaragua (1998)

Nacional

8.507 mujeres entre 15 y 49 aos que 12%


han tenido una relacin de pareja

Per (1997)

Lima

359 mujeres de nivel de ingreso medio y 31%


bajo, entre 17 y 55 aos que tienen actualmente pareja

Puerto Rico (1996)

Nacional

5.755 mujeres de 15 a 49 aos que han 13%


tenido una relacin de pareja

Uruguay (1997)

Montevideo y
Canelones

545 mujeres entre 22 y 55 aos actual- l0%*


mente con pareja

17%

Estados Unidos (1993) Nacional

8.000 mujeres de ms de 18 aos inclu- 22%


yendo aquellas que no han estado en una
relacin de pareja

Canad (1993)

12.300 mujeres de ms de 18 aos que 25%


alguna vez estuvieron en una relacin de

Nacional

pareja

Fuente:

Heise et al. (1994); Handwerker (1998); OPS (1999); Ordez et al. (1995);
Granados y Shiroma (1996); Rosales Ortiz et al. (1998); Gonzlez de Olarte y

Gavilano (1999); Dvila (1998); Traverso (2000) y Population Reports (1999).

Nota: * Abuso Fsico o Sexual.

335

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En su trabajo seminal sobre la violencia domstica, Heise


(1998) emplea un modelo ecolgico sobre los factores relacionados
especficamente con la violencia domstica. A nivel social, la autora seala los siguientes factores: - normas que otorgan al hombre
poder sobre la mujer, -aceptacin de la violencia como forma de resolver conflictos de pareja, - estructuras rgidas de gnero. A nivel
de la comunidad, los factores ms importantes de riesgo son: -pobreza y desempleo, -delincuencia, - aislamiento de la mujer y la familia de interacciones con la comunidad. A nivel de la relacin de
pareja, los factores de riesgo son: -conflictos matrimoniales, -conflictos con parientes, - control de los bienes econmicos y las decisiones del hogar por parte del hombre exclusivamente. Desde el punto de vista individual del agresor, los factores que incrementan el
riesgo de comportamiento domstico violento son: -ser hombre, presenciar violencia matrimonial en la niez, - ser vctima de abuso,
rechazo o abandono en la niez, - uso de alcohol. En el cuadro 6 se
resumen los factores de riesgo presentes para las mujeres vctimas de
9
violencia domstica, segn varios estudios realizados en la regin .
La violencia y los grupos socio-econmicos
Amrica Latina es la regin con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso en el mundo (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998), lo que contribuye a los altos niveles de violencia en la regin. La desigualdad genera tensin social e incentivos econmicos
que son factores importantes para el robo, asalto callejero, secuestro y robo a mano armadal1 . La principal causa de la desigualdad de
ingresos en la regin es la desigualdad en remuneraciones debido,
en parte, a los diferenciales en cantidad y calidad de la educacin
dentro de la poblacin (Ibdem).

10

Estos estudios se citan en Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) (2000): Americas Watch (1991) (Brasil), Larran (1997), Valdez-Santiago y Sanin (1996) (Mxico), Ellsberg (1996) (Nicaragua), Larran y Rodrguez
(1993)(Chile) y Traverso (2000) (Uruguay).
Vase la seccin Marco Conceptual,

336

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

Cuadro 6
Factores de riesgo de la violencia domstica
contra la mujer en Amrica Latina
Factor de Riesgo
Nivel Individual

Presencia

Edad

Mayora de mujeres vctimas tienen entre 24 y 45 aos de edad

Embarazo

Hasta un 33% de mujeres embarazadas son sujetas a abusos

Historia de
Violencia Domstica

Nios y nias que presencian o son vctimas de abuso en sus hogares


tienden a ser agresores o vctimas en sus hogares futuros

Consumo de Alcohol

Si el hombre consume alcohol en exceso, la probabilidad de maltrato a su pareja es hasta 6 veces mayor que en los hogares donde
el hombre consume moderadamente

Nivel del Hogar


Predominio del Hombre

Mujeres no participan en la toma de decisiones en hogares violentos. La mayor parte del abuso marital se inicia en los primeros aos
del matrmonio

Aislamiento de la
Mujer y la Familia

Mujeres agredidas tienden a encontrarse aisladas de la interaccin


con sus familiares, amigos y la comunidad

Ingreso de la Familia

Existe mayor incidencia de violenciaftsica en hogares de bajos ingresos

Nivel Social - Cultural

Patrones rgidos de gnero con dominacin masculina son transmitidos a travs de la familia, la escuela, el trabajo y los medios de
comunicacin. Tolerancia por parte de los organismos de salud y
de justicia.

Fuente:

Sntesis a partir de Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison


(eds.) (2000).

A nivel agregado, la pobreza, en s misma, no necesariamente


causa violencia (Arriagada y Godoy, 1999 y Fajnzylber, Lederman
y Loayza, 2001). Sin embargo, la pobreza origina sentimientos de
estrs y frustracin que pueden desencadenar comportamientos violentos si estn acompaados por desempleo (exclusin econmica)
y hacinamiento en barrios urbanos recin conformados (ruptura del

337

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

capital social) (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999 y Moser y Lister,


1999). En Latinoamrica, los barrios ms pobres, y en algunos casos de reciente formacin, de las ciudades registran niveles de diversos tipos de violencia superiores al resto del rea urbana (Organizacin Panamericana de la Salud, 1996 y McAlister, 2000).
A nivel individual, las diferencias de ingreso y escolaridad distinguen a los grupos ms violentos de aquellos menos violentos, sobre todo en cuanto a la tasa de victimizacin por homicidio y la probabilidad de cometer homicidios. En las ciudades de Estados Unidos, la probabilidad de ser vctima de homicidio o asalto es tres veces mayor para los individuos que viven en familias con ingresos
menores a 7.500 dlares al ao, con respecto a los individuos cuyas
familias registran ingresos superiores a los 50.000 dlares al ao
(Rosenberg, 1999: 13 en Moser y Lister, 1999).
Un indicador imperfecto de la probabilidad de cometer homicidios u otros delitos es el perfil del aprehendido o condenado segn
las estadsticas judiciales o estudios criminolgicos basados en encuestas a los criminales. Este indicador es imperfecto puesto que la
captura de criminales por la polica y el sistema judicial es un proceso sesgado por naturaleza. El perfil de los condenados o aprehendidos por varios tipos de crmenes en la regin es el de hombres jvenes, solteros y de estratos socioeconmicos bajos. En el caso de
Chile, el 71, 5% de los aprehendidos por homicidio declar no tener oficio o ser obrero (Arriagada y Godoy, 1999), mientras que en
Cali, Colombia, un alto porcentaje proviene de hogares donde la
madre es jefa de hogar (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).
Los distintos grupos socio-econmicos experimentan la violencia desde diferentes manifestaciones. Los delitos a la propiedad son
ms comunes en los barrios latinoamericanos de ingresos medios y
altos, mientras que el homicidio, lesiones fsicas por conflictos violentos y la violencia domstica fsica, son ms comunes en las barrios de bajo ingreso (Gaviria y Vlez, 2001 y Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).

338

M.

BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

La violencia tnica en Amrica Latina


La diversidad tnica es una caracterstica histrica de Amrica
Latina que data del pasado colonial, los movimientos inmigratorios
despus de la primera y la segunda guerras mundiales y los movimientos migratorios dentro de la regin. En muchos pases de Amrica Latina, no existen estadsticas (a nivel censal o de encuestas de
hogares) que permitan realizar estudios nacionales sobre la existencia
de discriminacin racial y problemas de convivencia tnica en la regin. El caso de la violencia no es la excepcin y no se dispone de tasas de homicidio por grupos tnicos. Sin embargo, existe evidencia a
escala local sobre los niveles de exclusin social y cultural de ciertos
grupos indgenas y de raza africana (Borjas, 1995; Katzman, 1999).
En relacin con la intolerancia tnica, la encuesta de opinin
Latinobarmetro encuentra niveles bajos pero significativos en uno
de sus cuestionarios. El cuestionario pregunt A quin no le gustara tener como vecinos? Una gran mayora de los encuestados en la
regin (entre 43% y 67%) respondi que no le gustara vivir cerca
de drogadictos, ni de homosexuales, ni de extremistas polticos,
mientras que una minora importante (entre 6% y 12%) seal que
no le gustara vivir cerca de un grupo tnico especfico (africanos,
musulmanes, asiticos o judos, segn el caso).
Los casos recientes ms documentados de violencia tnica en la
regin estn relacionados ntimamente con la violencia poltica y
han tenido lugar durante conflictos armados entre un grupo que detenta el poder poltico y guerrillas o grupos rebeldes11. En el caso
de Guatemala, la poblacin indgena fue diezmada y aterrorizada,
en un grado mayor al resto de la poblacin, por parte de las fuerzas
del Estado durante la guerra civil de 36 aos que finaliz en 1996
(Moser y Mclllwaine (a), 2000). La razn para combatir a los indgenas fue el vnculo existente o supuesto entre estos y el ejrcito
guerrillero revolucionario (Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca) como parte de una poltica de contrainsurgencia. Durante
11

Otro tipo de violencia tnica con un componente poltico es el abuso policial y la


discriminacin judicial en contra de indgenas y personas de raza negra.

339

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

este perodo, se ejecutaron indgenas (hasta unos 150.000) y se


adoptaron otras polticas de terror como la violacin sistemtica de
mujeres indgenas y el desplazamiento forzado de indgenas (destruccin de 440 aldeas), lo que dej como legado una cultura del silencio, para evitar repercusiones violentas, que conlleva a gran tolerancia ante otras formas de violencia social y domstica (Moser y
McIllwaine (a), 2000)12.
Las tensiones tnicas tienen como marco, en algunos pases,
problemas ancestrales de tenencia de la tierra y la exclusin social
y econmica (Easterly, 2002). Por ejemplo, el Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional en Chiapas, Mxico, tiene como objetivo proteger a los indgenas ante la explotacin y los problemas de tenencia de la tierra. En Brasil, el movimiento de los sin tierra representa a grupos descendientes de africanos que han sido sistemticamente excluidos de la propiedad de la tierra o expulsados en forma
violenta de las tierras que habitaban (Sutherland, 2001). Da Silva
(2001) y Rivera (2001) consideran que las reformas agrarias y de tenencia de la tierra son necesarias para mejorar la convivencia entre
distintos grupos tnicos, junto al dilogo y la mediacin.

La Violencia segn la edad


La edad es uno de los factores demogrficos que ms afectan la
probabilidad de ser agresor o de ser vctima. En esta seccin se presenta una resea sobre dos tipos de violencia comunes en Amrica
Latina: la violencia contra los nios y la violencia juvenil.

12

En el caso del enfrentamiento entre el Estado peruano contra Sendero Luminoso


y otros grupos guerrilleros en Per, se reporta que 3 de 4 vctimas fueron campesinos de la regin andina y de la regin amaznica, en su gran mayora indgenas
(The Economist, "Digging for Truth", 27 de Abril 2002:38).

340

M. BUVINIC, A. MORRISON

Y M.B. ORLANDO

Violencia social y domstica contra ninos


La violencia social y domstica contra los nios y adolescentes
(menores de 18 aos) se define como: ... "todas las formas de maltrato fsico y emocional, el abuso sexual, el abandono, la negligencia en el cuidado, la explotacin comercial o de otro tipo, que resulten en daos reales o potenciales para la salud, supervivencia, desarrollo y dignidad del nio, dentro del contexto de una relacin de
responsabilidad, confianza o poder"... (Organizacin Mundial de la
Salud, 1999). Dentro de esta definicin, las formas de maltrato infantil presentan algunas peculiaridades que las distinguen del maltrato a los adultos:
*

el maltrato emocional incluye, adems de la burla y ridiculizacin, fallas en proporcionar al nio o a la nia
un ambiente apropiado de apoyo para su desarrollo y
una figura de referencia;

el abandono incluye la omisin de cuidados de salud y


la falta de supervisin y proteccin apropiadas;

el abuso sexual incluye toda actividad sexual que el nio o la nia no pueda comprender, se encuentre inmaduro fsicamente para realizar o no est preparado para dar
su consentimiento al respecto, incluyendo la prostitucin y pornografa infantil de cualquier tipo;

la explotacin comercial incluye el trabajo infantil.

A escala mundial, se calcula que, cada ao, unos 10 millones de


nios quedan con secuelas psicolgicas como consecuencia de las
guerras y otros tipos de violencia (incluyendo violencia contra los
nios) (Organizacin Panamericana de la Salud, 1996). Solamente
en Estados Unidos se denunciaron en 1992, ms de 2, 9 millones de
casos de abuso de nios o negligencia en su cuidado (Organizacin
Panamericana de la Salud, 1996). La violencia domstica fsica
contra los nios suele ser cometida por la madre, mientras que la

341

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

violencia domstica sexual suele ser cometida por el padre u otras


figuras masculinas como hermanos, tos y parientes.
En Amrica Latina y el Caribe se dispone de algunas estadsticas
incompletas con respecto al maltrato infantil. En relacin con el abuso sexual, los siguientes estudios (compilados por Heise, Ellsberg y
Gottemoeller, 1999) dan una idea sobre la magnitud del problema:
*

en Barbados un 30% de las mujeres entrevistadas han


experimentado abuso sexual en la niez;

en Costa Rica un 32% de las mujeres y un 13% de los


hombres;

en Nicaragua un 26% de las mujeres y un 20% de los


hombres.

Una de las pocas encuestas de nios que se ha llevado a cabo revela que el 63% de los nios chilenos en octavo grado (segn datos
de una muestra representativa nacional de 1.533 nios), indic que
haba experimentado violencia fsica en su hogar; 34% por ciento
de ellos indic haber sufrido abuso fsico severo. Esto parece indicar que el abuso severo contra los nios es tanto o mayor que el abuso similar contra las mujeres (Larran, Vega y Delgado, 1997).
La existencia de unos 7 millones de "nios de la calle" en la regin est vinculada a distintas formas de violencia infantil (abandono, violencia domstica que los empuja a huir del hogar, explotacin, etc.)(Organizacin Panamericana de la Salud, 1996). Los nios de la calle son objeto tambin de violencia policial y asesinatos
(limpieza social) por parte de escuadrones de la muerte 13 . A su vez,
los nios de la calle tienen una alta probabilidad de convertirse en
delicuentes, dadas las carencias emocionales y econmicas a las que
se enfrentan y su falta de oportunidades en la sociedad.

13

En Brasil 4 nios de la calle son asesinados diariamente (Organizacin Panamericana de la Salud, 1996).

342

M. BUVNIC, A. MORRISON

M.B. ORLANDO

La violencia domstica contra el anciano es comn en Estados


Unidos, donde se estima que uno de cada 25 ancianos sufre de abuso (Organizacin Panamericana de la Salud, 1996). Aunque no se
dispone de datos para Amrica Latina, se sospecha que se trata de
un problema relevante, debido al alto grado de dependencia econmica de los ancianos a causa de los sistemas fallidos de seguridad
social y los escasos ahorros de la poblacin.
Los jvenes como agresores y vctimas
En Amrica Latina, al igual que en el resto del mundo, la mayor
parte de los crmenes, sobre todo de homicidios, son perpetrados
por hombres jvenes (entre 18 y 24 aos de edad). El perfil del aprehendido en los siguientes casos corrobora la afirmacin anterior:
*

en Cali, ms de un 70% de los homicidas condenados


tienen entre 20 y 29 aos (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000);

en Chile, el 48, 6% de los homicidas, 28, 1% de los violadores y el 61, 4% de los ladrones, tienen entre 15 y 24
aos de edad (Arriagada y Godoy, 1999).

Los hombres jvenes tambin registran las tasas ms altas de


mortalidad por homicidio en la regin, convirtindose en sus principales vctimas. A escala mundial, los hombres entre 14 y 44 aos
registran las ms altas tasas de mortalidad por homicidio (vase Figura 1). Entre los factores de riesgo para criminalidad juvenil, se encuentran el abandono de la escuela secundaria (o el bajo rendimiento escolar) y el desempleo juvenil, que conllevan a una falta de
oportunidades econmicas y sociales. Tambin juegan un papel importante en la violencia juvenil la impunidad del sistema, el acceso
al consumo de alcohol y drogas, y la disponibilidad de armas de
fuego. Otro factor de riesgo para el joven es el aprendizaje de la violencia como medio para resolver conflictos en el hogar (violencia

343

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

domstica), la escuela, la comunidad y los medios de comunicacin


(que diseminan actitudes favorables a la agresin entre los jvenes)
(McAlister, 2000).
Figura 1
Tasas de Mortalidad por Homicidio segn Edad
(por cada 100.000 habitantes). Hombres. Nivel Mundial. Ao 2000
200

180
16.0
14.0
12.0

a 100
8.0

60
4.0
20n

0-4

5-14

15-29

30-44

45-59

60+

Edad
Fuente:

Organizacin Mundial de la Salud, 2000.

La violencia juvenil es un fenmeno que puede darse en los individuos o en agrupaciones de jvenes o pandillas urbanas. Las pandillas alcanzan distintos niveles de organizacin en Amrica Latina y
normalmente el pertenecer a una pandilla constituye no solo un
medio para cometer actos violentos, sino un fin en s mismo
(McAlister, 2000, Concha y Santacruz, 2002, Moser y McIllwaine (a) y (b), 2000) y Rodgers, 1999 en Moser y Lister, 1999)14.
En la raz de la conformacin de las pandillas se encuentran, adems de los factores de riesgo individuales para los jvenes, la desintegracin social, falta de acceso a los servicios pblicos, la po14

Segn nuestra revisin, no se dispone de datos comparables entre pases de la regin sobre el nmero de jvenes en pandillas y la informacin que se resea a continuacin proviene de los estudios de casos citados.

344

M. BUVINIC, A. MORRISON

M.B. ORLANDO

breza y el hacinamiento (Ibdem). Las pandillas surgen, en parte,


ante la incapacidad de la sociedad para abordar las inquietudes de
la juventud y relacionarse con los grupos juveniles de alto riesgo
(en concreto las fallas del sistema educativo para integrar a los jvenes de los barrios pobres) (Ibdem).
Los jvenes latinoamericanos miembros de pandillas y grupos
similares buscan en ellas un estilo de vida ("onda", moda, acceso
a drogas, un sentido de pertenencia, "vacilar" y divertirse) que les
sirva como escape y proteccin ante el duro medio ambiente en el
que se desenvuelven. Al defenderse entre s y crear situaciones
violentas con miembros de otras pandillas, estas constituyen una
forma de capital social "perverso" (Moser y Mcllwaine, (a) y (b),
2000 y Rodgers, 1999 en Moser y Lister, 1999) o una especie de
sucedneo para un cierto orden dentro de la catica vida del barrio
y un medio para el desarrollo de la identidad de sus miembros. La
pandilla es, a la vez, un producto de la ruptura de un orden social
previo (muchas pandillas surgen en barrios de reciente formacin
durante migraciones a la ciudad) y una forma de socializacin que
utiliza la violencia para sus propsitos, transmitiendo sus valores
a travs de una subcultura que incluye msica, vestido, jerga propia y el uso de crack, marihuana y cocana.
Desde el punto de vista econmico, estos grupos pueden ofrecer incentivos interesantes a los jvenes en barrios pobres pues las
pandillas a veces estn involucradas con el narcotrfico (McAlister, 2000 y Concha y Santa Cruz, 2002) y otros mercados negros
que reportan inusitadas ganancias aunque a un riesgo muy alto.
Desde un punto de vista psicolgico, estudios sobre jvenes violentos encuentran que ellos justifican su propia violencia achacndosela a los dems y deshumanizando a sus vctimas (McAlister,
2000). Una vez que el pandillero supera la adolescencia y juventud temprana, puede abandonar la pandilla y reintegrarse a la vida
de la comunidad (deseos de cambiar de vida, obligaciones familiares u otras), convertirse en jefe de su pandilla o de una nueva, o
pasar a integrar una banda criminal "profesional" (Moser y Mcllwaine, (a), 2000).

345

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

EL COSTO SOCIOECONMICO
DE LA VIOLENCIA EN AMRICA LATINA
Adems de constituir violaciones a los derechos humanos, los distintos tipos de violencia en la regin generan profundos impactos negativos para el desarrollo y distintos tipos de costos para la sociedad
en su conjunto. Los costos de la violencia tienen un impacto intertemporal, lo cual agrava la carga financiera y social para generaciones presentes y futuras. A nivel macroeconmico, reduce la inversin extranjera y nacional y disminuye el ahorro interno, perjudicando as las posibilidades de crecimiento a largo plazo. A nivel microeconmico, la
violencia desincentiva la inversin de tiempo y dinero en educacin e
induce a algunos a desarrollar habilidades delictivas en vez de estudiar. Tambin puede disuadir a algunas personas de estudiar por las noches por temor al delito violento. La violencia domstica contra las
mujeres y los nios tambin frena el desarrollo econmico. El abuso
afecta el desempeo de los nios en la escuela y, por lo tanto, su productividad futura y el rendimiento de la inversin nacional en educacin. Las mujeres que sufren violencia domstica son menos productivas en sus lugares de trabajo, lo cual es una prdida directa para la
produccin nacional.
Tanto la atencin de las consecuencias de la violencia domstica
como la social, conlleva la utilizacin de los escasos recursos disponibles en la sociedad. Los gastos en los sistemas policiales, judiciales y
la provisin de servicios sociales podran, de lo contrario, ser destinados a propsitos ms productivos. Conocer los impactos y el costo de
la violencia es un paso importante para el diseo de una estrategia social, puesto que contribuye a la conformacin de prioridades en la formulacin de polticas pblicas y constituye uno de los elementos de
una gua para la asignacin de recursos.
Existen dos enfoques posibles para medir el costo que implica la
violencia para una sociedad. El primer enfoque, el enfoque "global",
pretende captar la totalidad de los costos de la violencia. El segundo
enfoque, el enfoque "parcial", intenta captar solo un aspecto del costo
total. El enfoque parcial se usa cuando es imposible implementar el
enfoque global, ya sea por falta de datos o por la complejidad de la me-

346

M. BUVINIC. A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

todologa, o cuando se requiere resaltar un impacto especfico de la


violencia. Dentro del enfoque global, se han desarrollado tres metodologas que permiten calcular los costos sociales de la violencia:
*

el enfoque contable, que especifica categoras de costos


y estima los costos de las diferentes categoras, tiene como ventaja el que puede utilizarse cuando solo existe informacin parcial, y como desventajas el riesgo de doble contabilizacin y la arbitrariedad inevitable de la categorizacin de los costos;

los modelos hednicos de vivienda o de terreno, que miden el impacto de la seguridad del barrio sobre el valor
de la vivienda o del terreno, pretendiendo de esta forma
medir la disposicin de la poblacin a pagar por la ausencia de violencia, tienen como ventaja la precisin en
la medicin pues se controla por muchos factores, y como desventaja el requerir informacin estadstica muy
detallada y de buena calidad. En Estados Unidos, algunas estimaciones que emplean esta metodologa establecen una relacin inversa entre la tasa de criminalidad de
una zona y el valor de la vivienda (Clark y Cosgrove,
1990). Para la ciudad de Mxico, Teruel, Villoro, Morrison y Hammitt (2002) encuentran que los residentes estaran dispuestos a pagar ms de un 20% adicional en alquiler de vivienda para vivir en un vecindario con una
tasa de homicidio que fuese un 50% inferior a la actual;

el mtodo de valoracin contingente, que intenta medir


el valor que el mercado asignara a la reduccin de la
violencia, asumiendo que la seguridad fuese un bien comercializable, tiene como ventaja la posibilidad de generar informacin donde no exista otro indicador para
los costos de la violencia, y como desventaja el hecho de
que las valoraciones de las personas dependen de su nivel de ingreso por lo que las estimaciones dependern
del nivel de ingreso de los que participan en el estudio.

347

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En las subsecciones siguientes se presentan algunos datos sobre


el costo de la violencia en Amrica Latina estimados utilizando la
metodologa contable. Para facilitar la exposicin, hemos clasificado estos costos en: costos directos (monetarios), costos no monetarios, costos econmicos multiplicadores y costos sociales multiplicadores. Sin embargo, existen otras categorizaciones posibles.
Costos directos de la violencia
Desde un enfoque contable, los costos directos de la violencia
abarcan el valor de bienes y servicios utilizados para prevenirla,
ofrecer tratamiento a sus vctimas o capturar y/o procesar a los perpetradores. En la publicacin del Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) (2000), se resea el resultado de varios estudios con estimaciones de costos directos de la violencia:

15

En Colombia, el gasto pblico en seguridad y justicia criminal alcanz 5% del PIB en 1996; los gastos privados en
seguridad llegaron a un 1, 4% del PIB (CEDE-UNIANDES, 1997: 23-5)15. Segn un estudio del Departamento
Nacional de Planeacin, los costos de la violencia entre
1991 y 1996, incluyendo tanto la violencia urbana como el
conflicto armado, se estiman en un 18, 5% del PIB. La
prdida de vidas tiene mayor peso en este costo con 43%
del total, seguida del exceso de gasto militar con 30%, gasto en seguridad con 23%, terrorismo con 3% y salud con
1% (Departamento Nacional de Planeacin, 1998).

En El Salvador, los gastos de las instituciones de gobierno, los costos legales, las lesiones personales y las actividades de prevencin representaron ms del 6% del PIB de
1995 (Cruz y Romano, 1997: 32).
Si se consideran todos los gastos para los sistemas encargados de la ejecucin de
la ley y de la justicia criminal como "costos directos de violencia", esto va a exagerar los verdaderos costos directos, debido a que algunos de estos gastos existiran incluso si no hubiera violencia. Adems, la propia existencia de la aplicacin
de la ley y de la justicia criminal podra prevenir algo de la violencia.

348

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

En Venezuela, el gasto pblico en seguridad fue aproximadamente del 2, 6% del PIB de 1995 (IESA, 1997: 25-7).

En Chile, los gastos privados de seguridad ascendieron


a cerca de 238 millones de dlares en 1994, equivalente a
17 dlares per cpita. Estos gastos se desglosan en los siguientes rubros: servicios privados de vigilancia (66,
8%), seguros de robo (7, 7%) y otros productos de seguridad (14,4%) (PNUD, 1998).

En Ciudad de Mxico, los gastos relativos a las medidas


de seguridad pblica y privada sumaron 181 millones de
dlares en 1995 (Fundacin Mexicana para la Salud,
1997); la administracin de justicia y de prisiones se
responsabiliz por otros 128 y 690 millones de dlares,
respectivamente.

En Lima, el gasto pblico del gobierno nacional en polica, cortes y prisiones fue aproximadamente el 1% del
producto regional del rea metropolitana en 1997,
mientras que el gasto privado para medidas de seguridad alcanz otro 0, 41% del producto regional (Instituto Apoyo, 1997: 26-8).

En el cuadro 5 se presenta un resumen de la importancia de los


costos de la violencia para algunos pases de Amrica Latina, basado en estimaciones comparables que incluyen costos directos. Es
importante tomar en cuenta que las categoras de costos no son mutuamente excluyentes (por ejemplo, la voluntad de los ciudadanos
para pagar, puede incluir tambin el valor de un menor impacto de
la violencia en la salud), ni completas (por ejemplo, no incluyen explcitamente el costo de un menor nivel de ahorro e inversin). Los
estimaciones ms conservadoras de los costos directos de la violencia en cuanto a prdidas en salud y prdidas materiales alcanzan una
magnitud de hasta el 8, 4% del PIB nacional en Colombia y un 9%
del PIB nacional en Venezuela.

349

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Cuadro 5
Costos econmicos de la violencia en Amrica Latina
(expresados como porcentaje del PIB de 1997)
Brasil
Prdidas en salud
Prdidas materiales
Intangibles
Transferencias

1,9
3,6
3,4
1,6

Colombia

El Salvador

5,0
8,4
6,9
4,4

4,3
5,1
11,5
4,0

Mxico
1,3
4,9
3,3
2,8

Per
1,5
2,0
1,0
0,6

Venezuela
0,3
9,0
2,2
0,3

Fuente: Londoo y Guerrero (2000).

Las consecuencias y costos de la violencia domstica contra la


mujer y los nios y adolescentes se resumen en el cuadro 6. Una serie de impactos significativos ocurren sobre la salud mental y fsica
de las vctimas y posiblemente sus hijos. La violencia sexual hacia
mujeres y nios incluye el rechazo al uso del condn y otros medios
anticonceptivos dentro del contexto de relaciones sexuales inesperadas y no deseadas, con graves consecuencias para la salud sexual
y reproductiva (vase Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999, Buvinic, Shifter y Morrison, 1999, Garca-Moreno, 2000). La elevada
frecuencia de maltrato durante el embarazo incrementa los problemas durante este y afecta la salud del feto (Ibdem).
Estos efectos en la salud representan costos directos significativos para el sistema de salud y la sociedad en su conjunto en Amrica Latina (vase cuadro 6). Adicionalmente, los costos directos provocados por la violencia domstica suelen ser recurrentes puesto que,
como afirman Heise, Ellsberg y Gottemoeller (1999:18), las consecuencias para la salud tienen tres caractersticas fundamentales:
*
*
*

los impactos sobre la salud persisten en el tiempo


(incluso una vez que el abuso ha terminado);
cuanto ms grave es el abuso, ms graves son los impactos en la salud;
el impacto de los distintos episodios de abuso es acumulativo a lo largo del tiempo.

350

M. BUVINIC, A. MORRISON

M.B. ORLANDO

Costos no monetarios
Los costos no monetarios incluyen impactos en la salud que no necesariamente generan demanda para la utilizacin de servicios de salud, como, por ejemplo, mayor morbilidad, mayor mortalidad debido
a homicidios y suicidios, abuso de alcohol y drogas y desrdenes depresivos. En la publicacin del Banco Interamericano de Desarrollo,
Buvinic y Morrison (eds.) (2000), se resea el resultado de varios estudios con estimaciones de costos no monetarios de la violencia:
*

Anualmente, hay 9 millones de aos de vida saludables


(AVISA) perdidos en el mundo por concepto de violaciones
y violencia domstica, cifra mayor que el total de las mujeres vctimas de todos los tipos de cncer existentes y ms de
dos veces el total de AVISA perdidos por mujeres en accidentes de vehculos motorizados (Banco Mundial, 1993)16.

En El Salvador se perdieron 178.000 AVISA en 1995


por muertes violentas (Cruz y Romano, 1997: 30). En
Per la cifra fue de 60.792 (Instituto Apoyo, 1997: 16);
163.136 para Ro de Janeiro (ISER, 1998:42), y en Ciudad de Mxico fue de 57.673 (Fundacin Mexicana para la Salud, 1997: 14). En Caracas, no se incluyeron los
impedimentos en el clculo (solo se incluyeron las
muertes); incluso as, se perdieron 56.032 aos potenciales de vida en 1995 por homicidios (IESA, 1997: 31).

En Colombia, entre el 18 y el 27% de todos los AVISA


perdidos durante el perodo de 1989-1995 fueron causados por homicidios, mientras que el promedio mundial alcanza solo el 1, 4% (CEDE-UNIANDES, 1997: 12-16).

La violencia genera una serie de daos psicolgicos, semejantes


a los vividos en zonas de guerra (Cardia, 1998).
16

Los AVISA no solo incluyen los aos perdidos por mortalidad prematura, sino que
tambin los aos que la persona ha estado afectada por incapacidad o enfermedad.

351

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Costos econmicos multiplicadores

Los efectos multiplicadores econmicos de la violencia son significativos e implican una menor acumulacin de capital humano,
una menor tasa de participacin en el mercado laboral, menor productividad en el trabajo, mayor ausentismo y menores ingresos.
Existe evidencia, en el caso de las mujeres que sufren violencia domstica, de ndices ms altos de ausentismo y mayor probabilidad
de ser despedidas o abandonar sus trabajos (Morrison y Orlando,
1999). Los impactos en la productividad se deben a dificultades en
la concentracin, desmotivacin y al peligro que implica trabajar
horas extras o capacitarse en cursos nocturnos. Esta reduccin en la
productividad tiene impactos intergeneracionales y su efecto negativo sobre el crecimiento econmico es significativo (Cotte-Poveda,
2001, realiza una estimacin para Colombia).
A nivel macroeconmico, la violencia implica una menor capacidad de ahorro e inversin en capital fsico (Buvinic, Morrison y
Shifter, 1999) con el consecuente impacto en el crecimiento econmico (Cotte-Poveda, 2001). La violencia tambin causa la omisin
de proyectos econmicos eficientes o la ubicacin de plantas y empresas en lugares subptimos desde un punto de vista econmico
pero ms seguros. Otro impacto macroeconmico es la reduccin de
la efectividad de las polticas econmicas, sobre todo de la poltica
fiscal puesto que la violencia dificulta la recaudacin de ingresos
tributarios e impide la focalizacin apropiada del gasto pblico
(Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.)
2000). El crimen sobre la propiedad implica transferencias sub-ptimas entre individuos que pueden representar hasta un 4, 4% del
PIB en el caso de Colombia (vase cuadro 5).
La violencia domstica tiene impactos econmicos multiplicadores al afectar la insercin y productividad de las mujeres (y de los
adultos que fueron objeto de maltrato infantil) en el mercado de trabajo. En el cuadro 6 se mencionan algunos efectos sobre la productividad tales como el ausentismo por motivos de salud y la falta de concentracin. En algunos casos, la pareja que causa abuso incluso llega
hasta el sitio de trabajo de la vctima para intimidarla y controlar sus

352

M. BUVINIC,

A. MORRISON

Y M.B. ORLANDO

acciones. Esta reduccin en la productividad tiene una incidencia sobre el nivel de ingreso, segn los modelos econmicos de remuneraciones, que pudo constatarse en el caso de Nicaragua y Chile (Morrison y Orlando, 1999). Al agregar las prdidas de ingreso por motivo
de violencia domstica, segn el porcentaje aproximado de vctimas a
escala nacional, el costo para la sociedad en su conjunto representa entre 1, 6% del PIB para Nicaragua y 2% del PIB para Chile (Ibdem).

Costos sociales multiplicadores


Los efectos multiplicadores sociales incluyen la transmisin intergeneracional de la violencia por medio del aprendizaje, la erosin
del capital social, una calidad de vida reducida y una menor participacin de la poblacin en los procesos democrticos. La privatizacin de las funciones policiales es uno de los efectos negativos de
la transmisin de la violencia que tiene impactos en la desigualdad
y la violencia futura (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic
y Morrison (eds.) 2000)17.
La baja autoestima de las mujeres vctimas de violencia domstica suele mantenerlas aisladas y dificulta su participacin en el
mercado de trabajo, acceso al crdito, participacin poltica y su
participacin en programas y proyectos comunitarios (Morrison y
Orlando, 1999 y Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999). Muchas veces estas mujeres no participan en las juntas de padres en la escuela de sus hijos. Esta escasa participacin de la mujer en el plano
econmico, poltico y social constituye una barrera para el desarrollo econmico y social pues tiene impactos negativos en el mercado de trabajo, la capacidad de superar la pobreza, el funcionamiento de instituciones democrticas y el xito de programas y proyectos sociales costosos. La violencia domstica juega un papel fundamental en la transmisin intergeneracional de comportamientos violentos a nivel social y domstico.
17

En Guatemala, por ejemplo, operan cerca de 200 empresas privadas de seguridad,


con un personal que llega a los 11.000 efectivos, cifra equivalente a los agentes de
la Polica Nacional a finales de 1996 (ONU, 1998).

353

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

La transmisin intergeneracional de la violencia ha sido ampliamente documentada y est sustentada en el marco conceptual. Los
adultos, los medios de comunicacin y la sociedad en general muestran, en muchos casos, a los nios y a los jvenes que la violencia
es una manera rpida de resolver conflictos y ganar control, acumular riqueza y adquirir aprobacin (pandillas). De esta manera, el individuo conforma normas y actitudes que permiten el comportamiento violento segn ciertos estmulos del medio ambiente y circunstancias emocionales especficas.
La violencia poltica, donde las fuerzas policiales y/o los grupos
paramilitares se transforman en agentes de violencia perpetrada contra ciertos grupos, especialmente contra nios de la calle, menoscaba la democracia y genera ms violencia. La violencia poltica en algunos pases ha generado una cultura del silencio y una mayor tolerancia ante todo tipo de violencia. La impunidad estatal ante la violencia genera, a su vez, violencia individual y grupal para "hacer justicia por su propia mano" por medio de peleas callejeras entre pandillas y linchamientos (McAlister, 2000 y Banco Mundial, 2000).
La erosin del capital social y humano existente en las sociedades, as como la reduccin en su tasa de acumulacin, tiene consecuencias negativas multiplicadoras para el desarrollo puesto que incrementa la desigualdad, reduce el crecimiento econmico y reduce
la inversin en capital fsico (afectando el crecimiento econmico
futuro) (Banco Mundial, 2000). La violencia tambin tiene efectos
negativos en la conformacin de instituciones propias de los pases
conducentes a un mejor clima para el desarrollo (Banco Mundial,
2000). Por ltimo, la violencia genera un crculo vicioso puesto que
la erosin de "los capitales" para el desarrollo y las instituciones genera mayor violencia futura.

354

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

Cuadro 6:
Consecuencias y costos de la violencia domstica
hacia la mujer y los nios
Tipo de consecuencia o costo

Presencia en Amrica Latina

Salud fsica:

Lesiones

Sndrome Dolor Crnico


Trastornos Gastrointestinales

*
*

Consumo de Cigarrillo,Alcohol y Drogas


Exceso o deficiencia de peso

Inactividad fsica

Causa importante de AVISA (tercera causa de


AVISA en Ciudad de Mxico)
Mayor utilizacin de salas de emergencia pblicas por parte de las mujeres vctimas (hasta 8
veces ms en Uruguay)
Mayor utilizacin de servicios de salud (especialistas, radiografas, hospitalizacin) (hasta 10
veces ms en Uruguay)

Salud sexual y reproductiva:


* Embarazos no deseados, adolescentes y

de alto riesgo
*
*

Enfermedades de Transmisin Sexual


incluyendo el VIH-SIDA
Complicaciones durante el parto y
postparto y defunciones maternas
Salud del recin nacido
Trastornos ginecolgicos: infecciones,
enfermedad plvica inflamatoria, hemo-

Vctimas de abuso sexual en la niez o testigos


de violencia domstica tienen mayor probabilidad de embarazo adolescente (Barbados)
Menor uso de condones y anticonceptivos en
parejas violentas conlleva a un mayor nmero
de embarazos no deseados (Barbados y Brasil)

Ms del doble de probabilidad de experimentar enfermedades de transmisin sexual (Brasil y Hait)

Tres veces ms complicaciones en el parto y


posparto (Mxico)

Mayor depresin (Nicaragua)


Mayor tasa de suicidio (Nicaragua)

rragias, disfuncin sexual

Salud mental:
*

Problemas de Autoestima

Depresin
Ansiedad
Suicidio

Somatizacin

Trastornos de la Alimentacin

Paranoia, Fobias y Adiccin


Trastorno de Estrs Postraumtico

Los efectos de trastomo de estrs postraumtico


en el caso de violencia domstica y en la niez
son comparables a los de la tortura y el rapto

355

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Trabajo -Productividad- Comunidad


Menor Participacin Laboral
Ausentismo Laboral
* Falta de Concentracin
* Falta de Iniciativa para Asumir Responsabilidades
u
Apata y Falta de Entusiasmo
* Aceptacin de Violencia en el Sitio de
Trabajo
o
Bajos Ingresos
* Dificultad para Ascender en las Organizaciones
* Menor Participacin Poltica
* Menor Participacin en Programas Comunitarios y la Escuela

Bienestar de los Hijos y


Generaciones Futuras
o Problemas de Salud Fsica, Mental y Reproductiva
* Problemas en la Escuela y Abandono de
la Escuela
* Consumo de Alcohol, Cigarrillo y
Drogas
* Abandono del Hogar
o Antecedente para Violencia Domstica y
Social Futura

Fuente:

Mujeres que sufren violencia fsica severa ganan solo entre un 39% y un 57% de lo que devengan mujeres no maltratadas en Chile yNicaragua, respectivamente
Mayor prdida de das de trabajo por motivo de
salud (Mxico)

Hijos de mujeres maltratadas pueden nacer con


una deficiencia de peso de hasta 560 gramos
(Mxico)
Hijos de mujeres maltratadas presentan problemas de salud y problemas en la escuela
Muchos nios de la calle huyen del hogar porque son maltratados en l (Brasil, Venezuela)
Agresores y vctimas de violencia domstica
presenciaron o fueron vctimas en la infancia
(Chile, Nicaragua)

Elaboracin propia a partir de Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y


Morrison (eds.) (2000), Heise, Ellsberg y Gottemoeller (1999) y Garca Moreno (2000). Para estudios especficos citados en Banco Interamericano de Desarrollo, vase pi de pgina 16 al 22.

356

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

FACTORES DE RIESGO Y POSIBLES SOLUCIONES PARA


LA VIOLENCIA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Las intervenciones para combatir la violencia estn basadas en la
prevencin del comportamiento violento, mediante acciones sobre
los factores de riesgo y el control social (incluyendo acciones policiales y reclusin) que se ejerce sobre individuos que ya han cometido o
estn considerando cometer actos de violencia. Las acciones de prevencin primaria estn dirigidas a la poblacin en general, con el fin
de evitar conductas agresivas. La prevencin secundaria est dirigida
a grupos de alto riesgo y la prevencin terciaria a individuos que ya
han ejercido conductas violentas o han sido vctimas de esta.
Estas definiciones sealan diferencias marcadas entre la prevencin y el control, pero, en la realidad, las acciones destinadas a combatir la violencia forman parte de un continuo que va desde la prevencin hasta el control. Hay acciones preventivas, tales como la
enseanza de tcnicas para resolucin pacfica de conflictos que
pueden ser estrategias de control en el caso de ser implementadas en
grupos de personas que ya han cometido actos violentos. Asimismo,
las acciones de control policial, tales como el arresto o las multas,
tienen en algunos casos un impacto disuasivo importante que acta
como prevencin de la violencia futura por parte de otros actores.
Las estrategias para la prevencin de la violencia estn basadas
en el enfoque epidemiolgico de la violencia La epidemiologa concibe la violencia como un problema de salud pblica puesto que
causa muerte e invalidez, incrementa la frecuencia en el consumo
de alcohol y sustancias psicotrpicas, aumenta el riesgo de enfermedades de transmisin sexual (violencia sexual) y tiene impactos sobre la depresin y otros trastornos mentales. La "generacin-transmisin" social de la violencia se incrementa ante la presencia de
ciertos factores de riesgo y se reduce ante la presencia de ciertos
factores de proteccin (Organizacin Mundial de la Salud, 2002 y
Organizacin Panamericana de la Salud, 1996). Los factores de
riesgo, sean caractersticas individuales o del entorno, incrementan
la probabilidad de que se produzca un hecho violento, aunque no
sean la causa ltima de este. A travs de estudios empricos, es

357

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

posible determinar, en forma bastante precisa, la probabilidad de


ocurrencia de ciertos hechos violentos y la incidencia de ciertos factores sobre dicha probabilidadl 8 . Una vez identificados los factores
de riesgo ms importantes para una comunidad determinada, la epidemiologa propone intervenciones pblicas sobre ellos con la finalidad de prevenir la violencia y reducir su frecuencia. La ltima etapa del enfoque epidemiolgico consta del anlisis y la evaluacin
de la efectividad de acciones preventivas de violencia realizadas en
un contexto determinado.
El enfoque epidemiolgico enfatiza una combinacin de estrategias mltiples en extensos grupos de la poblacin puesto que se
pueden esperar efectos ms amplios cuando se tratan varios factores de riesgo simultneamente y cuando se realiza una intervencin
temprana(en los primeros aos de la niez) sobre estos (OPS, 1996
y Rosenberg, 1999 en Moser y Lister, 1999). La prevencin de la
violencia es, en general, ms eficiente que las acciones de control
de la violencia; por ejemplo, en Estados Unidos se estima que por
cada dlar invertido en prevencin, se podran ahorrar al menos 6
dlares invertidos en programas de control (Buvinic, Morrison y
Shifter, 1999). Greenwood, Model, Rydell y Chiesa, 1998 comparan la efectividad y los costos de cuatro programas de prevencin
temprana de la violencia con la ley que requiere arresto permanente despus de tres ofensas graves en California (EE. UU)1 9 . Esta investigacin concluye que la nueva poltica de penalizacin tiene un
impacto en la reduccin de las tasas de criminalidad; sin embargo,
los programas preventivos (especialmente los incentivos para graduarse en la secundaria) tienen notablemente mayor costo-efectividad (evitan ms crmenes por dlar invertido).

18

19

Los siguientes estudios recientes estiman estadsticamente, empleando diversas


metodologas, el impacto de ciertos factores de riesgo sobre la violencia en Estados Unidos: Markowitz, a y b (2000) y Grogger y Willis (1998). Estudios sobre
factores de riesgo en Amrica Latina: Banco Interamericano de Desarrollo, Londoo, Gaviria y Guerrero (eds.) (2000) y Banco Mundial, Fajnzylber, Lederman
y Loayza (eds.) (2001).
Los programas de prevencin temprana que se consideraron fueron: visitar y proveer guardera a bebs de madres solteras pobres, entrenamiento a los padres en la
resolucin pacfica de conflictos, incentivos para continuar en la escuela secundaria y supervisin a los delincuentes juveniles.

358

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

En las secciones subsiguientes se presenta un conjunto de polticas que han sido implantadas con xito o pueden ser implantadas
en Amrica Latina, enfatizando el rol de las polticas relacionadas
con la prevencin. En primer lugar, es necesario contar con informacin oportuna y desagregada tanto de los tipos y nivel de la violencia a escala local como de los factores principales de riesgo dentro de
una comunidad. Dentro de una estrategia preventiva integral de la
violencia, hemos clasificado el abanico de opciones disponibles en
polticas con incidencia en el largo plazo y polticas con incidencia en
el mediano y corto plazo. Por ltimo, se resumen las acciones de control y respuesta a la violencia de mayor relevancia para la regin.
Sistemas de vigilancia epidemiolgica
La Organizacin Panamericana de la Salud ha establecido guas
para la creacin de Sistemas de Vigilancia Epidemiolgica que puedan sustentar las acciones preventivas contra la violencia. Estos sistemas permiten la recoleccin sistemtica, continua, oportuna y
confiable de informacin y el anlisis e interpretacin de los datos
no solo para proveer un mejor fundamento analtico en el diseo de
estrategias preventivas sino tambin para permitir la evaluacin de
los programas adoptados (Concha y Villaveces, 2001). Estos sistemas pueden ser de carcter universal o local y estar basados en informacin muestral o proveniente de registros institucionales, dependiendo del caso. Para algunos tipos de violencia, especialmente
la violencia domstica, resulta apropiado un sistema de vigilancia
epidemiolgica de carcter "centinela", en el cual una o ms instituciones escogidas determinan las tendencias de ese tipo de violencia y las reportan a la comunidad y al resto de los organismos dedicados a la prevencin de la violencia (Concha y Villaveces, 2001).
Tanto la Organizacin Panamericana de la Salud como el Banco Interamericano de Desarrollo enfatizan el rol de los municipios como
unidad base para programas de vigilancia, prevencin y control de
la violencia en Amrica Latina con la coordinacin y apoyo necesarios a escalas regional y nacional (Concha y Villaveces, 2001 y Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).

359

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En Colombia, las alcaldas de Bogot y Cali han desarrollado, dentro


de sus programas integrales para combatir la violencia, sistemas de vigilancia epidemiolgica con informacin oportuna y peridica (Banco
Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).
Factores de riesgo y soluciones a la violencia
en el largo plazo
Un grupo de factores de riesgo que se conforman en el largo plazo y cuya solucin no solo es de largo plazo, sino que requiere cambios en la sociedad en su conjunto, son los llamados factores de
riesgo estructurales. Otros factores cuya solucin es de largo plazo
son de tipo social y las polticas de desarrollo social para aliviarlos
actan sobre los grupos de individuos en alto riesgo de convertirse
en agresores o vctimas.
El primer factor estructural de riesgo para la violencia en Amrica Latina es la desigualdad de ingresos, activos y oportunidades
(Banco Interamericano de Desarrollo, 1998). Los pases con distribuciones del ingreso menos equitativas dentro de la regin son Brasil, Colombia, Chile, Guatemala y Panam, mientras que los pases
con desigualdad ms baja son Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Mxico y Uruguay (Comisin Econmica para Amrica Latina,
1999). La desigualdad afecta las oportunidades a las que tiene acceso cada individuo y el beneficio esperado de cometer actos violentos
contra la propiedad. Dentro de las polticas econmicas y sociales
destinadas a la reduccin de la desigualdad en Amrica Latina, resaltan el incremento del acceso a la educacin primaria y secundaria, el
mejoramiento de la calidad educativa dentro de las escuelas pblicas
y polticas para la reduccin de las disparidades de ingreso regionales y sectoriales (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).
Otro factor estructural de riesgo para la violencia es la pobreza,
aun cuando no es una causa directa del comportamiento violento.
La pobreza puede generar percepciones de privacin y sentimientos
de frustracin, as como contribuir con situaciones de hacinamiento
y alta densidad poblacional en el hogar en las grandes urbes, todos
estos factores de riesgo de la violencia. Una de las condiciones

360

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

necesarias para reducir la pobreza en el largo plazo es el crecimiento econmico sostenido y el brindar acceso a la salud y educacin a
los grupos pobres (Banco Mundial, 2000).
Otros factores de riesgo con un componente estructural y social importantes son el desempleo y la desercin escolar juveniles (jvenes que no estudian ni trabajan). La desocupacin juvenil y el abandono de la escuela secundaria afectan a por lo menos
el 8% de los jvenes entre 13 y 17 aos en la mayora de los pases latinoamericanos (Comisin Econmica para Amrica Latina,
1999). Puesto que la mayor parte de los crmenes son cometidos
por jvenes, la falta de oportunidades laborales y en la escuela
son particularmente graves y fomentan el ingreso de los jvenes
a pandillas urbanas. Entre las estrategias de prevencin social de
la violencia relacionadas con estos factores de riesgo, estn los
programas que brinden incentivos a los jvenes para terminar sus
estudios secundarios. Estos incentivos pueden ser incentivos econmicos directos, incrementar la vinculacin entre la escuela secundaria y las necesidades del mercado de trabajo (certificados
de computacin y contabilidad), mejorar las relaciones de la escuela con la comunidad y con los jvenes y mejorar el ambiente
escolar. En forma complementaria a los esfuerzos de la escuela,
los programas comunitarios de tutelaje o actividades especiales
para los adolescentes de alto riesgo pueden contribuir a la reduccin de la violencia dentro de este grupo (Arriagada y Godoy,
1999, McAlister, 2000).
Otro ejemplo de estrategias de desarrollo social que pueden tener un impacto significativo en el largo plazo son las visitas a las
madres en situacin de pobreza crtica a quienes se les puede brindar atencin pre y postnatal gratuita para evitar lesiones en los nios que puedan incrementar la tendencia al comportamiento violento. Estas acciones pueden enmarcarse dentro de programas de salud
pblica diseados para las mujeres pobres en los que se brinda mayor acceso a los servicios de salud reproductiva e informacin para un embarazo y crianza saludables (Rosenberg y Mercy, 1991).
La sociedad civil puede apoyar estas acciones de prevencin temprana de la violencia por medio de organizaciones no gubernamentales que proveen asistencia en las etapas tempranas del desarrollo

361

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

infantil y servicios de guardera infantil (pblicos o privados) de


buena calidad (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).
Un grupo ms de intervenciones preventivas estructurales son
las relacionadas con la aceptacin y promocin de comportamientos violentos por parte de una comunidad o de la sociedad en su
conjunto. Estas estrategias de prevencin usan la escuela, los centros de salud, organizaciones religiosas y los medios de comunicacin social para difundir mensajes en contra de la violencia e implantar programas para entrenamiento en la resolucin pacfica de
conflictos que incluyen reformas en los programas educativos y
programas de mediacin entre compaeros de clase. Los medios de
comunicacin juegan un papel muy importante en la instigacin de
la violencia y pueden utilizarse con xito para modificar en el largo
plazo actitudes colectivas hacia la violencia. Algunas acciones especficas que emplean los medios son: la reduccin de la programacin violenta en el horario infantil, el entrenamiento a periodistas en
el reportaje de crmenes violentos, los mensajes de convivencia pacfica (utilizacin de telenovelas y otra programacin comercial
adems de campaas institucionales especficas) (Organizacin Panamericana de la Salud, 2000 y Sanjuan, 1999). Dos ejemplos de
programas destinados a la resolucin pacfica de conflictos son
"Mejor Hablemos" en Cali, Colombia, en el que se ilustran historias
reales de resolucin pacfica y "Justicia para Todos" en Venezuela,
en el que se ilustra la funcin de un juez de paz mediante el empleo
de casos reales (Sanjuan, 1999 y Primero Justicia, 2000).
En la prevencin estructural de la violencia domstica, juega un
rol importante la erradicacin de la discriminacin contra las mujeres en el sistema educativo, mediante la mejora de las oportunidades de las nias en la escuela y revisiones curriculares que consideren la perspectiva de gnero (eliminar estereotipos sexistas de los
textos escolares e incluir los aportes de las mujeres en las artes y las
ciencias). Es importante aumentar la participacin de nios y nias
por igual en actividades que antes se consideraban para un solo gnero como los deportes y la educacin familiar. Otra estrategia preventiva en el sistema educativo es el control de la violencia entre
compaeros de escuela y el educar a los nios en relacin con los

362

M. BUVINIC, A.

MORRISON Y M.B. ORLANDO

efectos nocivos de la violencia domstica (Banco Interamericano de


Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000).
Para la prevencin estructural de la violencia domstica, tambin se han utilizado con xito campaas en los medios de comunicacin que persiguen como objetivos: - cambiar las actitudes y valores del pblico, -concientizar a la poblacin, -brindar informacin
sobre los servicios de apoyo disponibles y lograr que tanto las vctimas potenciales o reales como los victimarios conozcan las leyes y
penas relacionadas con la violencia domstica. Un ejemplo de una
campaa comprensiva para la violencia domstica en los medios de
comunicacin es un programa implementado en Argentina (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). Otras
estrategias de prevencin estructural que han dado buenos resultados
son las campaas informativas interinstitucionales (sector salud, sector educativo, alcalda, organizaciones comunales) que emplean redes
locales comunitarias (Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999).
Factores de riesgo y soluciones a la violencia
en el corto plazo
Dada la magnitud y graves impactos de la violencia en Amrica
Latina, las intervenciones de largo plazo resultan necesarias, pero
claramente insuficientes para la regin, puesto que sus resultados
pueden demorar una generacin o ms y dependen de complejos
factores econmicos, sociales y culturales. Por otra parte, los representantes polticos (especficamente gobernadores y alcaldes) tienen ms incentivos para implantar acciones contra la violencia si
los resultados pueden notarse durante su perodo de ejercicio de
funciones. En consecuencia una estrategia integral para la reduccin
de la violencia tambin debe contener intervenciones que ofrezcan
resultados en el corto y mediano plazo y cuyo impacto en los hechos
violentos sea ms directo y observable. Estas estrategias actan sobre los factores de riesgo prximos al individuo que desencadenan
o instigan el comportamiento violento y sobre los factores situacionales que estn relacionados con la oportunidad de cometer un acto violento en forma provechosa para el agresor.

363

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En Amrica Latina, de acuerdo con la informacin disponible,


uno de los principales factores de riesgo prximos son el consumo
de alcohol, especialmente durante das festivos y fines de semana y
la amplia disponibilidad de armas de fuego. Existen experiencias
exitosas en la prevencin de estos factores de riesgo en la regin, tomando en cuenta las caractersticas particulares de una localidad,
con impactos importantes en la reduccin de la violencia. Las alcaldas de Bogot y Cali, dentro de sus programas contra la violencia,
han adoptado leyes que limitan la venta del alcohol durante ciertas
horas del da y ciertos das, as como programas de salud para reducir el consumo de alcohol y drogas (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000)20.
En relacin con la portacin de armas, se han realizado esfuerzos importantes en El Salvador y Nicaragua para establecer controles bajo los acuerdos de pacificacin (Arriagada y Godoy, 1999). En
Panam, la alcalda de Panam cre el programa Armas por Comida con la colaboracin de la empresa privada de alimentos, cuyos
donativos la alcalda convierte en bonos de comida que son entregados a cambio de armas sin mayores investigaciones (Arriagada y
Godoy, 1999). En el caso de Colombia, las alcaldas de Bogot y
Cali han restringido el porte de armas e implementado programas
de entrega pacfica de armas con algn incentivo monetario o para
realizar una obra social para la comunidad (programa de armas por
cucharillas para beb) (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). Sin embargo, tambin es necesario realizar esfuerzos a escalas nacional e internacional para la regulacin
del trfico y disponibilidad de armas.
Los factores situacionales de riesgo pueden ser manejados a
travs de medidas dirigidas a la reduccin de oportunidades para
formas de violencia especficas (hurto, vandalismo y asalto, por
ejemplo). Estas intervenciones deben hacer ms difcil, costoso y
menos provechoso el uso de la violencia por parte de un agresor a
travs de alteraciones del medio ambiente (mayor iluminacin,
puertas y ventanas con mecanismos de seguridad, alarmas, espejos
20

En Sao Paulo existe un Programa de Educacin y Resistencia a las Drogas en las


Escuelas con excelentes resultados (Arriagada y Godoy, 1999)

364

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

en pasillos estrechos, entre otras) (State of Victoria, 2000). Estas intervenciones pueden ser pblicas o privadas, pero las alcaldas pueden contribuir en la educacin de la poblacin en relacin con formas de asegurar sus hogares y autos, as como incorporar mayor seguridad en los programas de construccin de vivienda y mejora de
barrios. Un caso especial de acciones sobre factores de riesgo situacionales est basado en la "teora de la ventana rota" de Kelling, segn la cual el deterioro del medio ambiente fsico, falta de iluminacin apropiada y falta de presencia de la polica en la comunidad incentivan la violencia (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999 y OPS,
1996). Este principio fue aplicado con xito en la ciudad de Nueva
York (Ibdem). Las iniciativas de alcaldas latinoamericanas en relacin con mejorar el estado de las plazas y calles e incrementar su
iluminacin, as como aumentar el patrullaje policial en barrios peligrosos tambin han arrojado resultados positivos, pero el rango de
acciones puede ampliarse ostensiblemente al considerar proyectos
de desarrollo urbano que incluyan infraestructura para deportes, recreacin y organizaciones comunitarias (Ibdem).
El control y las respuestas sociales a la violencia
Para un efectivo control de la violencia y para aumentar el poder disuasivo de las medidas de control, juega un papel fundamental el costo esperado de cometer un delito violento. Este costo esperado es funcin de la probabilidad de ser aprehendido, la probabilidad de ser juzgado y condenado y los aos de condena. En
Amrica Latina es comn el psimo funcionamiento de los sistemas de justicia, lo que no contribuye al control de la violencia y
genera mayor violencia pues la sensacin de impunidad causa
nuevos episodios violentos y la justificacin de la justicia por mano propia (Arriagada y Godoy, 1999)2l. Por lo tanto, en el control
de la violencia es necesario considerar las reformas del sistema judicial y carcelario, as como las policas de la regin.
21

Un caso comn de justicia por mano propia son los linchamientos de criminales
conocidos (azotes de barrio o violadores) en muchos barrios urbanos pobres. Otro
caso comn es la venganza entre pandillas y bandas armadas.

365

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Las reformas judiciales deben incluir instancias para la resolucin pacfica de conflictos, en los que no es necesario un tribunal
para dirimir la disputa, tales como las casas de justicia en Colombia
y el programa de jueces de paz en Venezuela (Justicia para Todos,
2002). Estos programas acercan la justicia al ciudadano comn y a
la vez refuerzan el entrenamiento y mecanismos institucionales para la resolucin de conflictos.
Entre las experiencias interesantes de reforma en la accin policial en la regin se encuentra la aplicacin de modelos de polica
que trabajan con la comunidad a travs de consultas y mejorar,
adems, la relacin con las organizaciones comunales. Estos modelos incluyen a una polica que identifica y responde ante los factores de riesgo inmediato para la violencia (reportar fallas en el alumbrado, por ejemplo).Una estrategia de control de la violencia que ha
dado buenos resultados ha sido el modificar el estilo de patrullaje,
pasando este de ser aleatorio a concentrarse en las zonas de alta concentracin del delito y durante ciertas horas del da (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). Estas estrategias policiales requieren reformas profundas en los cuerpos policiales e incluso la creacin de nuevas policas en la alcalda o municipios. Las reformas necesarias a los cuerpos policiales existentes
o las caractersticas de las nuevas policas se resumen a continuacin (vase Arriagada y Godoy, 1999):
*

incrementar los requisitos educativos y mejorar el entrenamiento y capacitacin de la polica;

crear planes estratgicos para que la polica sea capaz de


prevenir escenarios potenciales de crimen;

reducir las funciones de la polica, especialmente las administrativas;

elevar los salarios de los policas;

reforzar el control estatal y de la sociedad civil sobre las


acciones de los cuerpos policiales.

366

M. BuvINIc, A. MORRISON

Y M.B. ORLANDO

Entre las experiencias de polica comunitaria en la regin se encuentran las de las alcaldas de Cali, Medelln y Bogot en Colombia, Sao Paulo, Ro de Janeiro y Belo Horizonte en Brasil y Villa
Nueva en Guatemala (Moreno, 2002, Candina, 2002 y Lunecke,
2002). La mayora de estas experiencias encontraron como primer
obstculo el miedo de la poblacin a los cuerpos policiales dada la
larga tradicin de desconfianza debido a abusos cometidos contra la
poblacin en Amrica Latina. Uno de los problemas encontrados en
Colombia es la coexistencia de dos sistemas policiales, uno nacional y uno municipal, en una misma ciudad, con mtodos y filosofa distintos (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). Sin embargo, en las tres ciudades colombianas
que adoptaron modelos de polica comunitaria dentro de planes integrales de reduccin de la violencia se logr mejorar la relacin de
la polica con la comunidad (Ibdem y Moreno, 2000). En el caso
de Sao Paulo, se ha logrado una mejor comunicacin entre la polica y la comunidad pero la opinin pblica sigue considerando a la
polica como ineficiente (Moreno, 2002). En el caso concreto de
Sao Paulo, los organismos policiales adoptaron la filosofa de la
polica comunitaria, pero el Estado no ha comprometido suficientes recursos humanos y financieros para el proyecto. En Belo Horizonte, un primer modelo de polica comunitaria fracas totalmente, en parte debido al aislamiento del programa dentro de la misma organizacin policial y la fuerte dedicacin de los miembros
del programa a actividades destinadas a la recaudacin de fondos
para el mismo (Candina, 2002). Recientemente se ha adoptado en
Belo Horizonte un modelo de polica de resultados que recogi
las crticas del programa de polica comunitaria anterior y bas su
estrategia en la planificacin de acciones de la polica, a partir de
la confeccin de mapas de criminalidad y la atencin descentralizada a las demandas de la comunidad. De la revisin de estas experiencias puede concluirse que han sido exitosas en cuanto a la
modificacin de las relaciones entre la comunidad y la polica y en
la reduccin del abuso policial. Sin embargo, dado lo reciente de
algunas experiencias y la carencia de estudios de impacto apropiados, la incidencia de la polica comunitaria sobre la reduccin de
la violencia no se conoce con certeza.

367

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

En cuanto al control de la violencia domstica, el primer paso es


la penalizacin legal de esta, la cual todava no se ha logrado en toda la regin. En el control de la violencia domstica es necesario
mejorar la respuesta de los organismos de salud, policiales y judiciales, por medio del entrenamiento y la sensibilizacin en este tema. En algunos pases como Costa Rica se adelantan programas para mejorar el diagnstico de la violencia domstica y su atencin
por parte de los organismos de salud (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). La deteccin de la violencia domstica y su atencin especializada incluye el apoyo emocional y social a las vctimas por medio de lneas telefnicas de
emergencia, refugios para mujeres y nios agredidos y centros de
atencin a las vctimas de violencia.
Una agenda de investigacin en el diseo de estrategias
para combatir la violencia en Amrica Latina
A pesar de los grandes avances en la investigacin sobre la violencia en Amrica Latina durante la ltima dcada, existen vacos
importantes tanto a nivel de informacin bsica como a nivel de
anlisis para el diseo de estrategias que combatan la violencia por
medio de su prevencin y control. La agenda de investigacin ms
relevante en los prximos aos en relacin a la violencia es aquella
que permita identificar cules son las intervenciones gubernamentales y de la sociedad civil que dan buenos resultados en el contexto
latinoamericano. A continuacin se presentan una serie de recomendaciones para futuras investigaciones destinadas a mejorar la informacin y anlisis disponibles para el diseo de polticas pblicas
contra la violencia:
*

Indicadoresde violenciay estimacinde los costos de la


violencia

Es necesario contar tanto con ms indicadores de violencia


comparables a nivel de Amrica Latina y con una mayor desagregacin de estos segn las caractersticas de las vctimas, los agresores

368

M. BUVINIC,

A.

MORRISON Y M.B. ORLANDO

y lugar donde ocurri el acto violento (rural o urbano, barrio y calle). La mayor parte de la informacin disponible est basada en tasas de homicidio y frecuencia de robos a escala nacional, provenientes de las estadsticas policiales y de los servicios de salud. Estas estadsticas estn sujetas a un subregistro considerable y sesgos
segn el tipo de comportamiento violento. Es por ello que es necesario realizar encuestas de victimizacin en ms pases y con mayor
frecuencia para complementar la informacin que brindan los organismos judiciales y de salud. Igualmente, es importante realizar encuestas de victimizacin que incluyan a grupos tnicos y sociales
marginados. Sin embargo, una desventaja de las encuestas de victimizacin es el costo involucrado en generar una muestra representativa y llevar a cabo encuestas peridicas.
En relacin con la estimacin de los costos de la violencia, la
mayor parte de los estudios sobre este tema en la regin usan una
metodologa contable puesto que puede producir indicadores de
costos a pesar de que solo se disponga de informacin incompleta
(Teruel, Villoro, Morrison y Hammitt, 2001). Sin embargo, esta metodologa adolece de varias desventajas, entre ellas la posibilidad
del doble conteo puesto que muchas veces la informacin procede
de distintas fuentes. Otra desventaja importante es el que no es un
indicador muy preciso de lo que la sociedad est dispuesa a pagar
por menor violencia (valor que los individuos le otorgan a menor
violencia) puesto que los gastos incurridos, sobre todo en el sector
pblico, pueden ser notablemente distintos al gasto demandado por
la poblacin. Considerando estas desventajas, es necesario disponer
de ms estudios que utilicen otras metodologas para estimar la disponibilidad a pagar de la poblacin, tales como los estudios que emplean modelos hednicos que estiman la valoracin del pblico hacia una reduccin en la violencia, basndose en las variaciones de
precios de la vivienda, por ejemplo, en distintas zonas de la ciudad
con distintos niveles de violencia (controlando por las otras caractersticas de las viviendas y las zonas) (Teruel, Villoro, Morrison y
Hammitt, 2001). Entre las desventajas de los modelos hednicos estn el que requieren bases de datos detalladas y que la disponibilidad
a pagar del pblico por menores niveles de violencia puede estar
afectada por los distintos niveles de ingreso puesto que esta variable

369

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL


CARIBE

siempre se mide con un gran porcentaje de error. Otra metodologa


para investigar la disponibilidad para pagar es el mtodo de valoracin contingente en el que se le pregunta directamente a los individuos por sus preferencias empleando instrumentos especiales. Esta
metodologa adolece de forma mucho ms patente del problema de
la sensibilidad de la valoracin ante los niveles de ingreso, puesto
que es muy difcil controlar por esta variable al interrogar directamente a un grupo de personas.
*

Factores de riesgo y proteccin a nivel local

Para que los planes de prevencin y control a escala nacional


puedan ser exitosos, es importante contar con programas donde los
municipios sean los centros de ejecucin (Organizacin Panamericana de la Salud, 2000, y Banco Interamericano de Desarrollo,
2000). Los sistemas de vigilancia epidemiolgica municipales requieren de informacin a escala local para atacar con eficacia los
factores de riesgo de la violencia en una comunidad especfica.
*

Impacto de la violencia en el desarrollo

Si bien se conocen los impactos de la violencia en el desarrollo


dada la evidencia terica y emprica en los pases desarrollados,
existen pocos estudios sobre estos impactos en la mayora de los
pases de la regin. Se requieren ms trabajos de investigacin sobre el impacto de la violencia en la salud y el clculo de los aos de
vida saludable perdidos a causa de la violencia. Tambin es necesario contar con ms estimaciones del impacto de la violencia en la
formacin de capital humano, tanto de adultos como de nios. Existe un conjunto de estudios, mayormente que estudian el caso de Colombia, sobre el impacto de la violencia sobre la productividad, el
ahorro, la distribucin del ingreso, la inversin y el crecimiento
econmico que sera interesante realizar para un mayor nmero de
pases (vase Cotte Poveda, 2001, Gaviria y Velez, 2001, Morrison
y Orlando, 1999).

370

M. BuvINIc, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

Relacin entre caractersticasindividuales,


exclusin social y violencia

La exclusin social impide a un grupo de individuos el acceso


al capital humano, fsico y social (Borjas, 1995). La segregacin de
ciertos grupos puede producir mayores niveles de violencia al originar conflictos tnicos y malestar social. Por otra parte, la violencia cobra vctimas desproporcionadas en los grupos de menores ingresos (Gaviria y Vlez, 2001). En Amrica Latina no se conocen
las tasas de victimizacin y agresin tomando en cuenta variables
como la pertenencia a un grupo tnico determinado. Los estudios
sobre el perfil del criminal aprehendido permiten concluir que la
mayora de los agresores son hombres jvenes pobres. Sin embargo, estos estudios no arrojan un panorama completo sobre las caractersticas de agresores y vctimas puesto que solo ciertos agresores
son encarcelados, por lo que no constituyen una muestra representativa de la poblacin. Otro tema de inters es el estudio sobre el
abuso policial y discriminacin judicial contra individuos de ascendente ndigena o africano (Sutherland, 2001).
Violencia contra nios y ancianos

Apenas existe un reducido nmero de estudios sobre la violencia


domstica y social contra los nios, que deben ser replicados en ms
pases de la regin. No se dispone de estadsticas comparables de violencia contra los nios entre pases. Asimismo, es necesario realizar
estudios sobre las pandillas urbanas en un mayor nmero de ciudades
y construir indicadores comparables entre pases sobre este fenmeno. Por otra parte, no existen estudios ni estadsticas que capten la
violencia domstica y social contra el anciano en Amrica Latina.
*

Relacin entre capital social, capital humano y


violencia

Los estudios de Moser y Mcllwaine (2000) sobre comunidades


urbanas pobres en Guatemala y Colombia proveen evidencia sobre
la relacin entre la destruccin de capital social y la violencia, as

371

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

como propuestas para combatir la violencia a partir del fortalecimiento del capital social existente en las comunidades 2 2 . Puesto que
el capital social de cada comunidad tiene caractersticas propias, sera muy til realizar estudios de este tipo en otras comunidades urbanas y rurales de la regin.
A nivel agregado, la relacin entre capital humano y violencia
presenta gran complejidad, por lo que no ha sido fcil determinar
empricamente si un mayor nivel educativo promedio en la poblacin reduce la violencia (Banco Mundial, Fajnzylber, Lederman y
Loayza (eds.) 2001 ). De hecho, lo que parece ser relevante es la relacin entre la desigualdad en las oportunidades educativas y la desigualdad en la distribucin del ingreso, que, a su vez, tiene una influencia directa sobre la violencia. Investigaciones sobre la relacin
entre la calidad y distribucin de la educacin en las comunidades
e individuos podran arrojar ms luces sobre qu intervenciones en
el sistema educativo tienen mayor impacto para reducir la desigualdad de ingresos en el futuro y, por tanto, la violencia.
Marco institucionalpara el diseo e implantacin de
polticas de prevencin y control de la violencia
Es necesario contar con mayor investigacin sobre los marcos
institucionales necesarios para el diseo e implantacin de las polticas de prevencin y control de la violencia que se sugieren en este trabajo. Para la implantacin de algunas polticas en relacin con
el control de la violencia, tales como la sustitucin del encarcelamiento por penas alternativas, es necesario realizar reformas del cdigo penal en algunos pases. Otro problema importante en relacin
con las polfticas de prevencin y control de la violencia son los mecanismos de coordinacin entre agentes locales, nacionales y de distintos sectores (salud, educacin, justicia, etc.). La necesidad y el
diseo de reformas legales e institucionales debe estudiarse por medio de investigaciones especficas.

22

En Moser y Lister (1999) se resean programas elaborados a partir del capital social existente, incluyendo algunas pandillas en Nicaragua.

372

M. BUVINIC, A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

Impacto de las intervenciones sobre los comportamientos


y actitudes violentas
Con la finalidad de identificar cules son las intervenciones gubernamentales que dan buenos resultados en el contexto latinoamericano,
se requiere de estudios de impacto y evaluaciones de programas de
prevencin y control ya implantados. Dada la escasez de informacin,
el xito de algunos programas se mide observando la evolucin de las
tasas de homicidio. Dado que las tasas de homicidio son sensibles a
muchos factores, incluyendo la metodologa de recoleccin, y en muchos casos no se dispone de tasas a nivel de una regin o comunidad,
es fundamental la utilizacin de instrumentos especficos para la determinacin del impacto de intervenciones concretas sobre los comportamientos y actitudes violentas. Existen instrumentos especficos
para este fin que han sido validados y utilizados en otros pases, por lo
que su utilizacin debe formar parte del diseo de la intervencin. Las
encuestas de victimizacin tambin son herramientas valiosas para
medir los impactos de reformas o nuevos programas, porque permiten
comparar los ndices de victimizacin antes y despus de la intervencin y determinar la efectividad de esta una vez que se controla por los
otros factores que pudieron incidir sobre las tasas de victimizacin a
lo largo del perodo considerado.
*

Diseminacin de buenas prcticaspara la prevencin y


el control de la violencia

Existe un vaco importante en la diseminacin de buenas prcticas en la regin. Experiencias como las policas comunitarias y los
programas integrales de prevencin y control a nivel de alcaldas en
Colombia pueden aportar mucho al diseo de polticas contra la violencia en otros pases y comunidades (Banco Interamericano de Desarrollo, Buvinic y Morrison (eds.) 2000). En relacin con la violencia domstica contra la mujer y los nios, existen experiencias en la
preparacin de guas y folletos educativos desarrollados en un lenguaje sencillo y amigable, en el contexto de programas de salud pblica, en Estados Unidos, pases africanos y en Mxico cuya difusin
podra ser de gran utilidad (Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999).

373

VIOLENCIA, CRIMEN Y DESARROLLO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

CONCLUSIONES

Los elevados niveles de violencia, en sus distintas manifestaciones, consituyen, en Amrica Latina, una importante barrera para el
bienestar de sus pobladores y el desarrollo econmico y social de la
regin. Tanto la incidencia de las distintas manifestaciones de la
violencia como los costos directos e impactos negativos sobre la salud, la productividad, el ahorro y la inversin. Puede concluirse de
esta revisin que una estrategia para el desarrollo econmico y social de la regin debe incluir, como prioridad fundamental, la reduccin de la violencia.
En cuanto al diagnstico del problema de la violencia, se dispone
de tasas de homicidio a escala nacional y de algunas encuestas de victimizacin, pero todava se carece de informacin bsica y oportuna
acerca de la incidencia de la violencia a escala local en la mayora de
los pases. Tampoco se tienen suficientes indicadores sobre la violencia domstica y social contra la mujer, el nio y el anciano, por lo que
se requiere de encuestas y estudios especializados sobre estos temas.
Dentro del diagnstico del problema, tampoco se tienen suficientes
datos sobre el porcentaje de victimarios y vctimas dentro de grupos
socialmente excluidos por razones tnicas o socioeconmicas. Los
Sistemas de Vigilancia Epidemiolgica de la Violencia a escalas nacional, regional y local pueden contribuir significativamente con la
generacin y diseminacin de informacin sobre la violencia y los
factores de riesgo para regiones y comunidades especficas.
Para la prevencin y el control de la violencia en Amrica Latina, es importante disear estrategias a largo plazo con la finalidad
de combatir los factores de riesgo estructurales y sociales (desigualdad, desempleo, falta de atencin postnatal a madres en pobreza crtica, educacin y mensajes para la resolucin no violenta de conflictos y la no tolerancia a la violencia) a escalas nacional, regional y
local. Por otra parte, dada la magnitud e impactos de la violencia se

374

M. BUVINIC A. MORRISON Y M.B. ORLANDO

requieren estrategias cuyo impacto sea observable en el corto y mediano plazo con la finalidad de combatir los factores de riesgo prximos (alcohol y armas) y situacionales (iluminacin, presencia policial). Para la implantacin de estos programas, es imprescindible
que los municipios y alcaldas (u otras formas de gobierno local)
sean los centros de ejecucin, dada la heterogeneidad de las manifestaciones de la violencia entre localidades y para lograr una mayor efectividad en las intervenciones sobre factores prximos y situacionales. Algunas experiencias exitosas en la regin que han empleado un enfoque integral para la prevencin y el control de la violencia
a escala local que incluye sistemas de informacin a nivel municipal,
programas educativos y campaas informativas, mejoramiento de los
espacios pblicos y reformas a los cuerpos policiales empleando esquemas de polica comunitaria y de resolucin de problemas.
Puede concluirse que aunque se cuenta con reportes sobre experiencias valiosas en la regin, todava hay grandes carencias en relacin con el conocimiento sobre las polticas y programas que pueden funcionar en cada uno de los pases. Adicionalmente, se requiere de una mayor diseminacin de experiencias valiosas y buenas
prcticas en el continente. La agenda de investigacin ms relevante en los prximos aos en relacin con la violencia es aquella que
permita identificar cules son las intervenciones gubernamentales y
de la sociedad civil que dan buenos resultados en el contexto latinoamericano. Con la finalidad de identificar estas intervenciones, se
requiere de estudios de impacto y evaluaciones de programas de
prevencin y control ya implantados, empleando instrumentos especficos para medir directamente la incidencia de la intervencin
sobre el comportamiento y actitudes violentas.

375

- -

M. BUVINIC, A. MORRISON

Y M.B. ORLANDO

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381

CAPTULO

VI

AMRICA LATINA:
PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES
DEMOCRTICAS, BUEN GOBIERNO
LOS OBSTCULOS Y LAS CUESTIONES

CARLOS STRASSER

CARLOS STRASSER

INTRODUCCIN

Siempre atento a la teora y a la experiencia y siempre agudo,


Giovanni Sartori escribi que las "instituciones y constituciones no
pueden hacer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno" (1994: 8).
A propsito de lo mismo, el captulo-resumen de una importante obra dedicada a la reforma poltica en Amrica Latina concluye,
en una vena que tambin es la de otros cuantos trabajos en aos recientes: "(L)a consideracin acerca de cmo hacer que la democracia funcione mejor no debe ser tratada como algo que est subordinado o deba seguir a los procesos de cambios de poltica econmica. Ms bien, el xito ltimo de tales esfuerzos depende profundamente del desarrollo de instituciones democrticas legtimas que
representen adecuadamente a los ciudadanos, hagan responsables
(accountable) a los funcionarios pblicos, refuercen la eficiencia y
sostengan el gobierno de la ley". Agrega, en esta misma direccin,
"se entiende de modo creciente que el esfuerzo ms amplio del estado y la modernizacin institucional, que ha sido identificado como la clave del desarrollo social y econmico de la regin, no
puede ser exitoso sin un progreso concomitante en la calidad de la
governance democrtica. La predecibilidad y buen sentido
(soundness) del marco regulatorio y de polticas, la garanta de los

385

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

derechos de propiedad y la puesta en efecto (enforcement) de los


contratos, las inversiones efectivas y equitativas en la salud y la
educacin de los ciudadanos y la infraestructura son, todos, condiciones vitales de la inversin sostenida y el desarrollo equilibrado.
Pero crear este ambiente para el crecimiento", insiste, requiere lo
antes dicho. (M. Pyne et al., 2002: xi).
Hoy parece haber un consenso acadmico y poltico extendido
y creciente sobre lo que sostienen ambas citas. 1 Lo ilustran de manera regular las publicaciones universitarias tanto como los peridicos documentos de los principales organismos internacionales:
UNDP, Banco Mundial, BID, la propia CEPAL, as sea con sus diferencias de impronta (v. N. Rabotnikof, 1999). Por debajo de estas
diferencias, sin embargo, seguimos teniendo unos enfoques bsicos
hoy largamente generalizados. 2 El principal sera el que seala J.
Williamson, en el sentido de que nuestra atencin debe en el presente virar "al fortalecimiento de una serie de instituciones estatales
clave, cuyo funcionamiento eficiente es importante para un crecimiento rpido y/o equitativo" (1997: 56).
Pero en lo anterior una cuestin ha quedado como cubierta, y
esta es la que nos importa. La de que, sea a fines de lucha contra la
pobreza o, lo nuestro, de cambios o reformas polfticas e ingenieras o
programas institucionales en Amrica Latina, los enfoques de no pocos escritos respetables y respetados atienden de un modo finalmente escaso a los conceptos, las teoras, en general: los entendimientosmarco. Tambin, en parte, pero desde all mismo, a las experiencias

No obstante, otros cuantos autores van ms all. Por ejemplo: "La reforma del Estado, proceso reclamado desde mltiples frentes, tiene tambin mltiples connotaciones. Sin embargo, paulatinamente se arriba a algunos consensos bsicos. Uno es
que, en las nuevas condiciones histricas, el Estado requiere renovar su propia institucionalidad para poder servir mejor al despliegue de la sociedad y, en ltima instancia, al desarrollo socioeconmico. Otro consenso bsico es que, a tales efectos, es
preciso tanto que el aparato del Estado se torne realmente pblico como que el espacio de lo pblico no se agote en lo estatal" (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998: 17).
Pero nos detendremos en esto ms adelante, especialmente en el capftulo II.

Korzeniewicz y Smith anotan, incluso, "Aunque su formulacin precisa es bastante diferente, se observan estrechos paralelos, insospechados y sorprendentes, entre el discurso reelaborado de la izquierda de la pos Guerra Fra y los temas, estrategias y polticas abogadas por los tecncratas de las instituciones multilaterales" (2000: 409).

386

CARLOS STRASSER

de la implementacin de programas (su saldo) o la apreciacin y el


aprendizaje debidos de tales experiencias en Amrica Latina, o a la
consideracin de las condiciones de posibilidad y de la posibilidad
de esas condiciones en el rea, la de unas realidades "duras" existentes en ella -polticas, econmico sociales, culturales, histricas-. Por ejemplo de lo ltimo: la trama del poder, la de unas sociedades de clases y sus relaciones de fuerza, la de las tradiciones y
las identidades culturales, y otras. Resulta as mucho, quizs crucial, lo que en no pocas ocasiones viene semientendido, cuando no
obviado. De tal modo, a la hora de una falta de buen suceso de tales enfoques, no es seguro que baste con reacondicionarlos mediante la incorporacin de enmiendas y agregados sucesivos, equivalentes a lo que en la teora de la ciencia se llama "clusulas ad hoc",
unas clusulas que tienden, a fin de cuentas, a mantener las hiptesis con que se trabaja 3 . Mi suposicin es que debemos ahodar ms,
al menos intelectualmente.
La observacin procede en especial a estas alturas del tiempo.
Despus de ya tanto conocimiento y ensayo-error acumulados en el
orden acadmico y en la prctica al cabo de (si contamos desde la
Alianza para el Progreso) dcadas de estudios, propuestas y emprendimientos pro-democrticos o pro-igualdad, con algunos buenos resultados y avances, ahora ms que nada en el orden poltico y
el macroeconmico, pero no siempre homogneos ni sostenidos o
siquiera asegurados, y, peor an, con tantos fracasos estrepitosos y
4
pobrezas horribles, patentes a simple vista . Para abundar, en la

En este sentido, seala un autor: "Tanto el neo-Consenso de Washington como el


que le preceda siguen marcados por las hiptesis de las teoras de la modernizacin
(...) El objetivo de las reformas de 'segunda generacin' consiste en profundizar,
completar y corregir las insuficiencias de las reformas de mercado de 'primera generacin' (.. .) El nfasis sigue puesto sobre la eficiencia del Estado y la efectividad
de las polticas pblicas ms que sobre la legitimidad del Estado y la capacidad de
respuesta de las polticas pblicas a las demandas ciudadanas, en particular a la de
los desfavorecidos (...) No constituye una alternativa a lo que le ha precedido, sino
su continuacin..." (C. Santiso, 2001).

Para un til repaso crtico comprehensivo de los sucesivos enfoques, y de sus aplicaciones o desarrollos como de sus resultados (aunque principalmente centrado en
las polticas sociales, pero no solo, y en parte en la experiencia argentina, pero no
nicamente), v. Cardarelli y Rosenfeld, captulo 1 (1998).

387

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CIVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

materia no faltan estudios impresionantes y tcnicamente de lo ms


sofisticados que, desde el puro punto de vista cientfico (digo: ms
ac de los marcos que todo punto de vista implica en nuestras disciplinas), sin embargo, son hasta inaceptables. Es dramtico que algunos procedan de instituciones regionales poderosas y bien dotadas en tantos sentidos 5 .
A la fecha ya una mnima cautela sugiere que convendra volver
a situar o, en todo caso, a situar quizs de novo el gran tema de fondo que nos ocupa: Una democracia para Amrica Latina. Capaz de
proveer a su desarrollo econmico y social, uno a su vez apuntado
a y apuntalado por un crecimiento (en definicin, suficientemente
estable) que brinde una mayor prosperidad y dignidad, una mayor
igualdad y equidad, un mayor bienestar material y espiritual a sus
pueblos, hasta llevarlos a niveles cuanto menos decorosos o moralmente satisfactorios. Esos de los que hoy carecen algo as como la
mitad de sus habitantes, por decir lo menos. Ahora bien, el nuestro
es, de intento, un esfuerzo en este sentido, un intento por bucear debajo de la superficie y ver qu se encuentra que debamos considerar que no se est considerando suficientemente. O que, cuando se
lo hace, es tratado ms como un "problema" por resolver que en trminos de un datum densamente entretejido y verdaderamente duro
de la realidad latinoamericana.
La indagacin a que apuntamos girar, a fin de cuentas, en torno a la siguiente pregunta: cuando en Amrica Latina tenemos delante realidades que dan para lamentarse y decimos "Hay que obrar
al respecto", hasta dnde estamos dispuestos a ir y, muy sobre todo, hasta dnde se puede ir, realmente?
La pregunta es clave. Pero pide, a su turno, que antes se descifren cules son exactamente los retos y las amenazas o, ms en
5

Me permito citar especficamente el Informe 1999 del BID, "Amrica Latina frente
a la Desigualdad", coordinado por su economista-jefe de entonces, Ricardo Hausman. Hago su crtica en Strasser (1999) en pp. 144-153 (con notas al pie en pp. 185187) y pp. 29-30. A propsito de organismos internacionales y sus informes o estudios y polticas, cabe remitir tambin a Carlos M. Vilas (2000), que, de modo ms
general y abarcatorio pero asimismo y en todo caso puntual, realiza un anlisis crtico de los del Banco Mundial en la ltima dcada del siglo xx. Tambin lo hacen
las compilaciones de D. Tussie (1997 y 2001), referidas, asimismo, al BID.

388

CARLOS STRASSER

general, los obstculos principales a la democracia en Amrica Latina, y oportunamente se transforma entonces en una interrogacin
acerca de si esas cuestiones clave pueden ser vencidas y, en su caso, cmo. Nada de esto podr, sin embargo, contestarse segn parece preciso, insistimos, si sobre la marcha no volvemos cuanto sea
necesario a niveles y datos bsicos. Los que subrayaremos son centralmente polticos, de teora poltica; a ellos vamos.
Los conceptos fundamentales
El problema con la literatura ms difundida y en boga no estara tanto en las definiciones de concepto, siquiera las escasas aqui
fundamentales. Si es demasiado cierto que algunas no siempre se
explicitan, no lo es menos que ellas ya estn bastante consolidadas
y quizs puedan sobreentenderse. Me refiero a expresiones como
democracia, gobernabilidad,governance, para empezar, que a des-

pecho de los debates siempre posibles -desde los muy viejos hasta los nuevos recientes- parecen actualmente bastante recortadas y
bien establecidas, aun si en ocasiones calladas. Sin embargo, siendo consistentes con lo que decimos, aqu ser importante que esos
conceptos bsicos se vuelvan explcitos.
Entendemos por democracia lo que tambin entienden por tal,
tpicamente, dos autores tan renombrados y ya clsicos como Norberto Bobbio y Robert A. Dahl 6. Dicho a mi manera: como un rgimen de gobierno y sistema de procedimientos polticos basado, finalmente, en los principios de soberana popular y de libertades, derechos y garantas individuales constitucionalmente fijados. O sea,
como un cuerpo bicfalo que necesita y se vale simultneamente de
sus dos cabezas: Mayora y Constitucin.
6

Bobbio (1985), Dahl (1991). En otros contextos, a otras cuestiones, para su definicin yo acoplara a lo que resulta de la tradicin democrtica-liberal en que se inscriben Dahl y Bobbio lo que implica la tradicin republicano-democrticaforte segn puede reconstrursela con base en los estudios de Q. Skinner, H. Baron, D. Waley, J. G. A. Pocock, F. Meinecke y otros (P. Pettit o H. Bjar. ms prximamente)
con su nfasis en el autogobierno, el bien comn colectivo, la virtud cvica, la ciudadana comprometida y activa, la igualdad y el patriotismo, etc. Pero no deseo
complicar la discusin a que se aboca el presente trabajo: no, por lo menos, en este
principio de ella.

389

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CIVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

La democracia (una democracia liberal) es pues, por definicin un rgimen de gobierno basado en los dos principios citados, pero entonces, y tambin por definicin, ahora de rgimen,
necesariamente una serie de instituciones y procedimientos fundamentales. En cuanto a los que son caractersticos de ella, su
mejor enunciado -tan conocido- es el provisto por Dahl, para
quien suman siete. Apretadamente, podemos resumirlos as: Las
decisiones las toman funcionarios electos y peridicamente reelectos o sustituidos / mediante elecciones libres / en que votan
todos los adultos / quienes, por su parte, pueden ser todos ellos
candidatos a los cargos pblicos y llegar a ocuparlos. / Todos los
ciudadanos gozan de libertad de expresin / as como tienen acceso a fuentes diversas y no monoplicas de informacin / y el
derecho de formar asociaciones autnomas, incluidas las de tipo
poltico (Dahl, 1991: 280-281).
Otra cuestin, desde luego, son los factores previos o concomi-

tantes precisos para que la democracia, conceptualizada de tal modo, sea o se haga realidad. Es de la falta o la presencia y modo de
presencia como, en el caso, de la combinacin y el balance de tales
"condiciones de posibilidad" (polticas, sociales, econmicas, culturales, histricas, internacionales), que dependen a su vez, pas por
pas, de la existencia misma as como el tipo o los rasgos ms especficos y el grado de existencia de la democracia, o bien sus lmites
y precariedades. Esta distincin en tres niveles entre (a) el concepto, (b) las condiciones de posibilidad real de lo conceptualizado, y
(c) los tipos y grados empricos de eso conceptualizado: la democracia, es fundamental y debe mantenerse rigurosamente. As pueden evitarse disputas y confusiones tan intiles como aquella sempiterna entre "democracia formal" y "democracia sustantiva" que,
tan impropiamente, por lo regular se ha llevado en cambio en el plano del concepto mezclando sin necesidad a y b y c. En concepto, al
menos en primera y clsica acepcin, la democracia es cosa poltica
y una sola; pero eso que designa existe o no existe en la realidad segn el contexto, los contextos; y, si existe, lo hace pues en subtipos
y grados varios, o sea de una forma u otra y en ms o en menos
(Strasser, 1990/91). Si se quiere, puede llamarse tambin a esos contextos "democrticos". Pero, en todo caso, son para-democrticos.

390

CARLOS STRASSER

En cuanto a la gobernabilidad,el trmino expresa, simplemente, que un rgimen poltico dado est en capacidad (y se evidencia
capaz) de absorber los mayores conflictos sociales o de intereses
presentes en la sociedad, o bien de contener una eventual indisciplina social, mientras va configurando, formulando y aplicando con
efecto sus decisiones de gobierno a lo largo del tiempo. Aunque hay
muchas definiciones de gobernabilidad, la que damos no violenta
ninguna y recoge en cambio el meollo de la mayora, si no de todas7 . Ahora, gobernabilidad democrtica significa que el gobierno
ejerce un mando efectivo sobre la sociedad y ello por medio del rgimen democrtico mismo.
Governance es un trmino de difcil traduccin al espaol; suele
traducrselo por gobernacin, que tiene acepciones anteriores, o por
gobernancia o gobernanza, neologismo este finalmente aceptado por
la Real Academia Espaola. Ms all de eso, y ms importantemente, tampoco es fcil contornear su sentido, que vara de fuente en
fuente 8 . En lo esencial, sin embargo, proponemos que el trmino
alude a unaforma de gobierno complementaria del rgimen constitucionalmente establecido, en nuestro caso el rgimen democrtico.
De hecho, el complemento es solo eso, quizs tambin un perfeccionamiento de la operacin del rgimen, pero no un sustituto. Desde luego que tampoco debiera serlo, segn a veces parece insinuarse.
Si seguimos la deriva o las especificaciones que el concepto fue
realizando con el tiempo, la idea de governance fue reajustada. Primero fue (a) que mediante ella el gobierno conduce, y luego (b)
que mediante ella el gobierno incorpora -de un modo ahora menos
jerrquico, ms horizontal, como tambin ms desconcentrado o
7

Unos anlisis y esquematizaciones tiles, al respecto, en A. Camou (2001) y en C.


Sojo(2001). Para una introduccin a la historia de sus diferentes entendimientos
ideolgicos y tericos, v. D. H. Corrchano (2000).
Cfr. el desarrollo del concepto y la teora de la governance en R. Maintz (2000).
Tambin, InternationalSocial Science Journal, nmero 155 dedicado a "Governan-

ce--, especialmente los artculos de G. Stoker, B. Jessop y C. H. de Alcntara. El artculo de Stoker, en particular. descompone y desarrolla con precisin los cinco aspectos salientes en la conceptualizacin ltima y ms refinada de governance (v. op.
cit. , p. 18). V. asimismo A. Cerrillo (2001); aunque algo confuso, hace un repaso
del variado sentido del concepto en los documentos y publicaciones de distintos organismos nacionales e internacionales.

391

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CIVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

descentralizado, con voz y a veces voto-, a diversos sujetos y sectores u organizaciones aun privados, o no gubernamentales, en el proceso general y/o en distintos procesos determinados de formacin,
consensuamiento, formulacin e implementacin de decisiones pblicas (R. Maintz: 2000). La referencia se particulariz en grupos u organizaciones (y sus redes) como, por ejemplo, las ONG u otras asociaciones del llamado "tercer sector", eventualmente en cooperacin con
grupos y organismos internacionales, o con los mismos gremios de
empresarios o trabajadores que, desde antes (la segunda posguerra),
incluso mucho antes (principios del siglo xx), establecieron ese juego
a tres bandas paralelo al oficial que fue bautizado por P. C. Schmitter
y G. Lehmbruch (1979) como "neo-corporatismo".
En el caso del "neo-corporatismo", tan atendido en la literatura
desde la dcada de los 1970 a principios de los 1990 y hoy quizs
englobado por la idea de governance, este modo y estos mecanismos asociados al rgimen constitucional -o filtrados en l- se supone que "siguen" o, alternativamente, cooperan con el gobierno a
sus propios fines, al diseo o la implementacin de polticas pblicas, y tambin a efectos de la misma gobernabilidad del sistema social. De hecho, su emergencia primero emprica y luego conceptual
fue consiguiente al crecimiento en novedad y complejidad y la multiplicacin de los actores y los temas en las agendas durante los ltimos lustros, tiempo que ha sido del pasaje del Estado social al Estado de mercado (pasaje ya a medio plazo result no ser precisamente lineal ni verse desprovisto de aprendizajes y corsi e ricorsi)
como de las descentralizaciones administrativas y las llamadas "devoluciones" a la sociedad civil.
No obstante, hay que advertir que, si de un lado la governance
y sus actores pueden aportar simultneamente a (i) la gobernabilidad y (ii) al alivianamiento de algunas cargas al Estado, con la ventaja de que favorecen una mejor o ms inmediata focalizacin en los
objetos de la actividad de su caso, una participacin o control social
tambin ms inmediatos, una mayor transparencia, y una eficacia y
eficiencia crecidas, de otro lado (iii) inclinan a una menor fijeza institucional, una cierta descoordinacin y dilucin de responsabilidades ltimas, y a una legitimidad que no siempre es mayor sino y
contradictoriamente suele ser menor. En este sentido, distintas en-

392

CARLOS STRASSER

cuestas indican que la ciudadana, en general, sigue prefiriendo ampliamente al Estado mismo como agente y responsable del inters
pblico. Adems, (iv) nada infrecuentemente se muestra ella sin poder precisamente cuando las diferencias de intereses y los desacuerdos internos acaban con el grado de autorregulacin que le sera
propio (G. Stoker, 1998).
Para concluir con el concepto digamos, por fin, que en una perspectiva adicional -la cual tiene ya un aire ms "doctrinario" que
denotativo-, la governance o, justamente, good governance, la
buena gobernanza, implicara de suyo gobiernos "realmente" legtimos y que hacen lugar a la participacin social en trminos de un
combinado de actores pblicos gubernamentales y no gubernamentales, consensos entre estas partes, burocracias e instituciones y administraciones eficaces y eficientes, y transparencia. Actores hoy
tan relevantes como los organismos multilaterales de crdito han
adoptado este punto de vista, especialmente el Banco Mundial; al
principio como medio instrumental para el mayor xito de los programas de desarrollo de la sociedad civil y, ltimamente, como asimismo un valor y fin per se (D. Tussie: 2000). En este sentido, la
good governance puede considerarse pues como inscrita en la gobernabilidad democrtica y querer ayudarla.
Repito, volveremos ms adelante sobre estos temas, en particular
sobre el tercero, la governance9 . La seccin siguiente ser marcadamente terico (poltico). Entre tanto, retomemos lo anterior de la Introduccin en el punto en que lo habamos dejado. En nuestro criterio es lo que se requiere para abocarnos luego a la cuestin del ttulo
del trabajo. Si es un poco largo, no hemos conseguido ni querido
abreviarlo ms de lo que pudimos: no bastara con citas o remisiones
ni sobreentendidos, el asunto es bsico y debemos dejarlo claro.

Vase seccin Gobiemo, gobernabilidad, governance y Estado p.p 443..

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AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

RECONSTITUYENDO (Y COMPLEJIZANDO)
LA CUESTION DE LOS OBSTCULOS
Para definir los retos y las amenazas a la democracia y tambin
a la gobernabilidad y la gobernanza en Amrica Latina, podemos s
remitir sin ms a Manuel Alcntara (1998: 152), quien agrupa estos
desafos en cuatro grandes categoras. La "primera, de carcter estrictamente poltico, recogera las relaciones entre las fuerzas armadas y
el gobierno, al terrorismo, al mal funcionamiento del Poder Judicial, al
desinters de la gente por la poltica y a los conflictos y a los conflictos entre los poderes Legislativo y Ejecutivo; la segunda categora viene conformada por variables socioeconmicas y la deuda externa; la
tercera categora tiene expresin claramente social y est integrada por
la delincuencia, los asaltos y robos, y por las huelgas, paros y conflictos laborales; finalmente, la cuarta categora contempla un componente socioeconmico, recogiendo al desempleo y a la extrema pobreza
como asuntos que la integran".
Aqu o por ahora no es preciso un mayor despliegue de las cuatro
categoras, que se entienden suficientemente. Agregaramos, solo, que
los retos y las amenazas son parte de un concepto ms global, el de los
obstculos a la democracia, entre los cuales no pueden dejar de incluirse los procesos y las estructuras polticas, sociales, econmicas y culturales de suyo opuestos o siquiera conflictivos con ella. Algunos retos y
amenazas derivan de estos, es obvio, o son claramente "funcin" suyal. Solo por referirnos al primer tem en el listado de Alcntara, en la
Amrica Latina moderna jams un golpe de Estado militar dej de contar con un esencial apoyo de determinados sectores econmicos y sociales-civiles (y algunos otros asociados o sponsors notorios, nacionales o extranjeros, internacionales). Tampoco el "desinters de la gente
por la poltica", hoy viento universal en popa, deja de referirse a ciertos modos y estructuras profundas de la poltica contempornea. En
consecuencia, no se trata ni nica ni, tal vez, principalmente de lo que
hoy tanto se menea: la corrupcin tan extendida, los sistemas polticos
y de partidos dbiles, el presidencialismo, etc., sino tambin y sobre
10

Vase J. Prats Catal (1999) a lo largo del texto.

394

CARLOS STRASSER

todo de lo que est por detrs de ellos: los marcos. Otra vez la cuestin
de los marcos. Tomamos pues a ellos.
Al efecto, comencemos por dar vuelta la expresin de Sartori que
citamos al comienzo, de modo que, sin serle en absoluto infieles, pase
a rezar: "Ser difcil que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno. Pero las instituciones y constituciones no pueden hacer milagros". No variamos el sentido, mas hemos desplazado
su nfasis. "Las instituciones no pueden hacer milagros", esta es la
cuestin. Tampoco, los programas institucionales. Ni la democracia, ni
la gobernabilidad democrtica ni la governance (democrtica o no tan
democrtica), ni el enfrentamiento exitoso de los retos, las amenazas
y, ms en general, los obstculos a cada cual, dependen solo ni tampoco principalmente de los programas institucionales o las instituciones
y lo que ellas permiten de jure o de facto. Hablando en jerga metodolgica, ciertas otras "variables intervinientes" e "independientes" son
fundamentales; en todo caso, el anlisis del asunto tiene que ser ms
sistmico. Es a ese fin que en los acpites siguientes intentaremos introducir o reintroducir en nuestro asunto algunas cuestiones hoy desconsideradas o apenas consideradas que se nos aparecen, sin embargo,
como especialmente relevantes.

Sobre la capacidad de la poltica


En un artculo temprano, a comienzos de los 1970, Claus Offe
(1992, cap. 1) expuso ntidamente el conflicto de racionalidades a
que estn expuestos en nuestra poca los gobiernos bajo rgimen
democrtico. Por un lado, se deben a la legitimidad legal; esto es, a
aquello que desde la modernidad tarda constituye su principal fuente de autoridad, tal y como supo presentarla arquetpicamente Max
Weber. Por el otro, y crecientemente desde el surgimiento de las sociedades de masa entre el xix y el xx, deben responder con eficacia
a las demandas de los electorados, multiplicadas y en continua reproduccin en las sedes democrticas. Una y otra racionalidad, o la
legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio, suelen entonces entrar en tensin, no pocas veces, obligando a los gobiernos a

395

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

inclinarse por una en postergacin de la otra. El conflicto puede salvarse nicamente mediante la bsqueda activa de consenso social
suficiente a los fines de resolver la encrucijada, lo que implica una
definida accin poltica (destinada a ganarse por lo pronto la adhesin coalicional de unos actores o, bien, movilizar a la ciudadana o
la opinin pblica) paracortar este nudo gordiano con un sesgo o el
otro y seguir el gobierno adelante privilegiando una lnea.
El asunto conecta con el tema de la capacidad de la poltica. A
propsito de lo cual tenemos hoy un debate que, si no es novedoso,
las circunstancias del ltimo tramo del siglo xx y la vuelta al xxi
reinstalaron potenciado en la agenda acadmica. Las posiciones estn
bien esquematizadas en un reciente libro de Emilio De Ipola (2001).
Este trata, precisamente, de lo que cabe llamar la creatividadde la poltica -calidad opuesta a la de ser esta, en cambio, dependiente de un
sistema global o siquiera ms amplio, supuesto en que, al revs, ella
actuara dentro de mrgenes y condiciones ya determinadas, de modo
subordinado y sin hacer gran diferencia especfica.
Esas mismas son, segn nuestro autor, las metforas polares acerca
de cmo concebir la poltica. Se la entiende como parte de un sistema
-o como un subsistema- funcional al todo, lo que la vuelve dbil, en
todo caso ingenieril, pero de capacidad moderada, limitada, subsidiaria,
as, por ejemplo, en las perspectivas tericas de un Niklas Luhmann o
en la clsica de Marx ("superestructura"). O se la entiende como autnoma y decisiva, lo que lleva a una ideafuerte de la posibilidad poltica, capaz incluso de modificar un orden por s misma. De Ipola se agrega por simpata a la nmina de quienes, en aos recientes, queriendo
hacer frente a la hegemona en curso de lo que se conoce como neoliberalismo y a la proclamada existencia de un "pensamiento nico" de
raz ltimamente economicista, han valorizado la segunda',. Como
fuere, qu querra decir que la poltica puede ser "decisiva"?
11

Por ejemplo, en Europa, Ulrich Beck y Chantal Mouffe, tambin Zigmunt Bauman,
de forma ms compleja; o, entre latinoamericanos, Isidoro Cheresky. Ntense por
lo pronto los ttulos de algunos de sus libros: La Invencin de la Poltica, El Retorno de lo Poltico, La Bsqueda de la Poltica, La Innovacin Poltica. Sin embar-

go, De Ipola mismo admite de buena gana la eventual complementariedad o alternancia en la validez y utilidad de los dos enfoques. Pero, en general, las inclinaciones por alguno de ellos en particular existen, sin duda.

396

CARLOS STRASSER

Al parecer, lo sera solo en la ocasin de revoluciones, ntidamente o, bien, en las planificaciones de largo plazo, si acaso las urgencias de cada momento permiten pensar en ellas; por ejemplo
cumbre, la construccin de la Unin Europea, iniciada en tiempos
de Robert Schuman -la Comunidad del Carbn y el Acero-, cuatro o ms dcadas atrs. O, por ltimo, relativamente a asuntos aislados, muy determinados y/o de efecto inmediato. Fuera de estos
extremos, tanto para lo dems inmediato cuanto para los plazos medios, la accin poltica, particularmente la que procede por la va
institucional de los regmenes democrticos contemporneos, va en
general a la zaga de los acontecimientos y, si no, se limita a acompaar y a con-figurarcon lo suyo los desarrollos y movimientos motorizados en y por la sociedad civil, el mercado, el orden internacional. Dice bien, en este sentido, Norbert Lechner (1997: 80) hablando de la Amrica Latina de nuestros das: "(L)a poltica ya no dispone de plazos medianos y largos de aprendizaje y maduracin: se
agota en el aqu y el ahora. En lugar de formular y decidir las metas sociales, la actividad poltica corre tras los hechos y apenas logra reaccionar frente a los desafos externos".
Como es obvio, no se est reaccionando a otra cosa cuando se
va por la reivindicacin de la posibilidad poltica. Y en conexin directa con ello, para documentarlo y medir lo que decimos, vale la
pena pasar a un estudio comparado de, precisamente, el procesopoltico de las reformas de Estado y econmicas en cinco pases de la
Amrica Latina en los ltimos quince aos (Torre, 1998)12. En
efecto, escribe su autor en la Introduccin del libro, casi como una
profesin de cientificidad en la materia, esto que le citaremos in
extenso por todo cuanto incluye de inters para lo nuestro:
"Ciertamente, la adversidad econmica constituy un
poderoso acicate para el ajuste estructural. Pero si bien
ello fue una condicin necesaria, no bast por s sola para

12

Los cinco pases son Bolivia, Argentina, Brasil, Mxico y Colombia. Las investigaciones lo fueron de un equipo guiado por Oscar Altimir y compuesto por B. Heredia. L. Sola, E. A. Gamarra y A. Lpez Restrepo.

397

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

definir cundo, cmo y en qu medida habra de efectuarse el


ajuste. Para explicar las modalidades contrastantes que el ajuste estructural ha asumido en los distintos pases hay que completar el anlisis introduciendo un segundo orden de factores
contextuales internos ( ... ) La consideracin de los factores polticos (...) trae al primer plano el papel central que desempean las lites gubernamentales (...) de hecho sus percepcio-

nes, sus intereses polticos, sus recursos, son insumos cruciales en el proceso por el que se decide qu tipos de reformas se-

rn introducidas, cundo sern iniciadas y cmo se procurara


concretarlas. Que sean insumos cruciales no significa que sean
insumos nicos (...) Pero su gravitacin, esto es, su eficacia,

est siempre mediatizada por el comportamiento de las lites


gubernamentales. En otras palabras, las preferencias polticas
tanto de la comunidad internacional cuanto de los empresarios,
los trabajadores y dems grupos de inters no entran necesariamnente en forma directa en el proceso de reformas; antes

bien, son filtradas por las orientaciones ideolgicas y los clculos polticos de los lderes de gobierno, que son, en definitiva, quienes sancionany autorizan la continuidad o el cambio
3
en las polticaspblicas (pp. 14-15, nfasis agregados)1 .

Tras advertir el autor unas "restricciones" al "papel activo de las


lites gubernamentales" (las reglas de juego polticas, las capacidades burocrticas y tcnicas del aparato estatal, las caractersticas de
los alineamientos sociopolticos, los legados y las circunstancias
histricas, las negociaciones con los organismos internacionales y
los acreedores externos, y, finalmente, su propia "habilidad para
maniobrar dentro de ellas"), remata as su punto de vista:

13

Aqu, a propsito de la expresin -lderes de gobierno". y tambin para todo lo que


sigue, cabe subrayar que el autor se refiere a las dirigencias polticas (o lo que ms
repetidamente llama lites gubernamentales) sin distinguirlas de lo que cabe llamar
lderes o liderazgo en un sentido ms fuerte (como lo hace, por ejemplo. J. Prats Catal, op. cit. , en nuestro criterio debidamente). Por lo dems, el autor tampoco parece prestar atencin especial a lo pblico -y eventualmente poltico- no estatal;
pero, aqu, al respecto solo dejamos la constancia.

398

CARLOS STRASSER

"De hecho, el proceso de reformas es una operacin sus-

tancialmente poltica, esto es, una operacin cuyo variado desenlace depende de las salidas contingentes que las lites gubernamentales dan a los dilemas puestos por las presiones de la
adversidad econmica y por las restricciones polticas que circunscniben su libertad de accin"(pp. 17-18, nfasis agregados).
Para terminar, el autor abona todava su enfoque criticando la
visin diametralmente opuesta" que subraya "los lmites de la voluntad poltica". En suma y sntesis,
"es preciso razonar desde una perspectiva analtica que contemple la referencia tanto a los lmites que ponen las circunstancias econmicas como a las opciones que hacen los lderes de gobierno (...) los pases se mueven lhacia un repertorio comn de
reformas de mercado-el efecto de las restricciones- pero ( ... )

esa trayectoria la recorren con diferente velocidad y distinto alcance -el efecto de las elecciones polticas hechas por los lderes de gobierno en cada pas-" (pp. 18-19, nfasis agregados).
Lo que al cabo de esta larga citacin podemos extraer es precisamente lo que su autor reconoce ms bien de hecho (y gracias a su
rigor o quizs supery profesional) que lo que ms manifiestamente trata de subrayar, la importancia de la poltica y los polticos. Y
eso que concede resulta ser que la poltica no es exactamente autnoma, "fuerte" como en una de las metforas de De Ipola, sino y en
todo caso -segn dijimos ms arriba- acompaante y a lo sumo
con-figuradora de los procesos, condicionada como est en sus posibilidades por unos mrgenes que ella no controla y en cambio debe enfrentar con recursos entre limitados y disparejos. Ello, a pesar
de la aparente concentracin del poderpoltico que se habra regis-

trado ltimamente en Amrica Latina (por sobre todo en el nivel de


los poderes ejecutivos) y del llamado "decisionismo" (M. Novaro,
2000; O'Donnell, 1997; Palermo y Novaro, 1996).
Quizs fue esto diverso en distintos perodos del siglo xx, hasta
en la "edad de oro" que ha dicho Eric Hobsbawm, la del Estado
de Bienestar (o Social o, en Amrica Latina, diz que "nacional y

399

AMRICA LATINA: PARTICIPACIN CIVICA, INSTITUCIONES DEMOCRATICAS, BUEN GOBIERNO

popular") y a la cada misma de los regmenes autoritarios. Mas no parece serlo en los ltimos tiempos. Finalmente, las lites gubernamentales y los lderes de gobierno, tan repetidamente mencionados y subrayados en la obra recin examinada, debieron en fin de cuentas arreglrselas para mover no ms a sus pases "hacia el repertorio comn de
las reformas de mercado", as cada cual lo hubiera hecho a algn ritmo
y velocidad propios, encontrando mayores o menores resistencias y
sortendolas (o no) con variada habilidad, etctera. Es que las "variables intervinientes" que cruzan a las dirigencias y su iniciativa o competencia, e indica Torre mismo, componen en rigor una larga lista.
En suma y para cerrar: que hoy, en Amrica Latina, "la centralidad de la poltica como instancia mxima de representacin y conduccin de la sociedad" est diluda (Lechner 1997: 76). Por eso,
dejemos aqu y entre tanto anotado que la posibilidad misma de la
gobernabilidad y de una governance democrticas, as como, por
consecuencia, la propia capacidad de las instituciones, deben entenderse hoy trabadas en la regin a causa de la debilidad que acabamos de sealar. Y no hablemos de cunto est ello a su vez multiplicado por el corriente, enorme descrdito de la actividad poltica
y de los polticos en la opinin pblica latinoamericanal 4 . Un resultado de todo esto es la corriente "crisis de la representacin" (en
los trminos de B. Manin, 1991, y M. Novaro, 1995) y un ascenso
de la micro y la sub-poltica (en el sentido de U. Beck, 1999).
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Lo dicho no es ninguna novedad y se anticipa a lo que trataremos ms abajo, pero vale la pena citar desde ya algunas encuestas de opinin que miden el caso, las del Latinobarmetro2001. Por lo pronto, la que dice que el 68 por ciento de la poblacin latinoamericana desconfia de "la gente que conduce el pas". Presidencia aparte (sobre

lo cual volveremos alguna vez en relacin con el presidencialismo tpico de Amrica


Latina; y que, aun as, no pasa como institucin un promedio del 39% de confianza),
la confianza de la poblacin en el Congreso nacional y en los partidos polticos est
respectivamente en un promedio general de 24 y 19 por ciento. Seis pases sobre un
total de diecisiete rondan la confianza en el parlamento entre el 9 y 18% y otros ocho
pases van desde el 23 al 25% (las excepciones: Costa Rica est en el 29, Chile en el
33 y Venezuela en el 37%. Uruguay llega al 45 por ciento). Para ms, 1 de cada 2 (!)
habitantes de Amrica Latina piensa que puede haber democracia sin congreso y sin
partidos, lo cual no se sospeche que viene opinado desde ningn democratismo populista rampante, pues, segn otras tablas ms, de esos mismos latinoamericanos que,
tambin uno de cada dos (!), prefieren la democracia como rgimen poltico, apenas
el 4% cree que la caractersticams importante de ella es "el gobierno de la mayora"
y solo 6 por ciento piensa por otro lado que democracia significa "el gobierno de y por
el pueblo" o, el 13 por ciento, la "igualdad".

400

CARLOS STRASSER

Sobre prcticas (e ideas) polticas en curso


Siguiendo con los obstculos ms de fondo a la democracia en
Amrica Latina, entramos ahora, precisamente, en el terreno de la
prctica poltica, en tres planos: del rgimen mismo, de la dirigencia y de la ciudadana.
- De la democracia

El rgimen poltico que rige en Amrica Latina no es exactamente el de la definicin que dimos: incluye a la democracia hasta algn
punto, pero de ningn modo se agota en ella. Es una forma mixta de
gobierno que combina regmenes diversos en el sentido estricto de la
palabra. Por otra parte, la propia democracia componente del conjunto es un subtipo de ella que en perspectiva terico-poltica puede
descifrarse como "gobierno representativo", pero no en la acepcin
positiva ordinaria sino en la de una democracia circunscrita, limitada, de "gobierno representante" y de "democracia representada".
Vayamos por partes. Por un lado, otras formas de gobierno coexisten y se entretejen con la democracia, lo que ordinariamente llamamos democracia; y lo hacen de maneras variables o alternativas
segn pases, momentos, ciclos, cada vez con mayor o menor peso
cada una. Si la legitimidad que predomina es de todos modos, normalmente, la democrtica stricto sensu, lo que por supuesto ayuda
a la estabilidad del rgimen, en cambio el rgimen efectivo es de suyo mixto y en su interior variable. Ahora: las otras formas de gobierno que conviven y de algn modo funden con la democracia (y
confunden con ella) son, en la acepcin rigurosa de cada trmino, la
oligarqua -tanto en el viejo sentido aristotlico como en el ms
moderno michelsiano-, la burocracia al modo que tema Weber, la
tecnocracia, la partidocracia y el neocorporatismol 5 .
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Para las definiciones, v. Strasser (1990). En Offe y Schmitter (1995) se encontrar un


anlisis parcialmente en esta misma direccin pero ms extenso, comprehensivo y
con referencia a procesos comparados. Este distingue entre factores intrnsecos tanto -de arriba abajo- (que incluye poderes de veto a los gobernantes democrticamente electos: oligrquicos, tecnocrticos y otros) cuanto "de abajo arriba" (v. gr. . de
desmovilizacin ciudadana, que por mi parte he incluido fuera ya del rgimen mixto) y extrnsecos, fundamentalmente de recortes a la soberana de los estados